РЕФЕРАТ
з курсу “Державна служба”
на тему:
Бюрократія і бюрократизм:
взаємозв’язок, протиріччя, проблеми
Бюрократія і бюрократизм, як свідчить світовий досвід, є найбільш
небезпечним явищем для розвитку ринкових процесів у країні. Він являє
собою таку організацію управління, при якій його результати
перешкоджають будь-яким реформістським процесам. Господарсько-правовий
бюрократизм, на мою думку, включає бюрократизм управління, бюрократизм
права і бюрократизм суб’єктів господарювання. Якими є соціальна природа
господарсько-правового бюрократизму і його наслідки? Бюрократом може
бути будь-який працівник, який імітує службові обов’язки і дістає з
усього вигоду. Формула роботи сучасного бюрократа у будь-якій сфері
діяльності полягає в тому, що він уважний до навколишніх, згодний з
їхньою критикою на свою адресу, оперативно реагує на зауваження, дає
обіцянки поліпшити роботу. Але усе залишається, як і раніше. Сьогодні
бюрократ постійно модернізує свою ідеологію. Він маскує свої методи під
реформу. Свідомість бюрократа формується в соціальне-правових умовах
державно-суспільної системи. За нечіткості службових функцій,
відсутності покарання за їхнє невиконання створено ідеальні умови для
формування бюрократів і середовища для їхнього розвитку.
За даними дослідження причин, джерел і наслідків бюрократизму в Україні
в перехідний період складено класифікацію типів бюрократів, виявлено
умови їхнього формування. Варто розрізняти тотального, прихованого,
співчуваючого, бюрократа, який сумнівається, і бюрократа, який
реформується. Тотальний бюрократ — затятий прихильник апаратного стилю
управління, захисник номенклатурного підбору, призначення і переміщення
кадрів. Він професійно володіє методами апаратної роботи, пізнав
таємниці номенклатурного процесу керівництва. Це войовничий тип
бюрократа. Вони — на очах і повинні першими «загинути» у процесі
боротьби за їхнє викорінювання. Прихований бюрократ маскує наслідки
роботи. Він засвоїв методи діяльності бюрократів і форми приховання
негативних результатів. Прихований бюрократ дотримує правил гри
номенклатури, не допускає випадків порушення. Він живе в постійному
побоюванні: не розгнівати начальство. На словах прихований бюрократ —
супротивник бюрократизму і навіть формально бореться з ним. Реально він
ніколи цього не робить. Це найбільш розповсюджений і небезпечний тип
бюрократа. Боротьба з ним буде тривалою і важкою. Складність полягає в
утрудненні виявлення прихованого бюрократа. Співчуваючий бюрократ завжди
наслідує номенклатуру. Він схвалює всі її вчинки. Такий бюрократ
співчутливо ставиться до номенклатурного способу мислення і дій,
апаратних методів роботи. Цей фахівець у своїй діяльності використовує
бюрократичні методи. Надалі він трансформується в прихованого бюрократа.
Виступає як супротивник усього прогресивного. Бюрократ, який
сумнівається, підозріло ставиться до номенклатури, її форм роботи.
Спочатку він не вірить у бюрократичну силу апарату, виступає
супротивником номенклатурної процедури добору і призначення кадрів. Він
внутрішньо не приймає апаратний і командний стиль управління, ставить
під сумнів його корисність й ефективність. Однак, будучи людиною
нетворчою, не шукає нових форм роботи, а використовує командний стиль
управління. Надалі цей стиль керівництва стає основним методом його
діяльності з усім бюрократичним інструментарієм. З нього формується
прихований бюрократ.
Значний інтерес становить бюрократ, який реформується чи
перебудовується. Під впливом нових умов і змін він швидко оцінив свої
можливості. Це, в основному, молоді номенклатурні працівники. Вони
розуміють, шо корисніше самому перешикувати і змінити власні методи
роботи, ніж доведеться їх змінювати за ініціативи знизу. Боячись
утратити посаду і привілеї, вони оперативно перебудовують, реформують
свій стиль роботи. Основне питання полягає в тому, наскільки швидко і
неупе-реджено ці фахівці трансформуються у творчих працівників.
Явище бюрократи цілком не розкрито. Соціальна природа складна.
Бюрократія означає особливу верству, у руках якої — влада. Бюрократія
представляє апарат управління, який виражає інтереси правлячого кола
осіб. Згідно з даними статистичного управління, у 1991 р. всіх
керівників в Україні нараховувалося 284 тис. У 2001 р. їхня кількість
уже становила 710 тис., а за іншими даними — більш мільйона чоло-вік[2].
Я.Корнаі вважає, шо державна власність постійно відтворює бюрократію,
тому що держпідприємство є органічною частиною бюрократичної ієрархЩЗ].
Бюрократизм притаманний як державному, так і приватному секторам
господарювання. Бюрократизм суб’єктів господарювання складається з
їхнього невміння професійно освоїти світовий ринок, з відсутності
ефективної організації підприємництва і бізнесу усередині країни і за
кордоном. Пасивність і неефективність суб’єктів господарювання
позначаються на укладанні і виконанні договорів і контрактів; на захисті
порушених прав і інтересів; купівлі і продажу продукції і товарів;
одержанні і розпорядженні інвестицій і кредитів і багато на чому іншому.
Труднощі в освоєнні закордонного ринку національними підприємцями і
бізнесменами кореняться в минулому економічному менталітеті громадян,
який породжує страх і непевність у конкурентній боротьбі.
Варто розрізняти радикальну і консервативну бюрократію. У чому
відмінність? Вони різняться за цілями, методами і наслідками діяльності.
Радикальна бюрократія необхідна державі. Без радикальних і професійних
фахівців державі не обійтися. Апарат цієї бюрократії ефективно керує
реформаторськими процесами, генерує конструктивні ідеї, реалізація яких
забезпечує розвиток держави. Представники реформаторського апарату
завжди в пошуку нового. Вони — активні прихильники радикальних змін.
Питома вага реформаторів в управлінському апараті невелика.
Консервативна бюрократія уособлює догматичну частину управління.
Консерватори формують звичку до штампів і стереотипів, неприйняття
новизни і неприйняття таланту. їх у апараті управління, як правило, —
більшість. Консервативний апарат приймає командні рішення, економічно не
обгрунтовані і фінансове не забезпечені.
Що за явище — бюрократизм господарювання? Він являє собою сукупність
специфічних засобів управління, реалізація яких негативно позначається
на результатах діяльності. Специфіка бюрократичного управління полягає в
тому, що воно породжує формалізм і кар’єризм, диктат і пасивність,
некомпетентність і безпринципність, зарозумілість і обманювання,
кабінетний стиль роботи й адміністративно-командні методи. Бюрократизм
господарювання придушує ініціативу, породжує пристосовництво,
протекціонізм і свавілля, хабарництво, інтриги і тяганину, перестраховку
і приписки, байдужість до людей, застій і псевдоактивність, посадове
боягузтво.
Варто розрізняти соціально-економічні, управлінські і правові,
політико-ідеологічні умови бюрократизму. Соціально-економічни-ми умовами
бюрократизму є монополізм в економіці і виробництві; ретельне
регламентування й адміністрування в економічних і виробничих відносинах;
гострі проблеми економічного розвитку країни; недостатнє задоволення
матеріальних і соціальних потреб громадян; неефективна система
заробітної плати; порушення принципів соціальної справедливості.
Управлінські і правові умови бюрократизму породжують некомпетентність і
безвідповідальність апарату управління, недосконалість процесу добору і
призначення кадрів, відсутність обліку наслідків управління,
неефективність правового захисту суб’єктів господарювання від
бюрократичного тиску і правових засобів у викоріненні причин і умов
бюрократизму господарювання. Політико-ідеологічні умови бюрократизму
включають консерватизм і догматизм у моральній сфері; «советизацію» і
номенклатуралізацію країни; нерозвиненість політичної опозиції і
демократичних принципів; низьку освіченість і просвіту громадян;
відсутність інтелектуальної ініціативи щодо боротьби з причинами й
умовами бюрократизму.
Бюрократизм апарату управління і бюрократизм права, на мою думку,
формують бюрократизм господарювання. Основою останнього є недосконале
право, яке створює джерела й умови формування бюрократизму, закріплює
пільги і привілеї апарату управління, захищає корпоративні інтереси
правлячої еліти. Нестабільне законодавство є правовим джерелом
становлення і розвитку бюрократичної системи у всіх сферах діяльності
України. Недосконале і неефективне право дає апаратові управління
можливість чинити господарське свавілля.
Наслідки бюрократизму господарювання руйнують економіку і правопорядок,
чим державі заподіюються колосальні втрати. За 1999—2000 роки обсяг ВВП
скоротився в 2,3 рази, продукція промисловості — у 1,6; сільського
господарства — у 1,9; інвестиції в основний капітал — у 4; житлове
будівництво — у 3,1 рази[4]. Відбувається експансія на національний
ринок товарів, аналогічних українським, що утруднює розвиток власного
господарювання^]. За період незалежності Україна одержала майже 11 млрд.
доларів кредитів. Лише в останні роки має місце певне зростання ВВП, а в
2000 р. ВВП склав лише третину ВВП 1990 p. Отже, ефективної віддачі від
одержання кредитів економіка України не одержала[6]. Наприклад,
внутрішній національний продукт України дорівнює шорічно-му продукту
компанії «Сіменс»[7].
Бюрократизм господарювання перешкоджає формуванню дрібного і середнього
бізнесу в Україні, який становить у нас 10%, а в розвинених країнах
досягає 70%. Світовий досвід господарювання показав, що бюрократична
модель управління особливо шкідлива в процесі становлення і формування
ринкових взаємин. Радянсько-бюрократична система державності і
господарювання сформувала механізм гальмування всього прогресивного. За
роки національного відродження України бюрократизм не зник. Нині
бюрократизм до-сяг найвищого апогею, піка і розквіту. Сьогодні його
особливо важко викорінити. Не можна сподіватися, що бюрократична система
під впливом програм перетворення трансформується, змінить мислення,
стане чеснішою і шляхетнішою, а надалі відімре автоматично. Цього не
станеться. У процесі боротьби за своє виживання вона стане агресивнішою
і винахідливішою. У перехідний період і в умовах формування ринкових
методів економіки право, вважаю, все ще сприяє бюрократизації державних
структур, забезпечує захист інтересів правлячого апарату.
Господарсько-бюрократичний диктат, що тривалий час сковував економічну
ініціативу і волю громадян, відчужував їх від власності, деформував
законодавство і вивів з ладу професійні і реформістські методи правового
регулювання економіки, виробництва і соціального життя людей. Правляча
консервативна бюрократія заклала в основу законодавства свою ідеологію,
свої ідеали і принципи. У цих умовах узаконене беззаконня стало методом
діяльності апарату управління. Консервативна бюрократія легко
привласнила собі право від імені держави керувати політичними і
господарськими процесами для особистої вигоди.
Негативні наслідки господарсько-правового бюрократизму стримують
перспективний розвиток економіки і виробництва України. За прогнозними
даними Всесвітнього банку, валовий продукт, наприклад, Китаю, до 2020 р.
становитиме в перерахуванні за паритетом купівельної спроможності юаня
близько 20 трильйонів доларів, валовий внутрішній продукт США буде
приблизно вдвічі меншим, а Росії — становитиме усього лише 2 трильйони
до-ларів[8]. З урахуванням негативних процесів господарсько-правового
бюрократизму важко завбачити валовий внутрішній продукт України до
зазначеного терміну.
Класичний світовий досвід показав, що перехідний період — це
господарсько-правова трансформація державності й економіки. Правова
трансформація включає наявність законодавства, яке забезпечує
становлення, функціонування і розвиток ринкових господарських взаємин і
інфраструктури: грошової одиниці, банківської, податкової систем, бірж,
підприємництва. У США образно порівнюють перехідний період в Україні з
молодим вином у старих міхах. Державна консервативна бюрократія у всіх
владно-виконавських структурах не може бути ефективною в реформуванні
України. У порівнянні з державним сектором господарювання недержавний
сектор економіки є найбільш ефективним. Наприклад, близько 80%
промислової продукції виробляється на недержавних підприємствах.
Приватному сектору належать 95% сільськогосподарських угідь, і 99%
аграрної продукції виробляє приватний сектор[9].
Бюрократизм проникнув до правової системи і став її складовою частиною.
Бюрократизована правова система пристосована для потреб правлячого кола
осіб й успішно охороняє їх. Що за феномен — бюрократизм права? Він
включає, вважаю, правову диктатуру апарату управління, неконструктивну
правотворчість і неефективне законодавство, консерватизм юридичної
науки, формує у громадян психологію пасивності. Суб’єктові
господарювання важко реалізувати конструктивні задуми. На кожному
творчому кроці на нього чатують бюрократичні перешкоди. Вони, як стіна,
постають перед ним у вигляді правових заборон і обмежень. Це сковує
ініціативу й обмежує самостійність підприємця, перешкоджає розвитку
ринкових відносин, вихолощує сутність і зміст радикальної трансформації
державності й економіки.
Апарат управління неспрноможний добровільно відмовитися від влади,
власності і привілеїв, які гарантовані йому правом. Бюрократична система
повільно і впевнено реалізує власну програму, руйнує реформування
країни, перетворює процеси творення в міф. В.Медведчук вважає, що
причиною неопти-мальності і неефективності українських реформ стали
непослідовність, слабовілля і не-професіоналізм значної частини
української еліти[10].
Національну господарську заповзятливість міцно стримують бюрократизм
права і бюрократизм апарату управління. Для активного розвитку ринкових
механізмів варто відокремити економіку від політики і державності. З
метою створення і забезпечення ринкової правової інфраструктури
необхідно мати професійне законодавство щодо регулювання національних і
місцевих особливостей розвитку економіки, бірж і банків, податкової
діяльності. В умовах політизованої економіки господарсько-правовий
розвиток країни, як і раніше, перебуває у підпорядкуванні чиновників і
номенклатури.
Аналіз економічного стану України показав, що позитивні зрушення в
національній економіці ще не набули стабільного і конструктивного
характеру. Цьому перешкоджають низька конкурентоздатність українського
експорту; неефективність законодавчого забезпечення підприємництва;
нерозвиненість базових інститутів економіки; бюрократичне втручання в
господарські процеси; високий рівень ризику для інвестицій. З цієї й
інших причин питома вага України в зовнішньоторговельному обороті
Європейського Союзу становить 0,42%. Тому більшість експертів (77%)
критично оцінює динаміку контактів України з Європейським Союзом[ 11].
Експерти визначили три головних стримуючих фактори: низький рівень
економічного розвитку країни і недостатні темпи реформи (92%); високий
рівень корупції (90%); недосконалість податкової політики, непрозорість
і нестабільність господарського законодавства (90%)[11].
Викоренення бюрократизму господарювання — тривалий реформістський
процес, важкий і дорогий. Реформістські процеси господарювання — це
постійний пошук, визначення і добір конструктивних економіко-право-вих
засобів для поліпшення управління економікою, підвищення ефективності
виробництва і розвитку науково-технічного прогресу країни. Однак варто,
як свідчить світовий досвід, визнати, що бюрократизм у будь-яких проявах
був, є і буде, але необхідно зменшувати негативні наслідки його впливу.
У цих цілях можуть бути корисними, вважаю, деякі рекомендації,
наприклад, конкурсний добір осіб на керівні посади і пропорційна
відповідальність за порушення службових повноважень; контроль за
результатами діяльності апарату управління і його періодична звітність
про наслідки керівництва; заповнення декларацій про доходи і витрати
посадових осіб і їхніх родин; прозорість діяльності керівників у засобах
масової інформації; конструктивна критика опозицією дій влади; престижна
заробітна плата в сфері управління.
В Україні не існує нормативних актів щодо викорінювання бюрократизму і
методик визначення збитків від його наслідків. Потрібний Закон «Про
заходи для викорінювання бюрократизму», у якому варто визначити
сутність, зміст, наслідки, умови зародження бюрократизму; вказати заходи
щодо запобігання причинам його зародження. Для реалізації закону
необхідною є програма, де будуть визначені конкретні
соціально-економічні, правові та інші заходи для недопущення й усунення
умов і наслідків бюрократизму. Програма стане комплексним документом, і
до її розроблення варто залучити вчених і практиків-юри-стів,
економістів і фахівців у сфері управління. Програма повинна бути
фінансове забезпечена і затверджена Верховною Радою. Необхідно
враховувати й обчислювати втрати від бюрократизму, а тому є корисною
методика обліку і визначення збитків від негативних наслідків фактів
бюрократизму. Таку методику зміг би розробити Донецький інститут
економіки та господарського права.
Ринкова економіка — це нова економіка, для формування якої необхідне
нове право. Для створення нового права потрібні нові знання. Нові
економіка і право ведуть до ліквідації географічних і національних
кордонів в економічному і правовому просторі. Корисно виробити
національну модель формування нового права, яке забезпечує
функціонування нової економіки. Нова економіка вимагає нового правового
регулювання і виникнення таких дисциплін, як підприємницьке, податкове,
земельне право; правовий менеджмент; господарська відповідальність
суб’єктів підприємництва тощо.
Використана література:
1. Гребеньков Г.В. Категория «хозяйство» в контексте хозяйственного
права // Экономика и право. — 2001. — № 1. — С. 104.
2. ДружбинскийВ. Ему многое было дано, а остальное он добывал взятками
// Зеркало недели. — 2002. — № 37. — С. 20.
3. Кона И. Я. Путь к свободной экономике. — М.: Экономика, 1990. — С.
34.
4. Ревенко А. Макроэкономика и наша жизнь // Зеркало недели. — 2001. — №
32—33. — С. 1.
5. Матвієнко П. Головне завдання — побудова ринкової економіки // Голос
України. — 2002. – 19 черв. – С. 6.
6. Чечетов М. Девиз «деньги в госбюджет любой ценой» снят с фасада фонда
госимущества раз и навсегда // Зеркало недели. — 2002. — № 35. — С. 12.
7. Гончаренко А., Джангужин Р., Лисицин Э. Гражданский контроль и
система национальной безопасности Украины // Зеркало недели. — 2002. — №
35. — С. 12.
8. Черный Л. Государство и человечность // Известия. — 2000. — 10
октября. — С. 11.
9. Гальчинский А. Десять лет — что дальше? // Зеркало недели. — 2001. —
№ 39. — С. 8.
10. Медведчук В. История начинается… // Известия. — 2000. — 21 июля. —
С. 10.
11. Пашков М.,Чалый В. Через тернии — к звездам // Зеркало недели. —
2000. — № 35. -С. 4.
PAGE
PAGE 11
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
