Формування нової інституційної спроможності у системі органів
територіального управління

Постановка проблеми. Державна служба та служба в органах місцевого
самоврядування (далі — публічна служба) є ключовим елементом системи
державного управління, від ефективного функціонування якого залежить
додержання конституційних прав і свобод громадян, послідовний і сталий
розвиток країни. З огляду на стратегічне завдання України щодо
здійснення комплексу системних перетворень та створення реальних
(внутрішніх) передумов для вступу до Європейського Союзу, наближення
публічної служби до загальноприйнятих її засад для країн-членів ЄС
набуває особливо актуального значення. Діюча система державної служби та
служби в органах місцевого самоврядування в Україні має певні проблеми,
які потребують подальшого вирішення. Ефективне функціонування державного
управління має забезпечити запровадження стандартів, принципів та норм
ЄС.

Стратегічний курс на інтеграцію України до Європейського Співтовариства
робить питання адаптації державного та територіального управління країни
до європейських стандартів одним з найбільш пріоритетних.

Метою статті є дослідження шляхів формування нової інституційної
спроможності у системі органів територіального управління в Україні.

Виклад основного матеріалу. З метою визначення шляхів удосконалення
державної служби в Україні, відповідно до загальних засад її
функціонування у державах Європейського Союзу, було схвалено Концепцію
адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів
Європейського Союзу, в якій було зазначено, що діюча система державної
служби в Україні має певні проблеми, які потребують подальшого
вирішення, в тому числі шляхом адаптації цього інституту до стандартів
ЄС. Зокрема, це стосується: суміщення політичних і адміністративних
повноважень у межах однієї посади; підвищення ефективності системи
управління державною службою; проходження державної служби в державних
органах, діяльність яких регламентується спеціальним законодавством;
функцій державних службовців щодо їх участі у розробленні та
забезпеченні реалізації державної політики; впровадження єдиної системи
оцінювання та стимулювання роботи державних службовців; удосконалення
системи оплати праці державних службовців; питання щодо порядку надання
державних послуг та нормативного врегулювання вимог професійної етики
державних службовців; системи добору, призначення на посади, просування
по службі, ротації державних службовців та їх професійного навчання. Ця
Концепція спрямована на дальше вдосконалення інституту державної служби
в Україні в рамках адаптації його до стандартів Європейського Союзу, що,
зрештою, сприятиме більш повній реалізації конституційних прав, свобод
та законних інтересів громадян, наданню їм у належному обсязі якісних
державних послуг [7].

З урахуванням потреби в гармонізації системи державної служби та
підвищенні ефективності виконання нею завдань і функцій держави у
Програмі її розвитку на 2005-2010 роки передбачалися наступні цілі та
завдання, а саме: — визначити та запровадити стандарти професійної
діяльності державних службовців на засадах стратегічного планування
діяльності державних органів з орієнтацією на надання державних послуг
(далі — послуги); забезпечити моніторинг ефективності діяльності
державних органів та їх посадових осіб щодо реалізації стратегічних
документів і надання послуг; удосконалити систему добору кадрів,
обізнаних із сучасними управлінськими технологіями, та здібних
випускників вищих навчальних закладів; удосконалити систему оплати праці
державних службовців на засадах забезпечення її конкурентоспроможності
на ринку праці та заохочення державних службовців за результативну,
сумлінну роботу; забезпечення прозорості державної служби, високого
рівня відповідальності та звітності за підготовку і виконання
управлінських рішень; посилення відповідальності державних службовців за
результати своєї діяльності тощо [5].

З метою раціоналізації системи управління державною службою починаючи з
2005 р. здійснюється проведення моніторингу ефективності діяльності
державних органів та їх посадових осіб на основі комплексного аналізу
результатів їх діяльності; запровадження механізму аналізу звернень
громадян з питань ефективності функціонування апарату державних органів,
посилення протидії проявам корупції, бюрократизму і корпоративності;
удосконалення аналітико-прогностичної, інформаційної та координаційної
діяльності у сфері державної служби шляхом формування відповідного
інституціонального забезпечення на центральному і місцевому рівнях.

Кабінет Міністрів України 4 червня 2008 р. перейменував Центр сприяння
інституційному розвитку державної служби при Головдержслужбі України у
Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу,
розширивши портфель послуг, що надаються Центром, межі відповідальності
та повноважень [1, с. 14].

Мета цих змін полягає не тільки в чіткішому відображенні у назві завдань
і функцій, що виконуються Центром, скільки в активізації
інституціональних перетворень, поглибленні адміністративної реформи та
реформи управління персоналом у системі державної служби.

Відповідно до затвердженого Положення про Центр адаптації державної
служби до стандартів Європейського Союзу на Центр покладено виконання
таких завдань:

— підготовка пропозицій стосовно формування державної політики та
нормотворчої діяльності у сфері державного управління, адаптації до
стандартів ЄС, використання в Україні інституціональних інструментів;

— наукове, експертне, інформаційно-аналітичне, методологічне,
організаційне та інше забезпечення підготовки та виконання програм і
заходів у зазначеній сфері;

— підвищення професійного рівня посадових осіб місцевого
самоврядування, насамперед тих, які займають посади І-IV категорій,
інших фахівців;

— консультаційна підтримка органів державної влади та органів
місцевого самоврядування, поширення правової, наукової та іншої
інформації щодо державного управління, адаптації до стандартів ЄС,
зокрема використання в Україні інституціональних інструментів;

— участь у здійсненні співробітництва між Україною і ЄС,
консультаційно-методологічне забезпечення та моніторинг у межах своїх
повноважень діяльності органів виконавчої влади з виконання зобов’язань,
взятих на себе Україною перед ЄС та міжнародними організаціями [1, с.
14].

У діяльності реформованого Центру з’явилися нові акценти, а саме: участь
у реформуванні публічної адміністрації, наближення її до стандартів ЄС,
удосконалення механізму використання в Україні інституціональних
інструментів ЄС Twinning, TAIEX і SIGMA, моніторинг стану адаптації
державної служби та державного управління до стандартів ЄС, участь у
роботі двосторонніх органів Україна — ЄС, підвищення професійного рівня
державних службовців, поліпшення роботи з інформування суспільства з
питань європейської інтеграції, підвищення якості та розширення спектра
наукових досліджень і практичних розробок, спрямованих на вдосконалення
державної служби та державного управління. Закріплено повноваження
Адміністративного офісу програми Twinning у відносинах з Європейською
Комісією щодо підготовки проектів Twinning.

Пріоритетами діяльності Центру на 2009 рік визначено посилення
експертно-аналітичної складової та створення Центру адміністративної
реформи. Зусилля Центру будуть сконцентровані на виконанні таких
завдань:

1) розроблення законодавства з питань державної служби та підготовка до
його запровадження шляхом:

— доопрацювання та внесення до Кабінету Міністрів України проекту
Закону України «Про державну службу» (нова редакція);

— розроблення проектів нормативно-правових актів, зокрема, необхідних
для виконання Закону України «Про державну службу» (нова редакція);

2) інформування громадськості шляхом:

— видання інформаційно-аналітичних та презентаційно-пропагандистських
матеріалів;

— забезпечення випуску друкованих видань з питань функціонування та
розвитку державної служби;

3) розвиток єдиної інфраструктури інформатизації системи державної
служби через створення національної бази електронних особових справ
державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, системи
обліку та заміщення вакантних посад державних службовців;

4) посилення в органах виконавчої влади інституціональної
спроможності, необхідної для адаптації національного законодавства до
законодавства Європейського Союзу, шляхом:

— застосування інструментів інституціональної розбудови Twinning, TAIEX
і SIGMA та забезпечення діяльності Адміністративного офісу програми
Twinning;

— забезпечення адаптації державної служби до стандартів Європейського
Союзу;

— забезпечення інституціоналізації та розвитку мережі груп аналізу
політики в системі центральних органів виконавчої влади;

5) удосконалення системи та структури органів виконавчої влади через
запровадження механізму постійного оновлення реєстру державних функцій
[1, с. 14-15].

У 2008 р. Головдержслужба України провела комплексне горизонтальне
функціональне обстеження центральних органів виконавчої влади. З
використанням послуг консалтингової компанії ТОВ «Про-Грамма» було
проаналізовано чинне законодавство України (кодекси, закони, укази
Президента, постанови, розпорядження Кабінету Міністрів України, відомчі
накази) та сформовано Реєстр державних функцій 63 центральних органів
виконавчої влади, який надалі планується постійно оновлювати. Він
налічує 8792 функції, серед яких визначено надлишкові, виявлено
дублювання функцій або їх нестачу.

Реєстр державних функцій — це електронна база даних функцій, виконуваних
органами виконавчої влади, що містить інформацію про:

— нормативно-правовий акт, яким затверджена та чи інша функція;

— орган, за яким закріплено виконання функції;

— тип функції (нормативно-правове регулювання, контроль та нагляд,
управління майном тощо);

— сфера функції (інтелектуальна власність, податки тощо) [1, с. 22].

Реєстр дає змогу виділяти зони функціональної відповідальності,
визначати перетин сфер впливу різних органів та характер їх
функціональної організації. На його основі в подальшому будуть
розроблятися пропозиції щодо оптимізації структури всієї системи та
окремих органів виконавчої влади, вдосконалення положень про органи та
їх структурні підрозділи.

Оперативне використання Реєстру можливе для виконання завдань Кабінету
Міністрів України з питань здійснення адміністративної реформи. Зокрема,
йдеться про доцільність перепідпорядкування окремих органів виконавчої
влади, зміни порядку їх спрямування та координації членами уряду,
визначення необхідної чисельності центральних органів виконавчої влади,
урядових органів чи структурних підрозділів.

Функціональне обстеження — інструмент аналізу та оцінювання ефективності
організації та діяльності усієї системи виконавчої влади та окремих її
органів. Цей інструмент дає змогу визначити проблемні питання і
запропонувати шляхи їх розв’язання.

Розрізняють два основні типи функціонального обстеження — вертикальне та
горизонтальне. Вертикальне функціональне обстеження — це інструмент,
призначений для аналізу та оцінювання організації окремих органів або
сукупності органів в одній сфері державного управління. Під час такого
обстеження здійснюються співвіднесення визначених функцій та задіяних
ресурсів, а також прив’язка визначених функцій до задіяних ресурсів.

gd\3

Горизонтальне функціональне обстеження – це інструмент аналізу всієї
системи органів виконавчої влади на предмет надлишковості та дублювання
повноважень і відповідальності у певних галузях економіки та сферах
державного управління. За результатами такого обстеження виявляються
проблеми у функціонуванні всієї системи органів виконавчої влади,
подаються пропозиції щодо реформування або/та впорядкування її
структури, зокрема шляхом утворення, реорганізації чи ліквідації окремих
органів виконавчої влади, зміни їх підпорядкування, спрямування та
координації.

Ґрунтовна база для забезпечення проведення горизонтального
функціонального обстеження закладена у 2005-2007 роках, коли був
розроблений і затверджений Порядок проведення функціонального обстеження
органів виконавчої влади [3], проведені пілотні функціональні обстеження
центральних та місцевих органів виконавчої влади, за результатами яких
до Головдержслужби України надійшли звіти робочих груп, які були
узагальнені та подані на розгляд Кабінету Міністрів України.

До додаткових можливостей використання Реєстру державних функцій
належать такі:

— проведення експертиз щодо вмотивованості тих чи інших змін у системі
органів виконавчої влади;

— оцінка якості адміністративних послуг, які надаються державою;

— використання реєстру державних функцій як основи у затвердженні нових
положень про органи виконавчої влади.

Реєстр державних функцій стане основою для проведення кількох
вертикальних функціональних обстежень у 2009 р., зокрема Міністерства
праці та соціальної політики України і Міністерства регіонального
розвитку та будівництва України.

Реєстр державних послуг є невід’ємною частиною Реєстру державних
функцій, сформованого Центром адаптації державної служби до стандартів
Європейського Союзу відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів
України від 15.08.07 № 657-р “Про затвердження плану заходів щодо
реалізації Концепції подолання корупції в Україні “На шляху до
доброчесності” на період до 2010 року згідно з результатами комплексного
горизонтального функціонального обстеження центральних органів
виконавчої влади.

Відповідно до положення про Реєстр державних та адміністративних послуг
доступ до нього є загальним. На сьогодні Реєстр містить в собі
інформацію про назву державної послуги; нормативно-правову основу та
суб’єкта її надання; розмір плати (у разі надання послуги на платній
основі) [8].

Саме упорядкування системи надання державних послуг, на наш погляд, є
основним напрямом наближення влади до пересічного громадянина,
задоволення його потреб, захист прав та свобод. Водночас за умов
фінансової кризи та потреби вдосконалення державного контролю за
системою надання державних платних послуг виникає потреба ведення
єдиного обліку всіх послуг, що надаються регіональними органами
управління, зокрема органами виконавчої влади та органами місцевого
самоврядування в зв’язку із делегованими ним повноваженнями. Відповідно
до розпорядження Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо
упорядкування надання державних платних послуг» [6] та на виконання
постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про
реєстр державних та адміністративних послуг» [4] Головне управління
державної служби України є держателем зазначеного реєстру, а Центр
адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу — його
технічним адміністратором. Нормативною базою для формування Реєстру є
затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України Концепція розвитку
системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади [2],
відповідно до якої послуги, що надаються органами державної влади,
органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами,
організаціями, які перебувають в їх управлінні, становлять сферу
публічних послуг. Залежно від суб’єкта, що надає публічні послуги,
розрізняють державні та муніципальні послуги.

Державні послуги надаються органами державної влади (в основному
виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями, а
також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих
державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету.

Муніципальні послуги надаються органами місцевого самоврядування, а
також органами виконавчої влади та підприємствами, установами,
організаціями в порядку виконання делегованих органами місцевого
самоврядування повноважень за рахунок коштів місцевого бюджету.

Важливою складовою як державних, так і муніципальних послуг є
адміністративні послуги, які є результатом здійснення владних
повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує
юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами
прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів,
ліцензій, сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо) [8].

У 2009 р. до пріоритетних напрямів проведення функціональних обстежень
належать:

— підготовка рекомендацій стосовно нової структури та системи
центральних органів виконавчої влади за результатами горизонтального
функціонального обстеження;

— проведення функціонального обстеження органів праці та соціального
захисту населення з метою удосконалення структури управління системою
соціальних послуг відповідно до Концепції реформування системи
соціальних послуг на період до 2012 року, затвердженої розпорядженням
Кабінету Міністрів України від 13.04.07 № 178-р;

— проведення функціонального обстеження Міністерства регіонального
розвитку та будівництва України з метою внесення пропозицій щодо
оптимізації його структури;

— проведення функціонального обстеження з метою формування реєстру
державних платних послуг на виконання розпорядження Кабінету Міністрів
України від 25.02.09 № 251-р „Про заходи щодо упорядкування надання
державних платних послуг” [8].

Центром адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу у
травні-серпні 2009 р. проводилося опитування, в якому на 20.08.2009 р.
взяло участь 183 особи. Пропонувалося відповіти на запитання: «На вашу
думку, першочерговим у розбудові державної служби є: зміна культури та
свідомості державних службовців, їх професіоналізм та доброчесність,
формування іміджу державної служби, законодавчі зміни з метою її
адаптації до стандартів ЄС, інституційна розбудова органів влади?». У
результаті отримали відповіді за:

1) зміну культури та свідомості державних службовців, їх професіоналізм
та доброчесність — 95 осіб, або 51.9% від опитуваних;

2) формування іміджу державної служби — 39 осіб (21.3 %);

3) законодавчі зміни з метою її адаптації до стандартів ЄС — 33 особи
(18%);

4) інституційна розбудова органів влади — 16 осіб (8.7%) [8].

Прикладом формування нової інституційної спроможності у системі
публічної служби є створення Центру адміністративних послуг «Прозорий
офіс» Вінницькою міською радою, а саме — запровадження у м. Вінниця
клієнт орієнтованої системи надання мешканцям міста адміністративних
послуг. Принцип «максимум послуг в одному місці» діє для отримання
документів дозвільного характеру, а саме:

— на оренду, реконструкцію, капітальний ремонт приміщень комунальної
власності;

— на проектування реконструкції та будівництво об’єктів;

— на розроблення проекту відведення земельної ділянки;

— на земельні роботи, видалення зелених насаджень закладу сфери торгівлі
(ресторанного бізнесу, побуту);

— на передачу у власність, оренду та продаж земельних ділянок, земельний
сервітут;

— на початок роботи новоствореного підприємства;

— надання копій рішень, розпоряджень та інших документів, а також багато
інших документів [9, с. 13].

З вересня 2008 р. по травень 2009 р. до Центру звернулося 82000 осіб,
видано 17000 документів дозвільного характеру, проведено 6000
консультацій, прийнято та розглянуто понад 8000 звернень. Лише 1-2
візити до Центру адміністративних послуг «Прозорий офіс» потрібні
мешканцям міста для вирішення питань. Середня кількість відвідувань
одним громадянином складає 2,7, що відповідає розрахунковому показнику.

У порівнянні з відповідним періодом 2007 р. кількість опрацьованих
звернень зросла більш ніж удвічі. Майже 85 % відвідувачів оцінюють
якість роботи офісу на «добре» і «відмінно», а 80 % відвідувачів
зазначають, що реальна якість надання послуг Вінницькою міською владою
суттєво зросла [9, с. 22]. Приоритетними завданнями подальшого розвитку
«Прозорого офісу» є навчання працівників Центру, вдосконалення
алгоритмів надання адміністративних послуг, повне переведення роботи
посадовців із закритих кабінетів у простір «Прозорого офісу»,
вдосконалення інформаційного забезпечення тощо.

Висновки. Серед пріоритетних напрямів раціоналізації управління
публічною службою належне місце повинні займати питання проходження
державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, добору
кадрів із застосуванням механізму ротації, прозорості просування по
службі на основі використання інституту кадрового резерву, впровадження
процедури тестування при проведенні іспитів у процесі конкурсу на
зайняття посад державних службовців; впровадження механізму попереднього
відбору для включення до резерву на посади державних службовців із
залученням центрів оцінювання персоналу, що утворюються в системі
управління державною службою; залучення до публічної служби молоді і
закріплення осіб, які мають досвід роботи і позитивну оцінку їх
діяльності; адаптації молодих державних службовців, планування їх
кар’єри, розв’язання соціальних проблем.

Посилення в органах виконавчої влади інституціональної спроможності,
необхідної для адаптації національного законодавства до законодавства
Європейського Союзу, можливо лише шляхом застосування інструментів
інституціональної розбудови; забезпечення адаптації державної служби до
стандартів Європейського Союзу; удосконалення системи та структури
органів виконавчої влади через запровадження механізму постійного
оновлення реєстру державних функцій та реєстру надання державних,
муніципальних. адміністративних послуг.

Список використаних джерел

1. Звіт про підсумки діяльності у 2008 р. / Головне управління Державної
служби України. — К. : ТОВ «Максимус», 2009. — 127 с.

2. Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами
виконавчої влади : розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.02.06
№ 90 р.

3. Порядок проведення функціонального обстеження органів виконавчої
влади : наказ Головдержслужби України від 29.07.05 №189, зареєстрований
у Міністерстві юстиції України 17.08.05 за №901/11181.

4. Про затвердження Положення про реєстр державних та адміністративних
послуг : постанова Кабінету Міністрів України від 27 травня 2009 р. №
532.

5. Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки
: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. № 746.

6. Про заходи щодо упорядкування надання державних платних послуг :
розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.02.09 №251-р.

7. Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до
стандартів Європейського Союзу : Указ Президента України від 5 березня
2004 року № 278/2004.

8. [email protected]

9. Центр адміністративних послуг «Прозорий офіс» / Вінницька міська
рада. — Вінниця, 2009. — 25 с.

Похожие записи