2
Содержание
Введение 2
Основные источника права о местном самоуправлении 2
Основные источника права о ТОС. 4
О проблемах разграничения полномочий между субъектами права по вопросу
о ТОС. 4
О причинах возникновения данной проблемы. 7
Современное положение ТОС в субъектах РФ 8
Вывод 9
Литература 10
ВведениеМожно ли сказать, что правовые основы – базис организации
территориального местного общественного самоуправления совершенны?
Анализ только самых общих положений о ТОС показывает, что до
совершенства еще очень и очень далеко.
Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему
законодательства о местном самоуправлении – в целом, и о ТОС – в
частности, на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за
прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве
своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования
правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из
актуальных направлений государственной политики говорится в Указе
Президента РФ “Об утверждении основных положений государственной
политики в области развития местного самоуправления в Российской
Федерации” от 15 октября 1999 года №1370. В нем отмечается
несогласованность и несистематизированность законодательства Российской
Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное
законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности
местного самоуправления.
Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о территориальном
общественном самоуправлении в РФ и ее субъектах, затронув, конечно, в
первую очередь законодательство о местном самоуправлении – в целом.
Основные источника права о местном самоуправлении
Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на
всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции
Российской Федерации[1]. Основной закон страны закрепляет: В Российской
Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти (ст.12 Конституции).
Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт
международно-правового характера как Европейскую хартию местного
самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.)[2]. Так, например, ст.4
Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов
местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом.
Однако, это положение не исключает предоставления органам местного
самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для
конкретных целей».
Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного
территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства
является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с
изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа
2000 г., 21 марта 2002 г.)[3]. Как отмечается в преамбуле Данный
Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации
определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия,
правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и
государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы
организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях
противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и
Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант
рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того,
следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона
отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных
институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных
законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне
общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят
порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так
как региональные власти оказались не заинтересованными в создании
условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие
объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В
результате федеральный закон об общих принципах организации местного
самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы
разграничения полномочий[4]. Поэтому в закон многократно вносились
изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей, не
исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании
документа[5].
Наряду с названным законом необходимо выделить следующие законодательные
акты, конкретизирующие и развивающие его положения:
– Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ “Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации” (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19
апреля, 25 июля 2002 г.)[6];
– Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ “О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации” (с изм. и доп.
от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.)[7];
– Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ “Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления” (с изм. и доп. от 22 июня
1998 г.)[8];
– Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 “О закрытом
административно-территориальном образовании” (с изм. и доп. от 28 ноября
1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001
г.)[9]
– Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I “О местном самоуправлении в
Российской Федерации” (с изм. и доп. от 24 июня, от 22 октября 1992 г.,
28 апреля 1993 г., 28 августа 1995 г., 18 июня 2001 г., 21 марта 2002
г.) (применяется в части не противоречащей Конституции РФ и иным
законодательным актам)[10] и мн. др.
Основные источника права о ТОС.
Наряду с названными актами ТОС упоминается в Федеральном законе от 30
апреля 1999 г. №82-ФЗ “О гарантиях прав коренных малочисленных народов
Российской Федерации”[11], ст. 11 которого закрепляет в целях
социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды
обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов
малочисленных народов, а также для решения вопросов местного значения
лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного
проживания вправе в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации создавать органы территориального общественного самоуправления
малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных
традиций.
К слову сказать, непосредственно регулирование правового положения ТОС
осуществляется только двумя законодательными актами: Законом «Об общих
принципах…» (ст.27) и Законом «О местном самоуправлении…» (ст.ст.80-86).
При этом ст. 27 Закона «Об общих принципах…» относит регулирование ТОС к
законодательству субъекта Российской Федерации либо Уставу
муниципального образования, либо каких-то других нормативно-правовых
актов местного самоуправления.
О проблемах разграничения полномочий между субъектами права по вопросу
о ТОС.
Это положение вызывает на практике бурные дискуссии и споры.
Одни исследователи отмечают по этому поводу: «Нельзя допустить никакого
регулирования территориального общественного самоуправления уставом
муниципального образования. Это невежество правовое. Мы вводим третий
субъект федерализма. У нас есть два регулируемых… два уровня
регулирования – федеральный и субъектов Федерации. Вот в 27 статье в
этой части прописали еще третьего субъекта – это муниципальный уровень».
Другие отмечают, что нужно оставить этот вопрос в ведении субъектов и
муниципальных образований, «а, обсуждение и принятие закона о
территориальном общественном самоуправлении, рамочного или любого
другого на федеральном уровне не правомерно. Почему? Потому что у нас
есть Закон «Об общих принципах организации самоуправления… местного
самоуправления в России». И там есть 27 статья».
Итак, действующее законодательство относит регулирование этого права к
законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального
образования.
Однако, как отмечают исследователи, данное обстоятельство явилось
основной причиной допущенного неравенства на территории Российской
Федерации указанных прав граждан.
Как следует из справки “Соответствие конституций и уставов субъектов
Российской Федерации …”[12] только 52% субъектов Российской Федерации
признают данные права граждан. Причем, в законодательстве этих субъектов
допускается различное понимание и различный объем переурегулирования
норм статей 80 – 86 Конституции РФ.
Чтобы найти ответ на вопрос: к чьему же ведению должно относится
регулирование правового положения ТОС, обратимся к конституционному
содержанию права на ТОС:
– пункт “в” статьи 71, относит к ведению Российской Федерации
регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина;
– пункта “б” статьи 72, относит к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации защиту прав и свобод человека
и гражданина;
– пункта “н” статьи 72, относит к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления.
Таким образом, конституционные нормы обосновывают подход к
переурегулированию федеральным законом и законом субъекта Российской
Федерации (каждый в своей части) положений и норм территориального
общественного самоуправления.
В связи с предложенной методикой положения и нормы указанных статей
должны переурегулироваться:
статья 80 (система ТОС) – федеральным законом, как относящаяся к
концептуальным основам ТОС;
статья 81 (общие собрания, сходы граждан) – федеральным законом, как
относящаяся по смыслу и содержанию к конституционному праву граждан
собираться и проводить собрания (статья 31 Конституции);
статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС
определяется их уставами) – федеральным законом, как относящаяся к
полномочиям общественного объединения, установленным Федеральным законом
“Об общественных объединениях” (пункт 4 статьи 20) и, следовательно,
относящую орган ТОС к общественному объединению;
статья 82 в части пункта 1 (о выборах органов ТОС) – федеральным
законом, как относящаяся к механизму реализации (вопросы учреждения)
конституционного права граждан на объединение;
статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС
определяется с учетом полномочий, передаваемых им органами местного
самоуправления) и положений пункта 2 – по существу законом субъекта
Российской Федерации в соответствии с пунктом “н” статьи 72 Конституции,
а как общий принцип – федеральным законом;
статья 84 (экономическая деятельность органа ТОС) и статья 85
(финансовые ресурсы органов ТОС) – федеральным законом, как
установленными для общественных объединений в соответствии со статьями
30, 31, 36, 37 Федерального закона “Об общественных объединениях”;
статья 86 (взаимоотношения органов ТОС с органами местного
самоуправления) – по существу законом субъекта Российской Федерации в
соответствии с пунктом ‘”н'” статьи 72 Конституции, а как общий принцип
– федеральным законом;
статья 96 (гарантии прав органов ТОС) – федеральным законом по
основаниям пункта “в” статьи 71 Конституции и (дополнительные гарантии)
законом субъекта Российской Федерации по основаниям пункта “б” статьи 72
Конституции[13].
Целесообразно было бы определить, что законодательство о территориальном
общественном самоуправлении состоит из норм Конституции Российской
Федерации о праве граждан на собрания и на объединения, соответствующих
норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона “Об
общественных объединениях”, Федерального закона, принимаемых в
соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления.
В настоящее же время сохраняется законодательное противоречие, когда
ст.27 Закона в первом абзаце закрепляет конституционное право граждан на
ТОС, а во втором абзаце ограничивает эти права возможными актами
субъектов РФ и уставами муниципальных образований.
О причинах возникновения данной проблемы.
Как отмечают исследователи: Федеральный законодатель в 1995 году, когда
устанавливал подобное регулирование, предполагал, что законодатель
субъекта рецептирует в своем законодательстве региональном в части,
касающейся ТОС, нормы 80-86 статей Закона Российской Федерации «О
местном самоуправлении» 1991 года, в части не противоречащей Конституции
и действующей системе права.
На практике это на самом деле не произошло по той простой причине, что
закон 1991 года, создавался на совершенно иной конституционно-правовой
основе и в значительной степени уже даже к 1995 году устарел. Таким
образом, региональный законодатель в условиях явной недостаточности норм
регулирования, заложенной в федеральном законе, установил достаточно
широкий правовой предел регулирования ТОСов.
Так или иначе, но к настоящему времени в ряде субъектов Российской
Федерации специальные законы об общественном территориальном
самоуправлении уже приняты или разрабатываются. В некоторых субъектах
Федерации вопросы организации общественного территориального
самоуправления решаются законами о местном самоуправлении. При этом в
переработанном виде, применительно к условиям времени, в них, как
правило, воспроизводятся нормы статей 80-86 Закона “О местном
самоуправлении”. Таковым, например, является Закон Республики Татарстан
«О местном самоуправлении в Республике Татарстан», копирующий положение
федерального закона «Об общих принципах…» и фиксирующий, что порядок
организации и осуществления территориального общественного
самоуправления определяется законами Республики Татарстан и актами
органов местного самоуправления (ст.19). Московская городская Дума, как
субъект Федерации, приняла Закон «О территориальном общественном
самоуправлении в городе Москве» еще в июле 1996 года. Это был первый
документ в России на уровне субъекта Федерации.
Современное положение ТОС в субъектах РФ
Бурное нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации в
вопросах урегулирования правового положения ТОС привело к множеству
противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не
учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других
ущемлялись права. За период с момента принятия закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления…» до начала 2003 года в
Верховном суде РФ и Конституционном суде РФ рассматривались десятки дел
о противоречии местного законодательства федеральному и о их
конституционности. В частности можно выделить:
– Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П “По
делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции
Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994
года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”;
– Определение СК Верховного Суда РФ от 21 апреля 2000 г. по делу N
74-Г00-З Об отмене решения Верховного Суда республики Саха (Якутия) от
23 февраля 2000 г. и дополнительного решения Верховного Суда республики
Саха (Якутия) от 14 марта 2000 г.
– Решение СК по гражданским делам Московского городского суда от 17
декабря 2001 г. О признании абзаца 2 п.1 ст.28 Закона г. Москвы “О
выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и
советников районного Собрания в городе Москве” противоречащим
федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.
Причины таких «коллизий» все те же, во-первых, – неоднозначность норм
ст.27 Закона, во-вторых, их явное противоречие конституционным нормам.
Но вернемся к рассмотрению современных источников правового
регулирования ТОС.
Еще один источник, в котором могут быть затронуты полномочия органов
территориального общественного самоуправления– специальные договоры и
соглашения.
Органы ТОС и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить
взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому
ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные
формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует
детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также
связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной
формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения
подписываются главами органов, но в ряде случаев, установленных законом,
вступают в силу только после утверждения со стороны представительных
органов власти и после их официального опубликования в средствах
массовой информации.
Вывод
Итак, мы рассмотрели основы современного правового регулирования ТОС.
Какие же можно сделать выводы? Во-первых, к настоящему времени сложилось
определенный законодательный массив, направленный на регулирование ТОС
как на федеральном, так и на субъектном уровне. Пусть он не совершенен,
но такое законодательство в большинстве субъектов уже есть.
Во-вторых, необходимо констатировать недостаточность и далеко
неоднозначность и противоречивость федерального законодательства о ТОС в
сравнении с нормами конституционного права. Тем более, что как
показывает практика применение современных норм федерального
законодательства о ТОС совершенно не однозначно: где-то они работают,
где то – игнорируются и ущемляются. Все это позволяет сделать вывод о
необходимости совершенствования, прежде всего федерального
законодательства о ТОС.
Литература
[1] Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года //
Российская газета. – 25 декабря 1993г.
[2] Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября
1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 7 сентября
1998 г. – №36.
[3] Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации” // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 28 августа 1995 г. – №35. – Ст.
3506.
[4] Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление –
М.: Тандем. – 2001. – с.17.
[5] См.например: Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном
самоуправлении? // Журнал российского права. – №12. – декабрь 2001 г.
[6] Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ “Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации” // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 12 января 1998 г. – №2. – Ст.
224.
[7] Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ “О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации” // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 29 сентября 1997 г. – №39. –
Ст.4464.
[8] Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ “Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления” // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2 декабря 1996 г. – №49. – Ст.
5497.
[9] Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 “О закрытом
административно-территориальном образовании” // Ведомости Съезда
народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 20 августа 1992 г. –
№33. – Ст. 1915.
[10] Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 “О местном самоуправлении в
Российской Федерации” // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ. – 18 июля 1991 г. – №29.
[11] Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ “О гарантиях прав
коренных малочисленных народов Российской Федерации” // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 3 мая 1999 г. – №18. – Ст.
2208.
[12] Пояснительная записка к проекту федерального закона “Об общих
принципах организации территориального общественного самоуправления”.
[13] По материалам Проекта Федерального закона “Об общих принципах
организации территориального общественного самоуправления” (внесен
депутатами ГД В.Г.Вишняковым, С.А.Еньковым, Д.Ю.Каримовой, А.С.Котковым,
Ж.М.Лозинской, П.А.Медведевым, Ю.И.Полдниковым, Г.И.Райковым,
В.М.Тарасовым, М.В.Фильшиным, В.С.Шевелухой, П.Б.Шелищем).
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter