План
Введение
Компетенция Европейского Союза
Общие положения о разграничении компетенции ЕС и ее принципы
Экономический и валютный союз
Общая внешняя политика и политика безопасности
Сотрудничество в области внутренних дел и правосудия
Заключение
Список литературы
Введение
Под влиянием интеграционных тенденций все больше стран планеты в
добровольном порядке соглашаются на ограничение собственного
суверенитета, передачу суверенных прав в компетенцию наднациональных
образований международного характера. В данном процессе федерализации
межгосударственных отношений самый богатый опыт имеет Европейский Союз
(далее – ЕС). Европейский Союз изначально был основан на верховенстве
закона и демократии См.: Кашкин, С. Ю., Четвериков, А. О. На пути к
Европейской Конституции: Европейский конвент и перспективы
Конституционного договора (Конституции) Европейского Союза //
Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – № 1 (42). –
2007. – с. 38–41.. Поэтому его особенность состоит в том, что союз не
является новым государством взамен существующих, его нельзя сравнить и с
другими международными организациями. То есть, историческое разнообразие
стран, регионов и культур должно быть сохранено. Эта цель четко
зафиксирована в положениях договора «О Европейском Союзе».
Закрепление компетенции ЕС осуществляется в учредительных договорах
путем иерархичного установления целей, задач и сфер деятельности каждого
интеграционного объединения См.: Дербичева С.А., Астапенко П.Н.
Европейская интеграция и эволюция. Революция государственных институтов:
сущность, динамика и угрозы общественной безопасности // Закон и право.
– 2007. – № 7. – С. 38.. Помимо этого используется правовое основание,
которое является процедурным требованием для принятия актов ЕС,
определяющим их правовую форму (регламент, директива, решение и др.) и
законодательную процедуру принятия (горизонтальное распределение
компетенции между институтами ЕС).
Компетенция Европейского Союза
Компетенция ЕС в соответствии с Ниццским договором распространяется на
следующие направления политики: торговая, сельскохозяйственная,
миграционная, транспортная, конкурентная, налоговая, экономическая,
валютная, таможенная, промышленная, социальная, культурная политика,
политика в области занятости и здравоохранения, экономического и
социального сплочения, защиты прав потребителей, развития
трансъевропейских транспортных и энергетических сетей, исследований и
технологического развития, окружающей среды, сотрудничество в целях
содействия развитию, экономического, финансового и технического
содействия с третьими странами, а также на общую внешнюю политику и
политику безопасности и сотрудничество в области внутренних дел и
правосудия.
При анализе политики Европейского Союза можно выделить три
основополагающих направления («три опоры»):
– Экономический и валютный союз (ЭВС);
– Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС (ОВПБ), в которой
все больший вес получает военная составляющая – Европейская политика
безопасности и обороны (ЕПБО);
– сотрудничество государств-членов в области внутренних дел и
правосудия.
Общие положения о разграничении компетенции ЕС и ее
принципы
От того, на каком уровне – наднациональном или национальном –
принимается нормативно-правовой акт, зависит не только процедура его
принятия, но и юридическая сила, его вид, а это соответственно приводит
к различным правовым последствиям для регулируемых им общественных
отношений. Более того, поскольку с момента подписания Маастрихтского
договора и соответственно создания Европейского Союза он не только
является экономическим объединением государств, от системы разграничения
компетенции между ЕС и государствами-членами зависит также осуществление
внешней политики, включая оборонную политику и отправление правосудия в
уголовно-правовой сфере См.: Право Европейского Союза. Учебник для вузов
/ Под ред. Кашкина С.Ю.– М. Юрайт. 2009. – С. 239..
Принцип передачи компетенции, будучи одним из принципов разграничения
компетенции между ЕС и государствами-членами, определяет, во-первых, что
государства-члены добровольно передали часть своей компетенции
Европейскому Союзу; во-вторых, именно переданная государствами-членами
компетенция составляет компетенцию ЕС См.: Бартенев С.А. Принцип
передачи компетенции в праве Европейского Союза // Международное,
публичное и частное право. – 2007. – № 2. – С. 64..
Получивший закрепление в Маастрихтском договоре принцип субсидиарности
является принципом разграничения компетенции между ЕС и
государствами-членами. Применяемый за пределами исключительной
компетенции ЕС, он призван осуществлять разграничение компетенции между
национальным и наднациональным уровнями в рамках совместной (смешанной)
компетенции. Тем самым принцип субсидиарности способствует тонкой
настройке механизма разграничения компетенции между ЕС и
государствами-членами: с одной стороны, ограничивая институты ЕС от
чрезмерного вмешательства на национальный уровень, с другой стороны См.:
Бартенев С.А. Правовые проблемы определения исключительной компетенции
Европейского сообщества // Московский журнал международного права. 2008.
– № 1. – С. 59..
Принцип пропорциональности оказывает влияние на разграничение
компетенции между ЕС и государствами-членами путем определения степени
вмешательства со стороны ЕС в регулирование того или иного общественного
отношения См.: Барышников М.Ю. Генезис принципа лояльного сотрудничества
в Европейском праве // История государства и права. – 2007. – № 1. – С.
24.. Его роль заключается в ограничении от непропорционального
вмешательства публичных образований с целью урегулирования тех или иных
общественных отношений для достижения задач такого регулирования.
Постепенному расширению исключительной компетенции Европейского
сообщества способствовало: во-первых, расширительное толкование Судом ЕС
правовых оснований; во-вторых, создание Судом ЕС концепции внешнего
сопровождения или параллелизма, в соответствии с которой передача ЕС
компетенции по принятию правовых актов в той или иной сфере означает
также передачу в этой сфере компетенции в области внешних сношений;
в-третьих, компетенция по сближению законодательств в соответствии со
статьями 94 и 95 Договора об учреждении Европейского сообщества;
в-четвертых, компетенция по принятию мер для достижения целей Сообщества
в рамках функционирования Общего рынка в соответствии со статьей 308
Договора об учреждении Европейского сообщества.
Сотрудничество государств – членов ЕС в области внешней политики и
политики в области безопасности и сотрудничества полиции и судов в
уголовно-правовой сфере во многом сохраняет черты международного
сотрудничества. Однако в нем всё в большей степени находит проявление
наднациональный отпечаток, который отражается, в частности, в том, что
формально за ЕС путем провозглашения целей и задач закреплена почти
универсальная компетенция, которая с практической точки зрения остается
в обладании государств-членов.
В рамках четырех свобод (свободы передвижения товаров, свободы
передвижения лиц, свободы предоставления услуг, свободы передвижения
капитала и осуществления платежей) государства-члены и ЕС обладают
совместной (смешанной) компетенцией, за исключением Таможенного союза, в
котором исключительная компетенция принадлежит ЕС.
Компетенция ЕС по вопросам регулирования конкуренции в области
внутреннего рынка носит исключительный характер. При этом распределение
этой компетенции осуществляется наднациональными актами, причем как
между институтами ЕС, так и путем наделения национальных органов,
ведающих вопросами конкуренции, и национальных судов полномочиями по
контролю, расследованию и наложению штрафов в случае несоблюдения
участниками рынка положений о конкуренции, закрепленных в праве ЕС.
Государства-члены и ЕС обладают совместной (смешанной) компетенцией в
области охраны окружающей среды. Договор об учреждении Европейского
сообщества закрепляет как компетенцию ЕС, так и компетенцию
государств-членов в данной области. Однако даже в том случае, если
компетенция по тому или иному вопросу в рамках охраны окружающей среды
принадлежит ЕС, государства-члены имеют право устанавливать более
высокие экологические стандарты, чем принятые на наднациональном уровне.
Развитие права окружающей среды ЕС происходило поэтапно, что связано,
прежде всего, с первоначальной экономической направленностью интеграции
в рамках Европейского экономического сообщества. Основой закрепления
компетенции ЕС является цель, зафиксированная в ст. 2 Договора об
учреждении Европейского сообщества: «Сообщество призвано содействовать …
высокому уровню защиты и улучшению качества окружающей среды, повышению
жизненного уровня и качества жизни…», и сфера деятельности, указанная в
п. l ст. 3 этого же договора: Европейское сообщество осуществляет
«политику в области охраны окружающей среды». В качестве правового
основания в праве окружающей среды ЕС используется ст. 175 Договора об
учреждении Европейского сообщества и положения ст. 95 (сближение
национальных законодательств). В данной области государства-члены и ЕС
обладают совместной (смешанной) компетенцией См.: Кремер Л., Винтер Г.
Экологическое право Европейского Союза / Отв. ред. О.Л. Дубовик. –
Издательский Дом “Городец”. – М., 2007. – С. 90..
Экономический и валютный союз
До создания Экономического и валютного союза (ЭВС) взаимовлияние на
экономическую политику стран-членов осуществлялось в основном с помощью
инструментов торговой и структурной политики (общеевропейские
транспортные проекты, экология, содействие науке и исследованиям и т.
д.) или микроэкономического регулирования (регулирование отдельных
аспектов деятельности предприятий, например – в области охраны труда). В
1990-х по решению Маастрихтского договора впервые был задействован весь
комплекс средств, включая инструментарий макроэкономического
регулирования См.: Клочкова, Ю. А. Особенности разграничения компетенций
Европейского Союза и государств-членов в процессе федерализации //
Международное публичное и частное право. – 2007.- №3. – С. 51..
Маастрихтским договором 1992 были установлены жесткие критерии
конвергенции, необходимые для введения единой валюты – евро,
регулирующие предельные уровни:
– инфляции, темпы которой не должны превышать более чем на 1,5% средний
показатель в странах-членах с наименьшим ростом цен;
– процентных ставок по долгосрочным кредитам, величины которых не должны
превышать более чем на 2 процентных пункта соответствующий средний
показатель для трех стран с наименьшим ростом цен;
– дефицит госбюджета не должен быть более 3% ВВП;
– государственный долг не должен быть более 60% ВВП;
– в течение двух лет валюта не должна девальвироваться и ее обменный
курс не должен выходить за пределы колебаний, установленных Европейской
валютной системой.
Пакт стабильности и роста 1997, заключенный по настоянию правительства
ФРГ, обеспечил гарантии исполнения маастрихтских критериев, введя
обязательство для стран-членов в случае превышения государственного
дефицита предельных 3 % исправлять положение в течение года или
предусматривал финансовые наказания в виде штрафа до 0,5 % ВВП.
Формирование ЭВС происходило в три этапа и завершилось введением единой
европейской валюты, которая постепенно заменила национальные денежные
знаки.
Внутри ЭВС экономический и валютный элементы интеграции органически
связаны и не могут существовать отдельно. Так, общая экономическая
политика нужна, чтобы сформировать на территории всех стран-членов
единое экономическое пространство, а валютный союз, обслуживая это
пространство, не может функционировать при существенно различающихся
национальных темпах инфляции, процентных ставках, уровнях
государственной задолженности и т.п.
Общая внешняя политика и политика безопасности
Она относится к сфере межгосударственного сотрудничества и не
регулируется системой права Европейского Сообщества, хотя формально в
Маастрихстком договоре и записано, что «Союз определяет и осуществляет
общую внешнюю политику и политику безопасности, которая охватывает все
области внешней политики и политики безопасности…».
Первые внешнеполитические цели Сообщества были закреплены Римским
договором 1957. Они носили декларативный характер и сводились к двум
положениям: заявлению о солидарности с бывшими колониальными странами и
желанию обеспечения их процветания в соответствии с принципами Устава
ООН; призыву к другим европейским народам к участию в европейской
интеграции См.: Введение в право Европейского Союза. Учебник 2-е изд.,
испр. и доп. / Под ред. Кашкина С.Ю.– М. Эксмо. 2008. – С. 227..
В 1970-х тема развития сотрудничества в военно-политической области
вновь приобрела актуальность. На Люксембургской сессии министров
иностранных дел государств-членов 27 октября 1970 года была учреждена
система Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Она
представляла собой межгосударственный механизм взаимного обмена
информацией и политических консультаций на уровне министров иностранных
дел. Но длительное время эта система существовала неформально, не будучи
включенной в договорное право Сообщества из-за разногласий в вопросе о
разграничении полномочий между национальными правительствами и
руководящими органами Сообщества.
Компромиссное решение было найдено лишь в конце 1980-х. Принятый в 1987
Единый европейский акт включил раздел Положения о европейском
сотрудничестве в области внешней политики, означавшим включение
внешнеполитической сферы в договорное право Сообщества. Он обязал
председательствующее в Совете ЕС государство и Комиссию учитывать при
выработке внешней политики Европейских Сообществ решения, выработанные в
рамках ЕПС. Механизм ЕПС на этом этапе был усилен. Его полноправным
участником стала Комиссия ЕС, а количество ежегодных встреч министров
иностранных дел было увеличено с двух до четырех.
Тема военно-политического сотрудничества получила продолжение в форме
Общей внешней политики и общей политики безопасности (ОВПБ) ЕС,
закрепленной в Маастрихтском договоре 1992. Она включала в себя
«возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики,
которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны» См.:
Право Европейского Союза. Учебник для вузов / Под ред. Кашкина С.Ю.– М.
Юрайт. 2009. – С. 242..
Среди основных целей ОВПБ были названы:
– защита общих ценностей, основных интересов, независимости и
целостности Союза в соответствии с принципами Устава ООН;
– всемерное укрепление безопасности Союза;
– сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии
с принципами Устава ООН, равно как и принципами Хельсинского
Заключительного акта и целями Парижской хартии (Совета Европы);
– развитие международного сотрудничества;
– развитие демократии и законности, уважение прав человека и основных
свобод.
В отличие от ЕПС, ОВПБ предложила не только обмен информацией и взаимные
консультации, но и выработку на межправительственной основе общей
позиции ЕС по важнейшим вопросам и осуществление совместных действий,
обязательных для государств-членов.
Амстердамский договор 1997 расширил и конкретизировал механизмы
осуществления ОВПБ, согласно которому она охватывает все области внешней
политики и политики безопасности путем:
– определения принципов и основных ориентиров ОВПБ;
– принятия решений по общей стратегии;
– усиления систематического сотрудничества между государствами-членами в
проведении их политики.
Общая оборонная политика предусматривала постепенное включение в рамки
Европейского Союза оперативных структур Западноевропейского союза.
Механизм системы ОВПБ был существенно усилен. ЕС приступил к выработке
«общих стратегий», принимаемых Европейским советом, в числе которых были
приняты общие стратегии ЕС в отношении России (1999), стран
Средиземноморья (2000).
Для принятия решений о совместных действиях и общих позициях ЕС, а также
других решений, основанных на общей стратегии, был введен принцип
квалифицированного большинства, а не единогласия. Это повысило
действенность данного органа, в первую очередь за счет придания ему
способности преодолевать вето отдельных недовольных участников,
тормозивших принятие решений.
Для обеспечения успешного функционирования и координации системы ОВПБ
введен пост Генерального секретаря Европейского совета – Высокого
представителя по ОВПБ. В его функции входит ведение переговоров с
третьими сторонами от имени Европейского совета. Европейский совет
наделяется правом заключать международные договоры в рамках компетенции
ОВПБ на основе единогласия государств-членов. При этом он
руководствуется рекомендациями председательствующего государства. Для
повышения эффективности ОВПБ предусмотрено учреждение в ее рамках
специального Органа раннего оповещения и политического планирования под
руководством Высокого представителя по ОВПБ См.: Витвицкая О., Горниг Г.
Право Европейского союза. СПб.: Питер, 2007. – С. 76..
Отказ Великобритании осенью 1998 от своего оппозиционного курса в
отношении европейского военно-политического сотрудничества открыл путь
для развития Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО).
В рамках ЕПБО началась реализация франко-британского плана по созданию
Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) и датско-нидерландской
программы формирования Европейского полицейского корпуса. Согласно
первому плану, предусматривается создание Европейских сил быстрого
реагирования (ЕСБР), способных разворачивать в двухмесячный срок
воинский контингент численностью 50-60 тыс. человек для проведения
гуманитарных и миротворческих акций. Данный проект был поддержан
Вашингтонским саммитом НАТО в апреле 1999. Датско-нидерландская
инициатива предполагает формирование с 2003 года Европейского
полицейского корпуса (ЕПК) для выполнения несвойственных вооруженным
силам функций по защите гражданского порядка и права в зонах кризисов, в
размере до 5 тыс. человек См.: Кашкин С.Ю., Четвериков А.О.: Конституция
Европейского Союза. Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с
комментарием) – М.: Инфра-М, 2008. – С. 83..
Возможность предоставления сил и средств НАТО для проведения европейских
операций ЕС обсуждалась в ходе непростых переговоров между двумя
организациями, которые завершились 16 декабря 2002 подписанием
совместной Декларации НАТО и ЕС по Европейской политике безопасности и
обороны (ЕПБО). Признавая за НАТО ведущую роль в поддержании
безопасности в Европе, ЕС получил в рамках ЕПБО признание и право
доступа к средствам планирования НАТО, включая доступ к штабу
Главнокомандующего вооруженными силами НАТО в Европе в г.Монсе
(Бельгия). Что касается доступа ЕС к военным ресурсам НАТО, то здесь
проблема еще очень далека от своего разрешения.
Сотрудничество в области внутренних дел и правосудия
Начало сотрудничеству в области внутренних дел и правосудия было
положено в 1975 созданием межправительственной группы ТРЕВИ
(«международный терроризм, радикализм, экстремизм, насилие» – TREVI
group) в составе министров внутренних дел государств-членов ЕЭС. Функции
этой организации включали в себя борьбу с терроризмом, пограничный
контроль, регулирование иммиграционных потоков, пресечение нелегальной
транспортировки и торговли наркотиками.
С середины 1980-х государства-члены ЕС взяли курс на постоянную
координацию политики в области внутренних дел. В 1985 было подписано
Шенгенское соглашение между Францией, Германией, Бельгией, Люксембургом
и Нидерландами о постепенной отмене контроля на внутренних границах ЕС,
а в 1986 – организована Специальная рабочая группа по иммиграции (Ad Hoc
Immigration Group) для изучения дел и координации действий по
предоставлению политического убежища.
Решения по вопросам правосудия и внутренних дел принимаются на основе
межправительственного сотрудничества стран Союза по следующим
направлениям:
– политика предоставления политического убежища;
– контроль над внешними границами Союза;
– иммиграционная политика;
– таможенное сотрудничество;
– сотрудничество в области гражданского и уголовного права;
– сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского
полицейского ведомства См.: Суд Европейских сообществ: постановления и
комментарии. Вып. 3 / под ред. Л.М. Энтина, Ю.А. Матвеевского. – М.:
МГИМО-Университет, 2007. 129-132..
Участие наднациональных институтов ЕС в решениях по этим вопросам
сведено к минимуму. Для проведения скоординированной политики в этих
областях был создан Совет министров внутренних дел и юстиции стран ЕС,
под эгидой которого были начаты совместные полицейские акции, в
частности направленные на борьбу с распространением наркотиков.
Стратегия реализации сотрудничества в области внутренних дел и
правосудия была закреплена Амстердамским договором и конкретизирована
решениями Венского, Тамперского и Брюссельского и других саммитов ЕС,
взявшими обязательства по борьбе с наиболее опасными преступлениями –
организованной преступностью, торговлей людьми и преступлениями против
детей, незаконной торговли оружием и наркотиками, коррупцией и
мошенничеством, а также международным терроризмом.
На основе исследования практики Суда ЕС и научной литературы в можно
выделить следующие основания расширения компетенции Европейского
сообщества:
1) концепция внешнего сопровождения См.: Европейское право.: Учебник для
вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтин. – М.:
Норма, 2008. – С.85. или параллелизма, разработанная Судом ЕС;
2) подразумеваемая компетенция, являющаяся фактически расширительным
толкованием Судом ЕС правовых оснований принятия актов Сообщества;
3) компетенция по сближению законодательств в соответствии со статьями
94 и 95 Введена Единым Европейским актом 1986 г. Договора об учреждении
Европейского сообщества;
4) компетенция по принятию мер для достижения целей Сообщества в рамках
функционирования Общего рынка в соответствии со статьей 308 См.: Кашкин
С.Ю., А.О. Четвериков. Право Европейского Союза.: Учебное пособие / Под
ред. С.Ю. Кашкина. – М.: Проспект, 2008. – С. 217. этого же
учредительного договора;
5) компетенция в рамках п. 2 ст. 18 Введена Ниццским договором. Договора
об учреждении Европейского сообщества.
Заключение
Всего за более чем полувековую историю Европейский Союз сумел
превратиться в заметного политического игрока на международной арене и
экономического гиганта, занимающего ведущее место в мировой экономике.
Объединяя около 30 государств европейского континента, он, бесспорно,
играет ключевую роль практически во всех важных вопросах международной
жизни как на территории Европы, так и во всем мире.
Созданный на основе Европейских сообществ, Европейский Союз строится
прежде всего на экономической интеграции государств-членов. Политическое
сотрудничество, заложенное Маастрихтским договором 1992 г. в области
внешней политики и политики в области безопасности, до сих пор остается
прерогативой государств-членов. Лишь сотрудничество судов и полиции в
уголовно-правовой сфере постепенно стало приобретать наднациональные
черты. Однако в целом это не уменьшает признаваемые всеми успешность и
эффективность европейских интеграционных процессов.
Понимание разграничения компетенции между государствами-членами и ЕС
является ключевым при выборе правильного контрагента для ведения
переговоров как на межгосударственном уровне, так и для осуществления
коммерческой деятельности с партнерами из государств – членов ЕС.
Список литературы:
1. Бартенев С.А. Принцип передачи компетенции в праве Европейского Союза
// Международное, публичное и частное право. – 2007. – № 2.
2. Бартенев С.А. Правовые проблемы определения исключительной
компетенции Европейского сообщества // Московский журнал международного
права. 2008. – № 1.
3. Барышников М.Ю. Генезис принципа лояльного сотрудничества в
Европейском праве // История государства и права. – 2007. – № 1.
4. Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского союза. СПб.: Питер, 2009.
5. Дербичева С.А., Астапенко П.Н. Европейская интеграция и эволюция.
Революция государственных институтов: сущность, динамика и угрозы
общественной безопасности // Закон и право. – 2007. – № 7.
6. Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского
договора с комментариями. – М. Инфра-М. 2008.
7. Кашкин, С.Ю., Четвериков, А.О. На пути к Европейской Конституции:
Европейский конвент и перспективы Конституционного договора
(Конституции) Европейского Союза // Конституционное право:
восточноевропейское обозрение. – № 1 (42). – 2007.
8. Право Европейского Союза. Учебник для вузов / Под ред. Кашкина С.Ю.–
М. Юрайт. 2009.
9. Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского Союза / Отв.
ред. О.Л. Дубовик. – Издательский Дом “Городец”. – М., 2007.
10. Клочкова, Ю.А. Особенности разграничения компетенций Европейского
Союза и государств-членов в процессе федерализации // Международное
публичное и частное право. – 2007.- №3.
11. Введение в право Европейского Союза. Учебник 2-е изд., испр. и доп.
/ Под ред. Кашкина С.Ю.– М. Эксмо. 2008.
12. Шайхутдинова Г.Р. Продвинутое сотрудничество в договоре, учреждающем
конституцию для Европы // Право и политика. – 2007. – № 4
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
