Стан справ та події 2007 року в сфері місцевого та регіонального
розвитку.
2.1. Основні проблеми та причини неефективної діяльності органів
місцевого самоврядування.
У 2007 році продовжувалася управлінська криза.
Ускладнилися та погіршилися зв’язки і взаємодія між органами виконавчої
влади та органами місцевого самоврядування, між органами місцевого
самоврядування різних рівнів, між територіальними громадами та радами.
Сьогодні також став очевидним факт розриву між реальними проблемами
населення (зайнятістю, освітою, соціальним забезпеченням, медичним
обслуговуванням тощо) та політикою місцевої влади.
Органи місцевого самоврядування втрачають своє природне призначення
вирішувати проблеми місцевого значення – забезпечення водою та теплом,
вивезення сміття, ремонт вулиць, дитячі садки, бібліотеки, тобто тим, що
направлене на людей у громаді. Натомість ради втягуються у процеси
надмірної політизації, ухвалюють рішення, що знаходяться за межами їхніх
повноважень і не мають жодного відношення до місцевого розвитку.
Модель влади, яка склалась в Україні за останні роки і яка більш-менш
нормально діяла до конституційних змін від 08.12.2004 року, виявилась не
придатною для функціонування в умовах відсутності єдиного владного
центру на національному рівні та поширення партійного впливу на
більшість органів державної влади та місцевого самоврядування.
На сьогодні ми маємо цілу низку ліній конфлікту у місцевій владі:
1) Громада – міський голова, громада – міська рада .
Депутатський корпус міських, районних та обласних рад, які обрані за
партійними списками та й міські голови, що стали вразливими перед
партійно структурованими радами, втратили тісний зв’язок з виборцями.
Виборці, які голосували за ту чи ту партію на місцевих виборах,
орієнтуючись на загальнонаціонального лідера партії чи блоку та
відповідну рекламу, раптом дізнались, що депутати місцевої ради зовсім
не такі правильні, як це обіцяв лідер і не враховують інтереси мешканців
міста. Міський голова, отримавши партійну раду також менше став зважати
на виборців, оскільки до наступних виборів ще далеко, а позбавити його
посади можуть самі депутати ради у 2/3 голосів.
Відсутність взаємодії між органами місцевого самоврядування
територіальних громад із самими громадами призводить не тільки до
локальних громадянських конфліктів у містах, а й до ініціювання
проведення місцевих референдумів з питання дострокового припинення
повноважень міського голови та міської ради.
2) Міський голова – міська рада.
Коли запроваджували прямі вибори міських голів, їх обирали абсолютною
більшістю голосів у два тури. Ця складна норма давала можливість в
більшості випадках відсікти від посади міського голови випадкових людей
і обраний міський голова мав велику підтримку виборців, тому його
залежність від ради не була настільки сильною Після того, як міських
голів стали обирати за відносною більшістю голосів ми маємо масу
прикладів, коли міськими головами стають випадкові люди, які отримали на
виборах 11-15% голосів виборців. Відтак вони є дуже уразливими, адже не
відчувають за собою підтримки більшості виборців, зростає їх залежність
від депутатів. Аби отримати депутатську прихильність роздуваються штати
виконкому, надається земля структурам, близьким до депутатів без
аукціону чи конкурсу, що ще більше посилює вразливість міського голови
і недовіру до місцевої влади з боку громади.
Міська рада висловлює недовіру міському голові, його обов’язки виконує
секретар ради, вибори нового голови не призначаються, персональної
відповідальності за стан справ у громаді ніхто не несе – це реальна
загроза для територіальної громади.
3) районна рада – районна державна адміністрація, обласна рада – обласна
державна адміністрація.
Знову ж таки конфліктність між районними, обласними радами та
відповідними місцевими державними адміністраціями породжена кількома
причинами системного, законодавчого характеру. За українською
Конституцією районні та обласні ради представляють спільні інтереси
територіальних громад і не більше. Вони не мають власних виконавчих
органів, їх повноваження відтак є досить обмеженими.
Законодавець, ухвалюючи Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”
записав у власні повноваження районних та обласних рад цілий ряд
повноважень, які не можуть бути реалізованими без виконавчого органу і
тому мають апріорі делегуватись відповідним місцевим державним
адміністраціям. Але після виборів 2006 року ціла низка районних та
обласних рад, які стали виразно політично забарвленими, відмовились
делегувати повноваження місцевим державним адміністраціям, або ухвалили
рішення про скасування рішень своїх попередників про таке делегування.
Чи це щось змінило реально? Нічого, оскільки ради все одно не можуть
виконувати повноваження без виконавчих органів, а місцеві державні
адміністрації не можуть кинути це виконання, оскільки буде паралізоване
все місцеве життя. Але юридична проблема існує.
Крім того, ради раптом вирішили, що саме вони є головними у системі
влади і відразу після свого формування спочатку встановили зарплату
керівництву на рівні значно вищому ніж зарплата у керівництва місцевих
державних адміністрацій, стали нарощувати штат своїх апаратів.
До того ж додались необґрунтовані рішення рад щодо недовіри головам
місцевих державних адміністрацій, ухвалення рішень поза межами власної
компетенції.
3) Голова МДА – політичні партії.
Тотальна партизація державного життя призвела до перетворення посади
голови МДА у політичну посаду. Політичні сили, що беруть участь у
виборах парламенту чи місцевих рад прагнуть домогтися призначення голови
МДА зі свого табору. Це призводить до нестабільності системи виконавчої
влади та робить місцеву виконавчу владу залежною від політичних
процесів. Квотування посад голів МДА за партійним принципом не
виправдало себе.
4) Голова МДА – Уряд та керівництво центральних органів виконавчої
влади.
Сьогодні є усталеною практика, що керівники ЦОВВ не погоджують з
головами МДА призначення керівників територіальних підрозділів ЦОВВ,
директорів підприємств та установ центрального підпорядкування. Голови
МДА часто не можуть попасти на прийом до керівника ЦОВВ. Це не дає змоги
МДА виконувати повноваження визначені ст.119 Конституції України.
Фактично голови МДА, які відповідають за стан справ у районі та області
не мають достатньо засобів для впливу на процеси у районі та області.
Разом з політичним тиском на голів МДА з боку рад, партій, відсутність
чітких правил їх взаємовідносин з центральними органами виконавчої влади
не сприяє проведенню єдиної державної політики в усіх регіонах держави
та інтеграції усіх українських регіонів у єдиній соборній державі.
Така ситуація далі існувати не може, тому сьогодні ми маємо зрозуміти,
що працюючи над концепцією системного реформування публічної влади на
національному, регіональному та місцевому рівнях, як нашим стратегічним
завданням, необхідно якомога швидше зняти проблеми, які сьогодні
заважають ефективній діяльності місцевої влади.
Ми маємо зараз зробити те, що стане першоосновою майбутніх системних
змін, коли місцева влада буде мати не тільки повноваження та ресурси для
їх виконання, але і відповідальність за свої дії перед громадою та
державою.
2.2. Проведення адміністративно-територіальної реформи.
Більшість експертів муніципального співтовариства вважає, що реформа
адмінтерустрою вимагає надзвичайно скрупульозного вивчення всіх аспектів
діяльності публічних органів та установ. Адже всі вони будуть прямо або
опосередковано залучені до роботи в цьому напрямі. Серйозні зміни
необхідно буде внести до бюджетного законодавства. Потребуватимуть
істотного розширення податкова база місцевого самоврядування,
повноваження місцевого самоврядування в частині управління фінансовими
ресурсами. Вимагатиме переосмислення система організації освіти, охорони
здоров’я, культури, соціального захисту.
На сьогодні провідними фахівцями розроблено п’ять варіантів проведення
адміністративно-територіальної реформи.
Проте, на жаль, необхідно констатувати, що протягом 2007 року, на
відміну від 2005 та 2006 років, жодних практичних кроків з боку Уряду
України щодо здійснення чи підготовки до здійснення
адміністративно-територіальної реформи зроблено не було.
Разом з тим, у цей період Президент України декілька разів наголошував
на необхідності якнайскорішого проведення такої реформи в Україні.
Питання про необхідність проведення адміністративно-територіальної
реформи не перебувало на порядку денному українських політичних гравців.
Серед причин такої неуваги до цього питання можна виділити такі чинники:
1) відсутність в Уряду України політичної волі ініціювати реформу, що не
в останню чергу зумовлюється острахом перед радикальністю та
всеосяжністю адміністративно-територіальної реформи, а також перед тим,
що ця реформа зачіпатиме багато груп інтересів. Наслідком такого
ставлення є побоювання, що проведення такої реформи не додасть
політичних дивідендів на чергових чи позачергових парламентських
виборах;
2) вплив нестабільної політичної ситуації, яка мала місце у 2007 році та
не дозволяла Урядові України ініціювати підготовку до проведення
реформи;
3) надмірне захоплення політичним та інституційним аспектами
адміністративно-територіальної реформи, що не сприяє концентрації зусиль
на розробці територіального та бюджетного аспектів реформи, а також її
взаємозв’язку із секторальними реформами у сфері охорони здоров’я,
освіти, культури, житлово-комунального господарства тощо;
4) недосягнення консенсусу в експертному та політичному середовищі як
щодо оптимальної моделі децентралізації в Україні, у тому числі
майбутнього адміністративно-територіального устрою та територіальної
організації влади, так і щодо алгоритму проведення самої
адміністративно-територіальної реформи. Більше того, протягом 2007 року
не спостерігалося ознак широкої публічної дискусії з цих питань;
5) відсутність ефективного зворотного зв’язку між експертним середовищем
та політиками, що є причиною того, що напрацювання експертів не були
затребуваними, а відтак, не знаходили свого втілення у вигляді
політичних рішень.
Разом з тим, перерва в ініціюванні адміністративно-територіальної
реформи на політичному рівні, яка мала місце у 2007 році, дала змогу
експертам розвинути та додатково осмислити підходи до успішного
проведення такої реформи. Зокрема, це стосується тих підходів, що мають
застосовуватися при моделюванні адміністративно-територіальних одиниць
базового та субрегіонального (районного) рівнів як з точки зору наявної
мережі бюджетних установ та транспортних комунікацій, так і з точки зору
доходної спроможності цих одиниць.
Слід зазначити, що застосування обох вказаних вище точок зору дозволяє
більш комплексно та обґрунтовано визначити майбутню модель
адміністративно-територіального устрою.
Протягом 2006 та 2007 років проводилися окремі експертні роботи.
Зокрема, варто відзначити результати, одержані Інститутом громадянського
суспільства в ході реалізації проекту «Територіальна реформа: з людьми і
для людей», який був підтриманий Фондом Євразія. В межах цього проекту
на підставі інформації, зібраної в 32 районах Волинської, Полтавської,
Хмельницької та Чернівецької областей, були розроблені рекомендації щодо
утворення укрупнених громад з урахуванням наявної та майбутньої мережі
бюджетних установ та транспортних комунікацій.
В рамках проекту “Сприяння регіональному розвитку в Україні” розроблена
“Дорожня карта – 12 кроків на шляху проведення
адміністративно-територіальної реформи”. З урахуванням цього для
відпрацювання запропонованого алгоритму в 2006 році було проведено:
вибір 10 пілотних сільських рад в Городищенському, Золотоніському та
Черкаському районах Черкаської області;
визначення прилеглих до них в радіусі 8-10 км сільрад;
збір та аналіз інформації щодо чисельності населення всіх цих сільрад,
їх статтєво-вікової структури та зайнятості (в т.ч. в межах самої
сільради та за її межами), наявності виробничих об’єктів, а також
закладів та установ з надання послуг населенню, місткості та технічного
стану будівель цих інституцій, кількості працюючих в них, що проживають
за межами їх дислокації, наявності шляхів сполучення та маршрутів
транспорту з районним центром тощо;
соціологічне опитування жителів відібраних сільрад за спеціально
розробленими анкетами для визначення їх думки щодо пріоритетності
окремих видів послуг, місця та ступеня задоволення їх потреб у цих
послугах, основних проблем життєдіяльності та засобів їх вирішення;
визначення респондентами, спільно з якими територіальними громадами вони
хотіли би вирішувати ці проблеми.
Але втіленню в життя окремих цікавих експертних розробок заважає
відсутність попиту на них з боку політиків та бюрократів, а також те, що
ці пілотні дослідження не знаходять свого продовження у ширших масштабах
та проводяться без необхідної координації.
Нині вкрай потрібно продовжити розробку теоретичних та прикладних
аспектів адміністративно-територіальної реформи, провести моделювання на
картографічних матеріалах, аналіз усіх параметрів перспективних
адміністративно-територіальних одиниць, дослідити можливі
соціально-економічні наслідки.
Врешті-решт, останнє слово за політиками.
А нам залишається сподіватися, що новосформовані Верховна Рада України
та Кабінет Міністрів України матимуть розуміння потреби, як у здійсненні
найближчим часом адміністративно-територіальної реформи, так і в
забезпеченні плідного діалогу між політиками та експертним середовищем.
Хоч частина експертів твердо переконана, що з огляду на наступні вибори
Президента України питання про адмінтерреформу стане в практичну
площину не раніше 2011 року.
2.3. Проект Секретаріату Президента України щодо внесення змін
до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Корінні вдосконалення місцевого самоврядування потребують внесення змін
до Конституції України. Перспективи вирішення цього питання неясні, тим
часом накопичилися правові суперечності внаслідок запровадження
пропорційної системи виборів на місцевому рівні. В Секретаріаті
Президента України вирішили спробувати врегулювати ці питання в рамках
чинного Основного закону.
Обговорення відповідних законопроектів відбулося на нараді Президента
України з представниками місцевої влади 19 грудня 2007 р. Президент
проаналізував стан справ на місцях і представив законопроект.
Запропоновані зміни до Закону України “Про місцеве самоврядування в
Україні”, націлені на врегулювання питань:
дотримання органами самоврядування законодавства при прийнятті їхніх
рішень, передусім нормативного характеру – шляхом реєстрації всіх
рішень, зупинення рішень, що не відповідають законодавству, зі
зверненням до суду;
забезпечення прозорості і доступності цих рішень для населення – через
запровадження законодавчої вимоги їх доступності через інтернет;
делегування районними та обласними радами повноважень місцевим
держадміністраціям – через віднесення повноважень, для виконання яких
районні та облдержадміністрації не мають передбачених законом виконавчих
органів, до власних повноважень місцевих державних адміністрацій;
підстав та процедури дострокового припинення повноважень сільських,
селищних, міських голів – через їх конкретизацію в законі;
підстав та процедури дострокового припинення повноважень місцевих рад –
через їх конкретизацію в законі;
підстав та процедури висловлення обласними та районними радами недовіри
головам МДА – через їх конкретизацію в законі;
кількості заступників голови районної, обласної ради – через її
конкретизацію в законі.
Законопроект, про який іде мова, був розроблений групою експертів, до
якої входили представники Секретаріату Президента України, Асоціації
міст України та громад, Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України.
Законопроект містить також деякі новели в статтях, що регулюють питання
місцевої демократії. Зокрема, передбачається:
1.Призначення місцевого референдуму за ініціативою громадян про
дострокове припинення повноважень відповідного місцевого голови чи ради
не цією місцевою радою, а відповідною територіальною виборчою комісією.
2. Конкретизація норм щодо розгляду місцевих ініціатив та проведення
громадських слухань. Запропоноване коло питань, з яких рада не може
приймати рішення без попереднього проведення громадських слухань.
3. Більш директивна норма щодо прийняття громадами своїх статутів. Крім
того, окреслюється коло питань, які мають регулюватися статутами громад.
Підготовлено також узгоджений з цим законопроектом проект змін до закону
“Про місцеві державні адміністрації”, який містить і окремі властиві
йому новели, що не є предметом цієї Національної доповіді.
З запропонованих змін заперечення міських голів викликали положення про
можливість зупинення головами МДА рішень місцевих рад з підстав їх
невідповідності закону та Конституції з наступним зверненням до суду, а
також норма про реєстрацію територіальними виборчими комісіями
ініціативних груп з підготовки місцевих референдумів про дострокове
припинення повноважень місцевих рад та голів.
5 грудня 2007 р. Президент України провів нараду з представниками
асоціацій та органів місцевого самоврядування. «Ми повинні присвятити
2008 рік формуванню нової Конституції України», – сказав у своєму
виступі Глава держави. Він наголосив, що ініціює створення Національної
конституційної ради, яка буде позаполітичним органом. Результатом її
роботи має стати пропозиція нового конституційного документа, де
детально зазначатиметься, «як зробити, щоб місцеві органи були з
достатніми по обсягу і чіткими по межах повноваженнями». До того ж,
документ має гармонізувати відносини між органами влади у вертикальному
і горизонтальному вимірі, а також вказати, як забезпечити фінансову
підтримку місцевому самоврядуванню.
Президент підкреслив, що неефективне місцеве самоврядування – одна
з проблем, що стримують розвиток країни. Коментуючи розподіл повноважень
між центром та місцевими громадами, він констатував, що «диспропорція
стає очевиднішою з кожним днем», додавши, що найкращою ілюстрацією цього
є зведений бюджет. У зв’язку з цим, він висловив зауваження до проекту
Держбюджету–2008, в якому знову передбачено значний перерозподіл коштів
на місцеві потреби через центр. Президент назвав це помилковим процесом,
що загалом зменшує ефективність місцевого самоврядування і державного
управління.
Глава держави наголосив, що реформа, яка має сприяти самодостатності
органів місцевого самоврядування, «є однією з ключових національних
реформ». Він також сказав, що у цьому напрямку є певні напрацювання,
проте вони не завершені. «Є певні активи, але руху і ККД, які свідчили
б, що нами зроблена успішна політика з цього питання, за останні 8–10
років немає», – сказав Президент.
2.4. Стан інституційного забезпечення місцевого самоврядування; роль
Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України,
центральних органів виконавчої влади.
Для кращого врахування інтересів місцевого самоврядування при прийнятті
нормативно-правових документів загальнодержавного значення в Україні
утворюються і діють відповідні структури, інституції.
Президент України 2007 року ухвалив низку актів, що тією чи іншою мірою
врегульовують питання державного впливу на регіони та територіальні
громади.
Споміж внесених В. Ющенком законопроектів до Верховної Ради в контексті
політики у сфері місцевого та регіонального розвитку можна виділити
зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо чіткішої
регламентації порядку висловлення недовіри голові місцевої державної
адміністрації та особливостей відповідальності органів і посадовців
місцевих державних адміністрацій.
Хоч Конституцією й не передбачено конкретних повноважень Президента у
сфері політики щодо місцевого та регіонального розвитку, саме Глава
держави за поданням Кабінету Міністрів України призначає голів обласних
державних адміністрацій, виступає, як представник держави у відносинах з
регіональними органами влади, обстоюючи національні інтереси і
намагаючись поєднати їх з інтересами окремих регіонів. Як гарант
державного суверенітету та національної безпеки України, Президент
зобов’язаний припиняти будь-які дії регіональних органів влади, що
загрожують територіальній цілісності України, провокують сепаратизм чи
будь-які інші відцентрові тенденції. Це дасть змогу максимально повно
реалізувати програму «реінтеграції регіонів» у контексті консолідації
суспільства.
Секретаріат Президента
Здійснюючи свої повноваження в сфері державної політики місцевого та
регіонального розвитку Глава держави спирається на Секретаріат
Президента України, а також допоміжні та консультативно-дорадчі органи
при Президентові України (передбачені Конституцією України).
Нині в структурі Секретаріату Президента ключову роль у сфері політики
щодо місцевого та регіонального розвитку відведено Головній службі
регіональної політики.
Консультативно-дорадчі органи при Президентові України, що сприяють
місцевому та регіональному розвиткові
При Президентові України існує Національна рада з питань державного
управління та місцевого самоврядування. До її завдань серед інших
відноситься розроблення та внесення пропозицій щодо:
національної стратегії, пріоритетів і механізмів реалізації державної
політики в сфері державотворення, державного управління, місцевого
самоврядування, формування загальнодержавних та інших програм,
підготовки концептуальних документів, нормативно-правових актів щодо цих
питань, а також інституційного, інформаційного забезпечення впровадження
зазначених актів;
проведення адміністративної реформи, зокрема реформування системи
органів виконавчої влади, державної служби та служби в органах місцевого
самоврядування, адміністративно-територіальної реформи та місцевого
самоврядування.
У 2007 році засідання Ради не проводилися.
Указом Президента України від 7 грудня 2006 р. було створено Раду
міських голів – консультативно-дорадчий орган при Президентові України.
Основними завданнями Ради є:
напрацювання пропозицій щодо сприяння формуванню та реалізації державної
політики у сфері місцевого самоврядування, забезпечення сталого розвитку
міст;
N ¬ R
??‘6–2™4™??(?aaaaaaaOOOOOAEAE???AEAEAE
&
&
&
-аналіз актуальних проблем соціально-економічного розвитку міст,
відповідних ініціатив, визначення ефективних шляхів їх вирішення,
обговорення та підготовка пропозицій;
сприяння скоординованості заходів, здійснюваних асоціаціями органів
місцевого самоврядування, громадськими організаціями, науковими
установами з питань розвитку місцевого самоврядування в містах;
аналіз практики застосування законодавства з питань місцевого
самоврядування, внесення в установленому порядку пропозицій щодо
вдосконалення законодавства з цих питань, розгляд проектів відповідних
законів, інших нормативно-правових актів;
здійснення консультацій щодо стратегії забезпечення сталого розвитку
міст, поширення прогресивного досвіду в цій сфері.
Але у 2007 р. Рада не збиралася.
Особливе місце серед органів, що мають відношення до проблеми
інституційного забезпечення місцевого та регіонального розвитку, займає
Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України. Він є центральною
науково-методичною, консультативною та координаційною установою,
створеною при Президентові України для підтримки місцевого
самоврядування в Україні. Фонд активно працював протягом 2007 року за
такими напрямами:
надання науково-методичної та консультативної допомоги в становленні та
розвитку місцевого самоврядування;
координація зусиль вітчизняних асоціацій та інших громадських
організацій, діяльність яких спрямована на розвиток місцевого
самоврядування;
сприяння органам місцевого самоврядування в розвитку демократичних форм
і методів їхньої роботи;
сприяння утвердженню правових засад у діяльності органів місцевого
самоврядування;
вироблення на основі вітчизняного та міжнародного досвіду пропозицій і
рекомендацій щодо розвитку місцевого самоврядування.
Діяльність Фонду на сучасному етапі зорієнтована також на адаптацію
правової системи України до європейських стандартів.
У структурі Верховної Ради є профільним і безпосередньо займається
проблемами місцевого самоврядування Комітет з питань державного
будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.
Основна робота Комітету була підпорядкована забезпеченню його діяльності
з реалізації питань подальшого розвитку правової бази органів державної
влади, зміцненні та розширенні прав місцевого самоврядування,
вдосконаленні питань організації виборів та референдумів, реформуванні
системи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування,
розв’язанні проблем адміністративно-територіального устрою України,
законодавчому забезпеченні адміністративної реформи, унормуванні питань
законодавства щодо державної служби та служби в органах місцевого
самоврядування, врегулюванню найбільш актуальних і злободенних питань
соціально-політичного характеру.
За час функціонування Комітету було проведено 34 засідання, на яких
розглянуто 261 питання.
353 законопроекти та проектів постанов знаходились на розгляді в
Комітеті. Верховною Радою за пропозицією Комітету з питань державного
будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування прийнято
20 Законів України та 226 Постанов, які діють у правовому полі держави,
що становить загалом близько 22 % відсотки від загальної кількості
прийнятих Верховною Радою України V скликання нормативних актів.
На розгляд Верховної Ради V скликання було подано 172 проекти постанов
про призначення позачергових виборів до органів місцевого
самоврядування, з них: 141 – сільських голів, 16 – селищних голів, 14 –
міських голів та 1 – сільської ради. Верховна Рада України ухвалила в
цілому та набрали чинності 154 Постанови про призначення позачергових
виборів сільських, селищних та міських голів. Такі вибори були
призначені у: 129 селах, 15 селищах та 10 містах.
У полі зору Комітету перебували також питання вдосконалення системи
адміністративно-територіального устрою України. Впродовж п’ятого
скликання Комітетом було підготовлено – 11 проектів постанов щодо
затвердження меж населених пунктів, схвалено Парламентом – 7.
Реалізуючи свої контрольні функції, а також права щодо підтримки
місцевого самоврядування, Комітет багаторазово розглядав подання
представників місцевих територіальних громад щодо порушення норм чинного
законодавства, давав доручення членам Комітету вивчити стан справ в
окремих сільських, селищних, міських радах, висловлював свою рішучу
позицію щодо захисту представницьких органів.
До Комітету надходили звернення щодо ситуації, яка склалась на чергових
виборах Черкаського міського голови. У зв’язку з цим, у Комітеті було
підтримано утворення Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з
питання порушення законодавства під час проведення виборів до органів
місцевого самоврядування в м.Черкаси у 2006 році (проекти постанов
реєстр. №№ 1069, 1243).
У зв’язку з ситуацією, яка склалась у м. Кіровограді на позачергових
виборах міського голови у Комітеті було підтримано утворення Тимчасової
слідчої комісії Верховної Ради України з питань вивчення ситуації у
зв’язку з проведенням 26 листопада 2006 року позачергових виборів голови
м. Кіровограда та забезпечення конституційних прав громадян під час
виборів, фактів порушення виборчого законодавства України (проекти
постанов реєстр. №№ 2651, 2651-1).
В процесі роботи Комітету зі зверненнями, що надходять від місцевих рад,
були виявлені окремі випадки перейменування сільських рад у спосіб, що
не відповідає вимогам чинного законодавства.
У практику діяльності Комітету входило направлення на місця повідомлень
про розгляд проектів законодавчих актів на засіданні Комітету і
одержання пропозицій та зауважень від регіональних органів влади,
експертів та фахівців з окремих питань до підготовки проектів рішень та
обробки пропозицій та зауважень авторів внесення. Саме так здійснювалась
підготовка законопроектів про місцеве самоврядування, про вибори до
місцевих рад, про органи самоорганізації населення.
Члени Комітету, працівники його секретаріату брали активну участь у
роботі «круглих столів», конференцій, семінарів, присвячених питанням
реформування державного будівництва, місцевого самоврядування та
регіонального розвитку. За період трьох сесій п’ятого скликання
проведено 11 семінарів, «круглих столів» та конференцій.
Важливим елементом в діяльності Комітету є робота з листами та
зверненнями громадян, які надходять від місцевих рад та їх органів,
громадських об’єднань, депутатів, виборців. Аналіз звернень свідчить про
те, що причина масових надходжень не лише в неналежному виконанні
законів. У певних випадках проблема полягає в тому, що деякі законодавчі
акти не відповідають нормам Конституції, містять прогалини, протиріччя.
Серйозні труднощі в практичній діяльності органів і посадових осіб
місцевого самоврядування викликає і неоднозначність тлумачення або
розуміння окремих норм законів. Комітетом, відповідно до законів
України, надавалися відповіді та роз’яснення.
Окрім профільного Комітету проблематикою місцевого самоврядування
опікувалися комітети Верховної Ради України з питань бюджету, з питань
будівництва, транспорту, ЖКХ та зв’язку, інші.
Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади
Кабінет Міністрів України
Уряди більшості країн світу відіграють ключову роль у реалізації
політики у сфері місцевого та регіонального розвитку — як здійснюючи
нормотворчу діяльність, так і безпосередньо чи через інші підпорядковані
їм органи виконавчої влади, втілюючи політику у життя.
Упродовж 2007 року Кабінет Міністрів працював над виконанням Державної
стратегії регіонального розвитку України на період до 2015 року
(передбачена Законом «Про стимулювання розвитку регіонів»). Її мета
полягає у визначенні ключових проблем регіонального розвитку,
пріоритетів державної політики у сфері місцевого та регіонального
розвитку з міркувань національних потреб та інтересів. Стратегію було
розроблено відповідно до законодавства з урахуванням досвіду
регіонального розвитку у країнах ЄС, Центральної та Східної Європи й
СНД.
Для узгодження позицій щодо законодавчого врегулювання нагальних питань
соціально-економічного розвитку України створювались спільні
парламентсько-урядові робочі групи. Останні працюють, зокрема, аби
представити узгоджену позицію Кабінету Міністрів України з питань
реалізації державної політики на пленарних засіданнях Верховної Ради
України, в її комітетах, депутатських фракціях і групах.
Постановою Кабінету Міністрів України від 7 березня 2007 року №323 були
утворені Міністерство регіонального розвитку та будівництва України і
Міністерство з питань житлово-комунального господарства України. Метою
їх діяльності стало забезпечення формування та реалізації державної
регіональної політики, політики в сфері будівництва, розв’язання
проблем, пов’язаних з житлово-комунальним господарством.
За дев’ять місяців свого існування міністерства намагалися активно
впливати на процеси, які відбуваються у сфері місцевого та регіонального
розвитку. Проте брак часу, що пов’язано з політичною нестабільністю,
техногенними та природними катастрофами, які останнім часом набули
регулярного характеру, не дали повною мірою згаданим міністерствам
реалізувати свій потенціал.
Інші центральні органи виконавчої влади
На сьогодні важливим органом державної влади, який впливає на процеси
місцевого та регіонального розвитку залишається Міністерство фінансів.
Саме тут вирішуються питання про розмір і черговість надання регіонам
коштів з державного бюджету. При цьому позицію Міністерства в
спілкуваннях з регіонами формує традиційна проблема браку коштів.
Натомість навіть заплановані й відповідно схвалені заходи середньо- та
довгострокового характеру часто стають жертвами ситуації з поточним
наповненням казни.
Загалом елементи місцевих та регіональних функцій і відповідні
підрозділи є фактично в кожному галузевому міністерстві.
2.5. Запровадження імперативного мандата для місцевих рад.
12 січня 2007 року Верховною Радою України з ініціативи фракції БЮТ був
прийнятий, а потім підписаний Президентом України Закон України “Про
внесення змін до деяких законів України щодо статусу депутатів Верховної
Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад” від 12 січня 2007 року
(так званий “закон про імперативний мандат для місцевих рад”).
Принциповою новацією, що запроваджена зазначеним Законом, є механізм
дострокового припинення повноважень депутата Верховної Ради Автономної
Республіки Крим, обласної, районної, міської, районної в місті ради без
рішення як виборців, так і відповідної ради у разі відкликання його
політичною партією (виборчим блоком політичних партій), за виборчими
списками якої його обрано (частина 1, п.1; частина 2, п.1 Закону №
602-V).
Певна частина експертів висловлює щодо цього деякі застереження. Вони
звертають увагу на те, що згідно з статтею 5, частиною 2 Конституції
України “…єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює
владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого
самоврядування”. У відповідності з статтею 141, частиною 1 Конституції
України депутати місцевих рад обираються жителями (тобто, виборцями).
Партії, фактично, лише пропонують виборцям кандидатури, або списки
кандидатур для голосування. За аналогією, вони були б вправі лише
ініціювати відкликання депутатів виборцями. Таким чином, пропоноване
Законом № 602-V відкликання депутатів безпосередньо керівними органами
політичних партій з будь-яких підстав виглядає таким, що не має правової
логіки, і суперечить зазначеним положенням Конституції України.
В Зверненні Правління Асоціації міст України та громад до Президента
України вказувалося, що запровадження такого механізму відкликання
депутатів місцевих рад “призведе до посилення корпоративного тиску на
депутатів місцевих рад, які (будуть) змушені дотримуватися лінії
партійного керівництва, не враховуючи при цьому інтереси виборців”. Крім
того, як свідчить парламентська практика, інколи саме керівництво партії
радикально змінює свої політичні орієнтири, а окремі депутати від цієї
партії продовжують дотримуватися своїх зобов’язань перед виборцями.
Серед підстав для відкликання депутата політичною партією передбачені,
зокрема, й “інші підстави, встановлені вищим керівним органом політичної
партії, за виборчим списком якої він був обраний депутатом” (стаття 1,
пункт 2, частини 3, 4, 5 пропонованої редакції статті 7 Закону України
“Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим” та в декількох інших
місцях тексту Закону № 602-V). Однак передбачення в законі таких
невизначених чітко підстав створює широкі можливості для сваволі
партійного керівництва стосовно місцевих депутатів.
Недостатньо визначеними є і додаткові підстави, запроваджені Законом №
602-V для відкликання депутатів Верховної Ради Автономної Республіки
Крим – зокрема, “незадовільне виконання депутатських обов’язків”;
“порушення норм етики і моралі”, тощо (стаття 1, пункт 2, частина 2
пропонованої редакції статті 7 Закону України “Про Верховну Раду
Автономної Республіки Крим”). Такі формулювання підстав допускають
неоднозначне їх тлумачення і неоднакове застосування.
Як зазначалося і в Зверненні Асоціації міст України та громад, “даний
Закон суттєво змінює принципи, визначені в законах України „Про вибори
депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих
рад та сільських, селищних, міських голів” та „Про статус депутатів
місцевих рад”, за якими депутати місцевих рад обиралися та працюють вже
майже рік, а відповідно до ст. 58 Конституції України закон не має
зворотної дії в часі”.
Викликає сумніви також передбачена Законом № 602-V норма, згідно з якою
порядок вступу депутата до депутатської фракції або виходу з неї має
визначатися не регламентом відповідної ради, а рішеннями вищих керівних
органів кожної з партій, представники яких представлені у відповідній
раді. Ця норма, фактично, забезпечила пряме втручання керівництва
політичних партій в організацію роботи обраних виборцями представницьких
органів, створила умови для неоднаковості прав депутатів одного й того ж
органу, обраних за списками різних партій.
2.6. Запровадження щорічного Європейського тижня місцевої демократії.
Наприкінці травня 2007 року 14 сесія Конгресу місцевих і регіональних
влад Ради Європи прийняла резолюцію № 238 з пропозиціями про проведення
в країнах Європи Європейського тижня місцевої демократії.
На підтримку цієї резолюції та з нагоди 10-ї річниці ратифікації
Україною ЄХМС Президент України 27 вересня видав Указ про запровадження
в нашій країні щорічного проведення Європейського тижня місцевої
демократії в жовтні, в тиждень, що включає 15 жовтня – дату відкриття
для підписання ЄХМС в 1985 році.
Указом рекомендовано органам місцевого самоврядування проводити щороку
під час Європейського тижня заходи, спрямовані на ознайомлення
населення, передусім молоді, з діяльністю місцевих рад та їх виконавчих
органів, зокрема, дні відкритих дверей, відкриті засідання рад,
громадські слухання з важливих питань місцевого значення тощо.
Під час першого тижня місцевої демократії, що відбувся з 15 по 21
жовтня, в різних містах і селах України відбулися різноманітні заходи як
з числа запропонованих Президентом, так і іншої форми, спрямовані на
залучення громадян, молоді, до справ місцевого самоврядування. Крім днів
відкритих дверей, відкритих засідань рад у школах відбулися тематичні
уроки для школярів, у бібліотеках тематичні книжкові виставки. Тижню
місцевої демократії, місцевому самоврядуванню, питанням євроінтеграції
України були присвячені передачі регіональних телерадіокомпанії,
численні публікації в місцевій пресі.
Таким чином, перший Європейський тиждень місцевої демократії в Україні
відбувся, його започаткування було зустрінуте з ентузіазмом, і є всі
підстави сподіватися, що в наступні роки Європейські тижні пройдуть в
Україні ще більш плідно і цікаво; що Європейський тиждень місцевої
демократії стане в нашій країні доброю і корисною традицією.
2.7. Всеукраїнський конкурс проектів та програм розвитку місцевого
самоврядування 2007 року.
Всеукраїнський конкурс проектів та програм розвитку місцевого
самоврядування (функції дирекції Конкурсу виконує Фонд сприяння
місцевому самоврядуванню України), став цього року справді масштабною і
важливою подією.
Підготовча діяльність дирекції Конкурсу була спрямована на залучення до
участі у Конкурсі 2007 року якомога ширшого кола органів місцевого
самоврядування. У лютому-березні цього року було проведено серію
регіональних інформаційно-методичних семінарів за темою “Конкурсний
відбір проектів та програм розвитку місцевого самоврядування у 2007
році: вимоги та особливості”.
Семінари були проведені у містах Києві, Тернополі, Львові, Запоріжжі,
Миколаєві, Луганську, Чернівцях, Сімферополі, Кіровограді (див. додаток
1 “Комунікативні заходи, які організовані Фондом сприяння місцевому
самоврядуванню України або проведені за участю його співробітників”).
Учасникам інформаційно-методичних семінарів було надано консультативну
допомогу щодо оформлення та підготовки проектів (програм) для участі у
конкурсному відборі 2007 року, поінформовано про особливості проведення
цьогорічного Конкурсу, ознайомлено з орієнтовними тематичними напрямами
розробки проектів та програм у 2007 році, а також зі специфікою
складання та фінансування проектів з коштів Державного бюджету України
та проблемами моніторингу реалізації проектів та програм.
Серед муніципальної громадськості було розповсюджено підготовлений
дирекцією Конкурсу збірник інформаційних та методичних матеріалів
“МУНІЦИПАЛЬНІ ІНІЦІАТИВИ: КРАЩІ ПРАКТИКИ”.
В роботі семінарів взяли участь голови та заступники голів обласних рад,
районних, міських, селищних, сільських рад, працівники управлінь та
відділів обласних та районних державних адміністрацій, науковці,
освітяни, підприємці, представники громадських організацій, засобів
масової інформації. Всього – близько двох тисяч осіб.
На Конкурс 2007 року надійшло 363 проекти, що майже втричі більше
пропозицій, ніж у минулому році.
Проекти та програми конкурсного відбору 2007 року демонструють
різноманітний спектр актуальних проблем місцевого самоврядування. Вони
охоплюють майже всі напрями діяльності органів місцевого самоврядування.
Можна навести такі приклади цільового спрямування проектів:
з розв’язання проблем реформування системи житлово-комунального
господарства, водо-, енерго- та ресурсозабезпечення, у т.ч. у
житлово-комунальній сфері, — надійшло 53 проекти;
з розробки ефективних механізмів управління – 47 проектів;
з розвитку туристичної діяльності та курортної справи – 36 проектів;
з освітнього, наукового та інформаційного забезпечення розвитку
місцевого самоврядування – 38 проектів;
з проблем модифікації інженерної інфраструктури – 32 проекти;
з реформування системи охорони здоров’я, соціального забезпечення – 26
проектів;
з організації ефективної системи надання соціальних послуг населенню –
20, тощо.
Фахову оцінку проектів та програм, що відбувалася протягом червня-серпня
п.р., здійснювала експертна комісія, до складу якої увійшли найкращі в
Україні фахівці — теоретики і практики з питань місцевого і
регіонального розвитку. Члени експертної комісії суворо дотримувались
вимог конфіденційності інформації, що стосується розгляду проектів.
За висновками експертної комісії найбільш актуальними та обґрунтованими
з погляду вимог Конкурсу були визнані такі проекти:
від Чернівецької обласної ради — “Органи місцевого самоврядування
Чернівецької області: інформаційно-комунікативний прорив” (V категорія,
загальна кількість одержаних проектом білів – 85,23);
від Кіровської районної у місті Донецьку ради “Формування системи
комплексного управлінського контролю та моніторингу показників
технологічних режимів у комунальних системах життєзабезпечення на рівні
органів місцевого самоврядування у міському адміністративному районі”
(ІV категорія, загальна кількість одержаних проектом білів – 78,34);
від Крюківської районної ради м. Кременчука (Полтавська область)
“Комплексна програма відновлення історичного, культурно-рекреаційного
середовища Крюківського району міста Кременчука” (ІІІ категорія,
загальна кількість одержаних проектом білів – 80,07);
від Первомайської міської ради (Миколаївська область) “Виконання
пріоритетних завдань розвитку житлово-комунального господарства міста
Первомайська в сферах благоустрою, управління та утримання житла з
застосуванням сучасних технологій” (ІІІ категорія, загальна кількість
одержаних проектом білів – 80,07);
від Згурівської районної ради (Київська область) “Впровадження
ресурсозберігаючих технологій шляхом комплексного підходу щодо переробки
твердих побутових та органічних відходів у Згурівському районі Київської
області” (ІІ категорія, загальна кількість одержаних проектом білів –
80,77);
від Музиківської сільської ради (Бєлозерський район, Херсонська область)
“Створення інвестиційної привабливості с. Музиківки” (І категорія,
загальна кількість одержаних проектом білів – 84,25).
25 вересня 2007 року на засіданні Ради Конкурсу 87 проектів було
визначено переможцями Всеукраїнського конкурсу, загальні видатки на
реалізацію яких становлять 59 млн. 380,4 тис. грн., в тому числі, з
Державного бюджету 20 млн. грн. (доручення Кабінету Міністрів України
№41862/0/1 – 07 від 01.10.2007). Фонд у листі №305/10/12 – 07 від
02.10.2007 на адресу Мінфіну та Комітету Верховної Ради України з питань
бюджету запропонував включити видатки на реалізацію проектів до
Державного бюджету України на 2008 рік у вигляді окремої субвенції з
державного бюджету місцевим бюджетам.
Проекти та програми, надіслані на Конкурс-2007 року мають вищий
кваліфікаційний рівень підготовки порівняно з попередніми роками і
значимі не тільки для певної територіальної громади, але й для інших
населених пунктів, де існують аналогічні (спільні) проблеми.
Ця теза справедлива і для села та селища, проте проявляється гостро
лише у приміських селах, де є останній ресурс громади – земля.
За матеріалами книги “Інституційне забезпечення регіональної політики
та практика взаємодії органів влади в Україні” / Дацишин М., Керецман В.
– К.: В-во “К.І.С.”, 2007.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
