Тенденції і суперечності в державному регулюванні розвитку
підприємницького клімату в Україні

 

Ускладнене регуляторне середовище в Україні створює суттєві бар’єри на
шляху розвитку підприємництва, збільшення інвестицій та, відповідно,
кількості робочих місць. Саме тому першочергової уваги влади в Україні
потребує невідкладне реформування регуляторної системи країни та
зменшення тиску на підприємців з боку контролюючих та дозвільних
органів.

Розглянемо дві з основних складових регуляторного впливу держави на
розвиток підприємництва і підприємницького середовища: дозвільну
систему, систему контролю (здійснення перевірок). Саме вони, наряду з
технічним регулюванням (або сертифікацією і стандартизацією),
залишаються головними регуляторними перешкодами для розвитку
підприємництва.

Для вдосконалення процесів видачі дозволів і реєстрації підприємств у
2006-2009 рр. на законодавчому рівні були проведені явно позитивні
зміни. Так, зокрема, поряд з іншими нормативними документами, важливим
для бізнес-середовища в Україні стало: прийняття таких рамкових законів
[1; 2] в регуляторній сфері; спрощено процедуру державної реєстрації
суб’єктів господарювання за рахунок впровадження електронної реєстрації
через мережу Інтернет ([5]); затверджено перелік документів дозвільного
характеру, які мають подаватися виключно через дозвільні центри ([6]);
зменшено кількість документів, які подаються заявником для отримання
ліцензії ([3]);  затверджено порядок реєстрації організацій, діяльність
яких спрямована на задоволення потреб суб’єктів малого та середнього
підприємництва ([4]); затверджено Типове положення про місцеві та
регіональні галузеві Ради при органах влади, що сприятиме залученню
суб’єктів підприємницької діяльності до участі у формуванні державної
політики у сфері підприємництва ([8]) та інші.

І, як зазначає Міністерство економіки України у своєму звіті [11], у
2010 р. планується ввести таке принципове нововведення, як запровадження
видачі документів дозвільного характеру за принципом «мовчазної згоди»
та затвердити на законодавчому рівні перелік (реєстр) дозвільних
документів.

Проте, незважаючи на цю низку прийнятих законодавчих актів, покликаних
покращити ситуацію, їхнє та деяких інших актів впровадження здійснюється
достатньо повільно, примушуючи підприємства маневрувати у нетрях
непрозорого та витратного регулярного середовища.

Доволі показовим і важливим для нашого подальшого дослідження є
встановлення взаємозв’язку між доходами підприємств існуючим
регуляторним середовищем. Як показують результати дослідження МФК, на
думку українських підприємців, оточуюче регуляторне середовище може так
само скоротити їхні прибутки, як і економічна криза. Це може також
означати, що до 20% прибутковості приватного сектора України втрачається
через неефективне державне регулювання [10, C. 43].

Безумовно, подібні відповіді не повинні сприйматися буквально, а оцінка
потенційного прибутку в ситуації, що постійно змінюється, є складною.
Проте вплив кризи 2008-2010 р. абсолютно реальний. Тож наведені
відповіді дають уяву про те, наскільки серйозно підприємці ставляться до
проблем державного регулювання. Беручи до уваги, що це лише три
регуляторні процедури, яких повинні дотримувати підприємці, щоб
розпочати чи впроваджувати свій бізнес, ця сума означає величезні
витрати бізнесу на дотримання регуляторного законодавства. Кошти,
втрачені приватним сектором України на дотримання вимог лише трьох
регуляторних процедур (дозволи, перевірки та процедури технічного
регулювання), є еквівалентом вартості праці близько 275 тис. осіб, що
працюють на повну зайнятість протягом року.

Згідно [9], витрати усіх юридичних України на лише одне адміністрування
податків та пов’язані з ним процедури становили у 2007 р. 5,9 млрд грн.,
а у середньому кожне перевірене підприємство у 2008 р. на сплату штрафів
і неофіційних платежів витратило 2,2 тис. грн. Приватні підприємці у
2008 р. витратили на дотримання податкового законодавства значно менше —
1,9 млрд грн. Решта регуляторних процедур (дозволів, перевірок та
технічного регулювання) у 2008 р. «коштували» приватному секторові 8,2
млрд грн. [9].

І хоч за деякими напрямами регулювання і відбулися кардинальні зміни на
краще, та результати урядових спроб полегшення ведення бізнесу зараз ще
не достатньо відчутні для приватного сектора. Наприклад, загальна
кількість дозволів та погоджень в Україні зменшилася із близько 1,2 тис.
(у 2006 р.) до 0,14 тис. (у 2008 р.). Але, не зважаючи на це, по-перше,
протягом 2007-2009 рр. не змінилося середнє число, і, по-друге,
тривалість процедур отримання усіх необхідних дозволів є надто великою
(рис. 1).

Між тим, позитивні зрушення зафіксовані там, де закон був успішно
впроваджений. Зокрема, за даними Державного департаменту пожежної
безпеки МНС України, обсяги використання декларативного принципу
подвоюються щороку (від 9,98 тис. зареєстрованих декларацій у 2007 р.
до 15,7 тис. у 2008 р.). Це підтверджує, що ця нова спрощена процедура
набуває все більшої популярності серед тих підприємців, які про неї
дізнаються. Такий досвід має стимулювати активнішу реалізацію інших
положень закону про дозвільну систему.

 

Рис. 1. Кількість дозволів, щороку отримуваних підприємствами

 

Проте кількість днів, витрачених приватними підприємцями на отримання
усіх необхідних дозволів, а також кількість самих дозволів, отримуваних
підприємцями щороку, є надто великою, особливо зважаючи на те, що
зазвичай їхня діяльність не загрожує суспільству чи навколишньому
середовищу. До того ж, охоплення приватних підприємців дозволами є
навіть трохи більшим, ніж підприємств.

Однак реалізація Закону [1] більш ефективно проходила на місцевому
рівні: там, де запроваджувався принцип організаційної єдності,
налагоджувалась робота дозвільних центрів. У відповідності із Законом
[5], в кожному районі та місті обласного значення прийнято рішення про
створення відповідних дозвільних центрів (загалом створено 678 таких
центрів). Сьогодні практично всі дозвільні центри працюють у
відповідності до встановлених завдань (табл. 1.).

 

Таблиця 1. Показники реєстрації в дозвільних центрах, в т.ч. через
адміністратора (за офіційною інформацією місцевих органів влади)

Реєстрація в дозвільних центрах, в т.ч. через адміністратора: 2006 рік

(починаючи з березня) 2007 рік 2008 рік

(за 11 місяців)

звернень 224 905 573 785 571 025

з них,

  видано дозвільних документів 141 344 382 862

  365 175

  надано консультацій 202 937 507 653 427 727

  зареєстровано декларацій відповідності — 5 688 8 244

Джерело: Держкомпідприємництва України

 

За результатами досліджень, проведених міжнародними експертами
USAID/BIZPRO у 2008 р., діяльність дозвільних центрів, що діяли
відповідно до поставлених задач, дозволила в середньому зменшити:

—          тривалість проходження процедури отримання дозволу – у три
рази;

—          кількість документів, які необхідно подавати для отримання
дозволу, – у два рази;

—          витрати на проходження процедур отримання дозволів – у два
рази;

—          кількість відвідувань суб’єктами господарювання дозвільних
органів в процесі проходження відповідної процедури – у три рази;

—          кількість випадків корупції (застосування неофіційних
заходів) під час отримання дозволу – у три рази.

При цьому, майже в три рази збільшилася поінформованість суб’єктів
господарювання щодо процедури отримання дозволів.

Стисло розглянемо стан та тенденції у системі держаного контролю і
перевірок. Порівняно з 2006 р., коли перевірялися майже усі (95 %)
підприємства, у 2008 р. охоплення державними перевірками знизилося до
75% [14]. А під дією Постанови КМУ [7], якою з 01.06.2009 р.
запроваджувалися тимчасові обмеження на проведення органами державного
нагляду (контролю) планових та позапланових перевірок до 31.12.2010 р.,
можна дійти висновку, що за умов економічної кризи контролюючі органи
почали щільніше впроваджувати Закон [2]. Попри ці позитивні кроки,
підприємства все ж мали в середньому від п’яти до шести перевірок
протягом року, що призвело до втрат часу та коштів.

Експертні опитування МФК засвідчили, що форма бізнесу чи потенційний
ризик для суспільства (чи навколишнього середовища) від господарської
діяльності підприємства не впливають на частоту і тривалість перевірок
(рис. 2 і 3). При цьому охоплення перевірками юридичних та фізичних осіб
є майже однаковим. Але приватних підприємців перевіряють дещо частіше та
трохи довше, ніж підприємства. Оскільки очевидно, що дрібніші суб’єкти
господарювання є менш «ризикованими», ці дані свідчать про відсутність
ризик-орієнтованого підходу у перевірочній роботі державних установ.

 

Рис. 2. Охоплення перевірками і тривалість перевірок для українських
комерційних структур у 2008 р.

Джерело: [10, C. 88].

 

Існує багато питань і до якості формальних регуляторних вимог, а
заплутаність вимог лише ускладнює їхнє дотримання. Зазначимо, що,
здебільшого, переважна більшість з існуючих сьогодні вимог є застарілими
(рис. 4): наприклад, близько 80% вимог щодо безпеки та захисту праці
були прийняті ще до 1992 р. Аналогічною є ситуація у сфері санітарних,
будівельних, протипожежних та інших норм, що підлягають контролю з боку
державних органів. Більше того, у багатьох випадках підприємства мали
платити, щоб отримати доступ до інформації про ці вимоги. Як наслідок,
значна кількість підприємств та приватних підприємців повідомляли про
те, що були змушені здійснювати неофіційні платежі протягом перевірки.

 

Рис. 3. Частота перевірок комерційних структур з боку органів пожежного
нагляду у 2008 р., % підприємств

Джерело: МФК, офіційні дані МНС України.

 

Рис. 4. Кількість державних регуляторних вимог, прийнятих у відповідний
період

Джерело: «Державний реєстр нормативно-правових актів з питань охорони
праці», затверджений Наказом Державного комітету України з промислової
безпеки, охорони праці та гірничого нагляду від 20 червня 2006 р. № 102.

 

~

Деякі контролюючі органи намагаються вийти з під дії Закону [6] про
державний контроль. Наприклад, станом на 01.03.2010 р. на розгляді у
Верховній Раді України перебувало щонайменше сім законопроектів, метою
яких є виведення з під дії цього Закону відомчих повноважень щодо
контролю господарської діяльності (передусім у сферах податків,
санітарного благополуччя, безпеки та охорони праці). Також, Рішенням
РНБОУ від 30 травня 2008 р. Кабміну України доручено розробити та внести
на розгляд Верховної Ради України низку законопроектів щодо вилучення зі
сфери дії Закону [2] відносин, пов’язаних зі здійсненням державного
нагляду у сфері промислової безпеки, охорони праці, поводження з
вибуховими матеріалами промислового призначення та гірничого нагляду.

Вірогідно, що ці законопроекти будуть прийняті та відповідні контролюючі
органи вийдуть з-під дії закону про державний контроль. Це демонструє,
наскільки сильним є опір певних органів реформуванню системи державного
контролю.

Таким чином, робота контролюючих органів підходу до перевірок на засадах
вибірковості, мінімальної достатності для безпеки і ризик-орієнтації
призводить до того, що підприємства з меншим ступенем небезпеки зазнають
однакового, а інколи і більшого адміністративного тиску з боку
контролюючих органів, ніж комерційні підприємства з вищим ступенем
небезпеки.

Підбиваючи попередній підсумок наведеним вище фактам і тенденціям, можна
резюмувати, що усі ці і сприятливі, і несприятливі умови для розвитку
підприємництва щорічно відображаються у міжнародних рейтингах, які і є
одним з головних «лакмусових папірців» стану ПС для іноземних
інвесторів.

Розглянемо, по перше, рейтинг країн у спільному звіті Світового банку та
МФК [14], який проранжував у 2009 р. Україну 142-ою серед 183-х
досліджуваних країн [14] (для порівняння: у 2008 р. Україна посіла
139-те місце серед 181-єї країни [12, С.98]). Українська система
регулювання підприємницької діяльності оцінена як одна з найсуворіших у
Східній Європі та серед пострадянських країн (рис. 5).

За [14], українська податкова система також є і однією найобтяжливіших у
світі: щоб сплатити усі 147 податкових платежів, підприємству необхідно
736 годин на рік, через що в рейтингу «Сплата податків» звіту [14]
Україна посідає 181-ше місце серед 183-х країн, залишаючи позаду лише
Венесуелу та Білорусь. Складність української податкової системи
негативно впливає на діяльність підприємств, особливо малих. Адже
загальний податковий тягар складається не лише з податків, відрахувань
чи платежів, але й з часу та витрат на відповідних працівників. А
фактичні витрати, пов’язані зі сплатою податків є більшими у великих
підприємств, проте відносна вартість дотримання податкового
законодавства є набагато більшою для малих підприємств (рис. 6).

 

Рис. 5. Інтегральна оцінка сприятливості бізнес-середовища серед окремих
країн Східної Європи і СНД [14].

 

Рис. 6. Витрати на процедурне адміністрування сплати податків як частка
доходів підприємства у 2008 р. [14].

 

До того ж українська система видачі дозволів також «очолює» перелік
перешкод для ведення бізнесу (рис. 7) та визнана третьою найгіршою у
світі. Щоб отримати усі дозволи для будівництва складу в м. Києві,
підприємства повинні здійснити до 30 процедур, які у середньому тривають
476 днів [14].

За даними МФК, у 2008 році так званий корупційний «податок» (частка
доходів, витрачена на неофіційні платежі) становив близько 6% річного
доходу середнього українського підприємства. Водночас, у 2008 р. 20%
часу керівництва підприємств витрачалося на різні «неофіційні способи
вирішення питань» з державними посадовцями.

 

Рис. 7. Місце України в рейтингу обтяжливості для бізнесу окремих
регуляторних процедур і нормативних вимог для бізнесу [14].

 

Однак слід наголосити і на найбільшому позитиві серед усіх складових
індексу за 2009 р.: за індикатором «захист прав інвесторів Україна
зайняла 109 місце [14] (у звіті за 2008 рік вона посіла 143-те місце),
покращивши свою позицію на 34 пункти. Це відбулося завдяки прийняттю
Закону України «Про акціонерні товариства» від 17.09.2008 р. № 514-VI,
який визначив порядок створення, діяльності, припинення, виділу
акціонерних товариств, їх правовий статус, права та обов’язки
акціонерів, тощо.

Для більш узагальненого погляду на стан регулювання українського
бізнес-середовища розглянемо другий композитний індекс – індекс 
економічної свободи [16]. Він переконливо свідчить про те, що країни,
які підтримують найвільнішу економіку, мають найкращі макроекономічні
показники. Наприклад, «найвільніші» країни мають дохід, який майже у
9-13 разів вищий, ніж у тих європейських і азійських країнах, які
оцінено як «репресивні». В останніх же країнах індекс економічної
свободи свідчить про сильне відставання країни в темпах здійснення
економічних перетворень.

Оцінка ж України за індексом економічної свободи є також невтішною:
індекс зі значенням 48,8 (у 2009 р.) поставив українську економіку лише
152-ою за рівнем економічної свободи у світі. Значення індексу знизилося
на 2,2% порівняно з 2008 р., що відображає погіршення економічної
свободи у семи з десяти параметрів. Так, Україна займає 42-е місце серед
з 43-х країн у Європі, а її загальна оцінка нижче, ніж середні світові
показники (табл. 2.). Країну було віднесено до категорії держав, які
характеризуються як «в основному економічно невільні», а це впритул
наблизило нашу державу до рівня 2002 р.

Таблиця 2. Порівняння позицій України з позиціями деяких інших країн за
складовими індексу економічної свободи

Напрям оцінювання в індексі Середньосвітовий показник, % Показник
окремих країни пострадянських Європи в індексі у 2008 р., %

Естонія Вірменія Україна Росія Білорусь

Свобода започаткування бізнесу 62,8 84,5 81,3 44,4 49,9 58,6

Свобода торгівлі 72 86 85 82,2 52,8 52,2

Фіскальна свобода 74,9 86 89 49 44,2 81

Розмір державного втручання через витрати 67,7 62 86,4 43 79,9 55,5

Монетарна свобода 74,4 82 84,6 69,9 69,5 66,2

Свобода інвестицій 50,3 90 70 30 64,4 20

Захист прав власності 45,6 90 35 30 30 20

Фінансова свобода 50,3 80 70 50 40 10

Свобода від корупції 41,1 67 29 28 25 24

Свобода ринку праці 62,1 50,3 73,1 54,3 64,2 62

Підсумовуючи, у якості висновку можна сказати, що виявлено чимало
проблемних місць і протиріччя у державному регулюванні сучасного
кризового ПС в Україні. Ключ до виправлення багатьох з них лежить у
площині якості застосовуваних механізмів і бажання органів влади
терміново відійти від звичного способу адміністрування суб’єктів бізнесу
і деяких господарських процесів між ними. Пошук найнеболючих шляхів для
цього потребує подальших наукових пошуків, на що і буде лежати у фокусі
наших досліджень.

 

Список використаних джерел

 

1.  Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської
діяльності» вiд 06.09.2005 р. № 2806-IV // Відомості Верховної Ради
України.- 2005. — №48. — Ст.483.

2.  Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у
сфері господарської діяльності» вiд 05.04.2007 № 877-V // Відомості
Верховної Ради України. — 2007. — №29. — Ст.389.

3.  Постанова Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до переліку
документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду
господарської діяльності» вiд 21.05.2009 № 501 // Урядовий кур’єр вiд
29.05.2009 — № 94.

4.  Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку
реєстрації організацій, діяльність яких спрямована на задоволення потреб
суб’єктів малого та середнього підприємництва» вiд 21.05.2009 № 510 //
Урядовий кур’єр вiд 17.06.2009 — № 106.

5.  Постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо запровадження
системи електронної державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб
– підприємців» вiд 21.05.2009 № 551 // Урядовий кур’єр вiд 01.07.2009 —
№ 115.

6.  Постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо упорядкування
видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської
діяльності» вiд 21.05.2009 № 526 // Урядовий кур’єр вiд 03.06.2009 — №
97.

7.  Постанова Кабінету Міністрів України «Про тимчасові обмеження щодо
здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської
діяльності на період до 31 грудня 2010 року» вiд 21.05.2009  № 502. //
Урядовий кур’єр вiд 29.05.2009 — № 94.

8.  Постанова Кабінету Міністрів України «Про утворення місцевих та
регіональних галузевих рад підприємців» вiд 21.05.2009 № 518 // Урядовий
кур’єр вiд 24.06.2009 — № 111.

9.  Вартість дотримання податкового законодавства приватними
підприємцями України: Аналітичне дослідження /Консультативна програма
Групи Світового Банку з інвестиційного клімату в Україні. – К.: Світовий
Банк, Міжнародна фінансова корпорація, 2009. – 252 с.

10. Інвестиційний клімат в Україні: яким його бачить бізнес
/Консультативна програма з інвестиційного клімату, регіон Європа та
Центральна Азія /Міжнародна фінансова корпорація. — К.: Міжнародна
фінансова корпорація, 2009. — 225 с.

11. Інвестиційний клімат України у 2009 році / Міністерство економіки
України [Електронний ресурс]. – К.: Мінекономіки України, 2009. – 26 с.
– Режим доступу:
http://www.me.gov.ua/file/link/141450/file/CL_25_11_09.doc.

12.  Самойлова Т. Інвестиції капіталу та інвестиційний клімат в Україні
/ Т. Самойлова //Галицький економічний вісник. — 2009. — № 1. — С.
95-100. — (Серія: «Проблеми мікро- та макроекономіки України»).

13. Beinhocker E. The 10 trends you have to watch / E. Beinhocker, I.
Davis, L. Mendonca // Harvard Business Review. — July-August 2009.

14. Doing Business 2010: Reforming Through Difficult Times /IFC. —
Washington, 2009. — 215 c.

15. How business interacts with government: McKinsey Global Survey
results / McKinsey & Company. — NY: McKinsey & Company, 2010. — 8 c.

16. Index of Economic Freedom 2010 / T. Miller, K.Holmes. — NY: Heritage
Foundation, WSJ, 2010. — 471 c.

17. The 2009 Global Corruption Barometer Report /Transparency
International. — Berlin: Transparency International, 2009. — 40 c.

Похожие записи