Нституціональні проблеми регуляторної діяльності держави в сфері
інноваційного розвитку

Регуляторна політика є ефективним інструментом адміністративної реформи,
застосування якого має призвести до того, що державна влада стане
служити пересічному громадянину, і людина, а не механістична держава,
стане фокусом уваги суспільства. Основною метою заходів регуляторної
політики держави в інноваційній сфері стало сприяння ринковій
конкуренції та інноваційному підприємництву з посиленням здатності
держави захищати права власника та пом’якшенням соціально-економічних
негараздів.

Адміністративні процедури з підготовки та впровадження регуляторних
актів є обов’язковими для всіх регуляторних органів. Суб’єкти
господарювання, представники бізнес-середовища та незалежні експерти –
безпосередні учасники регуляторного процесу, оскільки, згідно
українського законодавства, вони мають право вносити пропозиції про
необхідність підготовки регуляторних актів, а також щодо їх перегляду,
подавати зауваження і пропозиції щодо оприлюднення проектів регуляторних
актів, відстеження їх результативності, подання відповідних зауважень та
пропозицій. Динамічність економічних процесів викликає потребу у
здійсненні органами влади оперативних дій з тактичного і
короткострокового стратегічного регулювання. У зв’язку з цим існує
тенденція концентрації влади в руках компактного авторитетного і
компетентного суб’єкта. З точки зору участі у формуванні та реалізації
інноваційної стратегії, на нашу думку, доцільно виокремити чотири рівні
суб’єктів регуляторної діяльності.

Перший рівень уособлює найвища гілка державної влади, що охоплює органи
законодавчої та виконавчої влади України. Основною їх функцією є
координування питань забезпечення інноваційного розвитку, виходячи з
державних інтересів, цілей, завдань, основних принципів і напрямків
регуляторної діяльності, а також визначення державного механізму її
реалізації і нормативно-законодавче забезпечення.

Середній ешелон державної влади формує другий рівень, до якого належать
Міністерство економіки та Європейської інтеграції, Міністерство фінансів
України.

Міністерство промислової політики України, Національна Академія наук
України й інші наукові організації та органи державної влади. Їх основне
завдання визначимо як формування інноваційних проектів за пріоритетними
напрямами у межах державних програм, фінансового кредитування,
пов’язування інноваційної політики з процесами приватизації,
акціонування.

Третій рівень характеризує регіональні органи влади, які розробляють
інноваційну політику у межах регіональних науково-технічних програм.
Промислові та наукові підприємства, утворюючи четвертий рівень державної
влади, розробляють власні заходи здійснення інноваційної стратегії та її
регуляторне забезпечення на основі державної та регіональної
інноваційної політики.

Таким чином, суб’єкти державної регуляторної діяльності мають складну
структуру і представлені законодавчими і виконавчими
(галузево-функціональними, узгоджувальними, регіональними) інститутами.
Досвід багатьох країн показав надзвичайну важливість єдності гілок влади
та інноваційних інституцій, їх взаємозв’язку та наступності політики з
метою забезпечення ефективного розвитку інноваційної сфери.

Теорія управління доводить, що необхідною передумовою високої
ефективності процесів регулювання є оцінка реального стану для
визначення корегуючих заходів. Результати моніторингу дотримання
центральними органами виконавчої влади та обласними державними
адміністраціями вимог регуляторної політики, що проводився Інститутом
Конкурентного Суспільства на протязі 2004-2005 років, дозволили
однозначно стверджувати, що вимоги Закону України “Про засади державної
регуляторної політики у сфері господарської діяльності” у поточній
діяльності органів державної влади не дотримувались, загальний стан
реалізації регуляторної політики оцінюється як незадовільний, а
виконання норм державної регуляторної політики у 2005-2006 роках зведено
до імітації вимог Закону та спотворення визначених ним процедур.
Подібної думки дотримуються і експерти аналітичного центру “Академія”,
за результатами моніторингу якого 45 % урядових постанов та розпоряджень
[4, с. 18], які вважаються регуляторними актами, були прийняті в
закритому режимі, тобто з порушенням принципів державної регуляторної
політики, та можуть бути скасовані.

Однією з важливих причин подібних порушень є недостатність фінансового
забезпечення витрат регуляторного органу та персоналу на оприлюднення
кожного проекту та аналізу його впливу. Це стало мотивом, який не дає
змоги здійснювати передбачені законом процедури оприлюднення документів
у процесі підготовки регуляторних актів, що ставлять під загрозу
реалізацію принципів державної регуляторної політики.

Серед основних причин, які зумовлюють низьку конкурентоспроможність
країни експерти виокремили проблеми макрорівня та державного регулювання
економіки. Гостра політична ситуація в Україні значно вплинула на
діловий клімат держави, тому більшість опитаних підприємств серед
найсерйозніших перешкод для розвитку бізнесу визнали політичну
нестабільність (75 % опитаних), регуляторні процедури і корупцію (61 %),
а також несприятливу макроекономічну ситуацію (60%), що вимагало
адекватної реакції органів влади з метою подолання перелічених
негараздів.

Покращання бізнес-середовища в країні вимагали активних зусиль
Президента України та Уряду. Основні результати моніторингу, проведеного
Інститутом Конкурентного Суспільства за підтримки Міжнародного центру
приватного підприємництва (CIPE) доводять, що етап імітації дотримання
вимог регуляторної політики в основному закінчується. Стан виконання
вимог Закону за формальними ознаками відповідно до незалежної оцінки
сягає 70 – 75 %. Основними ознаками неналежного виконання Закону у 2006
р. є дотримання органами державної влади більшості норм Закону (проте не
всіх!) за формою, але не за суттю [4, c. 20].

Найбільшою проблемою ефективності Закону є небажання владних органів
поступатися регуляторними повноваженнями й відомчими інтересами та
делегувати регуляторну владу у сфері інновацій її безпосереднім
учасникам, тому дотепер цей закон у нашій країні абсолютно не працює.
Хоча відзначимо, існує тенденція до покращання загального процесу
виконання органами державної влади вимог регуляторної політики, що
позитивно впливає на управління засадами інноваційного підприємництва. У
найближчому майбутньому належне та повне виконання вимог Закону про
регуляторну політику органами державної влади (якого ще нема, але яке
може стати реальністю за декілька років) повинне активізувати процеси
подолання регуляторних перешкод і з боку держави, і з боку суб’єктів, що
здійснюють інновації.

На думку експертів ВЕФ, високий рівень інноваційного потенціалу України
визначають рівень фундаментальних та прикладних досліджень, показники
освіченості в державі, рівень активності вітчизняних суб’єктів
господарювання. Проте, інституціональними проблемами розвитку сфери
інновацій визнано неефективну промислову політику держави, відсутність
дієвих важелів стимулювання інноваційної діяльності, високий рівень
корупції та тінізації економічних відносин, неефективний менеджмент і
використання інноваційного потенціалу, відсутність розвиненого
конкурентного середовища, наслідки глибокої економічної кризи 90-х років
та незацікавленість вітчизняного бізнесу в інноваційному розвитку.

Оцінюючи сучасні українські реалії, визначено, що негативною тенденцією
здійснення інноваційного процесу є низька вартість висококваліфікованої
робочої сили. За цією обставиною відбувається міграція за кордон
талановитої освіченої молоді. Серед важливих особливостей виокремимо
також відсутність взаємозв’язку між вітчизняною наукою і виробництвом
(44,5 %), відсутність конкурентних стимулів у підприємств, монополізм
(34,3 %), зосередження інновацій переважно на великих підприємствах
(30,7 %), що свідчить про занепад розвитку малого венчурного бізнесу,
націленість вітчизняних підприємств на придбання іноземної техніки,
технології (28,5 %) та інші чинники.

За таких умов інновації набувають тіньвого характеру. Необхідною
передумовою вироблення ефективної регуляторної політики є врахування
можливих реакцій на неї та інтересів усіх основних суб’єктів. Дієва
державна влада спроможна скоригувати інтереси певних груп і нав’язати їм
власну політику. Поширення “тіньової” економіки створює сприятливі умови
для використання органами державної влади легальних процедур з метою
задоволення певних вузько корпоративних інтересів. Світовий досвід
показує, що корупція – “явище, властиве будь-якій державі, відповідно до
якого неможливо навіть найуніверсальнішими законами абсолютно убезпечити
від неї суспільство” [2, c. 103].

Корупція в Україні – це спосіб існування саме влади, тобто тих, від кого
здебільшого і залежить моральне здоров’я суспільства загалом. Зневага до
будь-яких законів, відсутність відвертості у спілкуванні з
підприємницькими колами призвели до повної зневіри суспільства та до
проникнення й укорінення корупції в інноваційно орієнтовані сфери життя
країни.

Слідуючи дефініції, визначеної Законом України “Про боротьбу з
корупцією”, корупція – це “діяльність осіб, уповноважених на виконання
функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм
повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших
переваг” [1]. Вважаємо, що дане поняття відображає розуміння корупції у
вузькому смислі і може бути застосоване тільки у контексті даного
Закону, тому існують різні тлумачення даного явища.

На нашу думку, кожна країна має власний “прийнятний” рівень корупції, за
якого остання відіграє своєрідну регуляторну роль, компенсуючи недоліки
офіційної регуляторної системи. Розвиток корупції досягає неприпустимого
рівня, коли суб’єкт змушений вдатися до корупційних дій не з метою
здійснення порушення закону, а виконання щодо нього вимог чинного
законодавства та службових обов’язків державних службовців.

Неефективність регуляторної діяльності викликана насамперед
суперечливістю законодавчої бази регулювання інноваційній сфери,
відсутністю повноцінного ринкового середовища, слабкістю судової влади,
незбалансованістю регуляторної політики, відсутністю належного контролю
за виконанням видаткової частини бюджету, недосконалістю управління
державною власністю та ін. Стратегічне завдання в даному випадку полягає
у тому, щоб істотно знизити рівень тінізації економіки шляхом створення
сприятливого клімату для розвитку інноваційного підприємництва,
розмежування влади, власності і фінансів, забезпечення надійної
політичної стабілізації [7, с. 233]. Кожна економіка прагне до зниження
рівня корупції, оскільки у іншому випадку стають неможливими прогрес
розвитку держави та реалізація принципу верховенства права.

Серед головних інституційних перешкод, що гальмують розвиток
інноваційного бізнесу в Україні, є адміністративно-командні принципи,
які залишаються домінуючими в системі державного регулювання [5].

?????????:?літики стали консерватизм і примітивний прагматизм, властиві
бюрократичному типу мислення. Бюрократія слугує фактором гальмування не
тільки прогресу науки, але і перешкоджає формуванню сприятливої для
інноваційного розвитку нормативно-правової бази та соціального
середовища, підриває культуру наукової дискусії.

Сучасний стан розвитку держави та національного господарства вимагає
здійснення дебюрократизації економіки. Діяльність Уряду в цій сфері має
спрямовуватися на звуження адміністративного регулювання, обмеження
відомчої та регіональної нормотворчості [3, с. 34]. З нашого погляду,
ефективним виходом з даної ситуації є формування регуляторної діяльності
держави за програмно-цільовим підходом, прямо протилежним бюрократичному
мисленню, що дозволить оптимізувати співробітництво багатьох людей та
концентрувати їх зусилля для досягнення визначеної мети – ідеології
доцільності, виключення невиправданих зайвих дій і непотрібного
дублювання.

Вважаємо, це сприятиме формуванню громадсько-правових інституцій та
організацій саморегулювання, які слідкуватимуть за якістю та безпечністю
інноваційної продукції на ринку, реформуванню згідно з європейськими
нормами систем стандартизації, удосконаленню законодавства з питань
захисту прав споживачів. Подолання бюрократизації державного апарату
можливе тільки на основі принципів забезпечення свободи слова,
стабільної, прозорої та зрозумілої економічної політики держави,
запровадження відкритих консультацій органів виконавчої влади з
представниками суб’єктів господарювання, налагодження співпраці між
владними структурами та засобами масової інформації, громадськими
інституціями, поширення об’єктивних даних про економічну ситуацію в
державі, кон’юнктурні процеси, законодавчо-нормативну базу.

Особливо гостро непорозуміння між державою та підприємцями виникають під
час проходження процедур митного контролю. Митне оформлення товарів
вважається закінченим тільки після проходження
санітарно-епідеміологічного, ветеринарного, фітосанітарного,
екологічного, радіологічного контролю і контролю за переміщенням
культурних цінностей, які знаходяться на митниці, але здійснюються
іншими службами. В результаті цього 38 % опитаних респондентів вважають,
що оформлення дозвільних формальностей значно ускладнює процес митного
контролю.

Відсутність точної і зрозумілої інформації про дозвільні процедури,
нездійсненні вимоги, монополія державних відомств на проведення
експертиз і видачу експертних оцінок створюють умови, які дозволяють
чиновнику вимагати неофіційні платежі від підприємця.

Вважаємо, що основним напрямом подолання даної проблеми має стати
трансформація виконавчо-розпорядчого принципу функціонування інституцій
держави у принцип забезпечення суспільства управлінськими послугами. Це
забезпечить виконання державою юридичних обов’язків, спрямованих на
створення належних умов та необхідних для ефективної реалізації
задіяними в інноваційній сфері суб’єктами своїх законних прав та
інтересів. Тому переважна більшість службовців в системі державного
управління має тісно взаємодіяти із зовнішнім середовищем (дорадчими
інститутами, інноваційними центрами, дослідними й аналітичним
установами), що створить умови для розробки, впровадження ефективних
регуляторних засобів і методів стимулюючого впливу на суб’єктів
підприємницької діяльності.

Чинне податкове законодавство України не мотивує суб’єктів
господарювання інвестувати капітали в легальну економіку [6]. За
оцінками експертів, загальне податкове навантаження в Україні майже
вдвічі перевищує цей показник у групі країн, до якої вона належить за
показником ВВП на душу населення, що призводить до приховування реальних
обсягів економічної діяльності та виведення її у тінь.

Визначальним чинником детінізації економіки має стати продовження
широкомасштабної податкової реформи, спрямованої на зниження і
вирівнювання податкового тягаря, спрощення податкової системи для
інноваційних підприємств, посилення фіскального контролю за рівнем
витрат виробництва, мінімізації витрат виконання й адміністрування
податкового законодавства. Загальна кількість податків та обов’язкових
платежів, їхній розмір мають бути обмеженими, особливо для інноваційного
бізнесу, що має позитивно вплинути на пожвавлення активності в
інноваційній сфері.

Розробка економічної стратегії розвитку інноваційної сфери вимагає
забезпечення реалістичної та об’єктивної оцінки досягнень у здійсненні
соціально-економічних завдань та наявних ресурсів і можливостей для
подальшого виробництва інновацій.

Реалізація пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки здійснюється
не в межах єдиної національної програми, а методологічно передбачає
цілий ряд окремих державних науково-технічних программ. Вважаємо,
вагомим недоліком сучасної інноваційної політики в Україні є намагання
проводити її для дуже широко окресленої інноваційної сфери.

Це призводить до високого рівня розпорошення бюджетних коштів між
об’єктами досліджень та послаблення контролю за їх використанням.
Враховуючи різноманітність перелічених вище напрямів, робимо висновок,
що у держави відсутня чітка концепція щодо інноваційних пріоритетів.
Планується спрямувати бюджетні кошти в галузі, які самі повинні
формувати фінансові ресурси з метою забезпечення інноваційного прориву,
а не бути споживачами цього ресурсу. В результаті відсутності єдиного
координуючого центру виникає проблема систематичного недофінансування
програм, виконання їх не в повному обсязі або спрямування коштів на
розвиток діяльності тільки окремих підприємців.

Таке концептуальне бачення задачі формулювання державних пріоритетів
інноваційної діяльності не може бути підґрунтям для формування
регуляторної політики у галузі інновацій. Реалізація державних заходів
щодо прогресивних технологічних змін потребує побудови системи
стратегічного планування та оцінки розвитку технологій відповідно до
національних інтересів з визначенням шляхів та засобів економічного
розвитку на новій ресурсній і технологічній основі. Виникає потреба у
створенні відповідних державних інституцій, які б дозволили
започаткувати цю діяльність в Україні та увійшли б у свою мережу
подібних державних інституцій.

Проте пожвавлення інноваційного розвитку не обмежується тільки точковим
стимулюванням обраних тем досліджень чи розробок. Державне регулювання
інновацій, наприклад, шляхом пільгового оподаткування НДДКР,
запровадження дієвих стимулів для інвестиційної діяльності призводить до
збільшення розриву між наукою і виробництвом та нераціонального
використання бюджетних коштів. Заходи регулятивної діяльності доцільно
спрямовувати на забезпечення середовища для масового пошуку
результативних шляхів технологічних змін і швидкої підтримки
інноваційних знахідок.

В умовах сучасного, технологічно зорієнтованого ринку “середнього
світу”, до яких за рівнем розвитку, чисельністю населення, територією
належить Україна, проблеми визначення принципів регулювання інноваційної
сфери пов’язані з недостатністю, на відміну від великих держав, засобів
для фінансування широкого спектру науково-технічних досліджень і свободи
маневру на ринку, а також неможливістю вузького позиціонування
притаманного малим країнам, оскільки цього недостатньо для підвищення
добробуту держави. Це викликає потребу визначення власних прийомів
входження на ринок, що суттєво впливає на загальну стратегію
регуляторної діяльності в інноваційній галузі.

Світовий досвід показує, що країни по-різному розв’язують дані проблеми.
Наприклад, Італія обрала стратегію позиціонування на ринку не за одним,
а за двома-трьома напрямами. Франція, Великобританія, Німеччина
об’єднали вектори інноваційного розвитку у межах Європейського Союзу,
чим закріплюють власні переваги спільного протистояння передовим лідерам
на ринку технологій – США та Японії.

З нашого погляду, ідея стати частиною цілого, що завоювало тверді
позиції на ринку, є досить логічною, але вона неприйнятна для України,
оскільки сформована на початку трансформацій система економічної
політики не містить механізмів інноваційної мотивації. При запровадженні
реформ вважалося, що інноваційна система повинна формуватися без
втручання держави, на основі принципів саморегулювання, тому реалізація
наукової політики інноваційного розвитку, що передбачає органічне
поєднання ринкових методів стимулювання науково-технічної діяльності з
посиленням регуляторної ролі держави, є новою.

Висновки

Таким чином, приходимо до висновку, що навіть найдосконаліші регуляторні
заходи з боку держави виявляють власну неефективність у випадку
збереження у країні несприятливого для інновацій макроекономічного
середовища та великої кількості регуляторних перешкод, без подолання
яких неможливо здійснювати ефективну інноваційну політику, що призводить
до руйнування цілісності інноваційного процесу та його складових
елементів.

Головна проблема, яка сьогодні стоїть перед системою державного
управління та суспільством полягає у низькому дотриманні вимог
законодавства усіма суб’єктами – органами державної влади, громадянами
та бізнес-структурами. Існує декілька об’єктивних та суб’єктивних
причин, серед яких одне з центральних місць займає низька узгодженість
нормативно-правових актів різного рівня з очікуванням суб’єктів
інноваційної сфери. Ознаками цього стану стали відсутність визначення
пріоритетної проблеми, на вирішення якої спрямовано нормативний акт,
цілей державного регулювання та індикаторів досягнення нормативним актом
своїх цілей.

Заходи регуляторної діяльності держави мають сприяти досягненню
забезпечення покращання умов здійснення інноваційного процесу, а це
вимагає формування пріоритетних напрямів інституціоналізації
інноваційного розвитку економіки України.

Література

Закон України “Про боротьбу з корупцією” вiд 05.10.1995 № 356/95-ВР //
Закони України: [у 21 т.]. Т.9. – К.: Інститут законодавства, 1996. – С.
209-215.

Краснокутська Н.В. Інноваційний менеджмент: навч. посіб. для студ. екон.
спец. / Краснокутська Н.В. – К.: КНЕУ, 2003. – 504 с.

Методичні рекомендації прогнозування інноваційної діяльності в
промисловості / [М.Г. Пашута, В.М. Толстов, О.М. Кондратов, Л.З. Суплін,
І.І. Шейко]. – К.: Науковий світ, 2006. – 73 с.

Пустовійт Р.Ф. Вплив державної політики на процес інституційних змін /
Пустовійт Р.Ф. // Економічна теорія. – 2006. – № 1. – С. 13-23.

Система державного регулювання в Україні: від дозвільного принципу – до
надання адміністративних послуг. –
http://academia.org.ua/index.php?p_id=44&id=163

Стратегія детінізації української економіки //
http://www.niss.gov.ua/Evrointeg/Prez1/roz7.htm

Стратегія економічного і соціального розвитку України (2004-2015 роки)
“Шляхом Європейської інтеграції” / Авт. кол.: А.С. Гальчинський, В.М.
Геєць та ін.; Нац. Ін.-т стратег. дослідж., Ін-т екон. прогнозування
НАН України, М-во економіки та з питань європ. інтегр. України. – К.:
ІВЦ Держкомстату України, 2004. – 416 с

Похожие записи