Економічна роль державного фінансового контролю
Держава має значний арсенал методів регулювання економічної системи.
Серед інших методів державний фінансовий контроль відіграє суттєву роль
в регулюванні вагомої складової економічної системи – бюджетної системи
держави.
Проблемам державного фінансового контролю присвячена значна кількість
робіт вітчизняних та закордонних вчених. В останніх роботах [1; 2; 3; 4]
значну увагу приділено проблемі економічного зростання шляхом
регулювання доходної частини державного бюджету податковим
навантаженням. Наприклад, В.Н.Тимохін підкреслює мультиплікаційний ефект
оподаткування [4, с.98-100], В.Д.Базилевич виокремлює питання
макроекономічних ефектів регулювання доходної частини бюджету в окремий
розділ [2, с.336-345], І.ВЗапатріна впроваджує [5, с.42] ідею існування
оптимального та порогового (максимального) рівня державних виплат і,
відповідно, рівня податкового навантаження, при перевищенні яких
економічне зростання припиняється, але серед регуляторів державних
витрат при проведенні політики державних витрат фінансовий контроль
відсутній [5, с.188] за умови, що “потребує запровадження методологія
аналізу впливу витрачених коштів на реалізацію загальнодержавних
пріоритетів соціально-економічного розвитку та проведення структурних
перетворень в економіці України” [5, с.446]. Це може бути наслідком
ставлення до контролю, як фактора підвищення ефективності використання
бюджетних коштів [5, с.382], а не фактора економічного зростання, і
відношення до нього як “далеко не єдиного фактору” зв’язку між часткою
державних витрат у валовому внутрішньому продукті та темпами
економічного зростання [5, с.42]. Без сумніву, по-перше, вплив
державного фінансового контролю на забезпечення сталих темпів
економічного зростання не є визначальним фактором, але і не є
автоматично елімінованим з моделей економічного зростання, тобто таким,
впливом якого можна знехтувати; по-друге, слід зрозуміти, що кінцевим
продуктом бюджетної послуги – державного фінансового контролю – є не
сума, відшкодована в бюджет, а продукт, отриманий за рахунок її
використання; по-третє, маючи на увазі кінцевий пункт державного
фінансового контролю, можна зробити висновок, що контролювати слід не
витрати, а результати, тобто від контролю ефективності витрат слід
перейти до контролю ефективності результатів. М.В.Чечетов підкреслює, що
українські економісти вважають хронічний дефіцит бюджету шкідливим для
економіки, але не виокремлює чинника відшкодування нецільовим і
незаконним чином використаних бюджетних коштів в якості такого, який
зменшує розмір реального дефіциту бюджету [6, с.198-200] і збільшує
темпи зростання економіки. Найбільш близько до розгляду питань
економічних результатів впливу контролюючих органів держави на видаткову
складову бюджету підійшов авторський колектив А.А.Гриценка [7,
с.581-597]. Він розкриває механізм впливу видатків бюджету на об’єм
сукупного попиту, який дозволяє збільшенням державних витрат в періодах
економічного спаду і зменшенням в періодах економічного зростання
забезпечувати, з лагом у часі, оптимальні прирости реального валового
внутрішнього продукту, особливо в умовах зменшення податкового
навантаження на економіку. Питання виокремлення та кількісного
обґрунтування вагомості впливу заходів державного фінансового контролю
на темпи і пропорції зростання національної економіки та окремого
фундаментального опрацювання зазначеної проблеми залишаються актуальними
проблемами сучасних досліджень. В межах цієї роботи зупинимось на
розгляді можливостей використання немонетарних теорій в обґрунтуванні
мети функціонування небанківських контрольних органів держави і тієї
ролі, яку відіграють останні у забезпеченні сталого економічного
зростання національної економіки.
Об’єктом дослідження є діяльність державних органів фінансового
контролю. Предметом дослідження є роль державного фінансового контролю у
забезпеченні сталого економічного зростання.
Теоретичною і методологічною основою роботи служать праці вітчизняних
вчених, присвячені проблемам удосконалення державного фінансового
контролю, закони України, постанови Верховної Ради та Кабінету Міністрів
України з досліджуваних питань, інші нормативні документи державних
органів, а також положення системного підходу до вирішення проблем
фінансового контролю, основні організаційні і методичні засади
програмно-цільового та орієнтованого на результат бюджетування, принципи
здійснення контрольних заходів, порядок виконання Державного бюджету за
видатками тощо.
В статті використано методичний підхід класиків економічної думки до
дослідження економічних процесів і явищ. Зокрема, в дискусії з
Я.Тінбергеном про можливості методу статистичного тесту довести або
спростувати теорію на якісному рівні, а також надати кількісних
орієнтирів на майбутнє, Дж.М.Кейнс висуває низку умов вживаності
статистики до досліджень теорій ділових циклів і взагалі до економічних
досліджень. На наш погляд, теза про сімдесят перекладачів Септуагінти
[8] є застереженням економістам, які використовують статистичні методи
щодо поверхневого підходу до аналізу економічних явищ, спонуканням до
глибокого вивчення всіх умов, котрі дозволяють отримати вірний
теоретичний результат.
Наукова новизна полягає в тому, що в роботі:
– підкреслено вагомість зв’язку між результатами державного фінансового
контролю і результатами функціонування економічної системи;
– запропоновано явне врахування ознаки впливу результатів контрольних
заходів держави на прирости реального валового національного продукту в
моделях розвитку економічних систем.
Практична цінність роботи полягає в опрацюванні методичних засад
удосконалення моделей функціонування економічних систем з урахуванням не
тільки регуляторів оподаткування при виконанні доходної частини бюджету,
але й регуляторів фінансового контролю при виконанні видаткової частини
бюджету.
Основні ідеї, положення та висновки роботи полягають у наступному.
Так, стимулююча роль податкового навантаження на зростання реального
валового національного продукту (від’ємна) як чинника виконання доходної
частини бюджету підкреслюється у багатьох наукових працях.
На відміну від цього стимулююча роль контрольного навантаження на
зростання реального валового національного продукту (позитивна) як
чинника виконання видаткової частини бюджету опрацьована недостатньо, а
саме – теоретичні викладки не повною мірою враховують вплив важеля
фінансового контролю на результуючі показники розвитку національної
економіки. Частково це пояснюється тим, що міра впливу фінансового
контролю на результуючі показники розвитку національної економіки для
країн зі сталими інститутами ринкової економіки і тих, що розвиваються,
різна, оскільки для більшості інституційних одиниць перших фінансові
зловживання є “форс-мажором” економічних відносин, тоді як для других
вони ще не стали поодинокими випадками, які підпадають під визначення
викидів. Якщо візьмемо до уваги щорічні звіти державних контролюючих
органів України [9; 10; 11] за останні роки, наприклад, за 2006 р., то
вагомість питання стане очевидною:
– за звітними даними Рахункової палати України в результаті
контрольно-аналітичних та експертних заходів виявлено бюджетних порушень
у вигляді незаконного і нецільового використання коштів державного
бюджету на суму 31,4 млрд. грн.;
– за звітними даними Державної контрольно-ревізійної служби в результаті
контрольних заходів виявлено порушень, які призвели до втрат фінансових
і матеріальних ресурсів, на суму 1,6 млрд. грн.
Таким чином, навіть без захоплення статистикою порушень зрозуміло, що
для економіки України роль контролю як інструмента державного
регулювання потребує окремого розгляду.
Насамперед слід звернути увагу на місце державного фінансового контролю
в моделях розвитку економічних систем Дж.М.Кейнса [12] та його
послідовників. Серед багатьох важливих висновків неокейнсіанських
моделей економічного розвитку привертає увагу виокремлення факторних
ознак впливу на приріст реального валового національного продукту, а
саме внутрішніх (залежних від попередніх змін реального валового
національного продукту) і зовнішніх (незалежних від попередніх змін
реального валового національного продукту ) змінних витрат національної
економіки. Вплив внутрішніх змінних характеризують мультиплікатор як
функція від граничної схильності до споживання і акселератор як функція
від граничної схильності до накопичення. Вплив зовнішніх змінних
характеризує багаточлен витрат національної економіки.
Стосовно внутрішніх чинників впливу на зростання реального валового
національного продукту слід відзначити той факт, що і регулювання
наповнення доходної частини бюджету, і регулювання наповнення його
видаткової частини має істотний вплив на уподобання споживачів, а саме:
збільшення податкового навантаження зменшує схильність до споживання і
відповідні мулитиплікаційно-акселераційні ефекти в економіці, і навпаки
-збільшення контрольного навантаження збільшує схильність до споживання
і відповідні ефекти в економіці.
Стосовно зовнішніх чинників впливу на зростання реального валового
національного продукту слід відзначити, що більшість сум державних
видатків використовується за призначенням, а меншість – незаконно і не
за цільовим призначенням. Поверненню знайденої частини меншості сприяють
державні контрольні органи, а сама ця частина як фінансовий резерв
впливає на приріст реального валового національного продукту в якості
зовнішнього чинника зростання. Тобто приріст державних видатків має
складову цільових і ефективних витрат фінансових ресурсів і складову
відшкодованих і повернених до бюджету фінансових ресурсів, які
використано незаконно і не за цільовим призначенням.
Таким чином, економічна роль державного фінансового контролю за
неокейнсіанськими поглядами на проблеми економічного зростання полягає у
регулюванні співвідношення міри державних доходів (податковим
навантаженням) і міри державних витрат (контрольним навантаженням), від
зміни яких залежать темпи зростання реального валового національного
продукту.
Важливу концепцію напрямків державного регулювання суспільство отримало
з ряду робіт Роберта М.Солоу [13] та його послідовників П.М.Ромера [14],
Р.Е.Лукаса [15] та інших. Зокрема, опрацьована ними теорія економічного
зростання підкреслює роль держави у забезпеченні сталого економічного
зростання шляхом регулювання співвідношення міри витрачання капіталу і
міри витрачання праці. Економічна концепція забезпечення сталих темпів
працезберігаючого, капіталоінтенсивного, високотехнологічного
науково-технічного прогресу ґрунтується на спрямуванні зусиль держави на
впровадження працезберігаючих технологій суспільного виробництва,
капіталовкладень у передові, наукоємні технології, розвиток людських
здібностей.
Активна роль контролю за витрачанням на ці цілі фінансових ресурсів
держави полягає у наступному.
Стосовно внутрішніх чинників впливу на зростання реального валового
національного продукту слід зазначити, що повернений державі фінансовий
ресурс дозволяє державі впроваджувати технології виробництва з порівняно
меншими витратами праці до витрат капіталу.
Стосовно зовнішніх чинників впливу на зростання реального валового
національного продукту слід зазначити ефект віддачі від масштабу
капіталовкладень в розвиток людського потенціалу, забезпечений в тому
числі і шляхом цільового використання повернених державі грошових
коштів.
Таким чином, економічна роль державного фінансового контролю з точки
зору теорій зростання полягає у прискоренні економічного зростання за
рахунок вилучення незаконно і не за цільовим призначенням використаних
фінансових ресурсів, і задіяння останніх у впровадженні результатів
науково-технічних революцій у відповідних галузях знання.
я міри накопичення капіталу і міри споживання, а у схемах міжгалузевих
балансів – не просто цілеспрямованого, але й планомірного, системного,
узгодженого регулювання міри проміжного (виробничого накопичення) і міри
кінцевого (ціннісного споживання) продукту шляхом оптимізації обсягів
витрат і випуску продукції всіх галузей національної економіки.
Активна роль контролю як регулятора економічних відносин полягає у
наступному.
Стосовно внутрішніх чинників впливу на зростання реального валового
національного продукту слід відзначити: забезпечення зростання
продуктивності праці за рахунок використання державою повернених
контрольними органами грошових коштів, “розмороження” зв’язаних
нецільовим і незаконним використанням капіталовкладень, змінює органічну
побудову капіталу і технологічні коефіцієнти повних витрат та в цілому
сприяє сталому економічному зростанню.
Стосовно зовнішних чинників впливу на зростання реального валового
національного продукту слід відзначити, що використання державою
повернених контрольними органами грошових коштів змінює фактичне
значення норми накопичення і коефіцієнти зростання кінцевого споживання
в моделях балансування економічних систем.
Таким чином, економічна роль державного фінансового контролю, з точки
зору теорій збалансованого розвитку, полягає у тому, щоб активним
державним регулюванням унеможливити незаконне і нецільове витрачання
фінансових ресурсів, забезпечити державі можливість маневру вилученим
фінансовим ресурсом у побудові національної економіки зі сталими темпами
розвитку і, таким чином, вплинути на міри накопичення і споживання.
Роз’яснення причин, за яких врахування сум, вилучених внаслідок дії
контролюючих органів держави, не призводить до подвійного, потрійного і
т.д. рахунку, надано В.Леонтьєвим при обґрунтуванні єдиного принципу “на
основі якого можна було б дати об’єктивне врахування сум валового
продукту” [17].
Ставлячись з повагою до інших теоретичних підходів, автори вважають, що
аргументів вищезазначених теоретичних течій достатньо для того, щоб
зробити висновок про те, що жодна з теорій економічного зростання не
заперечує існування ефекту віддачі від вживання державою контрольних
заходів з регулювання видаткової частини бюджету, а навпаки – передбачає
врахування ролі останніх як фактора впливу на зростання реального
валового національного продукту. Логічним висновком розглянутих
теоретичних положень стає визначення економічної ролі державних
контрольних органів, яка полягає у вилученні сум грошових коштів, які
тимчасово використовувались незаконно і нецільовим чином, і забезпеченні
через це можливостей держави по використанню цих грошових коштів для
гарантії сталого економічного зростання. Тобто державний фінансовий
контроль слід розглядати не як регулятор доходної частини бюджету (інших
надходжень до бюджету, яким він є вимушено, опосередковано, оскільки
поповнення дохідної частини бюджету є лише наслідком фінансових
порушень), а в першу чергу як регулятор видаткової частини бюджету
(виокремлення ефективних, цільових і законних витрат, наслідком якого
стає поповнення доходної частини грошовими коштами, які
використовувались не за цільовим призначенням і незаконно). Визначення
економічної ролі дозволяє сформулювати мету існування регулятора,
контролюючого використання фінансів держави, а саме: метою
започаткування та ведення державного фінансового контролю є забезпечення
сталого економічного зростання, ефективного функціонування економічної
системи, підвищення добробуту населення за рахунок унеможливлення
нецільового і незаконного витрачання бюджетних коштів, досягнення
результативності витрачання фінансових ресурсів держави. Її досягнення
потребує вирішення завдань, які законодавчо встановлено державним
контрольним органам. Найважливішими серед них є такі:
Для Рахункової Палати – організація і здійснення контролю за своєчасним
виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням
бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів,
за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням; здійснення контролю
за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України,
визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів,
валютних та кредитно-фінансових ресурсів; контроль за фінансуванням
загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального
і національно-культурного розвитку, охорони довкілля; контроль за
дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної
допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у
Державному бюджеті України; контроль за законністю та своєчасністю руху
коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в
установах Національного банку України та уповноважених банках; аналіз
встановлених відхилень від показників Державного бюджету України та
підготовка пропозицій про їх усунення, а також про удосконалення
бюджетного процесу в цілому; регулярне інформування Верховної Ради
України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та
стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати
здійснення інших контрольних функцій; виконання інших завдань,
передбачених для Рахункової палати чинним законодавством України.
Для Державної контрольно-ревізійної служби основним є здійснення
державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних
фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю
визначення потреби в бюджетних коштах та прийняття зобов’язань,
ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю
бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших
органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у
суб’єктів господарювання державного сектора економіки, а також на
підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді,
який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів,
або використовують (використовували у періоді, який перевіряється)
державне чи комунальне майно, виконання місцевих бюджетів, розроблення
пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання
їм у подальшому.
Для Казначейства найважливішим є: 1 ) забезпечення казначейського
обслуговування державного та місцевих бюджетів на основі ведення єдиного
казначейського рахунку, що передбачає:
– розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів
бюджетних коштів;
– контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні
надходжень, прийнятті зобов’язань та проведенні платежів за цими
зобов’язаннями;
– в межах своїх повноважень контроль за дотриманням учасниками
бюджетного процесу бюджетного законодавства;
– ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання
державного та місцевих бюджетів;
2) управління наявними фінансовими ресурсами, що ним обліковуються;
3) визначення механізму казначейського обслуговування державного та
місцевих бюджетів, встановлення єдиних правил бухгалтерського обліку і
звітності про виконання державного та місцевих бюджетів, кошторисів
розпорядників бюджетних коштів, визначення порядку і строків подання
звітів про виконання кошторисів державних цільових фондів.
Казначейство відповідно до покладених на нього завдань виконує
контрольні функції, пов’язані із:
– здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень;
– відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів розпису
державного та місцевих бюджетів;
– відповідністю платежів прийнятим зобов’язанням та бюджетним
асигнуванням;
– витрачанням бюджетних коштів у процесі проведення перевірки
відповідності підтвердних первинних документів розпорядників бюджетних
коштів бюджетним асигнуванням та вимогам бюджетного законодавства;
– дотриманням правил валютного контролю за операціями, що проводять у
національній валюті через кореспондентські рахунки банків-нерезидентів
бюджетні установи, які обслуговуються органами Казначейства;
– дотриманням порядку проведення державних лотерей з використанням
електронних систем прийняття оплати за участь у лотереї в режимі
реального часу;
– дотриманням єдиних правил ведення бухгалтерського обліку, складанням
звітності про виконання бюджетів та кошторисів бюджетних установ;
– закупівлею товарів, робіт і послуг за державні кошти відповідно до
Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні
кошти”;
– здійсненням інших повноважень учасників бюджетного процесу відповідно
до законодавства.
Ці завдання підкреслюють специфіку роботи Рахункової Палати, Державного
Казначейства і Контрольно-ревізійного Управління України. На наш погляд,
створення органу, який здійснював би оперативну координуючу роль по
поєднанню зусиль контролюючих органів у забезпеченні сталих темпів
економічного розвитку в сучасних умовах відіграло б позитивну,
державницьку роль. Діяльність координуючого органу дозволила б усунути
дублювання роботи контролюючих органів, підвищити ефективність
контрольних заходів, перенаправити зусилля з контролю ведення
фінансово-господарської діяльності на контроль ефективності витрачання
фінансових і матеріальних ресурсів держави і отримання кінцевих
результатів.
Отже, динаміка розвитку національної економіки залежить від
сінергетичних ефектів дії різноманітних важелів впливу на хід основних
макроекономічних процесів. Державний фінансовий контроль робить вагомий
внесок у забезпечення сталих темпів розвитку національної економіки. В
умовах глобальних економічних перетворень перед контролюючими органами
держави постають нові завдання, серед яких науково обгрунтоване
бюджетування, збалансування бюджетних систем, стандартизація цілей,
принципів, завдань відповідно до вимог міжнародної організації вищих
органів фінансового контролю INTOSAI, а також гармонізація впливу
функціонально різних органів державного фінансового контролю на темпи і
пропорції зростання основних макроекономічних показників. Підсумкову
оцінку зусиль надасть час.
Література:
1. Бакаєв О.О., Гриценко В.І., Бажан Л.І. та інші. Економіко-математичні
моделі економічного зростання. – К.: Наукова думка, 2005. -189 с.
2. Базилевич В.Д., Баластрик Л.О. Макроекономіка: Навч. посіб. – К.:
Атака, 2006. – 368 с.
3. Крючкова І.В. Структурна гармонізація економіки України як чинник
економічного зростання. – К.: Експрес, 2007. – 520 с.
4. Тимохин В.Н. Методология моделирования экономической динамики. –
Донецк: ООО “Юго-Восток, Лтд”, 2007. – 269 с.
5. Запатріна І.В. Бюджетний механізм економічного зростання. – К.: Ін-т
соц.-ек. стратегій, 2007. – 528 с.
6. Чечетов М.В., Чечетова Н.Ф., Бережна А.Ю. Бюджетний менеджмент: Навч.
посіб. В 2-х ч. Ч.1. – Х.: ВД “ІНЖЕК”, 2004. – 560 с.
7. Гриценко А.А. Институциональная архитектоника и динамика
экономических преобразований. – Х.: Форт, 2008. – 928 с.
8. Кейнс Дж.М. Комментарий // Вопросы экономики. – 2007.- №4. – С.
58-59.
9. Офіційний сайт Державної контрольно-ревізійної служби України: [
Електронний ресурс]. Режим доступу: URL: www.dkrs.gov.ua. -Загол. з
екрану.
10. Офіційний сайт Державного Казначейства України: [Електронний
ресурс]. Режим доступу: URL: treasury.gov.ua.
11. Офіційний сайт Рахункової Палати України: [Електронний ресурс].
Режим доступу: URL: ac-rada.gov.ua.
12. Кейнс Дж.М. Общая теория процента, занятости и денег // Антология
экономической классики. – М.: Эконов, Ключ, 1993. – 486 с.
13. Солоу Р.М. Теория роста. Панорама экономической мысли конца ХХ
столетия / Под ред. Д.Гринэуэя, М.Блини, И.Стюарта: В 2-х т. / Пер. с
англ. Под ред. В.С.Автономова и С.ААфонцева. – СПб.: Экономическая
школа, 2002 г. Т. 1. – С.478-506. -XVI + 668 c.
14. Romer P.M. Increasing returns and long-run growth // Journal of
Political Economy. 1986. Vol. 94. P. 1002-1037.
15. Lucas R.E., Jr. On the mechanics of economic development // Journal
of Monetary Economics. 1988. Vol. 22. P. 3-42.
16. Леонтьев В. и др. Исследования структуры американской экономики. М.:
Госстатиздат, 1958. – 137 с.
17. Леонтьев В. Баланс народного хозяйства СССР. Методологический разбор
работы ЦСУ // Плановое хазяйство. – 1925. – №12. – С.
18. Вісник Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна,
№802, 2008 рік, с.107-112
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
