Деякі концептуальні питання щодо реформування місцевого самоврядування
з погляду громадянського суспільства
А. За рішенням ІХ Всеукраїнських муніципальних слухань 2003 року
наступні десяті слухання мали відбутися у 2004 році за темою “Місцева
демократія і громадянське суспільство”. Але, бажання муніципальної
громадськості вкласти своє занепокоєння та думки щодо проблем
становлення громадянського суспільства в Україні у зв’язку із станом
справ у місцевому самоврядуванні у голови впливових можновладців, тобто
бажання залучити відповідних VIP-осіб (кандидатів у Президенти,
представників Адміністрації Президента, Кабінету Міністрів тощо) до
участі в Х Всеукраїнських муніципальних слуханнях, призвело до декількох
перенесень дати слухань і, в кінці кінців, до скасування чергових
муніципальних слухань 2004 року. Це відбулось за “пропозицією” колишньої
Адміністрації Президента вперше в історії українського муніципального
руху. Зусилля й ресурси, вкладені муніципальною спільнотою й
громадськістю у підготовку Всеукраїнських слухань із проблем взаємодії
громадянського суспільства й місцевого самоврядування виявились марними.
Симптоматично, що збій із проведенням чергових щорічних слухань відбувся
саме на тематиці громадянського суспільства. Актуальність теми взаємодії
громадянського суспільства та публічної влади показали подальші події.
В. Нехтування потребами й проблемами громадянського суспільства,
неповага до нього з боку публічної влади призвели до політичної кризи
осені 2004 року – “Помаранчевої революції”, приводом до якої стало
нахабне й брутальне порушення гідності й прав громадян із боку влади
шляхом фальсифікації виборів Президента України. Під час цих подій
українське громадянське суспільство прийняло форму всеукраїнського
МАЙДАНУ, який став непередбачуваним потужним проявом громадянського
суспільства, формою спонтанної самоорганізації громадян із метою
спільного захисту ними своєї порушеної гідності. Можна вважати, що
осінню 2004 року відбувся другий етап української революції. Якщо перший
етап, котрий відбувся у 1990-1991 році, більшою мірою був
національно-визвольний, ніж демократичний, то теперішній другий етап, як
по рушійних силах, так і по цілях слід вважати демократичним. Цікаво, що
українська нація в обох випадках долала “ЯНЬ”, як символи темних
негативних сил. У першому випадку персональним утіленням ЯНЬ був
керівник заколоту ГКЧП Янаєв. У Другому випадку ЯНЬ уособлював
представник олігархічно-кримінальних сил, кандидат у президенти –
Янукович. З фактором існування українського МАЙДАНУ, як метафоричної
форми існування громадянського суспільства, із потенцією його повторної
актуалізації у випадку нових “наїздів” на окремих громадян, їх локальних
спільнот або на все суспільство в Україні у подальшому вже не можна не
рахуватись. Принаймні, так здається сьогодні, коли ще є свіжою пам’ять
про колосальну енергію народу, що вирувала на МАЙДАНІ, та про величезні
фінансово-економічні втрати для суспільства та держави.
С. Всеукраїнські муніципальні слухання 2005 року, мають вже дещо іншу
тематичну направленість: реформи адміністративно-територіального устрою
та місцевого самоврядування.
Вважаємо, що українське суспільство має взяти історичний урок у Майдану:
публічна влада як при своєму реформуванні, а тим більше при
функціонуванні має бути налаштована на тісну й зацікавлену співпрацю із
громадянським суспільством. Без цього, як показує досвід успішних країн,
ефективного розвитку в Україні не досягти. Сформулюємо декілька тез, які
з точки зору громадянського суспільства мають бути цілеспрямовано й
прискіпливо взяті до уваги і враховані при розробці і, особливо, при
впровадженні реформ, пов’язаних із публічною владою:
Основною функцією громадянського суспільства є захист окремих громадян
та їх самоврядних самодіяльних спільнот від надмірного втручання
держави (а конкретніше, органів публічної влади, що є її втіленням) у
їхні справи;
Розвиток громадянського суспільства та сприятливі умови його існування
суттєво залежать від основних характеристик держави;
Взаємодія між державою і громадянським суспільством є важливим у
визначенні умов економічної, професійної, політичної та соціальної
діяльності громадян;
Розвиток громадянського суспільства спирається на доступ до інформації
щодо усіх аспектів життя суспільства й держави.
D. Нагадаємо деякі особливості публічної влади, що є факторами
гальмування розвитку громадянського суспільства [1]:
Централізація й концентрація повноважень і ресурсів
Панування вертикального способу спілкування
Невідповідність сфери повноважень та спроможності
Зловживання адміністративним втручанням
Надмірний контроль (регулювання) за діями позавладних суб’єктів
Нечіткість процедур (процедура – механізм демократії)
Закритість діяльності органів публічної влади, зокрема, процесів
формування рішень та їх прийняття.
З точки зору громадянського суспільства, реформування публічної влади,
що не усуває, чи хоча б не зменшує, можливості впливу наведених
сповільнюючих факторів не сприяє розвитку громадянського суспільства.
Тим більше, що перспективи розвитку й функціонування громадянського
суспільства залежать від структурних рис держави.
Для прикладу, звернемо увагу на останній з наведеного переліку
сповільнюючих факторів. Неналаштованість органів публічної влади на
інформаційний діалог із зовнішніми суб’єктами є для українського
суспільства традиційною. У зв’язку з цим відмітимо, що ні процесуальна,
ні матеріальна складові нової редакції закону про місцеве самоврядування
не містять навіть натяків на забезпечення інформаційної взаємодії зі
громадянським суспільством, на задоволення інформаційних потреб
громадянського суспільства, на забезпечення інформаційних послуг
громадянам із боку органів місцевого самоврядування.
Проект нової редакції закону про місцеве самоврядування містить майже ті
ж галузеві повноваження, що надавались місцевим радам і виконкомам ще у
часи радянської влади (ці повноваження регулярно переписуються з
попередньої редакції закону у наступну, починаючи із закону про місцеве
самоврядування від 7 грудня 1990 року). В той же час, на дворі ХХІ
століття, людство, і Україна у тому числі [2], впритул наблизилось до
реалізації концепції інформаційного суспільства. В Україні прийнято
закони “Про інформацію” (1992), “Про порядок висвітлення діяльності
органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні
засобами масової інформації” (1997), Україна ратифікувала у 1999 році
Конвенцію “Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі
прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються
довкілля”. Відмітимо також, що проблеми інформаційної взаємодії стали
предметом локальних нормотворчості у територіальних громадах
Хмельницького, Маневичів, Луганська, Сум, Калуша і знайшли певне
відображення у статутних документах громад Херсона, Миргорода, Києва,
Одеси, Харкова. Нарешті, з 2001 року в Україні поширюється модельний
локальний нормативний акт “Про інформування у територіальній
громаді”[3]. На основі цього модельного положення територіальні громади
затверджують власні положення, наприклад, у Дніпропетровську. Усе це
говорить про те, що органи місцевого самоврядування поруч із наданням
комунальних, соціальних і інших послуг надають також інформаційні
послуги громадянам і намагаються за рахунок локальної нормотворчості
врегулювати питання їхні надання. Про інтерес органів місцевого
самоврядування до інформаційної тематики говорить і аналіз проектних
пропозицій, що подаються місцевими радами на Всеукраїнський конкурс
проектів і програм розвитку місцевого самоврядування. Біля 10% проектів
присвячено інформаційній тематиці. Тобто, традиційне ігнорування
законодавцем інформаційних потреб громад входить у суперечність не
тільки з перспективними тенденціями розвитку людства, потребами розвитку
громадянського суспільства, але й з інформаційними потребами громадян та
територіальних громад. Відповідно до викладених міркувань у резолюцію
Х Всеукраїнських муніципальних слухань, було запропоновано й підтримано
учасниками пункт наступного змісту: “Враховуючи, що основою ефективної
участі організацій громадянського суспільства в прийнятті рішень
органами публічної влади є легкий доступ до якісної й повної інформації,
законодавчо врегулювати питання задоволення інформаційних потреб
громадянського суспільства, встановивши як одну з обов’язкових послуг із
боку органів публічної влади, а перш за все – з боку органів місцевого
самоврядування, “надання інформаційних послуг громадянами та
організаціями громадянського суспільства.”
Подібний аналіз може бути проведено і щодо інших гальмівних факторів.
Лише тоді реформа місцевого самоврядування не перетвориться в прояв
адміністративного зуду і дійсно матиме сенс, а українське місцеве
самоврядування дійсно отримає шанс на оновлення й досягнення сучасних
європейських стандартів місцевої демократії.
Е. Ефективне громадянське суспільство вимагає сильної, раціональної та
ефективної держави як свого партнера. Сильна держава не означає держави,
що поширює своє виключне право на всі сфери соціального життя та
докладає зусиль, які направлені на отримання контролю за будь-яким видом
діяльності чи активності громадян. Мова йде про державу, яка концентрує
свою діяльність на кількох завданнях, які крім неї ніхто не в змозі
забезпечити (особливо тих, що стосуються зовнішньої та внутрішньої
безпеки, забезпечення громадського порядку), але виконує їх ефективно та
в повній мірі. Сильна держава, на наш погляд, має діяти на засадах
ГЛИБОКОЇ СУБСИДІАРНОСТІ, відповідно з якою, усі інші державні справи
повинні бути передані або до органів місцевого самоврядування, або до
організацій громадянського суспільства (так званого “третього сектора” —
недержавних організацій). Відмітимо, що проголошений нами принцип
ГЛИБОКОЇ СУБСИДІАРНОСТІ є логічним продовженням принципу субсидіарності,
який згідно з Європейською хартією місцевого самоврядування є одним із
фундаментальних принципів взаємодії органів державної влади й органів
місцевого самоврядування. Принцип субсидіарності з Хартії вимагає
передавати повноваження й відповідальність на максимально нижчий рівень
органів влади, на якому вони можуть здійснюватись ефективно. Ми ж
кажемо, що його слід поширити на взаємовідносини між органами місцевого
самоврядування й організаціями громадянського суспільства. Разом із тим,
реформа місцевого самоврядування, що започаткована прийняттям закону
№3207-1 про відповідні зміни у Конституції, і нова редакція закону про
місцеве самоврядування, поки що фактично не передбачають створення умов
для співпраці організацій громадянського суспільства з органами
місцевого самоврядування. Таким чином, на сучасному етапі реформування
системи місцевого самоврядування в якості одного з головних принципів
слід внести принцип ГЛИБОКОЇ СУБСИДІАРНОСТІ.
?
?
b
d
h3L8B*
4ились у 2004-2005 році за участю Інституту місцевої демократії у рамках
громадського проекту “Україна – це ми” показала, що українське
громадянське суспільство, як і польське [1], хоче бачити в системі
публічної влади партнера, якому притаманні наступні риси :
відкритість до дискусії й співробітництва;
пошук компромісних рішень;
надійність та передбачуваність;
чесність та порядність;
направленість на вирішення проблем громадян;
підзвітність та професійність.
Зрозуміло, що майже всі названі сподівання громадянського суспільства
можна досягнути якщо:
система публічної влади побудована на засадах, що нівелюють вище названі
гальмівні механізми розвитку ГС
у систем публічної влади вбудовано механізм самозахисту від
запровадження у практиці відхилень від засадничих принципів.
На нашу думку, копітка робота по втіленню бачення громадянського
суспільства на механізми його взаємодії з органами публічної влади,
взагалі, і органами місцевого самоврядування, зокрема, в основному
залишається на потім. Виходячи з успішного досвіду реформування
публічної влади у Польщі, засадами, які повинні забезпечити систему
публічної влади стабільною основою для ефективних стосунків із
структурами громадянського суспільства є :
• субсидіарність як основний принцип структурної організації;
• відкритий та обдуманий механізм прийняття рішень;
• чітке розмежування повноважень та відповідальності;
• . суспільний контроль та система підзвітності;
• запровадження адміністративної юстиції;
• спрямування процесу надання державних послуг на результат та якість
[1].
Звичайно, аби запровадити ці засадничі принципи у повному обсязі
потрібні політична воля, значні організаційні зусилля та час, а головне,
необхідно створити культуру діяльності органів державної влади та
органів місцевого самоврядування, яка ґрунтується на ліберальних та
демократичних цінностях. Лише у випадку створення системних умов
існування громадянського суспільства воно перестане бути одномоментним
фантомом, що вимушений проявлятися у формі МАЙДАНУ, а стане постійно
діючим фактором і механізмом каналізації суспільної позитивної енергії
на вирішення поточних завдань розвитку людини, громади, держави.
Розвиток громадянського суспільства тоді стане незворотнім.
G. Звернемо увагу, ще на одну рису сучасної реформи місцевого
самоврядування. По традиції, що йде від радянських часів, українське
законодавство фактично не передбачає можливості територіальним громадам
самостійно вибрати модель місцевого самоврядування хоча б із набору
запропонованих у законі місцевого самоврядування, тобто відійти від
уніфікованої моделі місцевого самоврядування однакової для усіх видів
населених пунктів та усіх рівнів місцевого самоврядування. За
універсальність моделі місцевого самоврядування розраховуємось
неефективністю. На наш погляд, державі має бути байдуже, яким чином
влаштовано внутрішнє життя у територіальній громаді. Хоча, звичайно,
внутрішній уклад життя не повинен порушувати й обмежувати конституційні
права людини й громадянина. Головне, щоб у територіальній громаді
існував представницький виборний орган місцевого самоврядування та
особа, що уповноважена територіальною громадою представляти її у
зовнішньому оточенні, в тому числі під час взаємодії з органами
виконавчої та судової державної влади. Крім того, мабуть, є зайвим
регламентувати назви органів місцевого самоврядування. Наприклад,
природи представницького органу місцевого самоврядування абсолютно не
змінить його назва. Це може бути чи звична “рада”, чи “дума”, чи
“зібрання”, чи “провід”, чи … А виконавчий орган місцевого
самоврядування, наприклад, може мати назву і “управа”, і “виконком”, і
“екзекутива”, і “правління”, і … За філологічним розмаїттям у назвах
стоїть певний психологічний прорив – відхід від радянської моделі влади
і справжня повага до культурних, політичних, історичних, національних та
інших місцевих особливостей.
I. Розглянемо ще одну особливість процесу становлення місцевого
самоврядування в Україні. Відповідно до Конституції України й
законодавства населення сіл, селищ, міст наділяється не тільки правом,
але й обов’язком здійснювати місцеве самоврядування. Самоврядування має
здійснюватись у будь-якому населеному пункті. В той же час відомо, що
далеко не всі населені пункти мають необхідний культурний,
організаційний, кадровий потенціал для здійснення місцевого
самоврядування, здатні забезпечувати місцеве самоврядування економічно.
Нав’язане законодавством самоврядування не цінується і не шанується
людьми, як і все, що дістається задарма. Можливо, слід згадати практику
Магдебурзького права? Громада та її лідери мають отримувати якісь
заохочення за те, що вони знімають із держави тягар надання послуг у
даному населеному пункті. Подібно тому, як це було у свій час із
Магдебурзьким правом. Тоді отримувалась грамота на привілеї, що надавала
місту право створювати виборний орган управління, право самостійно
збирати податки, чинити правосуддя тощо. Територіальні громади сучасної
України, а точніше їхні місцеві лідери – керівники місцевих органів
влади, які зацікавлені в отриманні якихось додаткових прав та благ
(наприклад, установлювати самостійно зарплату працівникам органів
місцевого самоврядування та їхніх служб чи залишати у громаді певні
податки) мають доводити свою здатність здійснювати місцеве
самоврядування, а перш за все, надавати громадянам певний установлений
державою набір комунальних, управлінських, соціальних, інформаційних та
інших послуг на рівні знову ж таки установлених державою мінімальних
соціальних стандартів. У випадку підтвердження здатності здійснювати
місцеве самоврядування і чітко виявленого на місцевому референдумі
бажання населення взяти на себе відповідальність за свою громаду
населений пункт отримує право на здійснення місцевого самоврядування.
Такий підхід, на наш погляд, не порушує права на місцеве самоврядування.
Він лише ставить на реалістичну основу його здійснення.
J. Після 15-річного існування в Україні формального місцевого
самоврядування слід уважно поставитись до думки поширеної у середовищі
практиків і аналітиків місцевого самоврядування про те, що територіальна
громада є у більшій мірі бажане, уявне, ніж реальне, дійсне явище.
Певною мірою Україна забігла “поперед Європи всієї” із проголошенням
територіальної громади основним суб’єктом місцевого самоврядування. У
відповідності до європейських стандартів, встановлених згадуваною вже
Європейською хартією місцевого самоврядування, суб’єктом місцевого
самоврядування є органи, а не громади. В більшості населених пунктів
люди не відчувають свого членства у громаді. Хоча, поняття місцевого
патріотизму, самоідентифікації особистості як приналежної до місцевої
спільноти має місце. У формуванні відчуття приналежності до громади має
велике значення кількісний фактор. Дійсно, якщо у сільській громаді з
декількох сотень громадян люди знають одне одного – у них із великою
вірогідністю виникає відчуття приналежності до громади села. В той же
час у мільйонному місті такого відчуття спільності у жителів нема.
Основна причина тут у відсутності спільних інтересів та, головне,
спільних справ. Мабуть, слід визнати, що справжньої територіальної
громади в реальному житті у більшості випадків таки нема. Територіальна
громада є певною науковою теоретичною абстракцією. До ідеального образу
локальної територіальної спільноти чи колективу – територіальної громади
треба ще пройти значний шлях. Можливо, цьому сприятимуть місцеві лідери,
які мобілізовували б людей на спільні дії у виборюванні права на
реалізацію самоврядування?
К. У зв’язку з наведеними міркуваннями, виникають дещо “крамольні”
думки. Українському соціуму у 1990 році нав’язана для реалізації
ідеальна модель управління місцевими справами – місцеве самоврядування.
А згодом, у 1996 році, така ж ідеальна абстрактна конструкція –
територіальна громада. Традиції соціального інжиніринга, тобто
впровадження у життя штучних, створених науковцями і політиками,
конструкцій й схем, мають на вітчизняному просторі давні корні й йдуть
від більшовиків, які бажали за будь-яку ціну ощасливити нерозумних людей
жорстким впровадженням сконструйованих соціальних ідей та схем.
L. Помаранчева революція привела до влади нову генерацію лідерів,
переважна більшість із яких не були причетні до влади у радянський
період, тобто не є носіями генів управлінського волюнтаризму і традицій
планування розвитку не від життя й потреб людей, а від штучної схеми
побудови якогось “ізму”. Вважаємо, що у період радикального реформування
багатьох сфер суспільних відносин і, в тому числі, сфери місцевого
самоврядування варто замислитись над висловленими вище сумнівами і
поставленими питаннями. Зараз самий момент, обтерти лоба і подивитись,
чи слід продовжувати саме те, що робилось у сфері місцевого
самоврядування 15 років після першого етапу української революції?
Замислитись, чому соціальна база підтримки місцевого самоврядування досі
має острівковий дискретний характер? І що треба зробити, щоб ідея
місцевого самоврядування таки оволоділа масами й, таким чином, таки
стала рушійною силою, що б ця ідея ефективної організації місцевого
буття й управління у західних країнах таки прижилась на вітчизняному
просторі, а не “провисла” на чергові 15 років до наступної кардинальної
зміни управлінської владної команди?
M. На наш погляд, держава має виконати притаманну їй роль провідного
партнера у діаді “держава – громадянське суспільство” й створити
системні умови для розвитку громадянського суспільства, перш за все, у
локальних спільнотах за місцем роботи чи навчання та місцем проживання,
де найдовший час перебуває більшість людей та де формуються їхні
найсуттєвіші інтереси, тобто у трудових та навчальних колективах і
територіальних громадах. У нашому випадку, коли мова йде про локальні
спільноти типу “територіальна громада” умовою розвитку місцевого
громадянського суспільства є стимулювання громадської участі на основі
організації доступу громадськості до повноцінної інформації та
ефективної інформаційної взаємодії органів місцевого самоврядування та
місцевих організацій громадянського суспільства [4,5].
Список використаної літератури:
Гонціаж Я., Гнидюк Н. Реформа системи державного управління: можливості
та загрози для розвитку громадянського суспільства. Доповідь на
конференції “Соціальні реформи та розбудова громадянського суспільства в
Україні”, 30.05.2001. Українська академія державного управління при
Президентові України.
Національна стратегія розвитку інформаційного суспільства в Україні
(проект). HYPERLINK “http://www.e-ukraine.com.ua”
www.e-ukraine.com.ua
Рубцов В.П. Інформаційна діяльність у територіальній громаді. – К.:
Інститут місцевої демократії, 2001. – 32 с.
Рубцов В.П. Засоби громадської участі. – К.: Інститут місцевої
демократії. 2003. – 102 с.
Кроки до громадянського суспільства. Концептуальні підходи до розвитку
громадянського суспільства в Україні / Науковий альманах за ред Рубцова
В.П., Шестакової А.В., Ципуринди ОО, Сербинської Т.О. – К.: Українська
акдемія універсології, 2004.- 256 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
