Напрями розвитку системи державного фінансового контролю в Україні

 

                    Ознайомлення з дослідженнями теоретичних питань
державного фінансового контролю та суб’єктів його здійснення як
вітчизняних так і закордонних наукових джерел, а також з існуючими
міжнародними, закордонними та українськими чинними нормативно-правовими
актами, зокрема на рівні декларацій, рекомендацій, концепцій та
стратегій, крім того, проектами законів, постанов, дозволило виявити
відсутність цілісності в класифікації системи державного фінансового
контролю.

Система державного фінансового контролю в Україні функціонує згідно
Конституції та чинного законодавства України, регламентується
підзаконними актами, що розроблено за видами або формою здійснення
відповідних повноважень, а також стандартам та методичним рекомендаціями
з організації та проведення відповідного контролю. В той же час
об’єктивно виникла потреба виробити та запропонувати комплексний підхід
щодо формування системи державного фінансового контролю в Україні та
зробити  класифікацією суб’єктів державного фінансового контролю за
ознаками компетенції стосовно об’єктів контролю.

                    Аналіз останніх досліджень і публікацій.

                    Ступінь наукової розробленості даної проблеми не є
високим. Дослідженню питань класифікації суб’єктів державного
фінансового контролю та його формування як цілісної системи присвячено
праці О. Назарчука [6], С. Чорнуцького [12], М. Белова [1],
Л. Дікань [8], В. Жукова [38], В. Бурцева [2] та інших вчених. Також
зазначене питання досліджувалося у дисертаційних роботах І. Ващенка [5]
та І. Стефанюка [39].

Нами були розпочаті наукові розвідки щодо функціонування
нормативно-правового механізму державного фінансового контролю [9, 43,
44], але концептуальних підходів щодо класифікації суб’єктів державного
фінансового контролю за ознаками компетенції стосовно об’єктів контролю
як на загальнодержавному, так і на галузевому рівнях, зокрема у
агропромисловому комплексі України, на цей час ще не було обгрунтовано.

                    Формулювання цілей статті (постановка завдання).

                    Метою статті є визначення напрямів розвитку системи
державного фінансового контролю в Україні.

Відповідно до мети необхідно вирішити ряд завдань: по-перше, провести
порівняння розвитку державного фінансового контролю, що пропонується в
концептуальних розробках науковців та фахівців-практиків, з тим, що
закріплено у відповідних нормативно-правових актах; по-друге, визначити
на фактичних прикладах підпорядкованість того чи іншого суб’єкту і
об’єкту державного фінансового контролю; по-третє, провести узагальнення
та систематизацію законодавчих актів, що регламентують здійснення
повноважень, які розроблялися, пропонувалися та вводилися в дію як
міжнародними, так і внутрішніми актами, насамперед нормативно-правовими
актами Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України.

Виклад основного матеріалу.

Організація державного фінансового контролю є обов’язковим складовим
елементом державного управління суспільними фінансовими коштами.

У побудові системи державного фінансового контролю повною мірою
реалізуються контрольна функція державних фінансів та виконання державою
своїх владних повноважень.

Основною метою контролю, що зафіксовані у Лімській Декларації керівних
принципів контролю, прийнятої IX Конгресом Міжнародної організації вищих
контрольних органів (INTOSAI) в 1977 році є визнання того факту, що
контроль – не самоціль, а невід’ємна складова частина системи державного
регулювання, метою якої є розкриття відхилень від прийнятих стандартів і
порушення принципів, законності, ефективності та економії витрачання
матеріальних ресурсів на якмога ранній стадії з тим, щоб мати можливість
прийняти коригуючі заходи, а в окремих випадках притягти винних до
відповідальності, одержати компенсацію за заподіяну шкоду або здійснити
заходи щодо запобігання або скорочення таких порушень у майбутньому
[10].

В дисертаційному дослідженні І. Стефанюка наголошується на тому, що
основними напрямами подальшого розвитку системи державного фінансового
контролю є: формування єдиних концептуальних засад організації
державного фінансового контролю; створення єдиного правового поля
розвитку системи державного фінансового контролю та законодавчого
закріплення за його суб’єктами функцій щодо здійснення державного
фінансового контролю [39].

З метою побудови та обґрунтування власної концепції щодо цілісності
системи державного фінансового контролю, вважаємо за потрібне групування
суб’єктів державного фінансового контролю в залежності від компетенції
стосовно об’єктів контролю. Підставою для цього слугуватиме необхідний
огляд як чинних нормативно-правових актів, зокрема міжнародних, якими
регулюють здійснення контрольних повноважень окремо по кожному елементу
системи державного фінансового контролю, а також те, що пропонується з
цього приводу у концепціях та стратегіях розвитку, які знайшли
відображення в прийнятих або розроблених проектах нормативно-правових
актів.

Для досягнення мети, автором було зроблено наступні кроки.

По-перше, було узагальнено досвід міжнародних організацій з питань
фінансового контролю, таких як Міжнародної організації вищих контрольних
органів INTOSAI та однією з її регіональних організацій — EUROSAI.

По-друге, проаналізовано організацію державного фінансового контролю у
Російській Федерації, тому що це країна з потужними фінансовими
можливостями. Це підтверджується участю у найвпливовіших міждержавних
об’єднаннях, зокрема у міжнародному клубі G8, а тому є потреба у
ефективному державному фінансовому контролі. Крім того, з 2002 по 2005
роки, починаючи з V Конгресу в Москві і до наступного в Бонні
(Німеччина), обов’язки Президента EUROSAI були покладені на Голову
Рахункової палати Російської Федерації. З 2007 року Російська Федерація
є членом Керуючої Ради Міжнародної організації вищих контрольних органів
INTOSAI.

По-третє, узагальнено як чинні міжнародні, так і українські
нормативно-правові акти стосовно здійснення контрольних повноважень у
сфері фінансів різноманітними суб’єктами державної влади [3; 4; 7; 10;
11; 13 – 37;  40 – 42].

Згідно задекларованим у Лімській декларації принципам контролю,
контрольні органи можуть виконувати покладені на них завдання об’єктивно
та ефективно тільки в тому випадку, коли вони захищені від стороннього
впливу.

Зважаючи на те, що державні органи не можуть бути абсолютно незалежні,
так як вони є частиною держави в цілому, все ж такі вищий контрольний
орган повинен мати функціональну та організаційну незалежність,
необхідну для виконання покладених на нього завдань.

Утворення вищого контрольного органу і необхідна ступінь його
незалежності мають бути закладені в Конституції, деталі можуть бути
встановлені відповідним законом.

Вищий контрольний орган повинен перевіряти діяльність Уряду, його
адміністративного керівництва і будь-якого іншого підпорядкованого Уряду
органу. Це не означає, що Уряд знаходиться у підпорядкуванні вищому
контрольному органу, це тільки означає, що Уряд цілком і повністю
відповідає за свої дії і помилки і не може звільняти себе від
відповідальності.

Враховуючи вищевикладене, автором пропонуються напрями розвитку цілісної
системи державного фінансового контролю в Україні.

Перший напрям розвитку включає сприяння формуванню цілісності системи
державного фінансового контролю шляхом прийняття Кодексу державного
фінансового контролю України, який буде системоутворюючим нормативним
актом щодо визначення суб’єктів державного фінансового контролю, їх
класифікацією в залежності від компетенції стосовно об’єктів контролю.

Необхідність прийняття зазначеного Кодексу пояснюється тим, що усі
нормативно-правові акти як чинні, так і лише розроблені та запропоновані
законопроекти, носять аспектний, фрагментарний характер, не пов’язані
один з одним, а найголовніше, не формують цілісну систему державного
фінансового контролю.

Така ситуація обумовлена тим, що з законодавчою ініціативою виступають
різні суб’єкти державного фінансового контролю.

Зазначене підтверджується, зокрема, науковими розвідками авторських
колективів [12], дисертаційними дослідженнями [5; 39], низкою
законопроектів, розроблених державною контрольно-ревізійною службою.

Другий напрям розвитку – це формування незалежності в першу чергу
Контрольно-ревізійного управління України шляхом виведення його зі
складу та підпорядкування Міністерства фінансів України, зробивши
окремим відомством в системі центральних органів виконавчої влади,
безпосередньо підпорядкованим главі виконавчої гілки влади країни.

Для цього необхідно здійснити дії відповідно ч.3 п.6 ст.20 Закону
України „Про Кабінет Міністрів України” та обов’язково прийняти
вищезазначений Кодекс і внести зміни до існуючих відповідних
законодавчих актів країни, в першу чергу до Закону України «Про державну
контрольно-ревізійну службу в Україні» [21].

Третій напрям розвитку – це запровадження двох вищих органів державного
фінансового контролю. Враховуючи прагнення до збалансованості бюджету,
що визначено ст. 95 Конституції України, контроль за надходженням коштів
до державного бюджету є рівноважливим як і цільове спрямування видатків
державного бюджету [42]. Зважаючи на те, що як у бюджетному процесі
обумовлено наявність двох частин: доходної та видаткової, так і у
контролі за бюджетними коштами повинно бути дві складові: контроль за
надходженням і контроль за витрачанням коштів.

?d?d?????»?Приймаючи до уваги, що суб’єктом державного фінансового
контролю за надходженням коштів до державного бюджету визначено
Рахункову палату України від імені Верховної Ради України ст. 98
Конституції України [42], а також те, що серед основних завдань та
повноважень Кабінету Міністрів України, як вищого органу у системі
органів виконавчої влади, відповідно до ст. ст. 2, 20 Закону України
„Про Кабінет Міністрів України”, є забезпечення виконання державного
бюджету та проведення бюджетної і фінансової політики та здійснення
управління об’єктами державної власності [28], пропонується
запровадження двох вищих органів державного фінансового контролю – один
з питань контролю за надходженням коштів до державного бюджету від
законодавчої гілки влади, другий з контролю за витрачанням коштів
державного бюджету та використанням державної власності від виконавчої
гілки влади.

Таким чином, необхідно законодавчо розмежувати між двома, незалежними
один від одного, органами вищого державного фінансового контролю –
Головним Контрольно-ревізійним управлінням України та Рахунковою палатою
України – компетенції контрольних функцій на принципах здійснення
контролю за виконанням видаткової частини державного бюджету і за
надходженнями до державного бюджету.

Закріпити за Головним Контрольно-ревізійним управлінням, як органу
вищого державного фінансового контролю від виконавчої гілки влади,
наступну компетенцію з питань контролю за:

–         діяльністю суб’єктів внутрішнього державного фінансового
контролю стосовно ефективності та результативності виконання ними своїх
контрольних повноважень;

–         цільовим витрачанням державних бюджетних коштів спрямованих на
утримання міністерств, відомств, установ, усіх об’єктів, зміст яких
фінансується за рахунок вказаного джерела;

–         законним використанням державного майна, що знаходитися у
власності державних підприємств;

–         законним управлінням державним майном, яке знаходиться в
управлінні міністерств, відомств, установ;

–         законністю витрачання коштів державними підприємствами на своє
утримання;

–         цільовим витрачанням державних бюджетних коштів спрямованих
головним і іншого рівня розпорядниками за бюджетними програмами;

–         цільовим витрачанням державних бюджетних коштів кінцевими
одержувачами за бюджетними програмами.

Закріпити за Рахунковою палатою, як органом вищого державного
фінансового контролю від законодавчої гілки влади, наступну компетенцію
з питань контролю за:

–         діяльністю суб’єктів зовнішнього державного фінансового
контролю стосовно ефективності та результативності виконання ними своїх
контрольних повноважень;

–          повнотою надходжень коштів до державного бюджету від
міністерств, служб, відомств і державних підприємств, на яких
законодавчо покладено нарахування і стягнення коштів до доходної частини
державного бюджету;

–         організацією та здійсненням контрольних заходів, щодо повноти
нарахувань та сплати коштів до державного бюджету від суб’єктів
господарської діяльності всіх форм власності, юридичних і фізичних осіб,
з боку міністерств, служб, відомств на яких законодавчо покладено
нарахування і стягнення коштів до доходної частини державного бюджету;

–         законністю витрачання коштів Верховною Радою України та
місцевими радами на своє утримання.

Четвертий напрям розвитку – здійснення структурування або угрупування
суб’єктів державного фінансового контролю за ознаками компетенції
стосовно об’єктів контролю на три групи:

перша група – вищий державний фінансовий контроль, у складі – Головного
контрольно-ревізійного управління України (далі – ГоловКРУ) та
Рахункової палати України (далі – РП);

–    друга група – зовнішній державний фінансовий контроль, у складі –
Державного казначейства України, Державної податкової адміністрації
України, Державної митної служби України;

–    третя група – внутрішній державний фінансовий контроль, у складі
всіх контрольно-ревізійних підрозділів міністерств, інших центральних
органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади, інших
головних розпорядників бюджетних коштів, органів місцевого
самоврядування.

Наочне відображення, запропонованої автором цілісної системи державного
фінансового контролю з урахуванням всіх напрямів її розвитку, наведено
на рис. 1.

                  У першому колі відображені групи, що є складовими
цілісності системи державного фінансового контролю. В другому колі
відображені угрупування суб’єктів державного фінансового контролю за
видами. В третьому колі відображені об’єкти контролю в залежності від
компетенції контрольних функцій того чи іншого суб’єкту контролю.

                    П’ятий напрям розвитку включає обов’язковість
взаємоконтролю між різними групами системи державного фінансового
контролю, тобто суб’єкт контролю одної групи одночасно є й об’єктом
контролю для іншої групи.

                    Висновки з дослідження та перспективи подальших
розвідок у даному науковому напрямі.

                    За результатами дослідження, маємо змогу встановити,
що державний фінансовий контроль є невід’ємним складовим елементом
державного управління, але існуючі структурні та інституційні недоліки,
що присутні наразі в системі державного фінансового контролю в Україні,
що функціонує на теперішній час, у першу чергу: відсутність окремого
відповідного Кодексу України стосовно державного фінансового контролю;
брак незалежності у статусі Головного контрольно-ревізійного управління
України; відсутність законодавчого зобов’язання функціонування
внутрішнього державного фінансового контролю та розмежування між
суб’єктами державного фінансового контролю чіткого і обов’язково на
законодавчому рівні закріпленого, компетенції в контрольних заходах
створює умови щодо не повсюдного та дієвого застосування, що в
подальшому призводить до неефективного управління державною економікою
та державними фінансами.

Потреба розробки та введення відповідного Кодексу державного фінансового
контролю доведена не тільки шляхом систематизації чинного законодавства,
але через авторську систематизацію цілісності державного фінансового
контролю.

Встановлено також ряд теоретичних і практичних проблем, які потребують
розв’язання в подальших наукових роботах. Так, першочерговою проблема,
яку необхідно дослідити у наступних наукових розвідках, це  питання
внутрішнього державного фінансового контролю, його належне
функціонування та порядок здійснення суб’єктами контролю, зокрема в
агропромисловому комплексі України.

Наступним напрямком дослідження, яке необхідно провести в подальших
роботах, є обґрунтування виключення з суб’єктів державного фінансового
контролю таких органів державної влади, як: Фонд державного майна
України, Державний комітет фінансового моніторингу України, Національний
банк України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку,
Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України,
Пенсійний фонд України, Фонд загальнообов’язкового державного
соціального страхування України на випадок безробіття, Фонд соціального
страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонд соціального
страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних
захворювань України.

Ще одним з питань, що потрібно буде дослідити в подальшому, це зроблений
висновок в дисертаційній роботі І. Ващенко [5] про негативні наслідки
вживання понять “зовнішній” і “внутрішній” фінансовий контроль. Тобто
коли йдеться про здійснення контролю одного суб’єкта над іншим, то в
усіх випадках мається на увазі, що кожен з них є зовнішнім стосовно
іншого. Поняття “внутрішній” контроль з точки зору наукової методології
є некоректним. Більш коректним було б називати “внутрішнім” лише 
власний контроль у структурі самого суб’єкта контролю. Справжній
фінансовий контроль в усіх випадках має бути зовнішнім.

 

ЛІТЕРАТУРА

1.              Белов Н. Г. Контроль и ревизия в сельском хозяйстве :
учебник / Н. Г. Белов. – 2-е изд., перераб и доп. – М. : Статистика,
1981. – 311 с.

2.         Бурцев В. В. Система финансового контроля. Библиотека
финансового менеджера / В. В. Бурцев [Електронний ресурс]. — Режим
доступу: HYPERLINK
«http://www.nasledie.ru/schetpal/15_14/15_14_19/article.php?art=2»
http://www.nasledie.ru/schetpal/15_14/15_14_19/article.php?art=2 .

3.              Бюджетний Кодекс Російської Федерації від 31.07.1998
№145-ФЗ [Електронний ресурс] // Режим доступу :
http://base.garant.ru/12112604-029.htm#par1765.

4.              Бюджетний Кодекс України від 21.06.2001 №2542-ІІІ
[Електронний ресурс] // Режим доступу :
http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2542-14&p=1259853344
695904.

5.              Ващенко І. В. Державний фінансовий контроль та його
вдосконалення у трансформаційній економіці України : автореф. дис. на
здобуття наук. ступеня канд. екон. наук. : спец. 08.04.01 «фінанси,
грошовий обіг і кредит». – К., 2005. – 20 с.

6.              Державний фінансовий контроль : ревізія та аудит /
П. К. Германчук, І. Б. Стефаник, Н. І. Рубан [та ін.]. – К. : АВТ, 2004.
– 424с.

7.              Декларація про загальні принципи діяльності вищих
органів фінансового контролю держав – учасників Співдружності Незалежних
Держав : прийнята у м. Київ 8 червня 2001 року [Електронний ресурс] //
Режим доступу :
http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=997_a40.

Похожие записи