Реферат на тему:

Система органів виконавчої влади

Комплексне дослідження розвитку системи органів державної влади в
Україні взагалі та виконавчої влади, зокрема, передбачає врахування
взаємозв’язку законодавства, політики, практики державотворення в
організації діяльності виконавчої влади з розбудови Української держави.
Для цього необхідний аналіз умов та чинників впливу на стан державності,
на вибір концептуальних рішень щодо напрямків подальшого розвитку
виконавчої влади.

Конституція України суттєво змінила легітимність виконавчої влади,
визначенням її як самостійної гілки (ст.6). Введено поняття “системи
органів виконавчої влади” (ст.113), суттєво змінено порядок формування
Уряду, визначено місце Кабінету Міністрів України як вищого органу в
системі органів виконавчої влади (ст.113).

Поняття “система органів” фіксує відокремленість певної групи державних
органів, які мають подібні повноваження та виконують схожі функції;
певні ознаки, притаманні системі в цілому – єдине цільове призначення,
функціональна самодостатність, ієрархійність внутрішньої побудови та
інше. Необхідно зауважити, що однозначного поняття системи органів
виконавчої влади у практиці та законодавстві України поки що немає. Це
зумовлено політизацією процесів державного будівництва, пріоритетністю
політичних інтересів при вирішенні проблем державного управління,
конфліктом об’єктивних та суб’єктивних умов та чинників у галузі
державного будівництва.

Змішана президентсько-парламентська форма правління зумовлює дуалізм
виконавчої влади, коли в основу управлінської вертикалі покладена модель
“складного центру”. Центр складається з двох функціонально поєднаних
суб’єктів – Президента і Кабінету Міністрів [30, с.47]. Дуалізм
притаманний не тільки вищому рівню державного управління. На місцевому
рівні державну політику впроваджують місцеві державні адміністрації. З
іншого боку, вони виконують ряд делегованих їм органами місцевого
самоврядування повноважень.

Звідси випливає, що визначення “носій повноважень виконавчої влади” і
“орган виконавчої влади” не збігаються. У першому випадку носієм є орган
державного управління, який виконує певні делеговані Конституцією і
відповідним законодавством повноваження поряд з повноваженнями, які
дозволяють виконувати обов’язки відповідно до Конституції України. У
другому – орган державної влади, який є складовою системи органів, що
мають спільні ознаки.

Система органів виконавчої влади, за Конституцією України, має
триланкову структуру: вищі органи, центральні, місцеві. До першої ланки
належить Кабінет Міністрів у функціональному зв’язку з Президентом; до
другої – міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої
влади, підвідомчі Кабінету Міністрів; на місцевому (територіальному)
рівні діють органи виконавчої влади загальної компетенції (Рада
Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і
Севастопольська міські державні адміністрації), органи спеціальної
(галузевої та функціональної) компетенції, які безпосередньо
підпорядковані центральним органам виконавчої влади (діє управлінська
вертикаль), а також які перебувають водночас у підпорядкуванні
центральному і місцевому органу виконавчої влади. Останнім зроблена
спроба узгодити галузеві та функціональні повноваження при здійсненні
виконавчих функцій.

Кабінет Міністрів очолює систему органів виконавчої влади безпосередньо
і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи,
координуючи, контролюючи діяльність цих органів.

Принципи, на яких ґрунтується діяльність Кабінету Міністрів наступні
[30, с.47]:

— розподіл державної влади, який означає, що Кабінет Міністрів здійснює
повноваження щодо виконавчої влади у встановлених Конституцією України
межах незалежно від органів законодавчої і судової влади, крім випадків,
передбачених Конституцією України, недопущення неправомірного втручання
будь-яких органів, посадових осіб, об’єднань громадян у вирішення
питань, що віднесені до відання уряду.

Аналіз повноважень Кабінету Міністрів показує, що на його діяльність
здійснює непрямий вплив Верховна Рада шляхом кадрової політики.
Компетенцією Верховної Ради є установлення системи оподаткування. Для
здійснення цього необхідно виконання контрольних функцій, попередня
розробка та аналіз проблеми. Таке коло повноважень може належати
Кабінету Міністрів за причиною їх суто виконавчого характеру. До того ж,
виконання повноважень керівника системи органів виконавчої влади
фактично належить Президенту. З прийняттям Верховною Радою низки законів
“Про вибори Президента Української РСР” [15] “Про Президента Української
РСР” [16] був заснований інститут Президента. Цими законодавчими актами
закріплено головування Президента щодо органів виконавчої влади. До його
компетенції належало керівництво та спрямування діяльності уряду. У той
же час зберігалася посада Прем’єр-міністра, який також керував
діяльністю уряду. Таким чином, було закладено підвали функціонування
біцефальної структури виконавчої влади. Дослідження необхідності її
розбудови є окремою проблемою і потребує додаткових розробок;

— верховенство права – Кабінет Міністрів у своїй діяльності дотримується
вимог утвердження і гарантування прав і свобод людини, відповідальності
держави перед громадянами за забезпечення їм гідних умов життя;

— законності – Кабінет Міністрів здійснює свої повноваження на основі, у
відповідності та на виконання Конституції, законів України, указів і
розпоряджень Президента України;

— колегіальності – Кабінет Міністрів є колегіальним органом, що приймає
рішення після вільного демократичного обговорення питань на своїх
засіданнях;

— науковості – Кабінет Міністрів у своїй діяльності спирається на
наукове і соціологічне обґрунтування здійснюваної ним державної
політики, активно використовує новітні досягнення наукових досліджень,
організаційно-технічні засоби та інформаційні технології;

— гласності – Кабінет Міністрів регулярно інформує громадськість про
свою діяльність. Прийняття таємних рішень можливе лише у випадках,
визначених законом.

Основні функції Кабінету Міністрів, згідно Конституції України, наступні
(ст.116):

— забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності
України, реалізація прав і свобод людини і громадянина, створення
сприятливих умов для вільного і гармонійного розвитку особистості;

— виконання Конституції і законів України, актів Президента України
щодо формування і проведення зовнішньої і внутрішньої політики держави;

— забезпечення проведення фінансової та податкової політики, політики у
сфері праці та зайнятості населення;

— розробка та здійснення загальнодержавних програм економічного,
науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;

— забезпечення рівних умов щодо розвитку усіх форм власності,
здійснення управління об’єктами права державної власності відповідно до
закону;

— розробка проекту закону про Державний бюджет України, забезпечення
виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету,
надання Верховній Раді звіту про його виконання;

— здійснення заходів по забезпеченню обороноздатності та національної
безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю.

Згідно означеним функціям, Кабінет Міністрів здійснює чисельні важливі
для існування держави повноваження щодо регулювання суспільних відносин:

— у економічній сфері – щодо розвитку ринкової інфраструктури;
організації управління об’єктами права державної власності; розробка і
реалізація загальнодержавних програм;

— у фінансовій сфері – організація розробки і виконання Державного
бюджету; регулювання інвестиційної діяльності;

— у сфері науки – вжиття заходів щодо стимулювання інноваційної
діяльності товаровиробників; обґрунтування пріоритетних напрямків
розвитку науки і техніки;

— у соціальній сфері – вжиття заходів щодо підвищення життєвого рівня
населення, забезпечення його зайнятості; забезпечення соціального
захисту непрацездатних та малозабезпечених верств населення; вжиття
заходів щодо охорони сім’ї, материнства і дитинства; регулювання
міграційних процесів;

— у сфері культури — забезпечення духовно-культурного розвитку
української нації, всього українського народу;

— у сфері гарантування прав і свобод людини – організаця і контроль
дотримання органами виконавчої влади законодавства, що визначає права і
свободи людини і громадянина, гарантію їх реалізації та захисту;

— у сфері законності та правопорядку – забезпечення охорони приватної та
інших форм власності, зміцнення громадського порядку, активна боротьба
зі злочинністю, виконання судових рішень, вжиття заходів щодо
соціального захисту працівників правоохоронних органів, судових органів
та членів їх сімей; забезпечення дотримання вимог законності у
діяльності органів виконавчої влади та їх апарату, посадових осіб,
вжиття заходів щодо подолання бюрократичних та інших зловживань при
здійсненні повноважень (щодо останнього, доцільним було б створення
інституту адміністративної юстиції з метою запобігання і покарання
бюрократичних проявів та порушення прав людини і громадянина з боку
працівників органів виконавчої влади);

— у сфері національної безпеки і обороноздатності – вжиття заходів для
зміцнення національної безпеки та обороноздатності України, охорони та
захисту державного кордону і території;

— у сфері екологічної безпеки – організація управління охороною і
раціональним використанням природних ресурсів, розробка і забезпечення
виконання державних і міжурядових екологічних програм;

— у сфері зовнішньої політики – бере участь у виконанні міжнародних
договорів України; організовує управління зовнішньоекономічною
діяльністю держави, митною справою, складання платіжного балансу
України, забезпечення раціонального використання державних валютних
коштів;

— у сфері кадрового забезпечення – проведення єдиної політики у сфері
державної служби в державних органах та його апараті; вжиття заходів
щодо кадрового забезпечення органів виконавчої влади, управління
державними підприємствами, установами і організаціями, підготовки і
підвищення професійного рівня кадрів.

Широка компетенція Кабінету Міністрів спрямована на активізацію зусиль
щодо забезпечення управління соціально-економічним розвитком
суспільства. Необхідність цього зумовлена багатьма чинниками, серед яких
можливо виділити глибоку економічну кризу та деструктивні зміни у
народному господарстві, породжені зміною форми державного устрою та
політичного режиму, трансформацією економічних відносин; забезпечення
провідної ролі державного управління у подоланні кризових явищ, що
безпосередньо витікає з природи державного управління, його владного,
організуючого, регулюючого характеру та (з світового досвіду у
демократичних країн) здійснення ринкового реформування.

Що стосується власне компетенції Кабінету Міністрів, то його діяльність
спрямована на організацію виконання Конституції і законів України, актів
Президента, власної програми діяльності, ухваленої Верховною Радою,
постійний контроль за здійсненням виконавчої діяльності підвідомчими
уряду органами, вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі цих
органів. Основною формою реалізації компетенції Кабінету Міністрів є
акти – постанови та розпорядження, обов’язкові щодо виконання на
території України. Постанови Кабінету Міністрів мають нормативний
характер і видаються з питань, які мають найбільш важливе або загальне
значення. Розпорядження мають індивідуальний характер і стосуються
питань внутрішньоорганізаційної або поточної роботи Кабінету Міністрів.
Нормативні акти уряду підлягають реєстрації у встановленому законом
порядку. Акти Кабінету Міністрів можуть бути скасовані Президентом
України. У разі визнання Конституційним Судом актів або його окремих
положень неконституційними, вони втрачають чинність з дня ухвалення
рішення Конституційним Судом.

Дослідження механізму здійснення функцій та повноважень доцільно
проводити за допомогою аналізу процесу формування інституту вищих
органів виконавчої влади та взаємодії з іншими органами виконавчої
влади.

До складу Кабінету Міністрів входять: Прем’єр-міністр, перший
віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри та міністри. Чисельність
Кабінету Міністрів не регламентується. Прем’єр-міністр, як глава
Кабінету Міністрів, керує, координує, спрямовує роботу Кабінету,
застосовує заходи дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з
посади) до членів Кабінету Міністрів, керівників інших органів
виконавчої влади та їх заступників. У разі дострокового припинення
повноважень Президента України у випадках і межах, передбачених
Конституцією, виконує обов’язки Президента [30, с.47].

Стратегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету Міністрів
виробляють перший віце-прем’єр та віце-прем’єр-міністри. Вони
спрямовують, координують та контролюють діяльність міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади для виконання завдань Кабінету
Міністрів, попередньо розглядають і погоджують проекти рішень Кабінету
Міністрів. У разі відсутності Прем’єр-міністра, вони замінюють його,
діючи у межах, визначених Прем’єр-міністром, який визначає черговість
такого заміщення. Міністри забезпечують формування і проведення
державної політики у доручених їм сферах, несуть політичну
відповідальність за виконання покладених на них завдань і повноважень.

Склад Кабінету Міністрів формується Президентом України за певної участі
Верховної Ради у строк, що не перевищує шістдесят днів після припинення
повноважень попереднього уряду. У кадровому призначенні Прем’єр-міністра
беруть участь Президент Верховна Рада. Президент вносить на розгляд
Верховної Ради кандидатуру після можливого проведення консультацій з
головами депутатських груп та фракцій. Верховна Рада дає згоду на
призначення Прем’єр-міністра більшістю від конституційного складу
Верховної Ради. У разі відхилення кандидатури, внесеної Президентом,
він, після можливих політичних консультацій, вносить нову кандидатуру.
Президент має право запропонувати повторно ту ж саму кандидатуру.

Таким чином, механізм призначення Прем’єр-міністра забезпечує узгодження
і взаємодію законодавчої та виконавчої гілок влади.

Після згоди Верховної Ради щодо призначення Прем’єр-міністра, Президент
видає відповідний указ. Прем’єр-міністр після призначення представляє
пропозиції Президентові України про структуру та склад Кабінету
Міністрів. На підставі цього подання Президент видає указ про
призначення до складу Кабінету Міністрів, бажано списком, з наведенням
посад усіх його членів.

Відповідальність в цілому Кабінету Міністрів перед Президентом України
настає у випадку прийняття ним рішення про припинення повноважень
Прем’єр-міністра. Внаслідок цього Прем’єр-міністр зобов’язаний
невідкладно подати Президентові України заяву про відставку Кабінету
Міністрів. Відставка уряду обов’язкова у разі прийняття більшістю
конституційного складу Верховної Ради резолюції про недовіру Кабінету
Міністрів по результатах розгляду за пропозиції не менш як однієї
третиною народних депутатів. Після цього Прем’єр-міністр невідкладно
подає Президенту України заяву про відставку Кабінету Міністрів. Питання
про відповідальність Кабінету Міністрів, згідно ст.87 Конституції, не
може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом однієї
чергової сесії, а також протягом року після схвалення програми
діяльності уряду.

Слід зазначити, що такий механізм кадрового призначення фактично
унеможливлює застосування Прем’єр-міністром важелів прямого впливу (крім
дисциплінарної відповідальності) на діяльність Кабінету Міністрів.
Безпосередній вплив здійснює Президент України. Крім того,
відповідальність осіб за неналежне виконання службових обов’язків
політична (звільнюється з посади Президентом), а не адміністративна.

Серед принципових засад діяльності виконавчої влади, які виведені у
Концепції адміністративної реформи, є незалежність здійснення функцій та
повноважень від органів законодавчої і судової влади у межах, визначених
Конституцією і законами України. Однак, за діючим механізмом кадрового
призначення, контролю виконання управлінських рішень, забезпечення
незалежності майже не можливе. Крім того, визиває сумнів щодо визначення
(за Концепцією) вищих посад в ключових органах виконавчої влади як
політичних. Адже головне призначення органів виконавчої влади –
впроваджувати закони, реалізувати державну політику в області фінансів,
цін, податків (ст. 116 Конституції України). До того ж, ст. 37
Конституції визнає недопущення створення і діяльності організаційних
структур політичних партій в органах виконавчої та судової влад,
виконавчих органах місцевого самоврядування, чим закріплюється
незалежність виконавчої, судової влад від впливу політичних партій і
рухів. Закріплюючи партійність вищих посад, уявляється сумнівною
реалізація прав і свобод громадян. Адже саме на реалізацію виконавчою
владою призначення демократичної правової держави, забезпечення прав і
свобод громадян вказано у Концепції адміністративної реформи.

Наступним питанням аналізу системи органів виконавчої влади є питання
повноважень Кабінету Міністрів щодо центральних і місцевих органів
виконавчої влади. Кабінет Міністрів спрямовує, координує і контролює
діяльність міністерств, державних комітетів та інших центральних органів
виконавчої влади, які йому безпосередньо підпорядковані. Кабінет
Міністрів затверджує положення про центральні органи виконавчої влади,
чисельність працівників апарату і розмір асигнувань на утримання
зазначених органів із державного бюджету у межах виділених на це коштів,
здійснює добір керівних кадрів, їх підготовку та перепідготовку,
призначає та звільняє з посади заступників керівників, затверджує та
припиняє повноваження членів колегії міністерств, державних комітетів,
заслуховує звіти керівників центральних органів виконавчої влади. У
здійсненні кадрової політики відносно центральних органів виконавчої
влади Кабінет Міністрів діє відповідно вимогам жорсткої управлінської
вертикалі, чіткої підпорядкованості нижчих органів вищим. Відносини
Кабінету Міністрів з обласними та районними державними адміністраціями
мають функціональний характер – підзвітність і підконтрольність
адміністрацій не поширюється на ту частину повноважень, що делегована їм
відповідними обласними, районними радами.

Примірний перелік структурних підрозділів місцевих державних
адміністрацій розробляє і затверджує Кабінет Міністрів. Вищий орган
затверджує положення про підрозділи державних адміністрацій, кількісний
склад працівників, витрати на їх утримання. Як показує практика,
доцільним є подання пропозицій щодо організації управління адміністрацій
Головою держадміністрації. Існує низка проблем, які повинні вирішуватися
держадміністраціями на усіх рівнях. Крім того, кожний регіон має свої
особливості територіального розвитку і, таким чином, держадміністрації
повинні враховувати ці специфічні боки функціонування. Тому доцільною
була б розробка і впровадження типової організаційної структури
управління держадміністрацією. А перелік функціональних обов’язків та
відділів, які виконують специфічні для кожного регіону функції,
ініціювався б керівниками виконавчих органів на місцях.

Аналіз повноважень органів виконавчої влади на місцевому рівні дозволяє
зробити такі висновки.

Діяльність обласних та районних адміністрацій характеризується дуалізмом
– з одного боку, вони підзвітні та підконтрольні адміністраціям вищого
рівня та Кабінету Міністрів, з іншого – обласним та районним радам у
частині делегованих їм повноважень. Формування адміністрацій проводиться
виконавчими органами вищого рівня. На них не впливають представницькі
органи – відповідні ради. Виходячи з того, що фактично державну політику
здійснюють органи виконавчої влади, а на діяльність Верховної Ради
значною мірою впливає Президент України, формування державної політики
відбувається “зверху”, хоча формально ініціюється через представницькі
органи.

Органи місцевого самоврядування складаються з рад та відповідних
виконавчих органів, які виконують, в основному, функції організаційного
забезпечення діяльності рад на усіх рівнях. Виконавчі повноваження
здійснюють місцеві державні адміністрації, які підпорядковуються
безпосередньо органам виконавчої влади на вищому рівні управління. Таким
чином, виконавчі повноваження здійснюють органи, які фактично відірвані
від представницьких органів і являють собою самостійну гілку державної
влади. За таких умов постає необхідним нормативне врегулювання
діяльності місцевих державних адміністрацій шляхом прийняття
відповідного закону про місцеві державні адміністрації, у якому були б
врегульовані питання щодо статусу місцевих державних адміністрацій, їх
повноваження, місце у системі органів державного управління, статус
службовців. Щодо останнього, доцільним було б прийняття відповідного
закону про статус працівників органів місцевого самоврядування. Зараз
працівники органів місцевого самоврядування та державних адміністрацій
мають статус державного службовця. Їх діяльність регулюється Законом
України “Про державну виконавчу службу” [34].

Структура апарату управління зазнала певних змін внаслідок дії Указу
Президента України “Про зміни в системі центральних органів виконавчої
влади України” [32]. Відповідно до цього нормативного документу
утворено, перетворено, перейменовано чималу кількість органів виконавчої
влади – Державних комітетів, департаментів, Головних управлінь.
Ліквідовано два комітети у зв’язку із передачею повноважень відповідним
міністерствам – Державний комітет нафтової, газової та нафтопереробної
промисловості (Міністерству енергетики), Державний комітет України з
питань державних секретів та технічного захисту інформації (Службі
безпеки). Національний аудиторський комітет ліквідовано. Порівняльний
аналіз структур центральних органів виконавчої влади до прийняття Указу
Президента та після прийняття дозволяє зробити висновки що громіздкість,
зумовлена галузевим принципом побудування та наявність органів, які
дублюють повноваження, не усунені.

Так, умовно, господарський блок органів виконавчої влади складають:
Міністерство економіки, Міністерство вугільної промисловості,
Міністерство енергетики, Міністерство промислової політики. Беручи до
уваги, що вугільна промисловість знаходиться у глибокій кризі і
необхідне її реструктурування, а Міністерство економіки і Міністерство
промислової політики, вважається, виконують аналогічні обов’язки,
доцільним було б формування замість означених – управлінь та
міністерств, окрім Міністерства енергетики – Міністерства з
реструктуризації. Крім того, незрозумілим постає виділення в окремий
орган Національного агентства з управління державними корпоративними
правами поряд з Фондом держмайна тому, що корпоративні права
здійснюються щодо державного майна. У зв’язку з цим доцільним було б
розширення повноважень Фонду держмайна наданням повноважень щодо
управління державними корпоративними правами із створенням відповідного
підрозділу усередині організаційної структури Фонду.

Причини негараздів між населенням та державною владою, у першу чергу, з
її виконавчими органами як тими, що впроваджують державну економічну
політику, складаються не тільки з невпорядкованості дії державного
апарату, але й з невизначеності державної політики економічних та
соціальних перетворень. Темпи та невизначеність реформування у різних
напрямках соціального розвитку і, насамперед, в економічному житті
країни значно ускладнили процес державного управління. Зменшуючи сектор
державної економіки (казенні підприємства, а також організації, установи
щодо яких держава здійснює управління корпоративними правами), з одного
боку, але по інерції керуючи лише державним сектором, з другого боку,
державний вплив на хід соціально-економічних процесів значно знизився.
Імперативний характер економічного реформування і обмеження кола
об’єктів управління призвели до того, що новостворені структури
приватних підприємств, акціонерних товариств, громадян-суб’єктів
підприємницької діяльності зі своїми проблемами залишилися майже без
уваги з боку захисних механізмів держави. Первинним завданням виконавчої
влади не було забезпечення збалансованого розвитку усіх секторів
економіки та запобігання перекосів у розвитку виробництва,
науково-технічного потенціалу країни. Крім того, некерованість
соціально-економічними процесами не знизилася порівняно з періодом
стагнації. Як наслідок – послаблення бюджету держави.

З метою відродження авторитету держави, її спроможності впливати на
соціально-економічний розвиток суспільства необхідно вирішення проблеми
відновлення зв’язків народу та державної влади, насамперед, виконавчої.
На першому місці повинно знаходитись питання щодо зближення структурної
політики у соціально-економічній сфері, з одного боку, та структурної
політики в організації системи виконавчої влади, з другого.

Перша проблема пов’язана з визначенням та розробкою єдиної лінії
управління органами виконавчої влади соціально-економічними процесами
розвитку суспільства. Це означає розробку та впровадження стабільної
структурної політики, заснованої на досконалому обліку динаміки усіх
складових економіки, науково-виробничого потенціалу. Структурна політика
повинна здійснюватися у межах єдиної політики, відповідної інтересам та
цілям суспільства.

Структурна політика у системі та діяльності виконавчої влади повинна
забезпечувати повний контакт державної влади з економікою, соціальною
сферою і складатися з того, щоб відповідні органи змогли знайти вірні
методи взаємодії із структурами суспільства. У цьому зв’язку доцільним
буде визначення елементів структурної політики, серед яких можливо
виділити такі:

— економічна політика, метою впровадження якої є активне вирішення
державою економічних проблем країни. Для цього основну увагу, виходячи
із специфічних боків розвитку країни, доцільно приділити створенню
виробничої основи сучасного рівня шляхом протекціоністської політики
щодо вітчизняного товаровиробництва (що, у свою чергу, пов’язано із
визначенням доцільних, щодо забезпечення національної безпеки,
вітчизняних виробництв, визначенням збиткових виробництв і проведення
щодо останніх політики реструктуризації), формування фінансових
механізмів, ринку, сприяння залученню інвестицій;

— створення високих сучасних технологій;

— гуманітарна політика, в якій основний наголос робиться на забезпечення
державою реалізації інтересів людини і громадянина.

Друга проблема є комплексною і складається з формування структур органів
виконавчої влади. Вирішення цієї проблеми залежить від того,

— наскільки чітко визначений і збалансований організаційно-правовий
статус органу у системі органів;

— чи легітимною є мета створення, завдання та функції органу;

— наскільки доцільно встановлені повноваження та відповідальність щодо
здійснення функцій;

— наскільки ефективний порядок формування структури органу та процесу
прийняття рішень.

Сучасний стан системи органів виконавчої влади можливо охарактеризувати
як кризовий тому, що інститути держави не виконують свої функції у
повному обсязі, стають пасивними, майже не впливають, а, іноді,
дестабілізують процес розвитку суспільства. Одним із шляхів виходу з
кризового стану може бути розробка альтернативних моделей розвитку
системи виконавчої влади.

Основу першої моделі складає трактовка виконавчої влади з позицій суто
владних, організаційних, розпорядчих. Органи виконавчої влади широко
використовують методи примусу для дотримання закону. Це забезпечується
не тільки силою суду, а й силою механізму адміністрування. Орієнтація на
цей тип побудування системи виконавчої влади, як показує досвід розвитку
суспільства, призведе до такого типу державності, коли будуть розвинені
форми політичного, військового, адміністративного примусу – тобто до
тоталітаризму, автократії, поглиблення конфліктів між органами
виконавчої влади.

Інша модель можливого розвитку системи виконавчої влади заснована на
методах соціального управління з врахуванням досвіду превалювання
примусового адміністрування. За цією моделлю влада переходить до
авторитету, адміністрування засноване на переконанні, інформатизації
суспільства та його структур. Управління здійснюється на основі
реалізації владно-вольових повноважень при контролі за діяльністю
виконавчої влади як з боку самої системи, так і з боку суспільства у
цілому. Підконтрольне адміністративне управління означає, що законні та
підзаконні рішення морально виправдані, економічно обґрунтовані, керуючі
структури використовують у роботі максимально достовірну, повну
інформацію, система державної влади поєднана з системою суспільних,
соціальних структур, кадровий склад високо професійний, суспільство та
його інститути контролюють прийняття рішень, їх виконання, оцінюють
ефективність діяльності виконавчої влади. Такий напрямок не означає
повної відмови від інститутів та атрибутів владного управління, що
вироблені практикою та виправдали себе організаційно. Це стосується
розподілу функцій управління, форм правового регулювання соціальних
процесів та відносин. Суть органу виконавчої влади визначається як
організаційно-виконавча, регулююча, а не виконавчо-розпорядча.

Чинною Постановою Кабінету Міністрів №748 від 15 травня 1998 року “Про
примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів
обласної, Київської та Севастопольської міських, районної, районної у
містах Києві та Севастополі державних адміністрацій” (із змінами,
внесеними згідно з Постановами КМ №1719 (1719-98-п) від 30.10.98; №1715
(1715-98-п) від 30.11.98) передбачений поділ управлінь та інших
структурних підрозділів адміністрацій на 1) відділи та інші підрозділи
секретаріату та 2) управління та інші структурні підрозділи. Тобто
зберігається той принцип побудови, який існував ще у 1992 році.
Враховуючи необхідність побудови системи органів виконавчої влади за
функціональним принципом [33], постає проблема розробки відповідних
рекомендацій та пропозицій щодо побудови структурних підрозділів
державних адміністрацій. Вірність такого напрямку досліджень
підтверджується запровадженням функціональних підрозділів місцевих
органів виконавчої влади з питань внутрішньої політики [39].

На формування організаційної структури державної адміністрації впливає
низка чинників.

1. Чинники міждержавного характеру. Вони впливають на те місце, яке
Україна займає у Європейському Союзі, у міжнародній спільноті. За умов
посилення інформатизації у масштабах усього світу поступово змінюється у
бік послаблення зміст кордонів, які набувають значення суто
територіального. Підвищується роль і значення економічних,
інформаційних, культурних кордонів. Зростає кількість інтернаціональних
проблем.

2. Чинники національного (державного) характеру:

— зміна території держави, штучне порушення економічних зв’язків,
порушення умов виробництва та, як наслідок, – втрата джерела трудової
зайнятості населення. Цей чинник негативно впливає на вирішення
структурних проблем керуємої сфери;

— ментальність народу;

— активізація міграційних процесів як усередині країни, так і на
міждержавному рівні. Цей чинник впливає на швидкі зміни у матеріальній
та кадровій основах управління, зумовлює потребу у додаткових коштах
щодо його подолання;

— політизація суспільства, що впливає на політизацію структур усередині
адміністрації і, звідси, – на управлінські рішення;

— сприяння розробці, ініціювання формування єдиної стратегії і тактики
побудування системи державного управління;

— знецінення матеріально-технічного потенціалу держави впливає на
скорочення бюджетних витрат на освіту, науку, оновлення технологій.

3. Внутрішні чинники – існуюча система державної влади як у цілому, так
і у характері відносин органів виконавчої влади з органами інших гілок
державної влади та органами місцевого самоврядування. Неякісний характер
цієї групи чинників впливає на несталість методології організації
державної влади, поверхневий підхід до формування її системи, порушення
логічних та операційних зв’язків між структурною та функціональною
визначеністю суб’єктів у системі виконавчої влади у цілому та її окремих
підсистемах.

Далі запропоновані засади формування та типова організаційна структура
державної адміністрації з врахуванням необхідності дотримання
пріоритетів моделі системи виконавчої влади, заснованої на методах
соціального управління, чинників впливу, організаційно-виконавчої
сутності адміністрації.

Функціювання державної адміністрації спрямоване на виконання
стратегічних напрямків розвитку держави і розглядається як важливий
інструмент реалізації цих напрямків. Головними завданнями функціювання
державної адміністрації є такі: вирішення міжгалузевих регіональних
проблем; реструктуризація народного господарства з метою модернізації та
подальшого розвитку; забезпечення гнучкості управління адміністрацією за
структурою та формами взаємодії як між підрозділами, так і підрозділів з
організаціями та установами територіальної адміністративно-господарської
одиниці; сприяння розвитку підприємництва; стимулювання вітчизняного
товаровиробництва; кадрове забезпечення.

Організаційна структура державної адміністрації повинна бути оптимальною
і відповідати вимогам соціального і політичного будівництва суспільства.

Оптимізація організаційної структури управління означає її відповідність
меті та завданням дії адміністрації, а також зовнішнім і внутрішнім
чинникам впливу на її розвиток. Оптимізація означає ефективну взаємодію
з зовнішнім середовищем, раціональний та продуктивний розподіл
функціональних обов’язків, спрямованість працівників на виконання мети
діяльності адміністрації. Гнучкість організаційної структури управління
адміністрацією є важливішою умовою забезпечення її оптимальності. Це
означає, що повинна бути вирішена проблема раціонального розподілу
повноважень, обов’язків між підрозділами, а також оперативність
реагування на макроекономічні зміни. Організаційна структура управління
адміністрацією повинна бути спроможною виконувати такі функції:

— планування та регулювання економічної діяльності, що означає розробку
концепції економічного реформування в адміністративно-територіальній
одиниці, вирішення проблеми інвестування та взаємодії з вітчизняними та
закордонними організаціями. У концепції відображаються питання
соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці.
При цьому висвітлюються проблеми поточного розвитку та напрямки їх
вирішення. Особлива увага приділяється розвитку ринкової інфраструктури:
розвитку підприємництва, приватизації, формуванню фондового ринку,
плануванню та здійсненню страхової діяльності. Концепція подається на
розгляд і затверджується державною адміністрацією вищого рівня;

— вживання заходів щодо підвищення життєвого рівня населення шляхом
розробки та запровадження програми соціально-культурного розвитку
адміністративно-територіальної одиниці, забезпечення поточних соціальних
виплат з бюджету; вживання заходів щодо поліпшення демографічної
ситуації;

— контроль за фінансами, які надходять не тільки з бюджету, але й
здійснюють рух у межах адміністративно-територіальної одиниці; облік та
контроль ресурсоспоживання – енергетичного, газового, теплового,
природного (в основному, земельного); контроль за цінами, якістю
продукції, здійснення антимонопольної діяльності; правовий контроль,
який складається із здійснення режимно-секретної роботи, цивільної
оборони, нотаріату;

— управління житлово-комунальним господарством;

— управління сільським господарством та постачанням продукції;

— управління екологічною безпекою.

Керівником державної адміністрації є Голова державної адміністрації.

Голові адміністрації безпосередньо підпорядковуються чотири заступники:
заступник, начальник секретаріату; перший заступник, начальник
управління економіки та фінансів; заступник, начальник управління
соціальної і гуманітарної політики; заступник, начальник управління
життєзабезпечення.

Голова державної адміністрації:

— безпосередньо управляє органами державного контролю. На основі
контролю створюється сталий зворотний зв’язок результатів з
управлінськими рішеннями. Це визначає можливості організаційної
структури щодо саморозвитку;

— опосередковано регулює банківську діяльність шляхом управління
грошовими потоками, які надходять до державного бюджету
адміністративно-територіальної одиниці. Це дозволяє ефективно виконувати
стратегічне, тактичне планування та оперативне управління
адміністративно-територіальною одиницею;

— здійснює прямий зв’язок із штабом цивільної оборони та підрозділами
мобілізаційної та оборонної роботи, що надає можливість оперативно
управляти у випадку надзвичайної ситуації.

Управлінська ланка секретаріату координує дії підрозділів організаційної
структури державної адміністрації. Заступнику, начальнику секретаріату
підпорядковані організаційний відділ, юридичний відділ, служба кадрів та
з питань нагород, бухгалтерія, контрольний відділ.

Повноваженнями організаційного відділу є:

— здійснення та оптимізація порядку документообігу,

— розробка бланків оперативної, спеціальної звітності, доручень.

Юридичний відділ вирішує питання:

— отримання, реєстрації, обліку нормативних актів;

— розробки нормативних документів.

Перший заступник відповідає за впровадження заходів щодо здійснення
економічної політики на території адміністративно-територіальної одиниці
у межах єдиної державної економічної політики. Перший заступник здійснює
оперативне управління економічним розвитком
адміністративно-територіальної одиниці. Йому підпорядковані управління
економіки та фінансів, управління ресурсами. До управління економіки та
фінансів входять відділи: стратегічний, фінансовий, контролю за цінами,
інформаційно-аналітичний, статистики, впровадження ринкових відносин,
промисловості, сільського господарства, транспорту і зв’язку,
містобудівництва та архітектури, охорони праці, інновацій. Управління
ресурсів складається з відділів: енергоресурсів, природних ресурсів,
резервів.

Управління економіки та фінансів:

— проводить аналітичну роботу з дослідження існуючого стану економічного
розвитку адміністративно-територіальної одиниці;

— розробляє стратегію й тактику економічного розвитку
адміністративно-територіальної одиниці;

— визначає та регулює фінансові можливості розвитку;

— організує збір та узагальнення статистичних матеріалів.

Управління ресурсами планує та координує ефективне використання ресурсів
адміністративно-територіальної одиниці. До його повноважень належить
управління енергетичними ресурсами, які знаходяться на території
адміністративно-територіальної одиниці та проходять транзитом через
територію адміністративно-територіальної одиниці.

Заступнику, начальнику управління соціальної і гуманітарної політики
підпорядковані відділи: соціального захисту і субсидій, торгівлі та
побутового обслуговування, працевлаштування, охорони праці, освіти,
культури, молодіжної політики і спорту, звернень громадян, зв’язків з
громадськістю, реєстрації актів громадянського стану (РАГС).

Роль управління соціальної і гуманітарної політики в діяльності
державної адміністрації із розвитком демократизації суспільного життя
буде поступово посилюватися. Тому, поряд із традиційними відділами
(відділ освіти, відділ культури, відділ РАГС), доцільно формування таких
відділів: захисту прав споживачів, молодіжної політики та спорту,
зв’язків з громадськістю.

Повноваженнями управління соціальної та гуманітарної політики є:
здійснення соціального забезпечення, обслуговування пільгових верств
населення за рахунок коштів державного бюджету, надання субсидій тим
верствам населення, які їх потребують; захист прав споживачів,
підвищення якості торгівельного та побутового обслуговування; вирішення
проблем працевлаштування населення, яке мешкає на території
адміністративно-територіальної одиниці, сприяння врегулюванню
міграційних процесів; вирішення проблем охорони здоров’я, сприяння
розвитку галузей охорони здоров’я; вирішення проблем освіти (об’єктами
управління постають державні навчальні заклади (середні технічні,
середні загальноосвітні, вищі, а також спеціальні навчальні заклади);
сприяння підвищенню культурного рівня життєдіяльності населення
адміністративно-територіальної одиниці; сприяння вирішенню проблем
туризму і спорту, підвищення якості санаторно-курортного обслуговування,
сприяння вирішенню соціальних проблем молоді та неповнолітніх;
здійснення безпосереднього зв’язку із громадянами, реєстрація і
реагування на звернення; вирішення проблеми функціонування партій,
громадських об’єднань, служб постійних депутатських комісій, комісій, що
створені органами державної виконавчої влади згідно чинному
законодавству на території адміністративно-територіальної одиниці; облік
демографічної ситуації на території адміністративно-територіальної
одиниці, запис актів громадянського стану.

Заступнику, начальнику управління життєзабезпеченням
адміністративно-територіальної одиниці підпорядковані відділ
житлово-комунального господарства, відділ управління комунальним майном.

Об’єктами управління відділу житлово-комунального господарства є житлове
господарство на території адміністративно-територіальної одиниці,
каналізація, водопроводи, водозабори, артезіанські свердловини,
водозабезпечення.

Повноваженнями управління життєзабезпечення є: управління
енергозабезпеченням житлово-комунального господарства; облік
комунального майна, відповідальність за його стан, створення фонду
страхової документації.

Похожие записи