2
КУРСОВАЯ РАБОТА
По дисциплине: «Система государственного и муниципального управления»
на тему: «Цели и принципы муниципального управления»
СОДЕРЖАНИЕ
СОДЕРЖАНИЕ 2
Введение. 3
I. Муниципальное управление в России. 6
1. История развития муниципального управления в России. 6
2. Цель муниципального управления. 17
3. Основные принципы муниципального управления. 19
1. Единоначалие и коллегиальность. 20
2. Законность. 22
3. Гласность. 23
4. Государственная гарантия. 24
5. Участие населения в процессе управления муниципальным образованием.
25
6. Комплексность. 27
7. Удовлетворение потребностей населения. 28
8. Сочетание отраслевого и территориального управления. 30
Заключение. 31
Список использованной литературы 33
Введение.
Мы живем в эпоху перемен! Наше общество проводит исключительно трудную и
необходимую перестройку. Изменения в экономике, во всем жизненном укладе
сложны тем, что требуют изменений во всех сферах деятельности общества,
производства и управления территориями. Управленцам постоянно нужны
ясность, компетентность и смелость, чтобы объективно оценить ситуацию и
принять правильные управленческие решения.
Цель написания работы рассмотреть цель и принципы муниципального
управления, их сущность и содержание.
Задачи: 1. изучить цель муниципального управления;
2. изучить принципы муниципального управления;
«Управленческая деятельность выступает в современных условиях как один
из важнейших факторов функционирования и развития общества,
промышленного производства и общественных процессов управления
экономикой социальной сферы территорий. Управление — это
целенаправленное воздействие на коллективы людей для достижения
поставленных целей».
Прежде всего следует определиться с самим понятием «муниципальное
управление». Для начала обратимся к статье 3 Европейской хартии о
местном самоуправлении, в которой сказано, что «под местным
самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в
интересах местного самоуправления».
Муниципальное управление — это научная дисциплина в системе
экономических знаний, изучающая управление региональными
социально-экономическими системами.
Муниципальное управление тождественно местному самоуправлению как форма
управления местной (муниципальной) собственностью.
«Муниципальное управление — это самостоятельный вид профессиональной
деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на
удовлетворение общественных интересов и потребностей в рам-ках,
определенных законом». Это понятие включает в себя цель деятельности и
специфические средства для достижения поставленных целей.
Муниципальное управление должно соответствовать характеру решаемых
задач, каковыми являются: создание социальной инфраструктуры
муниципального образования; стабилизация экономики муниципальных
образований; развитие межрегиональных и внутрирегиональных связей;
поддержание экологической обстановки; сохранение единого экономического
пространства.
В решении этих задач комплексность — обязательное условие повышения
эффективности воздействия на социально-экономические процессы.
Система муниципального управления формируется на основе принципа
самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного
самоуправления) и объекта управления (муниципального образования и
муниципального хозяйства).
Принцип самоуправления — это правило, которым необходимо
руководствоваться при разработке форм народовластия. Этот принцип
обеспечивает организацию деятельности населения для самостоятельного и
под собственную ответственность решения вопросов местного значения.
Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации и в их звеньях
(городах, сельских поселениях, административных районах) должно
осуществляться с учетом исторических, природных, экономических,
демографических условий и особенностей, а также местных традиций.
Статья 12 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «органы
местного самоуправления не входят в систему государственной власти».
Данная формулировка воспроизведена и в ст. 1 Федерального закона от
06.10.03 № 131-ФЗ. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ»
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» местное самоуправление осуществляется на территории
муниципальных образований, основным признаком которых является наличие
«муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов
местного самоуправления». В процессе управления муниципальным
образованием между элементами системы складываются отношения
экономические, организационные, правовые, управленческие.
Предметом муниципального управления являются управленческие отношения,
которые складываются в процессе муниципального управления.
I. Муниципальное управление в России.
1. История развития муниципального управления в России.
Местное самоуправление и управление в России имеет свои особенности на
различных этапах ее истории. В русских городах Х-ХII в.в. широкое
распространение получило вече как высшая власть, наделявшая полномочиями
главных должностных лиц. Деятельность древнерусского веча обычно
сводилась к призванию со стороны князя, к разработке законодательства,
решению вопросов войны и мира. В Новгороде в период расцвета
самоуправления к этому прибавилось избрание и смещение посадников,
тысяцких и владык, назначение воевод в городе и в провинции, контроль за
деятельностью должностных лиц, внешние сношения, торговые соглашения с
Западом, пожалование земель, установление торговых правил и льгот,
установление повинностей населения и контроль за их отбыванием, контроль
за судебными сроками и исполнением решений и в исключительных случаях
непосредственное разбирательство дел. Созывали вече князь, посадник,
тысяцкий, владыка или рядовые граждане по своей инициативе. В
Новгородской республике были представлены три элемента –
демократический, аристократический и в некоторой мере монархический в
лице приглашаемого со стороны князя с сильно ограниченными полномочиями.
Все органы управления (посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет)
черпали полномочия в вечевом решении, обращались к вечу за утверждением
важнейших дел и в любой момент могли быть отстранены от власти волей
веча. «Ни в одной другой русской земле жители не чувствовали себя столь
политически активны, как в Новгороде и отделившихся от него Пскове и
Вятке» [2].
«История местного управления в России XV – 1-й половины XVII в.
подразделяются на три эпохи:
1. Эпоха «кормлений» – управление через наместников (в городах)
иволостелей ( в волостях) – до 1-й половины XVI в.;
2. Земское и губное управление (самоуправление) – 2-я половина
XVI-начало XVII в.;
3. Приказно-воеводное управление в сочетании с самоуправлением
(XVII в.)».
Наместник, являясь представителем верховной власти, осуществлял
одновременно и судебные полномочия. Главное назначение наместников и
волостелей состояло в том, чтобы осуществлять связь населения с
государством. Внутреннее управление, как правило, осуществляли выборные
сотские и старосты. Кормленщики не только значительно превышали «нормы»
взимания податей, но и подрывали влияние верховной власти, не проводя в
жизнь ее установки. Уже в конце XV в. судебные полномочия кормленщиков
начинают постепенно ограничиваться.
При Иване IV правительство делает следующий, важный и решительный шаг в
деле реформы местного управления и суда. Наместники и волостели были
заменены выборными земскими властями, старостами и земскими судьями,
которым поручались суд по всем делам. Вместо «кормов» и пошлин они
должны были платить денежный «оброк» в царскую казну. Правительство
назначало для каждого округа лишь общую сумму подлежащего уплате оброка,
а затем посадские и крестьяне должны были разделять этот оброк между
собой в соответствии с имущественным цензом.
После смерти Ивана IV происходит поворот к приказно-воеводскому
управлению. Время, следовавшее непосредственно за Смутой, наполненное
борьбой с внешними и внутренними врагами, требовало сильной
правительственной власти на местах, и воеводы, которые прежде были
преимущественно в пограничных областях, в XVII в. поселяются в остальных
городах. Они сосредотачивают в своих руках всю власть, военную и
гражданскую, действуя по «наказам» (инструкциям) московских приказов.
Земские учреждения в посадах и волостях сохраняются, но все более теряют
свою самостоятельность и превращаются в подчиненные, вспомогательные и
исполнительные органы приказного воеводского управления. Таким образом,
вторая половина XVII в. явилась временем упадка земского начала и
растущей бюрократизации в центральном и местном управлении Московского
государства.
Развитие институтов самоуправления в России XVIII – 1-й половине XIX в.
Вступление России в эпоху абсолютизма сопровождалось делением различных
групп населения в четыре сословия: дворянство, крестьяне, духовенство и
городское население. Деление общества на сословия определяло наряду с
общегосударственным централизованным управлением наличие и особого
сословного управления, в сферу которого входили некоторые аспекты
ведения местного хозяйства.
В 1699 году городам было предоставлено право выбирать своих бурмистров,
которые составляли ратушу, в которой поочередно председательствовали,
занимались судейскими вопросами и собирали подати и доходы с
торгово-промышленных обывателей. К концу царствования Петра I ратуши
были преобразованы в магистраты. В 1720 году Сенату было предписано
учредить образцовый магистрат в Петербурге, который должен был устроить
магистраты в областных городах и руководить ими. Магистраты вели
городское хозяйство, должны были заботиться о развитии торговли и
промышленности, о благоустройстве городов и решали не только
гражданские, но и уголовные дела подчиненных им городских обывателей.
Согласно указу 1702 года в каждом уезде при воеводах создавались
дворянские советы из двух-четырех дворян. Эти советы комплектовались
путем выборов и должны были управлять уездом наряду с воеводами.
«В сельских общинах помещичьих крестьян действовали общие собрания
крестьян-хозяев (мир), которые обсуждали общие проблемы, однако старосты
назначались помещиками. Существовали также собрания нескольких поселков
и деревень, составлявших волость. Волостной голова и писарь выбирались
обществом из всех деревень сроком на 2 года. В обязанности органов
сельского управления входило: охрана безопасности, взимание податей и
сборов, разбирательство маловажных ссор и исков, опека над вдовами и
сиротами. Вместе с тем на сельское управление огромное влияние оказывали
воеводы и губернаторы».
Петр I провел новое административное деление страны, в результате чего
Россия была разделена на 10 губерний. Во главе губерний стояли
губернаторы, назначаемые царем. В их ведении было гражданское управление
губерний, командование войсками, полицейские и некоторые судебные
функции. Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы, а
провинции – на дистрикты, где управляли земские комиссары.
«При Екатерине II была проведена губернская реформа 1775 года. К концу
ее царствования в Европейской части России было учреждено 50 губерний,
каждая губерния делилась на уезды с числом жителей от 20 до 30 тыс.
человек. И в губерниях, и в уездах имелись три ряда учреждений: общая
администрация, финансовое управление и судебные учреждения (отдельно для
дворян, городских обывателей и казенных крестьян). Во главе губерний
ставились наместники, генерал-губернаторы или губернаторы, назначавшиеся
верховной властью и обладавшие широкими полномочиями в сфере управления.
В помощь губернатору в качестве совещательного органа учреждалось
губернское правление, включавшее двух губернских советников, губернского
прокурора и руководителей важнейших губернских учреждений. Во главе
уездного управления стоял земский исправник, или капитан».
В 1785 году была издана «жалованная грамота дворянству», которая
предоставляла дворянству целый ряд прав и преимуществ. Дворянские
собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства, имели
право делать представления правительству о своих пользах и нуждах.
Однако их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны
губернаторов.
Одновременно с жалованной грамотой дворянству была издана «Грамота на
права и выгоды городам Российской Империи», содержавшая в себе новое
«городовое положение». Все население городов разделялось на шесть
разрядов: 1). «настоящие городские обыватели» (владельцы недвижимых
имуществ); 2). купцы трех гильдий; 3). ремесленники; 4). иногородние и
иностранные гости; 5). «именитые граждане» (люди с высшим образованием и
крупные собственники); 6). «посадские», жившие промыслами или работой.
Органом городского общества являлось Собрание городских обывателей, в
состав которого входили только те, кто обладал высоким имущественным
цензом. Собиралось оно один раз в три года и избирало из своей среды
общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных,
избиравшихся раздельно шестью разрядами городских обывателей. Ее
постоянным исполнительным органом являлась шести гласная дума (по одному
представителю от каждого разряда), собиравшаяся не реже одного раза в
неделю. В ведение этой думы входило решение ряда вопросов городского
управления, за исключением сословного суда и надзора за сбором
государственных податей. Компетенция думы была ограниченной и
недостаточно точно определенной, реальная власть в городах находилась в
руках городничих, полиции и местных чиновников, назначаемых
губернаторами. При Павле I городские думы были упразднены.
При Николае I в законе 1838 года получили регламентацию органы
крестьянского самоуправления. В каждом большом селении учреждались
сельские общества. Их органами управления являлись сельский сход,
сельское начальство (старшины, сотские, десятские, сборщики податей) и
сельская расправа (первая инстанция сельского суда). В каждой волости,
составленной из сельских обществ, учреждались волостной сход, волостное
правление и волостная расправа (вторая инстанция сельского суда). В
правление входили волостной голова и два заместителя – по полицейским и
хозяйственным делам. В задачу крестьянского общественного управления
входило «народоисчисление», контроль за делами веры, охрана
общественного порядка, паспортный контроль, противопожарные мероприятия,
управление хозяйством сельских общин, сбор податей и выполнение
повинностей. Работа крестьянских органов контролировалась чиновниками от
казны, громоздким бюрократическим аппаратом, содержание которого
возлагалось на тех же крестьян. Закон 1838 года не влиял на положение
помещичьих крестьян. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял
полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения.
Организация местного самоуправления после крестьянской реформы
1861 года. До эпохи Александра II все органы самоуправления в
императорской
России носили сословный характер. После освобождения крестьян появилась
потребность в создании всесословных органов для заведования местными
делами, и эти органы были созданы «Положением о губернских и уездных
земских учреждениях», изданным 1 января 1864 года. Согласно этому
положению, органами земского самоуправления в уездах выступали «уездные
земские собрания», состоявшие из «земских гласных», избираемых на три
года тремя куриями избирателей: 1). Местными землевладельцами; 2).
Крестьянскими обществами и 3). Городскими избирателями (владельцами
недвижимости).
Уездное земское собрание (заседавшее под председательством уездного
предводителя дворянства) избирало из своей среды, в качестве своего
исполнительного органа, уездную управу, а также губернских земских
гласных, составлявших губернское земское собрание. Последнее избирало
губернскую земскую управу в составе председателя и шести членов
(председателя утверждал министр внутренних дел). Собирались собрания 1
раз в год на срок до 10 дней -уездные и до 20 дней – губернские. Решали
вопросы, связанные с бюджетом, формированием управ и заслушиванием их
отчетов. Земские гласные работали безвозмездно, члены управ получали
жалование.
К компетенции земских учреждений относились: назначение денежных сборов
на местные нужды, заведование земским имуществом и капиталами;
устройство и поддержание местных путей сообщения; обеспечение
продовольствия, содействие в развитии местной торговли и промышленности,
благотворительность, содействие в строительстве церквей и школ;
здравоохранение; содействие военным и гражданским властям в их местных
мероприятиях; предоставление правительству сведений и ходатайств о
местных пользах и нуждах.
«Положение 1864 г. не включало земские учреждения в общую систему
государственных учреждений страны, что снимало с бюджета существенное
бремя. Служба в них была отнесена к общественным обязанностям».
Должностные лица земских управ (председатель и члены) не пользовались
правами государственной службы. Земские собрания и управы не располагали
собственной реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за
исполнением в уезде и губернии принятых постановлений. При неисполнении
кем-либо возложенных на него обязанностей земства могли требовать от
местной полиции применения принудительных мер либо взыскивать с виновных
через суд.
Министр внутренних дел лично осуществлял высший контроль за органами
местного самоуправления в масштабах страны; в губернии реализация этой
функции возлагалась на губернатора. Начальник губернии и министр
утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских
земских управ. Министерство устанавливало правила о производстве дел в
земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть
приведен в действие без утверждения сверху. Высший надзор за
деятельностью земских учреждений осуществлял Правительственный сенат.
Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских
учреждений с местной администрацией, внешними органами государственного
управления.
В 1870 г. было издано «Городовое положение», вводившее всесословное
местное самоуправление в городах. Все жители, платившие городские
налоги, разделялись на три класса соответственно сумме уплачиваемых ими
налогов, и каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число
гласных. «Систему органов городского общественного управления составили:
1. Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4
года;
2. Городская дума (распорядительный орган);
3. Городская управа (исполнительный орган)».
В задачи городского самоуправления входило решение местных
культурно-хозяйственных дел: внешнее благоустройство города, содержание
городских коммуникаций, забота о народном продовольствии, образовании,
принятие мер против пожаров, содержание благотворительных учреждений,
музеев, театров, библиотек, больниц. Компетенция городского
самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему
земель.
Земские и городские учреждения просуществовали в первоначальном виде
меньше 30 лет, но успели принести немало пользы. Однако в развитии
общественного управления стала усматриваться угроза политическому
господству дворянства, российская буржуазия активно вытесняла из земских
и городских учреждений представителей дворянства, росло значение земской
демократической интеллигенции.
12 июля 1889 г. было издано Положение о земских участковых начальниках,
которое положило конец надеждам земских учреждений распространить свое
влияние на волости. К земским участковым начальникам перешли функции
мировых судей, положение усилило роль дворянского элемента в земских
учреждениях и контроль администрации над ними. Дворянству было
предоставлено решительное преобладание в земских собраниях. Задачей
контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность
исполнительных органов при губернаторской власти, земские должностные
лица превратились в государственных служащих: им присваивались чины и
позднее стали выплачиваться государственные пенсии. Центральным
мероприятием стало учреждение органа административного надзора за
земскими учреждениями, подчинявшегося специальному Совету министерства
внутренних дел.
В 1892 г. было принято Городовое положение, в котором установлен
чрезвычайно высокий имущественный ценз городских избирателей. Таким
образом, была завершена организация системы
административно-хозяйственных учреждений при Министерстве внутренних
дел, низшим звеном которой стали земства. Однако под влиянием неудач
русско-японской войны и антиправительственных демонстраций 12 декабря
1904 года правительство было вынуждено принять закон об учреждении
Государственной думы, изданный 6 августа 1905 г. Таким образом, в России
было учреждено народное представительство. Вместе с тем сохранение
самодержавного характера власти сказалось на последующих событиях,
приведших в Февральской революции 1917 г.
Анализ характера местного самоуправления (управления) в дореволюционной
России позволяет сделать следующие выводы:
1. Местное управление (самоуправление) в России со времени Петра I
выступало как три системы: бюрократическая, земская и сословная;
2. Демократичность местного самоуправления относилась прежде всего к
дворянству как господствующему в обществе сословию;
3. Местное управление не было обособлено от государственного, его
исполнительные органы представляли собой местные звенья единой вертикали
управления, состоявшие из назначаемых чиновников. Основное отличие было
в наличии выборных представительных органов;
4. Управление на всех уровнях характеризовалось ограниченностью
полномочий представительной власти.
Местные органы государственной власти и управления в советский период. В
первые годы существования Советского государства наблюдалось
многообразие форм территориальных образований. Конституция РСФСР 1918 г.
сохранила деление страны на губернии, уезды, волости; основными
территориальными образованиями стали области. Высшими органами власти на
местах в пределах каждой территории являлись съезды Советов (областной,
губернский, уездный, волостной), а в период между съездами – их
исполнительные комитеты. Эта Конституция закрепила многоступенчатые
выборы в Советы. Избирательное право было неравным: рабочим
предоставлялись некоторые преимущества перед крестьянами, были лишены
избирательного права частные торговцы, монахи и духовенство, бывшие
служащие полиции, осужденные в судебном порядке. Фактически повсеместно
голосование было открытым, а не тайным.
Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись
исполнительные комитеты, которые руководили всеми сторонами общественной
жизни. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома,
построенных по отраслевому принципу, кроме них также создавались
различные органы вспомогательного характера – комиссии, комитеты,
совещания и т.д. Действовал принцип «двойного» подчинения, т.е.
отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной области и
одновременно соответствующему наркомату в центре, а отдельные наркоматы
и ведомства имели свои управленческие органы и учреждения на местах,
независимые от местных Советов. К ним относились управления железных
дорог, местные отделения народного (затем государственного) банка,
система сберегательных касс и т.д.
Конституция СССР 1936 года преобразовала местные Советы рабочих,
крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся.
Съезды Советов были упразднены, Советы стали постоянно действующими
органами власти. Все Советы избирались гражданами на основе всеобщего,
равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Исполкомы
стали только лишь исполнительно-распорядительными органами.
В 1957 г. было принято постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности
Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами». Права
местных Советов расширялись в области планирования народного хозяйства,
производстве и распределении продукции предприятий местной
промышленности. Возросла роль областных Советов как высших звеньев
системы местных органов власти.
«Конституция СССР 1977 г. изменила название Советов на Советы народных
депутатов. Все Советы составляли единую систему, которую возглавлял
Верховный Совет СССР. Структура системы органов власти отражена в
Органы властиКоличествоВерховный Совет СССР1Верховные Советы союзных
республик15Верховные Советы автономных республик20Краевые
Советы6Областные Советы121Советы автономных округов8Районные
Советы3000Городские Советы2000Поселковые Советы3700Сельские
Советы41100Местные Советы являлись звеньями единой системы органов
государственной власти. На них была возложена задача обеспечить
экономическое и социальное развитие территорий. Местные Советы получили
право рассматривать проекты планов предприятий и организаций
вышестоящего подчинения, осуществлять контроль за соблюдением ими
законодательства, координировать их деятельность в области
землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых
ресурсов и т.д. Конституцией была установлена обязательность применения
актов местных Советов, было зафиксировано право профсоюзов, комсомола и
других массовых общественных организаций участвовать в управлении
государственными и общественными делами. Таким образом, курс на
повышение роли местных Советов народных депутатов сочетался с
определенным усилением роли общественных организаций в управлении
социально-экономическими процессами и развитием самоуправления.
Однако на практике фактически верховенство в Советах принадлежало не
представительным, а исполнительным органам. Исполнительные комитеты
созывали сессии Советов, организовывали их подготовку и проведение.
Исполкомы были вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов,
они координировали деятельность постоянных комиссий. По существу аппарат
как в советских, так и в партийных органах превалировал над выборными
лицам в Советах.
Изучение исторического опыта местного самоуправления в России в
современный период развития страны – необходимое условие для
формирования эффективного управления на местах.
2. Цель муниципального управления.
Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и
деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и
поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано
обеспечить достижение этих целей.
«Цель муниципального управления — повысить уровень жизнеобеспечения
населения муниципального образования». Для этого муниципальное
управление решает следующие задачи:
создает социальную инфраструктуру;
стабилизирует экономику;
регулирует социально-экономические процессы;
развивает межрегиональные и внутрирегиональные связи;
поддерживает экологическую обстановку;
сохраняет единое экономическое пространство.
Для решения этих задач формируется система муниципального управления,
которая:
контролирует использование природных ресурсов муниципального
образования;
охраняет природу;
осуществляет санитарный надзор;
содержит жилищно-коммунальное хозяйство;
создает социальную инфраструктуру;
сохраняет памятники;
обеспечивает жизнедеятельность и занятость населения;
обеспечивает финансово-экономическую самостоятельность и т.д.
Для достижения поставленных целей и решения вышеперечисленных задач
необходимо использовать систему методов управления. Методы управления —
это способы воздействия субъекта управления на управляемый объект. На
практике применяется множество методов управления, различных по своему
содержанию (в зависимости от того, какие отношения управления они
выражают), назначению (средством реализации каких законов они являются),
по связям с мотивами деятельности (какие из этих мотивов выражают), по
формам применения (единоличные, коллегиальные, коллективные) и другим
признакам.
Важное место в этой системе принадлежит методам, цель которых —
воздействие на коллективы, определенных работников . и целостные
социально-экономические системы для достижения целей и задач,
поставленных перед данным звеном системы, в том числе: нормативных,
экономических, организационно-распорядительных,
социально-психологических.
Методы управления используются не изолированно, а комплексно. Поэтому
управленческая деятельность проявляется как результирующая приложения
различных методов и средств. Каждая группа методов имеет свои
специфические особенности, собственные формы проявления и рамки
применения.
3. Основные принципы муниципального управления.
Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного
самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и
деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно
осуществляющих управление местными делами.
Принципы муниципального управления — общие и частные — вытекают из
отношений управления и требований к процессу организации самоуправления.
Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управления
(принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его
отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и
уровню управления (т.е. все формы муниципального образования).
В теории и практике муниципального управления общие и частные принципы
тесно связаны друг с другом, но имеют и самостоятельное значение.
Принципы муниципального управления отражают требования объективных
закономерностей и тенденций развития местной власти. Принципы являются
теоретической основой формирования муниципальных образований и позволяют
выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и
признаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы
муниципального управления, определяя, насколько она отвечает
соответствующим началам и идеям. Принципы муниципального управления
предопределяют структуру и функции муниципальной власти, способствуют
сохранению преемственности в развитии институтов местного
самоуправления.
Для стран — членов Совета Европы принципы муниципального управления
получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном
самоуправлении, которая служит правовой основой для их муниципального
законодательства.
1. Единоначалие и коллегиальность.
Сущность единоначалия заключается в том, что руководители конкретного
звена системы управления муниципальных образований пользуются правами
единого руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию.
Связано это с тем, что организация управления общественной жизнью
муниципальных образований невозможна без строжайшего подчинения воли
всех участников процесса системы муниципального управления воле одного
лица — руководителя конкретного процесса муниципального управления.
Единоначалие как организационно-правовая форма руководящей деятельности
относится ко всем звеньям и уровням системы муниципального управления.
В соответствии с этим принципом каждая совокупность видов деятельности в
процессе муниципального управления должна преследовать одну и ту же цель
и иметь одного руководителя, наделенного определенными полномочиями.
Следовательно, сущность принципа состоит в том, что в процессе
управления сотрудники должны получать приказания от одного руководителя,
но это не значит, что все решения должны приниматься на высшем уровне.
При последовательном укреплении единоначалия не следует недооценивать
коллегиальность в процессе управления муниципальными образованиями.
Коллегиальность как организационная форма процесса управления
муниципальным образованием необходима для обсуждения основных
организационных и социально-экономических вопросов развития
муниципальных образований. В то же время необходимы и единоличная
ответственность, и единоличное распорядительство, чтобы не затягивать
процесс выработки и принятия управленческих решений, важных для
социально-экономического развития муниципального образования.
На основе принципа единоначалия строится деятельность органов в системе
муниципального управления. Использование коллегиальных начал допускается
при подготовке проектов по формированию этих органов, выработке решений
по наиболее важным проблемам управления местной жизнью. Практика
показывает, что единоначальная деятельность главы местной администрации
может сочетаться с работой коллегии при главе местной администрации. В
состав коллегии, выполняющей совещательные функции, входят руководители
структурных подразделении местной администрации или иные сотрудники.
Следовательно, органы местного самоуправления в своей деятельности
руководствуются принципами единоначалия и коллегиальности. В любом
случае данные органы наделяются соответствующими полномочиями для
решения вопросов местного значения и несут ответственность в
соответствии с уставами и закрепленными в них организационно-правовыми
гарантиями.
Принцип коллегиальности требует кворума, необходимого для принятия
решения и работы представительного органа. Этим принципом необходимо
руководствоваться и на стадии подготовки проектов решений (привлекать
представителей заинтересованных предприятий, организаций, учреждений), в
работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом. Для
активного и конструктивного участия депутатов представительных органов в
подго-товке и принятии решений необходимо, чтобы депутаты имели
возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить
необходимую информацию, свободно высказать свое мнение, предложения,
замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.
Соблюдение правильного соотношения между принципами коллегиальности и
единоначалия составляет одну из важнейших задач системы управления
муниципальным образованием, от этого во многом зависит ее эффективность
и действенность. Особенностью использования коллегиальности в органах
системы муниципального управления, построенной на принципе единоначалия,
является то, что обсуждаемые этими органами рекомендации приобретают
силу решения и становятся обязательными для исполнения в случае согласия
с ними руководителя-единоначальника и издания им соответствующего
нормативного правового акта.
2. Законность.
Этот принцип выступает важнейшей гарантией муниципального управления и
является одним из основных конституционных принципов российской
государственности.
Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее
деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Тем самым
государство признает и гарантирует, а также обеспечивает соблюдение
законности в системе муниципального управления, т.е. речь идет о
контроле государства за соблюдением органами местной власти правовых
норм, а не о качестве решений, принимаемых муниципальными органами
власти по вопросам местной жизни. Критериями контроля законности
является местное управление, осуществляющееся только в формах и в
случаях, предусмотренных Конституцией РФ и законом; данный контроль
должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и
конституционных принципов.
Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц системы
муниципального управления обеспечивается с помощью прокурорского
надзора. На практике для контроля за соблюдением законности принимаемых
решений и действий прокурор или его заместители приносят протест на
противоречащий закону правовой акт органу или должностному лицу системы
местного управления, которые издали этот нормативный правовой акт, или
обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным
законодательством Российской Федерации. Прокурор и его заместители имеют
право присутствовать на заседаниях органов системы муниципального
управления любого муниципального образования, участвовать в рассмотрении
внесенных ими представлений и протестов.
Требования принципа законности должны быть отражены в уставе
муниципального образования. Если устав муниципального образования
противоречит Конституции РФ и законам, муниципальному образованию
отказывают в государственной регистрации его устава.
3. Гласность.
Принцип гласности деятельности органов системы муниципального
управления должна быть открытой, население должно быть информировано о
деятельности этих органов власти. Принцип гласности способствует
демократизации управленческой деятельности, ее подконтрольности
обществу, а также позволяет гражданам влиять на выработку решений,
затрагивающих их интересы; права и свободы. Способы обеспечения
гласности отражаются в нормах муниципального права и формируются в
практике местного самоуправления.
Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности
муниципальных органов дает возможность гражданам контролировать работу
муниципальных органов при решении вопросов местного значения.
Эффективность такого контроля зависит от организации и работы
муниципальной информационной службы, а также от того, как созданы
условия для деятельности средств массовой информации муниципального
образования. Поэтому наиболее важные проекты социально-экономического
развития муниципальных образований должны публиковаться для обсуждения
их населением и учитываться при принятии решений.
4. Государственная гарантия.
Этот принцип предъявляет требования к системе правовых гарантий защиты
прав муниципальных органов управления. Следовательно, государство
устанавливает правовые основы организации деятельности муниципальных
органов управления, правовые гарантии финансовой, экономической и
организационной деятельности органов управления муниципальных
образований, формирует механизм взаимодействия муниципальных органов
управления с органами государственной власти. Конституция Российской
Федерации обеспечивает судебную защиту прав муниципальных органов
управления и устанавливает запрет на их ограничение.
Государство устанавливает ответственность за исполнение или
неудовлетворительное исполнение решений, принятых путем прямого
волеизъявления граждан и решений органов управления муниципальных
образований. На основании принципа государственной гарантии органы
управления муниципальных образований обеспечивают условия для
удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах,
отнесенных к ведению муниципальных образований.
«Этот принцип обеспечивает:
формирование правовой основы системы органов управления муниципальных
образований;
организационно-методическую поддержку системы органов управления
муниципальных образований;
формирование системы государственного контроля за деятельностью органов
системы муниципального управления;
формирование финансово-экономических основ управления муниципальных
образований;
формирование и поддержку информационного обеспечения системы органов
управления муниципальных образований;
создание системы работы с кадрами (процесс подбора, расстановки и
переподготовки кадров управления муниципальных образований)».
5. Участие населения в процессе управления муниципальным образованием.
Этот принцип позволяет совершенствовать систему органов управления
муниципальным образованием при участии населения, повышать активность
общественных организаций, а также усиливать контроль населения за
деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую
основу государственной и общественной жизни, расширять гласность.
Население участвует в обсуждении и решении государственных и
общественных дел, в планировании социально-экономического развития
муниципальных образований, в обсуждении и решении вопросов управления и
использования средств, предназначенных для социально-экономического
развития, а также социально-культурных мероприятий муниципальных
образований.
В практике муниципального управления существуют разнообразные формы
участия населения в процессе управления муниципальным образованием:
через выборные и другие органы местного самоуправления, а также
непосредственно и через советы, комиссии, конференции, референдумы и
др., поэтому органы муниципального управления должны создать условия для
эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
Это могут быть выборные органы местного самоуправления, эффективное
использование в муниципальной деятельности населения для решения
социально-экономических вопросов развития муниципальных образований,
обеспечение материально-финансовой базы для решения вопросов местного
значения.
Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в
осуществлении муниципальной деятельности.
Развитие институтов муниципальной демократии обеспечивает тесную связь
выборных органов и должностных лиц местного самоуправления с населением,
их подконтрольность населению.
Устав муниципального образования регулирует процесс участия населения в
управлении муниципальным образованием через порядок отзыва, выражение
недоверия населением, досрочное прекращение полномочий выборных органов
и должностных лиц местного самоуправления.
Эффективность и активность участия населения в процессе решения проблем
местного значения, а также контроль зависят от информированности граждан
о работе органов местного самоуправления и состояния муниципального
хозяйства, а также от реализации принципа гласности муниципальной
деятельности.
6. Комплексность.
«Этот принцип обеспечивает условия эффективного изучения муниципального
образования и разработки рекомендаций по управлению им. Он предполагает
рассмотрение явлений в их связи и зависимости. Для этого используются
исследования не только данной, но и других наук, изучающих эти же
явления».
Комплексное изучение явлений и процессов развития муниципального
образования позволяет: повышать эффективность местного хозяйства, решать
социально-экономические проблемы развития муниципального образования,
проводить социально-культурные мероприятия, решать экологические задачи,
а также рационально использовать трудовые, материальные, финансовые,
природные и другие ресурсы, создавать необходимые условия для
жизнедеятельности населения муниципальных образований. Этот принцип
предъявляет требования ко всем функциям муниципального управления,
обеспечивает необходимые условия для успешного решения вопросов местной
жизни и достижения целей местного самоуправления, позволяет учесть
интересы развития муниципального образования как территории субъекта
Российской Федерации.
7. Удовлетворение потребностей населения.
«Сущность этого принципа заключается в обеспечении условий
жизнедеятельности населения муниципальных образований и осуществляется
через деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению
основных жизненных потребностей населения. Происходит это посредством
организации, содержания и развития соответствующих муниципальных
предприятий, учреждений, организаций и служб».
Органы муниципального управления должны обеспечивать удовлетворение
основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению
муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных
стандартов. Выполнение этих стандартов гарантируется путем закрепления
средств в доходах местных бюджетов федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
отчислением от федеральных налогов и налогов субъектов Российской
Федерации. Статья 49. 1. Экономическую основу местного самоуправления
составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства
местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Для реализации удовлетворения потребностей населения каждое
муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный
бюджет). Согласно ст. 52 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ. «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы
местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных
бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к
регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного
процесса, размером дефицита местных бюджетов, уровню и составу
муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств м
муниципальных образований.
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его
исполнением осуществляется органами местного самоуправления
самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным
кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также
принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерац
Принцип удовлетворения потребностей населения обязывает органы
муниципального управления создавать условия для жилищного и
социально-культурного строительства, деятельности учреждений культуры,
средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий,
обеспечивать население услугами торговли, общественного питания и
бытового обслуживания, заботиться о санитарном благополучии населения,
осуществлять социальную поддержку и содействие занятости населения,
соблюдать меры противопожарной безопасности в муниципальном образовании,
развивать сеть муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и
профессионального образования, обеспечивать строительство, эксплуатацию
и ремонт систем энерго-, га-зо-, тепло-, водоснабжения и канализации, а
также снабжение топливом, утилизацию и переработку бытовых отходов,
организовывать транспортное обслуживание населения и т.п.
8. Сочетание отраслевого и территориального управления.
«На основе отраслевого принципа формируются отраслевые
системыуправления». Механизм управления формируется исходя из задач,
особенностей и возможностей развития каждой конкретной отрасли. По
территориальному принципу создаются системы управления, объединяющие
производственные и непроизводственные, хозяйственные системы,
расположенные на данной, территории, связанные общими интересами
социально-экономического развития для удовлетворения потребностей
населения данного муниципального образования. Он призван реализовать
социально-экономические возможности, вытекающие из территориальной
организации хозяйства применительно к задачам, особенностям и
возможностям соответствующих территориальных, хозяйственных систем.
Сочетание отраслевого и территориального принципов управления является
ведущим в формировании систем и структуры муниципального управления.
Эффективность организации руководства территорией муниципального
образования зависит от оптимального сочетания отраслевого и
территориального управления в рамках единой муниципальной системы.
Заключение.
На современном этапе развития рыночной экономики основные направления
развития самоуправления определяются теми задачами, которые решаются
муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, Европейской Хартией о местном самоуправлении и
законодательством о местном самоуправлении.
Важнейшая задача — развитие местной демократизации, создание оптимальной
и эффективной системы местного самоуправления как необходимого условия
обретения Россией правовой государственности.
«Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления
страной. Оно позволяет оптимально сочетать интересы и права человека,
.интересы региональные и общегосударственные».
В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в
1996г., получил признание принцип субсидиарности — общий принцип
институциональной организации власти и управления. Основная его идея
заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться в
управление только в тех пределах, в которых общество и составляющие его
группы не в состоянии самостоятельно (на местах) удовлетворить различные
потребности. Данный принцип нашел свое отражение в Европейской Хартии о
местном самоуправлении. Местное самоуправление представляет собой
уровень политического участия в решении вопросов, наиболее приближенный
к гражданину. Все, что можно решать на местах, не должно передаваться на
вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного
самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и
других возможностей. Ведь не все местные сообщества находятся в
одинаковых условиях и в состоянии решать свои проблемы, поэтому в
соответствии с принципом субсидиарности финансово слабые местные
сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового
перераспределения.
В силу этого особое внимание на федеральном уровне необходимо уделить
созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и
интересов местного самоуправления. Система гарантий должна обеспечивать
организационную и экономическую самостоятельность в решении всех
вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований
во взаимоотношениях между собой и с государственными органами.
В современных условиях построение и функционирование местного
самоуправления должно основываться на принципах, отражающих требования
объективных закономерностей и тенденций развития власти.
Принципы мы не выбираем, мы им должны следовать. Этими правилами в
процессе управления муниципальными образованиями должны
руководствоваться органы системы муниципального управления при
построении и функционировании муниципальной власти. Они являются
теоретической основой муниципального строительства и отражают сущность
местного самоуправления, его отличительные черты и признаки, а также
выступают в качестве критериев оценки действующей системы местного
самоуправления, того, насколько она отвечает требованиям и обеспечивает
преемственность в развитии институтов местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в
Европейской Хартии о местном самоуправлении.
Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их
правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных
образований, но и системой управления организационных форм и методов
муниципальной работы.
Это делается для повышения эффективности власти, улучшения
благосостояния населения, условия жизнедеятельности и укрепления нашего
государства – России.
Список использованной литературы
1. Конституция РФ.
2. Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03 № 131-ФЗ.
3. Гневко В.Н., Когут А.Е. Развитие местного самоуправления.
СПб.:РАНИСЭП, 1996.
4. Горный М.Б. Местное самоуправление: проблемы и перспективы. СПб,
1997.
5. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. Учебник для
вузов. – М.:ЮНИТИ – ДАНА, 2002.
6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. М.:Юрист,
1997.
7. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования
системы государственной власти управления в Российской Федерации. -2-е
изд.; доп. – М.: Изд-во МГУ, 2002.
8. Фадеев В.И. Местное самоуправление: Российский вариант. -М.,1993.
9. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. Учебное пособие. -М.:
Экзамен, 2002.
10. Тихомиров Ю.А. Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
11. Демьяненко А.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление. Учебное
пособие. – Хабаровск – Нижний Новгород, 1988.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
