Реферат
на тему:
Критерії оцінки діяльності системи МВС України: окремі проблеми розробки
та впровадження
Міністерство внутрішніх справ України є соціальним інститутом, головною
задачею якого виступає охорона правопорядку, забезпечення безпеки людини
та суспільства на території держави. Кожен соціальний інститут
функціонує більш ефективно, коли має належний зв’язок між організацією
та результатами його діяльності. Тобто, коли ця діяльність систематично
оцінюється суспільством і за необхідності перебудовується з урахуванням
її результатів [1]. Тому оцінка діяльності системи МВС в Україні – це,
безперечно, один з найважливіших і водночас найскладніших аспектів
соціального управління, який на сьогодні є предметом багатьох дискусій
серед теоретиків та практиків у галузі державного управління та
адміністративного права.
Цікавим є той факт, що не тільки в Україні, а й ніде в світі немає
єдиного погляду щодо методики визначення ефективності діяльності
поліцейської системи [2]. Адже оцінювання – це саме і є визначення
результативності та ефективності діяльності системи, де результативність
та ефективність – підсумкові критерії якості процесу управління [3].
В Україні необхідність вирішення відповідних проблем додатково
загострюється внаслідок кардинальної переорієнтації державної політики
на забезпечення, перш за все, прав, свобод та законних інтересів людини,
розробку нової адміністративно-правової доктрини, що має за мету
подолання негативних наслідків панування стереотипів радянської
адміністративно-правової науки та ґрунтується на так званій “ людино
центристській” ідеології [4].
І дійсно, сьогодні діяльність МВС України здійснюється за мінливих
нестабільних умов, пов’язаних з політичним, соціальним та економічним
оновленням суспільства. Нові стандарти державного управління вимагають
від МВС якомога скорішої адаптації шляхом реформування міліцейської
системи. І відповідні кроки вже зроблено. Саме тому проблеми оцінювання
діяльності МВС України набувають особливої актуальності, а відповідями
на поставлені запитання, як слушно вважають окремі автори, повинні стати
розробка та впровадження оновлених критеріїв оцінки ефективності такої
діяльності [5]. Метою даної статті обрано аналіз проблем оцінювання
діяльності системи МВС України, розробки та впровадження оновлених
критеріїв такого оцінювання.
Слід зазначити, що розглядувана проблема не є новою. Відповідні
дослідження проводилися і за радянських часів у роботах Н.Г. Андрєєва,
О.З. Клушина, В.Н. Кудрявцева, А.М. Ларіна та інших, і за період
незалежності України у працях І.В. Арістової, О.М. Бандурки, К.І.
Бєлякова, І.В. Бойка, В.Л. Пасічника, К.Е. Петрова, Д.О. Проханова, Б.В.
Романюка, Є.С. Самойлової, М.Я. Швеця та ін. Але на думку вчених, ані за
радянських часів, ані тепер в системі МВС України не було вироблено
надійних критеріїв оцінки ефективності її діяльності, як також не було й
методики проведення оцінки за ними, а були лише окремі робочі фрагменти
[5, с. 71].
Як зазначає К.І. Бєляков, з радянських часів Україна успадкувала багато
соціальних недоліків, у тому числі – недосконалу систему управління
діяльністю правоохоронних органів. Незважаючи на скарги з боку
практичних працівників, наукові розробки того часу базувалися на
сумнозвісному показнику –“процент розкриття злочинів”. У зв’язку з таким
підходом було обрано метод застосування порівняння абстрактних
показників роботи взагалі за певні періоди діяльності, який, хоч і був
дещо модернізований, існує в системі МВС України дотепер [6].
Підкреслимо, що негативне ставлення до використання у процесі оцінювання
діяльності МВС України такого показника, як “процент розкриття
злочинів”, є особистим поглядом автора на вказану проблему, з яким можна
погоджуватись або ні. Але те, що внаслідок застосування вказаного методу
оцінювання діяльності МВС відбулася певна деформація системи, заперечити
неможливо. Вказана деформація мала прояв у виникненні таких негативних
явищ, як гонитва за нарощуванням показників роботи, приховуванням
злочинів від обліку, оцінці роботи підрозділів ОВС виключно за валом
показників та ін. В результаті саме оцінювання набуло оманливого
характеру та вже не забезпечувало зворотного зв’язку між результатами та
організацією діяльності системи МВС, не спонукало до підвищення її
ефективності.
Вітчизняні дослідники з метою усунення недоліків, які є у методиці
оцінювання діяльності МВС України, пропонують проведення різноманітних
заходів, і серед іншого привертають особливу увагу до оновлення
принципів оцінювання діяльності системи МВС та впровадження простих,
зрозумілих і містких оціночних категорій діяльності цієї системи. При
цьому до оновлених принципів вказаного оцінювання загалом відносять
наступні:
– в основу оцінювання має бути покладений рівень довіри громадян до
системи МВС та громадська думка про стан правопорядку (за результатами
соціологічних опитувань, загального моніторингу громадської думки);
– ґрунтування оцінювання міліцейської системи на базі наявної
статистичної звітності без ранжирування структур системи;
– оцінювання діяльності вказаної системи крім оціночної та регулятивної
функції, повинно бути орієнтованим на стимулювання праці як структур МВС
України в цілому, так і окремих їх співробітників;
– оцінюватися повинні не особистості, а результативність.
Погоджуючись з необхідністю та доцільністю таких заходів, вважаємо, що
сучасний стан оцінювання діяльності системи МВС характеризується низкою
невирішених проблем, внаслідок чого розробка та впровадження згаданих
принципів суттєво ускладнюється.
Безперечно, громадська думка повинна ураховуватися під час оцінювання
діяльності системи МВС. Але, на погляд окремих вчених, використання
виключно методу соціологічних опитувань громадськості або інший
моніторинг думки населення, скоріше відображатиме загальні тенденції в
суспільстві, ніж надасть якісну чи кількісну оцінку міліцейської
діяльності [7]. Вважаємо, що такий метод більш здатний вказати на рівень
соціального рейтингу, іміджу системи, який не завжди залежить від
ефективності або результативності діяльності системи МВС.
З одного боку, високий соціальний рейтинг діяльності органів та
підрозділів МВС може бути сформований завдяки проведенню певної
іміджевої стратегії, підняття їх суспільного престижу шляхом
впровадження позитивного іміджу працівника міліції за допомогою ЗМІ,
покращення соціального статусу працівника міліції, виключення впливу
результатів діяльності правоохоронних органів на відшкодування
потерпілому збитків спричинених злочином (в деяких країнах таке
відшкодування здійснюється за рахунок держави незалежно від того
затримані злочинці або ні) та ін. З іншого, – низький соціальний рейтинг
діяльності системи МВС формується окрім іншого внаслідок деякої
“скривленості” суспільної думки щодо перебільшення можливостей
правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю, негативного ставлення
громадян до працівників міліції взагалі, як до представників державної
влади, що не виправдовує їхні сподівання, не забезпечує виконання вимог
громадян стосовно належного рівня добробуту в соціальній та економічній
сферах тощо.
Серед чинників, які впливають на формування негативної суспільної думки
про діяльність міліцейської системи маємо визнати і наявність
непоодиноких фактів корумпованості працівників міліції, використання
ними службового становища у сприянні організованої злочинності, на що
вказано у Програмі формування позитивного іміджу міліції України на
2003–2007 роки. При цьому “викривленість” суспільної думки, виникає
внаслідок особливої уваги засобів масової інформації до таких фактів і
подій. Як зазначається у згаданій Програмі, засилля у ЗМІ негативних
матеріалів про діяльність міліції дає підстави для висновку, що на
сьогодні працівники системи МВС створюють більше негативних, ніж
позитивних інформаційних приводів для виступів ЗМІ.
Внаслідок вказаних та інших причин серед багатьох спеціалістів (особливо
практиків) розповсюджені песимістичні погляди на здатність
непрофесіоналів об’єктивно оцінити як стан правопорядку, так і рівень
ефективності діяльності поліцейської системи [2, с. 44]. Тобто,
використання цього методу оцінювання діяльності системи МВС як основного
призведе до підміни критеріїв, які повинні мати обов’язкові одиниці
виміру ефективності та результативності такої діяльності.
У свою чергу, ґрунтування оцінювання міліцейської системи на базі
наявної статистичної звітності (“конкретних показниках”), хоча і без
ранжування структур системи, пов’язане з акцентуванням уваги на
оцінюванні лише окремих видів робіт: оперативно-розшукової,
адміністративної та інших, всупереч необхідності оцінювання діяльності
системи в цілому. Такий підхід, на думку деяких вчених, лише частково та
обмежено вирішує проблему оцінювання діяльності системи МВС [8]. Крім
того, надмірне захоплення лише статистичними показниками, як ми вже
згадували, призводить до маніпулювання звітністю і унеможливлює
об’єктивну оцінку діяльності системи МВС.
Як вважає О.Ю. Шостко, використання в оцінці правоохоронної діяльності
кількісних показників злочинності та відсотку розкриття злочинів як
основних критеріїв викликає фальсифікацію результатів роботи різних
підрозділів – “процентоманію”. Особливо гостро ця проблема постає у
сфері боротьби з організованою злочинністю, бо остання переважно має
латентний характер, а тому її стан офіційна статистика відбиває лише
частково. Невідповідність статистичних даних реальному становищу та
корумпованості у сфері боротьби з організованою злочинністю призводить
до залишення поза увагою правоохоронних органів найбільш небезпечних
злочинів [9]. Додамо, що “процентоманія” в оцінюванні діяльності
примушує працівників міліції наздоганяти “вал” абстрактних показників
згідно звітності за місяць, квартал, півріччя, рік за рахунок викриття
менш вагомих злочинів на шкоду виявлення та розкриття тяжких
“резонансних”. Крім того, слід враховувати, що у сфері протидії
організованій злочинності термін викриття злочинного угруповання може
коливатися від місяця до одного року та більше внаслідок об’єктивних
труднощів та особливостей, які притаманні оперативній роботі, але під
час оцінювання ця специфіка міліцейської діяльності практично не
враховується.
том діяльності лише правоохоронних органів. Існує багато інших факторів,
які впливають на зниження або підвищення рівня злочинності та є не
залежними від діяльності системи МВС. Проте, сьогодні оцінювання
останньої базується саме на коливаннях динаміки та структури
злочинності, що відображаються у показниках кримінальної статистики.
Більш того, негативні тенденції в цих показниках безпосередньо впливають
на управлінські рішення у дисциплінарній практиці МВС. Тобто зменшення
або підвищення показників кримінальної статистики впливає на професійну
кар’єру працівників МВС, а це неприпустимо. Так, на погляд окремих
вчених, зв’язок кримінальної статистики та дисциплінарної практики
переорієнтовує, деформує усю систему МВС з виконання своїх
функціональних обов’язків до сумнозвісної “роботи на показники” [10].
Поряд з проблемою впровадження нових принципів оцінювання діяльності
системи МВС знаходяться питання про визнання її результативності і
ефективності як об’єктивних підсумкових критеріїв та пошук необхідної
системи показників у контексті вказаних критеріїв. Але й дотепер спроби
вчених винайти якісь інтегральні показники цих критеріїв не дали
позитивних результатів.
На нашу думку, для вирішення означеної проблеми певної уваги
заслуговують пропозиції стосовно визначення критеріїв оцінки діяльності
системи МВС України за цільовим призначенням. Тобто, дещо приблизний,
але все ж таки інтегральний критерій оцінки діяльності системи МВС
України в цілому формуватиметься, або виходячи з основних обов’язків
МВС, або за його основними завданнями, що передбачено Положенням про
Міністерство внутрішніх справ України. Так, І. Зозуля слушно вважає, що
інтерпретація змісту таких положень як “формування та реалізація
державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів
суспільства і держави від протиправних посягань” як показник критерію
оцінки є складною справою [8, с.72–74]. Але уявляється, що
запропонований критерій оцінювання діяльності системи МВС України все ж
таки не є достатнім з огляду на вимоги сучасних стандартів державного
управління, а методика його застосування повинна враховувати громадську
думку.
Пропозиції І. Зозулі щодо критеріїв оцінки діяльності міліції за
завданнями та професіоналізмом її співробітників, на нашу думку, також є
доцільними. Але вони більш об’єктивно відображатимуть ефективність та
результативність діяльності структур МВС ніж діяльність системи у
цілому. Проте, як невід’ємна складова оцінювання такої діяльності, ці
критерії безперечно мають бути враховані.
Відповідно, і керівництво МВС намагається розв’язати проблему оновлення
принципів та методик оцінювання своєї діяльності. Але всі спроби
міністерства зробити це самотужки виглядають дещо безсистемно. Остання
подібна новація мала прояв під час реорганізації ДАІ та об’єднання
патрульно-постової та дорожньо-патрульної служб у патрульну службу МВС
України. Зокрема, наказом МВС України № 214 від 28.02.2006 р.
затверджено Тимчасове положення про стройовий підрозділ патрульної
служби ОВС (далі – Положення), в якому основними критеріями оцінки
діяльності підрозділів патрульної служби визначено:
– стан правопорядку в громадських місцях на території обслуговування;
– практичні результати роботи нарядів патрульної служби на маршрутах
патрулювання за визначеними показниками;
– стан службової дисципліни та законності серед особового складу
підрозділу.
При цьому визначальним критерієм в оцінці діяльності підрозділу має
стати думка населення, яке мешкає та працює на закріпленій за
підрозділом території, а показник безпосереднього розкриття злочинів
окремим пунктом визнано не діючим щодо вказаної служби (пп. 7.1. – 7.2.
Положення).
Враховуючи, що цей документ є тимчасовим, тобто “випробувальним”, на наш
погляд, доцільніше розглядати його як тенденцію та певне намагання у
розв’язанні невирішеної проблеми, ніж з позиції критики щодо наявних у
ньому недоліків.
Зважаючи на це, дуже цікавою бачиться спроба перенести акцент в оцінці
діяльності служби з критеріїв, що є кількісними та абстрактними (стан
правопорядку в громадських місцях та ін.), на критерії, які відображають
якісні риси діяльності служби. (моніторинг громадської думки, практичні
результати нарядів без врахування показника безпосереднього розкриття
злочинів, стан дисципліни та ін.).
У зв’язку з цим особливої уваги заслуговує такий критерій, як стан
службової дисципліни та законності, який не тільки відображає стан
законності в службовій діяльності у кількісному еквіваленті, а й вказує
на неприпустимість превалювання доцільності над законністю під час її
здійснення. Навіть стовідсоткова результативність службової діяльності
не виправдовує порушення правової норми або порядку її реалізації.
Виконання цього принципу – вимога сьогодення в світлі останніх новацій у
сфері державного управління. Тому ефективність міліцейської діяльності
на сьогодні це не тільки виконання завдань щодо охорони громадян,
суспільства і держави від протиправних зазіхань, але й суворе дотримання
службової дисципліни та законності, визнання прав і свобод людини
непорушними. В ідеалі ці два аспекти міліцейської діяльності повинні
бути рівноцінними за своєю значущістю.
Перехід від оцінки служби суто за результативністю до оцінювання за
результативністю та ефективністю повністю відповідає сучасним тенденціям
у сфері державного управління. Але, якщо не будуть розроблені науково
обґрунтовані методики оцінювання за вказаними критеріями, винайдено та
нормативно затверджено систему необхідних показників, з урахуванням яких
буде проведено таке оцінювання, досліджувана проблема залишиться
невирішеною. На жаль, ані в Положенні, ані в іншому нормативно-правовому
документі МВС України такі методики поки що не визначені. Крім того,
вказана переорієнтація вимагатиме найскорішого усунення недоліків,
існуючих в організаційному та правовому забезпеченні діяльності МВС,
залучення додаткових кадрових і матеріально-технічних ресурсів.
Розуміючи, що ефективність діяльності як системи МВС в цілому, так і
кожної її структури суттєво залежатиме від організаційного забезпечення
до основних критеріїв оцінювання такої діяльності необхідно віднести ще
й стан матеріально-технічного, інформаційного та кадрового забезпечення.
Зокрема, необхідно відмітити обмеженість можливостей правоохоронних
органів в сфері протидії організованій злочинності. За умов низького
технічного, матеріального, кадрового та інформаційного забезпечення
правоохоронці не можуть адекватно протистояти організованій злочинності,
яка за свідченнями експертів [11] встановила вплив над суб’єктами
комерційного права, деякими банками, процесами приватизації тощо. Це
дозволяє злочинним угрупованням постійно проводити роботу, спрямовану на
одержання оперативно-службової інформації, вербувати, підкуповувати та
контактувати з діючими та колишніми співробітниками міліції, залучати
консультантів до своєї діяльності, у тому числі з органів влади,
використовувати сучасне обладнання для проведення підслуховування та
зовнішнього спостереження.
Підсумовуючи наведене, потрібно зазначити, що на сьогодні проблема
пошуку нових критеріїв та розробки відповідних методик оцінювання
діяльності системи МВС України є досить суперечливою й остаточно не
вирішеною. Стосовно запропонованих вченими оновлених методик або
критеріїв оцінювання діяльності МВС характерними є певна
декларативність, невизначеність чи однобічність застосування лише
окремих критеріїв оцінювання. Загалом, аналіз проблеми, що
досліджується, дозволяє дійти таких висновків.
По-перше, вважаємо, що без завершення основних заходів з реформування у
сфері внутрішніх справ остаточне визначення надійних та інтегральних
показників або критеріїв оцінювання діяльності системі МВС України є
дуже ускладненим.
По-друге, – запропонована сьогодні концепція оцінки діяльності системи
МВС на підставі моніторингу громадської думки не забезпечуватиме
достатньої об’єктивності щодо характеристики стану справ у сфері
правопорядку.
По-третє, – на наш погляд, тривалий час залишається не вирішеною
проблема “пропускної здатності” системи МВС, а саме: питань щодо
перевантаження міліцейської системи. Тому вважаємо за доцільне розробити
науково обґрунтовані методики нормування усіх видів міліцейської
діяльності та визначення оптимального службового навантаження на кожного
працівника системи, а у подальшому – й відповідного організаційного
забезпечення виконання такої норми.
І, нарешті, з урахуванням міжнародних стандартів поліцейської
діяльності, сучасних потреб та пріоритетів розвитку українського
суспільства важливим критерієм оцінки діяльності системи МВС є
забезпечення та надійний захист особи, суспільства та держави від
злочинних посягань, поліпшення стану громадської безпеки.
Список використаних джерел
1. Кудрявцев В.Н. Социальные деформации. – М., 1992. – С. 35.
2. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые
основы, стратегия и тактика деятельности. – М.: МАЭП, 1999. – С. 44.
3. Бандурка О.М. Управління в ОВС України: Підручник. – Х.: Ун-т
внутрішніх справ, 1998. – С. 134.
4. Авер’янов В. Нова доктрина управлінського адміністративного права:
концептуальні позиції // Право України. – 2006. – № 5. – С. 11–17.
5. Зозуля І. Проблеми оцінювання діяльності пореформеної системи МВС
України // Юрид. Україна. – 2004. – № 10. – С. 69.
6. Бєляков К.І. Оцінка правоохоронної діяльності: теорія і практика //
Боротьба з орг. злочинністю і корупцією (теорія і практика). – 2004. – №
10. – С. 107.
7. Кузніченко С.О. Критерії та методи оцінки ефективності державного
управління органами внутрішніх справ // Право і безпека. – 2002. – № 1.
– С. 68–70.
8. Зозуля І. Проблеми оцінювання діяльності пореформеної системи МВС
України // Юридична Україна. – 2004. – № 12. – С. 70–71.
9. Шостко О.Ю. Організована злочинність в Україні: деякі питання щодо
ефективності боротьби з нею // Проблеми законності: Респ. міжвідом.
наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2004.
– Вип. 68. – С. 94–95.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
