Реферат на тему:
Підготовка державних службовців: деякі концептуальні положення
Різноманітні теорії підготовки державних службовців (управлінців,
менеджерів, лідерів), як, правило зароджувалися на
північно-американському континенті. Вони широко розповсюджувалися в
усьому світі і дуже часто імплементувалися в навчальний процес без
врахування специфічного культурного контексту тієї чи іншої країни.
Метою статті є аналіз основних загальновживаних концепцій щодо систем
підготовки з державної служби. Зокрема, завданням є розглянути ці
концепції з огляду на роль в їх визначенні таких понять, як-от “державні
службовці”, “підготовка державних службовців”, “державна політика з
державної служби”, які уособлюють чіткі цілі й функції цих систем.
Можна стверджувати, що на сьогодні майже в усіх країнах світу система
державної служби змінюється. Концепція державної служби завжди
вибудовувалася на традиційній національно-державницькій філософії.
Сьогодні концепції суверенності, національності та громадянства
кардинальним чином змінюються. Державна влада реалізується новими
структурами управління і багаточисленними акторами. Змінюється також
контекст реформування державної служби. На сьогодні можна виділити дві
основні моделі реформування державного управління: «вестмінстерську»,
яка була типовою для Нової Зеландії і Великобританії і пізніше
реалізована іншими країнами з британським типом парламентського устрою
і «американську», яка використовувалася тільки в США.
Вестмінстерська модель визначалася як «новий державний менеджмент/нове
державне управління». У Новій Зеландії реформатори прагнули до «повної
революції» у державному управлінні. Реформи реалізувалися, спираючись на
чітку теоретичну основу – ретельно продуманий план, визначену мету і
способи реалізації реформи. Реформатори – прихильники вестмінстерської
моделі прагнули обмежити сферу впливу держави і почасти замінити
традиційну бюрократію дією механізмів ринкової конкуренції, зробити
прозорими цілі й результати управління, а також надати державним
службовцям більше свободи у виборі засобів для досягнення поставлених
цілей.
Говорячи про реформаторські дії, зауважимо, що відбувалася передача ряду
функцій недержавним партнерам, або ж реалізувався принцип спільного
управління “державного та приватного секторів”. Головним принципом
звітності повинна була стати орієнтація на результати та побажання
громадян.
Науковці та практики висловлюють на сьогодні протилежні думки щодо того,
чи можна зазначені характеристики вважати «новою парадигмою» державного
управління. Натомість, якими б не були підсумки дискусії,
«вестмінстерська модель» мала величезний вплив на хід реформ державного
управління в багатьох країнах.
На відміну від «вестмінстерської», «американська модель» – це так звана
модель «створення управління заново». В основному реформаторські дії в
США полягали в зміні поведінки бюрократів. Щодо структури та процесів
управління – вони майже не зазнали змін. З метою вдосконалення
ефективності надання управлінських послуг здійснювалося делегування
федеральних повноважень на більш низький рівень управління.
Найважливіший висновок, якого можна дійти із зазначеного, полягає в
тому, що реформування державного управління – це справа, яка потребує
висококваліфікованих суб’єктів його реалізації – державних службовців
різного рівня.
Як правило, державна служба та державні службовці визначаються як
“людський капітал”, “людські ресурси національної системи державного
управління”. У свою чергу, національна система державного управління
традиційно сприймається як бюрократична організація, яка реалізує
урядові рішення та політику. Хоча природа державного управління та
державної служби варіюється в залежності від політичної системи, ідея
державної служби та державних службовців як людського капіталу та
людських ресурсів є універсальною.
Підготовка державних службовців здійснюється задля підвищення їхньої
цінності як людського капіталу та людського ресурсу. Реалізується це
через процес викладання та навчання, в якому учасники навчальних програм
набувають нових знань, навичок, вивчають закони, концепції, розглядають
та практикують ситуації з правил взаємовідносин, які вдосконалюють їхню
діяльність у виконанні управлінських професійних ролей.
У цьому сенсі підготовка, як правило, сприймається як відповідальність
трьох партнерів: організації, в якій працює учасник навчального
процесу; безпосередньо самого учасника; навчальної установи. Підготовка
державних службовців також характеризується в залежності від цільових
груп та мети. Тому розрізняють загальну підготовку та підготовку
експертів; підготовку державних службовців різних рівнів державного
управління (національний/державний/федеральний, регіональний та
місцевий) та різних ієрархічних ешелонів (вищий, середній та нижчий
рівні державних службовців) і підготовку державних службовців на різних
стадіях їхньої кар’єри (підготовка до прийняття на державну службу,
підготовка зі вступу (введення) на посаду, підготовка під час
перебування на службі – як правило, це підготовка службовців середнього
рівня в центрах підвищення кваліфікації).
Підготовка зі вступу (введення) на посаду надає новопризначеним (тим,
хто щойно вступив на державну службу чи працює лише короткий період)
основну інформацію щодо служби та нового оточення. Підготовка під час
перебування на службі надає безперервне та таке, що періодично
інтенсифікується, навчання з вдосконалення існуючого та встановлення
нового розпорядку роботи службовця. Вона запроваджується задля введення
нових адміністративних функцій та технологій.
Підвищення кваліфікації надається спеціальними агенціями чи установами
державним службовцям, які вже мають кар’єрні досягнення. Воно
проводиться періодично з метою орієнтації слухачів (державних
службовців) у нових напрямках розвитку державних справ чи їх сфери
компетенції, нових наукових чи технічних здобутках загалом та галузі
управління (менеджменту) зокрема.
Варто розглянути національні (і міжнародні) політики підготовки
державних службовців. Вони можуть бути складовою, по-перше, загальної
освітньої політики, по-друге – політики розвитку людських ресурсів,
по-третє – політики розвитку державного управління. У більшості
високорозвинених та таких, що розвиваються країнах співвідношення між
загальною системою освіти та системою підготовки державних службовців
започатковувалося таким чином, що перша готує своєрідний потенційний
“напівпродукт”, тобто випускників старшої середньої школи, професійних
училищ (шкіл), коледжів та університетів. Цей процес, у свою чергу,
набуває подальшого розвитку через прийом на державну службу та
підготовку державних службовців шляхом зазначених вище типів підготовки.
Кажучи більш технічно, “політика” – це поєднання заходів щодо досягнення
більш чи менш чітко визначених цілей. Державна політика щодо підготовки
державних службовців традиційно відноситься до розвитку людського
капіталу державного управління.
Державна політика з державної служби, як правило, розглядається як така,
що визначається рішеннями політиків та реалізується кадровою системою
державного управління. Натомість, таке визначення є обмеженим та
однобоким. Державна політика з державної служби може також розглядатися
як така, що пов’язується безпосередньо з тими, хто навчається
(державними службовцями), і, таким чином, виступати своєрідним
посередником між корпусом державних службовців та навчальною ідеологією
освітніх установ [7, с.8]. Отже, можна зробити висновок, що політика з
підготовки державних службовців повинна виступати поєднанням потреб
“зверху-донизу” та “знизу-вгору”. Тобто, загальна стратегія та ресурси
згори, специфічні навчальні ідеї та цілі – знизу. Принцип “знизу” не
означає лише сьогоднішні потреби державної служби та навчальних установ,
це також потреби, які були інкорпоровані в традиціях державної служби,
тобто в повсякденній роботі, а також кар’єрних очікувань і, таким чином,
навчальних потребах.
Натомість, А.Манзоор наголошує на відмінності між офіційною державною
політикою з державної служби та навчальною політикою установ з
підготовки державних службовців [7, с.8]. Останні, які були засновані як
незалежні структури, уособлюють в своїй політиці: а) традиції державної
політики з державної служби; б) потреби, які йдуть знизу; в) інструкції,
які надходять зверху щодо національних цілей з підготовки управлінців.
Навчальні установи здійснюють це шляхом визначення переваг щодо цілей та
розподілу наявних ресурсів.
Інституційна навчальна політика може також виражати певні “ідеологічні”
переваги щодо навчальних інформаційних ресурсів, навчальних стратегій та
методики викладання. Це, перш за все, певні педагогічні знання, знання
щодо економічних перспектив, тощо. Щодо методики викладання та
навчальних стратегій – це перевага академічних лекцій, виїзних
семінарів, групових дискусій (обговорень), тощо. Деякі заклади, на
відміну від елітної, були засновані задля “переважно гуманістичної”
підготовки. Інституційна політика формується також певними типами
інституційних зв’язків, тобто тісними контактами з університетами;
певною моделлю найму директорів, тих, хто розробляє програми, та
викладачів. Звичайно, політика закладів відрізняється в залежності від
того, ким є ті, хто її розробляє та реалізує – науковцями в галузі
освіти, менеджменту чи соціальних наук.
Таким чином, метою державного управління та державної служби є
реалізація національних цілей, визначених політиками, а підготовка
державних службовців передбачає вдосконалення ефективності діяльності
останніх з їх реалізації.
Задля кращого розуміння як навчальними закладами, так і окремими
особами, які відповідають за підготовку державних службовців, проблем,
які існують в сучасному суспільстві, необхідно проаналізувати та виявити
їх ширші соціальні та політичні наслідки. Основні теоретичні положення
щодо сучасної бюрократії були викладені Максом Вебером в його моделі
раціонально-правової бюрократії [1]. М. Вебер розглядає ідеальний тип
влади (раціонально-правову владу). Після М. Вебера його ідеальний тип
раціонально-правової бюрократії був надалі трансформований в “модель
державної служби” та “модель менеджменту” [8, с. 560-568]. У цій моделі
державна служба (і сучасний бізнес-менеджмент) характеризуються як добре
продумана ієрархія, чіткий розподіл праці, контроль “адміністративної
машини”, спеціальна система знань та неупередженість, автономія (чи
“власна юрисдикція”) в галузі їх компетенції.
2
ae
gdzWe
??e?. Теоретичні роботи Ч. Перроу [9], Дж.Томпсона [11], П. Лоуренса та
Дж. Лорша [6], П. Блау і В.Скота [2] стали підґрунтям цієї теорії і
запропонували ідею стосовно того, що різні організаційні моделі є
ефективними у різноманітних ситуаціях. Ці ситуації можуть бути
внутрішніми, наприклад – розмір, складність, розподіл праці та
технологічний рівень самої організації, та зовнішніми – масштаб та тип
ринку, складність та нестабільність зовнішнього оточення. З практичної
точки зору ситуативна теорія фокусується на тому, що планувати
діяльність організацій необхідно з огляду на ефективне досягнення цілей
їх специфічного контексту.
З точки зору А.Манзоора [7, c.11], коли мова йде про підготовку з
державної служби, найбільш відповідною є органічна теорія Т.Бернса та
Г.М.Сталкера. На думку вченого, необхідно організовувати підготовку
державних службовців як інтегральну складову органічного цілого, яке
складається з політиків та бюрократів, а також його ширшого
національного та міжнародного економічного та культурного довкілля. У
своїй праці, присвяченій підготовці державних службовців та оцінюванні
її ролі у країнах, що розвиваються, А.Манзоор досліджує цю систему в
“дусі Вебера” і концентрує свою увагу на певних політичних та
економічних факторах, які (особливо у країнах, що розвиваються)
формують системи державної служби з огляду на “формальну раціональність”
і стабільний розвиток.
Раціональна-правова модель влади М. Вебера акцентує “значення” його ідеї
бюрократії та її функціонування. М. Вебер наголошує, що його “модель” є
“найбільш раціональною” за таких “ідеологічних” умов (ціннісних
орієнтацій), як-от швидка реакція, підзвітність та відносна
передбачуваність результату. Він також зазначає, що зростаючий вплив
“популярної волі”, тобто впливу громадської думки, спричиняє зростання
флуктуацій в прийнятті політичних та адміністративних рішень та
зменшення підзвітності, і, відповідно – “раціональності” цього типу
бюрократії [1].
Пізніше вчені довели, що зростаючі флуктуації в національній та світовій
макроекономіці підривають підзвітність та передбачуваність
мікроекономічної діяльності (бізнесу).
Вчені епохи пост-веберізму також наголошували, що як для державної
служби, так і для бізнесової еліти (менеджерів провідних корпорацій)
нелегко знизити рівень непередбачуваності шляхом уникнення взаємних
конфліктів та поєднання політичних рішень і “популярної волі”, зовнішніх
економічних та бізнесових інтересів [5, 10]. Ця “політична” орієнтація,
звичайно, відрізняється від веберівської раціонально-правової
ціннісно-орієнтованої моделі і, на відміну від “технічної
адміністративної раціональності”, може бути названою “політичною
раціональністю” системи державної служби.
У сучасному західному суспільстві веберівська чиста раціонально-правова
ціннісно-орієнтована модель ніколи не існувала в ідеальному вигляді. Як
зазначає А.Манзоор [7, с.12], межі її розповсюдження та обмеження завжди
встановлювалися “політичною раціональністю”, згідно з якою лише
бюрократія (державні службовці, система державної служби) може “грати в
політичні ігри” з тими, хто приймає рішення в політичному та
економічному секторах. Тобто, іншими словами, необхідно подолати
протиріччя, які виникають у сучасному суспільстві між державними
службовцями та тими, хто приймає рішення в політичному та економічному
секторах.
Сам М. Вебер зазначав, що масштаб та ієрархічна структура сучасної
бюрократії роблять її “непереможною” та “необхідною”. Трикутник, який
зображено на малюнку, демонструє, що “сучасна” веберівська бюрократія
(щонайменше у державному секторі, де вона функціонує як автономна
система державної служби та державного управління) може розглядатися як
третій партнер разом з політикою та економікою. Як союзник політиків,
вона реалізує свою автономію під тиском вимоги бути більш професійним та
ефективним інструментом економічної передбачуваності та розвитку. Як
союзник елітної групи тих, хто приймає рішення в економіці –реалізує
свою автономію під тиском вимоги краще служити політикам та громадянам
(громадській думці). Такий “політичний” погляд на сучасну веберівську
модель державної служби та державного управління не спростовує того, що
ця система може мати свою власну систему професійних знань та
компетенцій. Разом з “політичною” компетенцією (здатністю реалізувати
свою автономну роль у трикутнику “державна служба – політика –
економіка”) ця система має технічні спеціальні знання та компетенції.
З середини XVIII століття західні системи державної служби формувалися
задля служіння не лише політикам, але й громадянам, процесу
демократизації та якісного надання послуг, забезпеченню добробуту
населення. Сучасна державна служба потребує спеціальних знань з
виявлення потреб громадян, донесення їх до політиків і після позитивного
рішення останніх – реалізації задоволення цих потреб. Натомість, задля
забезпечення цього необхідні спеціальні управлінські навички, по-перше,
щоб досягати результатів (вимога результативності), по-друге, щоб
витрачати на це менше ресурсів (вимога ефективності). Тож, ми бачимо, що
навіть з точки зору державної служби політична раціональність є
передумовою технічної (вигід-витрат) раціональності. Існуючі внутрішні
протиріччя системи державної служби, які їй необхідно вирішувати.
Обидва трикутники зв’язків показують, що основним джерелом автономії є
право системи державної служби контролювати (певним чином) власну
систему набору (прийому на службу) та систему професійного навчання.
Таким чином, зазначені системи набору та підготовки в державній службі
та державному управлінні можуть розвивати власну автономію: власні ідеї,
традиції, професійні та групові інтереси, які регулюють процедури набору
та навчання. Традиційною є думка, що системи державної служби та
державного управління є інертними. Те, що колись було взято за основу
відповідного набору та навчання, настільки “вживається” в систему, що,
незважаючи на те, що необхідні знання та навички радикально змінюються,
а навчальна програма не відповідає викликам сучасності, змінити щось
надзвичайно складно.
Зазначене положення можна проілюструвати прикладом так званої “моделі
Вайтхол” [4], згідно з якою, вищі державні службовці повинні бути
“освіченими генералістами – людьми з широким поглядом”, які після
отриманої вищої (університетської) освіти обирають державну службу своєю
життєвою кар’єрою. Ця концепція, яка перш за все визначала зменшення
економічного інтересу та забезпечення політичної автономії державної
служби, пізніше дістала розвитку в більш елітній (наприклад,
французькій) та технократичній (наприклад, американській менеджерcькій)
концепціях набору та підготовки вищих посадовців.
Часто системи підготовки державних службовців (які вже перебувають на
державній службі) формувалися з метою руйнування іміджу “освіченого
дилетанта”, який асоціювався з набором за “моделлю Вайтхола”. Навіть
методи та зміст навчання за системою “Вайтхол” відображали освітній
досвід слухачів. Навчальний процес в основному складався з академічних
лекцій та презентацій результатів відповідних наукових досліджень.
З точки зору нашого дослідження важливо зазначити, що “модель Вайтхол”
переважає у країні-батьківщині – Великій Британії та більшості країн,
які були британськими колоніями. Успадкована “Модель Вайтхол” і до тепер
практикується при наборі та професійному навчанні в цих країнах.
“Модель Вайтхол” є показовою в плані того, як класові та професійні
інтереси перемішуються в системі набору та навчання державних
службовців. У Великій Британії бажано, щоб державні службовці мали
«Оксбридж – освіту» (освіту, отриману в Оксфорді та Кембриджі). Така
освіта надає їм можливість досягати успіху в прийомі на посаду та
кар’єрному зростанні швидше. Такий підхід, на нашу думку, демонструє
тісний зв’язок процесу прийому на посаду з представниками вищого класу
та вищого рівня середнього класу, а також обґрунтовує основи специфічної
культури державної служби.
Таким чином, розгорнута нами дискусія допомагає актуалізувати проблему
традиційності підготовки державних службовців та розвіює ідею стосовно
того, що в ній ми стикаємося лише з проблемою людських ресурсів та їх
вдосконалення через систему підготовки (освіти). В системі підготовки
державних службовців важливого значення набувають делікатні проблеми
соціально-політичного (можна навіть сказати конституційного) плану.
Натомість зазначимо, що ці проблеми мають різний характер у розвинутих
та таких, що розвиваються, країнах.
Загальні висновки щодо останніх змін в інституційній структурі
підготовки державних службовців свідчать: програми та організація
підготовки відрізняються в різних країнах, натомість, можна говорити про
схожі характеристики систем професійного навчання. Майже всі країни
сформували інститути підготовки з управління чи національні заклади з
державного управління. Можна також підсумувати, що більшість навчальних
закладів (і програм) мають на меті підготовку управлінців із загальних
адміністративних/менеджерських дисциплін. Програми відрізняються за
термінами навчання, освітнім рівнем, досвідом слухачів. Багато
університетів були ініціаторами відповідного ступеня та диплому з
державного управління, менеджменту чи управлінських дисциплін, багато
міжнародних закладів було відкрито з метою розвитку міжнародної
співпраці в галузі підготовки та вдосконалення людських ресурсів. Крім
того, деякі країни розробили план консолідації задля координації
діяльності з підготовки та ефективного використання ресурсів.
Література:
Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем./ Сост. Ю.Н. Давыдов. – М.:
Прогресс, 1990. – 804 с.
Blau P.M. and Scott W.R. Formal Organizations. – San Francisco:
Chandler, 1962. – 312 p.
Burns T., Stalker G.M. The management of innovation. – London: Tavistock
Publications, 1961. – 269 p.
Hennesy P. Whitehall. – New York: Free Press, 1989. – 851 p.
Kotter John P. Leading change. – Boston, Mass.: Harvard Business School
Press. – 1996. – 187 p.
Lawrence P.R., Lorsh J.W. Developing Organizations: Diagnosis and
Action. – Reading, MA: Addison-Wesley, 1969. – 101 p.
Manzoor A. M. Civil Service Training and Development. Assessing the Role
and Significance of Higher Civil Service Training in Less Developed
Countries. – Administrative Development Agency – Helsinki – Finland,
1990. – 204 p.
Merton R. Bureaucratic structure and personality // Social Forces. –
1940. – № 18. – С. 560–568.
Perrow C. Complex Organizations. – Glenview, IL: Scott, Foresman, 1972.
– 307 p.
Pressman, J., and Wildavsky, A. Implementation.- Berkeley, CA:
University of California Press. – 1984. – 281 p.
Thompson J.D. Organizations in Action. – New York: McGraw-Hill, 1967. –
192 p.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
