.

Устав муниципального образования

Язык: русский
Формат: дипломна
Тип документа: Word Doc
0 3424
Скачать документ

100

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение. 2

Глава 1. Общие принципы организации и правовая основа местного
самоуправления. 4

1.1. Понятие «местное самоуправление». 4

1.2. Территориальные основы местного самоуправления. 16

1.3. Особенности регулирования местного самоуправления 25

Глава 2. Устав муниципального образования, как основной правовой акт
местного значения. 34

2.1. Понятие и классификация правовых актов местного значения 34

2.2. Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований 47

2.3. Характеристика Устава муниципального образования как основного
правового акта местного самоуправления. 53

2.3. Порядок разработки, принятия и регистрации Устава муниципального
образования 56

Заключение. 72

Список литературы: 75

Приложение 1. УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ “ПРЕСНЕНСКИЙ РАЙОН г.
МОСКВЫ” 78

Приложение 2. СВИДЕТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ УСТАВА

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 101

Введение.

С 1 сентября 1995 г. – даты вступления Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в
юридическую силу наступает заключительный этап становления
муниципального права в Российской Федерации. На этом этапе развития
правовой основы местного самоуправления формируется федеральное и
региональное законодательство, конкретизирующее общее принципы
организации местного самоуправления, принимаются акты, регламентирующие
основные стороны жизнедеятельности муниципального образования.

Становление муниципального права сопровождалось формированием выборных
представительных органов местного самоуправления, избранием глав
муниципальных образований, что позволяло перейти к юридическому
оформлению статуса муниципальных образований — к разработке и принятию
их Уставов. Как основные нормативные правовые акты местного уровня они
определили конкретную модель организации местного самоуправления для
соответствующего муниципального образования. Наряду с Уставами
муниципальных образований принимаются и издаются иные правовые акты
местного самоуправления, которые наряду с федеральными и региональными
актами формируют единую правовую основу организации и деятельности
местного самоуправления.

Цель исследования – охарактеризовать Устав муниципального образования
как основной правовой акт местного значения.

Объектом исследования является правовое регулирование местного
самоуправления.

Предмет исследования – Устав муниципального образования.

Цель исследования предполагает решение следующих задач:

1. Охарактеризовать общие принципы организации местного самоуправления

2. Рассмотреть особенности правового регулирования местного
самоуправления.

3. Дать классификацию правовых актов местного значения.

4. Указать порядок создания, реорганизации и упразднения муниципальных
образований

5. Рассмотреть процесс разработки принятия и регистрации Устава
муниципального образования

6. Указать роль Устава муниципального образования в правовом
регулировании местного самоуправления.

Структура работы включает в себя введение, 2 главы, заключение, список
литературы, приложение.

Глава 1. Общие принципы организации и правовая основа местного
самоуправления.

1.1. Понятие «местное самоуправление».

Местное самоуправление является одним из основных видов самоуправления
наряду с национальным, профессиональным, самоуправлением по интересам и
политическим. В специальной литературе в настоящее время можно встретить
достаточно большое количество разнообразных определений этого сложного
политико-правового явления. Отсутствие единого подхода объясняется не
только запоздалым становлением современной российской муниципальной
теории и практики, но и многообразием моделей местного самоуправления,
которые с учетом местных особенностей формируются в нашей стране,
несхожестью геополитического, социально-экономического и
культурно-исторического положения муниципальных образований,
своеобразием решаемых задач местного значения и т.п. Определенное
значение имеет и то, что теоретики и практики муниципального процесса
активно используют не только российский опыт земского и городского
самоуправления второй половины XIX – начала XX вв., но и достижения
зарубежного местного самоуправления со своими особенностями в каждой
стране.

Одно из первых определений понятия местного самоуправления в
отечественной юридической литературе было дано А. Васильчиковым,
сторонником общественной (общественно-хозяйственной) теории и одним из
наиболее активных разработчиков земской и городской реформ Александра П.
Под самоуправлением он понимал «участие народа в местном внутреннем
управлении своего Отечества». Конкретизируя данное определение, он,
во-первых, указал, что пределы участия народа в управлении
устанавливаются верховной властью с учетом практической
целесообразности: местным жителям должен быть представлен обширный и
многосложный круг действий, преимущественно по тем вопросам, которые
могли бы объединить верховную власть чрезмерными расходами и заботами
управления. Во-вторых, местное самоуправление — это единство прав и
обязанностей, т.к. «система, возлагающая на местных обывателей все
тяготы управления без соответствующих прав, не заслуживает названия
самоуправления» Василъчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор
русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. Т.
1. С. I-IV..

Трактовка Васильчикова встретила сильную оппозицию в лице представителей
государственной школы в юриспруденции (В.И. Чичерин, К.Д. Кавелин, С.М.
Соловьев, А.Д. Градовскин и др.), которые в своих суждениях особо
подчеркивали, что местное самоуправление — это лишь составная часть
государственного управления.

Понимание муниципального самоуправления как разновидности местного
государственного управления получило широкое распространение и в
зарубежной муниципальной теории, в частности, в одной из наиболее
известных — германской муниципальной школе. В дальнейшем, вплоть до
рубежа XIX-XX вв., именно противостояние сторонников общественной и
государственной теорий местного самоуправления в значительной степени
определяло трактовку сущности данного понятия. Но уже с конца XIX в.
формируется ряд новых подходов, наиболее известными из которых
становятся теории дуализма муниципального управления,
социал-реформистские концепции местного самоуправления, теории
социального обслуживания и др.

Понятие «местное самоуправление» в юридической литературе также пытались
определить исходя из сравнительно-правового анализа методов и приемов
деятельности, которые используют в отличие от государственных
муниципальные органы и их должностные лица. Последние, как правило,
осуществляют методы нетрадиционной политики, активнее используют
общественную инициативу. Их деятельность часто олицетворяет
неполитическую волю и имеет местный, локальный характер.

Для трактовки понятия местного самоуправления особое значение имеет
выявление правовой природы местного самоуправления. Ибо оно обладает
одновременно качествами социального и политического, публично-правового
и частноправового. С одной стороны, самоуправление — это естественное
состояние человека и общества, что отличает его от государства.

В этом сила самоуправления, но в этом и его слабость, так как общество
эффективно функционирует только в условиях сложившейся
государственности. Достаточно ярко подтверждает это исторический опыт
нашей страны. Сближение общества и государства, преодоление их вечного
антагонизма отчасти наступало в периоды реформ, когда в осуществлении
властных отношений активизировалась роль самого народа. Однако в России
вслед за прорывом — реформами местного самоуправления наступал откат с
очередным усилением тенденции централизации власти и свертыванием
самоуправленческих начал, в том числе и в социально-политической сфере.

Но антагонизм общества и государства — такая же неизбежность, как и их
извечная потребность друг в друге. Организационная обособленность
общества и государства, органов местного самоуправления от органов
государственной власти (в большей или меньшей степени — это определяется
в каждой конкретной ситуации отдельно) детерминирована
самостоятельностью социального и политического. Вместе с тем, местное
самоуправление, являясь проявлением общественного (социального), имеет
общую с государством правовую природу. И государство, и местное
самоуправление — это различные формы единой публичной власти. Как писал
Г.В. Барабашев, местное самоуправление — это публичная власть,
существующая наряду с государственной властью, которую отличают такие
признаки, как: 1) локально-управленческий характер органов; 2) наличие
определенных формальных гарантий организационной, финансово-бюджетной и
функциональной самостоятельности органов местного самоуправления, в том
числе право местного нормотворчества; 3) специфическая связь с
населением (муниципальные органы или их должностные лица избираются
населением либо их функции осуществляются населением) Барабашев Г.В.
Местное самоуправление. М., 1996. С. 15-16.

Таким образом, местное самоуправление — это публичная власть, сочетающая
в себе также признаки общественного (естественного) феномена. Местное
самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности
населения, проявление его социальной активности, способности участвовать
в управлении собственными делами и нести за это ответственность. Органы
местного самоуправления в концентрированном виде должны выражать
социально-экономические и духовные потребности и интересы местного
сообщества. Только такая власть способна обеспечить порядок,
устойчивость экономических отношений, оградить местное сообщество от
произвола и анархии. Социальная основа придает устойчивость власти, так
как в обществе всегда действуют социальные группы с противоречивыми,
часто непримиримыми интересами.

Как показывает опыт исторического развития, именно на уровне местного
самоуправления создаются наиболее благоприятные условия для разрешения
социальных противоречий, для организации межличностных, межгрупповых,
межклассовых и общенациональных отношений, гармонизации различных
интересов. Муниципальная власть добивается доверия в: себе у самых
различных социальных групп. Таким образом, обеспечивается определенная
автономия и самостоятельность деятельности муниципальных органов.
Местное самоуправление структурирует тот уровень самоорганизации
жизнедеятельности, на котором реализуются естественные потребности
человека: в жилище, в питании, водоснабжении, в необходимых условиях
воспроизводства производительных сил и благоприятной окружающей
природной среды. Но хотя на этом уровне реализуются естественные
потребности отдельного человека, условия их удовлетворения имеют не
частный, а общественный характер. По выражению известного исследователя
самоуправляющихся сообществ В. Острома (США), такие блага и услуги как
жилищно-коммунальные, противопожарная защита, полицейская служба,
очистка загрязненного воздуха не могут быть «расфасованы» для каждого
потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам,
которые готовы за них заплатить. С другой стороны, неэффективно и
нерационально передавать их осуществление и на государственный уровень,
так как в этом случае затраты на их осуществление значительно превысят
выгоду от них. Местный уровень — это некий оптимальный уровень для их
реализации. Правда, общественный характер их предоставления порождает
«эффект бесплатного потребления», в результате которого выгоды и потери
для различных групп населения могут значительно дифференцироваться. Но,
как пишет В. Остром, «в любом крупном сообществе большинство людей
философски воспринимает издержки жизни в большом городе — загрязнение
воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные другие факторы,
создающие неудобства, исходя из того, что неизбежные спутники выгод
проживания в регионах больших городов» Остром В. Смысл американского
федерализма Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. М.,
1993. С. 163-170. .

Естественный характер проблем местного сообщества влияет на деятельность
муниципальных властей, которая приобретает непосредственно социальный
характер, в отличие от органов, действующих хотя и на местном уровне, но
выполняющих государственные функции (военкоматы, налоговые службы,
таможенные органы, органы госбезопасности). Такие функции как социальная
поддержка семьи, детства, материнства и отцовства, социальное и
культурное обслуживание людей и т.п. — традиционно во многих странах
осуществлялись на местном уровне.

Исследователь демократии А. де Токвиль считал также, что местное
самоуправление «играет для установления независимости ту же роль, что и
начальные школы для науки; оно открывает народу путь к свободе и учит
его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером»
Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.

. Естественному характеру формирования местного сообщества соответствует
и общественная природа большинства организаций, в деятельности которых
наиболее активно участвуют жители. Это: кондоминиумы, гаражные
кооперативы, садоводческие общества, молодежные объединения и др. Но
успех их деятельности в немалой степени обусловлен взаимодействием с
органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления показывают более тонкое понимание проблем
местного населения, чем государственные органы. Это отражается и в
компетенции муниципальных органов, в ведении которых, как правило,
находится большинство вопросов, определяющих ежедневную жизнь человека.
На этом уровне чувствительнее диспропорции в расходах и доходах, реакция
людей на социальные последствия диспропорции, но у местных органов и
большие возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение
таких проблем.

Хотя, как правило, местные сообщества часто волнуют одни и те же
проблемы: будь то проблемы образования или водоснабжения, решаются они
по-разному в муниципальных образованиях. В этом проявляются не только
субъективные факторы, специфика реального времени и конкретного места,
но и правовая природа местного самоуправления. Муниципальные образования
в меньшей степени связаны общими правилами и население вправе
формировать разнообразные модели социальной организации и деятельности,
регламентировать определенный выбор муниципальных благ. В этой
возможности важнейшее преимущество муниципальной власти. Так, на
содержание образования может оказать влияние его столичный или
провинциальный уровень, наличие крупных научных центров,
профессиональная структура населения, а на способы решения проблем
водоснабжения повлияют местные климатические и природные условия. Учесть
достаточно полно своеобразие icox условий способны органы власти,
действующие именно на местном уровне.

Преимущества муниципального уровня проявляются так же в их более
реальной подотчетности населению. Это обеспечивается за счет активного
участия общественности в осуществлении управленческих функций, в том
числе контроле за предоставлением услуг и обслуживанием населения,
принятием мер по укреплению системы финансовой отчетности и борьбы с
коррупцией. Местное сообщество оперативно реагирует на обострение
социальных проблем, имея на местном уровне дополнительные возможности
для влияния на принятие решений, на поведение своих избранников (мэров,
депутатов, гласных, советников).

Определенная «прозрачность» муниципальной власти усиливает доверие
населения к ее возможностям. В муниципальных органах население видит тот
уровень власти, от которого зависит решение наиболее важных текущих
проблем. Вполне справедливо жители считают, что больше всего
возможностей для решения насущных проблем имеет глава администрации
города или района, в руках которого сосредоточены все местные финансовые
ресурсы и основные рычаги управления.

На уровне муниципальных органов достигается большая гласность в принятии
и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов работы.
Возможность на местном уровне более точного определения потребностей
населения, а, следовательно, и оперативного реагирования на них,
обеспечивает органам местного самоуправления большую ценность денег —
важного ресурса деятельности муниципальных органов. Наряду с этим, на
местном уровне возможно обеспечить участие населения не только как
потребителей услуг, но и как их производителей. Это не только удешевляет
и повышает эффективность работы, но и формирует особый духовный климат,
осознание тесной взаимосвязи интересов отдельных социальных групп,
объединенных местом проживания, солидарность местного сообщества.

Важная социальная роль муниципальных органов обусловлена также
государственной политикой РФ. Государство заинтересовано в том, чтобы
большинство вопросов развития образования, здравоохранения и культуры,
жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания
населения и ряд других решались на уровне органов местного
самоуправления. Последние, таким образом, выполняют основную задачу —
обеспечивают комплексное решение вопросов обслуживания населения и
достижения тем самым политической и социальной стабильности.

Однако, решая специфические местные проблемы, органы

местного самоуправления
должны учитывать приоритеты государственной политики: улучшение
демографической ситуации, предотвращение обнищания населения и
минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в
слаборазвитых регионах, сдерживание процесса имущественного расслоения в
более «бедных» и наиболее «богатых» регионах.

Таким образом, выявление правовой природы местного самоуправления
обогащает его понимание, обуславливая и разнообразие подходов к
трактовке данного понятия. Все это нашло свое отражение также и в
категориально-понятийном аппарате. В частности, местное самоуправление в
Англии — это selfgovernment (самоуправление), во Франции —
centralisation administrative (административная централизация), в
Германии — standische verfassung (сословные учреждения).

Однако, в настоящее время в терминологических особенностях проявляется
скорее прошлое местного самоуправления в отдельных странах нежели его
настоящее. Благодаря усилиям теоретиков и практиков муниципального
движения была выработана общая позиция в понимании местного
самоуправления, которая нашла свое закрепление в принятой странами –
членами Совета Европы 15 октября 1985 г. Европейской Хартии местного
самоуправления. Ст. 3 Хартии гласит: «Под местным самоуправлением
понимается право и реальная способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть государственных дел и управлять его,
действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах
местного населения».

Закрепление в международном праве понятия местного самоуправления в
значительной степени повлияло на формирование представлений о местном
самоуправлении в национальном законодательстве. Возрождение в СССР
(РСФСР) местного самоуправления в начале 90-х гг. XX в. сопровождалось,
как правило, использованием в нормативных правовых актах определений
достаточно близких по смыслу к общепринятым в европейском сообществе. В
частности, уже в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и
местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. подчеркивалось, что
местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение
населением административно-территориальных образований всех вопросов
социального и экономического развития территории, охраны окружающей
среды, а также реализацию прав и свобод граждан.

Более близкое к принятому европейским сообществом определение закрепил
Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.:
«Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР — система организации
деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность)
решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его
исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе
Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в
составе РСФСР» (ст. 1).

Выявление сущности понятия «местное самоуправление» было продолжено в
ходе подготовки проекта Конституции РФ 1993 г. и разработки проекта
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». Автор одного из первых учебных
пособий по муниципальному праву В.И. Фадеев предложил рассматривать
местное самоуправление в качестве основополагающего принципа
осуществления власти в обществе и государстве, как право граждан,
местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как
форму, способ организации и осуществления населением власти на местах
Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 34.. Такой
системный подход к определению местного самоуправления отличал и других
исследователей права.

М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе, расширяя понятие местного самоуправления,
дополнили перечень его существенных признаков определением местного
самоуправления как системы, состоящей из совокупности демократических
организационных форм (выборов) и институтов прямой (непосредственной)
демократии (референдумов), других форм прямого волеизъявления, а также
указанием на то, что посредством выборных и других органов местного
самоуправления реализуются его цели, задачи и функции Баглай М.В.,
Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. —М., 1996.
С. 460,470..

Принятие Конституций РФ ознаменовало определенный рубеж в понимании
местного самоуправления. В 1995 г. конституционное положение было
конкретизировано законодателями в Федеральном законе «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и
гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под
свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно
или через органы местного самоуправления вопросов местного значения,
исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из
основ конституционного строя Российской Федерации» (ст. 2).

Однако, как в период разработки Федерального закона, так и после его
принятия дискуссии активно продолжались. И.И. Овчинников, анализируя
значение местного самоуправления в системе народовластия, предложил
трактовать понятие местного самоуправления в двух аспектах: во-первых,
как «право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование
местными делами»; во-вторых, как «одну из основ конституционного строя,
основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом
разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему
управления (деление властей по вертикали)» Овчинников И.И. Местное
самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 13-14..

Таким образом, местное самоуправление — это:

• основа конституционного строя России;

• форма народовластия;

• право населения муниципального образования на самоуправление;

• самостоятельная деятельность населения муниципального образования,
признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, а также предполагающая
ответственность;

• наличие собственной компетенции — вопросов местного значения;

• сочетание прямой (непосредственной) и представительной
демократии;

• организация власти с учетом интересов населения муниципального
образования, его исторических и иных местных традиций.

Анализируя данное определение, важно подчеркнуть, что наиболее важная
сущностная характеристика заключается и признании местного
самоуправления как неотъемлемого права населения муниципального
образования. Это положение было, в частности, подтверждено и
Конституционным Судом РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г.
Конституционный Суд рф, отметив, что часть 4 ст. 81 Устава (Основного
Закона) Курской области предусматривает возможность самостоятельного и
добровольного отказа населения от реализации права на организацию
местного самоуправления и таким образом допускает возможность
упразднения местного самоуправления на территории отдельного
муниципального образования и его замену органами государственной власти,
подчеркнул, что право проживающих на территории муниципального
образования граждан на осуществление местного самоуправления возникает
на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления
населения муниципального образования.

1.2. Территориальные основы местного самоуправления.

Местное самоуправление может осуществляться в рамках небольших
территориальных единиц и в границах достаточно крупных территорий. В
дореволюционной России, например, оно осуществлялось и на уровне уезда,
и на уровне губернии. Причем, наряду с уездными и губернскими земскими
органами самоуправления действовали уездные и губернские органы
государственного управления. Среди трудностей и противоречий
современного этапа становления местного самоуправления следует выделить
проблему территориальной основы местного самоуправления. Еще античными
мыслителями (Аристотель, Платон) и Ф. Аквинским было сформулировано
правило, согласно которому, государство не должно быть ни слишком
большим, ни слишком маленьким.

Длительную историческую эволюцию прошел административно-территориальный
принцип организации местного самоуправления и в России. Так, территория
древних Новгорода и Пскова делилась на концы и сотни, ряды и пятины. В
XVI в. была известна такая административно-территориальная единица, как
губа. В XVIII в. Указом Петра I создаются провинции. В нашей стране
получили широкое распространение традиционные
административно-территориальные единицы — сельские и городские
поселения, волость, уезд, губерния, а в XX в. — город, поселок, район,
область.

Установление административно-территориального деления государства
традиционно находилось в ведении высших органов государственной власти.
Конституция РСФСР относила определение порядка решения вопросов
административно-территориального устройства страны к ведению высшего
органа государственной власти России — Съезда народных депутатов РСФСР.
Президиум Верховного Совета РСФСР, основываясь на законодательных актах,
закрепляющих его компетенцию, решал вопросы образования районов,
отнесения городов к различным категориям подчиненности, наименования и
переименования населенных пунктов по ходатайствам краевых, областных
Советов или их исполнительных комитетов.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», основываясь на праве
Федерации устанавливать общие принципы административного деления,
сохранил, по существу, в целостности ту территориальную основу местных
органов власти, которая существовала и действовала на территории РСФСР.
Закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления на
каких-либо иных территориях. Вместе с тем, Закон уже не использовал
понятия «город районного подчинения», «город областного подчинения»,
устанавливая в целом единую компетенцию для всех городских поселений.

В начале 90-х гг. на территории РСФСР насчитывалось более 40 тыс.
муниципальных образований, в том числе: 2070 поселков городского типа,
1067 городов, в том числе 2 города федерального значения, 1867 районов.
Но уже в этот период, особенно активно после роспуска местных Советов,
осуществлялась политика по укрупнению территорий муниципальных
образований. Так, если осенью 1993 г. существовало 28 тыс. выборных
органов местного самоуправления, то к 1997 г. осталось только 8 тыс.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к определению
территориальной основы местного самоуправления. В различных странах она
определяется исходя как из региональных особенностей, так и из
исторических традиций. Так, в ФРГ основной
административно-территориальной единицей местного самоуправления
являются общины — сельская община или город, не имеющий районного
деления. Объединения общин (союзы общин) составляют второй уровень —
округ. Вместе с тем, статусом округов обладают и крупные города. В ФРГ
допускается существование так называемых городов-республик, которые
являются не только муниципальными образованиями, соответственно имеющими
право на местное самоуправление, но и субъектами Федерации. Решение
вопроса об административно-территориальном делении является, как
правило, или исключительной компетенцией соответствующих
представительных органов местного самоуправления, или предметом
совместного ведения органов местного самоуправления и органов
государственной власти. Но зарубежный опыт имеет и иные примеры.
Например, в США вопросы административно-территориального деления и
учреждения местного самоуправления Конституция США (поправка 10) относит
к компетенции штатов.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы, которые
определили территориальные основы местного самоуправления:

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских
поселениях и на других территориях; законодатели, выделив в качестве
основного уровня осуществления местного самоуправления в РФ — городское
или сельское поселение, не стали жестко определять необходимость
осуществления местного самоуправления на иных уровнях.

2. Территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом
исторических и иных местных традиций.

3. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих
территорий.

Таким образом, Конституция РФ в качестве основания для установления
территориальной основы местного самоуправления признала
административно-территориальный принцип, особое значение придав
городским и сельским поселениям и допустив возможность осуществления
местного самоуправления на других территориях. Все
административно-территориальные единицы, осуществляющие право на
самоуправление, получили наименование муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал данные
конституционные положения. Прежде всего, закон разграничил компетенции
отдельных органов государственной власти и органов местного
самоуправления в определении территориальных основ местного
самоуправления. К компетенции органов государственной власти РФ наряду с
определением общих принципов территориальной организации местного
самоуправления и контролем за их соблюдением было отнесено также
регулирование особенностей организации местного самоуправления в
приграничных территориях, закрытых административно-территориальных
образованиях, городах федерального значения.

Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы,
определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе,
территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в
том числе территориальной организации местного самоуправления с учетом
исторических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок
образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования; имеют
право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального
образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании
или упразднении муниципальных образований.

Субъекты РФ не могут устанавливать требования, которые ограничили бы
право населения муниципального образования на определение
территориальных основ местного самоуправления. Это положение стало
предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по делу о проверке
конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской
области. Конституционный Суд РФ, подтвердив, что субъект РФ вправе
определять порядок образования, объединения, преобразования или
упразднения муниципальных образований, установления и изменения их
границ и наименований, в том числе и путем установления принципов,
влияющих на выбор территории муниципального образования, вместе с тем,
подчеркнул, что такие принципы не должны являться ограничительными
условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между
тем, установленные в ч. 1 ст. 82 Устава (Основного Закона) Курской
области принципы (определение территориального устройства исходя из
максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов
местного значения; наличие производственной, коммуникационной и
социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и
местного значения; наличие материально-финансовых ресурсов для
осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения
государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального
образования и др.) в силу неопределенности содержания допускают их
интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов
государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению
населения, выбор территории, на которой осуществляется местное
самоуправление. Конституционный Суд РФ Постановлением от 30 ноября 2000
г. признал такие принципы не соответствующими Конституции РФ.

К ведению местного самоуправления относится образование, объединение,
преобразование или упразднение внутригородских муниципальных
образований, установление или изменение их территорий. Эти вопросы
решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий
представительным органом местного самоуправления. Кроме этого, население
муниципального образования и органы местного самоуправления также, как
органы государственной власти субъектов РФ, могут проявить инициативу
установления и изменения границ муниципального образования, в том числе
при образовании, объединении преобразовании или упразднении
муниципальных образований.

Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с
административно-территориальным делением. Это разъяснение было дано
Конституционным Судом РФ в Постановлении от 3 ноября 1997 г., в котором
было отмечено, что перечень территорий муниципальных образований
является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с
законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 12 усилил ключевое
значение городских и сельских поселений в системе муниципальных
образований, предусмотрев, что «население городского, сельского
поселения независимо от его численности не может быть лишено права на
осуществление местного самоуправления». Федеральный закон допускает
ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления только
на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты
конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.

В Федеральном законе был конкретизирован состав территории
муниципального образования, который включает:

1) земли городских, сельских поселений, т.е. муниципальные земли;

2) прилегающие к ним земли общего пользования;

3) рекреационные зоны (землями рекреационного назначения в соответствии
с земельным законодательством признаются выделенные в установленном
порядке:

• земли, предназначенные и используемые для организованного массового
отдыха и туризма населения (земельные участки, занятые территориями
домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов,
спортивно-оздоровительных комплексов, туристских баз, стационарных и
палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и
охотника, детских туристских станций, парков, лесопарков,
учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных
лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения);

• а также земли пригородных зеленых зон, занятые лесами, лесопарками и
другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и
санитарно-гигиенические функции и’ являющиеся местом отдыха населения;
на землях рекреационного назначения запрещается деятельность,
препятствующая их использованию по целевому назначению;

4) земли, необходимые для развития поселений;

5) другие земли в границах муниципального образования независимо от форм
собственности и целевого назначения.

Ст. 85 Земельного кодекса РФ также определяет состав земель поселений, в
который могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с
градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1)
жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и
транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного
использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным
территориальным зонам.

Законодатель оставил открытым перечень состава территории местного
самоуправления и предусмотрел возможность расширения территории
муниципального образования в тех случаях, когда это необходимо для его
развития. Более подробно возможность выкупа земельных участков для
муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывается
недостаточно, устанавливают Гражданский и Земельный кодексы РФ.

В ст. 49 Земельного кодекса РФ установлено, что изъятие, в том числе
путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд осуществляется в
исключительных случаях, связанных с: 1) выполнением международных
обязательств РФ; 2) размещением объектов государственного или
муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного
размещения этих объектов; 3) иными обстоятельствами в установленных
федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе
путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в муниципальной
собственности, в случаях, установленных законами субъектов Федерации.

В ст. 279 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут быть изъяты у
собственников решением федеральных органов и органов исполнительной
власти субъектов РФ. Собственник земельного участка должен не позднее
чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно
уведомлен об этом органом, принявшим решение, которое также подлежит
государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия
выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении
выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и
находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки,
причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки,
которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств
перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с
собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с
зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного
участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о
выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган может
предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск может быть
предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику
уведомления о государственной регистрации решения государственного
органа об изъятии земельного участка.

Реальная муниципальная практика расширяет понятие территориальных основ
местного самоуправления, создает необходимое разнообразие территории
муниципальных образований. В частности, уже сегодня законодательством
ряда субъектов РФ достаточно подробно регулируются территориальные
основы местного самоуправления, предусмотрено существование территорий
со специальным статусом. Так, Устав Иркутской области, определяя
территорию муниципального образования, в ст. 44 указывает, что такая
территория может располагаться в границах: (1) целого компактного
поселения (город, село, поселок и др.); 920 компактного поселения и
прилегающих к нему территорий; (3) объединения городских, сельских
поселений.

Уставом Иркутской области предусмотрены также территории со специальным
статусом, образованные для осуществления функций государственного
управления (внутриобластные, внутригородские и иные специальные
административные округа) либо для сохранения и развития традиционных
форм хозяйствования и природопользования малочисленных этнических групп,
населенных пунктов исторического значения, либо для достижения иных
целей (закрытые муниципальные образования, особые экономические зоны и
др.). Акмалова А.А. Муниципальное право России. – М., 2002. – С. 133.

Закон Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской
области», определяя территориальные основы местного самоуправления,
также предусматривает создание специальных территорий управления. Они
образуются соответствующим представительным органом или по соглашению
соответствующих представительных органов местного самоуправления в
зависимости от размера территории, наличия и расположения объектов
муниципальной собственности, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений
народного образования, здравоохранения, культуры, социального
обеспечения, физкультурно-спортивных объектов, особенностей жилой
застройки. Границы специальных территорий административного управления,
перечень и наименование органов, осуществляющих управление указанными
территориями, закрепляются в уставе муниципального образования и в
положении об управлении указанной территорией.

Законодатели Воронежской области указали также на особенности местного
управления в пригородных зонах городов.

Пригородная зона городов, как указано в законе о местном самоуправлении
в Воронежской области, является зоной совместных интересов городского и
иных территорий местного самоуправления. Она может быть создана по
инициативе органов местного самоуправления города и окружающих его
территорий путем согласительных процедур q участием всех
заинтересованных сторон, а при отсутствии согласия — в соответствии с
порядком, установленным законодательством области. Решение о создании
пригородной зоны предусматривает закрепление ее границы, правового
статуса, разграничения полномочий между органами местного самоуправления
на территории пригородной зоны, в том числе по содержанию инфраструктуры
пригородной зоны Акмалова А.А. Муниципальное право России. – М., 2002. –
С. 133, 134

.

При определении территориальных основ отдельных муниципальных
образований необходимо бывает также учитывать и такой фактор, как
расположенные на их территориях промышленные, научные и культурные
центры. Как правило, особенности местного самоуправления на таких
территориях определяются или уставом данного муниципального образования,
или особыми законодательными актами органов государственной власти.

1.3. Особенности регулирования местного самоуправления

Регулирование местного самоуправления осуществляется с помощью
совокупности различных видов социальных норм. Они выражают объективную
потребность любого общества в упорядочении муниципальных отношений и
имеют исторический характер. По мнению B.C. Нерсесянца, системная
целостность всех видов социальных норм для обеспечения оптимальной
регуляции социальных отношений обусловливает необходимость сочетания
правовых форм воздействия с регулятивными возможностями других
социальных норм Нерсесяц В.С. Юриспруденция. Введение в курс общей
теории права и государства. М., 1998. С. 50. С другой стороны, такое
сочетание предусматривает выбор наиболее эффективных в тот или иной
момент социальных норм. Формы я методы социального регулирования в
значительной степени зависят от общественных потребностей,
государственной политики, реальной обстановки на местах.

Первоначальным универсальным регулятором отношений в местном сообществе
являлось обычное (общинное, примирительное) право, которое наряду с
религиозно-мифологическими и моральными нормами определяло организацию и
деятельность древнейших институтов самоуправления. Роль обычая как
источника права весьма высоко оценивается специалистами в области теории
и философий права. Так, по мнению Р. Лукича, «обычай — один из лучших
методов правотворчества: он демократичен, надежен, полностью адекватен
регулируемым отношениям, затрагивает имеющие существенное значение
проблемы и дает их решение в долгосрочной перспективе» Методология
права. М., 1981. С. 218.. Как считал А.А. Леонтьев, в западноевропейской
науке длительное время господствовали взгляды, что обычное право
заимствует свою силу в законе и подчиняется воле законодателя в
применении нормы обычая к реальной сфере правоотношений. А поэтому не
является самостоятельным источником права. Но еще историческая школа
права попыталась [доказать, что правовой обычай и закон — это два
самостоятельных, независимых источника права. В российской юридической
школе существовало также неоднозначное мнение но этому вопросу. В
частности, Л. Петражицкий допускал, что не только закон мог подчинять
себе обычай, но в иных обстоятельствах закон, противоречащий обычаю, не
мог быть реализован.

Особое значение обычая в регулировании местного самоуправления
объясняется рядом обстоятельств. Среди важнейших— антропологическая
направленность местного самоуправления как естественно-ценностного
уровня самоорганизации человека. Здесь, по мнению В.М. Капицына,
постигается людьми собственная природа, природа того сообщества, в
которое они включаются. На этом уровне решается большинство его
территориально-бытовых проблем, сохраняются традиции и обычаи, возникает
особое доверие членов местного сообщества к органам власти и его
должностным лицам. И как результат — формируются нормы поведения,
основанные на знании своих прав и обязанностей, вере в силу коллективных
решений и действий, коллективных возможностей представительной и
непосредственной демократии. Роль обычая как источника права была
значительной в России также в силу доминирования в течение длительного
времени в составе ее населения крестьянства.

Обычное право сохранило свое значение как один из источников
муниципального права вплоть до сегодняшнего дня. Российское
законодательство предусматривает его сохранение, в том числе и путем
широкого использования местных традиций в организации и деятельности
местного самоуправления. Но изучение обычая как источника муниципального
права предполагает различение обычного права и местного обычая. Бели
первое, как правило, находило закрепление в конечном итоге в
законодательстве, то второй — реализовывался в жизни конкретного
локального местного сообщества. В настоящий момент сохраняется роль как
первого (в частности, при определении предметов ведения местного
самоуправления), так и второго (при регулировании организации и
деятельности местного самоуправления, например, комитетов микрорайонов,
уличных комитетов, домовых комитетов и др.).

Наряду с обычаем в регулировании сословного самоуправления большое
распространение получили нормы корпоративного права. В прошлом такое
право формировалось купеческими гильдиями и ремесленными цехами,
артелями и общинами. Оно регулировало создание и функционирование
корпоративного сообщества, обеспечивало коллективность отношений через
механизмы взаимопомощи, круговой поруки, совместной хозяйственной
деятельности, ограничивало участие населения в самоуправлении признаками
сословности, имущественным цензом. В наше время корпоративные нормы как
групповые нормы внутриорганизационного характера служат реализации
конституционного права граждан на объединение, отвечая сути права на
самоуправление отдельного (локального) сообщества.

В регулировании жизнедеятельности местного сообщества определенное
значение всегда имели также морально-этические нормы, которые сохраняют
свое значение и в жизни современного местного сообщества. Именно здесь
наиболее актуальны такие понятия как доверие, взаимопомощь, поддержка,
и, наоборот, осуждение антиобщественного поведения.

Говоря о становлении нормативного правового акта как основного
социального регулятора местного самоуправления, поучительно вспомнить
известное выражение Гераклита о том, что «граждане должны отстаивать
законы своего города так же, как и его стены». Закон как веление разума,
по мнению другого великого мыслителя Ф. Аквинского, должен обладать
следующими признаками: 1) разумность веления; 2) соответствие общему
благу; 3) компетентность органа, его установившего; 4) обнародование. С
учетом данных требований, нельзя не отметить особую значимость
нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления,
а также ответственность субъектов правотворчества. Именно на местном
уровне в полной мере и ранее всего проверяется разумность принятого
нормативного акта, его соответствие не только общему благу, но и благу
локального коллектива, каждого отдельного человека. На этом же уровне
очевиднее и компетентность отдельного руководителя, муниципального
органа. Здесь сложнее уйти от ответственности за непродуманное решение,
сослаться на «высшие» или общегосударственные интересы. С другой
стороны, если местные акты адекватно отражают интересы местного
сообщества, отвечают его установкам и потребностям, граждане будут
отстаивать «законы своего города».

Правовая основа местного самоуправления в России начала формироваться с
90-х годов XX в. В юридической литературе по-разному определяются этапы
становления правовой базы местного самоуправления и характеристика их
сущности. Оптимальным можно считать выделение трех основных этапов в
формировании правовой основы местного самоуправления:

I этап (1990-1993 гг.) — это период возрождения местного самоуправления
в СССР и РСФСР в рамках советской государственности, когда, с одной
стороны, пытались трансформировать местные Советы из органов
государственной власти и управления в органы местного самоуправления, а,
с другой, шла активная разработка новой концепции местного
самоуправления и его основных институтов. Возрождение местного
самоуправления началось с принятия 9 апреля 1990 г| Закона СССР «Об
общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР» и 6
июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», основное
содержание которых можно свести к следующим принципиальным положениям:

• Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из
весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в
соответствии с которой они имеют двойственную природу: и как органы
государственной власти, и как органы общественного самоуправления.

• Сохранялась трехуровневая структура местных органов, в соответствии с
которой до 1992 г. местным уровнем организации власти считался уровень
края, области, автономной области и автономных округов.

• Исполнительно-распорядительные (административные) органы местного
самоуправления до 24 мая 1991 г. рассматривались как исполнительные
комитеты Советов. Это привело к тому, что на уровне законодательства
фактически отсутствовало разграничение компетенций представительных и
административных органов. Советы (как представительные органы) могли
принять к своему рассмотрению «любые вопросы», что в условиях
постепенного ослабления органов государственной власти, ее
децентрализации и усиления роли местных органов достаточно быстро
привело к нарастанию их конфронтации с местными администрациями. Это
противостояние усилилось после издания Президентом РФ Указа от 22
августа 1991 г. (с доп. от 30 сентября 1991 г.) об объединении всех
звеньев исполнительных органов в единую систему исполнительной власти в
РФ.

Развитие конституционной реформы позволило закрепить разделение органов
государственной власти и местного самоуправления в РФ, но попытки
обосновать самоуправленческую природу советских органов носили весьма
противоречивый характер. Тем более, что политическая ситуация начала
90-х гг. не способствовала последовательной трансформации Советов из
местных органов государственного управления в органы местного
самоуправления. Принятие законов и указов 1991-1992 гг. не привело к
формированию адекватной интересам населения и потребностям ситуации
системы местного самоуправления. Отдельные положения нормативных актов
противоречили друг другу, а другие оказалось невозможно осуществить.
Кризис власти, в том числе и на местном уровне, усиливался. Все это не
позволяло местные Советы того времени однозначно характеризовать как
местное самоуправление.

Перелом ознаменовался роспуском местных Советов и выходом Положения об
основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на
период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом
Президента РФ от 26 октября 1993 г. В соответствии с Положением:

1. Система местного самоуправления должна была включать
представительные и исполнительно-распорядительные органы местного
самоуправления, а также главное должностное лицо — главу местного
самоуправления (главу местной администрации); кроме этого, население по
своей собственной инициативе могло создавать и иные органы местного
самоуправления.

2. В зависимости от уровня осуществления местного самоуправления
(территориальной основы) закреплены такие общие принципы организации
местного самоуправления:

• структура местного самоуправления определяется численностью населения
муниципального образования;

• представительные органы как выборные коллегиальные органы или собрания
представителей органов местного самоуправления формируются на всех
уровнях осуществления местного самоуправления, за исключением городов и
сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек; в
последних функции представительного органа местного самоуправления могут
осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы, а также
выборным главой местного самоуправления;

• глава местного самоуправления (глава местной администрации)
назначается соответственно главой администрации края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа или
избирается населением.

3. Самостоятельность местного самоуправления определялась наличием
собственной компетенции. Положение в общих чертах разграничивало
компетенции представительного, исполнительно-распорядительного органов и
главы местного самоуправления (главы местной администрации).

Таким образом, начало 90-х гг. XX в. стало периодом формулирования
проблематики местного самоуправления, переосмысления российского
исторического опыта, разработки концептуальной основы будущих реформ. Из
теоретических проблем, которые были поставлены в связи с политическим
развитием в стране, особое внимание вызывал статус местного
самоуправления, его соотношение с государственным управлением.
Закрепление местного самоуправления как системы, отделенной от
государственных органов, получило развитие в законах субъектов РФ. Часть
регионов перевела проблему местной власти в практическое русло, создавая
подчас специфические прецеденты. В частности, на отдельных территориях
идея местного самоуправления фактически была подменена идеей
общественного самоуправления с сохранением системы местного
государственного управления.

В других же субъектах РФ, наоборот, вопреки опыту государственного
централизованного управления, отмечалась эйфория по поводу отделения
местного самоуправления от системы государственной власти,
идеализировались возможности местного самоуправления. Акцент на
самостоятельности и независимости местного самоуправления в значительной
степени был обусловлен политическими причинами, местническими
настроениями. Коллизии были заложены в положениях о «договорном»
характере взаимоотношений государственных и муниципальных органов.
Подчас в тех же уставных документах, наряду с положениями о
«независимости» местного самоуправления, появлялись нормы, более жестко
регламентирующие местное самоуправление.

II этап (1993-1995 гг.) начинается после принятия новой Конституции РФ.
Закрепление местного самоуправления как одной из основ конституционного
строя России соответствовало требованиям Европейской Хартии местного
самоуправлении, предусматривавшей, что «принцип местного самоуправления
должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в
конституции страны».

Одним из первых шагов по реализации новой Конституции РФ стал Указ
Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления
в Российской Федерации», который в качестве условия эффективной
деятельности муниципальных органов закрепил финансово-экономическую
самостоятельность местного самоуправления. Указ регламентировал: 1)
состав муниципальной собственности; 2) порядок ее формирования, а также
право органов местного самоуправления в административном и судебном
порядке оспорить любое решение органов государственной власти,
касающееся проблем муниципальной деятельности. Особенно широкие
возможности для формирования финансово-экономической основы местного
самоуправления открыло принятие нового Гражданского кодекса РФ.

Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и его принятие подготовили новый
этап в развитии муниципального права.

III этап начинается с 1 сентября 1995 г., даты вступления Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в юридическую силу. На этом этапе развития
правовой основы местного самоуправления формируется федеральное и
региональное законодательство, конкретизирующее общее принципы
организации местного самоуправления, принимаются акты, регламентирующие
основные стороны жизнедеятельности муниципального образования.

Становление муниципального права сопровождалось формированием выборных
представительных органов местного самоуправления, избранием глав
муниципальных образований, что позволяло перейти к юридическому
оформлению статуса муниципальных образований — к разработке и принятию
их Уставов. Как основные нормативные правовые акты местного уровня они
определили конкретную модель организации местного самоуправления для
соответствующего муниципального образования. Наряду с Уставами
муниципальных образований принимаются и издаются иные правовые акты
местного самоуправления, которые наряду с федеральными и региональными
актами формируют единую правовую основу организации и деятельности
местного самоуправления.

Глава 2. Устав муниципального образования, как основной правовой акт
местного значения.

2.1. Понятие и классификация правовых актов местного значения

В процессе правового регулирования организации и деятельности местного
самоуправления значительное место принадлежит его актам. Органы местного
самоуправления принимают решения по таким важным вопросам местной жизни,
как: структура органов местного самоуправления, разграничение полномочий
между отдельными муниципальными органами и их должностными лицами,
административно-территориальная организация муниципального образования,
бюджетное устройство и бюджетный процесс в муниципальном образовании,
муниципальные займы и кредиты, правила учета нуждающихся в жилой площади
и т.д.

Правовой акт местного самоуправления — это официальный документ,
регулирующий муниципальные отношения. Его официальный характер
определяется тем, что он издается от имени конкретного субъекта местного
самоуправления, а его право на принятие правового акта определяется
законодательством или уставом муниципального образования. Отсюда следует
ряд важнейших требований. В частности, субъекты муниципального
правотворчества должны принимать (издавать) правовые акты в рамках
закрепленных за ними полномочий. Важно, чтобы принимаемые решения и
издаваемые акты не выходили за пределы компетенций соответствующих
субъектов правотворчества.

Правовой акт принимается управомоченньм субъектом местного
самоуправления. Основным из указанных субъектов является население
муниципального образования. Законодательство о местном самоуправлении,
регламентируя достаточно традиционный способ принятия населением
правового решения на местном референдуме, одновременно с этим вводит
новую форму— народную правотворческую инициативу. Ее реализация создает
новую разновидность правовых актов местного самоуправления — решение
органа местного самоуправления, принятое в порядке народной
правотворческой инициативы.

Наряду с населением муниципального образования в соответствии с ч. 1 ст.
19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» право на принятие (издание)
правового акта по вопросам своего ведения имеют также органы местного
самоуправления и их должностные лица. Наименование и виды правовых актов
местного самоуправления, полномочия по их изданию, порядок их принятия и
вступления в силу определяются уставом муниципального образования в
соответствии с законами субъектов Федерации.

Акт местного самоуправления характеризуется особой формой выражения
содержащейся в нем информации. Такой формой является норма
муниципального права. Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 15 определяет
сущность нормы муниципального права как «общеобязательного правила по
предметам ведения муниципального образования, предусмотренного уставом
муниципального образования». Учитывая, что нормы муниципального права
устанавливаются также Конституцией РФ, федеральными и региональными
нормативными правовыми актами, муниципальные акты создают лишь часть
норм муниципального права.

Пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления
ограничиваются, как правило, двумя способами:

1) закреплением прав органов местного самоуправления на принятие
конкретных видов нормативно-правовых актов (так, Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в ч. 2 ст. 6 предусматривает, что к вопросам местного
значения относится принятие и изменение уставов муниципальных
образований);

2) определением перечня вопросов, в рамках которых местному
самоуправлению предоставляется относительная свобода выбора средств,
включая и правовое регулирование.

Правовой акт местного самоуправления обладает общеобязательностью. Это
значит, во-первых, что решения, принятые путем прямого волеизъявления
граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны
для исполнения всеми расположенными на территории муниципального
образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их
организационно-правовой формы, а также органами местного самоуправления
и гражданами. Во-вторых, правовой акт местного самоуправления официально
признается государством и его органами, т.е. не нуждается в
дополнительном утверждении органами государственной власти. В силу
этого, как предусмотрено законодательством, неисполнение или
ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления
граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с
законами. Так государство обеспечивает юридическую силу правовых актов
местного самоуправления наряду с другими актами.

Акты местного самоуправления отличает специфический язык, в том числе и
собственные юридические понятия и термины. В литературе высказывалось
опасение в связи с тем, что право местного самоуправления стремительно
насыщается понятиями, чуждыми нашим правовым традициям. Так,
предлагалось вместо понятия «муниципальное право» использовать понятие
«самоуправленческое право» Тихомиров ЮЛ. Публичное право. М., 1995. С.
126.. Но большинство понятий муниципального права прочно вошло в
правовую лексику, тем более, что юриспруденция, как и ряд наук
(политология, социология, психология) традиционно «разговаривает» на
латинизированном и древнегреческом языках.

Одно из наиболее значительных и актуальных требований к правовым актам
местного самоуправления состоит в необходимости их соответствия
российскому законодательству. Отсутствие необходимого опыта, достаточно
подготовленных кадров нередко приводит к появлению нормативных актов,
содержание которых подчас грубо нарушает российское законодательство. В
таких случаях предусматривается процедура их отмены или признания
недействительными. Правовые акты, если они противоречат законодательству
и также могут быть опротестованы в порядке прокурорского надзора.

В целях упорядочивания местного нормотворчества, совершенствования
качества принимаемых актов органами государственной власти субъектов РФ
обычно более детально разрабатываются общие принципы подготовки,
принятия и утверждения муниципальных актов. Их содержание можно свести к
следующим основным положениям:

1. Все акты представительных органов местного самоуправления, носящие
нормативный характер, принимаются большинством голосов депутатов от
числа избранных в представительный орган. Иные акты представительного
органа местного самоуправления принимаются в порядке, установленном
представительным органом самостоятельно, однако для их принятия
требуется большинство голосов депутатов, принявших участие в
голосовании.

2. Акты по вопросам принятия устава муниципального образования или
внесения в него поправок и дополнений, административно-территориального
устройства, об отрешении от должности главы администрации и иных
должностных лиц исполнительного органа, назначение которых
согласовывается с представительным органом местного самоуправления,
считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа
депутатов, избранных в представительный орган.

3. Акты, принимаемые представительным органом, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если
они не опубликованы (обнародованы) официально.

4. Глава местной администрации вправе опротестовать решение
соответствующего представительного органа местного самоуправления,
адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению,
противоречит законодательству или другим решениям представительного
органа, либо недостаточно обеспечено финансовыми,
материально-техническими и организационными средствами. Протест с
необходимым обоснованием вносится в письменной форме в соответствующий
представительный орган не позднее пяти дней со дня принятия решения
представительным органом местного самоуправления. Действие
опротестованного решения приостанавливается с момента получения
представительным органом местного самоуправления протеста главы местной
администрации.

Представительный орган местного самоуправления отклоняет протест главы
местной администрации, если за опротестованное решение проголосует не
менее чем 2/3 от числа избранных депутатов данного представительного
органа. В этом случае решение представительного органа местного
самоуправления вступает в силу в срок, указанный представительным
органом, и не может быть опротестовано повторно главой местной
администрации. Бели решение представительного органа местного
самоуправления опротестовано по мотивам его противоречия действующему
законодательству, глава местной администрации после отклонения его
протеста представительным органом вправе обжаловать решение
представительного органа в суд. Если в течение месяца протест главы
местной администрации не будет отклонен представительным органом,
опротестованное решение представительного органа считается отмененным.

Правом возврата акта для повторного рассмотрения может обладать глава
местной администрации, если он не обладает правом подписывать акты,
принимаемые представительным органом местного самоуправления.

5. Глава местной администрации (муниципального образования) имеет право
«вето», т.е. право отклонить правовые акты, принятые представительным
органом местного самоуправления.

Правовой акт, принимаемый представительным органом местного
самоуправления, после принятия направляется главе местной администрации
(муниципального образования) для подписания. В течение не более чем семи
дней после поступления правового акта глава местной администрации
(муниципального образования) может возвратить его для повторного
рассмотрения в представительный орган по мотивам несоответствия
правового акта нормам действующего законодательства или невозможности
исполнения в силу недостаточной финансовой или материальной
обеспеченности.

Если после этого представительный орган местного самоуправления повторно
примет правовой акт в прежней редакции или с учетом всех или части
поправок, предложенных для рассмотрения главой администрации
(муниципального образования), большинством не менее чем 2/3 голосов от
числа избранных депутатов представительного органа, он подлежит
безусловному подписанию главой местной администрации (муниципального
образования) в течение трех дней и опубликованию (обнародованию).

6. Порядок подготовки и подписания правовых актов местной администрации
устанавливается главой местной администрации в соответствии с
законодательством. Порядок официального опубликования (обнародования) и
вступления в силу правовых актов местной администрации устанавливается
соответствующим представительным органом местного самоуправления в
соответствии с законодательством Акмалова А.А. Муниципальное право
России. – М., 2002. – С. 117-121

.

Таким образом, правовой акт местного самоуправления— это официальный
письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального
образования либо органом местного самоуправления или его должностным
лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий
общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в
соответствии с российским законодательством и уставом муниципального
образования.

Правовые акты местного самоуправления многообразны. Для их изучения
используется классификация правовых актов. Необходимо отметить, что их
полная классификация возможна только с учетом уставов и иных актов
муниципальных образований, в которых определяются наименования и виды
правовых актов, действующих на конкретных территориях. Вместе с тем,
независимо от региональных особенностей, правовые акты местного
самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по нормативной природе различаются:

• нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому
кругу лиц: уставы муниципальных образований, регламенты представительных
органов местного самоуправления, постановления представительных органов
местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.;

• правовые акты индивидуального содержания, адресованные конкретному
лицу или органу и рассчитанные на однократное применение: ордер —
договор найма жилого помещения в муниципальном жилищном фонде
социального использования, распоряжение мэра города о выделении
дополнительных средств на ремонт объекта социально-культурного
назначения, приказ заместителя главы районной администрации об
увольнении муниципального служащего и др.;

2) по порядку принятия среди правовых актов местного самоуправления
различают:

Ш решения, принятые непосредственно населением муниципального
образования на местном референдуме: уставы муниципальных образований,
решения об изменении структуры органов местного самоуправления, решения
о приватизации муниципальной собственности и др. Данные решения не
нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти,
государственными должностными лицами или органами местного
самоуправления и вступают в силу после официального опубликования
(обнародования); граждан: решения о создании органов территориального
общественного самоуправления, решения об избрании старосты сельского
поселения как главы муниципального образования и др.;

Ш решения, принятые коллегиально на собраниях (сходах) граждан: решения
о собрании органов территориального общественного самоуправления,
решения об избрании старосты сельского поселения как главы
муниципального образования.

Ш правовые акты, принятые в порядке народной правотворческой инициативы:
постановления представительного органа местного самоуправления об
изменении структуры органов местного самоуправления и др.;

Ш правовые акты, принятые коллегиально представительным органом местного
самоуправления или выборным коллегиальным органом территориального
общественного самоуправления: положения об органах территориального
общественного самоуправления и др.;

Ш правовые акты, принятые на основе единоначалия: распоряжения и
приказы главы муниципального образования (главы местной администрации)
и др.;

Ш договоры, если хотя бы одна из сторон представляет интересы
соответствующего муниципального образования: договор местной
администрации с частной фирмой о строительстве муниципального жилья,
договор представительного органа местного самоуправления и выборного
коллегиального органа территориального общественного самоуправления о
разграничении компетенций и финансовых средств и др.;

3) по содержанию правовые акты местного самоуправления можно
сгруппировать в зависимости от предметов ведения местного самоуправления
следующим образом:

• правовые акты по вопросам хозяйственной деятельности;

• правовые акты по вопросам социальной политики;

• правовые акты по вопросам деятельности местного самоуправления в
культурной сфере;

• правовые акты по вопросам охраны общественного порядка и др.

4) по порядку вступления правовых актов местного самоуправления в
юридическую силу различают:

• правовые акты, требующие обязательной публикации; нормативные правовые
акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, вступают в силу только после их официального
опубликования (обнародования);

• правовые акты, не требующие официального опубликования
(обнародования), как правило, акты для служебного пользования.
Классифицировать можно и отдельные виды актов местного самоуправления.
Так, например, акты применения муниципального права в зависимости от
функций, выполняемых ими в правовом регулировании, можно разделить на:
(1) исполнительные акты, с помощью которых организуется исполнение
предписаний норм права путем их применения к конкретным жизненным
случаям, и (2) правоохранительные акты, с помощью которых нормы права
ограждаются от нарушений. Среди исполнительных и правоохранительных
актов, в свою очередь, выделяют: (а) основные, которые решают вопрос по
существу или содержат итоговую оценку дела о правонарушении и завершают
правоохранительные действия, являются окончательным решением, и (б)
вспомогательные, которые подготавливают издание основных актов,
обеспечивают правильное рассмотрение дела, а также реализацию принятых
решений.

В правовых актах местного самоуправления более подробно, как правило,
определяются виды правовых актов, принимаемых представительными органами
местного самоуправления и местной администрацией. К актам
представительного органа местного самоуправления относятся:
постановления, решения, резолюции, заявления, обращения и др. Среди
актов местной администрации, главы местного самоуправления наиболее
часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.

Таким образом, основными правовыми актами местного самоуправления
являются:

Устав муниципального образования — основной нормативный правовой акт,
определяющий статус муниципального образования; акт
нормативно-учредительного характера.

В Уставе муниципального образования подробно указываются вопросы
местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
система местного самоуправления; регулируются территориальная,
финансово-экономическая и организационная основы местного
самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения
муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия отдельных
муниципальных органов и их должностных лиц; отмечаются гарантии местного
самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления.

Регламент представительного органа местного самоуправления — правовой
процессуальный акт, регулирующий общие принципы работы представительного
органа местного самоуправления, в том числе порядок внесения и
рассмотрения вопросов на его сессиях, образования и деятельности
комитетов и комиссий, созыва очередных и внеочередных сессий,
голосования по отдельным вопросам и др.

Постановление — нормативный акт или акт, имеющий общее значение; акт,
затрагивающий, как правило, права, свободы и обязанности человека и
гражданина, а также связанный с решением крупных вопросов экономического
и социального развития, охраны общественного порядка, использованием
муниципальной собственности, финансовых ресурсов и т.п. Постановления по
своей структуре состоят из (1) констатирующей части, в которой
обозначаются цели и задачи предписываемых действий и причины издания
акта (констатирующая часть не является обязательной), и (2)
распорядительной части, которая начинается с указания наименования
органа, издающего постановление, и, как правило, включает ряд пунктов.
Распорядительная часть обычно включает перечень предписываемых действий,
исполнителей, характеристику ресурсов и конкретных мероприятий,
необходимых для исполнения, и сроки исполнения.

Как правило, только в виде постановлений могут издаваться акты
представительного органа местного самоуправления, которыми: (а)
принимается или изменяется структура организации местного
самоуправления, образуется, реорганизуется структурное подразделение или
орган местного самоуправления; (б) вводится штраф или иное взыскание,
устанавливается правило или положение, за нарушение которого налагается
штраф или, другое взыскание; (в) устанавливаются местные налоги или
сборы; (г) предоставляются, возобновляются или продлеваются льготы; (д)
регулируется размер платы за коммунальные услуги; (е) санкционируется
получение кредита; (ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в
аренду или санкционируется передача или сдача в аренду собственности,
находящейся в ведении органов местного самоуправления; (з) регулируется
землепользование; (и) вводятся дополнения или отменяются какие-либо из
ранее принятых постановлений.

Положение — акт, систематизирующий нормы статутного (об органе) или
тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом. В виде
положения обычно принимаются акты, детально регламентирующие порядок
организации и деятельности органов местного самоуправления, а также
определяющие их взаимоотношения с другими органами, организациями,
учреждениями и гражданами. Кроме этого, на местном уровне положениями
регулируются полномочия отдельных органов, например, органов
территориального общественного самоуправления; учреждений или
организаций, например, Фонда поддержки молодых талантов, полномочия
муниципальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности местного
сообщества, например, в области укрепления общественного порядка.

Правила — нормативно-правовой акт, детально регламентирующий порядок
осуществления какого-либо вида деятельности.

Распоряжение — акт ненормативного характера, издаваемый по оперативным
вопросам; акт применения права.

Правовые акты резолютивного характера — резолюции, заявления, обращения
— акты, как правило, принятые по результатам обсуждения конкретного
вопроса (события) и предусматривающие новые решения (действия) со
стороны иных органов, организаций, должностных лиц для принятия реальных
мер.

Протокол — документ коллективного органа, фиксирующий основные этапы его
работы, перечень обсужденных вопросов, содержание выступлений и принятых
решений.

Приказы и инструкции — правовые акты оперативно-распорядительного
характера. Инструкции обычно излагают правила, регулирующие специальные
стороны деятельности организации или должностного лица.

Указание — распорядительный документ, издаваемый органом местного
самоуправления преимущественно по вопросам информационно-методического
характера, связанным с исполнением приказов, инструкций и других актов.

В соответствии с существующим законодательством имеются механизмы
контроля со стороны населения деятельности органов местного
самоуправления. Так, реализация населением права на правотворческую
инициативу в вопросах местного значения закреплена в статье 25
Федеральног?о закона «Об общих принципах местного самоуправления»,
кото?рая обязывает органы местног?о самоуправления рассматрив?ать
проекты правовых актов по? вопросам местного значения, в?ынесенные
населением на откр?ытые заседания с участием сво?их представителей.
Результат?ы рассмотрения должны быть оф?ициально обнародованы. Эта же?
статья Федерального закона з?акрепляет и обязывает органы? и должностные
лица местного с?амоуправления давать ответы? по существу индивидуальных
и? коллективных обращений граж?данам в течение месяца Фед?еральным
законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 28.08.1995 г.. Практи?ка местного
самоуправления с?видетельствует, что наиболее? важные проекты решений по
воп?росам местного значения (напр?имер проект Устава муниципал?ьного
образования) могут быть? опубликованы в целях обсужде?ния их населением.

Формы контроля со стороны населения деятельности органов и должностных
лиц местного самоуправления должны закрепляться в Уставах муниципальных
образований.

2.2. Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований

Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько
поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная
населенная территория, в пределах которых осуществляется местное
самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и
выборные органы местного самоуправления. Кроме этого, под муниципальным
образованием понимается субъект муниципального права, население,
проживающее в городском или сельском поселении либо на иной территории.

В настоящее время в России сформировались территории муниципальных
образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и
сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы,
двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные
образования, город и внутригородские муниципальные образования). По
различным типам территориальной организации местного самоуправления
применительно к субъектам РФ сложилось следующее распределение: а) на
уровне районов — в 6 субъектах; б) на уровне районов и городов — в 37
субъектах; в) на уровне районов, городов и сельских округов — в 23
субъектах; г) на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах; д)
на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах; е) на уровне
городов и сельских округов — в 11 субъектах; ж) не определены территории
муниципальных образований, либо только отдельные территории являются
муниципальными образованиями — в 5 субъектах.

В Краснодарском крае, Астраханской, Калужской, Саратовской и некоторых
других областях районы разделены на муниципалитеты, объединяющие ряд
населенных пунктов. В Республике Карелия, Ленинградской, Псковской и
ряде других областей муниципальные образования созданы в волостях —
административной единице, включающей несколько поселений, объединенных
общей территорией. В Республике Коми в качестве муниципальных
образований определены такие самоуправляющиеся территории как отдельные
поселки, села, деревни, части городов районного и республиканского
подчинения.

Действующее законодательство регулирует вопросы, связанные с
образованием, объединением, преобразованием или упразднением
муниципальных образований, установлением или изменением их территорий. В
ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» подчеркивается, что эти вопросы
решаются с учетом мнения населения соответствующей территории
представительным органом местного самоуправления города самостоятельно,
в соответствии с уставом города. Данное положение полностью
соответствует ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, которая
предусматривает, что «при любом изменении местных территориальных
разграничений необходимо предварительно консультироваться с
соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где
это позволяет закон, путем проведения референдума». Наряду с учетом
мнения населения российское законодательство предусматривает также учет
исторических и иных местных традиций.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований, установления и изменения их границ и
наименований определяется законом субъекта Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. «О
Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации»
внесению в Федеральный реестр подлежат все муниципальные образования на
территории России. С этой целью в орган исполнительной власти
соответствующего субъекта РФ, на территории которого находится данное
муниципальное образование, представляются следующие документы:

1) рекомендация о внесении муниципального образования в Федеральный
реестр. (В случае несогласия заявителя с отказом уполномоченного органа
исполнительной власти субъекта РФ дать рекомендацию о внесении
муниципального образования в Федеральный реестр основанием для
регистрации является комплект документов, представляемый непосредственно
заявителем и сопровождаемый мотивированным обоснованием);

2) копия заявления о внесении муниципального образования в Федеральный
реестр;

3) копия пояснительной записки с указанием наименования муниципального
образования, наименования административного центра муниципального
образования (если муниципальное образование включает в свой состав
несколько поселений), адреса, по которому располагается орган местного
самоуправления, состава поселений, входящих в муниципальное образование,
если муниципальное образование объединяет несколько поселений;

4) копии документов, содержащих сведения о наличии муниципальных
образований, находящихся в границах муниципального образования,
представившего документы для внесения в Федеральный реестр; сведения о
нахождении муниципального образования, представившего документы для
внесения в Федеральный реестр, в границах другого муниципального
образования; сведения о численности населения (в том числе по каждому
поселению, входящему в состав муниципального образования);

5) копия решения о создании муниципального образования или иного
документа, подтверждающего осуществление местного самоуправления на
соответствующей территории;

6) копия протокола избирательной комиссии о результатах выборов
депутатов представительного органа местного самоуправления либо выборных
должностных лиц местного самоуправления (если уставом муниципального
образования не предусмотрено избрание представительного органа);

7) опубликованный устав муниципального образования.

Орган исполнительной власти в месячный срок рассматривает представленные
документы, проводит необходимую экспертизу и направляет свою
рекомендацию, а также копии представленных документов в органы
федеральной власти, которые также в месячный срок либо оформляют и
выдают соответствующее свидетельство, либо в случае несоответствия
представленных документов законодательству возвращают их.

Отказ может быть обжалован заявителем в судебном порядке. Аналогичный
порядок установлен и для исключения муниципального образования из
Федерального реестра, констатирующего таким образом упразднение –
муниципального образования.

Федеральный реестр муниципальных образований в РФ ведется на бумажных и
электронных носителях. Внесению в Федеральный реестр подлежат все
муниципальные образования на территории РФ. Внесение муниципального
образования в Федеральный реестр осуществляется путем записи в книгу для
ведения Федерального реестра данных, включающих: (1) наименование
муниципального образования; (2) адрес административного центра
муниципального образования; (3) перечень документов — оснований для
внесения в Федеральный реестр; (4) регистрационный номер; (5) дату
регистрации.

В книге для ведения Федерального реестра производится запись о внесении
муниципального образования в Федеральный реестр и отметка об оформлении
и выдаче свидетельства о внесении муниципального образования в
Федеральный реестр. Книга ведется по образцу Федерального реестра
муниципальных образований в РФ, утвержденного Постановлением
Правительства РФ от 23 мая 1998 г.

Изменения в Федеральный реестр вносятся в случаях:

а) изменения наименований муниципальных образований;

б) перенесения административных центров муниципальных образований; в)
изменения адреса, по которому располагаются органы местного
самоуправления; г) изменения состава поселений, входящих в муниципальное
образование. Для внесения изменений в Федеральный реестр уполномоченный
орган исполнительной власти субъекта РФ или муниципального образования
представляет комплект документов, содержащий текст закона субъекта РФ,
устанавливающего порядок изменения наименований, объединения или
преобразования муниципальных образований, а также заверенную копию
соответствующего решения, надлежащего в соответствии с законом субъекта
РФ и уставом муниципального образования органа государственной власти
или органа местного самоуправления.

Регистратор в месячный срок со дня поступления документов в Министерство
рассматривает их на соответствие требованиям, установленным Положением о
Федеральном реестре, и при отсутствии противоречий указанным
требованиям:

1) производит запись о внесении изменений в соответствующей графе книги
для ведения Федерального реестра;

2) вносит изменения в Книгу сведений о муниципальных образованиях;

3) сдает рассмотренные документы в архив Министерства;

4) передает сведения, необходимые для внесения в электронную копию книги
для ведения Федерального реестра, регистратору компьютерной сети;

5) готовит сопроводительные документы для направления извещения о
внесении изменений в Федеральный реестр заявителю (в случае направления
почтовой связью и обеспечивает их отправку либо передает оформленное
надлежащим образом извещение своему непосредственному руководителю для
вручения уполномоченному представителю муниципального образования.

Исключение муниципального образования из Федерального реестра
производится в случае его упразднения. Под упразднением муниципального
образования не следует понимать упразднение права на местное
самоуправление населения данной территории. Причем, в соответствии с
Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. упразднение
муниципального образования в обязательном порядке предусматривает либо
проведение на соответствующей территории местного референдума, либо
решение представительного органа местного самоуправления. Для исключения
муниципального образования из Федерального реестра по заявлению органа,
принявшего в соответствии с законом субъекта РФ решение об упразднении
муниципального образования (либо уполномоченного представителя населения
— в случае принятия решения непосредственно населением), уполномоченный
орган исполнительной власти субъекта РФ представляет комплект
документов, содержащий заявление об исключении муниципального
образования из Федерального реестра, заверенную копию решения об
упразднении муниципального образования, свидетельство о внесении
муниципального образования в Федеральный реестр.

2.3. Характеристика Устава муниципального образования как основного
правового акта местного самоуправления.

Устав муниципального образования — один из наиболее традиционных актов
местного самоуправления. Хартии вольностей в Англии, уставные грамоты в
Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники
постепенно формировали опыт создания подобных актов местного
самоуправления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в
своем распоряжении огромное разнообразие уставов, различающихся как по
форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре
основных типа уставных документов, основанием для классификации которых
является характер функций местного самоуправления:

1) устав общего типа — разрешает осуществлять органам местного
самоуправления самые разнообразные функции;

2) классифицированный устав — регламентирует функции в зависимости от
численности населения муниципального образования;

3) устав необязательный — предполагает, что органы местного
самоуправления имеют право менять формы деятельности в зависимости от
реальных обстоятельств;

4) уставы «местных правил» — наиболее гибкий тип устава, предоставляющий
органам местного самоуправления наибольшую свободу в выборе форм
деятельности.

Устав муниципального образования является одним из правовых средств,
обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.
Правовое значение устава муниципального образования заключается в том,
что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также
иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е.
предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного
самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления
населением ладного муниципального образования.

Устав муниципального образования, как правило, начинается с преамбулы, в
которой, как в разъясняющей части, находят отражение те нормативные
правовые акты, на основании которых был разработан данный устав
муниципального образования, а также его роль, цели и задачи. Преамбула
может иметь и другой вид, например, как в Европейской Хартии местного
самоуправления или Декларации «О принципах местного самоуправления в
государствах-участниках Содружества». Примерный текст преамбулы может
иметь следующее содержание: «Собрание представителей муниципального
образования (наименование муниципального образования), руководствуясь
Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей
муниципального образования, утверждая права и свободы человека и
гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные
(и иные исторические и местные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей
организации и устройству на принципах демократии, добиваясь большей
эффективности в деятельности органов власти, обеспечения законности
действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав
муниципального образования». При написании подобного текста в нем
перечисляются все основные причины, по которым был создан и принят устав
муниципального образования.

Устав — это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь
муниципального образования. Он должен содержать нормы четырех типов:

• Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту устава, должен примерно
одинаково воспринимать все понятия и термины, встречающиеся в нем.
Разумеется, полного совпадения в понимании и трактовке содержания
устава добиться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться
максимально сблизить представления всех, кто им руководствуется.

• Нормы, определяющие структуры представительного и исполнительного
органов муниципального образования, наименования подразделений, основных
должностей, их права и функциональные обязанности. Это необходимо для
стабильности в работе подразделений, их взаимодействия друг с другом, с
населением, со всеми предприятиями и организациями.

• Нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки,
принятия и отмены основных актов местного самоуправления, формирования
органов местного самоуправления и избрания либо назначения его
должностных лиц, разрешения споров между органами местного
самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и
юридическими лицами.

• Нормы-запреты, которые ограничивают деятельность органов местного
самоуправления и его должностных лиц (депутатов), в том числе занятие
ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях,
получение дополнительных доходов и т.д. Акмалова А.А. Муниципальное
право России. – С. 100

Важной особенностью устава является его самодостаточность. Это означает,
что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в
практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует
конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к
местному самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно
статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден
заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того, устав муниципального образования должен быть достаточно
стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что
в значительной мере способствовало бы стабильности деятельности на его
территории других субъектов муниципального права. Это также
обеспечивается соответствующей процедурой внесения дополнений и
поправок, зафиксированной в тексте устава.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов
реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального
законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться
преимущественно четкие нормы прямого действия (Приложение 1).

2.3. Порядок разработки, принятия и регистрации Устава муниципального
образования

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел разработку и
принятие устава муниципального образования как основного
нормативно-учредительного документа, определяющего статус муниципального
образования. Согласно ст. 8 данного закона в уставе указываются:

1) граница и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящихся к ведению муниципального
образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в
решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного
самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов
органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного
прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и
выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных
органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного
самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного
самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения
муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления; обусловленные
компактным проживанием на территории муниципального образование
национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов,
казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного самоуправления, о
компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами
Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Последнее положение говорит о том, что Федеральный закон оставил
открытым перечень вопросов, которые может регулировать устав
муниципального образования. Каждое муниципальное образование в
зависимости от особенностей организации и деятельности может
регулировать уставные нормы и иные правила, обязательные на данной
территории. Федеральный закон указывает также в ст. 8, что Устав
муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием
самостоятельно. Устав муниципального образования принимается
представительным органом местного самоуправления или населением
непосредственно.

В основном в муниципальной практике закрепляются следующие варианты
принятия уставов: (1) устав принимается в результате местного
референдума; (2) устав принимается представительным органом местного
самоуправления большинством не менее чем в 2/3 голосов его членов.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в
порядке, установленном законом субъекта РФ. В соответствии с
постановлением Президиума Верховного суда РФ от 28 октября 1997 г.,
«государственная регистрация Устава муниципального образования является
необходимым условием вступления Устава в силу».

Рассмотрим пример из судебной практики:

«Болмасов, Давыдов, Трапезников обратились в суд с заявлением о
признании недействительными: п.4 ст.6 Закона Рязанской области от 10
января 1996 г. “О местном самоуправлении в Рязанской области” в части,
устанавливающей, что устав муниципального образования вступает в силу
после его регистрации, и п.1 ст.5 Закона Рязанской области от 25
января 1996 г. “О порядке регистрации уставов муниципальных
образований в Рязанской области” в части установления требования о
том, что государственная регистрация устава муниципального образования
является необходимым условием вступления устава в силу.

При этом они ссылались на противоречие названных Законов области в
данной части п.5 ст.8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации”, согласно которому устав муниципального образования
вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) и
это обстоятельство не связывается с фактом регистрации устава.

Судебная коллегия по гражданским делам Рязанского областного суда
требования заявителей удовлетворила, признав указанные положения
Законов Рязанской области не соответствующими названному Федеральному
закону.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение
суда первой инстанции отменила и вынесла новое решение об отказе
заявителям в удовлетворении их требований.

Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос
об отмене кассационного определения ввиду неправильного применения
норм материального права.

Президиум Верховного Суда РФ 29 октября 1997 г. протест оставил
без удовлетворения, указав следующее.

По мнению прокурора, установление законом субъекта Российской
Федерации норм, связывающих вступление в силу уставов муниципальных
образований с их предварительной государственной регистрацией, выходит
за пределы компетенции субъекта Российской Федерации и не согласуется с
положением Федерального закона “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации”, в соответствии с
которым устав муниципального образования вступает в силу после его
официального опубликования (обнародования).

С доводами протеста согласиться нельзя.

В силу ст.12 Конституции Российской Федерации местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Установление же общих принципов организации местного самоуправления
находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации (п.”н” ч.1 ст.72 Конституции Российской
Федерации).

В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации. Исходя из названных конституционных положений,
кассационная инстанция обоснованно указала на то, что в ст.5
Федерального закона “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено, в
частности, принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о
местном самоуправлении, установление порядка регистрации уставов
муниципальных образований (пп.1, 16).

Согласно п.3 ст.8 данного Федерального закона устав
муниципального образования подлежит государственной регистрации в
порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, а в
соответствии с п.5 того же Закона устав муниципального образования
вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

При таких обстоятельствах нет оснований считать, как это
утверждалось в протесте, что обжалуемые заявителями нормы, относящиеся к
порядку регистрации уставов муниципальных образований и их
вступлению в силу, приняты субъектом Российской Федерации с
превышением его компетенции или вопреки названному Федеральному
закону.

Логическое толкование упомянутых статей Федерального закона
позволило кассационной инстанции сделать правильный вывод о том, что
акт государственной регистрации устава муниципального образования
является обязательной стадией соответствующего единого
нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и
предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав
вступает в силу.

В этой связи суд второй инстанции указал на ошибочность подхода
суда первой инстанции, рассматривавшего стадии принятия, регистрации и
опубликования (обнародования) устава изолированно друг от друга.

Довод в протесте о том, что регистрация уставов муниципальных
образований означает вмешательство органов государственной власти в
осуществление полномочий местного самоуправления, необоснован, так как
противоречит Конституции Российской Федерации и названному
Федеральному закону.

Требование государственной регистрации уставов муниципальных
образований относится к установлению общих принципов организации
местного самоуправления, являющихся предметом совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому такая
регистрация не может рассматриваться как участие органов
государственной власти в осуществлении полномочий местного
самоуправления, а, напротив, выступает необходимым условием
деятельности местного самоуправления. В качестве гарантий соблюдения
прав местного самоуправления на данной стадии выступают положения
Федерального закона “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” о том, что основанием для
отказа в регистрации устава может быть только противоречие его
Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и
законам субъекта Российской Федерации, а сам отказ может быть
обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном
порядке.

Таким образом, судом второй инстанции принято законное и
обоснованное постановление» Постановлением Президиума Верховного суда РФ
«Государственная регистрация Устава муниципального образования является
необходимым условием вступления Устава в силу» от 28 октября 1997 г. //
БВСР 98-3.

.

Субъект РФ вправе определить конкретные механизмы регистрации устава
муниципального образования.

Так Закон г. Москвы “О порядке государственной регистрации уставов
муниципальных образований в городе Москве” устанавливает следующее:
«Устав представляется на государственную регистрацию Руководителем
муниципального образования в течение 10 дней со дня его принятия
муниципальным Собранием муниципального образования или дня официального
опубликования результатов местного референдума о принятии устава.

Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава, является
выданное уполномоченным органом свидетельство о государственной
регистрации (Приложение 2). Решение о государственной регистрации устава
принимается уполномоченным органом в 30-дневный срок со дня приема
документов.

Государственная регистрация устава осуществляется путем внесения записи
в Государственный реестр уставов муниципальных образований в г. Москве с
указанием регистрационного номера и даты регистрации.Принятие
уполномоченным органом решения об отказе в государственной регистрации
устава не является препятствием для повторного представления устава на
государственную регистрацию после устранения замечаний, указанных в
решении уполномоченного органа. Плата за регистрацию уставов не
взимается.

Устав должен быть официально опубликован в течение 10 дней после
получения свидетельства о его государственной регистрации. Устав
муниципального образования вступает в силу после его официального
опубликования.

Закон вступает в силу через 10 дней после его официального
опубликования». Закон г. Москвы “О порядке государственной регистрации
уставов муниципальных образований в городе Москве” от 29 октября 2003 г.
N 65//”Тверская, 13″ от 25 ноября 2003 г. N 142.

(Приложение2)

Основанием для отказа в государственной регистрации устава
муниципального образования может быть только противоречие его
Конституции РФ, законам РФ и законам субъекта РФ. Отказ в
государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами
местного самоуправления в судебном порядке.

В качестве примера рассмотрим Определение Конституционного суда
Российской Федерации от 31 мая 1999 года N 60-О «По делу о проверке
конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и
статьи 9 Закона Санкт-Петербурга “О порядке регистрации уставов
муниципальных образований Санкт-Петербурга”

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего
В.Г.Стрекозова, судей Н.Т.Ведерникова, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой,
В.Д.Зорькина, В.О.Лучина, О.С.Хохряковой, с участием адвоката
Д.М.Кирдяшкина – представителя Администрации Санкт-Петербурга как
стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации,
 руководствуясь статьей 125 (пункт “б” части 2) Конституции Российской
Федерации, подпунктом “б” пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом “б”
пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального
конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности
положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона
Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 года “О порядке регистрации уставов
муниципальных образований Санкт-Петербурга”.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Администрации Санкт-Петербурга
о проверке конституционности указанных положений Закона Санкт-Петербурга
“О порядке регистрации уставов муниципальных образований
Санкт-Петербурга”. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции
Российской Федерации эти нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, объяснения
представителя стороны, заключения экспертов – доктора юридических наук
А.Е.Постникова и кандидата юридических наук Л.А.Ревенко, выступления
приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы –
В.В.Лазарева, от Совета Федерации И.Б.Власенко, от Верховного Суда
Российской Федерации М.Н.Лаврентьеву, от Министерства юстиции Российской
Федерации Т.Э.Шуберт, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации
А.А.Белкина, от Управления Президента Российской Федерации по вопросам
местного самоуправления А.А.Замотаева, исследовав представленные
документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:1. Согласно части первой статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9
декабря 1997 года “О порядке регистрации уставов муниципальных
образований Санкт-Петербурга” устав муниципального образования
регистрируется Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. Другими
положениями статьи 4, а также статьями 5 и 6, частью второй статьи 7 и
статьей 9 установлены сроки и процедуры представления устава, его
рассмотрения и регистрации Законодательным Собранием, а также правила,
касающиеся оформления регистрации и ведения реестра уставов.

В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации Администрация
Санкт-Петербурга утверждает, что этими положениями, определяющими
полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по регистрации
уставов муниципальных образований, нарушается закрепленный статьей 10
Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку
регистрация уставов, по мнению заявителя, относится к
исполнительно-распорядительной деятельности, по своему характеру
является административной функцией и должна осуществляться органами
исполнительной власти. Кроме того, считает заявитель, наделение
представительного органа правомочиями по регистрации устава не
соответствует статьям 12 и 133 Конституции Российской Федерации,
гарантирующим самостоятельность местного самоуправления и право на его
судебную защиту.

2. Вопрос о порядке регистрации устава муниципального образования
Конституцией Российской Федерации непосредственно не урегулирован.
Федеральным законом от 28 августа 1995 года “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации” установление
порядка регистрации устава муниципального образования отнесено к
полномочиям органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в области местного самоуправления (пункт 16 статьи 5).
Одновременно данный Федеральный закон определяет некоторые
принципиальные положения, относящиеся к этому порядку, а именно: устав
муниципального образования подлежит государственной регистрации в
порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации; основанием
для отказа в государственной регистрации устава может быть только
противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской
Федерации и законам субъекта Российской Федерации; отказ в
государственной регистрации устава может быть обжалован гражданами и
органами местного самоуправления в судебном порядке (пункты 3 и 4 статьи
8). На основе и с соблюдением указанных положений законодатель субъекта
Российской Федерации вправе определить конкретные механизмы и процедуры
регистрации уставов муниципальных образований.

Установление порядка регистрации устава муниципального образования (в
том числе определение того, какой государственный орган ее
осуществляет), таким образом, составляет предмет ведения субъекта
Российской Федерации и находится вне пределов ведения Российской
Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов, т. е. в этом вопросе субъекты Российской Федерации, по смыслу
статей 73 и 76 (часть 4) во взаимосвязи со статьями 5 (часть 3), 71, 72
(пункт “н” части 1) и 76 (части 1, 2, 3, 5 и 6) Конституции Российской
Федерации, обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют
собственное правовое регулирование.

3. Согласно статье 125 (пункт “б” части 2) Конституции Российской
Федерации и подпункту “б” пункта 1 части первой статьи 3 Федерального
конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”
Конституционный Суд Российской Федерации в связи с запросом органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации проверяет
конституционность закона субъекта Российской Федерации, если этот закон
издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти
Российской Федерации и совместному ведению органов государственной
власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации. Иные законы субъекта Российской Федерации, как
следует из пункта 7 части первой статьи 3 Федерального конституционного
закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, Конституционный
Суд Российской Федерации вправе проверять по таким запросам, если это
предусмотрено заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции
Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Закон Санкт-Петербурга “О порядке регистрации уставов муниципальных
образований Санкт-Петербурга” издан по вопросу, отнесенному Федеральным
законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации” к ведению органов государственной власти субъекта
Российской Федерации, а не к ведению органов государственной власти
Российской Федерации или совместному ведению органов государственной
власти Российской Федерации и органов государственной власти ее
субъектов. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга,
утвержденным Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 1996 года,
Конституционному Суду Российской Федерации право проверять
конституционность такого рода законов по обращениям органов
государственной власти Санкт-Петербурга не предоставлено. Что касается
соответствующих положений указанного Федерального закона, то они в
запросе Администрации Санкт-Петербурга не оспариваются.

При таких обстоятельствах запрос о проверке конституционности положений
Закона Санкт-Петербурга “О порядке регистрации уставов муниципальных
образований Санкт-Петербурга” в силу части второй статьи 85 Федерального
конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” не
может быть признан допустимым, а потому производство по настоящему делу
в соответствии с пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и статьей 68
Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской
Федерации” подлежит прекращению.

4. Проверка соответствия Уставу Санкт-Петербурга оспариваемых положений
Закона Санкт-Петербурга “О порядке регистрации уставов муниципальных
образований Санкт-Петербурга” относится к правомочиям Уставного суда
Санкт-Петербурга как органа конституционного контроля, что следует из
статьи 27 Федерального конституционного закона “О судебной системе
Российской Федерации” и предусмотрено статьями 50 и 51 Устава
Санкт-Петербурга.

Другие суды при рассмотрении конкретных дел, связанных с отказом в
регистрации уставов муниципальных образований, согласно постановлению
Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу
о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции
Российской Федерации, вправе самостоятельно решать, руководствуясь
статьей 120 (часть 2) в ее взаимосвязи со статьей 76 (части 3, 5 и 6)
Конституции Российской Федерации, какой закон подлежит применению в
случаях противоречия между федеральным законом и законом субъекта
Российской Федерации. Статьи 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128
Конституции Российской Федерации не исключают и право законодателя
специально предусмотреть осуществление судами общей юрисдикции и
арбитражными судами в порядке административного судопроизводства
полномочий по проверке соответствия законов субъектов Российской
Федерации иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме
Конституции Российской Федерации.

5. Заявитель полагает, что закрепленный оспариваемыми нормами порядок
регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга
Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в значительной степени
снижает эффективность установленного Конституцией Российской Федерации и
федеральным законодательством механизма судебной защиты прав местного
самоуправления, поскольку специфические особенности законодательного
органа (его коллегиальный характер, особый статус депутатов) могут
препятствовать исполнению решения суда о незаконности и необоснованности
отказа в такой регистрации, чем, по мнению заявителя, нарушаются статьи
12 и 133 Конституции Российской Федерации, гарантирующие
самостоятельность и право на судебную защиту местного самоуправления.

В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской
Федерации, а также пунктом 3 части первой статьи 3, статьями 96 и 97
Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской
Федерации” Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на
нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет
конституционность законов, изданных не только по вопросам, отнесенным к
ведению органов государственной власти Российской Федерации и
совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации
и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, –
предметом проверки может быть и закон, изданный по вопросу, отнесенному
к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
если имеет место жалоба на нарушение конституционных прав и свобод
граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или
подлежащим применению в конкретном деле. Правом на обращение с такой
жалобой обладают граждане и объединения граждан, а также иные органы и
лица, указанные в федеральном законе.

Однако, как следует из представленных материалов, заявитель фактически
ставит вопрос не об имевших место, а о возможных нарушениях
конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления в
связи с порядком, установленным Законом Санкт-Петербурга “О порядке
регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга”. Все
уставы муниципальных образований Санкт-Петербурга зарегистрированы, и
суды не рассматривали дела по спорам об отказе в их регистрации. Жалобы
граждан на нарушение их конституционных прав и свобод оспариваемыми
положениями названного Закона Санкт-Петербурга в Конституционный Суд
Российской Федерации не поступали. Следовательно, проверка
конституционности оспариваемых норм Закона Санкт-Петербурга “О порядке
регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга” в
настоящем деле не может быть осуществлена Конституционным Судом
Российской Федерации не только по запросу органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации (статья 125, пункт “б” части 2,
Конституции Российской Федерации), но и в процедуре, предусмотренной для
рассмотрения дел по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод
граждан (статья 125, часть 4, Конституции Российской Федерации).

В силу статей 10 и 118 Конституции Российской Федерации и в соответствии
со статьей 6 Федерального конституционного закона “О судебной системе
Российской Федерации” постановления судов обязательны для всех без
исключения органов государственной власти и подлежат неукоснительному
исполнению; их неисполнение влечет ответственность, предусмотренную
федеральным законом. Поэтому судебное постановление, которым отказ в
регистрации устава муниципального образования признан незаконным, должно
быть обязательно исполнено независимо от того, какой орган
государственной власти – законодательный или исполнительный принял
решение об отказе. Коллегиальный характер законодательного органа и
связанные с этим особенности принятия им решений не могут служить
препятствием для исполнения судебного постановления о незаконности его
решения и, следовательно, не могут служить основанием для оценки
нормативного акта, в соответствии с которым такое решение принимается,
как неконституционного.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой
статьи 43, статьей 68, частями первой и четвертой статьи 71, частями
первой и второй статьи 79 и частью второй статьи 85 Федерального
конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”,
Конституционный Суд Российской Федерации определил:1. Прекратить
производство по делу по запросу Администрации Санкт-Петербурга о
проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй
статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 года “О
порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга”,
устанавливающих полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по
регистрации уставов муниципальных образований.2. Определение
Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу является
окончательным и обжалованию не подлежит.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона “О
Конституционном Суде Российской Федерации” настоящее Определение
подлежит опубликованию в “Собрании законодательства Российской
Федерации”, “Российской газете”, официальных изданиях органов
государственной власти Санкт-Петербурга, а также в “Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации”. Определение
Конституционного суда Российской Федерации от 31 мая 1999 года N 60-О
«По делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части
второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-

Петербурга “О порядке регистрации уставов муниципальных образований
Санкт-Петербурга”. //Российская газета”, N 109, от 09.06.99 

Итак, Устав муниципального образования – это местный закон, по которому
строится работа администрации, Собрания депутатов, общественных
формирований, их взаимоотношения, права, обязанности и ответственность.
Устав муниципального образования является одним из правовых средств,
обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.

В данном документе чётко прописана компетенция представительного и
исполнительного органов, что помогает в работе местной администрации. На
территории муниципальных образований работают многочисленные партии:
КПРФ, ЛДПР, НДР, Отечество, ДРП и пр.; большую активность проявляют
общественные движения, профсоюзы, “Союз предпринимателей”, Совет
ветеранов, Совет женщин и пр. Устав регламентирует права всех
организаций, партий, движений.

Заключение.

Местное самоуправление — это публичная власть, сочетающая в себе также
признаки общественного (естественного) феномена. Местное самоуправление
выступает как форма гражданской самодеятельности населения, проявление
его социальной активности, способности участвовать в управлении
собственными делами и нести за это ответственность. Органы местного
самоуправления в концентрированном виде должны выражать
социально-экономические и духовные потребности и интересы местного
сообщества.

Конституция РФ в качестве основания для установления территориальной
основы местного самоуправления признала административно-территориальный
принцип, особое значение придав городским и сельским поселениям и
допустив возможность осуществления местного самоуправления на других
территориях. Все административно-территориальные единицы, осуществляющие
право на самоуправление, получили наименование муниципального
образования.

Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько
поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная
населенная территория, в пределах которых осуществляется местное
самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и
выборные органы местного самоуправления. Кроме этого, под муниципальным
образованием понимается субъект муниципального права, население,
проживающее в городском или сельском поселении либо на иной территории.

Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы,
определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе,
территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в
том числе территориальной организации местного самоуправления с учетом
исторических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок
образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования; имеют
право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального
образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании
или упразднении муниципальных образований.

В процессе правового регулирования организации и деятельности местного
самоуправления значительное место принадлежит его актам. Органы местного
самоуправления принимают решения по таким важным вопросам местной жизни,
как: структура органов местного самоуправления, разграничение полномочий
между отдельными муниципальными органами и их должностными лицами,
административно-территориальная организация муниципального образования,
бюджетное устройство и бюджетный процесс в муниципальном образовании,
муниципальные займы и кредиты, правила учета нуждающихся в жилой площади
и т.д.

Правовой акт местного самоуправления —это официальныйдокумент, принятый
непосредственно населением муниципального образования либо органом
местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных
полномочий и устанавливающий общеобязательные правила по предметам
ведения местного самоуправления в соответствии с российским
законодательством и уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования — основной нормативный правовой акт,
определяющий статус муниципального образования; акт
нормативно-учредительного характера.

В Уставе муниципального образования подробно указываются вопросы
местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
система местного самоуправления; регулируются территориальная,
финансово-экономическая и организационная основы местного
самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения
муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия отдельных
муниципальных органов и их должностных лиц; отмечаются гарантии местного
самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления.

Правовое значение устава муниципального образования заключается в том,
что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также
иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е.
предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного
самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления
населением ладного муниципального образования.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в
порядке, установленном законом субъекта РФ. Субъект РФ вправе определить
конкретные механизмы регистрации Устава муниципального образования.

Список литературы:

Нормативные акты:

1. Европейская Хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15
октября 1985 // Народный депутат., 1993, №11

2. Закон г. Москвы “О порядке государственной регистрации уставов
муниципальных образований в городе Москве” от 29 октября 2003 г. N
65//”Тверская, 13″ от 25 ноября 2003 г. N 142.

3. Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе
Москве» (извлечения) Одобрен правительством Москвы 29 января 2002 года,
принят в первом чтении городской Думой 27 февраля 2002 года. // «Вестник
Мэрии Москвы» № 7, февраль 2002 года, стр 58-68.

4. Конституция РФ 1993 г.

5. Определение Конституционного суда Российской Федерации от 31 мая
1999 года N 60-О «По делу о проверке конституционности положений статей
4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-

6. Петербурга “О порядке регистрации уставов муниципальных образований
Санкт-Петербурга”. //Российская газета”, N 109, от 09.06.99 

7. Постановлением Президиума Верховного суда РФ «Государственная
регистрация Устава муниципального образования является необходимым
условием вступления Устава в силу» от 28 октября 1997 г. // БВСР 98-3.

8. Федеральный закон «Об общих принципах орган?изации местного
самоуправле?ния в Российской Федерации» от 12 августа 1995 года
(в ред. Федеральных законов от 22.04.96 N 38-ФЗ, от 26.11.96 N
141-ФЗ, от 17.03.97 N 55-ФЗ)

Литература:

1. Василъчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и
иностранных земских и общественных учреждений. – СПб., 1872. Т. 1.

2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М., 1996.

3. Остром В. Смысл американского федерализма Что такое самоуправляющееся
общество / Пер. с англ. – М., 1993.

4. Токвиль А. де. Демократия в Америке. – М., 1992.

5. Фадеев В.И. Муниципальное право России. – М., 1994.

6. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской
Федерации. —М., 1996.

7. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. –
М., 1999.

8. Акмалова А.А. Муниципальное право России. – М., 2002.

9. Нерсесяц В.С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и
государства. – М., 1998.

10. Методология права. – М., 1981.

11. Тихомиров ЮЛ. Публичное право. – М., 1995.

12. Подготовка Свода законов: пора завершать начальную стадию// Журнал
российского права.1998.№2.С.155.

13. Суханов Е.А. Подготовка и принятие законов в правовом государстве. –
М., 1998

14. Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. – М.,
1967.

15. Бабаев В.К. Нормы советского права. Проблемы теории.
Под.ред.М.И.Байтина, В.К.Бабаева. – Саратов, 1987.

16. Местное самоуправление в зарубежных странах. – М., 1994

17. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.
М.: Юристъ., 2000

18. Конституционное (государственное) право – М.: Юрид.лит., 1999

19. Шишкин С.И. Правовые проблемы регионализации в Российской Федерации.
– М., 1998

20. Шишкина Н.Э. Местное управление и самоуправление (практика
зарубежных стран). – М., 1997

21. Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 2001

22. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления.
Новосибирск. – 1997.

23. Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: Юрид. лит., 1998

24. Устав Иркутской области. Научно-практический комментарий. –
Иркутск.: Восточно-Сибирское издательство., 1995

25. Комментарий к Федеральному Закону “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Норма., 2002

26. Прохоров В.Т., Камо В.С. Органы территориального общественного
самоуправления в системе местного самоуправления. // Советское
государство и права. – 1992.,- № 7.

27. Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра. //Журнал
российского права. – № 8. – 1997. – С 10-24.

28. Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и
зарубежный опыт // Журнал российского права – № 6- 2000

Приложение 1

“ПРИНЯТ”

Решением районного Собрания

Пресненского района г. Москвы

№ 21/7/99 РС от 27 декабря

2001г.

 

Глава Управы

Пресненского района

А.В. Краснов

УСТАВ

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

“ПРЕСНЕНСКИЙ РАЙОН г. МОСКВЫ”

Районное Собрание муниципального образования «Пресненский район г.
Москвы», руководствуясь Конституцией Российской Федерации, Законами
Российской Федерации и г. Москвы выражая интересы и волю жителей
Пресненского района г. Москвы, реализуя их право на местное
самоуправление и обеспечивая необходимую для его осуществления
нормативно-правовую базу, принимает настоящий УСТАВ муниципального
образования «Пресненский район г. Москвы».

 

ГЛАВА 1.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ « ПРЕСНЕНСКИЙ РАЙОН г. МОСКВЫ»,

ЕГО СТАТУС, УСТАВ И ТЕРРИТОРИЯ

 

Статья 1.Статус муниципального образования « Пресненский район г.
Москвы».

 

1. Муниципальное образование “Пресненский район г. Москвы” создано
Решением районного Собрания Пресненского района г. Москвы № 21/7/99 РС
от 27 декабря 2001г., является самостоятельным муниципальным
образованием в составе г. Москвы Российской Федерации и не входит в
другие муниципальные образования.

2. На территории Пресненского района г. Москвы осуществляется местное
самоуправление в пол ном объёме, предусмотренном Конституцией РФ,
федеральными законами, законами г. Москвы, настоящим Уставом.

3. Пресненский район г. Москвы имеет свой герб и иную символику,
отражающую его социально-экономические, исторические, географические и
иные особенности и традиции.

Описание герба Пресненского района г. Москвы и порядок использования его
изображения определяется Положением «О гербе Пресненского района г.
Москвы», принимаемым районным Собранием в установленном законом порядке.

4. Вопрос об изменении статуса Пресненского района г. Москвы как
муниципального образования, в том числе при его объединении с другими
муниципальными образованиями, реорганизации или упразднении, решается на
местном референдуме в соответствии с действующими законами Российской
Федерации и г. Москвы.

 

Статья 2.Устав муниципального образования «Пресненский район г. Москвы».

 

1. Устав муниципального образования «Пресненский район г. Москвы» (далее
– Устав) является основным нормативно-правовым документом, определяющим
правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические
основы местного самоуправления в муниципальном образовании «Пресненский
район г. Москвы».

2. Правовую основу Устава составляют:

– Конституция Российской Федерации;

– Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации »;

– Гражданский кодекс Российской Федерации;

– Закон г. Москвы « Устав города Москвы»;

– иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и г. Москвы,
регламентирующие вопросы организации местного самоуправления.

3. Устав и вносимые в него изменения и дополнения принимаются районным
Собранием Пресненского района г. Москвы:

4. Право внесения проекта Устава (проектов изменений и дополнений
Устава) имеют:

– советники районного Собрания;

– органы местного самоуправления;

– глава Управы.

Вносимые проекты рассматриваются районным Собранием в срок не позднее 60
дней со дня их внесения.

5. Устав имеет прямое действие и высшую юридическую силу по отношению к
другим нормативно-правовым актам органов местного самоуправления
Пресненского района г. Москвы, которые не должны противоречить
настоящему Уставу.

6. Настоящий Устав подлежит государственной регистрации и вступает в
силу после его официального опубликования (обнародования).

 

Статья 3.Границы и состав территории Пресненского района г. Москвы.

 

Граница Пресненского района проходит: по р. Москва, далее по осям
Причального проезда 3-й и 2-й Магистральной улицам северо-западной
границе и северной границам полосы отвода Смоленского направления МЖД,
далее пересекая Смоленское направление МЖД на юго-восток (300 метров) до
Грузинского пер., далее по осям: ул. Грузинский вал, 2-й Брестской и Б.
Садовой ул., северо-восточной границе территории сада “Аквариум”,
юго-западной границе владения № 1 по Благовещенскому пер., осям:
Благовещенского, Трехпрудного, Б. Палашевского, Сытинского пер. и
Тверского бульвара, границам между владениями № 24 и 26 по Тверскому
бульвару и владениями № 3 и 5 по Б. Гнездниковскому пер., осям: Б.
Гнездниковского и Леонтьевского пер., границам между владениями № 18 и
20 по Леонтьевскому пер. и владениями № 17 и 19 по Вознесенскому пер.,
оси Вознесенского пер., границам между владениями № 22 и 20 по
Вознесенскому пер. и владениями № 17 и 19 по Брюсову пер., далее,
пересекая Брюсов пер., по границам между владениями № 6 и 8-10 по
Брюсову пер. и владениями № 11 и 13 по Газетному пер., далее, пересекая
Газетный пер., по границам между владениями № 12 и 14 по Газетному пер.
и владениями № 5 и 7 по Никитскому пер., далее пересекая Никитский пер.,
по границе между владениями № 2 и 4 по Никитскому пер., юго-западным
границам территорий гостиниц “Интурист” и “Националь”, оси Моховой ул.,
южной и западной границам территории МГУ имени М.В. Ломоносова, границам
между владениями № 2 и 4 по Романову пер., далее, пересекая Романов
пер., по границам между владениями № 3 и 5 по Романову пер. и владениями
№ 4 и 6 по Б. Кисловскому пер., осям: Б. Кисловского, Н. Кисловского и
Калашного пер., границам между владениями № 1 и 3 по Калашному пер., и
владениями № 6 и 8а по Никитскому бульвару, далее, пересекая Никитский
б-р, по границе между владениями № 7а и 7б по Никитскому б-ру, южной
границе владения № 8 по Мерзляковскому пер., осям: Хлебного и Скатерного
пер., Поварской ул., Новинского б-ра, Б. Девятинского пер. и
Конюшковской ул. до р. Москвы.

2. Границы муниципального образования “Пресненский район г. Москвы”
установлены в соответствии с исторически сложившимися границами
Пресненского района г. Москвы как административно-территориальной
единицы г. Москвы, существовавшей на момент создания муниципального
образования, и утверждены Законом г. Москвы № 13-47 «О территориальном
делении города Москвы» от 05.07.1995г. (в ред. Законов от
16.07.97г.,9.09.98г., 12.07.99г.,12.04..2000г., 28.06.2000г.)

Карта-схема муниципального образования «Пресненский район г. Москвы»
приведена в Приложении 1, являющимся неотъемлемой частью настоящего
Устава.

 

 

ГЛАВА 2.

ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ «
ПРЕСНЕНСКИЙ РАЙОН Г. МОСКВЫ»

 

Статья 4.Местное самоуправление и формы его осуществления.

 

Местное самоуправление в границах муниципального образования
«Пресненский район г. Москвы» осуществляется местным сообществом
непосредственно (через референдумы, сходы, выборы, территориальное
общественное самоуправление и другие формы прямого волеизъявления
граждан), а также через создаваемые ими органы местного самоуправления.

 

Статья 5.Местное сообщество.

 

1. Членами местного сообщества являются граждане Российской Федерации,
проживающие на территории Пресненского района независимо от сроков
проживания, места рождения, достигшие 18 лет и обладающие избирательным
правом.

2. Местное сообщество является основным субъектом местного
самоуправления. Оно является источником власти, собственником
муниципального имущества и финансов на территории района.

3. Решения местного сообщества по вопросам местного значения, принятые
им путём прямого волеизъявления на местном референдуме, имеют на
территории муниципального образования высшую силу.

4. Права членов местного сообщества в осуществлении местного
самоуправления обеспечиваются органами и должностными лицами местного
самоуправления и гарантируются действующим законодательством.

 

Статья 6.Органы и должностные лица местного самоуправления.

 

1. Органы и должностные лица местного самоуправления наделяются
собственной компетенцией и полномочиями на решение вопросов местного
значения в соответствии с действующим законодательством и настоящим
уставом.

2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти Российской Федерации и г. Москвы.

3. Структура и принципы формирования органов местного самоуправления
определяются представительным органом местного самоуправления,
полномочно действующим от лица местного сообщества (если иное решение не
принято непосредственно местным сообществом на местном референдуме) и
закрепляются настоящим Уставом.

4. Органами местного самоуправления Пресненского района г. Москвы
являются:

а) представительный орган – районное Собрание;

б) исполнительно-распорядительный органы – Управа района , администрация
района.

5. Выборным должностным лицом местного самоуправления в муниципальном
образовании «Пресненский район г. Москвы» является глава Управы
Пресненского района г. Москвы» (далее – глава Управы).

6. Должностными лицами местного самоуправления, работающими по трудовому
договору (контракту) являются:

а) руководители управлений, комитетов и отделов администрации;

б) иные должностные лица администрации.

 

 

ГЛАВА 3.

КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Статья 7.Вопросы местного значения.

 

1. В ведении муниципального образования «Пресненский район г. Москвы»
находятся вопросы местного (районного) значения.

К вопросам местного значения относятся:

– принятие и изменение настоящего устава, контроль за его соблюдением;

– обеспечение защиты прав и охраняемых законом интересов граждан;

– владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

– местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного
бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других
финансовых вопросов местного значения;

– комплексное социально-экономическое развитие Пресненского района г.
Москвы;

– содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых
помещений;

– организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
дошкольного, основного общего и профессионального образования;

– организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

– охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных
органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их
деятельностью;

– регулирование планировки и застройки территории района;

– создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

– контроль за использованием земель на территории района;

– вопросы владения, пользования и распоряжения землями, находящимися в
муниципальной собственности, представление льгот по плате за землю, в
порядке, установленном действующим законодательством;

– регулирование использования водных объектов местного значения,
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для
строительства подземных сооружений местного значения;

– организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-,
тепло- и водоснабжения;

– организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

– муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного
значения;

– благоустройство и озеленение территории района;

– организация утилизации и переработки бытовых отходов;

– организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

– организация и содержание муниципальных архивов;

– организация транспортного обслуживания населения и муниципальных
учреждений, обеспечения населения услугами связи;

– создание условий для обеспечения населения услугами торговли,
общественного питания и бытового обслуживания;

– создание условий для деятельности учреждений культуры в районе;

– сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной
собственности;

– организация и содержание муниципальной информационной службы;

– создание условий для деятельности средств массовой информации района;

– создание условий для организации зрелищных мероприятий;

– создание условий для развития физкультуры и спорта в районе;

– обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

– участие в охране окружающей среды на территории района;

– обеспечение противопожарной безопасности в районе, организация
муниципальной пожарной службы.

Пресненский район г. Москвы вправе принимать к своему рассмотрению иные
вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов
Российской Федерации, а также вопросы не исключенные из ее ведения и не
отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов
государственной власти.

Пресненский район г. Москвы способствует обеспечению жизнедеятельности
города Москвы в целом и осуществлению городом функций столицы Российской
Федерации в соответствии с Законом Российской Федерации “О статусе
столицы Российской Федерации”.

Органы местного самоуправления района самостоятельно ведут дела,
находящиеся в ведении района, в пределах своей компетенции могут
заключать договоры с государственными органами, предприятиями,
учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и
гражданами, а также с органами местного управления других районов города
для решения вопросов, представляющих совместный интерес.

 

Статья 8.Материально – финансовые ресурсы района.

 

1. Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная
собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной
собственности и переданное в управление Управе, а также в соответствии с
законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей
населения района.

 

Статья 9.Землевладение и землепользование.

 

К вопросам местного значения в области земельных отношений относятся:

– изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для
муниципальных нужд;

– установление с учетом требований действующего законодательства правил
землепользования и застройки территории Пресненского района;

– разработка и реализация местных программ использования и охраны
земель.

 

Статья 10.Наделение органов и должностных лиц местного самоуправления от
дельными государственными полномочиями.

 

1. Органы государственной власти Российской Федерации и г. Москвы могут
наделять органы местного самоуправления отдельными государственными
полномочия ми с одновременной передачей необходимых материальных и
финансовых средств в установленном законом порядке.

 

 

ГЛАВА 4.

ФОРМЫ И ПОРЯДОК НЕПОСРЕДСТВЕННОГО УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ
САМОУПРАВЛЕНИИ

 

Статья 11. Формы непосредственного участия населения в местном
самоуправлении

 

– местный референдум;

– собрания и конференции жителей;

– муниципальные выборы;

– народная правотворческая инициатива;

– обращения и петиции граждан в органы и к должностным лицам местного
самоуправления;

– изучение общественного мнения (консультативные опросы и иные способы
выявления мнения граждан);

– территориальное общественное самоуправление;

– иные формы, не противоречащие Конституции и Законам Российской
Федерации и г. Москвы.

 

Статья 12.Местный референдум.

 

1. По вопросам местного значения может проводиться местный референдум.

2. Решение о проведении местного референдума принимается районным
Собранием.

3 .Инициатива проведения местного референдума может исходить от:

– членов местного сообщества;

– государственных и общественных органов;

– коллективов предприятий, учреждений, организаций, расположенных на
территории района;

– зарегистрированных в установленном законом порядке партий и
общественных движений, действующих на территории района.

4. Право инициативы в сборе подписей под требованием о проведении
местного референдума принадлежит каждому члену или группе членов
местного сообщества;

Сбор подписей организуют инициативные группы местного референдума,
образуемые в соответствии с законодательством г. Москвы.

5. Местный референдум подлежит обязательному назначению, если инициатива
его проведения исходит от:

1) не менее чем 5% членов местного сообщества;

2) не менее чем 2/3 советников районного Собрания от установленного
числа.

6. На местный референдум не могут выноситься вопросы:

а) о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока
полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении
досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке
указанных выборов;

б) о формировании состава органов местного самоуправления, персональном
составе органов местного самоуправления;

в) об избрании, утверждении, о назначении либо даче согласия на
назначение на должность или на освобождение от должности советников
районного Собрания и должностных лиц администрации района;

г) о принятии или об изменении местного бюджета и изменении финансовых
обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и
безопасности населения.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в
ведении муниципального образования.

7. После принятия решения о проведении местного референдума органы и
должностные лица местного самоуправления не вправе принимать решение по
вопросам, вынесенным на референдум.

8. В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской
Федерации, достигшие 18 лет, проживающие на территории, на которой
проводится местный референдум, и обладающие избирательным правом.

9. Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается
принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших
участие в референдуме, при условии, что это составляет не менее 25% от
общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме.

10. Если решение по вопросу, вынесенному на местный референдум, не
принято, то с инициативой о проведении местного референдума с такой же
по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса можно обращаться не
ранее чем через год.

11. Принятое на местном референдуме решение публикуется не позднее 7
дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на
референдум, и вступает в силу в день его опубликования, если в самом
решении референдума не предусмотрен иной срок.

12. Решение, принятое на местном референдуме, имеет обязательный
характер для органов и должностных лиц местного самоуправления,
предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории
района, а также граждан.

13. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении
какими-либо органами и должностными лицами государственной власти или
местного самоуправления.

Они могут быть отменены или изменены только местным референдумом либо
обжалованы в судебном порядке в случае нарушения законности при
проведении референдума.

14. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме,
требуется издание правового акта, то орган местного самоуправления
обязан в течение 30 дней после вступления в силу решения, принятого на
местном референдуме, определить срок подготовки и принятия данного
правового акта.

 

Статья 13.Собрания и конференции граждан ст. 24 ФЗ.

 

1.Собрания и конференции граждан местного сообщества проводятся для
решения вопросов местного значения на части территории муниципального
образования.

2. Порядок организации и проведения собраний и конференций
устанавливаются законами г. Москвы.

3. Собрание (конференция) считается правомочным, если в нём приняло
участие не менее половины членов местного сообщества территории, в
пределах которой проводится собрание.

 

Статья 14.Муниципальные выборы ст. 23 ФЗ.

 

1. Выборы советников районного Собрания, выборных должностных лиц
местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайнам голосовании и обеспечении
установленных законом избирательных правах граждан.

2. Глава Управы Пресненского района г. Москвы избирается районным
Собранием из своего состава в порядке, установленном действующим
законодательством.

3. Порядок проведения муниципальных выборов определяется действующим
законодательством.

4. Проведение муниципальных выборов гарантируется органами
государственной власти Российской Федерации и г. Москвы.

5. Расходы избирательных комиссий на подготовку и проведение
муниципальных выборов производятся за счет средств местного бюджета.

 

Статья 15.Правотворческая инициатива ст. 25 ФЗ № 154.

 

1. В соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом
местное на селение Управы Пресненского района г. Москвы имеет право на
правотворческую инициативу по вопросам местного значения.

2. Проекты правовых актов по вопросам местного значения вносятся их
инициаторами в органы или должностным лицам местного самоуправления.

3. Проекты нормативных актов, переданные в органы или должностным лицам
местного самоуправления в порядке народной правотворческой инициативы,
подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании районного
Собрания с участием инициаторов предложения.

Решения по внесённым проектам правовых актов принимаются районным
Собранием в срок не более 60 дней и подлежат обязательному
опубликованию.

 

Статья 16.Обращение граждан в органы местного самоуправления ст. 26 ФЗ

 

1. Граждане имеют право на обращение в органы и к должностным лицам
местного самоуправления, которые обязаны рассматривать данные обращения
в порядке и в сроки, установленные законом г. Москвы.

2. Обращения граждан могут быть в виде предложений, заявлений,
ходатайств и жалоб. Они могут быть индивидуальными или коллективными,
устными или письменными.

3. Если вопрос, содержащийся в обращении, не относится к ведению органов
и должностных лиц местного самоуправления, то они в 5-и дневный срок
направляют его по подведомственности.

4. Запрещается переадресовывать жалобы на рассмотрение тем органам и
должностным лицам, действия которых обжалуются заявителем.

5. Запрещается разглашать сведения о частной жизни граждан, ставшие
известными должностным лицам в связи с рассмотрением обращения граждан.

6. Обращения граждан могут быть оставлены без рассмотрения в следующих
случаях:

а) аналогичное обращение того же лица (лиц) было ранее рассмотрено и
отсутствуют основания для пересмотра принятого решения;

б) по вопросу, содержащемуся в обращении, имеется вступившее в законную
силу решение суда;

в) обращение направлено лицом, которое решением суда признано
недееспособным;

г) обращение является анонимным;

д) обращение содержит выражения, оскорбляющие честь и достоинство других
лиц.

7. Неправомерный отказ в приёме или рассмотрении обращений граждан,
нарушение сроков и порядка их рассмотрения, принятие заведомо
необоснованного, незаконного решения, преследование граждан за критику,
предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о
частной жизни гражданина (без его согласия), а также другие нарушения
законодательства об обращении граждан влекут за собой ответственность
должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации
и г Москвы.

 

Статья 17.Мирные массовые акции населения.

 

1. Граждане на территории Пресненского района г. Москвы имеют право на
проведение мирных демонстраций, митингов, шествий, пикетирования и
других массовых акций.

2. Порядок организации и проведения мирных массовых акций населения
регламентируется действующим законодательством.

3. Организаторы массовых мирных акций обязаны за 10 дней уведомить об их
проведении главу Управы, указав форму и цель проведения массовой акции,
дату, время начала и окончания акции, место, атрибутику, маршрут
следования и предполагаемое число участников, фамилии, имена, отчества и
места жительства и работы (учёбы) организаторов акции, дату подачи
заявления.

4. Глава Управы обязан в срок не позднее 5 дней до предполагаемого дня
проведения массовой акции письменно уведомить её организаторов о своём
решении (разрешении или мотивированном отказе).

5. Глава Управы вправе предложить обратившимся с заявлением иные время и
место проведения массовой акций, а также по согласованию с
организаторами изменить время, место (маршрут) и порядок проведения
массовой акции в целях обеспечения общественного порядка, нормальной
работы транспорта, государственных и общественных органов, предприятий,
учреждений и организаций.

6. Глава Управы не даёт согласия на проведение массовой акции в случае
её противоречия действующему законодательству.

7. Организаторы и участники массовых акций несут ответственность за
соблюдение при их проведении общественного порядка и действующего
законодательства.

 

Статья 18.Опросы населения и иные формы учёта общественного мнения.

 

1. В целях наиболее полного учёта интересов населения при принятии
решений по вопросам местного значения в Пресненском районе г. Москвы
могут проводиться мероприятия по изучению общественного мнения – опросы
населения, консультативные референдумы (плебисциты), публичные слушания,
обсуждения в средствах массовой информации и др.

2. Инициаторами мероприятий по изучению общественного мнения могут быть:

– члены местного сообщества и их инициативные группы;

– глава Управы Пресненского района г. Москвы и органы местного
самоуправления;

– общественные организации;

– районные отделения общероссийских партий и общественных движений.

3. Порядок проведения мероприятий по изучению общественного мнения (в
том числе порядок их финансирования) определяется инициаторами
проводимых мероприятий.

Результаты изучения общественного мнения не являются официальными
документами и имеют для органов и должностных лиц местного
самоуправления информационно-рекомендательный характер.

 

Статья 19.Территориальное общественное самоуправление.

 

1. В соответствии с действующим законодательством непосредственное
участие населения района в местном самоуправлении может осуществляться в
форме территориального общественного самоуправления (ТОС);

2. Органы территориального общественного самоуправления не входят в
систему органов местного самоуправления.

3. Порядок создания, функции, полномочия и формы деятельности органов
территориального общественного самоуправления определяются Положением “О
территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании
“Пресненский район г. Москвы”, принимаемым районным Собранием в
соответствии с действующим законодательством.

 

 

ГЛАВА 5.

ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

« ПРЕСНЕНСКИЙ РАЙОН Г. МОСКВЫ»

 

Статья 20.Статус и порядок избрания главы Управы Пресненского района

г. Москвы

 

1. Глава муниципального образования “Пресненский район г. Москвы” (далее
– глава Управы) является высшим выборным должностным лицом
муниципального образования. Он возглавляет деятельность по осуществлению
местного самоуправления в муниципальном образовании и является гарантом
исполнения настоящего Устава.

2. Глава Управы в своей деятельности подотчётен местному сообществу и
районному Собранию ( п. 5 ст. 16 ФЗ ).

Глава Управы ежегодно представляет районному Собранию:

а) отчёт о своей работе;

б) отчёт об исполнении бюджета истекшего года;

в) проект бюджета на новый год.

 

Статья 21.Полномочия главы Управы Пресненского района г. Москвы.

 

1. Глава Управы:

– обеспечивает на территории района реализацию единой общегородской
социально-экономической политики;

– выполняет исполнительно – распорядительные, координирующие и
контрольные функции непосредственно или через администрацию района и ее
структурные подразделения;

– осуществляет правомочия Управы как юридического лица; – является
распорядителем финансовых ресурсов района, открывает и закрывает счета
Управы в банках;

– вправе без доверенности осуществлять функции заказчика и заключать
соответствующие договоры, представлять район во всех организациях и
учреждениях, судебных органах;

– обеспечивает работу районного Собрания в соответствии с правовыми
актами города Москвы и решениями районного Собрания;

– входит в состав районного Собрания с правом решающего голоса;

– является председателем районного Собрания, председательствует на его
заседаниях или поручает выполнять функции председательствующего
заместителю председателя районного Собрания, а в его отсутствие – одному
из советников;

– вправе выносить на рассмотрение районного Собрания проекты решений по
вопросам, относящимся к компетенции Управы;

– руководит деятельностью администрации района.

2. Срок полномочий главы Управы – четыре года.

3. Глава Управы в пределах своих полномочий издает распоряжения.

4. Правовое регулирование трудовых отношений главы Управы осуществляется
в соответствии с законодательством Российской Федерации и города Москвы,
устанавливающим требования, социальные гарантии и компенсации для
государственных служащих государственной службы города Москвы (за
исключением требований к стажу государственной (муниципальной) службы
(работы).

 

Статья 22.Избрание главы Управы.

Глава Управы избирается районным Собранием тайным голосованием из своего
состава. Порядок регистрации кандидата на должность главы Управы и
избрания главы Управы определяется районным Собранием самостоятельно.
Кандидатуру на должность главы Управы вправе предлагать советники
районного Собрания и мэр Москвы.

Кандидатом на должность главы Управы может быть зарегистрирован советник
районного Собрания, поддержанный не менее чем одной четвертью от
установленного числа советников районного Собрания.

Кандидат на должность главы Управы считается избранным, если за него
проголосовало более половины от установленного числа советников
районного Собрания.

В случае если районное Собрание в течение месяца со дня досрочного
прекращения полномочий главы Управы не избрало главу Управы, его
обязанности временно исполняет первый заместитель главы Управы до
избрания главы Управы районным Собранием.

Временно исполняющий обязанности главы Управы пользуется всеми правами
главы Управы, за исключением права входить в состав районного Собрания с
решающим голосом и права быть председателем районного Собрания.

Полномочия главы Управы начинаются в день его вступления в должность и
прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы Управы
или в день досрочного освобождения его от должности.

 

Статья 23.Досрочное освобождение главы Управы.

 

1. Досрочное освобождение главы Управы от должности осуществляется в
следующих случаях:

1) отставки главы Управы.

Глава Управы подает в районное Собрание заявление об отставке, которое
должно быть рассмотрено в течение недели со дня подачи в порядке,
установленном регламентом Управы;

2) выражения недоверия главе Управы районным Собранием.

Вопрос о выражении недоверия главе Управы рассматривается районным
Собранием в случае, если за это высказалось не менее половины советников
от установленного состава районного Собрания.

Основанием для выражения недоверия главе Управы является:

– систематическое неисполнение либо нарушение главой Управы законов и
иных нормативных правовых актов органов государственной власти
Российской Федерации и города Москвы, обязанностей, установленных
указанными актами;

– виновные действия или бездействие главы Управы, приведшие к
существенным отрицательным последствиям в экономической, социальной,
экологической, культурной и других областях деятельности.

Внесение, рассмотрение и принятие решения районного Собрания о выражении
недоверия главе Управы осуществляются в порядке, установленном настоящим
Уставом и регламентом Управы.

При рассмотрении на заседании районного Собрания вопроса о выражении
недоверия главе Управы председательствует и подписывает решение
районного Собрания заместитель председателя районного Собрания.

Решение о выражении недоверия главе Управы принимается районным
Собранием тайным голосованием не менее 2/3 голосов от установленного
числа советников районного Собрания. В случае если решение о выражении
недоверия главе Управы районным Собранием не принято, повторное внесение
данного вопроса возможно не ранее чем через три месяца со дня
голосования по данному вопросу;

3) невозможности дальнейшего исполнения главой Управы своих обязанностей
по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением.

В случае отсутствия главы Управы на рабочем месте по состоянию здоровья
свыше четырех месяцев непрерывно, а также в соответствии с медицинским
заключением о невозможности исполнения главой Управы своих обязанностей
по состоянию здоровья, районное Собрание в двухнедельный срок, после
получения соответствующего заявления главы Управы, либо медицинского
заключения, рассматривает вопрос о прекращении полномочий главы Управы.

Внесение, рассмотрение и принятие решения районного Собрания по вопросу
об освобождении главы Управы от должности по состоянию здоровья
осуществляются в порядке, установленном настоящим Законом и регламентом
Управы. Решение принимается районным Собранием простым большинством
голосов;

4) отстранения от должности по основаниям и в порядке, установленным
Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации”;

5) в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством, в
порядке, установленном регламентом Управы.

Дата принятия решения районного Собрания является датой освобождения
главы Управы от должности.

При досрочном прекращении полномочий главы Управы до избрания нового
главы Управы его полномочия исполняет первый заместитель главы Управы. В
этом случае обязанности председателя районного Собрания выполняет
заместитель председателя районного Собрания.

 

 

ГЛАВА 6.

РАЙОННОЕ СОБРАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 

Статья 24.Статус и порядок формирования районного Собрания.

 

Полномочия представительного органа населения в районе осуществляет
районное Собрание. В состав районного Собрания входят советники
районного Собрания и глава Управы.

Советник районного Собрания (далее – советник) избирается жителями
района – гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими в
Москве, обладающими активным избирательным правом на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Советником может быть из&