14
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР КАК ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
План
Введение
Глава 1. Правовая природа административного договора
Глава 2 Административный договор как правовой институт административного
права
Заключение
Литература
Введение
Перемены, произошедшие в российском обществе в связи с принятием и
вступлением в действие Конституции Российской Федерации 1993 г.,
повлекли за собой заметное изменение роли административного права
Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации и его
влияния на систему организации государственного и муниципального
управления в целом. Которое заключается в следующем: изменился
субъектный состав административно-правовых отношений; отмечается широкое
использование дозволений, рекомендаций, стимулов; произошло перенесение
тяжести государственного воздействия с прямого администрирования на
координацию деятельности субъектами управления, а также применение
договорных методов регулирования в ряде важнейших сфер конституционных и
административных правоотношений (ч.3 ст.11, ч.4 и 5 ст.66, ч.2 и 3
ст.78, ч.1 ст.85 Конституции Российской Федерации).
Реформирование системы государственного управления в России, появление
новых форм и методов государственного управления, расширение сферы
использования административного договора в политической, экономической,
социальной сферах общественных отношений, позволяют выявить проблемы в
сфере правовой регламентации административных отношений, обозначить
место и роль административного договора в системе регулирования
общественных отношений, предложить пути решения проблем, возникающих при
заключении, изменении, исполнении и прекращении административных
договоров в правоприменительной практике.
Административный договор – правовое явление, степень изученности
которого в теории административного права не высока. В юридической науке
преобладают работы, посвященные частноправовому, гражданско-правовому
договору, что вполне оправданно и объяснимо. Вызывает
неудовлетворенность слабая разработка проблем договора и договорных
отношений в публичных отраслях права, в том числе, и в административном
праве Российской Федерации. В связи с этим назрела необходимость
наметить новые научные подходы в теории административного договора,
переосмыслить его правовую природу, разработать модель правового
института административного договора, теоретической основой которого
может стать концепция рассмотрения нормативного административного
договора как источника административного права и метода правового
регулирования, индивидуального административного договора как
демократической формы государственного управления.
Договор как правовой институт известен с древнейших времен, из римского
права берут свое начало определение договора через категорию
“соглашение” и понимание “государственного договора” в сфере публичного
права как “соглашения, устанавливающего мир между людьми его
заключившими”.
В административно-правовой доктрине традиционно административные
договоры рассматривались как одна из форм управления. В юридической
литературе ХХ века в 20-е годы административные договоры рассматривались
как побочная форма управленческой деятельности, в 60-е годы –
административные договоры начинают восприниматься в качестве проявления
демократизации. Возросший в 90-е годы интерес к административным
договорам как методу правового регулирования обусловлен объективными
причинами увеличения роли договорного регулирования в сфере управления
общественными отношениями. Изменившиеся цели и функции управления и
правового воздействия привели к переменам в правовом статусе
исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления,
а также методах их деятельности. Объекты управления стали приобретать в
большей степени саморегулирующиеся свойства, а договор восприниматься
как средство саморегуляции отношений партнеров.
Несмотря на широкое использование договорной терминологии в различных
сферах общественной жизни, изучение договора средствами юридических
наук, восприятие административного договора как феномена
административно-правовой науки на категориальном уровне продолжает
оставаться достаточно “размытым” и неточным, отдельные аспекты в теории
административного договора остаются до настоящего времени дискуссионными
и не изученными. Требуется выявление правовой природы административного
договора, его сущности, структуры и функций, присущих ему конститутивных
(основных) и специфических признаков, с учетом зарубежных
административно-договорных теорий. Существует необходимость предложить
определение административного договора, исследовать проблемы
классификации административных договоров.
Трансформации, произошедшие в сфере государственного и муниципального
управления, предоставляют возможность выйти на новый уровень осмысления
административного договора как универсального средства управления
общественными отношениями, способного приводить к достижению
компромиссов и разрешению возникающих конфликтов между субъектами
административно-правовых отношений. Расширение круга субъектов
правотворчества приводит к тому, что в механизме правового регулирования
нормативный административный договор используется как источник права, а
представителей административно-правовой науки начинают интересовать
проблемы правовой природы нормативного административного договора.
Глава 1. Правовая природа административного договора
Несмотря на распространенность термина “административный договор”, в
административно-правовой науке отсутствует единый подход к пониманию
сущности административно договора, определению его понятия и присущих
ему признаков. Традиционно административные договоры рассматривались как
одна из форм управления, встречавшаяся на практике. Произошедшие
перемены в российском государстве позволили исследовать административный
договор и как источник административного права, и как демократическую
форму государственного управления, и как правовой институт
административного права.
При выявлении сущности административного договора обозначена
консенсуальная и облигационная трактовки договора, исследована проблема
соотношения терминов “договор”, “соглашение” и “государственный договор”
в римском праве, в романо-германской правовой системе и англосаксонской
правовой системе. Сделан вывод, что и в романо-германской правовой
системе, и в англосаксонской правовой системе на современном этапе
находит широкое распространение консенсуальная трактовка договора, т.е.
административный договор определяется через категорию “соглашение”, что
ранее не подвергалось исследованию в рамках административного права.
Сущность административного договора раскрывается через такие категории,
как: “соглашение”, “воля”, “волеизъявление”, которые исследуются с
учетом философского и психологического понимания, соотношения теорий
“воли” и “волеизъявления”.
В результате исследований сделан вывод о том, что сущностью
административного договора является соглашение сторон, основанное на
согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений.
Применительно к административному договору преломляются такие
философские категории, как “сущность”, “структура”, “форма”,
“содержание”, “функция”.
Структура договора исследуется с учетом классификации административных
договоров на нормативные и индивидуальные, т.к содержание
индивидуального административного договора составляет совокупность
условий, закрепляющих права и обязанности сторон, а нормативного
административного договора – административно-правовые нормы.
Структура административного договора представляет собой совокупность
элементов (субъект, объект и содержание) и выступает как правовая связь
между субъектами административного права, возникшая по поводу объекта,
устанавливающая в индивидуальном административном договоре совокупность
условий, закрепляющих права и обязанности сторон, а в нормативном
административном договоре – административно-правовые нормы.
Под субъектом административного договора следует понимать лицо (орган),
определенное административно-правовыми нормами, обладающее
административно-правовым статусом (совокупностью нормативно закрепленных
юридических прав и обязанностей) и административной правосубъектностью
(возможностью (способностью) выступать в качестве субъекта прав и
обязанностей). Один из субъектов административного договора наделен
государственно-властный полномочиями.
Объект административного договора – это действия (поведение) сторон
административного договора.
Обозначена система общеправовых функций, присущих административному
договору, а именно:
а) регулятивная (статическая, динамическая) – в результате заключения
административного договора устанавливаются определенные правила
поведения для сторон, и нормативный, и индивидуальный административный
договор служит регулятором общественных отношений, координирует
взаимосвязи между субъектами административного договора;
б) правореализующая функция – состоит в переводе абстрактных
административно-правовых норм в конкретные условия индивидуального
административного договора, закрепляющие права и обязанности сторон;
в) правовосполнительная – заключается в устранении правовых пробелов
применительно к конкретным административным правоотношениям;
г) коммуникативная – административный договор представляет собой
соглашение, компромисс между субъектами административного права, что
способствует взаимодействию и взаимосвязи между ними;
д) информационная – в результате заключения административного договора
происходит фиксация воль и волеизъявлений сторон, достигнувших
соглашения по поводу условий административного договора
(административный договор содержит информацию как для участников
административного договора, так и для “третьих лиц”);
е) охранительная – осуществляется путем угрозы применения санкций,
предусмотренных как императивно (в законе), так и диспозитивно (по
соглашению сторон в административном договоре), за нарушение условий
договора, а также установление гарантий, направленных на эффективное
исполнение условий административного договора;
ж) распределительная или дистрибутивная – происходит распределение прав
и обязанностей между субъектами административного права,
корреспондирующих друг с другом, на основе которых возникают
административно-правовые отношения;
з) воспитательная – процесс заключения административного договора
способствует побуждению правовой активности субъектов административного
права, их правомерному поведению, воспитывает самостоятельность
мышления, заставляет изучать и анализировать административно-правовые
нормы, осознавать и отстаивать публичные интересы;
и) познавательная – обеспечивает расширение правовых знаний субъектов,
вступающих в административный договор.
В систему функций административного договора входят следующие
специальные функции, присущих ему в силу отраслевой специфики:
контрольная – заключается в том, что государственно-властный субъект
может быть наделен контрольными полномочиями за исполнением условий
административного договора;
стимулирующая – в условия административного договора могут быть включены
правовые стимулы (льготы, субсидии, поощрения, дополнительные гарантии);
структурно-организационная – заключается в упорядочивании управленческих
взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей, предметов
ведения, полномочий;
демократизации управления – использование административного договора в
сфере управления предоставляет субъектам управления возможность выбора
формы управления, основанной на согласовании воль и волеизъявление
управляющих и управляемых, применительно к конкретным условиям;
обеспечительная – состоит, с одной стороны, в обеспечении достижения
публичных интересов в сфере государственного управления общественных
отношений, с другой стороны, достижения конкретных интересов участников
административного договора.
Исследуя правовую природу административного договора, автор выявил общие
юридические признаки административного договора, которые присущи ему как
договору, а именно: наличие двух или более субъектов, обладающих
административной правосубъектностью; равноправие (формально-юридическое
равенство) субъектов; определенная административно-правовыми нормами
форма договора; обязательность исполнения договорных условий субъектами
договора.
А также специфические юридические признаки административного договора,
присущие ему в силу отраслевых особенностей: наличие
государственно-властного субъекта; цель заключения административного
договора – удовлетворение публично-правовых интересов; основан на нормах
административного права; в результате его заключения возникают
административные отношения.
На основе сущности и выявленных юридических признаков административного
договора, предложено авторское определение административного договора,
под которым понимается основанное на административно-правовых нормах
соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и
волеизъявлений равноправных двух или более субъектов административного
права, один из которых государственно-властный субъект, устанавливающие
договорные условия, исполнение которых обязательно и направлено на
удовлетворение публично-правовых интересов.
При исследовании правовой природы административных договоров изучен
зарубежный опыт правового регулирования административных договоров во
Франции и Германии и зарубежные административно-договорные теории,
поскольку у истоков учения об административном договоре такие немецкие и
французские ученые, как Г. Брэбан, Ж. Ведель, В. Гильтер, И. Рихтер, Г.
Маурер, Г. Хилл, Г.Ф. Шупперт и другие.
Изучение правового регулирования административных договоров, понимания
его правовой природы в зарубежных странах, рассмотрение сфер его
применения во Франции и Германии обусловлено тем, что Франция, Германия
и Россия относятся к романо-германской правовой системе.
Анализ опыта зарубежных стран позволил сделать автору вывод о том, что
административный договор как средство управления достаточно широко
применяется в административной практике Франции и Германии в различных
сферах (например, в связи с управлением общественными службами, с целью
приобретения, продажи или аренды имущества либо с целью его
приспособления для нужд охраны общественного порядка или предоставления
общественных услуг, в связи с осуществлением общественных работ, для
оформления отношений по найму персонала и др.).
Исследование законодательства Франции и французской
административно-договорной теории позволили сделать вывод о том, что
правовому регулированию административных договоров во Франции присущ
особый административно-правовой режим; возможность заключения
административных договоров во Франции предусмотрена или прямо в
административно-правовых нормах, или допустима судебной практикой.
В судебной практике Франции для квалификации административного договора
используются следующие критерии (достаточно одного из них): одним из
субъектов административного договора выступает публичное юридическое
лицо (или лицо, наделенное такими полномочиями); цель административного
договора – общественный интерес; предмет административного договора
связан с деятельностью, представляющей публичный интерес; наличие в
договоре “условий, выходящих за рамки общего права”.
Публичное юридическое лицо (администрация), являясь субъектом
административного договора, обладает исключительными полномочиями:
правом одностороннего расторжения договора в пользу администрации;
давать инструкции в ходе исполнения договора, налагать санкции в
одностороннем порядке. Другой субъект административного договора
обладает правом на “финансовое равновесие”.
Проанализированы сферы, в которых используются административные
контракты во Франции: управление публичными службами (договоры о
концессии, об аренде, об управлении); регулирование различных видов
имущественных отношений (договоры о поставке товаров, об использовании
общественного достояния, о предоставлении помощи); предоставление услуг
и проведение исследований (договоры об услугах и исследованиях);
публичные займы (договоры о государственных и муниципальных займах).
Анализ законодательства Германии (Закона об административном
производстве от 25 мая 1976 г., Германского гражданского уложения от 18
августа 1896 г) позволил автору сделать вывод о том, возможность
заключения административного договора предусмотрена законом и он
используется в области административного права наряду с актом
управления.
С одной стороны, административный договор Германии, являясь
процессуальным актом, представляет собой форму административно-правового
регулирования внешнего управленческого воздействия и заключается в виде
соглашений между органами управления, другими субъектами, гражданами. С
другой стороны, административный договор Германии – это соглашение между
субъектами административного права, заключающееся в рамках
публично-правовой деятельности административных органов, направленное на
возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей с целью
достижения публичного интереса.
Административному договору в Германии присущи следующие признаки:
достижение соглашения между субъектами административного права путем
согласования воль и волеизъявлений; одним из субъектов административного
договора выступает административный орган; предмет административного
договора носит публично-правовой характер, что обусловлено содержанием
договора, т.е. административно-правовыми правами и обязанностями; целью
заключения административного договора является публичный интерес;
основан на нормах административного права.
Исследованы виды заключаемых административных договоров в Германии, а
именно: координационно-правовые (например, между органами коммунального
самоуправления); субординационно-правовые (например, договор между
органом полиции и административным правонарушителем об исполнении
последним некоего обязательства); обязательственные (обязывающие);
распорядительные; договор о мировом соглашении; договор взаимного обмена
(например, освобождение от предписаний плана застройки в ответ на
уступку земельного участка или на оплату особо оговоренных расходов);
договор мены.
Для административных договоров во Франции и Германии установлен особый
административно-правовой режим в сфере правового регулирования;
гражданское законодательство применяется по аналогии в случае отсутствия
административно-правовых норм; во Франции имеется достаточно богатая
судебная практика, занимающаяся разрешением споров, касающихся
квалификации договоров. Зарубежный опыт правового регулирования об
административных договорах Франции и Германии может быть использован в
Российской Федерации при создании правовых норм об административных
договорах.
Глава 2 Административный договор как правовой институт административного
права
В зависимости от цели и наличия у субъекта, заключающего
административный договор, полномочий на правотворчество,
административные договоры можно разделить на: индивидуальные и
нормативные. Следует обратить внимание на то, что это в юридической
науке используется еще один критерий: правовой результат.
Использование в качестве критерия классификации такого юридического
признака, как наличие двух или более субъектов административного права,
обладающих административно-правовым статусом и административной
правосубъектностью, позволяет выделить следующие виды административных
договоров: двусторонние – административный договор заключен между двумя
субъектами, и многосторонние – в договоре участвует более двух
субъектов.
По субъектному составу, в зависимости от формального равенства субъектов
административного договора, можно выделить равностатусные и
неравностатусные административные договоры. Равностатусным считается
административный договор, заключенный между субъектами административного
права, обладающими формально равным административно-правовым статусом.
Неравностатусные – между субъектами административного права, изначально
неравными по своему статусу.
Обязательность исполнения административного договора способствует
выявлению следующих типов административных договоров: добровольно
исполненные или принудительно исполненные, например, с помощью
государственных мер принуждения.
Такой критерий, как форма административного договора, определенная
административно-правовыми нормами, влечет за собой выделение таких видов
договоров: письменные, устные и специальные (договоры, для которых
законодателем предусмотрен специальный порядок вступления их в силу).
В зависимости от предмета административного договора выделяют: договоры
о компетенции; договоры о сотрудничестве (например, о совместной
деятельности, об обмене информацией); договоры о поступлении граждан на
государственную службу (или служебный контракт).
Изменения, произошедшие в российском обществе, привели к тому, что в
настоящее время в административно-правовой науке договор признается
источником права, и представляет научный интерес правовая природа
административного нормативного договора, его роль и место среди
источников административного права Российской Федерации.
После принятия Конституции РФ 1993 г. активно используются договорные
методы регулирования в ряде важнейших сфер конституционных и
административных правоотношений (ч.3 ст.11, ч.4 и 5 ст.66, ч.2 и 3
ст.78, ч.1 ст.85 Конституции Российской Федерации). К числу источников
административного права относятся следующие виды договоров, имеющих
административно-правовую природу:
договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами власти
субъектов Российской Федерации (например, договор о разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти города
федерального значения Москвы от 16 июня 1998 г., соглашение между
Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области
о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения,
пользования и распоряжения недрами на территории Ростовской области от
29 мая 1996 г. № 7).
договоры о передаче полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации (например, договор от 31 января 2005 г. между
Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий по Республике Саха (Якутия) и Правительством
Республики Саха (Якутия) о передаче функций в области пожарной
безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и
регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их
последствий”);
договоры о финансировании между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
(например, договор от 19 декабря 2007 г. между Министерством
экономического развития и торговли Российской Федерации и Правительством
Астраханской области “О финансировании мероприятий, осуществляемых в
рамках оказания государственной поддержки малого предпринимательства в
2007 году”);
договоры об обмене информацией между федеральными органами
государственной власти (например, соглашение от 5 декабря 2007 г. “О
порядке обмена информацией и взаимодействии между Федеральной службой
судебных приставов и Федеральной миграционной службой, их
территориальными органами и структурными подразделениями”, соглашение от
3 сентября 2008 г. “О взаимодействии и взаимном обмене информацией
Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральное
агентство лесного хозяйства”);
договоры о дружбе и сотрудничестве между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации (например, Договор от 1 июля 2007 г. “О
дружбе и сотрудничестве между городом Москвой и Республикой
Башкортостан”; договор от 14 октября 1996 г. между Администрацией
Санкт-Петербурга и Администрацией Псковской области “О сотрудничестве в
экономической, научно-технической, культурной и социальных областях”).
Проанализированы два вида определений нормативного договора: определение
нормативного договора через категорию “нормативного правового акта” и
определение нормативного договора как “договора о нормах”, последнее из
которых принято за основу при исследовании правовой природы нормативного
административного договора.
Заключение
Автор выделяет следующие специфические признаки нормативного
административного договора как источника административного права:
он устанавливает нормы административного права, следовательно,
выделяется такая разновидность административно-правовых норм, как
договорная норма, которой свойственна специфическая особенность –
согласительная природа;
он заключается только субъектами, обладающими определенными полномочиями
на его заключение; таковыми могут выступать органы государственной
власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов
Федерации, органы местного самоуправления, местные сообщества.
Под договорной нормой в литературе понимают согласованную
административно-правовую норму, нормативное установление, выработанное
посредством согласования в публичном интересе для урегулирования
отношений в сфере управления.
Наличие данных специфических признаков позволяет сделать вывод, что
административный нормативный договор, являясь источником
административного права и частью правовой системы Российской Федерации,
выступает в качестве самостоятельного элемента механизма правового
регулирования, и отнести его к такой форме правового регулирования, как
нормативное регулирование.
Уточнено понятие нормативного договора, который представляет собой
формально определенное соглашение, возникшее при согласовании
обособленных свободных воль и волеизъявлений субъектов административного
права, обладающих правотворческими полномочиями, устанавливающее
административно-правовые нормы.
Индивидуальный административный договор, с одной стороны,
рассматривается как соглашение, заключенное между субъектами
административного права и влекущее за собой возникновение, изменение и
прекращение административных прав и обязанностей, а с другой стороны, в
качестве самостоятельной формы управления с учетом природы
управленческих отношений.
Исследуя административный договор в соотношении с такими правовыми
явлениями, как “государственное управление”, “формы управления”, автор
пришел к выводу, что административный договор является самостоятельной
формой управления, который обусловлен сочетанием управленческих и
договорных начал.
Административный договор как форма государственного управления позволяет
урегулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления
субъектов административного права, добровольно согласившихся установить
определенный порядок или выполнить взаимные действия, направленные на
обеспечение и удовлетворение публичных интересов, поддерживаемых
участниками соглашения.
Будучи непосредственным выражением воль и интересов сторон, договор в
качестве акта управления реализует интересы “третьих лиц”, способствует
проведению коллективных, групповых, государственных и общественных
интересов.
Исследуя индивидуальный административный договор, автор приходит к
выводу о том, что индивидуальный административный договор имеет
различные значения.
Во-первых, индивидуальный административный договор – это соглашение,
заключенное между субъектами административного права и влекущее за собой
возникновение, изменение и прекращение административных прав и
обязанностей.
Во-вторых, индивидуальный административный договор – это
административное правоотношение, содержанием которого являются
административные права и обязанности его субъектов.
В-третьих, административным договором считают и сам документ,
фиксирующий права и обязанности сторон. В данном случае содержанием
административного договора является его текст.
В-четвертых, административный договор выступает как юридический факт,
влекущий за собой возникновение административного правоотношения.
Автор обосновал и внес предложения о принятии федерального закона “Об
административных договорах”, закрепляющего понятие и признаки
административного договора, правовой статус его субъектов (в том числе и
исключительные полномочия государственно-властного субъекта), порядок
заключения, изменения и прекращения административных договоров,
требования к их форме и содержанию, основания и процедуру признания
административных договоров недействительными, особенности правового
регулирования исполнения отдельных видов административных договоров.
Литература
1. Барциц И.Н. Служебный контракт как особый вид административного
договора // Государственная служба. – 2009. – № 2 (58). С.110-113.
2. Синдеева И.Ю. Соотношение частного и публичного в административном
договоре // Административное и муниципальное право. -2009. – № 5 (17). –
С.78-83.
3. Синдеева И.Ю. О правовой природе нормативного договора как источника
административного права // Государственное управление и право. Выпуск 7,
2008 / Под общ. редакцией И.Н. Барцица. – С.130 – 136.
4. Синдеева И.Ю. Административные договоры в практике государственного
управления зарубежных стран // Государственное строительство и право /
Под ред. Г.В. Мальцева. Вып.24, 2009.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
