33
Содержание
Введение 3
1. Предпосылки Земской реформы 7
1.1. Состояние местного хозяйства и управления в 40—60-е годы XIX века 7
2.1. Значение революционной ситуации и отмены крепостного права для
проведения Земской реформы 13
2. Земская реформа 1864 года 20
2.1. Основные положения и особенности реформы 20
2.2. Общественная оценка реформы 25
3. Историческое значение Земской реформы 29
Заключение 31
Список использованных источников и литературы 33
Введение
Конституция Российской Федерации (1993 года) признала и гарантировала
право граждан России на местное самоуправление. Таким образом,
завершился “виток истории” и, будем надеяться, развитие местного
самоуправления в нашей стране будет проходить поступательно и по
восходящей. Для такого утверждения есть основания и тема Земской реформы
в наше время становится всё более актуальной.
Действительно, местное самоуправление относится к достижениям всего
человечества. Усовершенствованное за сотни лет своего развития,
впитавшее в себя опыт и исторические традиции, местное самоуправление
стало неотъемлемой принадлежностью повседневной жизни всех
цивилизованных стан.
Местное самоуправление — самостоятельная и под свою ответственность
деятельность населения по решению непосредственно или через органы
местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов
населения, его исторических и иных местных традиций. Так сегодня
трактует этот институт власти общероссийский закон.
С различными историческими периодами, в различных странах менялись
интересы населения, формировались новые традиции, возникали новые
вопросы местного значения, но непреходящим оставался главный интерес —
благоприятные условия жизни человека.
Создание таких условий — водопровода и дорог, общественного транспорта и
личной безопасности, и много другого — является целью местного
самоуправления.
Каков бы ни был размер территории и численность населения государства,
решать многие важнейшие для людей вопросы являлось и является проблемой
для “центра”, как бы он не назывался — король или президент,
правительство или парламент.
Для решения любых вопросов — местных и общегосударственных — нужны, в
первую очередь, денежные средства, которых всегда и везде бывает мало.
Именно эти обстоятельства вынуждали правителей вводить или соглашаться
на местное самоуправление — передавая деньги, а точнее — право их
зарабатывать и расходовать на местах, что приводило к кардинальному
изменению отношений между властью и обществом.
Не была исключением и Россия, где первая наиболее последовательная
общегосударственная реформа местного — земского и городского —
самоуправления датируется 1864 годом.
В России дворянам издавна было предоставлено право управлять своими
местными делами в каждой губернии самостоятельно, через выборных людей.
У них был свой опыт самоуправления и для них было ясно, что править
местными делами всех губерний из Петербурга одинаково нельзя, что
чиновники не в состоянии знать все местные условия, что эти условия
могут хорошо знать только местные люди, из которых необходимо делать
выбор “хороших хозяев” и только им можно поручить общественные дела. А
выбор этот могут сделать сами жители каждой губернии и каждого уезда.
Но не только опыт сословного самоуправления “голосовал” за введение
самоуправления. На решение правительства оказал решающее, как нам
представляется, влияние налоговый фактор, который и был одной из
основных причин введения местного самоуправления.
Распространение системы управления государственными крестьянами на всю
страну не решило бы главного и самого трудного для правительства вопроса
— о земских сборах и повинностях.
Но дело не только и не столько в том, что были найдены новые объекты
налогообложения или применены новые способы их исчисления. За этим,
казалось бы, заурядным фактом — налоги повышали всегда и везде — кроется
целая цепь событий, которые играют немаловажную роль в историческом и
экономическом развитии России.
Основанием для размера налогообложения была принята ценность и
доходность имущества. Главным же, можно сказать — конечным результатом
было осознание населением одной непреложной истины: недвижимость —
земля, дом, фабрика или что-то иное — должна “работать” и приносить
прибыль. Можно относиться к своей собственности по принципу “пусть
будет, как есть”, но налоги придется платить “как должно”.
Осознание налогоплательщиками этой простой в общем-то истины, а также
изменение их хозяйственной психологии, причем за очень короткий срок,
несомненно, следует отнести к положительным результатам деятельности
земств. К результатам, на первый взгляд, незаметным, но сыгравшим
значительную роль в экономическом развитии страны. Применение новых
методов хозяйствования, лучшее использование собственного имущества всем
населением вело к увеличению налогооблагаемой базы и, естественно,
земских сборов.
Именно это и есть главные результаты самостоятельной и под свою
ответственность деятельности населения по решению местных вопросов.
Самостоятельная деятельность заключалась в том, что земские учреждения
сами зарабатывали средства для решения своих — местных дел. Такая
деятельность была не только самостоятельной, но и «под свою
ответственность». С 1864 года земство постепенно вводится в 34 губерниях
европейской части России.
Вопрос о причинах, вызвавших создание земских учреждений, долгое
время не ставился как отдельная проблема. Общее признание в русской
буржуазной науке получила мысль о том, что земская реформа была
естественным следствием отмены крепостного права и что те условия,
которые привели к крестьянской реформе, в конечном счете определили и
необходимость реформы земской. Высказывалась и другая мысль,
признававшая основной причиной введения земства сознание необходимости
коренного переустройства совершенно неудовлетворительной системы
управления земскими повинностями. Так полагал земский деятель и
публицист В. Ю. Скалон, так думал профессор К. Д. Кавелин, таково же
было мнение Н. Н. Авинова См.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы
1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 20..
Разумеется, признание непригодности дореформенных местных учреждений и
управления земскими повинностями нельзя считать причиной переустройства
их на началах самоуправления. Оно было распространено уже в начале
Крымской войны, между тем земская реформа начала проводиться в 1864
году.
Значительный шаг вперед в объяснении вопроса делали Б. Б. Веселовский и
Н. И. Иорданский, поскольку они находили основную движущую пружину
земской реформы в отмене крепостного права. Без сомнения, отмена
крепостного права предопределила возможность и необходимость всех
дальнейших буржуазных преобразований, и все же не она была главной
причиной введения земских учреждений Гармиза В.В. Подготовка земской
реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 21..
Из работ посвящённых вопросу Земской реформы и земству можно особо
выделить труды Гармизы В.В., Герасименко Г.А., Абрамова В.Ф Гармиза В.В.
Подготовка земской реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957.
Герасименко Г.А. Земское управление в России. М., Наука, 1990.
Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура. М.,
НИКА, 1996.. В них наиболее полно освящены вопросы причин и предпосылок
Земской реформы, форм и методов проведения и реализации реформы,
показана значимость Земской реформы, подчёркнута роль земства.
Источники по данной теме можно разделить на следующие группы:
1) официальные документы общегосударственного и местного значений;
2) эпистолярные источники;
3) источники, относящиеся к периодической печати.
При написании данной работы была поставлена цель – проанализировать
сущность и значимость Земской реформы 1864 года.
Исходя из общей цели, были выделены конкретные задачи, на основании
которых строится содержание работы. К ним относятся:
1) определение предпосылок реформы (при выделении состояния местного
хозяйства и управления в 40-60-е гг. XIX в., анализе роли революционной
ситуации и отмены крепостного права);
2) анализ содержания Земской реформы 1864 г., что заключается в
характеристики основных положений реформы и оценки её современниками;
3) определение исторической значимости реформы для России.
1. Предпосылки Земской реформы
1.1. Состояние местного хозяйства и управления в 40—60-е годы XIX века
Устройство земского самоуправления вызывалось и определялось
потребностями капиталистического развития страны, развития земледелия,
промышленности, торговли, путей сообщения, ростом народонаселения.
Экономическое развитие увеличило старые потребности, выдвинуло новые.
Оно усложнило и умножило административные деда. Бюрократическая,
чиновничья администрация, чуждая местным потребностям и интересам, уже
не могла в новых условиях растущего буржуазного хозяйства
сколько-нибудь удовлетворительно обеспечить эти потребности. При наличии
сравнительно развитой промышленности, сельского хозяйства и торговли уже
нельзя было мириться с отсутствием или непригодностью путей сообщения,
систематическими неурожаями, низкой агрикультурой, падежами скота, почти
сплошной неграмотностью населения.
Капитализм требовал серьезного улучшения местного хозяйства.
После отмены крепостного права развитие промышленности и торговли не
сразу пошло в гору. Одной из причин этого были многочисленные недостатки
в организации местного хозяйства. Между тем внутренний рынок после
реформы 1861 года начал расширяться. В. И. Ленин считал важнейшим
условием развития внутреннего рынка разложение крестьянства на
сельскохозяйственный пролетариат и крестьянскую буржуазию. С одной
стороны, указывал Ленин, крестьяне-бедняки и батраки меньше потребляют,
но больше покупают, а с другой стороны, крестьянская буржуазия создает
внутренний рынок двояким путем: за счет средств производства — во-первых
(«рынок производительного потребления»), и за счет возросшего личного
потребления—во-вторых В. И. Ленин. Соч., т. 3, стр. 148—149.
.
Меры для развития торговли и промышленности могли принимать только
правительственные учреждения. Открытие ярмарок и торгов, учреждение
фабрик и заводов, устройство пристаней и верфей всецело зависело от
разрешения губернатора и губернского правления, а в известных случаях
допускалось только с утверждением центральной власти. Выставки
мануфактурных изделий и произведений сельского хозяйства могли
открываться только после утверждения министром внутренних дел или
министром государственных имуществ. Сбор сведений и предположений о
развитии местного хозяйства предоставлялся почти исключительно
губернатору. Эта система бюрократической опеки совершенно подавляла
частную инициативу и вызывала постоянные жалобы на затруднительные
формальности и проволочки при возбуждении ходатайств о заведении
торговых или промышленных предприятий.
Успех всех мероприятий по развитию торговли и промышленности зависел
всецело от губернских властей. Но правительственные чиновники не
торопились разрешать вопросы, связанные с торговлей и промыслами.
Дальнейшее развитие хозяйства наталкивалось на косную и бездеятельную
чиновничью среду. Создавалось противоречие между капиталистическим
развитием и тормозящим это развитие бюрократическим аппаратом царского
самодержавия. Передача местного хозяйственного управления из рук
бюрократии в руки общественных сил казалась естественным выходом.
Разумеется, местное самоуправление при сохранении царизма не могло
ликвидировать это противоречие; оно могло лишь несколько его ослабить и
разрядить напряженную обстановку.
Особенно большим препятствием дальнейшему капиталистическому развитию
было негодное состояние путей сообщения. К концу 50-х и к началу б0-х
годов появились новые дороги шоссе, но их эксплуатация была крайне
затруднена из-за плохой организации дорожной повинности. К тому же
нередко дороги проводились без всякого учета экономических потребностей
местности.
Дороги находились на попечении уездной полиции и содержались
натуральной, повинностью крестьянского населения. По мере проведения
новых дорог тяжесть этой повинности для крестьян еще более
увеличивалась. Естественно, что последние всеми способами уклонялись от
подводной и дорожной повинности и плохо ее исполняли.
Скверные дороги задерживали капиталистическое развитие, приносили прямые
убытки купцам и промышленникам, но местные правительственные власти были
бессильными улучшить дорожное хозяйство. Комиссия, рассматривавшая отчет
министерства путей сообщения за 1862—1863 годы, пришла к заключению о
совершенной невозможности строительства шоссе на государственный счет и
о необходимости передать это дело в руки местных земских учреждений
Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957.
с. 23..
Насколько отражалось негодное состояние дорожного хозяйства на торговле
и общем благосостоянии населения, видно из того, что в одно и то же
время (в середине 50-х годов) четверть овса продавалась в степных
губерниях за 20— 25 коп. серебром, а в Петербурге или в Риге — за 4—5
руб. серебром, то есть в 20 раз дороже. Кубическая сажень дров в лесных
местах северной России стоила 30 коп., а в Одессе—30 руб Гармиза В.В.
Подготовка земской реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 24..
Такая пестрота в ценах крайне затрудняла товарообмен. Тяжелые
транспортные условия вызывали вздорожание товаров. При огромных
пространствах России и удаленности потребляющих центров от сырьевых,
производственных районов улучшение путей сообщения становилось
государственной необходимостью. Министерство внутренних дел было
вынуждено признать, что «уездные дорожные комиссии… ровно ничего не
делают, за редкими исключениями» Гармиза В.В. Подготовка земской реформы
1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 24..
Неурожаи были постоянным бедствием в царской России, но в дореформенную
эпоху они поражали сельское хозяйство особенно часто и в особенно
широких размерах. Официальные цифры урожайности завышены и вообще
произвольны. Единой государственной системы статистики в дореформенной
России не было.
Подавляющее большинство современников не понимало связи голодовок с
крепостническим землевладением и причину низкого уровня земледелия
видело в бюрократическом управлении. Местное самоуправление казалось им
панацеей от всех зол. Это было понятной реакцией многих представителей
господствующего класса на бюрократический гнет Николая I.
Систематические неурожаи создавали бескормицу для скота. От голода и от
эпидемий чумы, сибирской язвы, ящура, воспаления легких, оспы и других
болезней падали ежегодно десятки и даже сотни тысяч голов скота.
Положение не улучшилось и после отмены крепостного права. В отчете
министерства внутренних дел Валуев приводил цифры падежей скота в начале
60-х годов. В докладе указывалось, что значительный падеж имел место в
35 губерниях. Особенно поражали скот эпидемические заболевания — чума,
сибирская язва. Валуев сообщал, что для изыскания мер против «повальных
болезней скота был учрежден при министерстве внутренних дел особый
комитет «об улучшении ветеринарной части». За 1861—1863 годы комитет, по
словам министра внутренних дел, составил проекты о преобразовании
ветеринарной части в империи, об улучшении ветеринарных училищ, о мерах
к ограничению падежей. Однако Валуев не мог ничего сказать о результатах
работы этого комитета. Проекты составлялись, но падежи скота
продолжались. Неурожаи и голодовки создали положение, при котором
продовольственный вопрос не сходил с повестки дня заседаний комитета
министров.
Отчет министра внутренних дел Валуева за 1861, 1862 и 1863 годы
показывает, в каком состоянии находилось продовольственное дело в этот
период. Оказывается, что в сельских запасных магазинах в 1861 году
содержалось 11899000 четвертей зерна, в 1862 году—11 160000 четвертей, в
1863 году—11035000 четвертей Гармиза В.В. Подготовка земской реформы
1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 28., то есть после отмены
крепостного права происходит беспрерывное снижение общего количества
запасного хлеба, причем это снижение в 1863 году в сравнении с 1861
годом достигло 864000 четвертей. Валуев был вынужден признать, что
помещики, из которых выбирались попечители запасных магазинов, обязанные
так или иначе прокормить своих крестьян надо заботились о действительном
состоянии запасов. Были примеры, что не существовало не только хлеба, но
и самих магазинов.
Дела по управлению народным продовольствием находились частью в ведении
губернском комиссии народного продовольствия, частью у министерства
государственных имуществ. К концу 50-х годов царское правительство было
вынуждено признать полную непригодность всей продовольственной
организации.
Признавая несостоятельность организации продовольственного дела, министр
внутренних дел Валуев в своем докладе царю указывал на необходимость
«коренных .преобразований» в этой области в соответствии с вводимым
началом всесословности и образованием земских учреждений.
Бедствия от неурожаев и голода, от падежей скота и плохих дорог
дополнялись еще одним постоянным злом — многочисленными и
опустошительными пожарами. Средняя цифра убытков от пожаров в губерниях
составляла 10 миллионов рублей в год. Для борьбы с пожарами в селениях
особенно необходим был противопожарный инвентарь, соответствующие
инструкции, организация страхования от огня, нужно было распространение
кирпичного и черепичного производства на местах. Царское правительство
было не в силах удовлетворить все эти потребности.
В тяжелом состоянии находилось медицинское дело. Оно было. сосредоточено
в двух ведомствах. Больницами в уездных и губернских городах ведали
учрежденные еще во второй половине XVIII века приказы общественного
призрения. В селах государственных крестьян медицинскую помощь должно
было оказывать ведомство государственных имуществ и уделов.
Население фактически не пользовалось медицинской помощью. Больницы
приказов общественного призрения были организованы так скверно, что
жители избегали пользоваться ими; Только в особых случаях, при тяжелом
ранении или отравлении, крестьяне обращались в больницы. Нередко в одном
терапевтическом отделении «лечились» и заразные, и хирургические, и
душевнобольные. Естественно, что больницы, как правило, пустовали.
Амбулаторная помощь в царской России в начале 60-х годов совершенно
отсутствовала. Часто уезд обслуживал один врач — заведующий городской
больницей.
В результате почти повсеместного отсутствия медицинской помощи в царской
России свирепствовали самые страшные заболевания: чума, холера, оспа,
сибирская язва, тиф, сифилис, дизентерия, «злая корча» (эпилепсия).
Особенные опустошения приносили чума и холера. Чума появлялась
неоднократно в южных причерноморских районах, в Бессарабии и на Кавказе.
Массовые заболевания чумой имели место в 1807, 1808, 1812, 1819, 1828,
1839, 1841, 1843 и в дальнейшие годы.
Вследствие недостатка медицинской помощи, прежде всего при родах, число
умиравших в первый год младенцев составляло третью часть общего
количества умиравших за год, тогда как в других странах смертность
младенцев составляла четвертую и пятую часть общего числа.
Такая смертность населения являлась серьезным препятствием для
капиталистического развития. Растущая промышленность требовала
многочисленных кадров рабочей силы, значительной резервной армии труда.
Государству нужна была многомиллионная армия, которой не угрожали бы
повальные эпидемии. Запущенность медицинского дела была вопиющей, но
царская бюрократия не была способна что-либо изменить в этом отношении.
Приказы общественного призрения влачили самое жалкое существование.
Весьма важным препятствием капиталистическому развитию страны, усилению
военной и промышленной мощи государства была неграмотность широких масс
населения.
Капитализм не мог успешно развиваться при почти поголовной неграмотности
сельского населения. Государство нуждалось в сильной,
дисциплинированной, хорошо обученной армии. Крымская война показала
важность этого дела. Новобранцы из крестьян из-за отсутствия
элементарного образования плохо осваивали солдатское дело.
Сколько-нибудь значительный подъем сельского хозяйства был немыслим без
известного знакомства с данными агрономии и ветеринарии, без умения
пользоваться сельскохозяйственными машинами, применять
усовершенствованные способы обработки полей, выращивать лучшие породы
скота, предупреждать его эпидемии и т. д. Нельзя было успешно развивать
промышленность, внедрять новые машины при отсутствии элементарных
технических знаний.
Распространение образования становилось очень важной потребностью
капиталистического развития, тем более необходимой после отмены
крепостного права, когда крестьянство приобрело права и получило
возможность заводить торговые и промышленные предприятия, заключать
всякого рода сделки, предъявлять иски и т. д. Между тем даже само
правительство, как явствует из отчета министерства народного просвещения
за 1866 год, признавало, что до введения земских учреждений в России
почти не было сельских школ .
Если при крепостном праве бывали случаи, когда отдельные
помещики-филантропы заводили школы для своих крестьян, то после отмены
крепостного права и этих школ не стало. Лишь в немногих селениях
государственных и удельных крестьян существовали сельские школы.
Высочайшие повеления и указы царского правительства об улучшении дела
начального народного образования оказывались безуспешными. Царская
бюрократия не могла удовлетворить эту насущную потребность
капиталистического развития страны.
Более всего упреков и нареканий вызывала организация управления земскими
повинностями. Все земские повинности разделялись на денежные и
натуральные. Денежные повинности в свою очередь, по уставу 1851 года,
подразделялись на государственные, губернские и частные (сословные).
Дела по земским повинностям составляли: 1) определение их размера
(составление сметы); 2) раскладка денежных земских повинностей; 3) сбор
и расходование денежных сумм; 4) отчетность по этим действиям.
На исполнение многочисленных местных (земских) нужд взимались так
называемые земские сборы. Они все время росли. За 45 лет, с 1814 по 1860
год, они увеличились почти в 6 раз. Вся тяжесть сборов ложилась
исключительно на одних крестьян.
Кроме тяжелых земских сборов на плечи крестьян ложились другие различные
повинности, исполнявшиеся натурой: исправление дорог, поставка подвод,
снабжение квартирами войск. Натуральные повинности были тяжелейшей
формой крепостной зависимости эксплуатируемого населения России того
времени. Управление натуральными повинностями находилось в руках местной
полиции — земских исправников и становых приставов. Губернские
учреждения не заботились о них, а полиция, занятая другими
обязанностями, формально относилась к делу. При исполнении натуральных
повинностей господствовал полный произвол местных властей. Никакой
уравнительности в раскладке повинностей между уездами не существовало.
Таким образом, дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление
находилось в. 40—60-х годах XIX века в совершенно расстроенном
состоянии. Урожайность была низкой и не обнаруживала тенденция к
подъему. Хлебные запасные магазины почти везде были пусты, а
продовольственные капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в
большинстве случаев были непригодны для езды. Частые и опустошительные
пожары разоряли крестьян и приносили громадные убытки состоятельным
элементам. Стеснительные формальности и бюрократическая волокита мешали
проявлению частной инициативы, заведению торговых и промышленных
предприятий, открытию ярмарок и базаров. Обороты ярмарочной торговли
были неудовлетворительны. Больницы содержались так, что «болезни в них
усиливались, а не излечивались». Свирепствовали эпидемии. Смертность в
отдельных местах превышала рождаемость. Сельские школы существовали
только на бумаге. Начального образования фактически не было.
Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой
критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров
сообщается множество случаев жалоб населения на губернаторов, на
злоупотребления чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во
всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными вопросами. Состав
губернаторов не улучшился и в царствование Александра II.
Крестьянская реформа устраняла главное препятствие стоявшее на пути
капитализма, — крепостное право. Но оставалось другое препятствие, с
которым капитализм не: мог мириться и устранение которого было
исторической необходимостью, — сословное, бюрократическое уездное и
губернское управление. До тех пор, пока оно целиком оставалось в руках
царских чиновников и безвластных представителей дворянского сословия, ни
о каком подъеме местного хозяйства не могло быть и речи. Передача его
выборным представителям всех сословий являлась насущной потребностью
капиталистического развития.
2.1. Значение революционной ситуации и отмены крепостного права для
проведения Земской реформы
Потребность в создании органов местного самоуправления вполне назрела,
как выше показано, еще до отмены крепостного права. Но при его
сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Более 20
миллионов крепостных, лишенных гражданских прав, не могли принимать
участие в каких бы то ни было общественных делах, даже непосредственно
касающихся их быта. Все государственные, центральные и местные
учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты
сословным, крепостническим духом. В тех условиях, в которых жило
крепостное население России, даже ограниченное самоуправление было
немыслимо.
С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской
администрации. Третья часть населения России получала известные
гражданские права, могла более легко вступать в буржуазные отношения,
приобретала непосредственный интерес к местным хозяйственным делам.
Естественно, что она должна была получить хотя бы некоторое право голоса
в этих делах. Дальнейшее существование сословных учреждений местного
управления теряло всякий смысл.
Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность
проведения земской реформы и она же определила безотлагательную
необходимость этой реформы.
Непосредственная связь крестьянской реформы с реформой местного
управления сознавалась и в правительственных кругах. Но от сознания
необходимости преобразования местного управления до его осуществления,
было ещё далеко. Правительство не торопилось вводить земское, выборное
от всех сословий самоуправление. На первых порах оно ограничилось
образованием крестьянских учреждений. Они были призваны для того, чтобы,
создав видимость самостоятельного сельского управления, усилить
зависимость крестьян от местной администрации и обеспечить исправное
исполнение повинностей в пользу помещиков и государства. Для этого были
образованы сельские и волостные сходы, на которых избирались: сельский
староста, сборщик податей, волостное правление, волостной старшина и
волостной суд. Вопросы, которыми они занимались, касались, главным
образом, отбывания всякого рода повинностей, раскладки и сбора податей.
Это были сословные учреждения, созданные правительством с фискальной
целью. Ограниченные в своей компетенции крестьянские учреждения
находились в полной зависимости от местной администрации и полиции.
Создавая так называемые мировые учреждения, самодержавие стремилось
обеспечить «спокойное» проведение в жизнь крестьянской реформы в
интересах государства и помещиков. Мировые посредники должны были
содействовать подписанию уставных грамот между помещиками и крестьянами.
Это была их главная функция. Кроме того, в их обязанности входило
утверждение в должности выборных лиц крестьянского управления. Мировые
посредники могли отменять постановления крестьянских сходов; они
рассматривали всевозможные жалобы крестьян как на должностных лиц, так и
на помещиков.
В своей практической деятельности мировым посредникам первого призыва
пришлось столкнуться со множеством вопросов, касавшихся местного
хозяйственного управления. Некоторые из них содействовали устройству
сельских школ, кредитных, ссудно-сберегательных товариществ, страхованию
сельских строений от огня и т. д. Эти и многие другие вопросы широко
обсуждались на съездах мировых посредников, подобно тому как они
ставились потом в земских собраниях. Мировые посредники отражали
интересы царского самодержавия и помещичьего класса в целом. Но они были
призваны вводить в жизнь буржуазную по ее основному содержанию реформу.
Поэтому в отдельных случаях им приходилось вступать в столкновение с
наиболее рьяными крепостниками.
В обстановке массового революционного движения начала 60-х годов мировые
посредники по самому роду своей деятельности и условиям ее должны были
лавировать, а порою для видимости и принимать сторону крестьян. Это
нужно было правительству в целях «умиротворения» сельского населения,
отвлечения крестьян от революционных выступлений. Этот «социальный
заказ» самодержавия и старались выполнять мировые посредники так
называемого «первого призыва». Естественно, что некоторые из них
навлекали на себя гнев крепостнически настроенного дворянства. Но и
власти вскоре стали выражать недовольство мировыми посредниками.
Известная независимость их от бюрократии вызывала раздражение многих
губернаторов, враждебно относившихся к осуществлению реформ.
Характеризуя отдельные проявления революционной ситуации конца 50-х —
начала 60-х годов, В. И. Ленин указывал также и на «…коллективные
отказы дворян — мировых посредников применять такое «Положение»…» В.
И. Ленин. Соч., т. 5, стр. 27.
. Институт мировых посредников, созданный царским самодержавием для
проведения угодной ему реформы, но более или менее самостоятельный в
своей деятельности, лишенный бюрократического характера, разрешавший
вопросы местного хозяйственного значения, имел в себе элементы тех
учреждений, которые были созданы позднее земской реформой. Царская
бюрократия не могла примириться с существованием этого института,
претендовавшего на независимость. Мировые посредники и их съезды не
могли превратиться в органы земского самоуправления. После 1863 года
деятельность мировых посредников совершенно утратила былое значение.
Таким образом, отмена крепостного права, будучи важной предпосылкой
создания земства, не могла автоматически привести к образованию земских
учреждений. Основной и решающей причиной, вызвавшей эту реформу, было
революционное движение в стране.
Ленин подчеркивал обусловленность всякой более или менее серьезной
реформы, в условиях самодержавия и капитализма, революционным движением.
Реформу, проводимую господствующим классом, он всегда рассматривал как
побочный продукт революционной борьбы.
Крестьянская реформа оказалась недостаточной уступкой — она не внесла
успокоения, а вызвала новый взрыв возмущения народа. Лишив крестьян
лучшей части их земельных наделов, оставив их в сущности подчиненными
помещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний.
Отсюда необходимость новых реформ, новых уступок.
Царское правительство не по доброй воле опубликовало закон о земских
учреждениях. Для него это была вынужденная уступка, уступка, с помощью
которой предполагалось укрепить самодержавие, уступка, вызванная
революционным натиском.
В 1859 — 1861 годах в России сложилась обстановка, которую В. И. Ленин
характеризовал как революционную ситуацию. В статье «Крах II
Интернационала» он указывал на три признака, определяющие революционную
ситуацию.
«I) Невозможность для господствующих классов сохранить в неизмененном
виде свое господство; тот или иной кризис «верхов», кризис политики
господствующего класса, создающий трещину, в которую прорывается
недовольство и возмущение угнетенных классов. Для наступления революции
обычно бывает недостаточно, чтобы „низы не хотели”, а требуется еще,
чтобы „верхи не могли” жить по-старому. 2) Обострение, выше обычного,
нужды и бедствий угнетенных классов. 3) Значительное повышение, в силу
указанных причин, акгивности масс, в „мирную” эпоху дающих себя грабить
спокойно, а в бурные времена привлекаемых, как всей обстановкой кризиса,
так и самими, «верхами», к самостоятельному историческому выступлению»
В. И. Ленин. Соч., т. 21, стр. 189—190..
Все три признака были налицо в России в 1859—1861 годах. В работе
«Гонители земства и Аннибалы либерализма» Ленин раскрыл сущность
революционной ситуации, сложившейся тогда в России. Он указывал на
оживление демократического движения в Европе, на брожение в Польше и
недовольство царской власгью в Финляндии, на требование политических
реформ «всей печатью и всем дворянством», на распространение по всей
России «Колокола» и могучую проповедь Чернышевского, «…умевшего и
подцензурными статьями воспитывать настоящих революционеров», на
появление прокламаций, возбуждение крестьян, студенческие беспорядки» В.
И. Ленин. Соч., т. 5, стр. 26—27. .
Ленин обращал внимание также и на тот факт, что «самый сплоченный, самый
образованный и наиболее привыкший к политической власти класс —
дворянство» обнаружил стремление ограничить самодержавную власть.
Крестьянские массы и революционные демократы, выражавшие их интересы,
вели самоотверженную борьбу против крепостничества, помещиков и
самодержавия.
В то же время в обстановке назревавшей революционной ситуации
образованные и либерально настроенные представители имущих классов,
враждебные революции, стали все настойчивее выражать недовольство
проводимой царем политикой и требовать политики более гибкой и
осторожной. Уже с начала царствования Александра II в большом количестве
распространялись рукописные записки с критикой государственного строя и
проектами преобразований. Это было одно из проявлений кризиса верхов.
Недовольство охватило все дворянство и даже часть сановной бюрократии.
Будущий министр внутренних дел, тогда курляндский губернатор, Валуев в
своей «Думе русского» дал острую критику системы государственного
управления, надеясь путем исправления «непорядков» сохранить и укрепить
основы старого порядка. Стремление дворянства к ограничению
самодержавной власти нашло свое отражение в записке камергера
Безобразова (1859), в записках графа Орлова-Давыдова и симбирского
депутата Шидловского. Все трое высказывали требование, чтобы дворянству
было предоставлено право участвовать в центральном государственном
управлении. Записка Безобразова была написана в резком, развязном тоне и
привела Александра II в бешенство. Царь испещрил записку своими гневными
замечаниями, а в конце приписал: «Он вполне убедил меня в желании
подобных ему учредить у нас олигархическое правление» Татищев С.С.
Император Александр II: Его жизнь и царствование. М., Чарли, Алгоритм,
1996. с. 143.. Конституционные стремления дворянства с еще большей
определенностью выявились после отмены крепостного права в
постановлениях дворянских собраний.
Особую ненависть возбуждала к себе царская бюрократия. В этом отношении
характерна записка известного впоследствии русского политического
эмигранта князя П. В. Долгорукова «О внутреннем состоянии России»,
написанная в ноябре 1857 года См.: Гармиза В.В. Подготовка земской
реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 44.. По-видимому, она
произвела впечатление на высшие правительственные круги, ибо была
распространена в многочисленных копиях. Записка начинается с
восхваления нового царствования. Долгоруков перечисляет «либеральные»
мероприятия правительства, а затем задается вопросом: почему же в стране
господствует всеобщее недовольство? Причина, по его мнению, заключается
в том, что «между царем и народом стоит дурная и злонамеренная
администрация — легион воров, известный под названием бюрократии,
который заслоняет народ от царя, а царя от народа, обманывает и
обкрадывает обоих».
Долгоруков полагал, что самодержавное устройство России должно быть
сохранено, но административный строй необходимо изменить как можно
скорее.
«…Необходимо спешить с переменами в устройстве административном,—
писал он,— потому что здание русской администрации ветхо и гнило; оно
подточено растлением нравов и неуважением к закону, если не поспешить
переустройкою его, то при первой сильной буре оно рухнет, разрушится и
страшная революция разразится над Роосиею…» Гармиза В.В. Подготовка
земской реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 44.. Предложенный
Долгоруковым план преобразования сводился к освобождению крестьян с
землей за выкуп, к устройству выборного, всесословного местного
самоуправления и к другим частичным изменениям административного строя.
Записку его пронизывает ненависть аристократа к бюрократии и страх перед
грядущей революцией. В подобной оценке царской бюрократии сходились
тогда многие.
Милютин признавал, что обстановка внутри страны накалена до предела, но
не считал положение правительства опасным на данной стадии.
Предотвратить кризис, по его мнению, возможно, для этого нужны
своевременные уступки. Осуществление выборного начала для местной
администрации должно было, по мнению Милютина, явиться такой «уступкой»,
которая привлечет к царскому правительству фрондирующее дворянство,
ослабит оппозицию и «обессилит крайние мнения».
Таковы были убеждения этого просвещенного царского бюрократа.
Позднее, в своей записке о земских учреждениях, поданной весной 1862
года в совет министров, при обсуждении там первоначального проекта
земской реформы Милютин еще более отчетливо формулировал эту мысль,
сравнивая земство с клапаном паровой машины, через который будет уходить
чрезмерно накопившийся в стране дух недовольства.
Добиваясь у правительства уступок, либеральные дворяне мечтали о таком
«освобождении» России, которое сохранило бы и монархию, и землевладение,
и власть помещиков. Какими бы резкими ни казались их требования реформ,
бюрократическое царское правительство могло до поры до времени с этими
требованиями не считаться.
Действительную опасность для самодержавия представляло только массовое
революционное движение.
Крестьянская реформа 19 февраля 1861 г. не только не внесла никакого
успокоения в массы народа, а напротив, вызвала еще более широкое и
ocтpoe возмущение крестьян, еще более активные формы классового
протеста. Крестьянское движение в ответ на реформу приняло всероссийский
характер.
С весны 1861 года усилилось студенческое движение. В Петербурге и в
Москве происходили демонстрации студентов.
Жестокие карательные меры царизма не приводили к успокоению. В условиях
революционной обстановки царизм не мог уже в неизмененном виде сохранить
свое господство. «Верхи» переживали кризис и не могли более управлять
по-старому. Для сохранения власти царизма становилось недостаточно
применение одних только репрессий. Наряду с репрессиями приходилось идти
на уступки, на «безвредные для самодержавия и для эксплуататорских
классов реформы». Земская реформа и была уступкой самодержавия, отбитой
у царизма революционным движением.
Создание выборного, всесословного местного самоуправления было
исторически необходимой потребностью буржуазного развития страны. В
условиях крепостного права подобная реформа была неосуществима. Отмена
крепостного права создавала необходимую предпосылку для проведения
земской реформы, но поскольку введение земства означало передачу части
прав правительства местному населению, самодержавие не могло добровольно
согласиться на такую уступку. Только революционная обстановка, грозившая
привести к- революции, заставила царизм пойти на введение земского
самоуправления.
«Итак, — писал Ленин, — земская реформа была одной из тех уступок,
которые отбила у самодержавного правительства волна общественного
возбуждения и революционного натиска» В. И. Ленин. Соч., т. 5, стр. 30.
.
2. Земская реформа 1864 года
2.1. Основные положения и особенности реформы
1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и уездных
земских учреждениях». Его предполагалось ввести в 33 губерниях, а в
дальнейшем распространить действие Положения на Архангельскую и
Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтийскую, Бессарабскую
области, Царство Польское.
Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях,
общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты,
дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные
советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались
все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.
В систему земских учреждений входили:
§ Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием
один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских
собраний);
§ Земские собрания;
§ Земские управы.
1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы
земских учреждений. Система земского представительства основывалась на
принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех
избирательных съездах – от трех избирательных курий. Курии были
следующие:
курия уездных землевладельцев – состояла в основном из дворян-помещиков.
Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели
земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота
капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в
зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во
Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250-800
десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот
капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные
землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через
уполномоченных;
городская курия – в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами,
владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч
рублей в год и определенным объемом недвижимости;
сельская курия – в ней не был установлен имущественный ценз, но была
введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на
волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание,
которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).
Единственный из трех съездов – крестьянский – носил чисто сословный
характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав
сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.
На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах
могли выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским
выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и
землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных
священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25
лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные
по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на
подданство России.
2. Земские собрания – второй элемент системы земских учреждений. Земские
собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание
избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в гол, но если
возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского
собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные
земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и
самостоятельно решали следующие вопросы:
ь раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая
была возложена законом или распоряжением правительства на уездные
учреждения;
ь составление предварительных предположений для губернских смет о
размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду
губернских, представление означенных предположений в губернское земское
собрание;
ь предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и
заключений по предметам хозяйства;
ь разрешение на открытие торгов и базаров;
ь отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также
уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных
земских дорог;
ь содержание бечевников, представление через начальника губернии
ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников
за счет казны;
ь местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в
пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению
потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление
губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.
К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:
ь разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей
сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также
изменения в этом разделении;
ь дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков
существующих;
ь дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении
уже существующих;
ь представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по
уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд
государственных;
ь дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;
ь раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на
земские учреждения по закону или особому высочайшей властью
утвержденному распоряжению правительства;
ь рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в
утверждении смет и раскладок уездных сборов;
ь рассмотрение жалоб на действия земских управ.
Положение 1864 года не содержало четкого определения функций земств.
Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских
повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для
земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним
относились:
ь заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства,
земскими благотворительными заведениями;
ь попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и
промышленности;
ь управление взаимным земским страхованием имущества;
ь участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в
хозяйственном отношении);
ь раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых
возложена на земство;
ь взимание и расходование местных сборов.
3. Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их
личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового
созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица
духовного звания были лишены этого права.
Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три
года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром
внутренних дел.
Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура
председателя утверждалась губернатором.
В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний.
Кроме того их обязанности включали:
ь составление губернских смет, раскладок и отчетов;
ь подготовка нужных собранию сведений и заключений;
ь надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;
ь представление в суде интересов земства по имущественным делам;
ь распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об
открытии земских собраний.
В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на
уездные управы, а также образование канцелярий при них.
Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года
предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также
результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских
ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без
предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в
утверждении губернатора.
В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами
разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания
были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских
управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не
превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью
утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений.
Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли
ознакомиться с тем, как работали их предшественники.
Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило их
компетенцию узким кругом чисто хозяйственных дел, из пределов которых
земства не имели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей
администрации, правительство раздробило местное управление между
различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на
всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел
была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять
помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по
закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять
программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это
считалось функцией государственных органов.
Несмотря на эти ограничения и столь надежный состав земских учреждений,
правительство, предоставив им заботу о местном хозяйстве, лишило их
самостоятельности даже в указанных пределах. Земские учреждения не имели
своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью;
они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права
общаться друг с другом, были поставлены под строгую опеку и контроль
губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любое
постановление земских собраний.
Но и в таком урезанном виде земства внушали опасение самодержавию.
Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно.
Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось
на длительный срок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35
губерниях Российской империи.
«Итак,— писал В. И. Ленин,— земство с самого начала было осуждено на то,
чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления,
колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие
не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой
практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все
тем же чиновничеством» В. И. Лeнин. Соч., т. 5, стр. 32.
.
2.2. Общественная оценка реформы
Как был встречен новый закон?
Революционные демократы дали ему резко отрицательную оценку. Они
совершенно правильно и вполне последовательно в духе своих революционных
взглядов отказывались признавать в Положении о земских учреждениях
действительное самоуправление.
«Новые Положения, — писал А. И. Герцен, — до такой степени мизерны,
неискренни, скудны, сшиты на живую нитку из французских лохмотьев,
сбивчивы, жалки, тощи, пусты, что удивили самого г. Каткова» Гармиза
В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957. с.
242..
Резкой критике подверг земскую реформу и Н. П. Огарев. В трех статьях
«Колокола» он дал обстоятельный разбор Положения о земских учреждениях.
Народу, — писал он, — нужна земля и воля. «Землю при освобождении
правительство у народа урезало. Волю оно заменяет положением о земских
учреждениях». Но нельзя, полагал Огарев, составить закон о местном
самоуправлении без всякого участия выборных от земства в его разработке.
«Подобная бюрократическая выдумка никого не удовлетворит… И эту штуку
разными проселочными, газетными дорогами хотят нам выдать за нечто вроде
конституции!» Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М.,
Изд-во МГУ, 1957. с. 242..
Огарев указывал на стеснение самостоятельности земских учреждений
губернаторским контролем, утверждением председателя уездной и губернской
управы губернатором и министром внутренних дел, обязательным
председательством в земских собраниях предводителей дворянства.
Огарев указывал на противоречия в статьях закона о земских учреждениях,
из которых одна исключала другую. Сопоставляя эти противоречивые статьи,
он пришел к выводу, что в них преобладают те, которые направлены против
самоуправления, и что в результате осуществления закона земские
учреждения не смогут действовать самостоятельно. Противоречивые статьи
Положения, как доказывал Огарев, и качественно настолько не равносильны,
что совершенно подчиняют права земства правительственному произволу, так
что в пользу земских учреждений остаются только статьи, не имеющие
значения, и «…Положение» является не учреждением новой гражданской
свободы в России, а учреждением, которое сделано ради тщеславия, чтобы
удивить Европу правительственным либерализмом. Деятельность земских
учреждений будет, по мнению Огарева, равна нулю. Все их распоряжения и
исполнение этих распоряжений не выйдут из произвола центральной и
местной правительственной администрации.
Но Огарев находил в земстве и положительные элементы. Земство, по его
мнению, возбуждает в обществе потребность развивать выборное начало,
прирожденное русскому уму. Оно дает некоторую возможность протеста
против правительственного произвола. Протест против произвола и выборное
начало будут расти, требуя преобразования «нулевых» земских учреждений в
областные законодательные собрания, требуя замены губернаторской власти
и чиновничества исполнительной властью областных управ так, чтобы и
законодательная и исполнительная власть — были власти, основанные на
общественном выборном начале, а не на административном произволе.
Огарев советовал воспользоваться земскими учреждениями как зародышем, из
которого может развиться в дальнейшем настоящая конституция.
Подцензурные передовые журналы, издававшиеся в России, не могли
высказать свое отношение к земству столь откровенно, как это сделали
Герцен и Огарев в заграничной вольной русской печати. «Современник»
ограничился передачей содержания Положения о земских учреждениях,
воздерживаясь от всяких к нему комментариев. «Русское слово»
отказывалось решать в положительном смысле вопрос о том, привьются ли к
жизни новые учреждения. Это будет зависеть от того, писало «Русское
слово», в какое отношение поставит себя к земству административная
власть и насколько окажется способным гимн общество овладеть теми
правами, которые ему даны.,
В революционно-демократической художественной литературе 60-х годов
также ярко отражалось отрицательное отношение к земской реформе. В
написанном в Сибири «Прологе» Н. Г. Чернышевский писал: «Все наши
реформы, как произведенные, так и предстоящие — мишура, о которой и
говорить не стоит». П. В. Успенский высмеивал попытки царской бюрократии
преодолеть хозяйственный застой, бедность и невежество сельского
населения всякого рода культурнической деятельностью. Прежде чем
заводить школы для крестьян, писал он, следовало бы подумать об их
желудках. В сатире «Новое по-старому» он осмеял земскую реформу, как
чуждое народу дело, искусно обнажив перед читателем помещичью природу
земства. «Без полного разрушения невозможно возрождение»3,— писал Н. В.
Успенский Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., Изд-во
МГУ, 1957. с. 245..
Совершенно противоположную оценку встретила земская реформа у буржуазных
либералов. В статье «По поводу губернских и уездных земских учреждений»
К. Д. Кавелин приветствовал новый закон как «событие громадной
важности», составляющее «эпоху в развитии русской общественной жизни».
«Указ 1 января 1864 года, — писал он, — одна из самых светлых точек в
современном русском законодательстве… Это семя, из которого, при
благоприятных обстоятельствах, может со временем развиться
многоветвистое дерево», — славословил этот типичный представитель
буржуазного либерализма по адресу правительства.
Кавелин отказывался от какой бы то ни было критики нового закона. «Мы
убеждены, что сделано все, что нужно, и больше делать не следовало… Мы
считаем Положение 1 января одним из самых обдуманных, выношенных, зрелых
и сознательных плодов того направления, в котором теперь двигается наша
жизнь и наше законодательство» Гармиза В.В. Подготовка земской реформы
1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 246..
Военный министр Д. Милютин, резко критиковавший проект правительства за
сохранение сословного начала и куриальную структуру избирательной
системы, когда появился закон о земских учреждениях, подчеркнул в своих
записках благожелательное отношение к нему общества и выразил свое
удовлетворение этой реформой, видя в ней школу будущего
представительного управления.
Несколько более умеренную позицию в оценке земских учреждений занял
Катков, проект которого не получил признания даже дворянского общества,
напуганного революционным движением. В номере 9-м «Московских
ведомостей» (1864) он писал: «Учреждения, создаваемые под влиянием каких
бы то ни было формул, взятых не из жизни, поражают бесплодием
существующие силы и порождают силы фальшивые, от которых добра не
бывает». Свою критику Катков не решился, однако, прямо отнести к
Положению о земских учреждениях, предоставляя это сделать читателю.
Проводя заключительную черту под статьей, он объявил о выходе нового
закона, заявив при этом, что обсуждать его «было бы и неуместно», так
как только жизнь будет для него пробой. Но в № 11 своей газеты Катков
счел нужным расшаркаться перед правительством. Он заявил, что земство
имеет «особенную важность» не своими учреждениями, а всесословным
началом, на котором оно построено Гармиза В.В. Подготовка земской
реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 246..
И. Аксаков не питал преувеличенных надежд в связи с появлением нового
закона. 21 января 1864 года он писал: «Земские учреждения решительно не
производят никакого впечатления. Общество как-то оскорблено теми
предосторожностями, какими обставлен этот дар — довольно скудный»
Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957.
с. 246.. Но тот же Аксаков воздал в печати хвалу усердию составителей
закона, поблагодарив правительство «за уничтожение юридических и
сословных перегородок… и за уравнение прав крестьян и помещиков».
В общем, либералы, забыв о своих недавних претензиях и спорах, приняли
Положение о земских учреждениях с полным удовлетворением. Такое
изменение в их отношении к земской реформе объясняется классовой
природой либерализма. В. И. Ленин писал, что либералы боятся движения
масс и последовательной демократии больше, чем реакции. Пока
революционное, демократическое движение представляло опасность, они
требовали реформ, разрабатывали проекты, выносили на своих собраниях
осуждающие правительство постановления, подавали царю адреса. Но стоило
реакции временно победить, как успокоенные ничтожной уступкой либералы
начали наперебой благовестить самодержавию.
3. Историческое значение Земской реформы
Без сомнения, земства сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного
уровня русской деревни в распространении грамотности среди крестьян. Не
менее велика и роль земства в развитии здравоохранения в Европейской
России. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до
этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи.
Самоотверженный труд врачей, которые часто отказывались от выгодной
столичной практики, чтобы лечить крестьян в провинциальном захолустье, —
тема особого исследования.
Менее результативными были экономические мероприятия земства. «Едва ли
найдется, — справедливо писал Б. Б. Веселовский, — какая-либо другая
область земской деятельности, столь богатая всевозможными начинаниями и
вместе с тем страдавшая до последнего времени такой поразительной
бессистемностью, как область экономических мероприятий» Великие реформы
в России. 1856-1874/ Под ред. Л.Г. Захаровой и др. М., Изд-во МГУ, 1992.
с. 206-207.. В основе этих мероприятий лежал аграрный вопрос. В 1880 г.
голод, резкое ухудшение экономического положения крестьян большинства
губерний европейской части страны поставили аграрный вопрос как
центральный на очередной сессии земских собраний.
Широкое распространение в земствах получила организация мелкого
поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде
земли. Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества,
кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия
голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении платимых крестьянами
выкупных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным
налогом, о содействии переселению крестьян… Но все эти меры не в
состоянии были коренным образом облегчить положение деревни.
Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств
(источники поступления которых, как указывалось выше, были ограничены),
но главное, на наш взгляд, все же заключалось не в этом. За редким
исключением даже самые либерально настроенные земские деятели были
помещиками, которым претила сама мысль о переделе земель или, как
выразился один из идеологов русского либерализма К. Д. Кавелин, о
«поощрении крестьянского землевладения за счет крупного». Тем не менее,
не следует сбрасывать со счетов и эту сферу деятельности земства.
Особенно хотелось бы сказать о земской статистике, благодаря которой
впервые было проведено детальное обследование русской деревни,
охватившее 4,5 млн крестьянских дворов.
Деятельность земских учреждений в России не ограничивалась только
культурно-хозяйственными вопросами. Они стремились играть роль и в
политической жизни страны. По своей природе новые органы местного
всесословного самоуправления неизбежно тяготели к центральному
самоуправлению, к парламентским формам государственного устройства.
Поэтому в рамках земства в России возникло в пореформенный период
оппозиционное самодержавию политическое течение, получившее в
исторической литературе название земского либерального движения.
Американский журналист Джордж Кеннан, несколько раз посетивший Россию,
посвятил русским либералам специальный очерк, в котором, в частности,
писал: «Единственный базис, на который они могли опереться, был тот,
который давался самим учреждением земств, так как они, будучи членами
законом утвержденной корпорации, были призваны правительством в качестве
уполномоченных от населения» Великие реформы в России. 1856-1874/ Под
ред. Л.Г. Захаровой и др. М., Изд-во МГУ, 1992. с. 208.. И
действительно, русские либералы верили, что за упорядочением местного
самоуправления и весь государственный строй подвергнется преобразованию
и правительство призовет земских представителей на более важные посты в
области правительственной деятельности.
История земского либерализма — это составная часть истории российского
либерализма. Стоит сосредоточить внимание на первом выступлении земства
на политической арене, которое относится к концу 1870-х годов. Именно в
этот период наметились основные пункты политической программы земского
либерализма: расширение сферы деятельности земства посредством передачи
ему административно-политических функций на местах и распространения
принципов самоуправления на верхние этажи государственного устройства
России, а также обеспечение элементарных гражданских свобод — личности,
слова, печати, собраний и т. д.
Заключение
В первой половине XIX века сформировались социально-политические
предпосылки для буржуазных реформ в России. Крепостное право сдерживало
развитие рынка и крестьянского предпринимательства.
Местное управление в дореформенный период строилось в полном
соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной
фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках
экономическую, политическую и административно-судебную власть над своими
крестьянами.
Дореформенная система местного самоуправления отражала преимущественно
интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладал принцип бюрократизма и
централизма, не учитывающий нужд местного населения.
Проведение крестьянской реформы потребовало неотложной перестройки
системы местного управления. Главная цель правительства была
сосредоточить как можно больше полномочий в руках дворян-помещиков.
Данная земская реформа не сформировала стройной и централизованной
системы.
В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и
координирующего работу всех земств.
Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть
систему земских учреждений – волостного земства. Попытки многих земских
собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены
правительством. Не решившись сделать земства исключительно дворянским
учреждением, правительство законодательным путем все же внедрило в
руководство земств представителей этого сословия: председателями земских
собраний стали предводители губернского и уездного дворянства.
Отсутствие достаточных материальных средств и собственного
исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от
правительственных органов.
Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного
хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и
народного просвещения.
Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли
многие представители либерального и демократического общественных
направлений. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную
по своему характеру.
Реформы, проведённые Александром II, были серьёзным политическим шагом,
позволившим значительно ускорить темпы экономического развития России и
сделать первые шаги по пути демократизации политической жизни
общества. Однако эти решения были половинчатыми как по объективным
причинам (невозможность мгновенного внедрения развитых
капиталистических форм в экономику и политику), так и по субъективным
(боязнь ослабления самодержавной власти).
Буржуазные реформы 60-70-х годов не могли быть решительными и
последовательными потому, что господствующим классом было феодальное
дворянство, мало заинтересованное в буржуазных преобразованиях и своей
замене.
Список использованных источников и литературы
1. Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура. М.,
НИКА, 1996.
2. Буржуазные реформы в России второй половины XIX в. Воронеж, Изд-во
Воронежского ун-та, 1988.
3. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в
России: учебное пособие. – М., Инфра-М; Новосибирск: Изд-во НГАЭиУ,
1997.
4. Великие реформы в России. 1856-1874/ Под ред. Л.Г. Захаровой и др.
М., Изд-во МГУ, 1992.
5. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ,
1957.
6. Герасименко Г.А. Земское управление в России. М., Наука, 1990.
7. Ленин В.И. Полн. собр. соч. тт. 4, 5, 21, 26.
8. России: История XIX века. М., Новь, 1998.
9. Российское законодательство. М., 1985.
10. Татищев С.С. Император Александр II: Его жизнь и царствование. М.,
Чарли, Алгоритм, 1996.
11. Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала
80-х годов XIX в./ Под ред. Р. Ганелина. Л., Наука, 1978.
12. Эйдельман Н.Я. Революция сверху в России. М., Книга Б.Г., 1989.
13. Яковлев А.И. Александр II и его эпоха. М., Знание, 1992.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
