.

Муниципальное право

Язык: русский
Формат: дипломна
Тип документа: Word Doc
0 11213
Скачать документ

Министерство образования Российской Федерации

Поволжская академия государственной службы

им. П.А. Столыпина

На правах рукописи

Глейкин Вячеслав Александрович

Проблемы совершенствования муниципальной службы на основе

Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»

Специальность: 12.00.02: конституционное право; муниципальное право

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук,

профессор

Братановский Сергей Николаевич

Саратов 2007

Содержание

ВВЕДЕНИЕ 3

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в
Российской Федерации 14

§1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы 14

§2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы 42

§3. Правовой статус муниципального служащего 76

Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы,
обусловленные ее публичным характером_________________________100

§1. Особенности поступления на муниципальную службу___________100

§2. Правовое регулирование работы с кадровым составом на муниципальной
службе______________________________________________116

§3. Соотношение общих и специальных оснований прекращения
муниципально-служебных отношений_______________________________142

ЗАКЛЮЧЕНИЕ______________________________________________163

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ______________________________________174

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации,
принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ
конституционного строя местное самоуправление. «В Российской Федерации
признается и гарантируется местное самоуправление. Местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти» (ст. 12).

Невключение органов местного самоуправления в систему органов
государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости
формирования отличного от государственной службы корпуса
профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного
самоуправления от имени и по поручению муниципального образования. Так,
впервые в истории российского государства была организована
самостоятельная муниципальная служба.

Будучи значительно более молодым организационно-правовым институтом, чем
государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом
была упрощенной копией первой. Это вполне подтверждается положениями
статьи 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» 1995 года: «впредь до принятия
соответствующего федерального закона на муниципальных служащих
распространяются ограничения, установленные федеральным
законодательством для государственных служащих». Впрочем, и принятый
тремя годами позже специальный федеральный закон о муниципальной службе
был фактически «братом-близнецом» федерального закона о государственной
службе.

Однако со временем муниципальная служба все более и более обособлялась
от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по
реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России,
какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд
актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом
функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе
кадрового потенциала и кадровой политики Пылин В.В. Некоторые аспекты
реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное
самоуправление // 2006. № 7. .

Новый толчок преобразованию муниципальной службы был дан стартом
проводимой с начала XXI в нашей стране административной реформы, в
рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная
служба, так и система местного самоуправления. По справедливому мнению
А.Ф. Ноздрачева, «повышение эффективности работы органов исполнительной
власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих
в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой
зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование
государственной гражданской и муниципальной службы. Принятие Закона №
58-ФЗ дает непосредственный импульс процессу совершенствования
законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации»
Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в
контексте административной реформы // Законодательство и экономика.
2006. № 2. .

П?ня?е Ф?????о ??? «О ???????й ?????й ??? Р????й Ф????» ? 27 июля 2004
г. я??? ?????м ??м в ???у ?????ия ????? ??а. В ???е ? ??????? ??е
Ф?????о ??? «Об ???х ???????й ??? в Р????й Ф????» в ??м ??? ???а ???а
??????ь ? ??? ??????е ??о? ?????я ???????й ???, ? и ??? ?ю ???ую
?я??но?ь ???????? ????о.

Новый закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан
на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально
отказался от дублирования норм трудового законодательства и
«терминологических подмен», которые так характерны для Федерального
закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Как
отмечается в пояснительной записке к законопроекту, принципиальным
положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от
статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации,
является то, что замещение должностей муниципальной службы
осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного
контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских
служащих Российской Федерации. Данное положение законопроекта является
одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в
законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового
законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая
порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса
Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права
распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с
работодателем, на муниципальных служащих будет распространяться действие
трудового законодательства с особенностями, предусмотренными
законодательством о муниципальной службе. Заключение контракта
предусмотрено законопроектом только применительно к гражданину,
поступающему на должность главы местной администрации по результатам
конкурса на замещение указанной должности.

С учетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального
закона “О муниципальной службе в Российской Федерации” станет важным
шагом формирования ее новой организационно-правовой модели. Все это
делает актуальным изучение научных и практических основ функционирования
муниципальной службы на новом этапе административной реформы.

Объектом исследования в диссертационной работе выступают правоотношения,
складывающиеся в процессе реализации муниципально-служебных отношений

Предметом исследования является муниципальная служба как организационный
и правовой институт.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка
теоретической концепции правового регулирования муниципально-служебных
отношений на современном этапе, разработка научных положений и
практических рекомендаций по совершенствованию действующего
законодательства.

Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение
которых и составило содержание данной работы:

– определение понятия и особенностей муниципальной службы как
публично-правового института, обоснование необходимости усиления
публично-правовых начал в ее регулировании;

– рассмотрение теоретических основ закрепления принципов муниципальной
службы и вопросов, связанных с их реализацией в действующем
муниципально-служебном законодательстве;

– построение целостной модели правового статуса муниципального
служащего, изучение отдельных его элементов;

– рассмотрение процедуры и предпосылок реализации права на доступ к
муниципальной службе;

– изучение процедур прохождения муниципальной службы;

– рассмотрение общих и специальных оснований прекращения
муниципально-служебных отношений;

– выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового
регулирования муниципальной службы на современном этапе.

Состояние научной разработанности темы характеризуется определенным
количеством научных трудов, имеющих важное методологическое значение.

Как таковые вопросы правового регулирования муниципальной службы
сравнительно мало исследовались в российской правовой науке, что
обусловлено относительной новизной данного социально-правового
института. Среди авторов, специально изучавших данные вопросы, можно
назвать: A.M. Володина, С.М. Гращенкова, В.В. Еремяна, С.А. Казакова,
Л.А. Калиниченко, В.А. Козбаненко, А.Н. Козырина, Н.В. Колесникова,
В.С. Мокрого, В.Б. Муравченко, А.А. Немчинова, Нечипоренко B.C.,
В.В. Пылина, А.А. Сопоева, С.Ю. Фабричного, В.И. Фадеева, Т.С.
Червенщука и других.

Отдельно следует сказать о таком фундаментальном научном труде как
диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
«Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и
практики», подготовленная С.Ю. Фабричным. Однако данное диссертационное
исследование, также как и большая часть научных работ в данной сфере,
была завершено до принятия нового Федерального закона “О муниципальной
службе в Российской Федерации”.

Муниципальная служба, как известно, тесно связана с государственной
службой. Большое теоретическое значение для настоящей диссертации имели
труды в области государственной службы, государственного управления и
служебного права таких ученых, как В.Б.Аверьянов, Г.В. Атаманчук,
И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, В.А.
Козбаненко, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев,
А.В. Оболонский, М.В. Пресняков, Ю.А. Розенбаум, И.А. Смагина,
Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А.Г. Чернявский и др.

Муниципальная служебная деятельность осуществляется в органах местного
самоуправления. В связи с этим в диссертационном исследовании
использовались работы специалистов, занимающихся изучением
организационных основ местного самоуправления: С.А. Авакьяна, С.Н.
Братановского, В.И. Васильева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы,
В.И. Фадеева, С.Е. Чаннова, В.И. Шкатуллы и др.

Теоретико-методологическая исследования. Методологической основой
исследования являются апробированные методы познания, выявленные и
разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный
диалектический метод познания, и вытекающие из него частнонаучные
методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой,
конкретно-социологический, системно-структурный и
системно-функциональный. Их применение позволило исследовать объекты во
взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции,
сделать обобщения.

Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы,
Конституция Российской Федерации, федеральные, региональные и местные
законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.

Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного
Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, решения
иных судебных органов, результаты социологических исследований и
официальные статистические данные.

Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью
утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой
проблематике; комплексной методикой исследования, опосредующей
всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением
различных методов научного познания, адекватных задачам исследования,
анализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики
последних лет, а также апробацией результатов исследования.

Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного
исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в
сфере организации муниципальной службы, а также выводами и
предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на
дальнейшее ее совершенствование.

Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное
монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и
практических вопросов организационно-правового регулирования
муниципально-служебных отношений. В работе предпринята одна из первых в
российской юридической науке попыток целостного рассмотрения правового
регулирования муниципальной службы с учетом формирования нового
законодательства, в результате чего даются рекомендации по
совершенствованию, как законодательной базы, так и правоприменительной
практики.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие
новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Муниципальная служба, так же, как и государственная служба, является
специфическим видом трудовой деятельности. Данная специфика обусловлена
ее публичным характером, то есть направленностью на достижение
общеполезных целей. Все это делает необходимым формирование единых
подходов к государственной и муниципальной службе с постепенным отходом
от частно-правовых начал регулирования в пользу публично-правовых.
Оптимальным в этом смысле представляется принятие базового федерального
закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли
бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в
регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения
и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к
публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными
разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами;
правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие
принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и др.

2. В диссертации обосновывается вывод о том, что хотя Конституция
Российской Федерации de jure не закрепляет право граждан на равный
доступ к муниципальной службе, он присутствует в ней de facto. В связи с
этим нет необходимости прибегать к сложным процедурам изменения
Конституции Российской Федерации для его формально-юридического в ней
закрепления, как это в настоящее время предлагают многие ученые. Более
важным на современным этапе является разработка административно-кадровых
процедур, обеспечивающих его реализацию данного права на практике.

3. Важным способом повышения эффективности управленческого труда
муниципальных служащих представляется использование на муниципальном
уровне особого порядка оплаты труда, аналогичного предусмотренному
законодательством о государственной гражданской службе. Муниципальным
образованиям должно быть предоставлено право устанавливать в отношении
отдельных муниципальных служащих особый порядок оплаты труда, при
котором их денежное содержание будет зависеть от конкретных показателей
эффективности и результативности: наполняемости местного бюджета
собственными доходами, обеспеченности населения услугами в сфере
образования, здравоохранения и культуры; объемов дорожного строительства
и т.п. Все это, по нашему мнению, позволит реально приблизить местное
самоуправление к государству, что и является основной целью
муниципальной реформы.

4. В работе обосновывается вывод об отнесении к элементам правового
статуса муниципального служащего его прав, обязанностей и запретов.
Поощрения и ответственность муниципального служащего, будучи,
производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к
послестатусным элементам.

Ограничения, закрепленные в ст. 13 Федерального закона “О муниципальной
службе в Российской Федерации” по сути являются обстоятельствами, при
наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу
или должен быть уволен с муниципальной службы. В связи с этим их нельзя
рассматривать в качестве элементов правового статуса муниципального
служащего. Представляется, что они должны быть исключены из главы 3
«Правовое положение (статус) муниципального служащего» и включены в
главу 4 «Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и
прекращения» под названием: «Обстоятельства, при наличии которых
гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на
муниципальной службе», которое более точно отражает их правовую природу.

5. Одной из основных административных процедур, связанных с прохождением
муниципальной службы, является аттестация служащих. Представляется, что
новый закон о муниципальной службе недостаточно удачно регулирует
вопросы, связанные с освобождением от процедуры аттестации некоторых
категорий муниципальных служащих. В частности, речь идет об освобождении
от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают
соответствующие должности на основе срочного трудового договора,
учитывая, что ст. 59 ТК РФ содержит 20 оснований заключения срочного
трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового
договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей
должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это
означает, что все муниципальные служащие которые принимаются на службу
по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы
способствует реализации цели и функций муниципальной службы. В связи с
этим мы полагаем, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из
содержания ст. 18 Федерального закона “О муниципальной службе в
Российской Федерации”.

6. Недостаточно урегулированными в действующем законодательстве о
муниципальной службе выглядят также вопросы об обязательности решений,
принимаемых аттестационной комиссией. В законе о муниципальной службе
отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации.
Так, абсолютно неясной является степень обязательности для представителя
нанимателя являются решений и рекомендаций аттестационной комиссии. Как
нам представляется решения аттестационной комиссии во всяком случае
являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается
рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что
представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако
формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот
вопрос.

В связи с этим, по нашему мнению, следовало бы прямо предусмотреть какие
решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять
по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм
представитель нанимателя обязан принять решение о понижении
муниципального служащего в должности с его согласия в том случае если
аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный
служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если
аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального
служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может
принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо
понижения в должности. Если же муниципальный служащий по результатам
аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4
статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен
в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие же
соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель
нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности
муниципального служащего.

7. В диссертационном исследовании отмечается правовая неопределенность,
связанная с особенностями прекращения трудового договора с главой
местной администрации муниципального образования, являющимся
муниципальным служащим. Действующая редакция ст. 37 Федерального закона
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” сформулирована таким образом, что
при буквальном толковании не позволяет прекратить контракт с главой
местной администрацией, по основаниям, установленным как трудовым
законодательством, так и законодательством о муниципальной службе.
Представляется, что в данную норму следует внести соответствующие
изменения и предусмотреть, что помимо специальных оснований прекращения
контракта с главой местной администрации должны применяться как
основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основания
увольнения муниципального служащего установленные Федеральным законом “О
муниципальной службе в Российской Федерации”

Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является
самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в задаче выводы и
положения имеют общетеоретическое значение для наук муниципального и
административного права.

Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать
развитию муниципального и административного права в части, касающейся
правового регулирования муниципально-служебных отношений. Кроме того,
данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и
отраслевых исследований.

Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для
разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских
занятий по курсам: «Муниципальное право России», «Административное
право», «Служебное право».

Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных
предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ
регулирования муниципально-служебных отношений, так и на
совершенствование существующей правоприменительной практики.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного
исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора,
использовались в выступлениях на научно-практических конференциях,
которые докладывались и обсуждались на заседании кафедры.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения
и списка использованных материалов и литературы.

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной слубы

в Российской Федерации

§1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией
Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески
подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от
государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать,
что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый
механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют
свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации
взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из
наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.
Как справедливо подчеркивает М.В. Масловская, административная реформа и
реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой,
поскольку их общей целью является решение проблем
социально-экономического развития российского общества,
совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма,
способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и
гражданина, становление России как демократического правового и
социального государства Масловская М.В. Административная реформа и
местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и
муниципальное право. 2006. № 12. .

М??? ??????? ?к ???а ?????и ???????ых ???в ??? ? ???, ???я ????я в ???и
????? ??ч ????го ???ия и ???я??я ??????й ??т????ю, с ??? ??????,
?????о-э????х и ?? ?????? ???а, ????ля?ся ? ??? ?????х ??в Братановский
С.Н., Линник В.В. / Под ред. С.Н. Братановского. Правовая организация
управления библиотечным делом в России. Саратов, 2007. С. 67. . Б?о?м
?????м ???м, ????ю?м ?я????ь ???? с??????я в Р????й Ф????, в ?? ??я ??
Ф????? ??н «Об ??х ????х ?????и ???? ??????ия в Р????й Ф????» от 28 ???а
1995 ??. Д??й ??н ????я «? ??х ????? т.к. ???лял ?? ??? ??но? ??????ия,
а ??е ????? ??????е ??? ?? ? ???у ?о ??????в ????ля?ся ??е??и ????и. В
??? ?? ?? ?????я ???? ?ня?й ???? ??????ия, ??х, ?к: ??????е ?????е, ???ы
??но? ???ия, ?????е ?? ???? ??????ия и т.д. З?? ???лял ??о ???н ? ???е
???????, ???у ???в ???? ??????ия, ??ы ????????о ???ъя??ия ???н, ?????л
?????, ???????е ??? ме??? ??????ия, а ??е ?????л ??? ???ы См.:
Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /
Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2005..

Р????я ????й З??а о ???м ??????? 1995 ?? ????а ???ь ???у ???? ??????ия ?
???й ??и т????и ???. О??о ???? ?о ???е?я ?я?? ряд ???м, ??я??ую?х
э?????у ???????ию ???ы ???? ??????ия, в ??е ???х ????? в ?????и ?????и
??????х ?????й, ???????? ???????й ?????и ???? ??????ия, ?????ь ?????ия
????ы ???в ???? ??у????я, ??????ую?й ???? ???м, ?с?????е ???? ???я??
?я???тям, ?????ь ???в ???? ??????ия ? ????я, ????????ь ????? ??????ия
???в ???????й ??? и ???в ???? ??????ия. В? э? ???о к ??????и ?????ь ??й
??в? ??н о ???м ???????, ???й ?л ??ят Г??????? Д?? 16 ??я?я 2003 ?? и
???? П????? Р????й Ф???? 6 ?тя?я 2003 г?а.

О??о ???? ??? ???в ???? ??????ия, ???е ? ????, в ??о??й ???и ??????ы в
???и ???ов ???? ???ия, в ???? ??е, ?пря?ю ??сят ? э?????? ?я????и их
?????в. Т?? ???м, ??м ? ?????й ???????? ???ы ????ся ??????? ??????й ???.

М?????ая ??? – э? ???й, ?????й, ?????, ???? и ???????й ????. Ч?? ?я?? ?
???ы ??????й ???, ???е ?????ют ? п???ую ???????, ????я к ?????м ????ям
?к ??????й ??? в ????и, ?к и ??? ???.

Рассматривая сущность службы, прежде всего обратим внимание на то, что
сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка
содержаться шесть его определений См.: Современный словарь русского
языка. В 4-х т. М, 1988. Т. IV. С. 143-144. . Так, с одной стороны
службами именуются многие органы государственной исполнительной власти
(Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная
служба судебных приставов), с другой – под службой понимается
деятельность отдельных категорий граждан.

Так, C.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а
также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда «это лицо,
работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить –
значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь,
выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на
чью-либо пользу» Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского
языка. Изд. 4-е. М.., 1997. С. 732..

Другие авторы характеризуют службу как; «профессиональную деятельность
определенного контингента – служащих – по организации исполнения и
практической реализации полномочий государственных структур» См.: М???
B.M.. С??а и ???ий в Р????й Ф????: ???? ??????е. М., 1997. С. 9..
Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов
оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой
заинтересовано общество См.: К????о В.А. О??ы ???????й ??? и ???? п???и
Р????й Ф???ии. М., 1999. С. 18.. С таким подходом согласен и Ю.Н.
Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов
целенаправленной деятельности человека, общества и государства См.:
Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М.:БЕК, 1996. С. 128..
Допустимым, помимо этого, выглядит понимание службы в «узком смысле»,
уже как «порядке и условиях прохождения службы в государственных и
муниципальных органах, правилах поведения служащих, их обязанностях и
правах, требованиях, предъявляемых к государственным и муниципальным
служащим» См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г.. Служебное право:
Учебник для юридических вузов. М.: Дашков и К, 2003. С. 14.

Таким образом, службу можно обозначить как один из видов социальной
общеполезной деятельности См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое
право России. М., 2007. С. 328. . По мнению Д.Н. Бахраха, она состоит в
управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.)
или социально-культурном обслуживании людей См.: Бахрах Д.Н.
Административное право. Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 97..

Воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется напрямую.
Так, например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в
государственный орган, однако непосредственно с гражданами при этом не
общаться. Поэтому можно сказать, что еще одним признаком служащего
является то, что в большинстве случаев он работает с информацией,
которая одновременно выступает средством воздействия на людей. Д.Н.
Бахрах в связи с этим обоснованно указывает, что информация является
особым предметом труда служащих и выступает средством их воздействия на
управляемых (обслуживаемых) См.: Бахрах Д.Н. Административное право.
Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 99-100..

Наконец, можно привести здесь позицию Н.М. Конина, который считает, что
процесс труда служащего регулируется не только
профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных
взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых
отношений в самом процессе труда служащего является характерной
особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности.
Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т.ч. правовые,
отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает
См.: Конин Н.М. Административное право России. Учебник. М.: Юристъ,
2004. С. 142-143. .

Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как вида
деятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой
деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в
обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами
непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые
характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность
является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно
встретить различные подходы к классификации видов службы. Однако здесь
можно вспомнить слова видного российского конституционалиста Л.Д.
Воеводин, который применительно к классификациям прав и обязанностей
граждан в свое время писал: «Классификаций прав и обязанностей должно
быть много, т.к. даже весьма совершенная классификация прав и
обязанностей не исключает, а предполагает другие виды классификации, и
отсюда было бы ошибкой настаивать на универсальном характере той или
иной классификации прав или прав и обязанностей и отвергать другие виды»
См.: Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских
граждан. М., 1970. С. 238.. Представляется, что сказанное верно и в
отношении классификации видов служебной деятельности.

В специальной литературе выделяются различные виды служебной
деятельности. Так, в основе систематизации, предлагаемой Д.Н. Бахрахом,
находится определение формы собственности, на которой основаны те или
иные организации:

– частные предприятия, учреждения;

– международные, иностранные, смешанные организации;

– общественные и иные организации, основанные на коллективной
собственности;

– государственные организации См.: Бахрах Д.Н. Административное право.
Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 99-100..

В принципе такой же подход был использован Ю.Н. Стариловым. Он выделяет
виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют
обязанности (а значит, и виды организаций тоже):

– служащие государственных органов;

– служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и
объединений;

– муниципальные служащие;

– служащие негосударственных организаций;

– служащие общественных объединений;

– служащие органов управления международных, иностранных, смешанных
организаций См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М.:БЕК, 1996.
С. 129..

В.М. Манохин, разделяя все организации, представленные в Российской
Федерации, на государственные и негосударственные, соответственно и
службу в них делит на государственную и негосударственную. При этом к
государственной службе им отнесены служба в государственных органах
(государственном аппарате) и в вооруженных формированиях (Вооруженные
Силы, внутренние войска, пограничные войска и др.). В качестве составных
частей службы негосударственной В.М. Манохин выделяет:

– муниципальную службу;

– службу в аппарате общественных объединений граждан;

– службу в аппарате политических партий;

– службу в органах управления в системе кооперативных организаций,
охватывающих хозяйственную область, сферы здравоохранения, образования,
науки, оказания правовой помощи населению и организациям и др.;

– службу в частных организациях См.: Манохин B.M.. Служба и служащий в
Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 15-19..

Все виды негосударственной службы, по мнению В.М. Манохин предлагал
объединить под общим названием «гражданская служба». Таким образом, по
классификации В.М. Манохина муниципальная служба является разновидностью
гражданской службы.

По этому поводу необходимо отметить, что термин «гражданская служба»
значительно позднее выхода указанной книги В.М. Манохина был использован
в федеральном законодательстве применительно к одному из видов
государственной службы. В силу этого термин «гражданская служба» в
противопоставлении «государственной службе» использовать в настоящее
время вряд ли возможно. Однако, рассматривая государственную гражданскую
службу как немилитаризованный вид государственной службы (поскольку это
не военная и не правоохранительная служба) и имея в виду несомненную
связь между государственной гражданской службой и муниципальной службой
(подробнее об этом будет сказано в диссертации ниже), вполне допустимо,
на наш взгляд, говорить о двух видах гражданской службы: государственной
и муниципальной.

В то же время и с теоретических и с практических позиций более важное
значение имеет другая классификация служебной деятельности, предложенная
одним из первых профессором Ю.Н. Стариловым в 1996 году. Все виды
служебной деятельности он предложил подразделить на службу публичную и
частную, при этом публичная служба по его замыслу должна включать
профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных
субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального
уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида
публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие
вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники
См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М.:БЕК, 1996. С. 129..

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из
того, что публичная служба направлена на достижение общественного
(публичного) блага, в то время как частная служба – на достижение
частных целей конкретной организации.

Понятие «публичная служба» не использовалось в законодательстве в 1996
году, не используется и сейчас. Однако идея его введения в
нормативно-правовой массив пользуется широкой поддержкой. Все тот же
Ю.Н. Старилов отмечает: «было бы целесообразным формирование в теории и
установление в законодательстве более общего и единого понятия,
объединяющего все виды служащих, – служащие публичных учреждений, т.е.
лица, находящиеся на публичной службе, или на службе у юридических лиц
публичного права» См.: Старилов Ю.Н. Госслужба в РФ. Теоретико-правовое
исследование.: М, 1996. С. 22; Старилов Ю.Н. Институт государственной
службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. № 5. С.
19.. По мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского “… муниципальная
служба в целом должна быть отнесена к публичной службе” См.: Габричидзе
Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов.
М.: Дашков и К, 2003. С. 16.. В.А. Козбаненко также констатирует, что
«понятие «публичная служба» является более емким, объединяющим не только
государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной
деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим
относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у
юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя
профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных
субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и
образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов,
учреждений, организаций и т.п. Тогда в зависимости от природы и
характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной
деятельности можно выделить государственно-служебное и
муниципально-служебное отношение (публичное право, административное
право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право,
трудовое право)» См.: Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса
гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное //
Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. .

Таким образом, публичная служба по мнению указанных авторов должна
объединять весь аппарат государственного управления и включать в себя
профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных
субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов
государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и
образуемых ими публичных учреждений и организаций. Однако в таком
контексте публичная служба становится весьма неоднородным правовым
явлением.

Если правовой статус государственных и муниципальных служащих
действительно имеет много общего, то правовое положение работников
образуемых органами публичной власти предприятий и учреждений, с нашей
точки зрения, достаточно существенно от него отличается. Признаками,
объединяющими служащего, например, федерального органа государственной
власти и государственного учреждения являются публичный характер их
деятельности, и причастность к реализации государственных функций,
однако все остальные выделенные нами специфические признаки
государственной служебной деятельности (наличие властных полномочий,
особая организационная структура; наличие прямой публично-правовой связи
между государством и государственным служащим) отсутствуют. Поэтому, как
представляется, на современном этапе нет объективных предпосылок для
выведения работников образуемых органами публичной власти предприятий и
учреждений из под частно-правового режима регулирования и лишения их
трудоправового статуса. Соответственно, в системе публичной службы тогда
можно выделить чисто служебные отношения, регулируемые публичным правом
и трудоправовые, регулируемые частным правом.

Решение данной проблемы предлагает, в частности, С.Е. Чаннов. Он
предлагает в системе публичной службы выделять публичную службу в
широком смысле (которая бы регулировалась как административным, так и
трудовым правом), и публичную службу в узком смысле (регулируемую только
нормами административного права).

Публичная служба в широком смысле – это профессиональная деятельность по
исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов РФ, органов местного
самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов,
учреждений и организаций.

Публичная служба в узком смысле – это профессиональная деятельность по
исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления См.: Чаннов С.Е. Правовой статус
должностного лица органов государственной власти и местного
самоуправления. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 11..

В таком случае возникает закономерный вопрос о соотношении понятий
«публичная служба» и «аппарат управления государством». На наш взгляд,
эти понятия соотносятся как часть и целое. Публичная служба, так же как
и государственная и муниципальная, является только частью аппарата
государственного, одним из способов реализации функций государства и
достижения целей управления обществом.

Такое понимание публичной службы соответствует и принятому в большинстве
стран мира. В западных странах публичной считается служба:

а) в управленческом государственном аппарате;

б) в органах местного самоуправления;

в) в государственных учреждениях и предприятиях (почта, железные дороги
и др.) Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н.
Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 92..

Таким образом, разграничение между публичной и частной службой лежит
прежде всего в области целеполагания. Соответственно, для решения
вопроса о правомерности отнесения муниципальной службы к публичной, и о
месте муниципальной службы в системе публичной службы, необходимо
определить цель и вытекающие из нее функции муниципальной службы.

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории
“социальное управление”, которая рассматривается как процесс
целенаправленного воздействия особой группы работников – управляющих на
социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных
целей Основы современного социального управления: теория и методология.
Учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова), “Экономика”, 2001. С. 25-26..
Основным и начальным элементом этого вида деятельности, как и любой
другой управленческой деятельности, является определение цели управления
–желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно
быть достигнуто Там же. С. 73.

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели
муниципально-службеной деятельности как об удовлетворении жизненных
потребностей жителей муниципального образования.

Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной
литературе исследованию функций муниципальной службы не уделялось
особого внимания. В качестве одного из немногих примеров можно вспомнить
лишь диссертационное исследование С.Ю. Фабричного Фабричный С.Ю.
Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и практики.
Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 . М., 2005. С. 60-68. . В то же время
различными исследователями достаточно широко исследовались функции
социального управления, составной частью которого является муниципальное
управление.

Чтобы определить, какие функции присущи муниципальной службе как
социальному институту, необходимо ответить на несколько вопросов: что
есть функция? что есть функция управления? что есть функция
муниципального управления?

В научной литературе, связанной с исследованием управления, также нет
единства в понимании функций управления и их классификации. Термином
“функция” часто обозначаются понятия “задача”, “компетенция”, “принцип”,
“права”, «цель» и т.п. Это свидетельствует о том, что учение о функциях
управления остается еще недостаточно разработанным участком теории и
практики управления.

Что же такое «функция»? В переводе с латинского (от лат. functio)
функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях
дается понимание функции как деятельности, обязанности, работы
Советский энциклопедический словарь. М., 1987. С. 1441..

В различных науках функцию, особенно при анализе систем биологической и
социальной природы, характеризуют обычно как отражение, проявление
свойств какого-либо объекта во взаимоотношениях с другими объектами.
Однако, как подчеркивает Г.В. Атаманчук, перенос этого общенаучного
(правильного) представления о функциях в социальное управление
осуществляется подчас без должного учета специфики последнего. Ведь суть
функционирования управляющей подсистемы состоит не только и не столько в
поддержании ее “гомеостазиса”, в ее сохранении и обеспечении
целостности, сколько в формировании и реализации управляющих
воздействий, с помощью и на основе которых происходит движение
управляемой подсистемы Атаманчук Г. Сущность советского
государственного управления. М., 1980. С. 108..

Понятие “функция” в научной литературе употребляется в разных значениях
и может означать способность к деятельности и саму деятельность, роль,
свойство, значение, компетенцию, задачу, зависимость одной величины от
другой и т.д. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., Политиздат,
1980. С. 131. Такую множественность характеристик можно объяснить тем,
что это понятие не является в чистом виде обществоведческим, а
заимствовано из естественных наук и наполнено новым смыслом. “Толковый
словарь русского языка” определяет функцию как работу, производимую
органом, организмом; обязанность, круг деятельности (применительно к
служебной деятельности) Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь
русского языка. М., 1984.С. 847.. Функция в теории государства и права
означает “направление, предмет деятельности того или иного
политико-правового института, содержание этой деятельности, ее
обеспечение” Теория государства и права. М.: Юрист, 1994. С. 39..

Очень часто происходит смешение отнюдь не одинаковых по смысловой
нагрузке понятий «цель», «задача» и «функция» Ковачев Д.А. Функции,
задачи, компетенция, и правоспособность государственного органа //
Известия ВУЗов. Правоведение. 1985. № 4. С. 44.. Отдельные авторы
исходят из того, что в большинстве случаев термин «задачи» можно
употреблять в узком смысле как функции, для выполнения которых
политическими властями создаются те или иные публичные службы Гурней Б.
Введение в науку управления. М.: Прогресс, 1969. С. 35..

Следует, однако, функции отграничивать от задач. В частности, известный
польский социолог Ян Щепаньский понимает задачи как определенные
действия, которые должны вызывать желаемые следствия, функции –
следствия, вызываемые этими действиями Щепаньский Я. Элементарные
понятия социологии М.: Прогресс, 1969. С. 140.. В задачах всегда
формируется конкретная цель, которая должна быть достигнута в процессе
управления и которой подчинены все составные элементы управления,
включая и его функции. В этом смысле функция не может быть отождествлена
с задачами (целями), поскольку, являясь определенным видом деятельности,
она предопределяется целями данной деятельности.

Как отмечает В.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи
являются базовым структуроформирующим фактором Аверьянов В.Б. Аппарат
государственного управления. Киев, 1990. С. 57-62. . Однако любая задача
реализуется путем осуществления функций. Конечный смысл целевого подхода
заключается в возможности определения на его основе всех функций,
необходимых для выполнения целей и задач организации как системы.
Поэтому следует говорить не о сопоставлении и противопоставлении
функционального и целевого подхода, а о дополнении и усилении
функционального подхода целевым аспектом.

Таким образом, мы можем определить функцию как основное направление
деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его
сущность и социальное назначение, цели и задачи.

Итак, функция есть деятельность, работа. Однако какова природа этой
деятельности? Является ли она произвольной, осуществляемой всецело по
усмотрению людей или объективно обусловленной? В чем сущность,
содержание функций управления? Любая ли деятельность по управлению
является его функцией? Чтобы ответить на эти вопросы надо разобраться,
что является функциями управления вообще и функциями муниципального
управления в частности.

Существуют различные точки зрения на этот вопрос. Проблема функций
управления широко освещается в социально-управленческой См.: Белых А.К.
Политическая организация общества и социалистическое управление. М.,
1967; Основин В.С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971;
Петров Г.И. Основы советского социального управления. М., 1974.,
экономической Петров А.С. Основы организации управления промышленным
производством (Методологические проблемы). М., 1969; Алымов А.Н. и др.
Управление производством в современных условиях. Киев, 1973; Функции и
структура органов управления, их совершенствование. М., 1973. и
юридической См.: Аверьянов В.Б. Организация аппарата государственного
управления. Киев, 1985; Тихомиров Ю.А. Власть и управление в
социалистическом обществе. М., 1968; Козлов Ю.М. Управление народным
хозяйством СССР. М., 1969; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления.
М., 1972; Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского
государственного управления. М., 1972; Лунев А.Е. Теоретические проблемы
государственного управления. М., 1974; Атаманчук Г.В. Сущность
советского государственного управления; Юсупов В.А. Право и советское
государственное управление (административно-правовой аспект проблемы).
Казань, 1976; Государственное управление в СССР в условиях
научно-технической революции. М., 1978 и др. литературе. В последнее
время наиболее важные ее аспекты стали предметом специальных
монографических См.: Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура
органа государственного управления. Киев, 1979; Бачило И.Л. Функции
органов управления. М., 1976; Смирнов Б.В. Функции управления
социалистическим производством. и диссертационных См.: Симонян Л.А.
Функции советского государственного управления. Автореф. дисс. канд.
юрид. наук. М., 1977. исследований. Однако в целом единого понимания
этого термина еще не достигнуто.

Швейцарский автор Г. Кендэ считает, что заслуга введения в теорию и
практику организации предприятия понятия функции принадлежит Файолю –
основателю классической школы управления См.: Кендэ Г. Развитие и
совершенствование служб управления. М., 1970. С. 29.. В современной
западной литературе по управлению предприятием нет четкого разграничения
в понятиях функции, функции управления предприятием, функции
предприятия, функции организации управления и т.д См.: Альберт М.,
Мескон М.Х., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М, 1992..

Известный французский экономист Дж. Обер Крие говорит о социальной
функции предприятия, о функции-цели, функции-задаче, функции-операции, о
функциях как видах деятельности; он различает важнейшие (основные) и
дополнительные функции См.: Обер Крие Дж. Управление предприятием. М,
1973. С. 13-24..

В.Г. Афанасьев функциями называет операции и действия, составляющие
стадии управления, которые в совокупности своей представляют содержание
управленческого процесса. К ним он относит: выработку и принятие
решения, организацию, регулирование, корректирование, учет и контроль.

Г.И. Петров правильно рассматривает функции как составные части
управления, но предлагает именовать первые “элементами” управления,
учитывая, что самоуправление есть социальная функция См.: Петров Г.И.
Основы советского социального управления. С. 48-49.. Представляется, что
замена “функций” термином “элементы” не уточняет, а, напротив, как бы
“размывает” понятие функций управления, поскольку элементами можно
называть не только функции, но и многие другие стороны управленческой
деятельности, в частности ее стадии и методы.

В.М. Манохин под функцией управления понимает «такую часть регулирования
деятельности социально-общественного объединения, которая имеет
относительно обособленный и самостоятельный характер и свою
целеустремленность».

Своеобразен подход В.А. Юсупова: “Функции управления можно
охарактеризовать как потенциальную возможность или необходимость
действовать определенным образом в определенных условиях”. Наряду с этим
он вводит понятие “реализация функций управления”. Это – пишет он –
“процесс материализации потенциальной возможности или необходимости,
т.е. непосредственная деятельность, которая может осуществляться в самых
различных формах” См.: Юсупов В.А. Право и советское государственное
управление. Казань, 1975. С. 73..

Выясняя природу, сущность и содержание функций государственного
управления, интересную позицию занял В.Б. Аверьянов, определяя функции
управления как “относительно самостоятельные и однородные части
содержания управленческой деятельности, в которых выражено
властно-организующее воздействие субъекта управления, направленное на
обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и
адекватного ему управляемого объекта” Аверьянов В.Б. Функции и
организационная структура органа государственного управления. Киев,
1979. С. 114.. Эта позиция наиболее близка к занимаемой нами и будет
более подробно рассмотрена, когда речь зайдет о
структурно-функциональных связях должностных лиц.

Как правильно отмечает Ю.М. Козлов, функции управления вытекают
непосредственно из его целей и определяются ими Козлов Ю.М. Управление
народным хозяйством СССР. Ч. 1. М., 1969. С. 80. Следовательно, функции
государственного управления непосредственно связаны и определяются
целями, а значит и функциями государства. Таких же взглядов
придерживается и Л.А. Морозова, которая среди признаков функций
государственного управления выделяет непосредственную связь между
сущностью государства и его социальным назначением, которая реализуется
через функции, а также направленность функций на выполнение задач и
целей государства Морозова Л.А. Функции российского государства на
современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 98-99..

Вместе с тем представляется, что раскрытие социальной природы функций
органа управления не исчерпывается исследованием наиболее общих
характеристик, вытекающих из сущности функций государственного
управления. Это объясняется тем, что реально существующие функции органа
управления производны от вполне определенных функций управления. В.Б.
Аверьянов подчеркивает, что дифференциация функционального содержания
государственного управления, будет иметь научную ценность лишь при
условии методологически правильного и практически значимого основания,
критерия такой дифференциации. В качестве такого критерия он предлагает
детерминированность функций жизненно важными потребностями управляемого
объекта Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа
государственного управления. Киев, 1979.. Зная основные потребности
любого управляемого объекта и взяв за критерий характер соответствующих
этим потребностям целей (задач), он выделяет некоторые наиболее общие
функции управления. Такими наиболее общими функциями управления В.Б.
Аверьянов считает следующие: 1) функция обеспечения надлежащей
организационной оформленности объекта; 2) функция обеспечения объекта
целеполагающей (ориентирующей) информацией; 3) функция обеспечения
объекта ресурсами и условиями, необходимыми для его нормальной
деятельности; 4) функция обеспечения постоянной согласованности
деятельности объекта.

Перечисленные функции соответствуют наиболее общим целям управляющего
субъекта. Последние в свою очередь представляют собой, как уже
отмечалось, блоки более конкретных задач, которые детализируют
соответствующие цели. Следовательно, в зависимости от характера этих
задач возможна дальнейшая градация функций управления.

Таким путем идут многие авторы. Например, Ю.А. Тихомиров функциями
процесса управления считает: а) организацию управляющей системы,
б) выбор целей, в) прогнозирование, г) планирование, д) информацию, е)
решение, ж) организационную и массовую деятельность, а) контроль, и)
оценку эффективности управления. Девять функций должны отразить процесс
приведения в движение системы управления, охарактеризовать связи его
элементов, которые охватывают решения, действия с информацией,
планирование и т.д. Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом
социалистическом обществе. М., 1978. С. 240..

В классической монографии по менеджменту функции управления
подразделяются на функции:

– стратегического планирования;

– планирования реализации стратегии;

– организации взаимодействия;

– построения организаций;

– мотивации;

– контроля Мескон MX., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. – М.:
Дело, 1992. С. 253..

Г.И. Петров выделяет управленческие функции в следующем наборе: подбор,
расстановка и воспитание кадров, информация, прогнозирование,
планировании, регулирование. Он рассматривает и управленческий цикл в
составе этапов: выработка и принятие решения, их исполнение, контроль,
отчетность об исполнении Петров Г.И. Основы советского социального
управления. Л., 1974. С. 47-51, 233-235..

Предмет правового регулирования в пределах процесса управления
В.А. Юсупов определяет в перечне следующих элементов: организация
информационных процессов, организация отношений, подбор и расстановка
кадров, ориентация, организация методов управления, координация,
контроль Юсупов В.А. Право и советское государственное управление.
Казань, 1975. С. 166..

Г.В. Атаманчук относит к общим функциям управления: организацию,
планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль Атаманчук.
Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 124..

Проанализировав достаточное количество работ, можно выделить функции,
которые указывают большинство авторов. Наиболее часто указываются такие
функции, как прогнозирование, планирование, подбор и расстановка кадров,
информационное обеспечение, финансирование, организация, регулирование,
координация и контроль. Многие споры сводятся к тому, считать или не
считать какую-либо функцию самостоятельной, называть ее так или иначе и
т.д.

Однако, как подчеркивает Ю.М. Козлов, суть дела состоит “не в том, чтобы
назвать функции, а в том, чтобы с достаточной степенью обоснованности и
четкости определить служебное назначение каждой из них. Эта задача может
быть решена на основе выделения основного, что характерно для
деятельности по управлению вообще” Козлов Ю.М. Управление народным
хозяйством СССР. Ч. 1. М., 1969. С. 90.. А этим основным является
характер наиболее общих целей управления, вытекающих из содержания
жизненно важных потребностей объекта управления.

Рассмотрение природы функций органа управления позволяет перейти к
анализу последних как менее общего понятия по сравнению с “функциями
управления”. Речь идет, другими словами, о переходе от общего к
частному. Поскольку функции органа управления производны от функций
управления См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
С. 30., постольку на понятие первых полностью распространяются все
основные характеристики понятия функций управления. Общее в них
проявляется, во-первых, в содержании, характере отражающих свойств
управления, ибо и те и другие являются управляющим воздействием
государства; во-вторых, в направленности, целевом назначении – их смысл
оказывать влияние на развитие общественной системы, обеспечивать
выполнение актуальных государственных задач. Тем не менее функции
органов управления имеют свои отличия и особенности. Как подчеркивает
В.Б. Аверьянов, главная специфика функций органа управления
обусловливается необходимостью их правовой регламентации, характеристика
которой раскрывает важнейшие отличительные особенности, позволяющие
составить достаточно полное научное представление о функциях органа
управления Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа
государственного управления. Киев, 1979. С.56..

Поэтому применительно к муниципальной службе, на наш взгляд, следует
говорить о следующей цепочке: функции социального управления – функции
местного самоуправления – функции органов местного самоуправления –
функции муниципальной службы.

В самом общем виде функции местного самоуправления и его органов – это
основные направления деятельности муниципальных образований ,
обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие
реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное
управление муниципальным образованием Братановский С.Н., Царев Ю.Н.
Муниципальная система образования в России: правовые основы организации
и деятельности. Волгоград, 2004. С. 37. .

Функции местного самоуправления исследовались в основном в рамках
литературы по муниципальному праву различными учеными. Так, например,
В.И. Фадеев приводит следующий перечень функций местного самоуправления:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, местными финансовыми
средствами;

3) комплексное социально-экономическое развитие муниципальных
образований;

4) улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды
жизнедеятельности населения муниципального образования;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав муниципальных
образований, их жителей, местного самоуправления как важнейшего элемента
демократической системы построения и функционирования власти в
государстве Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской
Федерации. М., 2000. С. 120-121..

Хотя принципиально данный перечень функций не вызывает возражений он
представляется нам слишком расплывчатым и не может реально
детерминировать деятельность муниципальных служащих. Мы присоединяемся к
мнению С.Ю. Фабричного о том, что: функции органов местного
самоуправления и муниципальной службы носят формально-юридический
характер, предопределенный содержанием действующего законодательства
См.: Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации:
Проблемы теории и практики. Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 68..
Таким образом, функции органов местного самоуправления непосредственно
связаны с кругом их компетенции, очерченной действующим
законодательством о местном самоуправлении. В научной и учебной
литературе для определения этого круга используется понятие предметов
ведения местного самоуправления.

Предметы ведения – те сферы (области) общественных отношений, в которых
вправе и должен действовать субъект См.: Кокотов А.Н., Саломаткин А.С.
Муниципальное право России. Учебник. М.: Юристъ, 2005. . Характеризуя
предметы ведения местного самоуправления, С.Е. Чаннов отмечает, что это
сложная правовая категория, включающая в себя:

1) вопросы местного значения;

2) полномочия органов местного самоуправления по организации собственной
деятельности;

3) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться
органы местного самоуправления;

4) права, которыми органы местного самоуправления наделены Законом о
местном самоуправлении 2003 года или иными федеральными законами;

5) иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного
самоуправления других муниципальных образований, органов государственной
власти и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации См.:
Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право Российской Федерации. М.,
2007. .

Функции местного самоуправления являются частным по отношению к
приведенным выше элементам структуры предметов ведения местного
самоуправления. Так, например, вопросы местного значения определены в
ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в
Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и в ст. 14-16
Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в
Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Эти вопросы
местного значения и будут являться функциями органов местного
самоуправления, а, опосредованно и функциями муниципальной службы.

Анализируя структуру предметов ведения местного самоуправления, нетрудно
заметить, что первые два из приведенных выше элементов носят
обязательный характер, а последние три – факультативный. Как следствие и
функции муниципальной службы, вытекающие из функций местного
самоуправления, могут быть подразделены на обязательные и
факультативные. Однако в любом случае все они носят публичный характер,
т.к. детерминируются основной целью муниципальной службы – достижение
общественного блага, в данном случае блага жителей муниципального
образования.

Цель во многих социальных системах является важным системообразующим
фактором Афанасьев В.Т. Системность и общество. М., 1980. С. 35..
Особенность юридического мышления состоит в том, что при анализе
практически любого вопроса юрист старается расчленить проблему на ее
составляющие, с тем, чтобы получить результат путем сложения
элементарных решений. Этот подход, однако, не срабатывает при анализе
такой сложной системы, как аппарат публичного управления. Между тем
преимущество системного подхода по сравнению с элементаристским
подчеркивают многие ученые См. например: Степанян В.В. Выражение
интересов общества и личности в социалистическом праве. Ереван, 1983;
Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления. Киев, 1990;
Аверьянов В.Б. Организация аппарата государственного управления
(структурно-функциональный аспект). Киев, 1985; Блауберг И.В., Юдин Э.Г.
Становление и сущность системного подхода и др.. Смысл системного
подхода не в анализе неких систем, а в системном рассмотрении некоторых
совокупностей элементов и связей между ними, которые обозначаются как
система. Поэтому место муниципальной службы в системе публичной службы
следует рассматривать именно с позиций системности, основным признаком
которой является целостность Силантьев С.Г., Романовский В.М. Развитое
социалистическое общество как целостная система // Вестник ЛГУ. Серия:
Экономика, философия, право. 1983. № 11. Вып. 2. С. 33. .

Аппарат управления является системным объектом по объективным признакам.
Эта мысль была впервые высказана еще в трудах Г. Эмерсона и получила
дальнейшее развитие при формировании школы «социальных систем» на основе
структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон) и общей
теории систем (Л. Берталанфи, Н. Раппопорт). При этом аппарате
управления можно выделить метасистему – государство, и многочисленные
подсистемы, одной из которых является публичная служба. В свою очередь в
аппарате публичной службы в качестве подсистем выступают государственная
и муниципальная службы.

Как уже отмечалось выше, под системой в теории организаций понимается
совокупность элементов и связей между ними, обладающих признаком
целостности, т.е. возникновением на уровне системы в результате
взаимодействия ее частей свойств, не присущих отдельным элементам, равно
как и их простой сумме. Исходя из этого, аппарат государственного
управления понимается как «целостное формирование, все части которого
связаны между собой, определенным образом упорядочены в своих отношениях
и постоянно взаимодействуют друг с другом» Государственное управление в
СССР в условиях научно-технической революции. М, 1978. С. 71.. Как мы
видим, при исследовании любой системы можно выделить два объекта: 1)
элементы и подсистемы; 2) связи между ними. Правда, В.Б. Аверьянов
проводит в данном случае выделение не двух, а трех объектов
исследования: 1) внутреннее устройство (структурный аспект); 2) процессы
функционирования (функциональный аспект); 3) развитие
(генетико-прогностический аспект). Однако, с нашей точки зрения, процесс
развития системы неотделим от процесса функционирования, так как само
развитие идет через изменение внешних и внутренних функций. Что касается
функционирования системы, то оно осуществляется посредством реализаций
связей между элементами системы с выходом на подсистемы и метасистемы
(внешний аспект).

Система публичной службы является одной из систем управления
государством, и понятия «публичная служба» и «аппарат государственного
управления» должны соотноситься как частное к общему. В свою очередь
система публичной службы является общим для входящих в нее систем и
элементов управления.

Муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой,
одновременно является составной частью системы публичного управления.
С.Ю. Фабричный в принципе справедливо указывает, что “мы можем говорить
о муниципальной службе как о системе, состоящей из собственной
структурной базы в виде статуса муниципального служащего и прохождения
муниципальной службы, входящей на правах подсистемы в систему местного
самоуправления” См.: Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской
Федерации: Проблемы теории и практики. Дис. … д-ра юрид. наук:
12.00.02 . М., 2005. . В то же время мы полагаем, что муниципальная
служба является подсистемой не только системы местного самоуправления,
но и ряда более сложных систем: публичной службы, публичного управления
и др. Графически это соотношение можно отобразить следующим образом.

Построение оптимальной системы муниципальной службы возможно лишь в
случае полномерного учета всех систем вышестоящего уровня. В связи с
этим встает вопрос о сходстве и различиях муниципальной службы в таким
видом публичной службы как государственная служба.

В последние годы в научной литературе все чаще высказываются мысли о
формировании единых подходов к регулированию государственно-служебных и
муниципально-служебных отношений.

Т?, ? ?е?ю А.Ф. Н????а, «???????я ?????я и ??????я ??? ???ю?я в ??и
????о ??????я ? ?щ? ?и??? и ????ях, ??дя ? ???х ?и ???ют ?????е ??????
Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в
контексте административной реформ // Законодательство и экономика. 2006.
№ 1.. Ю.Н. С???в ??е ????, ?о «??????я и ???????я ???, ???? ???????? ??е
??ия, являю?я ??? ????й ???» Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом
российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. №
9.. С ??и ??ия В.А. К????о, ?и??о и ?????ь ???????й и ???п??? ??? ??т
??и «????? ???с?? ?????? ?????я ??? ????в ?????и и ???????ия, ?????????
??????ия и ?????? ????ия, ?????ц? ????о ???а ????т??? и ??????х ????, а
??е и ??? ??? ????» Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса
государственных и муниципальных служащих: общее и особенное //
Государство и право. 2003. № 1. С. 23.. С.Е. Ч??в ????т, ч? «?к
???????я, ?к и ??????я ??? ??ся?я к ????? ????? ??а, и в ?? э?? ?еют ??о
о??о, ?к к? ???? ??ю ????и???я ???????й ?????й и ??????й ??? я?я?ся
?????е ?? и с??д ???? и ?????. О? э? ?? ????й ???, ?????я ???? ??о??я и
??????? ???и, ????ляю?я ? ?оф?????? ??? ???? ???? ???????х и ??????х
?у??х, ?ею?х ? ??й ???е ??? ?щ?о и ?????» Комментарий к Федеральному
закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред.
Чаннова С.Е. – М., 2007.. Ю.М. Б???в ????, ?о «в ??????? ??е ????ь ????е
??, ?о ????? ????? э?х ?? ???и???й ????й ??? ? ??? ????, ? и ? ???
??????? Буравлев Ю.М. Конституционно-правовые основы государственной
службы и целесообразность ее интеграции с муниципальной службой //
Конституционное и муниципальное право. 2006 № 10. .

К? ?м ????ля?ся, ?ея о ???? ???????й и ??????й ??? ??т ??о ? ??????е.
Д??ы в ??? ??ую?й ???и ??т ?? ??ую?е:

– и ????т??ая и ??????я ??? я?яю?я ????? ?????и, ? ?? ? ?я????ь ????? ?
??и??е ??????о ??а;

– ?а э?х ?? ??? ?я?? с ?????й ? ????? ???? ????ий;

– ???????я и ??????я ??? ???ю?я ? ??? ????х;

– ???? ???ы ???????? и ??????? ????о ????? ??и.

З?? ???т ????, ?о, ??ря ? ???? ???????й и ??????й ?у?ы, ? ??м в ?? ???
???????ю ?????ю ??бу. Вряд ? ??о ???? ? ???? ??????й ??? с ???й ?и
?????????.

Для государственной гражданской службы, как и для службы муниципальной,
характерно преобладание императивного режима правового регулирования:
разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках
проводимых реформ, в части правового обеспечения государственной
гражданской службы и муниципальной службы, необходимо реализовать
позитивный потенциал публично-правового регулирования складывающихся в
этих сферах отношений на основе их летальной регламентации нормами и
институтами главным образом административного права.

В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются и
различия. Задачами государственной службы является реализация
общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной –
решение вопросов местного значения. Государственный служащий
осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то
время как муниципальный – от имени и по поручению муниципального
образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и
муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и
муниципальной службы.

Здесь, правда, можно отметить, что в литературе высказываются мнения о
необходимости полного объединения законодательства о государственной и
муниципальной службе. Так, например, В.В.Куликов задается вопросом:
какой смысл имеет разграничение государственной и муниципальной службы?
Ратуя за полную идентичность службы государственной и службы
муниципальной, он указывает, что «органы местного самоуправления
являются составной частью системы государственного управления. Служащие
всех уровней управления имеют статус государственных» Куликов В.В.
Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность //
Государство и право. 2000. № 11. С. 16.. В связи с этим С.А. Казаков
отмечает, что «в науке административного права формируется точка зрения,
согласно которой муниципальную службу следовало бы отнести к категории
государственной службы Казаков С.А. Место муниципальной службы в
системе государственно-служебных отношений: история и современность //
Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 1. С. 175..

Представляется, что такой категоричный вывод является неверным. Органы
местного самоуправления никак не могут быть составной частью системы
государственного управления, т.к. в ст. 12 Конституции Российской
Федерации прямо сказано обратное: «органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти». Это положение служит
своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление
от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной
власти. Такая “разделенность” означает, например, что органы местного
самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы
государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами
государственной власти и государственными должностными лицами не
допускается (постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г.);
создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе
наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения,
подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем
самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного
значения (определение Конституционного Суда от 4 марта 1999 г.);
положения, согласно которым местные администрации решают вопросы
местного самоуправления и одновременно входят в систему исполнительной
власти Республики Коми, противоречат Конституции, поскольку
устанавливают подчиненность местных администраций органам
государственной власти (постановление Конституционного Суда от 15 января
1998 г.) Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред.
Карповича В.Д. М.: Юрайт-М, 2002..

Поэтому при всем несомненном сходстве государственной и муниципальной
службы, относить служащих органов местного самоуправления к
государственным, по нашему мнению, все же нельзя.

По э?й ???е ???????? о ???????й и ??????й ???х ????ся ????? ?? ? ??а и
??т ???оя???й ????, В??е с ?м ???????я и ??????я ??? ?еют ??е ???? и
????я п???? ??????я, ??дя ? ???х ???ют ?????е ?????е.

По нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость принятия
базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В
данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение
предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы;
принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на
равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами,
квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями,
дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и
муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственно и
муниципальных служащих и др. См. об этом более подробно. Чаннов С.Е.
Правовой статус должностного лица органов государственной власти и
местного самоуправления. Дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

Публичная служба, с нашей точки зрения, должна базироваться в целом на
тех же принципах, что государственная, которые сформулированы в
Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ “О системе государственной
службы Российской Федерации”. Вместе с тем, помимо указанных в нем
принципов: федерализма; законности; приоритета прав и свобод человека,
С.Е. Чаннов выделяет несколько принципов, на которых должна базироваться
именно публичная служба Российской Федерации. Это принципы: 1) единства
системы публичной службы в Российской Федерации; 2) независимости всех
ее компонентов; 3) равенства всех публичных служащих, независимо от рода
их службы.

Важным представляется принцип равного доступа граждан к публичной
службе. В Конституции РФ закреплено право граждан на доступ только к
государственной службе (ч. 4 ст. 32). Во многом это связано с тем, что в
1993 г., когда была принята Конституция РФ, понятие «государственная
служба» трактовалось шире, чем теперь, во многом совпадая со сферой
публичной службы. Но и тогда данный пункт не закреплял право на доступ к
службе в органах местного самоуправления, которое, согласно ст. 12
Конституции, не входит в систему органов государственной власти. Вместе
с тем, мы не считаем целесообразным закрепление права граждан РФ на
службу вообще, как это предлагает, например, В.М. Манохин См.: Манохин
В.М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право.
1997. № 9. С. 8.. С нашей точки зрения смысл данной нормы заключается в
конституционном закреплении одного из способов осуществления гражданами
РФ права участвовать в управлении государством. Закрепление права
граждан на службу в коммерческих, да и вообще в негосударственных
организациях не способствует реализации этой цели. Право на службу в
таких учреждениях уже закреплено ст. 37 Конституции РФ, гарантирующей
свободу труда.

Как уже отмечалось выше, на наш взгляд, было бы целесообразным наличие
единого законодательного акта, направленного на регулирование публичной
службы Российской Федерации. Необходимость комплексного регулирования
служебной деятельности не вызывает сомнения у ученых См. например:
Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и
право. 1997. № 9. С. 7-8.. Поэтому разумным выглядела бы разработка
федерального закона об основах публичной службы в Российской Федерации,
регулирующего только наиболее общие вопросы взаимосвязи все видов
публичной служебной деятельности.

Все это, как представляется, будет способствовать увеличению
систематичности в регулировании государственно-служебных и
муниципально-служебных отношений и построению единой модели публичной
службы Российской Федерации.

§2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы

Новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»,
так же, как и утративший силу Федеральный закон «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации» закрепляет основные
принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметить, что вообще в
принятых за последние годы многочисленных законах Российской Федерации
(в том числе в Федеральных законах «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
важное значение придается правовым принципам. Исходя из смысла термина
«принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются
как основополагающие идеи, закрепленные в законе Зажицкий В.И. Правовые
принципы в законодательстве Российской Федерации // Государство и право,
1996, № 11. С. 92.. По мнению B.C. Нечипоренко “принцип представляет
собой исходное положение, основополагающую идею, объективную
закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее
целей и функций” Нечипоренко B.C. Муниципальное управление: правовые
основы муниципальной службы. М.: Логос, 2001. С. 24..

Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных
требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к
определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Как
отмечает Р.З. Лившиц: «Принципы охватывают всю правовую идею и придают
ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от
конкретики и частностей» Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 195..

С?о ?ня?е «???? я?я?ся ? ??? ???? ????? ??й-?? ???, ? ???дя?й ??й, ????
???? ?я????и, ???й ????? ?и ???ия ????х ?????, в ?м ??е и ?????.

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество
законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от
того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В
демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются
учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации,
отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных
закономерностей развития общества. Вместе с тем, никакие научные идеи,
не получившие закрепления в законе, не могут считаться правовыми
принципами Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М.. 1981. С.
261-263..

З?? ???т ????, ?о ?я ???????? ????го ???а ? ?? ????? ?????е в ?????х ??х
??х ????в, ?????х ?я ??????я ???-?? ????о и????. В?????и э? ???? ??????
ю????? и ???????е ????и ?я ??????й и ????????й, ??? ??о ?????? и ???х, ?
????х ????????я ????? ?к ???и ???. Э? ????? ????о ?оя??? ?е?о в ????????
о ???м ???????, ?гда ???????? ????в Ф???? ???о ??????о (и ?????? ???)
??м ????м, ?????? в Ф????? ??? «Об ??х ????х ???з?? ???? ??????ия в
Р????й Ф????». Т?? ????е ?????? ????те? ?ъя?я? ?м, ?о в ??? ??? ?? ? ??
? ???я????х ???, а ?? ? «??х ?????, к???, ? ? ??ию, я?яю?я ?? ?????ия? к
????ию. С э?м, ????ся, ??зя ?????я. П???ы, ?????? ???д???о, в о??? ?
???????? ???и, ? ? ????х ??я?ю в з??е, я?яю?я ???и, ???я????? ?я ????ия.

В ?я? с э?м в ??? ??а ???ют ??ля??ую ???ю ???? ????в. О? ?оя?я?ся в ?м,
?о в ??? ???? в ??не, ????????и ???? ?? ?и ?????й в ? ????? ???????? ???
????????я ??о?? ?????. В?? ????, ?о ????е ? ??? ???ляют ???ь ????о
??????я ?х ?и ?? ?????? ????й, ? и ???ают ? ????? ???? ??н?????а См.:
Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М.. 1981. С. 262..

П???ы ??????й ??? – э? «… ????е и ???? ???, ???дя?е ?? и ????ия, ???е
в ??? ?р????я и ???????ия ??????й ??б? Володин A.M., Немчинов А.А.
Муниципальная служба. Справочное пособие. М.: Дело и сервис, 2002.. С??я
4 ???ую?? ??? о ??????й ??бе ???ля? ??ую?е ? ????:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской
Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения
независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного
и должностного положения, места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других
обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами
муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет
исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной
службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

У???? ??н я?я?ся ???м ?я ?? ???ы ??ц???? ???. Поэ?? ????, ?????? в ?м,
??? ?????я ?и ????? ?? ?? ???????х и ???о?? ??в о ??????й ???
Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской
Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2007. . В ? ? ??я, ? ??? ??ию,
я?яя? ? ??й ???е ??? ???и, ????е ?? ???? ??????й ??? ??? ??ь ???? в ???
??ьях ?????? ??? о ??????й ???, ????ю?х ????? ???ы ??????-????х ????й.
Поэ?? ????ля?ся ?????м ?????ся ? э?х ????х ??е ????.

1. П??? ??р??а ?? и ??? ???? и ?????.

Д??й ???п ?????ся ? ?. 2 К????? РФ, ???я ???: “Ч???, ?о ??а и ???ы
я?яю?я в??й ????ю. П????, ??ю??е и ??та ?? и ??? ???? и ????? – ?я????
?????а”. Б?? ??, ??дя ? ????ия ?. 18 К????? РФ, ??? ??а и ???ы ???? и
????? ??? ???ля? ?я????ь ???в ???????й и ??????? ???, ???? ??????ия. Т??
???м, ??о ???????, ?о ??? ???п ??т ???? ? ??? ?я ??????й ???, ? и для ??
???ы ????й ??? Р????й Ф????. М?? ????, ?о п??? ????? ?? и ??? ???? и
?????, ? ????????о ???ия, ?я?????и ? ???ния, ??ю??я и ??? ????н и в
Ф????? ??? «О ???е г?????н?й ??? Р????й Ф????» в ???? ???? ????ия и
???????ия ??е? ???????й ??? (?. 3) и в Ф????? ??? «О ???????й ?????й ???
Р????й Ф????» ?к ???п ?????й ??? (?. 4).

Д??й ???п ???т ?р??? в ????х ??ьях Ф?????о ??на «О ??????й ??? в Р????й
Фе????. Т?, в ?????? с п. 3 ч. 1 ст. 12 ??? ??????й ???? ?я?н ??ю?? ?и
????? ?????х ?я????й ??а и ???? ???? ???н и ?????й.

С ??? ??о ???????о ?и ?б?е ????? ? ????и ??????й ?у?ы ??? ???? ???
??я?ся ? с????? и ????? ????ь в ??й ??? ???? ???н. С???? ????? ?и???а ??
и ??? ???т ???ь ???, ??а ?? ??????е ???? ? ??ю?ют ??а ????, ??? к???
я?я?ся ????ю ? ?я????и.

2. П??? ???о ???а ???н к ??????й ???.

Д??й ???п ????ся ? ???????х ????ях о ?????и ???н: ???? Р????й Ф???? ?еют
??? ??а ? ??????е ???? ??????ия. В ? ? ??я К????ия Р????й Ф???? ?я? ?
???ля? ??а ? ??? ??? ???н к ??????й ??? (в ???е ? ?????го ??а ? ??? ???
к ???????й ???, ???е ????? в ?. 32).

Н?????? ?????я ??? ??а ? ???????м ??? ????ся ???и ???и. Т?, С.Ю. Ф????
???? ??ую?й ??? в ??? д????я К????? Р????й Ф???? в ??и ?? ???н Р????й
Ф???? ? ??? ??? не ??? к ???????й, ? и ????л?? ???:

– органы местного самоуправления наряду с органами государственной
власти составляют структуру органов публичной власти, производных от
народного волеизъявления;

– право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией
Российской Федерации и предполагает, в числе прочего, возможность
замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;

– гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной
службе наряду с государственной должно являться институциональной
основой концепции муниципальной службы См.: Фабричный С.Ю.
Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и практики.
Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 . М., 2005. .

Аналогичную позицию занимает и В.И. Фадеев См.: Фадеев В.И.
Муниципальная служба – новый вид службы в Российской Федерации – Местное
самоуправление: современный российский опыт законодательного
регулирования. Учебное пособие. М., 1998. С. 105..

В ?я? с э?м ??ь ????? ?м ????ля?ся ????? ???я К???????о С?а РФ, ????ая в
П?????? № 19-П ? 15.12.2003 Постановление Конституционного Суда РФ №
19-П от 15.12.2003 // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 1.. В ??
?????ия ?? К??????? С? ???л, ?о ? ??ьи 37 (??ь 1) К????? Р????й Ф????,
????ую?й ???у ??о ???? ???я??ся ??? ?????я? к ??у, ???? ?д ?я????и и
????ю, ? ????я? с ? ??ья? 19 и 32 (??и 2 и 4) ???? ??о ???н ? ??? ??? к
м?????? ???, ?????е ???й я?я?ся од????? и ??????? ???? ??.

Таким образом, систематически толкуя указанные статьи Конституционный
Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально юридически) право
на равный доступ к муниципальной службе Конституция не закрепляет,
однако смысловой потенциал заложенный в соответствующие нормы позволяет
говорить о его признании государством.

Данный вывод представляется вполне обоснованным. Принципы организации
государственной и муниципальной службы во многом схожи. Муниципальная
служба как и государственная является специфическим видом
профессиональной деятельности, которая носит публичный характер.
Поэтому, как нам представляется, на современном этапе нет необходимости
менять конституцию Российской Федерации ради юридического закрепления
данного права, как это предлагают указанные выше авторы.

Право на равный доступ к муниципальной службе, вытекающее из Конституции
Российской Федерации вполне может базироваться на законодательных
положениях. В ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О муниципальной службе в
Российской Федерации» указывается, что при поступлении на муниципальную
службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы
то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в
зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного
и должностного положения, места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других
обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами
муниципального служащего.

Это предполагает и определенные особые требования к лицам, поступающим
на муниципальную службу, которые являются условиями реализации права
равного доступа к муниципальной службе. Так, например, статья 16
Федерального закона “О муниципальной службе в Российской Федерации”
устанавливает общие требования к кандидатам на замещение должности
муниципальной службы. К ним относятся:

– наличие у лица гражданства Российской Федерации;

– достижение гражданином Российской Федерации возраста 18 лет;

– владение таким гражданином государственным языком Российской
Федерации.

Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно
соответствовать определенным квалификационным требованиям к уровню
профессионального образования, стажу муниципальной службы
(государственной службы) или стажу работы по специальности,
профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения
должностных обязанностей. Указанные квалификационные требования
устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых
квалификационных требований для замещения должностей муниципальной
службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в
соответствии с классификацией должностей муниципальной службы

Наконец, помимо условий поступления на муниципальную службу
комментируемый закон содержит перечень обстоятельств, препятствующих
замещению должности муниципальной службы, – ограничения, связанные с
муниципальной службой (ст. 13 Закона). При наличии таких обстоятельств
гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу.

О????ия п?? ???о ???а к ??????й ??? ??т ???????я ??? ?????м ?к?? и ?? в
?й ???и, в ??й э? ?я?? с ?????? ?? и ??ч ??????й ??? ?к ???о ??
п???????й ?я??н??. Н???р, в к???е ??? ?????я ??о ??????ь ?????? ?????о
???? ?я ????ия ? ????и ??????й ??? – 65 ?т. Н?? ???ь, ?о ??? о ??м
??н??? ?? ??????? ????о я??я п???? ?сс???ия К???????о С?а РФ. Лю????
????й ?д М????й ???и ????я в К??????? С? РФ с ???? о ???? ????????и
?????ия ?????о ???? ??????? ????о.

Зая??? ????, ?о ??? ??ы ???ют ???????й ???п ????а п?в и ??? ???? и
?????, а ??е ?????я ??????-???? ??в, я?яю??я ??ью ???? ???ы Р????й
Фе???и, в ????и К???? МОТ № 111 1958 ??, ???аю?й ??????ю в ?ла?и ??а и
?ня?й, и ??? ? ??в???ют ??ьям 15 (??ь 4) и 19 (??ь 2) К????ии Р????й
Ф????.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской
Федерации муниципальная служба как профессиональная деятельность,
которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности,
не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу
своего публично-правового характера сопряжена с определенными
требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области
организации местного самоуправления (статья 72, пункт “н” части 1,
Конституции Российской Федерации) и устанавливая во исполнение
предписания пункта 17 статьи 4 Федерального закона “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации” общие
принципы организации муниципальной службы и основы правового положения
муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель
вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных
служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии
правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими
пользуются государственные служащие, но и распространить на них
установленные законодательством о государственной службе требования к
замещению соответствующих должностей, в том числе требование о
соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и
увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на
муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для
государственных служащих.

Вместе с тем, говоря о возрастных пределах доступа к муниципальной
службе, нельзя не отметить дискуссионность этого вопроса. Так, например,
А.М. Насташкин полагает, что установление предельного возраста
пребывания именно на государственной гражданской службе не соответствует
Конституции РФ и общепризнанным нормам международного права Насташкин
А.М. Государственные служащие: без вины виноватые. О неконституционности
возрастных ограничений // Правозащитник. 2003. № 2.. А ведь именно на
сходство государственной и муниципальной службы ссылался Конституционный
Суд Российской Федерации при рассмотрении вопроса об установлении
предельного возраста пребывания на муниципальной службе.

Критикуя запрет на пребывание на государственной службе сверх
установленного возраста, А.М. Насташкин отмечает, что обновление и
сменяемость управленческого персонала должны достигаться «не путем
поголовного увольнения всех госслужащих, достигших определенного
возраста, а строго индивидуально». По мнению указанного автора, высокий
уровень госслужбы определяется не возрастом госслужащих, а их
профессионализмом, компетентностью и ответственностью. Именно эти
критерии должны ставиться во главу угла при решении вопроса о судьбе
того или иного работника госаппарата. Для определения же
профессионального уровня государственного служащего в том числе его
способности замещать соответствующую должность государственной службы
существует институт аттестации. Кроме того, по мнению А.М. Насташкина
улучшение кадрового состава и обеспечение профессионализма
государственных служащих в большей степени зависят от перевода
государственной службы на контрактную основу и внедрения механизмов
конкурсного отбора на замещение соответствующих должностей. С этими
доводами автора трудно не согласиться.

В связи с этим представляется, что ограничение пребывания абсолютно всех
государственных и муниципальных служащих на службе одинаковым для всех
возрастом вряд ли обоснованно. Возможно, в данном случае законодательно
следовало бы дифференцировать максимальный возраст пребывания на
муниципальной службе в зависимости от группы должностей и функциональных
обязанностей служащего.

3. П??? ???????? и ??????? ?н???ь?х ????.

М?????ая ??? я?я?ся ???????? ?я????ью, ??ую?й ?я ??? ??????я ?????х ???
и ???в. Р????я ???? ???????? и ??????? ??????х ???? ??на ??????? ?????ию
????? и эф????й ??????й ???, ????й ??? ???ы ???? ???ия, ??дя ? ????в
????я Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007
года № 25-ФЗ “О муниципальной службе в Российской Федерации” / Под ред.
А.Н. Козырина / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007. .

Р????и ???о ???? ??? ??? ??о ??????? ??е?я?? ???д????? ???????? ????ия,
??ъя?я?? к ??м, ????ю?х ? ?ня?е ????и ??????й ???.

В ?????? с ч. 1 ?. 9 Ф?????о ??? “О ??????й ??? в Р????й Ф????” ?я ????я
????? ??????й ??? ???????? ????ия ?е?я?яю?я к ??ню ????????о ?????я, ??у
??????й ??? (???????й ???) ?и ??у ??? ? ??????и, ???????? ??иям и ???м,
?????м ?я ????ия ?л???? ?я?н???.

К???????е ????ия к ??ню ??е?????? ?????я, ??у ??????й ?у?ы (???????й
???) ?и ??у ??? ? ??????и, ???????? ??иям и ???м, ?????м ?я ????ия
?????х ?я????й, ?????аю?я ??????? ????и ??? ? ??? ???х ?а??????х ?????
?я ????я ????ей ??????й ???, ???е ???ляю?я ???м ???? Р????й Ф???? в
??в???и с ??????? ????? му?????й ???.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации
по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной
администрации муниципального района (городского округа) – уставом
муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской
Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам
на должность главы местной администрации.

В Саратовской области типовые квалификационные требования утверждены
Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в
Саратовской области» от 2 августа 2007 года № 157-ЗСО. В частности,
законом установлено, что типовыми квалификационными требованиями,
предъявляемыми к уровню профессионального образования, являются:

1) к высшим, главным и ведущим должностям муниципальной службы – наличие
высшего профессионального образования;

2) к старшим и младшим должностям муниципальной службы – наличие
среднего профессионального образования, соответствующего направлению
деятельности.

Типовыми квалификационными требованиями, предъявляемыми к стажу
муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по
специальности для граждан, претендующих на должности муниципальной
службы, являются:

1) для высших должностей муниципальной службы – наличие не менее шести
лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы
области, государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа
работы по специальности;

2) для главных должностей муниципальной службы – наличие не менее
четырех лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской
службы области, государственной службы иных видов) или не менее пяти лет
стажа работы по специальности;

3) для ведущих должностей муниципальной службы – наличие не менее двух
лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы
области, государственной службы иных видов) или не менее четырех лет
стажа работы по специальности;

4) для старших должностей муниципальной службы – наличие не менее трех
лет стажа работы по специальности;

5) для младших должностей муниципальной службы – без предъявления
требований к стажу.

Как представляется, данные квалификационные требования являются
завышенными. Практика показывает, что во многих муниципальных
образованиях (в первую очередь, в сельских поселениях) наблюдается
острый дефицит квалифицированных кадров. Нередки ситуации, когда
должности заместителей главы местной администрации замещают лица, не
имеющие высшего образования и имеющие стаж работы 3-4 года. Конечно,
общий уровень образования муниципальных служащих необходимо повышать.
Однако при этом надо соблюдать постепенность. По нашему мнению,
квалификационные требования для муниципальных служащих сельских
поселений должны быть снижены по сравнению с квалификационными
требованиями, предъявляемыми к служащим других муниципальных образований
области.

Муниципальный служащий обязан поддерживать уровень квалификации,
необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (п. 5 ч.
1 ст. 12 Федерального закона “О муниципальной службе в Российской
Федерации”). В связи с этим он имеет право на повышение квалификации в
соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного
бюджета (п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона “О муниципальной службе в
Российской Федерации”).

Принцип профессионализма и компетентности служащих имеет значимость для
любой профессиональной службы. Поэтому он действует и на государственной
службе. Он закреплен как принцип построения и функционирования системы
государственной службы и как принцип государственной гражданской службы
Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года №
25-ФЗ “О муниципальной службе в Российской Федерации” / Под ред. А.Н.
Козырина / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007..

Одним из способов обеспечения реализации данного принципа является по
общему правилу конкурсный порядок замещения должностей государственной
службы. В связи с этим можно с сожалением констатировать, что при
разработке нового закона о муниципальной службе его авторы отступили от
данного принципа. Часть 1 ст. 17 Федерального закона “О муниципальной
службе в Российской Федерации” содержит диспозитивную норму, согласно
которой “при замещении должности муниципальной службы в муниципальном
образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс,
в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня
претендентов на замещение должности муниципальной службы, их
соответствия установленным квалификационным требованиям к должности
муниципальной службы”. Таким образом, закон предусматривает лишь
абстрактную возможность проведения конкурса на замещение должности
муниципальной службы. Подобный подход, вполне обоснованный применительно
к трудовым отношениям, представляется совершенно неприемлемым в
отношении публичной службы, разновидностью которой является служба
муниципальная См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование
законодательства о муниципальной службе как составная часть
административной реформы // Административное право. 2007. № 1. .

Представляется, что закон о муниципальной службе должен быть изменен в
плане закрепления обязательности процедуры конкурсного отбора при
поступлении на муниципальную службу.

4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым
условием функционирования данного института.

Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне
государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои
функции. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает
формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при
стабильном штатном составе Комментарий (постатейный) к Федеральному
закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ “О муниципальной службе в Российской
Федерации” / Под ред. А.Н. Козырина / Подготовлен для системы
КонсультантПлюс, 2007. .

Поскольку муниципальные служащие, в отличие от государственных
гражданских служащих, работают на основе трудового договора, а не
служебного контракта, гарантиями стабильности их службы, являются
предусматриваемые трудовым законодательством правила изменений трудового
договора и его расторжения.

Так, по общему правилу, трудовой договор с муниципальными служащими
носит бессрочный характер. Заключение срочного трудового договора
допускается только в случаях, прямо указанных в действующем
законодательстве (ст. 58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на
определенный срок при отсутствии достаточных к тому оснований,
установленных органом, осуществляющим государственный надзор и контроль
за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов,
содержащих нормы трудового права, или судом, считается заключенным на
неопределенный срок Трудовое право России / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б.
Хохлова – М., 2002. С. 291. .

Изменение трудового договора (в том числе перевод на другую работу) по
общему правилу допускается только с письменного согласия работника
(муниципального служащего). ТК РФ содержит только два исключения: 1) без
согласия работника допускаются временные переводы на другую работу; 2) в
соответствии со ст. 74 ТК РФ в случае, когда по причинам, связанным с
изменением организационных или технологических условий труда (изменения
в технике и технологии производства, структурная реорганизация
производства, другие причины), определенные сторонами условия трудового
договора не могут быть сохранены, допускается их изменение по инициативе
работодателя Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России. М.,
2007. С. 146. .

5. П??? ?????и ????? о ?я????и ?????? ????.

Он о?????я ??? ??о ? ч. 2 ?. 24 Ко????и Р????й Ф????: «??? ????т??? ???
и ??? ???? ??????ия, ? ?????е ?? ?я?? ????? ???у ?????ь ?????ия с ?????и
и ?????и, ???????о ????аю?? е? ??а и ???ы, ?? ?? ? ??????о ????.

Р????я ???? ?????и ????? о ?я????и ??????х ???? ????? ?я?? с ???? ??е
??й ??? – ???ия ????? ?я????и ???в ???? ??????ия.

Эти задачи решаются в ходе проводимых в РФ административной реформы и
реформы местного самоуправления. В частности, в Концепции
административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 гг.,
одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25
октября 2005 г. № 1789-р, в числе иных задач установлено, что в
ближайшие годы должна быть обеспечена информационная открытость органов
местного самоуправления.

Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон “О
муниципальной службе в Российской Федерации” не в полной мере
соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты,
установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают
информационный обмен между органами местного самоуправления и
гражданами. Так, например, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 14 закона
муниципальному служащему запрещено разглашать или использовать в целях,
не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в
соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального
характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с
исполнением должностных обязанностей. При этом нигде в законе (да и
вообще в российском законодательстве) не дается определение служебной
информации. На практике это позволяет толковать данный термин сколь
угодно широко, запрещая муниципальному служащему (под страхом
увольнения) разглашение любой информации о деятельности муниципального
органа. Аналогичный запрет, установленный для государственных служащих,
уже критиковался по тем же причинам См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е.
Принцип доступности информации о государственной службе: реальность или
фикция? // Журнал российского права. 2007. № 9.

.

По ??? ??ию, ?я ???я ??? ???? ? ???????м ??? ??? ?? ?? ?ня?е ????й
?????, ????? ?ря?к и ???? ????я ????? к ????й.

6. П??? ??????ия с ??с???? ?????я? и ?????.

М?????ая ??ба, ?к?, ?к и ???????я, ? ???????яе?я ?????? ????, а ????,
??о ???????т с ?м. На э? и ???л? ???п ??????ия с ??????и ?ъ???ия? и
?????.

П? э?м ??????е ??????? ???? с о?????? ?????я? и г????и ? ??????м ??? ?е
??е ??о, ?м ? ???????м. М??? ??????? я?я?ся ???м ???, ???? ?????? к
????ю. С?а ???? ?с??о ??????ия в ???и ???? ??н?о зн??ия ???оя??? и ?д
?ою ???????ь. О?????? ??????? ??????, ?о в ??? ??????о ??????я ????? ??х
?? ???ю?е ?сю? ?????я?? ????о-э??????, ?л????е, т.п. ?????я ???я на
????е и ??т ?????? ? к???????я Кокотов А.Н., Саломаткин А.С.
Муниципальное право России. Учебник. М., 2005. .

Ф????? ??н «Об ??х ????х ?????и ???? ??????ия в Р????й Ф????» ? 6?тя?я
2003 ?? ????т д? ???а ???я ????? ???? ???? ???ия: ??????н? ?и ????м?
????? ??? ???? ??????ия. На ???? ???е ???? ???? ???ия ???????о ?????
????? ???о?о ??о. Поэ?? ???? ??? я?я?ся ?????е ???? ?я? ??у ?????
??????го ?????я и ????ми в ?м ???? ???? ??????ия, ?? и ??? ???п ??????ия
??????х ???? с ??????и ?????я? и ?????.

В??????е с ??????и ?????я? и ????? ????ля?ся в ????х и?х ???. Для ????ия
???? ??????х ???? ??в ? ???? ???? ???ия с ???? ???й ??????? ?????я
???????? ???м ??????? ?????я, ??? ??????? ????ния ??т ?????я ????е
???ия, а ?я ????ия ???? ???? ??е?я, ??????ия ????я о ?я????и ???в ????
??????ия и ?????х ?ц ???? ??????ия, ??????я ???????? ??????о ??????ия ?
?с? ????? ??ци???? ?????я – ???ия ???н Комментарий (постатейный) к
Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ “О муниципальной службе
в Российской Федерации” / Под ред. А.Н. Козырина / Подготовлен для
системы КонсультантПлюс, 2007..

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной
службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных
традиций.

Данный принцип отражает особенности правового регулирования
муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне,
но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что
позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы,
ее регулировании исторические и иные местные традиции Комментарий к
Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» /
Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2007..

В ??ую о??? ???????? о ??????й ??? ?????ся ? К????? Р????й Ф????.
К????ия Р????й Ф???? ?я? ? ????? ???ы, ?я??? с ?????? ??????й ???й, ?м
??? «????л?ая ???» в ?й ?? ? ???бля?ся. В??е с ?м К????ия Р????й Ф????
????т, ?о ??? ???? ??????ия ? ??ят в ???у ???в ???????й ??? (?. 12), ?о
?????ля? ???????е ????е ??????й ?уж? ? ???????й; в ?. 72 ????и??ся, ?о
?????? ??х ????в ???? ??????ия ????я в ????? ???и Р????й Ф???? и ????в
Р??й?? Ф????, в ?? ?? ???????е ??????е ??????й ??? о????я?ся ? ?? ??нях;
??? 130-133 К????? в ??м ?? ????ют ???ы ?????и ???? ??????ия.

Б??? ???????м ??м ?я ?? ??????й ??? я?я?ся Ф????? ??н “О ??????й ??? в
Р????й Ф?е??и”. П??о э?? ? ?????м ??? ????е ???ы ?????и, ?????я ??????й
???, ????о ???а ???п??? ???? ????аю?я в ??х ???д???? ??х ?к:

Ф????? ??н ? 6 ?тя?я 2003 г. № 131-ФЗ “Об ??х ????х ?????и ???? ??????ия
в Р????й Ф????” (с ???. ?м.) (в ??и ?????и ??????й ???, ????о ???а ??ы
??н? ??????и);

Ф????? ??н ? 15 ???я 2001 г. № 166-ФЗ “О ???????м ????ом ?????и в Р????й
Ф????” (с ???. ?м.) (в ??и ?????о ?????я ??????х ????).

У???? ?????е ?? и ???ляют ??? ???? ????ия, ??ъя?я?? к ??????й ??? и
??????м ????.

Н??????ь ??????а ? ???ч?? ??е ??????? ???а в ????в?? ??????й ??? в
Р????й Ф??а?и ?????? ????ся с ???????м ????м Р????й Ф???? ??а ????ля?
??? ??????е, ???ая ?? ??ри??? и ?? ???е ????. С э?й ??ю ???????
????????я ???оя???е ????????е ????и ?д??? ???? ??????й ??? Мокрый В.С.
Развитие федерального законодательства о муниципальной службе //
Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 2..

Из ??????? ??? ??? о ??????й ??? ?? ??ю?? ??ья, ??н???ющая ????ия ???в
???????й ??? ????в Р????й Ф???? в ??е ????о ??????я ??????й ???. В ????
???х в ?й ?? ???ы:

1) ??я?е з??? и ?? ?????х ???? ??в ???? Р????й Ф???? ? ???? ??????й ???;

2) ????? и ??я?е ???? ???ия ??????й ??? ? ????? ???? Р????й Ф????;

3) ?????е ???а ????? ?????н? ??? в ???? Р????й Ф????;

4) ?????е ???х ??и?????х ????? ?я ????я ????? ??????й ???;

5) ?????е ???? ????я о ????? ????? ??????х ????;

6) ?????е ???й ??ы ????а с ??м, ???ю?м ????ь ??ы ???й ??????и ? ????у;

7) ?????е ????? ???? ???а ??? ??а ??????х ???? ??????х ?????й, ???м
?????яю?я ???и ? ?????? бю???й ??????? в ??аях и ?ря?е, ??????х ?????м
????????м;

8) у????? ?ря?а ????ия ??а ??????й ??? и ??? в ?? ?? ???? ???? ?я????и.

В ? ? ??я ??? Ф?????о ??? “О ???п??? ??? в Р????й Ф????” ???в?т, ?о ?е
э? ????ия у ????в Р????й Ф???? ?????ь Комментарий к Федеральному закону
«О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е.
– М., 2007..

О?? ????я о ??????й ??? ??? ????ся в ???х ??????х ?????й. И?е ???ы
?????и ?????н? ??? в ??????м ?????и ??т ??????ся ???я? ????????о ???,
??а???ия? и ???я??я? ??ы ??????? ?????я и ??ы ???й ??????и и ???и
??????? ??о?? ???.

И??о ? ??? ??????х ?????й в ????? ???и ?оя?я?ся ?? ?????? и ?????? ????
в о????? ??????й ???.

8. П??? ???? и ????? ?????? ??????х ????.

У???? ???п ???н о????ь ?????? ??? в ???х ???? ??????ия, а ??е ????
???п?ь?х ???? ? ?????? ??ю???, ? ????а ?????ля, ??????ь ?н?????у ????у
?????е ???я ???, ???я?? ???? ?????, ????? ?????е, ??? ??е ??????? ????о
в ??? ?о ???, ?я??? с ?????м ? ?л???? ?я????й, и т.п.

Р????и ???о ???? ??я?н ??й ряд ??? Ф?????о ??? “О ???п??? ??? в Р????й
Ф????”, в ч????, ?. 11, 20-25, 29, и ???. Н???е ??? в э?м ??е ????ля?ся
?. 23, ????и?ю?я ???? ??????? ????о. П??о ????, ?????я?? ?? ?????,
??????м ???? ????ую?я:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей
в соответствии с должностной инструкцией;

2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного
содержания;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности
рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих
праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи,
в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а
также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в
случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных
обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда
здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им
должностных обязанностей;

7) обязательное государственное социальное страхование на случай
заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения
муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но
наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) ??? ??????? ????о и ??? ?о ??и от ???я, ??з и ??? ??????х ???? в ?я?
с ?????м ? ????н? ?я????й в ??аях, ?ря?е и ? ???ях, ??????х ?????? ????.

С?? ??? ?р??й в ??ую ???ь ???? ? ???? ???? ? ???ию ????я ???? ????о
????ия, т.к. ??? с ?й свя?? ????? ???е ????? ?????к? и ?????? ???м.

В ?????? с ч. 1 ?. 22 Ф?????о ??? “О ??????й ??? в Р??й?? Ф????” о??а
??а ??????? ????о ?????ся в ?? ????о ????ия, ???е ???т ? ?????? ???
??????? ????о в ?????? с ????? ? ????ью ??????й с??ы, а ??е ? ???яч?х и
?? ??????? ???, ???ля?ых ???м ???? Р????й Ф????. На ???? ???? ????? ????
? п?ня?я ??? ??? ??? ?????? ? ??ую?х э????:

– должностной оклад;

– ???я?ая ???? к ?????? ??? ? ???????? ??яд;

– ???я?ая ???? к ?????? ??? ? ???у ?т ? ??????й ???;

– ???я?ая ???? к ?????? ??? ? ??? ???я ??????й ?у?ы;

– ???я?ая ????ая ???? к ?????? ??? ? ??? ? ???ия?, ???ляю?? ???????ю
??у;

– ??ия;

– ???я?? ???? ????е;

– ??????ая ???а ?и ??????? ????? ??????о ???а;

– ?????ая ??? Правовое регулирование местного самоуправления в России,
субъекте Российской Федерации / Под ред. В.В. Бакушева. Часть. 1. М.,
2007. С. 306-311..

К?? ??, в ????х ????х Р????й Ф???? ????????ь ???а м?????? ???? и ??
????. В к???е ???а ??о ???? ???? ? ??ую ???ь, ???? ? ???? ??? и ? ???е
Г??????? ??? Р?с??? Ф????. Т?, ????, п. 6 ?. 4 З??а Л???й ???и ?
30 ?я?я 2000 ?? № 124-ОЗ «О ???? ????? и ???ь?х ???иях ??????х ????
?????н? ??? Л???й ???? ?????а ??еся?ая ???? ??, ?ею?? Г??????? н???
Р????й Ф????, ????и??ся в ???е 15 ????в ?????? ??? ??????? ????о. П??? 2
?. 2 З?о? В?????? ???и «О ???? ????? ??????х ???? в В?????? ?л?? и ?ц,
???ю?х ????л?? ????и в В?????? ???? ? 31 а??? 1999 ?? № 301-ОД ?????ы
??ую?е ???? к ?????? ???: ? ??ую ???ь ????а ?? – 15 ????в, ???а ?? – 25
????в и ???? ???, ?????е У??м П????а Рос???й Ф?е??и, В????о С??а СССР ?и
РСФСР, – 25 ????в.

В ???? ????я ????а ????о ????ия ??т ???я?ся и в ??оящ? ??я. В ? ? ??я
??й ??н о ??????й ??? ? ???????т ????ия ??????м ?у??м ?????и??х ??я?в.
П? ??? ???????? р?ря?в ????, ???????, и ???? за ?х.

М?? ????, ?о в ?? ????ия ???а ??? о ??????й ??? в Г??????? Д?е Р????й
Ф???? ????ь ?????я о ?????и в ?м ??ы, ??????аю?й ?я????е ????ие ??????м
???? ?е ? ??????н?х ??я?в, а ???? ??в (? ???ии с ????????м о ???????й
??д??? ???), ??? в ???? ???й ?? ???ал?ь ??? ????? ????ю?й ???ы ??? ??а
См. стенограмму заседания Государственной Думы от 03.11.06 г., ??? ?о
??я? ? ??.

П?? ????ия в ?? Ф?????о з??а “О ??????й ??? в Р????й Ф????” ???? ?
???????? ??яд (?и ? ???? ?н) ??т ?? ??а?ны ? ??????? ????и в ?у?е ?????я
?????ую?х ????й в з???????е ????в Р????й Ф????. О??о, ????, в С?????
???и э? ? ?? ???о, в ????? ??????е ???? ???? ???? ? ????ац??? ??яд. В
?????? с З??ом С????? ???и «О ????х ???? ??????й ??? в С????? ???? ? 2
???а 2007 ?? № 157-ЗСО ???? ????? ??????? ????о ???т ? ?????? ???,
???я?? и ?? д??????х ???, к ???м ??ся?я:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на
муниципальной службе;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия
муниципальной службы;

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со
сведениями, составляющими государственную тайну;

4) премия за выполнение особо важных и сложных заданий;

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого
отпуска;

7) материальная помощь.

Как видно, надбавка за квалификационный разряд в данном перечне
отсутствует. Однако, помимо естественного недовольства муниципальных
служащих, это породило еще одну проблему. Дело в том, что в большинстве
администраций районного и городского уровня с муниципальными служащими
были заключены коллективные договоры, в которых им гарантировалась
выплата надбавки за квалификационный разряд. В то же время практически
все муниципальные образования Саратовской области являются дотационными,
а в соответствии с ч. 3 ст. 22 Федерального закона “О муниципальной
службе в Российской Федерации” в муниципальных образованиях, которым
предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в
случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты
труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с
предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта Российской
Федерации. В связи с изменениями, внесенными в областное
законодательство о муниципальной службе, местные администрации не имеют
реальной возможности выполнить обязательные для них условия
коллективного договора.

В целом система оплаты труда муниципальных служащих мало отличается от
денежного содержания государственных служащих. В то же время на
муниципальном уровне отсутствует один из вариантов оплаты труда,
предусмотренный для государственных гражданских служащих. В соответствии
с ч. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» по отдельным должностям гражданской службы может
устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при
котором оплата труда производится в зависимости от показателей
эффективности и результативности профессиональной служебной
деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. К гражданским
служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке,
не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями ст. 50
закона.

Идея финансирования органов государственной исполнительной власти в
зависимости от достигнутых ими результатов в последние годы внедряется
во многих странах мира. В Великобритании этот опыт был суммирован в
документах программы “Следующие шаги”, в Австралии – в докладах
“Определение результата и выпуска”, в США – в Законе об исполнении и
результатах (GPRA) Жулин А.Б. Показатели результативности как основа
административной реформы // Состояние и механизмы модернизации
российского государственного управления. М., 2004. С. 81..

В настоящее время существующая в Российской Федерации модель финансового
управления, применяемая в органах исполнительной власти, практически не
обеспечивает взаимосвязь между финансовыми ресурсами с одной стороны, и
целями, конечными результатами деятельности государственных учреждений –
с другой. Все это ведет к низкой эффективности финансового управления,
нерациональному расходованию финансовых средств.

Для преодоления этих недостатков системы финансового менеджмента в
государственных органах власти предлагается, прежде всего, во-первых,
основным критерием выделения ассигнований и оценки расходных
потребностей сделать достижение конкретных измеримых показателей,
характеризующих прямые и конечные результаты деятельности органа
исполнительной власти. Во-вторых, акцент финансового управления сместить
от содержания органов исполнительной власти и контроля целевого
использования финансовых ресурсов в сторону финансирования
законодательно установленных для них функций, определенных экономически
и социально значимых программ, целей и результатов, что должно
способствовать более эффективному распределению финансовых ресурсов,
минимизации их потерь, связанных с различными факторами и ошибками,
повышению доверия общественности к органам исполнительной власти. Речь
идет о переходе от преимущественного воспроизводства рутинных
бюрократических процедур, когда общество содержит административные
структуры по факту их существования, к ориентации их на достижение
конкретных результатов. Важным аспектом применения моделей
результативного финансового управления является оценка и сопоставление
обязательств, принимаемых на себя органом исполнительной власти с
количеством финансовых ресурсов, необходимых для реализации обязательств
органов власти каждого уровня, и степенью достижения поставленных целей,
результативностью действий органа власти Клищ Н.Н. Методы повышения
эффективности финансового управления в органах исполнительной власти //
Состояние и механизмы модернизации российского государственного
управления. М., 2004. С. 60 – 62..

Как представляется, использование особого порядка оплаты труда на
муниципальном уровне еще более целесообразно, чем на государственном,
поскольку муниципальная власть является властью, наиболее приближенной к
населению См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы – М., 2006. , на уровне
муниципального образования сразу становятся заметны все достоинства и
недостатки работы муниципальных служащих. Разумеется, в первую очередь
это касается муниципальных служащих высшего звена. По нашему мнению,
муниципальным образованиям должно быть предоставлено право устанавливать
в отношении отдельных муниципальных служащих особый порядок оплаты
труда, при котором их денежное содержание будет зависеть от конкретных
показателей эффективности и результативности: наполняемости местного
бюджета собственными доходами, обеспеченности населения услугами в сфере
образования, здравоохранения и культуры; объемов дорожного строительства
и т.п. Все это, по нашему мнению, позволит реально приблизить местное
самоуправление к государству, что и является основной целью
муниципальной реформы.

Вопросы выплаты муниципальным служащим причитающегося им денежного
содержания регулируются, в основном, трудовым законодательством.
Согласно Трудовому кодексу оплата труда должна производиться не реже чем
каждые полмесяца. Для отдельных категорий работников законодательством
могут быть установлены другие сроки ее выплаты. Нужно сказать, что
заработная плата может выплачиваться в виде аванса и собственно
заработной платы. Однако в этом случае размер такого аванса не может
быть ниже оплаты труда за фактически проработанное время.

Статья 142 ТК РФ закрепляет право работника в случае задержки выплаты
заработной платы на срок более 15 дней, известив работодателя в
письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты
задержанной суммы. В период приостановления работы работник имеет право
в свое рабочее время отсутствовать на рабочем месте и обязан выйти на
работу на следующий рабочий день после получения письменного уведомления
от работодателя о готовности произвести выплату задержанной заработной
платы в день выхода работника на работу.

В связи с вышеизложенным М.В. Пресняков отмечает следующую проблему. В
статье 142 ТК РФ закрепляется исчерпывающий перечень случаев, когда не
допускается приостановление работы в связи с невыплатой заработной
платы. В отличие от государственных служащих муниципальные служащие в
данном перечне не названы. Нужно заметить, что ст. 14 Федерального
закона “О муниципальной службе в Российской Федерации” запрещает
муниципальному служащему прекращать исполнение должностных обязанностей
в целях урегулирования трудового спора. Однако рассматриваемый случай не
относится к трудовым спорам. Таким образом, по его мнению, действующее
законодательство не содержит запрета муниципальному служащему
приостанавливать исполнение служебных обязанностей в связи с невыплатой
денежного содержания Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной
службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2007..

Как представляется, данная ситуация является недоработкой законодателя.
Приостановка функционирования органов местного самоуправления в связи с
прекращением исполнения муниципальными служащими своих должностных
обязанностей способна парализовать нормальную жизнедеятельность
муниципального образования и по своим последствиям вполне сопоставима с
приостановкой деятельности органов государственного управления. В связи
с этим следует внести изменения в ст. 142 ТК РФ, включив в перечень
работников, приостановление работы которых в связи с невыплатой
заработанной платы не допускается, муниципальных служащих. На защиту же
муниципальных служащих в данном случае должна быть направлена ст. 145.1
УК РФ: «Невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных
выплат».

Еще на одну проблему, связанную с соблюдением норм ТК РФ, при оплате
труда муниципальных служащих указывает Т.А. Созонова. Речь идет о
включении в трудовой договор с муниципальным служащим положений о
совмещении (ст. 151 ТК РФ). В случае наступления временной
нетрудоспособности работника или имеющегося вакантного места должностные
обязанности отсутствующих выполняются другими работниками, но, как
показывает практика, доплат за совмещение профессий и выполнение
дополнительных обязанностей, как правило, нет Созонова Т.А. Некоторые
проблемы применения трудового законодательства в отношении муниципальных
служащих // Социальное и пенсионное право. 2006. № 1. .

9. Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Ответственность является необходимым условием функционирования любого
публичного института, которым, как было указано выше, является и
муниципальная служба. «Большинство должностных лиц и граждан в сфере
управления, – писал в отношении государственных служащих В. А. Юсупов, –
стремится выполнить свой государственный долг. Каждый субъект
административно-правовых связей находится в психологическом отношении к
процессу государственного управления. Здесь проявляются воля, сознание,
убеждения личности, которые и определяют ее ответственное поведение, и
прежде всего они, а не принуждение, регулируют конкретные поступки
субъектов управления» Юсупов В.А. Теория административного права. М.,
1985. С. 112..

Как известно, в современном российском праве «ответственность»
понимается чаще всего в двух смыслах. Прежде всего это традиционное
понимание ответственности как обязанности претерпеть определенные
негативные последствия за совершенное противоправное деяние. Такую
ответственность называют негативной (ретроспективной). Однако, по мнению
многих юристов, понятие ответственности не исчерпывается лишь ее
негативным аспектом. При разработке этой темы довольно давно было
замечено, что существует иная категория ответственности, которая обычно
именуется позитивной ответственностью (также активной или проспективной)
Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной
власти и местного самоуправления. Дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
.

Применительно к муниципальным служащим позитивная ответственность
выражается в осознании их личной ответственности за порученное дело.
Однако указанный выше принцип говорит об ответственности за неисполнение
или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Следовательно, в данном случае речь идет о негативной ответственности.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его
вине возложенных на него должностных обязанностей является
дисциплинарным проступком и влечет применение к нему мер дисциплинарной
ответственности (ст. 27 Федерального закона “О муниципальной службе в
Российской Федерации”).

Понятие дисциплинарного проступка, данное в указанной статье,
практически аналогично содержащемуся в ст. 192 ТК РФ.

Несмотря на отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня
дисциплинарных проступков, ученые выделяют в дисциплинарном
законодательстве признаки, которые можно объединить понятием состава
дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения
объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной
стороны.

Под объектом правонарушения принято понимать общественные отношения,
охраняемые нормами права, на которые посягает правонарушитель. Профессор
А.С. Пашков, указывал, что объектом дисциплинарного проступка общего
характера являются трудовые и смежные с ними правоотношения, которые на
конкретном предприятии складываются в определённую совокупность –
внутренний трудовой распорядок. Он подчёркивал: «Непосредственным
объектом дисциплинарных проступков служат отдельные элементы внутреннего
трудового распорядка в виде групп однородных правоотношений, связанных с
полным и целесообразным использованием рабочего времени, обеспечением
сохранности имущества, правильной организацией управления процессом
труда и технологией производства, охраной здоровья и жизни членов
трудового коллектива» Трудовое право России: Учебник. / Под редакцией
Пашкова А.С. М., 1994. С. 224..

В юридической литературе существует точка зрения, в соответствии с
которой объектом дисциплинарного проступка следует считать саму
дисциплину труда. Профессор Л.Л. Сыроватская отмечала, что дисциплина
труда есть общий объект разного рода правонарушений в сфере трудовой
деятельности Сыроватская Л.А. Трудовое право. М., 2001. С. 232. .
Предполагая, что дисциплина труда является общим объектом
дисциплинарного проступка, она считала, что трудовая дисциплина может
быть объектом различных правонарушений, хотя из этого не следует, что
объект всех правонарушений одинаков. Признание одного и того же объекта
для многих правонарушений нивелировало бы различие между ними.
Непосредственным объектом дисциплинарного проступка является «внутренний
трудовой распорядок, точнее, те общественные отношения, которые
складываются в процессе его осуществления и охраняются нормами трудового
права. Отдельные элементы внутреннего трудового распорядка – это полное
и целесообразное использование рабочего времени, сбережение и правильная
эксплуатация сооружений, помещений, оборудования, машин, материалов,
инструментов, инвентаря; правильная организация управления процессом
труда и технологией производства; охрана здоровья и жизни членов
трудового коллектива» Сыроватская Л.А. Трудовое право. М., 2001. С.
233..

Объективной стороной дисциплинарного проступка является волевое
поведение субъекта, противоправное деяние (действие или бездействие).
Объективная сторона как элемент состава дисциплинарного проступка
характеризуется рядом признаков, к которым можно отнести
противоправность, наличие общественно вредных последствий, причинную
связь между деянием нарушителя и наступившими последствиями, время,
место и способ совершения деяния.

В сфере муниципальной службы противоправность выражается в нарушении
служащим обязанности соблюдать дисциплину труда и надлежащим образом
исполнять свои трудовые обязанности. Противоправное поведение
муниципального служащего, не связанное с выполнением служебных
обязанностей, не является нарушением служебной дисциплины (например,
невыполнение общественного поручения) Комментарий к Федеральному закону
«О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е.
– М., 2007..

В объективную сторону дисциплинарного проступка могут включаться
общественно вредные последствия, а также причинная связь между
противоправным деянием и наступившими последствиями. Необходимо
различать формальные и материальные составы дисциплинарных проступков.

К формальным составам относят дисциплинарные проступки, наносящие вред
общественным отношениям самим фактом совершения дисциплинарного
проступка, при этом реальный ущерб не причиняется. Дисциплинарным
проступком с материальным составом причиняется реальный материальный
ущерб нанимателю. Поэтому в данном случае для привлечения муниципального
служащего к дисциплинарной ответственности необходимо установить наличие
причинно-следственной связи между деянием и неблагоприятными
последствиями.

С???? ??????ия в ??? ??? ????т ??????й ????, ?????й ????е ???? ?????.
Э?т ???т ??? ???? ??? ???? ????м – ????й ?????????ю, ? ?? ?????ью ??о
??и ???????ь ? ????е ????й ?????.

С?????й ???? ???????о ???п? я?я?ся ?????? ????в, ?????ующ? ?????е ????е
?????и?ля к с??у ???????у ?я?ю и к ?з??? ???м ?????ям. П??е ??о в ????
??? ???? ????т ??. За?н о ??????й ???, ??е ?к и ?. 192 ТК РФ ?я? ????т ?
???е ?? ????о в ???? ?я????? ???? ???????о ????а. Э? ???, ?о ?? ??????й
???? ? ???я? (?????? ???м ???я?) ?? ?я???? ?-? ??, ?о ?у ? ?? ?????
????? ???я ??а, ???чь ?о к ???????и ??зя. Т?? ? ??т ????? ????? ??????
?у?щ? ??? ????ия ??????? ????ля, ???е ???? ????ию ??? с ???ия ????о.

Дисциплинарное взыскание на муниципального служащего налагается в
установленном Трудовым кодексом Российской Федерации порядке. Трудовой
кодекс Российской Федерации устанавливает, что за каждый проступок может
быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Вместе с тем,
Пленум Верховного Суда РФ установил, что если, несмотря на применение
дисциплинарного взыскания неисполнение или ненадлежащее исполнение по
вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается,
он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности Пункт 33
Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами Российской
Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» от 17 марта 2004 г..

При применении меры взыскания администрацией при общей дисциплинарной
ответственности должны учитываться степень тяжести проступка, вред,
причиненный им, обстоятельства, при которых он совершен, и общая
характеристика лица, совершившего дисциплинарный проступок Сериков Б.Б.
Ответственность муниципальных служащих – правовое регулирование //
Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 1. .

Особенностью привлечения муниципальных служащих к дисциплинарной
ответственности выступает то, что муниципальный служащий, допустивший
дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один
месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности,
отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного
содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения
должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным
правовым актом.

Необходимость введения данной нормы, на наш взгляд, объясняется
во-первых, недопустимостью исполнения обязанностей муниципальной службы
(а, значит, социально значимых) лицом, совершившим серьезное
правонарушение, так как своими умышленными или неосторожными действиями
он может еще причинить ущерб охраняемым законом интересам; во-вторых,
необходимостью недопущения сокрытия муниципальным служащим обстоятельств
совершения инкриминируемого ему проступка, которое может быть
осуществлено с использованием его должностных полномочий. В то же время
отстранение муниципального служащего от исполнения должностных
обязанностей еще не предрешает вопрос о его виновности. Поэтому мы никак
не можем согласиться с мнением А.В. Куракина и А.А. Савосина, которые
применительно к государственным служащим указывают: «временное
отстранение государственного служащего, совершившего должностной
проступок, всегда предшествует применению мер дисциплинарных взысканий»
Куракин А.В., Савосин А.А. Процедуры, обусловленные прохождением
государственной гражданской службы Российской Федерации // Право и
политика. 2004. № 8. .

Дисциплинарное взыскание применяется к служащему на основании
соответствующего приказа (распоряжения) должностного лица, наделенного
правом привлекать к дисциплинарной ответственности. На практике таким
правом обычно наделяются руководители органов местного самоуправления.
Указанные должностные лица могут делегировать это полномочие другим
лицам, например, руководителю подразделения по работе с кадрами, однако
увольнение как меру дисциплинарного взыскания может применять только то
лицо, которое наделено правом приема на работу и увольнения с работы
Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской
Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2007..

Приказ (распоряжение) о применении дисциплинарного взыскания объявляется
муниципальному служащему под расписку в течение трех рабочих дней со дня
его издания. В случае отказа служащего подписать указанный приказ
(распоряжение) составляется соответствующий акт.

Трудовой кодекс также регулирует порядок снятия дисциплинарного
взыскания. Исходя из ч. 1 ст. 194, если в течение года со дня применения
дисциплинарного взыскания служащий не будет подвергнут новому
дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим такового. Издания
для подтверждения этого факта какого-либо специального акта руководителя
не требуется. В то же время если данному служащему в течение указанного
срока будет объявлено новое взыскание, то ранее объявленное
дисциплинарное взыскание не снимается.

Дисциплинарное взыскание может быть снято и раньше, чем через год. Это
может сделать представитель нанимателя как по собственной инициативе,
так и по просьбе самого служащего, ходатайству его непосредственного
руководителя или представительного органа муниципальных служащих.

Снятое, в том числе и досрочно, дисциплинарное взыскание не влечет
никаких юридических последствий. В частности оно не подлежит учету при
решении вопроса о возможности увольнения муниципального служащего за
неоднократное неисполнение без уважительных причин трудовых обязанностей
(п. 5 ст. 81 ТК РФ).

10. Принцип внепартийности муниципальной службы

Данный принцип является заключительным в перечне, приведенном в ст. 4
Федерального закона “О муниципальной службе в Российской Федерации”.
Суть его заключается в том, что муниципальная служба, как публичная
организация, должна быть свободна от контроля отдельных политических
организаций и движений.

З??и, ??лня?? ??????? ????и, ??уют ? н? ?оя??ия ??????и, ???????,
??р??????. С???е ?я?? ????????я в ??й ?я????и ??ю???? ??????с?? и ? ???
?? ?я?? ???я? ???, ?????? ???? и ?? о?????х ?????й.

Муниципальным служащим запрещено использовать свое должностное положение
в интересах политических партий, религиозных и других общественных
объединений, а также публично выражать отношение к указанным
объединениям в качестве муниципального служащего (п. 12 ч. 1 ст. 14
закона), а также создавать в органах местного самоуправления, иных
муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и
других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов,
а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или
способствовать созданию указанных структур (п. 13 ч. 1 ст. 14 закона).

В то же время принцип “политической нейтральности” муниципальных
служащих неправильно трактуется. Законом не ограничивается свобода
совести, мысли и слова. Каждый муниципальный служащий имеет право
придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не
использовать статус служащего внеслужебных целях. Таким образом, запрет
имеет целью обеспечить объективность и нейтральность профессиональной
муниципальной службы в отношении всех граждан, независимо от их
политических взглядов и убеждений Комментарий к Федеральному закону «О
муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. –
М., 2007..

Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в целом схожи
с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает
взаимосвязь этих видов публичной службы.

§3. Правовой статус муниципального служащего

Центральным элементом законодательства о муниципальной службе является
массив норм, посвященных правовому статусу муниципального служащего. И
это вполне логично: ведь именно правовой статус муниципального служащего
в наибольшей степени отражает его положение как публичного лица,
обладающего властными полномочиями. Нормы о правовом статусе
устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой
деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного
работника. И, наконец, правовой статус муниципального служащего в
наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе
сближает его с государственным служащим.

Прежде, чем обратиться к собственно к анализу правового статуса
муниципального служащего – необходимо определить, что такое «правовой
статус» и «правовое положение» как юридические категории.

Следует сказать, что эти понятия по прежнему являются дискуссионными в
российской правовой науке. Существуют различные точки зрения по поводу
соотношения самих терминов «правовой статус» и «правовое положение», их
содержания и структуры. Обратимся к наиболее значительным исследованиям
по данному вопросу.

С? ??? «???? ???», в ???? ???оя???й ю????? ????и ??? в ????й ???? ??е в
60-х ??х XX ??. До э?? ???а в ???х ????? ??е??в ??а ? ??? ?????я?я с
????????ю (Н.Г. А?????, С.Н. Б???) ?и с ????????ью (А.В. М???ч, Б.К.
Б???) и ? ??????ся в ???? ???оя???й ю????? ????и.

Между этими категориями, действительно, существует несомненное сходство.
Все они возникают у субъекта права одновременно и в равной степени
неотчуждаемы. В этом их сходство, служившее основанием для
отождествления.

Т?, ????, А. В. М???ч ?????? ???? ??? ???? ??а ????? ?ня?ю ???????? ??дя
? ????я ????й ?к ??ы ????х ??х ?? Мицкевич А.В. Субъекты советского
права. М., 1963. С. 212..

М?? ?м, ???????? ?? ????е?я ?????? ю????ая ?????ь ?? ?? ????м ??у?????
???м ?? и ?я????й, ??? ????? ????, ???? ????в ??а. С????? ??у ????????ю
и ????в?? ???и ???т в ?м, ?о ??ая я?я?ся ?????? ???. П???????ь – ???д??
???е ?я?? ??????ия. Н??я о???ь ?м ?и ??и ???и ?и ?я???тя?, ? ???
??о????м в э?м ????и Матузов Н.И. Субъективные права граждан СССР.
Саратов, 1966. С. 92.. Поэ?? ???о ?????а? ?????б??ь ?к ?????? ?х ?и ??
??. П???????ь – ? ?м??? ????е ??????о ?? ??, ? ??о, а ?????ь ?? ????м
??а. Н?а?й ???? ?? и ?я????й ? ??зу? и ? ??т ????? ?ня?я ????????.

И??я ? э?? В.А. П?ю?н ????л ???????? ?к ?????ую ??????, ю????и ??ю???ую
?????ь ?? с???? ??а. П???й ??? ??зя ?????я? с ????????ю, к??ая я?яе?я ?
??? ?? и ?я????й, а л?ь ????м ??о?и ?? ????м ?? и ?я????й Патюлин В.А.
Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 226..

Н.И. М??? ??е ????, ?о ???ое ????е ???? в ???? и ? ??о?????? ?ню? ?
???аю?е ?ня?я. П????????, ?????, ??? в ???? ???, ??????т ?о, ? к н?у ?
???ся. П???????? э? ????, ???? ????, ?о ?????ь ??ь и ???оя??? ????ля?
??а и ?яз???и. П???й ? ?а?с – ? с???о, ? ????, а ????е, ??оян? ??
(?????).

Из э?? ??е ? ???т, ?о ????????ь ????? ? ??т ???? ????я к ?о ??о?? ????ю.
Я?яя? ????й ??ью ????о ???а, ?????к??? ? ??т ? ???????ь ????о ????я
???н, ??? э? ?е ? ??? ????и Матузов Н.И. Субъективные права граждан
СССР. Саратов, 1966. С. 90-91..

Э? ??ь, ???е ?????я в ???? 60-х ??в XX ??, ? ???? ???? ?е ??е ???е ????е
в ю????? ?????. У? в 70-х ??х ????я «????о ???? ???? ????? ???ю ????? в
??? ??х ???, ?к Н.В. В??к, Л.Д. В???н, В.А. К????, Е.А. Л???а, Н.И.
М???, Г.В. М???, В.И. Н????, В.А. П?ю?н и ?. О??о и в ??оя?е ??я ?а ?
??т ???б???о ????я в ????? ??о?й ??е.

Ч? ? ??е ???? ???? В ?м? ???м ?? ???? ??? ???ля?ся в ?????й ю????? ??е
?к ю?д??? ?????? ????е ???? в ???? Теория государства и права / Под
ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М., 2000. С. 263.. О??о ???? ????е
???ти – э? ?ню? ? ????я ????я. Е.А. Л???а ?????о ????т, ?о ???? ???
????ся в ???х ?язях, ???аю?х ??у ?????? и ???д? Общая теория прав
человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. – М., 1996. С. 28. . Т?? ???м, ????
??? ?я?н ??? ??о с ?ня?? ????? ???ти. С?ь ????й ????и в ?м, ?о ???к
???н, ?я??н и ????т ?бя ??з ?????? ???? Витрук Н.В. Правовой статус
личности в СССР. М., 1985. С. 7. .

В ??? ????о ???а ??т ??и??? ????? ???, ? ???? ???н? ???? в ??? ???е
?????? ????й. В???? ?????? ??ью ?????о ???а я?я?ся ???? ??? Витрук Н.В.
Статус личности в политической системе общества // Политология. М.,
1993. С. 152. .

Г??я о ????и ????о ???а, н????о ???? ? ???: я?яю?я ? ?????? ????и «????
???» и «п???е ????? ?и э? ??? ?ня?я?

В ю????? ????? ????ют ??? ??и ??ия ? ??ый ???. Б????? ?????х ???в ??дят
? ??, ?о ?????? ???? ??у ???и ????и ?т. Т?, Л.Д. В???н ????т, ?о ????е
???ы, в ????, ????ют ?? и ? ? я??? – ??о ???? в ???? и ???р??. Г??я ??е,
??о ???? в ?????? п?????е и ??????и, в ????? ?л?и ???? и ?????а, в ?е?
??н? (????й) ??и, ??? ??????. П???ня?е ???и ????ь э? ?ня?я, ??ь в ?х
????е ??р??е, м?о ?о ?ют ?я ????я ?????й ??л?ы Воеводин Л.Д.
Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 50. .

В??е с т?, ?ею?я и ??? ??и ??ия. Т?, Н.В. В??к и В.А. К???? ???????
?ня?е ????о ???а и ????о ????я ????, ?к ?к, ? ? ??ию, ??ое ????т ??ью
(я??) ???о Витрук Н.В. Основы правового положения личности в
социалистическом обществе. М., 1979. С. 25-34; Кучинский В.А. Личность,
свобода, право. М., 1978. С. 115..

Т? ? В. А. П?ю?н ????л ??р???ь ???? ??? и ???? ????е ???? и ?????,
?????? ????я ???ы – «???? ????е ???? в СССР (?к ????? СССР)» и «???? ???
????? СССР (?????? ?ав и ?я????й, ?????? ????? СССР ?к ???? ???о ??, т.
е. ?к ?????)»; «??о?е ????е ???? в СССР (?к ????? ????)» и «???? ???
????? СССР». П? э?м ??? ????о ???а и ????о ??же?я ?????, ? ????л ??? в
??у ?ня?е «???? ???. П? ???? ???м ????? ???? «?????? ?? ?????? ??а,
???ляю?х ? ??? ????о ?а?? ????? ??а и ?я???? ????в ??а ?н?? ?? ? ????
????, ??, ????и, ?? ?ня?й и т. п. (????, ??о?й ??с ?????в, ???? ??с
???и?в ????й с тя??? ???я? ??а, ???? ??с ????? К???о С??а и т. д.)»
Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 197..

С ??? э?? ? ?? ????? ??и?? ???? ??? ?????, ?о ???? ??с и ???? ????е
?????о ??. П?в?? ????е ?????о ??, ? ?о ??ию, ?? ????о ???а и ????о м??а,
?к ?к ????? ??? ?х ?? и ?я????й, ???е являю?я о??и ?я ?? ???н, и ?х,
??р? ?????уют ?т ?и ?? ???? ??с, ??е ??????? ??а и ?я????, ???е ?н???я
???? ?????т, ?т?ая в ????е ?а?????я. Е?и ???ой ??? ????? и ?о ?а??й ??с,
?к ???о, ??ю?я ??е ?и ??е ????? ??я ?????и (?и м?? ?? ???? в ???
???????? ?????я ??х ?? и ?я????й ?и, ????, в ??? ??? ?), ? ?а??е ????е
?????о ?? – ???рия ????но ?????ая, ? ????? ??? ?ня?ся. П???й ??с в ?ою
???ь ??е ??е ????н ????ям, б?? ????н, ?м ???? ???.

О?я?я?ся э?, ?-???, ????м, ????ю?м ??у ???????и ????и ???? и ???ю?м
?????е ?????? с????х, ?о??????х и ?? ??й ????; ?-???, ???? ??????? ??,
п????ляю?х ????м ??а (????м) ?????ь ????ь ?????? ю????и ???? ???ия. Э?
???? к ??, ?о ???? ????ают ??а, ???я?я ?с??я? ?я????й ??х ?х, ???е
я?яю?я э????и ????о ???а ?и ???о? ??? Патюлин В.А. Государство и
личность в СССР. М., 1974. С. 228..

Т? ? ??е, ? ?ш ??яд, ???и ?????? ?ня?я «???? ????? и «???? ???»
????ляю?я ???????? ?к с ??????й, ?к и с ю????? ??и ??ия. Л???? ??о
«status» в ???? ???? «?????, «??оя??. П????????, ????е ???? ???а ?
?????? ???у ???я?ю и ???у ??? ? ???ш? ?ня?й ????е?я Теория государства
и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М., 2004. С. 264..
О?????? ??????е ?? ???? «???? ????? и «???? ???» ???о ?м, ?о ю?????
????е ???? ?????о ??? ? ??й ?р???. И??ся ????о ???? ??????и э?? ????я ?
???? ??? к ???? ?????у.

П????я?ся, ?о ?я ??????? ?а??? ????я ?????о ?? ?т ???д??? ???ь в ???ую
??у ??й ?р?н. Е? В.И. Н???? ???л, ?о ???т ???? ?? о ??х ????о ???а, ???е
??????ю?я ? ????ю к ????м ????м Н???? В.И. П???е ????е ???н в ????м
?????е?? ?????. С???, 1976. С. 23.. К????е ????е ???? ???ля?ся ???????
???? ????, ???й ??????о я?я?ся ?????? и ???? ?ня?ся ? ???и Витрук Н.В.
Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе.
М., 1979. С. 190-191..

Не ???? ????у в ???? ??е и ???а В.А. П?ю?? ?????? ?я ??????? ????о ????я
???? ??? «???? ???. Л???? ??о «modus» ???? «??, ??з, ???, ??». Т??о –
??????о к ??? и ?я???тям ???н, ?я?м ???о, – ?????? ????я «???ая ??»,
«???? ???» и ????н? ?. П??? ??????я ???о ???а ?? ?д???? ???е ? ?????ям ?
???????м, а ???????? М??? Н.И., Ф??р И.Е., Б??? В.В. Р?. ? ??у П?ю??
В.А. Г????? и ???ть в СССР. М., 1974.– С???? ?????о и ??о. 1974. № 10.
С. 145.. Б?о ??в??? ????, ?о ?е ?к????е в н?? ???ы «п???й ??? ?????
????, «???? ??? ?????? ????и ????, «???? ??? ?????о ?????» ????? ??о
???ляют ?ня?я.

Т?? ???м, в ????? ??? ? ??м ???? ? ??, ?о ?ня?я «???? ???» и «???? ?????
я?яю?я ?????.

Р????м ??? о ?м, ?о ??? в ????у ????о ???а. По ???у о ???е (???е) э????
????о ???а в ю????? ????? ????ы ??????? ??и ??ия, ??д? ??? ??и????е. Е?
? ????? ???о ??ия ? ???у о ?????и ?лю??я т? ?и ?? э???? с ???? ???,
????? ?? ?????? ???и ???? ?????и ???а ?лю?ют ? 2–3-х ? 6–7-? э????.

Все исследователи правового статуса человека и гражданина сходятся лишь
в одном: в правовой статус входят права и обязанности См. например:
Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 33-34;
Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. – М., 1996. С. 28;
Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М.,
2000. С. 269; Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С.
7; Сергиенко Л.А. Правовая регламентация управленческого труда. М.,
1984; С. 42.Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском
государственном управлении. Саратов, 1976; С. 42. Патюлин В.А.
Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 226, 230; Матузов Н.И.
Субъективные права граждан СССР. Саратов, 1966. С. 91 и др.. В правовой
статус граждан входят не только, во-первых, основные права и
обязанности, и, во-вторых, конкретные права и обязанности, возникающие в
различных конкретных правоотношениях Пхаладзе Б.В. Юридические формы
положения личности в советском обществе. Тбилиси. 1969. С. 15..

В этой связи можно вспомнить, что В.И. Новоселов включал в структуру
правового статуса еще и специальные «права-обязанности». По его мнению,
среди правовых категорий имеется одна специфическая категория–права,
являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность
трудиться; право на образование и обязанность получить установленный
минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт
и т.д.). При детальном анализе каждый комплекс «право-обязанность»
разделяется на соответствующие право и обязанность. Обязанность здесь,
как и обязанность вообще, означает устанавливаемый государством
необходимый минимум совершаемых гражданином действий; право –
допускаемый максимум действий граждан Новоселов В.И. Правовое положение
граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976; С. 44..

Представляется, что выделение «прав-обязанностей» в качестве
специфического элемента правового статуса не имеет под собой веских
оснований. Наличие корреспондирующих прав и обязанностей достаточно
давно известно правовой науке, однако их выделение в отдельную группу не
несет никакого практического результата.

Применительно к правовому статусу муниципальных служащих следует
отметить, что их права и обязанности закрепляются в различных
нормативных документах и имеют разную степень конкретизации. Во-первых,
муниципальный служащий, будучи гражданином Российской Федерации,
обладает всеми правами и обязанностями гражданина, закрепленными в
различных нормативных актах, и, прежде всего, в Конституции Российской
Федерации. При этом законодатель допускает ограничение отдельных
конституционных прав муниципальных служащих (например, права работать по
совместительству, права быть избранным, права на забастовку и др.).
Во-вторых, Федеральный закон “О муниципальной службе в Российской
Федерации” закрепляет специальные права и обязанности муниципального
служащего, обусловленные занятием им должности муниципальной службы.
Именно эти права и обязанности составляют ядро его правового статуса и в
первую очередь требуют своего изучения. Наконец, занимая конкретную
должность муниципальной службы, муниципальный служащий в связи с этим
наделяется индивидуальными правами и обязанностями по данной должности,
закрепляемыми в должностной инструкции или должностном регламенте. Хотя
эти права и обязанности, безусловно, являются очень важными, изучение их
на теоретическом уровне вряд ли возможно в силу динамичности и
индивидуального характера.

В правовой статус, по мнению некоторых авторов, включаются также
гарантии прав и обязанностей См.: Конституционный статус личности в
СССР. М., 1980. С. 21. . Однако, юридические гарантии исполнения
гражданами возлагаемых на них обязанностей лежат вообще за пределами
статуса граждан, поскольку они, как правило, реализуются деятельностью
отдельных частей аппарата государственного управления, других частей
государственного аппарата (например, органов прокуратуры), общественных
организаций. Юридические гарантии реализации гражданином его прав и
охраны его законных интересов состоят в основном не в активной
деятельности гражданина на основе норм права, а в деятельности
компетентных органов управления и других (государственных органов и в
соответствующих случаях – общественных организаций.

Существует также мнение, что гарантии являются элементом правового
статуса отдельных категорий граждан, таких, например, как
государственные служащие Смагина И.А. Гарантии как элемент
административно-правового статуса государственного и муниципального
служащего. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2002. . Однако,
такие гарантии государственных (и муниципальных) служащих как: гарантии
денежного содержания, пенсионного обеспечения, продвижения по службе
также обеспечиваются деятельностью государственных органов и должностных
лиц и входят в правовой статус последних в качестве юридических
обязанностей.

Вряд ли обоснованно выделение в качестве отдельного элемента статуса
свобод граждан. Как отмечает Н.В. Витрук права и свободы –
взаимозаменяемые категории и принципиальных различий в социальном и
юридическом значении между ними нет Витрук Н.В. Правовой статус
личности в СССР. М., 1985. С. 9..

Тот же Н.В. Витрук включает в правовой статус также законные интересы,
т.е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и
обязанностях Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С.
10-11.. Однако и их едва ли необходимо выделять в качестве
самостоятельного элемента правового статуса. Интерес предшествует правам
и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в
законодательстве или просто подлежит «правовой защите со стороны
государства». Интерес – это категория внеправовая, или «доправовая», и,
разумеется, закрепляется не только в конкретных правовых предписаниях,
но и в общих принципах права. Правовое выражение и защита интересов
индивида – одна из важных функций правовой системы общества.

Таким образом, основным элементом правового статуса лица (в том числе и
правового статуса муниципального служащего) являются его права и
обязанности. Н.И. Матузов подчеркивает, что права и обязанности
составляют сердцевину правового статуса. Все остальные элементы являются
вторичными Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В.
Малько. – М., 2000. С. 264..

В то же время правовой статус муниципального служащего является по
структуре более сложным, чем правовой статус обычного гражданина. Чаще
всего правовой статус муниципального служащего рассматривается как
совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей,
социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности,
выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и
возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области
муниципально-служебных отношений Комментарий к Федеральному закону «О
муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. –
М., 2007..

Как видно, в данном случае в правовой статус муниципальных служащих
включается значительное число элементов. Между тем анализ Федерального
закона “О муниципальной службе в Российской Федерации” показывает, что
как элементы этого статуса законодатель понимает лишь права,
обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим
правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение
«статус» муниципального служащего»). С нашей точки зрения, очень точно
объясняет эту ситуацию Е.В. Масленникова. Рассматривая элементы
правового статуса муниципального служащего в широком смысле, она
подразделяет их на предстатусные, статусные и послестатусные. В качестве
предстатусных элементов правового статуса муниципального служащего, с ее
точки зрения, выступают: гражданство, право- и дееспособность; в
качестве статусных элементов – обязанности и права как основные элементы
статуса муниципального служащего, и ограничения прав, поощрения и
ответственность как производные элементы от обязанностей и прав; к
послестатусным элементам относятся гарантии деятельности муниципального
служащего Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в
Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2007..

Соглашаясь в принципе с разделением элементов на предстатусные,
статусные и послестатусные, мы никак не можем согласиться с тем, каким
образом Е.В. Масленикова отнесла эти элементы к конкретному виду.
Собственно элементами правового статуса муниципального служащего в узком
смысле, с нашей точки зрения, являются права, обязанности и запреты.
Поощрения и ответственности, будучи, действительно, производными,
вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к
послестатусным элементам. Отдельно следует сказать об ограничениях,
закрепленных в ст. 13 Федерального закона “О муниципальной службе в
Российской Федерации”. Указанные ограничения по сути являются
обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на
муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.

С нашей точки зрения, сам термин «ограничения» в данном случае
использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время
как «ограничения», содержащиеся в ст. 13 Федерального закона “О
муниципальной службе в Российской Федерации”, не ограничивают права
муниципального служащего, а определяют условия поступления на
муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе.
Поэтому более верно ст. 13 Федерального закона “О муниципальной службе в
Российской Федерации” было бы назвать «Обстоятельства, при наличии
которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и
находиться на муниципальной службе». Разумеется, эти «ограничения» не
являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком
смысле, а должны рассматриваться в качестве предстатусных элементов,
т.к. предопределяют возможность возникновения или не возникновения
муниципально-служебных отношений Приведенные рассуждения верны и в
отношении ограничений государственных гражданских служащих..

Итак, собственно статусными элементами статуса муниципального служащего
являются права, обязанности и запреты. Подробное рассмотрение всех их
вряд ли возможно в рамках диссертационной работы в силу ограниченности
ее объема, поэтому в дальнейшем в исследовании мы остановимся на тех из
них, которые вызывают наибольшее количество вопросов как у практиков,
так и у теоретиков.

Права муниципальных служащих

Само по себе закрепление в законе о муниципальной службе перечня прав и
обязанностей муниципальных служащих является новеллой. Ранее
действовавший Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» содержал лишь отсылочную норму о том, что права и
обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом
муниципального образования или нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления в соответствии с этим Федеральным законом, иными
федеральными законами, законами субъекта РФ (ст. 10). Как отмечает в
связи с этим В.И. Васильев, из проекта (имеется в виду проект закона об
основах муниципальной службы) были исключены и перераспределены в пользу
муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации целый ряд положений, в числе которых “расписание прав и
обязанностей муниципального служащего, перечень мер ответственности
служащего…” Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и
научно-практическое пособие. М., 1999. С. 252..

В целом закрепленные в законе права муниципального служащего носят
достаточно абстрактный характер. В общем-то это довольно логично, так
как нормативный документ, закрепляющий общие для всех без исключения
муниципальных служащих, независимо от занимаемой ими должности,
совершенно очевидно может указывать лишь на важнейшие из них, причем без
существенной детализации.

Права, закрепленные Федеральным законом “О муниципальной службе в
Российской Федерации”, с нашей точки зрения можно разделить на четыре
группы. В первую входят права, направленные на обеспечение исполнения
служащим его должностных обязанностей. В связи с этим, данные права
можно назвать функциональными. К функциональным правам относятся права
на:

– ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности
по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества
исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

– обеспечение организационно-технических условий, необходимых для
исполнения должностных обязанностей;

– получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых
для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений
о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления,
избирательной комиссии муниципального образования.

Вторая группа прав – это права-гарантии. В данную группу входят права,
направленные на обеспечение муниципальному служащему определенного
уровня социальной защищенности, в том числе и после прекращения
муниципальной службы. К правам-гарантиям относятся права на:

– ??? ??а и ??? ???ы в ?????? с ???? ????????м, ????????м о ??????й ???
и ???? ????м (?????);

– ??х, ??????? ??????м ????? ????????и ???? (?у???о) ???и, ???????м ????
?? и ????х ?????х ??, а ??е ????? ?л????? ???а;

– ????? ?????е в ?????? с ????????м Р????й Ф????.

Т??ю ??? ???ляют ??а, ?я??? с ????м ??????? ????о. Сю? ??о ???и ??а ?:

– ???е ? ??й ????? в к???е ? ????е ????й ????и ??????й ???;

– ????е ?????? в ?????? с ??????м ???? ??м ? ?? ???в ???? бю??а.

Н???, ????ю ??? ???ят ??а, ?я??? с ???й ??????м ???? ?? ??? ?? ??п. Мы
????? н??? ? ??????? От defensio f (лат.) – защита.. С??????о в э? ???
??? ??а ?:

– ??? ??х ?????? ???;

– ?????? ? ??и ?????и ??? ???о ??, с ???? о ???????? ?я????и и ???и
?????и ? ???ия ? в ?о ??? ??, а ??е ? ????? к ???у ?? ?о ????? ?ъя???;

– ?????е, ?лю?я ??о ????ь ???????? ?ю?, ?я ??? ??х ??, ????о-э?????? и
???????? ????в;

– ?????? ??????? ???? ??? в ?????? с ???? ????????м, ??? ??х ?? и ????
????в ? ??????й ???, ?лю?я ?????е в ?д ? ????й.

О???о ???т ???ь о ??е ??ц????о ????о ???я? ?ую ?????ую ???, ???????м ч.
2 ?. 11. Д??е ?а? ? ??т ?? ?лю?? ? в ?? ? ????х ?? ??п (?тя ? ?????
????м ?о ??о ? ?? ?н??о к ???-???иям). О??о ??? э?? ? ???т, ????у, ? ??,
?о ??? ? я?я?ся ??????м ??? ???п???о ????о. В ч. 2 ?. 11 ?? ?? ? о
??????? ??е, ???е ????т у ?? в ?? ????я ? до???и ??????й ???, а ?
?????ях ????? ??????? ????и ?н?????? ???ы ??а (ч. 1 ?. 37 К????? РФ) и,
???ю?? ? э?й ???????й ??ы, ??а ? ??? ? ????????. Р?????? ??? ??о ?е?? ?
????я? с ?я????ю, ?????н? п. 11 ч. 1 ?. 12 Ф?????о ??? “О ??????й ??? в
Р????й Ф????”, и ????и, ??????? п. 1 и 2 ч. 1 ?. 14 ?? ? ???.

В ?????? с ??м ???м о м?????? ??? ??????й ???? и?? ??о ???я? ?ую ?????ую
??? ?и ??ю??и ??ую?х ???й:

– с ???????м ????? ?????? ??????я ????ля (?????ля);

– ?? ?и э?м ? ? ????ся ??? ??? ????ия ???ч??й ?????и;

– ?? э? ? ???ая ???????я, ??????я ?и ???ю?ая ????ь;

– ?? э? ? ???? ???? и????.

В э?й ?я? ????? ???с ????ля? ?????е ????а ????в, ?к к? э? ???? я?я?ся
??????о ??м ?я ??????й ???. В ? ? ??я ???т ????, ?о в ????? ???????? ?
?????ся ?е ??? ?ся? ?т, ???, в ????, ??????о к ?????????й ?я????и. Т?,
е? ??о ????ь, в ????и, в ?????х ???х ? 22 ??ля 1996 г. № 39-ФЗ “О ??е
??? ??г” (?. 3), ? 29 ?я?я 2001 г. № 156-ФЗ “Об ??????? ???” (?. 44), ?
11 ?я?я 2003 г. № 152-ФЗ “Об ????х ??? ???х” (?. 43), ? 8 ???я 1995 г. №
193-ФЗ “О ?л???зя????й ???а?и” (?. 38), ? 7 ?я 1998 г. № 75-ФЗ “О
??с?????? ????? ???” (?. 36.24), ? 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ “Об ???????
???в ?я ??????ия ??????й ??и ???? ??? в Р????й Ф????” (?. 35). П??м ?? в
????х ? э?х ????ов ?ня?е «???? ????? ??????, ? ? ??я?я?ся, в ??? – ??ся
?????е э?? ?ня?я. В ??м ?я ????а ????в в ??е ?????????й ?я????и ?????
???е (?и во????ь ???я) ?? ?????х ??о???: ?????? ????в, ???й ??? ?и
??????е ?я?е (?о ????) и ????я ?я? ??у ?? Фирсов А Нет повести
печальнее на свете, чем повесть о конфликте интересов // Бухгалтерия и
банки. 2006. № 12..

В ????е ?? ??? «???? ????? ??л ????ь и в ????е ??о. Е? в К???? ??????ия
???ы ???????й ??? РФ (?в. П????? РФ ? 15 ???а 2001 г.) ?? ??????о
ф?????е ????? ?????я ????? ????в, ??а у ???????х ???? ?з??? ??ая ?и
????я ????????? в ????? ?????? ??, ???я ?ия? ?и ??т ?ия? ? ?????е и
???????е ?????? ???? ?и ????? ?и ??х ?????х (????х) ?я????й.

П?ня?й в 2004 ?? Ф????? ??н «О ???????й ?????й ??бе Р??й?? Ф????» ????л
???? ????в ?к ???ию, ?и ???й ??ая ????????? ?????? ????о ?ия? ?и ??т
??ия? ? ?????е ????? ? ?????х ?я????й и ?и ???й ???а? ?и ??т ?????
??и???е ??у ??? ?????????ю ???н??о ????о и ????и ????? ???н, ?????й,
????, ???? РФ ?и РФ, ????е ???? к ????ию ??а э?м ???? ????м ???н,
?????й, о?е??, ???? РФ ?и РФ. Р?с???ию ????а ????а ????в ? ?с?????? ???
?л ??я?н ряд ???х ??т См. например: Казаченкова О.В. Конфликт интересов
на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006.
№ 3; Чаннов С.Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на
государственной гражданской службе // Трудовое право. 2006. № 11;
Головщинский К.И. Коррупциогенность правовых норм. М., 2001; и др..

В??е ???о, ?о ??? ??? Ф?????о ??? “О ??????й ??? в Р????й Ф????” ???????
????й и???т ? ??????х ????. О??о, ?к ? э? ?е ?????ь в ???л?? ?????
Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о
муниципальной службе как составная часть административной реформы //
Административное право. 2007. № 1., ???и э? ?????о и ? ? ??а.

С???? ??ы 3 Ф?????о ??? “О ???????й ?????й ??? Р????й Ф????” и ??ы 3
Ф?????о ??? “О ??????й ??? в Р????й Ф??а?и” (в ???? э? ??ы ?????и ?и???)
??я?о ?????, ?о ????м ?к?????? ?? ????уют ????е ???, ?????ю?е в ???
????е. В ????и, э? ???ся ?. 19 “О ???????й ?????й ??? Р????й Ф????” –
«У??????е ????а ????в ? ?????й ???». С?о ?ня?е ????а ????в и ???
????????? ?? ???? ??? о ??????й ??? ?р???о в ч. 2 ?. 11. А в? ???зм
????ия ????а ????в ? ????л?? ???, в ???е ? ??? ????к?, ???ся ????ю ?
??????!

В ????? ? ??т ???????? ???я ??? о ?????ях ?????я ??????м ???? ??????я
н???еля о ??м ????и ???? ? ???????? в ?м ???, ?? ????й ???? ???е ????а
????в. В ???е ? ?????й ???? ? ???????й ?????й ???, ? ??????й у ??????я
????ля ????уют ?а?н? ??? ? ??? ?я ??, ??ы ????? ???е ?и ????? ????а
?т???, ? ?? и ?я ??, ??ы ??е?? ??????? ????у ???? ? ?в??????у ?и ?я???
??? ????а.

Как совершенно справедливо отмечает С.Е. Чаннов, Федеральный закон «О
государственной гражданской службе Российской Федерации», разрешив
гражданским служащим работать по совместительству, если это не вызывает
конфликт интересов, вместе с тем устанавливает достаточно серьезные
санкции в случае злоупотребления данным. Государственный гражданский
служащий, продолжающий работать по совместительству, несмотря на
принятое конфликтной комиссией решение о наличии конфликта интересов,
тем самым нарушает обязанность, предусмотренную п. 12 ч. 1 ст. 15
закона. В соответствии же с п. 13 ч. 1 ст. 33 закона о гражданской
службы «невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным
законом» является основанием прекращения служебного контракта,
освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с
гражданской службы. А вот ст. 19 Федерального закона «О муниципальной
службе в Российской Федерации» предусматривает возможность расторжения
трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя
нанимателя (работодателя) только в случаях несоблюдения ограничений и
запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13
и 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
Федерации». Однако наличие конфликта интересов не относится ни к
ограничениям, ни к запретам Чаннов С.Е. Конфликт интересов на
муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона //
Российская юстиция. 2007. № 7. С. 19..

Представляется, что указанные положения закона нуждаются в
совершенствовании, причем именно на федеральном уровне. Решить этот
вопрос путем регионального или муниципального правотворчества
невозможно, так как он связан с ограничением прав муниципальных
служащих, это же допускается в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции
только федеральным законом.

С??ю?м, ? ??е ???? э???? ????о ???а ??????? ????о, я?яю?я ?о ?я????, ??е
?????? Ф????? ?к?? “О ??????й ??? в Р????й Ф????” (?. 11). С??? ???????,
?о ???я ??ь э?х ?я????й ??т ????ый ???? и ???, ? ????, ? ???я? в ????
??? ??????го ????о. З??, к ???у, ????? в ??? ??я ?я????, ?к «??ю??
К????ию Р????й Ф????, ?????е ?н?????? ???, ?????е ???, ?? ?????е ???? ??
Р????й Ф????» и т.д.? Р?? лю?й ????н Р????й Ф???? (а ? ??? ??????й ????)
? ?я?н ??ю?? ?е ????????е ?????е ??? Ч?? 2 ?. 15 К????? Р????й Ф???? ?я?
????т, ?о ???? и ? ?????я ?я?? ?блю?? К????ию Р????й Ф???? и ???. П??а,
?я ??????х ??а?х ???я?ся ?я???? ?????? ? и????е, ? ??? ???о ?и э? ??т
??? в ???? ?????х ?????.

С??ю?й в ??? ???а ?я???? «???я? ?????е ?я???? в ?????? с ?????й ??????.
З?? ???о ????ь, ?о ??????й ???? р???т в ???х ???? ??????ия ? ??? ????о
????, а, ??????о, ? ?? ?????няю?я ?е ??а и обя???? ???ика (??е ?х,
?з???я, ???е ?????? Ф?????у ??? “О ??????й ??? в Р????й Ф?е??и”). В ?.
21 ??и ??? ?я????й ????а ???а: «??????о ???я? ?? ???? ?я????, ?????е ?
?? т???м ?го???. П????я?ся, ?о ??????? ???? ??у э?? ?я??о?я? ?т. А?????
?????я ??о ???? и ?????? ?я???? ??ю?? ?т????? в ??? ???? ??????ия, ????
??????й ???? ??????? об????я ???а ?????о ????о ???я?а, ?????ю ????ию,
?ря?к ??? ? ????й ?????й.

На ?ш ??яд, к ?я???тям, ???е ??????о ???о ???ют ?????и п???? ???а
??????? ????о ??о ???и ?? ??ую?е:

– ????ля? в ??????м ?ря?е ???????е ????????м Р????й Ф???? ???ия о ?? и
??? ??й с??, а ??е ???ия о ????? ? ???х и ??????м ?у ? ??е с??????
????е, я?яю??я о???? ???????я, ? ?я?????х ??????? ????а;

– ???? ??????ю ????ля (?????лю) о ??? ? ?????а Р????й Ф???? в ?? ??? ?
?????а Р????й Ф???? ?и о ?????? ?????а ????н?о ?????а в ?? ?????ия
?????а ?????? ????т?;

– ??ю?? ?????я, ???я? ?я?т???а, ? ???? ???ы, ???е ?????ы ??оя?м Ф?????
???м и ???и ?????? ????;

– ???? ??????ю ?н???я (?????лю) о ??? ????????? ?и ????? ?????х ?я????й,
???я ??т ???? к ????у ????в, и п???? ?? ? ??????ию ????о ?н???.

В? ?и ?сят ??????о ????й ????, ?к ?к ???ют ????й ???? ??????й ??? и ???
????ия, ??ъя?я?? к ??м, ? ????ляю?м.

Н???, ???м э???? ????о ??у? я?яю?я ??????е ???й 14 Ф?????о ??? “О
??????й ??? в Р???к? Ф????” ???ы. П???о-???? ?р??р ??????й ??? ???я?
?????н?ь ? ??????х ????, в ????и, ???? ?????я, ???????е ? ??д????? ???.
В О????? ? 10 ??ля 1997 ?? № 60-0 К??????? С? РФ ?пу?? ?????ь ???о ????о
??????я ???а ????х ????.

З??? ??????ы ?я ??, ??ы д???я ??????х ???? ????ю ???ли ????м и ????ию
???ия ????. П???? ??? ???ы (в ???м ??? ?и и????? ???????ия?) ?е ?????
??? ????ь в ???й и ???й ?????, в ??? ????е ? ????? ?? ? ? ?х, ???е ??
???е ???ы ??м ???м о ??????й ??? ?? ?????ь в ?м ??е?? ??????и.

П??м ????, ????м в ?. 14 Ф??а??? ??? “О ??????й ??? в Ро???? Ф????”,
я?я?ся ??? ??оя? ??? ??? ????ия ?????? ?????и, ? ??ю??? ???в, ??????х
??н?. Д??й ??? ? я?я?ся ?????ь? ??м, ? ????ся и в п. 4 ч. 1 ст. 11
Ф?????о ??? «Об ???х ??????й ??? в Р????й Ф????». О??о в ?м ? ??? ???
???о ???а, ?л ??й ??? ??????м ???? ????ся лю?й ??? ????ем? ?я????ью, ??е
???й, ??????? и ?????. Н?? ??н ????? ??? ??? ??????о ? ???у: ??? ?щ?
?????о-??????? ??ы (?и ???и ????х ??ю??й) ??т ??о ?????ающая ??а (?и
???и ?к??? ????). П????я?ся, ?о ??? ??? ????н ? ????е ?????? ??????й
???, ????е ?????и ????о ??????ь ?? ?????и и в ??? ?е?х.

К ????ю, ??? ????я ??? ??? ????е ????т?ы ??уют ???о. Т?, ????, ?????я ?.
14 Ф?????о ??? “О ??????й ??? в Р???к? Ф????” А.С. Е??я?в ????т:
«М?????? ???? ? ??? ????ся ??? ?????? ?я????ью, ??е ???????, ??н? и ??
????? ?ят????. Э? ????, ?о ? ? ??т ???? ?ую ????ь в ???х ???? ??????ия,
????ь в ???????х ???х, ? ???ия?ях, в ????иях, ?????ях и ?????? ?????ях.
И?лю??? ? э?? ???а я?я?ся ?????н? ???????, ???й и ?? ????? ?я????и. П?
э?м ????е ?? ?я????и ??? ????ля?ся ??????м ???? в ????е ? ????ия ?я????й
? ??? ??я» Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта
2007 года № 25-ФЗ “О муниципальной службе в Российской Федерации” / Под
ред. А.Н. Козырина / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007..

О??о в ????????, ?к ?е ?????ь ??, ??????е ???? ?еют ??о ????ся ???
?????? ?я????ью. З??т ????? в ????и ?? ????ия ??????и ?????я?. Р???ь ?
???????? в ?????? ????циях (? ? ? ???дящ? ????ях) ??????е ???? ??т. Т??
?и ??т и ???ь в ??? ????ия, ? ??? ??????? ?????й. Р????я, ?и э?м ???
??ю??ся ????? о ?????и ??????я ????а ????в. И?лю??е ? ??? ??и? о ???е
??оя? ??? ??? ????ия ?????? ?????и ?????я, ?? э? ??????о ?????? ???? ?и
?? в ?ря?е, ??????м ??????м ???? ??м в ?????? с ?????? ???? и ???? ????
Р?с??? Ф????, ??????? ????у ???? ?????ь в ????? э?й ??????. Л.А. Л??? в
?я? с э?м ??е ????, ?о ??е ????? ???? ????, ?? ???е о ?м ??я? ??? ???н и
??? ??????м ?зя??а б?? ????ля?ся ? ??????й ??ве Муниципальная служба /
Под. ред. Д.Ф. Аяцкова, Л.А. Калиниченко, А.П. Каткова, В.Ф. Терина,
В.Н. Южакова – Саратов, 1999. С. 353..

З??т ? ?ня?е ??? ?????? ?я????ью (??е ???????, ???й и ?? ?????) ????ся в
??м ??? ?? ?я ?? ???х ??????й. П?д??ля?ся, ?о ??? ???е я?я?ся о?????, ?к
?к ??а ???й ??н???? ???? ????? ???м ????? ??и ?? ??????х ???? и ???о ??т
? ?????? в ????х ?с?? ?????й.

С?? ??? ??х ????, ??????н? в ????и ??????х ????, ??о ???? ??? ????? ?и
?????? в ?лях, ? ?я??? с ??????й ???й, ???ия, ????? в ?????? с ??????
???? к ???иям ????????о ????а, ?и ????ю ????ию, ???е ?у ???ны? в ?я? с
?????м ?????х ?я????й, а ??е ????ь ????е ?????ия, ???ия и ???, в ?м ??е
в ????х ???? ?????, в ????и ?я????и ??? ???? ??????ия, ??????й ????
??????? ?ра???я и ? ??????й, ?? э? ? ??? в ?о ?????е ?я????.

П????я?ся, ?о ??? ???ы ???каю?я, ?к ?к ?а ?я?? с ?????? ??????м ????
????? о ????й ?я????и. К????о ???о ? ?х, ? ??? ????е ??? ??ы ?? ?е ??
????о ???, ?о в ????ю?м ?? ? ????о ?????? ??р????й ??н ??у ??????й ???й
и ?????м ????м. К? ?м ???я, то ? ??е ??о ???ь и в ????и ???о ???а. О???
???? ? ?, ?о, ?-???, ? ????т ??????м ???? (??е ?х, у ?? э? в??т в ?
?????е ?я????) ????а? лю?е (а ??? и ?????о ????а) ??ия о ?я????и ???в и
?????х ?ц ???? ????вл?ия, ?-??? ?д ????? ?????ия? ???ю?я ????я ? ??? в
????х ???? ?????. У???я, ?о ????? ???????? ? ???? ????в «?????? ??????,
?д ??? ??? ??о ???ти лю?е ??а ????л??о ????о о ??й ???, ????е в ?????и
????? ?????. То ??, ????, ?? ??????й ???? ??? в ??у ???: «?ш ??й ????к –
??ь х??? ?????», ?о ??? ??о ???ять ? п. 3 ч. 1 ?. 19 Ф????о? ??? “О
??????й ??? в Р????й Ф????” ? ????е ???а, ???????? п. 9 ч. 1 ?. 14 ?? ?
???. К???, ?????й ?? ??? ??я?т ????м, ??? ????? ????? ??? ??? ????т
??????е ??й ????.

Н???, ?е ?а ??х ???а ?я?? с ?????? ?ия?я ? ??????х ???? ??????х и ?????х
?????й. Р?ь ?? о ???е, ???????м п. 15 ч. 1 ?. 19 Ф?????о ??? “О ??????й
??? в Р????й Ф?е??и”, в ?????? с ???м ??????? ????у ?????я ???ь в ???
???в ?р???я, ??????? ?и ??ю????х ???в, ?? ???в ?????х ??????? ?????????х
?????й и ???ую?х ? ????? Р??й?? Ф???? ? ?????х ??????й, ?? ?? ? ?е?????
??????м ????м Р????й Фе???и ?и ????????м Р????й Ф???? и п. 16 ч. 1 ?. 19
Ф?????о ??? “О ??????й ??? в Р????й Ф????”, ???й ????? ????ся ?з ?????о
????ия ??????я ????ля (?????ля) ?????? ?я????ью, ????у?? ??ю???? ? ??
???в ?????х ?????, ??????х и ?????х ?г????, ?????х ???н и ?ц ?з ?????а,
?? ?? ? ??????о ??????м ????м Р????й Ф???? ?и ????????м Р????й Ф????.
О??? ???? ? ?, ?о ??? ? ?х ??т ??лю?? ????, в ? ??я ?к ??? ??т ?
???я?ся, ? ?л?о с п????? ????ия ??????я ????ля.

Предполагается, что представитель нанимателя должен быть уведомлен
муниципальным служащим письменно о выполняемой (планируемой)
оплачиваемой деятельности служащего, если она, финансируется
исключительно за счет средств иностранных государств, международных и
иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, В
подобных случаях обязанностью представителя нанимателя (работодателя)
становится анализ потенциальных угроз, в т.ч. предпосылок возникновения
конфликта интересов и принятие решения о разрешении или
аргументированном запрете служащему заниматься заявленной деятельностью
Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской
Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2007.. Смыслом запрета для
муниципальных служащих входить в состав органов управления,
попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных
некоммерческих неправительственных организаций и действующих на
территории Российской Федерации их структурных подразделений имеет
скорее идеологические предпосылки, связанные с приоритетом интересов
Российской Федерации и исключением использования властных полномочий в
интересах иностранных организаций.

Подводя итоги данного раздела, отметим, что, на наш взгляд, существующий
правовой статус муниципального служащего не в полной мере отражает
особенности муниципальной службы как публичного вида трудовой
деятельности. Большая часть элементов правового статуса, закрепленных в
главе 3 Федерального закона “О муниципальной службе в Российской
Федерации” мало отличается от элементов правового статуса работника,
закрепленных в трудовом законодательстве Российской Федерации. Между
тем, как представляется, будущее муниципальной службы за отходом от
частно-правового режима регулирования и переходом к публично-правовому.
Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы,
обусловленные ее публичным характером

§1. Особенности поступления на муниципальную службу

Муниципальная служба обладает рядом особенностей по сравнению с иными
видами профессиональной деятельности, которые, как мы уже говорили выше,
обусловлены ее публичным характером. В этой связи действующим
законодательством предусматриваются особые требования к лицам,
поступающим на муниципальную службу.

Прежде всего, согласно статье 16 Федерального закона «О муниципальной
службе в Российской Федерации» устанавливает следующие условия,
необходимые для поступления на муниципальную службу:

· достижение возраста 18 лет;

· владение государственным языком РФ;

· соответствие квалификационным требованиям, установленным для замещения
должностей муниципальной службы;

· отсутствие обстоятельств, исключающих возможность быть принятым на
муниципальную службу.

В указанной статье речь идет исключительно о гражданах Российской
Федерации. Поступление на муниципальную службу и ее прохождение (как и
государственной службы) традиционно связано с наличием у лица
российского гражданства. Утрата гражданства Российской Федерации
является безусловным основанием к прекращению служебных отношений.
Однако, по смыслу статей 13 («ограничения, связанные с муниципальной
службой») и 19 («основания для расторжения трудового договора с
муниципальным служащим») Закона правом поступления на муниципальную
службу также обладают граждане иностранных государств – участников
международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные
граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Некоторые
авторы, анализируя аналогичное условие поступления на муниципальную
службу отмечают, что указанным международным договором должно быть
предусмотрено не только признание двойного гражданства, но и возможность
доступа к государственной службе договаривающихся государств Пресняков
М.В. Условия реализации права на равный доступ к государственной службе
// Правовая система КонсультантПлюс. 2007..

Законом о муниципальной службе установлен повышенный по сравнению с
трудовым законодательством возраст поступления на муниципальную службу –
18 лет (по Трудовому кодексу полная трудовая дееспособность наступает с
16 лет). Как отмечают некоторые авторы, это связано с высокой
ответственностью муниципальных служащих за выполнение должностных
обязанностей по обеспечению полномочий органа местного самоуправления,
избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего
муниципальную должность, особыми требованиями, предъявляемыми к
муниципальным служащим Комментарий (постатейный) к Федеральному закону
от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ “О муниципальной службе в Российской
Федерации” / Под ред. А.Н. Козырина / Подготовлен для системы
КонсультантПлюс, 2007..

Новым требованием, которое ранее не было предусмотрено Законом «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации”, является владение
гражданином, поступающим на муниципальную службу, государственным языком
Российской Федерации. Более того, ст. 3 этого Закона закрепляла право
граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе в
том числе и независимо от языка. Как отмечается в литературе, в новой
транскрипции аналогичная норма ст. 4 нового закона такой законодательной
формулы не содержит Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной
службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2007.

. Согласно ст. 68 Конституции РФ и Федерального закона «О
государственном языке Российской Федерации» от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ
государственным языком Российской Федерации на всей ее территории
является русский. Соответственно лицо, претендующее на замещение
должности муниципальной службы, должно владеть русским языком.

Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно
соответствовать определенным квалификационным требованиям. Эти
квалификационные требования предъявляются:

· к уровню профессионального образования;

· стажу муниципальной (государственной) службы или стажу работы по
специальности;

· профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для выполнения
должностных обязанностей.

Нужно заметить, что ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе в
Российской Федерации» закрепляет взаимосвязь муниципальной службы и
государственной гражданской службы Российской Федерации, что
обеспечивается, в том числе, посредством единства основных
квалификационных требований к должностям муниципальной службы и
должностям государственной гражданской службы.

Указанные квалификационные требования устанавливаются муниципальными
правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для
замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом
субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей
муниципальной службы (ст. 9 Закона).

Нужно сказать, что до принятия Закона о муниципальной службе
квалификационные требования, как правило, устанавливались законами
субъектов Российской Федерации. В большинстве субъектов РФ это было
сделано в законах о муниципальной службе. В качестве примера можно
привести Закон Москвы от 24 марта 2004 г. N 15 “О муниципальной службе в
городе Москве” Закон Москвы от 24 марта 2004 г. N 15 “О муниципальной
службе в городе Москве” // Система КонсультантПлюс., Закон Самарской
области от 16 июля 1998 года N 16-ГД «О муниципальной службе в Самарской
области» Закон Самарской области от 16 июля 1998 года N 16-ГД «О
муниципальной службе в Самарской области» // Система КонсультантПлюс. и
т.п. В некоторых регионах были приняты самостоятельные законодательные
акты, устанавливающие квалификационные требования к замещению должностей
муниципальной службы. Например, Закон Амурской области от 24 ноября 2000
г. N 271-ОЗ “О квалификационных требованиях к муниципальным служащим
Амурской области” Закон Амурской области от 24 ноября 2000 г. N 271-ОЗ
“О квалификационных требованиях к муниципальным служащим Амурской
области” // Система КонсультантПлюс., Закон Волгоградской области от 27
мая 1998 г. N 178-ОД “О квалификационных требованиях к муниципальным
должностям муниципальной службы Волгоградской области” Закон
Волгоградской области от 27 мая 1998 г. N 178-ОД “О квалификационных
требованиях к муниципальным должностям муниципальной службы
Волгоградской области” // Система КонсультантПлюс.. В настоящее время
указанные нормативные акты подлежат отмене, поскольку в компетенцию
субъекта входит принятие лишь типовых положений. Непосредственно же
квалификационные требования должны утверждаться актами органов местного
самоуправления. В качестве примера можно привести Положение о
квалификационных требованиях для замещения должности муниципальной
службы в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы
администрации города Нижневартовска, которое было утверждено
постановлением Главы города от 06.09.2007 №784 в соответствии с
действующим Законом о муниципальной службе Постановление Главы города
Нижневартовск от 06.09.2007 №784 «Об утверждении Положения о
квалификационных требованиях для замещения должности муниципальной
службы в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы
администрации города Нижневартовска // Система КонсультантПлюс.

.

Гражданам, претендующим на должность муниципальной службы в
администрации города Нижневартовска, необходимо иметь:

1) для должности муниципальной службы высшей группы:

высшее профессиональное образование;

стаж муниципальной службы не менее пяти лет или стаж работы по
специальности не менее семи лет;

2) для должностей муниципальной службы главной группы:

высшее профессиональное образование;

стаж муниципальной службы не менее четырех лет или стаж работы по
специальности не менее шести лет;

3) для должностей муниципальной службы ведущей группы:

высшее профессиональное образование;

стаж муниципальной службы не менее трех лет или стаж работы по
специальности не менее пяти лет;

4) для должностей муниципальной службы старшей группы:

стаж работы по специальности не менее трех лет и при этом среднее
профессиональное образование по специализации должности муниципальной
службы или образование, считающееся равноценным;

без предъявления требований к стажу и при этом высшее профессиональное
образование по специализации должности муниципальной службы или
образование, считающееся равноценным;

5) для должностей муниципальной службы младшей группы:

среднее профессиональное образование по специализации должности
муниципальной службы или образование, считающееся равноценным;

без предъявления требований к стажу.

Наконец, для поступления на муниципальную службу необходимо отсутствие
обстоятельств, исключающих возможность быть принятым на муниципальную
службу. Эти обстоятельства названы в ст. 13 Закона о муниципальной
службе и представляют собой ограничения, связанные с муниципальной
службой.

Собственно и прежний Закон об основах муниципальной службы в Российской
Федерации устанавливал ограничения в связи с прохождением муниципальной
службы, однако их характер и предназначение были существенно иными. Так,
согласно ст. 11 упомянутого закона муниципальный служащий был не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической,
научной и иной творческой деятельности;

2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа
субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа
местного самоуправления, членом иных выборных органов местного
самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через
доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное
не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом
муниципального образования в соответствии с федеральными законами и
законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в
управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе
местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе
либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материально – технического,
финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную
информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве
муниципального служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки,
денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха,
транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им
должностных обязанностей;

9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц,
за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по
договоренности органов местного самоуправления муниципального
образования с органами местного самоуправления других муниципальных
образований, а также с органами государственной власти и органами
местного самоуправления иностранных государств, международными и
иностранными некоммерческими организациями;

10) принимать участие в забастовках;

11) использовать свое служебное положение в интересах политических
партий, религиозных и других общественных объединений.

Обратим внимание, что все эти ограничения связаны с запретом
определенных действий при прохождении муниципальной службы. В новом
законе (по аналогии с Законом о государственной гражданской службе)
аналогичные ограничения называются запретами, связанными с муниципальной
службой. В качестве же собственно ограничений новый Закон закрепляет
обстоятельства в силу которых гражданин не может быть принят на
муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на
муниципальной службе. Так, согласно ст. 13 к таким обстоятельствам
относятся:

1) признание недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда,
вступившим в законную силу;

2) осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения
должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору
суда, вступившему в законную силу;

3) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям,
составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами
тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности
муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по
замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано
с использованием таких сведений;

4) наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную
службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского
учреждения;

5) близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья,
сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с
муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы
связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного
из них другому;

6) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства
иностранного государства – участника международного договора Российской
Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право
находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства
иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного
документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина
Российской Федерации на территории иностранного государства, не
являющегося участником международного договора Российской Федерации, в
соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий
гражданство иностранного государства, имеет право находиться на
муниципальной службе;

7) наличие гражданства иностранного государства (иностранных
государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий
является гражданином иностранного государства – участника международного
договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный
гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;

8) представление подложных документов или заведомо ложных сведений при
поступлении на муниципальную службу;

9) непредставление установленных настоящим Федеральным законом сведений
или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера.

В данном случае нас интересует даже не существо этих ограничений (это
предмет отдельного разговора), а их принципиальное отличие от запретов,
связанных с прохождением муниципальной службы, которые предусмотрены в
ст. 14 указанного Закона.

На наш взгляд, указанные ограничения, в отличии от запретов,
представляют собой условия, которым должен удовлетворять гражданин для
того, чтобы находиться на муниципальной службе. Запреты же включают в
себя действия, от которых гражданин должен воздерживаться при
прохождении муниципальной службы. От сюда – и различия в последствиях
нарушения соответственно запретов и ограничений.

Образно выражаясь, запреты «вступают в силу» после назначения лица на
должность муниципальной службы. Например, Законом установлен в отношении
муниципального служащего запрет заниматься предпринимательской
деятельностью. Означает ли это, что лицо зарегистрированное в качестве
индивидуального предпринимателя не вправе поступать на муниципальную
службу? Как нам представляется, такой вывод не соответствует требованиям
закона. Такому лицу нельзя отказать в приеме документов для участия в
конкурсе. Только после того как гражданин будет назначен на должность
муниципальной службы он должен будет прекратить свою предпринимательскую
деятельность.

Наличие же ограничений, предусмотренных ст. 13, является препятствием не
только для прохождения муниципальной службы, но и для поступления на
службу (например, – для участия в конкурсе).

В качестве еще одного аргумента в пользу высказанной точки зрения можно
провести параллель с законодательством о государственной гражданской
службе. Закон о государственной гражданской службе Российской Федерации
также закрепляет и ограничения и запреты, связанные с государственной
службой (в целом они аналогичны). Однако в Указе Президента РФ «О
конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской
службы Российской Федерации» от 01.02.2005 N 112 в качестве оснований
для отказа в участии в конкурсе называются лишь ограничения, но не
запреты, связанные с муниципальной службой.

Рассмотрим указанные ограничения по существу.

Так, гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а
муниципальный служащий не может находиться на службе в случае признания
его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда,
вступившим в законную силу.

В соответствии со ст. 29 ГК РФ гражданин может быть признан судом
недееспособным, если вследствие психического расстройства он не может
понимать значения своих действий или руководить ими.

Ограниченно дееспособными, согласно ст. 30 ГК РФ, могут быть признаны
судом лица, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или
наркотическими средствами ставят свою семью в тяжелое материальное
положение.

Другим основанием для отказа в приеме на муниципальную службу (либо
увольнения с муниципальной службы) является осуждение лица к наказанию,
исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по
должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в
законную силу. Интересно, что в отношении гражданской службы аналогичное
ограничение предполагает еще и наличие не снятой или не погашенной в
установленнl