Формування ринку комульних послуг як напрям державного управління
житлово-комунальним  господарством

Існуючий стан ЖКГ, а також накопичення невирішених проблем з виведення
галузі з занепаду та подальшого її реформування примушує вважати, що
підхід до вирішення цих проблем був обраний помилковий.

ЖКГ – сфера економіки, яка створює умови для діяльності з обслуговування
повсякденних матеріально-побутових потреб населення за місцем
проживання. Це, насамперед, потреба у житлі та забезпеченні його теплом
і водою, постачання енергоносіїв, утилізація відходів життєдіяльності,
надання транспортних послуг у межах населених пунктів, тощо. Все це є
обов?язковою передумовою нормального існування практично кожної людини і
є однією з визначальних характеристик якості життя людини у будь-якому
суспільстві.

Необхідність задоволення потреб за місцем проживання населення обумовлює
те, що функціональна діяльність ЖКГ поширюється фактично на всі заселені
території, що становлять життєве середовище людини. Але життя не стоїть
на місці, змінюються й потреби людей, у тому складі щодо умов і якості
життя. Відповідно має мінятись і діяльність ЖКГ, щоб забезпечити сучасні
умови життя людей.

Але сьогодні ми спостерігаємо зворотну картину – з кожним роком, у
кожному великому й малому місті усе гостріше й гостріше відчуваються
недоліки функціонування застарілої системи комунального господарства.
Якщо економіка держави в цілому піддалася серйозним ринковим змінам, то
житлово-комунальне господарство залишилося майже в незмінному вигляді.

Зберігаючи своє монопольне положення, комунальна система за останні
10-15 років не перетерпіла ніяких прогресивних змін, а виникаючі в
процесі господарської діяльності проблеми (заборгованість за
електроенергію, газ, по заробітній платні тощо) вирішувала тільки за
рахунок населення (збільшуючи тарифи або відмовляючи в наданні послуг)
або за рахунок бюджетних компенсацій. У цьому зв’язку в державі й у
кожному населеному пункті назріла необхідність реформування ЖКГ. Однак,
реформування житлово-комунального господарства без державної підтримки
не дає ефективних результатів.

Багато говорилось і приймалось рішень на різних рівнях щодо реформування
ЖКГ, але, в основному, вони зводились лише до структурних змін в галузі,
при незмінних принципах господарювання та формування економічних
відносин у галузі, а також до підвищення тарифів.

Неодноразово вже було вказано на існування монополізованої вертикалі у
системі надання житлово-комунальних послуг (рис. 1). На вершині цієї
вертикалі знаходяться Міністерство будівництва, архітектури та
житлово-комунального господарства України та місцеві органи влади, що
затверджують тарифи на ЖКП. Під ними по вертикалі – суб?єкти
господарювання, що забезпечують виробництво та постачання споживачам
носіїв заданої кількості з певними якісними показниками (тепло-,
газопостачання, холодне та гаряче водопостачання) та 
житлово-експлуатаційні організації (ЖЕО), а саме: комунальні
підприємства «Управління житлового господарства» районів (КП УЖГ),
правління житлово-будівних кооперативів (ЖБК), об?єднання співвласників
багатоквартирних будинків (ОСББ), відомчі житлово-експлуатаційні
підрозділі, тощо. До КП УЖКГ входять, як правило, як структурні
підрозділи, житлово-експлуатаційні контори (ЖЕК).

 

Рис. 1. Схема існуючої структури управління ЖКГ міста

При цьому КП УЖКГ створені в містах України рішеннями районних рад. Як
правило, КП УЖКГ мають у власному штаті працівників, зокрема,
сантехніків, двірників, електриків, диспетчерів, які забезпечують
обслуговування існуючого житлового фонду, в тому числі внутрішньо
будинкових систем водо-, тепло-, енергопостачання та прибудинкових
територій, а також надання послуг оперативно-диспетчерського зв?язку.

На відміну від КП УЖКГ, ЖБК і ОСББ таких фахівців у штаті не мають, а
забезпечують надання житлово-комунальних послуг на базі угод, в тому
числі з КП УЖКГ.

ЖЕО у тому вигляді, як вони існують сьогодні, є породженням
адміністративно-командної системи господарювання, коли держава
фінансувала, збирала платню за надання комунальних послуг і контролювала
роботу всіх учасників процесу. При цьому ЖЕО, як максимально наближена
до споживачів житлово-комунальних послуг, була наділена повноваженнями
представляти державу. Зі зміною форм власності, коли держава, передавши
житловий фонд зі свого балансу, перестала фінансувати його утримання та
обслуговування, ситуація змінилася. ЖЕО продовжували здійснювати
повноваження, якими ніхто з нових власників їх не наділяв. Це
посередництво звичайно зводиться до того, щоб на шляху фінансових
потоків збирати кошти на власне існування. Такі організації стали вкрай
неефективними, а точніше – гальмом у функціонуванні житлово-комунальної
сфери.

Як галузь економіки ЖКГ має суттєві технологічні особливості, а саме –
трансмісійність технології, що передбачає впровадження
виробничо-експлуатаційної діяльності світового типу. В межах даних
технологій звичайно визнається, як з технічної, так і з економічної
точки зору, недоцільним дублювання та розукрупнення. Зазначені
особливості дозволяють задіяти фактор економії від масштабів
виробництва, проте не сприяють створенню конкурентного середовища на
відповідному ринку, а, отже, обмежують можливості реалізації переваг
конкуренції як об?єктивного економічного закону – зниження ціни на
продукцію, що виробляється, та підвищення її якості.

Однак треба відзначити, що з позиції економічної науки монополізм у
деяких сферах діяльності ЖКГ не може бути визнаний природним, а є
штучного походження, оскільки об?єктивно він ґрунтується лише на
технологічних особливостях, а не на експлуатації рідкісних природних
ресурсів, попит на продукцію переробки яких перевищує пропозицію,
внаслідок чого вона може продаватися вище собівартості за монопольно
високими цінами (так звана монопольна рента).

Практика розвинутих країн свідчить про можливість успішного
функціонування ринку житлово-комунальних послуг, на якому діють
господарюючі суб?єкти, що надають їх на альтернативній основі.
Розповсюдженими є такі форми організації надання комунальних послуг, як
оренда, контракти та інші види угод з обслуговування житлових суб?єктів
і територій населених пунктів. При цьому основним посередником між
виробниками комунальних послуг та населенням є органи місцевого
самоврядування, що виступають як колективний споживач послуг ЖКГ,
відображаючи попит мешканців певної території.

З 90-х років минулого століття у вітчизняній економіці розпочався період
переходу до ринкових засад. ЖКГ, поряд з іншими галузями економіки,
увійшло до періоду реформ. На його початку були проголошені такі основні
принципи реформування, як демонополізація, роздержавлення,
енергозбереження, нова тарифна політика, нові форми управління.

Проте процес проведення реформ в ЖКГ практично одразу втратив динамізм і
цілеспрямованість, а найхарактернішою рисою перетворень стали їх
безсистемність і неузгодженість. Однією з найскладніших проблем стала
кредиторська та дебіторська заборгованість, рівень якої зріс на протязі
1996-2001 рр. майже втричі. Причини цього явища полягають у тому, що
ринковий принцип лібералізації цін зумовив суттєве подорожчання
житлово-комунальних послуг: якщо у 1990 р. частка сплати за ці послуги
(без  урахування електроенергії) у середньому становила 2%
середньомісячного доходу українського домогосподарства, у 2000 р. –
близько 12%, то у 2010 р. – ця частка вже наблизилася до 30%.

Великих фінансових втрат ЖКГ зазнає через систему фінансування пільг,
які значною мірою надаються державою за рахунок підприємств ЖКГ. За
останні роки відбулося розширення переліку громадян, які мають право на
пільги і оплаті житлово-комунальних послуг (ЖКП), проте питання
фінансової компенсації підприємствам – виробникам цих послуг, дося
залишається не вирішеним.

Загальновідомою є думка про те, що тарифи на ЖКП не покривають вартості
їх виробництва. Однак більш детальне ознайомлення з цим питанням
свідчить, що сучасна тарифна політика не спрямована на розв?язання 
зазначеної проблеми. Навпаки, використання для розрахунків тарифів
середніх показників, як це практикується зараз, дає можливість
компенсувати за рахунок споживачів втрати, зумовлені безгосподарністю та
низьким рівнем менеджменту. Значні регіональні відмінності в розмірах
цих тарифів переконливо свідчать, про відсутність належного економічного
та технологічного їх обґрунтування. Наприклад, вартість 1 Гкал сьогодні
коливається у різних регіонах України від 60 до 132 грн. Пояснити таку
різницю в тарифах, виходячи тільки з економічних міркувань, неможливо.
Така необґрунтованість цих норм призводить до істотного зростання цін,
посилює фінансовий тиск на промислові підприємства, а також створює
можливість зловживань. Цьому сприяє також не інформованість споживачів
про те, з чого й як складається ціна на ЖКП.

Hеми передбачалось ще затвердженою постановою уряду України Програмою
поетапного оснащення наявного житлового фонду засобами обліку та
регулювання споживання води і теплової енергії на 1996-2000 роки, але її
виконання не мало суттєвих результатів [3].

В сучасних умовах підприємства, що надають послуги з газо-, тепло- та
водопостачання, мають можливості, зменшуючи їх обсяги, формально
дотримуватись установлених рівнів тарифів, у той же час збільшуючи їх у
скритому вигляді, зокрема, за рахунок:

– ниження кількості та якості послуг, що надаються за тарифами для
повних нормативних і наднормативних показників;

– збільшення власних витрат шляхом включення до собівартості витрат на
позапланові ремонти, понаднормативних витрат, невиправданих транспортних
витрат, тощо.

Як засвідчує загальноукраїнське соціологічне опитування [1], проведене в
межах Національного звіту з людського розвитку в 2010 р., учасникам
якого пропонувалось оцінити за 4-бальною шкалою роботу вітчизняного ЖКГ,
середня оцінка була 2,43. Найнижче оцінювалось забезпечення гарячою
водою і теплом, а також постачання холодної води й її якість. Крім того,
наявна тенденція: чим менший населений пункт, тим нижча в ньому
надійність водопостачання.

Все це свідчить про невигідність побудови нового житла для держави,
оскільки кожний введений у експлуатацію житловий будинок або соціальний
об?єкт лягає додатковим тягарем на місцеві бюджети. Негативні результати
також має перехресне субсидування, про яке йшла мова вище. Наприклад, в
Автономній республіці Крим максимальний тариф на послуги водопостачання
для населення у 2009 р. був менший максимального тарифу для
промисловості майже у 40 разів; у Полтавській області – в 10, Донецькій
– у 9 разів. На послуги водовідведення, відповідно, в АРК – у 60, а
Донецькій області  – у 25 разів. На послуги теплопостачання: в АРК –
майже у 8 разів, у Донецькій і Луганській областях – у 6 разів. Це лягає
непомірним тягарем на собівартість промислової продукції, а отже – й на
її конкурентоспроможність, а у кінцевому рахунку – на платника податків
і споживача, тобто населення.

Для порівняння – в Росії у 1992 р. тарифи на воду для промислових
споживачів у деяких регіонах більш ніж у 80 разів перевищували тарифи
для населення. У 1996 р. ця різниця зменшилась до 9 разів, а у 2009 р. в
середньому по РФ вона становила: на опалення – 1,25 рази, постачання
гарячої води – 1,1 рази, холодної води – 2,1 рази, водовідведення – 2
рази, електроенергію – 1,3 рази.

Слід зазначити, що не всі житлові будинки в Україні обладнані
необхідними комунікаціями, системами та пристроями, що забезпечують
сучасне їх обслуговування. Дані про обладнання вітчизняного житлового
фонду наведені в табл. 1.

 

Таблиця 1. Обладнання житлового фонду міст України

  2000 р. 2002 р. 2004 р. 2005 р. 2009

  місто село місто село місто село місто село місто село

Питома вага загальної житлової площі, обладнаної:                    

водопроводом 71,5 15,2 74,9 17,2 75,3 17,9 75,6 17,9 76,1 18,2

каналізацією 69,7 9,5 73,5 11,6 73,7 12,9 74,3 13,2 74,7 13,7

центральним опаленням  

69,5  

11,2  

72,3  

16,1  

72,8  

18,3  

73,4  

19,8  

73,6  

20,5

газом 80,2 79,4 80,7 81,5 81,6 82,5 81,8 83,2 81,9 83,4

гарячим водо-постачанням  

54,1  

2,7  

57,9  

3,5  

58,4  

4,3  

59,1  

4,4  

59,2  

4,4

ваннами 65,4 8,2 69,4 10,0 70,0 11,1 70,2 11,3 70,8 11,8

Підлоговими електропли-тами  

4,5  

0,2  

4,6  

0,1  

4,8  

0,1  

4,9  

0,1  

5,0  

0,1

 

Ці дані свідчать, що відсутність достатніх коштів у власника житла,
монополізм створених ним структур призвели до зниження комфортності
житла та його передчасного зношення. За такого стану ЖКГ є надзвичайно
збитковою для держави галуззю. Так, у 2009 р. субвенції з державного
бюджету місцевим бюджетам на надання пільг і субсидій населенню на
оплату ЖКП становили близько 2300 млн. грн., що було майже в 2 рази
більше видатків зведеного бюджету України на культуру і мистецтво,
фізкультуру та спорт, разом узяті. Крім того, на дотації ЖКГ
витрачається більше половини коштів місцевих бюджетів. Нині галузь є
одним з найбільших боржників, а багато об?єктів ЖКГ знаходяться на межі
банкрутства.

Таким чином, приходимо до висновку, що відсутність комплексного підходу
до впровадження ринкових відносин у ЖКГ, недосконалість
нормативно-правової бази, непослідовність у прийнятті рішень і
відсутність інституційних перетворень призвели до руйнування і кризового
стану галузі.

Можна констатувати, що фактично вся реформа ЖКГ звелась тільки до
підвищення цін на ЖКП, а інші перетворення мали косметичний характер і
практичне не вплинули на сутність господарських відносин і не змінили
адміністративного характеру господарського механізму, який і раніше був
малоефективним, а в умовах переходу до ринкових відносин виявився
абсолютно невідповідним економічному середовищу, що змінилося. В
результаті відбулося помітне погіршення рівня утримання вітчизняного ЖКГ
і умов надання ЖКП. Сучасні ж умови господарювання вимагають побудови
нового організаційно-економічного механізму, більш досконалих форм і
методів управління ЖКГ, для чого необхідно розширення
організаційно-господарської самостійності підприємств і збільшення
інвестицій у розвиток галузі.

Однією з серйозних проблем, що виникають у сфері ЖКГ і гальмують її
розвиток, є існуючі протиріччя функцій управління її суб?єктів. Ці
протиріччя, на жаль, закріплені й діючими нормативними актами. Так,
згідно ст.. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування» [2] «… до
ведення виконавчих органів… місцевих рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

п.1: Управління об?єктами житлово-комунального господарства…, що
знаходяться у комунальній власності відповідних територіальних громад…;

б) делеговані повноваження:

п.2: Здійснення відповідно до законодавства контролю за належною
експлуатацією й організацією обслуговування населення підприємствами
житлово-комунального господарства… за технічним станом, використанням та
утриманням інших об?єктів нерухомого майна всіх форм власності…».

Виконавчу владу в містах України здійснюють державні адміністрації
відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
Згідно п. 2 («Повноваження в галузі… житлово-комунального
господарства…») ст. 20 цього Закону передбачено, що місцева державна
адміністрація:

–   «…забезпечує організацію обслуговування населення підприємствами,
установами й організаціями житлово-комунального господарства…»;

–   «…організовує роботу з атестації об?єктів, сертифікації продукції,
робіт, послуг підприємств і організацій житлово-комунального
господарства…».

Виходячи з вищесказаного, органи влади створюють суб?єкти господарювання
– КП УЖКГ і делегують їм низку функцій управління або контролю згідно
статутам.

Статутами КП УЖКГ визначено, що вони є господарськими,
госпрозрахунковими установами, створеними для забезпечення виконання
функцій замовника – державної адміністрації – з утримання житлового
фонду, що відноситься до комунальної власності, обслуговування населення
щодо питань житлово-комунального спрямування. При цьому основними
напрямками діяльності КП УЖКГ, зокрема, є:

– організація і контроль надходження коштів від квартирної плати та за
надання комунальних і інших послуг;

– укладання угод з підприємствами комунального господарства та іншими
установами щодо забезпечення житлового фонду водою, теплом, газом,
електричною енергією, а також отримання інших комунальних послуг.

Висновки

Таким чином, орган влади делегував КП УЖКГ здійснення контролю та
управління в межах власної компетенції. Це дозволяє розглядати такий
факт за допомогою ст. 17 Закону України «Про захист економічної
конкуренції», де, зокрема, визначено, що заборонено дії або
бездіяльність органів адміністративно-господарського управління і
контролю, що полягають у створенні умов для здійснення порушень
законодавства про захист економічної конкуренції.

Все це свідчить про необхідність здійснення перетворень сфери
житлово-комунального господарства з тих ЖЕО, що виступають одночасно і
замовниками послуг, й їх виконавцями. Необхідно розділити ці функції,
тоді ЖЕО, як орган адміністративного управління та контролю, на
конкурсній основі будуть залучати до участі у виконанні робіт з
обслуговування житлового фонду найефективніших виконавців.

 

Література

1. Гавриленко В.О. Особливості реформування житлово-комунального
господарства на сучасному етапі / В.О. Гавриленко // Зб. наук. праць.–
Вип. 10.– Черкаси: ЧДТУ, 2010.– С. 209-214.

2. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від
21.05.97 // Відомості Верховної Ради України.– 1997.– № 24.– Ст. 170.

3. Полуянов В. Реформа жилищно-коммунального хозяйства в свете теории
экономических систем Гэлбрейта / В. Полуянов, К. Щеглов // Економіст.–
2004.– №4.– С. 48-53.

4. Закон України «Про захист економічної конкуренції»  № 2210 від
11.01.2001 //  Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 12. –
ст.64.

Похожие записи