Пошукова робота
Бюджетний федералізм
Існування різних рівнів функціонування бюджету й управління ним
диктують насамперед імперативи політичного і соціально-економічного
характеру. Вихідними і домінуючими під час розподілу функцій і
відповідних їм асигнувань між різними рівнями влади, а отже і між
різними ланками бюджетної системи, є міркування державної доцільності,
національних інтересів, суспільної солідарності.
З боку економіки діє ринковий принцип ефективного розміщення (розподілу)
завжди обмежених фінансових ресурсів за будь-якого національного
багатства. А це, у свою чергу, визначає доцільність тих пропорцій
розподілу бюджетних ресурсів у масштабах країни між різними
адміністративно-територіальними одиницями, які забезпечують їх ефективне
формування, раціональне та оптимальне витрачання і відповідний рівень
суспільного добробуту (загального чи локального). Тобто, з одного боку,
треба ефективно зібрати і в необхідних розмірах закріпити податки за
певним рівнем державної ієрархії, а з іншого — їх використання повинно
дати максимальний ефект. Завдання державної влади — визначити такі
пропорції шляхом демократичного суспільного вибору й легітимувати їх
через політичне волевиявлення на національному рівні. Завдання
бюджетного менеджменту — забезпечити ефективне формування фінансових
ресурсів і раціональне їх розміщення між різними рівнями влади в
територіальному розрізі.
Незалежно від форми державного устрою — федерального чи унітарного —
постає проблема вертикальних і горизонтальних бюджетних відносин між
різними урядовцми юрисдикціями (загальнодержавною, регіональною,
місцевою), кожна з яких має право збирати податки і витрачати бюджетні
кошти. Так, у Сполучених Штатах Америки налічується більше 83 тис.
адміністративно-територіальних та відомчих одиниць, що мають власні
бюджети: федерація в цілому, 50 штатів, 3042 округів (графств), 19,2
тис. муніципалітетів, 16,7 тис. тауншипів (містечок), 14,7 тис. шкільних
і 29,5 тис. спеціальних округів1. У Федеративній Республіці Німеччини
бюджетна система складається з бюджетів федерації, 16 земель та 16
общин2. У Франції, порівнянній з Україною за територією та
народонаселенням, 36,5 тис. муніципальних бюджетів.
Цілеспрямований і ефективний бюджетний менеджмент дає змогу пом’якшити і
гуманізувати суперечливі інтереси, що розколюють суспільство,
гармонізувати міжрегіональні зв’язки, протистояти завжди можливим
непередбачуваним обставинам. Але він же породжує і нелегкі проблеми.
Через диференціацію регіональних фінансово-економічних потенціалів
міжтериторіальне переміщення ресурсів об’єктивно неминуче. Складність
перероз-подільного процесу полягає в проблемі узгодження інтересів
донорів і реципієнтів, у пошуках способів стимулювати перших за допомогу
другим. Останнє слово в цих питаннях ще не сказано. Універсальні
інструменти поки що не знайдені, кожна держава вирішує ці завдання з
урахуванням своїх особливостей і специфіки. Але світовий досвід нагадує,
що міжнаціональні конфлікти і сепаратистські рухи не в останню чергу
підігріваються незадоволенням у розподілі бюджетних ресурсів.
Сутність і теорія бюджетного федералізму. Багатоступнева бюджетна
система об’єктивно передбачає розподіл функцій коштів бюджету між
різними рівнями влади за умови збереження певної фінансової
самостійності на кожному з них. В ідеалі розподіл функцій і відповідне
їм ресурсне забезпечення мають бути оптимальними, а витрачання коштів —
максимально ефективним. Із проблемами подібного роду має справу
бюджетний (фіскальний) федералізм. Канадський учений-фінансист П. Расел
визначає бюджетний федералізм як «трансферт багатства шляхом зрівняльних
платежів від «імущих» до «неімущих» провінцій із метою передання
доходів, достатніх для забезпечення порівняно прийнятних рівнів
суспільних послуг за більш-менш допустимих рівнів оподаткування.
Узагальнюючи ознаки й призначення бюджетного федералізму в демократичній
правовій державі, пропонуємо більш розгорнуте визначення. Бюджетний
федералізм — законодавча зафіксований розподіл функціональних
повноважень та відповідальності структур різних рівнів влади з
паритетним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ними на
засадах державної соціально-економічної і політичної доцільності,
соціальної етики, міжрегіональної, міжнаціональної і суспільної
солідарності. Отже, поєднуючи владні повноваження з фінансовими
можливостями, бюджетний федералізм охоплює широке коло питань
менеджменту взагалі і бюджетного менеджменту зокрема — від політичних
процедур приймання рішень до скоординованої організації фінансових
потоків у масштабах держави й ефективного управління ними.
Федералізм існує в різних формах. Західні дослідники виділяють
внутрішньодержавний, асиметричний, кооперативний, бюрократичний,
двосторонній, виконавчий та інші, обумовлені національними особливостями
(наприклад, Швейцарія), різновидності федералізму. І всі вони так чи
інакше торкаються розподілу компетенції та фінансових ресурсів між
державним (центральним, федеральним) і низовими (місцевими) бюджетами.
Для країн Європейського Союзу бюджетний федералізм вже набув своїх
особливостей і вийшов на міждержавний рівень.
Тема бюджетного федералізму давно й інтенсивно розробляється на Заході.
Достатньо назвати фундаментальні праці: американських дослідників У.
Оутса «Фіскальний федералізм» (1972 р.), а також колективну монографію
під його редакцією «Політична економія фіскального федералізму» (1977
р.), Р. Масгрейва «Нариси фіскального федералізму» (1977 р.), Дж.
Аронсона і Дж. Хіллі «Фінансування урядів штатів і місцевих органів»
(1986р.), Г.Роузена «Дослідження штатних і локальних публічних фінансів»
(1986 р.), німецьких учених — У. Шумахера «Фіскальний федералізм у
Федеративній республіці Німеччина» (1993 р.), Т. Куна «Теорія
комунального фінансового вирівнювання» (1995 р.), В. Ренша «Проблеми
федеративного управління: місце нових земель у загальнонімецькому
фінансовому вирівнюванні» (2000 р.), Ф. Шарфа «Перспективи розвитку
німецького федералізму» (1999 р.), Г.Хекта «Розвиток фінансового
вирівнювання в Німеччині» (1973 р.), Ш.Б.Бланкарта «Аналіз німецького
фіскального федералізму» (1996 р.), швейцарських економістів: Бруно С.
Фрая «Новий федералізм: ідея РОСЬ (1997 р.), Райнера Айхенбергера
«Дискусійні питання політико-економічних перспектив федералізму» (1998
р.), Б. С. Фрая і Р. Айхенбергера «По той бік територіальної монополії
держави: федералізм за допомогою РОСІ» (2001 р.).
Питання бюджетного федералізму включені в університетські підручники з
державних фінансів Ш. Бланкарта (1998 р.), Д. Хаймана (1990 р.), Г.
Роузена (1992 р.) та багатьох інших. У США Консультативна комісія з
питань міжурядових відносин щорічно видає двотомний альманах «Важливі
питання фіскального федералізму». На тему «Державні фінанси на різних
рівнях урядів» був проведений конгрес Міжнародного інституту державних
фінансів (Брюссель, 1990 р.). Отже, проблема бюджетного федералізму
належить до найактуальніших у сучасній фінансовій науці.
Класик фінансової науки, колишній президент Міжнародного інституту
державних фінансів, професор Колумбійського університету (США) Карл
Шоуп, характеризуючи бюджетний федералізм, віддає перевагу терміну
«фіскальна пірамідальна координація», але вкладає в нього зміст тільки
вертикального фінансового вирівнювання. Це — «складний комплекс
податкових кредитів, розподілу податків, фінансових допомог і грантів,
який з’єднує муніципалітети з штатом чи провінцією, а штати і провінції
з вершиною — національним урядом»1. Вертикальна координація завжди
кооперативна, має характер багатостороннього співробітництва, хоч і
досягається після складного узгодження інтересів. Під горизонтальною
координацією Шоуп розуміє однонапрямле-ний фінансовий зв’язок між
адміністративно-територіальними одиницями на одному рівні суверенітету.
Шоуп також одним із перших розкрив сутність поняття фіскальної
гармонізації, розуміючи її як міжнародний бюджетний федералізм між
державами Європейського Союзу.
У політичному плані бюджетний федералізм можна інтерпретувати з позицій
«демократії участі», тобто демократичної співучасті у виборі,
розробленні та реалізації бюджетних програм представників усіх
заінтересованих сторін. Адже в системі відкритого суспільства ніякі
значимі заходи не здійснюються без урахування інтересів громадян,
згрупованих за партійними, регіональними, соціальними, етнічними,
професійними ознаками. Такі угруповання, об’єднані скоріше у формі
клубів за інтересами, ніж виробничо-економічними ознаками, були вперше
концептуалізовані в одній із ранніх робіт («Економічна теорія клубів»,
1965 р.) американського вченого-фінансиста Джеймса Б’юкенена. Подібні
«клуби» визначають певною мірою зміст діяльності політичних інститутів,
від рішень яких, у свою чергу, залежать кількісні, якісні, структурні
параметри бюджетів на кожному з рівнів державного устрою.
За допомогою бюджетного федералізму відбувається пряме зарахування
податків за установленими квотами в бюджети трьох рівнів за належного
фінансування потреб усіх бюджетів. Дуже важливо, що ефективно
побудований бюджетний федералізм має саме регулюючий характер, дає змогу
оптимально збалансувати необхідні потреби з фінансовими можливостями.
Дозвільні розподільні форми половинчастого федералізму в умовах дефіциту
фінансових ресурсів створюють живильне середовище для корупції.
Нераціональний бюджетний федералізм спричиняє ситуації, коли місцева
влада не бачить для себе фінансової вигоди від економічного піднесення
регіонів, якими вона управляє. У демократичному суспільстві бюджетний
федералізм — не просто результат переговорного процесу між столичною та
провінційною елітою. Це скоріше продукт суспільної згоди відносно
бюджетної політики згладжування, нівелювання регіональних і локальних
асиметрій економічного розвитку та соціального добробуту, що відображає
стереотипи мислення й поведінки людей, які вміють домовлятися, йти на
компроміси.
У західних країнах бюджетний федералізм не обмежується територіальним
перерозподілом ресурсів у режимі пасивно-гуманітарної фінансової
допомоги (за винятком екстраординарних випадків чи форсмажорних
ситуацій). Усі механізми сучасного бюджетного федералізму спрямовані на
заохочення до активного прагнення до самодостатності, опори на власні
сили, нарощування фінансово-економічного потенціалу. Ринок і конкуренція
цілком об’єктивно змушують адміністрацію створювати привабливий образ
своїх територій з метою залучення інвестицій, вигідних проектів,
міжнародних ярмарків, конкурсів і виставок, конфесіє, фестивалів і
чемпіонатів.
Особливим умінням розрекламувати себе відзначаються американські
населені пункти. Класичною країною регіонів є також Німеччина, якау
пройшовши через два об’єднання в єдину державу (у 1871 і 1991) рр.),
зберегла місцевий партикуляризм, а внутрішньодержавний бюджетний
перерозподіл коштів перетворила в інструмент ефективного розвитку.
Заохочення власних зусиль адміністративно-територіальних одиниць
ґрунтується на інституційному партнерстві за принципом доповнювальності,
за яким центральний уряд у певній пропорції додає свої ресурси до
регіональних. Дана пропорція оперативно змінюється залежно від
економічної й соціальної кон’юнктури чи рівня розвитку. Відповідно в
західних країнах проведена типологізація регіонів і територій за
ознаками стану інфраструктури, конкурентоспроможності виробництва,
структури населення, фінансового потенціалу та ін.
У контрактних, по суті, умовах надання фінансової підтримки фіксуються
взаємні зобов’язання сторін, трансферт коштів ув’язується з вимогою щодо
поліпшення соціально-економічного стану регіону (території) і, зокрема,
перспективою розширення податкової бази та економії бюджетних коштів.
Отже, цивілізована форма бюджетного федералізму зовсім не виглядає
своєрідним «собезом». Адже споживацька психологія за принципом «бідними
бути вигідно» в багатому суспільстві небезпечна тим, що загрожує
фінансово-економічній безпеці держави.
Важливо виділити дві функції бюджетного федералізму:
політично-консолідуючу і соціально-психологічну.
На відміну від дефініцій «бюджетне регулювання» і «бюджетне
вирівнювання», використовуваних у вітчизняній фінансовій літературі,
поняття «бюджетний федералізм» має незрівнянно ширший смисл, що включає
політичний і національний рівень. Фінансові потоки, що рухаються через
бюджетні канали, виконують роль могутнього доцентрового чинника, що
консолідує регіони з різними фінансово-економічними потенціалами в
єдиний державний організм і тим згуртовує націю. У системі бюджетного
федералізму кожен адміністративно-територіальний бюджет, крім суто
фінансового призначення, набуває соціального, політичного й етичного
змісту, оскільки перетворює у співгромадян усіх, незалежно від величини
фінансових внесків окремих етнічних, регіональних чи суспільних груп
населення. Останнє відповідає загальноприйнятому в цивілізованому світі
розумінню нації як співгромадянства. Тим самим різниця між цими
дефініціями і бюджетним федералізмом має не стільки термінологічний,
скільки категоріальний, сутнісний характер.
Умови сучасної лібералізованої, інтегрованої й глобалізованої ринкової
економіки суттєво модернізують традиційне поняття патріотизму,
переносячи акцент національного патріотичного почуття зі сфери
політичних та етнічних емоцій у сфери економічної ефективності,
фінансових можливостей, суспільного добробуту, державного інтересу. На
Заході, де все, що стосується матеріальної сторони життя, традиційно
домінує в суспільній свідомості, патріотизм набуває прагматично-ділового
забарвлення і на регіональному чи локальному рівнях вимірюється сумою
фінансової підтримки держави за самозабезпечуваної економічної
незалежності від неї. З такого погляду завдяки механізмам бюджетного
федералізму не принижується почуття національної гідності та патріотизму
в громадян, які населяють ті адміністративно-територіальні одиниці, що
вносять у державний бюджет суми податків, менші від величини одержуваних
ними дотацій і трансфертів. Адже існування таких регіонів означає, що
вони не утримують самих себе і фінансове не підтримують державу, а
держава за рахунок інших регіонів утримує їх.
Отже, соціально-психологічна перевага сучасного бюджетного федералізму
полягає в тому, що він, по суті, не показує і не дає можливості
відчувати фінансово-економічну слабкість, ущербність окремих регіонів і
тим самим забезпечує загальнонаціональну єдність, не протиставляючи
регіони-донори регіонам-реципієнтам. Річ, неможлива на ринку, в бізнесі
— сильний допомагає слабкому — реалізується на державно-політичному
рівні засобами бюджетного федералізму. Для деяких країн бюджетний
федералізм — аналог національної політики, взятої в її
фінансово-господарському вимірі. Звідси найважливіше призначення
бюджетного федералізму — гармонізація міжрегіональних відносин і
міжбюджетного співробітництва різних рівнів влади як фактора
національної єдності та суспільної стабільності.
У практиці західних держав склалися два підходи до здійснення фінансової
політики щодо регіонів: рентний і соціальний. Перший передбачає
врахування регіональної специфіки щодо природно-кліматичних і
демографічних умов, наявності корисних копалин. На цій основі в процесі
бюджетного менеджменту розробляються поправочні коефіцієнти, за
допомогою яких коригуються обсяги фінансової допомоги конкретним
регіонам. У другому варіанті бюджетний менеджмент будується на принципі
повсюдного забезпечення загальнодержавних соціальних стандартів через
гранти трансфертного характеру.
Грант (субсидія) на бюджетне вирівнювання — фонд, виділений центральним
урядом субнаціональним (регіональним і локальним) властям з метою
поповнення місцевих бюджетів (і тим самим зниження міжбюджетної
диференціації доходів) за принципом: чим нижчі доходи місцевого бюджету
на душу населення, тим більша сума гранта (субсидії). Можливі різні види
грантів: загальні (призначені для фінансування будь-яких видатків);
спеціальні (призначені для витрачання на заздалегідь передбачені цілі);
часткові (надані в розрахунку на фінансування деякої частини загальних
видатків одержувача); повні (надані в розрахунку на повний обсяг
видатків одержувача).
Міжурядові гранти у формі фондів, що передаються з одного рівня
державного управління (наприклад, урядом країни) на інший рівень
(органам місцевого самоврядування) — важливий компонент бюджетного
федералізму, досить поширений у західних країнах. Діючи за схемою
фінансової допомоги вищестоящих державних структур нижчестоящим, вони
забезпечують вирівнювання бюджетних витрат на заданий мінімальний рівень
суспільних послуг (потреб) на місцях. Розмір так званого базового гранта
визначають шляхом вирахування із суми, необхідної для фінансування
послуг (потреб), місцевих податків. Якщо надходження від податків нижчі
від обсягу видаткової частини місцевого бюджету, то місцева
адміністрація має право на отримання гранта від адміністрації вищого
рівня для покриття бюджетного дефіциту.
Загалом призначені для бюджетного вирівнювання гранти, субсидії,
дотації, субвенції мають єдину природу в тому сенсі, що вони: доповнюють
кошти, джерелом яких є місцеві податки; підтримують доходи місцевих
бюджетів на рівні відносно однаковому по всій країні; повністю або
почасти балансують невигоди фінансового становища відсталих регіонів
порівняно з розвиненими. Тим самим субсидії нарівні з податками
забезпечують виконання місцевими органами своїх функцій. Субсидіарний
між-бюджетний перерозподіл коштів здійснюється не в порядку економічного
обміну на ринкових засадах, а у формі фінансових трансфертів між
національним і субнаціональним рівнями державних структур на принципах
політичне організованої міжрегіональної суспільної солідарності.
У ретроспективному плані історичні корені бюджетного федералізму сягають
часів зародження самоуправління в середньовічній Західній Європі:
Магдебурзького права, а також цехових гільдій, церковних приходів,
сільських і міських територіальних громад як самоврядних і
самофінансованих одиниць. У XIX ст. набула поширення так звана суспільна
теорія самоуправління, яка прославляла місцеві громади держави,
зображаючи їх як роздільно існуючі й відособлено функціонуючі сфери.
Вважалося, що місцеве самоуправління має недержавний характер, зводиться
до локальних господарських турбот поза межами загальнонаціональних
інтересів. За постулатами даної теорії, «відносини між суспільними
угрупованнями спрямовує закон абсолютної ворожнечі»1, що стосується як
держави у цілому, так і самостійних територіальних утворень і союзів
усередині країни.
Під кінець XIX ст. (а особливо з початку XX ст.) верх над «суспільною»
взяла «державницька» теорія, котра розглядала систему місцевих органів
як органічну складову державної структури. Учення про місцеві фінанси
увійшло в підручники державних фінансів. Подібна теоретична й
просвітницька переорієнтація була обумовлена розвитком індустріального
суспільства, диверсифікацією функцій місцевих властей, які поступово
набували загальнодержавного значення. Окремим субнаціональним одиницям
стає не під силу вирішувати питання залучення великих інвестицій,
фінансувати дорогі інфраструктурні об’єкти, проводити політику
зайнятості й створення робочих місць, підтримувати загальнодержавні
соціальні стандарти.
Відповідно відбувався перерозподіл обсягів бюджетів. З’явилися програми,
які виконувалися на місцях, але фінансувалися, координувалися і
контролювалися центром. У результаті сьогодні в демократичних країнах
Заходу не існує замкнутого, зорієнтованого виключно на власні потреби,
ізольованого від національних інтересів, регіонально-локального сектору,
ніде децентралізація не дійшла до створення територіальних автаркій.
Щоправда, в останні десятиліття суспільні настрої і теоретичні аргументи
знову перейшли на бік місцевих фінансів. Так, в Європейській хартії
місцевого самоуправління, прийнятій Радою Європи у 1985 р., зазначено,
що право громадян брати участь в управлінні державними справами найбільш
безпосереднім способом може бути здійснене якраз на місцевому рівні. Це
передбачає існування наділених належними повноваженнями і фінансовими
ресурсами місцевих органів. Поширились переконання, що чим більша
децентралізація приймання рішень, чим ближче влада до людей, тим більші
можливості для задоволення суспільних потреб та заінтересованої
мобілізації коштів.
Серед сучасних теорій бюджетного федералізму особливо помітне місце
займає так звана модель Тібо. Американський економіст Чарльз Тібо,
відомий лише однією, але знаковою новаторською статтею «Чиста теорія
місцевих видатків» (1956 р.), створив теоретичну конструкцію, яка
ввійшла у фінансову науку під назвою моделі Тібо і викликала велику
дискусію, широке коло публікацій.
Тібо виходив з альтернативних соціально-психологічних мотивацій людей,
вважаючи, що одним із них вигідніше з фінансових міркувань залишатися
вдома і намагатися змінити на краще умови свого існування, ніж
мігрувати, а тим більше емігрувати, тоді як інші охоче змінюють місце
проживання. На цьому соціологічному спостереженні Тібо та його
послідовники побудували теорію між-територіальної мобільності населення
в комплексі з теорією забезпечення суспільними благами. Нагадаємо, що
під суспільними благами мають на увазі блага і послуги, забезпечувані
суспільству державними структурами (оборона, безпека, правопорядок,
захист довкілля, транспортна й інформаційна інфраструктури та ін.).
У згаданій статті Тібо стверджував, що «здатність індивідуумів до зміни
юрисдикцій створює подібне до ринку вирішення проблеми місцевих
суспільних благ»1. Люди, користуючись правом вільного пересування
(«голосуючи ногами»), вибирають для проживання ті общини, де знаходять
більш матеріально і/або суб’єктивно привабливі для себе суспільні
послуги в обмін на прийнятний рівень податків. Подібно до того як
індивідуум задовольняє потреби в приватних благах, купуючи їх на ринку,
так потреби в суспільних благах задовольняються шляхом вибору бажаного
місця проживання. У результаті створюється рівновага в розподілі
мешканців між населеними пунктами: кожен перебуває там, де він хоче
бути, має доступ до тих благ, які йому потрібні, сплачує податки, які
йому по кишені. У такому разі поліпшити своє становище, змінивши місце
проживання, стає неможливим. На мові понять економіки добробуту
досягається рівновага, ефективна за Парето. Це означає таку алокацію
(розподіл) наявних ресурсів, коли неможливо поліпшити стан одних людей,
не завдаючи шкоди іншим.
Реалізація моделі Тібо можлива у разі існування ряду передумов, а саме:
абсолютної мобільності людей; незалежності пересування від стану
довкілля (відсутності екстерналій); наявності вичерпної інформації про
умови оподаткування та забезпечення суспільними благами на новому місці;
можливості вибору із значної кількості місць проживання; збереження
постійної вартості локальних суспільних благ в умовах зростання
чисельності населення; фінансування суспільних послуг з місцевого
бюджету за рахунок подушного податку або пропорційного податку на
власність; приблизно однакового і достатньо високого рівня доходів (а
також величини власності) мешканців даного населеного пункту, бо наплив
незаможних скорочує податкову базу, спричиняючи підвищення податкових
ставок та порушення ефективної рівноваги за оптимумом Парето.
Зрозуміло, наскільки проблематично забезпечити всі, сформульовані Тібо,
умови, особливо проігнорувати завжди існуючу майнову нерівність. І все ж
американські економісти провели кілька емпіричних досліджень на
відповідність моделі-гіпотези Тібо реаліям. З’ясувалося, що попри всю
складність «принаймні за деякого збігу обставин модель Тібо досить точно
відображає дійсність».
Теоретична цінність моделі Тібо полягає в тому, що вона описує ознаки,
за якими характеризується й оцінюється діяльність самоврядних
субнаціональних адміністративно-територіальних утворень і тим самим
концептуалізує підходи до проблеми оптимальної алокації владних
повноважень і адекватного розосередження фінансових ресурсів на різні
рівні управління країною.
У системі оптимального бюджетного федералізму компетенція приймати
рішення про фінансування заходів щодо контролю над зайнятістю та
інфляцією передається на макрорівень (у центр). Адже жодна регіональна
чи місцева влада неспроможна кардинально вплинути на загальний стан
економіки і соціальної сфери. Хоч деякі теоретики і відкидають саму
можливість ефективної політики регулювання ділових циклів, визнається,
що всі стабілізуючі заходи повинні мати загальнодержавний рівень.
Теорія економіки добробуту питання економічної ефективності і розподілу
доходів ставить так: яка система управління й використання ресурсів —
централізована чи децентралізована — здатна більшою мірою максимізувати
функцію суспільного добробуту? Для кожної з них є свої аргументи «за» і
«проти». Так, невигоди децентралізації полягають у тому, що
різноманітність бюджетів створює небезпеку фрагментарних чи
нескоординова-них рішень, а також може спричинити розкритий західними
економістами негативний ефект масштабності — підвищення податкової
вартості локальних суспільних благ з відповідним зменшенням віддачі
корисності на одиницю бюджетних витрат. До переваг децентралізації
відносять: здатність привести фінансовані з місцевого бюджету суспільні
послуги у відповідність до локальних потреб, економічні вигоди
горизонтальної конкуренції між місцевими властями, нижчу вартість
проведення соціальних експериментів на субнаціональному рівні.
Баланс переваг і невигід зводиться до того, що лише макро-мікро
(змішана) система витрачання фінансових ресурсів спроможна забезпечити
загальний суспільний добробут. Останній у розвинутих країнах Заходу
виконує роль національної ідеї, навколо якої були побудовані держави
загального добробуту.
У методологічному плані теорія Тібо — один із прикладів
постмодерністського стилю у фінансовій науці Заходу, що характеризується
змішаними міждисциплінарними методами дослідження, визнає пізнавальну
цінність еклектичної множинності теоретичних підходів та жанрових
прийомів наукового дискурсу. Не відмовляючись остаточно від
позитивістських засад пояснення фіскально-бюджетних явищ, сучасне
фінансове знання дедалі більше звертається до людини і цим зближується з
гуманітарними науками. У фінансових текстах все ще вживаються дефініції,
аналогічні термінам із природничих і технічних наук («система»,
«механізм», «інструмент», «важіль» і т.п.), але все частіше автори
оперують антропними поняттями й образами («індивідуум», «вибір», «благо»
і т. п.).
Національні схеми бюджетного федералізму. Існують різні класифікації
форм функціонування міжбюджетних відносин за певними критеріями,
покладеними в їх основу. Так, за класифікацією Міжнародного валютного
фонду залежно від форм політичної взаємодії та ступеня фінансового
співробітництва різних рівнів влади вони диференціюються від класичного
федералізму (США), кооперативного (Німеччина), до канадського,
британського варіанта бюджетного федералізму і режиму адміністративної
опіки над органами місцевого самоуправління (Франція, скандинавські
країни).
Відповідно фінансові взаємовідносини верхнього й нижчих ешелонів влади
можуть характеризуватися: чітким розмежуванням бюджетних надходжень,
комбінуванням власних доходів місцевих бюджетів з трансфертами з
вищестоящих бюджетів; опорою на механізм солідарного розподілу доходів
та систему міжбюджетних субсидій; залежністю від дотацій центрального
уряду. Специфічні особливості бюджетного федералізму і міжбюджетних
відносин існують у Швейцарії.
Феномен бюджетного федералізму однаковою мірою стосується як
федеральних, так і унітарних держав. Але особливу увагу привертають
держави з федеральним устроєм, де проблеми міжбюджетних відносин
особливо складні, а тому і найбільш пізнавальне показові. Розглянемо
концептуально організаційні засади кількох національних моделей
бюджетного федералізму.
У ретроспективі американський федералізм склався ще в пост-колоніальну
епоху навколо принципу локалізму як політичної ідеї, яка об’єднувала
конституційне відособлені уряди різних рівнів. Вудро Вільсон (1856—1924)
— один із найпопулярніших донині президентів США (обіймав цю посаду з
1913 до 1921 р.) — наголошував: «Питання відносин штатів і федерального
уряду є кардинальним питанням нашої системи»2. На функціонування
бюджетного федералізму істотно впливають особливості американської
вертикалі державної влади. Конструкція останньої така, що країна
поділена на відомчі (банківські, фіскальні, судові, навчальні та ін.)
федеральні округи, які не збігаються з адміністративно-територіальним
поділом. Наприклад, у фіскальному плані США розділені на дев’ять
податкових округів. На території одного штату діють установи кількох
різних відомчих округів. У такому разі ресурси влади і коштів у певному
регіоні не концентруються в одних руках. Рішення фінансових питань, що
стосуються федеральної компетенції на даній території, належить
керівникам різної відомчої підпорядкованості.
Американська система фінансових взаємовідносин за схемою «федеральна
адміністрація ? штати ? органи місцевого самоврядування» є результатом
еволюційного, якщо дивитись з історичної дистанції, компромісу між
місцевими і федеральними силами. Тому і модель міжбюджетних відносин є
суперечливим поєднанням обмежених повноважень й ініціативних можливостей
різнорівневих підрозділів державної адміністрації, їх тісної
взаємозалежності та відносної самостійності, поєднанням співробітництва
й конкуренції, розбіжностей і угод на фунті спільних інтересів.
Ці риси відображають зміст 10-ї поправки до конституції США, згідно з
якою власті штатів і федеральний уряд автономні й рівноправні між собою.
Декларована мета міжбюджетної співпраці різних рівнів влади — підвищення
ефективності використання бюджетних коштів за допомогою координації
федеральних, штатних і місцевих програм, забезпечення на
субнаціональ-ному рівні загальнодержавних стандартів якості життя.
Крім власних податкових доходів, штати і території фінансують свою
діяльність за рахунок фінансової допомоги з боку федеральних властей у
формі грантів (Огапіз іп Аісі), як у США називають субсидії, дотації й
трансферти. А також перерозподілу податкових надходжень. Федеральна
допомога надається по 28 статтях видатків, їх сума становить понад 500
млрд дол. (більш як 15% видатків федерального бюджету, п’ята частина
бюджетних видатків штатів і місцевих органів). Назвемо лише цільові
трансферти, вищі 5 млрд: шляхове будівництво, реконструкція міст і
регіональний розвиток, освіта, зайнятість, трудові ресурси, соціальні
послуги, охорона здоров’я, забезпечення мінімального рівня доходів. За
своєю економічною природою гранти — безповоротні виплати, які не
компенсуються і призначені для вирішення загальнонаціональних проблем за
участі регіональних і місцевих властей.
Виконуючи роль фінансового інтегратора держави, трансферти не позбавлені
деяких побічних негативних ефектів. Так, виконані в США емпіричні
дослідження показали, що кожен долар, отриманий у формі гранта певним
субнаціональним бюджетом, викликає зростання видатків даного бюджету на
суму вищу, ніж можна очікувати від еквівалентного збільшення доходів на
місцевому рівні. За розрахунками субсидований долар забезпечує
збільшення витрат на суспільні блага локального споживання на 40 центів,
а додатковий долар приватних доходів місцевої общини — лише на 10
центів.
Цей феномен увійшов у фінансову науку під назвою «ефект липучки», що в
дослівному перекладі означає «ефект липучого паперу для мух». Едвард
Грамліх, автор даного терміна, який увійшов у підручники державних
фінансів, не без сарказму зауважив, що субсидовані грошові кошти
«прилипають» до рук бюрократів і витрачаються на їх розсуд. Вважається
аксіомою, що бюрократи завжди прагнуть максимізувати підконтрольні їм
бюджетні ресурси. Тому вони заінтересовані в приховуванні оптимальної
потреби в коштах і, вводячи в оману виборців, добиваються схвалення їх
голосами завищеного обсягу місцевого бюджету в розрахунку на надходження
грантів. У результаті «ефект липучки» дестимулює бюджетні обмеження,
посилюючи тенденцію до фінансування програм штатного і/або локального
значення радше за рахунок міжбюджєтних трансфертів, аніж коштів
оподаткування приватних доходів чи запозичень на відповідних територіях.
У даному контексті важливо нагадати про положення, зафіксоване в першій
статті конституції Сполучених Штатів Америки, згідно з яким у конгрес не
можуть бути обрані представники неоподатковуваних індіанських племен .
Без будь-яких сантиментів на тему дискримінації засновники США
запровадили податковий ценз, котрий у принципі означає, що до розподілу
ресурсів на державному рівні не можна допускати фіскальне недієздатних
людей, які не вносять своєї частки в бюджет. Загалом своєрідність
американської схеми бюджетного федералізму полягає в існуванні практично
автономних бюджетів трьох рівнів на основі чіткого розмежування урядових
функцій і податкових надходжень.
Свої особливості і специфічні риси має бюджетний федералізм у Німеччині,
де існують федерація, землі й общини. Згідно з основним законом усі
рівні влади мають чітко визначені завдання і права, обумовлені сферою
їхньої діяльності і компетенції, відповідне бюджетне господарство.
Принципи незалежного ведення бюджетного господарства діють з урахуванням
необхідності узгодження загальнодержавних Інтересів й інтересів земель
та общин під час вирішення конкретних завдань і забезпечення
фінансування.
Найскладніші завдання і найважчий тягар фінансування припадає на
федерацію. Фактично на федерацію покладені обов’язки, що стосуються
гарантування безпеки існування держави в цілому. До федеральних функцій
належать: закордонні справи, оборона, внутрішня безпека, монетарна
система, важливі шляхи сполучення тощо. Федерація несе відповідальність
за економічний розвиток країни в цілому, виплату військових компенсацій,
соціальне забезпечення, охорону здоров’я, комплексні наукові
дослідження, житлове будівництво і мостобудування тощо.
Найважливіші завдання земель стосуються культури, освіти, науки тощо. До
сфери їх відповідальності належать також правосуддя, поліція, громадська
охорона здоров’я. Слід мати на увазі, що в цілому землям дозволено
виконання усіх державних завдань, якщо воно допускається конституцією.
Згідно з положенням про спільні завдання, федеральному урядові
дозволяється брати участь у виконанні землями своїх обов’язків, коли
«вони є важливими для суспільства в цілому і федеральна участь необхідна
для поліпшення життєвих умов». До такої спільної діяльності належать:
створення та розширення вищих навчальних закладів, у тому числі
університетських клінік; поліпшення економічної структури регіонів;
укріплення узбережжя; удосконалення аграрної структури тощо. У
фінансуванні перших двох позицій половину всіх витрат у кожній землі
несе федеральний уряд. Що ж стосується останніх двох позицій, то
реальний внесок федерального уряду в удосконалення аграрної структури
регіонів становить 60 %, а в укріплення берегів — 70 %.
Найнижчою ланкою урядування є общини. У широкому спектрі їх інтересів
фактично перебуває все, що безпосередньо стосується громади й окремих
членів общини. Вони вільні добровільно «брати на себе будь-які завдання
і пропонувати різні послуги чи виконувати різні функції у межах закону
та такі, що не регулюються на загальнодержавному рівні». Конкретно вони
несуть відповідальність щодо забезпечення водою, газом, електроенергією,
очищення території, вилучення відходів тощо; активно підтримують заклади
шкільної освіти і культури. Наведемо дані по окремих країнах, які
характеризують роль різних рівнів влади у фінансуванні освіти, охорони
здоров’я і соціального забезпечення (табл. 67).
Частка рівнів влади у фінансуванні окремих суспільних послуг у різних
країнах, %
Країна Освіта Охорона здоров’я Соціальне забезпечення
Федерація Землі Комуни Федерація Землі Комуни Федерація Землі Комуни
Австрія 34,7 65,1 0,2 51,0 48,2 0,8 90,3 8,2 1,5
Німеччина 4,2 68,4 27,4 72,4 12,5 15,1 78,6 10,9 10,5
Канада 8,0 53,5 38,5 14,8 83,9 1,3 64,5 31,6 4,0
Швейцарія 9,5 56,2 35,3 56,2 24,8 19,0 78,7 13,4 7,9
США 5,0 43,0 52,0 57,1 31,9 11,0 70,2 21,8 8,0
Франція 62,8 — 37,2 97,8 — 2,2 91,2 — 8,8
Велика Британія 33,0 — 67,0 100,0 — — 79,9 — 20,1
Дані таблиці свідчать про те, що в різних, навіть федеральних, державах
існують значні відмінності у розподілі завдань, повноважень між рівнями
влади та у відповідному їх фінансуванні. Істотні відмінності
спостерігаються у розподілі відповідальності у сферах освіти, охорони
здоров’я і соціального забезпечення. На відміну від соціального
забезпечення й охорони здоров’я сфера освіти в зазначених країнах
організована більш децентралізовано. Як правило, відповідальність за
загальну освіту та загальну медичну допомогу несуть комуни і землі. А
вища освіта значною мірою підпадає під центральне регулювання.
Головною і фундаментальною ознакою бюджетних (фіскальних) взаємовідносин
у ФРН є незалежність і автономність різних рівнів влади у сфері бюджету.
В основу цього покладено поділ повноважень центральної влади й інших
суб’єктів федерації та відповідний розподіл фінансових джерел для їх
здійснення.
Таблиця 68
Частка різних рівнів влади в доходах і видатках окремих країн, %
Країна Видатки Доходи
Федерація Землі Комуни Федерація Землі Комуни
Австралія 58,6 36,0 5,4 68,2 26,8 5,0
Німеччина 55,4 22,3 22,3 67,0 20,7 12,3
Канада 41,9 42,4 15,7 45,2 43,6 11,2
Австрія 69,4 15,4 15,2 76,0 9,4 14,6
Швейцарія 52,7 27,8 19,5 56,9 23,0 20,1
США 52,1 26,1 21,8 58,4 25,9 15,7
Франція 85,5 — 17,5 86,4 — 13,6
Велика Британія 77,7 — 22,3 92,3 — 7,7
Як свідчать дані табл. 68, у провідних країнах ОЕСР частка федерального
рівня в загальних бюджетних видатках становить понад 50 %, а в доходах —
біля 70 %. Німеччина за цими показниками посідає «золоту середину». Якщо
аналізувати структурні зрушення в динаміці за останні 50 років, то
виявляється загальна тенденція: зменшується частка федерації і
відповідно зростає частка земель, а позиції общин залишаються
стабільними. Якщо ж розглядати ці показники за останні десять років, то
спостерігається тенденція певної їх стабілізації: вони залишаються
приблизно на одному рівні (рис. 40).
Бюджети федерації, земель і общин формуються на умовах консолідованої
пайової участі у розподілі спільних для національної бюджетної системи
джерел податкових доходів. Пропорції такого розподілу не є раз і
назавжди постійними, вони періодично коригуються залежно від політичних
і соціально-економічних завдань, які постають перед державою.
У більшості країн з федеративним устроєм (у тому числі і в Німеччині)
намагаються забезпечити територіальні рівні влади, поряд з
різноманітними грантами, дотаціями та субсидіями, власними джерелами
доходів.
Окремі держави (Австралія, Індія) використовують на практиці чисту
«роздільну систему» (Тгепшузіете) — чітке розмежування податкових джерел
між різними рівнями влади. Але більшість країн (у тому числі й
Німеччина) поєднують роздільну систему із розподілом певних податкових
надходжень між федеральними рівнями влади, що має назву «комплексна
система».
Згідно з конституцією перед німецькою державою стоїть важливе завдання
забезпечення усіх громадян (незалежно від місця проживання) однаковими
життєвими умовами виходячи з обсягів надання локальних суспільних благ.
У реалізації цього завдання на практиці велике значення відіграє система
фінансового вирівнювання. Німеччина — одна з країн, де діє досить
своєрідна і по-своєму унікальна система фінансового вирівнювання —
вертикального і горизонтального.
Інструментами вертикального фінансового вирівнювання є гранти, дотації,
субсидії, різні фонди і компенсаційні виплати тощо. Федерація в особі
федерального уряду має право «надавати окремим землям фінансову допомогу
для особливо важливих інвестицій, необхідних для недопущення порушення
загальної ринкової рівноваги, а також для вирівнювання економічного
розвитку регіонів і сприяння економічному зростанню». У 1991 р. у
зв’язку з об’єднанням Німеччини був заснований досить великий фонд
«Німецька єдність» (Веиізспе ЕіпЬеіІ) для фінансової допомоги новим
землям. Федеральний уряд надає фінансову підтримку для будівництва
студентських гуртожитків, сприяє житловому будівництву. Він також
здійснює компенсаційні виплати за фінансові витрати земель на військові
бази та військову діяльність.
У зв’язку з великими витратами на політичне управління старі та нові
землі отримують додатково дотації залежно від потреб у розмірі 0,9 млрд
євро щорічно. Фінансове слабким старим землям, які особливо обтяжені їх
участю у фінансовому вирівнюванні нових земель, надаються з 1995 р.
федеральні дотації (в середньому від 0,3 до 0,9 млрд євро). Вони
сплановані на 10 років. З 1994 р. особливі дотації як санаційна допомога
у розмірі 1,7 млрд євро щорічно виплачуються землям Бремен (0,9 млрд
євро) та Саарланд (0,8 млрд євро). Ці дотації будуть виплачуватися до
2004 р., але їх розмір поступово зменшується (у 2004 р. — 0,6 млрд
євро).
Крім цього, федерація фінансує в нових землях різні програми
економічного і соціального розвитку. Зокрема, згідно з Законом про
сприяння інвестиціям у рамках відродження нових земель федерація щорічно
інвестує 3,4 млрд євро. Федеральний уряд надав за 1995— 2004 рр. новим
землям згідно з так званим першим «Солідарним пактом» 7,2 млрд євро;
згідно з другим «Солідарним пактом» вони повинні отримати протягом 15
років (2005—2020 рр.) 105,3 млрд євро.
Вимога рівності життєвих умов вимагає доповнення системи вертикальних
трансфертів (вертикальне фінансове вирівнювання) горизонтальним
фінансовим вирівнюванням між окремими землями. Землі з міцним фінансовим
потенціалом і значними доходами (Баварія, Баден-Вюртемберг, Північний
Рейн-Вестфалія) надають частину своїх фінансових ресурсів менш
розвинутим землям (Саксонія, Шлезвіг-Гольштейн та ін.).
Вагомим інструментом^ фінансового вирівнювання є податок на додану
вартість (рис. 41). Його надходження розподіляються між бюджетами земель
не за місцем сплати (принцип походження), а в розрахунку на душу
населення. 25 % його надходжень у землях з високим податковим
потенціалом резервуються у фонді для субсидування відносно «бідних»
земель з низькими податковими доходами.
Рис. 41. Розподіл податку на додану вартість між різними рівнями влади в
Німеччині* , %
Розрахунок фінансового потенціалу федеральної землі досить складний. Він
базується на сумі податків, внесених у бюджет землі, плюс 50 %
усереднених податкових доходів усіх общин даної землі. Потім податкові
потенціали окремих земель нівелюються шляхом міжбюджетних трансфертів за
критерієм потреби в коштах, розрахованої за даними величини сукупних
податкових надходжень на душу населення (паушальної суми податків), яка
множиться на кількість населення.
У результаті визначається бюджетне навантаження землі. Останній показник
зіставляється з величиною її податкового потенціалу. За рахунок земель,
фіскальні потенціали яких вищі середнього рівня, через механізм
міжбюджетних трансфертів потенціали «бідних» земель піднімаються до 95%
середньофедерального рівня. Решта компенсується субсидіями зі
спеціального фонду, створюваного за рахунок цільових відрахувань 2%
податку на додану вартість у федеральний бюджет. Землі разом з
федеральним урядом надають місцевим органам влади різноманітну фінансову
допомогу, передусім у формі цільових інвестиційних грантів.
Нині у ФРН відбувається довгострокова (2000—2005 рр.) реформа існуючої
податкової системи і фінансового вирівнювання, в ході якої планується
вдосконалити механізми вертикальних трансфертів і горизонтального
перерозподілу фінансових ресурсів, зміцнити дохідну базу общин, посилити
стимулюючий вплив податків на економічне зростання і загальний добробут.
Отже, ФРН властивий комбінований (кооперативний) бюджетний федералізм,
сутність якого полягає в застосуванні регулюючих і закріплених податків,
доповнених системою субсидій. Загалом німецький федералізм, особливо
після об’єднання країни, характеризують дві ключові риси —
субсидіарність і солідарність. Тому німецька модель має назву
кооперативного федералізму.
Специфічних метаморфоз зазнав бюджетний федералізм у Канаді. Між Першою
і Другою світовими війнами, особливо в епоху Великої депресії,
практикувався так званий екстраординарний федералізм, що стало можливим
в умовах максимального розширення повноважень федерального уряду за
рахунок провінцій. Саме в той час були проведені реформи особистого
прибуткового і корпораційного податків, запроваджений контроль за цінами
та здійснені інші заходи соціально-економічного регулювання. У 40—50-ті
роки такий стан фактично унітарної держави набув форми патерналістського
федералізму. У цей період кейн-сіанські рецепти розвитку вимагали
централізованого керівництва економікою. Завдяки зосередженню в
федеральному бюджеті 75 % податкових надходжень та фінансуванню
економічних і соціальних програм по всій країні Канада, як вважають
західні економісти, перетворилась у державу загального добробуту.
Пізніше федералізм відродився в асиметричній формі, що означає різний
статус провінцій та неоднакові для всіх фінансові відносини з
федеральним центром на засадах двосторонніх угод і, зокрема, протилежні
підходи до ідеї федеративного союзу з боку англомовної частини країни і
націоналістичного франкомовного Квебеку. З 1977 р. у Канаді діє
субсидіарний механізм вирівнювання фінансового потенціалу провінцій за
рахунок спеціального фонду, створеного з коштів федерального бюджету.
Величина субсидій визначається залежно від суми кожного з податків, які
надходять у бюджети провінцій. Ця система забезпечує провінціям середній
рівень бюджетних доходів за розрахунковою середньою нормою
оподаткування. У результаті уряди всіх провінцій розпоряджаються
фінансовими ресурсами, достатніми для фінансування загальнонаціонального
стандартного рівня видатків з урахуванням кількості населення. Система
фіскального вирівнювання доповнюється федеральними цільовими субсидіями
на потреби фінансування соціальної сфери.
У всіх країнах продовжуються нескінченні пошуки оптимальної пропорції
між централізованими (загальнодержавними) й децентралізованими
(місцевими) фінансами, результат яких значною мірою залежить від
динамічного співвідношення заінтересованих соціально-економічних сил.
Розглянемо британську модель фінансового вирівнювання, яка має свої
специфічні особливості, оскільки в цій країні історично сфера діяльності
і компетенція місцевих органів самоврядування значно ширші, ніж у ряді
континентальних західноєвропейських країн. У Британії ця система діє
насамперед у формі грантів на вирівнювання місцевих податкових
надходжень. Обсяг грантів, які передаються центральним урядом у
розпорядження місцевих органів влади, визначається на основі трьох
критеріїв.
Першу частину гранта надають за ресурсною ознакою за умови, коли кожний
пенс надходжень від місцевого податку на нерухоме майно створює бюджетні
доходи на душу населення менші, ніж за цим показником на національному
рівні. Грант на вирівнювання податкових надходжень стає аналогом гранта
на бюджетне вирівнювання. Щоправда, такий спосіб не забезпечує повного
вирівнювання в національному масштабі, оскільки кошти не вилучають із
тих регіонів, де додатковий пенс приносить суму, яка перевищує
національний стандарт.
Друга частина гранта залежить від вікової структури населення і/або
природних умов і ресурсних можливостей певної території, тобто її
надають відповідно до специфічних потреб місцевого характеру. Цю частину
визначають на основі бюджетних витрат минулого року, а тому, крім
реальної потреби в коштах, на розрахунок впливає також ефективність
діяльності місцевої адміністрації. Третю частину надають пропорційно
чисельності населення даної території.
Витрачання гранта на вирівнювання місцевих податкових надходжень
передається на розсуд урядів конкретних адміністративно-територіальних
одиниць. Він замінив собою численні цільові гранти для фінансування
конкретних витрат.
У 1976 р. за доповіддю урядової комісії Лейфілда було запропоновано
проект реформування системи субсидування місцевих бюджетів. Річ у тім,
що до 1990 р. для визначення доходів місцевих бюджетів у Великій
Британії необхідно було здійснити досить складні розрахунки щорічної
ренти від вартості земель та будівель. Розмір податку обчислювався
щорічно як певна кількість пенсів на один фунт стерлінгів вартості
оподатковуваного нерухомого майна, що перебувало на території,
підконтрольній даній податковій інспекції. Тобто податок розраховували
діленням доходу, що припадав на кожен фунт стерлінгів оподатковуваної
вартості в цьому регіоні, на потрібну для певного місцевого бюджету
загальну суму податкових надходжень.
Складність адміністрування і податкового менеджменту такої системи
місцевого оподаткування довершувала велика кількість пільг для
сільського господарства та сімейних знижок для домо-господарств, що
залежали від величини доходів платників та їх видатків і були
розраховані на зниження регресивності податку.
Отже, суть доповіді Лейфілда про реформу місцевих фінансів полягала в
тому, щоб, по-перше, оподатковувати вартість майна, а не ренти і,
відповідно, виключити із розрахунку субсидій (грантів) вартість майна,
обмежившись показником доходів на душу населення; по-друге, податок на
майно, як фінансову основу місцевих бюджетів доповнити місцевим податком
на доходи фізичних осіб. Останню пропозицію Лейфілда відхилили на тій
підставі, що введення місцевого прибуткового податку неприйнятне з
міркувань надто високих адміністративних витрат на його справляння.
Щоправда, висновки комісії Лейфілда мали значення в тому сенсі, що
поземельно-побудинковий місцевий (комунальний) податок (гаіез Іах) у
1990 р. було замінено урядом консерваторів на чолі з М. Тетчер (1925 р.
н.) на збір (соттшіігу сЬаг§е) за подушним принципом, що був однаковим
для всіх платників незалежно від їх майнового чи соціального стану. Цей,
фактично подушний, податок мав риси відвертої соціальної
несправедливості, чим навіть викликав заворушення серед населення. На
зміну йому в 1993 р. був запроваджений муніципальний податок (соїшсії
Іах) із вартості власності за прогресивною податковою шкалою,
диференційованою по різних регіонах країни.
Проте жодна з систем оподаткування не забезпечувала і не забезпечує
доходів усіх місцевих бюджетів на рівні, достатньому для фінансування
нагальних потреб. Тому перерозподіл доходів державного бюджету на
користь місцевих бюджетів через надання субсидій залишається об’єктивною
необхідністю.
Територіальне розміщення субсидій місцевим бюджетам підпорядковане
завданням регіональної фінансової політики. Але здійснюється вона
фіскально-бюджетними засобами, спрямованими на зміну на краще
економічного і соціального становища в регіоні. Іншими словами, в
субсидованих регіонах господарська діяльність і соціальний стан
населення підтримуються проведенням бюджетної політики, яка не
поширюється на несубсидовані регіони. У Великій Британії субсидовані
центральним урядом із державного бюджету регіони визначають за
відповідно значно нижчими або вищими, ніж у середньому по країні,
показниками темпів економічного зростання, рівня безробіття, величини
індивідуального доходу, масштабів відпливу населення. Від комбінації цих
показників залежить зміст і масштаби регіональної бюджетної політики.
Остання має свою історію.
В Англії субсидування регіонів практикується з 1934 р. Відразу після
потрясінь світової економічної кризи («Великої депресії») 1929—1933 рр.
на території країни були створені так звані зони розвитку. Відповідно до
закону про реконструкцію вони отримували фінансову допомогу у формі
субсидій і позик для створення промислових зон. У 1966 р. відбулася їх
реорганізація в спеціальні райони, які пізніше перейменували в
«спеціальні райони, що розвиваються», а з 1970 р. — у «проміжні райони».
Райони, що розвиваються, охоплювали більшу частину Шотландії, Північної
Англії, Уельсу. Залежно від умов, які складалися на місцях, субсидії
інвестиційного призначення у виробництво надавалися як усім промисловим
фірмам без винятку, так і у вибірковому або разовому порядку.
Комісія Ханта в 1969 р. провела аналіз так званих проміжних («сірих»)
регіонів, які займали проміжне місце між найбільш розвиненими і
депресивними районами. Останні отримували фінансову допомогу в рамках
регіональної політики. Комісія рекомендувала поширити її також на
інвестиційну діяльність промислового характеру в проміжних регіонах. У
1984 р. була проведена ще одна реорганізація системи регіонального
субсидування (по суті, його скорочення). Загалом усі види субсидованих
регіонів можна звести в одну категорію депресивних регіонів — територій
або зон у межах певної країни, економічне становище яких гірше від стану
економіки країни в цілому, хоча ступінь депресив-ності в різних регіонах
далеко неоднаковий.
У 1967—1977 рр. одним із видів субсидії для регіонального розвитку була
премія за розширення регіональної зайнятості, її виплачували з
центрального бюджету промисловим підприємствам у депресивних регіонах із
високим рівнем безробіття залежно від кількості працюючих у розмірі
1,5—3,0 ф. ст. на кожного. Прив’язка до рівня зайнятості була
розрахована на економічне стимулювання тих суб’єктів господарювання, які
збільшували наймання робочої сили. Субсидія цього виду була розрахована
також на зниження витрат виробництва.
Премія за підвищення рівня регіональної зайнятості діяла в комбінації із
запровадженим лейбористським урядом у 1967/68 бюджетному році так званим
вибірковим податком на регулювання зайнятості. Характерно, що ставки
цього податку були зафіксовані в твердих сумах і диференційовані за
статевою ознакою: з працюючих чоловіків — 37 шилінгів 6 пенсів, із жінок
— 0,5 ставки (18 шилінгів 5 пенсів). Відповідно до вимог цієї форми
оподаткування всі підприємства було поділено на три групи. До першої
віднесли підприємства обробної індустрії, які сплачували податок, але в
зворотному порядку отримували з бюджету премію в розмірі 130% його суми;
до другої групи — транспорт, сільське господарство, галузі добувної
промисловості, комунальні й націоналізовані підприємства, яким премія
компенсувала 100 % сплаченого податку; до третьої — торговельні,
будівельні, страхові, кредитні компанії, юридичні, наукові та інші
установи, які сплачували податок по-справжньому — безповоротно.
Хоча податок із метою регулювання зайнятості не повною мірою виправдав
покладені на нього надії і в 1975 р. був скасований, вочевидь, що
розглянутий видатково-податковий механізм виконував функцію
цілеспрямованого заохочення міжрегіонального і міжгалузевого переливу
капіталу та робочої сили за умови скорочення кількості працюючих у сфері
обслуговування.
Нарешті, у 1988 р. уряд М. Тетчер, що проводив політику економічного
лессеферизму (франц. «Ьаіззег ґаіге» — не заважайте діяти) —
максимальної свободи для ринків і конкуренції з метою заохочення
фінансово-господарської діяльності — рішуче скасував гранти на
регіональний розвиток. Такий порядок існує й досі. Нині субсидії
регіонам надаються лише в окремих випадках на інвестиції і тільки тоді,
коли уряд переконаний, що не існує інших джерел інвестування.
Запроваджено адресні субсидії середнім і дрібним підприємствам.
Скандинавський тип бюджетного федералізму, повторюючи загальні риси
об’єктивно і повсюдно існуючих міжбюджетних відносин, має свої
особливості. Вони обумовлені історичними обставинами формування
державності, національною специфікою соціально-економічних пріоритетів.
Для країн скандинавського регіону властиво: по-перше, існування в даному
регіоні гомогенних держав загального добробуту; по-друге, тут бюджетний
федералізм пристосований до потреб невеликих держав із порівняно
нечисленним населенням і відповідно більш централізованих форм
правління, що можна назвати ефектом маломас-штабності. Скандинавія — той
регіон Західної Європи, де в соціальній структурі суспільства домінує
середній клас. Тому розподіл коштів між ланками бюджетної системи
сконструйований у такий спосіб, щоб за високої норми перерозподілу
національного доходу через бюджет (близько 50 %) забезпечити щедрі
матеріальні вигоди всім верствам населення без дискримінації меншин за
етнічною, конфесійною чи будь-якою іншою ознакою. За таких умов
соціальна нерівність сприймається як почуття особистої неспроможності,
індивідуальне переживання власної вини.
У скандинавській групі країн діє механізм так званого
внутрішньодержавного (іпігазіаіе) федералізму, який передбачає пряме
представництво і задоволення інтересів низових ланок бюджетної системи в
центральному уряді та в інших загальнодержавних інститутах. Цей вид
бюджетного федералізму характерний для країн, де немає суттєвих
міжрегіональних розбіжностей у рівнях економічного розвитку чи життя
населення. У такому разі практично виключаються як міжрегіональні
конфлікти інтересів, так і гострі суперечності між центральним урядом і
органами місцевого самоврядування.
Значною мірою закономірності скандинавського типу бюджетного федералізму
властиві також системі міжбюджетних відносин у Франції та деяких інших
країн.
Субсидіарний механізм міжбюджетних відносин у західних державах дає
важливі уроки стосовно організації місцевих фінансів. Його правила
полягають у такому:
1. Слід передавати на місця певне джерело доходів (повністю, наприклад,
конкретний податок), або обмежуватися видачею фінансової допомоги.
Розмір фінансової допомоги не повинен бути настільки великим, щоб
дестимулювати на місцях зусилля щодо активної мобілізації доходів та
економного витрачання власних коштів.
2. Субвенції мають перед дотаціями ту перевагу, що завдяки їм зручніше
контролювати витрачання коштів. Уряд одержує можливість впливати на
місцеву діяльність у бажаному напрямі. Вони меншою мірою породжують дух
утриманства у місцевої влади.
3. Субсидування має здійснюватися на об’єктивних підставах відповідно до
характеру видатків і реальних потреб місцевих органів самоврядування.
Величина субсидій залежить від рівня добробуту місцевих громад і
платоспроможності населення. Показник платоспроможності визначається як
сума надходжень певного загального податку (прибуткового, помайнового та
ін.) на одного жителя або одиницю площі даного
адміністративно-територіального утворення.
Розглянуті механізми міжбюджетної взаємодії різних рівнів органів влади
демонструють складність процесів бюджетного федералізму. Показані на
прикладі Великої Британії неодноразові зміни спрямованості, форм та
інструментів бюджетного менеджменту дають уявлення не тільки про вигоди,
а й проблеми, пов’язані з функціонуванням системи місцевих фінансів на
основі майнових податків. Водночас у західній літературі досить чітко
простежується думка, що монопольне становище держави на певній території
сьогодні вже не вписується в систему поглядів сучасного сприйняття
бюджетного федералізму. Звідси радикальне переосмислення державних
інституцій та відповідне їх реформування в рамках моделі бюджетного
федералізму є сьогодні важливою і пріоритетною проблемою’. У зв’язку з
цим економістами на Заході висувається ряд пропозицій щодо вдосконалення
механізмів і системи бюджетного федералізму.
Досить оригінальний підхід до розв’язання цих проблем пропонують відомі
швейцарські вчені, професори Бруно С. Фрай (університет м. Цюріх) і
Райнер Айхенбергер (університет м. Фрай-бург). Він ґрунтується, як вони
наголошують, на сучасній політичній економії, конституційній економіці
та економічній теорії федералізму. Мова йде про «федералізм за допомогою
РОСІ» — функціональних взаємодоповнюючих і конкуруючих між собою
юрисдикцій), заснування яких є невід’ємним правом громадян . Ці
корпорації наділяються широкими повноваженнями для виконання державних
завдань і певною фіскальною компетенцією. Це дає змогу послабити позиції
фінансової бюрократії, посилити роль громадян у здійсненні більш
ефективного бюджетного менеджменту на місцевому рівні, вивільнити певні
сфери суспільного життя з-під впливу не завжди ефективної бюрократичної
системи державного управління.
«Функціональні, конкуруючі корпорації, — вважають Бруно С. Фрай і Райнер
Айхенбергер, — являють собою інструмент чітко вираженої локальної
автономії, радикальну альтернативу домінуючій на сьогодні національній
інституції» у рамках бюджетного федералізму. Практика Швейцарії і США
підтверджує ефективність цих інструментів прямої демократії.
Функціональні спеціалізовані адміністрації з правом стягнення податків
для фінансування своїх завдань у ряді кантонів Швейцарії та «зресіаі
(іізкгіїз» у США з широкими фінансовими повноваженнями свідчить про те,
що вони цілком відповідають преференціям громадян, дають змогу їм
ефективно контролювати апарат управління і досить гнучко реагують на
зміни соціально-економічної і політичної ситуації. До речі, у Німеччині
подібні до цього об’єднання на рівні общин існували вже понад 100 років
тому.
Реалізація на практиці концепції РОСІ з їх фінансово-податковою
автономією, більш раціональним і економним витрачанням грошових
ресурсів, вищим і ефективнішим рівнем надання послуг дає змогу знизити
тягар на бюджет, підвищити вплив громадян на вирішення важливих питань,
кардинально змінити місце і роль сучасних територіальних одиниць у
країні.
В Україні інтерес до теорії та практики бюджетного федералізму
обумовлений міркуваннями як наукового, так і прагматичного характеру. За
роки незалежності перед вітчизняною фінансовою наукою відкрився
інтелектуальний простір світового фінансового знання. На черзі —
зближення, рецепція, творче перероблення досягнень західної фінансової
думки, відмова від ідеологічних застарілих догм, понять і штампів,
використання прийомів та концепцій з інших соціально-гуманітарних наук,
діалог із зарубіжними колегами. Необхідно використати в Україні все
корисне зі світової практики організації бюджетного федералізму,
різноманітних форм і методів бюджетного менеджменту.
Список використаної літератури:
Отчет о мировом развитии, 1997: государство в меняющемся мире: Пер. с
англ. — М.: Прайм-ТАСС, 1997. — С. 107—108.
Паррингтон В. Л. Основньїе течения американской мисли: Пер. с англ. —
М.: Иностр. литература, 1962. — С. 374.
Поппер К. Відкрите суспільство та його вороги: Пер. з англ. — К.:
Основи, 1994. — С. 137, 143—144.
Романів М. В. Державний фінансовий контроль і аудит: Навч.-метод.
посібник. — К: НІОС, 1998. — 224 с.
Саймон Г. -А. Адміністративна поведінка: Пер. з англ. — К.: Ар-тЕк,
2001. —С. 12.
Сафонова Л. Д. Бюджетний менеджмент: Навч.-метод. посібник для самост.
вивч. дисц.— К.: КНЕУ, 2001.— 186 с.
Свенссон Б. Зкономическая преступность: Пер. с швед. — М.: Прогресе,
1987. —С. 118.
Словник сучасної економіки Макміллана: Пер. з англ. — К.: АртЕк, 2000. —
С. 389, 435.
Смит А. Исследование о природе й причинах богатства наро-дов: Пер. с
англ. — М.: Соцзкгиз, 1962. — С. 28.
Суторміна В. М. Фінанси капіталістичних держав. — К.: Вища школа, 1970.
—С. 225.
Суторміна В. М., Федосов В. М., Андрущенко В. Л. Держава — податки —
бізнес / За ред. проф. В. М. Федосова.—К.: Либідь, 1992. — 328 с.
Тимченко О. М. Податковий менеджмент: Навч.-метод. посібник для самост.
вивч. дисц.— К.: КНЕУ, 2001.— 116с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
