Правовой статус органов исполнительной власти

ПЛАН

ВВЕДЕНИЕ.

Понятие административных правоотношений.

Глава I. Понятие органов исполнительной власти и их правовой статус.

Глава II. Виды органов исполнительной власти и их классификация.

1. Классификация органов исполнительной власти по территориальному
масштабу деятельности.

2. Органы исполнительной власти по порядку образования.

3. Органы исполнительной власти по характеру компетенции.

4. Органы исполнительной власти по порядку разрешения подведомственных
вопросов.

5. Органы исполнительной власти по способу их создания.

6. Организационно-правовые формы органов исполнительной власти.

Глава III. Основные принципы организации и деятельности органов
исполнительной власти.

1. Самостоятельность органов исполнительной власти.

2. Единство системы органов исполнительной власти.

3. Принцип федерализма.

4. Законность.

5. Принцип экономичности.

6. Сочетание централизации и децентрализации.

7. Народовластие, гласность и обеспечение прав и свобод человека и
гражданина.

8. Принцип ответственности.

Глава IV. Организационно-правовые формы центральных органов федеральной
исполнительной власти России и их правовой статус.

1. Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной
власти.

2. Место и роль федеральных министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти в системе исполнительной власти.

Глава V. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации.

1. Органы исполнительной власти в республиках, входящих в состав
Российской Федерации.

2. Органы исполнительной власти в территориальных субъектах РФ.

3. Особенности организации исполнительной власти в городах федерального
значения.

Заключение.

Список использованной литературы.

ВВЕДЕНИЕ

Органы исполнительной власти играют главную роль в системе
административного права.

Прежде всего, следует указать, что административное право – это
самостоятельная отрасль правовой системы России. Она регулирует
административно-правовые отношения в обществе.

Административно-правовые отношения – это урегулированные нормами
административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере
деятельности исполнительной власти.

Административно-правовые отношения представляют собой разновидность
правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридическому
содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки
любого правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие
чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное
общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юридическую
форму; регламентация правовой нормой действий (поведения). (11, с. 234)

сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право
сторон правоотношения, определяемая нормой и т.п.

Однако следует выделить некоторые особенности, дополняющие эту общую
характеристику и способные служить основой для отграничения
административно-правовых отношений от других видов правоотношений. К
таким особенностям относятся:

– права и обязанности сторон данных отношений связаны с деятельностью
исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной
власти;

– всегда одной из сторон в таких отношениях выступает субъект
административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная
организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

– административные правоотношения практически всегда возникают по
инициативе одной из сторон;

– если произошло нарушение административно-правовой нормы, то
нарушитель несет ответственность перед государством;

– разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в
административном порядке.

– административные правоотношения являются властеотношениями,
построенные на началах “власть-подчинение”, где отсутствует равенство
сторон. Признак подчинения является в таких отношениях доминирующим,
поскольку он предопределен важнейшими приоритетами
государственно-управленческой деятельности.

Подводя итог вышеуказанному, можно дать соответствующее понятие
административного правоотношения, как урегулированное
административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в
котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей,
установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Для их регулирования и создаются органы исполнительной власти разного
уровня.

Глава I. Понятие органов исполнительной власти и их правовой статус.

Очевидно, что если речь идет об исполнительной власти, о
государственной деятельности по её практической реализации, неизбежен
вопрос о том, какому именно государственно-властному механизму,
построенному на началах разделения властей, поручается такого рода
деятельность. До того как Конституция РФ 1993 г. установила, что
государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции РФ),
данный вопрос решался достаточно просто: на различных уровнях
государственной организации была построена и соответствующим образом
функционировала система органов государственного управления. Она
полностью соответствовала одному из ведущих проявлений государственной
власти, а именно – государственно-управленческой или
исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду с
законодательной и судебной (7, с. 57).

Соответственно органы государственного управления в центре и на местах
являлись основными субъектами административного права или же носителями
административной правосубъектности. Иначе говоря, государственное
управление как самостоятельный вид деятельности государства по
реализации своих задач и функций имело специального, конституционно
закреплённого субъекта.

Конституция РФ 1993 г. вместо термина “государственное управление” ввела
в оборот понятие “исполнительная власть”. И теперь конституционные нормы
содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить
известное представление, как о самой исполнительной власти, так и о
реализующих её органах. Так, ст.77 Конституции РФ говорит о том, что в
пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные
органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ
образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые
появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти
(3, с. 68).

Что касается, например, республик, входящих в состав РФ, то они
самостоятельно устанавливают систему республиканских органов власти
(ст.60 Конституции Республики Бурятия), включающую и органы
исполнительной власти. Так, в ст.116 Конституции Республики Татарстан
записано, что Кабинет Министров Республики – Правительство – является
исполнительным и распорядительным органом государственной власти
Республики. В некоторых случаях данные позиции конкретизируются. Так,
ст.63 Конституции Республики Карелия возлагает осуществление
исполнительно-распорядительных функций на главу исполнительной власти
(т.е. на Председателя Правительства) и органы государственного
управления (министерства, государственные комитеты и другие ведомства,
должностных лиц).

В уставах краёв, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов также закрепляются соответствующие звенья
системы исполнительных органов.

Действующее российское законодательство, наряду с широким использованием
термина “органы исполнительной власти”, часто содержит упоминания об
“исполнительных органах”, о “государственных органах управления”. А Указ
Президента РФ “О совершенствовании структуры федеральных органов
исполнительной власти” ст. 17 марта 1997 г. характеризует субъекты
исполнительной власти как “органы исполнительной власти, осуществляющие
государственное управление” (18, с. 112).

Очевидно, что во всех случаях речь идёт об одном и том же, а именно – о
субъектном выражении исполнительной власти, т.е. о тех государственных
органах, в чью компетенцию входит практическая реализация её задач,
функций и полномочий. Используя современную конституционную
терминологию, мы говорим в подобном смысле о субъектах исполнительной
власти или же, что по своей сути адекватно – об органах исполнительной
власти. Налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и
«орган исполнительной власти» (9, с. 202).

Действующее законодательство, опирающееся на новую Конституцию РФ, не
отказывается от выработанных административно-правовой теорией и
практикой понятий, необходимых для характеристики того вида
государственной деятельности, который в наши дни предназначен для
осуществления в различных сферах нашей жизни исполнительной власти. В
силу этого, говоря об органах исполнительной власти, мы подразумеваем
(несмотря на их новое название) органы государства, осуществляющие от
его имени государственно-управленческую деятельность. Значит, есть все
необходимые основания для того, чтобы не забывать о том, что они
являются органами государственного управления. В то же время возможно
использование и такого собирательного термина, как исполнительные органы
для обозначения всех субъектов государственно-управленческой
деятельности.

При этом, однако, следует учитывать, что исполнительными по своей сути
являются вообще все органы, осуществляющие управленческие функции и за
пределами государственно-управленческой деятельности, т.е. действующие в
системе местного самоуправления, в управлении внутренней жизнью
государственных предприятий и учреждений, а также общественных
объединений. Естественно, что в подобных случаях имеют место
соответствующие особенности.

Таким образом, итоговые позиции, относящиеся к выяснению понятия и
признаков органов исполнительной власти (исполнительных органов),
выражаются в следующем.

1. По точному конституционному смыслу под органами исполнительной власти
подразумеваются лишь те звенья государственного аппарата, которые
сопутствуют органам законодательной (представительной) власти в системе
разделения властей. Подобное ограничительное их понимание приводит к
необоснованному выводу о том, что якобы органы исполнительной власти
функционируют только на уровне РФ и её субъектов. Опровержение такого
вывода содержится как в федеральном законодательстве, так и, в
особенности, в законодательстве субъектов Федерации (например, нормы о
территориальных и местных исполнительных органах). В то же время
Конституция РФ не содержит нормы, по содержанию которых можно было бы
судить о том, какие именно государственные органы являются субъектами
исполнительной власти. А по смыслу ст. 10 Конституции исполнительную
власть в стране осуществляет только Правительство РФ, что вообще снимает
вопрос об иных органах исполнительной власти, которые, тем не менее,
фактически существуют. Наконец нельзя не учитывать отсутствие
федерального закона об исполнительной власти и её организации, что пока
приводит к тому, что лишь на федеральном уровне определяется система и
структура органов исполнительной власти. Что же касается дальнейших
уровней государственно-управленческой деятельности, то их
организационные формы (т.е. органы управления) отличаются крайним
разнообразием и отсутствием должной упорядоченности. Это даёт основания
рассматривать в их качестве любые организационно-правовые формы
проявления государственно-управленческой деятельности, т.е.
характеризовать их в качестве исполнительных органов.

2. Исполнительные органы представляют собой составную часть
государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть
которой заключается в практической реализации задач и функций
исполнительной власти в процессе управления или регулирования в сферах
экономической, социальной и административно-политической жизни.
Соответственно своему специфическому, т.е. исполнительному, назначению
эти органы осуществляют повседневную деятельность исполнительного и
распорядительного характера.

3. Органы исполнительной власти являются носителями определённого объёма
государственно-властных (юридически-властных) полномочий. Эти полномочия
выражаются, прежде всего, в издании исполнительными органами правовых
актов в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их
исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими
средствами (включая средства административного, т.е. внесудебного,
принуждения). Наличие определённого объёма юридически-властных
полномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами данного органа, –
наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти.

Издаваемые исполнительными органами правовые акты не подменяют собой
акты законодательных и судебных органов государственной власти. С одной
стороны они подзаконны, ибо предназначены для исполнения требований,
содержащихся в законах. С другой стороны, правовые акты исполнительных
органов отличаются от актов судебных органов, имеющих преимущественно
негативно-юрисдикционный характер, и не выражают присущие судебным
органам функции и полномочия правосудия.

4. Исполнительные органы представляют собой разновидность
государственных организаций, в числе которых действуют также
государственные учреждения и предприятия. Но последние не являются
носителями государственно-властных полномочий, не выполняют функции по
реализации исполнительной власти, поскольку представляют собой не органы
государства, а соответствующим образом организованные трудовые
коллективы, основным назначением которых является создание материальных
ценностей (например, завод), оказание тех или иных материальных услуг,
наконец, осуществление социальных функций (например, больница, школа).

Сейчас предполагается ещё более чётко разграничить функции собственно
управления и функции оказания государственных услуг, которыми должны
заниматься не органы исполнительной власти, а государственные
учреждения, работающие, как правило, на началах самоокупаемости. Данная
позиция наглядно свидетельствует о том, что в отличие от органов
исполнительной власти подобные образования непосредственно от имени
государства не выступают, что и лишает их возможности юридически
властвовать вовне (государственная власть и самоокупаемость – не
тождественные категории).

На существующих сейчас государственных предприятиях и в государственных
учреждениях так же в определённом объёме функционируют те или иные
управленческие звенья (администрация завода), чья компетенция
реализуется в целях “самоорганизации”, т.е. в интересах нормальной
работы предприятия, учреждения. Именно в этих границах такие
управленческие звенья обладают ограниченными юридически-властными
возможностями (например, ректор ВУЗа) (13, с. 89).

Следует учитывать, что в стране действует множество общественных
организаций, имеющих собственные исполнительные органы, выражающие
интересы и волю членов таких организаций. Их чисто внутриорганизационные
полномочия выводят их из числа органов исполнительной власти в их
государственно-правовом понимании.

5. Исполнительные органы также представляют собой определённые трудовые
коллективы, формируемые государством в соответствии с их целевым
назначением на базе определённой организационной структуры. Имеется в
виду внутреннее построение органа, предполагающее наличие совокупности
государственных должностей (штаты), распределение между ними
обязанностей и ответственности, определение полномочий каждого работника
(должностного лица), занимающего соответствующую государственную
должность государственной службы. Именно государственные служащие
составляют сердцевину штатной характеристики органов исполнительной
власти (исполнительных органов).

6. Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью,
границы которой устанавливаются закреплённой за ними компетенцией;
последняя определяет основы правового положения данного органа либо в
нормах Конституции РФ (например, Правительства РФ), либо в нормах
конституций и уставов субъектов РФ, либо в нормах федерального и
регионального законодательства, либо, наконец, в нормах индивидуальных
положений о них, утверждаемых в установленном порядке. Компетенция
исполнительного органа выражает его задачи, обязанности, полномочия и
ответственность.

В её рамках исполнительные органы совершают юридически значимые
действия, Выражающие их административную право- и дееспособность. В этом
смысле наиболее показательны различные варианты нормотворческой
(установление правил поведения), правоисполнительной (обеспечение
реализации законодательных и подзаконных правил поведения) и
правоохранительной (наблюдение за правильностью проведения в жизнь
правовых норм) деятельности (10, с. 189).

7. Характеризуя исполнительные органы в целом, необходимо учитывать, что
практически от их имени действуют и, соответственно, представляют их в
конкретных управленческих отношениях должностные лица, сами по себе,
естественно, исполнительными органами не являющиеся.

8. Каждый орган исполнительной власти имеет определённый для него
действующим законодательством территориальный масштаб деятельности,
учитывающий особенности федеративного устройства РФ.

9. Образование, организация и ликвидация исполнительных органов
осуществляются в порядке, установленном действующим законодательством РФ
и её субъектов, Президентом РФ, главами республик, входящих в состав РФ
либо по представлению глав администрации краёв, областей и т.п.
соответствующими представительными (законодательными) органами власти.

Таковы наиболее общие черты, совокупность которых позволяет получить
необходимое представление об административной правосубъектности органов
исполнительной власти (исполнительных органов) или же органов
государственного управления.

Орган исполнительной власти – это структурное подразделение
государственно-властного механизма (государственного аппарата),
создаваемое специально для повседневного функционирования в системе
разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в
процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной
и административно-политической сферами жизни общества.

Глава II. Виды органов исполнительной власти и их классификация.

Система органов исполнительной власти весьма многообразна. Огромная
территория страны, 89 различных по многим факторам субъектов РФ
(экономические, социальные, географические условия регионов и территорий
и т.п.) – всё это неизбежно сказывается на решении организационных
проблем, связанных с построением такой системы государственного
управления хозяйственным, социально-культурным и
административно-политическим строительством, каковая могла бы с
наибольшей эффективностью способствовать реформированию жизни России.

Критерии, в соответствии с которыми действующие органы исполнительной
власти могут быть разбиты на определённые классификационные группы,
различны. Их может быть достаточно много, если принимать во внимание все
возможные оттенки характеристики той или иной группы таких органов.
Поэтому предлагается наиболее значительная, т.е. имеющая принципиальное
значение, их классификация.

1. Исходя из федеративного государственного устройства РФ, на первый
план выдвигается территориальный масштаб деятельности исполнительных
органов. В соответствии с данным критерием из единой системы выделяются:

a) федеральные органы исполнительной власти;

b) органы исполнительной власти субъектов РФ;

Последняя группа наиболее разнообразна, так как включает в свой состав
соответствующие органы республик, краёв, областей, городов федерального
значения, автономной области и автономных округов (6, с. 178).

Территориальный масштаб деятельности имеет и ряд иных
организационно-правовых выражений как применительно к федеральным
органам исполнительной власти, так и к аналогичным органам субъектов
Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти могут создавать
свои территориальные органы (управления, уполномоченные и т.п.),
действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему
исполнительных органов республик, краёв, областей и т.п. Кроме того,
отдельные федеральные органы создают межтерриториальные исполнительные
органы, действующие на территории нескольких субъектов Федерации
(например, органы военного управления).

Органы исполнительной власти субъектов РФ по своей организационной сути
также можно характеризовать как территориальные, так как их компетенция
ограниченна территорией данного субъекта. Однако, учитывая, что в
составе этих субъектов есть государства (республики) и
административно-территориальные единицы (т.е. собственно территории),
для их общей характеристики стал всё чаще использоваться термин
региональное управление.

В качестве одного из проявлений территориального принципа построения
системы органов исполнительной власти иногда называют образование
местных исполнительных органов. Однако ни Конституция РФ, ни федеральное
законодательство не содержит никаких упоминаний такого рода органах.
Даже территориальные органы, которые образуются федеральными органами
исполнительной власти в субъектах Федерации, подобным образом не
характеризуются.

Тем не менее, в ряде конституций республик, входящих в состав РФ, прямо
предусматриваются органы местной государственной власти и управления,
т.е. исполнительные и распорядительные органы (конституции республик
Ингушетия, Кабардино-Балкария, Коми, Татарстан, Адыгея, Башкортостан,
Хакасия) (21, с. 17). Например, в ст. 94 Конституции Республики Коми
записано: местная администрация – орган исполнительной власти,
непосредственно осуществляющий государственное управление; она входит в
систему исполнительной власти республики. Статья 108 Конституции
Республики Башкортостан предусматривает два вида местной власти: местное
государственное управление (в районах и городах) и местное
самоуправление. В других случаях это одновременно органы исполнительной
власти и местного самоуправления (г. Москва).

Так или иначе, но в подобных случаях налицо стремление, прежде всего
республик обеспечить входящие в их состав
административно-территориальные единицы соответствующими звеньями
исполнительной власти.

Однозначного решения вопроса о судьбе такого рода органов пока не
предложено, в силу чего в ряде случаев в систему органов исполнительной
власти включаются исполнительные органы системы местного самоуправления.
Между тем органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией
РФ (ст. 12) и федеральным законодательством не входят в систему органов
государственной власти. Следовательно, конструировать местные органы
исполнительной власти на базе существующих исполнительных органов
местного самоуправления невозможно.

2. Исходя из установленного порядка образования органов исполнительной
власти, выделяются:

a) исполнительные органы, формирование которых в соответствии с пунктом
«г» ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению РФ. Имеются в виду
федеральные органы исполнительной власти.

На федеральном уровне все основные вопросы образования органов
исполнительной власти сконцентрированы в руках Президента РФ. Указом
Президента «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14
августа 1996 г. установлено, что создание федеральных органов
исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются
Президентом по предложению Председателя Правительства РФ.

Кроме того, на федеральном уровне решаются вопросы образования
федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих
полномочий в субъектах Федерации территориальных органов и назначения
соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ);

b) исполнительные органы, формирование которых в соответствии со ст. 43
Конституции РФ и соответствующих статей республиканских конституций,
уставов краёв, областей и т.п. отнесено к ведению субъектов РФ (ст. 63
Конституции Республики Бурятия; ст. 22 Устава (Основного закона)
Оренбургской области).

На республиканском уровне порядок образования органов исполнительной
власти в деталях различен. Решающую роль здесь играют высшие должностные
лица республик главы государств, президенты – главы исполнительной
власти (ст. 54 Конституции Республики Ингушетия; ст. 85 Конституции
Республики Коми).

В краях, областях, городах федерального значения, автономной области,
автономных округах порядок примерно такой же. Так, губернатор
Ставропольского края формирует исполнительный орган – Правительство
края, являясь одновременно его председателем (ст. 63 Устава – Основного
закона Ставропольского края); глава администрации Читинской области
формирует аппарат областной администрации (ст. 38 Устава – Основного
закона Читинской области) и т.п. В ведении московских властей (мэрия,
правительство) находится формирование органов исполнительной власти –
отраслевых и функциональных органов городской администрации (ст. 52, 54
Устава – Основного закона г. Москвы) (19, с.278).

3. Органы исполнительной власти можно различать и по характеру
компетенции. С этих позиций выделяются:

a) органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют
свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по вопросам
основным их деятельности. Это – Правительство РФ, правительства
республик, входящих в состав РФ, а так же правительства (администрации),
созданные в некоторых краях, областях, городах федерального значения,
автономные области, автономных округах. Во многих случаях на
территориальном и региональном уровнях ими руководят губернаторы;

b) органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые
осуществляют свои функции в отношении полученных им сфер отраслевой
деятельности. Как правило, это – федеральные и республиканские
министерства, иные отраслевые исполнительные органы;

c) органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые по
порученной им сфере деятельности координируют деятельность иных
исполнительных органов. Как правило, это – государственные комитеты,
федеральные комиссии, а так же аналогичные органы субъектов Федерации
(например, государственные комитеты в республиках);

d) органы исполнительной власти специальной компетенции, которые
осуществляют различного рода регулятивные, разрешительные, контрольные и
надзорные функции в различных сферах управленческой деятельности
(например, федеральные надзоры).

4. По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются
коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. К числу
первых относятся правительства, государственные комитеты, федеральные
комиссии, а также администрации субъектов РФ, если это прямо
зафиксировано в их статусе (16, с. 158).

Так, наиболее важные вопросы глава администрации Архангельской области
выносит на рассмотрение на возглавляемого им консультативного органа –
совета администрации области. Члены совета назначаются главой
администрации (ст. 27 Устава Архангельской области). А Уставом Псковской
области предусмотрено образование коллегии администрации области
(ст.40).

Вопросы здесь решаются по принципу большинства голосов. Единоначальными
являются, как правило, все остальные исполнительные органы, прежде всего
министерства. Единоначально может действовать и соответствующая
администрация. Единоначалие тесно переплетается с началами
коллегиальности на уровне обсуждения ведущих вопросов. Для этих целей в
министерствах, например, создаются коллегии, различного рода
консультативные и иные советы.

5. В качестве критерия классификации исполнительных органов используется
также способ их создания. С таких позиций можно различать:

a) исполнительные органы, образуемые в установленном порядке. Таких
органов большинство как на уровне РФ, так и её субъектов (например,
образование министерств и иных исполнительных органов главами государств
или главами исполнительной власти);

b) в отдельных случаях используется способ избрания. Однако он не
распространяется на тот или иной исполнительный орган, а относится к тем
должностным лицам, которые возглавляют соответствующий исполнительный
орган. Так, избирается Председатель Правительства Республики Хакасия
(ст.89 Конституции Республики Хакасия); избираются главы администраций
субъектов РФ, не являющихся республиками (например, мэр г. Москвы);
избираются президенты республик, являющиеся главами исполнительной
власти (например, ст. 71 Конституции Республики Бурятия).

6. Разнообразны организационно-правовые формы органов исполнительной
власти. Здесь довольно много различных модификаций, очень часто
происходят изменения, в силу чего устойчивым данный вид классификации
признать не представляется возможным. Тем не менее, по данному критерию
сейчас доступны для выделения:

a) правительства (РФ, входящих в её состав республик, городов
федерального значения, а также в отдельных краях, областях);

b) министерства (федеральные, республиканские);

c) государственные комитеты (федеральные и республиканские);

d) федеральные комиссии, российские агентства, федеральные службы,
федеральные надзоры (только на федеральном уровне);

e) администрации или мэрии (в субъектах федерации, не являющимися
республиками);

f) департаменты, главные управления, управления, комитеты, отделы,
структурные подразделения органов исполнительной власти либо
самостоятельные органы управления в субъектах Федерации (см., например,
ст. 69 Устава – Основного закона Тамбовской области) (14, с. 89).

Глава III. Основные принципы организации и деятельности органов
исполнительной власти.

Принципы, на базе которых строится и функционирует система органов
исполнительной власти, предопределяется современными особенностями
организации государственной власти РФ, закреплёнными в её Конституции
1993 г.

Тем не менее, используя конституционную базу в качестве исходной, можно
рассмотреть проблему основных принципов организации и деятельности
исполнительных органов государственной власти с позиций их соотношения с
субъектами иных ветвей единой государственной власти, федерализма,
законности, ответственности.

1. Самостоятельность органов исполнительной власти.

Основополагающее значение для исполнительной власти в её современном
виде имеет то, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ она
представляет собой оснащённую необходимыми атрибутами ветвь единой по
своей государственно-правовой сути государственной власти. При этом
главное, принципиальное состоит в том, что в рамках разделения властей
органы исполнительной власти (равно как законодательные и судебные)
самостоятельны. Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы
исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у
органов законодательной власти, имеют собственное
функционально-компетенционное выражение, позволяющее им действовать,
выражая исполнительство в качестве своей особой функции, вторжение в
которую для других государственных органов недопустимо. Конечно, речь не
может идти об их полной самостоятельности. Последняя относительна, ибо,
с одной стороны, органы исполнительной власти на всех уровнях
государственной организации РФ создаются именно для того, чтобы
обеспечивать организацию исполнения волеизъявлений субъектов
законодательной (представительной) власти. С другой стороны, они
находятся под соответствующим контрольно-надзорным воздействием со
стороны органов судебной власти.

С этих позиций очевидно, что осуществление государственной власти на
основе её разделения не может и не должно быть абсолютизировано, что
неизбежно привело бы к полной независимости её ветвей, т.е. фактически к
вторжению одной ветви власти в сферу другой. Поэтому самостоятельность
органов исполнительной власти – первый принцип их совместного бытия. Как
следствие его – необходимость тесного взаимодействия исполнительной
ветви власти с её другими ветвями.

К этому следует добавить некоторые особенности проявления
самостоятельности органов исполнительной власти. Имеется в виду, прежде
всего значительный объём президентского влияния на организацию и
деятельность этих органов, а также недостаточно развитый институт
парламентского контроля за ними.

2. Единство системы органов исполнительной власти.

Одним из принципов современной организации и деятельности органов
исполнительной власти является то, что в пределах ведения РФ и
полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и её субъектов они
образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции
РФ). Из этого вытекает, что система органов исполнительной власти
субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с
основами конституционного строя РФ и общими принципами организации
исполнительных органов государственной власти, установленными
федеральным законом. На подобной же основе формируется и аппарат
федеральной исполнительной власти.

Единство системы исполнительной власти органически перерастает в
единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном
масштабе. Оно связывает воедино по целевому назначению и по соотношению
с иными органами государственной власти федеральные органы
исполнительной власти с исполнительными органами любого иного
внутригосударственного уровня. Но это единство не носит на себе
отпечаток административной подчинённости как цементирующего всю систему
начала, хотя, разумеется, изолировать одного звена системы от других
исключается.

Практика пока ещё даёт примеры отхода от требований данного принципа,
выражающиеся в известной “самостийности” мест, что следует оценивать в
первую очередь как неумение правильно использовать широкую оперативную
самостоятельность, каковая предоставлена каждому звену единой по своей
сути системы исполнительных органов, равно как и следствие
незавершённости законодательного процесса (18, с. 98).

Именно в силу этого особую актуальность в современных условиях приобрела
проблема конкретизации конституционного понятия единой системы
исполнительной власти в РФ. Иначе говоря, речь идет о законе,
посвященном системе и механизму исполнительной власти в стране.

3. Федерализм в его новом качестве несомненный принцип организации и
деятельности органов исполнительной власти. Его исходные начала были
заложены ещё Федеративным договором, а затем нашли своё закрепление в
Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ. Как известно,
федеративное устройство России основано на её государственной
целостности, единстве системы государственной власти, разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ
и органами государственной власти её субъектов, равноправии и
самоопределении народов. Соответственно конституционно определён круг
вопросов, отнесённых к ведению РФ (ст. 71 Конституции РФ), одновременно
были определены предметы ведения, отнесённые к совместному ведению РФ и
её субъектов (ст. 72 Конституции РФ), включающие, в частности,
установление общих принципов организации системы органов исполнительной
власти. Вне названых пределов субъекты РФ обладают всей полнотой
государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

Субъекты РФ в своих конституциях и уставах закрепили предметы ведения,
относящиеся к их собственной компетенции, в числе которых определение
системы органов исполнительной власти, порядка их организации и
деятельности (например, см. ст. 53 Конституции Республики Адыгея). В
отдельных случаях эти вопросы адресно отнесены к компетенции высших
представительных и законодательных органов государственной власти
республик (в Республике Марий Эл порядок организации и деятельности
республиканских органов управления определяется в соответствии со ст. 73
её Конституции, Государственным Собранием Республики).

По Уставу Архангельской области вне пределов ведения федеральных
органов, а также совместного ведения этих органов и органов области
исполнительные органы государственной власти области обладают на своей
территории всей полнотой власти (ст. 7). При этом областное собрание
утверждает схему управления областью по представлению главы
администрации области и т.п (16, с. 45).

Принцип федерализма выражается также в том, что вне пределов ведения РФ,
совместного ведения РФ и её субъектов последние осуществляют собственное
правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных
правовых актов. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с
органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им
осуществление части своих полномочий, если это не противоречит
Конституции РФ и федеральным законам.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по
соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут
передавать им осуществление части своих полномочий. На территории
субъектов РФ могут создаваться территориальные органы федеральных
органов исполнительной власти. Взаимоотношения с ними осуществляются на
основе сотрудничества и координации действий.

Споры по вопросам совместного ведения между органами исполнительной
власти субъектов РФ и соответствующими органами РФ разрешаются
посредством согласительных процедур, а при не достижении согласия – в
судебном порядке.

Принцип федерализма постоянно получает новые формы. Так, в последние
годы было заключено множество договоров и соглашений о разграничении
предметов ведения и полномочий между РФ и некоторыми республиками
(например, Татарстан, Саха-Якутия, Башкортостан), а также между
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Федерации (например, Свердловской, Калининградской
областей) (3, с. 167). Соответственно создаётся сбалансированная система
взаимных прав и ответственности федерального и регионального уровней.
Это, в частности, направлено на то, чтобы: функции, отнесённые к ведению
Российской Федерации, осуществлялись только федеральными органами; в
сфере совместных предметов ведения федеральный центр осуществлял
преимущественно регулирующие, координирующие и контрольные функции; в
этой же сфере шире использовалась политика дифференцированного
делегирования исполнительно-распорядительных функций органам субъектов
Федерации под их полную ответственность.

4. Законность – один из ведущих принципов организации и деятельности
органов исполнительной власти. Свои исходные начала он берёт из
Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ
и их законодательства (см., например, ст. 15, 75 Конституции РФ).

5. Для организации и деятельности органов исполнительной власти
существенное значение имеет также принцип экономичности. Его значимость
определяется тем, что механизм реализации исполнительной власти крайне
многоструктурен и оснащён, мягко говоря, значительным количеством
служащих (чиновников), выполняющих повседневно его функции. При этом
необходимо учитывать, что расходы на содержание такого механизма, будучи
по своей природе непроизводительным, отягощают государственный и
региональный бюджеты. В силу этого постоянно осуществляется
организационно-правовые меры, направленные на обеспечение экономии в
расходовании государственных средств в сфере управления.

6. В настоящее время ранее стоящий во главе угла принцип сочетания
централизации и децентрализации может быть понят через содержание
принципа федерализма; принцип “двойного подчинения”, и ранее бывший
весьма специфическим, сейчас утратил свои чётко выраженные формы. Иного
рода принципы своё прямое отношение имеют к отдельным проявлениям
исполнительной власти (например, эффективность управления, линейные и
функциональные начала и т.п.), а потому и не раскрываются в качестве
основополагающих.

7. В числе действующих принципов называются также: народовластие;
гласность; обеспечение прав и свобод человека и гражданина;
ответственность. Сущность этих принципов, равно как и
социально-юридическая значимость, очевидны.

Рассмотрев понятие, виды и принципы деятельности органов исполнительной
власти, можно перейти к анализу их действующей системы.

Глава IV. Организационно-правовые формы центральных органов федеральной
исполнительной власти России и их правовой статус.

1. Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной
власти.

Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации
наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской
Федерации. Согласно ст. 11 федеральное Правительство осуществляет
исполнительную власть Российской Федерации. Несмотря на то, что
Конституция РФ не употребляет по отношению к Правительству термина
«высший», оно, тем не менее, является высшим исполнительным органом
государственной власти в масштабе всей страны. Правовое положение
Правительства определяется гл. 6 Конституции РФ и Федеральным
конституционным законом 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации».

Правительство – это коллегиальный орган, который возглавляет единую
систему исполнительной власти в Российской Федерации. В его состав
входят Председатель, заместители Председателя Правительства и
федеральные министры. В период с января 1994 г. по 1997 г. была
проведена реорганизация федеральных органов исполнительной власти, в
частности сокращено количество министерств и ведомств с тем, чтобы они
не дублировали друг друга и не вмешивались в управление сферами, не
отнесенными Конституцией РФ к ведению Федерации. Была также проведена
реорганизация структуры аппарата Правительства, направленная на
сокращение действия отраслевого принципа и усиление функциональной
направленности работы аппарата (2, с.254).

В результате преобразований федеральная исполнительная власть была
разделена на две ступени: Правительство России и федеральные органы –
министерства и иные органы.

Конституция РФ закрепляет определенный порядок формирования
Правительства.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом
Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Включение в
Конституцию специальной статьи о порядке назначения и согласования с
Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства связано с
более сложной процедурой решения этих вопросов, а также с весьма
серьезными последствиями для Государственной Думы неоднократного
отклонения кандидатур на этот пост. Дело в том, что из содержания этой
статьи не следует, что Президент в обязательном порядке представляет
вновь избранной Государственной Думе кандидатуру главы Правительства, и
полномочия Правительства автоматически прекращаются в связи с избранием
нового состава парламента. В то же время обязательность досрочного
роспуска Государственной Думы в случае трехкратного отклонения
кандидатуры Председателя Правительства ставит депутатский корпус перед
весьма ответственным выбором.

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ
в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих
полномочий или по заявлению Председателя Правительства об отставке.
Освобождение Председателя Правительства от должности одновременно влечет
за собой отставку Правительства.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры
назначаются ни должности и освобождаются от должности Президентом по
предложению Председателя Правительства.

Члены Правительства обязаны предоставлять в налоговые органы сведения о
полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных
бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе,
принадлежащем им на праве собственности. На членов Правительства
распространяются ограничения, связанные с пребыванием в составе
Правительства, предусмотренные Федеральным законом от 31 июля 1995 г.
«Об основах государственной службы Российской Федерации» и Федеральным
Конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве
Российской Федерации».

Конституция РФ определяет круг полномочий Правительства Российской
Федерации:

– разработка и предоставление Государственной Думе федерального бюджета,
обеспечение его исполнения и отчет об этом перед Государственной Думой;

– обеспечение проведения в стране единой финансовой, кредитной и
денежной политики;

– обеспечение проведения единой государственной политики в области
культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения,
экологии;

– осуществление управления федеральной собственностью;

– осуществление мер по обеспечению обороны, государственной безопасности
и реализации внешней политики страны;

– осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод, охране
собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (9, с.
67).

В соответствии с Федеральным конституционным законом Правительство в
пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней
политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской
Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; реализует
предоставленное ему право законодательной инициативы. В ряде случаев,
если это не противоречит Конституции РФ, Правительство по соглашению с
органами исполнительной власти субъектов Федерации может передавать им
осуществление части своих полномочий. Кроме того, Правительство
осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти
субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений.

Одной из основных функций Правительства является организация исполнения
федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами
исполнительной власти всех уровней и прин6ятие необходимых мер по
устранению допущенных нарушений. Данная задача предопределяет содержание
и характер его полномочий, подзаконность его решений, т.е. принятие их
на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов
Президента.

Свои полномочия Правительство реализует посредством принятия
постановлений и распоряжений по стратегическим и текущим вопросам
управления, а также используя право законодательной инициативы путем
разработки и внесения в Государственную Думу проектов законов,
формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в
законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем
проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального
бюджета, дают возможность Правительству осуществлять возложенные на него
функции и намеченную экономическую программу.

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за
выполнением органами исполнительной власти принятых Правительством
решений образуется Аппарат Правительства. Он взаимодействует с
Администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания.

В соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами,
федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Правительство
руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти и контролирует их деятельность.

2. Место и роль федеральных министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти в системе исполнительной власти.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение
порученных задач.

Современная система и структура федеральных органов исполнительной
власти определена рядом указов Президента: от 14 августа 1996 г. «О
системе федеральных органов исполнительной власти», «О структуре
федеральных органов исполнительной власти» от 6 сентября 1996 г.
«Вопросы федеральных органов исполнительной власти», от 17 марта 1997 г.
«О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной
власти» и др.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят кроме
Правительства РФ отраслевые и межотраслевые федеральные органы
исполнительной власти. Их структурный состав достаточно разнообразен и в
разное время включал министерства, государственные комитеты, комитеты,
федеральные службы, агентства, надзоры, межведомственные комиссии и
другие органы государственного управления, осуществляющие полномочия
исполнительной власти. В настоящее время систему федеральных органов
исполнительной власти составляют: министерства РФ, государственные
комитеты РФ, федеральные комиссии РФ, федеральные службы России,
Российские агентства, федеральные надзоры России.

Министерство Российской Федерации – как и другие федеральные органы
исполнительной власти – это самостоятельный орган системы. Он имеет
центральный аппарат, реализующий функции данного органа в пределах
определенной компетенции по предметной области государственного
управления, которая входит в его ведение.

Министерство Российской Федерации, по определению Указа от 6 сентября
1996 г., – это «федеральный орган исполнительной власти, проводящий
государственную политику и осуществляющий управление в установленной
сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных
федеральными законами, указами Президента РФ, деятельность в этой сфере
иных федеральных органов исполнительной власти». Хотя традиционно
министерство является органом отраслевого управления, по сути, многие
министерства являются межотраслевыми и распространяют свои полномочия на
все другие орган, объекты управления по определенной сфере
функционального характера (11, с. 154_).

В период с 1994 по 1997 год система министерств претерпела ряд
структурных преобразований. В настоящее время она насчитывает 22
министерства.

Правительство назначает и освобождает от должности заместителей
федеральных министров, кроме того оно вправе отменять и приостанавливать
действие актов министерств.

Государственные комитеты Российской Федерации теоретически предназначены
для выполнения межведомственных или надведомственных полномочий. Их
решения, принимаемые коллегиально, распространяются либо на всю систему
исполнительной власти, либо на сферу, непосредственно связанную с
профилем государственного комитета.

Согласно определению к этому виду органов относятся федеральные органы
исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе
межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также
функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Госкомитет возглавляет председатель государственного комитета Российской
Федерации. Нынешняя система исполнительной власти насчитывает 16
государственных комитетов.

Федеральные комиссии – это коллегиальные органы, учреждаемые Президентом
РФ. Особенностью функциональной направленности этих органов является то,
что не существует определенного критерия для их образования.
Предусмотрены три комиссии: Федеральная энергетическая комиссия РФ; по
рынку ценных бумаг; по недвижимому имуществу и оценке недвижимости.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят и такие
органы, как федеральные службы, надзоры и агентства. Это органы
исполнительной власти, которые осуществляют специальные (исполнительные,
контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных
сферах ведения. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор)
Федеральной службы России; российское агентство – генеральный директор;
федеральный надзор России – начальник федерального надзора России.

В настоящее время действуют 21 федеральная служба, 2 российских
агентства, 2 федеральных надзора России.

К федеральным органам исполнительной власти относятся также
межведомственные, правительственные комиссии и советы.

Это наиболее подвижная и изменяемая часть структуры исполнительной
власти. Комиссии создаются и ликвидируются, их статус часто меняется или
обновляется. Тем не менее в настоящее время число действующих комиссий
достаточно велико. Эти органы призваны восполнять недостаток
координационных функций основных структур исполнительной власти. В
основном они имеют координационное назначение, некоторые выполняют
аналитические и консультативные функции. Существуют и комиссии
Правительства РФ наделенные полномочиями госоргана и принимающие
обязательные для других органов решения. Примером таких комиссий
являются Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам и
Межведомственная комиссия по переподготовке и повышению квалификации
госслужащих федеральных органов исполнительной власти (решения
обязательны только для органов, представленных в составе данной
комиссии).

Действуют также межведомственные комиссии, решения которых обязательны
для органов, делегирующих в ее состав своих представителей. Такова,
например, комиссия по предотвращению поступлений на внутренний рынок
недоброкачественных, опасных для здоровья населения потребительских
товаров.

Здесь важно отметить, что такое множество комиссий свидетельствует о
том, что происходит девальвация полномочий министерств и государственных
комитетов. По сути ,образование комиссии говорит об изъятии функций от
ведомства и переложении их на временно действующий орган. Кроме того,
сколь бы представительной ни была комиссия, ее решения не могут быть
приравнены к акту органа исполнительной власти Российской Федерации,
хотя есть случаи, когда комиссия квалифицируется именно как «орган
правительства».

Говоря о структуре федеральных органов исполнительной власти нельзя не
упомянуть о том, что для осуществления своих полномочий Правительство
может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих
должностных лиц. Оно устанавливает порядок создания и деятельности
территориальных органов исполнительной власти, размер ассигнований на
содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели
в федеральном бюджете.

В соответствии с постановлением Правительства от 27 мая 1993 г. «О
порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и
ведомств Российской Федерации» территориальные органы являются составной
частью системы исполнительной власти и действуют под руководством
соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а по
вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, – во
взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти
субъектов Федерации (20, с. 229).

Создаются, реорганизуются и ликвидируются территориальные органы
соответствующим федеральным органом исполнительной власти по
согласованию с администрациями краев, областей, автономной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт–Петербурга. Те же вопросы на
территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по
взаимному согласию сторон. Определено правовое положение территориальных
органов, принципы их деятельности и основные полномочия.

Глава V. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации.

1. Органы исполнительной власти в республиках, входящих в состав
Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Что представляет собой действующая система органов исполнительной власти
в субъектах РФ, формируемая ими самостоятельно?

Дать однозначный ответ на этот вопрос не представляется возможным,
прежде всего в силу того, что слишком разнохарактерны 89 субъектов РФ.

Нельзя также забывать при этом, что сама государственно-правовая природа
субъектов РФ весьма различна. С одной стороны, республики, вошедшие в
состав РФ со своими конституциями и вытекающими отсюда особенностями
организации исполнительной власти; с другой стороны – края и области,
т.е. типично административно-территориальные единицы, живущие по
собственным уставам; с третьей стороны – автономные образования (область
и округа) как форма государственного определения малых народов;
в-четвёртых, города федерального значения (г. Москва и г.
Санкт-Петербург), в ряде случаев превосходящие по своему потенциалу все
иные образования в отдельности, а иногда и вместе взятые.

В силу этого в настоящее время приходится учитывать существенные
различия в организованных системах органов исполнительной власти на
соответствующих уровнях Российской Федерации.

1. Органы исполнительной власти в республиках, входящих в состав РФ (их
21). Они имеют много общего, одновременно выражая известную специфику,
оказывающую определённое влияние на те звенья системы органов
государственной власти республик, которые олицетворять исполнительную
власть. При этом обнаруживаются следующие варианты:

a) Президентская республика (ст.25 Степного уложения (Основного закона)
Республики Калмыкия; ст.65 Конституция Республики Саха (Якутия) –
Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной
власти в республике). В ряде случаев роль Президента характеризуется
значительно шире. Так, Президент Республики Бурятия одновременно
является Главой Республики, её исполнительной власти и Председателем
республиканского Правительства (ст.69 Конституции Республики Бурятия);
Президент Кабардино-Балкарской Республики является главой государства и
исполнительной власти (ст.73 Конституции Кабардино-Балкарской
Республики). Иногда исполнительную власть осуществляет Глава Республики
и возглавляемое им Правительство (ст. 80 Конституции Республики Коми);
фактически он выполняет президентские функции, возглавляя систему
органов государственного управления республики. (5, с. 89)

Главой государства признаётся и Президент республики Татарстан, но он
также возглавляет систему органов государственного управления республики
и направляет деятельность местных администраций (ст. 106, 111
Конституции Республики Татарстан). Президент Республики Марий Эл
является главой государства и высшим должностным лицом в системе
исполнительной власти.

b) Республика, в которой главой исполнительной власти признаётся
Правительство. Наиболее характерна в этом смысле Республика Хакасия. Её
Конституция не предусматривает пост Президента республики;
исполнительную власть в ней осуществляют Председатель Правительства
Республики, возглавляемое им Правительство (ст.88 Конституции Республики
Хакасия). Впрочем, высшим органом исполнительной власти в Республики
Мордовия (Президента здесь сейчас нет) также является её Правительство
(ст.93 Конституции Республики Мордовия). Аналогичная картина наблюдается
в Республике Ингушетия, где Президент Республики – только глава
государства, а Правительство осуществляет исполнительную власть (ст.48
Конституции Республики Ингушетия). Наконец, главой исполнительной власти
и высшим должностным лицом Республики Карелия является избираемый всем
населением Председатель Правительства (ст.64 Конституции Республики
Карелия).

c) Республика, в которой исполнительная власть принадлежит особому
органу государственной власти. В этом отношении показательна Республика
Дагестан, в соответствии со ст.87 Конституции которой возглавляет
исполнительная власть и обеспечивает взаимодействие органов
государственной власти республики Государственный Совет Республики
Дагестан.

Независимо от того, кто реально возглавляет исполнительную власть в
данной республике (президент, правительство и т.п.), её
исполнительно-распорядительная суть выражается достаточно определённо.

Так, Президент Республики Татарстан, возглавляя систему органов
государственного управления Республики, представляет Государственному
Совету Республики на утверждение кандидатуру на пост премьер-министра
Республики; по согласованию с Государственным Советом формирует Кабине
Министров республики, вносит в его состав изменения, освобождает от
должности премьер-министра и членов Кабинета Министров; представляет
Государственному Совету предложения об образовании и упразднении
министерств и государственных комитетов; отменяет постановления и
распоряжения Кабинета Министров; издаёт указы и распоряжения (ст.111 –
112 Конституции Республики Татарстан).

Президенты республик вправе утверждать структуру правительств,
председательствовать на их заседаниях (см. ст.83 Конституции Республики
Северная Осетия-Алания); устанавливать структуру органов исполнительной
власти республики (см. ст.79 Конституции Республики Марий Эл);
возглавлять Правительство Республики (см. ст. 73 Конституции Республики
Тыва) и т.п. Практически действия высших должностных лиц республик
осуществляются на основаниях, аналогичным тем, которыми руководствуется
в подобных случаях Президент РФ (8, с. 170).

Конституции Республик, входящих в состав Российской Федерации,
достаточно подробно регламентируют все основные стороны организации
деятельности республиканских правительств (кабинетов министров).
Некоторые различия наблюдаются лишь в тех случаях, когда правительство
существует наряду с президентом либо действует в качестве единственного
республиканского органа исполнительной власти.

Характерной чертой республиканских правительств является то, что они
осуществляют исполнительную власть в республике по руководством
Президента Республики, являющегося одновременно его Председателем (ст.92
Конституции Республики Бурятия), либо являются исполнительным и
распорядительным органом государственной власти, лишь формируемый
Президентом Республики (ст.67 Конституции Республики Ингушетия), либо
исполнительным органом государственной власти, подотчётным Президенту
Республики (ст.110 Конституции Кабардино-Балкарской Республики), либо
высшим органом исполнительной власти (ст.93 Конституции Республики
Мордовия). Только Республика Калмыкия не имеет своего исполнительного
органа государственной власти.

В республиках, где не действует институт президентской власти (Дагестан,
Карелия, Хакасия), роль республиканских правительств достаточно высока.
Но и здесь имеются определённые различия. Так, в Республике Дагестан,
где исполнительную власть возглавляет Государственный Совет Республики,
Правительство образуется им в составе Председателя Правительства, его
заместителей и министров; имеется возможность введения в состав
Правительства по предложению Государственного Совета руководителей
других республиканских органов управления (ст.103 Конституции Республики
Дагестан). Правительство осуществляет управление республиканской
собственностью, участвует в управлении совместно с Российской Федерацией
собственностью; объединяет и направляет деятельность министерств, других
органов исполнительной власти; образует в случае необходимости комитеты,
управления и другие ведомства Правительства по вопросам экономического и
социально-культурного управления; издаёт постановления и распоряжения.

Исполнительно-распорядительные функции в Республике Карелия
осуществляются главой исполнительной власти (т.е. Председателем
Правительства) и органами государственного управления (министерствами,
государственными комитетами и другими ведомствами, должностными лицами).
Председатель Правительства представляет на утверждение Законодательного
Собрания Республики структуру исполнительной власти республики,
назначает руководителей республиканских органов государственного
управления, освобождает от должности руководителей и других должностных
лиц республиканских органов государственного управления; формирует из
числа руководителей республиканских органов государственного управления
Правительство Республики и определяет порядок его деятельности; издаёт
постановления и распоряжения (ст. 63, 68 Конституции Республики
Карелия).

В Республике Хакасия исполнительную власть осуществляет Председатель
Правительства, возглавляемое им Правительство, органы исполнительной
власти районов и городов республиканского значения (ст. 88 Конституции
Республики Хакасия). Правительство является коллегиальным органом и
работает в составе Председателя, его заместителей, министров и
председателей государственных комитетов.

Следует добавить, что, как правило, в республиканских конституциях
фиксируется право соответствующих правительств отменять акты
министерств, государственных комитетов, других подведомственных
правительству органов, а также распоряжения органов местной власти и
управления (см., например, ст.71 Конституции Республики Ингушетия).
Подчёркивается также, что правительство правомочно решать все вопросы
государственного управления, отнесённые к ведению данной Республики,
поскольку они не входят в компетенцию Парламента или Президента
Республики (см., например, ст. 113 Конституции Кабардино-Балкарской
Республики).

Что касается состава республиканских правительств, то он принципиально
разнообразен – министры, председатели государственных комитетов и
руководители республиканских ведомств, образуемых соответствующими
правительствами.

Установлено, что руководители министерств, государственных комитетов и
других республиканских органов государственного управления несут
ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления
(см., например, ст.75 Конституции Республики Карелия); что министерства,
государственные комитеты и другие органы государственного управления
руководят соответствующими отраслями или осуществляют межотраслевое
управление (ст.96 Конституции Республики Бурятия). Перечень министерств,
государственных комитетов и иных центральных органов государственного
управления, а также их полномочия определяются республиканскими законами
(ст.117 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). В некоторых
случаях предусматривается образование Президиума Правительства
республики в качестве его постоянно действующего органа (ст.97
Конституции Республики Мордовия).

В республиках чаще всего функционируют стабильные, т.е. традиционно
создаваемые как на уровне Российской Федерации, так и на уровне её
национально-государственных субъектов исполнительные органы. Это,
например, министерства внутренних дел, юстиции, культуры,
здравоохранения, образования, социальной защиты населения, сельского
хозяйства, охраны природных ресурсов и т.п.

2. Органы исполнительной власти в территориальных субъектах РФ. Здесь
органом исполнительной власти признаётся администрация края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Это обобщённое наименование имеет нередко различные конкретные формы
своего выражения. Так, в соответствии с Уставом (Основным Законом)
Ставропольского края исполнительную власть в крае осуществляют
губернатор и возглавляемое им правительство края (ст.8); в Иркутской
области – губернатор и возглавляемая им администрация области (ст.4); в
Пермской области – губернатор, который возглавляет администрацию области
и руководит на принципах единоначалия и личной ответственности (ст.10);
в Курганской области – администрация (правительство) и
исполнительно-распорядительные органы районов, городов Кургана и
Шадринска (ст.78). При этом высшим должностным лицом области является
глава (губернатор), олицетворяющий единство всех ветвей власти, т.е. не
выступающий в роли главы областной администрации (4, с. 223).

В то же время губернатор Ленинградской области возглавляет систему
исполнительной власти, является её главой. Одновременно исполнительным
органом государственной власти области является и областное
правительство (ст.24). В Липецкой области исполнительным органом
государственного управления является областная администрация,
возглавляемая главой администрации (ст.10); в Новгородской области –
глава администрации области, администрация области, а также образуемые
ими органы (ст.4). В автономных округах исполнительную власть
осуществляют либо главы администраций (например, в Усть-Ордынском
Бурятском автономном округе), либо губернаторы и правительства (в
Ханты-Мансийском автономном округе).

Тем не менее, в собирательном плане речь идёт именно об администрации и
о её главе. Президентом РФ 3 октября 1994 г. было утверждено специальное
Положение о главе администрации края, области, города федерального
значения, автономной области, автономного округа РФ. В этом документе
именно глава администрации характеризуется в качестве высшего
должностного лица, руководящего соответствующими органами исполнительной
власти. Глава администрации подчиняется Президенту РФ и правительству РФ
по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и её субъектов.

Глава администрации представляет интересы края, области и т.д. в
Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, а также в
отношениях с другими субъектами РФ. Он может вступать в отношения с
соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств и
подписывать необходимые документы. В числе полномочий главы
администрации: разработка и представление на утверждение
законодательного органа края, области и т.д. бюджета и обеспечение его
исполнения; формирование органов исполнительной власти края, области и
т.д.; назначение на должность и освобождение от должности глав
администраций городов и районов, а также решение вопросов о применении к
ним мер дисциплинарной ответственности; решение вопросов о
представительстве органов исполнительной власти края, области и т.д. при
Президенте РФ, Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной
власти и органах власти других субъектов РФ. По вопросам своей
компетенции глава администрации принимает постановления и распоряжения.

В Уставах конкретных субъектов РФ правовой статус глав администраций
получает более конкретное и детальной закрепление, не выходя, однако, за
установленные Президентом границы их полномочий. В частности, речь может
идти, например, об утверждении структуры и штатов органов исполнительной
власти в пределах бюджетных ассигнований на эти цели; о согласовании
назначения руководителей территориальных подразделений федеральных
органов управления; о представлении органа исполнительной власти в
Совете Федерации Федерального Собрания РФ лично либо через назначенного
представителя; о распоряжении средствами фонда главы администрации; о
внесении на рассмотрение представительных органов власти проектов
нормативных правовых актов; об осуществлении функций распорядителя
кредиторов при исполнении местного бюджета; об организации взимания
налогов и сборов; об осуществлении внешнеэкономической деятельности и
т.п.

В целях усиления координации деятельности министерств и ведомств РФ,
администраций краёв, областей, автономной области, автономных округов,
городов федерального значения Правительство Российской Федерации ещё в
1993 г. предложило примерную структуру органов краевой, областной
администрации. В частности, перечень таких органов предполагал
образование управлений (юстиции, внутренних дел, финансовое, по вопросам
инвестиций, сельского хозяйства), комитетов (например, по архитектуре и
строительству, по управлению государственным имуществом, по поддержке
предпринимательства, по культуре, по здравоохранению и т.п.).

3. Определённые особенности имеет организация исполнительной власти в г.
Москве. В соответствии с Уставом – Основным Законом г. Москвы
исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным
органом государственной власти является Московская городская
администрация (городская администрация или мэрия). Деятельностью мэрии
руководит избираемый жителями Москвы мэр Москвы, являющийся высшим
должностным лицом города и главой городской администрации. В структуру
городской администрации входят коллегиальный орган исполнительной власти
– правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и
функциональные органы городской администрации, префекты административных
округов, а также иные органы, создаваемые мэром. Отраслевые органы
городской администрации могу распоряжениями мэра объединяться в
комплексы городского управления. Городская администрация как
исполнительный орган самоуправления имеет территориальные отделения в
районах города – районные управления.

Таким образом, для администрации г. Москвы установлен двойной статус:
она является как органом государственной власти субъекта РФ, так и
органом местного самоуправления. В последнем случае глава управы
возглавляет администрацию муниципального района.

Устав Москвы детально регламентирует компетенцию мэра и вице-мэра,
выполняющего поручения мэра города. Мэр устанавливает и изменяет
структуру городской администрации, определяет компетенцию её органов,
назначает руководителей органов городской администрации и освобождает их
от должности, применяет к должностным лицам городской администрации меры
поощрения и дисциплинарной ответственности, назначает руководителей
предприятий, учреждений и организаций городского подчинения, издаёт по
вопросам своей компетенции распоряжения.

Правительство Москвы рассматривает наиболее важные вопросы жизни города
и управления городским хозяйством, вносимые мэром. В составе
правительства: премьер, его первые заместители и заместители,
управляющий делами мэрии Москвы, министры правительства Москвы из числа
руководителей отраслевых, функциональных органов городской
администрации, префекты административных округов. Премьером
правительства является мэр Москвы или, по его решению, вице-мэр, а также
иное лицо, назначенное мэром и утверждённое в должности постановлением
Московской городской Думы. Заместители премьера назначаются и
освобождаются от должности мэром, который также распределяет обязанности
между членами правительства. Правительство издаёт постановления, а
премьер вправе издавать распоряжения (18, с. 90).

Отраслевые и функциональные органы городской администрации –
департаменты – осуществляют исполнительно-распорядительные функции в
определённых отраслях и сферах управления городом. Их руководители
назначаются мэром и издают по вопросам своей компетенции приказы,
обязательные для исполнения всеми подразделениями и служащими
департамента. Положения о департаментах утверждаются мэром.

Префекты административных округов – должностные лица городской
администрации, осуществляющие в пределах своих полномочий
исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную
деятельность на территории соответствующих округов. Назначаются они
мэром или издают распоряжения.

Должностными лицами городской администрации являются: мэр, члены
правительства, руководители органов городской администрации и их
заместители, а также другие служащие администрации согласно
номенклатурному перечню, утверждённому мэром, наделённые
административно-распорядительными полномочиями.

Управление и распоряжение объектами собственности Москвы. Их
реконструкция, реставрация и строительство, изыскание необходимых
инвестиций, предоставление зданий и сооружений в аренду федеральным
органам государственной власти, установление ставок арендной платы;
управление и распоряжение земельными участками. Сбор земельных платежей
и взыскание штрафов за нарушение земельного законодательства, очистка и
рекультивация земель, зонирование территории Москвы, градостроительные
планы, контроль за использованием и охраной земель осуществляются
городской администрацией.

Районная управа обеспечивает решение вопросов местного значения, а также
руководство хозяйственными и социальными службами района, включая
контроль за деятельностью предприятий, учреждений и организаций на
территории района (торговли, общественного питания, бытового
обслуживания) независимо от форм собственности.

Своеобразна форма организации исполнительной власти в г.
Санкт-Петербурге. В данном случае при сохранении основных позиций,
относящихся к общей характеристике администраций и их глав в субъектах
РФ, обращает на себя внимание лишь тот факт, что главой исполнительной
власти этого города федерального значения является губернатор,
возглавляющий одновременно и правительство города.

Заключение.

Итак, мы видим, что в настоящее время в Российской Федерации существует
и функционирует довольно-таки сложная система исполнительной власти.
Нельзя забывать о том, что прежде всего она является подсистемой
государственной власти, ее ветвью в структуре разделения власти как
единого целого организационно-правового механизма государственной
организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет
определенное структурное строение, включающее уровни (строение по
иерархической вертикали); звенья (одноуровневые образования однородных
органов); виды и формы органов исполнительной власти. Орган
исполнительной власти является первичной и основной структурной единицей
рассматриваемой системы. Он имеет сложное структурное внутреннее
строение и включает структурные подразделения аппаратного назначения, не
имеющие властных полномочий, а иногда и самостоятельные органы
(конструкции органа в органе), состав служащих государственной службы
как специального института государственной власти.

Такая сложная структура обладает рядом недостатков, связанных прежде
всего с дублированием функций и отсутствием четкого разграничения
предметов ведения. Одной из причин такого положения дел является
несовершенство законодательной базы. Например, до сих пор отсутствует
связь между конституционными положениями о гарантиях единства
экономического пространства, широким кругом «ведения» Российской
Федерации, «совместного ведения федерации и субъектов Российской
Федерации» и применяемых практикой органов исполнительной власти понятий
«государственное регулирование», «государственное управление», «органы
управления».

Подобные вопросы должны обязательно решаться, уточняться и
конкретизироваться в процессе законотворчества. Особенное внимание
следует уделить рациональному выполнению исполнительно-распорядительных
функций, исключению при этом дублирования и несогласованности,
обеспечению постоянного контроля за исполнением правительственных
решений, повышению персональной ответственности государственных служащих
любого ранга за выполнение принятых решений.

От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию
и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы
социально-экономических преобразований и наше движение вперед.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Баженов В.О. Административное право. Учебно-методические материалы.
М., 1994.

2. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления:
правовые проблемы,- М., 1984

3. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. // Государство и
право, 1997, № 3

4. Большой юридический словарь,- М., 1999

5. Геворкян Н., Колесиков А., Тимакова Н. От первого лица: разговоры с
Владимиром Путиным,- М., 2000

6. Государство Российское: власть и общество. Под ред. Ю.С. Кукушкина,-
М., 1996

7. Государство, власть, управление и право. Под ред. Н.И. Глазуновой,
М., 2000

8. Дмитриев Ю.А., Златопольский А.Д. Гражданин и власть. М., 1994

9. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и
законодательстве. М., 1998.

10. Зиновьев А.В. Конституционное право России,- С.-Пб., 2000

11. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. /
Отв. Ред. Д-юрид. Наук Бачило И.Л. – М.: Юристъ 1998

12. Кабышев В.Т., Гавриленко В.И. Конституционное право России,-
Саратов, 1999

13. Козлова Ю.М. и Л.Л. Попова, Административное право, Москва,
«ЮРИСТЪ», 2001

14. Колибаба Г.Н. Современное административное право России: пути его
познания. Учебное пособие. М.,1999.

15. Комментарий к Конституции Российской Федерации под ред. В.В.
Лазарева,- М., 2002

16. Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт,- М., 1998

17. Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь,- М., 2002

18. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф.
Г.А. Туманова. – М.: Юристъ 1997

19. Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности,- Варшава,
2001

20. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1998

21. Хропанюк В.Н. Теория государства и права,- М., 2002

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. №25 “Об обращениях граждан”
(“ТВЕРСКАЯ, 13”, N 32 (7-13 АВГУСТА), 1997)

2. Закон Российской Федерации “О государственной пошлине” от 9 декабря
1991 г. №2005-1 ()

3. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. (“РОССИЙСКАЯ
ГАЗЕТА”, N 237, 25.12.93)

4. Конституция СССР 7 октября 1977 г. (“ВЕДОМОСТИ СНД И ВЕРХОВНОГО
СОВЕТА СССР”, 12.10.77, N 41 , СТ.617)

5. Положение об отделе писем и приёма граждан Департамента
делопроизводства Министерства юстиции Российской Федерации, утв. 12
сентября 2000 г. (не опубликовано, ДСП)

6. Порядок работы с обращениями граждан в Отделе по работе с обращениями
граждан Аппарата Правительства РФ утв. 9 декабря 2000 г. (не
опубликовано, ДСП)

7. Постановление Правительства РФ от 18 июня 1998 г. №604 “Вопросы
организации деятеллности Правительства Российской Федерации” с
Регламентом Правительства РФ и Положением об Аппарате Правительства РФ
(“РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА” 16 ИЮЛЯ 1998 ГОДА)

8. Приказ Министерства юстиции РФ от 23 августа 2000 г. №250 “Об
утверждении Положения о Департаменте делопроизводства Министерства
юстиции Российской Федерации” (не опубликовано, ДСП)

9. Приказ Министерства юстиции РФ от 28 июня 2001 г. №191 “Об
утверждении Инструкции по делопроизводству в Министерстве юстиции
Российской Федерации” (не опубликовано, ДСП)

10. Приказ Руководителя Аппарата Правительства РФ от 8 ноября 2000 г.
№1234 “Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Аппарате
Правительства Российской Федерации” (не опубликовано, ДСП)

11. Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. №954 “Вопросы Министерства
юстиции Российской Федерации” (“РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА” 5 АВГУСТА 1999 ГОД)

12. Указ Президента РФ от 21 апреля 1998 г. №426 “О разграничении
функций между Администрацией Президента Росиийской Федерации и Аппаратом
Правительства Росиийской Федерации при рассмотрении обращений граждан”
(“РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА”, N 80, 24.04.98)

13. Указ Президента РФ от 3 апреля 1997 г. №288 “Об Управлении
Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан”
(“РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА” N 71, 10.04.97)

14. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. №
2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан”
(“СВОД ЗАКОНОВ СССР” Т.1, С.373)

15. Федеральный Закон от 14 апреля 1995 г. №82-ФЗ “Об общественных
объединениях” (“РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА”, N 100, 25.05.95)

16. Федеральный Закон от 25 января 1995 г. №24-ФЗ “Об информации,
информатизации и защите информации” (“РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА”, N 39,
22.02.95)

17. Федеральный Конституционный Закон от 14 мая 1997 г. №2-ФКЗ “О
Правительстве Российской Федерации” (“РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА” 23 ДЕКАБРЯ
1997)

18. Федеральный Конституционный Закон от 25 декабря 1997 г. №3-ФКЗ “О
внесении изменений и дополнений в Федеральный Конституционный Закон “О
Правительстве Российской Федерации”” (“РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА” 4 ЯНВАРЯ 1998)

19. Федеральный Конституционный Закон от 3 октября 1995 г. №2-ФКЗ “О
референдуме Российской Федерации” (“СОБРАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ” 1995,
N 42, СТ.3921)

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter