Державне будiвництво та мiсцеве самоврядуваня. Збiрник наукових праць. Випуск 2 (книга)

Державне будiвництво та мiсцеве самоврядуваня. Збiрник наукових праць.
Випуск 2

Проблеми поглиблення демократичних засад адміністративної реформи в
Україні

Як відомо, адміністративна реформа в Україні здійснюється згідно з
Концепцією адміністративної реформи, розробленою Державною комісією з
проведення в Україні адміністративної реформи і офіційно схваленою
Президентом України у 1998 році.

Однією з особливостей Концепції адміністративної реформи (далі —
Концепція) є те, що в ній відтворені насамперед погляди юридичної науки
на проблеми розвитку системи державного управління.

Але і сам науково-юридичний підхід не можна визнати бездоганним. І це
невипадково, оскільки проблематика реформування державного управління і
виконавчої влади ніколи раніше, за радянських часів, не була
пріоритетною в юридичній науці. Тому на час підготовки Концепції
серйозних теоретичних напрацювань з проблем адміністративної реформи
майже не було. Багато проблем висвітлювалось на суто описовому рівні. І
все це так чи інакше вплинуло на теоретичний

WAeep’ameB. Б., 2002

рівень моделювання змінюваних чи нових Інститутів виконавчої влади.

На жаль, і сьогодні проблематика адміністративної реформи ще не стала
помітною в юридичній науці. Хоч вже пройшло чотири роки, як оприлюднена
Концепція адміністративної реформи, немає жодної науково-юридичної
праці, де була б грунтовно проаналізована ця Концепція та досвід її
реалізації. Не враховується також, що Концепція — не догма, тобто не
набір аксіоматичних приписів, а творчий документ. З багатьох питань в
ній ставляться і вирішуються евристичні завдання, отже, вона сама
повинна постійно оновлюватися. Однак поки що відбувається тільки
«експлуатація» творчого потенціалу Концепції, але цей ресурс поступово
вичерпується. Так, не виглядає випадковим той факт, що динамізм
просування адміністративної реформи поступово уповільнюється.

З огляду на наведене нагальною є необхідність загострити увагу на
науково-правовому обґрунтуванні подальших заходів з вирішення найбільш
актуальних і складних проблем реформування у сфері державного
управління.

Зокрема, особливу занепокоєність викликає повільність процесу
демократизації та гуманізації взаємостосунків органів виконавчої влади з
громадянами.

Проте ключовим завданням адміністративної реформи є утвердження
механізмів, здатних гарантувати неухильне дотримання визначених
Конституцією і законами України прав і свобод громадян, істотне
посилення з боку інститутів громадянського суспільства контролю за
діяльністю уряду, міністерств та інших органів виконавчої влади.

Як відомо, вільне і ефективне здійснення прав людини — одна з головних
ознак демократичного суспільства і правової держави. Відтак права людини
мають стати не якимось похідним чи другорядним завданням здійснюваних у
сфері державного управління перетворень, а їх найголовнішою метою, яка
покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою
і людиною. Сенс цієї зміни полягає в тому, щоб місце домінуючої в
минулому ідеології «панування» держави над людиною зайняла протилежна —
ідеологія «служіння» держави інтересам людини.

Такий перехід можливий лише за умови дійсного запровадження
передбаченого Конституцією України принципу верховенства права (ст. 8),
який вимагає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам
реалізації та захисту прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед
усіма іншими цінностями демократичного суспільства. Варто зауважити, що
в такому значенні принцип верховенства права за своїм змістом значно
ширше принципу верховенства закону, оскільки не кожний закон здатний
відобразити справжні потреби повноцінної реалізації або захисту прав
людини.

Отже, найперше завдання адміністративної реформи полягає в необхідності
рішучого подолання існуючої недооцінки ролі та місця держави у вирішенні
проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно тільки
захистом порушених прав. Натомість потрібно якомога більше спрямовувати
увагу держави на значно складнішу роботу щодо утвердження в
повсякденному житті пріоритету прав і свобод людини в українському
суспільстві. Саме на це орієнтує нашу державу фундаментальний
конституційний припис: «Утвердження і забезпечення прав і свобод людини
є головним обов’язком держави» (ст. З Конституції України).

Практична реалізація зазначеного завдання можлива лише за допомогою
державної служби як інституту, що забезпечує фактичне виконання
покладених на органи виконавчої влади функцій, прав і обов’язків.

У зв’язку з цим доречно нагадати, що українській державній службі,
інституційне оформлення якої відбулося з прийняттям у 1993 році Закону
України «Про державну службу», притаманне офіційне сприйняття вимог
принципу верховенства права. Про це свідчить хоча б те, що серед
принципів, на яких грунтується державна служба в Україні, у згаданому
Законі (ст. 3) визначені не тільки такі близькі за спрямованістю до
верховенства права принципи, як демократизм, гуманізм і соціальна
справедливість, але й прямо зафіксовано принцип «пріоритету прав людини
і громадянина».

Але дотримання цих формально декларованих принципів ще не стало, на
жаль, визначальною домінантою реального функціонування державної служби.
Поки що у свідомості

ЁШ!

більшості як представників влади, так і всіх прошарків населення не
подолані негативні наслідки тривалого існування в нашому суспільстві
системи влади, в якій інтереси держави домінували над інтересами особи.

Збереженню незадовільного стану державної служби стосовно забезпечення
прав людини сприяє те, що діяльність переважної частини управлінських
кадрів підпорядкована підготовці управлінських рішень, тоді як контроль
за організацією їх виконання занадто послаблений. Не приділяється
належна увага питанням оцінки якості роботи і підвищення ефективності
управління персоналом.

В умовах і досі невиправдано високої централізації управління головним
показником роботи кадрів виконавчого апарату залишається не виконання
органом чи посадовою особою нормативно визначених компетенції, функцій
та повноважень, а механічне відтворення команд «згори» з наміром
догодити вищому начальнику.

Все це суттєво перешкоджає громадянам реалізувати свої законні вимоги і
наміри у відносинах з відповідними органами і службовцями. Адже
передусім через повсякденні стосунки з органами виконавчої влади, їх
посадовими особами громадяни можуть практично скористатися наданими їм
Конституцією і законами України правами і свободами, виконати покладені
на них обов’язки.Виходячи з наведеного, реформування державної служби1
має бути принципово підпорядковане завданням запровадження такого
правового режиму взаємостосунків між органами держави і громадянами, за
яким кожній людині було б гарантовано як реальне додержання належних їй
прав і свобод, так і надійний захист у випадку їх порушення.

Обов’язковим елементом зазначеного правового режиму має стати істотне
оновлення правового статусу людини, особливо тієї його частини, яка
визначається нормами адміністративного права. Як відомо, адміністративне
право відіграє величезну роль у реалізації положень Конституції щодо
правового статусу людини і громадянина. Адміністративно-правові

1 Див.: Наукові засади реформування державної служби в Україні. Наукова
доповідь / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. — К., 2000. — 56 с.

йзжж наукових прщь

норми не тільки конкретизують ці положення, а й визначають порядок
реалізації конституційних прав і свобод, чітко окреслюють їх гарантії, а
також доповнюють їх чисельними іншими правами, а за певних умов і
обов’язками, які не зазначені в Конституції.

Сучасне реформування державної служби має базуватись на вимозі про те,
що службовці органів виконавчої влади повинні зважати не лише на
правовий статус людини і громадянина, закріплений у національному
законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів.
Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у вітчизняному законодавстві
та практиці мають відбуватися з урахуванням реальних, передусім
матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства для забезпечення
верховенства права у функціонуванні державної служби необхідне цілком
рівноцінне ставлення державних службовців як до виконання з боку
громадян обов’язків перед державою, так і до виконання з боку держави
обов’язків щодо забезпечення прав і свобод громадян, за що держава несе,
згідно з Конституцією України, відповідальність.

Виконання значної частини обов’язків органів виконавчої влади перед
приватними особами (включаючи в це поняття громадян і юридичних осіб)
пов’язане з такою новою функцією держави, як надання так званих
«управлінських послуг». Ця функція передбачена Концепцією
адміністративної реформи, а самі управлінські послуги визначені «як
послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою
реалізації прав і свобод громадян — зокрема, реєстрація, ліцензування,
сертифікація і т. ін.»1.

Загальновідомо, що подібні дії дотепер традиційно розглядаються
адміністративно-правовою наукою як звичайна складова владно-розпорядчої
діяльності органів державного управління. Тому не дивно, що вітчизняні
вчені і практики поки не мають загальноприйнятої позиції щодо поняття
«управлінських послуг». Дехто навіть побоюється, ‘що запровад-

1 Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з
проведення в Україні адміністративної реформи. — К., 1998. – С. 11.

Державне будівництво та місцеве сатввядування

жуючи «платні управлінські послуги», держава завуальовано провадить
«систему торгівлі владою»1.

Щоб не загострювати з цього питання доволі, як видається, немотивовану
дискусію, варто було б доктринально погодитись з тим, що термін
«управлінські послуги» спрямований не на виокремлення нового виду
адміністративно-правових відносин між державними органами і приватними
особами, а на змістовну переоцінку характеру взаємовідносин між державою
і людиною. Адже «владне розпорядництво» з боку дер^-жавних органів, їх
посадових осіб — це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи
юридичними особами, а надання тими самими суб’єктами «управлінських
послуг» останнім — зовсім інший.

Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов’язків держави
перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов,
необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і
охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння більш повно відповідає
новій ідеології «служіння держави» перед людиною. «Служіння» з боку
виконавчої влади — це і є, власне кажучи, надання її органами послуг.

І це, цілком закономірно, оскільки саме державна влада — це реалізація
не лише правомочій, що зобов’язують громадянина, але і виконання певних
обов’язків держави перед громадянином, за які вона цілком є
відповідальною перед ним. І таких обов’язків з її боку з’являтиметься
дедалі більше у міру подальшої демократизації держави.

Отже, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну
визначеність поняття «послуги» з боку органів виконавчої влади, слід
водночас звернути увагу на певну недоречність характеристики цих послуг
як «управлінських» (чи адміністративних). Адже тут доречнішим був би
акцент не на «владно-організаційному» аспекті відповідних дій
(управління — це владно-організаційний вплив), а на їх
«виконавсько-зобов’язальному» (послуга — це виконання певних обов’язків)
аспекті.

‘ Див.: Гаращук В. Управлінські послуги — новий інститут чи нова
помилка? //Вісник Академії правових наук України. — 2001. — № З.-С. 111.

пан/тих праць

З огляду на це розглядуваний вид діяльності органів виконавчої влади
правильніше визначити як «виконавські послуги».

Разом з тим треба розуміти, що не всі без винятку владно-розпорядчі дії
з боку органів виконавчої влади є підстави визначити як «виконавські
послуги». Інакше будуть термінологічне змішані різнорідні за наслідками
види владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі,
наприклад, як прийняття обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих
приватних осіб (включаючи навіть адміністративно-примусові заходи) і
видання численних дозвільно-реєстраційних актів.

Іншими словами, «виконавські послуги» з боку уповноважених органів,
посадових осіб мають місце за наявності таких обов’язкових ознак:

а) ці послуги надаються конкретним приватним особам

за їх ініціативою (тобто за їх зверненням);

б) шляхом надання цих послуг задовольняються пра

вомірні вимоги, потреби та інтереси приватних осіб;

в) надання цих послуг спрямоване на створення належних

умов для повноцінної реалізації приватними особами прав,

що їм належать, та виконання покладених на них обов’язків;

г) приватні особи вправі на свій розсуд (окрім непра

вомірних дій) користуватись результатами наданих їм послуг.

Наведеними ознаками «виконавських послуг» охоплюється величезний масив
владно-розпорядчих дій органів виконавчої влади: від видачі свідоцтва
про народження, паспорта або дозволу до розгляду уповноваженим органом,
посадовою особою будь-якого іншого звернення приватної особи з вимогою
задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання.

В оплатності чи безоплатності тих чи інших дій органів виконавчої влади
не слід вбачати класифікуючий критерій віднесення їх до виконавських
послуг.

Дехто з дослідників чомусь вважає, що «платність управлінських послуг»
означає їх «купівлю», а відтак, практично унеможливлює з погляду моралі
оскарження громадянином результатів подібних послуг1. Здається, що
логіка тут дещо

1 Див.: Гаращук В. Управлінські послуги — новий інститут чи нова
помилка? – С. ПО.

2 Державне будівництво … 9

інша, майже «з точністю до навпаки». Тобто у випадку оплат-ності послуг
посилюються саме моральні обов’язки держави перед людиною — адже за
неякісну (умовно кажучи) виконавську послугу держава ще й гроші
отримала.

У цілому ж загальним правилом щодо оплати виконавських послуг мав би
бути такий принцип: якщо звернення за якоюсь послугою є відповідно до
законодавства прямим обов’язком приватної особи, а не предметом її
вибору, то така послуга повинна надаватись державою безоплатно. Але в
будь-якому випадку розмір оплати не повинен суттєво перевищувати
вартість реальних витрат держави на надання виконавських послуг.

З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяльності з
надання виконавських послуг слід зазначити доцільність зміни існуючого
співвідношення між тими державними службовцями, що обслуговують функції
політичного і адміністративного керівництва, і тими, що здійснюють
надання виконавських послуг населенню. Переважна більшість службовців
має бути залучена до надання послуг, а в основу оцінки ефективності
роботи службовців треба покласти якісний рівень цих послуг.

При цьому стандарти поведінки державних службовців повинні підлягати
регулярній перевірці та публічній оцінці. Вони мали б бути визначені в
Кодексі основних правил поведінки державного службовця в Україні, проект
якого був підготовлений робочою групою при Міністерстві юстиції України
і отримав досить позитивну оцінку зарубіжних експертів.

Хоч основні вимоги до етики поведінки державних службовців на цей час
знайшли відображення у відомчому акті — «Загальних правилах поведінки
державного службовця» (затверджених наказом Головного управління
державної служби в Україні від 23 жовтня 2000 року) — це не усуває
потреби в законодавчому регулюванні всіх значущих аспектів поведінки
державних службовців. Тим більше, що такий кодифікаційний акт
передбачений Концепцією адміністративної реформи1. Причому обговорювати
та приймати його

‘ Концепція адміністративної реформи в Україні. — С. 46.

доцільно в одному «пакеті» з новою редакцією Закону України «Про
державну службу».

Важливе значення для посилення орієнтації державної служби на
забезпечення прав і свобод людини має подолання існуючої в багатьох
фахівців недооцінки ролі процедур у діяльності органів виконавчої влади,
передусім в частині їх взаємовідносин з громадянами.

Разом з тим такі узагальнені процедури доцільно визначити як
«адміністративні», що здатні істотно сприяти підвищенню ефективності
управлінської діяльності, чіткому виконанню функцій і повноважень
органів та посадових осіб. Але головне — ці процедури покликані
забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами своїх прав
і свобод та стати дієвою перешкодою для суб’єктивізму і свавілля з боку
службовців органів виконавчої влади.

Невипадково, що в більшості європейських країн існують кодифіковані
акти, присвячені надто детальній регламентації подібних процедур.
Причому такі закони в цих країнах складають серцевину адміністративного
законодавства і визначають рівень демократичності державного управління.

Натомість в Україні, як відомо, в чинному адміністративному
законодавстві саме процедурна частина (за винятком регулювання
юрисдикційних проваджень) є найменш розвинутою. Тому серед завдань
реформування виконавчої влади як найбільш наближеної до людини, з якою
кожна особа має постійні контакти, надзвичайно вагомим постає завдання
запровадження у сферу державного управління раціональних і демократичних
адміністративних процедур.

З цією метою робочою групою при Міністерстві юстиції України
підготовлено проект Адміністративно-процедурного кодексу, передбаченого
Концепцією адміністративної реформи1. Цим Кодексом має бути встановлено
засади правової регламентації таких загальних процедур, як підготовка,
прийняття і оскарження індивідуальних адміністративних актів органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з
питань реалізації прав, свобод і охоронюва-

1 Концепція адміністративної реформи в Україні. — С. 45- 46.

Дертавневумішнщтвв та місцеве

них законом інтересів фізичних і юридичних осіб. Отже, сукупність
процедур, що увійшли до предмету регулювання Кодексом, складають два
види адміністративних проваджень: провадження по індивідуальній
адміністративній справі і провадження за скаргою на індивідуальний
адміністративний акт.

Сьогодні, як відомо, окремі питання розгляду заяв і скарг громадян
врегульовані Законом України «Про звернення громадян», який має
переважно декларативний і неконкретний характер, і до того ж він
побудований здебільшого за ідеологією колишнього аналогічного
нормативно-правового акту радянського зразка.

На жаль, традиційні стереотипи звичного ставлення до

«спрощеної» юридичної регламентації процесуальних відно

син у діяльності державного апарату управління дуже стійкі,

навіть у середовищі фахівців. Більшість з них і досі вважає, що

чітке унормування процедурних аспектів діяльності для уп

равлінських органів є значно менш важливим, ніж, наприклад,

для судів. Забуваючи при цьому, що раціонально побудована і

детально визначена законом процедура діяльності щодо роз- ;

гляду заяв і скарг приватних осіб — це майже єдина ефектив- ;

на гарантія забезпечення під час цього розгляду неупередже-

ного, об’єктивного, відповідального і прозорого ставлення \

державних службовців до правомірних вимог громадян. !

Лише неврахуванням цієї обставини можна, на мій по- ! гляд, пояснити
досить поширене уявлення про те, що вимоги до діяльності законодавчого
врегулювання адміністративних процедур повинні бути значно полегшеними
порівняно з судовими процедурами.

Не уникли цього, на жаль, навіть і правознавці-аналіти-ки вищого рівня
із Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради
України. Розглядаючи проект Адміністративно-процедурного кодексу, вони
зауважують, що «деякі передбачені ним процедури настільки докладно
регулюються, що в ході їх застосування дотримання відповідних норм,
очевидно, буде нереалістичним». І до того ж, на їх думку, даний проект
«так “зарегульовує” процедуру розгляду скарг та заяв, що в ній складно
до кінця розібра-

тися юристу-професіоналу, не кажучи вже про “пересічного” громадянина»1.

Отже, ступінь деталізації, докладності регулювання адміністративних
процедур є одним з принципових питань, що вимагає науково обґрунтованого
подолання суперечливості в поглядах фахівців. Гадаю, що не треба
відмовлятися від так званої «зарегульованості» адміністративних
процедур, оскільки саме через це діяльність державних службовців
формалізується настільки, наскільки це необхідно для найповнішого
забезпечення прав, свобод і охоронюваних законом інтересів приватних
осіб. Невипадково, що за сучасною європейською традицією подібне
законодавче регулювання відзначається великою ретельністю.

Якщо погодитись з таким підходом, чи варто дивуватись тому, що ґрунтовно
розбиратися в тонкощах адміністративних процедур мають, передусім,
професіонали-управлінці та юристи, але аж ніяк не пересічні громадяни.
Невже саме на громадян розраховане текстуальне оформлення процедур
розгляду справ у судах?

Складність адміністративних процедур — це проблема правозастосування в
середині самого управлінського апарату, і вирішуватись вона повинна за
рахунок зростання кваліфікації та професіоналізму державних службовців.
Для громадян же складність змісту адміністративних процедур не повинна
бути перешкодою. Для них головне — це, з одного боку, простота звернення
до органу виконавчої влади за певною виконавською послугою, а з другого
— своєчасність отримання справедливого, об’єктивного і законного
результату розгляду поданої ними заяви чи скарги.

Певна річ, у частини фахівців зберігається спокуса апелювати до набагато
простішого для розуміння чинного Закону України «Про звернення
громадян», який, на думку згаданих аналітиків, після внесення
відповідних змін і доповнень «може охопити практично все коло
правовідносин»2, врегу-

1 Див.: Висновок на проект Адміністративно-процедурного кодексу України.
Апарат Верховної Ради України. Головне науково-експертне управління.
31.02.2002р. – С. 31.

а Там само. — С. 1.

люванню яких присвячені більше 150 статей проекту зазначеного Кодексу.
Може це і було б так, якщо б не той прикрий факт, що переважна більшість
з 29 статей зазначеного Закону фактично повторюють положення відомого
Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 року (а також його
редакції від 4 березня 1980 року) «Про порядок розгляду пропозицій, заяв
і скарг громадян». Так чи варто реанімувати безнадійно застаріле джерело
правового регулювання?

До того ж треба нагадати, що Концепцією адміністративної реформи
передбачено законодавче унормувати і ще більш складний вид
адміністративних процедур — розгляд в окремих сферах державного
управління скарг громадян у порядку, наближеному до судового провадження
(тобто так званої адміністративної «квазіюстиції»)1. А це вже явно не є
сумісним з вищенаведеними вимогами щодо простоти розуміння
адміністративних процедур для пересічного громадянина.

Ще одне принципове питання, що також потребує усунення суперечливого
тлумачення, пов’язане з оцінкою згаданими фахівцями багатьох положень
проекту Адміністративно-процедурного кодексу як таких, що «за своїм
змістом не можуть бути предметом законодавчого регулювання (у кращому
разі вони можуть бути положеннями відомчих інструкцій)»2.

На мій погляд, таке заперечення проти доцільності законодавчого
врегулювання низки процедур органів виконавчої влади слід визнати цілком
безпідставним. Адже Конституція України (ч. 2 ст. 120) недвозначно
передбачає, що «…порядок діяльності… органів виконавчої влади
визначаються Конституцією і законами України». Мабуть, цей припис треба
розуміти таким чином, що пропонованим згаданими фахівцями відомчим
інструкціям мають все ж таки передувати положення законодавчих актів.

З урахуванням викладеного стає зрозумілим, що шлях до запровадження
європейських стандартів у законодавчому регулюванні адміністративних
процедур не буде легким і швидким. А тому дуже важливо не втратити на
цьому шляху прин-

1 Концепція Адміністративної реформи в Україні. – С. 45.

2 Висновок на проект Адміністративно-процедурного кодексу Укра

їни. – С. 16.

Звірник наукових праць

ципового ставлення до необхідності піднесення правової регламентації
багатоманітних адміністративних процедур саме на законодавчий рівень.

З потребами поглиблення демократичних засад адміністративної реформи
пов’язане і суттєве оновлення інституту адміністративної
відповідальності, стан якого в цілому не відповідає потребам побудови
демократичної, правової держави.

Реформування адміністративно-деліктного законодавства передбачає зміну
суспільної ролі цього інституту, перетворивши його з суто репресивного
на більш ефективний інструмент впорядкування суспільних відносин на
засадах верховенства права. Це потребує якісної модернізації існуючого
Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Загалом проблема посилення правового захисту порушених прав і свобод
людини стає все більш актуальною для вирішення завдань реформування
державного управління.

Тому слід далі удосконалювати механізм реалізації конституційне
визначеного права людини на оскарження в суді будь-яких актів органів
виконавчої влади усіх рівнів, якщо особа вважає, що ці акти порушують
або обмежують її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню. Це
відповідатиме ч. 2 ст. 55 Конституції України, згідно з якою кожному
гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності
органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і
службових осіб.

З огляду на наведене актуальним залишається запровадження
адміністративної юстиції як окремої ланки судочинства, що дозволить
громадянам більш ефективно захищати свої прав та законні інтереси, що
порушуються чиновниками.

Причому адміністративні суди повинні мати виключно правозахисну
компетенцію, тобто повинні розглядати тільки справи, по яких держава, її
органи і посадові особи мають відповідати перед людиною, а не навпаки.
Саме ця принципова засада має бути покладена в основу майбутнього
Адміністративно-процесуального кодексу України, який точніше було б
назвати Адміністративно-судовим кодексом (або Кодексом адміністративного
судочинства).

Мещанин вудівництев га м /едеге самоврядування

Отже, комплексна адміністративна реформа спрямована на радикальну
трансформацію змісту і характеру взаємостосунків між державою і людиною
на дійсно демократичних і гуманістичних засадах, їх суттю є визнання
самоцінності кожної людини, непорушності її природних та інших основних
прав і свобод, необхідності служіння ідеям верховенства права.

О. Д. Крупчан, член-кореспондент АПрН України, керівник Київського
регіонального центру АПрН України

Держава, органи місцевого самоврядування: реалізація прав і свобод
громадян

Головним завданням чинної Конституції України є створення
фундаментальних підвалин для державно-правового забезпечення
якнайповнішої реалізації прав і свобод громадян. Конституція України
створює абсолютні потенційні умови для реалізації правового статусу
(прав і свобод людини, їх гарантій) громадян, визначаючи запорукою такої
реалізації зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає
перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і
свобод людини є головним обов’язком держави (ст. З Конституції України).
Конституція України, не вважаючи органи місцевого самоврядування
складовими частинами державного механізму, залишає питання про їх
відповідальність щодо реалізації прав і свобод громадян відкритим.
Згідно зі ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і
через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Тобто
можна зробити висновок, що органи місцевого самоврядування мають служити
здійсненню народом влади, яка іманентне йому належить. З огляду на це
очевидно, що вже на рівні Конституції України допущена прогалина щодо
врівно-

важення обсягу відповідальності органів держави і органів місцевого
самоврядування за реалізацію прав і свобод громадян. Тобто Конституція
України встановлює відповідальність держави в особі всіх органів, що
входять до її механізму, за стан реалізації прав і свобод громадян, але
такої відповідальності органів місцевого самоврядування не встановлює.

Можливо, що не на рівні (процесі) прийняття Конституції України треба
було б розвинути цю конституційну норму до її сприйняття у вигляді
формули «держава відповідає перед людиною за свою діяльність щодо
якнайповнішої реалізації її прав і свобод».

Слід погодитись, по-перше, з думкою відомого вітчизняного правознавця,
члена-кореспондента Академії правових наук України П. М. Рабіновича, що
«основні права людини — це певні можливості людини, котрі необхідні для
її існування та розвитку…», а по-друге, з його думкою, що «у різних
організаціях (зокрема міжнародно-правових) та в національному
законодавстві, в науковій, публіцистичній літературі досить часто
вживається висловлювання «права і свободи людини». Проте відмінність між
правами і свободами як соціальними явищами, а також між відповідними
поняттями (якщо не вважати їх тотожними) ще й донині однозначно не
з’ясована навіть на загальнотеоретичному рівні. Тому терміни «права» і
«свободи» практично використовуються як синоніми. І якщо зміст поняття
прав людини розкривається тут через філософську категорію «можливостей»,
то така його інтерпретація обіймає мабуть також і поняття свобод
людини»1.

Конституційна установка про відповідальність держави перед людиною за
забезпечення реалізації її прав і свобод має бути найголовнішою
методологічною основою дослідження глибинної суті Конституції України.
Адже в цій установці, на яку, на жаль, надто мало звертають уваги
фахівці, юристи, політологи, соціологи тощо, втілена квінтесенція
Основного Закону нашої держави.

Варто подивитися на просторову конструкцію тексту ст. З Конституції
України під іншим кутом, тобто поза межами тех-

1 Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави: Навчальний
посібник. – К.: Атіка, 2001. – С.9-10.

нології законодавчого конструювання, і визначити спрямованість
конституційного регулювання: «Людина, її життя і здоров’я, честь і
гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою
соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають
зміст і спрямованість держави. Держава відповідає перед людиною за свою
діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним
обов’язком держави».

Очевидно, що конституційне регулювання цієї статті спрямоване на
взаємовідносини людини і держави, причому людина у всьому комплексі її
соціального прояву поставлена над державою, держава посідає залежне від
людини становище, оскільки відповідальна перед нею за свою діяльність у
зв’язку із утвердженням і забезпеченням прав і свобод людини.

Зміст і спрямованість діяльності держави мають бути націлені, передусім,
на досягнення стану абсолютної реалізації прав і свобод її громадян, як
можливостей їх соціального і біологічного розвитку. Держава не існує без
такої її складової, як громадяни, вона не може існувати без того, що в
такий недалекий від нас час називали людським фактором, оскільки він є
наповнювачем всіх її установ і інституцій. Отже, без людини з усім її
«багажем» прав і обов’язків не може існувати зв’язок «громадянин—
держава», держава насамперед повинна дбати про розвиток правового
статусу особи. Тут знову слід підтримати думку П. М. Рабіновича, що
особливості і тенденції розвитку правового статусу особи в державі
соціально-демократичної орієнтації полягають у збільшенні обсягу
(кількості) прав людини, що закріплюються в юридичних нормах, у рівності
правового статусу всіх громадян, у відсутності соціальне необгрунтованих
юридичних привілеїв та винятків, у збагаченні соціального (зокрема
матеріального) змісту юридичних прав особи і, нарешті, у посиленні
соціальної та державної захищеності, гарантованості правового статусу
особи1.

Про проекцію правового статусу особи на державотворчу практику,
діяльність держави в особі всіх її органів треба завжди пам’ятати,
оскільки ця проекція відтворює глибинний зміст взаємовідносин людини і
держави. Людина зі своїми правами і обов’язками є основним об’єктом
діяльності дер-

1 Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави. – С. 80.

_ __._JSSE

Іви, яка здійснює цю діяльність всією системою органів зьох гілок
влади), що складають її механізм.

Людина всім обсягом належних їй прав і обов’язків, своїм •авовим
статусом «проявляє» державу, робить її такою, яку і відчувають у повному
розумінні цього слова. Питання про Іршорядність людини перед державою не
існує. Людина як гота завжди першорядна. А це значить, що закріплення
дер-ібою її правового статусу в юридичних нормах, як і сама дер-Іва, є
другорядним. Тому при філософсько-правовому аналізі цносин «людина—
держава» зрозумілим стає, що першо-Ідність людини є визначальним
чинником для розуміння іх процесів, які відбуваються в державі. І це, на
наш погляд, кож є фундаментальною методологічною основою для всіх масних
досліджень у галузі права і держави.

Згідно зі ст. 140 Конституції України місцеве самовряду-иня є правом
територіальної громади — жителів села чи до-ювільного об’єднання у
сільську громаду жителів кількох л, селища та міста — самостійно
вирішувати питання місце-)го значення в межах Конституції і законів
України.

А кому не зрозуміло, що абсолютна більшість цих питань Ісцевого значення
так чи інакше стосується реалізації прав :вобод громадян? Адже
основоположні права громадян — а освіту, на працю, на відпочинок, на
медичне обслуговуван-я тощо — реалізуються у відносинах, що виникають в
основ-ому на місцевому рівні.

Чинне законодавство про місцеве самоврядування, зок-гма Закон України
«Про місцеве самоврядування» від 21 трав-я 1997 року, захищає в
абсолютній більшості своїх норм «інте-еси територіальних громад», від
порушення яких встанов-ює відповідальність перед територіальними
громадами ор-шів та посадових осіб місцевого самоврядування. Проте,
ок-еслюючи цю відповідальність перед територіальними гро-Іадами, закон
поширює її і на обмеження прав і свобод гро-Іадян. Згідно зі ст. 75
цього Закону органи та посадові особи [Ісцевого самоврядування є
підзвітними, підконтрольними і ідповідальними перед територіальними
громадами і тери-оріальна громада у будь-який час може достроково
припини -и повноваження органів та посадових осіб місцевого
самовря-ування, якщо вони порушують Конституцію або закони Ук-

раїни, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення
наданих їм законом повноважень.

Треба погодитись з тим, що конституційна конструкція «держава відповідає
перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і
свобод людини є головним обов’язком держави» за своїм юридичним обсягом
значно ширша за конструкцію Закону України «Про місцеве самоврядування»
про обмеження прав і свобод громадян. На нашу думку, слід внести
відповідні зміни до чинного законодавства про місцеве самоврядування з
метою більш предметного регулювання відповідальності і участі органів
місцевого самоврядування в реалізації прав і свобод громадян. Можливо
була б доцільною розробка законопроекту про реалізацію прав і свобод
людини, в якому відповідальність держави і органів місцевого
самоврядування за реалізацію прав і свобод громадян могла бути
закріпленою у більш врівноваженому стані, з певним визначенням видів
діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування щодо
цього.

З урахуванням викладеного можна дійти висновку, що стан реалізації прав
і свобод людини прямо залежить від ефективності діяльності системи
органів держави і системи органів місцевого самоврядування. Тобто
наскільки ці системи відповідають у своїй статиці і динаміці завданню
якнайповнішої реалізації правового статусу людини. З огляду на це можна
стверджувати, що стан реалізації прав громадян є визначальним чинником
оцінки побудови і ефективності діяльності системи органів державної
влади, передусім, органів виконавчої влади і системи органів місцевого
самоврядування. Більш того, стан реалізації прав громадян визначає також
оп-тимальність внутрішньої структури кожного окремого органу держави і
органу місцевого самоврядування.

А оскільки, на нашу думку, компетенція органів держави і органів
місцевого самоврядування є визначальною підвалиною для побудови їх
зовнішньої і внутрішньої структури, слід врегулювати питання цього
взаємозв’язку на законодавчому рівні або принаймні на рівні
нормативно-правового акту Кабінету Міністрів України.

На нашу думку, при прийнятті і внесенні змін до нормативних актів, що
визначають правове положення органів дер-

Іви (законодавчого органу, органів виконавчої, судової вла-. тощо),
органів місцевого самоврядування слід приділяти агу і розробляти норми,
що стосуються місця і ролі кожно-окремого такого органу в реалізації
прав і свобод громадян, юнституційні основи і вимоги теорії і практики
право- і дер-шотворення в Україні вимагають свідомого ставлення до
ре-ізації правового статусу особи, якнайповнішої деталізації їтодів,
способів, видів реалізації прав і свобод громадян.

Оскільки правова система України і зараз багато в чому не-тягар спадщини
правової системи Радянського Союзу, в якій зіоритетом були інтереси не
особи, а держави, слід було, І нашу думку, на законодавчому рівні
означити і внормувати рантії реалізації прав людини, тобто розробити і
прийняти за->н «Про гарантії реалізації прав і свобод людини».

Ми не вважаємо, що пропозиції стосовно розробки і прий-їття
вищенаведених законів можуть істотно змінити стан галізації прав і
свобод громадян, проте вони як юридичні га-Інтії можуть допомогти
забезпечити реалізацію цих прав.

Але у зв’язку з цим варто навести позицію Конституційно-> Суду України,
викладену в його рішенні у справі за кон-гитуційним поданням 55 народних
депутатів України щодо дповідності Конституції України
(конституційності) поло-ень статей 58, 60 Закону України «Про державний
бюджет країни на 2001 рік» та Верховного Суду України щодо ідповідності
Конституції України (конституційності) поло-ень пунктів 2,3,4,5,8,9 ч. 1
ст. 58 Закону України «Про дер-:авний бюджет України на 2001 рік» і
підпункту 1 пункту 1 акону України «Про деякі заходи щодо економії
бюджетних оштів» (справа щодо пільг, компенсацій і гарантій) від 20
бе-езня 2002 року № 5-рп/2002 (справа № 1-15/2002), яка по-ягає в тому
що, Конституція України проголосила країну оціальною, правовою державою,
в якій людина, її життя і цоров’я визнаються найвищою соціальною
цінністю, а пра-а людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість
іяльності держави. Тому утвердження і забезпечення прав і вобод людини є
головним обов’язком держави1.

1 Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 року по праві
№ 1-15/2002. Електронний інформаційний бюлетень.

О. В. Петришин, член-кореспондентАПрН України, головний вчений секретар
АПрН України;

Т. В. Кучеренко, молодший науковий співробітник Інституту державного
будівництва та місцевого самоврядування

Нормативно-правова база регіональної влади в Україні: шляхи
удосконалення

Розглядаючи характеристики влади у вертикальному розрізі, традиційно
центральну владу розуміють як головний керівний вузол держави, а
регіональну владу — як місцеву владу в будь-якому регіоні даної держави,
яка може бути муніципальною, міською, районною. Іноді виокремлюють ще
один рівень влади — проміжний. Жак Зіллер, аналізуючи адміністративне
право країн ЄС, розглядав місцеві влади базового рівня, проміжного рівня
(у 9 країнах ЄС) і регіональні структури влади (у 4 країнах ЄС). Інколи
важко виявити різницю між місцевими органами влади проміжного рівня та
регіональними утвореннями, особливо з точки зору юридичних критеріїв,
але економічні і політичні проблеми регіональних утворень відрізняються
значною мірою від проблем тих органів влади, які визначатимуться як
проміжні. Законодавчий і конституційний режим, компетенції і засоби,
інституції органів влади проміжного рівня схожі на те, що має відношення
до органів влади базового рівня.

ШЗ Дершавне будівництво та Hiaiese: сзмюрщушзикя

У системі адміністративного поділу України наступним івнем управління за
державним є обласний рівень. Тому са-е обласний рівень управління ми
розглядаємо як регіональ-у владу.

За умов класичної унітарної країни законодавчі та інші ормотворчі
повноваження належать лише державі; це озна-ає, що коли виникає потреба
відповідного врегулювання для роведення рішень, прийнятих на
регіональному рівні, не-5хідно проходити через національні канали —
парламент і зяд, щоб потрібні норми було схвалено.

Аналіз засад регіонального управління та місцевого само-эядування
окремих унітарних країн свідчить, що у структурі змпетенцій існують такі
групи повноважень: власні повно-Іження (ті повноваження, які виконуються
органами ггіонального самоуправління та місцевого самоврядування
інтересах населення та щодо яких державою не встановлені гандарти їх
дотримання), передані повноваження (ті повно-Іження, які виконуються
органами регіонального само-Іравління та місцевого самоврядування в
інтересах населен-ї та щодо яких державою встановлюються стандарти їх
визнання) і делеговані повноваження (повноваження органів щого рівня,
які з метою їх більш ефективного виконання І,ійснюються на договірних
засадах органами іншого рівня), рім того, в деяких країнах регіональна
влада має виключні і Іільні компетенції.

В Іспанії, попри те що теоретично компетенції належать І то державі, чи
то автономним областям, існує велике Іаємопроникнення компетенцій, за
винятком міжнародних цносин, валютної системи і оборони. Тут
виокремлюють дві Ітегорії областей: області з високим рівнем компетенцій
(Ка-лонія, Країна Басків, Галісія та, меншою мірою, Канарські Ітрови і
Валенсія), які мають у кількох галузях виключні по-юваження, у тому
числі з питань законодавства і нормотво-іння, та поділяють більшість
інших компетенцій, і області з Ізьким рівнем компетенцій, які мають
обмежені повнова-;ння в кількісному відношенні і майже завжди спільні з
дер-авою. В Італії, за винятком спеціальних областей, які во-щіють
виключними компетенціями в питаннях культури,

законодавчі і нормотворчі повноваження областей здійснюються чи то в
рамках «фундаментальних принципів, встановлених законами держави», чи то
в результаті делегування національними законами повноважень, так що в
більшості галузей держава та області мають спільні компетенції, за
винятком питань суверенітету, які належать до відома виключно держави.
Серед децентралізованих унітарних країн лише у Франції поняття
виняткових і спільних компетенцій не мають жодного значення, бо
законодавчі повноваження належать лише державі. Винятком є лише
повноваження Корсики і деяких заморських регіонів щодо облаштування
території1.

Регіональна влада в Україні репрезентована представницькими і
виконавчими органами. Представницька влада уособлює собою Верховну Раду
Автономної Республіки Крим, обласні ради в області, міські ради у містах
Києві і Севастополі. У науковій літературі не існує єдиної точки зору
щодо питання, чи є ці інституції органами місцевого самоврядування.
Деякі автори називають органами місцевого самоврядування тільки
сільські, селищні і міські ради2, інші до них відносять усі ради, а
самоврядування на обласному рівні називають регіональним
самоврядуванням. До недавнього часу домінувала інша точку зору, але з
прийняттям нового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»
від дефініції «регіональне самоврядування» у законодавчій лексиці
відмовились, що, на нашу думку, не зовсім доречно. Так чи інакше на всі
ці органи поширюється принцип виборності на основі загального
голосування; при цьому, звичайно, встановлюється прямий характер
голосування, який пов’язується з визнанням статусу територіальної
громади.

Виконавчу регіональну владу уособлюють Уряд Автономної Республіки Крим,
обласні державні адміністрації, мерії міст спеціального статусу (Київ,
Севастополь). Ці інституції протягом існування незалежної України були
то складовими «президентської вертикалі», то виконавчими органами
Верховної

‘ Див.: Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС.
Порівняльний аналіз / Пер. з фр. В. Ховхуна. — К., 1996. — С. 128.

2 Див.: Корієнко М. Місцеве самоврядування в Україні: концептуальні
проблеми // Місцеве самоврядування в Україні. — К., 1994. – С. 61.

Мершвюв $удаш|ш? та місцеве сатарщуватя

ци АРК, обласних і міських рад міст Києва і Севастополя.

• визначало, з одного боку, обсяг їх компетенції, а з іншого —

Іень політичної впливовості регіональних виборних органів.

Протягом усієї новітньої історії української держави про-

гма взаємовідносин центральних і місцевих органів влади

щадилась у центрі політичної боротьби. Кожна гілка влади

агнула отримати більше влади. Якщо мотивація предсгав-

цьких органів полягала в забезпеченні необхідної са-

стійності і незалежності, то мотиви виконавчих владних

>уктур змінювались залежно від об’єкта підпорядкування.

Ще незадовго до проголошення незалежності України,

рудні 1990 року, Верховна Рада України прийняла Закон

ро місцеві Ради народних депутатів і місцеве самовряду-

шя». Підґрунтям цього Закону були такі загальновизнані

сократичні принципи самоврядування, як самостійність і

іалежність Рад, децентралізація органів влади. Уперше за

о історію свого існування Ради отримали можливість діяти

засадах самофінансування і самозабезпечення, мати кому-

Іьну власність, самостійно формувати місцеві бюджети,

Іпоряджатися фінансовими і природними ресурсами. Дія

>го Закону поширювалася на депутатський корпус міських,

Іасних та районних Рад, що прийшли до влади в результаті

Іезневих виборів 1990 року. Саме їм вперше довелося відсто-

ати свою владу в полі публічної, а не номенклатурної

Іітики, часто в жорсткому протистоянні з уже утвореною

гого часу політичною опозицією. Крім того, саме в цей час

ауковий і політичний лексикон увійшла категорія «децен-

лізації влади», поширились ідеї федеративно-земельного

рою України. Але вони не отримали відповідного розвит-

іа місцях, а надані новим Законом повноваження випере-

зли реальні можливості Рад. У результаті Закон «Про

цеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування»

‘О року в багатьох випадках так і залишився декларацією

) наміри.

Проголошення незалежності України, впровадження гитуту президентства
зумовили посилення централізації дносинах між центром і регіонами. У
березні 1992 року бу-прийнято нову редакцію Закону «Про місцеві ради і

регіональне самоврядування», а також Закон «Про представника Президента
України». Передусім, йшлося про посилення ролі виконавчих органів на
місцях і підпорядкування їх Президенту через упровадження інституту
Представників Президента на обласному і районному рівнях. Введення
інституту Представників Президента мало остаточно ліквідувати радянську
модель влади і створити таку систему, що поєднує принцип забезпечення
державного управління в регіонах через місцеві державні адміністрації з
участю громадян, у населених пунктах через органи самоврядування з
досить широкими повноваженнями. Фактично, виконавчі органи на місцях
було виведено з підпорядкування Рад, перетворено на місцеві державні
адміністрації і підпорядковані Представникам Президента.

Вже в 1994 році Верховною Радою України було прийнято новий Закон «Про
формування місцевих органів влади в Україні», згідно з яким інститут
Представників Президента було ліквідовано. Було запроваджено єдину
систему рад, вищою ланкою-якої ставала Верховна Рада, виконавчі органи
знову перепідпорядковувались радам. До того ж Закон було прийнято
напередодні президентських виборів, і нова система була покликана стати
одним із найбільш важливих знарядь передвиборної боротьби.

Протягом президентської передвиборчої кампанії 1994 року Л. Д. Кучмою та
його командою активно використовувалась теза про затвердження нової
регіональної політики, що мала будуватися на широкій самостійності
регіонів у соціально-економічному і культурному розвитку, з чітким
розподілом повноважень і економічної бази між загальнодержавним і
регіональним рівнями влади і управління. Ця теза отримала розвиток у
проекті «Концепції нової регіональної політики в Україні»1, який було
складено в лютому 1995 року тогочасним радником Президента В. Гриньовим.

Суть проекту полягала в утвердженні трирівневої структури організації
влади, ключовою ланкою якої повинен був стати середній регіональний
рівень. При цьому місцевий рівень організації влади мав формуватися або
у вигляді

1 Див.: Гринев В. Проект концепции новой региональной политики (февраль
1995) // Восток. – 1998. – № 4. – С. 6-42.

об’єктів місцевого самоврядування — міст і муніципальних кругів, або у
вигляді об’єктів адміністративного управління — евеликих населених
пунктів і округів, що адміністративне травляються. Але цей документ так
і залишився проектом, державши недієву систему влади, Президент
спробував спо-Ітку неконституційними методами створити вертикаль
дер-авної виконавчої влади. Указом від 6 серпня 1994 року «Про
Ібезпечення керівництва структурами державної виконавчі влади на місцях»
Президент оголосив про підпорядкуван-я собі голів районних і обласних
рад. Але голови обласних і Ійонних рад обирались на посади всім
населенням, тобто резидент не мав можливостей ні звільняти їх у разі
неза-звільної роботи чи порушення ними законодавства, ні ке-/вати ними,
тому Указ не міг суттєво змінити ситуацію. На->мість у грудні 1994 року
Президент вніс на розгляд Верхов-зї Ради України проект конституційного
Закону «Про дер-авну владу і місцеве самоврядування в Україні». Дебати
нав-эло проекту цього Закону точилися півроку і закінчилися зсягненням
компромісу між Президентом України та Вер->вною Радою у вигляді
Конституційного договору.

Відповідно до цього договору відновився інститут місце-Іх державних
адміністрацій, керівниками яких ставали Голо-І відповідних рад, що були
обрані у 1994 році. Знову ж, як 1992-1994 роках, обласні та районні ради
позбавилися своїх Іконавчих органів, а самоврядування формально
залиши-зсь лише на рівні населених пунктів. Але на відміну від
по-гредніх керівників державних адміністрацій нові обирались ;ім
населенням і займали посаду голови ради. Договір також Ікликав закласти
основи розмежування повноважень цент-Ільних і місцевих органів влади,
розділити компетенцію ісцевих органів виконавчої влади і органів
місцевого само-эядування. Внаслідок підписання договору була практично
дновлена вертикаль державної виконавчої влади та посили-Ісь керованість
територіями з боку центрального уряду.

Ці обставини на деякий час призвели до стабілізації відно-авової держави, коли Україна спрямовує активні зусилля
на безпечення економічного зростання, всебічної охорони прав, обод
людини. Тому не випадково у посланні Президента Ук-їни до Верховної Ради
України «Україна: поступ у XXI століт-. Стратегія економічної та
соціальної політики на 2000-2004 жи» серед стратегічних пріоритетів
економічного та соціальне розвитку визначено зростання інтелектуального
потен-алу нації та науково-технологічні інновації, застосування яких
ттєво змінює обсяги та якість виробництва і споживання’.

В «Основних напрямах соціальної політики на період до 104 року»,
схвалених Указом Президента України від 24 трав-І 2000 року2, звернена
увага на незадовільний стан науки,

‘ Урядовий кур’єр. — 2000. — 23 лютого.

2 Офіційний вісник України. – 2000. – № 21. – Ст. 858.

а також зазначається, що Україна значно відстає від розвинутих країн за
кількістю впроваджених розробок, проданих ліцензій тощо, і цей розрив у
сфері науково-технічної діяльності постійно зростає. Водночас
підкреслюється, що Україна має вагомі об’єктивні передумови формування
стратегії довгострокового науково-технічного розвитку. Про це свідчить
наявність висококваліфікованих наукових кадрів, сучасної мережі наукових
і вищих навчальних закладів. За рівнем підготовки науково-технічних
кадрів, фахівців вищої кваліфікації Україна належить до провідних держав
світу. Президент Національної академії наук України, академік Б. Є.
Патон в статті «Рівень науки — обличчя держави» підкреслює необхідність
використання наукового доробку і зазначає, що зусилля вчених мають бути
спрямовані на наукове забезпечення першочергових заходів щодо
стабілізації суспільно-еко-логічного стану, перехід економіки на
інноваційний шлях розвитку1. Це стосується і юридичної науки, яка
активно впливає на законотворчий процес, формування правової свідомості
громадян, підвищення авторитету нашої держави у світовому
співтоваристві.

Розвиток юридичної науки супроводжується виданням значної кількості
законів та інших нормативно-правових актів, які, з одного боку,
закріплюють різні форми правового регулювання наукової і
науково-технічної діяльності, державної підтримки науки в Україні,
організаційні засади наукових досліджень, правовий статус науковців, а з
іншого — регулюють всі напрями суспільної та державної діяльності.
Достатньо звернути увагу на те, що за 10 років незалежності прийнято
близько 1800 законів, серед яких є ряд ключових.

На жаль, не можна сказати, що закони цілком відповідають вимогам життя,
належним чином враховують економічні, соціальні, політичні, демографічні
та інші чинники. Не завжди прогнозуються наслідки таких законів. Нерідко
відомчі інструкції «підправляють» і Конституцію, і закони. А це певною
мірою пов’язане з неналежним рівнем правової культури державного
апарату.

1 Урядовий кур’єр. – 1999. – 17 березня.

Сьогодні є об’єктивна необхідність підвищити роль зако-юдавства, в тому
числі і щодо місцевого самоврядування, йо-•о значення в розбудові
української державності. Значною лірою це залежить від того, як воно
сприймається виконавцями та населенням. Мова йдеться про ефективність
цього зако-юдавства, оскільки багато законів не працює тому, що в них
Іерідко втілений або ж вузько галузевий інтерес, або ж інтерес жремих
прошарків населення, а не загальнонародний. З по-Іітико-правової
практики України зникла система попереднь->го всенародного обговорення
найбільш важливих законо-Іроектів, яка раніше була досить поширеною.
Люди переста-Іи відчувати свою причетність до законотворчого процесу, що
Іажливо і з точки зору політичної активності громадян. Напри-слад,
законодавство про місцеве самоврядування в Україні за >оки незалежності
змінювалося декілька разів. Проект змін і Іоповнень до нього є і нині,
але жодного разу його положення ‘ вигляді законопроекту не були
надруковані в центральній Іресі для всенародного обговорення. Таким
чином, одна із форм 5езпосередньої демократії — всенародне обговорення
найбільш $ажливих законопроектів — не використовується.

Звертає на себе увагу той факт, що за останні роки з пра-ювих проблем
місцевого самоврядування в Україні захищено Інше три кандидатські
дисертації. Якщо ж говорити про мо-Іографічні дослідження, то таких
взагалі назвати не можна. Є Іавчальні посібники, підручники з
муніципального управ-Ііння, статті, але серйозних монографічних
досліджень поки цо не здійснено. Відсутність наукових розробок негативно
Іозначається і на законотворенні, механізмі його здійснення -а
реалізації прийнятих законів.

У дослідженні проблем державного будівництва, станов-Іення та розвитку
місцевого самоврядування, функціонування эад недостатньо
використовується потенціал освітніх та науко-шх установ, у тому числі
Академії правових наук України, її нститутів. Лише один приклад.
Академія правових наук Укра-ни, Інститут державного будівництва та
місцевого самовря-Іування виступали з пропозицією про підготовку
Програми зозвитку місцевого самоврядування в Україні, в тому числі за
інших наукових установ, державних органів, різного

роду асоціацій, об’єднань, Фонду сприяння місцевому самоврядуванню
України. Про це говорилось на наукових і науково-практичних
конференціях, «круглих столах», інших зборах. Ініціатива отримала
схвалення, про що свідчить затвердження Указом Президента України ЗО
серпня 2001 року Програми державної підтримки розвитку місцевого
самоврядування в Україні1. Але ні науковці Національної юридичної
академії України імені Ярослава Мудрого, ані Академії правових наук
України, ні наукові співробітники Інституту державного будівництва та
місцевого самоврядування не залучались до розробки Програми чи її
експертизи. Немає цих установ і серед тих, що будуть здійснювати
передбачені Програмою заходи. Жоден з науковців названих установ не
включений до складу робочої групи з підготовки пропозицій щодо розвитку
місцевого самоврядування. Таким чином, значний загін науковців-фахівців
фактично не залучається до вирішення актуальних і важливих питань
державотворення та розв’язання проблем місцевого самоврядування, що дає
можливість говорити про недостатнє та неефективне використання творчого
потенціалу академічної науки.

Нагальною є потреба наукового обґрунтування процесу запровадження у
вітчизняну правову систему міжнародно-правових стандартів, насамперед,
щодо утвердження, забезпечення та захисту прав і свобод людини і
громадянина, дослідження можливостей їх адаптації в Україні з
урахуванням умов перехідного періоду, національних традицій та
менталітету, позитивних напрацювань українських вчених-юристів. У цьому
процесі чільне місце посідає новий напрям вітчизняної правової науки —
порівняльне правознавство, яке поступово стає необхідним елементом
всебічного дослідження проблематики будь-якої юридичної дисципліни,
обов’язковим критерієм його обґрунтованості та належної якості. Тому не
є випадковим утворення останнім часом в Україні спеціалізованих наукових
установ, які покликані професійно займатися проблемами порівняльного
правознавства. Зокрема, за ініціативи Президента Академії правових наук
України В. Я. Тація, у структурі Інституту державного будівництва та
місцевого самоврядування АПрН України створено науковий

1 Офіційний вісник України. – 2001. – № 36. – Ст. 1658.

ектор порівняльного правознавства з проблем державного іудівництва.
Правознавство, всі його галузеві підрозділи по-ликані більш ґрунтовно
впливати на становлення сучасної фавової системи України, розвиток
законодавства, органі-ацію та підвищення ефективності діяльності
місцевого са-юврядування, зміцнення законності та правопорядку.

На нинішньому етапі розвитку місцевого самоврядування Іиник ряд проблем,
вирішення яких є можливим тільки на агальнодержавному рівні, насамперед,
законодавчим орга-юм — Верховною Радою України. Постає питання про
ре-лізацію напрямків державної підтримки місцевого самовря-ування,
ефективність судового захисту його прав.

Не вирішеним залишається питання про створення на-ежної правової бази
для реального функціонування тери-оріальних громад як первинних
суб’єктів місцевого самовря-ування і основних носіїв його повноважень, а
також здійснен-Ія форм реалізації прав територіальних громад — виборів,
ре-)ерендумів, загальних зборів за місцем проживання, громад-ьких
слухань, місцевих ініціатив.

Мають бути в повному обсязі забезпеченими належні пра-ові основи
місцевого самоврядування, обґрунтовані та вне-ені суттєві зміни та
доповнення до законів, прийнятих до ведення в дію Конституції України, в
яких регулюються питан-я правового статусу і повноваження органів
місцевого само-рядування. Необхідно серед інших змін внести зміни та
допов-Іення до закону про місцеве самоврядування, зокрема, в ча-тині
розподілу повноважень між органами і посадовими осо-ами місцевого
самоврядування; більш повно визначити ста-ус сільських, селищних та
міських голів, інших посадових сіб місцевого самоврядування; ліквідувати
прогалини та су-еречливі положення. Доречно, на наш погляд, прийняти ряд
.ових законів: окремий закон про обласні та районні ради як ргани
регіонального самоврядування, про територіальні гро-Іади та форми
реалізації їх прав — референдуми, громадські лухання, органи
самоорганізації населення; про асоціації Іісцевих рад; про комунальну
власність; про місцевий бюджет; ро адміністративно-територіальний устрій
та інші. Причо-Іу бажано ці закони прийняти у «пакеті», що забезпечило б
уз-

годженість у регулюванні відносин, які складаються в системі місцевого
самоврядування.

Належного обґрунтування вимагають пропозиції практиків та науковців щодо
напрямків створення оптимальної системи та структури органів місцевого
самоврядування, визначення форм їх діяльності; відновлення районних та
обласних рад як повноправних органів регіонального самоврядування зі
своєю комунальною власністю, своїм бюджетом; більш конкретно і чітко
належить визначити статус районних у місті рад, а також місцевих рад,
які знаходяться і діють на території інших (міських) рад; об’єднання в
місцевих радах постійних комісій та відділів (управлінь); скорочення
чисельності депутатів у місцевих радах, визначення їх оптимальної
кількості для виконання своїх обов’язків, можливо, навіть на постійній
основі. Важливим є питання щодо розподілу повноважень окремих місцевих
рад, сільських, селищних, міських голів, визначення змісту делегованих
повноважень та порядку і умов їх реалізації, визначення статусу голів
рад, виконавчих органів місцевих рад1.

Одна із проблем, що впливає на ефективність законотворчої діяльності та
вимагає наукового осмислення, стосується її організації. Відповідно до
ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній
Раді України належить Президентові України, народним депутатам України,
Кабінету Міністрів України і Національному банку України. На погляд
автора, «право законодавчої ініціативи» не узгоджується з тим, що кожний
з народних депутатів готує самостійно проект відповідного закону і
вносить його до певного комітету Верховної Ради чи самого законодавчого
органу України. Як правило, підготовлені таким чином проекти законів не
відповідають юридичним вимогам та законотворчій техніці (наприклад,
проект Кодексу місцевого самоврядування (Муніципального кодексу),
проекти змін до Закону України «Про місцеве самоврядування», які
готуються і тими самими особами (народними депутатами)), мають або ж
поверхній, до-

1 Вороное М. П. Питання наукових досліджень і викладання державного
будівництва й місцевого самоврядування в Україні // Конституція України
— основа модернізації держави та суспільства. Матеріали наукової
конференції 21-22 червня 2001 р. – Харків: Право, 2001. — С. 244.

Державне будМщто тамісцеве самт^щувашя

ить загальний характер, або ж охоплюють широке коло про-лем, не
регулюючи відповідні вщносини належним чином, им більше, якщо народний
депутат виступає не лише уб’єктом права законодавчої ініціативи, а й
автором проек-у, то він будь-якими доступними йому засобами лобіює,
про-Ітовхує прийняття відповідного проекту. Не завжди інтереси прави
співпадають з особистими амбіціями, а кількість тих за-онопроектів, що
вносяться таким способом, значно переви-Іує можливості Верховної Ради
щодо їх якісного і своєчас-ого розгляду, веде не до планової роботи
законодавців, а вно-ить дезорганізацію в законотворчий процес. Якщо
проект носить Президент України, Кабінет Міністрів України чи [ацбанк
України, то це результат роботи певного колективу рули), а не однієї,
навіть досить грамотної людини. Крім то-э, вони на відміну від народних
депутатів лише вносять зако-опроект, відстоюють його приписи, свою
позицію, але не го-осують за нього. Народний депутат вносить проект і
сам же нрішує його долю. Без зміни норм Конституції України мож-а
вирішити це питання заклавши в регламенті Верховної Ра-и України
правило, згідно з яким ініціатор законопроекту не оже брати участі у
вирішенні питання відносно нього. Вза-злі треба упорядкувати процес
підготовки законопроектів, они мають готуватись спеціально створеними
робочими гру-ами (куди можуть входити і народні депутати) з обов’язковим
Ілученням, навіть до підготовки «спеціалізованих» законо-роектів,
представників різних галузей та сфер діяльності, Іристів. Це дозволить
оцінювати законопроект не лише з точ-и зору професіоналів певного
напрямку, а з усіх інших по-едій, зокрема узгодженості їх з іншими
законопроектами та инними законами. «На жаль, нерідко приймається багато
злеко не першочергових законів, які часто відображають не
Ігальнонародні, а галузеві чи корпоративні інтереси», — ідкреслює Ю. М.
Тодика1.

Одним з важливих питань є вдосконалення механізму уп-авління
економічними і соціальними процесами на місцях, Ю вимагає такого
розподілу повноважень між центром та

1 Тодыка Ю. Н. Конституция Украины: проблемы теории и практи-І. –
Харьков: Факт, 2000. – С. 495.

Збірник наукових праць

регіонами, завдяки якому останні були б спроможні вирішувати не тільки
поточні, щоденні питання, а й реалізовувати стратегічні проблеми
розвитку регіону. У зв’язку з цим доцільно чітко розмежувати
повноваження центру та регіонів, підсилити автономність регіонів шляхом
передачі їм більшого обсягу повноважень, особливо в галузях майна та
фінансів.

Відомо, що головним завданням та метою місцевого самоврядування є
задоволення місцевих потреб і вирішення конкретних проблем, що виникають
на певній території, власними силами. Але для самостійного вирішення
органами місцевого самоврядування суспільних справ та проблем місцевих
жителів їм необхідні відповідні матеріально-фінансові ресурси. У зв’язку
з цим доцільно здійснити наукове обґрунтування та прискорити прийняття
відповідних законів, які визначатимуть порядок формування місцевих
бюджетів та законодавче закріпити положення про використання доходів,
які створюються у тому чи іншому регіоні, переважно на місцях. Адже від
ефективності функціонування місцевих органів виконавчої влади, місцевого
самоврядування безпосередньо залежить задоволення життєвих інтересів,
реалізація прав, насамперед щодо соціального захисту громадян — жителів
села, селища, міста, регіону. Однак досі з прийняттям закону про
правовий режим майна спільної власності територіальних громад, про
необхідність якого йдеться у прикінцевих та перехідних положеннях Закону
«Про місцеве самоврядування» питання не вирішене. Нині управління цим
майном здійснюють районні і обласні ради або за їх дорученням районні і
обласні державні адміністрації. Видається необхідним вжити заходів щодо
прискорення прийняття відповідного Закону, у якому запровадити
спрощений, порівняно з визначеним у Законі України «Про місцеве
самоврядування в Україні», порядок використання, відчуження, у тому
числі приватизації, майна спільної власності.

Наукові дослідження мають торкатися також розробок проблем місцевого
рівня, у тому числі з приводу підготовки статутів територіальних громад,
регіональних програм соціально-економічного розвитку районів і областей
та ін. Слід визнати, що наукові розробки в цьому напрямку недостатні, в
той

4 Державне будівництво … 41

с, як, обґрунтовано підкреслює В. Шаповал, «одним з проявів сцевого
самоврядування є підзаконна нормотворча діяльність Іповідних органів,
спрямована на правове регулювання ійснюваного ними управління місцевими
справами»1.

Нові економічні і політичні реалії, поставлені суспільством вдання, у
свою чергу, висувають відповідні вимоги щодо на-ових розробок з питань
державного будівництва та місцево-самоврядування, які мають зазнати
якісних змін, щоб на-жним чином осмислювати реформаторські процеси та
за-Іопонувати практиці конкретні рекомендації й ефективні :оби роботи.

Видається, що концептуально ці проблеми на найближ-й період мають
передбачати:

аналіз наявного стану місцевого самоврядування, дер-

Івного управління та ключових проблем правозастосовної

актики, якими займається державно-правова наука;

прогнозування динаміки соціально-економічних, по-

•ичних, морально-психологічних й інших передумов та без-

середніх чинників державного управління та місцевого са-

Іврядування, їх закономірностей;

наукове обґрунтування шляхів становлення та розвит-

системи місцевої влади, формування стратегії, принципів,

прямків і предметних завдань у цій сфері;

аналіз суспільних відносин та системи норм щодо врегу-

Івання проблем організації і діяльності апарату місцевого са-

врядування (служби в органах місцевого самоврядування),

значення системи та структури органів місцевого самовряду-

-шя, розв’язання методологічних проблем, спрямованих на

рішення та реалізацію головних напрямків їх діяльності;

визначення та правове врегулювання функцій, форм і

тодів діяльності органів місцевого самоврядування, пошук

вих ефективних засобів управлінської діяльності в умовах

нкових відносин;

вирішення проблем правового забезпечення реалізації

нституційних прав і свобод людини і громадянина; пошук

Іяхів, за допомогою яких має забезпечуватись перевага інте-

лв, прав і свобод громадян перед іншими учасниками пра-

1 Право України. – 2002. – № 3.-С.49.

вовідносин, відповідальності держави за виконання Конституції та законів
України;

— наукове обґрунтування можливих шляхів удосконалення управління на
регіональному і місцевому рівні, взаємодії місцевих державних
адміністрацій і органів місцевого самоврядування, законодавчого
закріплення цих процесів;

розробку проектів законів, інших нормативно-право

вих актів, концепцій, програм щодо удосконалення місце

вого самоврядування, підвищення ролі науки у цих напрямах

до рівня, який буде відповідати зростаючим суспільним по

требам;

прогнозування самих наукових процесів з урахуванням

економічних, соціальних, політичних, правових, організа

ційних, морально-психологічних та інших реалій; інфор

маційне забезпечення та відображення наробок державно-

правової науки відповідно до сучасних інформаційно-техно

логічних і технічних вимог та можливостей (нові засоби ко

мунікації, закріплення та поширення правової, наукової і уч

бової літератури та ін.), що, у свою чергу, вимагає легалізації

електронних та інших носіїв інформації, систематизації та ко

дифікації чинного законодавства; поступову (за вирішенням

основних проблем) деталізацію завдань державно-правової

науки, їх прив’язку до потреб практики, практична реалізація.

За період становлення незалежної України почергово панували настрої
громадівської, державницької та змішаної концепцій місцевого
самоврядування. Конституція 1996 року закріпила конституційні засади
місцевого самоврядування. Однак якщо ст. 140 Конституції України
визначає первинним суб’єктом місцевого самоврядування територіальну
громаду міст, селищ та сіл, що свідчить про громадівські його засади, то
аналіз сукупності інших норм Конституції, змісту Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні» в редакції 1997 року свідчить, що в
Україні має також місце застосування елементів державницького підходу до
місцевого самоврядування.

У реальних умовах державотворення в Україні не можливо віднайти
застосування тої чи іншої конкретної моделі місцевого самоврядування —
громадівської чи державницької. У за-

4* 43

онодавстві демократичних країн у чистому вигляді її теж не-Іає. Нині
більш реальнішою науково обґрунтованою вигля-ає так звана змішана,
громадівсько-державницька, яка за изначенням своїм покликана поєднати в
собі позитивні еле-Іенти обох моделей місцевого самоврядування. Однак
наковці та практики ще повинні з цього приводу дійти певних исновків.

5. Д. Яворський, кандидат юридичних наук, завідувач відділу Інституту
державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України

Місцеве самоврядування і вибори в Україні

Місцеве самоврядування в Україні виступає як багатогранне та комплексне
політико-правове явище і характеризується як відповідна засада
конституційного ладу України, як специфічна форма народовладдя і як
право жителів територіальної громади на самостійне вирішення питань
місцевого значення1. Місцеве самоврядування посідає окреме місце в
політичній системі і тому його слід розглядати як окрему форму
реалізації народом належної йому влади.

Загальні засади формування органів місцевого самоврядування визначаються
ст. 141 Конституції України, відповідно до якої жителі сіл, селищ, міст
на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного
голосування строком на чотири роки обирають депутатів відповідної ради.
На таких же засадах обираються сільський, селищний, міський голова.
Порядок організації і проведення місцевих виборів визначається Законом
України «Про місцеве самоврядування в Україні»2 і Законом України «Про
вибори депутатів місцевих

‘ Конституційні засади місцевого самоврядування. – К.: Арарат-Центр,
2000. – С. 8.

2 Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

щ та сільських, селищних, міських голів»1. Проведення пе-одичних вільних
виборів на місцях становить основу безпо-:редньої демократії у сфері
місцевого самоврядування. Участь юмадян у виборах до органів місцевого
самоврядування є щочасно однією з дійових форм реалізації ними права на
Іасть у місцевому самоврядуванні.

Значення місцевих виборів проявляється через їх функції, сі виступають
основними напрямками впливу на суспільні дносини з метою вирішення
завдань найбільш ефективної, єздатної організації та функціонування
місцевого самовря-‘вання в Україні. Система функцій місцевих виборів
зво-Іться до таких положень. Так, вибори: а) забезпечують легі-Імність
органів та виборних посадових осіб місцевого само-Іядування, наділяють
їх мандатом народної довіри; б) є медом формування відповідальної перед
населенням публічної Іади; в) забезпечують представництво інтересів
різних со-альних груп населення, альтернативних точок зору, вирішен-І
проблем місцевого значення; г) є способом формування й Іраження
суспільної думки на місцях; ґ) є основним ефектив-ш засобом
функціонування представницьких органів місце -»го самоврядування та
посадових осіб; д) відіграють роль эективного стимулу розвитку
політичних партій; е) викону-гь виховну роль формування
соціально-політичної актив->сті і свідомості громадян, поважного
ставлення їх до інсти-ту місцевого самоврядування; є) стимулюють
розвиток Іціально-політичної активності громадян, сприяють вияв-нню їх
нагальних інтересів, створюють потенційні переду-)ви для їх задоволення;
ж) являють собою одну з найбільш нових форм контролю громадян за
діяльністю місцевих ор-нів та посадових осіб, підвищують їх
відповідальність перед Іселенням.

Регулювання місцевих виборів стосується одночасно і >ава громадян, і
питання організації місцевого самовряду-ння. Побудова оптимальної моделі
місцевих виборів мож-Іва лише через стабільне й ефективне виборче
законодав-во. На сучасному етапі актуальними, дискусійними й у той : час
значною мірою невирішеними залишаються такі про-

1 Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 3-4. — Ст. 15.

блеми, як-то: а) визначення науково обґрунтованої й політичне доцільної
виборчої системи місцевих виборів; б) необхідність законодавчого
оформлення положення про проведення в різний за часом період виборів до
Верховної Ради України і місцевих виборів; в) подальше вдосконалення
параметрів загальної кількості депутатів кожної ланки представницьких
органів місцевого самоврядування в напрямку їх оптимізації; г)
розширення кола суб’єктів виборчого права; ґ) вибір напрямку
систематизації законодавства про місцеві вибори, який би забезпечив
оптимальну внутрішню єдність, погодженість і повноту правового
регулювання цього виду суспільних відносин. У межах цієї статті
висвітлюються лише окремі напрямки, які є малодослідженими в теорії
виборчого права.

Загальні ресурси вдосконалення сучасного виборчого права України
пов’язані з подальшою демократизацією місцевого самоврядування, такою
організацією системи місцевої публічної влади, яка б спиралася на
принципи більшої свободи вибору, максимальної гнучкості, а разом з цим і
відповідальності перед населенням. Обов’язком держави є орієнтація і
стимулювання такого процесу.

У цьому руслі заслуговує на увагу питання про можливість у перспективі
охоплення рамками виборчого права відносин щодо виборів керівників
місцевих державних адміністрацій в областях, районах, містах Києві та
Севастополі. Право жителів регіонів самостійно вибирати глав виконавчої
влади обґрунтовується необхідністю забезпечення безпосередніх зв’язків
між виборцями і сформованими ними суб’єктами політичної публічної влади.
В юридичному відношенні керівники, які вибираються електоратом, мають
найбільш сильні позиції, надійний механізм захисту й гарантії від
суб’єктивного впливу з боку центральної влади. Однак слід зауважити, що
сьогодні для таких кардинальних змін необхідні як політичні передумови,
так і воля законодавчого органу, а також створення належної теоретичної
концепції.

Збагачення предмета виборчого права України є можливим за рахунок
включення до числа юридичне значущих учасників виборчих відносин нових
суб’єктів. Загальне виборче право

ШІШЯЖШ-L

тісно пов’язане з питанням наділення іноземних громадян та осіб без
громадянства правом участі в місцевих виборах. У деяких державах це
питання вирішено позитивно. Законом передбачена можливість участі в
голосуванні іноземців та осіб без громадянства, які проживають на
території країни протягом визначеного часу і сплачують податки. У 1988
році Євро-парламент схвалив резолюцію, згідно з якою громадянам держав —
членів Євросоюзу надається право голосувати на виборах до Європарламенту
і на місцевих виборах у країні проживання в рамках Європейського Союзу1.
Право участі у виборах іноземних громадян закріплюється й на
конституційному рівні. Так, ст. 28 Конституції ФРН передбачає, що правом
вибирати і бути обраними на виборах в округах та громадах володіють
також особи, які мають громадянство держави — члена Європейського
Союзу2. Згідно з Федеральним Законом Російської Федерації «Про основні
гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі Російської
Федерації» (ст. 18) до списків виборців на виборах в органи місцевого
самоврядування відповідно до міжнародних договорів Російської Федерації
включаються іноземні громадяни, які досягли віку 18 років і постійно або
переважно проживають на території муніципального утворення, в якому
проводяться вказані вибори3. А з 1999 року іноземцям у Російській
Федерації надано право на муніципальних виборах не тільки обирати, а й
бути обраними в органи місцевого самоврядування.

У перспективі розширення суб’єктів виборчого права на місцевих виборах
можливе й в Україні за рахунок надання за певних умов виборчих прав
іноземцям та особам без громадянства. Такий підхід випливає з
міжнародного досвіду багатьох країн, де участь у самоврядуванні не
розглядається як прерогатива тільки власних громадян, а й поширюється на
постійно або переважно проживаючих на території комунальних утворень
іноземців та осіб без громадянства. На користь

1 Сравнительное Конституционное право. – М.: Манускрипт, 1996.
-С.372-373.

г Конституции государств Европейского Союза. – М : НОРМА-ИН-ФА, 1999. –
С. 190.

3 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. –
М.: НОРМА, 1999. – С. 151.

такої позиції говорить також і той факт, що вектором зовнішньої політики
України є шлях входження до європейських структур, а також зближення
вітчизняного законодавства, в тому числі й виборчого, з європейським
правом.

Законодавство про місцеві вибори є складовою частиною українського
виборчого законодавства, магістральне вдосконалення якого спрямоване на
розробку й прийняття Виборчого кодексу України. Це дозволило б
систематизувати виборче законодавство і створити стабільну правову базу,
впорядкувавши в єдиному акті виборчі правовідносини та процедури в
конкретній формі і чітко уніфікувавши методи їх правового регулювання1.
В Особливій частині Виборчого кодексу передбачається врегулювати
особливості правовідносин, які притаманні місцевим виборам. Для науки
виборчого права проблема розробки відповідних фундаментальних
теоретичних положень є нагальною.

‘ Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики. — К.:
Центральна Виборча Комісія, 2001. — С. 25.

П. М. Любченко, кандидат юридичних наук, завідувач сектору Інституту
держарного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України

Територіальна громада: проблеми регулювання правового статусу

З прийняттям у 1996 році Конституції України, а потім і Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні» змінились акценти в регулюванні
місцевого самоврядування. Головним і первинним суб’єктом у системі
місцевого самоврядування стала територіальна громада. У цьому плані
Конституція України пішла дещо далі від Європейської Хартії про місцеве
самоврядування, яка трактує місцеве самоврядування як право і реальну
здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину
державних справ і керувати нею, діючи в межах закону, під свою
відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Закріплення в Конституції України первинним суб’єктом місцевого
самоврядування територіальної громади відповідає не тільки сформованій
міжнародній практиці, але й історичним традиціям українського народу.
Общини (вервь і віче) були центрами громадського самоврядування в
Київській Русі. Вервь — територіальна селянська община, яка захищала
своїх членів, представляла їх інтереси у відносинах з державною

владою, феодалами, іншими общинами. Віче — збори дорослого, вільного
населення міст, яке скликалось для вирішення найважливіших питань1.

Розвиток торгівлі висунув потребу не лише охорони від зовнішніх ворогів,
захисту свободи і незалежності від місцевих феодалів, а й внутрішньої
самоорганізації та самоуправління. Економічний розвиток обумовлює
становлення вільних громад, самоврядність яких виникає і розвивається
шляхом надання містам окремих грамот-привілеїв. Вважаючи недосконалими
місцеві порядки, німці-колоністи у густо-населених місцях свого
проживання запроваджують торговельно-промислові традиції та звичаї, а
згодом — норми Магдебурзького права. Рецепція Магдебурзького права
дійшла до українських міст у формі партикулярного права, що надавалося
шляхом привілейних грамот. III Литовський Статут поділяв міста на
привілейовані і непривілейовані2. Жителі міста об’єднувалися в цехи:
лікарів, аптекарів, адвокатів, музикантів, ремісників. Очолювали цехи
виборні цехмістри. Цех мав свій статут, суд, свої свята, ікони і
знамена. Цехове керівництво слідкувало за якістю продукції своїх членів.
Справи про порушення статуту, правил цехової дисципліни розглядалися
цеховими судами.

У XV ст. на українських землях формується нова соціальна група населення
— козацтво, вони створили і нову організацію — громаду. Кожний, хто
прибував на козацькі землі, вважався вільним від кріпосного права,
отримував рівні з іншими права користування землею і промислами, право
брати участь у самоврядуванні. Запорозька Січ складалася з 38 куренів,
які мали широкі права. Вищим органом самоврядування Запорозької Січі
була військова рада. У раді могли брати участь усі січові козаки — від
військової старшини до простої «сіроми». Ліквідація Запорозької Січі в
1775 році та скасуван-

1 Коммунальное право Украины: Учебное пособие / В. Д. Волков,

А. Г. Бобкова, Н. А. Захарченко и др. – Донецк: ДонГУ, 1999. – С. 40.

2 Матвеева Т. О. Із історії інституту місцевого самоврядування на Ук

раїні // Проблеми активізації конституційно-правових досліджень і вдос

коналення викладання конституційного права: 36. наук, статей. – Харків:

Національна юридична академія України, 1999. – С. 218.

ня в 1781 році полково-сотенного адміністративно-територіального поділу
території практично остаточно зруйнували національну систему органів
місцевого самоврядування1. Також знищувалися традиційна єдність і
суверенність української громади, що базувалися на звичаєвому праві,
відображеному в Литовському Статуті, який було скасовано царським указом
у 1842 році2.

Грамота на права і вигоди містам Російської імперії від 21 квітня 1785
року дала можливість міським жителям збиратися і складати «общество
градское», яке користувалось правами і вигодами: обирало міського
голову, бургомістрів і ратманів (членів магістрату), їм дозволялось
складати скарбницю своїми добровільними внесками і використовувати її за
спільною згодою. Сільське самоврядування регулювалося «Положением о
сельском состоянии», в якому спеціальний розділ був присвячений
формуванню сільських громад та волостей і врядуванню.

М. Грушевський у брошурі «Хто такі українці і чого вони хочуть?» писав:
«Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала
людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з
вибору народного! Се називається устроєм демократичним — щоб народ сам
собою правив»3. У проекті Конституції Української Народної Республіки
систему місцевого самоврядування становили землі, волості й громади, а
їх відносини з державою регулювались таким чином: «Не порушуючи єдиної
своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого
самоврядування, дотримуючись принципу децентралізації». Радам і Управам
громад, волостей і земель «належить єдина безпосередня місцева влада:
міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність,
безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до
справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах
рішає Суд Української Народної Республіки». До компетенції Ради Народних
Міністрів

‘ Кіселичтк В. Про надання українським містам у XIV-XVI1 ст.
Магдебурзького права // Право України. – 1996. – № 9. – С. 84.

2 Грицяк І. Місцеве самоврядування України в історії та сучасності //

Вісник Української академії державного управління. – 1996. — N° 1. — С.
62.

3 Грушевський М. С. Хто такі українці і чого вони хочуть? — К.: Знання

України, 1991.-С. 116.

входили лише ті питання, які залишаються поза межами установ місцевої
самоуправи або стосуються УНР в цілому1.

Здавалося б, дореволюційні традиції місцевого самоврядування повинні
були отримати свій розвиток у практиці державного будівництва за
радянських часів. Адже соціалістична революція, за К. Марксом, знаменує
собою процес зворотного поглинання державної влади суспільством, а в
організації місцевого самоврядування найбільш яскраво виражається ідея
наближення влади до народу. Проте ідея місцевого самоврядування, що
припускає суттєву децентралізацію влади, самостійність органів
самоврядування, вступила в протиріччя з практичними завданнями держави
пролетарської диктатури, яка є за своєю природою централізованою
державою. Після жовтня 1917 року земське самоврядування було скасовано
як підмогу буржуазного суспільства, що відживає. У наукових дослідженнях
радянських часів концепцію місцевого самоврядування вважали плодом
буржуазної державознавчої науки, неприйнятної для соціалістичного
суспільства з його формою організації державної влади в центрі і на
місцях, побудованій за принципом її єдності і неподільності.

Правовий статус територіальних громад (колективів) в інших країнах
досить детально досліджувався вченими суспільствознавчих наук. В Україні
досліджень поданій тематиці майже немає. Територіальний колектив як
самостійний тип соціальної спільноти не розглядався навіть у загальній
типології і класифікації колективів, наведеній у ряді філософських
робіт2.

У науковій літературі можна зустріти різні визначення «територіальної
громади». Наведемо декілька прикладів:

— територіальний колектив — це визнана в праві місцева спілка людей
публічного характеру або місцева публічна спілка, тобто це форма
організації місцевої влади3;

1 Баймуратов М. О., Батанов О. В. Деякі теоретичні аспекти станов

лення функцій територіальних громад в Україні // Вісник Одеського інсти

туту внутрішніх справ. – 1999. — № 1. — С. 34.

2 Муніципальне право України: Підручник / В. Ф. Погорілко,

О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та ін. / За ред. В. Ф. Погорілка,

О. Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С. 115.

3 Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. —

К.: Т-во «Знання», КОО, 1999. – С. 75.

територіальна громада — це сукупність громадян Ук

раїни, котрі спільно проживають у міському чи сільському

поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом

правовий статус1;

місцеві общини — являють собою населення, що про

живає компактно в межах відповідних адміністративно-тери

торіальних одиниць. Там, де живе людина, там, де у неї скла

даються і реалізуються повсякденні, «корінні» інтереси, саме

там і організується місцеве самоврядування2.

І. В. Видрін визначає територіальний колектив як соціальну спільноту,
яка складається в межах спільного проживання громадян, що має своєю
основою суспільне необхідну, соціальне обумовлену діяльність, яка
здійснюється групою людей, об’єднаних інтересами в політичній,
соціально-економічній і культурно-побутовій сферах життя3. На думку М.
П. Орзіха, соціальну основу самоврядних територій складає територіальний
колектив (община, точніше — комуна, з огляду на режим комунальної
власності в Україні і світовий досвід), що складається (на відміну від
населення територіальних одиниць) з осіб — громадян, іноземців, осіб без
громадянства, які постійно мешкають або працюють на даній території (або
мають на території нерухоме майно, або є платниками комунальних
податків)4. Включення до складу членів територіальної громади, окрім
осіб, які постійно мешкають, також і осіб, які працюють на даній
території або мають нерухоме майно, або є платниками комунальних
податків є дискусійним і потребує додаткового обґрунтування. У проекті
нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»
внесеному народними депутатами О. М. Іщенком, Л. І. Дайнекс, Ю. Я. Іоффе
запропоновано терміни в такому значенні: а) те-

1 Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. — С. 77.

2 Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.: БЕК,

1994.-С.413.

3 Выдрин И. В. Территориальный коллектив как субъект местного само

управления (государственно-правовые аспекты) // Правоведение. Извес

тия высших учебных заведений. – 1992. — № 4. — С. 86.

4 Орзіх М. П. Концепція правового статусу самоврядних територій і ор

ганів місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядуван

ня України. – 1995. – № 1. – С. 67.

риторіальна громада — жителі, що мають спільні інтереси, обумовлені
постійним проживанням у межах відповідної самоврядної
адміністративно-територіальної одиниці, власні органи місцевого
самоврядування, місцевий бюджет та комунальну власність; б) член
територіальної громади — громадянин України, особи без громадянства,
іноземці, які постійно проживають на території відповідної
адміністративно-територіальної одиниці.

Більшість вчених-правників погоджуються з тим, що членами територіальної
громади є громадяни держави, іноземні громадяни, апатриди, біженці’.

Якщо провести аналіз чинного законодавства України щодо прав іноземних
громадян, осіб без громадянства, біженців, то вони дуже обмежені. До
таких прав належать: право на участь у громадських слуханнях, право
ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання
місцевого самоврядування (місцеві ініціативи), якщо інше не передбачено
статутом територіальної громади; право на індивідуальні чи колективні
звернення. Вони не мають права брати участь в управлінні державними
справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути
обраними до органів місцевого самоврядування, не користуються правом
доступу до служби в органах місцевого самоврядування, брати участь в
загальних зборах громадян за місцем проживання.

Місцеве самоврядування, згідно зі ст. 140 Конституції України, є правом
територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення
як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Єдиною
формою безпосереднього вирішення територіальною громадою питань
місцевого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум
(іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не мають права
брати в ньому участь), важко назвати вирішенням питань місцевого
значення через органи місцевого самоврядування без права їх обрання.
Вищевказане дає можливість стверджувати, що іноземні громадяни, особи
без громадянства, біженці не є членами територіальної громади. Вони
можуть мати на праві власності нерухоме майно або бу-

1 Муніципальне право України. – С. 115.

afe будівництво тажц&ееа&оуядршмя.

ти платниками комунальних податків, але це не надає їм статусу членів
територіальної громади. Врегулювання цієї про- і блеми на законодавчому
рівні вкрай необхідне.

Вперше в Конституційному договорі між Верховною Pa-1 дою України і
Президентом України про основні засади організації та функціонування
державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до
прийняття нової Конституції України територіальні колективи громадян,
які проживають у селах (сільрадах), селищах, містах, визначались як
первинні суб’єкти місцевого самоврядування. Конституція України
визначила місцеве самоврядування як право територіальної громади —
жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів
кількох сіл, селища та міста.

Існуючу потребу в докладному вивченні територіальної громади на практиці
реалізовано не було. Дефініція територіальної громади, що міститься в
Законі України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в
Україні» практично повторює конституційне формулювання, за винятком хіба
що акценту на постійне проживання жителів у межах певної
адміністративно-територіальної одиниці: «Територіальна громада — жителі,
об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є
самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне
об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр».

В Україні кожному, хто на законних підставах перебуває на її території,
гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання.
Людина, обираючи місце свого проживання, одночасно вирішує питання
членства в територіальній громаді. Автори підручника Муніципальне право
України В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та інші
стверджують, що членом територіальної громади індивід може стати тоді,
коли він народився або став мешкати в тому або іншому населеному пункті.
При цьому він повинен мати певне нерухоме майно в межах цієї
адміністративно-територіальної одиниці і бути платником комунальних
податків1. А як бути з тими хто постійно проживає у населеному пункті,
але не

1 Муніципальне право України. – С. 138. 56

заідняя иаутвих прань

має нерухомого майна або не є платником місцевих податків і зборів?

Чинне законодавство України не встановлює обов’язкових вимог щодо
порядку формування територіальних громад, їх реєстрації, фіксованого
членства і забороняє будь-які обмеження права громадян України на участь
у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри,
політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та
соціального походження, майнового стану, терміну проживання на
відповідній території, за мовними чи іншими ознаками. У навчальному
посібнику «Комунальне право України» територіальна громада порівнюється
з таким суб’єктом права, як громадська організація, їх загальними
ознаками називають добровільність і самодіяльний характер. Автори
посібника також звертають увагу на їх відмінність: факт існування
територіальних громад визначила держава в законодавчому акті, а
громадські організації створюються і набувають необхідної
ор-ганізаційності по волі своїх членів1.

Проаналізувавши різні підходи, можна виокремити такі основні ознаки
територіальної громади:

територіальна — проживання жителів у просторових

межах, у межах певної адміністративно-територіальної оди

ниці — село, селище, місто;

інтегративна — територіальна громада виникає з момен

ту створення адміністративно-територіальної одиниці на осно

ві об’єднання жителів, які мешкають на відповідній території;

інтелектуальна — в основі конституювання територіаль

ної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають спе

цифічний характер і виявляються у вигляді широкого спект

ра системних індивідуально-територіальних зв’язків (основ

ний об’єкт діяльності територіальної громади — питання

місцевого значення);

– номінаційна — територіальна громада обирає органи місцевого
самоврядування (депутатів, сільського, селищного, міського голову);

— майнова — територіальна громада є суб’єктом права

комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно,

1 Коммунальное право Украины. – С. 74.

Державне вумтнщво

доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси);

— фіскальна — до бюджету територіальної громади сплачуються податки і
збори згідно з Конституцією (ст. 67) і законами України.

Територіальній громаді надано право вирішувати питання місцевого
значення. Чинне законодавство України не містить поняття «питання
місцевого значення», не зазначено критерії, які мають бути покладені в
основу розмежування питань місцевого, регіонального і державного
значення. Європейська Хартія місцевого самоврядування з цього приводу
зазначає, що здійснення публічних повноважень, як правило, повинно
переважно покладатися на органи влади найбільш близькі до громадян.
Надання будь-яких з цих повноважень іншому органу влади має проводитись
з урахуванням обсягу і природи поставленого завдання, а також вимог
ефективності й економії. При визначенні компетенції територіальної
громади необхідно враховувати такі міркування: а) система суб’єктів
місцевого самоврядування знаходиться найближче до громадян, які мешкають
на відповідній території, тому можуть швидко, конкретно, практично
просто з організаційної позиції і з найменшими витратами вирішити велику
частину питань, що постають; б) розмежовуючи предмети відання, необхідно
керуватись принципом «субсидіарності», суть якого у тому, що система
визначення «питань місцевого значення» повинна будуватись знизу,
управлінські повноваження можуть передаватись органам державної
виконавчої влади чи органам самоврядування іншого рівня тільки у тих
випадках, коли ці питання можуть бути вирішені ними краще. Філософською
підвалиною принципу субсидіарності можна вважати слова папи Пія XI з
його енцикліки 1931 року: «Цей найсерйозніший принцип соціальної
філософії не повинен бути ані змінений, ані послаблений: так само як
можливості, що можуть використовуватись з власної ініціативи і власними
силами, не повинні відбиратись у людей та передаватись громаді, так само
буде несправедливим і порушить суспільний порядок, якщо у менших
угруповань буде відібрано та передано ширшим громадам вищого рангу
функції, з якими вони

іїірнтиаунових праць

могли б впоратись і самі. Природною метою будь-якого соціального
втручання є допомогти членам суспільства, а не руйнувати чи адсорбувати
їх»1.

А. А. Коваленко стверджує, що територіальна громада виступає як
центральний суб’єкт місцевого самоврядування, котрий має природне право
на самостійне вирішення питань місцевого життя в межах Конституції і
законів. Юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має
природні права і водночас позитивні права та несе юридичну
відповідальність за їх реалізацію2. С. Злобін і А. Гель пропонують межі
повноважень територіальних громад зробити похідними від прав і свобод
громадян, яким у правовій державі дозволено робити все, що не заборонено
законом3.

Територіальна громада має загальну (універсальну) компетенцію, саме її
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» називає основним
носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. До виключної
компетенції територіальної громади належить вирішення питання про
об’єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну
громаду, про вихід із складу сільської громади, дострокове припинення
повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради,
сільського, селищного, міського голови. Рішення про об’єднання
територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду є
наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування,
формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна. Це сприяє
укрупненню територіальних громад у сільській місцевості. У містах з
районним поділом територіальні громади районів у містах діють як
суб’єкти права власності.

Формою вирішення територіальною громадою шляхом прямого волевиявлення
питань місцевого значення є місце-

‘ Прошко В. Принцип субсидіарності — інструмент розподілу повноважень //
Аспекти самоврядування. — 2000. – № 1 (6). – С. 2.

1 Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого
самоврядування в Україні: питання теорії та практики. — К.: Довіра,
1997. -С. 83.

3 Злобін С., Гель А. Місце Статуту територіальної громади в системі
нормативно-правових актів України / Статут територіальної громади:
проблеми розробки, прийняття та впровадження в практику місцевого
самоврядування: Навчальний посібник. – К.: Книга-почтой, 1999. — С. 72.

вий референдум, предметом якого може бути будь-яке питання, віднесене
Конституцією та іншими законами України до відання місцевого
самоврядування. Між тим норма, передбачена ч. З ст. 6 Закону України
«Про всеукраїнський та місцеві референдуми», згідно з якою на місцеві
референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів
місцевого самоврядування, зводить нанівець права територіальних громад у
вирішенні ключових питань місцевого значення. Адже рішення відповідної
ради може бути формально законним і одночасно суперечити інтересам
територіальних громад. Тому доцільно було б передбачити правило, за яким
остаточне вирішення питань місцевого значення має належати
територіальним громадам як первинним суб’єктам місцевого самоврядування.
Особливу роль вони повинні відігравати також і в розв’язанні можливих
конфліктів між представницькими органами місцевого самоврядування, з
одного боку, та їх виконавчими органами і сільськими, селищними,
міськими головами — з другого.

Територіальна громада в Україні як інститут лише формується. У рамках
територіальної громади, якій надано автономію, громадяни країни мають
реальну можливість самостійно будувати собі життя, не сподіваючись на
чиюсь допомогу і на доброго керівника держави. Західні фахівці
справедливо зазначають, що межі місцевих влад є своєрідними фортечними
мурами для захисту від соціально-економічних конфліктів у національному
масштабі1.

‘ Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. -С. 82.

С. Г. Серьогіна, кандидат юридичних наук, доцент, провідний науковий
співробітник Інституту державного будівництва та місцевого
самоврядування АПрН України

Організація місцевого самоврядування в Україні в контексті форми
правління

У вітчизняному державознавстві форма правління традиційно розглядається
як «організація держави, що включає в себе порядок утворення вищих і
місцевих державних органів та порядок взаємовідносин між ними»1. За
такого підходу організація місцевого самоврядування залишається за
межами наукового аналізу, розглядається у відриві від форми правління.
Однак, як справедливо зазначається в новітній літературі, більш
правильним було б «не протиставляти місцеве самоврядування місцевому
управлінню, а розглядати їх у співвідношенні як частини з цілим»2. Адже
місцеве управління (в широкому розумінні) — складний і гнучкий механізм
і може включати в себе як державну адміністрацію на місцях, так і органи
територіального самоврядування. З місцевим самоврядуванням пов’язана й
реалізація однієї з засад демокра-

1 Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах /

Отв. ред. М. Н. Марченко. – М.: Зерцало, 1998.- Т. 1: Теория государст

ва.-С. 180.

2 Сравнительное конституционное право / Ред. кол.: А. И. Ковлер,

В Е. Чиркин (отв. ред.), Ю. А. Юдин. — М.: Манускрипт, 1996. – С. 676.

тичної правової держави — принцип «вертикального» поділу влади, що існує
поряд з «горизонтальним» поділом законодавчої, виконавчої і судової
влади. Адже чим більше конкуруючих суб’єктів влади — тим більше гарантій
Демократії. З цієї точки зору значний науковий інтерес і практичну
значущість має дослідження тих взаємозв’язків і співвідношень, які
складаються між організацією влади на вищому, політичному рівні, і її
віддзеркаленням на місцевому рівні.

Аналіз існуючих моделей місцевого самоврядування дає підстави зробити
висновок насамперед про те, що визнання і ступінь автономності місцевого
самоврядування залежить від форми держави. Місцеве самоврядування
визнається як самостійна підсистема публічної влади лише в державах з
так званою «полікратичною» формою. У державах, що мають «сегментарну»
форму, місцеве самоврядування якщо й визнається, то в обмеженому обсязі;
воно позбавлене автономії і знаходиться під повним контролем і опікою
державних органів. У монократичних державах місцеве самоврядування
взагалі не визнається, а на всіх рівнях територіального устрою публічні
функції виконують лише органи державної влади (часто «переплетені» з
територіальними підрозділами домінуючої політичної партії)’. З точки
зору наведеної класифікації Україна належить скоріше до сегментарних
держав, ніж до полікратичних, оскільки місцеве самоврядування як
самостійна підсистема публічної влади поки що перебуває на стадії
становлення: воно позбавлене надійних матеріально-фінансових гарантій і
значною мірою залежить від держави.

Важливо наголосити, що самоврядування як участь громадян в управлінні
може успішно функціонувати лише в тому разі, коли вже існують елементи
громадянського суспільства і самоорганізації. Поки що ці елементи лише
формуються, є досить слабкими. Десять років незалежності України, а тим
більше п’ять років функціонування існуючої конституційної моделі
організації публічної влади на місцях — дуже малий строк для завершення
цього процесу.

1 Про поняття «полікратична державна форма» і «сегментарна державна
форма» докладніше див.: Сравнительное конституционное право — С.
451-454.

Водночас слід зазначити, що навіть існуюча сегментарна форма держави дає
можливість для становлення і розвитку місцевого самоврядування.
Юридичною гарантією незворотності цього процесу є чинна Конституція
України і Закон «Про місцеве самоврядування в Україні».

Інституційна модель місцевого самоврядування, як правило, віддзеркалює
певну форму правління.

Зокрема, для президентських республік характерний чіткий розподіл
повноважень між представницькими і виконавчими органами місцевого
самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування
безпосередньо громадою і формування виконавчого органу місцевого
самоврядування не представницьким органом, а безпосередньо вищою
посадовою особою (так звана система «слабка рада — сильний мер»).
Наприклад, у 39% всіх міст СІЛА населення обирає міську раду, яка
реалізує свої повноваження через періодичні зібрання, а мер, який
обирається населенням міста на 2—4 роки, має право накладати вето на
рішення ради, призначати чиновників, складати бюджет міста, виконувати
рішення ради. За такої системи місцевого самоврядування саме меру
належить фактична влада в місті1. У Бразилії, Мексиці та багатьох інших
іспаномовних країнах Латинської Америки, які є президентськими
республіками, лідируючі позиції вищої посадової особи місцевого
самоврядування, яка обирається громадою, ще більш підсилюються шляхом
надання їй статусу представника державної виконавчої влади2.

Парламентарним республікам і монархіям властиве певне «переплетення»
повноважень між представницькими і виконавчими органами місцевого
самоврядування, а також обрання вищої посадової особи і виконавчого
органу місцевого самоврядування самим представницьким органом (так звана
система «сильна рада — слабкий мер»). Наприклад, у Великобританії ради
всіх рівнів формуються шляхом прямих виборів строком на 4 роки, а їх
голови обираються на щорічних

1 Иностранное конституционное право / Под ред. В. В. Маклакова.
-М.:Юристь, 1996.-С. 37.

1 Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М.:
Зерцало, 1998. -С. 427.

та місцеве самоуядуаатя^

зборах з числа радників і виконують виключно представницькі функції’.
Подібні моделі («рада—магістрат» та «рада—бургомістр») існують на
території багатьох земель (Гессен, Рей-ланд-Пфальц, Саар,
Шлезвіг-Гольштейн) та міст-земель (Берлін, Бремен, Гамбург) у
Німеччині2. Обрання одноосібного виконавчого органу (глави виконавчого
апарату) радою є характерним і для таких європейських країн з
парламентською формою правління, як Австрія, Данія, Іспанія3.

У напівпрезидентських республіках простежується «переплетення»
повноважень між представницькими і виконавчими органами місцевого
самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування
безпосередньо громадою і формування виконавчого органу місцевого
самоврядування за обопільної участі представницького органу і вищої
посадової особи (так звана система «сильна рада — сильний мер»).
Прикладом такої моделі організації місцевого самоврядування може
слугувати Болгарія, де представницькими органами громад є ради, а
виконавчу владу здійснюють кмети, які обираються безпосередньо громадами
і координують діяльність спеціалізованих виконавчих органів, призначають
і усувають з посад службовців виконавчого апарату рад4. У такій
напівпрезидентській республіці, як Португалія, населенням обираються
колегіальні виконавчі органи місцевого самоврядування — муніципальні
палати, а головою палати стає особа, яка очолювала партійний список, що
переміг на виборах.

Безумовно, відповідність між обраною в державі формою правління і
моделлю організації місцевого самоврядування далеко не завжди є такою
жорсткою. Це пояснюється тим, що на обрання певної моделі місцевого
самоврядування впливає не тільки форма державного правління, але й низка
інших факторів суспільно-політичного, історико-юридичного, ет-

‘ Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран: В 4 т. /
Под ред. Б. А. Страшуна. – М.: БЕК, 1998. – Т. 3: Особенная часть.
Стра-ньі ЕвропьІ— С. 88.

2 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежньїх стран. – М.:

Юристь, 1997.-С. 419.

3 Сравнительное Конституционное право. – С. 698.

4 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. – Т. 3:

Особенная часть. СтраньІ ЕвропьІ. – С. 677-679.

но-культурного, ідеологічного та соціально-економічного характеру.

Наприклад, певне виключення із загального правила становить Франція, де
на відміну від багатьох інших напівпре-зидентських республік організація
місцевого самоврядування будується за моделлю «сильна рада — слабкий
мер». Однак це обумовлено значною мірою тим, що існуюча у Франції
організація місцевого самоврядування збереглася ще з часів Конституції
1946 року, яка закріплювала парламентарну республіку, та й чинна
Конституція 1958 року первісне розроблялася як конституція
парламентського типу. У деяких землях Німеччини, яка за формою правління
є парламентською республікою, склалася система місцевого самоврядування,
що отримала назву «південнонімецька модель». За цією моделлю
представницький орган (рада громади) і виконавчий орган (бургомістр)
складають певною мірою єдину колегію; вони обираються населенням окремо,
але бургомістр стає за посадою головою ради громади. Свої особливості
мають і системи місцевого самоврядування, що склалися в Індії, Італії,
Японії, Єгипті та багатьох інших країнах.

Однак наявність певних винятків лише підкреслює загальне правило:
система місцевого самоврядування в країні будується з урахуванням
загальних принципів, покладених в основу форми державного правління,
закріпленої конституцією.

Співставлення інституційної моделі місцевого самоврядування в Україні з
моделлю напівпрезидентської республіки, закріпленою Конституцією 1996
року, також дає змогу зробити висновок про їхню подібність за багатьма
параметрами. Насамперед, впадає в очі прагнення побудувати відносини між
вищою посадовою особою і представницьким органом на паритетних засадах і
водночас піддати виконавчі органи подвійному контролю з боку органів, що
обираються безпосередньо населенням. Зрештою, Верховна Рада України і
місцеві ради всіх рівнів формуються шляхом прямих виборів; глава держави
і місцеві (сільські, селищні, міські) голови також отримують мандат
довіри безпосередньо від виборців (відповідно від народу чи
територіальної громади); Кабінет Міністрів України і виконавчі органи
місцевого самовряду-

5 Державне будівництво … 65

вання підзвітні й підконтрольні відповідним представницьким органам і
водночас відповідальні перед вищою посадовою особою (відповідно держави
чи територіальної громади).

Єдність принципових підходів до організації публічної влади як на
загальнодержавному, так і на місцевому рівні позначилася на компетенції
вищих і місцевих органів влади. Найбільш яскраво це видно на прикладі
співставлення повноважень глави держави з повноваженнями сільських,
селищних, міських голів, а повноважень парламенту — з повноваженнями
місцевих рад.

Зокрема, майже аналогічними є повноваження глави держави і місцевого
голови у нормотворчій сфері — право вето і право на промульгацію
нормативних актів. Президент України підписує закони України, прийняті
парламентом, а місцевий голова — рішення відповідної ради. Президент
України має право протягом 1 5 днів після отримання закону повернути
його зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної
Ради України для повторного розгляду, а місцевий голова може зупинити
рішення відповідної ради у 5-денний строк з моменту його прийняття і
внести на повторний розгляд із обґрунтуванням зауважень. Вето Президента
України може бути подолане двома третинами від конституційного складу
парламенту, а вето міського голови — двома третинами від загального
складу ради.

Паралелі простежуються і в номінаційних повноваженнях глави держави і
місцевих голів. Зокрема, Президент України узгоджує з парламентом
кандидатуру на пост Прем’єр-міністра України, а місцеві голови вносять
на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад
виконавчого комітету. Крім того, Президент України призначає на посади і
звільняє з посад членів уряду, керівників центральних і місцевих органів
державної виконавчої влади, а місцеві голови призначають на посади і
звільняють з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих
органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до
комунальної власності.

І Президент України, і місцеві голови отримують мандат довіри
безпосередньо від виборців, що обумовлює наявність

Збірник науиовмх «радь

yyyy^„S`„Yya$gd!

h”–thn

AE ¦

†?

yyyy^„ `„‚

hK~@?

1/4

yyyy^„0`„B

hK~@?

oUeAe??oZ

????

aeOeOeE???dP

ферендум за народною ініціативою, а місцеві голови скликають загальні
збори громадян за місцем проживання.

Глава держави і місцеві голови посідають провідне місце в механізмі
підтримання законності, зокрема виступають ефективною гарантією проти
необгрунтованих, незаконних рішень представницьких органів. Президент
має право на звернення до Конституційного Суду України щодо визнання
неконституційними правових актів, прийнятих парламентом чи Верховною
Радою Автономної Республіки Крим, а місцевий голова звертається до суду
щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування,
місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій,
які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також
повноваження ради та її органів.

Для напівпрезидентської республіки характерним є парламентський контроль
за діяльністю виконавчих органів, відповідальність виконавчих органів
перед представницькими. В Україні це правило розповсюджується на всі
рівні організації публічної влади. Так само як Верховна Рада України
може висловити недовіру Кабінету Міністрів України, місцева рада може
прийняти рішення про недовіру місцевому голові як керівнику виконавчого
комітету. В обох випадках вотум недовіри тягне за собою дострокове
припинення повноважень підконтрольного виконавчого органу.

Для республік з президентсько-парламентською формою правління
характерним є наявність реальних обопільних важелів впливу глави держави
і парламенту аж до дострокового припинення повноважень. Верховна Рада
України може усунути Президента України з посади в порядку імпічменту за
скоєння злочину, а Президент України достроково припиняє повноваження
Верховної Ради України, якщо протягом ЗО днів однієї чергової сесії
пленарні засідання не можуть розпочатися. Баланс взаємних повноважень
додержано і на місце-

6 Державне будівництво … 67

Державне будівниц

вому рівні. Місцева рада може достроково припинити повноваження
місцевого голови, якщо він порушує Конституцію або закони України, права
і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. І
навпаки, місцевий голова може порушити питання про дострокове припинення
повноважень відповідної ради за рішенням місцевого референдуму, а також
про призначення Верховною Радою України позачергових виборів відповідної
ради у разі порушення радою Конституції і законів України, прав і свобод
громадян, а також якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у
строки, встановлені законом, або рада не вирішує питань, віднесених до
її відання.

Водночас в організації державної влади і місцевого самоврядування в
Україні є й певні особливості як структурного, так і
функціонально-компетенційного характеру. Так, на відміну від сільських,
селищних і міських голів, які за посадою очолюють виконавчі комітети
відповідних рад, Президент України не є главою уряду (принаймні
формально). Якщо місцеві голови головують на засіданнях відповідних рад
і представляють ради у відносинах з іншими органами, то Президент
України структурно відокремлений від парламенту, який очолює Голова
Верховної Ради України. На відміну від Президента України, який
забезпечує єдність державного механізму, місцеві голови не забезпечують
єдності механізму місцевого ; самоврядування, оскільки в місцевому
самоврядуванні не за- і стосовується принцип поділу влади; місцева рада
з формальної точки зору може прийняти до свого розгляду будь-яке питання
місцевого значення за винятком тих, які вирішуються тільки місцевим
референдумом. Зазначені відмінності не суперечать принципу цілісності
механізму публічної влади, а лише віддзеркалюють сутнісні особливості
окремих її підсистем.

У контексті напівпрезидентської форми правління «невластивим» утворенням
є районні та обласні ради у їх нинішньому вигляді. Насамперед, голови
цих рад обираються самими радами з числа депутатів, і ними ж усуваються
з посади, що є більш характерним для парламентарних республік і системи
місцевого самоврядування «сильна рада — слабкий мер». Крім того, у цих
рад відсутні виконавчі органи, що ро-

бить їх «квазіорганами», тобто органами неповноцінними, які для
реалізації своїх повноважень повинні їх делегувати місцевим державним
адміністраціям. Та й представницькими ці органи можна назвати тільки з
певним застереженням, оскільки вони представляють інтереси не
відповідних громад, а спільні Інтереси громад сіл, селищ і міст,
розташованих в межах області чи району. У науковій літературі
адміністративно-територіальні одиниці, які не є населеними пунктами,
називають «штучними утвореннями» або регіонами. У переважній більшості
зарубіжних країн на території «штучних утворень» органи місцевого
самоврядування взагалі не створюються, а управління публічними справами
там здійснюють місцеві (регіональні) органи державної виконавчої влади
(у Польщі — воєводи, у Болгарії — управителі областей, у Таїланді,
Туреччині, Фінляндії — губернатори тощо). Це й цілком зрозуміло,
оскільки на рівні регіонів відсутні громади як спільноти громадян, що
об’єднані спільними інтересами, обумовленими єдиним місцем проживання.

Слід мати на увазі, що поділ влади на державну і муніципальну має
значною мірою умовний характер. Адже обидва різновиди публічної влади
мають єдине першоджерело — народ, а органи, які уособлюють цю владу,
вирішують питання, що відображають спільні потреби та інтереси членів
суспільства. Відрізняються лише їх територіальні масштаби: державна
влада вирішує суспільне значущі питання на загальнонаціональному рівні,
а муніципальна — на місцевому. Однак суспільство є системним явищем, у
якому всі проблеми взаємопов’язані, як взаємопов’язані потреби та
інтереси всіх членів суспільства. Навіть взяті в сукупності питання, які
на перший погляд цікавлять лише членів окремих територіальних громад,
становлять загальнонаціональний інтерес. Тому й система органів, які
здійснюють управління суспільними справами, також має бути якомога більш
цілісною. Це зовсім не означає, що вона має бути «кристалічною», на
взірець радянської системи. Як свідчить досвід країн плюралістичної
демократії, ефективність управління потребує органічного поєднання
вихідних засад організації публічної влади в межах усієї країни з
особливостями організації влади на місцях,

6* 69

Де^тавнебудтнщтво та місцеве самоврядування^

що випливають з національної, географічної, економічної, екологічної,
історичної чи іншої самобутності окремих регіонів і навіть окремих
населених пунктів. Однак єдність не повинна призводити до нехтування
місцевими особливостями, а місцева специфіка — до сепаратизму і руйнації
держави.

Цілісність, системність суспільне значущих питань обумовлює необхідність
єдності підходів до формування системи органів публічної влади,
покликаних ці питання вирішувати, у тому числі до формування
координаційних і суборди-наційних зв’язків всередині цієї системи. З
точки зору ком-петенційної правотворчості це означає єдність підходів до
визначення повноважень і підвідомчості органів публічної влади всіх
рівнів.

Проведений порівняльно-правовий аналіз дає підстави стверджувати, що
існуюча система місцевого самоврядування в Україні в цілому відповідає
закріпленій в Конституції формі державного правління, що забезпечує
єдність механізму публічної влади на всіх рівнях
адміністративно-територіального устрою. Однак наявні невідповідності
знижують ефективність управління публічними справами на місцях. Зокрема,
представницькі органи на рівні регіонів (районів та областей) необхідно
або доповнити виконавчими органами для самостійної реалізації покладених
на них повноважень, або ліквідувати ці ради взагалі, а питання, що
становлять спільний інтерес для кількох територіальних громад,
вирішувати шляхом укладення багатосторонніх угод між відповідними радами
чи уповноваженими ними органами. У випадку збереження районних і
обласних рад їх голови мають також обиратися населенням і за посадою
очолювати відповідні виконавчі комітети. Принципи взаємовідносин між
регіональними (районними, обласними) радами, їх головами і виконавчими
комітетами повинні бути тотожними тим, що закріплені законодавством на
рівні територіальних громад. Потребує оптимізації система органів
публічної влади у містах Києві і Севастополі, оскільки співіснування в
межах одного населеного пункту місцевих органів державної виконавчої
влади і органів місцевого самоврядування призводить до дублювання їх
функцій і компетенції, а в результаті до конкуренції і навіть відкритого

Збірник наукових праць

протистояння між ними. Потребує більш чіткого визначення і статус
Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, які мають
органічно «вписуватися» у форму Української держави, закріплену
Конституцією 1996 року.

Вирішення означених проблем забезпечить оптимальне поєднання цілісності
механізму публічної влади в межах усієї країни з її структуруванням «по
вертикалі» і «по горизонталі», єдності вихідних засад організації
публічної влади з урахуванням місцевих особливостей. У підсумку це має
стати одним з важелів підвищення ефективності публічної влади на всіх її
рівнях, забезпечити досягнення декларованих Конституцією цілей і завдань
Українського суспільства.

/. Б. Коліушко, народний депутат України, перший заступник Голови
Комітету Верховної Ради України з питань правової політики

Державні секретарі міністерств: проблеми і перспективи

Інститут державних секретарів міністерств запроваджено Указом Президента
України від 29 травня 2001 року № 345 «Про чергові заходи щодо дальшого
здійснення адміністративної реформи в Україні». Зокрема, статтями 1—5
цього Указу були визначені статус державних секретарів міністерств, їх
завдання, окремі повноваження, а також порядок призначення та
звільнення. Цей акт глави держави, який став другим реальним кроком у
здійсненні адміністративної реформи в Україні після відповідних указів
Президента України від 15 грудня 1999 року, породив численні дискусії в
політичних і наукових колах. На жаль, і в цьому разі зміни в організацію
та порядок діяльності органів виконавчої влади запроваджено указом глави
держави, а не шляхом надання чинності Закону України «Про Кабінет
Міністрів України» та прийняття Закону України «Про центральні органи
виконавчої влади», проект якого підготовлено ще декілька років тому
робочою групою Комітету Верховної Ради України з питань правової
політики.

Як відомо, завдання, напрямки та заходи щодо проведення адміністративної
реформи визначені в Концепції адмі-

ністративної реформи в Україні, принципові положення якої Указом
Президента від 22 липня 1998 року № 810 були покладені в основу
здіснення реформування системи державного управління в Україні. Крім
того, Концепція передбачала і реформування внутрішньої організації та
засад діяльності керівних працівників міністерства. Таке реформування
мало своїм завданням: по-перше, звільнення міністрів від поточних
адміністративних функцій на користь стратегічного планування і
вироблення державної політики в певному секторі державного управління та
роботи в Кабінеті Міністрів; по-друге, створення умов для ефективного та
стабільного управління апаратом міністерства.

Зокрема, Концепція передбачала, що міністр як «політичний діяч» очолює
міністерство, і його головною функцією є визначення напряму урядової
політики у відповідному секторі державного управління. Очолювати апарат
міністерства, згідно з Концепцією, має один із заступників міністра,
який є державним службовцем і призначається на посаду Кабінетом
Міністрів за поданням керівного органу управління державною службою.
Назвати цього заступника міністра в Концепції пропонувалось «керівник
апарату міністерства», на відміну від інших заступників, посади яких
також зберігалися так само як посади державних службовців. До речі,
варіант Концепції, схваленої Державною комісією з проведення в Україні
адміністративної реформи, передбачав, що перший заступник міністра є
«політиком», і його головним завданням є підтримка міністра в реалізації
політичних функцій.

При цьому Концепція пропонувала певний «компроміс» між тогочасною
ситуацією в Україні та організацією керівництва міністерств у
демократичних правових державах. Варто зазначити, що загалом відомі дві
моделі побудови піраміди виконавчої влади: американська (президентська)
та європейська (парламентська або президентсько-парламентська). У США
все вище керівництво в міністерствах, у тому числі керівники апаратів
міністерств та керівники найбільших підрозділів міністерств, є політично
призначеним. Наприклад, за часів Президента США Б. Клінтона кількість
таких політично призначених осіб у виконавчій владі становила 1600

Мермавне бщіаницто тз місцеве сам0в]зті»а

осіб1, хоча деякі фахівці називають ще більше число. Україна відповідно
до Конституції є президентсько-парламентською республікою, що обумовлено
впливом Верховної Ради України на формування та діяльність уряду, а
також тим, що Президент України є главою держави і не очолює виконавчу
владу. Саме тому Концепція адміністративної реформи в Україні
орієнтувалася на європейську модель, яка передбачає мінімальне
проникнення політичного керівництва у виконавчу владу (наприклад, при
зміні уряду у Великій Британії змінюється лише близько сотні посадових
осіб).

У більшості європейських країн міністерство очолює міністр як «політик»,
і він, як правило, має одного або кількох заступників- «політиків». В
окремих країнах цю посадову особу називають «молодший міністр» (Велика
Британія), «міністр-делегат» (Франція), «парламентський державний
секретар» (ФРН, Латвія) тощо. До речі, прикметник «парламентський» точно
вказує на головне завдання цієї посадової особи — співпраця з
парламентом. У будь-якому разі міністр не може залишатись без політичної
підтримки як всередині міністерства, так і в зовнішніх відносинах.

Саме «політичний» заступник міністра виконує обов’язки міністра у
випадках тимчасової відсутності останнього. Лише «політичний» заступник
міністра може заміщувати міністра на засіданнях уряду, у роботі урядових
комітетів та у відносинах з парламентом.

Керівником апарату міністерства є державний службовець. У різних країнах
цей функціонер також називається по-різному, наприклад: в Ірландії —
секретар, у Великій Британії — постійний секретар, у ФРН, Люксембурзі —
державний секретар, у Бельгії, Греції, Нідерландах — генеральний
секретар.

Таким чином, принциповими положеннями європейського досвіду є те, що:

1) міністр як політик має заступника, який є його однодумцем,
призначається разом з ним, надає підтримку міністру

1 Див.: ПетришинА. В. Государственная служба. Историко-теоретиче-ские
предпосьілки, сравнительно-правовой й логико-понятийньїй анализ.
Монография. – X: Факт, 1998 – С. 150.

Збірних науиовш праць

в політичній діяльності, в тому числі у зв’язках з парламентом, і в разі
потреби — тимчасово виконує обов’язки міністра;

2) керівник апарату міністерства є державним службовцем, покликаним
організовувати діяльність апарату міністерства та забезпечувати
стабільність і наступництво’ в його роботі. Обіймання посади керівника
апарату міністерства відзначається стабільністю і не може пов’язуватися
із строком повноважень жодного політичного органу, в тому числі глави
держави. З практики європейських країн не відомі факти, щоб державний
секретар міністерства чи інший державний службовець виконував обов’язки
міністра під час його відрядження, хвороби чи відпустки.

Це найбільш типова організація управління міністерством. Бувають і деякі
специфічні системи, які при цьому не порушують принципу розподілу
політичного та адміністративного керівництва в міністерстві. Зокрема,
зустрічаються випадки, коли в деяких міністерствах буває одночасно по
два міністри (наприклад, у Нідерландах і Фінляндії), і в такому випадку
у разі відсутності одного з міністрів його обов’язки виконує інший. До
речі, посада, державного секретаря у деяких країнах є політичною
(наприклад, у Польщі, Нідерландах, Франції), а керівником апарату
міністерства є «генеральний директор» чи «генеральний секретар». В
Угорщині є два державні секретарі, один з яких є політичним, а інший —
адміністративним. В окремих невеликих країнах, де немає посади
заступника міністра, обов’язки міністра під час його відсутності
покладаються на іншого члена уряду (Естонія), але, враховуючи наші
обсяги навантаження і темпи роботи в уряді, такий підхід видається
недоцільним.

З огляду на зміни в суспільстві та державі, що відбулись з часу
схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні, а також і
міжнародний досвід Президент України прийняв рішення навіть
радикальніше, ніж передбачалось Концепцією. Зрештою, Україна отримала не
лише нову модель організації управління міністерством, але й деякі
пов’язані з цим проблеми.

Передусім, необхідно зазначити, що окремі положення Указу Президента
України «Про чергові заходи щодо дальшо-

го здійснення адміністративної реформи в Україні» є сумнівними з точки
зору їх відповідності Конституції України, оскільки вони стосуються
організації та порядку діяльності органів виконавчої влади, а також
визначають повноваження окремих посадових осіб. Як відомо, відповідно до
п. 12 ч. 1 ст. 92 та ч. 2 ст. 120 Конституції України організація,
повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України,
центральних органів виконавчої влади визначаються виключно Конституцією
та законами України. Але, звичайно, належну відповідь на це питання може
дати лише Конституційний Суд України.

На відміну від Концепції адміністративної реформи в Україні Указом
Президента України визначено інший порядок призначення державного
секретаря міністерства та його заступників. Зокрема, таким повноваженням
Президент України наділив не Кабінет Міністрів України, а себе. Причому
в Указі зазначено, що державні секретарі призначаються на термін
повноважень Президента. Цей підхід проблематичний не лише з огляду на
відсутність у Конституції України такого повноваження Президента
України, але й небезпечний з точки зору впливовості Уряду на виконавчу
вертикаль. Адже вища ланка державних службовців стала фактично
незалежною від Кабінету Міністрів України в цілому та від міністрів
зокрема.

З метою надання правомірності положенню Указу Президента України «Про
чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в
Україні» про призначення державних секретарів міністерств та їх
заступників Президентом України в ч. 5 ст. З цього Указу визначено, що
державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники
належать до числа керівників відповідних міністерств. Це положення
сумнівне з точки зору відповідності Конституції Укра-їни. Так, із змісту
п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України, відповідно до якої Президент
України призначає за поданням Прем’єр-міністра України, членів Кабінету
Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої
влади, випливає, що керівниками міністерств є лише члени Кабінету
Міністрів України, тобто міністри.

Крім того, зазначеним Указом Президента строк повноважень державних
секретарів міністерств пов’язаний зі строком повноважень глави держави.
В умовах України, де відповідно до Конституції строк повноважень
Кабінету Міністрів України також пов’язаний зі строком повноважень
Президента України, періодично виникатиме ситуація, в якій міністерства
одночасно залишатимуться не лише без політичного, але й без
адміністративного керівництва. Це може означати не лише паралізацію
роботи міністерства, але фактично позбавляє сенсу інститут державних
секретарів міністерств, які саме і покликані забезпечувати інституційну
пам’ять та наступництво в роботі міністерства.

Невиправданим є також рішення про ліквідацію інституту заступників
міністрів (ст. 6 Указу Президента України № 345 від 29 травня 2001
року). Хто допомагатиме міністру в його політичній діяльності, хто буде
заміщувати міністра на засіданнях Кабінету Міністрів України, у роботі
урядових комітетів, а також в парламенті? Відповіді на ці питання
Президент дав лише наступним Указом № 529 від 14 липня 2001 року, яким
було затверджене Примірне положення про державного секретаря
міністерства. Зокрема, повноваження щодо заміщення міністрів покладалися
на державних секретарів міністерств. Але така відповідь не є
задовільною, адже неприпустимо, щоб це робили державні службовці, навіть
найвищого рангу, оскільки вони не повинні і не можуть нести політичної
відповідальності за дії Уряду.

Нарешті, норма акта глави держави про ліквідацію посад заступників
міністра є не лише сумнівною щодо ЇЇ відповідності Конституції України,
але й вступає в суперечність з декількома законами, в яких ці посади
згадані. Наприклад, Законом України від 24 лютого 1994 року «Про
забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»
передбачена не лише посада першого заступника Міністра охорони здоров’я
України, але й порядок його призначення та звільнення, що має
здійснюватися, до речі, Кабінетом Міністрів України. Посади заступників
міністрів згадані і в інших законах, зокрема: «Про міліцію» від 20
грудня 1990 року, «Про оборону України» в редакції від 5 жовтня 2000
року, «Про дер-

Державне будівнщтво та місцеве аковуяд^ватя

жавну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року.

Щодо завдань, які ставилися при реформуванні уп

равління міністерством, то очевидно з прийняттям цих указів 1

Президента, перерозподіл повноважень таки стався, і міністри І-

отримали один із ресурсів для політичної діяльності — час. *

Адже абсолютна більшість повноважень по вирішенню кадр о- >,

вих, установчих та інших організаційних питань у міністерстві І

була віднесена до компетенції державних секретарів , і міністри |

можуть тепер зосередити свою увагу саме на виробленні |

політики. Проте поставили інші питання: хто допомагатиме І

міністру в цьому та які ресурси залишаються у міністрів для ре- }

алізації своєї політики. І

Державний секретар міністерства, навпаки, отримав дуже широкі
повноваження: керівництво роботою апарату ‘ міністерства;
призначення та звільнення працівників центрального апарату міністерства
та керівників територіальних Т підрозділів міністерства, а також
підприємств, установ та ор- і ганізацій, що входять до сфери його
управління; затвердження за погодженням з міністром структури
міністерства; розпорядження бюджетними коштами, передбаченими на
утримання центрального апарату міністерства і його територіальних
органів тощо.

При цьому при перерозподілі повноважень не були враховані сучасні умови
України. Яким буде керівництво міністерством у зв’язку з кардинальною
зміною центрів влади в ньому? Адже перша заповідь будь-якої реформи — не
нашкодити! Виходячи з цього, в проекті Закону «Про центральні органи
виконавчої влади», що перебуває на розгляді Верховної Ради України,
пропонується залишити за міністрами такі повноваження: затвердження на
посадах керівників департаментів міністерств та керівників
територіальних органів міністерства; утворення територіальних та інших
органів міністерства за згодою Кабінету Міністрів України; затвердження
структури апарату міністерства тощо. Ймовірно, що згодом, еволюційно ми
прийдемо до вивільнення міністра і від цих повноважень, але сьогодні, в
перехідний період, важливо залишити в Уряду та у міністрів реальні
важелі впливу на виконавчу

Збірнім наднових праць

вертикаль. Можна було б навіть у законі передбачити конкретні етапи змін
у розподілі повноважень.

Очевидно саме дисбаланс владних повноважень у міністерствах змусив главу
держави через півроку після запровадження інституту державних секретарів
міністерств внести зміни до своїх актів і перерозподілити повноваження
на користь міністрів. Зокрема, Указом Президента України від 15 січня
2002 року № 22 до повноважень міністрів було віднесено: затвердження
структури міністерства за пропозицією державного секретаря міністерства,
призначення на посади та звільнення з посад керівників територіальних
органів міністерства, погодження призначення та звільнення працівників
центрального апарату міністерства. У даній ситуацій як позитив можна
зазначити те, що помилка фактично була визнана і виправлена. Але загалом
цей випадок ще раз засвідчив, що порушення методології проведення реформ
веде до спотворення очікуваних результатів.

Крім адміністративних функцій та повноважень, державні секретарі
сьогодні наділені і деякими політичними функціями та повноваженнями. Як
вже зазначалося, державний секретар міністерства у разі відсутності
міністра доповідає за дорученням Президента України, Кабінету Міністрів
України законопроекти та інші питання на пленарних засіданнях Верховної
Ради України. Отже, державні службовці і надалі будуть відстоювати
політичні ініціативи Уряду.

Державному секретареві міністерства навіть надано право «брати участь у
засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу при
розгляді питань, що належать до сфери діяльності міністерства» (абз. 2
ст. 5 Примірного положення про державного секретаря міністерства). Це
невиправданий підхід, адже на засіданні Уряду приймаються політичні
рішення, і присутність на ньому державних службовців за власною
ініціативою є неприпустимою. Тому необхідно обмежити участь державних
секретарів міністерств на засіданнях Кабінету Міністрів України лише
випадками, коли таку участь визначить необхідною сам Уряд.

Отже, крім загалом позитивного наслідку — формального розмежування
політичного та адміністративного керів-

ництва в міністерствах, а також запровадження інституту дер-жавних
секретарів, ми отримали і ряд загроз: 1) послаблення впливу Кабінету
Міністрів України та міністрів на виконавчу вертикаль; 2) залишення
міністрів без політичної підтримки; 3) небезпека втягування державних
секретарів у політичні процеси; 4) нестабільність у міністерстві через
невстановлення та недотримання вимог щодо політичної нейтральності
дер-жавних секретарів міністерств; 5) незабезпечення інсти-туційної
пам’яті та наступництва в роботі міністерств при зміні Президента
України.

Видається не лише можливим, але й необхідним виправити ці недоліки. Для
цього необхідно зосередити увагу на прийнятті відповідних законів,
насамперед, «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи
виконавчої влади». Це не лише дозволило б врегулювати питання
повноважень, організації та порядку діяльності міністерств відповідно до
конституційного принципу законності, але й дало б можливість вирішити
більшість проблем системно.

Обов’язково необхідно відновити посаду заступника міністра, але вже — як
«політика». Всі політичні функції, в тому числі участь у засіданнях
Кабінету Міністрів України та в роботі урядових комітетів, а також
представлення законопроектів у Верховній Раді України повинен
здійснювати міністр, а в разі його відсутності — заступник міністра,
адже лише вони несуть політичну відповідальність за свою діяльність.
Кількість заступників міністра необхідно обмежити залежно від
навантаження міністра: його залучення до складу декількох урядових
комітетів, обсягу роботи в парламенті тощо. Відповідно у більшості
міністерств має бути один заступник міністра, а в деяких, переобтяжених
політичними функціями — два (наприклад, в міністерствах закордонних
справ, юстиції, фінансів).

Необхідно переглянути порядок відбору та призначення державних
секретарів міністерств, якщо це дійсно має на меті підвищення
ефективності діяльності міністерств. Оскільки посада державного
секретаря міністерства є посадою «державного службовця», то обов’язково
має проводитися відкритий конкурс на зайняття цих посад. При цьому
повинні бути враховані

Збірник туйових

положення статей 4 та 15 Закону України від 16 грудня 1993 року «Про
державну службу», відповідно до яких процедура прийняття на державну
службу визначається Кабінетом Міністрів України. Затвердження на посаді
державного секретаря міністерства має здійснюватися Кабінетом Міністрів
України.

При цьому процедура призначення і звільнення державних секретарів має
бути багатоступеневою, наприклад, відбір кандидатур здійснюється
Головдержслужбою, наступний етап — схвалення незалежним органом,
наприклад Радою державної служби, яку ще треба створити, і лише тоді —
прийняття Урядом остаточного рішення про затвердження на посаді. Перелік
підстав для дострокового звільнення має бути вичерпним, і ключовою серед
них має бути некваліфіковане виконання обов’язків. Жодні політичні
чинники не повинні впливати на перебування державних секретарів на
посаді.

Важливим моментом для ефективної реалізації механізму розподілу
політичного та адміністративного керівництва в міністерстві є врахування
персональних (особистісних) характеристик осіб, які призначаються на
посади міністрів та державних секретарів. Зокрема, міністри повинні бути
ініціативними, активними, творчими, а державні секретарі — лояльними та
добросовісними виконавцями, з організаційними здібностями та навиками
управління кадровими і матеріальними ресурсами. Проте перші кадрові
призначення’, здається, зовсім не враховували цих підходів, наприклад,
два народних депутати України призначені державними секретарями
міністерств.

Нарешті, важливо не зупинятись лише на реформуванні верхівки
міністерств. Необхідно продовжити роботу щодо функціонального обстеження
всіх центральних органів виконавчої влади. Це дало б можливість не лише
впорядкувати систему центральних органів виконавчої влади, але й
вдосконалити їх внутрішні структури. Проведення планомірної політики
децентралізації та деконцентрації владних повноважень, в тому числі
наближення прийняття управлінських рішень до «споживачів», особливо в
частині надання адміністративних (управлінських) послуг, — все це також
покликано зосередити увагу міністерств на головному — формуванні та
реалізації державної політики.

К. К. Афанасьєв, старший викладач кафедри адміністративного права та
адміністративної діяльності Луганської академії внутрішніх справ ім.
10-річчя незалежності України

Деякі питання юридичної відповідальності учасників адміністративного
договору

*’,-: ?*-ьFіЖ*&

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter