HYPERLINK “http://www.ukrreferat.com/” www.ukrreferat.com – лідер
серед рефератних сайтів України!
РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ
ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ
1. Реформування організаційних структур державного управління
за Концепцією адміністративної реформи в Україні
Динамічність об’єктів управління зумовлює необхідність постійного
удосконалення, зміни його організаційної структури. Для
посткомуністичних країн це актуалізується трансформаційними процесами,
що відбуваються в економічній та соціальній сферах, та запровадженням
засад соціально орієнтованої ринкової економіки. Разом з тим, побудова
демократичного громадянського суспільства, необхідність розширення
співпраці зі світовою спільнотою породжує потребу в здійсненні
децентралізації управління, розширенні прав місцевих органів виконавчої
влади, більш чіткому окресленні відносин між гілками влади, а також
органами державної влади і суб’єктами господарювання.
Реформування організаційних структур державного управління здійснюється
у процесі реалізації адміністративної реформи в Україні.
Загальні засади реформування інституту державної служби визначені в
Концепції адміністративної реформи в Україні. Зокрема, Концепція
передбачає, що державна служба має розвиватися на наступних принципах:
класифікації державних органів і посад державних службовців; визначення
сфери державної служби і статусу державних службовців; конкурсності,
об’єктивності, прозорості і гласності при прийнятті на державну службу
та здійсненні службової кар’єри; удосконалення адміністративної культури
державних службовців та посилення суспільної довіри до них; правової
захищеності та політичної нейтральності на державній службі; мотивації,
стимулювання та заохочення державних службовців; професійної підготовки
кадрів для державної служби; оптимізації структури управління державною
службою.
У побудові державної служби насамперед слід виходити з функцій державних
органів, розподілу цих функцій між даними органами, визначення
повноважень усіх органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень
їх працівників. Тобто потрібна функціональна класифікація державних
органів різних рівнів і напрямів діяльності всіх гілок влади на основі
узагальнення предметно цільових характеристик, функцій та повноважень.
Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити
однорідні функції, визначити доцільний функціональний розподіл між
структурними підрозділами та штатними посадами [8].
Найпершим радикальним заходом реформування державної служби має стати
чітке законодавче визначення статусу державних службовців, встановлення
та утвердження норм і гарантій цього статусу. Необхідно дати чітку
класифікацію посад в органах державної влади (політична, судова,
службова), що зробить можливим визначити поняття «політична посада» і
«державний політичний діяч», «службова посада» та «служба в органах
державної влади», уникнути існуючої нині термінологічної плутанини у
визначеннях «службовця» і «посадової особи».
В доктрині головними ознаками державної служби називають професійність,
визначений порядок призначення на посаду (за результатами конкурсного
відбору), постійність (особи приймаються на службу на невизначений
строк), оплата праці за рахунок коштів державного бюджету, і головне –
виконання функцій держави [11]. На нашу думку, можна додати ще таку
ознаку державної служби як «кар’єрність», адже перебування на державній
службі і добросовісне виконання своїх обов’язків майже автоматично
призводить до присвоєння чергового рангу та до підвищення за посадою.
Серед важливих змін, які обов’язково треба провести, є запровадження
нової для України, але поширеної в країнах Європейського Союзу,
чотирирівневої категорійності службових посад. В нашій країні
законодавством передбачено сім категорій посад, і проблема полягає в
тому, що не існує різниці в підході між категоріями і рангами Але ж
ранги – це рівень кваліфікації, стажу і досвіду роботи службовця, а
категорія – це лише якісна оцінка посади. Крім того, безпідставним є
віднесення посад з принципово відмінними повноваженнями та ступенем
відповідальності до однієї категорії (наприклад, посади заступника
міністра і помічника Президента або посади головного спеціаліста апарату
Кабінету Міністрів і заступника голови обласної державної
адміністрації).
Отже, поділ посад на категорії має бути обґрунтований якісними
відмінностями посад, а не їх рівнем, наприклад:
категорія А – посади керівників органів та їх заступників,
категорія Б – посади керівників структурних підрозділів;
категорія В – посади фахівців (спеціалістів);
категорія Г – посади допоміжного персоналу.
Поділ на чотири категорії застосовується у державах, які близькі до
України за формою правління та приналежністю до правової сім’ї, зокрема,
у Франції, Німеччині, Польщі. Можна розглядати й інші варіанти поділу
посад на категорії, але при цьому необхідно зважати, що велика кількість
категорій є перепоною внутрішньої мобільності державних службовців. Як
альтернативу, на нашу думку, можна також застосовувати поділ на три
категорії, якщо зважати, що в більшості випадків статус «чиновника»
допоміжному персоналу не надається. Такий поділ стане зручним механізмом
для уніфікованого правового регулювання державно службових відносин щодо
окремих категорій посад, починаючи від порядку відбору і призначення на
ці посади, і закінчуючи спеціальними вимогами щодо порядку проходження
державної служби.
Доцільно змінити, порівняно з існуючим, і підходи до інституту
«ранжування державних службовців». Доцільно збільшити кількість рангів
державних службовців в межах запропонованих категорій, щоб забезпечити
гнучкість у визначенні кваліфікації службовця та відповідно в оплаті
праці. Збільшити кількість рангів необхідно ще й тому, що тривала
зайнятість на державній службі в межах однієї категорії вимагає
мотивації для безперервного підвищення професіоналізму, в тому числі і
шляхом матеріального заохочення.
Ряд вдосконалень можна запропонувати і щодо загальнонаціональної системи
підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних
службовців. Зокрема, доцільно створити розгорнуту, упорядковану систему
обов’язкового підвищення кваліфікації державних службовців з
використанням різних форм навчання, збільшити бюджетне фінансування на
підготовку і підвищення кваліфікації державних службовців. Особливу
увагу в підвищенні кваліфікації державних службовців (навчання,
стажування тощо) потрібно звернути на забезпечення індивідуального
підходу до кожного з них. Необхідно запровадити індивідуальні програми
розвитку кар’єри державного службовця, у якій би враховувалися наміри і
можливості особи щодо кар’єри, потреби органу в кадрах та визначалися
перспективи кар’єрного росту службовця і заходи щодо підвищення його
кваліфікації.
Необхідно удосконалити визначення та застосування норм і гарантій
статусу державних службовців. Це включає забезпечення цілісності,
системності, повноти та стабільності правового і соціального становища
державних службовців, узгодження їх посадових повноважень з правами та
обов’язками.
Особливий наголос у цій сфері слід зробити на вимозі щодо політичної
нейтральності державних службовців, оскільки саме таким чином можна буде
забезпечити стабільність кадрів та законність і ефективність роботи
державних органів, захистити самих державних службовців від їх
«втягування» в політичну боротьбу та диференціацію за критеріями
політичної відданості. Доцільно встановити конкретні обмеження активної
політичної діяльності державних службовців, наприклад: заборону брати
участь у передвиборній агітації, збирати підписи виборців для реєстрації
особи кандидатом в Президенти тощо.
Важливою гарантією формування ефективної державної служби та захисту
прав державних службовців має бути чітка регламентація підстав та
порядку звільнення державних службовців, а також порядку оскарження
рішень про звільнення. Специфіку службових відносин можна підкреслити
також, передбачивши можливість переведення державного службовця (за його
згодою) на інше робоче місце, в тому числі в іншу місцевість. Це
зумовлено необхідністю кадрового забезпечення органів за будь яких умов
(в тому числі дефіциту місцевих фахівців), а також потребою проведення
періодичної ротації кадрів [1].
Слід реформувати систему оплати праці державних службовців з тим, щоб
забезпечити конкурентоспроможність державної служби на ринку праці,
запобігти корупції, кардинально підвищити зацікавленість кадрів у
продуктивній і відповідальній роботі, перебуванні на державній службі та
подальшій кар’єрі. Має бути вдосконалена структура оплати праці,
забезпечена її прозорість. Потрібно істотно збільшити частку посадового
окладу в сукупній заробітній платі, значно піднести роль рангу
державного службовця у матеріальному стимулюванні (наприклад у разі
підвищення рангу заробітна плата повинна збільшуватися принаймні на 10
відсотків). Обов’язковим є посилення диференціації оплати праці з
урахуванням рівня відповідальності. Заробітна плата повинна приваблювати
молодих кваліфікованих спеціалістів на державну службу, а високі
соціальні гарантії, насамперед пенсійне забезпечення, – утримувати
державних службовців з досвідом від переходу в приватний сектор.
Важливо детально врегулювати інститут дисциплінарної відповідальності
державних службовців: визначити підстави для притягнення до такої
відповідальності, в тому числі за не відвернення шкідливих наслідків
через бездіяльність; розширити перелік видів дисциплінарних стягнень, що
дасть змогу добитися більшої гнучкості та ефективності дисциплінарної
практики. Треба чітко регламентувати порядок дисциплінарного
провадження, запровадивши, як правило, колегіальний розгляд справи,
забезпечити права державного службовця на захист під час розгляду справи
та можливість оскарження рішень про накладення стягнень. Можна
передбачити матеріальну відповідальність державних службовців, щоб
підвищити якість роботи і службовців, і органів, а також реально
захистити права громадян.
Такий комплексний підхід дозволить зробити державну службу престижною та
висококваліфікованою.
18. 2. Об’єктивна потреба адміністративного та територіального
реформування в Україні
h/
% h/
( h/
h/
bVbXb†b?b¶b?bOeboeoeoessessessesseOAOe¶§›‰›e}eveveveveveveveveveve h/
# h/
h/
h/
h/
h/
h/
????????o ????????$???????o ????????$???????o? районний центр. Ця
постійна конфліктна ситуація породжена виключно нині існуючим
територіальним устроєм. Більше того, можна стверджувати, що сьогоднішня
адміністративно-територіальна система з точки зору міжнародної
класифікації не піддається критиці [3].
Повна передача повноважень і ресурсів на місця, на рівень місцевого
самоврядування – це той фундамент, на якому будуватиметься вся
інфраструктура, це та схема, яка має забезпечити повноцінне
обслуговування населення. Ресурси і повноваження – життєдайний кисень
для наших поселень. Немає значення, чи будуть «вожді» керувати з Києва,
чи вони будуть керувати з Дніпропетровська, Львова, Одеси. Потрібно
владу передати безпосередньо туди, де відбувається контакт людини і
першої владної інституції. Ось що й зумовлює об’єктивну потребу
реформування адміністративно-територіального устрою України з
відповідною реформою місцевого самоврядування.
Якою ж має бути територіальна система? У міжнародній класифікації є три
рівні територіального устрою. Перший рівень – регіональний, другий –
районний, і третій, базовий, – громада. Ураховуючи історію формування
території України, а також територіальну систему європейських країн,
історичну динаміку їхнього розвитку, можна дійти висновку, що трирівнева
система традиційно застосовувалася на українських землях. У козацькій
державі це були полки, сотні, десятки. А за часів Катерини ІІ, у 1775
році, були впроваджені волості, повіти, губернії. З давніх-давен на
нашій території трирівнева система давала можливість розподіляти
повноваження і бюджетні ресурси.
Але сама собою територіальна зміна не впливає на бюджетну модель.
Проведення територіальної реформи – це лише складова комплексної реформи
влади, яку ми розглядаємо. Одночасно з територіальним устроєм необхідно
розробити пропозиції щодо зміни системи управління державою. За
теперішнього територіального устрою створити повноцінну ефективну
систему місцевого самоврядування неможливо.
Проаналізувавши динаміку формування нинішньої моделі влади, побачимо, як
чітко вимальовується диспропорція на користь централізованого
управління: повноваження самоврядних органів разом з ресурсами поступово
перетягуються органами державної влади обласними і районними державними
адміністраціями [9].
Змінюючи територіальний устрій, треба змінювати систему управління в
державі в цілому. Повноваження, які на сьогодні в більшості своїй
належать обласним та районним державним адміністраціям, мають перейти до
органів місцевого самоврядування, тим самим забезпечується доступність
послуг для людини, адже влада, яка її обслуговує, стає ближче.
Саме децентралізація влади з розвитком сильних інститутів місцевого
самоврядування є провідною формою державної організації розвинених країн
світу, яка підтвердила свою економічну перевагу над централізованою
формою. За такої ситуації необхідності в існуванні районних державних
адміністрацій немає, оскільки всі функції виконуватимуть органи
місцевого самоврядування. Роль обласних державних адміністрацій має
кардинально змінитися. Найбільш складною проблемою територіального
устрою є формування територіальних одиниць на базовому (первинному)
рівні.
Передусім це стосується понять «село», «селище», «місто», які за нормами
Конституції можуть мати два трактування: а) населений пункт, б)
адміністративно-територіальна одиниця (АТО). Тому на рівні закону
необхідно чітко розмежувати ці два поняття.
Для зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування необхідно також
переглянути систему пільг, скасувавши, зокрема, такі як: плата за землю,
фіксований сільськогосподарський податок, єдиний податок.
Заміна соціальних пільг та податкового кредиту на податок на доходи
фізичних осіб на прямі соціальні виплати малозабезпеченим, тобто
введення адресної допомоги. Слід запровадити систему, яка б стимулювала
нарощування доходів місцевими бюджетами. Надати право органам місцевого
самоврядування встановлювати (змінювати) ставки земельного податку в
межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також інших
місцевих податків і зборів, виходячи із специфіки соціально-економічного
розвитку територій [5].
Проведення реформи у сфері місцевого самоврядування має привести до
розширення можливостей із здійснення реформи місцевого самоврядування,
отримання кредитних та фінансових ресурсів, поліпшення інвестиційної
привабливості громад для здійснення програм розвитку місцевого
господарства, соціальної інфраструктури, житлово-комунального
господарства, газифікації, водопостачання та водовідведення тощо.
Підсумовуючи викладене вище, можна стверджувати, що запровадження нової
системи адміністративно-територіального устрою не можна здійснювати як
окремо взяту реформу. Ефективності від реформи можна очікувати лише
через деякий час і лише за умови, що вона буде здійснюватися у комплексі
з урегулюванням проблем, що стосуються місцевого самоврядування,
бюджетної політики, комунальної власності, ухваленням водного, лісового,
житлового кодексів.
Метою реформування системи адміністративно-територіального устрою та
реформування системи місцевого самоврядування має бути визначено:
– законодавче визначення поняття та засад
адміністративно-територіального устрою України, правового статусу і
рівнів адміністративно-територіальних одиниць, порядку вирішення
органами державної влади та органами місцевого самоврядування питань
територіального устрою;
– встановлення критеріїв утворення адміністративно-територіальних
одиниць;
– спрощення системи адміністративно-територіального устрою;
– оптимізація класифікації адміністративно-територіальних одиниць;
– чітке визначення меж адміністративно-територіальних одиниць;
– децентралізація владних повноважень, визначення чіткої схеми розподілу
повноважень між органами влади на територіальному рівні;
– удосконалення бюджетних відносин та податкової системи, вироблення
більш раціональних механізмів перерозподілу фінансів; підтримка
депресивних територій та ін.
Отже, орієнтуючись на загальновизнані, передусім європейські, здобутки
демократичної організації влади – зокрема Європейську хартію місцевого
самоврядування, головними принципами, на які повинно спиратися
реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого
самоврядування, мають бути:
– децентралізація державною управління (розширення повноважень місцевих
органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за рахунок
повноважень центральних органів виконавчої влади з метою оптимізації і
підвищення ефективності управління суспільно важливими справами,
найповнішої реалізації регіональних і місцевих інтересів);
– субсидіарність (розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої
влади та органами місцевого самоврядування різних рівнів повинен
здійснюватись таким чином, щоб, з одного боку, максимально наблизити
процес прийняття рішення до громадянина, а з другого, – ці органи мають
володіти організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, що
забезпечують обсяг та якість послуг, які надаються населенню відповідно
до загальнодержавних соціальних стандартів);
– законність (місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами
України, на засадах чіткого розподілу повноважень та відповідальності
між цими органами та їх посадовими особами);
– повсюдність місцевого самоврядування (місцеве самоврядування має
здійснюватись на всій території України, що означає відсутність
територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад, якщо
інше прямо не передбачено спеціальними законами);
– територіальність місцевою самоврядування (місцеве самоврядування має
здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної. На одній
території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали
самостійними суб’єктами права на місцеве самоврядування;
– правова самостійність (повноваження, якими наділяються територіальні
громади та відповідні органи місцевого самоврядування, повинні бути
повними і винятковими, тобто не можуть належати іншим органам. В межах
цих повноважень територіальні громади та органи місцевого самоврядування
мають діяти самостійно та ініціативно);
– організаційна самостійність (територіальні громади та відповідні
органи місцевого самоврядування, виходячи з місцевих потреб та
необхідності забезпечення ефективної діяльності, повинні мати можливість
самостійно визначати власні внутрішні виконавчі структури, а будь-який
адміністративний контроль за діяльністю зазначених суб’єктів має
здійснюватись лише для забезпечення дотримання Конституції України і
законів);
– матеріально-фінансова самостійність та спроможність (територіальна
громада та відповідні органи місцевого самоврядування в межах своїх
повноважень повинні вільно володіти, користуватися та розпоряджатися
комунальною власністю та власними фінансовими ресурсами з метою
задоволення власних потреб; гарантування державою фінансового
забезпечення мінімального рівня послуг, надання яких населенню
передбачається самоврядними повноваженнями) [3].
Список використаної і рекомендованої літератури
1. Адміністративна реформа: Досвід Польщі для України: Проект
«Суспільство відкритих реформ». / Авт. та редкол.: Л. Токар, Я. Гонціяж,
Д. Новаківська та ін. – К.: Видавництво ТОВ Генеза, 2000. – 52 с.
2. Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-територіальної реформи
в Україні // Всеукраїнська газета «Воля-регіон». – 2005. – № 7-8. –
червень-липень.
3. Владика І. Децентралізація влади в руслі
адміністративно-територіальної реформи // Бюлетень Центру сприяння
адміністративній реформі. – Івано-Франківськ: Лілея-НВ, 2006. – 64 с.
4. Ганущак Ю.І. Концепція Закону України «Про
адміністративно-територіальний устрій» // Державне управління в умовах
інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. За
міжнар. участю, м. Київ, 29 трав. 2002 р. Т. 2. / За заг. ред. В.І.
Лугового, В.М. Князєва. – К., 2002. – С. 240-241.
5. Дністрянський М. Перспективи вдосконалення територіального
політико-адміністративного устрою України: методичні прикладні аспекти
// Регіон. економіка. – 1997. – № 2. – С. 92-100.
6. Заставецька О.В. Географічні засади формування територіальних громад
у світлі нового адміністративно-територіального устрою України. – http:
//ukr tur.narod.ru/personalii/ukrgeo/z/zasttar/web/adminter.
7. Історичний територіальний поділ України. Матеріали з Вікіпедії. –
http: // uk.wikipedia.org/wiki/.
8. Концепція реформування публічної адміністрації в Україні// Центр
політико-правових реформ. – HYPERLINK “http://http: //
www.pravo.org.ua/files/administr/ Koncepciya_reform_publ_admin_2.doc”
http: // www.pravo.org.ua/files/administr/
Koncepciya_reform_publ_admin_2.doc .
9. Клинченко О. До проблеми державно-територіального устрою України //
Молода нація: Альманах. – К., 1996. – № 2. – С. 157-162.
10. Конституція України. – К.: Парламентське видання, 2006. – 80 с.
11. Леліков Г.І., Оболенський О.Ю. Основні напрямки розвитку і
удосконалення державної служби // Державна служба в Україні:
організаційно-правові основи і шляхи розвитку. – К: УАДУ, 2000. – С.
30-32.
12. Пашко Л.А. Людські ресурси у сфері державного управління:
теоретико-методологічні засади оцінювання: Монографія. – К.: Вид-во
НАДУ, 2005. – 236 с.
Полінець О. Контроль у державному управлінні: сутність, форми та види
його здійснення // Вісник УАДУ. – 2000. – № 2. – С. 71-76.
Поляк О. Ліпенцев А. Формування ринку управлінських (адміністративних,
громадських) послуг як сегменту загальнонаціонального економічного ринку
// Ефективність державного управління: 3б. наук праць ЛРІДУ НАДУ при
Президентові України / За заг. ред. А.О. Чемериса. – Львів: ЛРІДУ НАДУ,
2004. – Вип. 5. – С. 181-190.
Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи /
Кол. авт.; Наук. кер. В.В. Цвєтков. – К.: Оріяни, 1998. – 364 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
