Лекція 6. Види правових актів державного управління та їх
систематизація

6.1. Загальна характеристика правових актів, які використовуються в
управлінні.

6.2. Галузева належність правового акту.

6.3. Систематизація правових актів управління.

6.1. Загальна характеристика правових актів, які використовуються в
управлінні

Суть та види управлінських рішень

Функція прийняття рішень безпосередньо пов’язана з цілеспрямованою
діяльністю людини. У щоденному житті кожний індивід приймає велику
кількість рішень: про вибір професії, місце роботи, формування сім’ї,
проведення відпочинку, розподіл бюджету тощо. Формування та вибір цих
рішень відбуваються емпірично: шляхом логічного мислення та інтуїції.
Деякі з них прості, інші більш складні і вимагають ретельного
обдумування.

Для управлінця прийняття рішення – це постійна і досить відповідальна
робота. Необхідність прийняття рішення пронизує все, що робить керівник
будь-якого рівня, формулюючи мету і добиваючись її досягнення. Одним із
показників діяльності керівника є його здатність приймати правильні
рішення. Як керівник, людина в процесі управління приймає рішення в
політичній, економічній, культурній та інших сферах діяльності. Наслідки
цих рішень зачіпають інтереси та впливають на життя великих спільнот, на
суспільство в цілому. Тому помилки в прийнятті рішень можуть призвести
до великих моральних і матеріальних втрат.

Про важливість рішень Джордж Гордон писав так: “Ухвалення рішень –
основа основ державного управління, як і всієї організованої людської
поведінки. У зв’язку з цим закономірною є вимога підвищення ефективності
управлінських рішень на основі наукового підходу до їх формування та
вибору. Адже ніщо так негативно та дестабілізуюче не впливає на
поведінку людей, їх спільну працю, як прийняття непродуманих,
некомпетентних, несвоєчасних рішень».

Теорія державного управління характеризується науковим підходом до
прийняття рішень. Виникла загальна теорія, розробляється методологія,
тобто технологія прийняття рішень та їх виконання, удосконалюється
процес навчання кадрів апарату управління.

Прийняття рішень у процесі державного управління складними
соціально-економічними системами пов’язане з необхідністю сприйняття та
переробки великих обсягів різнопланової інформації. Обмежені можливості
людини щодо сприйняття й опрацювання інформації призводять до
неоптимальних рішень. Тому виявлення інтелектуальних можливостей людини
здійснюється на основі використання наукового підходу. У широкому
розумінні науковий підхід передбачає наявність теорії прийняття рішень,
сукупності практичних рекомендацій, що випливають з теорії та досвіду її
застосування; комплексного використання усіх засобів для прийняття
рішень; логічного мислення та інтуїції людини, математичних методів та
обчислювальної техніки; навчання керівників теорії і практики прийняття
рішень.

Застосування наукового підходу дозволяє керівнику більш об’єктивно
оцінювати проблемну ситуацію, враховувати наявні ресурси та обмеження,
формулювати й аналізувати варіанти рішень, вибирати серед них найбільш
оптимальне та передбачати його можливі наслідки. Знання теорії прийняття
рішень – це професійна компетентність кожного керівника.

В умовах становлення демократичного суспільства та переходу до ринкової
економіки питання підвищення якості та ефективності рішень, які
приймаються і реалізуються, а також оперативність їх вирішення набувають
особливої гостроти. Управлінське рішення розглядається як процес
вироблення та реалізації раціонального варіанту проблеми чи завдання та
як фіксований правовий акт (нормативний чи індивідуальний). Ці стадії
управлінських рішень взаємозв’язані і однаковою мірою важливі як для
теорії, так і для практики державного управління.

Крім того, важливість управлінських рішень та й самої функції прийняття
рішень у процесі державного управління зумовлена тим, що:

по-перше, їх ухвалення чітко простежується як умова виконання всіх інших
функцій;

по-друге, є безпосереднім продуктом діяльності керівників усіх рівнів
управління;

по-третє, є одним із важливих засобів формування соціальних інтересів;

по-четверте, виступає однією з форм реалізації соціальних інтересів.

Можна сказати, що управлінські рішення і процес їх ухвалення являють
собою фундаментальну детермінанту (визначник) колективної (і
взаємопов’язаної з колективною) людської поведінки та спільної
комбінованої діяльності людей, зумовленої необхідністю задоволення
індивідуальних інтересів.

Управлінські рішення, відображаючи суспільні потреби та інтереси, у свою
чергу сприяють їх реалізації, формуючи спрямування поведінки людей у
сфері управлінських, адміністративно-правових відносин, змінюючи тією чи
іншою мірою їх ціннісну орієнтацію.

Державне управління як цілеспрямований вплив суб’єкта управління на
об’єкт здійснюється у вигляді сукупності взаємопов’язаних рішень.
Управлінське рішення – завершальний етап управлінського процесу. Його
значення обумовлене багатоплановістю впливу, який він справляє на
соціально-економічні та організаційні сторони об’єкта управління.
Об’єктом управлінських рішень є суспільні відносини. Саме управлінська
діяльність у конкретній дійсності не існує поза усвідомленням інтересів
відповідних учасників управлінських відносин, їх вираження та
реалізації. Науково обґрунтоване рішення є важливим спрямовуючим і
організуючим фактором діяльності суб’єкта і об’єкта державного
управління.

У системі державного управління рішення виконують цілу низку функцій:

1) спрямовуючу, тобто вказують цілі та завдання функціонування системи
управління;

2) забезпечувальну, тобто визначають шляхи і способи, сили й засоби, які
гарантують виконання даного рішення і дозволяють функціонувати системі
управління в наміченому напрямку й заданому режимі;

3) координаційну – встановлюють порядок узгодження діяльності системних
структурних елементів (службовці, підрозділи, підприємства і т.д.) при
виконанні даного рішення і визначають нормативно-правовий режим цієї
діяльності. Завданням управлінської діяльності є координація
індивідуальних і колективних цілей, підпорядкування індивідуальної праці
інтересам спільної діяльності, спрямування роботи всіх членів тієї чи
іншої соціальної спільноти на досягнення загальних цілей і завдань;

4) стимулюючу, тобто визначають такі умови, в яких повністю
розкриваються і розвиваються здібності працівників при виконанні
конкретних службових завдань.

Управлінські рішення необхідно приймати у зв’язку із тиском зовнішніх та
внутрішніх впливів. Реалізація цілей будь-якої організації
забезпечується шляхом прийняття і виконання численних рішень.
Управлінські рішення спрямовані на розв’язання проблем і максимальне
наближення до заданої мети. Своєчасно прийняте науково обґрунтоване
рішення стимулює досягнення мети. Рішення, яке прийняте із запізненням,
знижує результативність праці колективу чи окремих виконавців.

Управлінські рішення – це сукупний результат творчого процесу суб’єкта
управлінської діяльності та дій колективу (об’єкта управління) для
вирішення конкретної ситуації, що виникла у зв’язку з функціонуванням
системи. Управлінські рішення є соціальним актом, що організовує і
спрямовує в певне русло діяльність певного колективу та виконує роль
засобу, який сприяє досягненню мети, поставленої перед підприємством.

Управлінське рішення – це розумово-вольовий акт, який містить ідею про
шляхи, засоби, форми і методи досягнення певних політичних,
соціально-економічних або виробничих цілей в існуючій на даний момент
соціальній чи виробничо-практичній ситуації.

Управлінське рішення приймається суб’єктом управління на основі
збирання, обробки та аналізу інформації про стан і перспективи розвитку
підпорядкованого об’єкта управління з урахуванням їх спільних інтересів
та інтересів усього суспільства.

Потреби суспільного життя людей на даному етапі його розвитку визначають
цілі (бажані результати) і вибір засобів їх досягнення на всіх рівнях
державного і громадського управління.

Кожне рішення, незалежно від того, на якому рівні управління воно
приймається, відтворює не лише волевиявлення і наміри людей, а й їхні
потреби та інтереси, що зумовлюються фактичним змістом і перспективами
розвитку суспільного життя.

Як інструмент управлінської діяльності та форма вияву волі суб’єкта
управління щодо підпорядкованого йому об’єкта управлінське рішення
визначає вибір з певної множини можливих варіантів управлінського впливу
на діяльність об’єкта управління такого варіанта, який найбільшою мірою
відповідав би конкретним цілям і фактичним обставинам його
функціонування.

Зміст управлінського рішення, таким чином, виражається у формулюванні
відповідей на запитання про те, в якому порядку, в які строки, якими
засобами, з якими затратами сил, при якому розподілі обов’язків, прав та
відповідальності, а також за якої організації контролю і з якими
результатами повинен бути здійснений управлінський вплив, передбачений
даним рішенням. Практично всі основні питання, які можуть виникнути в
ході здійснення наміченого курсу дій, повинні знайти, відображення у
змісті управлінського рішення, щоб його виконавці мали чітку програму
діяльності, зорієнтовану на чітко визначені й усвідомлені цілі. Ця
програма може бути викладена в усній, письмовій або іншій спеціальній
формі (наприклад, зафіксована за допомогою магнітної плівки, відтворена
графічним або цифровим зображенням тощо).

У вузькому розумінні під управлінським рішенням є вибір альтернативи, що
реалізується в нормативно-правовому акті, який спрямований на вирішення
конкретної проблемної ситуації. В кінцевому підсумку управлінські
рішення є результатом управлінської діяльності. В більш широкому
розумінні управлінські рішення розглядають як основний вид управлінської
праці, сукупність взаємопов’язаних, цілеспрямованих і логічно
послідовних управлінських дій, що забезпечують реальність управлінських
завдань. У цьому плані треба відзначити, що:

— рішення передбачає наявність можливих варіантів дій та вибору одного з
них у відповідності з існуючими обставинами, інтересами і потребами, при
цьому вибір варіанту дій є результатом свідомої, розумово-психологічної
діяльності керівника;

— необхідність та головний зміст рішення визначається метою спільної
діяльності. З мети воно виходить, на її досягнення орієнтується;

— управлінське рішення володіє активізуючою та організуючою силою;

— в основі управлінського рішення лежить організаційна діяльність людей.

Головна особливість управлінських рішень, яка відрізняє їх від інших
рішень, полягає в тому, що їх метою є забезпечення оптимальних умов
спільної діяльності людей. Таким чином, управлінське рішення як форма
виявлення волі суб’єкта власності чи його представника (органу,
посадової особи – керівника) по відношенню до підпорядкованого об’єкта
являє собою результат відбору з численних варіантів поведінки
управлінської системи такого, що більше за інших відповідає конкретній
ситуації та цілям функціонування даної системи на відповідному етапі її
розвитку.

Стадії процесу розробки і прийняття рішень:

розробка і постановка мети;

вибір і обґрунтування критеріїв ефективності та можливих наслідків
рішень, які приймаються;

розгляд варіантів рішень, які приймаються;

вибір і кінцеве формулювання рішення;

прийняття рішення;

доведення рішень до виконавців;

контроль за виконанням рішень.

Управлінські рішення класифікують за такими ознаками:

за роллю в досягненні цілі організації: стратегічні, тактичні,
оперативні.

за часовим горизонтом: прогнозні, планові, оперативні.

за результатами: вірогідні, детерміновані.

за ступенем ефективності: оптимальні, раціональні.

за ступенем жорсткості (або за характером дій): директивні, нормативні,
рекомендаційні, орієнтуючі, методичні, дозволяючі.

за періодом дії: довгострокові, середньострокові, короткострокові.

за функціональним змістом (призначенням): плануючі (планові),
організуючі (організаційні), координуючі, активізуючі, регулюючі,
контролюючі (контрольні).

за широтою охоплення: вибіркові, систематичні, суцільні.

за об’єктами: виробничі, фінансові, кадрові.

за способом прийняття: одноосібні (індивідуальні), сумісні
(колективні), консультативні, парламентські.

за ступенем універсальності: загальні, спеціальні.

за визначеністю: запрограмовані, незапрограмовані.

за наслідками: ризикові, безризикові.

за ступенем повноти інформації: прийняті в умовах визначеності,
прийняті в умовах невизначеності, прийняті в умовах ризику.

за характером: творчі, стандартні, прийняті за аналогією, прийняті
автоматично (інтуїтивно).

за альтернативністю: безальтернативні – мають лише один варіант дій,

бінарні – передбачають два протилежних варіанти дій,

багатоваріантні – мають декілька різних варіантів дій, із яких необхідно
вибрати оптимальний,

інноваційні – штучно складаються із елементів, які підходять, і раніше
були відкинуті. Так формується принципово новий варіант.

за напрямом впливу: внутрішні, зовнішні.

за методами підготовки: креативні, евристичні, репродуктивні.

Мескон М., Альберт М. і Хедоурі Ф. виділяють організаційні, інтуїтивні й
раціональні рішення.

Організаційні рішення – це вибір, який повинен зробити керівник, щоб
виконати обов’язки, зумовлені посадою. Мета організаційного рішення –
забезпечення руху до поставлених перед організацією завдань.
Організаційні рішення ділять на дві групи: запрограмовані і
незапрограмовані.

Запрограмовані рішення – це такі рішення, що однозначно диктуються
обставинами, постійно повторюються. Вони пропонують набір стандартних
дій, вимагають від керівника інструктажу, сигналу про початок дій,
контролю, стимулювання.

Незапрограмовані рішення пов’язані з унікальними ситуаціями, пропонують
нестандартні дії та вимагають від керівника дослідження проблем,
розробки альтернатив, вибір варіантів, навчання підлеглих.

Інтуїтивні (адаптаційні) рішення ґрунтуються на припущенні, що вони
засновані на «шостому почутті» і на тому, що вибір правильний. Вони
приймаються за умов, що є досвід роботи і відсутність часу. Недоліком
цих рішень є відсутність гарантії успіху.

Адаптаційні рішення базуються на аналогії з минулими успішними діями.
Вони приймаються за умов, що є добрі загальні знання, досвід, здоровий
глузд. Недоліками такого рішення є те, що здоровий глузд зустрічається
рідко, необхідний досвід може бути відсутній, обставини можуть не
відповідати тим, які уже були.

Раціональні (аналітичні) рішення ґрунтуються на всесторонньому науковому
аналізі, наявності можливостей дослідження проблеми. Недоліком таких
рішень можуть бути великі затрати часу та засобів.

Класифікацію рішень слід розглядати як складовий логіко-пізнавальний
процес, який дає змогу упорядковувати їх і виявити загальні
закономірності та характерні особливості, властиві окремим їх
різновидам. Для кожного виду рішень розробляють систему інформації, що
орієнтує керівників при підготовці рішень, у виборі кращого варіанта
рішення та його реалізації.

Вимоги до управлінських рішень.

Наукова обґрунтованість передбачає розробку рішень з врахуванням
об’єктивних закономірностей розвитку об’єкта управління, які знаходять
своє відображення у технічних, економічних, організаційних та інших
аспектах його діяльності.

Цілеспрямованість зумовлена самим змістом управління і передбачає, що
кожне управлінське рішення повинно мати мету, чітко пов’язану із
стратегічним планом розвитку об’єкта управління.

Кількісна і якісна визначеність. Вимога кількісної визначеності
управлінських рішень задовольняється встановленням конкретних, виражених
у кількісних показниках, результатів реалізації рішення, яке
розробляється. Результати, які не мають кількісного вимірювання, мають
бути охарактеризовані якісно.

Правомірність. Будь-яке управлінське рішення повинне випливати з
правових норм та виходити з компетенції структурного підрозділу
управління чи посадової особи.

Оптимальність. Вимога оптимальності зумовлює потребу в кожному
конкретному випадку вибору такого варіанту рішення, який відповідав би
економічному критерію ефективності діяльності (наприклад, максимум
прибутку при мінімальних витратах).

Своєчасність рішень означає, що вони повинні прийматися у момент
виникнення проблеми, порушень, відхилень у перебігу господарських
процесів.

Комплексність управлінських рішень передбачає врахування всіх
найважливіших взаємозв’язків та взаємозалежностей діяльності
організацій.

Гнучкість. Будь-яке всебічно обгрунтоване рішення в управлінській
динамічній системі може потребувати коректив, а інколи і прийняття
нового рішення.

Повнота оформлення. Необхідно, щоб форма викладу рішення виключала
непорозуміння або двозначність у розумінні завдань. Рішення слід
формулювати чітко, лаконічно.

Правові акти державного управління

Насамперед треба зазначити, що будь-який правовий акт, який
застосовується в управлінських процесах, є наслідком управлінського
рішення. Для того щоб управлінське рішення набуло юридичної сили і стало
обов’язковим для виконання тими, кому адресовані його вимоги, воно, як
правило, повинно бути втілене у встановленій законом формі усних або
письмових юридичних приписів, тобто актів управління, на основі яких
розгортається практична діяльність людей. Акти управління – це юридична
форма управлінських рішень. Вони надають рішенням юридичної сили,
роблять їх обов’язковими для виконання. Матеріальним змістом будь-якого
акта управління є відповідне управлінське рішення.

Однак не всі управлінські рішення обов’язково втілюються в актах
управління. Деякі з них можуть бути реалізовані як виданням актів
управління, так і за допомогою інших форм управлінської діяльності
(організаційно-технічними діями, інструктивно-роз’яснювальною і виховною
роботою тощо). За певних конкретних обставин суб’єкт управління може
прийняти рішення не реагувати на ситуацію, яка склалася в процесі
функціонування відповідного об’єкта, і, щоб стабілізувати обстановку, не
вживати жодних активних дій. У таких випадках акт управління не
видається взагалі, хоча управлінське рішення, безумовно, приймається.

Крім того, зміст одного рішення може бути втілений у кількох актах
державного управління, і, навпаки, кілька рішень можуть забезпечувати
змістовну характеристику багатьох організаційно-управлінських дій, які
реалізуються відповідно до приписів єдиного акта .управління.

Головне полягає в тому, що акти управління як найважливіша правова форма
державного управління забезпечують “переклад“ змісту управлінських
рішень на юридичну мову державно-владних вимог і приписів. Вони роблять
управлінські рішення юридично обов’язковими програмами діяльності
конкретних об’єктів управління – підприємств, установ, трудових
колективів, галузей народного господарства тощо.

Правові акти державного управління – це вольові владні дії державних
органів (службових осіб), які вони здійснюють на підставі законів та на
виконання їх у процесі реалізації функцій державного управління і які
спрямовані на встановлення (зміну, скасування) правових норм або
виникнення (зміну, припинення) конкретних правових відносин.

Серед інших правових актів (законів, постанов Верховної Ради, указів
Президента тощо) акти управління виділяються передусім тим, що вони є
основною юридичною формою виконавчої та розпорядчої діяльності державних
органів управління. За їхньою допомогою органи управління вирішують ті
завдання, які належать до їх компетенції, здійснюють керівництво
господарською діяльністю і соціально-культурним будівництвом, визначають
компетенцію, форми і методи функціонування підпорядкованих державних
органів, підприємств та організацій, встановлюють права і обов’язки
громадян і громадських організацій у сфері управління, застосовують
засоби морального і матеріального впливу до працівників державного
апарату, реагують на неправомірні дії службових осіб, громадян та
організацій, створюють умови для запобігання правопорушенням і
забезпечення законності та правопорядку.

Правові акти державного управління відображають практично всі сторони
діяльності державних органів у сфері управління. Реалізація
творчо-конструктивної функції актів управління забезпечується тим, що на
їх основі безпосередньо формулюються нові або змінюються чинні правила
поведінки у сфері управління, виникають і змінюються конкретні правові
відносини, скасовуються застарілі норми поведінки тощо.

Інакше кажучи, акти управління – це різновид правових актів, у яких
відображаються владні приписи органів державного управління (або
службових осіб), спрямовані на встановлення або застосування правових
норм (правил поведінки) у сфері державного управління.

Як різновид правових актів акти управління мають деякі загальні риси,
притаманні усім видам правових актів.

По-перше, вони є виявом одного з елементів державно-владних повноважень
відповідних державних органів. Державні органи управління видають ці
акти і забезпечують їх виконання здійсненням контролю та застосуванням
організаційно-правових засобів виховного і примусового характеру.

По-друге, у правових актах державного управління відображено правові
приписи, сформульовані від імені держави. Вони є виявом державної волі,
а тому обов’язкові для всіх, кому адресовані, і для органів, які їх
видали. У зв’язку з цим законодавство встановлює спеціальний порядок
зміни та скасування правових актів державного управління.

По-третє, правові акти державного управління спрямовані на досягнення
певного юридичного результату: встановлення, зміну або скасування правил
поведінки, виникнення, зміну та припинення правових відносин.

На відміну від інших правових актів акти управління – це форма
виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльності. Вони мають підзаконний
характер і є засобом реалізації завдань та компетенції органів
державного управління. Підзаконний характер актів управління означає, що
їх невідповідність вимогам закону тягне за собою скасування, оскільки
закон має вищу юридичну силу порівняно з будь-яким актом управління
незалежно від того, який орган – вищий, центральний чи місцевий – його
видав.

Службове призначення правових актів акти управління (а саме визначення
їх як основного засобу реалізації компетенції органів державного
управління вказує на головну специфіку і мету їх видання) – вирішення
завдань державного управління у процесі виконавчо-розпорядчої
діяльності, яка здійснюється на основі вимог законів і пов’язана з
повсякденним керівництвом господарським, соціально-культурним і
адміністративно-політичним будівництвом.

Отже, правові акти державного управління є специфічним знаряддям
здійснення державно-владних функцій, за допомогою якого регулюються та
стимулюються у своєму розвитку суспільні відносини, що виникають у сфері
державного управління – одного з найважливіших видів державної
діяльності.

Правові акти державного управління – це владні, односторонні підзаконні
акти органів державного управління, що вироблені в процесі
виконавчо-розпорядчої діяльності.

Акти державного управління – це єдиний спосіб створення і застосування
правових норм у процесі державно-управлінської діяльності.

Особливості актів державного управління:

1) це правовий акт органів та посадових осіб держави;

2) це управлінське рішення;

3) це форма управлінської діяльності держави;

4) це правові акти компетентних органів;

5) це владні дії державних органів управління;

6) це правові акти, що створюють певний правовий ефект;

7) це акти управління державно-владного характеру;

8) це підзаконні акти;

9) це правові акти, що виступають варіантом управлінського рішення;

10) це правові акти державного управління, що приймаються повноважним
суб’єктом державно-управлінської діяльності;

11) це одностороннє волевиявлення повноважного суб’єкта державного
управління;

12) це правовий акт, що визначає правила належної поведінки в сфері
державного управління;

13) це правовий акт державного управління, що може бути опротестований в
установленому порядку;

14) це правовий акт державного управління, що викликає юридичні
наслідки;

15) це особливий порядок видання правового акту державного управління;

Акт державного управління – це офіційний припис, який заснований на
законі, прийнятий суб’єктом управління на будь-якому рівні державної
ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його
компетенції з додержанням встановленої процедури та форми і тягне за
собою певні юридичні наслідки.

Акти управління є різновидом управлінських рішень, за допомогою яких
здійснюється управління народногосподарським комплексом,
соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною
діяльністю держави.

Акт державного управління – це підзаконний акт. Підзаконний характер
актів державної виконавчої влади полягає в їх точній відповідності
закону. Видання актів управління є частиною управлінської діяльності і
одним із видів правових актів держави.

Акти управління спрямовані на досягнення конкретного, оперативного
керівництва. За їх допомогою здійснюється реалізація норм права в
процесі управлінської діяльності, забезпечується необхідна поведінка
учасників адміністративних правовідносин. Акти управління є основою
виникнення відповідних правових відносин.

Акти управління встановлюють певні правила поведінки – приписи, дозволи,
заборони. Вони захищають права і законні інтереси громадян, державних і
недержавних організацій, охороняють державну безпеку і громадський
порядок і т.ін. В актах державного управління містяться обов’язкові до
виконання приписи, якими на громадян, державні та недержавні
організації, посадових осіб покладаються певні правила поведінки: їх
права, обов’язки, відповідальність.

Акти управління є односторонньо вольовими актами. Владність цих актів
полягає в тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або
організацій, яким вони адресовані, не потрібні. Але це не означає, що
всі акти управління носять імперативний характер. Багато в чому
адміністративні правовідносини характеризуються тим, що праву однієї
сторони відповідає обов’язок іншої, і навпаки. В сучасних умовах існує
значна кількість актів виконавчої влади, що містять приписи науково
обгрунтованих рекомендацій.

Акти державного управління приймаються суб’єктами управління тільки в
межах їх компетенції і у певній формі.

Акти управління залежно від їх зовнішнього прояву є усними, письмовими
та конклюдентними. Акти, розраховані на багаторазове використання, мають
письмову форму.

Акти управління мають юридичну природу і є обов’язкові для тих, кому
вони адресовані. Виконання актів управління гарантується авторитетом
виконавчої влади, а в разі необхідності забезпечується примусовою силою
держави.

Акти управління незалежно від змісту повинні носити творчий характер,
спрямований на розбудову України як суверенної, незалежної,
демократичної, соціальної та правової держави.

Акти органів виконавчої влади діють у системі юридичних актів України.
Тому виникає необхідність з’ясувати відмінність актів державного
управління від інших юридичних актів – законів, актів правосуддя,
прокурорських актів, актів, що діють у сфері цивільно-правових відносин,
актів громадських об’єднань та ін.

Відмінність актів державного управління від інших актів визначається
специфікою призначення органів виконавчої влади в загальній системі
управлінської діяльності. Згідно ст. 6 Конституції України державна
влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади
здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і
відповідно до законів України. Отже, акт державного управління
відрізняється від закону тим, що :

а) в системі правових актів закон має вищу юридичну силу;

б) будь – який акт державного управління повинен бути виданий на основі
закону (безпосередньо чи опосередковано);

в) жодний акт державного управління не може скасувати або змінити закон;

г) закон може скасувати або призупинити дію акта управління;

д) в разі, якщо акт державного управління суперечить закону, діє закон.

Акти управління за змістом, юридичними властивостями, порядком
прийняття, скасування, оскарження, виконання відрізняються від судових
актів (рішень, вироків, ухвал). Судові акти – це правова форма вияву
правосуддя . Суд застосовує норми права щодо окремих фактів порушення
права або спорів. Судові акти завжди є індивідуальними. Це акти
застосування норм права відносно окремих осіб, що є учасниками процесу.
Такі акти не містять у собі норм права. Акти управління вміщують не
тільки конкретні приписи, а й нові правові норми. Судові акти
приймаються тільки на підставі закону, а судді при здійсненні правосуддя
незалежні і підкоряються лише закону. Акти управління приймаються на
підставі як закону, так і вказівок вищих органів управління.

Акти управління відрізняються від цивільно–правових актів за юридичною
природою та підставами прийняття. Цивільно–правові акти (двосторонні чи
односторонні) завжди є результатом взаємного волевиявлення учасників
правовідносин, тоді як акти управління – це односторонні владні
волевиявлення, котрі не вимагають згоди іншої сторони. В разі незаконної
угоди відповідальність перед державою несуть обидві сторони, а за
незаконне прийняття акта державного управління відповідальність несе
той, хто його прийняв.

Акти державного управління відрізняються від актів прокурорського
нагляду (протесту, подання, припису, постанови). Акти прокурорського
нагляду – це форма реагування прокурора на порушення законності. Вони не
мають ні вказівок управлінського характеру, ні норм права.

Від актів громадянських організацій, об’єднань громадян (рух, конгрес,
асоціація, фонд, спілка тощо) акти державного управління відрізняються
за своєю юридичною природою. Об’єднання громадян – недержавні
організації, дія їх актів поширюється тільки на членів цієї організації,
а їх виконання забезпечується можливостями самої організації. Акти
громадських організацій не мають державно-владного характеру. Якщо ж
порушуються акти управління, то застосовуються заходи державного
примусу. Але коли виконання державних функцій покладається на громадську
організацію (наприклад, на товариство захисту прав споживачів), то акти
громадських організацій за своєю юридичною природою є аналогічними
актами органів державної виконавчої влади.

Акти управління істотно відрізняються від документів, що мають юридичне
значення, та від службових документів. Документи, що мають юридичне
значення (паспорт, посвідчення, атестат, диплом про закінчення вищого
навчального закладу), не встановлюють, не змінюють, не припиняють
правовідносин. Складені за встановленою формою, вони свідчать про певні
факти або стани. Акт державного управління завжди спрямований на
виконання, зміну або припинення адміністративно – правових відносин.

Службові документи (довідки, акти обстежень, рапорти, доповідні записки,
характеристики та ін.) не мають юридичного значення, але вони є
джерелами інформації. На підставі службових документів, як і документів,
що мають юридичне значення, можуть бути прийняті акти державного
управління. Наприклад, на підставі характеристики, складеної на
держаного службовця, всебічного розгляду виконання основних обов’язків,
професійного рівня працівника та його ділових якостей атестаційна
комісія приймає одне з таких рішень: відповідає займаній посаді;
відповідає займаній посаді в разі виконання певних умов (здобуття
освіти, проходження перепідготовки, стажування на відповідній посаді,
вивчення іноземної мови тощо); не відповідає займаній посаді.

Акти державного управління можуть виступати як певні юридичні факти, на
підставі яких виконуються, змінюються та припиняються адміністративні
правовідносини.

Акти управління можуть бути основою для прийняття інших актів. Факт
реєстрації шлюбу як адміністративно-правовий акт тягне за собою появу
сімейних та цивільно-правових відносин. Тому акти державного управління
призводять до виникнення не тільки адміністративно-правових, а й
трудових, сімейних, цивільно-правових відносин та ін. Акти державного
управління можуть виступати як умова дійсності цивільно-правових,
земельних, трудових та інших актів.

Акти державного управління можуть служити законними доказами для судів
загальної юрисдикції, бути підставою для порушення справ про
адміністративні правопорушення, наприклад, протокол про порушення правил
дозвільної системи або громадського порядку. Акти управління можуть бути
юридичною підставою для придбання громадянином суб’єктивного права або
звільнення його від конкретного обов’язку.

В основі класифікації актів державного управління покладені найбільш
істотні їх ознаки, що дає можливість з’ясувати їх правову природу і
значення у здійсненні завдань державного управління. Класифікація актів
управління проводиться за різними критеріями. В науці адміністративного
права акти управління класифікуються:

за юридичними властивостями акти державного управління поділяються на
нормативні, індивідуальні та змішані Нормативні акти встановлюють
загальні правила поведінки, норми права. Вони регламентують однотипні
суспільні відносини у певних галузях. Ці акти, як правило, призначені на
довгострокове та багаторазове їх застосування.

Індивідуальні акти вирішують конкретні питання управління і не містять у
собі норм права. Тому їх прийнято називати актами застосування норм
права. Видання індивідуальних актів спрямоване на їх одноразове
застосування відносно конкретних випадків, ситуацій, обставин.

Змішані акти є різновидом актів управління, вони містять як норми права,
так і рішення щодо конкретних управлінських справ та ненормативні
приписи.

за дією в просторі діють або на всій території держави, або на території
її адміністративно-територіальних одиниць.

за характером компетенції органів, які видають їх загальнодержавні,

локальні (місцеві).

за органами, які видають акти (за суб’єктами видання) акти, які
видаються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними
та місцевими органами виконавчої влади.

Поняття нормативно-правового акта і його відмінність від інших правових
актів

Правовий акт – акт-волевиявлення (рішення) уповноваженого суб’єкта
права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни,
скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни,
припинення) на основі цих норм прав і обов’язків учасників конкретних
правовідносин, міри відповідальності конкретних осіб за скоєне ними
правопорушення. Він оформляється у встановлених законом випадках у
вигляді письмового документа (акту-документа).

Ознаки правового акту:

1) виражає волю (волевиявлення) уповноваженого суб’єкта права, його
владні веління;

2) має офіційний характер, обов’язковий для виконання;

3) спрямований на регулювання суспільних відносин;

4) встановлює правові норми, а також конкретні правовідносини;

5) може бути актом-документом, зміст якого фіксується у встановленій
законом документальній формі, і актом-дією, за допомогою якого виникає
юридичний результат (встановлення правових норм, їх застосування і
т.д.);

6) становить юридичний факт, що спричинює певні правові наслідки.

Нормативно-правовий акт – офіційний акт-волевиявлення (рішення)
уповноважених суб’єктів права, що встановлює (змінює, скасовує) правові
норми з метою регулювання суспільних відносин. Або інакше: акт
правотворчості, який містить юридичні норми. Отже, нормативно-правовий
акт становить рішення правотворчого органу, спрямоване на встановлення,
зміну або скасування дії норм права.

Нормативно-правовий акт виконує дві рівнозначні функції: функцію
юридичного джерела права і функцію форми права, тобто виступає як спосіб
існування і вираження норм права. Ознаки нормативно-правового акту:

1) приймається або санкціонується уповноваженими органами держави
(правотворчими органами) або народом (через референдум);

2) завжди містить нові норми права або змінює (скасовує) чинні, чітко
формулює зміст юридичних прав і обов’язків;

3) приймається з дотриманням певної процедури;

4) має форму письмового акту-документа і точно визначені реквізити:

а) вид акту (закон, указ, постанова);

б) найменування органу, який ухвалив акт (парламент, президент, уряд,
місцевий орган влади);

в) заголовок (деякі акти, наприклад, розпорядження Кабінету Міністрів
України приймаються без заголовка);

г) дата ухвалення акту;

ґ) номер акту;

д) дані про посадову особу, яка підписала акт;

5) публікується в офіційних спеціальних виданнях з обов’язковою
відповідністю автентичності тексту офіційного зразка (в Україні закони
публікуються у «Відомостях Верховної Ради України», газетах «Голос
України» та «Юридичний вісник України»; постанови Кабінету Міністрів – у
збірниках постанов уряду України та газеті «Урядовий кур’єр»; закони і
підзаконні акти – у часописі «Офіційний вісник України»).

Структура нормативно-правового акту залежить від його специфіки і виду,
припускає поділ нормативного матеріалу на підрозділи.

Основні структурні елементи нормативно-правового акту:

1. Преамбула – вступна частина, безстатейний (такий, що не містить норм
права) загальний вступ, у якому дається обґрунтування закону,
визначаються цілі, завдання й іноді формулюються вихідні світоглядні
положення. Зараз преамбули в законах зустрічаються рідко.

2. Пункти, статті – містять вихідні одиниці нормативно-правового акта –
нормативні розпорядження. Через нормативне розпорядження стаття
співвідноситься з нормами права.

Статті можуть поділятися на частини, а пункти – на абзаци і підпункти. І
статтю, і частини, із яких вона складається, прийнято позначати
скорочено початковими буквами: статтю – «ст.», а частини (абзаци) статей
– «ч.». Статті в законах нумеруються, нерідко нумеруються і частини
(абзаци) статей, тоді вони, як правило, звуться пунктами.

3. Глави – є у великих за обсягом нормативно-правових актах.

4. Розділи – об’єднують глави у великих за обсягом нормативно-правових
актах. Можлива й інша ситуація, коли статті, пункти об’єднуються в
розділи, а розділи – у глави.

5. Частини – найбільші підрозділи закону, містяться, як правило, у
кодексах.

Розташування норм права в статтях нормативно-правового акта:

1) зазвичай правова норма міститься в одній статті, чим полегшується її
ухвалення;

2) у ряді випадків для вираження складної норми права потрібні декілька
статей;

3) іноді в одній статті містяться декілька норм права.

Відмінність між нормативним актом та іншими правовими актами (зокрема,
актом тлумачення норм права і актом застосування норм права) полягає в
тому, що:

По-перше, нормативно-правовий акт містить у собі правові норми,
встановлює нові права і обов’язки, яких раніше не було, або змінює
(скасовує) їх. Інші юридичні акти не встановлюють нових норм права. Акт
тлумачення норм права, наприклад, лише пояснює чинні норми.

По-друге, нормативно-правовий акт містить норми права загального
характеру, тоді як індивідуальний акт (акт застосування норм права) має
індивідуальну спрямованість. Він стосується конкретної особи або
вирішення конкретної юридичної справи.

Види нормативно-правових актів

за формою вираження: 1) письмовий (акт-документ);

2) усний (заяви, розпорядження, накази, вказівки);

3) конклюдентний (акт-дія).

за юридичною субординацією: • нормативні, що регулюють певну сферу
суспільних відносин і є загальнообов’язковими.

Призначення нормативних актів державного управління:

а) конкретизація норм вищої юридичної сили;

б) визначення типових правил поведінки в галузі державного управління;

в) втілення соціально-економічних програм;

г) визначення організаційно-правового статусу суб’єктів державного
управління;

д) встановлення необхідних обмежень і заборон;

є) формування зв’язків і способів взаємодії учасників управлінських
відносин;

є) забезпечення охорони встановленого у галузі державного управління
порядку правовідносин;

• індивідуальні (ненормативні, правозастосовчі, правовиконавчі. акти
реалізації норм адміністративного права), що породжують права і
обов’язки лише у тих конкретних суб’єктів, яким вони адресовані, у
конкретному випадку;

• інтерпретаційні (акти тлумачення норм права), що мають допоміжний
характер і, як правило, «обслуговують» нормативні акти.

Слід мати на увазі, що, крім зазначених класичних актів – нормативних,
індивідуальних, інтерпретаційних – є акти змішаного
нормативно-конкретного змісту, тобто такі, що складаються з нормативних
і індивідуальних норм. Вони притаманні ряду правових систем
романо-германського типу.

Є нетипові (спеціалізовані) акти – акти, що затверджують положення,
правила статутів, або акти, що складаються з декларацій, закликів,
звернень.

за юридичною чинністю: • закони;

• підзаконні нормативні акти.

Юридична чинність нормативно-правового акта повинна визначатися
Конституцією і законом про нормативні акти. Юридична чинність
нормативно-правового акта – це його специфічна властивість мати точно
позначене місце в ієрархії інших правових актів і залежати за формальною
обов’язковістю від того, який орган видав акт, тобто хто є суб’єктом
нормотворчості.

за сферою дії: • загальні;

• спеціальні;

• локальні.

за межами дії: діють на всій території без обмежень у часі;

діють на всій території протягом певного терміну;

діють на частині території без обмежень у часі;

діють на частині території протягом певного терміну.

за характером компетенції органів, які видають акти: акти загального,
галузевого і функціонального управління

за характером волевиявлення: • акти встановлення норм права;

• акти заміни норм права;

• акти скасування норм права.

за галузями законодавства: • цивільні;

• кримінальні;

• адміністративні;

• кримінально-процесуальні;

• адміністративно-процесуальні та ін.

Основні нормативно-правові акти за галузями законодавства іменуються
галузевими кодексами (Цивільний кодекс, Кримінальний кодекс,
Кримінально-процесуальний кодекс).

за суб’єктами нормотворчості в Україні (за положенням органів, що їх
видають): Верховна Рада України – закони і постанови;

Верховна Рада Автономної Республіки Крим – постанови (з питань, що
носять нормативно-правовий характер) і рішення (з питань
організаційно-розпорядчого характеру);

Президент України на основі та на виконання Конституції і законів
України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на
території України.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і
розпорядження.

Міністри, голови державних комітетів, керівники відомств видають відомчі
акти: накази, постанови, інструкції, правила, положення в межах своєї
компетенції.

голови місцевих (обласних і районних) державних адміністрацій –
розпорядження;

місцеві ради, їх виконавчі комітети – рішення; керівники їхніх управлінь
і відділень – нормативні накази;

адміністрація державних підприємств, установ, організацій – нормативні
накази, статути, положення та інструкції.

(Наказ – це прямий, обов’язковий акт органів виконавчої влади (їх
керівників) щодо певної особи або осіб, що містить вимогу необхідності
вчинення якоїсь дії або утримання від неї.

Інструкція – відомчий нормативний акт державного управління, яким
встановлюється процедура, роз’яснюються умови застосування будь-якого
законодавчого чи нормативного акта.

Розпорядження – акт державного управління, який приймається в
одноособовому порядку).

Вимоги, що висуваються до актів державного управління:

1. Вимоги загального характеру: об’єктивна необхідність, актуальність;
стабільність.

2. Спеціально-юридичні вимоги:

— підзаконність актів державного управління. Вона виявляє себе у тому,
що юридична сила акту державного управління передається йому законом або
нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня. Тому
управлінський акт має точно і повністю відповідати меті, приписам
вимогам законодавчого акта, на виконання якого його видано. Лише
підзаконні акти є дійсними актами, тобто такими, що здатні виявляти свою
юридичну дію;

— видання актів державного управління в межах компетенції державного
органу. Порушення меж правового регулювання, яке визначене органу
законодавчим актом, робить акти цього органу незаконними, а отже
недійсними. Акти державного управління є некомпетентними, коли їх автори
беруть на себе повноваження інших органів державного управління або
порушують повноваження законодавчого органу, суду;

— проект акту управління має пройти чотири стадії: підготовка проекту
акту; узгодження проекту; прийняття акту; доведення до виконавців.

3. Організаційно-технічні вимоги полягають у дотриманні правил їх
оформлення. Дотримання форми актів – одна з перших умов їх правомірності
та дієвості. Правові форми актів управління подаються у Конституції,
законодавчих актах, в єдиній державній системі діловодства. Правова
форма акту державного управління – це спосіб зовнішнього вираження
приписів органів управління. Це також спосіб викладення правового
матеріалу в письмових актах.

У чинності актів державного управління розрізняють чотири юридичні
стани:

припинення; 2) зупинення; 3) зміна;4) скасування їх дії.

Припинення – дія закономірна, вона не зумовлена будь-якими подіями.
Підстави для припинення дії актів:

а) загальним є правило, що із введенням у законну силу нового акту
державного управління автоматично припиняє свою силу акт з того самого
питання, виданий раніше, хоча б у новому і не містилася вказівка на його
припинення;

б) закінчення строку, на який було видано акт;

в) досягнення мети, поставленої перед актом (реалізація правових
відносин, виконання приписів акту та ін.);

г) зникнення адресата акту (ліквідація юридичної особи, смерть носія
прав та обов’язків).

Зупинення дії незаконних актів – тимчасовий правовий захід, що передує
процесу оспорювання законності акту в судовому порядку.

Скасування правового акту виявляється у визнанні нечинним цілого акта
або окремих його приписів, положень.

Дія нормативно-правового акта в часі, в просторі і за колом осіб.

Розглянемо дане питання на прикладі закону, який, як і будь-який інший
нормативно-правовий акт, має межі своєї дії в трьох «вимірах»:

1) у часі, тобто обмежений періодом дії, коли закон має юридичну
чинність;

2) у просторі, на який поширюється дія закону;

3) за колом осіб, які підпадають під вплив закону: на основі закону у
них виникають юридичні права і обов’язки.

Дія нормативно-правового акта в часі

Початковим і кінцевим моментами дії закону в часі є вступ закону в дію і
припинення дії закону. Слід відрізняти момент (день) вступу закону в дію
від моменту (дня) набуття ним юридичної сили. Закон набуває юридичної
сили у день його ухвалення, тобто підписання закону.

Закони починають діяти:

1. З моменту ухвалення (наприклад, Конституція України).

2. З моменту опублікування.

3. З часу, який позначено в самому законі.

4. З часу, який зазначено в постанові про порядок введення закону в дію.
В Україні, як правило, початок дії закону визначається у спеціальній
постанові Верховної Ради про порядок його введення в дію: із дня
опублікування або з моменту настання застереженої в постанові певної
умови (ухвалення іншого закону та ін.).

5. Закони, у яких не вказаний час набрання чинності і щодо яких не було
постанови про порядок введення в дію, вступають у силу по всій території
України одночасно після закінчення 10-денного строку з дня офіційного
опублікування.

6. Закони (рішення), ухвалені в результаті референдуму, вводяться в дію
з моменту їх опублікування, якщо в них самих не визначений інший строк.
Датою ухвалення закону (рішення) є день проведення референдуму.

За всіх умов закон вступає в дію не раніше дати опублікування.

Відповідно до Конституції України закони, що визначають права і
обов’язки громадян, не доведені до відома населення в порядку,
встановленому законом, є нечинними .

Вступ закону в дію відбувається відповідно до трьох принципів:

негайна дія;

коли закон із дня вступу в дію поширюється на усі випадки лише «уперед»;
усе, що передувало дню вступу закону в дію, під нього не підпадає;

зворотна дія (зворотна сила) закону;

коли закон поширюється на всі випадки і «вперед», і «назад», тобто і на
випадки, що відбувалися раніше, у минулому, до введення закону в дію.

Загальним є правило: закон зворотної сили не має. Це правило надає
визначеності і стабільності суспільним відносинам. Громадяни у своїх
вчинках орієнтуються на чинні закони. Вони можуть розраховувати на
майбутні закони в конкретних вчинках сьогоднішнього дня. Тому нові
закони не повинні поширюватися на старі життєві ситуації: це викликало б
хаос у суспільстві.

Винятки з цього правила рідкісні і допускаються:

а) за наявності вказівки в законі про надання йому (або окремим статтям)
зворотної сили;

б) у загальному правилі про неодмінне надання зворотної сили
кримінальному закону, який скасовує або пом’якшує кримінальну
відповідальність.

Це правило має гуманістичну спрямованість. Воно зафіксоване в
Міжнародному пакті про громадянські та політичні права, ухваленому
Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 р. Воно повинно бути відтворене
в кримінальних кодексах країн, які підписали цей міжнародний документ. У
ст. 15 цього пакту, зокрема, говориться: «…не може призначатися важче
покарання, ніж те, що підлягало застосуванню в момент вчинення
кримінального злочину. Якщо після вчинення злочину законом
встановлюється легше покарання, дія цього закону поширюється на даного
злочинця».

Відповідно до Міжнародного пакту 1966 р. у ст. 58 Конституції України
1996 р. закріплено: «Закони та інші нормативно-правові акти не мають
зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або
скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння,
які на момент їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення».

Закони втрачають дію:

• після закінчення строку, на який вони були ухвалені;

• у разі зміни обставин, на які вони були розраховані;

• у разі прямого скасування (призупинення дії) даного закону іншим
законом або спеціально призначеним актом (в Україні закон може бути
скасований рішенням Конституційного Суду у разі визнання його
невідповідності Конституції України);

• у разі фактичного скасування, коли ухвалений новий закон з того самого
питання, а старий формально не скасований.

Дія нормативно-правового акту в просторі

Дія нормативно-правового акту у просторі може бути територіальною і
екстериторіальною.

Територіальна дія нормативно-правового акту окреслена територією держави
(Україна) або окремого регіону (Крим) і визначається державним
суверенітетом.

Нормативно-правові акти України поширюються на територію всієї країни,
нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим – на власну територію
в межах повноважень, визначених Конституцією України і Конституцією
Автономної Республіки Крим.

Під територією держави розуміється її:

• суходольний простір – земна територія;

• водний простір – внутрішні води усередині державних меж і
територіальні води в межах 12 морських миль;

• повітряний простір над державними межами – на висоті до 35 кілометрів;

• надра;

• військові і торговельні судна у відкритому морі;

• повітряні кораблі, що знаходяться в польоті за межами України;

• космічні об’єкти під прапором і гербом держави;

• трубопроводи;

• підводні кабелі і нафтові морські вишки;

• території дипломатичних представництв і консульств за кордоном.

Екстериторіальна дія нормативно-правового акта регулюється міжнародними
договорами і передбачає поширення законодавства даної держави за межами
її території.

Вона відома як право екстериторіальності держав – порядок, відповідно до
якого установи або фізичні особи, що розташовані або перебувають на
території іншої держави, розглядаються як такі, що розташовані або
перебувають на власній національній території і підвладні законам і
юрисдикції власної держави. Правом екстериторіальності користуються
військові кораблі та літаки, що із дозволу держави перебування
знаходяться на її території, але розглядаються як частина території
держави прапора або пізнавальних знаків.

Право екстериторіальності завжди використовувалося для обґрунтування
дипломатичних привілеїв та імунітетів – особливих прав і привілеїв,
якими наділяються дипломати і члени їх сімей. Є чимало випадків, коли
політичні і державні діячі, які переслідувалися за законом своєї країни,
ховалися в посольствах і місіях інших держав, користуючись їх правом
екстериторіальності (зокрема, правом недоторканності приміщення). Нині
екстериторіальність такої функції не виконує, оскільки це може призвести
до розширеного тлумачення дипломатичних привілеїв та імунітетів.

Дія нормативно-правового акту за колом осіб

На порядок дії нормативно-правового акта за колом осіб поширюється
загальне правило: закон діє стосовно всіх осіб, які перебувають на
території його дії і є суб’єктами відносин, на які він розрахований.

Усі особи – це:

• громадяни держави;

• іноземці;

• особи без громадянства (апатриди);

• особи з подвійним громадянством (біпатриди);

• усі внутрішньодержавні, спільні, іноземні, міжнародні організації, які
не користуються правом екстериторіальності.

Види законів у дії за колом осіб:

1. Загальні – розраховані на все населення. Низка законів, насамперед
кримінальних, поширюються на громадян держави незалежно від місця їх
перебування.

2. Спеціальні – розраховані на певне коло осіб. Одні закони поширюються
на всіх індивідуальних і колективних суб’єктів, інші – лише на конкретну
категорію осіб (пенсіонерів, військовослужбовців, лікарів, вчителів
тощо), їх дія в просторі та за колом осіб не збігається.

Іноземні громадяни і особи без громадянства порівняні в правах і
обов’язках із громадянами держави за деякими винятками, їм не надаються
окремі права і на них не покладаються певні обов’язки: обирати і бути
обраними до державних органів країни, бути суддями, перебувати на службі
в збройних силах.

3. Виняткові – роблять винятки з загальних і спеціальних. Глави держав і
урядів, співробітники дипломатичних і консульських представництв, деякі
інші іноземні громадяни (члени екіпажів військових кораблів,
військовослужбовці військових частин та ін.), що знаходяться на
території невласної держави, наділені імунітетом – дипломатичним,
консульським та ін. Ці особи користуються особистою недоторканністю.
Вони звільняються від юрисдикції держави перебування у питаннях,
пов’язаних із їх службовою діяльністю.

Так, працівники дипломатичних представництв мають дипломатичні імунітети
(виключення із сфери дії юрисдикції країни перебування; незастосування
до них засобів примусу, санкцій, передбачених національним правом) і
дипломатичні привілеї (особисті пільги, переваги). Дипломатичні агенти
та їх житла є недоторканними. Вони звільняються від кримінальної,
адміністративної, цивільної і будь-якої іншої відповідальності перед
державними органами країни перебування щодо службової діяльності. Мають
фіскальний (податковий) імунітет, а також право на безмитне провезення
багажу і звільнення від його огляду та ін. Дипломатичних агентів можна
об’явити персоною нон-грата, але до них не можуть бути застосовані
заходи відповідальності та інші заходи державного примусу.

Дещо меншим є обсяг консульських імунітетів і привілеїв. Імунітетом
користуються також службовці міжнародних організацій на підставі
статутів цих організацій або спеціальних угод.

6.2. Галузева належність правового акту

Закони, їх структура і види та законодавчий процес.

Серед нормативно-правових актів провідне місце посідають закони. Закон –
основна категорія законодавчої системи країни. Тому його вивчення займає
центральне місце в юридичній теорії і законодавчій техніці.

Закон – нормативно-правовий акт представницького вищого органу державної
влади або громадянського суспільства (безпосередньо народу), який
регулює найважливіші питання суспільного життя, встановлює права і
обов’язки осіб, має вищу юридичну чинність і приймається з дотриманням
особливої законодавчої процедури.

Характеристика закону як правового документа вищої юридичної чинності
означає таке:

— закон є незаперечним, тобто ніякий інший орган, крім законодавчого, не
може його скасувати або змінити;

— усі інші нормативні акти (державних органів, громадських організацій,
комерційних корпорацій) перебувають під дією закону, є підзаконними.
Вони ґрунтуються на законах і не суперечать їм.

Можна сформулювати наступні основні і найважливіші ознаки закону:

1. Акт точно визначених, вищих за статусом суб’єктів влади в державі, як
правило, вищого представницького органу країни (в Україні – Верховна
Рада) або громадянського суспільства (безпосередньо народу)
(референдум).

2. Закон приймається в особливому порядку, передбаченому Конституцією і
регламентом парламенту. Закон приймається тільки вищими представницькими
органами державної влади – парламентом країни чи всенародним
голосуванням (референдумом).

3. Акт, що може бути лише нормативним за змістом (на відміну від акта
застосування норм права і акта тлумачення норм права);

4. Завжди письмовий акт-документ, який закріплює норми права, що
вводяться, або їх зміни, містить первинні, засадничі норми права, яких
раніше в правовій системі не було, до того ж – норми з ключових,
основних питань життя, встановлює права і обов’язки громадян;

5. Закон регулює основні, найбільш значимі, найважливіші суспільні
відносини, обумовлені винятковою компетенцією вищого органу державної
влади. При правовому регулюванні, здійснюваному законом, останній
повинний бути точним, чітким і ясним.

6. Акт, що ухвалений у суворій відповідності з конституцією і раніше
ухваленими законами і не потребує додаткового затвердження;

7. Акт, що може бути замінений, як правило, лише законом і перевірений
на відповідність Конституції лише Конституційним Судом;

8. Закон володіє вищою юридичною чинністю в правовій системі країни,
тобто акт найвищого юридичного «рангу»; всі інші акти повинні
відповідати закону, ні в чому йому не суперечити. Всякий інший правовий
акт, виданий не на підставі і не на виконання закону, а тим більше не
відповідний чи суперечний закону, скасовується у встановленому порядку.

9. Акт, ухвалений із дотриманням особливої законодавчої процедури, яка
зветься законодавчим процесом.

10. Закон є нормативним актом, який встановлює загальні правила
поведінки (норми), обов’язкові для всіх громадян, державних органів,
політичних партій, громадських організацій, посадових осіб (чи для
фізичних і юридичних осіб, зазначених у самому законі).

Структура закону, тобто організація змісту, доцільного розташування
нормативно-правових приписів і інших правових атрибутів, займає важливе
місце в законодавчій техніці і має істотне практичне значення.
Правильний розподіл правового матеріалу в тексті закону робить його
структуру чіткою, стрункою, логічно послідовною, допомагає швидко
орієнтуватися в змісті закону, сприяє кращому його засвоєнню, забезпечує
використання на практиці відповідно до вимог законності.

Структура закону складається з наступних основних елементів (частин).

1. Найменування органу, що прийняв закон. Вказівкою на орган, що прийняв
закон, визначається сфера його дії і юридична чинність. Кожний правовий
акт, так само як і закон, повинен мати найменування органу, що його
прийняв. Тим самим створюється відповідна ієрархія нормативно-правових
актів по їхній юридичній чинності. Варто мати на увазі, що всі правові
акти обов’язкові, але юридична чинність їх різна.

2. Назва закону. Кожен закон (так само як і будь-який правовий акт)
повинен мати назву, що дозволяє відразу ж визначити його предмет, коло
регульованих суспільних відносин. При цьому назву закону варто
формулювати максимально коротко, лаконічно відображати його основний
зміст. Бувають, однак, випадки, коли довгої назви закону важко чи навіть
не можна уникнути. Тоді доцільно давати короткі підзаголовки. Вимога
законодавчої техніки щодо стислості назви закону зв’язана з необхідністю
швидко орієнтуватися у великому законодавчому матеріалі.

Назва закону, що регулює певне коло суспільних відносин, відрізняється
від назви закону, що змінює раніше прийняті закони й інші правові акти.
У першому випадку коротко вказується його основний зміст; у другому –
приходиться перелічувати статті чи відтворювати цілком назви актів, що
новим законом змінюються чи доповнюються.

3. Преамбула закону. Преамбула являє собою вступну частину закону, у
якому викладаються мотиви його прийняття, завдання чи цілі. Тим самим
розкриваються причини прийняття і спрямованість закону, політичне,
економічне чи соціально-культурне значення.

Преамбула пропагує закон, мобілізує й активізує діяльність людей на його
практичну реалізацію, втілення в життя. Преамбулу закону варто викладати
коротко, без зайвих слів, урочистих описів і популістських закликів.
Лозунгові декларації в законі недоречні: вони не несуть ніякого
правового навантаження і лише захаращують його текст.

Правила законодавчої техніки зовсім не вимагають, щоб у всіх законах
формулювалися преамбули. Наприклад, у кодексах вони відсутні, тому що
сам зміст із всією очевидністю свідчить про прагнення законодавця звести
воєдино і систематизувати нормативно-правовий матеріал відповідних
галузей законодавства. Немає потреби в преамбулах і в тих законах,
мотиви, завдання чи цілі яких випливають зі смислу і змісту їхніх
приписань. У тих же випадках, коли закон установлює винятки з загального
порядку регулювання відповідних суспільних відносин чи по-новому регулює
дані відносини, преамбула закону необхідна для того, щоб пояснити
підстави його прийняття.

Іноді в преамбулу включається так звана констатуюча частина, що описує
незадовільність раніше прийнятих правових актів чи критично аналізує
стан справ у відповідних сферах суспільних відносин, що склався в
результаті реалізації цих актів. Ця частина преамбули є зайвою, оскільки
перевантажує текст відомостями, що не мають нормативно-правового
значення: вони є вихідним пунктом для запровадження в життя нових, більш
досконалих правових актів і тому доречні у висновках, пояснювальних
записках чи доповідях під час обговорення законопроекту.

Не можна допускати, щоб мотиви, завдання чи цілі закону викладалися не в
преамбулі закону, а в його постановляючій частині.

4. Нормативно-правовий зміст закону. Основною частиною закону є його
нормативно-правовий зміст, постановляючі приписи, дозволи і заборони. На
цій частині варто зосередити головну увагу в процесі законотворчості,
оскільки саме в ній викладаються обов’язкові вимоги, що складають зміст
закону.

Нормативно-правова частина закону звичайно починається після слів
такий-то орган «постановляє»; слідом за цим викладається конкретний
зміст відповідних приписань, дозволів, заборон. Нормативно-правовий
зміст закону викладається в логічній послідовності з розбивкою на
статті, що у свою чергу поділяються на пункти з цифрами чи літерними
позначеннями або на частини, кожна з яких починається з нового рядка.
При цьому пунктам і частинам надається рівноцінне значення.

Підзаконні акти найчастіше викладаються не по статтях, а по пунктах з
цифровим позначенням, що представляється недоцільним. Більш кращим був
би виклад підзаконних актів, так само як і законів, тобто з розбивкою на
статті.

Постановляюча частина великих за обсягом законів (так само як і
підзаконних актів) розбивається також на розділи, глави і параграфи. При
цьому не тільки розділи, глави і параграфи, але і статті закону повинні
бути позначені спеціальними заголовками, що лаконічно виражають їхню
суть, що дозволяє ознайомитися з предметом закону і легко знайти в ньому
необхідну законну вимогу.

Кожну статтю (пункт, частину) закону варто формулювати так, щоб вона
містила по можливості окреме, але закінчене юридичне правило з усіма
його складовими елементами. У тому випадку, якщо в одній статті (пункті,
частині) важко відтворити всі ознаки юридичного правила, деякі з них
можуть бути виділені в окремий абзац при неодмінній умові, що в ньому не
буде викладене інше юридичне правило, логічно не зв’язане із самою
статтею єдністю внутрішнього змісту. Інакше кажучи, даний абзац – лише
доповнення до статті, але аж ніяк не самостійна частина.

Статті (пункти, частини) закону можуть викладатися або в узагальненій
формі, що охоплює однорідні факти чи однопорядкові суспільні відносини,
або шляхом перерахування конкретних предметів, дій чи явищ. Останній
варіант представляється менш досконалим у порівнянні з першим (методом
узагальнених формул), тому що статті закону при перерахуванні
виявляються звичайно громіздкими по об’ємі і, що більш важливо, таке
перерахування далеке не завжди виявляється вичерпним. Тому в тих
випадках, коли неможливо обійтися без перерахувань, необхідно домагатися
їхньої повноти. Якщо ж повний перелік дати неможливо, то варто привести
взірцевий перелік, що допоможе зрозуміти зміст і спрямованість правового
регулювання відповідних суспільних відносин. При цьому вимушеному
варіанті взірцевим переліком варто користатися обережно, не розширювати
його зміст, бо це може викликати помилки в правозастосовчій практиці.

У всякому випадку, необхідно уникати використання виразів «і т.п.»,
«інші питання», якими в законодавстві звичайно закінчується зразковий
перелік. Ці вирази допускають поширення юридичного правила на ті
випадки, що прямо не зазначені в переліку. А це досить складна операція,
що вимагає з’ясування загальних ознак усіх випадків, зазначених у
переліку, слідом за тим ці загальні ознаки необхідно підвести під ті
випадки, що малися на увазі виразами «і т.п.», «інші питання».

У більшості випадків нормативно-правова частина закону викладається
постатейно у відповідності зі схемою «якщо – то», слідом за якою
вказуються ті невигідні наслідки (санкції), що настають при невиконанні
чи порушенні статті. Треба, однак, помітити, що невигідні наслідки
(санкції) аж ніяк не завжди містяться в даній статті, вони можуть бути
зазначені в іншій статті закону чи навіть в іншому правовому акті.

У тому випадку, якщо законом (чи підзаконним актом) змінюється,
доповнюється чи скасовується стаття раніше діючого закону (чи
підзаконного акту), то відповідне приписання закону починається зі слів:
«статтю таку-те викласти в наступній редакції» чи «такий-то акт
доповнити статтею (пунктом, частиною) наступного змісту». Якщо законом
установлюється нормативно-правове приписання, що поширює дію раніше
прийнятих актів на інше коло осіб і суспільних відносин, чи якщо
тимчасовим нормативно-правовим приписанням (дія яких обмежено визначеним
періодом: календарним терміном або часом, установленим для виконання
того чи іншого приписання) надається характер невизначено-тривалої дії,
то це нормативно-правове приписання викладається як знову прийняте
юридичне правило. З погляду законодавчої техніки недопустиме включення в
закон (підзаконний акт) постійної (точніше – невизначено-тривалої) дії
нормативно-правових приписань тимчасового характеру, і, навпаки,
включення в закон (підзаконний акт) постійної (точніше –
невизначено-тривалої) дії приписань тимчасового характеру.

Частина закону, що постановляє, повинна включати правові настанови лише
нормативного характеру. Не допускається включення в неї правових
установлень ненормативного характеру. У правотворчій практиці бувають
виключення з цього правила, але не у відношенні закону, а тільки у
відношенні підзаконних актів. Наприклад, акти органів державного
управління найчастіше містять у собі не тільки нормативно-правові
встановлення, але і правові розпорядження ненормативного характеру. Ці
допущення пояснюються необхідністю додати правовим актам органів
державного управління максимальної оперативності і гнучкості; наявність
ненормативних правових розпоряджень у нормативно-правових актах органів
державного управління сприяє цілеспрямованості, швидкості і
забезпеченості їхньої реалізації. Однак вимога стабільності закону
виключає можливість включення в його постановляючу частину ненормативних
правових приписань, оскільки останні діють однократно і після їхньої
реалізації стають непотрібними. У результаті ж включення ненормативних
приписань структура закону порушується, губиться логічна стрункість у
викладі його нормативно-правового змісту.

5. Наслідки недотримання закону. Недотримання нормативно-правового
змісту закону спричиняє різні наслідки в залежності від характеру
порушень. Вони можуть мати цивільно-правовий, адміністративно-правовий
чи кримінально-правовий характер.

Якщо закон забороняє здійснення певних дій, то в нього включається
спеціальна вказівка, що передбачає застосування відповідної санкції.
Однак найчастіше санкції містяться в інших законах чи інших правових
актах.

6. Скасування законом інших нормативно-правових приписань. Новий закон
звичайно містить вказівку про скасування, якщо інше не передбачено ним,
всіх інших діючих законів і підзаконних актів, йому суперечних. Таке
загальна вимога законодавчої техніки. Однак у багатьох випадках ця
вимога має потребу в докладній деталізації. Потрібно визначити, які саме
закони і підзаконні акти (чи їхні окремі статті, пункти або частини)
скасовуються в зв’язку з прийняттям нового закону. На визначення законів
і підзаконних актів, що підлягають скасуванню, затрачається звичайно
багато часу, особливо тоді, коли раніше видані закони і підзаконні акти
були прийняті в різні історичні періоди й у великій кількості.

Для спрощення цієї роботи законодавець найчастіше вдається до загальної
вказівки: «Раніше прийняті по даному питанню акти вважати такими, що
втратили силу». Однак таке спрощення в законодавстві неприпустимо, тому
що питання про дію того чи іншого закону або підзаконного акту лишається
на розсуд окремих посадових осіб і органів, не говорячи вже про те, що в
них можуть виникнути сумніви про дію чи бездіяльність того чи іншого
закону і підзаконного акту. Усе це може призвести до серйозних помилок у
правозастосовчій практиці. Тому необхідно при прийнятті нового закону
вчасно давати вичерпний перелік раніше діючих законів і підзаконних
актів (їхніх статей, пунктів і частин), що скасовуються в зв’язку з
прийняттям нового закону.

7. Опублікування закону і вступ його в силу. Закон обов’язково
публікується в офіційних виданнях, а також може бути опублікований і в
інших органах преси, оприлюднений по телебаченню, радіо, переданий по
лініях зв’язку відповідним державним органам і громадським організаціям.

Що стосується вступу закону в силу, то він визначається самим законом
або з моменту його офіційного опублікування.

8. Підпис відповідної посадової особи. Структура закону завершується
підписом відповідної посадової особи, що надає йому офіційного значення.
Звичайно такою особою є глава держави чи голова парламенту, що
визначається конституцією країни.

Такі основні структурні частини закону, при формуванні кожної з яких
потрібно строге дотримання правил і прийомів законодавчої техніки.
Тільки при цій умові закон отримає досконалу форму.

Види законів

З метою ефективного використання великої кількості законів, що
виникають, необхідне однозначне розуміння їх видів, загальних і
специфічних ознак, співвідношення між собою. Є два офіційні засоби
встановлення класифікації законів:

1. Конституційний, коли в конституціях закріплюється перелік основних
нормативно-правових актів.

2. Видання спеціального закону про правові акти з наведенням у ньому їх
переліку і нормативних характеристик, зазначенням способів забезпечення
з метою правильного співвідношення між собою.

За значенням і місцем у системі законодавства закони можна поділити
наступним чином:

конституції;

конституційні закони;

звичайні (поточні) закони;

забезпечуючі (оперативні) закони.

Конституції – основні закони, які регламентують основи суспільного,
політичного, економічного життя суспільства, права і свободи громадян.

Саме поняття конституції в перекладі з латинської мови означає
встановлення, заснування, устрій.

Поява конституцій як основних законів держави пов’язана з формуванням
громадянського суспільства, виникненням правової держави. Виключність
конституції як правового документа полягає насамперед у тому, що у своїх
кращих історичних зразках вона є актом не стільки держави, скільки
громадянського суспільства.

Конституції бувають двох видів:

• кодифіковані – становлять єдиний писаний основний закон

l

n

z

??????

`„a$?????

?????????

Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



Oe0”y



A

???????

????-?A

A

e

Oe0”y?

Oe0”y?

4

\

^

E

Oe0”y?

???????????

??????

???????????

???????????

???????????

???????????

??????

???????????

???????????

???????????

???????????

??????

???????????

???????????

???????????

???????????

???????????

???????????

???????????

???????????

???????????

???????????

???????????

????-V??

eeuee

6 8 ”

????-? законів, предметом регулювання яких є особливий вид суспільних
відносин, віднесений до конституційного права – основи суспільного і
державного ладу, права і свободи громадян та ін.

Перші акти конституційного типу були ухвалені в Англії, проте в ній
відсутня конституція в звичайному розумінні цього слова, тобто цілісний
основний закон, який регулює як найважливіші сторони внутрішньої
організації держави, суспільного устрою, так і права і свободи громадян.
Отже, сучасна Велика Британія має некодифіковану конституцію, яку
складають численні не пов’язані між собою акти, ухвалені з XIII по XX
ст.

Першою в світі писаною (розробленою), але такою, що так і не набрала
чинності була Конституція Пилипа Орлика 1710 р. А першою кодифікованою
конституцією (що становить єдиний основний закон із внутрішньою
структурою) є Конституція США 1787 p., яка діє й сьогодні. В Європі
першими писаними конституціями були конституції Польщі та Франції 1791
р.

В Україні була розроблена і прийнята Конституція України. Відповідно до
її ст. 160 вона набрала чинності з дня її ухвалення Верховною Радою
України – 28 червня 1996 р. Моментом вступу в дію Конституції України є
оголошення результатів голосування за проект Конституції України в
цілому на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Конституція – основний закон громадянського суспільства і держави, який
має вищу юридичну чинність, через який (відповідно до багатовікового
досвіду і прагнень народу) затверджуються основи суспільного і
державного ладу і механізми їх дії, спрямовані на зміцнення держави і
забезпечення прав і свобод громадян.

Основні ознаки (властивості) конституції:

1. Конституція є актом найвищої юридичної сили, має основний, установчий
характер: закріплює основи суспільно-економічного ладу держави, її форму
правління, форму національно-територіального устрою, організацію і
систему державної влади і місцевого самоврядування, встановлює принципи
їх функціонування, визначає основні права, свободи і обов’язки людини і
громадянина, створює політико-правові умови формування структур
громадянського суспільства, встановлює принципи законності та
правопорядку.

2. Конституція має всеосяжний об’єкт регламентації та впливу.
Конституційні норми є вихідними (первинними), засадничими началами для
діяльності державних органів і посадових осіб, політичних партій,
громадських організацій і громадян. На її основі мають прийматися закони
та інші нормативно-правові акти, а також укладатися та ратифікуватися
міжнародні договори.

3. Конституція має народний характер: виражає інтереси громадянського
суспільства (нації, народу) і повинна служити йому. Вона є насамперед
конституцією громадянського суспільства, а не лише держави.

4. Конституція має гуманістичний характер: розглядає права людини як
найважливішу цінність безпосередньо для самої людини.

5. Конституція має реальний характер: фіксує фактично існуючу систему
суспільних відносин, правопорядок, які склалися на момент її ухвалення.

6. Конституція має прогностичний характер: містить значний потенціал
розвитку основних інститутів громадянського суспільства, демократичних
інститутів публічної влади.

7. Конституція має найбільш стабільний характер порівняно з іншими
законами.

8. Конституція містить норми прямої дії, які відповідають основним
стандартам сучасного міжнародного права і не потребують будь-яких
додаткових законів і постанов для їх застосування. Пряма дія Конституції
служить гарантом охорони і захисту прав і свобод людини і громадянина.
Конституційні норми мають вищий ступінь нормативної концентрації та
ціннісної орієнтації, ніж суміщена дія конституційних і поточних норм.
Конституційні норми не розчиняються в комплексі останніх, а мають
визначальне значення в нормативній регламентації суспільних відносин.

9. Конституція має особливу процедуру прийняття і внесення змін.

10. Конституція має складний дворівневий механізм власної реалізації: а)
рівень реалізації конституції в цілому; б) рівень реалізації її
конкретних норм.

Саме конституція, конституційні норми, а також зміни та доповнення, що
вносяться до них, складають теоретичну конституцію країни (наказує те,
що має бути). Вона може як відповідати, так і розходитися з фактичною
конституцією

.

Конституційні закони:

• закони, на які посилається конституція або необхідність ухвалення яких
прямо передбачена чинною конституцією. Як правило, ці закони
конкретизують окремі положення конституції або містять посилання на
конституцію (виборча система, організація і проведення референдуму,
організація і діяльність парламенту, президента, конституційного суду і
т. ін.);

• закони, якими вносяться зміни, доповнення до чинної конституції.

Закон, яким вносяться зміни до конституції, відрізняється від закону,
ухвалення якого передбачено чинною конституцією, тим, що він після
затвердження (ухвалення) набуває вищої юридичної сили і стає складовою
частиною конституції.

У Конституції України чітко не зазначений блок суспільних відносин, який
регулюється конституційним законом.

Конституційний закон відрізняється від інших законів такими ознаками:

а) юридичною чинністю;

б) предметом регулювання – особлива сфера;

в) порядком ухвалення – особлива процедура.

Як правило, конституційний закон ухвалюється кваліфікованою більшістю
голосів парламенту (в Україні – 2/3).

Звичайні закони регламентують певні і обмежені сфери суспільного життя
відповідно до конституції. Це значна за кількістю і рухлива група
законів, які приймаються простою більшістю голосів. Звичайні закони
вельми різноманітні за змістом.

Найтиповішими за обсягом регулювання є такі види звичайних законів:

а) загальні закони – закони, що регламентують певну сферу суспільних
відносин і поширюються на всіх. Загальні закони можуть бути:

– кодифіковані (наприклад, Кримінальний кодекс, Цивільний кодекс та
ін.);

– поточні (наприклад, закон про вибори);

б) спеціальні закони – закони, що регламентують обмежену (спеціальну)
сферу суспільних відносин і поширюються на частину населення (наприклад,
закони про пенсії, про освіту, про міліцію та ін.).

Забезпечуючі (оперативні) закони – це нормативно-правові акти, якими
вводяться в дію окремі закони, ратифікуються міжнародні договори та ін.
їх призначення полягає не у виданні нових норм, а в оперативному
підтвердженні, підтриманні системи норм, що містяться в інших окремих
законах і міжнародних договорах, які регулюють найважливіші відносини і
потребують негайного ухвалення. Це закони, що містять норми про норми.

Забезпечуючі (оперативні) закони не можуть існувати поза іншими
законами, тобто тими, що ними вводяться в дію, і міжнародними
договорами, що потребують ратифікації.

Види законів за строком дії:

1) постійні – закони, що діють без обмеження строку;

2) тимчасові – закони, що діють з обмеженням строку;

3) надзвичайні (як різновид тимчасових законів) – ухвалюються у певних,
передбачених конституцією, ситуаціях і діють на період надзвичайного
стану (наприклад, проголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної
екологічної небезпеки, оголошення війни), їх особливість полягає в тому,
що вони припиняють дію інших законів.

Види законів за суб’єктами законотворчості: ухвалені громадянським
суспільством (народом) у результаті референдуму; ухвалені законодавчим
органом держави.

Види законів за межами дії: закони України; закони Автономної Республіки
Крим.

Види законів за структурною формою: кодифіковані; некодифіковані. До
останніх примикають Зібрання законодавства, Зводи законів, які є актами
такого виду систематизації законодавства, як консолідація.

Види законів за галузевою ознакою: конституційно-правові;
цивільно-правові; адміністративно-правові тощо. Є ще й міжгалузеві
(комплексні) – про охорону здоров’я, освіту та ін.

Види законів за сферами суспільного життя: закони в галузі регулювання
економіки; закони в галузі регулювання політики; закони в галузі
регулювання соціальної сфери; закони в галузі регулювання військової
сфери та ін.

Серед основних напрямків розвитку законодавства України можна виділити
такі:

• розроблення нових законів, необхідність прийняття яких випливає з
Конституції України;

• приведення поточних законів у відповідність до Конституції України;

• адаптація діючих законів до норм європейського і міжнародного права.

Законодавчий процес

Законодавчий процес – це процедура ухвалення закону, яка складається з
певних стадій – самостійних, логічно завершених етапів і
організаційно-технічних дій.

Законодавчий процес як юридичне поняття слід відмежовувати від
законотворчості як загально-соціального явища. Законодавчий процес, як і
будь-який юридичний процес, має два значення:

1) порядок діяльності, спрямованої на створення закону;

2) сама ця діяльність.

Законотворчість – ширше поняття: воно не вичерпується власне створенням
законів, а охоплює і діяльність, пов’язану зі створенням закону, і
оцінку його ефективності, і можливе подальше коригування (зміна,
доповнення).

Формування юридичного мотиву (державної волі) про необхідність
регулювання правовими нормами певної групи, роду або виду суспільних
відносин у результаті аналізу фактичного стану політики, економіки,
соціальної сфери – це стадія, скоріше, законотворчості, ніж
законодавчого процесу. Органи, організації, особи, що займаються
виявленням потреби в законодавчому врегулюванні, не завжди можуть бути
учасниками правовідносин, які складають юридичний процес. Та й
законодавчий процес проходить у формах, які суворо встановлені законами
або парламентськими регламентами, тоді як потреба в тій чи іншій
законотворчості встановлюється у різні способи, використовувані в
юридичній, політичній, соціологічній та інших науках.

Законодавчий процес має низку стадій:

І. Передпроектна стадія.

1. Законодавча ініціатива – внесення проекту закону в офіційному порядку
до законодавчого органу певними органами й особами. Це власне стадія
законодавчого процесу. Відповідно до Конституції України, право
законодавчої ініціативи в парламенті належить Президенту, народним
депутатам, Кабінету Міністрів. Президент має право вносити законопроект
позачергово.

Проекти законів вносяться разом із супровідною запискою, яка має містити
обґрунтування необхідності їх розробки або ухвалення.

II. Проектна стадія.

2. Ухвалення рішення про підготовку законопроекту, включення відповідної
пропозиції до плану законопроектних робіт.

3. Доручення розробити законопроект уряду або постійним комітетам у
Верховній Раді; створення для цих цілей комісій, робочих груп у складі
депутатів, представників зацікавлених громадських організацій,
вчених-юристів та ін. Початкова розробка проекту провадиться фахівцями
за конкурсом, дорученням або договором.

4. Розробка законопроекту і його попередня експертиза із залученням
зацікавлених організацій, дороблення і редагування проекту.

5. Внесення законопроекту до парламенту, ухвалення його до розгляду,
обговорення законопроекту і його узгодження: розгляд поправок; виявлення
думок зацікавлених осіб про проект і одержання їх пропозицій щодо
вдосконалення, доробки проекту; ухвалення в порядку першого, другого,
третього читання; розгляд альтернативних проектів. У необхідних випадках
– винесення проекту: а) на обговорення широкого кола кваліфікованих
спеціалістів шляхом проведення парламентських слухань, конференцій,
«круглих столів» та ін.; б) на всенародне обговорення.

III. Стадія ухвалення законопроекту.

6. Ухвалення законопроекту в результаті голосування (в Україні звичайні
закони ухвалюються простою більшістю голосів, конституційні – 2/3 від
конституційного складу Верховної Ради) і підготування відповідної
постанови законодавчого органу про вступ закону в силу. Тексти законів,
ухвалені Верховної Радою, у 5-денний строк підписуються Головою
Верховної Ради і невідкладно передаються на підпис Президентові України.

IV. Засвідчувальна стадія.

7. Санкціонування (підписання) закону главою держави (президентом) в
установлені конституцією строки (в Україні —15 днів).

V. Інформаційна стадія.

8. Промульгація закону – це не лише підписання його главою держави, а й
видання спеціального акта, який містить, зокрема, розпорядження про
офіційне опублікування закону. Промульгація закону здійснюється зазвичай
актом глави держави – указом, наказом та іншими подібними документами,
текст якого в офіційних виданнях передує тексту закону, що
промульговується.

В Україні – це підписання закону Президентом, підготовка постанови
Верховної Ради про порядок введення в дію даного закону і офіційне його
опублікування. Текст постанови Верховної Ради в офіційних виданнях
передує тексту закону, що промульговується.

9. Включення закону до Єдиного державного реєстру нормативних актів, де
вказується наданий йому реєстраційний код.

10. Опублікування закону – друк його тексту з усіма реквізитами в
офіційних друкарських виданнях (в Україні – «Відомості Верховної Ради
України», «Офіційний вісник України», газети «Голос України», «Юридичний
вісник України»).

Можливий додатковий етап на другій стадії після ухвалення законопроекту
парламентом і передачі його главі держави на підпис. У багатьох країнах
(США, Індія, Україна та ін.) існує право «відкладеного вето» президента.
В Україні, зокрема, Президент може скористатися своїм правом
відкладеного вето і повернути закон із своїми зауваженнями і
пропозиціями Верховній Раді для повторного розгляду. Саме вето
об’єктивно може ставати стадією законотворчого процесу, яка має
позапарламентський характер. Проте вето переборюється у парламенті. Якщо
під час повторного розгляду закон ухвалюється не менше ніж 2/3 голосів
установленого Конституцією складу Верховної Ради, Президент зобов’язаний
підписати його й представити до офіційного опублікування протягом 10
днів.

На всіх стадіях законодавчої діяльності необхідним є вивчення і
використання громадської думки, врахування рівня правосвідомості
громадян.

Поняття підзаконного нормативно-правового акта.

Підзаконний нормативно-правовий акт – це акт, який видається відповідно
до закону, на підставі закону, для конкретизації законодавчих
розпоряджень та їх трактування або для встановлення первинних норм.

Підзаконність нормативно-правових актів не означає їх меншої юридичної
обов’язковості. Вони мають необхідну юридичну чинність. Правда, їх
юридична чинність не має такої ж загальності та верховенства, як це
властиво законам. Проте вони посідають важливе місце в усій системі
нормативного регулювання, оскільки забезпечують виконання законів шляхом
конкретизованого нормативного регулювання всього комплексу суспільних
відносин.

Підзаконні нормативні акти відрізняються за юридичною чинністю, яка
залежить від ієрархії органів держави, які видають ці акти, їх
компетенції, а також характеру і призначення самих актів. Акт нижчої
державної інстанції повинен знаходитися не лише «під законом», а й «під»
нормативними актами усіх вищих державних органів, яким він покликаний
відповідати. Наприклад, акти міністерства повинні відповідати не лише
законам, а й нормативним документам Президента, Кабінету Міністрів,
Міністерства фінансів.

Залежно від характеру норм, що приймаються (первинних чи похідних),
підзаконні нормативні акти центральних державних органів можна поділити
на дві категорії (групи):

1. Такі, що містять первинні (вихідні) норми, які встановлюють загальні
основи правового регулювання (можуть видаватися безпосередньо на основі
конституції, у цьому аспекті вони близькі до законів).

2. Такі, що містять вторинні (похідні) норми, що розкривають і
конкретизують первинні норми, приймаються на їх підставі, спрямовані на
їх виконання (відомчі акти).

Акти Президента України

Відповідно до статті 106 Конституції України Президент України:

звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими
посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище
України;

підписує закони, прийняті Верховною Радою України;

має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім
законів про внесення змін до Конституції України) з наступним
поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;

на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і
розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України.
Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію
указами Президента України.

Укази і розпорядження Президента України є підзаконними нормативними
актами. Вони містять первинні (вихідні) норми, які встановлюють загальні
основи правового регулювання, видаються в межах компетенції Президента
України і обов’язкові до виконання на території України (ст. 106
Конституції України) (набувають чинності через 10 днів після їх
офіційного оприлюднення, якщо інше не визначено самими указами і
розпорядженнями, але не раніше дня їх опублікування в офіційному
друкованому виданні).

Тут буде доречно згадати про існування в праві поняття (інституту)
контрасигнації. Укази і розпорядження президента мають підзаконний
характер і скріплюються, в окремих випадках, підписами прем’єр-міністра
і міністра, відповідального за акт і його виконання. Контрасигнація –
правовий інститут, сутність якого полягає в тому, що особа
(прем’єр-міністр або міністр), яка скріпила своїм ім’ям акт глави
держави, бере на себе політичну і юридичну відповідальність за цей акт,
а глава держави персональної відповідальності при цьому не має.
Наявність інституту контрасигнації свідчить про те, що президент має
певну залежність від уряду, а останній – політичну відповідальність
перед парламентом.

Застосування інституту контрасигнації можливе:

а) щодо кола правових актів глави держави, чітко позначеного
конституцією (і законами);

б) лише офіційними особами, визначеними конституцією. Наприклад, ст. 6
Закону про Конституційний Суд України визначає, що призначеною на посаду
судді Конституційного Суду вважається особа, про призначення якої
«видано Указ Президента України, скріплений підписами Прем’єр-міністра
України і Міністра юстиції України». У наведеному прикладі йдеться про
участь трьох посадових осіб в ухваленні рішення з даного питання, тобто
про процедуру спільного підписання акта, яке надає йому юридичної
чинності, і про розподіл відповідальності між ними. Незастосування
інституту контрасигнації відносно певного виду актів глави держави можна
розглядати і як ознаку ширших його повноважень, і як презумпцію
покладання на нього особистої юридичної і політичної відповідальності за
видання актів на підставі здійснення главою держави своїх самостійних
повноважень;

Акти Кабінету Міністрів України

Кабінет Міністрів України на основі Конституції та законів України,
указів і розпоряджень Президента України в межах своєї компетенції видає
постанови і розпорядження, обов’язкові для виконання на території
України (ст. 117 Конституції України).

Акти уряду, які мають нормативний характер або з питань, що мають
важливе чи загальне значення, видаються у формі постанов, а акти, які
мають індивідуальний характер або з організаційних чи інших питань
діяльності Кабінету Міністрів, видаються у формі розпоряджень.

З ініціативою прийняття актів Кабінету Міністрів має право виступити
кожен член уряду.

Підготовка проектів актів Кабінету Міністрів здійснюється міністерствами
за участю інших центральних органів виконавчої влади, а також, за
згодою, народних депутатів України, науковців, інших фахівців. Якщо до
підготовки проекту потрібно залучити представників кількох міністерств,
Прем’єр-міністр України або один з віце-прем’єр-міністрів формує
міжвідомчу робочу групу для підготовки проекту.

Про створення робочих груп інформується Президент та відповідні комітети
Верховної Ради, представники якої у випадку згоди включаються до складу
робочих груп на безоплатній основі.

Усі проекти нормативних актів, підготовлені для розгляду Кабінетом
Міністрів України, надсилаються одному з віце-прем’єр-міністрів згідно з
розподілом повноважень між ними.

Віце-прем’єр-міністр України у разі незгоди з отриманим проектом дає
його ініціатору аргументовану відповідь у письмовій формі в 10-денний
строк. У разі схвалення віце-прем’єр-міністром отриманого проекту
нормативного акта він надсилає його на експертизу Міністерству юстиції
та відповідним центральним органам виконавчої влади України.

Проект нормативного акта може бути надісланий на експертизу або для дачі
висновків у наукові установи, місцевим державним адміністраціям, органам
місцевого самоврядування, об’єднанням громадян та іншим організаціям чи
окремим фахівцям, а також опублікований. за рішенням
віце-прем’єр-міністра, для обговорення та збору пропозицій.

За результатами експертизи проекту нормативного акта,
віце-прем’єр-міністр візує його і разом з висновками експертиз направляє
на розгляд Кабінету Міністрів України.

Процедура розгляду питань та прийняття відповідних актів визначається
Законом “Про Кабінет Міністрів України“.

З кожного питання порядку денного засідання Кабінету Міністрів
Прем’єр-Міністр визначає доповідача або співдоповідача. Після доповіді
відбувається обговорення проекту рішення. У разі необхідності на
засідання Кабінету Міністрів України запрошуються і заслуховуються
відповідні фахівці.

Рішення у формі постанов та розпоряджень приймаються шляхом голосування
на засіданнях Кабінету Міністрів України.

Постанови Кабінету Міністрів України приймаються більшістю голосів від
загальної чисельності Кабінету Міністрів. Розпорядження приймаються
більшістю голосів членів Кабінету Міністрів, присутніх на засіданні. За
рівної кількості голосів голос Прем’єр-Міністра є вирішальним.

У разі непідтримання проекту рішення Кабінету Міністрів України
Прем’єр-міністром, воно не може бути прийняте.

Постанови Кабінету Міністрів України, підписані Прем’єр-Міністром,
надсилаються Міністерству юстиції для включення їх в Єдиний державний
реєстр нормативних актів у порядку, визначеному законом, та офіційного
оприлюднення в Офіційному віснику України.

Постанови Кабінету Міністрів набирають чинності з дня офіційного
опублікування, якщо ними не встановлено більш пізній строк набрання
чинності. У випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів
України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим
доступом і не визначають прав і обов’язків громадян, не підлягають
опублікуванню і набирають чинності з дня прийняття, якщо ними не
встановлено більш пізній строк набрання чинності.

Розпорядження Кабінету Міністрів набувають чинності з моменту їх
прийняття, якщо ними не встановлено інше, але не раніше дня їх
прийняття. Розпорядження Кабінету Міністрів України доводяться до відома
їх виконавців Секретаріатом Кабінету Міністрів і в разі необхідності
офіційно оприлюднюються.

Міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади на
підставі загального Положення про міністерство, інший центральний орган
державної виконавчої влади України в межах своїх повноважень та на
виконання актів законодавства видають накази, організовують і
контролюють їх виконання.

У випадках, передбачених законодавством, рішення міністерства, іншого
центрального органу виконавчої влади є обов’язковим для виконання
центральними і місцевими органами державної виконавчої влади, органами
місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами,
установами та організаціями, незалежно від форм власності, і
громадянами.

Нормативно-правові акти міністерства та інших центральних органів
виконавчої влади підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції
України в порядку, встановленому законодавством.

Міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади у разі
потреби видають разом з іншими центральними та місцевими органами
державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та
представницькими органами спільні акти.

Відомчий акт

Відомчий акт – підзаконний нормативний акт (указ, інструкція,
нормативний наказ та ін.), що видається в межах компетенції того чи
іншого органу виконавчої влади (міністерства, комітету, відомства), який
містить вторинні (похідні) норми, що розкривають і конкретизують
первинні норми, приймаються на їх підставі, спрямовані на їх виконання.

Характеристики відомчого акту: мобільність, охоплення окремих сторін
суспільних відносин, безпосередність спілкування суб’єктів управління,
швидкість інформованості адресатів виконання, оперативність виконання та
ін.

Відомчі акти (акти конкретних міністерств, комітетів, фондів та ін.)
мають внутрішнє, внутрішньовідомче юридичне значення:

1) видаються з питань, віднесених виключно до їх відання;

2) поширюються на осіб, які входять до сфери їхнього відання, тобто
знаходяться в системі управлінської, службової та дисциплінарної
підлеглості лише даних відомств.

Водночас акти деяких відомств (Міністерства фінансів, Фонду
Держкоммайна, у певних межах – відомств, що відають транспортом,
охороною громадського порядку) в силу їх статусу і делегованих їм прав
можуть набувати загального, міжвідомчого значення.

Відомчі нормативні акти вступають у дію через 10 днів після їх державної
реєстрації (внесення до Державного реєстру), яка здійснюється
Міністерством юстиції України, якщо в них не передбачений пізнішій
строк, але не раніше їх офіційного дня оприлюднення.

Відомчі акти видаються у випадках, коли в межах сфери відання
міністерства, комітету, відомства:

а) нечітко, лише у загальних рисах, визначені права і обов’язки
суб’єктів;

б) є прогалини у певних аспектах взаємовідносин суб’єктів;

в) прямо доручено законом (указом, постановою, розпорядженням) видати
акт для конкретизації норми закону.

Призначення відомчих актів:

1) встановлення права одного суб’єкта і, відповідно, обов’язку іншого;

2) роз’яснення, конкретизація змісту (значення) прав або обов’язків,
викладених у законі в загальних рисах;

3) розширення (звуження) змісту права одного суб’єкта і звуження
(розширення) права іншого;

4) введення нових або доповнення старих вимог для здійснення суб’єктом
свого права;

5) роз’яснення, конкретизація змісту (значення) контрольної функції
органу управління, який знаходиться в сфері відання міністерства,
комітету, відомства.

Відомчі акти мають певні позитивні риси: мобільність, охоплення всіх
сторін суспільних відносин, безпосередність спілкування керівника і
підлеглого, швидкість інформованості адресатів виконання і оперативність
організації виконання та ін.

Захоплення створенням відомчих актів є показником двох негативних явищ:

• надмірного нормативного регулювання суспільних відносин;

• невисокої якості ухвалених законів.

Відомчі акти, ухвалені з перевищенням компетенції, є незаконними і
необов’язковими до виконання. Наприклад, орган приватизації, що прийняв
рішення про приватизацію орендованого державного майна без згоди
орендаря, перевищив свої повноваження, і його рішення є незаконним.
Такий акт підлягає скасуванню. До речі, в Україні наприкінці першого
десятиліття ХХІ століття не розвинуто інститут юридичної
відповідальності за правопорушення у сфері створення і застосування
відомчих нормативних актів, які суперечать законам.

Серед нормативних актів є група таких, що не підлягають офіційному
опублікуванню за рішенням правотворчих органів. Вони мають обмежувальні
грифи (секретно). Наприклад, оперативно-розшукова діяльність до
останнього часу регулювалася підзаконними актами, які становлять
секретні або повністю секретні документи. Такі акти вступають у дію з
моменту одержання їх виконавцями.

Слід зважити на те, що серед відомчих актів є багато ненормативних,
індивідуальних управлінських актів, які містять індивідуальні
розпорядження і вичерпують себе одноразовим застосуванням (наприклад,
призначення на посаду, виділення бюджетних коштів). Індивідуальні
відомчі акти, як правило, іменуються розпорядженнями, наказами, тоді як
відомчі нормативні акти називаються інструкціями, циркулярами,
взірцевими положеннями і статутами. Не слід їх ототожнювати. Накази і
розпорядження міністерств, відомств, які мають разове розпорядче
значення, не містять нормативних розпоряджень, тому підзаконними
нормативно-правовими актами вони не є.

Ненормативні – це індивідуальні управлінські акти, що містять
індивідуальні розпорядження і вичерпують себе одноразовим застосуванням
(наприклад, призначення на посаду, виділення бюджетних засобів).

Підзаконний нормативний акт органу місцевого самоврядування.

Нова система адміністративного управління ґрунтується на поєднанні двох
підсистем – місцевого самоврядування і місцевих органів державної
адміністрації. Вони видають підзаконні нормативні акти, які містять
вторинні (похідні) норми, що розкривають і конкретизують первинні норми,
приймаються на їх підставі, спрямовані на їх виконання в межах
відповідної території.

Підзаконний нормативний акт органів місцевого самоврядування –
акт-документ (наприклад, рішення), що видається в межах компетенції
органу місцевого самоврядування (сільських, селищних, міських, районних
у містах, обласних і районних рад), який містить норми права,
обов’язкові для населення самоврядних територій, а також для установ і
організацій, які здійснюють діяльність у межах цих територій. Не
аналізуючи практику діяльності органів місцевого самоврядування, чисто з
теоретичних позицій цей правовий акт можна вважати правовим актом
громадянського суспільства.

Підзаконні нормативні акти органів місцевого самоврядування:

рішення сільських, селищних, міських, районних у містах, обласних і
районних рад;

рішення виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад;

розпорядження сільських, селищних, міських голів;

нормативні накази керівників відділів та управлінь виконавчих комітетів
сільських, селищних, міських рад.

Слід зважити на те, що місцеві референдуми мають вищу юридичну чинність
щодо інших нормативно-правових актів місцевого самоврядування.

Рішення сільських, селищних міських, районних у містах, обласних і
районних рад вступають у дію з дня їх офіційного оприлюднення, якщо
радою не встановлений пізнішій строк введення цих рішень у дію.

Виконання актів місцевого самоврядування забезпечується заходами
адміністративного впливу і захищається в судовому порядку.

Особливості актів місцевого самоврядування:

— територіальна обмеженість;

— самостійність у прийнятті рішень, що стосуються питань управління
комунальною власністю, формування, затвердження і виконання місцевого
бюджету, установлення місцевих податків і зборів, здійснення охорони
суспільного порядку та ін.;

— обов’язковість для розміщених на відповідній території підприємств,
установ і організацій незалежно від відомчої підпорядкованості, а також
для посадових осіб і громадян цієї території.

Підзаконний нормативний акт місцевого органу виконавчої влади

Підзаконний нормативний акт місцевих органів виконавчої влади –
акт-документ (розпорядження, постанова, рішення, наказ), який видається
в межах компетенції місцевого органу виконавчої влади (урядової
адміністрації), містить норми права, обов’язкові для установ і
організацій, які здійснюють діяльність у межах цих територій, а також
для населення відповідної території. Це правовий акт держави на
місцевому рівні.

Підзаконні нормативні акти місцевих органів виконавчої влади:

– акти (постанови, рішення і розпорядження) Ради Міністрів Автономної
Республіки Крим є загальними в межах даної території для всього
населення

– акти (розпорядження) місцевих виконавчих органів влади є
обмежено-загальними.

На виконання Конституції України, законів України, рішень
Конституційного Суду України та інших судів, актів Президента України,
Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів
виконавчої влади, внесених і делегованих повноважень голова місцевої
державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а
керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів – накази.

Акти місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції,
є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами,
підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та
громадянами.

Голови місцевих державних адміністрацій на підставі закону “Про місцеві
державні адміністрації“ видають розпорядження одноосібно і несуть за них
відповідальність згідно з законодавством. Проекти розпоряджень
нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками відповідних
структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.

Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті
в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо
самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти
доводяться до їх виконавців, а при потребі оприлюднюються.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають
реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому порядку і
набувають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не
встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються
прав та обов’язків громадян, мають загальний характер, підлягають
оприлюдненню і набувають чинності з моменту їх оприлюднення.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та
законам України, рішенням Конституційного Суду, актам Президента та
Кабінету Міністрів або інтересам територіальних громад чи окремих
громадян, можуть бути оскаржені до органів виконавчої влади або до суду.

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції
та законам України, рішенням Конституційного Суду, іншим актам
законодавства або є недоцільними, неефективними за очікуваними чи
фактичними результатами, скасовуються Президентом, Кабінетом Міністрів,
головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому
порядку.

Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів
державної адміністрації, що суперечать Конституції України, іншим актам
законодавства, рішенням Конституційного Суду та актам міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою
державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним
органом виконавчої влади.

Нормативні акти відділів, управлінь, інших служб місцевих органів
виконавчої державної влади, господарського управління і контролю, які
стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають
міжвідомчий характер, вступають у дію через 10 днів після їх державної
реєстрації. Реєстрація здійснюється управлінням юстиції обласних,
Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, якщо в
них не передбачений пізніший строк надання чинності, але не раніше дня
їх офіційного обнародування.

Міжнародний договір

Міжнародний договір – угода двох або кількох держав про встановлення,
зміну або припинення прав і обов’язків у різних відносинах між ними,
наприклад, міжнародний договір про видачу злочинців (екстрадиція).

Як основне юридичне джерело сучасного міжнародного права, міжнародний
правовий акт може мати різні форми і назви: договір, угода, пакт,
конвенція, трактат, протокол, обмін нотами, заключний акт та ін. За
структурою міжнародний-правовий акт переважно складається з преамбули,
основних статей і прикінцевих положень.

Класифікувати міжнародні договори можна за різними підставами:

за рівнем, на якому вони укладаються: міждержавні; міжурядові;
відомчі;

за кількістю сторін: двосторонні; багатосторонні;

за об’єктом регулювання: політичні; економічні; зі спеціальних питань.

Розрізняють міжнародні договори, що підлягають ратифікації, і такі, що
не підлягають ратифікації. Договори, що підлягають ратифікації набирають
сили в порядку, передбаченому для законів України, тобто через 10 днів
із дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими
актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому
виданні.

Ратифікація (затвердження) – акт міжнародного права, за допомогою якого
держава через свої компетентні органи, наділені повноваженнями укладати
договори, виражає свою згоду взяти на себе зобов’язання в міжнародному
плані на підставі відповідного договору. В Україні лише Верховна Рада
наділена правом давати згоду на ратифікацію міжнародних договорів
України (ст. 85 Конституції України).

Держава має право відмовитися від ратифікації договору, не підпадаючи
під дію вимог, що випливають із міжнародних зобов’язань. Проте відмова
ратифікувати конвенцію, особливо двосторонню, є скоріше винятком, ніж
правилом.

Не підлягають ратифікації договори, приєднання до яких або прийняття
(укладення) яких проводиться:

1) від імені України (міждержавний договір) (набирають чинності в
порядку, передбаченому для указів Президента України, тобто через 10
днів із дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими
актами);

2) від імені уряду України (міжурядовий договір) (набирають чинності в
порядку, передбаченому для постанов Кабінету Міністрів України, тобто з
моменту їх прийняття, якщо пізнішій строк не передбачений у цих актах);

3) від імені міністерств чи інших центральних органів виконавчої влади
України (відомчий договір) (набирають чинності з моменту їх підписання
або з моменту затвердження міністерствами (відомствами), від імені яких
договори були підписані).

Вимоги до міжнародних договорів, що підлягають ратифікації:

1) обов’язковість їх якнайшвидшої ратифікації, яка здатна надати їм
внутрішньодержавної сили;

2) суб’єктом ратифікації міжнародних договорів може бути законотворчий
орган;

3) порядок ратифікації міжнародних договорів є таким самим, що й порядок
ухвалення нормативно-правових актів;

4) строки ратифікації та порядок вступу в дію нормативних міжнародних
договорів – такі самі, що й для нормативно-правових актів.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори,
згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною
національного законодавства України.

Єдина система реєстрації і обліку міжнародних договорів України
перебуває у віданні Міністерства закордонних справ України. Реєстрація
міжнародних договорів України в Секретаріаті ООН і у відповідних органах
інших міжнародних організацій здійснюється Міністерством закордонних
справ.

Міжнародні договори, що потребують ратифікації, і міжнародні договори,
що не потребують ратифікації, приєднання до яких або ухвалення яких
провадиться від імені України, публікуються у «Відомостях Верховної Ради
України», газеті «Голос України», «Офіційному віснику України», газеті
«Урядовий кур’єр», «Зібранні чинних міжнародних договорів України».

6.3. Систематизація правових актів управління

Поняття систематизації правових актів управління.

Систематизація нормативно-правових актів – це постійна форма розвитку й
упорядкування діючої правової системи. У сучасних цивілізованих державах
є значне число нормативних актів, прийнятих різними правотворчими
органами. Правотворчість не може зупинитися на певному етапі, а увесь
час знаходиться в русі та розвитку в силу динамізму соціальних зв’язків,
виникнення нових потреб громадського життя, що вимагають правового
регулювання.

Постійно мінлива правова система, її розвиток і удосконалювання,
прийняття нових нормативних актів, внесення в них змін, скасування
застарілих нормативних рішень об’єктивно обумовлюють упорядкування
всього комплексу діючих нормативних актів, їхнє укрупнення, приведення в
певну науково обґрунтовану систему, видання різного роду збірників і
зібрань законодавства. Така діяльність по приведенню нормативних актів у
єдину, упорядковану систему звичайно називається систематизацією
законодавства.

Систематизація законодавства необхідна, по-перше, для подальшого
розвитку законодавства. Аналіз і обробка діючих нормативних актів,
групування правових приписань за певною схемою, створення внутрішньо
єдиної системи актів є необхідними умовами ефективності правотворчої
діяльності, сприяють ліквідації прогалин, застарілостей і протиріч у
чинному законодавстві.

По-друге, вона забезпечує зручності при реалізації права, можливість
оперативно знаходити і правильно тлумачити всі потрібні норми. Нарешті,
систематизація є необхідною передумовою цілеспрямованого й ефективного
правового виховання, наукових досліджень, навчання студентів.

У різні періоди життя держави потреба в систематизації законодавства
буває різна. Коли накопичується протягом багатьох літ великий обсяг
нормативно-правового матеріалу, коли діє значне число нормативних актів,
прийнятих у різний час і до того ж перекриваючих один одного, діючих в
усіченому обсязі чи попросту застарілих, або таких, що фактично втратили
силу, систематизація законодавства особливо необхідна.

В умовах істотного руйнування, революційного перетворення правової
системи, коли скасовуються цілі нормативні блоки, що регулюють
відживаючі, підлягаючі істотному реформуванню відносини, коли по суті
справи створюється якісно нова суспільно-економічна система, що
об’єктивно вимагає обновлених законів, систематизація законодавства
відходить на другий план.

Зараз, коли створюється практично нова правова система в державі,
потрібно також терміново вирішити долю формально діючих нормативних
актів і їхніх частин, що цілком або частково суперечать новим
нормативним рішенням чи попросту безнадійно застаріли.

Отже, систематизація нормативно-правових актів – це діяльність по
упорядкуванню й удосконаленню законодавчих та інших нормативно-правових
актів, зведення їх у єдину внутрішньо узгоджену систему. Здійснювати її
необхідно для усунення суперечностей між нормативними актами,
підвищення якості та ефективності законодавства, забезпечення
доступності його використання громадянами, державними органами,
громадськими організаціями, комерційними корпораціями.

Зазвичай, в поняття систематизації законодавства включаються чотири
самостійних форми правової діяльності:

1) збір державними органами, підприємствами, фірмами й іншими установами
й організаціями діючих нормативних актів, їхня обробка і розташування по
певній системі, збереження, а також видача довідок для зацікавлених
органів, установ, окремих осіб по їхніх запитах (облік нормативних
актів);

2) підготовка і видання різного роду зібрань і збірників нормативних
актів (інкорпорація законодавства);

3) підготовка і прийняття укрупнених актів на базі об’єднання норм
розрізнених актів, виданих по одному питанню (консолідація
законодавства);

4) підготовка і прийняття нових актів (наприклад, кодексів), у яких
поміщаються як виправдалі себе норми колишніх актів, так і нові
нормативні приписи (кодифікація законодавства).

Облік нормативних актів

Досвід законодавчої і правозастосовчої діяльності в сучасних країнах
показує, що якість обліку нормативних актів у державних органах і
установах, ступінь його налагодженості, ефективність збору і збереження
відомостей про діючі нормативні акти, про внесення в них змін і
доповнень багато в чому визначають юридичну культуру правотворчості,
ефективність правозастосовчої діяльності і правового виховання.

Чітко налагоджений облік законодавства необхідний, насамперед, для
кваліфікованого застосування правових норм у повсякденній практичній
діяльності виконавчих органів, адміністрації підприємств, установ, у
роботі фірм, об’єднань і т.д. Особливу роль грає чіткий і повний облік
законодавства в діяльності судових і прокурорських органів. Крім того,
такий облік необхідний для кваліфікованої підготовки проектів
законодавчих і інших правових актів, для складання різного роду
збірників законодавства і зведених кодифікаційних актів, переліків
актів, що підлягають зміні чи визнанню такими, що втратили силу, для
здійснення довідково-інформаційної роботи (видача довідок по
законодавству, складання різного роду тематичних оглядів), підготовки
висновків по проектах нормативних актів. Нарешті, без належного обліку
нормативних актів неможлива ефективна правова освіта, діяльність
навчальних і наукових юридичних установ.

Органи, установи й організації здійснюють облік як для задоволення своїх
власних потреб, так і для забезпечення (у тому числі і на комерційній
основі) правовою інформацією інших установ і окремих осіб.

Можна виділити такі принципи організації обліку законодавства:

1) повнота інформаційного масиву, що забезпечує фіксацію і видачу всього
обсягу довідкової інформації, відсутність прогалин в інформаційному
масиві;

2) вірогідність інформації, заснована на використанні офіційних джерел
опублікування нормативних актів, а також на своєчасній фіксації внесених
змін, включених в інформаційний фонд актів;

3) зручність користування, необхідна для оперативного і якісного пошуку
потрібних відомостей про право.

Найбільш простий вид обліку законодавства – це фіксація реквізитів
нормативних актів у спеціальних журналах (журнальний облік). Такий облік
може вестися по хронологічному, алфавітно-предметному чи
системно-предметному принципах.

Хронологічний принцип означає, що всі підлягаючі обліку у відповідному
органі чи установі нормативні акти реєструються в журналі (журналах) по
датах їхнього прийняття. Очевидно, що акти різної юридичної чинності
(закони, укази, постанови і т.д.) підлягають окремій реєстрації.

При алфавітно-предметній реєстрації, як більш досконалому виді обліку
поступаючих в орган чи установу нормативних актів, такі акти фіксуються
по предметних рубриках, розташовуваних за алфавітом.

Оптимальна форма журнального обліку – тематико-предметна, коли рубрики
розділів журналу визначаються в залежності від розподілу всього масиву
законодавства на певні галузі, підгалузі і юридичні інститути.

Очевидно, що можливості журнального обліку досить скромні і він
використовується лише там, де інформаційний масив невеликий і обмежений
досить вузькою проблематикою.

Інша, більш досконала форма обліку законодавства – картотечний облік. Це
створення різного ряду картотек, тобто системи карток, розташованих по
певній системі. Такий облік застосовується в центральних органах
законодавчої, виконавчої і судової влади, у великих установах і
організаціях, що по роду своєї роботи мають справу із широким,
багатогалузевим колом нормативних актів і мають потребу в різнорівневій
і великій за обсягом правовій інформації.

На картках можуть бути зафіксовані або основні реквізити акту (вид акту,
його заголовок, дата видання, місце його офіційного опублікування), або
повний текст такого акту, що є більш кращим. Рубрики картотеки
визначаються на базі виробленого заздалегідь словника чи рубрикатора.

Пошук відповідних карток здійснюється як ручним способом, так і в
напівавтоматизованому або автоматизованому режимі (картки з крайовою
перфорацією, пересувні полиці і тиражування необхідних карток і т.д.).

Переваги картотечного обліку виявляються в тому числі й у тому, що він
забезпечує можливість оперативно вносити корективи в картки відповідно
до наступних змін, внесеними в поміщений на картці акт.

Картки звичайно розташовуються по хронологічному, алфавітно-предметному
або предметно-галузевому принципах. Найбільш зручний останній принцип,
коли облік здійснюється розташуванням усіх карток у відповідні розділи,
підрозділи, відділи, пункти й інші підрозділи заздалегідь розробленого і
затвердженого класифікатора, що виходить з поділу всього масиву
законодавства на галузі, підгалузі, інститути і т.д.

Третя форма обліку законодавства – це ведення контрольних текстів діючих
нормативних актів, тобто внесення в тексти офіційних видань законів,
указів, постанов і інших нормативних актів позначок про скасування,
зміну, доповнення таких актів чи окремих їхніх частин із вказівкою тих
актів, на підставі яких провадяться ці позначки.

В діяльності того чи іншого органу, установи можуть поєднуватися різні
форми обліку законодавства, що взаємно доповнюють одна одну. Можливі,
наприклад, ведення журнального обліку за хронологічним принципом разом
зі створенням предметно-галузевої картотеки або картотечний облік і
одночасне ведення контрольних екземплярів актів діючого законодавства.
Таке сполучення різних форм обліку сприяє підвищенню ефективності
довідково-інформаційної служби в області законодавства.

Нині все більш активно використовується автоматизований облік
законодавства на базі застосування сучасної комп’ютерної техніки і
новітніх досягнень інформатики. Створення автоматизованих
інформаційно-пошукових систем по законодавству має ряд безсумнівних
переваг у порівнянні з іншими видами обліку нормативних актів.

По-перше, у комп’ютерні системи можна закласти практично необмежений
об’єм правової інформації. Це – усе законодавство країни (закони, укази
Президента, постанови уряду, усі види відомчих актів), включаючи і
нормативні акти місцевих державних адміністрацій, акти органів місцевого
самоврядування, нині скасовані нормативні акти, проекти майбутніх
законів, законодавство закордонних держав, найважливіші рішення судових
органів, анотації юридичної літератури і т.д. і т.п.)

По-друге, довідки про законодавство і практику його застосування можна
одержати при автоматизованому обліку по будь-якому цікавлячому абонента
питанню.

Нарешті, комп’ютер створює можливість одержати юридичну довідку
максимально швидко, відразу ж її надрукувати й тиражувати у тій
кількості, яканеобхідно абоненту.

Кодифікація законодавства

Кодифікація законодавства – це форма докорінної переробки діючих
нормативних актів у певній сфері відносин, спосіб якісного упорядкування
законодавства, забезпечення його погодженості і компактності, а також
розчищення нормативного масиву, звільнення від застарілих норм.

Кодифікація – це спосіб систематизації законодавчих актів, що
складається в переробці нормативних актів, зв’язаних загальним предметом
правового регулювання і об’єднання їх в єдиний нормативно-правовий акт.

У процесі кодифікації укладач прагне об’єднати і систематизувати діючі
норми, що виправдали себе, а також переробити їхній зміст, викласти
нормативні розпорядження чітко і внутрішньо узгоджено, забезпечити
максимальну повноту регулювання відповідної сфери відносин. Кодифікація
спрямована на те, щоб критично переосмислити діючі норми, усунути
протиріччя і неузгодженості між ними.

Кодифікація – це форма правотворчості, яка, будучи узагальненням діючого
регулювання, в той же час спрямована на встановлення нових норм, що
відображають назрілі потреби суспільної практики, що заповнюють
прогалини правового регулювання, на заміну невдалих, застарілих правових
приписань новими.

Кодифікація – це форма удосконалення законодавства, і її результатом є
новий зведений законодавчий акт стабільного змісту (кодекс, положення,
статут і т.д.), що замінює раніше діючі нормативні акти по даному
питанню. Сполучення упорядкування і відновлення законодавства як
властивості кодифікації дозволяє розглядати її як найбільш досконалу,
вищу форму правотворчості.

Кодифікація володіє низкою характерних рис:

1) у кодифікаційному акті звичайно формулюються норми, що регулюють
найбільш важливі, принципові питання громадського життя, що визначають
нормативні основи тієї чи іншої галузі (інституту) законодавства;

2) такий акт регулює значну і досить велику сферу відносин (майнові,
трудові, шлюбно-сімейні відносини, боротьба зі злочинністю і т.д.);

3) будучи підсумком удосконалювання законодавства, кодифікаційний акт
являє собою зведений акт, упорядковану сукупність взаємозалежних
розпоряджень. Він є єдиним, внутрішньо зв’язаним документом, що включає
в себе як перевірені життям, суспільною практикою діючі норми, так і
нові правила, обумовлені динамікою соціального життя, що виникли в
процесі розвитку суспільства;

4) кодифікація розрахована на створення більш стійких, стабільних норм,
розрахованих на тривалий термін їхньої дії. Ефективність кодифікаційного
акту багато в чому залежить від того, чи зможе законодавець врахувати
об’єктивні тенденції розвитку відносин, що є предметом регулювання
такого акта, їх динаміку;

5) предмет кодифікації звичайно визначається в залежності від розподілу
системи законодавства на галузі й інститути. Кодифікація зміцнює
системність нормативних актів, їхню юридичну єдність і погодженість.
Кодифікаційний акт звичайно очолює систему взаємозалежних нормативних
актів, що утворюють певну галузь, підгалузь чи окремий інститут
законодавства;

6) акт кодифікації завжди значний по обсязі, має складну структуру. Це
своєрідний укрупнений блок законодавства, що забезпечує більш чітку
побудову системи нормативних приписань, а також зручності їхнього
використання.

В юридичній літературі і практиці розрізняють декілька видів
кодификації. Перший вид – це загальна кодифікація, під якою розуміється
прийняття цілої серії кодифікаційних актів по всіх основних галузях
законодавства і, як наступний етап, створення об’єднаної, внутрішньо
погодженої системи таких актів типу «кодексу кодексів». Інший вид – це
галузева кодифікація, що охоплює законодавство тієї чи іншої галузі
(Цивільний, Кримінальний, Кодекс законів про працю і т.д.). Нарешті,
спеціальна (комплексна) кодифікація – це видання актів, що регулюють той
чи інший правовий інститут (Податковий, Лісовий, Митний кодекси і т.д.).

За обсягом розрізняють кодификації: загальну; галузеву; міжгалузеву
(комплексну); спеціальну (внутрішньогалузеву).

Загальна кодифікація припускає створення зведених кодифікованих актів
для основних галузей законодавства. Загальним єдиним кодифікаційним
актом конституційного права в державі є Конституція України.

Галузева кодифікація припускає об’єднання правових норм певної галузі
права в суворо встановленому порядку. Вона посідає провідне місце серед
інших видів кодифікації, тому що розподіляє нормативний матеріал
відповідно до предмета і методу правового регулювання (відповідає галузі
права).

Міжгалузева (комплексна) кодифікація припускає об’єднання правових норм
не відповідно до галузей права, а за принципом регулювання значної
сукупності суспільних відносин у сфері державної діяльності, галузі
господарства або соціально-культурного будівництва (Повітряний кодекс,
Кодекс торгового мореплавства та ін.). Міжгалузева (комплексна)
кодифікація є додатковим напрямком кодифікаційних робіт, які мають
істотне значення.

Спеціальна (внутрішньогалузева) кодифікація припускає об’єднання
правових норм конкретного інституту або підгалузі права певної галузі
(Водний кодекс, Лісовий кодекс та ін.). Як і комплексна кодифікація,
спеціальна (внутрішньогалузева) кодифікація є напрямком кодифікаційних
робіт, що доповнюють галузеву кодифікацію.

Отже, кодифікація – це спосіб (форма) систематизації законодавчих актів,
який полягає в їх удосконаленні через зміну змісту (переробку і
узгодження) юридичних норм, пов’язаних загальним предметом правового
регулювання, і об’єднання у новий єдиний нормативно-правовий акт. Іншими
словами, кодифікація полягає в підготовці та прийнятті нових актів, у
які заносяться узгоджені між собою як норми старих актів, що виправдали
себе, так і нові нормативні розпорядження.

Кодифікаційні акти можуть зовні виражатися в різних формах. Результатами
кодифікації є конституція, основи законодавства, кодекс, статут,
положення, правила.

Основи законодавства – кодифікований акт, що містить концептуальні
поняття, цілі і завдання правового регулювання, принципи, які
встановлюють основні напрямки регулювання певної сфери суспільних
відносин. Як правило, такий акт складається з нетипових норм
(норм-цілей, норм-принципів, норм-дефініцій) і забезпечує зв’язок і
узгодженість норм тих чи інших галузей або інститутів права.

Основи законодавства звичайно стоять на чолі тих чи інших галузей або
інститутів права, забезпечують взаємопов’язаність і погодженість усіх
норм відповідних галузей і інститутів. Звичайно вони поділяються на
великі відособлені підрозділи (розділи, глави). У них визначаються цілі,
єдині для всіх суб’єктів, принципи регулювання, даються визначення
найважливіших понять, що використовуються у відповідній сфері.

Найбільш поширений вид кодифікаційного акту – це кодекс.

Кодекс – єдиний, зведений, юридично і логічно цільний, внутрішньо
узгоджений нормативний акт. Це великий зведений акт, детально і
конкретно регулюючий певну сферу відносин і підлягаючий безпосередньому
застосуванню. Він або цілком поглинає всі норми відповідної галузі
(Кримінальний кодекс), або містить основну по обсязі, найважливішу
частину таких норм (Цивільний кодекс, Кодекс законів про працю). Поряд з
нормами-принципами і нормами-дефініціями в кодексах формулюються також
норми безпосереднього регулювання, конкретні варіанти поведінки, що
складають основний їхній зміст.

Кодекс має складну структуру і великий обсяг, поділяється на частини:
загальну і особливу, розділи та глави.

Кодекс – оптимальний варіант узагальнення і систематизації законодавства
по певній темі, діючий засіб ліквідації множинності актів з одного
питання. Нині на чолі більшості галузей законодавства стоять кодекси,
більшість з яких нині піддається істотній переробці.

За характером охоплення регульованих кодексами суспільних відносин вони
бувають галузевими або комплексними (міжгалузевими). Перші регулюють
конкретну сферу суспільних відносин, що визначає розподіл права на
галузі й інститути. Це – Кримінальний, Кримінально-процесуальний,
Цивільний кодекси, Кодекс законів про працю та ін. Комплексний кодекс
систематизує норми, що зібрані разом не по галузях права, а по інших
підставах (сфера державної діяльності, галузь господарства чи
соціально-культурного будівництва) і об’єднані єдиною концепцією,
загальними принципами регулювання значної області відносин (Повітряний
кодекс, Кодекс торгового мореплавання та ін.).

Інтереси створення єдиної, логічно погодженої системи законодавства
вимагають, щоб у законодавчій діяльності перевага віддавалася в першу
чергу галузевим кодексам, як актам, що безпосередньо відображають і
цементують науково обґрунтований розподіл нормативного матеріалу по
предмету і методу правового регулювання. Що стосується прийняття
комплексних кодексів, то воно покликано бути додатковим напрямком
кодифікаційних робіт.

Статут – кодифікаційний акт, що регулює діяльність певних відомств,
міністерств, організацій, ту чи іншу сферу управління.

Положення – кодифікаційний акт, що визначає правовий статус, завдання і
компетенцію державних органів і установ, інших органів, установ чи групи
однорідних органів установ, організацій.

Правила – кодифікаційний акт, що визначає правовий порядок певного виду
діяльності (Правила дорожнього руху). Правила містять процедурні норми,
що визначають порядок організації певного роду діяльності.

Правова система держави повинна створюватися не як сукупність
розрізнених актів по вузьких питаннях, а як науково обґрунтована і
взаємопов’язана система кодифікаційних актів, що повинні бути базою,
основою системи законодавства країни. Кодифікація сприяє посиленню
стабільності законодавства, створенню чіткої системи нормативних актів,
забезпечує оптимальну скоординованість між діючими нормами, є основою
для створення в законодавстві укрупнених нормативних блоків. Вона
дозволяє вирішити дві взаємозалежні задачі – удосконалювати і зміст, і
форму законодавства. У перспективі кодифікаційні акти покликані бути
основою правотворчої і в першу чергу законодавчої діяльності.

Множинність і фрагментарність законів, їхня вузька тематика – це
істотний недолік законодавства, і він буде ставати усе більш очевидним у
міру розвитку й ускладнення правової системи, поглиблення правового
регулювання. Правда, необхідність швидко, оперативно заповнювати
порожнечі, прогалини в діючому регулюванні, потреба законодавчого
забезпечення ринкових реформ, подальшої демократизації громадського
життя, динаміка соціальних перетворень об’єктивно спонукують законодавця
приймати окремі акти по порівняно вузьких темах, приватних питаннях. У
результаті нормативний масив інтенсивно росте, а крім цього, виникає
більше можливостей для створення прогалин, непогодженостей і протиріч у
діючому регулюванні.

У перспективі видання кодифікаційних актів повинно перетворитися в
основну форму законотворчості. Не слід розтаскувати наше законодавче
господарство по окремих шматках, дрібнити нормативні акти. Основний шлях
подолання множинності нормативних актів, їх дрібної тематики, а також
прогалин і суперечливості регулювання – це підвищення уваги до
кодифікації законодавства, прийняття законів по укрупнених блоках
регулювання. Варто поєднати галузеву і комплексну кодифікацію, віддаючи
перевагу першій.

Генеральною лінією удосконалювання законодавства в майбутньому варто
було б обрати курс на поступове здійснення його загальної кодифікації.
До такої кодифікації варто прагнути вже зараз, поступово обновляючи й
укрупнюючи наше законодавство, створюючи великі кодифікаційні блоки, що
не тільки б відповідали завданням поточного упорядкування законодавства,
але і були розраховані на включення як складові частини в майбутній
кодифікаційний звід. Поточні акти доречно складати так, щоб їх, по
можливості, не розчленовуючи на частини, можна було б включати в більш
великі кодифікаційні підрозділи – у кодекси, єдині томи зводу.

Робота з кодифікації законодавства є складною й відповідальною. Тут має
місце не лише зовнішнє впорядкування нормативного матеріалу, його
розташування у певному порядку, але й перегляд норм, що містяться в
законах та інших нормативних актах, скасування застарілих і
неефективних, виробка нових, надолуження прогалин, усунення дублювання,
розбіжностей і суперечностей, їх узгодження.

Кодифікації найчастіше піддаються норми, розраховані на тривалий
проміжок часу. Більш динамічні сфери регулюються поточним
законодавством.

Кодифікація сприяє посиленню стабільності законодавства. Кодекси, що
розробляються, представляють собою нові законодавчі акти, які заміняють
закони, що діяли раніше, і акти, що регулюють те саме коло суспільних
відносин. При всій широкості кола норм , що містяться в кодексі, він
характеризується цілісністю, внутрішньою єдністю і власною системою.
Кодифікаційні акти покликані бути основою законодавчої діяльності. На
відміну від інкорпорації кодифікація завжди має офіційний характер.

Інкорпорація законодавства

Інкорпорація – це така форма систематизації, коли нормативні акти
певного рівня поєднуються цілком або частково в різного роду збірники чи
зібрання в певному порядку (хронологічному, алфавітному,
системно-предметному). Інкорпорація являє собою постійну діяльність
державних і інших органів з метою підтримувати законодавство в діючому
(контрольному) стані, забезпечувати його доступність і прозорість,
постачати найширше коло суб’єктів достовірною інформацією про закони й
інші нормативні акти в їхній діючій редакції. Це спосіб (форма)
систематизації законодавства, який полягає у зовнішньому впорядкуванні
(розташуванні в тому чи іншому порядку) вже наявних нормативних актів
без зміни змісту норм права, які містяться в них.

При інкорпорації нормативний акт опрацьовується: із нього викидаються
положення, що втратили силу; включаються внесені до них зміни і
доповнення; виключаються положення, що не містять норм права;
викидаються відомості про осіб, які підписали нормативний акт.

Особливість інкорпорації полягає в тому, що зміни в зміст актів, що
поміщаються в збірники, звичайно не вносяться і зміст правового
регулювання, власне кажучи, не міняється. Саме ця властивість
інкорпорації – збереження незмінним змісту нормативного регулювання –
відрізняє її від кодифікації і консолідації.

Разом з тим форма викладу змісту нормативних актів іноді досить істотно
змінюється, оскільки інкорпорація не зводиться до простого відтворення
актів у їхній первісній редакції. У процесі інкорпорації з тексту актів,
що поміщаються в збірник, видаляються глави статті (пункти), окремі
абзаци й інші віддільні частини, визнані такими, що втратили силу чи
такими, що фактично таку силу втратили. Крім того, у такий збірник
включаються всі наступні зміни і доповнення з вказівкою офіційних
реквізитів тих актів, у які внесені такі корективи. З тексту нормативних
актів виключаються також різного роду оперативні доручення й інші
ненормативні приписи, тимчасові норми, термін дії яких минув, відомості
про осіб, що підписали відповідний акт.

Результатом інкорпорації є збірники, де нормативні акти розташовуються в
хронологічному або алфавітному порядку, за предметною ознакою, з
урахуванням юридичної чинності об’єднуваних актів тощо. Приклади видання
різного роду офіційних збірників і збірників законодавства в історії
права досить численні. Так, знаменитий Звід законів Юстиніана, як
основне джерело давньоримського права, являв собою форму інкорпорації
норм, що діяли у той період у Римі. Нині видані і постійно підтримуються
в контрольному стані зводи (зібрання) законодавства в США, ФРН і ряді
інших держав.

Перша спроба систематизації діючих правових норм в Україні була почата
ще в XI-XII ст., у першому збірнику давньоруського права – у Руській
Правді.

Розподіл інкорпорації на окремі види можна робити по різних підставах. У
залежності від юридичної чинності видаваних збірників законодавства
інкорпорація поділяється на офіційну, офіціозну (напівофіційну) і
неофіційну. Позаяк в першому випадку збірники, що видаються, є офіційною
формою опублікування і на них можна посилатися при розгляді юридичних
питань, в другому вони мають лише довідково-інформаційний характер.

Офіційна інкорпорація здійснюється від імені компетентних державних
органів (наприклад, через «Відомості Верховної Ради України»).
Підготовка офіційних зібрань (збірників) звичайно супроводжується
великою підготовчою роботою.

Офіціозна (напівофіційна) інкорпорація – це видання зібрань і збірників
законодавства з доручення правотворчого органу (органів) спеціально
уповноваженими на те органами (наприклад, Міністерством юстиції),
причому правотворчий орган офіційно не затверджує і не схвалює такі
збірники і тому тексти поміщених у ньому актів не здобувають офіційний
характер.

Неофіційна інкорпорація здійснюється відомствами, організаціями,
державними або частками видавництвами, науковими установами, фірмами,
окремими особами, тобто тими суб’єктами, що не мають спеціальних
повноважень видавати збірники законодавства, наданих правотворчим
органом, і здійснюють цю діяльність за власною ініціативою. Неофіційні
збірники законодавства не є джерелом права, на них не можна посилатися в
процесі правотворчості і застосування права. Більшість нині видаваних у
нашій країні збірників законодавства – це неофіційна інкорпорація.

За характером розташування матеріалу можна виділити такі два
найпоширеніші види інкорпорації:

хронологічна – спосіб (форма) систематизації, де упорядкування
нормативно-правових актів провадиться за часом їх опублікування і вступу
в дію;

систематична – спосіб (форма) систематизації, де упорядкування
нормативно-правових актів провадиться за предметною ознакою: за галузями
права, їх інститутами, сферами державної діяльності.

При підготовці і виданні зібрань законодавства можуть поєднуватися
хронологічний і предметний методи, коли розділи зібрання підрозділяються
тематично, по предметному принципі, а усередині кожного розділу акти
розташовуються в хронологічному порядку.

Очевидно, що систематичні зібрання є більш вдалими для ефективної видачі
інформації для правотворчої і правозастосовчої діяльності, для навчання
студентів і наукових досліджень, оскільки в них в одному місці
зосереджені всі, що цікавлять виконавця тісно зв’язані між собою
нормативні приписи. У систематичних зборах акти знаходяться в
систематизованому, логічно пов’язаному виді. Цього позбавлені
хронологічні збори. Однак дуже часто систематизація законодавства
починається саме з підготовки хронологічних зібрань, як попереднього
етапу систематизації, після чого значно легше розташовувати нормативні
акти в систематичних зборах по тематичному принципі.

Нарешті, інкорпорація законодавства може класифікуватися в залежності
від обсягу охоплюваного нормативного матеріалу. За цією ознакою варто
розрізняти генеральну (повну) інкорпорацію, коли в збірники включається
все законодавство країни, і часткову інкорпорацію, коли складаються
зібрання і збірники нормативних актів по певних питаннях, сфері
державної діяльності, певної галузі й по інших ознаках.

Звільнення від непотрібного і навіть шкідливого баласту в законодавстві
– це важлива загальнодержавна задача, вирішення якої може спростити
правову систему, підвищити рівень її ефективності, створити необхідні
умови для видання повноцінного і практично корисного Зводу законів.

Консолідація законодавства

У кожній розвиненій правовій системі утворюється значне число
нормативних актів, що мають один і той самий предмет регулювання.
Приписи таких актів найчастіше повторюються, а іноді містять явні
неузгодження і протиріччя. У зв’язку з цим виникає потреба ліквідації
множинності нормативних актів, їхнього укрупнення, створення своєрідних
«блоків» законодавства. Один зі шляхів подолання такої множинності – це
консолідація законодавства. Це така форма систематизації, у процесі якої
десятки, а часом і сотні нормативних актів по тому самому питанню
поєднуються в один укрупнений акт.

Консолідація – це спосіб (форма) юридичної систематизації, за яким
упорядкування нормативно-правових актів здійснюється на основі
об’єднання декількох нормативно-правових актів в однорідній сфері
суспільних відносин у єдиний нормативно-правовий акт без змін змісту.

Консолідація виражається в підготовці і прийнятті укрупнених актів на
основі об’єднання норм розрізнених актів, виданих з одного питання.
Використовується там, де відсутня можливість кодифікації.

Консолідація є уніфікацією нормативних актів; усуває їх чисельність;
позбавляє їх надмірної роздробленості; сприяє об’єднанню загальних
положень поточної правотворчості в родинні групи; є проміжною ланкою між
поточною правотворчістю і кодифікацією.

Консолідований акт затверджується правотворчим органом у якості нового,
самостійного джерела права, а колишні розрізнені акти визнаються такими,
що втратили силу. Очевидно, що підлягають об’єднанню приписання
однакової юридичної сили.

Консолідація – це своєрідний вид правотворчості, особливість якого
полягає в тому, що новий укрупнений акт не змінює зміст правового
регулювання, не вносить змін у чинне законодавство.

У процесі підготовки консолідованого акту всі норми колишніх актів
розташовуються в певній логічній послідовності, розробляється загальна
структура майбутнього акту. Здійснюється певне редакційне виправлення,
чисто зовнішня обробка приписань з тим розрахунком, щоб усі вони
викладалися єдиним стилем, щоб використовувалася уніфікована
термінологія. Усуваються протиріччя, повторення, невиправдані довготи,
виправляється застаріла термінологія, норми близького змісту поєднуються
в одну статтю (пункт).

Роботу зі створення якісно нової правової системи нашої держави,
істотному відновленню всіх основних сфер регулювання варто проводити
таким чином, щоб у майбутньому не виникла проблема ліквідації
множинності нормативних актів по одному питанню. Задача об’єднання,
укрупнення нормативних актів, що забезпечує компактність правового
регулювання, усунення прогалин, протиріч і непогодженостей між діючими
нормами, була актуальна і раніше. Практика підготовки і прийняття
укрупнених, консолідованих актів здійснювалася в колишні роки в сфері
регулювання питань сільського господарства, заготівель
сільськогосподарської продукції, оподатковування, адміністративної
відповідальності і т.д.

Дуже актуальні така задача і нині. У загальному масиві діючих
нормативних актів нашої держави ще багато так званих «клаптевих» актів,
від яких діючими залишилися лише деякі норми й інші невіддільні їхні
частини.

Ревізія всього масиву діючих актів повинна виражатися як у скасуванні
застарілих актів і їхніх частин, внесенні в них відповідних змін, так і
в об’єднанні діючих норм із різних актів, від яких залишилися лише
окремі фрагменти, виданні укрупнених актів по певних питаннях. Тому
задача консолідації діючих актів, укрупнення законодавчих блоків, що
вбирають у себе трохи (іноді десятки) діючих актів по одному питанню,
нині стає одним із пріоритетних напрямків упорядкування законодавства.

Похожие записи