14
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
1. История создания прокуратуры в дореформенный (петровский) период и
зарубежный опыт
2. История развития прокуратуры и фискальная служба
3. Основные тенденции развития прокуратуры в дореформенный период
Заключение
Список использованной литературы
ВВЕДЕНИЕ
История создания, формирования какого-либо государственного органа
помогает лучше понять: во-первых, историческое предназначение этого
органа, его место в системе иных государственных органов; во-вторых,
историческую необходимость, выполнения функций, возложенных на этот
орган; в-третьих, изучая историю того или иного государственного органа,
мы сможем в современных условиях принять меры законодательного и
организационного характера, направленные на повышение эффективности
деятельности этого органа.
Сказанное в полной мере относится и к органам прокуратуры, деятельность
которых никогда, ни в одном государстве не оценивалась однозначно.
Вырабатывались различные концепции прокурорского надзора, многие
положения которых не находили применения в практике и, наоборот,
практика выдвигала определенные требования к органам прокуратуры,
которые не находили закрепления в законах о прокуратуре и научного
обоснования в теории прокурорского надзора.
В настоящее время, когда осуществляется судебная реформа и закладываются
основы правового государства, особенно важно глубоко изучить историю
возникновения прокуратуры как государственного органа, создания
прокуратуры в Российской Империи, перенесение на почву России принципов
организации и деятельности прокуратуры западных стран, создание
прокуратуры в Советской России, а затем в СССР и в Российской Федерации.
В истории общественной жизни мы порой встречаемся с уникальными,
неповторимыми явлениями, которым судьба уготовила многовековое
признание. Такое явление, несомненно, — российская прокуратура,
рожденная почти три века назад провидческим гением державного
реформатора Петра I.На переломном этапе нынешних радикальных
преобразований, когда кризисное российское общество находится в поиске
подходящих моделей государственных структур, часто с оглядкой на
западный мир, юристы с все большим интересом обращают внимание на
многовековую историю петровского творения — прокуратуру. При этом они
отмечают поразительное сходство противоречивой ситуации времен
петровских и нынешних. Как и в тот переломный для Отечества период,
прокуратура сейчас подвергается суровому испытанию — от попыток
растворения ее независимой централизованной сущности в
контрольно-ведомственных паллиативах, до прямого демонтажа державного
«ока государева».
Чтобы понять истоки противостояния надо уяснить изначальный петровский
замысел создания на Руси сильного эффективно управляемого государства в
тогдашних условиях боярско-княжеской вольницы и косности чиновного
управления в России.
1. ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ ПРОКУРАТУРЫ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ (ПЕТРОВСКИЙ) ПЕРИОД И
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
В настоящее время, когда в Российской Федерации активно осуществляется
правовая реформа и закладываются основы правового государства, особенно
важно глубоко изучить историю возникновения прокуратуры как
государственного органа, принесения на российскую почву сложившихся в
западных странах принципов ее организации и деятельности, создания
органов прокуратуры в Советской России, а затем в СССР и в Российской
Федерации.
Следует отметить, что в отличие от судопроизводства, зародившегося в
далеком прошлом, прокуратура в механизме государственности возникла
сравнительно недавно. Считается, что впервые прокуратура была образована
во Франции в ХIV в. в период инквизиционного процесса. Король Филипп IV
Ордонансом от 25 марта 1302 года учредил прокуратуру как орган
представительства интересов монарха.
С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный
орган. Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли
короля, влияние которого на формирование ее органов и определение
направлений в ее деятельности было весьма сильным. (Не без причины
прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались «людьми
короля».). Сфера деятельности королевских прокуроров постоянно
расширялась. При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения
отнюдь не сводились к сфере чисто правовой. Прокурор, как утверждал
русский историк В.И. Веретенников, «является в точном и полном смысле
глазами короля, через посредничество которых король может следить за
правильностью хода всего государственного механизма».11 Веретенников
В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского
времени. Харьков, 1915. С.27.
Во исполнение этих обязанностей генерал-прокурор «всегда и во всем»
защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы
кто-либо из вельмож самостоятельно не присваивал себе титулы, не
вмешивался в проблемы промыслов и торговли, учреждения университетов.
Прокурор наблюдал за назначениями королевских чиновников, оценивая,
насколько они удовлетворяют предъявленным им требованиям, чтобы и здесь
не нарушались интересы короля.
Со временем в круг обязанностей прокурора был включен даже контроль за
работой сеньориальных и церковных судов. Велика была роль прокуроров и
при производстве дознания.
В 1586 году был принят Закон об организации и деятельности прокуратуры
во Франции, который определил место прокуратуры в системе
государственных органов. В сферу полномочий прокурорского надзора закон
включил: деятельность прокурора административно-политического характера;
надзор за производством следствия; судебно-правовую деятельность.
Очень важное значение для уголовного процесса Франции имел Ордонанс 1670
г., которым разделялось расследование в суде гражданского и уголовного
исков, а сторона публичного обвинения в лице королевских прокуроров
получила право предъявлять обвинение в совершении преступлений, влекущих
за собой позорящие и мучительные наказания. Однако в те времена, как
отмечал Н.Н. Полянский, «прокурор не возбуждал дела самостоятельно: он
мог выступать лишь в качестве изобличителя, тогда как инициативой
возбуждения дела и правом расследования обладал судья. Преимущество
судьи перед прокурором было очевидным: даже рассмотрение уголовных дел
происходило без участия прокуроров».22 Полянский Н.Н. Судьба
процессуальных гарантий и личной свободы во Франции. – М.-Л., 1946.
С.49.
В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования,
наиболее интенсивно проходившие в период 1789-1810 годов. Тем не менее,
ее основное предназначение оставалось неизменным: выполнение так
называемых карательных функций, обеспечение незыблемости держателя
верховной власти в государстве. Эти функции прокуратуры были особенно
важны в связи с распространением казнокрадства, взяточничества, бороться
с которыми представлялось возможным лишь с помощью специальной
государственной службы. Не случайно именно прокуратура Франции послужила
образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах,
в том числе в России.
Основателем прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности в
России по праву считается Петр I, который проводил в период своего
нахождения на престоле активное реформирование всей структуры
государственного управления, целенаправленную деятельность по созданию
единого централизованного государства. Конец XVII и начало XVIII веков
характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений,
казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны
органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода
поборов и усилением бесправия населения. Известный русский историк В.О.
Ключевский состояние работы государственного аппарата того времени
оценивал так: “Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и
даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления,
превосходящей даже смелость старых московских дьяков, которые, бывало,
на 15-м указе непременно послать подьячего по делу стойко отвечали: «И
по тому его Великого государя указу подьячий не послан».33 Полянский
Н.Н. Судьба процессуальных гарантий и личной свободы во Франции. –
М.-Л., 1946. С.49. Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и
«весьма отставить», ни даже сослать на каторгу. Император понимал, что
чиновничий бюрократизм являлся силой, которая становилась опасной для
государства и общества, серьезной помехой в достижении его целей.
2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ И ФИСКАЛЬНАЯ СЛУЖБА
Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России для возбуждения дел «гласа
о себе неимущих» учреждается фискальная служба, назначение которой
состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и
проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего». В задачу
фискалов также входило «обличение преступлений, направленных против
указов, обнаружение взяточничества и всяких нарушений казенных
интересов, преследование преступлений, по которым нет челобитчиков, и
донесение о медленности в производстве дел в присутственных местах». За
образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии.
В 1713 году в России вводится должность генерал-фискала. Полномочия
фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в
Указе от 17 марта 1714 года «О фискалах и о их должности и действии». В
Указе получила четкое разграничение компетенция оберфискалов,
провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых) фискалов. Фискальная
служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма
непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки
законности и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали
материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных
кормовых», а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям.
В результате за взяточничество был казнен обер-фискал Нестеров.
Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора,
в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была
введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов
Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые
функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и
законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о
злоупотреблениях и упущениях сенаторов.
Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных
форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената,
дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные
функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат. В 1722
году Петр I ввел новый государственный институт, доселе не
существовавший в России, – прокуратуру. Цель, поставленная перед
прокуратурой, – проведение в жизнь экономических, социальных и
политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому
сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые
прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу
императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля
за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь – за
Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 апреля 1722 года
законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти».
Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами: «Быть при Сенате
Генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по
прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору» от 12
января 1722 года; «Об установлении должности прокуроров в надворных
судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам
фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 года; «О должности
Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года. Последний указ поставил
прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору.
«Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат
свою должность хранил и во всех делах: истинно, ревностно и порядочно
без потери времени по регламентам и указам отправлял», «также должны
накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно
поступал». Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий
выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак
заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по
одному административному вопросу. «Органы управления производят и решают
дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют
их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом
существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении”. Таким
образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным
среди них являлась так называемая протестанция, то есть принесение
протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.
Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший
государственный орган – Сенат – рассматривал все относящиеся к его
компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и
императорскими указами. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в
сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам,
не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры
коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.
«Генерал-прокурор, – писал русский политолог А.Д. Градовский, – по
старшинству последнее, по значению первое место в Сенате; он заседает в
Сенате, именем императора контролирует все, что там происходит, имеет
единственное и решительное влияние на мнение сенаторов».44 Муравьев Н.В.
Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. – М., 1889.
Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других
государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за
интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами
содержания заключенных под стражей. Подчеркивая это обстоятельство,
видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции,
генерал-прокурор Н.В. Муравьев свидетельствовал, что в России
«прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ
Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего
(административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или
исковая деятельность: составляла лишь одно из частных дополнений к
функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на
практике».
3. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ППЕРИОД
По утверждению В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял над учреждением
прокуратуры и работал над законопроектами непосредственно. Устройство
надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем
управлением, было, по мнению известного историка, мудреным делом, его
надо было согласовывать с формами ответственности. Указ «О должности
Генерал-прокурора» поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение
императору. В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы:
генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал-лейтенанту;
обер-прокурору – четвертый; коллежским прокурорам – шестой, прокурорам
надворных судов – седьмой наравне с оберфискалами. Тем временем
продолжается тщательная проработка законопроектов, определивших статус
прокуратуры: о Сенате, о Генерал-прокуроре, о прокурорах коллегий. 5
апреля 1722 года Регламент Адмиралтейств-коллегии был дополнен указом о
должности прокурора коллегии.
Вскоре были приняты (одновременно – 27 апреля 1722 года) указы о
должности Сената и о должности Генерал-прокурора. «Должность
Генерал-прокурора» оставалась основным законодательным актом о
прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия. Главное отличие
апрельской редакции Указа от последней январской состоит в пункте об
ответственности прокуроров. Так же, как и прокурор коллегии,
генерал-прокурор освобождался от ответственности за не подтвердившееся
доношение или протест, но, как указал Петр, «ежели то часто будет
употреблять, то не без вины будет».
Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов
государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру,
возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов
государства и исполнением законов, Петр говорит и о защите интересов
граждан, об охране их прав, предоставленных законом. Поэтому не случайно
уже 17 апреля 1722 года он издает Указ «О хранении прав гражданских», в
котором, в частности, говорилось: «Понеже ничто так по управлению
государством есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе
законы писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая
масть к масти: кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою: тот, яко
нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смерти,
без всякие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги,
ежели в вину попадет».
Защищая и охраняя права гражданские, Петр I, наряду с другими задачами,
возлагал решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.По
мнению С.М. Казанцева, в России, таким образом, возникает институт
надзора, который, хотя и получил французское название, однако был создан
не по образу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом
творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских
омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции,
помимо названия, была заимствована главная функция – надзор за точным
исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор (но
французские прокуроры были при судебных органах, а русские – главным
образом при административных).
По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому
омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод
населения от нарушений со стороны властей. По-другому объясняют
возникновение должности генерал-прокурора теоретики прокурорского
надзора дореволюционной России А.Д. Градовский и Н.В. Муравьев. Первый
рассматривал возникновение прокуратуры как одно из проявлений борьбы
двух начал в государственном строительстве Петра I – коллегиальности и
единоначалия: «Должность Генерал-прокурора воплотила и резюмировала
личное начало, подобно тому, как Сенат начало коллегиальное». Н.В.
Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в
недостатках фискальной формы надзора: «Недостаточность, а вместе крайняя
непопулярность фискального надзора, естественно приводили к мысли о
другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать
совокупно с фискальством, так как это последнее в известной степени
все-таки приносило свою долю пользы и правительство не находило еще
возможным совсем отказаться от него в делах местного управления». А вот
С.А. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора
вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ видел в
«крайнем упадке нравственности в обществе».
Первым генерал-прокурором Петр I назначил Павла Ивановича Ягужинского.
Способный от природы, энергичный и честный, Ягужинский пользовался
полным доверием Петра I, сказавшего про него однажды: «Что осмотрит
Павел, так верно, как будто я сам видел». Это доверие Ягужинский
оправдывал всегда. В то время как многие крупные, даже приближенные к
императору вельможи нередко погрязали в лихоимстве и других
злоупотреблениях, на генерал-прокурора даже не падала тень такого
подозрения. Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в
тот период не определялось: велено было избирать «их из всяких чина», но
«лучших».55 Проблема развития правового статуса российской прокуратуры в
условиях переходного периода. – М., 1998. Прокуроры назначались на
должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные
проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же
генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед
императором. В то время существовал такой порядок действий прокуроров.
Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а
если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест
поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело на
том «протесте утвердиться», то есть принять его или же «остаться при
своих мнениях». В последнем случае руководитель учреждения обязан был
направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора
свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение
прокурором протеста приостанавливало действие того постановления,
которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был
отклонен, направлял специальное «доношение» генерал-прокурору, от
которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет.
Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции
прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел
«попечение» о «колоднических», то есть арестантских делах. В круг
ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, за которыми они
должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных
судах доносили о всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам.
Прокуроры на местах наблюдали также за правильным «собиранием» казенных
доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам,
за правильностью финансовой отчетности и др. По мнению академика О.Е.
Кутафина, прокуратура создавалась в России как представительный орган,
прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее
поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и
решениями Правительствующего сената, других центральных и местных
учреждений. Суть самой должности прокурора Петр I выразил такими
словами: «Сей чин яко око наше». Функции прокуратуры были довольно
широки, хотя и видоизменялись».
Смерть Петра и возведение на престол Екатерины I привели постепенно к
сосредоточению фактической власти в руках аристократии. Это не могло не
сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры.
Генерал-прокурор нужен был Петру для надзора за вельможами, а в
условиях, когда монарх находился во власти вельмож, должность
генерал-прокурора была излишней. При Екатерине I отмечается значительный
отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора
прокуратуры за соблюдением законов в государстве; сужается
государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее
генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный
тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению
полномочий Сената. Устремления «верховников» и «временщиков» к захвату
верховной власти в государстве, их олигархические и своекорыстные
намерения не могли найти совмещения с осуществляемым прокурорами
надзором за состоянием режима законности. В этой связи в некоторых
сферах деятельности государственных органов возрождается фискальная
служба. В октябре 1730 года императорским указом восстанавливалась
должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах.
Указ констатировал, что состояние законности в стране ниже всякого
уровня: «в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики
по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы
повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и
разорения претерпевают». Возрожденным органам прокуратуры вверялся
надзор за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом
удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы
были со всякою ревностию и добрым порядком». Таким образом, прокуратура
восстанавливалась во имя тех же благородных целей, что и создаваемая
Петром I.
Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 17
ноября 1740 года генерал-прокурор князь Н.Ю. Трубецкой был неожиданно
отстранен от должности и направлен в Ригу. Встал вопрос о существовании
прокуратуры как государственного органа. 15 декабря последовал Указ об
утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, который
повелевал «о произведении в коллегии, канцелярии и губернии прокуроров
по прошлому указу исполнения не чинить, понеже об оных иметь будет
рассмотрение вновь», упразднив, таким образом, должность
генерал-прокурора, а обер-прокурора оставив без подчиненных. Роль
прокурора возрастает при Екатерине II. С разделением Сената на
департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их
деятельность, а к концу XVIII века, продолжая оставаться органом
надзора, фактически становится высшим органом управления общей
компетенции. Укрепляя прокуратуру как орган надзора, Екатерина II в
Наставлении вновь назначенному генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому
писала о наличии в Сенате двух партий: «Вам не должно уважать ни ту, ни
другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслушивать всякого,
имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и
твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине». Как видно из этого
Наставления, в нем также ставился вопрос о защите государства и
справедливости, в том числе и о защите интересов подданных российского
государства.
В таком значительном для государственного управления и судебной системы
правовом акте, как «Учреждение для управления губерний Российской
империи» от 7 ноября 1775 года, предусматривалась специальная глава «О
прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие
полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за
местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. В
статье 404 «Учреждения…» было сказано: «Вообще губернский прокурор и
губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого
порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих
дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса
императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа
никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки».
«Нравственно-полицейские его обязанности, – говорил Н. Дмитриев об
обязанностях прокурора во времена Екатерины, – состояли в наблюдении за
порядком в обществе: он доносил о непослушании или ропоте жителей
губернии, о нарушении правил благочиния, соблазне и нарушении
общественного спокойствия, о запрещенных торгах». По «Учреждению…»
прокуроры осуществляли надзор за деятельностью всех присутственных мест
губернии. Характеризуя «прекрасную должность губернского прокурора» как
наследие петровских времен и одно из лучших екатерининских учреждений,
А.Ф. Кони писал: «Блюститель закона» и «царское око», охранитель закона
и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав,
ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием их : внимательный
«читатель» определений всех присутственных мест:, губернский прокурор,
по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной
правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления». Однако
стремление правительственной власти самодержавной России на всех уровнях
к бесконтрольности, всепроникающая регламентация и полицейская опека,
отсутствие гласности, безнаказанность всякого рода чиновничьих
злоупотреблений – все это в сильнейшей степени стесняло права человека,
и именно с этим приходилось бороться прокурорам того времени. Во время
царствования Александра I (1801-1825 гг.) прокурорский надзор был
возрожден, причем начиная с 1802 г. генерал-прокурор стал одновременно и
министром юстиции. Первым министром юстиции России с одновременным
исполнением обязанностей генерал-прокурора и руководством всей
прокурорской системы был назначен знаменитый поэт Гавриил Романович
Державин. Он ревностно взялся за работу, больше внимания стал уделять
обер-прокурорскому и местному надзору. 22 сентября 1802 года Г.Р.
Державин подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам.
Основываясь на Учреждении для управления губерний и законах от 8
сентября 1802 года, министр юстиции сводит свою инструкцию для местного
надзора к семи главным положениям. В том числе Г.Р. Державин в своем
ордере к прежним ведомостям, представляемым губернскими прокурорами в
Петербург (о числе решенных и нерешенных дел и о «колодниках»), прибавил
еще подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных
преступлениях. В ведомостях о “колодниках” должны были уточняться
сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были
докладывать, «имеют ли тюрьмы необходимые к человеческой жизни выгоды,
как-то – теплоту, сухость и свежий воздух, не изнуряются ли какими
тяжкими сверх меры работами и проч.». Ордер впервые возлагал на
прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. Они должны
были наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов,
бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода», но вместе с тем
должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями
преступникам. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров
должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении
«всякого рода притеснений и волокит». Как известно, Державин принимал
активное участие в действиях правительственных войск по усмирению
восстания Е. Пугачева, хорошо знал, что такое «русский бунт,
бессмысленный и беспощадный», а потому понимал, что в интересах
дворянства не доводить дело до вооруженных выступлений, и требовал от
своих подчиненных «блюсти закон» на местах во имя общего блага.
Характерен в этом отношении Указ Правительствующего сената от 28
сентября 1828 года. В нем говорилось: «Губернские прокуроры, на
основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях
ничего противного закону и общей пользе не происходило».
Следует отметить, что согласно воспоминаниям современников, «история
Министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых годов XIX века,
представляла немало примеров энергической борьбы губернских прокуроров с
местными злоупотреблениями. Борьба эта не всегда была успешна, но само
уже возникновение ее, основанное на предписании закона, определявшего
обязанности губернского прокурора, действовало благотворно, не говоря
уже о тех случаях, когда последствиями ее являлись сенаторские ревизии,
несшиеся, как грозовые тучи, на местность, пораженную правовою засухою.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, объективно оценивая роль дореформенной (имеется в виду
судебная реформа 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что она, как и
большинство государственных органов царской России, накануне реформы
60-х гг. XIX в., находилась в сложном положении. Система надзора в
России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство.
Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах
– губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в
Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением
генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о
прокурорском надзоре. По мнению С.М. Казанцева (мы разделяем эту точку
зрения), беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот
период были обусловлены не только пороками всей системы общества и
бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого
этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен
исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера
надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и
неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это
привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, требовала
серьезных преобразований. Вот почему, как только во второй половине 50-х
годов ХIХ в. встал вопрос о необходимости судебной реформы в России,
выяснилось, что применение даже некоторых принципов буржуазного
судоустройства и судопроизводства неизбежно влечет за собой и
реорганизацию прокуратуры.
Вот уже почти три столетия российская прокуратура, пережив смену эпох и
династий, испытав на себе влияние разных политических режимов, служит
державным оплотом порядка и законности нашего многонационального
общества. История запечатлела неоднозначное восприятие прокуратуры, ибо
она по изначальному замыслу ее творца — Петра I — была призвана служить
зорким «оком государевым» в изобличении казнокрадства, сепаратизма и
вседозволенности вельможной и чиновничьей знати, оберегая единство и
безопасность страны. Именно служением интересам отечества, строгим
надзором за законностью, российская прокуратура снискала себе, не смотря
на зигзаги истории, знавшей и нелицеприятные страницы, традиционное
общественное признание. Она служила и служит надзорным щитом государства
против любых злоупотреблений и нарушений законности от кого бы они ни
исходили. Можно полагать, что при обдумываний неординарного решения Петр
находился в поисках полезного надзорного института. И без изучения опыта
других стран, в первую очередь, примера Франции, возможно, здесь не
обошлось. Но, ни о каком копировании зарубежных моделей не могло быть и
речи. Во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране
королевской власти и чести, от имени последней он участвовал и в суде. В
России же правомочия прокурора изначально выходят на
контрольно-надзорные функции общегосударственного значения, формирование
службы надзора постепенно завершается системной централизованной
самостоятельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору. Иными
словами, возник самобытный, влиятельный орган государства с уникальными
функциями надзора, служители которого не только опротестовали незаконные
распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили
высочайшей власти о замеченных злоупотреблениях.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России
доекатерининского времени. – Харьков, 1915. С.27.
2. Полянский Н.Н. Судьба процессуальных гарантий и личной свободы во
Франции. – М.-Л., 1946. С.49. –
3. Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестник МГУ.
Сер.11, «Право». 1997.- №2.
4. Ключевский В.О. Сочинения. – Т. 4. М., 1958. С.177-179.
5. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.4. М., 1986. – С. 182-186.
6. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. –
М., 1889. – С.284.
7. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб. – 1993. – С.134.
8. Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра Великого. – М., 1875.
9. Зягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российская прокуратура.
XVIII век. М., 1994. – С.8-27.
10. Проблема развития правового статуса российской прокуратуры в
условиях переходного периода. М., 1998. – С.7.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
