Реферат на тему:
Державне управління реструктуризацією економіки
Дослідження процесів, які відбувалися у сфері державного управління
економікою Радянського Союзу показують, що сама проблема державного
управління є комплексною і складається із двох взаємопов’язаних проблем
– оптимальність державного втручання у економічний розвиток держави,
забезпечення балансу загальнодержавних та місцевих інтересів: інтересів
окремих територій і держави в цілому. Останнє частково відобразилося у
існуванні двох підходів до управління – територіального та
галузевого.
Спроба теоретичного обґрунтування підходу до сполучення місцевих та
загальнодержавних інтересів була зроблена введенням дефініції
“територіальна організація влади” [59]. Територіальна організація влади
визначається як складова устрою держави. Її можливо сприймати з точки
зору першоджерела – носія влади на усій території держави – народу, з
точки зору конституційного устрою, власне територіальної побудови
владної організації, виходячи з конституційних приписів та існуючого
адміністративно-територіального поділу.
З нашої точки зору, територіальний підхід до державного управління
можливо визначити як складову територіальної організації влади, що
визначає засади побудову системи органів державного управління та
механізм конституційно-правного функціонування. Галузевий підхід до
державного управління можливо визначити як ще одну складову
територіальної організації влади, причому органи державного управління
побудовані на засадах галузевого принципу з превалюванням галузевих, а
не територіальних інтересів.
Співвідношення територіального та галузевого підходів до державного
управління, а, звідси, засади дії органів державного управління
регіональним розвитком та органів, що управляють розвитком галузей
(міністерства, відомства) залежить від багатьох чинників: форми
конституційної структури держави, форми правління, від процесів
реорганізації державної влади, політичної кон’юнктури, орієнтирів у
перерозподілі власності, стану товарно-грошових відносин, ситуації на
ринку. Світовий досвід наводить, що існує прямий вплив унітарної або
федеративної конституційної структури на особливості співвідносин
галузевого та територіального підходів, на статус органів державного
управління регіональним розвитком, на їх державно-владний або
суспільно-владний характер. “Радянсько-монопартійна”, парламентська,
президентська або змішана форми правління визначають структуру побудови
органів державного управління регіональним розвитком, а також розвитком
галузей – організацію державного управління.
За умов політичного та економічного реформування в Україні організація
державного управління змінюється, трансформується – на територіальному
рівні фактично зберігається радянська із жорсткою ієрархійною
підлеглістю та пануванням адміністрування, а на центральному рівні йде
боротьба за перерозподіл влади і тому система організації державного
управління постійно змінюється залежно від поточних політичних
пріоритетів.
Можливо виділити декілька етапів зміни системи організації державного
управління в Україні і, звідси, – характеру співвідношення галузевого та
територіального підходів до організації.
На першому етапі, коли відбувалася руйнація партійного апарату при
радянській формі організації державного управління, зберігалась жорстка
управлінська вертикаль з пріоритетом інтересів центральних органів
державного управління та галузевого підходу.
Другий етап ознаменувався проголошенням суверенітету, запровадженням
політичної демократії. На цьому етапі запроваджуються інститути
місцевого самоврядування із дійсно самоврядними повноваженнями, але
обмеженим механізмом їх реалізації, виникають нові територіальні
утворення.
На третьому етапі, за умов проголошення та утвердження незалежності
України, відбувається розбудова державного механізму. Державний апарат
переорієнтується на створення механізму обслуговування загальнодержавних
та місцевих потреб шляхом розмежування повноважень між законодавчою та
виконавчою гілками влади, спробами надання самостійності органам
державного управління на регіональному рівні. Але організаційні
перетворення здійснювалися непослідовно, що призвело до гострого
політичного протистояння. Інститут місцевого самоврядування набуває
декларативних повноважень – не забезпечений фінансовою та економічною
самостійністю.
Проблеми сполучення територіального та галузевого підходів до державного
управління економікою найбільш яскраво проявляються при здійсненні
управління регіональним економічним розвитком, коли повинні ефективно
взаємодіяти центральні, регіональні та місцеві органи державного
управління. Сутність цієї взаємодії складається з того, що, виходячи із
загальнодержавних інтересів, повинна здійснюватись законодавче чітко
відроблена практична діяльність держави в усіх регіонах, областях,
районах. З іншого боку – кожний регіон, область, район має право
здійснювати соціально-економічний розвиток, виходячи із його специфічних
особливостей. Саме державі належить узгоджувати, управляти процесами
взаємодії загальнодержавних інтересів та інтересів окремих територій,
особливо у соціально-економічній сфері. Оптимальність поєднання
інтересів складає засади державної соціально-економічної регіональної
політики. Оптимальність означає співробітництво держави та окремих
регіонів, областей, районів, яке забезпечує гідний рівень
соціально-економічного розвитку держави в цілому та регіонів, областей,
районів, зокрема, ефективну регіональну інтеграцію та активну участь на
зовнішніх ринках.
За часів Радянського Союзу регіональна економічна політика була
імперативною з перевагою планово-розподільчих методів управління.
Неефективність централізованого управління економікою доводить світовий
досвід. Повинна існувати певна автономія та діяти механізм врахування
ініціативи регіонів. У демократичних країнах регіональна економічна
політика спрямована, головним чином, на підтримку дієспроможної
конкуренції та не складається з прямого регулювання державою
регіонального розвитку. Її вплив на розміщення виробництва та об’єктів
соціальної сфери збалансований ринковими важелями, які не допускають
адміністративних обмежень автономії господарських суб’єктів щодо
прийняття управлінських рішень.
Серед інструментів регіональної економічної політики можливо виділити
розповсюдження економічної інформації, консультаційну діяльність, заходи
стимулювання підприємницької діяльності у конкретних регіонах, що
дозволяє створювати преференції для господарської діяльності у певних
регіонах та стримувати її розвиток у інших. Серед преференцій можливо
назвати – інвестування, оподаткування, надання державних замовлень та
кредитів, цілеспрямоване стимулювання державою регіональної
інфраструктури та ринку робочої сили.
У країнах демократичних центральне місце у регіональній економічній
політиці займає розвиток соціальної інфраструктури (наприклад, досвід
Швейцарії та Германії з перебудови структури економіки).
Національна регіональна політика повинна бути узгодженою з регіональною
політикою Європейського Союзу, головною метою якої є скорочення у рівнях
доходів та вирівнювання територіальних різниць в усьому європейському
регіоні (ст.2, 3, 130 Договору про Європейське Співтовариство, у
редакції 1986 року).
За умов ринкового реформування регіональна політика має специфічні
ознаки, які стосуються змісту прийнятих заходів, очікуваної
результативності. Сутність державної соціально-економічної регіональної
політики складається з того, щоб відповідним органам державної влади та
управління розробити комплекс заходів, спрямованих на усунення різниць у
економічній дієспроможності та життєвому рівні регіонів. При цьому
враховується, що регіональні різниці зумовлені природними чинниками
виробництва (сировинними ресурсами, станом енергобалансу, кліматом),
економічними характеристиками регіонального господарства (ефективністю,
місцем у національній економіці, рівнем транспортних витрат, вартістю
праці та капіталу, станом інфраструктури).
Державна регіональна політика спрямована на досягнення таких
взаємопов’язаних цілей:
– економічне зростання, що означає внесок у виробництво ВВП відповідно
економічному потенціалу регіону;
– однорідність (гомогенність) національного економічного простору, що
означає ліквідацію міжрегіональних диспропорцій по доходах, доступність
для господарської діяльності усіх регіонів;
– стабільність, тобто зниження кон’юнктурної та структурної вразливості
регіонів. Збалансована господарська структура виступає гарантом
стабільних доходів та стабільної зайнятості населення.
Здійснення цієї спрямованості залежить від того, як успішно вирішені
проблеми взаємодії між центром та регіонами, від забезпечення єдності
органів державного управління. Звідси виникає ще одна проблема –
оптимальне сполучення державного управління та самоуправління. Проблема
розвитку, розподілу та сполучення функцій державного управління та
самоуправління складається з визначення співвідношення
загальнодержавних, колективних та приватних інтересів в управлінській
ієрархії.
Розвиток самоуправління означає розвиток суспільних форм організації
управління. При цьому передбачається законодавче закріплений розподіл
функцій та повноважень між державою та суспільством у цілому та його
територіальними утвореннями. Це значно відрізняється від такого поняття
як “делегування функцій та повноважень”, яке присутнє саме при
децентралізації управління. При розвиненій функції самоуправління
перерозподіл повноважень між центральними та регіональними рівнями
здійснюється на началах договору між урядом та місцевими
представницькими органами та обов’язково ініціюється на регіональному
рівні. При самоврядному типі регіональних структур повноваження мають
адміністративний характер. Органи влади формуються на виборних началах,
мають статус юридичної адміністративної особи з автономним регіональним
або місцевим бюджетом. Щодо конкретних функцій, уряд та його органи
діють у межах виконання політичних завдань (оборона, зовнішні відносини,
державні фінанси), а інші управлінські функції (освіта, благодійність,
підтримання правопорядку) покладаються на територіальні органи та
місцеві колективи.
Найважливіше значення для розвитку самоврядування має докорінна реформа
джерел та використання фінансових ресурсів, яка містить у собі
перерозподіл бюджетних функцій між суб’єктами різних рівнів державного
управління, розширення фінансової компетенції
адміністративно-територіальних утворень.
Сучасний адміністративно-територіальний поділ України визначається
чинним актом Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 року “Про
порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою
Української РСР”, який діяв за часів колишнього Радянського Союзу. На
територіальному рівні Україна має три основні ланки адміністративного
поділу: область, район (сільський), район (міський). Крім цього існує
п’ять ланок на муніципальному (щодо населених пунктів) рівні, серед
яких сільрада тяжіє до територіального рівня, селище – до
муніципального, решта ланок – міські: міста районного, обласного та
державного значення. Окреме становище посідає
адміністративно-територіальне утворення у складі України – Автономна
Республіка Крим. Станом на січень 1995 року до України входили: 24
області, 489 сільських і 120 міських районів, 28 858 сільських населених
пунктів, 909 селищ міського типу, 445 міст, з яких 280 – районного, 163
– обласного, 2 – державного (республіканського) значення. Однотипною
владною структурою, яка діє на усіх рівнях адміністративного поділу, є
рада народних депутатів як представницький, обраний населенням орган. В
Україні налічується 11950 місцевих рад. Всього існує 30212 населених
пунктів і 1354 міських поселень [59].
Дослідження проблеми взаємодії між центром та регіонами в Україні
доцільно починати з визначення того, наскільки у діяльності Верховної
Ради України відображені інтереси регіонів, наскільки у самому процесі
прийняття рішень враховується регіональний аспект. Аналіз
адміністративних аспектів діяльності Верховної Ради показує
недостатність врахування специфічних інтересів окремих регіонів.
Структурування вищого законодавчого органу відбувається за партійною
приналежністю, що свідчить про його демократизацію.
Окремою проблемою постає адміністративно-правовий аспект управління
Автономною Республікою Крим (АРК). Згідно Конституції України Верховна
Рада України визначає основні напрямки соціально-економічного розвитку
АРК (розділ Х). Крім того, діє Представник Президента України, згідно
ст.139 Конституції України, що означає реальний вплив Президента України
на розвиток місцевої соціально-політичної ситуації.
Існує думка щодо зміцнення центральної виконавчої влади як одну з
необхідних передумов подолання суперечностей між центром та регіонами
(насамперед, у бюджетній та соціально-економічній сферах) [60, с.46].На
нашу думку, забезпечення збалансованих відносин між центром та
регіонами, коли центр здійснює непрямий вплив зможе вирішити цю
проблему.
Кабінет Міністрів України, згідно Конституції України (ст.120), має
універсальну сферу дії, його декрети, постанови, розпорядження є
обов’язковими до виконання на території України. У свою чергу,
міністерство, згідно Указу Президента України “Про Загальне положення
про Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади України”
(затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 року
№179/96), виступає як орган, що реалізує, а не визначає державну
політику. Згідно повноваженням, міністерство має право готувати
відповідні пропозиції, узагальнювати результати правозастосовної
діяльності. Важливим у діяльності є те, що міністерство має право
вносити пропозиції щодо вдосконалення законодавства. Як орган виконавчої
влади, ці повноваження здійснюються через вищі в управлінській ієрархії
структури – Президент, Кабінет Міністрів. Що стосується повноважень щодо
розробки проекту Державної програми економічного та соціального розвитку
України, Державного бюджету України, їх неможливо визначити як чіткі –
згідно Указу, міністерство “бере участь”, а не “надає рекомендації,
розробляє, готує пропозиції”. Адже саме цей бік діяльності міністерства
стосується безпосередньо проблем регіонального розвитку.
Відповідно до своїх повноважень міністерство здійснює оперативне
регулювання соціально-економічною та іншими сферами діяльності держави.
Слід зауважити, що оперативне регулювання повинно здійснюватись
відповідно до загальнодержавної програми соціально-економічного розвитку
та стратегічних напрямків економічного реформування, що не вказано в
Указі. При цьому доцільним було б обгрунтувати формування структури в
системі органів виконавчої влади, яка б відповідала за розробку
стратегії розвитку країни.
Згідно чинному законодавству цією структурою виступає Адміністрація
Президента, хоча до її повноважень, згідно Конституції, належить
забезпечення виконання Президентом своїх обов’язків.
У сфері взаємодії міністерства з органами місцевого самоврядування
зазначено, що міністерство має право одержувати інформацію та
“взаємодіяти” (п.4 Указу), хоча при цьому не зазначено конкретні сфери
та обсяг взаємодії.
Згідно п. 7 Указу міністр “визначає ступінь відповідальності заступників
міністра (керівника), керівників підрозділів міністерства”. Але
відповідальність визначає чинне законодавство. При цьому суб’єктом
відповідальності постає суд, у разі кримінальної або цивільної
відповідальності, відповідні органи у разі адміністративної або
дисциплінарної відповідальності.
Для підвищення рівня організації та якості місцевих органів міністерств
та інших центральних органів виконавчої влади був виданий Указ
Президента України “Про заходи щодо підвищення ефективності і
відповідальності територіальних підрозділів міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади та забезпечення їх взаємодії з
місцевими державними адміністраціями”
(5 листопада 1996 року №1035/96), у якому зазначено, що керівники
територіальних підрозділів міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади (крім Служби безпеки України) підзвітні та
підконтрольні головам місцевих державних адміністрацій, призначення
керівників територіальних підрозділів міністерств проводиться за
обов’язковим погодженням з головами місцевих державних адміністрацій.
Цим Указом закріплено пріоритет владних повноважень голів місцевих
державних адміністрацій, що означає примат врахування державних
інтересів, з одного боку, та функціональну підпорядкованість, гнучкість
взаємодії галузевих та регіональних органів управління.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
