Аналітичний матеріал. АНАЛIЗ ЗАКОНУ ПРО МIСЦЕВЕ
САМОВРЯДУВАННЯ. Роберт Агранофф
З двох законопроектiв, аналiз яких подано у цiй статтi, один є
проектом “Закону України про мiсцеве самоврядування”, розробленого
робочою групою, сформованою з представникiв Фонду сприяння мiсцевому
самоврядуванню україни, Асоцiацiї мiст України (АМУ), Мiнюсту,
науковцiв рiзних навчальних закладiв України. Безперечно, цей
законопроект пiдтримується Президентом. Другий законопроект створений
комiсiєю Верховної Ради з питань державного будiвництва, дiяльностi
рад i мiсцевого самоврядування. Поза сумнiвом, цей варiант розроблений
депутатами вiд рiзних фракцiй Ради.
Замiсть детального порiвняння двох законопроектiв, я подаю їх
аналiтичний розгляд стосовно чотирьох головних аспектiв
самоврядування: 1) вiдноснi ступенi фактичної мiсцевої автономiї в
урядуваннi й незалежностi вiд вищепокладених органiв влади; 2)
автономний бюджетно-фiнансовий контроль i здатнiсть збирати та
витрачати кошти з власних джерел; 3) ступiнь незалежностi вiд нагляду
й контролю згори; 4) повноваження, що ними надiленi мiсцевi органи
влади. Закiнчується стаття порiвнянням законопроектiв, розроблених АМУ
та комiсiєю Верховної Ради, з Європейською хартiєю мiсцевого
самоврядування.
Мiсцева автономiя. Безсумнiвно, проект закону, поданий АМУ, є
реальною спробою створення закону про мiсцеве самоврядування у
традицiях демократичних країн. У статтях 4-11 викладено деякi основнi
усталенi положення, а стаття 8.2 обумовлює, що державне втручання
забороняється. Окрiм того, чiтко викладено й iншi обмеження ( напр.,
Ст. 3), а Стаття 73 гарантує право судового розгляду скарг та питань,
пов’язаних з владою. Законопроект, запропонований комiсiєю Верховної
Ради, розглядає мiсцевi одиницi не стiльки як незалежнi одиницi, а
радше як частину механiзму районних, обласних та державних органiв
влади. Хоча слово “самоврядування” зустрiчається по всьому тексту
законопроекту, запропонованого комiсiєю, а виклад мiстить бiльше
подробиць (така деталiзацiя пiдриває автономiю), присутня послiдовна
двоїстiсть мiж “проголошеними повноваженнями” i “делегованими сферами”
компетенцiї. Стаття 27 є добрим прикладом, хоча є чимало iнших, де
деталiзацiя рiвнозначна розподiловi повноважень державної влади на
мiсцевому рiвнi, залишаючи надто мало мiсця автономiї. У багатьох
випадках мiсцеве самоврядування виступає просто як посередник для
виконання державних, обласних i районних програм, а не як органи з
незалежними повноваженнями (див. Ст. 26, 28, 46-48). Цей варiант не
передбачає також чiткого розподiлу повноважень центральної та мiсцевої
влад. На противагу йому, законопроект, поданий АМУ, виразно окреслює
повноваження органiв мiсцевого самоврядування.
Фiнансово-бюджетна автономiя. Обидва варiанти мiстять спроби
встановити визначенi державою мiнiмуми державних видаткiв на мiсцевому
рiвнi, а також систему субвенцiй — субсидiй, асигнувань, передання
деяких податкiв — що забезпечує, принаймнi у законi, здатнiсть
органiв мiсцевого самоврядування функцiонувати. Такi
фiнансово-бюджетнi гарантiї становили проблему у багатьох iнших
системах, оскiльки надходження не встигають за потребами держави
загального добробуту i центр
‘ +(h s собi бiльшу частку. У варiантi, запропонованому комiсiєю,
право на мiсцевий бюджет виглядає так, нiби фiнансове планування на
мiсцях iснує лише (напр., Ст. 28) для того, щоб визначати, скiльки
коштiв треба для втiлення рiшень, ухвалених згори, пiсля чого
субсидується певна сума. Проект УАМ передбачає ширше
фiнансово-бюджетне самоуправлiння, нiж проект комiсїї, у якому всi
види фiнансування бiльшою мiрою прив’язанi до державних функцiй.
Стаття 28 законопроекту комiсiї вiддiляє питання бюджетного
забезпечення адмiнiстративних функцiй держави вiд тих
фiнансово-бюджетних питань, що вирiшуються мiсцевими органами
вiдповiдно до потреб у мiсцевих послугах. Варiант АМУ мiстить набагато
чiткiшi положення про мiсцевi податковi збори та iншi засоби контролю
за надходженнями, якi здiйснюються виборними посадовими особами
мiсцевих органiв влади. Втiм, обидва варiанти мiстять положення, якi
надають органам мiсцевого самоврядування право обкладати податками
мiсцевi пiдприємства, що розширює можливостi мiсцевої влади в
отриманнi надходжень.
Засоби мiжурядового контролю. Тут не йдеться, як уже зазначалося
ранiше, про те, що варiант комiсiї, у порiвняннi з варiантом АМУ,
робить менше для сприяння змiцненню контролю мiсцевої влади над
мiсцевими справами. Виглядає на те, зокрема, що Стаття 27 надає
органам мiсцевого самоврядування небагато незалежних повноважень.
Iснує нечiтке i досить плутане розмежування мiж вiдповiдними
повноваженнями владних органiв рiзних рiвнiв, що не узгоджується з
новою Конституцiєю. Скажiмо, всюди у проектi йдеться про делегування
повноважень обласним, районним та мiсцевим органам влади центральною
владою. У статтi 58 сказано, що мiсцевi органи “незалежно здiйснюють
наданi їм повноваження”. Незрозумiло на чому робиться наголос — на
незалежностi чи на наданих повноваженнях. Нарештi, у варiантi комiсiї
немає справдi чiткого розмежування ролей мiж мiсцевою державною
адмiнiстрацiєю та органами мiсцевого самоврядування, крiм положення
статтi 58 про те, що органи виконавчої влади не повиннi втручатися у
законну дiяльнiсть мiсцевої влади. У варiантi АМУ провадиться чiткiше
розмежування мiж мiсцевою держадмiнiстрацiєю та мiсцевою
адмiнiстрацiєю. Бiльш важливе те, що згiдно з бiльшим наголосом на
автономiю у варiантi АМУ ним передбачається слабший контроль згори, а
це захищає фiнансово-бюджетне i поточне мiсцеве самоврядування. У
статтях 62 i 63 цього варiанту райони та областi трактуються як
регiональнi органи, що складаються з органiв мiсцевого врядування, якi
покликанi визначати й розв’язувати мiсцевi проблеми, з якими не здатнi
впоратися мунiципалiтети. Делегування надто складних проблем цим
органам влади так би мовити “другого ярусу” не передбачається, а
контроль знизу-догори будується за зразком регiонiв у Францiї та
провiнцiй в Iспанiї. Цей варiант трактує ланцюжок контролю у бiльшiй
вiдповiдностi iз законами, ухваленими iншими новими незалежними
країнами Центральної та Схiдної Європи.
Повноваження мiсцевих органiв влади. Тут спостерiгаємо численнi
вiдмiнностi. У варiантi УАМ зроблено спробу обумовити самостiйнi й
незалежнi повноваження органiв мiсцевого самоврядування i вiд цi
функцiї вiд тих, якi має виконувати держава. Стаття 47 є намаганням
визначити як делегованi, так i визначенi безпосередньо на мiсцях
повноваження. Бiльш важливо, що у Статтi 48 перелiчено самостiйнi
та/або незалежнi обов’язковi повноваження, що узгоджується з функцiями
мiсцевого a ,.”`o$c” –o у бiльшостi демократичних країн. Стаття 49
обумовлює обмеженi делегованi повноваження, бiльшiсть з яких належить
до повсякденних функцiй (такi як реєстрацiя, лiцензування тощо). Таким
чином, органи мiсцевого самоврядування вiдсторонено вiд виконання
деяких загальнодержавних функцiй, зокрема значних функцiй держави
загального добробуту, якi звичайно є частиною загальнодержавної
системи. У варiантi Комiсiї Стаття 27 не досить чiтко визначає
незалежнi та делегованi функцiї. Стаття 32 подає перелiк функцiй
держави загального добробуту, значних i дрiбних, що переданi з
державного рiвня на мiсця. Вiдповiдальнiсть за соцiальну структуру,
делегована у проектi Комiсiї, набагато перевищує можливостi органiв
мiсцевого самоврядування будь-де. У бiльшостi країн Захiдної Європи
соцiальна безпека вiднесена до суто державних функцiй. Немає чiтко
встановлених меж мiж компетенцiями, якi, як сказано у Конституцiї,
повиннi бути розмежованi органiчним законом. Виглядає на те, що всi
повноваження можуть делегуватися органам мiсцевого самоврядування, що,
безсумнiвно, перевищує їхню здатнiсть виконувати основнi мiсцевi
функцiї i руйнує самоврядування. Я не знаю жодної нинi iснуючої
демократичної країни iз справжнiм самоврядуванням, яка б не
розмежувала такi функцiї, вiддавши деякi з них центральному урядовi, а
деякi — на мiцевий чи iнший рiвень.
Європейська Хартiя. Без сумнiву, варiант УАМ узгоджується з
Хартiєю, в той час як варiант Комiсiї у декiльком мiсцях “суперечить”
її духовi. Стаття 3 Європейської Хартiї передбачає право й здатнiсть
мiсцевої влади “регулювати й порядкувати iстотною частиною громадських
справ, беручи їх пiд свою вiдповiдальнiсть та в iнтересах мiсцевого
населення”. Стаття 4 наголошує на залишкових повноваженнях мiсцевих
органiв (робити те, що не заборонено), повнiй свободi дiй на власний
розсуд та здiйсненнi найбiльш наближеного до громадян контролю, якщо
це не суперечить законовi та конституцiї. Варiант УАМ передбачає це, а
варiант Комiсiї — перешкоджає цьому. Стаття 6 Хартiї заохочує до
самовизначення на мiсцях структури, порядку й процедури. Варiант
Комiсiї (див. Статтю 48) переповнений приписами, як слiд поводитися.
Варiант УАМ у статтi 37 залишає цi питання бiльш вiдкритими. Стаття 9
передбачає власнi джерела доходiв мiсцевої влади та прийняття рiшень у
фiнансовобюджетнiй сферi на мiсцях, що набагато чiткiше виписано у
варiантi УАМ, нiж Комiсiї. Нарештi, положення статтi 11 Хартiї про
засоби судового захисту набагато чiткiшi й зрозумiлiшi у варiантi УАМ.
У варiантi Комiсiї про це згадується тiльки опосередковано.
Заключнi зауваження. Цiлком зрозумiло, що без закону про мiсцеве
самоврядування Конституцiя породжуватиме протирiччя мiж рiзними
рiвнями влади, доки iснуватиме кiлькаярусна система урядування в
областях i районах. Щоб мати справжню систему самоврядування,
необхiдно встановити рiвновагу мiж контролем центральної влади i
субнацiональною автономiєю. Варiант Комiсiї передбачає централiзацiю
влади на рiвнi центрального уряду, в той час як варiант УАМ бiльш
близький до досягнення такої рiвноваги. Оскiльки Європейська Хартiя
чiтко визначає сфери мiсцевої автономiї, варiант УАМ узгоджується з
нею, а варiант Комiсiї — нi.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
