.

Заєць А.П. 1999 – Правова держава в контекстi новiтнього українського досвiду (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
0 24915
Скачать документ

Заєць А.П. 1999 – Правова держава в контекстi новiтнього українського
досвiду

Розділ І

ПРИРОДА ПРАВА І ЙОГО РОЛЬ У ФУНКЦІОНУВАННІ ДЕРЖАВИ

1. Світоглядні основи праворозуміння (історичний огляд)

Плюралізм праворозуміння як відображення плюралізму світоглядних ідей.
Розуміння права завжди спиралось на загальне світорозуміння, уявлення
про закономірності існування природи і суспільства. Зміни у підходах до
філософського осмислення дійсності безпосередньо впливали на поняття
права, визначення його джерел і сутності, на оцінку самої можливості
його пізнання, ролі і призначення у суспільстві. Філософські питання про
співвідношення матерії і свідомості, шляхи розвитку суспільства і творчу
роль людини у його перетворенні юридична наука не тільки акумулювала, а
й застосовувала у поясненні правових систем.

Метафізика і діалектика, раціоналізм і емпіризм, натуралізм і
антропологізм, історизм і реалізм, ідеалізм і матеріалізм відбивалися у
правових вченнях, відтворювалися у відповідних моделях права. Абсолютне
природне право діставало свої ідеї з метафізичного сприйняття світового
життя, атомізму Демократа, абсолютної справедливості Арістотєля,
раціоналізму Декарта, Спінози, Лейбніца, Локка, Руссо. Утилітаризм
Сократа, Бентама, Мілля, доповнений еволюційною моделлю розвитку
суспільства Спенсера, законом природного відбору Дарвіна, і навіть
відхилення від загальної філософської лінії Вейсмана і Ніцше (про
необхідність удосконалення людства як виду) знаходять відгук у філософії
права, зокрема в її історичній доктрині.

Протягом усього періоду існування цивілізації простежується суперництво,
протистояння і навіть боротьба двох течій, шкіл у філософії права —
природно-правової та історичної. В основі такого дуалізму права лежать
різні підходи до розуміння джерел права, його походження, які, в свою
чергу, спирались на загальні філософські вчення.

Ідея природного права, яка довгий час розвивалась у формі абсолютного
природного права, грунтувалася на переконаності в існуванні загальних і
незмінних законів світового життя і людських відносин. Вважалося, що
кожна жива істота має природні властивості, які неминуче виявляються у
її поведінці, а природний закон є незмінною та універсальною етичною або
правовою нормою людської поведінки.

Однак, якщо в античному світі джерело природного права — у вічному
природному законі (натуралістична концепція), який не може бути
встановлений людьми, а має у своїй основі божественний розум і

його силу, у середні віки — у Розумі і Волі Бога, то на початку нового
часу раціоналістичне вчення про природне право на основі прогресивної на
той час філософії Декарта вбачає таким джерелом самосвідомість і
мислення людини, її розум як силу, здатну не тільки встановити нові
істини, а й перебудувати світ і суспільний порядок. Натура і властивості
людини (у Г. Гроція — устремління до спільності, Т. Гоббса — страх і
егоїзм, Б. Спінози — природна сила і самозбереження, X. Томазія — потяг
до добробуту, Дж. Локка — природна свобода індивіда, Г. Лейбніца —
любов, у Ж. Ж. Руссо — моральна і політична рівність та свобода)
визначають абсолютні принципи та державний лад. Норми, вироблені на
основі цих властивостей, мають загальнообов’язковий характер, їх слід
додержувати у повсякденному житті, вони — орієнтир та імператив для
держави.

Природно-правове вчення цього періоду має індивідуалістичний,
атомістичний і механістичний характер. За визначенням професора М
Палієнка, людина у такій природно-правовій філософії «розглядається сама
по собі, як абстрактний індивід, ізольована особа, поза всяким впливом
середовища та історичних умов»1. Так само уявлялась і держава — як
механічне з’єднання індивідів, а індивід та його розум, природні
властивості та права розглядались як основа держави.

Ідея природного права з новою силою постає у XVII столітті (саме на цей
час припадає розробка власне доктрини природного права), її відродження
слід розглядати у контексті взаємозв’язку гео-політичних,
соціально-екоиомічних зрушень і еволюції нормативно-правових регуляторів
у Європі після падіння Римської імперії, згодом — розпаду Франкської
держави та утворення на її терені ряду незалежних держав.

Досконале римське право було сприйняте спочатку не як «практичне», діюче
право (після падіння Римської гмперії на території Європи досить
тривалий час використовувалось «варварське право», зокрема, «Салічна
правда» (Lex Salica) у Німеччині, кутюми Франції тощо), а через
університетську освіту — як ідеальна модель, право належного. Таке
право, як зауважує Р. Давід, зосереджувалось не на судовому розгляді,
судових процедурах, засобах виконання, а на моделюванні норм, що
відповідають справедливості та моралі2.

Норми «варварського права», на думку університетських вчених, не
відповідали критеріям моралі і справедливості, тому й не користувалися
їх прихильністю. Гостра критика недоліків цих норм, з одного боку, і
можливості, що відкривалися із систематизацією і подальшим
пристосуванням норм римського права до потреб практики — з іншого,
сприяли розумінню права, яке не збігалося з фактично існуючими нормами,
а було творінням людського розуму.

Правом, що відповідало б вимогам саме людського розуму, було визнане
римське право. Воно було перероблене, оновлене, систематизоване і у
такому вигляді сприйняте як «писаний розум» в Італії та Німеччині,
Франції та Іспанії, Португалії, швейцарських кантонах, у Скандинавських
країнах та ін. Тобто відродження ідеї природного права значною мірою
залежало від способу створення «нового» позитивного права, а також
впливу на цей процес університетів як осередків правової науки.

Найвище втілення ідея раціоналізму знайшла у вченні І. Канта. Загальний
правовий закон, за Кантом, проголошує: вчиняй так, щоб вільний прояв
твоєї сваволі сполучався б зі свободою кожного, згідно із загальним
законом1. Відповідно й право виводиться не з об’єктивної природи речей
та відносин, а із законів розуму, виражених у волі. Основою права
визнається автономна воля, а природне право, що належить людині з огляду
саме на її людяність, — свободою (тобто здатністю хотіти і діяти згідно
з розумом), суміщеною за цим загальним законом зі свободою інших людей.
А оскільки право передбачає зовнішнє користування свободою (внутрішнє
залишається у віданні моралі2), то гарантованість такого користування
Кант вбачає у державному примусі. Держава стає зовнішньою силою щодо
права, санкціонуючи у позитивному праві норми чистого розуму (крім
природного і позитивного права Кант розрізняє ще й правову категорію
справедливості як соціального домагання, не забезпеченого державним
примусом3). Природне право виступає моральною основою позитивного права
і його кінцевою метою (ідеальною моделлю). Спроба Канта поєднати
природне право з позитивним виявилася невдалою. Визнання ним
неможливості будь-якого опору державі і державній владі призвело до
висновку щодо практичного верховенства позитивного права і повного
безсилля права природного. Відтоді природне право стає не безпосереднім
регулятором поведінки людини, а еталоном, критерієм, вищою моральною
метою.

Зазначимо, що незважаючи на недоліки природно-правової доктрини, вона в
усі часи була рушійною силою перетворень і революцій: коли відживали
історичні форми права, за допомогою природного права обґрунтовувався
повий суспільний порядок. Під гаслами природного права тривали
північно-американські визвольні війни, французькі революції, знищувалось
рабстйо і зруйновувався кріпосний лад. Проте ним послуговувались і для
захисту абсолютизму, примусового впровадження казарменого соціалізму і
комунізму. Через хибне розуміння сутності людини і потреб людства
руйнувалися цивілізації і встановлювалася жорстока тиранія,
плюндрувалися здобутки людського розуму і людських рук.

1 Палиенко Н, И. Учение о существе права и правовой связанности
государства. –

X., 1908. – С. 32.

2 Давид Р. Основные правовые системы современности. – М., 1988. – С.55 –
57.

1 Див.: Кант И, Метафизика нравов : В 6 т.

2 Там само. – С 139.

3 Там само. – С. 143.

М., 1965. – Т. 4, ч. 2. – С 140.

Паралельно з природно-правовими ідеями, майже з древності (згадаймо
софістів з їх практикою абсолютної справедливості та відносності правди
і неправди) існує та набуває сили історичний погляд на право, розквіт
якого припадає на XIX століття. Саме він на довгий період витісняє із
науки ідеї абсолютного природного права (щоправда, відбулось це досить
поступово).

Філософською основою історичного вчення про право є вчення Й. Гердера,
Ф. Шеллінга, Г. Гегеля про прогресивний процес історичного розвитку.
Саме народна свідомість, народне переконання є джерелом права. Вони
визначають зміст і обов’язковість права. Воля ж законодавця, за цим
вченням, не має ніякого значення, оскільки не впливає на формування
права.

Однак така точка зору виявилася досить вразливою. З одного боку,
простежувався певний збіг такого підходу з поглядами прихильників
природно-правової доктрини. І тут, і там право визнавалося незалежним
від особи та законодавця, розрізнялися лише джерела права (воля Бога,
розум, народний дух). Тут і там право постає як ідеальні правові норми,
законодавець повинен тільки викласти їх належним чином на папері.
Розбіжності виявляються лише у методі пізнання права: природно-правове
вчення виводить його шляхом умовиводів, а історичне — емпіричним шляхом.
З іншого боку, початкові погляди представників історичної школи
відповідали потребам реальності — життя відкидало сліпе уявлення про
право, що сформувалося у надрах абстрактного народного духу, народної
свідомості.

З часом недоліки історичної школи права частково нівелюються. Це
знаходить, зокрема, свій вияв у поглядах видатного німецького вченого Р.
Ієрінга, який піддає критиці закономірну теорію правотво-рення, визнає
свідомі зусилля особи і боротьбу інтересів факторами правотворення, а
державну владу — формальним джерелом права. Ієрінг, на противагу
народному звичаю, віддає пріоритет закону, визначаючи законодавство як
свідому і закономірну форму правотвор-чості і визнаючи активну роль
законодавця. Ієрінг писав у знаменитому творі «Мета в праві», що у
суспільстві в усі часи і на всіх ступенях розвитку існують відношення
влади і підкорення. Такими є рабство, кріпосне право, суспільна влада.
Влада в суспільстві поступово виробляє правила поведінки для підвладних
і для себе самої. Ці правила називаються правом. Сила створює право.
Право є політика сили. Воно не може вважатися чимось вищим, що служить
самому собі за мету; право є лише засіб, а мета його — організація,
підтримання і збереження суспільства. Право, не підкріплене силою, є
фантомом, оскільки тільки влада, що здійснює норми права, робить право
тим, чим воно й повинно бути. Суспільство потребує встановлення і
підтримання певного порядку. Розрізнених сил окремих осіб для цього
недостатньо; люди об’єднуються у союзи, що мають приватний характер, але
й цього замало — потрібна міцна вища влада, а саме — державна влада1.
Держава і право, таким чином, є нічим іншим, як соціальною організацією
при-

1 Иеринг Р. Цель в праве. – СПб., 1881. – С, 216 – 228.

мусу1, держава й суспільство — носієм дисциплінованої примусової влади;
дисципліна примусу є право. Іншими словами, держава є суспільство, яке
примушує2.

Вперше Ієрінг впроваджує поняття мети в праві, обґрунтовує висновок про
визнання боротьби інтересів рушійною силою правотвор-чості, визначає
законодавство як форму свідомої правотворчості3.

Заперечуючи усяке інше право, крім позитивного (тобто такого, що
створене законодавцем, державою), Ієрінг наполягає на
конкретно-історичному характері права, його обумовленості матеріальними
або егоїстичними інтересами людей, умовами їхнього життя, а також силою
державної влади4. У той же час він не відмовляється від ідеї
справедливості та моральності у праві, більше того, досягнення
матеріальної справедливості визнає вищою метою права5.

На базі Ієрінгівського вчення про право, філософії позитивізму,
започаткованої О. Контом, зростає юридичний позитивізм, позитивне вчення
про право, яке відкидає природно-правове вчення і визначає своїм
завданням вивчення єдино існуючого права — права позитивного. Це вчення
рішуче змінило уявлення про позитивне право як таке, що довільно
твориться законодавцем, і визнало його як право, вироблене самою
історією. Не догма і не вищий розум, а конкретні правила, що
відображають потреби і устремління людей, з цього часу визнаються єдиним
об’єктом вивчення. Вчення про природне право як таке оголошується
застарілим, навіть примітивним.

Досить характерно з цього приводу висловився наприкінці минулого
століття В. Ф. Залєсський у ґрунтовній праці з дослідження історичної
школи права. «Розпочинаючи короткий історичний огляд поступової заміни
однієї великої доктрини у сфері права (історична доктрина) іншою, —
писав він, — яка не поступається їй у величі (ієрінгівський напрям), я
повинен попередити читача, що вміщую свої дослідження в тісні рамки цих
двох напрямів у науці права. Усі інші теорії права, як-от теорію
природного права та інші метафізичні теорії, які мають і в даний час
своїх представників у середовищі вчених-юристів, я залишаю без розгляду,
оскільки помилковість і застарілість (виділено мною. — А. 3.) усіх цих
поглядів достатньо в науці установлено»6.

Спочатку в Германії, а згодом і в багатьох інших європейських країнах
юридичний позитивізм перемагає. Велика плеяда вчених починає
досліджувати національне право за допомогою формально-догматичних
методів. У Германії та Англії, Франції, Італії та Росії, в інших країнах
узагальнюються результати дії позитивного права в реальному житті,
відбувається логічна обробка усього комплексу

1 Иеринг Р. Цель в праве. – С. 228.

2 Там само, – С. 229.

3 Там само. – С. 238.

4 Там само. – С 316 – 338.

5 Там само, – С 188, 189.

6 Залесский В. Ф. Власть и право : Философия объективного права. –
Казань,

1897. – С. 61.

10

11

існуючих у суспільстві юридичних норм і відносин, вивчаються
взаємозв’язки права і держави, розвиваються і доповнюються ієрінгівські
погляди на сутність права, значення казуальної творчості у його
становленні. Особливу увагу вчені приділяють вивченню закону, який
визнають вищою, переважного формою права.

Таким чином, історичне вчення про право було суттєво модифіковане. На
зміну поглядам на право як загальну волю, як явище, що непомітно
розвивається у надрах народного духу, приходить раціоналістичне вчення
Р. Ієрінга і його послідовників, які вважають боротьбу інтересів
фактором формування права, визнають еволюційний характер права, тобто
поступовість його історичного розвитку.

Утилітарно-еволюційна теорія у період відносної стабілізації
суспільно-політичного життя європейських народів у другій половині XIX
сторіччя була ідеальним фундаментом для укріплення буржуазних монархій
та існуючих порядків, освячувала їх, проте залишала місце і для певної
реформаторської діяльності, особливо у сфері вдосконалення правопорядку.
Розширилось розуміння правового минулого, існуючого права, був пояснений
причинний зв’язок правових явищ і виведена послідовна картина зміни
правових інститутів, поєдналося теоретичне і практичне осмислення
правового буття, зародилась юридична соціологія (спочатку у формі
гіорівняльно-етнографічного методу).

Світоглядна основа правових вчень у кінці XIX – XX столітті. Історична
школа і раціоналістичне вчення про право підготували багатий грунт для
правових теорій, що розвиваються наприкінці XIX — початку XX століття, у
тому числі для марксистської теорії. З історичним розпитком зростала і
сьідомість народів, зазнавали змін уявлення про право. Посилення
класової боротьби в останній чверті XIX сторіччя з новою силою відроджує
ідею природного права. Це зумовлюється незадовільним охопленням питань
соціального життя позитивним правом, його нездатністю визначити шлях
розвитку права і перетворення правового життя у відповідності із
соціальними ідеалами і устремліннями людей.

Ідея природного права у тому вигляді, в якому вона відроджується
наприкінці XIX століття, частково позбувається своїх давніх помилок. її
представники (Г. Спенсер, Р. Штаммлер, Є. Трубецькой та ін.) визнають
змінюваність правових норм, розрізняють норми ідеальні і необхідно
існуючі у житті. Наголошується на практичних вимогах природного права:
вдосконаленні існуючого права у порівнянні з ідеальними нормами,
необхідності покладення останніх в основу правопорядку.

Тільки перехід на позиції природного права (так вважав П. І.
Новгородцев) дає змогу вірмо визначити проблему зв’язаності правом
держави, оскільки природне право спрямовує діяльність держави.

Висновки природно-правової доктрини про зв’язок права з властивостями
людей, наділених свідомістю, інтерпретуються позитивною доктриною як
визнання важливої ролі свідомості, ідеального, психологічного фактора у
правотворенні й розвитку права. Вважається, що

вивчення цієї ролі має величезне значення і для вивчення самого права,
пізнання його первісних джерел, його природи (як фактора психіки
людини), внутрішніх основ і генезису. Заперечення ж самими
представниками природно-правової доктрини принципів і норм природного
права як безпосередньо діючого права, а також визнання змінюваності норм
природного права дозволило зробити висновок, що природне право не є
особливим видом права відносно позитивного права, а лише ідеальною його
моделлю, бажаним правом, без атрибутів позитивного права.

Таке уявлення про природу права призвело на початку XX століття до
спроби синтетичного погляду на право, який охоплював би існуючі
протилежні уявлення про нього.

Намагання синтезувати й узгодити різноманітні теоретичні погляди на
право спостерігалися і раніше. Переконливий приклад — філософія Гегеля,
де усі моменти буття є моментами діалектичного розвитку духу, який
проходить три ступені розвитку: суб’єктивний, об’єктивний, абсолютний.
Об’єктивний дух і становить право у власному розумінні. Право, у свою
чергу, проходить три етапи розвитку: як відсторонене, формальне
(абстрактне) право, свобода волі у зовнішньому світі; як внутрішнє
самовизначення волі, моральна вимога; як мораль у поєднанні з
абстрактним правом, що здійснюються у людських союзах (сім’ї,
суспільстві, державі)1.

З нашої точки зору, Гегель геніально визначив співвідношення
суб’єктивного й об’єктивного у праві як належного та існуючого і
за-і Там само. – С. 125.

7 Ціцерон Марк Тулій. Про державу; Про закони; Про природу богів.- С.
48.

8 Там само. – С. 49-66.

врядування «за порівняно короткий строк, що минув відтоді, як Ціцерон їх
записав, дістали практично повсюдне визнання і впродовж багатьох століть
служили загальновідомими положеннями в теорії політичної філософії»,
«ввійшли до загальної скарбниці політичних ідей»1.

Праці Ціцерона знаходилися у руслі вчень епохи стоїцизму, представники
якого (Хрисипп, Панетій, Полібій та ін.) вважали справедливість
найкращим утримувачем держави від розпаду, сформулювали ідею
всесвітнього братства всіх людей.

Зазначимо, що аналогічні ідеї були досить поширеними і на Сході — в
Древній Індії і Древньому Китаї. Древньоіндійський політико-економічний
трактат «Артхашастра, або наука політики» засвідчує важливість моральних
основ для надійності влади, оскільки правитель, який править
несправедливо, не може розраховувати на допомогу підданих, а виснажені
піддані робляться жадібними і стають ворожими щодо свого правителя.
Сунь-цзи, китайський філософ (близько 313 -238 pp. до н. є.)
стверджував: якщо правитель прагне спокою, то має видавати справедливі
накази і любити народ, якщо правитель прагне слави — поважати ритуали і
вчених, якщо бажає утвердити свої заслуги — шанувати мудрих і залучати
здібних людей2.

Після розпаду Римської імперії протягом тривалого часу спостерігається
криза права, яка завершується повністю лише у XIII столітті визнанням
такої ідеї: суспільство повинне керуватися правом^.

Роль права в організації і функціонуванні держави в епоху середньовіччя
і нові часи. Формування поняття державного і народного суверенітету,
ідей правової держави. В епоху середньовіччя продовжується формування
поняття держави як загальної спільноти і складається теорія державного
суверенітету та суверенітету народу. Ж. Боден сформулював визначення
суверенітету і обгрунтував принцип неподільності державного
суверенітету, стверджуючи, що держави встановлюються за примусом
найсильніших або ж у результаті згоди одних людей добровільно передати в
підпорядкування інших свою свободу цілковито, щоб ці останні нею
розпоряджалися, спираючись на суверенну владу або без усяких законів,
або на основі певних законів і згідно з певними умовами. Народ може
віддати суверенну владу без будь-яких умов, однак це не означає, що
суверен користується владою без будь-яких обмежень. На нього поширюються
закони божі та природні, і не у владі суверена скасувати їх4.

Середньовічною традицією’, як її розумів Р. Гукер, була відповідальність
кожної політичної сили (уряду чи короля, парламенту тощо) перед народом
чи спільнотою, якою вона керує, обмеженість моральним законом,
конституційними традиціями та угодами, які укладались в епоху
королівства5. До речі, саме з того факту, що на Заході право завжди мало
певний (більший чи менший) рівень легітимації, випли-

1 Себайн Д., Торсон Т. Історія політичної думки. – С. 169 – 170.

2 Антология мировой политической мысли. – Т. 1.-С. 138, 143.

3 Давид Р. Основные правовые системы современности. – С. 61.

4 Антология мировой политической мысли. – Т. 1. – С. 303.

5 Себайн Д., Торсон Т. Історія політичної думки. – С. 393, 466.

60

61

ває досить поширене ототожнення права і закону, яке має своїх численних
прихильників у науковому середовищі й донині.

Піддаючи аналізу розвиток ідей державного суверенітету, взаємозв’язок
суспільства і держави, неможливо обійти увагою погляди Т. Гоббса.
Держава, за його думкою, формується таким чином: загальна влада, яка
могла б захистити країну від вторгнення чужинців, а громадян від
несправедливостей, вчинюваних один одному, може бути споруджена одним
шляхом, а саме шляхом зосередження всієї сили влади в одній людині або
зібранні людей, яке більшістю голосів могло б звести всі волі громадян в
єдину волю1. Для встановлення цієї влади необхідно, щоб люди призначали
одну людину або зібрання людей, які були б їх представниками, і щоб
кожна людина вважала себе довірителем відносно всього, що носій
загальної особи буде робити сам чи примушувати робити інших для
загального блага і відчувала відповідальність за це. Це й буде держава,
сутність якої зводиться до такого визначення: «держава є єдина особа,
відповідальною за дії якої зробила себе величезна кількість людей, з тим
щоб ця особа могла використовувати силу і засоби всіх їх так, як визнає
за необхідне для їх миру і загального захисту»2. Т. Гоббс виділяє три
форми держави — монархію, аристократію та демократію, і два види
політичної влади — патерналі-стську та деспотичну. В першому випадку
влада здобувається за згодою, в другому — силою. Однак суверенітет
верховної влади постає в своєму повному абсолюті: влада суверена не може
бути без його згоди перенесена на когось іншого, він не може бути
позбавлений її своїми підданими, не може бути покараний ними; він єдиний
законодавець і верховний суддя. Тобто, у Гоббса жодних обмежень влади не
існує. Закон держави — це лише воля суверена.

Н. Макіавеллі поділяє держави на такі, в яких піддані звикли коритись
правителям, і такі, де вони споконвіку жили вільно. В своєму головному
трактаті «Правитель» він стверджує, що розумний правитель не може і не
повинен додержуватися своєї обіцянки, якщо це шкодить його інтересам’1.
Отже, і засобів, щоб запобігти невиконанню обіцянок правителем, теж
немає.

Утопічні соціалісти вважали необхідним дотримуватися суспільних законів
про розподіл вигод життя, які, керуючись правилами справедливості,
опублікував правитель або затвердив одностайною згодою народ4.

В умовах громадянських воєн XVII століття в Англії активну роль у
формуванні ідей державності відіграли народні дискусії, які сприяли
виникненню різноманітних теорій революційного лібералізму. Гаслами тих
революцій стали рівність, свобода та інші природні права, справедливість
законів, ідея злагоди (соціального контракту). Обстою-

валась ідея приборкання кожної сфери врядування згідно з верховною
владою народу, гарантованою писаним реєстром невід’ємних прав1.

На відміну від Т. Гоббса, Дж. Локк виступив проти абсолютного,
необмеженого характеру державної влади. Він вважав, що люди є вільними,
рівними і незалежними за природою, а тому ніхто не може бути виведений з
цього стану і підпорядкований політичній владі іншого без власної згоди.
Єдиний шлях відмови від політичної свободи — це угода з іншими людьми
про об’єднання в спільноту2. Заслуга Локка полягає й у тому, що він
заклав основи теорії поділу влади та її утримання, щоправда — з точки
зору парламентського пріоритету. Локк стверджував, що влада суспільства
і створеного нею законодавчого органу не може йти далі, ніж це необхідно
для загального блага, і хто б не володів законодавчою чи верховною
владою, він зобов’язаний управляти згідно з встановленими постійними
законами, проголошеними народом і відомими народу, правити за допомогою
иеупереджених і справедливих суддів, які повинні вирішувати справи на
основі законів і застосовувати силу лише при виконанні таких законів3.

Ідея поділу влади чи ідея змішаного врядування, як зазначається у Д.
Себайна і Т. Торсона, — одна з найдавніших у політичній теорії, однак
вона ніколи не була наповнена певним змістом. І якщо в Англії ця
концепція наповнювалась конкретним значенням сутички між короною та
судами звичаєвого права, а Локк відводив їй допоміжне місце у теорії
парламентського пріоритету, то Монтеск’є звів розмежування влади до
системи правових стримувань та врівноважувань між різними частинами тієї
чи іншої конституції4.

Найбільш всебічно теорію народного суверенітету обгрунтував Ж. Ж. Руссо.
Відштовхуючись від уявлення про людину як громадянина, який є
основоположною моральною категорією, він стверджує, що громада є
головним моральним чинником, що формує громадянина. Спільні надбання
(мова, спільний інтерес і добробут) є причиною створення держави. «Якщо
Держава, або Громадянська община,— пише Руссо, — це не що інше, як
умовна особа, життя якої полягає в союзі її членів, та якщо
найважливішою її турботою є турбота про самозбереження, то їй потрібна
сила загальна й спонукальна, щоб рухати та керувати кожною частиною
найзручнішим для цілого способом. Подібно до того, як природа наділяє
кожну людину необмеженою владою над всіма частинами його тіла,
суспільний договір дає Політичному організмові необмежену владу над
всіма його членами, і ось ця влада, що спрямовується загальною волею,
має … ім’я суверенітету»5. У чому ж полягає природа цього акта і де
межі верховної влади? На це питання Руссо відповідає так: «Це не угода
вищого з нижчим, але угода Цілого з кожним з його членів; угода законна,
оскільки вона має своєю основою Суспільний договір; справедлива,
оскільки вона загальна для всіх;

1 Антология мировой политической мысли. – Т. 1. – С. 321.

2 Там само. – С. 321.

:і Там само.- Т. 1. – С. 253. 4 Там само. – Т. 1. – С. 280.

1 Себайн Д, Торсон Т. Історія політичної думки. – С. 435.

2 Антология мировой политической мысли. – Т. 1. – С, 360-361.

3 Там само. – С. 365.

* Себайн Д., Торсон Т. Історія політичної думки. – С. 495. 3 Антология
мировой политической мысли. – Т. 1.-С. 428.

62

63

корисна, оскільки вона не може мати іншої мети, крім загального блага; і
міцна, оскільки поручителем за неї виступає вся сила суспільства і вища
влада. До тих пір, поки піддані підкоряються такого роду угодам, вони не
підкоряються нікому, крім своєї власної волі; і питати, які межі прав
власне суверена і громадян, означає запитувати, до яких меж
простягаються зобов’язання, що ці останні можуть брати у відношенні до
самих себе — кожний у відношенні до усіх і всі у відношенні до кожного з
них. Із цього випливає, що верховна влада, якою б необмеженою,
священною, недоторканною вона була, не переступає і не може переступити
межі загальних угод і що кожна людина може повністю розпоряджатися тим,
що їй ці угоди надали із його майна і його свободи; так що суверен ніяк
не вправі накласти на одного із підданих більший обов’язок, ніж на
іншого. Оскільки тоді спір між ними набуває приватного характеру і тому
влада суверена більше не компетентна»1. Ідеали загальної справедливості,
породжені розумом, і потреба взаємності цієї справедливості приводить
Руссо до висновку про необхідність законів, які повинні мати загальний
для всіх характер, оскільки загальна воля не може висловлюватись з
приводу приватного предмета.

Закони є лише умовами громадянської асоціації, тому народ має бути їх
творцем. Однак, запевняє Руссо, для перетворення народної волі на акти
потрібен законодавець (Руссо не вірить у можливість народного
представництва. — А. 3.)- І якщо законодавча влада належить народу і
тільки йому, то виконавча — тільки суверену2^

Ідеї французького просвітництва розвиваються вченими інших країн Європи.
Особливого резонансу вони набувають у народному середовищі.

У XVIII столітті, в період французьких революцій і громадянської війни в
США, формується доктрина конституціоналізму, основними цінностями якої
стають суверенна влада народу (нації), ідея народного представництва,
природні і невідчужувані права особи, право на опір гнобленню;
проголошується принцип поділу влади.

Ідеї народного суверенітету знаходять своє відображення також в ідеї
правової державності, що вперше (як зазначалося) формулюється у працях
германських філософів. Кантова ідея правової держави базується на
первинному договорі і відповідності законів чистим принципам права. І.
Кант обґрунтовує розуміння держави як об’єднання людей, підпорядкованих
правовим законам, а також інші складові правової держави, зокрема,
принцип поділу влади, належність законодавчої влади народу, громадянську
рівність і самостійність людей, конструює процес творення права3.

Для розуміння природи держави як держави, що повинна скеровуватися
правом, а, отже, обмеженої правом, суттєвими є погляди Г. Еллі не ка.
Він вважав важливим для держави наявність правопорядку, який не може
поєднуватись з теорією абсолютної необмеженості державної влади. «Право,
— писав він, — не залежить від держави в

такій мірі, щоб держава могла звільнити себе від самого права. В її
владі — як фактичній, так і юридичній, — надати того чи іншого характеру
правопорядку, але не вирішити питання про його існування»1.

Н. Невзоров, який простежив розвиток ідей правової держави в Росії саме
у площині обмеження державної влади, відзначав, що за часів боярства
(від «Смутних часів» до правління Анни Іоанівни у 1730 р.) «юридично
московський государ правив своєю державою необмежено, але, з огляду на
звичай, ділився владою з боярством», за часів дворянства (до 1825 р.)
цар лише царював, а дворянство управляло2.

Єдиною межею за умов самодержавства, коли в особі государя об’єднувались
законодавча і виконавча влади та вся державна сила, залишались «розумові
кордони» (М. Сперанський).

Такі позаправові обмеження, як розум і мораль, традиції і совість тощо
існували завжди, однак їх використання не було жорстко детермінованим,
залежало від численних факторів, не тягло за собою неминучої юридичної
відповідальності. На підтвердження згадаємо слова Катерини II,
адресовані її статс-секретарю Попову: «Ти знаєш, з якою обережністю я
вчиняю при виданні моїх узаконень. Я розбираю обставини, вивідую думки
просвіченої частини і по них визначаю, яке діяння мій указ повинен
спричинити. Коли ж наперед впевнена у загальному схваленні, тоді
випускаю моє веління і маю задоволення бачити те, що ти називаєш сліпим
підкоренням, — і ось основа влади необмеженої. Але будь певний, що сліпо
не коряться, коли наказ мій не пристосовувано до звичаїв або коли б я
слідувала самій моїй волі, не міркуючи про наслідки»3.

Лише із скасуванням кріпосного права, визнанням політичних прав, у тому
числі виборчих, розпочався процес створення представницьких органів,
формування нової судової системи, поступового відступу самодержавства і
все більш широкої участі народу в управлінні справами держави,
запровадження справжніх важелів контролю за владою.

Сучасна держава як публічно-правовий союз народу і право як основа цього
союзу. В сучасній літературі наводяться різноманітні класифікації
держав. В основі цієї різноманітності — залежність і від впливів на
процес прийняття рішень, і від такого найважливішого чинника, яким є
політичний режим.

Зокрема, М. Манн зазначає, що на Заході виділяють три групи теорій
держави: класові, плюралістські та елітаристські. Більшість класових
теорій є марксистськими; за ними держава обслуговує ті чи інші способи
виробництва і класи. Дві інші групи теорій стосуються модернових держав.
Плюралістські спираються на тезу, що сучасні західні держави
визначаються, в кінцевому рахунку, партійною демократією, яка постійно
розширюється (ці держави визнаються представницькими). Елітаристські
теорії (їх кілька різновидів. — А. 3.) зосереджують

1 Антология мировой политической мысли. – Т. 1.-С. 430.

2 Там само. – С. 434, 435.

3 Кант Я. Метафизика нравов : Соч. в 6 т. – М, 1965. – Т. 4., ч. 2.

1 Антология мировой политической мысли. – Т. 1. — С. 817.

2 Невзоров Н. Я. По пути к правовому государству : (Конституционные
проекты и

попытки в Русской истории). – М., 1913. – С. 34.

а Там само. – С. 73.

64

5-91308

65

увагу на тому автономному потенціалі, яким володіє держава. В центрі
уваги елітаристів — політична влада як відносини між державою і
громадянським суспільством1. М. Манн, до речі, відкидає тезу про
демократію як вирішальний і детермінуючий фактор держави, вважаючи, що
персонал держави може виступати у ролі автономного утворення.

На наш погляд, демократичний потенціал держави не вичерпав себе, хоча
сучасна держава і чиновництво схильні до відстоювання власних політичних
інтересів, нерідко виступають як автономна політична сила.

Недемократичному режиму має протиставлятися режим демократичний, якому
властиві, зокрема, свобода створення організацій і вступу до них,
свобода висловлювань, вільні і справедливі вибори, забезпечення права
участі у виборах, права на обрання до громадських організацій, права
політичних лідерів конкурувати у передвиборній боротьбі, а також
наявність альтернативних джерел інформації, установ з формування
залежної від виборців урядової політики.

Можливість поділу всіх держав на демократичні та недемократичні випливає
й з класифікацій політичного режиму. Наприклад, В. Якушик виділяє
демократичний, авторитарний, тоталітарний, анархічний, охлократичний
режими2.

Демократичному режиму властиві виборність найважливіших органів влади,
вирішення найголовніших політичних проблем згідно з волевиявленням
більшості громадян, забезпечення широкого кола особистих, громадських та
політичних прав і свобод, юридична рівність громадян, гарантії прав
меншості та запобігання свавіллю з боку більшості.

Авторитарний режим характеризується переважанням методів командування й
відвертого диктату, наданням органам політичної влади дискреційних
повноважень, наділенням виконавчих органів широкими законодавчими
повноваженнями, обмеженням або скасуванням принципу гласності в
діяльності органів політичної влади в єдиному центрі. Автократичному
політичному режиму притаманне обмеження кола осіб, які здійснюють вищу
політичну владу, зосередження реальної політичної влади в єдиному
центрі.

Для тоталітарного режиму характерні жорсткий контроль політичної влади
над усіма сферами життя суспільства, відсутність легальної опозиції,
наявність обов’язкової офіційної ідеології, нетерпимість до політичного
інакомислення, антиінтелектуалізм у сфері гуманітарних знань.

Анархічний політичний режим — це руйнування організаційних основ єдиної
держави та політичної системи, автономізація владних структур,
відсутність системи нормативного регулювання суспільних відносин,
свавілля сильнішого або спритнішого, відсутність гарантій безпеки
населення та ін.

Ознаками охлократичного політичного режиму є некомпетентність політичної
влади, зневажливе ставлення до знань та досвіду всесвіт-

ньої цивілізації, відсутність у представників органів політичної влади
почуття громадянської відповідальності перед народом своєї країни та
світом.

Така класифікація дозволяє зробити висновок, що антидемократичні режими,
в яку б тогу не вбиралися, грунтуються не на згоді їх громадян, правді і
справедливості загалу, а на свавіллі, примусі і страхові. Такі держави
не скеровуються й правом, тому що без справедливості, як стверджував
Платон, немає й права. Лише у таких державах, в яких народ у
різноманітних формах (через угоди, фактичне визнання народного
суверенітету чи конституції) впливав на формування державної влади,
зміст законів держави, тобто визначав закони свого співжиття, можливе
існування права як правил співжиття, що визнаються (легітимуються)
народом, а тому грунтуються на справедливості і правді цього народу,
його етичних підвалинах.

Подібно К. Гельвецію, який усі форми правління поділяв з точки зору
відповідності загальному інтересу на хороші і погані1, можна сказати, що
право як вираз загальної волі громадян держави існує лише в тих
суспільствах, які скеровуються думкою більшості своїх членів, як і
державні настанови є відображенням загального інтересу, сприймаються і
схвалюються суспільством. Неважко дійти висновку, що демократичним є
такий державний устрій, де народ визнається суб’єктом політичних
відносин, державної влади.

Сучасна цивілізація, здається, безповоротно стає на шлях сповідування
принципів лібералізму і демократії. Сучасна демократія може бути
визначеною не тільки як самоврядування людей, але і як вряду-вання, яке
відповідає уявленням та бажанням людей. її основним принципом є
правління більшості, однак у нинішніх умовах розуміння демократії
орієнтується на її первинне тлумачення як типу влади, що здійснюється із
залученням усіх, кого стосується вирішуване питання (ідея консенсусу)
через безпосередню участь або через своїх представників (ідея народного
представництва). Ідея демократії, з невеликими відмінностями,
обов’язково передбачає принцип розділеного правління (яке сприяє
утриманню влади), багатопартійну систему, децентралізацію влади, вільні
і справедливі вибори та забезпечення права громадян на участь у них,
наявність вільної преси, свободу слова і свободу політичних організацій.
Функціонування цих елементів є запорукою демократичного політичного
режиму, вільного суспільства, за якого гарантуються усі права й свободи
людини і громадянина.

Ідеї демократії і лібералізму наповнюють реальним змістом і вчення про
правову державу. Лише у правовій державі можливий розквіт права,
оскільки воно не зупиняється на рівні суспільної правосвідомості, а
завершується легітимованими суспільством і тому реально діючими нормами.

З огляду на те, що ці норми поведінки легітимуються суспільством,
визнаються цим суспільством (як сукупністю усіх громадян)
загальнообов’язковими, вони стають справжнім регулятором суспільних
відносин, насамперед у публічній сфері. На основі права як загальної
волі громадян, які є носіями політичної влади, суверенних прав на

1 Манн М. Теория государства модерна // Государство и право
(отечественная и

зарубежная литература) : – РЖ. – 1997.- Mb 2. – С. 37 – 42.

2 Якушик В, Різновиди політичних режимів // Віче. – 1995. – № 9. – С.
129- 133.

Антология мировой политической мысли. – Т. 1. – С. 458.

66

67

здійснення державних повноважень, зростає і функціонує держава. Виходячи
з того, що демократична держава існує не на основі відносин «влада —
підкорення», а на основі права народу як первинного носія політичної
влади на формування держави, держава набуває вигляду публічно-правового
союзу усього народу.

Оскільки такий публічно-правовий союз грунтується на праві народу на
владу, право стає основою цього союзу.

Отже, дія права в суспільстві набуває характеру панування права. Право
просякає в усі пори суспільного життя і охоплює всі його сфери завдяки
опорі на волю народу. Воно виявляється найважливішим регулятором
суспільних відносин і у сфері функціонування державної влади. Тільки
право стає здатним дієво упорядкувати владні відносини, тому що народ як
учасник держави набуває право на здійснення державних повноважень, а
звідси — і право на дієвий контроль державної влади та здійснення її як
безпосередньо, так і шляхом представництва. Вся діяльність держави та її
органів відбувається в правових формах, які визначаються мандатом
народу.

Право набуває можливості обмежити владу, зв’язати державу на користь
своїх громадян, тому що його авторитет спирається на волю і авторитет
народу. Цей авторитет підкріплюється політичною відповідальністю влади
перед народом через періодичні вільні вибори, участь громадян у
реальному здійсненні державної політики та управлінні державою.

З викладеного випливає певне узагальнення. Ідея правової держави,
скеровування держави правом лише частково придатні для ідеології
держави, побудованої на позитивістському розумінні права, оскільки в
цьому разі мова йде про зв’язаність держави не правом, а законом; отже,
така зв’язаність є половинчастою і нетривкою. Зв’язаність держави
законом можлива, з одного боку, за стійких демократичних традицій
формування і здійснення державної влади, усвідомлення непорушності
державно-правових настанов не лише громадянином, а й органами державної
влади та їх посадовими особами. З іншого боку, зв’язаність законом
передбачає неодмінну наявність розвинутих процедур оскарження
неправомірних рішень органів державної влади та їх посадових осіб.

Ідея правової держави несумісна з ідеологією держави, основою якої є
абсолютистська влада, влада, яка спирається на позаправові форми
обгрунтування держави і легітимації державної влади, а утримання влади
здійснюється шляхом насилля. Чимало таких держав знала історія, чимало
їх існує і сьогодні. Для них характерні відсутність форм представницької
демократії, залучення до вирішення суспільних конфліктів поліцейського
апарату, примус.

Саме з позицій розуміння держави як публічно-правового союзу народу,
держави, в якій найголовніша умова для визнання держави правовою —
право, на основі якого функціонує держава, і досліджуються аспекти
сучасної української правової держави.

Розділ II

КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ ПРАВОВОЇ ДЕРЖАВИ В УКРАЇНІ

1. Розвиток ідей правової держави

в процесі створення нової Конституції України

(1990-1996 pp.)

Роль конституції в сучасних суспільствах і державах. У

функціонуванні сучасних суспільств і держав, зокрема у підтриманні
правопорядку, конституція відіграє особливу роль. Верховенство
конституції, зумовлене установчим характером, її найвища в системі
нормативно-правових актів юридична сила, сконОєнтрованість соціальних
сподівань, владно-організуючий та багатофункціональний характер, її
ключова роль у гарантуванні прав і свобод людини і громадянина підносять
конституцію до рівня закону над законами.

Поняття конституції, що виникло наприкінці VI століття до н. є. в
Афінській державі, як сукупності законів з часом перетворилося на
розуміння її як єдиного цілісного політико-правового документа,
основного закону держави, фундаментальні норми якого регулюють найбільш
важливі питання державного устрою, характеризуються особливою
довготривалістю, постійністю і незаперечністю.

Запровадження конституцій у XVIII -XIX століттях стало вагомим
державотворчим фактором, а у XX столітті перетворило їх (як у
теоретичному, так і в практичному для більшості країн відношенні) не
тільки на спосіб нормативного визначення організації життєдіяльності
суспільства, а й на засіб опору тоталітарній державі, обмеження
державної влади правами і свободами людини і громадянина.

Сучасна держава, як наголошують сучасні дослідники конституційного
права, немислима без конституції1, а конституція є невід’ємним атрибутом
правової держави2. Таким чином, сучасна держава набуває рис
конституційної правової держави. Отже, подальший аналіз правової держави
ми будемо здійснювати з огляду на конституцію, якою закріплюються всі
елементи правової держави.

Початок конституційного процесу і прийняття Концепції нової Конституції
України. Україна як незалежна держава прийняла нову Конституцію після
тривалої політичної боротьби, хоча конститу-

1 Государственное право Германии : В 7 т. – М., 1994. – Т 1. – С. 5;
Государственное право Российской Федерации. – М., 1996. – С. 123.

2Aubert G. F. La Constitution: Son Continue, Son Usage. Eichenberger K.
Sinn und be-deutung einer Ferfassung. – Basel, 1991. – S. 165.

68

69

ційний процес розпочався дуже активно ще з прийняттям 16 липня

1990 р. Декларації про державний суверенітет України1.

На сьогодні існує чимало праць, присвячених створенню нової Конституції
України та її аналізу. Не вдаючися до опису конституційного процесу,
спробуємо проаналізувати його з точки зору розвитку
конституційно-правової думки та відображення ідей правової держави в
численних проектах нової Конституції.

Обраний у 1990 р. на альтернативній основі парламент України, утворив 24
жовтня 1990 р. Конституційну комісію. До складу комісії увійшло 59
народних депутатів та фахівців в галузі економіки, соціології та права.
їй доручалося створити робочі групи для підготовки окремих розділів
проекту Конституції, залучивши до них провідних вчених і фахівців з
відповідних галузей знань. Президія Верховної Ради УРСР мала внести на
розгляд сесії Верховної Ради Української РСР в грудні 1990 р. Концепцію
нової Конституції Української РСР2. Вже на першому засіданні 1 листопада
1990 р. Конституційною комісією був затверджений план роботи і
попередньо визначений склад робочої групи (остаточно затверджений на
другому засіданні Конституційної комісії). До складу цієї групи увійшло
35 народних депутатів та фахівців-правознавців. Підготовлений проект
Концепції послідовно розглядався на другому (4 грудня 1990 p.),
третьому (14 лютого

1991 p.), четвертому (29 березня 1991 p.), п’ятому (3 червня 1996 р.)

засіданнях.

Перед розробниками проекту Концепції та проекту нової Конституції від
початку постали великі труднощі. Потрібні були нова ідеологія
конституційної держави, нова ідеологія прав і свобод людини, нова
ідеологія здійснення державної влади і контролю над нею. Адже
Конституція УРСР 1978 р. не була конституцією суверенної країни,
оскільки Україна лише формально визнавалась суверенною державою, а в
дійсності була суб’єктом федерації через підпорядкованість законам Союзу
РСР і верховній владі Союзу РСР. Конституція УРСР не виконувала функції
утримання державної влади, обмеження цієї влади не тільки з формальних
позицій, а й з точки зору її функціонування, оскільки жодний з
проголошених принципів державності не спирався на необхідні правові
засоби реалізації. Держава і державна влада не підпорядковувались владі
народу через відсутність правових гарантій формально проголошених у
Конституції вільних виборів. Держава не підпорядковувалась правам і
свободам громадян, принципу верховенс-

1 Див.: Конституція незалежної України : У 3 т. – К., 1995. – Т. І; К,
1997 – Т. 2;

Історія Української Конституції, – К., 1997; Коментар до Конституції
України. – К.,

1996; Козюбра М. Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції //
Українське пра

во. – 1996. – № 3. – С 4-12; Тацій В. Завдання правової науки в світлі
реалізації Кон

ституції України // Вісник Академії правових наук України. – 1997. – №
4. – С 29-38;

Тодика Ю. Функції Конституції України та їх загальна характеристика //
Там само, –

№ 1. – С 20- 28; Шаповал В. Основний Закон України та актуальні проблеми
консти

туційної теорії // Українське право. – 1996. – № 3. – С. 13-21;
Шемшученко Ю. С.

Теоретичні засади реалізації Конституції України // Вісник Академії
правових наук

України. – 1997. – № 4. – С 12-21; та ін.

2 Див.: Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1990. – № 45. – Ст.
607.

тва права (натомість домінувала ідеологія залежності, дарування
громадянам прав і свобод державою).

Були відсутні традиції поділу влади і будь-які важелі стримування і
противаг між окремими гілками влади; вони підмінювалися владою
Комуністичної партії (через конституційно проголошений принцип керівної
і спрямовуючої ролі Комуністичної партії) при формальному повновладді
народу та формальній необмеженій правомочності парламенту. Саме тому при
розробці Концепції було зроблено спробу вирішити деякі масштабні
методологічні проблеми, суть яких полягала у визнанні України суверенною
державою, послідовному проведенні ідеалів демократичної правової
організації влади, визнанні людини найвищою соціальною цінністю, у
створенні Конституції як стабільного юридичного документа, здатного бути
безпосередньо діючим правом1.

Обговорення Концепції проходило настільки напружено, що у прийнятому 19
червня 1991 р. варіанті деякі положення виявилися досить суперечливими.
При певній недосконалості Концепція, однак, дозволяла Конституційній
комісії та її робочій групі продовжувати підготовку проекту Конституції
на законодавчо визначеній основі. Прийняттям Концепції було створено
схему владних відносин/за якою проводилась подальша робота над новою
Конституцією України.

У подальшому ця Концепція неодноразово змінювалась на рівні як загальних
принципів, так і конкретних положень, що зумовлювалося політичною
ситуацією, поглядами на державний устрій, рішеннями парламенту з тих чи
інших питань і було орієнтиром для Конституційної комісії. Зокрема це
стосується положень щодо соціалістичного вибору, визначення
президентської форми правління для України та запровадження посади
віце-президента, визнання України національною республікою, закріплення
можливості входження України до Союзу Суверенних Держав, затвердження
Конституції шляхом референдуму.

Чимало положень Концепції були збережені і розвинуті в подальших
проектах, в остаточному варіанті Конституції. У сфері державності — це
визнання України самостійною і незалежною правовою державою,
проголошення принципу верховенства права, Конституції і законів України,
принципу поділу влади, вільні вибори. У сфері прав людини — проголошення
честі, гідності, особистої недоторканності людини найвищою соціальною
цінністю; визнання права на приватну власність, плюралізм та
рівноправність форм власності, широкий комплекс соціально-економічних,
політичних, громадянських, екологічних прав. У сфері територіальної
організації влади — унітарний устрій держави, автономія Криму тощо.

Концепція правової держави в проекті нової Конституції України (листопад
1991 p.). Вже перший офіційний проект, завершений у листопаді 1991 р.
робочою групою Конституційної комісії, мав кардинальні відмінності щодо
попередніх конституцій УРСР. Оскільки цей проект не був опублікований у
пресі, зупинимося на його змісті

1 Юзьков Л. Від Декларації про державний суверенітет України до
Концепції нової Конституції України // Конституція незалежної України. –
Т. 1. – С. 10.

70

71

детальніше. Це був проект Конституції справді демократичної держави:
Україна проголошувалась правовою державою з поділом влади; визнавався
ідеологічний, політичний і економічний плюралізм, пріоритет
загальнолюдських цінностей, закріплювався принцип верховенства права.
Проголошувався пріоритет громадянського суспільства над державою, а
основною функцією держави встановлювалось створення і забезпечення
оптимальних умов для функціонування громадянського суспільства і захист
прав людини.

Важливим моментом була вимога неухильної відповідності конституційним
правам і свободам людини і громадянина обов’язків держави по створенню
умов і забезпеченню гарантій реалізації цих прав і свобод. Визначались
основні принципи громадянського суспільства, а саме: священність і
недоторканність права власності; економічна свобода громадян та їх
об’єднань; свобода і добровільність праці, вільний вибір діяльності на
основі ринку праці, створення умов для зайнятості працездатного
населення; забезпечення демократії у всіх сферах життєдіяльності
суспільства, вільне функціонування засобів масової інформації та ін.

Проект містив окрему главу стосовно народного суверенітету, де
визнавалось право народу на вибори, законодавчу ініціативу і референдум,
формування органів державної влади. Слід зазначити, що за рівнем
забезпечення політичних прав цей проект посідає особливе місце не тільки
серед офіційних проектів, а й серед усіх проектів взагалі, які були
підготовлені протягом 1990-1996 pp. Проектом передбачалося посилення
впливу народу на владу та процес прийняття рішень. Йшлося, серед іншого,
про право народу не тільки на вільні вибори, а й на законодавчу
ініціативу (законопроект міг бути внесений від імені не менш як 300
тисяч громадян; про внесення змін і доповнень до Конституції — не менш
як 3 мільйонів виборців).

Щодо організації державної влади передбачалося запровадження
двохпалатного парламенту, посади президента як глави держави і глави
виконавчої влади, який обирається всенародним голосуванням, а також
посади віце-президента. У сфері правосуддя пропонувався суд присяжних.
Охорона Конституції покладалась на Конституційний Суд. Звичайно, цей
проект не був вершиною досконалості з точки зору оптимізації здійснення
влади. Деякі його положення були недостатньо відпрацьовані, виявилися
половинчастими, зокрема, щодо організації влади як на місцях (повнота
місцевого самоврядування була дещо завуальованою, в той час коли в
районах і містах республіканського і обласного підпорядкування
передбачалось запровадження органів державної виконавчої влади), так і в
центрі (призначення деяких міністрів залишалося у компетенції
парламенту, хоча Президент визнавався главою виконавчої влади; не чітко
був визначений статус Кабінету Міністрів).

Проте позитивні здобутки цього проекту знайшли свій розвиток у подальших
проектах після схвалення Конституційною комісією. Останнє, до речі, було
найбільш складним. Узгодження теоретичного бачення моделі влади та
конституційно-правових відносин здійснюва-

лись, насамперед, на рівні Конституційної комісії, оскільки Верховна
Рада, тільки-но справа доходила до голосування, через політичні
протистояння гальмувала конституційний процес.

Перший проект Конституції мав риси «конституційного романтизму»,
оскільки не спирався на досвід функціонування самостійної держави
взагалі, на традиції існування правової держави та її елементів зокрема.
Він не міг бути реалізованим через відсутність традицій поділу влади,
неготовність сприймати ряд нових для конституційно-правової практики
категорій; не повною мірою враховувалася політико-правова ситуація в
країні.

Правова експертиза проекту нової Конституції в редакції від 29 січня
1992 р. Проект нової Конституції (в редакції від 29 січня 1992 р.) був
широко розповсюджений серед громадськості та фахівців у сфері
конституційного права, пройшов ґрунтовну правову експертизу. Свої
зауваження до проекту висловили відомі західні вчені та пра-ктики-юристи
О. Бланкенагель, К. Абмайєр, В. Гайде, Г. Гірш (Німеччина), Б. Футей, Р.
Пілон, Дж. Стентон, М. Девідсон (США), М. Тропер (Франція), С. Палмер
(Великобританія), В. Тарнопольсь-кий (Канада).

У цьому проекті вперше було вміщене положення про те, що громадяни
України, при неможливості використання інших засобів, мають право чинити
опір будь-кому, хто намагатиметься протиправно ліквідувати демократичний
конституційний лад України. Згодом це положення неодноразово
виключалось. В остаточному тексті Конституції 1996 р. воно відсутнє.

У Празі 3 —5 березня 1992 р. пройшов міжнародний семінар «Конституційне
будівництво в Україні», в якому взяли участь з української сторони члени
Конституційної комісії та її робочої групи В. Василенко, А. Мацюк, В.
Носов, Л. Юзьков, а також закордонні фахівці — Г. Шварц, С. Холмс, К.
Санстін, О. Бланкенагель, А. Шайо, М. Тропер.

3-5 липня 1992 р. в Києві було проведено симпозіум «Конституція
незалежної України», організований Асоціацією українських пра-вників та
Українською правничою фундацією, в якому брали участь і згадані
зарубіжні експерти.

Проект був схвалений, але окремі його положення досить гостро
критикувались, у тому числі й ті, що стосувались аспектів правової
держави.

Практично кожен з експертів звертав увагу на декларативність окремих
положень проекту Конституції: її «урочистість» без належних правових
механізмів (М. Тропер), «ліберальну завзятість» (Р. Пілон),
необгрунтовані обіцянки (Д. Ламиерт), обіцянки, які особливо небезпечні
в сфері основних прав громадян (Р. Стантон). Наявний у проекті широкий
спектр соціально-економічних прав громадян залишався по суті лише
наміром держави, оскільки його втілення не мало реальних правових
гарантій, залежало від рівня економічного розвитку країни, а не від
бажань законодавця. Невдовзі досвід реалізації Конституції підтвердив
серйозність цих пересторог.

72

73

Для деяких експертів було очевидним, що проект не розглядає адекватно
обмеження ролі держави та контролю над людьми (Б. Фу-тей). Р. Стантон,
звертаючи увагу на основні завдання конституції (обмеження влади,
визначення її структури та розподіл компетенції між органами влади,
забезпечення контролю за владою з боку населення), вважав, що особлива
роль у виконанні цих завдань належить правам особи та ефективним
механізмам їх реалізації. Д. Ламперт зазначав, що у проекті Конституції
передбачено замало механізмів контролю держави з боку народу, а саме:
недостатні гарантії прав особи (наявні гарантії, вважав він, нівелюються
тими положеннями Конституції, за якими справжні повноваження передаються
урядовим особам і тим, хто розпоряджається багатством країни),
недостатній вплив місцевої влади на посадових осіб (міліції,
прокуратури, суду). Він вважав, що ця Конституція буде гарантувати те,
що власники економічної влади в суспільстві — великі економічні
інституції — скоро будуть чинити найбільший тиск на уряд, купуючи
законодавців чи маніпулюючи політичним процесом. Ніщо в Конституції не
застерігає або ж не намагається запобігти цій проблемі. Запобіжними
заходами щодо такого становища Д. Ламперт вважав посилення форм прямої
демократії, створення процедур вирівнювання політичної участі кожного
громадянина і підтримку впевненості у стабільності цих процесів. Варто
зазначити, що багато суджень Д. Ламперта були справедливими, але його
пропозиції дещо нагадували ідеї народної демократії Древнього Риму. Він
вважав необхідним залучення спеціальних наглядачів за урядом в кожній
державній установі, запровадження громадської відповідальності суддів за
неправосудні рішення, визнати виключно за народом право на внесення
поправок до конституції тощо.

Чимало положень проекту (обрання суддів населенням, розширення переліку
питань, які можливо вирішувати шляхом референдуму) були піддані
серйозній критиці в рекомендаціях міжнародного семінару за участю
делегації Європейської комісії «Демократія через право» Ради Європи. До
речі, зауважимо, що подальші проекти Конституції містили дедалі менше
положень, які обумовлювали можливість впливу населення на процес
прийняття державних рішень. А у прийнятій Конституції положення про
право законодавчої ініціативи народу, в тому числі право на внесення
змін і доповнень до Конституції, право на затвердження Конституції,
схвалення змін і доповнень до неї шляхом всеукраїнського референдуму,
які були включені до перших проектів, відсутні.

Учасники семінару в Празі 3-5 березня 1992 р. зазначали, що частина
економічних, соціальних і культурних прав не може бути захищена в
судовому порядку, від чого вони втрачають юридичний сенс, а це загрожує
знеціненням Конституції. Крім того, зверталась увага на надмірне
втручання держави у сферу економіки, науки, культури, діяльність
громадських об’єднань, засобів масової інформації тощо, а також на
необхідність більш чіткого розмежування місцевих органів державної влади
і органів місцевого самоврядування. На думку учас-

ників семінару, не досить чітко визначались повноваження парламенту і
місце прокуратури в системі органів державної влади.

Чимало зауважень надійшло з вітчизняних наукових закладів,
правоохоронних установ, від правознавців (Інституту держави і права АН
України, Харківської юридичної академії, юридичних факультетів
Львівського, Одеського, Київського університетів та ін.). Це стосується,
зокрема, положення проекту про визнання України правовою державою, хоча
фактично мова йшла лише про проголошення цього принципу. Тому висувались
пропозиції обмежитись фіксацією в преамбулі Конституції прагнення
України будувати правову державу, а не визнавати її такою. З огляду на
чималу кількість проблем у цій сфері констатація того, що Україна є
правовою державою виглядала бажаним, а не реальним правовим ідеалом, тим
більше не реальною нормою. Висловлювалися навіть побоювання, що це може
призвести до компрометації ідеї української державності1.

Обговорення проекту нової Конституції Верховною Радою України і його
всенародне обговорення у 1992 р. Проект нової Конституції після певного
доопрацювання за результатами численних експертиз і розгляду його 23
березня 1992 р. Конституційною комісією був схвалений нею 5 червня 1992
р. та винесений на розгляд Верховної Ради України. Одночасно на
засіданні Конституційної комісії 5 червня 1992 р, було прийнято рішення
«Про позицію Комісії Верховної Ради України щодо розбіжностей між
проектом нової Конституції України і Концепцією нової Конституції
України». В ньому зазначалося, що проект не враховує тезу Концепції щодо
соціалістичного вибору як наміру побудувати засноване на праці
суспільство соціальної справедливості з огляду на визнання в проекті
Української держави соціальною державою, яка підпорядковується
громадянському суспільству. Необхідність у визначенні позиції України
щодо Союзу Суверенних Держав відпала через розпад СРСР і здобуття
Україною незалежності. Перегляд положення концепції про визначення
Верховної Ради України і місцевих рад народних депутатів як таких, які
втілюють повновладдя народу, зумовлений розходженням цього положення з
принципом поділу влади, затвердженим Концепцією. За цим принципом жодна
влада, взята окремо, не може уособлювати всю повноту влади. Послідовне
проведення цього принципу в життя і необхідність розробки реального
механізму народовладдя на всіх рівнях, зазначалось у згаданому рішенні,
зумовили розмежування системи органів державної влади і місцевого
самоврядування, У Концепції органи місцевого самоврядування розглядалися
як органи місцевої державної влади і органи місцевого та регіонального
самоврядування. У той самий час проект Конституції відходив від такого
розуміння місцевих рад, відокремлюючи місцеве самоврядування від
місцевих державних адміністрацій. Відсутність посади віце-президента
пояснювалася прийняттям Закону

‘ Болтарович Є. Проект Конституції України і проблеми побудови
демократичної правової держави // Розбудова держави. – 1992. – № 5. – С.
55,

74

75

«Про Президента Української РСР» від 5 липня 1991 р.1, яким
запровадження згаданої посади не передбачалося. Конституційна комісія
визнала, що розбіжності між проектом нової Конституції і Концепцією є
виправданими, оскільки вони зумовлені новими історичними і політичними
обставинами, що склалися на відповідному етапі державотворення в
Україні, і мають бути усунуті на етапі розгляду у Верховній Раді
України.

Після внесення проекту до Верховної Ради України і надзвичайно активного
дводенного обговорення (ЗО червня та 1 липня 1992 р.) Верховна Рада не
визначилася щодо змісту проекту Конституції і окремі положення проекту
на голосування не ставились. Було прийнято рішення про винесення проекту
Конституції на всенародне обговорення та встановлено термін його
проведення — до 1 листопада 1992 р.2 Дискусія навколо проекту нової
Конституції у Верховній Раді України засвідчила: досягнення компромісу з
ключових питань державотворення, політичного і суспільного ладу — справа
проблематична.

Всенародне обговорення проекту нової Конституції України проходило з 15
липня 1992 р. до 1 грудня 1992 р. В ньому взяли участь близько 188900
громадян України, 20 обласних, 114 міських, районних, селищних і
сільських рад, 118 об’єднань громадян і 2 934 трудових колективи.
Загалом до Верховної Ради України надійшло 47320 пропозицій і зауважень
до всіх положень проекту3. Високу оцінку йому дав ряд політичних партій,
правових закладів. Водночас було висловлено чимало пропозицій і
зауважень (щодо форми державного устрою і правління, державної мови і
громадянства, соціально-економічного ладу, символіки, структури та назви
парламенту, співвідношення гілок влади, розподілу компетенції між
державними органами, виборчої системи і організації влади).

За результатами всенародного обговорення до проекту Конституції робоча
група внесла істотні зміни, схвалені Конституційною комісією (цей проект
в офіційній редакції від 27 травня 1993 р. був переданий на розгляд
Верховної Ради України).

Найперше, були суттєво зміцнені засади правової держави. Уточнювався
принцип зв’язаності держави, оравами та свободами^нодини і громадянина
(у ст. 1 проголошувалось, що конституційний лад України грунтується на
визнанні людини, її життя і здоров’я найвищою соціальною цінністю),
принцип поділу влади доповнювався тезою про забезпечення єдності
державної влади шляхом взаємодії гілок влади.

Більшої ваги набували принципи громадянської держави як умови побудови
правової держави (положення щодо рівноправності усіх форм власності та
видів господарювання, соціальної спрямованості економіки, принципів
вільного функціонування інститутів громадянсь-

1 Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 33. – Ст. 446.

2 Більш докладну характеристику проекту див.; Юзьков Л. Проект нової
Консти

туції України (в редакції від 1 липня 1992 року), винесений на
всенародне обговорення

// Конституція незалежної України, – Т. 1. – С. 13-22.

А Восьма сесія Верховної Ради України дванадцятого скликання :
Бюлетень. -1993.-№ 7. – С 63-64.

кого суспільства, правового регулювання і захисту відносин
підприємництва, сімейних відносин, освіти, науки, культури, оточуючого
середовища).

Виходячи з ідеї про перевагу інтересів людини над інтересами держави був
значно зміцнений правовий статус особи в усіх ЇЇ соціальних вимірах:
судового захисту прав людини, захисту громадянами свого життя і життя
інших осіб від протиправних посягань (усіма законними засобами,
включаючи і використання зброї), умов притягнення до юридичної
відповідальності, відшкодування заподіяної шкоди. Уточнювались положення
щодо припустимості обмеження прав і свобод людини і громадянина
(зазначалося, що такі обмеження ні в якому разі не можуть вводитись за
політичними мотивами — посилювалися гарантії соціально-економічних прав,
у тому числі на працю, освіту, житло, охорону здоров’я та ін.).

Було введено новий розділ, присвячений прямому народовладдю, в якому
регламентувався порядок проведення референдумів, виборів, здійснення
народної законодавчої ініціативи.

Значних змій зазнали розділи, що стосувались державної влади. При
збереженні змішаної форми правління, з більшою послідовністю визначено
статус Президента (вилучено положення про те, що він очолює виконавчу
владу, оскільки за проектом Президент не очолював Кабінет Міністрів і не
входив до його складу), а також парламенту (зберігалася двопалатна
структура, проте вдвічі зменшувалась чисельність членів палат – з 480 до
278). До того ж набувала більшої незалежності судова влада,
підвищувалась роль органів місцевого самоврядування, гарантувалися їх
повноваження в управлінні територіями, у відносинах власності, у
господарській, соціально-культурній та інших сферах.

Проект зазнав також інших змін. Було відновлене положення про державну
мову в Україні (зважаючи на велику кількість нарікань щодо відсутності
цього положення у проекті). Водночас в місцях компактного проживання
однієї або декількох національних меншин передбачалася можливість
функціонування як офіційної мови, прийнятної для більшості жителів
даного населеного пункту. Були докорінно доопрацьовані питання
територіального устрою і територіальної організації влади, які викликали
найбільше дискусій під час всенародного обговорення проекту, гостро
критикувались за недемократичність, значну централізацію влади.

На рівні областей (земель) і Республіки Крим запроваджувалась
адміністративна автономія (вони визнавались державно-терито-ріальними
одиницями) на засадах розмежування нормотворчих, установчих, контрольних
і виконавчих функцій, які мали здійснюватись відповідно радами і
виконавчими комітетами областей (земель). Такий підхід до територіальної
організації державної влади і самоврядування зумовив необхідність
обмежити повноваження представників Президента на місцях лише
коитрольио-наглядовими функціями і функціями

76

77

по координації діяльності на місцях органів, підпорядкованих центральним
органам державної виконавчої влади1.

Міжнародна правова експертиза проекту після його доопрацювання за
результатами всенародного обговорення. Аналіз проекту після всенародного
обговорення не може бути повним без висвітлення результатів його
міжнародної експертизи, яка була здійснена у кількох формах. 24-25
травня 1993 р. відбувся робочий семінар на тему «Розподіл законодавчої і
виконавчої влади». У ньому взяли участь закордонні експерти Б.
Краснянський, Ч. Батерсбі, С. Рю, Ч. Дебаш, Е. Пунсет та ін. На семінарі
були всебічно обговорені проблеми поділу влади, бікамеризму, статусу
уряду і Президента, проблема делегування повноважень. Учасники семінару
констатували необхідність зміцнення демократичних засад здійснення
влади, посилення підконтрольності її населенню, звертали увагу на
неостаточну визначеність форми правління та структури парламенту.

Учасники міжнародного семінару за участю делегації Європейської комісії
«Демократія через право» Ради Європи С. Бартоле, М. Ніє-мівуо, X.
Рагнемальм, Т. Швейсфурт, Р. Лампоні та ін., який проходив у Києві 31
травня – 2 червня 1993 p.t зазначали, що проект нової Конституції після
доопрацювання за результатами всенародного обговорення в цілому
відповідає засадам демократичної правової держави. Закріплення принципів
верховенства права, пріоритету прав людини, визнання економічної та
ідеологічної багатоманітності, гарантування рівноправності усіх форм:
власності, запровадження принципу поділу влади, створення умов для
незалежності судової влади, введення конституційного контролю за
діяльністю законодавчої та виконавчої влади свідчать про серйозність
наміру України стати повноправним учасником Ради Європи та світового
співтовариства. У той самий час підкреслювалась необхідність
конкретизації загального положення проекту про відповідальність держави
перед суспільством, впровадження відповідних правових механізмів такої
відповідальності. Не схвалювалося вилучення з проекту положення про
посаду Уповноваженого парламенту з прав людини (омбудсмена).
Пропонувалось також відмовитись від виборів суддів безпосередньо
населенням (оскільки це може вплинути на їх незалежність), від
імперативного мандата депутата. Чимало цих пропозицій було в подальшому
враховано.

20-22 червня 1993 р. у Києві відбувся міжнародний симпозіум «Проект
нової Конституції України», в рекомендаціях якого зазначалося, що у
проекті декларовано чимало срціально-економічних прав, які не можуть
бути гарантовані державою, і пропонувалося обмежитись, положеннями про
соціальний захист найбільш вразливих верств населення. Пропонувалося
обмежити можливості розпуску парламенту (за проектом, Президент міг
призначити всеукраїнський референдум про недовіру парламенту, однак у
разі, якщо народ не проголосує за таку

1 Щодо інших змін у проекті більш докладно див/. Юзьков Л. Проект нової
Конституції України (в редакції від 27 травня 1993 року) після
всенародного обговорення // Конституція незалежної України. – Т. 1. – С.
23-30.

недовіру, Верховна Рада могла прийняти рішення про відставку
Президента). Були висловлені рекомендації щодо поліпшення діяльності
парламенту (починаючи з відмови від імперативного мандата депутата,
захисту прав меншості у парламенті і закінчуючи переліком повноважень
парламенту).

Зверталась увага на не досить послідовне проведення принципу
децентралізації влади, розмежування повноважень між органами влади в
центрі і на місцях. Висловлювалися побоювання, що формування державних
адміністрацій на рівні районів може порушити гарантії місцевого
самоврядування. Не заперечуючи проти двопалатної структури парламенту,
учасники симпозіуму зауважили, що в умовах сучасної України однопалатний
парламент вбачається доцільнішим. Певні сумніви викликало запровадження
норми про можливість оголошення референдуму про дострокове припинення
повноважень Президента; рекомендувалося також оптимізувати відносини
Президента і уряду, уряду та парламенту (а саме – ввести головування
Президента на засіданнях уряду; запровадити контрасигнацію актів
Президента з боку прем’єр-міністра; зняти положення про можливість
висловлення з боку парламенту недовіри окремим міністрам або іншим
членам Кабінету Міністрів, а також звільнення міністра у разі визнання
парламентом його діяльності незадовільною).

Ідеї, висловлені на зазначеному симпозіумі, дали поштовх до подальшого
вдосконалення проекту.

Ідеї правової держави в проекті нової Конституції від 26 жовтня 1993 р.
Верховна Рада України дванадцятого скликання розглядала зазначений
проект нової Конституції 24 вересня, 5-8 жовтня 1993 р. Після
обговорення проеюу на сесії Верховної Ради було прийнято Постанову
Верховної Ради України про доопрацювання проекту нової Конституції за
результатами всенародного обговорення та обговорення у Верховній Раді
України і опублікування його в пресі у жовтні 1993 р.1 Це було виконано
за рішенням Конституційної комісії ЗО жовтня 1993 р.2

В цілому проект, у порівнянні з проектом від 27 травня 1993 p., зазнав
незначних змін, але у ньому більш послідовно проводились ідеї нравоврі
держави, особливо в частині захисту прав людини і громадянина. ІЗуло
відновлено норму про Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини. Була -вилучена така підстава для обмеження прав людини і
громадянина, як суспільна мораль.

У частині соціально-економічиих прав розширювалися обов’язки держави
стосовно їх гарантування (йшлося, зокрема, про право на освіту, право на
житло, право на охорону здоров’я)3. Верховна Рада за

1 Див.: Закони, постанови та інші акти, прийняті Верховною Радою України
на восьмій сесії, вересень-грудень 1993 року. – К., 1993. – Ч. 1. – С
14.

2 Голос України. – 1993. – ЗО жовтня.

3 Про зміни у цьому проекті більш докладно див.: Юзьков Л. Проект
Конституції

України (в редакції від 26 жовтня 1993 року) після обговорення на сесії
Верховної

Ради України у вересні – жовтні 1993 року // Конституція незалежної
України. – Т. 1. –

С 31-35.

78

79

структурою ставала однопалатною, до її складу мало входити 450 народних
депутатів, які обиралися на термін 4 роки1.

Були оптимізовані відносини між окремими гілками влади. Змінювався
порядок призначення прем’єр-міністра: Президент тепер повинен був
пропонувати його кандидатуру на затвердження Верховній Раді, а вже за
поданням затвердженого прем’єр-міністра формувати склад Кабінету
Міністрів і подавати на затвердження Верховної Ради. Кабінет Міністрів
ставав менш підпорядкованим Президенту і більш відповідальним перед
Верховною Радою. Встановлювалось, що Кабінет Міністрів має керуватися
лише програмою Президента України (у попередній редакції зазначалось, що
Уряд України підпорядковується Президенту і керується його рішеннями).
До відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою,
передбаченої попереднім проектом, за останнім проектом додавалась і його
підзвітність.

Водночас зберігалися положення щодо можливості припинення повноважень
Верховної Ради України за рішенням всеукраїнського референдуму,
призначати який мав право Президент України, відповідне право Верховної
Ради приймати рішення про відставку Президента, а також право парламенту
оголошувати референдум з питань дострокового припинення повноважень
Президента України за вимогою не менше 2 мільйонів виборців або за
ініціативою Верховної Ради.

Конституційний процес і Конституційний Договір (правова характеристика).
Нова Конституція України не була прийнята Верховною Радою дванадцятого
скликання через ряд причин. Основні з них: розбіжності у поглядах на
ключові питання державного устрою, криза влади, що наростала протягом
1992-І993 pp. і зумовила дострокові вибори парламенту і Президента
України (відповідно у березні і у червні 1994 p.). Вже з жовтня 1993 р.
і до парламентських виборів у парламенті питання проекту нової
Конституції дещо обминалося увагою з огляду на складність його
проходження. Натомість набуває сили ідея прийняття «малої Конституції»,
тобто конституційного акта, який регулював би, за аналогією з Польщею,
лише основи організації державної влади. Цю ідею було покладено в основу
укладеного 8 червня 1995 р. Конституційного Договору між Верховною Радою
України та Президентом України про основні засади організації та
функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на
термін до прийняття нової Конституції України. Серцевиною його є Закон
України «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні»,
прийнятий Верховною Радою України 18 травня 1995 р. Ініціатива прийняття
такого закону виникла ще в 1994 р. і була підтримана Президентом України
Л. Кравчуком.

Відповідний проект закону про організацію влади в Україні (він визначав
статус і повноваження органів законодавчої, виконавчої і судової
влади, правові механізми взаємодії Президента, Кабінету

1 Таке рішення було прийнято під впливом Закону України від 7 жовтня
1993 р. «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту
України» (Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 42. – Ст. 395).

Міністрів і Верховної Ради України, а також територіальний устрій і
територіальну організацію влади в Україні) був предметом обговорення на
засіданні Конституційної комісії і на нараді представників Рад народних
депутатів 12 січня 1994 p., але не одержав підтримки.

Оскільки прийняття нової Конституції зволікалося (у березні

р. було обрано нову Верховну Раду України, яка розпочала конс

титуційний процес з початку), а Конституція 1978 р.
вже не

відповідала організації державної влади в Україні, потребам реформу

вання державного та соціально-економічного ладу, принципу поділу

влади, новому законодавству України, то ідея «малої Конституції» у

р, відродилась з новою силою.

Втілення цієї ідеї в нових умовах мало відбутися через Закон «Про
державну владу і місцеве самоврядування в Україні». Він мав набути
статусу конституційного, тобто бути прийнятим не менш як двома третинами
голосів від загальної кількості народних депутатів України (згідно зі
ст. 171 Конституції України 1978 p.). Однак він одержав підтримку лише
простої більшості голосів народних депутатів, що не дозволяло внести на
його основі необхідні зміни до Конституції. Закон навіть не міг бути
введений в дію, оскільки суперечив Конституції. За цих умов його
співіснування з Конституцією у ранзі як звичайного, так і
конституційного закону створило б загрозу руйнування правової системи
України.

По-перше, в Україні діяла розгалужена правова система, і лише
Конституція була спроможною ієрархічно впорядкувати всю систему
нормативних актів і всі форми здійснення влади (у тому числі пряме
народовладдя, національний суверенітет, охорону конституційного порядку
тощо). Закон про владу не міг бути вичерпним навіть у питаннях
організації влади.

По-друге, прийняття конституційного закону про владу в умовах часткової
дії Конституції (її не можна повністю відмінити, оскільки з’явився би
правовий вакуум щодо багатьох питань конституційного забезпечення
життєдіяльності суспільства) спровокувало б конкуренцію між двома актами
найвищої юридичної сили. Формально Конституція залишалася б Основним
Законом (згідно з існуючими в теорії права і в конституційному праві
уявленнями про ієрархію законів та інших актів державних органів), але
підпорядковувалась би, хоч і конституційному, але закону. Така
конкуренція стала б деструктивною силою, яка б зруйнувала усю правову
систему України, призвела до паралічу правозастосувания, посилила
правовий нігілізм.

У цій ситуації Верховна Рада і Президент як суб’єкти конституційного
права, які одержали свої повноваження безпосередньо від народу, уклали
Конституційний Договір.

Укладення Договору було політичним компромісом. Варто погодитися з
висновком Венеціанської комісії Ради Європи, яка, розглянувши цей
документ, зазначила, що він є тимчасовим рішенням, базується на
політичній угоді і не є рішенням, відповідним до конституційної ієрархії
«джерел права, передбаченої Українською Конституцією 1978 р. Однак це
розв’язання відповідає принципу законності, оскільки

80

6-91308

81

воно зобов’язує українські органи влади дотримуватися визначеного та
стабільного статусу, схваленого парламентом, а не грунтуватися на
неофіційних політичних домовленостях, які перебували під постійною
загрозою змін. Відверто кажучи, ми маємо визнати, що відбувся перелом в
українському конституційному процесі, але це є перехідний перелом, який
триватиме до того часу, поки повна законність правопорядку не буде
відновлена шляхом прийняття нової Конституції»1. На наш погляд, цей
загальний висновок вірний з огляду на виключний, перехідний, тимчасовий
і фрагментарний характер цього Договору.

Легальність закону чи будь-якого іншого акта означає його ієрархічну
відповідність Конституції (иесуперечливість), прийняття відповідно до
визначеної Конституцією і законами компетенції законодавчого органу, а
також дотримання законотворчих процедур, інших юридично значимих для
прийняття закону вимог. Така легальність є обов’язковою для будь-якого
акта чи рішення державних органів. З цієї точки зору Конституційний
Договір є частково легальним, що, власне, підкреслюється і у висновку
Венеціанської комісії. З формально-правової точки зору, Верховна Рада
могла змінити Конституцію, а саме ст. 170 щодо верховенства Конституції,
визнавши, що її положення діють лише в частині, що не суперечить
Конституційному Договору (розділ VIII Конституційного Договору). Однак
таке рішення мало прийматися конституційною більшістю. Треба було також
зважати на те, що вітчизняна правова наука (як і правова наука країн,
правові системи яких відносяться до романо-германської правової сім’ї)
виходить з принципу верховенства Конституції: кожний нормативно-правовий
акт повинен прийматися відповідно до Конституції і на її виконання і не
може суперечити їй, а весь масив законодавства спирається на Конституцію
як на єдиний акт найвищої юридичної сили. При прийнятті Конституційного
Договору спостерігалися й інші порушення. Зазначалося, що прийняття
Конституційного Договору не відповідає принципу поділу влади,
соціально-функціональному призначенню кожної гілки. Закріплена
конституційно як єдиний законодавчий орган, Верховна Рада знизила свою
роль до одного із суб’єктів створення договору. Тим самим конституційна
законотворчість трансформувалась у сферу двох влад. Виконавча влада на
рівних засадах із законодавчою, поза Конституцією, виступила суб’єктом
прийняття документа, який перекреслив основоположні засади світового
конституціоналізму2.

Щодо легітимності Конституційного Договору, то вона підтверджується
легітимним характером гілок влади, які підписали Конституційний Договір,
усуненням гострих протиріч між Верховною Радою і Президентом України,
спадом політичної та соціальної напруги в результаті його прийняття, а
також створенням можливостей для

1 Конституція незалежної України. – Т, 1. – С 42-43.

2 Див.: Кривенко Л. Поділ влад і проблеми конституційної законотворчості
// Го

лос України. – 1995. – 23 квітня.

неконфронтаційного продовження конституційного процесу1. Прийняття
Конституційного Договору сприяло вступу України до Ради Європи.

12 вересня 1994 р. за зверненням Президента України про необхідність
продовження конституційного процесу приймається постанова Президії
Верховної Ради України. 20 вересня 1994 р. створюється Конституційна
комісія і 10 листопада 1994 р. на паритетних засадах затверджується її
склад (з делегуванням до її складу представників Президента, Верховної
Ради, Автономної Республіки Крим, судових органів і прокуратури).2
Рішенням Конституційної комісії від 23 листопада 1995 р. проект
Конституції України в редакції від 26 жовтня 1993 р. був прийнятий за
основу і став базовим для роботи нової Конституційної комісії.

Протягом 1994 р. і до червня 1995 р. Конституційна комісія працювала в
секціях, кожна з яких опрацьовувала окремі розділи Конституції. Проте
робота за таким принципом виявилася малопродуктивною. Тому 19 червня
1995 р. Розпорядженням сиівголів Конституційної комісії «з метою
прискорення доопрацювання проекту нової Конституції на основі
узагальнення матеріалів альтернативних проектів та текстів розділів,
підготовлених секціями Конституційної комісії» було утворено робочу
групу Конституційної комісії, яка розпочала опрацювання проекту3. 15
листопада 1995 р. ця робоча група завершила опрацювання проекту і
передала його на розгляд Конституційної комісії.

Основні теоретичні положення проекту нової Конституції в редакції від 15
листопада 1995 p., пов’язані з характеристикою правової держави,
практично змін не зазнали (щодо принципу верховенства права, обов’язку
держави по утвердженню і забезпеченню ираъ і свобод людини, поділу
влади, визнання невідчужуваності і непорушності людських прав, рівності
прав і свобод громадян тощо). Серйозною новацією представленого проекту
було вилучення розділу про громадянське суспільство і державу. Підставою
для такого вилучення стали теоретичні уявлення про те, що більшість
інститутів громадянського суспільства не є предметом
конституційно-правового регулювання, а їх «одержавлення» суперечить
самій ідеї правової держави. Крім того, чимало положень цього розділу
стосувалося прав і свобод громадян. Розпорошення їх по різних розділах
ускладнювало б цілісне сприйняття

1 Варто, заради справедливості, зазначити, що висловлювались крайні як
позитив

ні, так і негативні оцінки Конституційного Договору, Зокрема, Перший
заступник Голо

ви Верховної Ради України тринадцятого скликання О. Ткаченко факт його
прийняття

оцінив як подію, “яка потрясла антидемократизмом, антиконституційністю і
бездушним

розтоптуванням основ Декларації” (Голос України. – 1996. – 28 травня).
С. Головатий,

навпаки, стверджував, що “Конституційний Договір (сам факт його
прийняття та його

зміст) став своєрідною перепусткою для України до Ради Європи. Україна
стала прак

тично першою і єдиною країною, яка здобула членство в Раді Європи, не
маючи нової

Конституції. Це ще раз свідчить про унікальність та самобутність поступу
України до

свободи, демократії та загальноєвропейського простору
демократичної безпеки”

(Конституція незалежної України. -Т. 1. – С. 42-43).

2 Відомості Верховної Ради України. – 1994.- № 44. – Ст. 403.

3 Про роботу цієї групи див.; Козюбра М. Проект Конституції України в
редакції

від 15 листопада 1995 року // Конституція незалежної України. – Т. 2. –
С 1- 18.

82

83

Конституції в цій частині. Тому й було прийнято рішення про вилучення
відповідного розділу з включенням найбільш цінних правових положень до
інших розділів.

З розділу про права людини було вилучено положення про пріоритет прав
людини. Це стало результатом гарячих дебатів стосовно того, перед чим
саме права особи є пріоритетними, а також щодо меж цього пріоритету.
Перемогу здобула точка зору, згідно з якою це питання не могло
розглядатись спрощено; в тріаді відносин особа — держава, особа —
суспільство, суспільство — держава існує діалектичний зв’язок,
побудований на підпорядкуванні держави громадянському суспільству,
узгодженні інтересів особи і суспільства, визначенні прав і свобод
правовою домінантою діяльності держави. В результаті такий зв’язок між
особою і державою ми маємо підстави визначити як принцип зв’язаності
держави правами і свободами людини та громадянина (сутність цього
принципу ми розглядатимемо далі).

Значних змін у Конституції зазнала сфера владних інституцій. Остаточно
вилучались положення щодо можливості оголошення референдуму про
дострокове припинення повноважень Президента, про призначення
Президентом всеукраїнського референдуму про недовіру парламенту.
Парламент втрачав право оголошувати недовіру окремим членам Кабінету
Міністрів (як передбачалось ст. 144 проекту від 26 жовтня 1993 p.), що
наближало модель форми правління до французького варіанту. Пропонувалася
двопалатна структура парламенту зі зниженням чисельності парламенту до
300 осіб. Зміцнювався статус Президента України, особливо його кадрові
повноваження, більшою мірою підпорядковувався його впливу Кабінет
Міністрів (Президент отримував право формувати склад Уряду без рішення
парламенту, за винятком кандидатури Прем’єр-міністра), ускладнювався
порядок усунення Президента з посади в порядку імпічменту.

На цьому, власне, завершився процес опрацювання проекту нової
Конституції робочою групою і почалося політичне узгодження положень
проекту.

Політичне узгодження проекту нової Конституції представниками окремих
гілок влади. Конституційна комісія на засіданні 23 листопада 1995 р.
утворила робочу підкомісію, до складу якої увійшли 10 представників усіх
гілок влади: по чотири від парламенту та виконавчої влади і два — від
судової. Цікавим був Регламент цієї робочої підкомісії, затверджений на
її першому засіданні ЗО листопада 1995 р. У п. 10 зазначалось, що статті
мають відповідати принаймні таким основним принципам: пріоритетності
прав людини; відповідності основним засадам конституційного ладу; поділу
влади; рівності (адекватності) важелів стримування і противаг;
забезпеченості (гарантії) дії відповідної норми Конституції;
відповідності норм Конституції особливостям, ментальності українського
народу.

Робоча підкомісія узгодила розбіжності у поглядах на організацію влади і
представила проект у редакції від 24 лютого 1996 р. на розгляд
Конституційної комісії, яка після обговорення 11 березня 1996 р. винесла
цей проект на розгляд Верховної Ради України.

У порівнянні з проектом у редакції від 15 листопада, тобто опрацьованого
робочою групою Конституційної комісії, суттєвих змін він не зазнав. Було
виваженіше сформульоване співвідношення національного законодавства і
міжнародного права та міжнародних договорів, підстави обмеження окремих
конституційних прав і свобод, у тому числі відновлена така підстава
обмеження права особи, як потреба захисту моральності населення.
Змінювався наголос на основоположному положенні проекту Конституції щодо
прав особи — проголошуваній вільності і рівності людей у правах та
гідності (у проекті від 15 листопада вказувалось, що вільними і рівними
люди є від народження, що підкреслювало природний характер походження
прав людини)1.

Верховна Рада України, розглянувши 5 травня 1996 р. проект нової
Конституції, утворила на паритетних засадах (за участю представників
парламентських фракцій та груп) Тимчасову спеціальну комісію на правах
головної для доопрацювання проекту Конституції (під головуванням М.
Сироти).

Тимчасова спеціальна комісія внесла доопрацьований проект нової
Конституції на розгляд Верховної Ради України 4 червня 1996 р. Цей
проект був схвалений у першому читанні і комісії було доручено на 19
червня 1996 р. доопрацювати його з урахуванням зауважень і пропозицій
суб’єктів права законодавчої ініціативи.

Робота цієї комісії була досить складною і, навіть, суперечливою. З
огляду на те, що основним завданням Тимчасової спеціальної комісії було
не стільки вдосконалення, скільки узгодження проекту між представниками
різних політичних сил, часто раціональні і правові аргументи віддавались
на догоду аргументам політичним (експерти з права на засідання комісії
не запрошувалися)2.

Характеристика проекту в редакції від 15 червня 1996 р. Прийняття нової
Конституції України. Що стосується змін, внесених Тимчасовою спеціальною
комісією до проекту в редакції від 15 листопада 1995 р., то після
доопрацювання (в редакції від 15 червня 1996 р.) вій містив кілька
суттєвих новел.

Принцип верховенства права забезпечувався гарантуванням прямого
звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод на підставі
Конституції України (ст. 8 проекту). З метою посилення права народу на
владу у ст. 5 було включено окрему частину такого змісту: «Право
визначати і змінювати- конституційний лад в Україні належить виключно
народу і не може бути узурповано державою, ЇЇ органами або посадовими
особами».

1 Див. докладніше: Бурчак Ф. Конституція України : Проект у редакції від
24 лю

того 1996 p., схвалений Конституційною комісією 11 березня 1996 р. //
Конституція

незалежної України. – Т. 2. – С. 19-24.

2 При цьому Тимчасова спеціальна комісія опрацювала 5680 пропозицій і
попра

вок до проекту, хоча й не змогла врахувати більшість із них в силу того,
що прийнятий

у першому читанні проект Конституції мав «достатньо збалансовану і
узгоджену струк

туру» (див.: Доповідь народного депутата України, Голови Тимчасової
спеціальної комі

сії М. Д, Сироти // П’ята сесія Верховної Ради України : Бюлетень. –
1996. – № 98. –

С 53).

84

85

До проекту була включена ст. 19, яка визначала принципи правового
порядку в Україні, проголошувала загальнодозволений принцип для громадян
(ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено
законодавством) і дозвільний для органів державної влади та органів
місцевого самоврядування, їх посадових осіб (органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти
лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України).

Уточнювалося право громадян України звертатися за захистом своїх прав і
свобод до відповідних міжнародних судових та інших міжнародних
інституцій, учасником яких є Україна (ст. 55 проекту).

Водночас, до тексту проекту було додано положення про те, що при
прийнятті нових законів або змін та доповнень до діючих законів не
допускається звуження існуючих прав і свобод (з теоретичної точки зору
це положення хибне; детально воно розглядатиметься нижче).

Потрібно констатувати, що помітно скоротився перелік форм
представницької демократії, прямого волевиявлення громадян. Це
стосується народної законодавчої ініціативи, у тому числі щодо внесення
змін до Конституції України (зазначимо, що у проекті від 26 жовтня 1993
р. була відсутня і референдарна ініціатива щодо дострокового припинення
повноважень вищих органів державної влади — парламенту і Президента).!
Було також вилучене положення, яке встановлювало право народу на опір
будь-кому, хто здійснить спробу ліквідувати українську державу,
конституційний лад, порушити її територіальну цілісність або вчинить
дії, спрямовані на захоплення державної влади, якщо передбачені
Конституцією засоби не можуть бути використані (ст. 14 проекту в
редакції від 15 листопада 1995 р. і від 24 лютого 1996 p.). Підставами
для виключення стали побоювання політичних репресій за погляди,
вседозволеного насильства і загрози миру в Україні (народний депутат
України Г. Старовойтова); у статті також

І вбачався заклик до громадського протистояння (народний депутат України
І. Чиж).

?-?-v. 19 червня 1996 р. питання про проект нової Конституції України
розглядалося Верховною Радою України, заслухана доповідь Голови
Тимчасової спеціальної комісії народного депутата України М. Сироти і з
21 червня 1996 р. Верховна Рада приступила до прийняття проекту
Конституції України у другому читанні. В цілому Конституція України була
прийнята 28 червня 1996 р.

Відображення ідей конституційної правової держави в поточній
конституційній законотворчості у 1990-1996 pp. Аналіз конституційного
процесу в цілому і розвитку ідей правової держави в Україні не був би
повним без їх оцінки на прикладі змін, яких зазнала Конституція України
1978 р. у 1990-1996 pp. (від прийняття Декларації про державний
суверенітет України до прийняття Конституції України).

Після проголошення України суверенною державою Законом УРСР «Про зміни і
доповнення Конституції (Основного закону) Української РСР» від 24 жовтня
1990 р.1 (нагадаємо, що в цей день Верховною Радою було прийнято рішення
про формування Комісії по розробці проекту нової Конституції) були
внесені зміни до чинної Конституції щодо організації і діяльності
держави на засадах виборності всіх органів державної влади,
закріплювалося право політичних партій, громадських організацій і рухів
через своїх представників, обраних до Рад народних депутатів, та в інших
формах брати участь у розробці та здійсненні політики, в управлінні
державними і громадськими справами (тим самим скасовувалася ст. 6
Конституції щодо КПРС як керівної і спрямовуючої сили суспільства).
Проголошувалося право громадян на об’єднання у політичні партії, інші
громадські організації (ст. 49), засновувався Конституційний Суд.

5 липня 1991 р. була запроваджена посада Президента України, який
визнавався найвищою посадовою особою Української держави і главою
виконавчої влади2. 17 вересня 1991 р. до Конституції були внесені
доповнення, за якими Кабінет Міністрів ставав відповідальним перед
Президентом України і Верховною Радою України3. Найбільш значні зміни
були внесені до Конституції України Законом України «Про внесення змін і
доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 14 лютого 1992
р.4 Україна проголошувалась незалежною демократичною правовою державою,
запроваджувався принцип парламентського правління (парламент з вищого
органу державної влади перетворювався на орган законодавчої влади і
відповідно уточнювалась його компетенція), вдосконалювались важелі
стримувань і противаг між законодавчою і виконавчою владою, тим самим
фактично визнавався принцип поділу влади.

Однак Конституція 1978 p., хоча й зазнала суттєвих змін (майже дві
третини її положень були викладені в новій редакції), проте не стала
цілісним документом, була внутрішньо суперечливою.

У результаті численних змін правова держава Конституцією лише
декларувалась, оскільки не підкріплювалась послідовним проведенням
принципу поділу влади. Не були гармонізовані з принципами правової
держави положення Конституції щодо прав людини (судового захисту,
виборчих прав, обмеження прав тощо), суспільно-економічного і
політичного ладу, поділу влади (з ст. 2 формально проголошувалось
повновладдя рад при підконтрольності і підзвітності радам усіх інших
державних органів; дію окремих глав, які стосувались основ
соціально-економічного ладу, було призупинено ще у 1990 p.), діяльності
парламенту і статусу народних депутатів України (зокрема, природи
депутатського мандата, діяльності на постійній основі тощо).

1 Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1990. – № 45. – Ст. 606.

2 Там само. – 1991. – № 33. – Ст. 445.

3 Відомості Верховної Ради України. – 1991.- № 46. – Ст. 619.

4 Там сама – 1992. – № 20. – Ст. 271.

86

87

З огляду на зазначені недоліки Конституція України 1978 р. навіть після
змін не могла повною мірою виконувати роль Основного Закону, який
претендував би на цілісну регуляцію всіх конституційно-правових
відносин. Тому прагнення певних політичних сил не допустити прийняття
нової Конституції під тим приводом, що Конституція існує, не було
сприйняте Верховною Радою України.

Завершуючи ретроспективний огляд конституційного процесу в Україні, не
можемо не сказати кілька слів про численні альтернативні проекти нової
Конституції України. Протягом 1990-1996 pp. їх було запропоновано понад
15. Проекти підготовлювалися партіями (Соціалістичною партією,
Християнсько-демократичною партією України, Українською
християнсько-демократичною партією, Конгресом українських націоналістів
та ін.), науковими правовими закладами і окремими науковцями, народними
депутатами України, асоціаціями (Інститутом держави і права АН України,
кандидатом юридичних наук І. Тимченком, народним депутатом М. Артеменком
та ін.). Розроблені проекти свідчили про загальну тенденцію до
закріплення принципів правової держави. Так, вже перші із них (народного
депутата М. Арте-менка від 28 вересня 1990 р. та І. Тимченка від 1
жовтня 1990 р.) проголошували Україну суверенною державою і грунтувалися
на принципі поділу влади, який в подальших проектах був розвинутий і
збагачений сучасними уявленнями про співвідношення гілок влади,
необхідність стримувань і противаг між ними. У більшості згаданих
проектів враховувалися принципи парламентського правління, політичного,
ідеологічного і економічного плюралізму, правової і соціальної держави,
захисту прав і свобод людини. Чимало положень цих проектів були
враховані на різних етапах опрацювання офіційного проекту Конституції,
збагатили вітчизняну конституційно-правову думку, дали поштовх до
серйозних теоретичних досліджень.

Чинна Конституція України, прийнята Верховною Радою України 28 червня
1996 p., є демократичним документом, який за прогресивністю положень
щодо захисту прав і свобод людини та організації влади, рівнем юридичної
досконалості зрівнюється з конституціями Європи.

Загальна характеристика нової Конституції України. Висновок Європейської
комісії «Демократія через право* (Венеціанської комісії Ради Європи).
Конституція України в основу Української конституційної держави покладає
суверенну волю Українського народу, усвідомлену потребу забезпечення
прав і свобод людини та гідних умов її життя; здійснення українською
нацією, усім Українським народом права на самовизначення; прагнення
розвитку і зміцнення демократичної, соціальної, правової держави;
піклування про зміцнення громадянської злагоди; моральну
відповідальність перед Богом і попередніми, нинішнім та прийдешніми
поколіннями; установчо-державний Акт проголошення незалежності України
від 24 серпня 1991 p., схвалений 1 грудня 1991 р. всенародним
референдумом. Тим самим Конституція орієнтує на формування якісно нової
Української держави, конституційного устрою і конституційного закону.

Конституція України містить ряд універсальних демократичних ознак і
процедур, які позначають рівень сучасного державотворення і сучасної
демократії. Вона, зокрема, визнає суверенітет і демократичний устрій
української держави, проголошує природний характер прав і свобод людини,
рівність перед законом (ст. З, 24), запроваджує вільні вибори органів
державної влади та органів місцевого самоврядування (ст. 71, 76),
встановлює принцип демократичного контролю за діяльністю органів
державної влади (ст. 40, 50, 57) та ін.

Опис в Конституції форми держави, порядку здійснення влади, механізмів
захисту прав людини, функціонування органів державної влади не є,
звичайно, повним і завершеним. Конституція і не може вичерпно регулювати
усі владні відносини. Конституція України слідує за традиційним
розумінням рівня конкретизації її положень. Адже як схематичність, так і
надмірна їх конкретизація недоречні. При схематичності (через недостатню
врегульованість конституційно-правових відносин) виникає спокуса
довільного заповнення конституційного вакууму, що може призвести до
дестабілізації влади. Функціонування такої Конституції має спиратись на
сталі традиції конституціоналізму, стабільне законодавство,
забезпечуватися серйозним конституційним контролем. При надмірній
деталізації положень можливе порушення принципу стабільності
конституції. Ця ймовірність дуже висока в умовах формування держави,
реформування суспільних відносин, умовах, характерних для сьогоднішньої
України.

Зважаючи на гостру політичну боротьбу навколо положень проекту нової
Конституції України, не могло бути й мови про те, щоб в деталях на рівні
Конституції врегулювати всі владні відносини чи одномоментно погодити на
рівні парламенту необхідний набір правоустаиов-чих і статутних актів. На
час прийняття Конституції не досить чітко уявлявся «прохідний варіант»
вирішення багатьох правових проблем, тобто головною була не технічна чи
інтелектуальна сторона цих питань, а політична. Відсутність можливостей
розгляду відповідних законодавчих актів парламентом, а також складність
політичного узгодження кожного більш-менш важливого питання стримували й
законопроекті роботи.

Лише після прийняття Конституції почалась реформа виборчої системи, були
розроблені та прийняті акти, що стосувалися органів виконавчої влади і
органів місцевого самоврядування, судової системи і територіального
устрою, інших питань організації влади.

Важливо, щоб Конституція вміщувала оптимальну масу принципів і положень
для подальшої реконструкції державно-правового ладу, основних правових
відносин у державі у поточному законодавстві.

Конституція України в цілому містить необхідний набір положень для такої
реконструкції. Вона досить повно регулює ключові питання політичної
системи, здійснення державної влади, діяльності парламенту, Президента і
уряду, судової системи, організації виконавчої влади і місцевого
самоврядування, конституційної юрисдикції.

88

89

В цілому Конституція України є вагомим набутком європейської
конституційної спадщини1. Це засвідчила у своєму висновку Європейська
комісія «Демократія через право» (Венеціанська комісія Ради Європи),
яка, розглянувши на 30-му пленарному засіданні 7-8 березня 1997 р. у
Венеції Конституцію України, зазначила, що основними принципами у
Конституції є принципи демократії, соціальної і правової держави2.

Найважливішими елементами правової держави, які містяться в першому
розділі Конституції України, Комісією названі: наділення Конституції
найвищою юридичною силою і визнання норм Конституції нормами прямої дії,
визначення Конституції основою для прийняття законів та інших
нормативно-правових актів (ст. 8); визнання принципу поділу влади на
законодавчу, виконавчу і судову та дії різних гілок влади на основі
Конституції та відповідно до законів України (ст. 6); чітке формулювання
принципу законності (ст. 19); конституційне забезпечення захисту прав
людини безпосередньо у суді (ст. 8). Позитивним було назване положення,
в якому зазначалось, що народ здійснює владу безпосередньо і через
органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

У заключному висновку Венеціанської комісії зазначалося, що тривалий
період, який був потрібний Україні для прийняття цієї Конституції як
Конституції незалежної держави, вдосконалення її змісту, завершився
нарешті прийняттям такого тексту, в якому було враховано більшість
зауважень, зроблених Комісією до попередніх проектів.

З іншого боку, деякі положення Конституції залишились незадовільними з
точки зору права, що було зумовлено політичними причинами, і можуть бути
пояснені необхідністю досягнення політичного компромісу для прийняття
Конституції. Якби ці положення були уточнені в Конституції, то можна
було б вважати, що Україна повністю врахувала настанови Комісії, а також
стандарти Ради Європи.

Зараз Конституція проходить випробування на практиці, і економічна
ситуація в Україні може сприяти повному впровадженню нових принципів і
гарантувати реалізацію позитивних здобутків її змісту. Особливу увагу
слід приділити прийняттю нового законодавства з тим, щоб перехідні
положення Конституції не призвели до укорінення елементів старої системи
протягом періоду дії цих положень.

Спостерігаючи протягом кількох років за конституційним процесом в
Україні, Комісія має всі підстави для оптимістичних сподівань. Тим часом
як зміст Конституції втілюється на практиці сильною виконавчою владою
під керівництвом сильного Президента, створюється

1 Головатий С Конституція України 1996 року як складова конституційної
спад

щини Європи // Конституція незалежної України. – Т. 2. – С. 32.

2 Opinion on the Konstitution of Ukraine, adopted by the Commission at
its the 30th

Plenary Meeting in Venice, on 7-8 March 1997 on the basis of the
contributions submitted

by Mr. S. Bartole (Italy), Mr. Batliner (Liechtenstein), Mr. Klucka
(Slovakia), Mrs. Milenk-

ova (Bulgatia), Mr. Steinberger (Germany), Mr. Delcamp (CLRAE) //
Council of Europe /

European Commission for democracy through Law. – Strasbourg, 11 March
1997 (CDL –

INF (97)2. – P. 2.

баланс сил, який унеможливлює повернення до системи авторитарного
прийняття рішень. Принципи верховенства права добре відтворені у тексті
Конституції. Впровадження демократичного місцевого самоврядування такою
ж мірою, як і важливість ролі, відведеної для Конституційного Суду, є
вагомим внеском у запровадження демократичної культури в Україні1.

2. Конституційно-правові засоби обмеження держави і контролю над владою

Обмежуюча функція конституції. Конституція України, як і будь-яка інша
демократична конституція, має велику кількість функцій: установчу і
організуючу, програмну і стабілізуючу, політичну і ідеологічну,
інформаційну і виховну, пізнавальну і комунікативну, пра-вонадільну
функцію і функцію соціального партнерства, регулятивну і інтегративну
тощо2.

Однією з найбільш важливих функцій демократичної конституції є обмежуюча
функція, яка полягає в обмеженні державної влади, встановленні
конституційних меж і визначенні основ діяльності (повноважень та
процедурно-процесуальних форм) органів державної влади. Саме у цій
функції, вважає більшість західних правознавців, і полягає сутність
конституції.

Слід зазначити, що зведення функцій конституції до стримуючих,
гальмівних і обмежуючих або уявлення про те, що конституція вороже
спрямована проти держави, збіднює конституцію, а сама вона набуває
відчужуючих рис щодо держави, як щось загрозливе3.

Перш ніж перейти до розкриття проявів обмежуючої функції конституції,
необхідно усвідомити, що завдання демократичного обмеження влади
конституція може виконати повною мірою лише у разі її правового
характеру. Антидемократична, антинародна конституція, як і конституція
номіналістична, нездатні до виконання такого завдання: перша — в силу
репресивної спрямованості (тобто чисто карального забарвлення
конституційних директив щодо особи), друга — в силу безсилля її
декларацій.

Хотілося б навести кілька міркувань з приводу висловленого Р. Лівшицем
твердження про те, що конституція є основою легітимності, оскільки вона
завідомо, a priori, на його думку, визнається правовою4.

1 Opinion on the Konstitution of Ukraine, adopted by the Commission at
its the 30th

Plenary Meeting in Venice, on 7-8 March 1997 on the basis of the
contributions submitted

by Mr, S. Bartole (Italy), Mr. Batliner (Liechtenstein), Mr. Klucka
(Slovakia), Mrs. Milenk-

ova (Bulgatia), Mr. Steinberger (Germany), Mr. Delcamp (CLRAE) //
Council of Europe /

European Commission for democracy through Law. – Strasbourg, 11 March
1997 (CDL –

INF (97)2. – P. 13.

2 Див.: Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. – М., 1994.

3 Aubert G. F. La Constitution Son Continue, Son Usage; Eichenberger K.
Sinn und be-

deutung einer Ferfassung. – Basel, 1991. – S. 166.

4 Лившиц P. 3. О легитимности закона // Теория права: новые идеи. -М.,
1995. –

Вып. 4. – С. 20-21.

90

91

На наш погляд, конституція не може бути завжди правовою, не може завжди
містити правові ідеї, які «поділяються суспільством на певному рівні
політичної і правової культури», не може бути для суспільства такою,
якої суспільство заслуговує1. І теоретично, і практично конституція може
бути неправовою, фіктивною, такою, що не відповідає народному
волевиявленню, суспільним уявленням про належний правопорядок, нехай
навіть вона й закріплюватиме нав’язані суспільству відносини, відносини
насильства, несправедливості, які більшістю суспільства не
сприйматимуться як правові. Конституція лише прикриватиме демократичними
лозунгами насильство і несправедливість, не зважаючи па суспільну
мораль. Таким прикладом може слугувати сталінська Конституція 1936 p.,
що містила досить розгалужений і досконалий перелік прав і свобод
громадян, які не могли бути реалізовані через антидемократичну,
антиправову, репресивну сутність державної влади, а сама державна влада
не була легітимована жодним відомим конституційно-правовій науці та
практиці способом.

Які ж конкретні прояви обмежуючої функції конституції? Ю. Тодика
зазначає, що обмежувальна роль конституції полягає «насамперед в тому,
що ЇЇ норми виконують обмежувальну роль щодо безпідставного втручання
держави в життя людини і суспільства, у функціонування громадських
об’єднань, у тому числі політичних партій», а також в тому, що вона
повинна обмежити парламент у законотворчій діяльності, органи державної
влади в цілому, їх посадових осіб2.

Погоджуючись з Ю. Тодикою, необхідно зазначити, що, по-перше, обмеження
державної влади здійснюється не лише на основі правових норм; по-друге,
конституція посилається не лише на право, визначаючи засади державності,
умови її функціонування; по-третє, саме в конституції містяться вихідні
правові чинники і принципи, на основі яких відбувається правове
обмеження держави.

Справді, обмеження державної влади не меншою мірою, ніж за рахунок
правових чинників, відбувається за рахунок суспільної ідеології та
культурного рівня народу, історичних традицій, освоєння світового
досвіду, які формують стійкі уявлення про сутність і призначення
держави, про ЇЇ устрій і функції, межі допустимого втручання держави в
життя громадян. В. Чиркін, наприклад, вважає, що магістральний розвиток
державної влади, її реальні можливості обмежені закономірностями
розвитку суспільства, відносинами, які природно складаються3. Вільний і
освічений народ, який прагне жити за ідеалами свободи, та визнає право
на таку свободу за кожною особою, неможливо тримати в рабстві за
допомогою держави. Він буде боротися з будь-якою тиранією чи
авторитаризмом. Хоча в цій боротьбі можливі тимчасові відступи і
тимчасові поразки, волелюбний народ завжди вийде з боротьби переможцем,
а разом з перемогою прийде і вільний лад, і народний контроль за владою.

1 Лившиц Р. 3. О легитимности закона. – С. 20-21.

2 Тодика Ю. М. Функції Конституції України та їх загальна
характеристика. – С. 27.

3 Чиркин В. Е. Основы государственной власти. – М., 1996. – С. 10.

Стримування держави, обмеження державної влади залежать і від рівня
розвитку матеріальних відносин у суспільстві, які є економічною основою
стримування. Історія свідчить, що існують певні закономірності між
заможною державою, заможними громадянами і вільним устроєм. Економічна
свобода, заможність особи сприяє ЇЇ політичній свободі, політична
свобода веде до вільного устрою, а вільний устрій — до заможної держави.
І навпаки, економічне поневолення особи призводить до втрати політичних
прав, до занепаду виробничих відносин, а з ними й до авторитаризму та
тиранії. Держава, яка не визнає за громадянами економічних прав і не
вважає необхідним зростання^ рівня їх добробуту, має за мету утримувати
їх у поневоленому стані.|Ці істини підтверджуються історичними фактами
давньосхідної тиранії, середньовічного феодалізму, численними
різновидами новітнього тоталітаризму.

Навіть перед державами, які лише прагнуть позбавитись позаекономічного
примусу і торують шлях до свободи, однак не мають достатньо розвинутих
економік, постають проблеми обмеження як соціаль-но-економічних, так і
політичних прав своїх громадян (найбільш яскравий приклад — Чилі),
оскільки реалізація програм економічного розвитку вимагає гігантської
концентрації зусиль усієї нації. Це той випадок, коли обмеження прав
громадян відбувається з метою виходу з економічної кризи, виконання
соціальних, ідеологічних та політичних завдань держави, що іманентно
зумовлює необхідність використання адекватних механізмів впливу на
економіку та виробничі відносини. Сприймаючи ці випадки як історичні
факти, можна лише зазначити, що щасливий той народ, який в часи подібних
суспільних потрясінь ыаь достойних правителів.

і Державна влада обмежується також умовами її легітимації, що не
дозволяє в подальшому без загрози відмови від відновлення легітимації
відступати від лозунгів та ідей, па яких відбувалась ця легітимація.
Велику роль в обмеженні держави відіграють зовнішні фактори, насамперед
вплив інших держав та міждержавних інституцій на внутрішню політику і
дії держави. Ось чому конституція, як політико-правовий документ,
враховує чимало позаправових чинників обмеження державної влади, не лише
згадуючи про них, а й активно підсилюючи ними правові норми. Мова йде
про такі чинники, як історичні традиції українського державотворення,
необхідність формування української нації як політичного феномена,
громадянська злагода, моральні засади суспільства, етичні та духовні
цінності особи. Вони наповнюють морально-етичним змістом правову матерію
конституції, стають базою для її правових норм.

Особливо важливими для розуміння природи української держави є її
фундаментальні конституційно-правові чинники: державність,
республіканське правління, демократія, соціальна держава, правова
держава. Вони формують основу конституційио-правового ладу, надають
державі організований вигляд, унормовують і обмежують її. Конституція
України, як акт найвищої юридичної сили, закладаючи ці принципи в основу
конституційного ладу, надає їм формоутворюючого і структу-ровизначаючого
значення для держави та державної влади.

92

93

Конституція, насамперед, визначає державність України, побудовану на
праві народу на самовизначення, національно-державну само-ідентифікацію,
визначає найважливіші ознаки цієї державності, у тому числі
суверенність, незалежність, територіальну цілісність,
конституційно-правову інституціоналізованість влади, а також мету і
завдання української державності (зміцнення громадянської злагоди,
прагнення до розвитку демократії, соціального характеру держави,
розвитку української нації, її історичної свідомості, традицій,
культури, етнічної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних
народів і національних меншин, забезпечення взаємовигідного
співробітництва з членами міжнародного співтовариства тощо).
Найважливішим обов’язком держави визнається утвердження і забезпечення
прав і свобод людини (ст. 3). Саме на визначення у Конституції сутності
та характеру держави, її мети і завдань припадає найбільше ідеологічне
навантаження. Багато цих положень має не просто ідеологічний,
політичний, культурний, соціальний чи інший характер, а й правовий,
тобто не лише проголошується як ідеологічне гасло, а викладається у
вигляді загальнообов’язкових коиституційно-правових приписів,
забезпечених необхідними правовими механізмами реалізації.

Республіканський характер Української держави, проголошений Конституцією
(ст. 5), також знаходить свою конкретизацію у ряді положень.
Республіканський лад, який є, по суті, вільним устроєм, заснований на
порядку, пов’язаному насамперед з легітимацією влади на основі вільних
виборів, що дозволяють відтворити вільний лад і зводять до мінімуму
можливість авторитарного переродження держави. Конституція визначає
такий спосіб легітимації влади, встановлюючи, що саме народ є джерелом
влади в України і що відповідно до цього влада здійснюється народом
безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого
самоврядування. Конституція, визнаючи народний суверенітет на владу,
надає право змінювати конституційний лад держави виключно народові,
забороняє узурпацію державної влади (ст. 5). Ідеолого-політичним
підкріпленням цих положень слугують, з одного боку, відмова від
обов’язкової державної ідеології та проголошення свободи політичної
діяльності (ст. 15) і тим самим попередження спроб відмови від права і
завоювання влади шляхом ідеологічної легітимації влади, а з іншого —
визнання світського характеру держави, гарантування права на свободу
світогляду та віросповідання (ст. 35) з метою унеможливлення будь-яких
спроб релігійної легітимації влади.

Конституція запроваджує в цілому досить оптимальну структуру влади,
засновану на принципі поділу влади, у моделі якого враховані існуючі
теоретичні уявлення і весь історичний досвід функціонування держав (ст.
6), визначає статус, структуру, порядок формування і діяльності вищих
органів державної влади та всього державного механізму (розділи IV-XII
Конституції України).

Риси республіканського устрою наповнюють положення Конституції глибоким
раціональним змістом. Вони надають здійсненню влади конституційно
організованого вигляду, такого порядку, який грунтує-

ться на тисячолітньому досвіді функціонування республік. Українська
Конституція в цьому відношенні запозичує глибокі республіканські
традиції, традиції вільного ладу, які беруть початок у Древньому Римі.

Принципи республіки полягають у відмові Конституції від будь-яких
«кастових» привілеїв при визначенні обсягу прав особи та здійсненні
політичної влади, тобто у проголошеному принципі рівних прав та рівності
усіх громадян перед законом, у наданні широких прав і свобод усім
громадянам на участь в управлінні державою, у визнанні факторів
безпосередньої і представницької форм народовладдя (у тому числі вільні
вибори, право громадян обирати і бути обраними до органів державної
влади та органів місцевого самоврядування) такими, що формують державу
(ст. 5, 69, 71), у праві рівного доступу до державної служби, а також до
служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38).

Республіканський устрій простежується у створенні конституційно-правових
механізмів захисту громадян від неправомірних дій держави, органів
місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб (ст. 56).

Республіканський устрій органічно доповнюється принципом демократії (ст.
1 Конституції), який ідентифікується, насамперед, з конституційним
визнанням народного володіння владою і здійсненням ним влади на засадах
свободи на всіх рівнях функціонування державного механізму. На цій
основі створюються умови для вільного функціонування безпосередньої та
представницької демократії (ст. 5 Конституції). Влада народу стає при
цьому захисним бар’єром від претензій будь-яких політичних сил на
політичне панування, політичну владу.

В основі демократичного погляду па устрій держави і влади лежить якісно
новий, у порівнянні з попередніми конституціями, погляд на людину.
Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека
визнаються на рівні Конституції України найвищою соціальною цінністю
(ст. 3). З метою забезпечення такого ставлення до людини в основу змісту
і спрямованості діяльності держави покладені права і свободи людини та
їх гарантії, запроваджена відповідальність держави перед людиною за свою
діяльність (ст. З Конституції).

Конституція визначає широкі межі свободи особи і громадянина,
супроводжує їх конституційними гарантіями у сфері не лише здійснення
державної влади і місцевого самоврядування, а й життєдіяльності
суспільства і прояву особи. Конституція проголошує природні права,
гарантує вільність і рівність людей у своїй гідності та правах (ст. 21),
рівність конституційних прав особи і громадянина (ст. 24), надає широкі
громадянські, політичні, соціально-економічні права всім громадянам.

Конституція опікується не лише громадянськими, політичними та іншими
немайновими правами, які є духовною основою свободи особи і громадянина:
право на особисту свободу та недоторканність (ст. 29), право особи на
невтручання в її особисте життя (ст. 32), право на свободу слова і думки
(ст. 34), право на об’єднання (ст. 37) тощо, а й створює підґрунтя для
економічної свободи, проголошуючи економічний плюралізм (ст. 15),
гарантуючи право кожного на власність

94

95

(ст. 41), на підприємницьку діяльність (ст. 42), на працю (ст. 43), на
соціальний захист (ст. 46) тощо.

Демократичний зміст мають і засади правового порядку в Україні, згідно з
яким жодна особа не може бути примушена до дій, не передбачених
законодавством, і кожний орган державної влади та місцевого
самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України
(ст. 19).

Республіканський і демократичний принципи державності досить тісно
взаємопов’язані між собою. Основне завдання республіки — забезпечення
державного устрою, заснованого на праві та порядку, а найважливіша
турбота демократії — забезпечення народного правління, народного
представництва і максимальної свободи. Досить точно співвідношення
республіканського та демократичного принципу визначаються у книзі
«Державне право Німеччини»: «Республіка — це, без сумніву, панування,
здійснюване через державні установи, але демократична республіка як
сучасна держава на відміну від аристократичних республік далекого
минулого базується на принципі рівної для всіх свободи і разом з тим на
переконанні, що одного братерства недостатньо, щоб зберегти цю рівність,
що відмінності між людьми нездоланні, як і заснована на них нерівність
здібностей і сил, які не перешкоджають їх здійсненню, що свобода повинна
забезпечуватись не відкиданням влади, не реалізацією ефемерних ідей чи
руйнуванням всіх перешкод на шляху до реалізації справжнього гуманізму,
а лише правовою організацією сил, які претендують на урядову владу»1.

Норми щодо республіканського і демократичного устрою держави не лише
стають фундаментом для функціонування усіх гілок влади, визначаючи
архітектоніку державної влади, повноваження відповідних органів, умови
«відтворення» держави, а й визначають орієнтири для діяльності держави
та її органів, унормовують та обмежують їх через запровадження вільного
державного устрою, політичної відповідальності виборних органів перед
народом, збалансування законодавчої, виконавчої і судової влади і їх
взаємне стримування.

Конституційне закріплення фундаментальних засад держави, суб’єктів
владних відносин у ній, політичного режиму, особливостей статусу та
повноважень органів законодавчої, виконавчої та судової влади, основ
організації і діяльності місцевого самоврядування створює передумови для
унеможливления волюнтаристського підходу до формування системи влади,
перешкоджає утворенню органів, не передбачених Конституцією України,
виходу їх за межі конституційних повноважень.

Важливе значення для визначення природи української держави має визнання
її соціальною державою (ст. 1 Конституції). Держава бере на себе
зобов’язання забезпечити кожному громадянину гідні умови життя (ст. 48
Конституції), соціальну рівність (ст. 24 Конституції), здійснювати
соціальний захист і надавати соціальну допомогу. За ви-

конання цих зобов’язань держава відповідає і політично, і юридично.
Виконання державою своєї соціальної функції є умовою легітимації влади,
а реалізація багатьох соціально-економічних прав і свобод громадян
спирається на юридичні механізми і гарантії.

Оцінка конституційних принципів державності, республіканського
правління, демократичного устрою, соціальної держави як чинників, що
обмежують державну владу, залежить від наявності відповідних правових
механізмів їх реалізації, повноти регулювання складових цього ладу.
Тобто всі вони набувають сили і дієвості лише при набутті юридичного
виразу, юридичної форми. Конституція надає їм таку форму, наповнює
правовим змістом, і тим самим створює умови для їх послідовної
реалізації у чинному законодавстві. Конституція забезпечує
етично-правове підґрунтя влади не лише обґрунтовуючи моральними
цінностями та етичними категоріями мотиви, якими керувалась Верховна
Рада України при прийнятті Конституції (преамбула), а й використовуючи
їх при визначенні особливостей конституційно-правового регулювання
владних відносин.

Особливе місце в системі чинників унормовування держави, обмеження
державної влади і забезпечення юридичних механізмів її функціонування
посідає поняття «правова держава», якою Україна проголошується у ст. 1
Конституції.

Jlepm ніж перейти до характеристики правової держави, її
конституційно-правових ознак слід зробити деякі застереження. Аналіз
функціонування правових держав Заходу свідчить, що це поняття має чітко
виражений історичний характер, що досить рельєфно простежується на
прикладі Німеччини, вчені-правознавці якої зробили вагомий внесок у
розробку теорії правової держави. Виникнення систематизованого вчення
про правову державу у цій країні тісно пов’язане з подоланням
абсолютизму і відновленням ідеї природного права, що вимагало повернення
до розуміння права як прояву здорового глузду і надання йому вищої
легітимності. У другій половині XIX століття ідея легітим-ності права
втратила своє значення, поняття правової держави набуло формального
значення, тобто як держави, що визнає своїми неодмінними особливостями і
інститутами поділ влади, незалежність суду, законність управління,
правовий захист громадян від порушення державною владою їх прав і
відшкодування шкоди, завданої їм публічними установами1.

Цілком зрозуміло, що видозмінення влади в результаті ослаблення ЇЇ
легітимності, втрата ціннісних критеріїв права (дія його в ім’я
суспільного блага, яке відображає моральні засади відносин між людьми
тощо) не могли не позначитись на понятті «правова держава». Тому
німецька конституційно-правова наука повернулась до розуміння правової
держави не тільки з формальних, а й з матеріальних позицій. Таке
усвідомлення правової держави зберігається донині.

Поняття «правова держава» змінюється разом з історичними умовами
функціонування держави і залежить від розуміння сутності дер-

Государственное право Германии : В 2 т. – М, 1994. – Т. 1. – С. 29.

1 Государственное право Германии. -Т. 1. – С. 57.

96

7 – 91308

97

жави, праворозуміння, історично здобутого розуміння природи прав і
свобод громадян та рівня їх захисту, розвинутості механізмів реалізації
державної влади. Якщо у XIX столітті поняття правової держави як
ліберальної правової пов’язувалось із гарантуванням бюргерству лише
політичної свободи і безперешкодної діяльності у сфері економіки, то на
сучасному етапі це поняття пов’язується з необхідністю дотримання
закону, проголошенням соціальної держави і рівноправ’я громадян,
діяльністю незалежного суду по захисту прав громадян від зазіхань з боку
держави та ін.

Поняття «правова держава», своєрідність її категоріального виразу, як
свідчить світовий досвід, видозмінюється в залежності від правових
традицій і правових орієнтацій, існуючих у різних правових системах.
Сьогодні поняття «правова держава» активно використовується у багатьох
країнах, але, як і століття тому, було б перебільшенням говорити про
єдність у поглядах на поняття і сутність правової держави. У Німеччині
та Франції, Англії та Голландії, Росії та Угорщині ці поняття мають
багато спільних ознак, але не співпадають не лише з огляду на практику
функціонування держави, а й через своєрідне сприйняття цих категорій.
Правова держава має органічний виток із культури народу, суспільних
традицій, умов політичного розвитку.

У французькій правовій науці поняття «правова держава» ототожнюється,
насамперед, з принципом законності як обов’язком дотримуватись закону.
Цей принцип як обмежувач адміністративної влади є ліберальним чинником в
адміністративних режимах, який вимагає поділу повноважень між
законодавчими та адміністративними органами1.

Більшість вчених на Заході вважає, що поняття «правова держава» і
«верховенство права» співпадають за базовими ознаками. Однак Н.
Мак-Кормік зазначає, що якщо англійський термін «Rule of Law» не містить
спеціально згадку про державу, то німецький термін «Rechtsstaat»
передбачає специфічну характеристику держави2.

У Великобританії поняття «правова держава» виражається верховенством
права, що передбачає легітимну основу влади, та грунтується на наданих
законом повноваженнях; закон має відповідати мінімальним критеріям
справедливості3.

Аналізуючи загальне для Заходу розуміння правової держави, Ж. Зіллер
виділяє такі її елементи, як здійснення державної влади на основі
чіткого надання компетенції, дотримання політичною владою та
адміністрацією закону, обов’язкового для всіх, наявність у законі певної
кількості приписів справедливості4.

У російській літературі ознаками правової держави традиційно вважають
юридичний захист особи, високу правову культуру громадян, дотримання
законності, ефективно діючі правоохоронні органи, свобо-

1 Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС : Порівняльний
аналіз. –

К, 1996. – С 231-232.

2 MacCormick N. ‘Rechtsstaat’ and Rule of Law // The Rule of Law.
– Sankt

Augustin, 1997. – P. 68.

3 Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. – С 233.

4 Там само.

ду і господарську самостійність у сфері виробництва і споживання,
стабільність конституційного порядку, верховенство закону в ієрархії
нормативних актів, юридичну рівність громадян, відлагоджений механізм
правового захисту особи, вищий контроль за дотриманням законів,
народовладдя, самоврядування, рівноправність, повагу до прав та гідності
особи, єдність прав і обов’язків, верховенство законодавчої влади1.

Сучасні українські дослідники правову державу за соціально-змістовними
ознаками визначають як державу, у суспільному і державному житті якої
панують закони, що закріплюють основні права громадян, виражають волю
більшості або всього населення країни (наголошуючи при цьому на основних
загальнолюдських цінностях та ідеалах), державу в якій встановлена
взаємовідповідальність особи і держави, громадянам притаманна правова
культура, а самі громадяни обізнані з життєво необхідними юридичними
законами і вміють використовувати їх. Урегулювання відносин між особою і
такою державою здійснюється за принципом: «Особі дозволено чинити все,
що прямо не заборонено законом». За формальними ознаками правова держава
характеризується принципом поділу влади, юридичною захищеністю особи,
високозначущим становищем у суспільному житті судових органів,
виконанням законів і підзаконних нормативних актів2.

Можна говорити, таким чином, лише про певні загальні риси правової
держави. Зокрема, у понятті правової держави простежуються кілька
аспектів: обмежуючий і регулятивний, матеріальний і Формальний.

З одного боку, право обмежує, детермінує державу, зв’язує і контролює
її, а з іншого — упорядковує її діяльність через позитивне правове
регулювання форм, в яких ця діяльність має здійснюватись. Ці прояви
впливу права досить тісно переплітаються, є взаємодоповнюючими. Право
має щодо держави не лише обмежуючий вплив; воно здатне масштабно
примножити її позитивні регулятивні функції. Держава, в свою чергу,
спроможна не лише надати праву належної форми, а й наповнити його зміст
етичними ідеалами, актуалізувати його суспільне призначення та зберегти
суспільну цінність. Обмежуючий, детермінуючий аспект правової держави є
надзвичайно важливим, І оскільки правова зв’язаність держави
реалізується у відповідних правових формах (правові форми діяльності
держави, процедурно-процесуальна регламентація діяльності органів
державної влади, її посадових осіб зумовлюються необхідністю контролю за
владою та утримання її в рамках права), ці правові форми і процедури
стали предметом вивчення.

1 Тихонравов Ю. В. Основы философии права. – М., 19^7. – С. 325. Див.
також:

Бляхман Б. Я. Правовое государство: история и проблемы построения. –
Кемерово,

1995. – 246 с; Мартышкин О. В. Несколько тезисов о перспективах
правового государ

ства в России // Государство и право, – 1996. – № 5. – С. 3-13; Правовое
государство,

личность, законность / В. С. Нерсесянц, Г. В. Мальцев, Е. А. Лукашева и
др. – М, 1997. –

138 с.

2 Рабгнович П. М. Сучасні концепції правової держави // Правова держава
Украї

на: проблеми, перспективи розвитку. – X., 1995. – С. 6-7.

98

99

Що стосується матеріального аспекту правової держави, то вона
орієнтується на високі ідеали нормотворчості, зв’язуючи законодавство
конституційними принципами і нормативно встановлюючи систему прав
громадян1, у тому числі таких «надпозитивних» прав, як людська гідність,
свобода, справедливість2. Саме ці цінності залишаються основою
змістовної визначеності та умовою реалізації вимог, пов’язаних з
ідеалами і символами віри, які не можуть бути відкинуті. У такому
контексті правової держави право розглядається як нерозривна єдність
формальних і матеріальних елементів, як сукупність норм об’єктивного
права і суб’єктивних прав, що поєднуються з обов’язками, породжуючи
відповідальність. Таким чином соціальний лад перетворюється у
правопорядок, а відносини людей — у правовідносини3.

Особливо велике значення для розуміння природи і суті правової держави в
Україні, інших посттоталітарних державах мають права і свободи громадян,
необхідність їх всебічного гарантування. Більше того, тільки формальний
підхід до розуміння правової держави не є придатним (через тривале
ототожнення закону і права, не підкріпленого легітимністю влади та
відповідністю закону етичним категоріям суспільства, дотриманням прав і
свобод громадян). «Синдром» повернення до авторитаризму, нетривкість
демократичних форм здійснення влади створюють пересторогу проти виключно
інструментального підходу до розуміння правової держави.

Таким чином, держава як публічно-правовий союз народу є правовою за
умови, коли основою її функціонування є право (як легітимовані
суспільством норми, детерміновані досягнутим суспільством рівнем моралі
та етики), що гарантує права й свободи громадян, обмежує державу, а
державна влада здійснюється на засадах верховенства права та поділу
влади.х

Поняття правової держави є узагальненим теоретичним виразом, який
грунтується на втіленій у Конституції та інших законодавчих актах моделі
правової держави, на її елементах, відтворених у правовому устрої
окремої держави, в її конституційному ладі. Правова держава має власний
понятійний зміст (на це вказує ст. 1 Конституції України щодо визнання
України правовою державою) і власну конституційну елементну базу
(гарантування прав і свобод людини і громадянина, принцип поділу влади,
принцип верховенства права, юридичні форми діяльності органів державної
влади).

У той самий час, правові явища, які спостерігаються у суспільстві і
пов’язані з державою, дуже різні. Чи є вони конкретними характеристиками
правової держави, чи характеризують лише правову систему держави? Іншими
словами, чи все, що лежить у площині права має бути віднесено до
понятійного ряду правової держави? Відповіде на ці питання є негативною.

? Т. 1. – С 58.

v Государственное право Германии.

2 Там само. – С. ЗО.

3 Там само.

Правова система держави, правові явища охоплюють усі можливі прояви
права, в тому числі такі, що розглядаються безвідносно до їх етичних
основ та змісту або поза системою стримування влади. Чимало елементів
правової системи визначаються в чисто позитивістському контексті як
явища позитивного юридичного регулювання суспільних відносин. Разом з
тим правова держава передбачає також етико-правовий вимір, обгрунтування
державної влади досягнутим рівнем соціальної етики (соціальною
справедливістю, мораллю тощо). Це й характеристика державної влади як
легітимної влади, яка здобувається через демократичні вибори, визнання
детермінованості держави правами і свободами громадян, наявність
механізмів взаємостримування органів влади через принцип поділу влади,
обмеження правовими процедурами їх діяльності. Рамки цієї роботи дають
можливість розглянути лише основні принципи правової держави і лише
такою мірою, в якій інші правові явища пов’язуються з ознаками правової
держави, вони є об’єктом аналізу. Останнє характерне для аналізу
правових форм діяльності та інституційного аспекту органів державної
влади, які розглянуті у роботі через призму їх впливу на правову
зв’язаність держави і державної влади.

Недостатньо, на наш погляд, обмежитись розглядом лише нормативної моделі
правової держави в Україні, закріпленій у Конституції та інших
нормативно-правових актах. Важливо проаналізувати рівень реалізації
вимог правової держави в Україні, хоча цілком зрозуміло, що така
всеосяжна тема вимагає комплексного дослідження, зокрема з огляду на
забезпечення прав і свобод громадян, принципу поділу влади, верховенства
права тощо. А цс під силу лише всій правовій науці.

Одним з найважливіших принципів правової держави Конституція./

України визначає принцип верховенства права (ст. 8). Конституція не*

дає визначення цього принципу, переліку всіх його елементів, не ви

значає співвідношення між принципом верховенства права і поняттям

правової держави, закріпленим у ст. 1, місце принципу верховенства

права у понятійному розумінні правової держави, а тому інтерпретація

конституційного принципу верховенства права вимагає встановлення

на понятійному та елементно-структурному рівні співвідношення між

цими двома поняттями. Саме тому визначення поняття та віднесення

тих чи інших положень Конституції до структурних елементів прин

ципу верховенства права має, стати завданням теорії права. В ст. 8

Конституції України проголошується зазначений принцип, визнається

верховенство Конституції та принцип прямої дії її норм. Цілком зро

зуміло, що вони не вичерпують принципу верховенства права і не є

самодостатніми для його розуміння. V

Важливими для тлумачення принципу верховенства права є як теоретичні
уявлення про праворозуміння, про співвідношення права з іншими
соціальними регуляторами (що дозволяє усвідомити достат-ніСТБПфавового
регулювання у суспільстві), про морально-етичну основу права, про вплив
прав людини на державну владу, так і аналіз відповідних положень
Конституції, що стосуються ідеологічного, політичного та економічного
плюралізму (ст. 15), конституційних прав

100

101

громадян та механізмів їх правового захисту (розділ II),
конституційно-правових механізмів здійснення державної влади, правової
основи діяльності громадських організацій, політичних партій тощо.

Аналіз цих положень дозволяє виділити ряд ознак, які, на наш погляд,
мають бути віднесені до принципу верховенства права, у тому числі:
мінімальна достатність правового регулювання суспільних відносин та
всезагальність права; позапартійність права, його відносна самостійність
щодо політичних сил і деідеологізоваиість; відносна самостійність щодо
судової та виконавчої влади; принцип верховенства Конституції та законів
України.

Принципом правової держави є принцип зв’язаності держави правами й
свободами людини і громадянина. Держава може претендувати на правовий
характер, якщо вона не лише визнала природні права людини, проголосила
громадянські, соціальні та політичні права людини у своїй конституції чи
законодавчих актах, а й забезпечила правовий режим неухильного
дотримання прав і свобод людини й громадянина. Правова держава — це та
держава, в якій реально функціонує режим зв’язаності влади правами та
свободами, яка юридично зобов’язана захищати та гарантувати ці права й
свободи.

Принцип зв’язаності держави правами й свободами людини і громадянина є,
таким чином, центральним сутнісним елементом у розумінні правової
держави.

Зв’язаність держави правами і свободами означає обмежений держави цими
правами і свободами, правову і юридичну детермінованість. Саме в такому
аспекті зв’язаність держави правами і свободами людніш і громадянина
розглядається у нашій роботі.

Принципом правової держави, який дозволяє активно виконувати функцію
обмеження влади, є закріплений у Конституції України принцип поділу
влади на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6) з
конституційно-правовими важелями стримувань і противаг. Поділ влади
забезпечує оптимальну взаємодію окремих гілок влади, обмежує державну
владу та ставить її під контроль через взаємне стримування гілок влади.
В умовах поділу влади кожна гілка влади зобов’язана не лише
дотримуватись конституційної тези про заборону узурпації влади (ст. 5),
здійснювати владу у встановлених Конституцією межах і відповідно до
законів України (ст. 6), а її органи та посадові особи діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією
України, а й відчувати, що необхідність дотримання Конституції і чинного
законодавства є обмежуючим та стримуючим для них фактором.

В силу взаємного стримування і взаємного контролю окремі гілки влади не
можуть узурпувати владу і тим самим відмовитись від демократичних основ
держави, зруйнувати систему захисту прав громадян.

Принципом правової держави і засобом утримання влади є юридична форма
діяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.

Юридична форма діяльності органів державної влади та їх посадових осіб
за своєю суттю іманентно характеризує правову державу,

оскільки вона є не просто надзвичайно важливим позитивним засобом
упорядкування та регулювання суспільних відносин влади, організації та
діяльності органів держави, державного механізму на засадах права, а й
засобом контролю за владою, її обмеження.

Від рівня досконалості юридичних форм, в яких здійснюється діяльність
органів державної влади, їх посадових осіб, безпосередньо залежить
дотримання і захист прав людини. Досконала юридична форма спроможна
гарантувати захист прав особи від порушень з боку владних структур та
посадових осіб, унеможливити волюнтаризм і зловживання владою. Юридична
форма забезпечує юридичні підстави для утримання і обмеження влади
шляхом закріплення юридичних вимог до її здійснення органами державної
влади та їх посадовими і службовими особами, в тому числі до процедури
прийняття рішень, встановлення негативних наслідків та регламентації
юридичної відповідальності за порушення цих вимог.

Юридичне закріплення форм діяльності органів державної влади і їх
посадових осіб без визнання і нормативного закріплення принципу поділу
влади, верховенства права, інших складових правової держави не є
самодостатнім засобом стримування влади, але слугує йому як компонент
такого стримування. Не випадково юридичні форми діяльності органів
державної влади в радянській юридичній літературі вважалися
найважливішою ланкою в концепції правової держави1. Слід зазначити, що
оскільки на час формування теорії юридичного процесу домінувало
нормативістське розуміння права, це відповідно позначилося на
понятійному апараті цієї теорії, згідно з якою поняття «правове» і
«юридичне» ототожнювались.

Увага до юридичних форм діяльності знайшла свій вираз у теорії
юридичного процесу, основоположником якої в радянській юридичній науці
став професор В. Горшеньов2. Традиційне уявлення про цей процес як
виключно юрисдикційний було піддане критиці і обґрунтовувалось розуміння
юридичного процесу як комплексної системи, що інтегрує процедури усіх
правових форм діяльності: як традиційних (у кримінальному, цивільному,
арбітражному процесах тощо), так і нетрадиційних (пов’язаних з будь-якою
юридичною діяльністю)3.

В основі цієї теорії було уявлення про те, що правові форми діяльності —
це організаційно-управлінські форми діяльності, які пов’язані з
розглядом юридичної справи (правопорушення, спору про право, скарги
тощо) і мають спільні ознаки:

проявляються у здійсненні операцій з нормами права у зв’язку з
вирішенням певних юридичних справ;

1 Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового
го

сударства /Г. А. Борисов, В. Л. Мусияка, И. В. Бенедик, В. М. Горшенев.
– X., І990. – ч

С. 119.

2 У Харківському юридичному інституті сформувалась відповідна школа, яку
ре

презентували І. В. Бенедик, В. Г. Крупін, С. М. Олєйніков, І. М.
Погрібний, І. Б. Шахов

та інші науковці.

3 Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового
го

сударства. – С. 121-125.

102

103

здійснюються виключно уповноваженими на таку діяльність органами
держави, посадовими особами на користь заінтересованих суб’єктів права;

закріплюються у правових актах — офіційних документах;

регулюються процедурно-процесуальними нормами;

забезпечуються відповідними способами і прийомами юридичної техніки.

Ці властивості не визнані властивостями виключно класичних
юри-сдикційних правових форм діяльності. Вони розглядаються як такі, що
більшою чи меншою мірою властиві усім правовим формам діяльності1.

Правові форми діяльності були узагальнені та класифіковані таким чином:
установча діяльність (державно-владна діяльність по визначенню
повноважень, ліквідації або перетворенню органів держави, їх структурних
підрозділів і посадових осіб); правотворчість (державно-владна
діяльність по розробці нових, зміні та відміні старих правових норм);
правозастосування (державно-владна діяльність по реалізації
нормативно-правових приписів шляхом наділення одних учасників правових
відносин суб’єктивними правами і покладення на інших відповідних
юридичних обов’язків або шляхом вирішення правових спорів і притягнення
винних до юридичної відповідальності за правопорушення), контрольна
діяльність (державно-владна діяльність по нагляду і перевірці
відповідності виконання і дотримання нормативно-правових приписів і
припинення правопорушень)2.

Запровадження такої наукової категорії, як юридичний процес, її всебічне
обгрунтування сприяло посиленню уваги до процедури вирішення юридичних
справ і розробки поняття «процесуальна форма» як порядок здійснення
процесуальних дій і прийняття рішень3 та виділення елементів
процесуальної форми (процесуального режиму, процесуального провадження
та процесуальних стадій), вдосконаленню процедури здійснення
різноманітних видів діяльності органами державної влади та їх посадовими
особами. Іншими словами, була усвідомлена необхідність забезпечення
оптимального правового режиму при здійсненні процесуальних дій,
гарантування правового статусу учасників юридичного процесу для
досягнення найбільш ефективного результату, оптимізації порядку
здійснення процесуальних дій органами державної влади на всіх стадіях
вирішення правових питань.

Водночас слід зазначити, що в юридичній літературі висловлювалась думка,
що ототожнення юридичної природи традиційних і нетрадиційних форм
діяльності може призвести до процедурного перевантаження насамперед
управлінської діяльності, зниження кількості варіантів правомірної
поведінки громадян, погіршення можливостей для захисту прав громадян
внаслідок громіздкості законодавства.

Юридичні форми діяльності — це визначені в чинному законодавстві форми,
в яких органи держави, посадові та службові особи держави

1 Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового
го

сударства. – С. 120.

2 Там само. – С. 137-138.

3 Там само. – С. 140.

здійснюють свої повноваження, приймають та скасовують рішення. В
юридичній формі діяльності можна виділити організаційно-правовий та
процедурно-процесуальиий аспекти.

Організаційно-правовий аспект юридичної форми діяльності характеризує
організаційну сторону діяльності органу державної влади, його посадових
та службових осіб, форми, в яких здійснюється ця діяльність та
приймаються рішення.

Процедурно-процесуальний аспект юридичної форми діяльності характеризує
особливості процедур розгляду та вирішення питань, прийняття рішень
вказаними суб’єктами.

Виходячи із запропонованої розробниками теорії юридичного процесу
класифікації юридичних форм діяльності, можна говорити про юридичні
форми установчої, правотворчої, правозастосовчої та контрольної
діяльності. Але, як правило, органи державної влади здійснюють не один
вид діяльності. Так, Президент України згідно з Конституцією України
утворює, реорганізує та ліквідує органи виконавчої влади та призначає
посадових осіб (установча діяльність), видає укази і розпорядження
(иравотворча діяльність), здійснює помилування, присвоює військові
звання, приймає рішення про прийняття до громадянства України
(правозастосовча діяльність), гарантує додержання Конституції України
(контрольна діяльність). Такий аналіз корисний і доцільний у
порівняльному аспекті, коли ставиться мета вдосконалення окремих
процедур на основі їх типових (чи тотожних) характеристик, поширення
оптимальних процедур одного виду діяльності на інші.

Дослідження правових форм діяльності може здійснюватись і через призму
діяльності окремих органів державної шіади, адже кожний орган державної
влади теж здійснює свою діяльність у певній юридичній формі, в якій
можна виділити організаційно-правовий і процедурно-процесуальиий
аспекти. Так, організаційно-правовим аспектом законодавчої діяльності є
визначення форм роботи Верховної Ради України, у тому числі у вигляді
сесій і засідань, проведення їх у формі відкритих засідань, шляхом
голосувань тощо.

Процедурно-процесуальним аспектом є, зокрема, регламентні процедури
внесення і відкликання законодавчих пропозицій, голосування проектів у
першому, другому та третьому читаннях, процедура підписання законів
Головою Верховної Ради України і Президентом України (ст. 94
Конституції) тощо. Зазначені аспекти характерні для діяльності усіх
органів державної влади, їх посадових та службових осіб.

Зважаючи на викладене, юридичні форми діяльності будуть розглядатися у
даній роботі саме як фактори, що обмежують та стримують державну владу,
тобто як елементи правової держави.

Принципом правової держави є інституціоналізованість державної влади.
Правовий принцип інституціоналізованості державної влади і юридичне
оформлення статусу, структури, повноважень органів державної в^ади
відіграють велике значення у розумінні характеру правової держави.

Ііїституційиі особливості органів державної влади тісно пов’язані з
юридичними формами діяльності органів державної влади, їх посадо-

104

105

вих і службових осіб, оскільки характеризують органи державної влади з
точки зору структури, статусу, повноважень посадових та службових осіб,
їх сутнісної установчої природи. Кожний орган державної влади, кожна
посада державного службовця запроваджуються у відповідному порядку, з
дотриманням певних юридичних форм. Нормативно визначений вигляд має
правомочність названих суб’єктів, у певному порядку ці органи і посадові
особи мають скасовуватись.

Іиституційно-правові особливості органів державної влади є додатковим
критерієм визначення правочинності дій і рішень органів державної влади,
їх посадових і службових осіб. Так, стосовно Верховної Ради України
такими інституційними особливостями є конституційні положення про
порядок формування парламенту (ст. 76, 77 Конституції), статус Верховної
Ради України (ст. 75), набуття і припинення повноважень народними
депутатами України (ст. 79, 80, 81), перелік повноважень Верховної Ради
тощо. Інституціймі особливості органів державної влади, їх посадових та
службових осіб як факторів правової держави будуть розглядатися через
призму стримування та обмеження влади при вирішенні питання про принцип
поділу влади та визначенні взаємовідносин законодавчої, виконавчої та
судової влади.

В рамках названих принципів правової держави здійснюється обмеження
державної влади, її контроль. Ці принципи визначають встановлені
Конституцією і чинним законодавством форми та порядок здійснення влади,
політичну відповідальність влади перед народом; у визначених ними формах
здійснюється контроль за владою та професійним чиновництвом. Вони мають
власні внутрішні закономірності, які вимагають від органів державної
влади та їх посадових осіб здійснення певних конкретних дій з метою
гарантування правової держави.

3. Зв’язаність держави правами і свободами людини і громадянина –
найважливіша ознака правової держави

Визнання принципу зв’язаності держави правами й свободами людини і
громадянина на конституційному рівні. Визнання невідчужуваності та
непорушності прав і свобод людини, усвідомлення приналежності їх людині
за самою її природою і відображення цього факту суспільною свідомістю
створює передумови для дотримання державою, її органами, посадовими та
службовими особами прав і свобод людини, для зв’язаності їх цими правами
і свободами.

Реальним правовим фундаментом, на якому виростає і який живить
життєдайними соками правову державу, є представницька демократія як
спосіб здійснення влади, коли народ безпосередньо виконує державотворчу
функцію, через вільні вибори організує державну владу, надаючи їй вищої
легітимності, визначаючи через конституцію, інші установчі акти реальні
цінності, на яких будуватиметься держава, і

забезпечуючи тим самим органічну єдність народу і держави, характерну
для правової держави.

Фундаментальним для розуміння сутності правової зв’язаності держави
правами та свободами людини і громадянина є положення частини 1 ст. З
Конституції України, згідно з яким «людина, її життя і здоров’я, честь і
гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою
соціальною цінністю».

Конституція відтворює сформовану у суспільній свідомості світоглядну
оцінку людського фактора, констатуючи його найвище місце в суспільстві
серед усіх соціальних цінностей, а через конституційне закріплення надає
ідеї людини нормативного характеру.

Ідея людини не набуває виразу виключно нормативної державної ідеології,
як це було характерно для періоду дії радянських конституцій, а
переводиться у площину реальних конституційно-правових відносин,
перетворюється на нормативну базову основу легітимації влади і
конституційно-правового обгрунтування обов’язків держави перед людиною.
Згідно з частиною 2 ст. З Конституції України права і свободи людини, її
гарантії «визначають зміст і спрямованість діяльності держави», а
держава «відповідає перед людиною за свою діяльність». Ідея гідності
людини знаходить своє відображення і в інших статтях Конституції,
зокрема, у ст. 21, яка проголошує вільність і рівність людей у гідності
та правах, ст. 28, яка визнає за кожною людиною право на повагу до її
гідності, ст. 68, за якою кожен зобов’язаний не посягати на права і
свободи, честь і гідність інших людей. Ці положення визначають захист
честі та гідності людини, її прав на рівні суб’єктивних прав.

Співвідношення загальнодержавних і суспільних інтересів з інтересами
людини. Утвердження на теоретичному і конституційному рівні принципу
зв’язаності держави правами і свободами людини й громадянина було
пов’язане насамперед з необхідністю переосмислення теорії переважання
загальнодержавних, суспільних інтересів най інтересами людини, якою
тривалий час користувалась марксистсько-ленінська юридична наука, що
давало можливість патерналістського тлумачення прав людини, у тому числі
права на власність, дозволяло в ім’я держави грубо нехтувати
громадянськими та політичними правами, тобто було ідеологічно-правовим
обгрунтуванням фактичної безправності людини.

У конституційному праві СРСР через домінування принципу пріоритету
загальнодержавних і суспільних інтересів над особистими інтереси окремої
людини були принесені в жертву суспільним і загальнодержавним інтересам.
Конституція Української РСР за аналогією з Конституцією СРСР у ст. 4
прямо ставила на перше місце суспільний інтерес, проголошувала основним
завданням Радянської держави, всіх ЇЇ органів забезпечення охорони
інтересів суспільства. Всі права і свободи людини й громадянина також
розглядались через призму державних і суспільних інтересів. При
проголошеній загальній цивілізованій нормі щодо використання прав і
свобод, яке не повинно було наносити шкоди інтересам суспільства і
держави (ст. 37), реалізація таких прав і

106

107

свобод, як свобода творчості (ст. 45), свобода слова, друку, мітингів,
демонстрацій (ст. 48), право на об’єднання (ст. 49) прямо обумовлювалась
інтересами народу, розвитком соціалістичного ладу, цілями комуністичного
будівництва. Обов’язком кожного було зміцнення соціалістичної власності,
боротьба з розкраданням соціалістичної власності, необхідність
оберігання інтересів держави та сприяння зміцненню її могутності та
авторитету (ст. 59, 60). На цій основі все поточне законодавство було
підпорядковане завданню забезпечення загальнодержавних і суспільних
інтересів.

Права і свободи людини й громадянина визнавались і гарантувались
галузевим законодавством настільки, наскільки не суперечили
загальнодержавним і суспільним інтересам. Особливо жорстко контролювався
економічний інтерес громадян, їх економічні права, оскільки ідеологи
держави розуміли, що економічна свобода означатиме і політичну свободу.
До рівня Конституції був піднесений контроль за мірою споживання,
запроваджувалось поняття трудових доходів, визначався перелік предметів,
які можуть перебувати в особистій власності, а галузевим законодавством
визначались навіть норми тримання худоби та птиці, розміри приватних
будинків, погребів тощо.

У західній правовій теорії співвідношення інтересів знаходить свій вираз
у теорії пропорційності (на цьому принципі будується конституційне право
Німеччини, в Англії він має вираз обгрунтованості), згідно з якою органи
влади не можуть накладати на громадян обов’язки, які перевищують
встановлені межі необхідності. Це означає також, що існує розумне
співвідношення між цілями і засобами їх досягнення, що вибрані розумні
засоби, які мають забезпечити досягнення мети, що збитки тих, інтереси
кого зачіпаються, повинні бути пропорційними отриманому в публічних
інтересах позитивному результату1. Цей принцип права активно
застосовується в ЄС при укладенні договорів.

З теоретично-правової точки зору, нове бачення співвідношення інтересів
людини і суспільства, держави і людини може бути вирішене на шляху не
протиставлення одних інтересів іншим, оголошення державних чи особистих
інтересів пріоритетними, а встановлення реального співвідношення
інтересів. Це співвідношення охоплюється не спрощеним поняттям переваги
суспільного інтересу чи інтересів людини (це є реакцією на тривале
домінування державних інтересів), а складним діалектичним поєднанням цих
інтересів, яке враховує як пріоритет, так і паритет, баланс, узгодження,
гармонізацію інтересів: в одному випадку існує пріоритет суспільних
інтересів, в іншому — пріоритет особистих інтересів або поєднання
особистих і суспільних інтересів.

На відміну від гіпертрофованого бачення співвідношення суспільних
інтересів та інтересів людини, нова Конституція України чітко визначає
реальне співвідношення інтересів суспільства і людини, а також інтересів
держави і людини.

Про пріоритет державних1 і суспільних інтересів можна говорити у сфері,
що стосується фундаментальних умов функціонування суспільства, як умови
вільного і всебічного розвитку особистості, тобто з точки зору захисту
інтересів конкретної людини, її прав і свобод. Саме тому на особу
покладаються мінімальні необхідні обов’язки перед суспільством (ст. 23
Конституції України). Такими громадянськими обов’язками є захист
Вітчизни та шанування її державних символів (ст. 65), не заподіювати
шкоду природі (ст. 66), сплата податків і зборів (ст. 67), не посягати
на права і свободи, честь і гідність інших людей (ст. 68).

Принцип надання переваг суспільному і державному інтересу простежується
у конституційно обмежуваних діях, спрямованих проти державності і
суверенітету, національної безпеки, в наданні Конституцією можливостей
обмеження окремих прав і свобод людини й громадянина задля збереження і
захисту правосуддя, громадського порядку, охорони здоров’я всього
населення. Проте і в цих сферах Конституція прагне до встановлення таких
обмежень і вимог, які є мінімально необхідними задля ефективного
розвитку суспільства і захисту держави, прагне досягти, там де це
необхідно, паритету інтересів суспільства і держави, а поза цими межами
надає безсумнівну перевагу особистим інтересам, правам і свободам
людини. Іншими словами, Конституція дуже обережно закріплює ідею
суспільного інтересу, намагаючись дотримуватися принципу пропорційності.

Принцип пропорційності проявляється не лише у наданні позитивних прав та
встановленні мінімальних загальнозначимих обов’язків, а й у тому, як
вирішуються питання суспільного інтересу в конкретних відносинах, коли
інтерес людини не співпадає з інтересами суспільства, а також у разі
завдання шкоди суспільним інтересам і наступного відшкодування цієї
шкоди. Концепція нової Конституції України зорієнтована у вирішенні цих
питань на досягнення в остаточному підсумку паритету особистих і
суспільних інтересів.

Узгодження інтересів людини і суспільства з застосуванням принципу
пропорційності можна спостерігати, насамперед, на прикладі відносин
власності — центрального інституту громадянського суспільства.
Конституція проголошує загальною нормою право на власність і
недопустимість протиправного позбавлення права власності, обмежуючи
використання власності вимогою не завдавати шкоди правам, свободам та
гідності громадян, інтересам суспільства, природі та природним якостям
землі (ст. 13, 41). Примусове відчуження об’єктів права власності може
бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на
підставі та в порядку, встановлених законом, за умови попереднього і
повного відшкодування. Примусове відчуження таких об’єктів з наступним
повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи
надзвичайного стану. При цьому конфіскація майна може бути застосована
виключно за рішенням суду у вииад-

108

Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. – М., 1998. – С. 161.

1Див.: Сиренко В. Ф. Обеспечение приоритета общегосударственных
интересов. -К., 1987; Сиренко В. Интересы – власть – управление. – К.,
1991.

109

ках, обсязі та порядку, встановлених законом (ст. 41). Ці положення
відображають розуміння справедливого врахування інтересів людини і
суспільства в умовах наявності суспільних потреб щодо відчуження
власності.

Принцип гармонізації суспільних інтересів з інтересами людини на засадах
пропорційності лежить також в основі обмеження права на свободу та
особисту недоторканність. Згідно зі ст. 29 Конституції тримання під
вартого може бути застосоване лише у разі нагальної необхідності
запобігти злочинові чи його припинити. Це стосується й інших особистих,
громадянських, майнових та політичних прав, обмеження яких мінімізуються
виходячи лише з необхідності забезпечення ключових суспільних інтересів
(національна безпека, територіальна цілісність, громадський порядок,
потреба запобігання злочинам, захист прав і свобод інших громадян,
охорона здоров’я населення тощо).

Принципом пропорційності пронизаний конституційно зафіксований правовий
порядок в Україні (ст. 19 Конституції), згідно з яким ніхто не може бути
примушений робити те, що не передбачено законом. Тобто в основу
правового порядку покладено мінімізовані, з точки зору суспільства,
вимоги до поведінки особи. Ця поведінка, прояв людини у суспільстві
визначаються лише законом, що є переконливою гарантією від
необгрунтованого втручання у діяльність особи.

Нове бачення ролі прав і свобод людини в діяльності держави грунтується
на якісно новому баченні суті держави як публічно-правового союзу
народу, угоди щодо мети і завдань держави, її призначення. Проект нової
Конституції України в редакції від 27.05.93 і від 26.10.93 містив дуже
прогресивні положення про співвідношення громадянського суспільства і
держави1. В ст. 64 цього проекту зазначалось, що держава
підпорядковується служінню громадянському суспільству і спрямовує свою
діяльність на забезпечення рівних можливостей для всіх. Правове
регулювання при цьому мало бути спрямованим на забезпечення інтересів
людини. В цьому розділі докладно визначалися завдання держави у сфері
захисту власності, підприємництва, екологічної безпеки, сім’ї, освіти,
науки і культури, свободи інформації тощо. В силу того, що у подальшому
автори проекту Конституції відмовились від розділу про співвідношення
громадянського суспільства і держави, оскільки він не повною мірою
відповідав предмету конституційного регулювання, був, по суті, намірами
держави в соціальній сфері, які не мали необхідних механізмів правового
захисту і правового забезпечення, ці положення 6улихвтрачені. Разом з
тим слід зазначити, що загальна ідеологія саме такого співвідношення
держави, суспільства і прав людини була збережена в остаточному тексті
Конституції.

Принцип зв’язаності держави правами і свободами людини і громадянина, їх
інтересами пронизує всю політико-правову надбудову держави. Він є
критерієм для усвідомлення меж втручання держави у суспільне життя,
правовою домінантою при визнанні права народу визначати конституційний
лад в країні, при визначенні завдань держави

Див.: Конституція незалежної України. – С. 210, 280.

у сфері захисту етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності
корінних народів і національних меншин, при визначенні обов’язків
держави перед людиною і перед суспільством щодо захисту суб’єктів права
власнфсті, свободи політичної діяльності, особистої недоторканності,
честі та гідності людини, гарантованості усіх інших прав і свобод людини
і громадянина.

Зрозуміло, що принцип зв’язаності держави правами і свободами людини й
громадянина, їх інтересами не може абсолютизуватись, спрощуватись або
розглядатись у відриві від інших принципів. Він передбачає як можливість
для особи будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої
права і свободи від порушень і протиправних посягань, необхідність
якомога повного законодавчого врегулювання прав і свобод людини з тим,
щоб усі важливі сфери прояву людини у суспільстві були врегульовані, так
і потребу його розгляду у нерозривному зв’язку з вимогою незавдання
шкоди правам інших осіб, необхідністю утримання від неправомірних дій,
можливістю обмеження прав і свобод людини у визначених Конституцією
межах.

Конституція України, визнаючи зв’язаність держави правами та свободами
людини і громадянина, розкриває її конкретний зміст, який знаходить свій
вираз у тому, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст
і спрямованість діяльності держави. У держави виникає обов’язок не лише
дотримуватись (не порушувати) прав і свобод людини і громадянина, а й
утверджувати та забезпечувати їх (частина 2 ст. 3). З нього випливає
також спектр конституційних контрольних механізмів захисту прав і свобод
людини, запобігання їх порушенням з боку держави. Зв’язаність держави
правами і свободами людини й громадянина простежується в кількох
напрямах.

Діяльність держави обмежується насамперед змістом так званих позитивних
і негативних прав. Ці права зобов’язують органи державної влади до їх
дотримання і захисту, виконання дій, які випливають з порядку їх
реалізації. Держава прямо зобов’язується виконати ті чи інші дії,
створити умови для реалізації права людини і громадянина: прийняти
відповідні конкретизуючі закони, захистити ті чи інші права,
організаційно, матеріально чи в інший спосіб забезпечити правовий
інтерес і правову можливість людини діяти відповідним чином.

Звичайно, проголошення прав і свобод людини і громадянина на рівні
Конституції не означає автоматичної реалізації цих прав. Воно створює
лише передумови, є першим кроком до реалізації цих прав. Це стосується
насамперед проблеми реалізації позитивних прав. Конституція України
містить розгорнутий перелік таких прав, як право на працю (ст. 43), на
житло (ст. 47), право на достатній життєвий рівень для себе і своєї
сім’ї (ст. 48), право на освіту (ст. 53) та інші. Повнота їх реалізації
залежить не від бажання держави, а від рівня соціально-економічного
розвитку. Досвід України після прийняття Конституції свідчить про
численні порушення прав громадян у соціально-економічній сфері. Частина
з них для багатьох громадян перетворилася на гасла (право на достатній
життєвий рівень, право на житло, право на соціальний захист тощо), щодо
інших прав був суттєво знижений їх

110

111

рівень (наприклад, право на безплатну медичну допомогу у державних і
комунальних закладах).*

Тлумачення позитивних прав лише як намірів держави (окремими вченими, у
тому числі й західними, подібні пропозиції висловлювались при підготовці
проекту нової Конституції України, причому пропонувалось не лише
відокремити позитивні права від економічних свобод, тлумачити їх як
наміри, а й пов’язувати їх реалізацію зі станом економіки) здатне в
конкретно-історичних умовах дискредитувати соціальний характер держави,
проголошений Конституцією України (ст. 1), оскільки рівень соціальних
очікувань з боку громадян надзвичайно високий.

Більшість позитивних прав сформульована таким чином, що містить певний
набір юридичних засобів реалізації, в тому числі судовий захист. Такі
елементи права на працю, як вільне обрання праці, заборона використання
примусової праці, право на альтернативну (невійськову) службу, захист
від незаконного звільнення та деякі інші мають юридичний характер і
можуть бути реалізовані у відповідних юридичних формах та за допомогою
юридичних важелів. Але найбільш сутнісні, серцевинні елементи позитивних
прав не мають таких засобів реалізації. їх реалізація залежить не від
застосування юридичних механізмів і не від суб’єктивних бажань, а від
рівня економічного розвитку суспільства, наявності відповідних
матеріальних благ/Держава неспроможна сьогодні забезпечити житлом всіх
своїх громадян, які цього потребують, здійснити їх належний соціальний
захист, як цього вимагає Конституція, гарантувати продекларовані права
на охорону здоров’я, безпечне життя і довкілля та інші права.
Відповідальність держави набуває у такому випадку не юридичного, а
політичного характеру, оскільки лежить у площині отримання владою та її
носіями політичної довіри. Так, громадяни не спроможні вирішити питання
захисту їх соціально-економічних прав і свобод через звернення до суду і
відповідні судові рішення, оскільки відсутні економічні умови реалізації
таких прав. Право на заробітну плату не може бути ефективно захищене
судом з огляду на відсутність у підприємств коштів, а право на медичне
обслуговування — через відсутність належної кількості медикаментів і
медичного обладнання. Громадянам залишається лише висловити свою позицію
з приводу соціально-економічної політики держави на наступних виборах
або на референдумі.

Реалізація позитивних прав — важливе, але не єдине завдання соціальної
держави. Механізми реалізації завдань соціальної держави не мають у
своїй більшості вичерпного нормативного юридичного виразу і тому не
лежать в площині виключно юридичних механізмів реалізації. Вони залежать
від багатьох суспільних механізмів (політичних і організаційних,
матеріальних і економічних), політичної сфери і сфери особистої свободи,
які характеризують сутність держави та суспільства, їх реальний устрій,
механізм дії соціальної держави.

Що стосується негативних прав, то вони мають чіткий юридичний характер і
відповідні юридичні процедури реалізації. Органи державної влади та її
посадові і службові особи несуть юридичну відповідальність

за їх порушення. Зокрема, згідно зі ст. 19 Конституції органи державної
влади прямо зобов’язуються діяти на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Цей загальний
конституційний припис конкретизується у багатьох положеннях чинного
законодавства, що регулює конкретні правовідносини. Тому негативні права
мають значно більший вплив на утримання влади в межах Конституції та
закону у порівнянні з позитивними.’

Зв’язаність держави правами і свободами людини й громадянина
проявляється й у тому, що Конституція визначає умови обмеження прав і
свобод людини й громадянина і держава зобов’язана утримуватись від їх
неконституційного обмеження. Згідно зі ст. 64 Конституції України
конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути
обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

У Конституції України використовуються різні способи недопущення
обмеження прав і свобод людини. Це, насамперед, визнання на
конституційному рівні невідчужуваності, непорушності прав і свобод
людини (ст. 21 Конституції). Тим самим в основу конституційно-правового
регулювання прав і свобод людини покладено принцип їх природного
характеру, визнано, що не держава наділяє людину правами і свободами
(дарує їх), а ці права й свободи належать людині в силу И сутності, в
силу того факту, що вона людина. Роль держави полягає лише у тому, щоб
не порушувати цих прав і не дозволяти їх порушувати іншим суб’єктам.
Проголошення невідчужуваності та непорушності прав і свобод людини
заперечує їх обмеження самою зміною бачення природи людських прав.

Щодо певної частини прав Конституція не допускає будь-яких обмежень. Це
є заборонні норми, норми-принципи, зокрема, норми щодо заборони
позбавлення громадянства (ст. 25), заборони підданий людини без її
вільної згоди медичним, науковим чи іншим дослідам (ст. 28), заборони
примушування до вступу в будь-яке об’єднання громадян чи обмеження у
правах за належність чи неналежність до політичних партій або
громадських організацій (ст. 36) тощо. До норми-принципу, який не
допускає будь-яких виключень, належить положення ст. 55 Конституції,
згідно з яким усі права і свободи людини та громадянина захищаються
судом.

У більшості випадків Конституція України, визначаючи обсяг конкретних
прав і свобод людини, встановлює й випадки обмежень зазначених прав.
Так, здійснення особою права на свободу думки і слова, на вільне
вираження своїх поглядів і переконань може бути обмежене, згідно зі ст.
34 Конституції, в інтересах національної безпеки, територіальної
цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи
злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав
інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної
конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості
правосуддя. Випадки можливих обмежень передбачені і щодо інших прав
людини, зокрема, права на свободу та особисту недоторканність (ст. 29),
права на невтручання в особисте і сімейне життя (ст. 32), права на
свободу світогляду і віросповідання

112

8 _ 91308

113

(ст. 35), права на мирні збори (ст. 39) тощо. Це, в цілому, прогресивний
крок, оскільки обмежується й сам парламент на невиправдане вторгнення в
права людини і громадянина за допомогою закону. Щоб таке втручання не
було необхідним, потрібно було повністю вказати всі можливі випадки
обмеження конкретних прав законом. Чи відповідає Конституція України
такій вимозі? На наш погляд, майже повною мірою, хоча окремі неясності
залишаються. Наведемо конкретний приклад. За ст. 41 Конституції України
кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю
власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Чи
дає підстави ця норма Конституції відмовляти громадянину у набутті права
власності на особливо небезпечні об’єкти — зброю, вибухівку тощо, або
вилучати з цивільного обороту окремі види майна, як це допускає ст. 13
Закону України «Про власність»1. Цілком очевидно, що встановлення
законом винятків з конституційного права громадянина на приватну
власність не сприймається як протиправне, хоча ст. 41 Конституції
регулює лише порядок набуття права власності, а матеріальне право
громадян не обмежує.

Порівнюючи можливі випадки обмеження прав і свобод людини, зазначені в
Конституції, і ті} що містяться в Європейській Конвенції про захист прав
і основних свобод людини від 1950 p., ратифікованої Україною 17 липня
1997 р.2, ми дійшли висновку, що вони практично співпадають, хоча в
окремих випадках Конвенція докладніше визначає можливі випадки обмеження
законом прав і свобод людини й громадянина. Це стосується гарантованих
Конституцією права на життя (ст. 27), права на страйк (ст. 44) та деяких
інших прав.

На нашу думку, мотивом для закріплення у ст. 64 Конституції України
положення про неможливість обмеження будь-яких прав законом стало
побоювання, що у майбутньому може бути сформований такий парламент, який
допустить необгрунтовану заборону громадянських прав3 і, як уявлялось, в
цьому відношенні жорстка Конституція давала більше гарантій для
непорушності цих прав. Але слід пам’ятати, що будь-яка конкретизація
права в законі є обмеженням цього права. Забороняючи можливість
обмеження прав законом, Конституція України тим самим позбавляє
законодавця можливості здійснювати реальне регулювання прав і свобод
людини й громадянина (як і у випадку з частиною 3 ст. 22), яке належить
парламенту за тією ж Конституцією. Верховна Рада України, згідно з п. 1
ст. 92 Конституції, виключно законом визначає права і свободи людини та
громадянина, основні обов’язки громадянина.

Зрозуміло, що без конкретизації конституційних положень в законах і,
отже, по суті, без своєрідного обмеження, законодавча діяльність у сфері
прав людини неможлива. К. Хессе зазначає, що для того, щоб більшість
основних прав стали насправді діючими, потрібно провести правове
врегулювання умов і сфер життя, які повинні ними гарантува-

1 Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1991. – № 20. – Ст. 249.

2 Відомості Верховної Ради України. – 1997. – JNfe 40. – Ст. 263.

3 П’ята сесія Верховної Ради України : Бюлетень. – 1996. – № 105. – С.
34-35.

тися, тобто обмежити їх1. У зв’язку з цим у багатьох країнах світу
надання парламенту можливості обмежувати права і свободи людини й
громадянина за допомогою законів, в силу найвищого представницького
характеру останнього, не суперечить демократичним засадам державності та
принципам правової держави, надає процедурі визначення прав і свобод
людини й громадянина високий рівень соціальної і політичної
обгрунтованості таких обмежень.

Конституція України, проголошуючи рівність конституційних прав і свобод
як норму і найбільш сильну ідею (ст. 24), прагне досягнення такої
рівності через низку правових засобів вирівнювання прав і свобод
громадян і робить відступ від такої рівності у визначених нею випадках.

Конституція прагне забезпечити рівність прав чоловіка і жінки шляхом
надання жінкам рівних можливостей у громадсько-політичній і культурній
діяльності, у здобутті освіти і професійній підготовці, у праці та
винагороді за неї, спеціальними заходами щодо охорони праці і здоров’я
жінок, встановленням пенсійних пільг, створенням умов, які дають жінкам
можливість поєднувати працю з материнством, правовим захистом,
матеріальною і моральною підтримкою материнства і дитинства, в тому
числі наданням оплачуваних відпусток та інших пільг вагітним жінкам і
матерям.

Визнання обмеженості держави правами та свободами людини неминуче
тягне за собою потребу в наявності певної сукупності^
суб’єктивних прав, необхідність існування правових механізмів та ін- ?
ституцій, які давали б можливість людині захистити свої права перед
Оержавою, її органами та посадовими і службовими особами, пред’явити х
правові вимоги до держави з метою примусити її слідувати Конститу- 1 ції
та законам. Відсутність таких прав, механізмів та інституцій або
неможливість їх реалізації в реальній правозастосовчій практиці свідчать
про декларативність принципу прав і свобод людини, якщо він навіть і
проголошується конституцією.

До суб’єктивних прав, без яких неможлива побудова правової держави,
належать, насамперед, права, пов’язані з формуванням держави.

Правами, які походять від фундаментального права народу на здійснення
влади і формування самої державності, є право громадян вільно обирати і
бути обраними до органів державної влади та органів місцевого
самоврядування, право участі в управлінні місцевими справами, у
всеукраїнському та місцевих референдумах (ст. J38 Конституції).
Конституція гарантує ці права шляхом проголошення вільності виборів,
проведення виборів на основі загального, рівного і прямого виборчого
права, вільного волевиявлення (ст. 71). Рівень реалізації цих прав
характеризує рівень демократичності держави, рівень її правового
характеру (а відсутність таких прав свідчить про відсутність найбільш
глибинних передумов для формування правової держави).

Важливим каналом взаємозв’язку людини з державою є право кожного
направляти індивідуальні чи колективні звернення або особисто

Хессе К. Основы конституционного строя ФРГ. – М., 1981.- С. 161, 163.

114

115

звертатися до органів державної влади, посадових і службових осіб цих
органів і кореспондуючий цьому праву обов’язок останніх розглядати
звернення і давати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк
ф$F 40 Конституції). Цим самим визнається факт наявності правовідносин
між людиною і державою, зобов’язаною стороною в яких виступає держава.
Зазначене право забезпечує громадянам можливість участі у формуванні
державної політики, впливу на рішення, які приймаються органами
державної влади та посадовими особами, захисту своїх прав і свобод. Це
право у поєднанні з правом громадянина знайомитися в органах державної
влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з
відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом
таємницею (ст. 32 Конституції), правом на збирання інформації (ст. 34
Конституції) створює підґрунтя для більшої «прозорості» влади та
контролю за нею, тобто є фактором утримування цієї влади від
неправомірних дій.

Важливою конституційно-нравовою гарантією від всесилля влади, що
забезпечує здатність прав і свобод людини стримувати і обмежувати владу,
є конституційно гарантоване право кожної особи оскаржити рішення, дії чи
бездіяльність органів державної влади, їх посадових та службових осіб
(ст. 55 Конституції).

Зазначене право випливає з наявності у людини фундаментальних прав на
формування держави та ЇЇ органів (право на участь в управлінні
державними справами, у всеукраїнському та місцевому референдумах, право
обирати та бути обраною до органів державної влади — ст. 38
Конституції), на контроль та стримуючий впливгна органи державної влади,
їх посадових та службових осіб. Реальність здійснення цього права є
лакмусовим папірцем правової держави. Якщо подібне право лише
декларується, це свідчить не просто про відсутність демократичних форм
впливу на державну владу з боку людини. Це є свідченням неправового
характеру самої держави, яка позбавляє громадянина права на відновлення
порушених прав, контроль за діями органів державної влади, їх посадових
та службових осіб.

Інститут оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів,
посадових чи службових осіб у сфері управлінської діяльності
запроваджений у 1988 р. Він передбачає можливість оскарження будь-яких
рішень (колективних чи одноособових), дій чи бездіяльності, актів
нормативного та індивідуального характеру, якщо ними порушуються права
та свободи людини й громадянина, створюються перепони для реалізації
конституційних прав і свобод, якщо на громадянина покладаються
обов’язки, не передбачені законодавством або без врахування конкретних
обставин, якщо застосована відповідальність не передбачена законом або
відсутні підстави для застосування відповідної відповідальності1.

1 Див.: Цивільний процесуальний кодекс України // Кодекси України. –
1996. -№ 3. – С. 100-104; Постанова Пленуму Верховного Суду України № 13
від 3 грудня 1997 р. «Про практику розгляду судами справ за скаргами на
рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері
управлінської діяльності, які порушують права та свободи

Показовою є оцінка стану реалізації зазначеного права Верховним Судом
України у постанові «Про посилення судового захисту прав та свобод
людини і громадянина» від ЗО травня 1997 р., у якій зазначалось, що не
завжди забезпечується «право громадянина на оскарження в суді рішень,
дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування,
посадових і службових осіб».

Важливим чинником, який визначає гарантованість прав і свобод людини і
громадянина, правової держави є наявність ефективного правового
механізму відшкодування шкоди, завданої особі публічними установами
(органами державної влади, її посадовими особами). Слід зазначити, що
інститут відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи
бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування,
їх посадових осіб і службових осіб при здійсненні ними своїх
повноважень, був закріплений у Конституції СРСР і УРСР (відповідно ст.
58 і ст. 56), але не застосовувався через відсутність конкретизуючого
законодавства. Відповідний указ був прийнятий лише у 1981 р.1 і навіть
після цього випадки відшкодування такої шкоди були поодинокими. Лише з
лібералізацією політичного режиму в СРСР право на відшкодування шкоди
стало більш реальним. Нова Конституція України, закріпивши зазначене
право на відшкодування шкоди і визнавши норми Конституції нормами прямої
дії, зруйнувала багатоступінчасті бюрократичні перепони на шляху
реалізації цього права.

Право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого
самоврядування не лише матеріальної, а й моральної шкоди було закріплене
і в новій Конституції України. На її основі було оновлено і уточнено
відповідне чинне законодавство, що дало можливість більш повного
гарантування цього права.

Пленум Верховного Суду України у своїй постанові № 9 від 1 листопада
1996 р. підкреслив необхідність суворо додержувати передбаченого
Конституцією права особи на відшкодування за рахунок держави чи органів
місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої
незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади,
місцевого самоврядування.

Законом України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої незаконними
діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду» від 1
грудня 1994 р.2 було врегульоване більш ретельно питання відшкодування
шкоди з боку правоохоронних органів. На відміну від раніше існуючого
порядку розширені підстави та перелік випадків відшкодування зазначеної
шкоди, запроваджене відшкодування моральної шкоди. Встановлювались не
лише такі випадки (в результаті

громадян»// Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 1998.
– № 8. -С 85-90.

1 Див.: Про відшкодування шкоди, заподіяної громадянинові незаконними
діями

державних і громадських організацій, а також службових осіб при
виконанні ними слу

жбових обов’язків: Указ Президії Верховної Ради СРСР від 18 травня 1981
р. // Відо

мості Верховної Ради Союзу РСР. – 1981. – № 21. – Ст. 741.

2 Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 1. – Ст. 1.

116

117

яких настає право на відшкодування), як незаконне засудження, незаконне
притягнення до кримінальної відповідальності, незаконний арешт, а й
незаконне проведення оперативно-розшукових заходів, незаконне проведення
обшуку, накладення арешту на майно, незаконне відсторонення від роботи,
а також інші процесуальні дії, що обмежують права людини й громадянина.

Для того, щоб права і свободи людини виконували функцію контролю за
владою і стримування влади, давали державі міру і робили її розумного,
спрямовували її зусилля на виконання соціальних завдань мають бути
розвинуті існуючі в цій сфері установи (інституційний аспект прав).

Конституція України підносить на якісно новий рівень інститу-ційне
забезпечення прав і свобод людини. По-перше, всі права і свободи на
основі ст. 55 Конституції підлягають судовому захисту. Кожна людина має
гарантоване право на захист всіх своїх прав у суді. Конституція створила
конституційно-правові передумови для матеріальної, фінансової та
кадрової незалежності суду.

По-друге, за чинним законодавством громадяни отримали право бути
суб’єктами конституційних подань до Конституційного Суду України з
приводу офіційного тлумачення Конституції та законів України (ст. 43
Закону «Про Конституційний Суд України»1).

Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Конституція України запровадила вперше в Україні посаду Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини, на якого покладається
парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод
людини і громадянина.

Аналогічна посада існує в багатьох країнах світу, але називається дещо
інакше — омбудсмен, народний захисник, посередник тощо (доречно
нагадати, що посада омбудсмена вперше запроваджена у Швеції в 1809 р. і
означала дослівно «уповноважений при правосудді» — А. 3.)-

Уповноважений з прав людини є гідною довіри, незалежною особою, яка
уповноважена парламентом на охорону прав і свобод людини і громадянина,
виконання функцій парламентського контролю за відповідними діями
державних посадових осіб. Створенням такого інституту доповнюються
традиційно існуючі форми парламентського контролю.

Важливий аспект статусу омбудсменів — коло їх повноважень, види заходів,
які можуть ними вживатися у зв’язку з виявленими порушеннями прав і
свобод громадян або розслідуваними справами. З цієї точки зору практично
всі посередники та омбудсмени мають спільні риси. У переважній більшості
країн основною функцією омбудсменів є контроль за діяльністю
адміністрації (центральних та місцевих органів

1 Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 49. – Ст. 272; про
проблеми тлумачення законів України див.: Цвік М. В. Про офіційне
тлумачення законів України // Вісник Академії правових наук України. –
1997. – № 4. – С. 51-60.

виконавчої влади) або органів, які діють від імені органів виконавчої
влади. Омбудсмен не може ставити під сумнів обгрунтованість судового
рішення, втручатися у справи суду, органів місцевого самоврядування.
Відсутність повноваження видавати приписи чи анулювати рішення, тобто
відсутність прямої влади над адміністрацією —• загальна риса статусу
омбудсменів та посередників1.

Англійський парламентський омбудсмен (посада запроваджена у 1967 р.) має
справи лише зі скаргами на виконання міністерствами чи іншими органами
виконавчої влади своїх управлінських функцій (скарги спрямовуються через
члена парламенту). Він має право доступу до необхідних офіційних
матеріалів, право викликати службовців органу виконавчої влади для дачі
пояснень, дає рекомендації відповідному органу щодо захисту порушеного
права.

Близькі за статусом до англійського парламентського омбудсмена
французький Посередник та іспанський Народний захисник.

Французький Посередник (посада запроваджена у 1973 р.) опікується
скаргами громадян на дії органів державного управління територіальних
публічних колективів, публічно-правових установ та інших органів, які
виконують державні функції. Він має право давати вказівки, необхідні для
врегулювання проблеми, яка виникла. Посередник може рекомендувати
відповідному органу справедливе рішення, пропонувати вжити заходів, які
можуть виправити ситуацію (Закон «Про заснування поста Посередника» від
3 січня 1993 р.2). При відсутності компетентного органу влади Посередник
може порушити провадження щодо будь-якого відповідального службовця або
подати скаргу до суду. Посередник може вимагати будь-які матеріали, що
стосуються справи, по якій провадиться розслідування.

Народний захисник Іспанії (інститут Народного захисника створений у 1981
р.) здійснює нагляд за діями державної адміністрації. Він має право
доступу до документів по справі, дає вказівки щодо справедливого
вирішення скарг, може порушити справу про відповідальність будь-яких
посадових осіб, службовців і цивільних уповноважених урядового чи
адміністративного рангу, а також місцевого рівня, пропонувати публічній
адміністрації анулювати акти і рішення, які порушують права та свободи
громадян (Органічний Закон 3 «Про Народного захисника» від 6 квітня 1981
р.3).

Певною мірою виходять за межі зазначених повноважень повноваження
омбудсмена у Польщі, Фінляндії та деяких інших країнах, в яких ці
повноваження поєднані з повноваженнями на оскарження дій недержавних
органів або на опротестовування рішень суду.

1 Див.: Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. –
С.^64-365; In

ternational Handbook of the Ombudsman : Country Surveys. – Westport;
London, 1983. –

Vol. 1, 2; Тодика Ю., Марцеляк О. Інститут омбудсмена: світові моделі і
досвід // Вісник

Академії правових наук України. – 1998. – № 2. – С. 57-66.

2 Французская Республика : Конституция и законодательные акты. – М.,
1989. –

С. 243-245.

3 Испания : Конституция и законодательные акты. – М., 1982. – С.
158-174.

118

119

Загальносвітова практика покладена в основу прийнятого Верховною Радою
України 23 грудня 1997 р. Закону України «Про Уповноваженого Верховної
Ради України з прав людини». За цим Законом метою парламентського
контролю, який здійснює Уповноважений, визначені захист прав і свобод
людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами
України та міжнародними договорами України, сприяння приведенню
законодавства України про права і свободи людини і громадянина у
відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій
галузі (останнє не є характерним для більшості омбудсменів світу).

Діяльність Уповноваженого не відміняє і ие тягне перегляду компетенції
державних органів, яісі забезпечують захист-г поновлення порушених прав
і свобод. Уповноважений користується досить широкими повноваженнями.
Зокрема, він має право невідкладного прийому вищими посадовими особами
держави, керівниками інших державних органів, органів місцевого
самоврядування, безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи
місцевого самоврядування, бути присутнім на їх засіданнях; знайомитись з
необхідними документами, вимагати від посадових і службових осіб органів
державної влади, органів місцевого самоврядування та інших органів
сприяння у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних
висновків; запрошувати посадових і службових осіб, громадян для
отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які
перевіряються по справі; відвідувати у будь-який час місця тримання
затриманих, попереднього ув’язнення, установи відбування засудженими
покарань, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію
щодо умов їх тримання; бути присутнім на засіданнях судів усіх
інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди
суб’єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;
звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і
громадянина, брати участь у судовому процесі у випадках та порядку,
встановлених законом; направляти у відповідні органи акти реагування
Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і
громадянина для вжиття цими органами заходів; перевіряти стан додержання
встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними
органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову
діяльність.

Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші органи та
організації, їх посадові та службові особи зобов’язані відповідно до
подання Уповноваженого у місячний строк вжити необхідні заходи,
спрямовані на усунення виявлених порушень прав і свобод людини і
громадянина.

Слід зазначити, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини —
це інститут демократичної правової держави. Він має і відповідний
правовий статус, адекватний, до речі, зі статусом омбудс-мена в інших
європейських країнах, який не перетворює його в каральну інстанцію чи
установу, що підміняє правоохоронні органи.

У вітчизняній юридичній літературі висловлюється думка щодо необхідності
надання Уповноваженому ширших прав, таких, якими, скажімо, володіє
громадський прокурор у Росії. Відповідно мав би бути переглянутий і
статус Уповноваженого1. На посилення ролі Уповноваженого Верховної Ради
з прав людини були спрямовані деякі законопроекти, але вони не були
підтримані Верховною Радою України у зв’язку з тим, що у такому випадку
його повноваження конкурували б з повноваженнями інших правоохоронних
органів, зокрема, прокуратури.

Проблема посилення дієвості парламентського контролю за допомогою
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини існує. Вона залежить
від формування традиції поваги до цього демократичного інституту,
адекватного реагування на порушення прав і свобод людини та громадянина,
належного використання ефекту публічного висвітлення порушень.
Законодавче врегулювання статусу Уповноваженого Верховної Ради України з
прав людини цьому, безперечно, сприяє.

Міжнародні правозахисні установи. Конституція вперше в українській
практиці визнає юрисдикцію міжнародних правозахисних установ. Згідно зі
ст. 55 кожному надано право після використання всіх національних засобів
правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до
відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних міжнародних
організацій, членом або учасником яких є Україна.

На сьогодні такими установами с установи ООН і Ради Європи. До органів у
сфері прав людини, які функціонують в системі ООН, належать Комітет з
прав людини, утворений відповідно до ст. 28 Між-пародногсГТтакту
п^громадянські і політичні права2, Комітет із ліквідації дискримінації
щодо жінок, який діє згідно з Конвенцією про ліквідацію всіх форм
дискримінації щодо жінок від 18 грудня 1979 рЛ Комітет проти катувань,
який діє згідно з Конвенцією проти катувань та інших жорстоких,
нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і
покарання від 10 грудня 1984 р.4, Комітет з економічних, соціальних і
культурних прав, який діє відповідно до Міжнародного пакту про
економічні, соціальні і культурні права від 16 грудня

1 Свиридов Б. Уповноважений без повноважень // Урядовий кур’єр. – 1998.

22 вересня.

2 Цей Пакт був ратифікований Україною 19 жовтня 1973 р. До
Факультативного

протоколу Міжнародного пакту про громадянські та політичні права Україна
приєдна

лася 25 грудня 1990 p., визнавши тим самим юрисдикцію Комітету ООН з
прав людини

(див.: Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1991. – № 5. – Ст.
26).

3 В Україні ця Конвенція ратифікована 24 грудня 1980 р. Указом Президії
Верхо

вної Ради Української РСР. Україна бере в ній участь з 3 вересня 1981 р.
(див.: Відомо

сті Верховної Ради Української РСР. – 1981. – № 1. – Ст. 4; 1982. – №
Зі. – Ст. 461).

4 Від імені України Конвенція підписана 2 травня 1996 р. і ратифікована
Законом

України від 24 січня 1997 р. (див.: Відомості Верховної Ради України. –
1997. – № 11. –

Ст. 94).

120

121

1966 р.1, Комітет з-драв дитини, утворений відповідно до Конвенції про
права дитини2. Діє також Комітет із ліквідації расової дискримінації3.

Одним з найбільш важливих органів ООН у сфері прав людини є Комітет з
прав людини. Згідно з Міжнародним пактом про громадянські і політичні
права (ст. 40), держави, які беруть участь у цьому Пакті, зобов’язуються
подавати доповіді про здійснені ними заходи, спрямовані на втілення в
життя прав, визнаних у цьому Пакті. Першою доповіддю незалежної України,
поданою 13 липня 1994 p., була засвідчена легітимність політичного
плюралізму, що підвищило роль закону і легальних органів державної
влади, сприяло формуванню реальної багатопартійності, суттєвому
розширенню політичних прав і свобод громадян (у сфері свободи думки,
вільного вираження поглядів і переконань, свободи асоціацій, прав меншин
тощо), розвиткові української державності.

Незважаючи на тенденцію вдосконалення законодавства в усіх важливих
суспільних сферах України, які стосуються прав людини (на наш погляд,
укладачі доповіді зробили наголос саме на розгляді змін законодавства, а
не на практиці його дотримання і реальному рівні захищеності прав і
свобод громадян. — А. 3.), у доповіді зазначалося, що в країні
спостерігається тенденція до самоусунення держави від
соціально-забезпечувальних функцій щодо найбільш соціально неза-хищених
верств населення, існують певні соціально-економічні, культурні та
психологічні передумови для окремих фактів дискримінації за етнічною,
майновою, релігійною, мовною або статевою ознаками. Оскільки реальне
становище з дотриманням прав людини багато в чому визначається
освіченістю, культурністю, ступенем розвиненості самоповаги та
самосвідомості громадян, обізнаністю їх з юридичними правами, їх
інтелектуально-психологічною готовністю ці права мати, реалізувати та
захищати, то в українському суспільстві цей потенціал ще недостатній, у
зв’язку з чим попит на прогресивні норми у сфері прав і свобод людини з
боку суспільства незначний.

Непослідовність у проведенні економічних реформ, які призвели до
поляризації економічного становища різних верств населення, деформує
принцип рівності прав, визнаних у Міжнародному пакті. З точки зору
реального забезпечення окремих прав і свобод, слід зазначити, що було
спрощено реалізацію права громадян на вільний вибір місця занять
(прийняття на роботу з 1991 р. не обумовлюється наявністю прописки,
поданням відомостей про партійність, національність). Але ця норма щодо
прописки не діє, а інститут прописки донині не скасований. Що стосується
права на свободу та особисту недоторкан-

1 Україна приєдналась до цього Пакту, як і до Міжнародного пакту про
громадян

ські і політичні права, 19 жовтня 1973 р.

2 Україною ця Конвенція підписана 21 лютого 1990 р. і ратифікована
Верховною

Радою Української РСР 27 лютого 1991 р. (див.: Відомості Верховної Ради
Української

РСР. – 1991. – № 13.- Ст. 145).

3 Про систему органів ООН в сфері захисту прав людини більш докладно
див.:

Механізм діяльності ООН щодо захисту прав людини // Український часопис7
прав

людини. – 1994. – № 1. – С 23-28.

і гість, то воно не реалізується через відсутність практики розгляду
справ про компенсацію жертвам незаконного арешту. Зверталась увага на
стійкість стереотипів у психології та поведінці персоналу пенітенціарної
системи, яка, до того ж, не перебуває під громадським контролем, на
невисоку дієвість норм законодавства щодо забезпечення свободи від
свавільного втручання в особисте життя, недоторканності житла, таємниці
листування.

В Європі значної ваги у захисті прав людини набули інституції, утворені
в рамках Ради Європи, зокрема, Європейська комісія з прав людини і
Європейський суд з прав людини, які діють на основі Європейської
конвенції про захист прав і основних свобод.

Європейська конвенція про захист прав і основних свобод (скорочено —
Конвенція з прав людини) підписана в Римі 4 листопада 1950 р. державами
—членами Ради Європи і вступила в силу 3 вересня 1953 р.1 Вона гарантує
широкий комплекс прав людини, зокрема, право на життя, свободу і
особисту недоторканність, право на захист від незаконного обвинувачення,
право на поважання особистого життя, право на свободу думки, совісті і
переконань, право на свободу мирних зборів тощо.

На основі Конвенції від 1953 р. до 1 листопада 1998 р. існував
двоступінчастий механізм захисту прав людини. Вій передбачав існування
Європейської комісії з прав людини (утворена на основі ст. 20-2
Конвенції з прав людини), яка була міжнародним органом для забезпечення
виконання зобов’язань, прийнятих на себе країнами — учасницями Конвенції
(ст. 19 Конвенції). Комісія складалась з такого числа членів, яке
дорівнювало кількості країн-учасниць. Вона здійснювала свою діяльність
на пленарних засіданнях, однак могла створювати і палати у складі не
менше семи членів, які розглядали заяви, що могли розбиратися на основі
прецедентного права або що не порушували серйозних питань щодо
тлумачення (застосування) Конвенції. Комісія могла створювати також
комітети, у складі не менше трьох членів, які мали повноваження, дійсні
при одностайному голосуванні, вирішувати питання про неприйнятність або
виключення із реєстру заяв, якщо таке рішення могло бути прийняте без
подальшого розгляду.

Комісія приймала від будь-якої особи, неурядової організації або групи
осіб заяви на ім’я Генерального секретаря Ради Європи про порушення
країною — учасницею* Конвенції прав, викладених у цій Конвенції. З метою
встановлення фактів, викладених у заяві, Комісія проводила розгляд заяви
і, у разі необхідності, здійснювала розслідування, проведення якого
забезпечували країни — учасниці Конвенції, сприяла дружньому
врегулюванню спору на основі поважання прав людини, визначених
Конвенцією.

1 Україна підписала протоколи № 2, 11 Конвенції 9 листопада 1995 p., а
протоколи № 1, 4 та 7 – 19 грудня 1996 p., а ратифікувала Європейську
конвенцію з прав людини 17 липня 1997 р. з застереженнями щодо положень
Конвенції, які стосуються порядку проведений обшуку і огляду житла, прав
підозрюваного і звинувачуваного, порядку дачі санкцій на арешт та деяких
інших (див.: Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 40 – Ст.
263).

122

123

Комісія приймала рішення щодо скарг окремих осіб або держав, які
стосувалися будь-якої держави-члена, та дачі висновку відносно
зазначених у скаргах порушень, прийнятність яких була визнана і які не
були врегульовані за взаємною домовленістю.

Якщо Комісія приходила до висновку, що компромісне врегулювання спору
досягти не вдасться, вона встановлювала факт правопорушення і могла
передати доповідь Кабінету Міністрів Ради Європи і відповідному уряду1
або передати справу до Європейського суду2. Протоколом № 9 до
Європейської конвенції, прийнятим 6 листопада 1990 p., було передбачено,
що приватні особи мають право звертатися до Європейського суду
безпосередньо у справах, визнаних Комісією допущеними до розгляду (після
вступу в силу Протоколу № 11 Протокол № 9 був скасований. — А. 3.).
Яктцо справа до Європейського суду не передавалась, Кабінет Міністрів
приймав остаточне рішення щодо порушення Конвенції. Його рішення були
обов’язковими для національних урядів. Могло бути прийняте рішення про
передачу в тримісячний строк справи до Європейського суду, як судового
органу Ради Європи. Європейський суд, заснований відповідно до
Європейської конвенції з прав людини, слугував судом останньої
інстанції, вино-сячи рішення з питань дотримання країнами — членами Ради
Європи своїх обов’язків по Конвенції.

Кабінет Міністрів Ради Європи 20 квітня 1994 р. прийняв Протокол №11,
який був відкритий для підписання 11 травня 1994 р. і вступив в силу 1
листопада 1998 р.3

На основі цього протоколу відбулась реформа механізму розгляду скарг
громадян країн — учасниць Конвенції (до 1 листопада 1998 р. діяли як
Комісія з прав людини, так і Європейський суд з попередніми
компетенціями).

На основі Протоколу № 11 запроваджений постійно діючий Суд. Створення
єдиного постійно діючого Суду і надання громадянам та неурядовим
організаціям країн — учасниць Конвенції права безпосереднього звернення
до суду — основна новація у реформуванні європейських інституцій захисту
прав людини й громадянина. Крім того, на основі цього Протоколу
спрощений порядок звернення приватних осіб до Суду, Кабінету Міністрів
Ради Європи заборонено втручатися в

1 3 дня створення Комісії в липні 1954 р. до 31 грудня 1996 р. на її
розгляд на

дійшло 34 297 індивідуальних скарг, з яких 3458 були оголошені
прийнятними. З

1964 р. з боку Комісії юридична допомога була надана більш ніж 1000
особам і було

досягнуто 324 дружніх урегулювань (див.: Бюлетень Центру інформації та
документації

Ради Європи в Україні. – 1997. – № 2. – С 66). Обсяги роботи Комісії
були надто

великими. За станом на січень 1994 р. у Комісії 2672 справи не було
розглянуто, а се

редній термін розгляду справ зріс до 5 років (див.: Дженис М., Кэй Р.,
Брэдли Э. Евро

пейское право в области прав человека : Практика и комментарии. – М.,
1997. – С

121).

2 3 1964 р. по 31 грз’дня 1996 р. до Європейського суду з прав людини
були пере

дані 784 справи (див.: Бюлетень Центру інформації та документації Ради
Європи в

Україні. – 1997. – № 2. – С. 66).

3 Див.: Бюлетень Центру інформації та документації Ради Європи в Україні

1997. – № 2. – С 61.

подробиці справ, що розглядаються, за ним залишено лише нагляд за
виконанням рішень Суду. Європейський Суд приймає остаточне рішення, яке
є обов’язковим для виконання відповідними державами.

Суд приймає до розгляду справи за умови, якщо права громадянина,
передбачені Конвенцією або протоколами до неї, порушені діями або
рішеннями органів державної влади країн — учасниць Конвенції; якщо були
використані всі національні засоби захисту; якщо порушення прав
громадянина відбулось після ратифікації Конвенції країною -учасницею;
якщо пройшло не більше шести місяців від дати прийняття остаточного
рішення найвищою судовою інстанцією країни.

Суд розглядає подані йому справи у комітетах із трьох суддів, палатах із
семи суддів та Великій палаті із сімнадцяти суддів (ст. 27 і 35
Протоколу № 11). Комітети можуть одностайним голосуванням визнати
неприйнятною або вилучити із свого реєстру справ індивідуальну заяву,
подану від будь-якої особи, групи осіб чи неурядової організації однієї
із країн-учасниць. Якщо рішення про неприйнятність не буде ухвалене
(нагадаємо, що суд не розглядає індивідуальні заяви, якщо вони анонімні
або порушують питання, що вже було вирішене; якщо питання розглядалось
шляхом іншої процедури міжнародного розслідування чи врегулювання; якщо
заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї; якщо
заява є зловживанням права на оскарження), палата приймає рішення про
прийнятність заяви.

У разі визнання прийнятності заяви Суд вживає заходів до дружнього
врегулювання спору на основі поважання прав людини, визначених у
Конвенції, і у разі визнання факту порушення Конвенції пере-дбачас
часткову сатисфакцію (задоволення). Впродовж трьох місяців від дати
ухвалення рішення палатою будь-яка сторона має право звернутися з
проханням про передачу справи на розгляд Великої палати. Рішення Великої
палати є остаточним.1

Незважаючи на ратифікацію Україною ще в 1997 р. Конвенції з прав людини
та Першого, 2, 4, 7 та 11 протоколів Конвенції, практика захисту прав і
свобод в європейських інституціях з боку українських громадян є поки-що
стихійною. Громадяни України мало обізнані з порядком звернення до Суду
та з порядком його роботи. У зв’язку з цим більшість справ практично не
має перспективи бути визнаними прийнятними і розглянутими Судом. Так, за
період з моменту ратифікації Україною Конвенції з прав людини
прийнятними визнано лише декілька звернень.

На жаль, Україна до цього часу не ратифікувала Європейську соціальну
хартію, яка гарантує основні соціальні права, забезпечує їх правовий
захист через міжнародну систему контролю, через систему колективних
рекламацій.

Не можна не сказати про те, що Конституція встановлює високий рівень
стабільності норм щодо прав і свобод людини. Згідно зі ст. 157

^в.: The Protection of Human Rights in Europe after the Eleventh
Protocol to the ECHR // European Law Reviev (Human Rights Servey). –
1998. – P. 3 – 16; Практика Європейського суду з прав людини. — Львів,
1997. — Вип. 1; Практика Європейського суду з прав людини. – Львів,
1998. – Вип. 2; Примаченко А Какой предстанет Украина перед Европейским
судом? // Зеркало недели. – 1998. – 31 октября.

124

125

Конституції України вона не може бути змінена, якщо ці зміни
передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини та
громадянина.

Реальний рівень дотримання прав і свобод людини та громадянина. Поняття
«правова держава» є не лише теоретико-правове поняття, ідеальна модель,
до якої слід прагнути. Правова держава має реальний вимір. Особливо
характерним це є для прав і свобод людини, рівень забезпечення яких
яскраво ілюструє правовий чи неправовий характер держави. Жодна держава
не може претендувати на визнання її правовою, якщо в ній не визнаний
природний характер прав і свобод людини, якщо права і свободи
декларуються лише на папері, якщо держава довільно наділяє правами чи
обмежує їх. У сфері прав і свобод людини може існувати прірва між
бажаним і дійсним. Ось чому лише визначення реального рівня дотримання
прав і свобод людини й громадянина на основі співставлення норм
конституції та законодавства з існуючою практикою може бути свідченням
правового характеру держави.

Спробуємо здійснити такий аналіз рівня дотримання прав і свобод

в Україні з точки зору задекларованих Конституцією прав і свобод (не

претендуючи жодним чином на повноту такого аналізу1, добре розумі

ючи, що розгорнутий аналіз неможливий в межах однієї роботи). За

вдання такого аналізу ускладнюється тим, що донедавна в Україні, як і

в колишньому СРСР, дослідження питань, пов’язаних з дотриманням

прав і свобод людини, не лише не заохочувалось, а й переслідувалось,

а офіційні звіти та доповіді, в тому числі звіти ООН, поширенню не

підлягали. ^

Першою доповіддю в ООН, після здобуття Україною незалежності, стала
доповідь по Міжнародному пакту про громадянські та політичні права2. В
зазначеній доповіді наголошувалось на фундаментальних зрушеннях, що
відбулись в Україні після зміни її міжнародно-правового статусу: на
легітимпості політичного плюралізму, що суттєво підвищило роль закону і
легальних органів державної влади, спонукало до реального поділу влади,
сприяло посиленню законодавчої функції Верховної Ради України, підвищило
самостійну роль судової влади. Зазначалось, що політичні реформи привели
до легалізації приватної власності, водночас проявилась тенденція до
самоусунення держави від виконання соціально-забезпечувальиих функцій
щодо соціально неза-хищеиих верств населення. Констатувалось, що існує
чимало прогресивних норм, таких, що відповідають світовим стандартам, у
сфері прав і свобод громадян, попит на які у суспільстві залишається ще
незначним. Непослідовність у проведенні економічних реформ призвела до
деформації принципу рівності прав, визнаних у Міжнародному пакті.
Вказувалось і на конкретні недоліки у реалізації окремих прав і свобод,
у тому числі реалізації права на пересування та вільний вибір

місця проживання, недоторканність житла та забезпечення свободи особи
від свавільного втручання в особисте життя; на існування певних
соціально-економічних, культурних і психологічних передумов для окремих
фактів дискримінації за етнічною, майновою, релігійною, мовною або
статевою ознаками.

В цілому зазначена доповідь орієнтувалась на аналіз існуючого
законодавства, а не на реальну практику в сфері прав людини. Про це
свідчить також доповідь Українського центру прав людини про стан з
правами людини в Україні у 1994 р., в якій зазначалось, що «існує розрив
між визнаними міжнародними стандартами та реальним внутрішнім
правопорядком. Вступ України до Ради Європи на засадах повноправного
членства і приєднання до Європейської конвенції з прав людини
вимагатимуть подальшого приведення внутрішньої правової системи України
до європейської системи конвенційних норм і стандартів захисту прав
людини»1. У той самий час, ця доповідь, на відміну від попередніх,
давала більш реальну картину про права людини в Україні.

„?

yyyy]„?

x

ue

hyQH@?

hyQH@?

hyQH@?

?,o/u/?3(?pDrDtDvD>EOEcII·?????n

hyQH@?

hyQH@?

hyQH@?

hyQH@?

hyQH@?

ph

Z

U

e

i

x

u

hyQH@?

hyQH@?

aC????‘|g

dyy ¤o

yyyy`„?

yyyy`„?

yyyy`„µ

yyyy`„3/4

aA¦•••‚•n

dyy ¤P

yyyy`„AE

3/4

FTHaeae?

yyyy^„¦

yyyy`„©

$

(

*

.

N

P

Z

\

^

`

x

z

?

?

?

?

¬

ph ¬

°

1/4

3/4

A

A

Ae

E

?

U

Ue

Ue

TH

a

o

o

ir

?

?

N? 4!¶!aE±•ybM

yyyy^„i

A&AE?AE?AEaC?”‚iTT

yyyy

r

t

v

?

|

dyy ¤N

yyyy^„ `„«

yyyy^„¤

`„µ

yyyy`„©

yyyy^„©

dyy ¤Z

yyyy^„c

yyyy^„z

6

?

L

O

hyQH@?

cI??‚jV

hyQH@?

^„AE

aC«‘u^II

?

 

yyyy]„F

ccE««!•••‚m

?

¤

hyQH@?

hyQH@?

hyQH@?

hyQH@?

¤

c 2

yyyy^„2`„·

AE“ aA§‹mVA

`„®

hyQH@?

hyQH@?

Oe

?

z

hyQH@?

b

U

Ue

cE?“?gRR

`

b

f

O

U

Ue

TH

a

ae

e

e

?

o

o

o

?

I

yyyy

d@y ¤

людини регулюються на рівні загальновизнаних стандартів.

Після прийняття Конституції, тобто після 28 червня 1996 р. опубліковано
небагато робіт, в яких досліджується рівень дотримання прав і свобод в
Україні. Це зумовлено як нетривалим періодом, що минув після цієї події,
так і складністю предмета дослідження.

Заслуговує на увагу доповідь Держдепартаменту США про дотримання прав
людини в Україні у 1996 p., яку підготувало Бюро з питань демократії,
прав людини та праці2. Ця доповідь містить розгорнутий аналіз стану
дотримання прав людини в Україні. В ній увага, насамперед, звертається
на дотримання права на недоторканність особи. На думку Бюро,
неспроможність влади зупинити економічний занепад, зростання
організованої злочинності та насильницьких злочинів призводить до тяжких
наслідків, коли політики стають жертвами злочинних дій (вбивств чи
викрадень) з боку організованих злочинних груп, які інколи користуються
активною чи пасивною підтримкою корумпованих чиновників.

У Державі не створено ефективного механізму для подання скарг про погане
поводження або отримання відшкодувань, при затриманні у запобіжному
порядку особи часто не отримували своєчасної допомоги адвоката. За
твердженням адвокатів-правозахисників, в Україні не забезпечена
незалежність правосуддя від влади, особливо на регіональному рівні.
Судді, прокурори та інші представники суду залишаються на сторожі
інтересів місцевої влади, є свідчення, що організовані злочинці також
впливають на судові рішення. В системі карного судочин-

1 Щодо окремих теоретико-прикладних аспектів проблеми реалізації прав і
свобод

людини в Україні див.: Права людини і громадянина: проблеми реалізації в
Україні :

Серія 1. Дослідження і реферати. – К., 1998. – Вип. 1. ^

2 Див.: Український часопис прав людини. – 1996. – № 2. – С. 46.

126

1 Права людини в Україні : Щорічник (1994). – К., 1996. – С 12.

2 Див.: Права людини в Україні : Інформаційно-аналітичний бюлетень
українсько-

американського Бюро захисту прав людини. – Км 1997. – Вип. 20.

127

ства регулярність вироків не відрізняється від показників радянських
часів і майже 99% розглянутих у суді справ закінчуються обвинувальним
вироком. Судді, як правило, відсилають до прокуратури на дослі-дувания
справи, які не мають перспективи винесення обвинувального вироку. У
багатьох проявах спостерігаються залишки радянських механізмів контролю.
Міліція на свій розсуд має право зупиняти машини для проведення
ретельної перевірки документів чи огляду машини і громадяни
відкуповуються хабарями, щоб уникнути тривалого з’ясування1. У сфері
дотримання громадянських прав і свобод складається ситуація, коли
електронні засоби масової інформації залишаються в основному у власності
держави. Особлива увага у доповіді приділяє-ться обмеженню свободи
пересування в межах держави, зумовленому обов’язковою реєстрацією за
місцем роботи і проживання, що усклад-нює свободу пересування, оскільки
доступ до певних соціальних по-слуг обмежується місцем прописки. Що
стосується свободи пересувай-ня, то слід зазначити, що система прописки
не відповідає Конституції України ні формально, ні за змістом, оскільки,
суперечить ст. 24 щодо рівності конституційних прав і свобод та порушує
можливість реаліза-ції інших конституційних прав і свобод, а також не
відповідає принци-пу законодавчого регулювання обмежень на свободу
пересування.

Незважаючи на позитивні зрушення у сфері прописки, які відбулися після
того, як Верховною Радою України були прийняті зміни і доповнення до
Кодексу законів України про працю (відміна вимоги про наявність
обов’язкової прописки при укладенні трудового договору) та до Кодексу
про адміністративні правопорушення (скасування покарання за невиконання
вищезазначеної вимоги), система прописки залишається обмежуючим права
людини чинником. Адже залишилися санкції за проживання без прописки (ст.
197 Кодексу про адміністративні правопорушення), за допущення проживання
без прописки ,(ст. 199 цього Кодексу), за порушення правил прописки у
прикордонних зонах (ст. 202 цього Кодексу) та за іпшГпорушення,
пов’язані з пропискою громадян, а реалізація великої кількості
соціально-економічних прав (прав на’житло, на медичне обслуговування
тощо) здійснюється з урахуванням проживання громадян на певній
території, що визначається тією ж пропискою.

Що стосується формальної суперечності інституту прописки Конституції, то
така суперечність вбачається у тому, що згідно зі ст. 33 Конституції
України обмеження на свободу пересування повинні встановлюватися
законом, а обмеження на свободу пересування, які випливають з системи
прописки, у своїй більшості регулюються підза-конними актами.

Система прописки суперечить і міжнародно-правовим документам, зокрема,
Європейській конвенції з прав людини. Ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції
встановлено, що право на свободу пересування не підлягає ніяким
обмеженням, за винятком тих, що запроваджуються згідно з

‘Права людини в Україні : Інформаційно-аналітичний бюлетень
українсько-американського Бюро захисту прав людини. – Вип. 20. – С.
7-11.

законом і необхідні у демократичному суспільстві в інтересах
національної безпеки або запобігання злочинам, для захисту здоров’я або
моралі, прав і свобод інших людей. Лише в окремих районах зазначені
права можуть підлягати обмеженням, що запроваджуються згідно з законом і
виправдовуються у демократичному суспільстві державними інтересами.
Практика Європейської комісії і Європейського суду в питанні обмеження
свободи пересування виходить з обгрунтованості подібних обмежень,
«нагальних суспільних потреб».

Уточнення українського законодавства у сфері прописки, здійснене до
ратифікації Європейської конвенції з прав людини з метою усунення його
невідповідності зазначеній Конвенції, виглядає косметичним і не вирішує
проблеми гарантування конституційних прав. Цілком очевидно, що існування
інституту прописки на загальнодержавному рівні не відповідає ні вимозі
локальних обмежень свободи пересування, ні встановленню таких обмежень
лише законом. Слід погодитись з Р. Муді, який звертає увагу на значні
суперечності у функціонуванні цього інституту в Україні, його негативний
вплив на здійснення реформ, розвиток підприємництва, ринок житла і
констатує, що система прописки залишається реліктом епохи радянського
центрального планування1.

У доповіді Держдепартаменту США про дотримання прав людини в Україні у
1996 р. велика увага приділяється оцінці рівня дотримання прав людини в
Україні. «Загалом, — зазначається в ній, — Україна продовжує робити
значні кроки в напрямі побудови правового громадянського суспільства.
Свідчень про порушення прав людини так само небагато, як і минулого
року. Залишаються проблеми, пов’язані з переформованою правовою
системою. Працівники міліції і виправних закладів постійно б’ють
затриманих і ув’язнених, а органи влади рідко притягають до
відповідальності працівників, які вчиняють такі порушення. Умови
ув’язнення залишаються поганими, і залишається проблемою тривале
досудове утримання в поганих умовах. Судова система перевантажена і
потерпає від нестачі коштів і кадрів. Проблемою залишається судова
тяганина»2. Зазначимо, що ілюстрацією такого становища є дані про наявні
проблеми в системі українського судочинства. Так, за даними преси, лише
за перший квартал 1998 р. до Управління виконання судових рішень
Міністерства юстиції України надійшло 2632 звернення, з яких 2081 скарга
від громадян про невиконання рішень суду. За чотири місяці 1998 р. до
Міністерства юстиції України звернулося 7040 громадян України, більшість
із яких скаржиться на невиконання судових рішень. З урахуванням даних
управлінь юстиції загальна кількість скарг становить 18832, що па 26
відсотків більше відповідного періоду 1997 р.3

1 Муді Р. Система прописки в світлі Конституції України і Європейської
конвенції

прав людини // Український правовий часопис. – 1998. – Вип. 1. – С 25.

2 Права людини в Україні : Інформаційно-аналітичний бюлетень
українсько-

американського Бюро захисту прав людини. – Вип. 20. – С 6.

3 Див.: Чверть скарг обгрунтовані // Юридичний вісник України. – 1998. –
4-10

червня.

128

9-91308

129

У доповіді також зазначається, що незважаючи на прогрес у забезпеченні
незалежності правосуддя, судовий процес залишається вразливим для
політичного тиску. Влада періодично намагається контролювати пресу,
існують обмеження свободи зборів та діяльності певних релігійних
організацій, побутовий антисемітизм, насильство жінок, дискримінація
жінок, а також національних і релігійних меншин.

З поглибленням економічної кризи особливо важким є становище з
реалізацією соціально-економічних прав громадян. Незважаючи на
проголошення Конституцією України права на працю, па соціальне
забезпечення, на житло, на безоплатну медичну допомогу, на освіту, на
гідний рівень життя та інших прав, більшість із них не реалізується
належною мірою. Серйозною є проблема бідності населення. При визначенні
за стандартами ООН межі бідності на рівні середньодобового доходу в $ 4
(за співвідношенням валют на кінець 1998 р. це становить 14,4 гривні)
середньостатистичний працюючий в Україні з середньою заробітною платою
на місяць 171,01 гривні1 перебував на межі бідності. Що стосується
пенсіонерів, непрацездатних і безробітних, то вони опинилися за межею не
просто бідності, а виживання. Е. Лібанова правильно звертає увагу на те,
що «незважаючи на поодинокі позитивні зрушення, які спостерігаються
протягом 1996-1997 років, є всі підстави для констатації комплексного
порушення економічних прав людини в сучасній Україні. Спад економіки,
обтяжений несприятливою демографічною ситуацією, в поєднанні з
неефективною соціальною політикою стали глобальними причинами такої
ситуації…»2.Так само незадовільно реалізується право на працю.
Величезні масштаби вимушеної неповної зайнятості (понад 4 млн. осіб
безперервно), безробіття (близько 1 млн. осіб на 1 травня 1998 p.),
масові невиплати заробітної плати (на жовтень 1998 р. заборгованість
перевищувала 6,6 млрд. гривень3) призвели до нездатності держави
виконувати свою соціальну функцію.

Низький рівень реалізації соціально-економічних прав негативно
позначається на реалізації інших прав і свобод. Серед негативних
тенденцій слід назвати посилення регламентоваиості людської діяльності,
в тому числі за допомогою відомчої нормотворчості, збільшення проявів
свавілля і нецивілізованих засобів політичної боротьби, поширення
практики подвійних стандартів4.

З запровадженням посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини вагомою є оцінка цією високою посадовою

1 Див.: Тенденції української економіки : Жовтень, 1998
// Українсько-

Європейський консультативний центр з питань законодавства. – Км 1998. –
С. 14.

2 Лібанова Е. Проблеми бідності в контексті забезпечення прав людини //
Попе

редні матеріали до Національної конференції «50-річчя Загальної
декларації прав люди

ни», 17-18 грудня 1998 р. – К, 1998.

3Див.: Осовий Г. В. Проблеми забезпечення трудових прав в Україні // Там
само; Лібанова Е. Проблеми бідності в контексті забезпечення прав людини
// Там само; Тенденції української економіки : Жовтень, 1998. – С 11.

4 Захаров Е. Режим, нарушающий права человека, обречен на поражение //
День. -1998. – 10 декабря.

особою рівня дотримання прав і свобод людини в Україні, яка має даватись
у щорічній доповіді парламенту. Н. Карпачова, відповідаючи на запитання
про стан з правами людини в Україні, назвала його «просто критичним»1.

Тема зв’язаності держави правами і свободами людини — нова для нашої
юридичної науки ідеологія і вона буде реалізована повною мірою лише
тоді, коли використовуватиметься не як модне гасло, а увійде у народну
свідомість і практику діяльності органів державної влади, стане
неодмінною умовою функціонування демократичного устрою.

4. Реалізація принципу верховенства права в сучасній
конституційно-правовій практиці

Взаємозв’язок поняття «правова держава» і принципу верховенства права. В
західній літературі терміни «правова держава» і «верховенство права», як
вже зазначалось, співпадають за базовими ознаками, хоча багато
дослідників схильні перший термін пов’язувати більше з характеристикою
держави, а другий — з характеристикою самого права.

Поняття «правова держава» пов’язане з усіма інституційно-правовими
характеристиками держави, які грунтуються на існуючому конституційному
праві держави, функціонуванням державного механізму,
організаційно-правовими і процедурно-процесуальними формами діяльності
органів державної влади.

Принцип верховенства права в характеристиці правової держави займає
центральне місце. Він пов’язаний з внутрішніми характеристиками самого
права, його властивостями, співвідношенням з іншими регуляторами
суспільних відносин. Цей принцип є частиною характеристики правової
держави з точки зору природи права як втілення народного суверенітету.

Особливо плідним для суспільств, які долають тоталітарне минуле,
пов’язане з домінуванням держави над особою, безумовною перевагою
загальнодержавних інтересів над особистими, абсолютизацією приписів
держави, і відновлюють уявлення про правопорядок, як надбання загальної
волі і загального інтересу є саме таке розуміння співвідношення поняття
«правова держава» з принципом верховенства права. Для конституційного
права України такий підхід прямо випливає з Конституції, яка закріплює
обидва терміни.

Поняття принципу «верховенство права». Принцип верховенства права в
українській юридичній літературі лише починає аналізуватися. Це
пояснюється тим, що протягом усього періоду існування СРСР поняття
правової держави і відповідно принцип верховенства права не визнавались
конституційним правом і не застосовувались на практиці.

Киевские ведомости. – 1998. – 1 октября. – С. 4.

130

131

З приводу загальної оцінки принципу верховенства права справедливою є
оцінка П. Рабиновича, який розглядає цей принцип як панування права у
суспільстві, як його визначальну роль у відносинах j учасниками
суспільного Лиття, у діяльності державних та недержавних організацій,
соціальних спільнот, об’єднань. Він зазначає, що принцип верховенства
права має самостійний характер лише у випадку, коли саме право
інтерпретується як явище, що виникає та існує незалежно від держави, від
діяльності її законодавчих та інших органів, ^азом з тим право як
феномен недержавного походження, визначається П. Рабіиовичем як
«можливості суб’єктів суспільного життя, які необхідні для їх існування
і розвитку, об’єктивно зумовлюються досягнутим рівнем економіки та
культури суспільства і мають бути загальними й рівними для всіх
однойменних суб’єктів»1.

Слід зазначити, що право, яке не може ототожнюватися з фактичною
поведінкою людей, є лише формальним виразом такої рівності. В ньому
відображається момент «знятості» з конкретних відносин, а потреба рівної
міри отримує пояснення не через загальність і.рівність як побажання, а
як момент необхідного унормування суспільством. Тільки за таких умов
можливо розкрити складові права, яке набуде усіх необхідних ознак, що
надають йому характеру специфічного регулятора суспіл ьни.х відносин.

Справді, принцип верховенства права має сенс лише у разі, якщо право
розглядається не просто як сукупність норм, встановлених дер- / жавою, а
як сукупність правил належного, правил поведінки (масштабу, міри),
корпусу правил, які легітимовані суспільством, базуються на історично
досягнутому рівні соціальної етики. Таке розуміння права не дає підстав
для його ототожнення з законом, унеможливлює ідеалізацію приписів
держави, підміну волі більшості населення волею бюрократії, дозволяє не
тільки відобразити істинні інтереси і потреби особи в правових ідеалах
та устремліннях, у правових еталонах поведінки у суспільстві, а й
сприймати ці інтереси і потреби законодавством через механізми
представницької демократії, різноманітні форми врахування громадської
думки, відповідне коригування законодавства як нормативної основи
суспільства.

Право має найбільший соціальний регулятивний потенціал і значимість в
системі регуляторів людської поведінки, соціального життя. Ці
властивості права виділяють його з-поміж інших соціальних регуляторів
(нормативність, обов’язковість, наявність засобів охорони тощо),
перетворюють у найбільш поширений засіб упорядкування суспільних
відносин. Жодне з явищ суспільного життя (моральні канони, ідеї
братства, милосердя, традиції, стандарти моди, типовидиі форми людської
поведінки тощо) не має подібних праву загальнонормативно-го впливу,
зобов’язуючого характеру, поширеності в суспільному середовищі, а тому
не може конкурувати нарівні з правом у сфері визначення людської
поведінки, встановлення меж діяльності держави.

х Рабінович її. М. Громадянське суспільство і правова держава
(загальнотеоретичні міркування) // Українське право. – 1996. – № 3.- С.
ЗО.

Право має вищість, верховенство, верховенство як фактичне, так і
юридичне. Фактичне верховенство полягає у визначенні саме правовими
актами найбільш- важливих сфер суспільного життя, державного устрою,
правопорядку, прав людини тощо; юридичне верховенство проявляється у
наданні цим актам обов’язковості, юридичної сили. При цьому мова йде
лише про визначення верховенства права над іншими регуляторами, тому що
Конституція надає дуже важливого значення всім іншим неправовим
регулятивним категоріям: моралі в цілому, християнським цінностям,
традиціям, визнаючи їх основою для самоідентифікації нації та особи,
важливою детермінантою прав, свобод та обов’язків людини і громадянина.
Це простежується у мотивах, якими керувалася Верховна Рада при прийнятті
нової Конституції. Згідно з преамбулою Верховна Рада приймала
Конституцію — Основний Закон України «спираючись на багатовікову історію
українського державотворення і на основі здійсненого українською нацією,
усім Українським народом права на самовизначення, … усвідомлюючи
від-повідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та
прийдешніми поколіннями».

Активно використовують моральні регулятори й конституції інших країн.
Так, Французька Республіка запровадила Конституцією «нові настанови
(institutions), засновані на спільному ідеалі свободи, рівності і
братства…», а германський народ прийняв Основний закон, усвідомлюючи
«свою відповідальність перед Богом і людьми».

Право має великий регулятивний потенціал, а також здатне до нарощування
регулятивних властивостей. Це яскраво проявляється у можливостях права
бути застосованим, поширеним на сфери, які не врегульовані законом, але
потребують цього. Мова йде про можливість заповнення прогалин у
нормативно-правовому масиві, викликаних як суб’єктивними, так і
об’єктивними причинами. Вони не можуть бути оперативно подолані іншими,
окрім правових, засобами. З цією метою в праві існують нормативні
засоби, які долають зазначені прогалини, зокрема, за допомогою аналогії
права, аналогії закону та субсидіарного застосування права. Вони
підтримують функціонування правової системи на рівні потреб правового
регулювання.

Отже, позитивні регулятивні якості права в кінцевому рахунку вивищують
його над усіма регуляторами суспільних відносин, оскільки жодний з інших
регуляторів нр може виконувати специфічні., регулятивну і охоронну
функції. Право у порівнянні з цими регуляторами має переваги у
можливостях здійснювати могутній субсидіарний вплив на організацію
державної влади, стабілізацію суспільно-політичного життя, забезпечення
надійного захисту особи, встановлювати обмеження державної влади за
допомогою правових форм і владно-правових методів.

Принцип вищості, верховенства права знаходить свою конкретизацію в ряді
інших складових, у тому числі: мінімальній достатності правового
регулювання суспільних відносин та всезш:адьнрсті_іірава;
позапартійності права, його відносній самостійності щодо політичних сил
та деідеологізованості; відносній самостійності права щодо судової та
виконавчої влади; верховенстві Конституції та законів України.

132

133

Мінімальна достатність правового регулювання суспільних відносин та
всезагальність права. Право повинно діяти лише там, де інші регулятори є
неефективними чи не здатні виконати позитивну роль в упорядкуванні
відносин, де потрібне упорядкування суспільних відносин на основі
владного впливу, правового захисту. Право не повинно витісняти інші
соціальні регулятори і мати переваги над ними.

1 Якщо правотворення починається знизу, тобто коли правові норми
виникають, формуються в реальному житті, є результатом реальних
суспільних потреб, проблема з мінімізацією правового регулювання, як
правило, не виникає. Законодавцю залишається лише адекватно відобразити
у законодавстві сформовані моделі поведінки, забезпечити їх необхідними
механізмами реалізації. Якщо правотворення відбувається зверху, то
нормативне регулювання досить часто виявляється надмірним, обмежує
ініціативу правових суб’єктів.

Загальною тенденцією у життєдіяльності сучасних держав є значне
збільшення обсягу нормативного регулювання суспільних відносин в силу як
об’єктивних, так і суб’єктивних причин. До цього спонукають ускладнення
суспільних відносин і зв’язків між людьми, виникнення нових виробництв,
а також зовнішні причини, зокрема, глобальний переустрій світу,
пов’язаний зі зміною форм співробітництва та взаємодії між державами.
Спостерігається явище, яке отримало назву «абсурд і парадокс права»,
коли масив правових норм збільшується, а рівень правової захищеності
громадян при цьому зменшується.

З одного боку, спостерігається збільшення кількості законів (за
1990-1997 pp. прийнято більш як 850 законів), понад 5000 актів Кабінету
Міністрів України, більше 6000 актів міністерств і відомств), а з іншого
— розширення меж і деталізації нормативно-правового регулювання
діяльності та поведінки людини і виробника. Значно розширився перелік
підстав для звернення до суду. Збільшується кількість юристів, які
навчалися у приватних навчальних закладах, утворюються численні
установи, які надають, поряд з адвокатурою, правову допомогу громадянам.
Актуалізувалась правова проблематика в засобах масової інформації. Ця
тенденція характерна для більшості країн світу. Надвиробництво юридичної
продукції значно ускладнило правозасто-сування, знизило ефективність
національних правових систем. Тому на Заході не припиняються спроби
створити нову модель життєдіяльності суспільства на основі його
соціальної саморегуляції.

Послаблення юридичного тиску на суспільні відносини потрібно пов’язати з
переоцінкою ролі держави у здійсненні управління економікою і
суспільними інститутами. Тотальне управління і надмірна управлінська
ноша держави не тотожні ефективному управлінню, швидше навпаки, вони
знижують можливості контролю за управлінськими процесами. Держава має
позбутися також патерналістських поглядів на права громадян.

В умовах ринкових відносин основною функцією держави має бути не
намагання забезпечити всіх рівними соціально-економічиими правами (що
неможливо без повернення до розподільчої системи і планової економіки),
а захист прав громадян, розкріпачення приватної

ініціативи. У зв’язку з цим важливою є практична реалізація щодо
господарюючих суб’єктів і громадян гіримципу «дозволено все, що не
заборонено законом». Заміна адміністративного юридичного інструментарію
цивільно-правовим, очистка законодавства від непрацюючих юридичних
конструкцій активно вплине на обсяг і гармонізацію законодавства. Тому
на велику увагу заслуговує не лише теоретична розробка нової моделі
організації суспільства, а й вдосконалення існуючої нормативно-правової
системи, яка здатна відіграти позитивну роль в упорядкуванні суспільних
відносин, однак за умови, коли нормативно-правові акти формуватимуть
внутрішньо узгоджену і несуперечливу систему, відповідатимуть вимогам і
реаліям життя. Сучасне законодавство України, на фоні різкого збільшення
нормативних актів, стало важкодоступним для сприйняття. В ньому важко
орієнтуватись навіть юристам. Механізм його реалізації, процедура
вирішення спорів правовим шляхом значно ускладнилися через численні
реформації правоза-стосовчих і судових органів, зміни в їх компетенції.

Особливо негативним є фактор суперечливості, неповноти прийнятих
законів, в результаті чого до них вносяться численні доповненая і І/
зщ*ш*^Щодо окремих законів (про підприємництво, про власність, про
регіональне і місцеве самоврядування, щодо кримінального кодексу,
кодексу про адміністративні правопорушення, про банки і банківську
діяльність, податкових законів тощо) ця практика набрала безперервного
характеру. Якщо додати до цього незадовільну інформованість громадян про
прийняті законодавчі акти, то не буде дивним поширення серед населення
правового нігілізму, неповаги до заддау. Звичайно, правовий нігілізм має
й інші причини, але всі вони пов’язані з соціальним буттям законодавства
і права. Так, в умовах «розвинутого соціалізму» загальність закону
поширювалась лише на виконавців. На противагу закону діяло «телефонне»
право. Якщо перший проголошував рівність всіх перед законом, то друге
дозволяло уникати відповідальності скомпрометованим посадовим особам.
Якщо перший проголошував рівні можливості, то друге формувало замкнуту
бюрократичну еліту в суспільстві. По суті, сформувався неписаний кодекс
поведінки, який наполовину замінив юридичне регулювання. На сьогодні
ситуація майже не змінилася на краще.

Могутнім стимулом поширення правового нігілізму стали спроби підміни
права законом, які не припиняються з часів Жовтневої революції.
Вузькоиормативний підхід до визначення права, заснований на уявленні, що
право — це норми поведінки, викладені в законах та інших нормативних
актах, встановлені і забезпечувані примусовою силою державної влади, ще
й досі знаходить своїх прихильників. Суспільство, а також ціла плеяда
юристів-практиків, вихованих на визначенні права, сформульованому
Вишииським у 1938 p., надзвичайно важко відходять від уявлень
примусовості права, безпосереднього зв’язку права і держави. А варто
згадати хоча б історичну школу права, з якої, до речі, виріс
вузьконормативний підхід. Вона не замикалась на примусовості права, а
стверджувала, що мета права — забезпечення життєдіяльності суспільства,
загальний добробут; що для сус-

134

135

V

мільства необхідні як винагорода, так і примус; що сила, не зумовлена
усвідомленням обов’язку, є не владою, а свавіллям; що не всі норми
опираються на примус; що право тісно пов’язане з мораллю.

Право має забезпечувати формальну рівність людей (рівність перед
законом), а також змістовну рівність у межах, у яких право взагалі
здатне забезпечувати цю рівність («стартову» рівність можливостей людей,
застерігати від дискримінації за тими чи іншими ознаками).

Право за своєю суттю повинно поширюватись па всі однорідні суспільні
відносини; не має бути осіб, які виводяться з-під дії права в силу
посадового чи майнового становища. Воно не повинно надавати
необгрунтованих переваг жодній з них; йому повинні підкорятися меншість
і більшість, ті, хто приймає державні рішення, і ті, хто ці рішення
виконує. Саме в такому розумінні права прихований найбільший потенціал,
адже цс змушує право якомога повніше відображати інтереси суспільства,
всіх його членів. Якщо право не виконує цієї функції, перестає бути
універсальним регулятором, коли з-під його впливу виходить певна
суспільна категорія (правляча чи економічна еліта, окремі меншини чи
соціальні групи тощо), порушуються моральні засади суспільства,
спотворюється сутність та призначення держави як політичної організації
представлення і захисту загальних інтересів.

Всезагальність права не означає його формальне застосування. В силу
характеру права як глибоко моральної категорії воно повинно бути
надзвичайно конкретизованим щодо кожної категорії суб’єктів права,
враховувати їх соціальне становище, необхідність додаткового соціального
та правового захисту. В праві відображаються найвищі моральні цінності
суспільства, досягнуті стандарти свободи і справедливості,
трансформується соціальне призначення держави, її соціальні наміри.
Великі пласти права зорієнтовані на соціальне вирівнювання, підтримку
людей, які потребують соціального захисту. Бідою права є те, що в
періоди соціальної кризи і потрясінь воно не може ефективно справитись з
цими завданнями, його приписи стають деклараціями. Саме у цьому
розумінні слід підтримати Є. Назаренко, яка вважає: верховенство права
полягає в тому, що в основу закону і нормативного акта має бути
.’.покладений соціальний ідеал справедливості, згідно з яким людина, її
права, свободи, інтереси — вища соціальна мета, неза-ле^Нб від класової,
національної чи партійної приналежності1.

Право за принципом всезагальності повинно мати ефективні механізми для
захисту прав меншості, представлення інтересів меншості у процесі
вироблення правових рішень та їх прийняття. В цьому напрямі Україна
робить перші кроки. У зв’язку з корінним соціальним переустроєм
суспільства і гострою політичною боротьбою, яка супроводжує цей процес,
не завжди адекватним відображенням в структурах влади соціального
представництва, відсутністю чітких правових і соці-

1 Назаренко Є. В. Теоретичні та прикладні питання регулювання
нормотворчості : Основні засади проекту закону «Про закони і законодавчу
діяльність» // Вісник програми сприяння парламентові України. – 1997. –
№ 6. – С. 19.

алы і их орієнтирів та невизначеністю відповідної правової і соціальної
політики, недостатньою відмрацьованістю механізмів виливу на парламент і
уряд пошук правових „компромісів і вироблення правильних правових рішень
надзвичайно ускладнені. Стабілізація суспільного життя та екбномічного
устрою і уточнення змісту права відповідно до потреб правового
регулювання політичних, економічних та соціальних відносин неминуче
приведуть до утвердження принципу всезагальності права та його
складових.

Право регулює найважливіші суспільні відносини у сфері приватного права,
повністю визначає організацію, статус, порядок діяльності, повноваження
органів державної влади та їх посадових осіб. В Конституції України це
знайшло вираз, зокрема, у формулюванні ст. 19: правовий порядок
грунтується на засадах, відповідно доЛіких ніхто не може бути примушений
робити те, що.не передбачено законодавством, а органи державної влади та
місцевого самоврядування зобов’язані діяти лише на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами
України. Конкретизацією ст. 19 Конституції є ст. 92, яка визначає
перелік питань, які регулюються виключно законом. Законом регулюються,
зокрема, організація і діяльність органів Верховної Ради України,
виконавчої влади, основи державної служби, організація і діяльність
прокуратури, установ виконання покарань тощо. Конституцією і законом
встановлюються також питання статусу та діяльності інших органів
держави, межі їх повноважень.

Правові норми не тільки регламентують здійснення органами державної
влади та посадовими особами їх обов’язків, а й зобов’язують до виконання
тих чи інших дій або утримання від них, встановлюючи відповідальність за
невиконання таких вимог.

Що стосується громадян, то право встановлює для всіх загальні рамки їх
поведінки, забороняє поведінку кримінального характеру, поведінку, яка
порушує права інших громадян, обмежує дії, які порушують національну
безпеку, громадський порядок, але при цьому не примушує робити те, що не
передбачено законодавством, і тим самим відкриває простір для ініціативи
та вільної діяльності.

Позапартпійпістпь права, його відносна самостійність щодо політичних cwi
та деідеологізоваиість. Право в умовах плюралістичного суспільства,
багатопартійності, проголошених Конституцією України (ст. 15),
позбавляється безпосєредньогодомінуючого впливу політики однієї чи
кількох партій шляхом вимоги враховувати політичні настанови, які
перетворюються лише на політико-ідеологічні наміри партій, у
нормо-творчій діяльності органів державної влади. Засобом запобігання
відновлення партійності права в Україні стало також визнання України
правовою державою, реальне впровадження принципів парламентаризму,
принципу поділу влади, позбавлення на практиці парламенту та органів
виконавчої влади, які уповноважені приймати нормативно-правові акти,
партійного керівництва. Таким чипом,, право набуває природних
онтологічних властивостей, відновлює свою природу як феномен, набагато
ближчий до моралі, економіки, соціальних відносин, ніж до політики, яка
своїм впливом на право не повинна спотворювати

136

137

сутність, першооснову правового регулювання суспільних відносин. Тобто
право набуває вищості щодо партійних норм’та партійних директив,
політики в цілому. Це, звичайно, не означає повної відсутності
будь-якого партійного впливу на нормотворчі органи, зокрема, на
парламент, законодавчі рішення, рішення інших органів державної влади.
Навпаки, в силу політичного характеру державної влади держава є основним
засобом реалізації політики, а політичні мотиви виконують програмну і
орієнтовну функції при прийнятті рішень органами державної влади.

Що стосується парламенту, то саме в парламенті знаходить найбільш
концентроване відображення цивілізована боротьба політичних сил, наявних
у суспільстві, за переважний вплив на формування державної правової
політики та конкретні законодавчі рішення.

Водночас слід зазначити, що законодавчі акти можна розглядати як форму
політичних рішень лише умовно (визнають законодавчі акти як форму
політичних рішень Л. Кормич та О. Скрипник1), тому що політичні фактори
і політичні позиції законодавців знаходять відображення у законодавчих
актах у знятому, опосередкованому вигляді. Вони слугують лише мотивами
при формулюванні правових норм, пояснюють політичні наміри і вказують на
політичні цілі правового регулювання, але не можуть ототожнюватись з
нормами права.

Політичними рішеннями парламенту є законодавчі акти в гіршому ^розумінні
цього слова, коли закони приймаються поспішно, необгрунтовано, без
належного забезпечення правових механізмів їх впровадження в дію, без
врахування реалій суспільного життя, на догоду певним політичним силам.
Такі рішення неспроможні регулювати суспільні відносини, є звичайними
політичними гаслами. А політичними рішеннями (знаряддями політики, а не
права) є ненормативні акти такого роду, як заяви, декларації, звернення
тощо, мета яких — вираження політичної позиції парламенту, привернення
уваги до необхідності вирішення важливого питання тощо.

Усвідомлення важливості впливу політики на законодавчі рішення зумовлює
потребу у формуванні цивілізованого механізму реалізації державної
політики. Мова йде про необхідність нормативно-правового^ забезпечення
процедури, прийняття рішень на основі дотримання де” мсгкра^ичйх’^асад
та попередження заполітизоваиості рішень, які приймаються, гарантування
прав меншості, оптимізації процедури узгодження позицій політичних сил,
упорядкування діяльності політичних фракцій в парламенті, законодавчого
визнання і контролю законом лобістської діяльності. Останнє має
надзвичайно важливе значення в умовах закладення основ парламентаризму в
Україні, де правила регулювання лобістської діяльності формуються
стихійно, не є легальними, в результаті чого така діяльність досить
часто порушує моральні норми, продукує конфлікти між політичними силами,
спотворює реальні потреби правового регулювання суспільних відносин.

1Див.: Проблеми сучасної політики та шляхи її здійснення : Тези доп.
Всеукр. на-ук.-практ. конф, – Одеса, 1993. – С. 238.

В умовах правової держави право має бути деідеологізоване, що означає,
насамперед, відмову від визнання державою обов’язкової ідеології, від
перетворення права на засіб реалізації цієї ідеологи. Конституція
України визнала, що суспільне життя в Україні грунтується на засадах
політичної, економічної, ідеологічної багатоманітності, що жодна
ідеологія не може визнаватися державою як обов’язкова (ст. 15).

Існування в державі обов’язкової ідеології забирає у права життєдайні
сили, ставить його на службу, а то й повністю підпорядковує інтересам
держави чи партійним потребам. Первинними орієнтирами для права стають
не моральні цінності, потреби суспільства та захисту прав Людини, ідеали
свободи, справедливості, а ^необхідність реалізації державної політики
чи політичної програми. Рішення влади у такому випадку не відображають
усієї ідеологічної палітри, існуючої в суспільстві, і з часом втрачають
правовий характер, перетворюються на засіб насилля. У зв’язку з цим
жодна обов’язкова державна ідеологія не може бути «доброю» для
суспільства. «Прогрес», досягнутий за допомогою такої ідеології,
перетворюється на суттєві втрати в царині моралі, прав і свобод особи.

Сказане не означає відсутності у права ідеологічної основи; воно означає
лише, що ідеологія має завойовувати серця і розум не через надання їй
державної сили, а через свою привабливість, потенційні можливості
враховувати устремління, ідеологічні погляди якомога ширшого кола людей.

Кожна держава потребує ідеологічного обгрунтування сутності влади,
напрямів суспільного розвитку, вибору суспільних і особистіс-них
цінностей, ідеологічної інтерпретації державної політики в різноманітних
сферах суспільного життя. Особливої ваги ідеологічна мотивація набуває
на етапі становлення і розвитку молодих держав. Прикладом є Україна, яка
наполегливо шукає ідеологічні засади, здатні консолідувати націю,
забезпечити імпульс розвитку суспільства.

Протягом тривалого часу політики, вчені-політологи розробляють модель
ідеологічної орієнтації для України, яка дозволила б дати могутній
ідеологічний стимул розвитку Української держави, подолати ідеї
надмірного збагачення, зберегти суспільство як цілісний організм. На
нашу думку, досить привабливими є ідеї побудови соціально справед-ливого
та соціально однорідного суспільства — суспільства заможТшх лтидей,
утвердження правової держави, ідеї свободи, забезпечення пріоритету прав
і свобод людини, ідея повноправного входження України у світовий і
європейський простір як невід’ємної їх складової, рівноправного
культурного та політичного спілкування з усіма народами. Вся ідеологія
має базуватись на врахуванні національної самоідентифі-кації
українського суспільства, умов його розвитку, національної
самосвідомості.

Що стосується шляхів впливу ідеології на право, то такий вплив має
відбуватись через носіїв політичної влади у суспільстві, через легальні
форми впливу політичних сил, «третій сектор», вплив населення на правову
політику держави. В. Бабкіп зазначає, що «ідеологія представляє
органічний компонент політики. Вона як і морально-політичні

138

139

цінності, ідеали є важливим фактором формування політичних уявлень,
структурування політичних явищ і ситуацій… Однак існує можливість
підміни раціоналізму ідеологізмом, відриву змісту політичних і
ідеологічних поглядів від реальних процесів. Такий підхід веде до
односторонньої ідеологічної тенденційності, політичних утопій та
міфів»1.

Відносна самостійність права щодо судової та виконавчої влади. Цей
принцип полягає у тому, що органи виконавчої та судової влади визнають
відносну самостійність права, що вони не застосовують закон формально, а
в певних межах використовують правові ідеали та правові ідеї, які в силу
існування відмінностей між поняттями «право» і «закон» надають праву
самостійної регулятивної сили. Принцип верховенства права, закріплений у
ст. 8 Конституції України, означає не лише верховенство його формальних
джерел — Конституції та закону, а й визнання природного права як
безпосереднього регулятора суспільних відносин. Природне право, що
уособлюється в ідеях правди, справедливості, моралі, рівності тощо,
позначається на судовій практиці, на здійсненні виконавчої влади через
використання їх як додаткових критеріїв оцінки конкретних фактів і
обставин.

Інтерпретація і конкретизація цих правових ідей не є довільною. І

органи правосуддя, і виконавча влада зобов’язані діяти на підставі, в

межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та законами

України. Саме вони є тими чинниками, що визначають межі інтерпре

тації та конкретизації правових ідей. У зв’язку з цим використання

правових ідей, загальних правових принципів має базуватися на основі

принципу верховенства Конституції та законів України. “‘

І Верховенство Конституції та законів України характеризує право з точки
зору верховенства його формальних джерел — Конституції та законів у
системі иормативно-правових актів органів державної влади та місцевого
самоврядування, актів, які приймаються органом найши-ршого народного
представництва — парламентом, сформованим на основі загального, рівного
і прямого виборчого права. Особливе місце парламенту в системі органів
державної влади визначає особливий статус його актів.

Принцип верховенства Конституції України, до речі, прямо закріплений у
ст. 8 Конституції України. Згідно з частиною 2 цієї статті «Конституція
України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові
акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати
їй».

Конституція набуває верховенства у правовій системі в силу багатьох
факторів. Вона є, насамперед, установчим актом, який, якщо конституція
не є фіктивною, чи номіналістичною, характеризується високим рівнем
легітимності. Конституція регулює фундаментальні відносини у
суспільстві: закріплює основи соціально-екопомічного ладу, відносини
влади, права та свободи людини і громадянина. В силу цього факту норми
Конституції набувають значення первинності в системі законодавства.

М. Козюбра зазначає, що верховенство Конституції полягає в «її
пріоритеті щодо інших законів і підзакоиних актів, які мають прийматись
на основі Конституції і відповідати їй… Воно випливає з самого змісту
Конституції як Основного Закону, характеру конституційного регулювання,
зокрема таких його властивостей, як первинність та універсальність»1.

Проявом верховенства Конституції в системі законодавства України є
принцип прямої дії норм Конституції України, закріплений у ст. 8.

Принцип прямої дії Конституції щодо захисту прав і свобод громадянина
полягає насамперед у тому, що суд не може відмовити громадянину у
прийнятті позову щодо захисту його прав на тій підставі, що закон,
конкретизуючий те або інше положення-Конституції, відсутній. Цс
підтвердив Пленум Верховного Суду України постановою № 9 від 1 листопада
«Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», в якій
зазначив, що суд безпосередньо застосовує Конституцію у випадку: коли зі
змісту норм Конституції не випливає необхідність додаткової
регламентації її положень законом; коли закон, який був чинним до
введення в дію Конституції чи прийнятий після цього, суперечить їй; коли
правовідносини, що розглядаються судом, законом не врегульовано, а
нормативно-правовий акт, прийнятий Верховною Радою або Радою міністрів
Автономної Республіки Крим, суперечить Конституції України; коли укази
Президента України, які внаслідок їх нормативно-правового характеру
підлягають застосуванню судами при вирішенні конкретних судових справ,
суперечать Конституції України.

Принцип верховенства закону базується на Конституції. Конституція як
Основний Закон закладає базу для визнання принципу верховенства закону в
правовій системі. Цей принцип полягає у тому, що закон має перевагу над
рішеннями виконавчої влади, яка повинна керуватись законом у свої’х
діях, не може втручатись у сферу законодавчого регулювання, сферу
громадянських прав, не маючи на те особливих повноважень. Закон також
має перевагу над рішеннями органів правосуддя, які повинні поважати і
дотримуватись законів.

Закон має найвищу юридичну силу з огляду на особливий представницький
характер парламенту, який його ухвалює, через опосередкування
найважливіших суспільних відносин, безпосередній розвиток конституційних
положень.

Реальне відображення верховенство (пріоритет) закону в системі інших
нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове
регулювання найважливіших суспільних відносин, знайшло у ст, 92
Конституції, в якій уточнюється предметний перелік питань, законодавче
регулювання яких здійснює Верховна Рада України, хоча вона може приймати
закони і з інших питань своєї компетенції (див. ст. 85 Конституції).

1 Проблеми сучасної політики та шляхи u здійснення. – 0. 4.

1 Козюбра М. І. Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції. – С.
6.

140

141

Коло питань, що мають регулюватись виключно законом, стосується прав
людини і громадянина, основних обов’язків громадянина, прав корінних
народів і національних меншин. Це означає, що всі основні рішення, які
стосуються вказаних конституційних прав і свобод, повинні прийматись у
формі закону.

Великою групою питань, які регулюються виключно законом, є питання
економічної та соціальної основи держави і суспільства, що є
визначальними для формування соціально-економічного ладу і соціальної
держави: основи соціального захисту, форми і методи пенсійного
забезпечення; засади регулювання праці та зайнятості, шлюбу і сім’ї,
материнства і дитинства, виховання; правовий режим власності; правові
засади підприємництва; засади використання природних ресурсів, виключної
(морської) економічної зони, освоєння космічного простору, організації
та експлуатації транспорту і зв’язку; порядок утворення і функціонування
вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний
режим, відмінний від загального. З огляду на важливу роль у політичній
системі суспільства, виключно законом регулюються засади утворення і
діяльності політичних партій, інших об’єднань громадян, засобів масової
інформації. Враховуючи важливість демографічних та міграційних процесів,
Конституція теж відносить їх засади до визначення виключно законом (ст.
92).

Велика група питань, що регулюються виключно законами (ст. 92),
стосується організації і функціонування органів законодавчої і державної
виконавчої влади, тобто найважливіших елементів механізму держави, а
також місцевого самоврядування: організація і діяльність органів
виконавчої влади; організація і порядок проведення виборів і
референдумів, статус столиці, спеціальний статус інших міст. До цієї
групи належать питання, пов’язані з забезпеченням функціонування
правоохоронних органів держави (питання судоустрою, судочинства, статусу
суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури,
органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання
покарань, основи організації та діяльності адвокатури, засади
цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами,
адміністративними і дисциплінарними правопорушеннями, та
відповідальність за них, оголошення амністії) та з виконанням
спеціальних державних функцій (одиниці ваги, міри і часу, порядок
встановлення державних стандартів, порядок використання і захисту
державних символів, державні нагороди, військові звання, дипломатичні
ранги та інші спеціальні звання, державні свята).

Забезпечення виконання бюджетно-фіиансової функції парламенту знаходить
вираз у праві парламенту затверджувати Державний бюджет України,
регулювати систему оподаткування, податків і зборів, визначати статус
національної валюти, функціонування фінансового, грошового, кредитного
ринків; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і
зовнішнього боргу тощо. Чільне місце посідають питання забезпечення
національної безпеки, законодавчого забезпечення функцій держави,
пов’язаних зі збройним захистом чи надзвичайними ситуаціями: правовим
режимом державного кордону, воєнним і

надзвичайним станом, зонами надзвичайної екологічної ситуації, порядком
направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав, порядком
допуску та умовами перебування підрозділів збройних сил інших держав па
території України (ст. 92). І

Поняття «законодавство». Перш як аналізувати законодавчу компетенцію
Верховної Ради України слід уточнити саме поняття «законодавство». Як
відомо, в юридичній науці попередніх років термін .«законодавство»
використовується у широкому розумінні — як сукупність
нормативно-правових актів органів державної влади і вузькому розумінні —
як сукупності лише законів1. Перше розуміння серед правознавців було
переважаючим, воно базувалося на уявленні про органічну взаємодію
законів і актів, що їх розвивають, конкретизують чи доповнюють, про
загальнодержавне значення не тільки законів, а й актів Уряду, інших
органів державної влади.

На сьогодні сформувалося поняття законодавства як сукупності не лише
законів, а й всіх нормативних актів. Наскільки цс є виправданим? Аналіз
положень Конституції України свідчить, що нормативні акти розрізняються
за юридичною силою, яка упорядковує їх масив в ієрархічну структуру. В
цій структурі закону належить ключове місце (після Конституції) як акту,
який приймається парламентом і який має вищу щодо інших актів юридичну
силу. Інші нормативні акти згідно з цим поділом мають підзаконний
характер, тобто повинні прийматись на основі і на виконання як
Конституції, так і закону. Це, зокрема, стосується актів Президента (ст.
106), Кабінету Міністрів України (ст. 117), актів Верховної Ради
Автономної Республіки Крим, рішень Ради міністрів Автономної Республіки
Крим (ст. 135), актів органів місцевого самоврядування (ст. 144). Єдине,
що об’єднує всі нормативні акти, це те, що вони мають спільні ознаки:
загальнообов’язковість, не-персоніфікованість адресата, неодноразовість
дії, що перетворює їх в єдину систему. Чи достатньо цих спільних ознак
для того, щоб об’єднувати їх єдиним терміном «законодавство»?

Важливим для розуміння можливості застосування терміна «законодавство»
щодо всієї сукупності нормативних актів є аналіз вживання у Конституції
України терміна «закон». Цей термін в Конституції України послідовно
вживається в розумінні акта парламенту. Законом регулюються права і
свободи людини і громадянина, основні обов’язки громадян (ст. 92).
Сукупність усіх законів і є поняттям законодавства в органічному
розумінні (так званому вузькому розумінні). Таке поняття є виправданим і
з точки зору прав людини, які мають регулюватися законом; воно
виправдане і з точки зору сутності та природи регулювання законом, і з
точки зору підзаконного регулювання. «Дає» закон, тобто законодавствує,
лише парламент, усі інші органи державної влади приймають нормативні
акти подзаконного характеру, які не мають такої юридичної
сили, яка зрівнювала б їх за

1 Див.: Алексеев С С. Проблемы теории права ; В 2 т. – Свердловск, 1973.
– Т. 2. -С. 42; Конституция СССР и законодательство развитого
социализма. – М, 1984. – С. 8.

142

143

юридичною силою з законами. Більше того, їх юридична сила значно нижча;
ці органи здійснюють підзаконне регулювання.

Кристалізація поняття законодавства у вузькому розумінні як виключному
стає ще більш послідовною на основі нової Конституції України, яка
скасувала такий орган, як Президія Верховної Ради (відповідно, зникли
укази Президії Верховної Ради, які мали досить високу юридичну силу).

Зі скасуванням повноважень Кабінету Міністрів України видавати декрети,
які мали силу закону, зникла й ця підстава для подальшого включення в
теоретичному розумінні в масив законів декретів (разом з тим слід
зазначити, що декрети, прийняті раніше, будуть існувати ще тривалий
час). Нормативне регулювання з боку парламенту на сьогодні здійснюється
виключно законом (у формі постанов здійснюються кадрові призначення).
Така практика відповідає природі законодавчого органу держави, яким є
Верховна Рада України. Розробники Конституції намагались уникнути
двозначності у розумінні терміна «законодавство». Цього вдалося досягти,
за винятком окремих статей, зокрема, ст. 19 Конституції, згідно з якою
правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких
ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено
законодавством. Тому у цій статті та в інших статтях термін
«законодавство» дає підстави для тлумачення його у широкому розумінні.
Оскільки згідно зі ст. 92 Конституції України регулювання основних
обов’язків громадян здійснюється ви-ключ по законом, то звідси випливає,
що визначення інших (не основних) обов’язків можливе і за допомогою
підзакониих актів, які тим самим за логікою Конституції охоплюються
поняттям «законодавство».

Точне розуміння терміна «законодавство», як сукупності лише законів,
відповідає принципу верховенства закону, природі законодавчої діяльності
парламенту як єдиного органу, який законодавствує, «дає» законодавство,
і, в кінцевому підсумку, — принципу верховенства права, який
зумовлюється принципом вищої легітимності закону. Але такому розумінню
певною мірою перешкоджає масив вже існуючого законодавства, в якому
«матеріалізований» широкий підхід. Це особливо чітко проявилось при
розгляді Конституційним Судом України справи за зверненням Київської
міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини 3 ст.
21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміна
«законодавство»). В своєму рішенні від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98
Конституційний Суд України зазначив, що термін «законодавство», який
вживається у частині З ст. 21 Кодексу про працю України щодо визначення
сфери застосування контракту як особливої форми трудового договору,
треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні
договори України, згода па обов’язковість яких надана Верховною Радою
України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента
України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в
межах їх повноважень та відповідно до Конституції України та законів
України. Такий висновок був підкріплений тим, що Конституція України у
ст. 9, 19, 118, п. 12 розділу XV, використовуючи термін

«законодавство», не визначає його змісту і що ст. 92 Конституції України
відносить до регулювання виключно законом лише найважливіші суспільні
відносини. Залишається втішитись тим, що до законодавства не віднесені
інструкції міністерств і відомств та локальні нормативні акти.

Немає сумнівів у тому, що відновлення істинного розуміння поняття
терміна «законодавство» сприяло б ліпшому розумінню природи
нормативно-правового регулювання, правової держави. Проте це питання
відкладається на майбутнє.

Умови і межі конкретизації положень Конституції в чинному законодавстві.
У зв’язку з викладеним потребує уточнення питання щодо можливості
конкретизації положень Конституції України в чинному законодавстві.
Вихідним у цьому питанні є принцип, за яким Конституція регулює лише
найбільш важливі питання організації влади. Конституція однозначно
забороняє розширювальне тлумачення одних положень, кваліфіковано
«мовчить» щодо можливості конкретизації інших своїх положень і
залишається «байдужою» щодо третіх положень. Тому можливість
конкретизації Конституції мас оцінюватись у кожному окремому випадку
виходячи з комплексу умов: повноважень органів державної влади, принципу
поділу влади, принципу верховенства права, наявності заборонних норм або
наявності у Конституції так званих закритих переліків тощо. Зрозуміло,
наприклад, що ст. 92 Конституції встановлює повний перелік питань, які
регулюються виключно законом. Проте поза цим переліком відповідно до
своїх повноважень здійснюється регулювання указами Президента і
постановами Кабінету Міністрів, міністерствами і відомствами. В
Конституції міститься ряд заборонних норм, які не дозволяють робити
виключення з встановлюваних ними вимог, таких, скажімо, як неможливість
для народних депутатів України мати інший представницький мандат чи бути
на державній службі.

Розширювальне тлумачення положень Конституції. Можливості
розширювального тлумачення окремих норм Конституції мають аналізуватись
у поєднанні з застосуванням фундаментальних правових принципів. Це
стосується, зокрема, норми щодо випадків дострокового припинення
повноважень народного депутата (ст. 81).

В процесі проведення парламентської виборчої кампанії 1998 р. виявилася
досить складна у теоретичному відношенні ситуація з тлумаченням
Конституції. Згідно з Законом «Про вибори народних депутатів України»
органами, які вирішують досудові спори про визнання виборів недійсними,
були визнані окружні виборчі комісії та Центральна виборча комісія
(положення Закону про те, що оскарження до суду неможливе без
попереднього вирішення спору комісією було визнане неконституційним
Конституційним Судом України рішенням від 26 лютого 1998 р. за №
1-рп/98. — А. 3.). Таким чином, Центральна виборча комісія за
результатами виборів зареєструвала та видала посвідчення всім народним
депутатам, яких було обрано і обрання яких не було визнане самими
комісіями незаконним. Ці депутати згодом склали присягу і тим самим
набули депутатських повноважень. Але до

144

10-91308

145

народних судів України з ряду багатомандатних виборчих округів надійшло
чимало скарг на рішення окружних виборчих комісій щодо визнання
повноважень народних депутатів, які перемогли на виборах. Такі скарги
приймались народними судами на основі ст. 55 Конституції щодо захисту
прав і свобод безпосередньо судом і відповідної постанови Пленуму
Верховного Суду України № 9 від 1 листопада 1996 р. про те, що суд не
може відмовити особі у прийнятті чи розгляді скарги з тієї підстави, що
її вимоги можуть бути розглянуті в передбаченому законом досудовому
порядку.

Через складність судової процедури і оскарження судових рішень
суб’єктами виборчого процесу ці рішення стали вступати в силу набагато
пізніше визнання повноважень народних депутатів України виборчими
комісіями, після вступу їх на посаду та прийняття присяги. У зв’язку з
цим виникло протиріччя, оскільки Конституція називає лише п’ять підстав
дострокового припинення повноважень народного депутата: складення
повноважень за його особистою заявою; набрання законної сили
обвинувальним вироком щодо нього; визнання його судом недієздатним або
безвісно відсутнім; припинення його громадянства або виїзд на постійне
місце проживання за межі України; смерть. Здавалось би цей перелік
підстав є вичерпним і не дає можливостей припинити повноваження
народного депутата, який обраний з порушенням законодавства і вибори
якого визнані недійсними. Однак згідно з принципом правосуддя судове
рішення, прийняте в межах компетенції суду, має бути виконане.

Очевидно, що визнання судом виборів по округу недійсними навіть після
набуття депутатом повноважень має тягнути за собою припинення цих
повноважень і втрату депутатського мандата на основі принципу
правосуддя.

Класифікація законів. У системі нормативно-правових актів закони мають
незаперечну перевагу, верховенство. Разом з тим, Конституція не
запроваджує жодної градації законів за їх юридичною силою, як це
намагаються зробити деякі вчені. Цілком очевидно, що їх класифікації
мають грунтуватися на Конституції України. В практичних розробках інколи
застосовуються в одному ряді такі найменування як органічні закони,
кодекси, конституційні закони тощо. На нашу думку, для такої
класифікації конституційних підстав немає. В Конституції застосовується
єдиний термін — «закон», який приймається за єдиною процедурою. Ось чому
запровадження окремого статусу (порядку прийняття, співвідношення з
іншими актами) поза Конституцією для тих чи інших законів у поточному
законодавстві є безпідставним і таким, що суперечить Конституції.

Без прив’язки до Конституції органічний закон не може тлумачитися як
такий, що розвиває найважливіші положення Конституції, прийняття якого
безпосередньо передбачено Конституцією або випливає з її змісту і має
прийматись за особливою процедурою (кваліфікованою більшістю). Таке
розуміння може призвести до ускладнення законотворчості і
правозастосування. Недоречним було б надавати окремого (ніж іншим
законам) статусу основам законодавства. В

умовах унітарної держави основи є і мають бути видом кодифікованих
актів, а не нести навантаження, яке їм притаманне в умовах федерації. Це
стосується і конституційних законів. Не слід вводити нове їх розуміння
крім того, яке є на сьогодні і визначається Регламентом Верховної Ради:
закони, якими вносяться зміни і доповнення до Конституції України.
Інакше це призведе до зниження ролі Конституції, виникнення
суперечностей між Конституцією і законами, ускладнення зв’язків
ієрархічної співпідпорядкованості.

Класифікація законів в інших країнах грунтується на їх конституціях.
Так, скажімо, існування органічних законів в Іспанії грунтується на ст.
81.2 Конституції Іспанії, згідно з якою органічними законами є закони,
що стосуються розвитку основних прав і свобод, закони, які ухвалюють
статути про автономію, які встановлюють порядок загальних виборів, а
також закони, передбачені Конституцією1. Конституція Франції визначає
предметом регулювання органічних законів порядок призначення до ради
міністрів (ст. 13), порядок заміщення членів уряду, які мають
парламентський мандат (ст. 23), повноваження палат парламенту (ст. 25),
порядок голосування членами парламенту (ст. 27) та деякі інші питання2.

Органічні закони приймаються в іншому порядку, ніж звичайні закони. В
Іспанії — це прийняття абсолютною більшістю в Конгресі в останньому
голосуванні по проекту в цілому, у Франції — необхідність 15-денної
паузи перед розглядом палатою після внесення, прийняття абсолютною
більшістю Зборів у разі недосягнення згоди на прийняття закону між обома
палатами, прийняття в однаковій редакції органічних законів, які
стосуються Сенату, обнародування і вступ в силу після підтвердження їх
відповідності Конституційною радою (ст. 46 Конституції Франції).

Положення ст. 92 Конституції України визначають межі та рамки законних
дій органів державної влади. У випадку видання незаконного акта
Президентом, Кабінетом Міністрів, Верховною Радою Автономної Республіки
Крим він може бути оскаржений до Конституційного Суду України (ст. 150
Конституції), а щодо нормативио-правових актів органів державної
виконавчої влади (міністерств, відомств, місцевих державних
адміністрацій) та органів місцевого самоврядування — до судів загальної
юрисдикції (ст. 124, 144 Конституції). Відповідні судові інстанції
можуть визнати ці акти такими, що не відповідають Конституції та законам
України.

Існує помилкове уявлення, що принцип верховенства права не сумісний з
принципом верховенства закону, веде до руйнування законності. Однак це
не так. Принцип верховенства права не означає відмови від виконання
вимог закону. Посилання на право не може слугувати причиною відмови з
боку судових органів, органів виконавчої влади застосовувати Конституцію
чи той або інший закон, адже одночасно діє принцип верховенства
Конституції та закону України.

1 Испания : Конституция и законодательные акты. – М., 1982,- С. 57-58.

2 Парламенты мира. – М, 1991. – С. 410-425.

146

10*

Навіть у разі, якщо закон недосконалий, це не може бути підставою для
відмови від його виконання. Всі суперечки щодо неконституційності
закону, його неправового характеру мають вирішуватись у встановленому
порядку. Довільне тлумачення закону, його довільне застосування
призводить до розмивання конституційних функцій органів державної влади,
позбавляє Конституцію і виданий на її основі закон організуючого,
регулюючого, обмежуючого, інтегруючого і стабілізуючого начала. Разом з
тим це не означає, що принцип верховенства права не позначається на
правозастосовчій практиці.

Регулятивне значення правових, моральних ідей та ідеї раціонального при
застосуванні законодавства. Визнаючи недосконалість законодавства як
форми права, його формалізований характер, вузькі рамки нормативності,
наявність протиріч тощо, а також прагнучи посилити регулятивні
властивості законодавства, наблизити його до вимог та реалій практики,
надати йому здатність до легітимації «в дорозі», тобто в процесі
застосування, законодавець цілком свідомо в окремих випадках надає право
на вільний розсуд, забезпечуючи можливість правозастосовчим органам
використовувати при вирішенні справ моральні та правові ідеї, ідею
раціонального. У зв’язку з цим можливості законодавства трансформуватись
відповідно до умов застосування та особливостей правових суб’єктів
певною мірою збільшуються. Так, у ст. 372 Кримінально-процесуального
кодексу України зазначається, що невідповідним тяжкості злочину та особі
засудженого визнається таке призначене судом покарання, яке хоч і не
виходить за межі, встановлені відповідною статтею кримінального закону,
але є явно несправедливим як внаслідок м’якості, так і суворості
покарання. Тим самим поняття справедливості використовується для
визначення судом покарання.

Справедливість лежить в основі визначеного законодавством права
рятівника на частку в належній рятівнику сумі за врятування судна або
іншого майна, за відвернення або зменшення шкоди навколишньому
природному середовищу (ст. 330 Кодексу торговельного мореплавства
України). Справедливість і розумність є критерієм для арбітражного суду
для збільшення компенсації витрат рятівникові (ст. 338 Кодексу
торговельного мореплавства України).

Правова система і в деяких інших питаннях правосуддя та право-реалізації
має дискреційний характер. За розсудом суду здійснюється певна кількість
кримінально-процесуальиих (див. ст. 240, 273, 307 358, 438
Кримінально-процесуального кодексу України) та цивільно-процесуальних
дій (див. ст. 184, 395 Цивільного процесуального кодексу України).

Правові та моральні ідеї, ідея раціонального лежать поза межами
законодавства, їх використання обмежене вимогами законодавства, але цс
не зменшує їх позитивної ролі у можливостях коригування законодавства
відповідно до потреб практики.

Застосування загальних правових принципів полягає в нейтралізації
спеціальних приписів законодавства за допомогою більш загаль-

них законодавчих положень. В українській судовій практиці тривалий час
існував порядок, згідно з яким суди були зобов’язані виносити рішення
тільки на основі конкретних приписів нормативно-правових актів. Це
зумовлено домінуванням у всіх галузях законодавства принципу законності,
як вимоги неухильно дотримуватись законодавства і застосовувати при
вирішенні справ загальні принципи лише у разі, коли вони були
конкретизовані у спеціальному законодавстві. Так, згідно зі ст. 58
Конституції СРСР 1977 р. і ст. 56 Конституції Української РСР 1978 р.
громадяни мали право оскаржити у встановленому законом порядку дії
службових осіб, які вчинені з порушенням закону, з перевищенням
повноважень і які ущемляють права громадян. Однак оскільки конкретні
законодавчі акти протягом десяти років не були прийняті, то ці норми
практично не застосовувались.

Ситуація почала змінюватися після прийняття нової Конституції України і
надання ЇЇ нормам характеру прямої дії (ст. 8). Згідно з цим принципом
суд не може відмовити у прийнятті та розгляді позову або заяви
громадянина про захист права чи свободи на тій підставі, що відсутній
конкретизуючий конституцію акт чи немає нормативно встановленого порядку
їх вирішення.

Прослідкуємо це на прикладі відшкодування шкоди, заподіяної рішеннями,
діями чи бездіяльністю органів влади та їх посадових і службових осіб.
Оскільки в ст. 56 Конституції закріплене право на відшкодування за
рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та
моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю
органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових
і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, то ця норма, в
силу прямої дії, має застосовуватись судом безпосередньо, без
обов’язкової наявності конкретизуючих актів.

У п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду України від ЗО травня 1997 р. №
7 «Про посилення судового захисту прав та свобод людини і громадянина»
зазначається, що суди «не вправі відмовити у судовому захисті прав та
свобод людини і громадянина, у прийнятті скарг на рішення, дії чи
бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування,
посадових і службових осіб з підстав, не передбачених Конституцією чи
законом»1.

Прикладом подібного розвитку права є швейцарська практика, у правовій
системі якої існує правило, за яким суддя не може відмовитися від
розгляду справи про захист права лише на тій підставі, що немає
відповідного закону. Згідно з частинами II і III ст. 1 Швейцарського
цивільного кодексу, якщо закон не містить відповідного припису, суддя
повинен вирішити цю справу на основі звичаєвого права, а якщо і воно
відсутнє, то за правилом, яке він як законодавець встановив би. При
цьому суддя має слідувати вченню і традиції2.

С. Зі.

2

С 22.

Збірник постанов Пленуму Верховного Суду України : У 2 т. – К., 1995. –
Т. 1. -Цит. по: Шапп Я. Основы гражданского права Германии : Учебник. –
М., 1996. –

148

149

На наш погляд, такий підхід дозволяє оперативно подолати недоліки
законодавства, сприяє ефективній діяльності суду щодо захисту прав
людини, належному функціонуванню правової системи.

Проблема застосування загальних принципів права полягає в тому, що їх
застосування не повинно штучно обмежуватись чинним законодавством і
перевага не повинна віддаватись спеціальному законодавству при
застосуванні права, як це відбувається сьогодні. Так, норма Конституції
про відшкодування моральної шкоди (ст. 56) не містить випадків обмеження
такого відшкодування. В той самий час, у п. 2 постанови Пленуму
Верховного Суду від 31 березня 1995 р. № 4 «Про судову практику в
справах про відшкодування моральної (иемайнової) шкоди» Верховний Суд
пояснив, іцо «спори про відшкодування заподіяної фізичній чи юридичній
особі моральної (немайиової) шкоди розглядаються у випадках, коли право
на її відшкодування передбачено спеціальним законодавством, зокрема: ст.
7 і 440і Цивільного кодексу України …, ст. 49 Закону України “Про
інформацію”, … та іншими»1. Ця постанова продовжувала діяти без
будь-яких змін і після прийняття Конституції України, що є свідченням
судово-правової політики у питанні тлумачення обсягу і меж можливого
застосування судами правових принципів, у тому числі конституційних
принципів.

Судова практика у разі необхідності усуває недоліки законодавства, його
відставання від реалій життя, спираючись на норми закоиодав- / сгпва. На
Заході така практика відома досить давно. Мова йде про ситуацію, коли
закон в силу відставання від потреб практики не співпадає з принципами
справедливого правосуддя і коли його застосування було б contra legem,
тобто незаконним по суті в силу невідповідності іншим нормам
законодавства2.

Р. Давід наводить приклад, коли німецька судова практика долала недоліки
системи деліктної відповідальності. Після вступу в силу (1 січня 1990
р.) Цивільного уложения суди остерігались давати неадекватне тлумачення
його норм. Проте вже до першої світової війни, посилаючись на вимогу §
826 Уложення рейсхгеріхт (вища судова інстанція) вніс ряд змін в систему
деліктної відповідальності. Посилаючись на принцип «добрих звичаїв»
(gute Sitten), рейсхгеріхт визнав за необхідне відшкодовувати не тільки
реальний збиток, а й упущену вигоду, хоча § 823 Уложення виключає цю
можливість. Суд заборонив особі вчиняти будь-які дії, які порушують
інтереси іншої країни, і у випадках, коли закон зобов’язував лише
відшкодувати шкоду. Така практика, зазначає Р. Давід, остаточно
утвердилась після першої світової війни, коли суди обґрунтовували свої
рішення § 242, який зобов’язував поважати «добрі звичаї»3.

Як і на Заході, в Україні коригування недоліків законодавства
відбувається переважно за допомогою найвищої судової інстанції —

Верховного Суду України, хоча зрозуміло, що до цього призводить
накопичення судової практики, тобто до такого засобу інколи вдаються й
суди. Ця практика не минула навіть кримінальне право. Прикладом судового
коригування недоліків кримінального законодавства в умовах значної
інфляції в 1990-1996 pp. стало масове застосування ст. 44 Кримінального
кодексу про призначення більш м’якого покарання, ніж передбачено
законом, по тих справах, відповідальність за які передбачалась у
грошовому вимірі. Згідно з цією статтею вона могла застосовуватись
судом, враховуючи виняткові обставини та особу винного, тобто була
виключенням із правила, а не загальною нормою. Натомість вона стала
загальною нормою, а виключенням стало застосування відповідних норм, які
передбачали конкретні склади злочинів.

Наведемо інший приклад. Незважаючи на те, що злочини, передбачені
частиною 2 ст. 80 Кримінального кодексу (порушення правил про валютні
операції), відносяться до категорії тяжких, суди не вважали їх такими і
у 1997 р. засудили до позбавлення волі, яка є альтернативним видом
покарання за частиною 1 ст. 80, менше 1 відсотка з 2449 осіб, а за
частиною 2 ст. 80, яка передбачає єдиний вид покарання — позбавлення
волі строком від 5 до 10 років, всього 9 відсотків з 1142 осіб1.

Проявом принципу верховенства права і, водночас, розвитком права,
здійснюваного в рамках законодавства, є застосування аналогії права та
аналогії закону при виникненні прогалин у праві (правової
неврегульованості суспільних відносин, які вимагають такого
регулювання). Звичайно, основний засіб врегулювання прогалин —
законотворча діяльність, в результаті якої приймається необхідна норма.
Проте для оперативного подолання прогалин правового врегулювання
відносин можливе застосування аналогії, яка дозволяє використати
позитивні регулятивні властивості права, як регулятора, що має значні
переваги над іншими засобами соціальної регуляції.

Потрібно зазначити, що правила застосування аналогії, яка на сьогодні
дозволяється галузевим законодавством, не регламентовані належним чином.
Спроба такої регламентації зроблена в проекті нового Цивільного кодексу
України від 25 серпня 1996 p., підготовленому Міністерством юстиції
України2. В ст. 8 проекту встановлено: якщо певні відносини не
врегульовані цим Кодексом, іншими актами цивільного законодавства та
договором, то їх регулювання здійснюється правовими нормами, які
регулюють подібні за змістом цивільні відносини (аналогія закону). У
разі неможливості використати аналогію закону для регулювання цивільних
відносин вони регулюються відповідно до принципів цивільного
законодавства, вимог справедливості, добросовісності та розумності
(аналогія права).

Слід було б закріпити у законодавстві такі правила застосування
аналогії: в галузях, де це прямо не заборонено; коли дійсно встановлена
прогалина у законодавстві; норма, яка застосовується по аналогії,

1 Право України. – 1997. – № 7. – С. 53.

2 Шапп Я. Основы гражданского права Германии, – С. 23.

3 Давид Р. Основные правовые системы современности. – М, 1988. – С. 121.

1 Юридичний вісник України. – 1997. – № 15. – С. 2.

2 Див.: Українське право. – 1996. – № X

150

151

повинна мати істотну подібність, однорідність щодо відносин, які вона
регламентуватиме; застосування аналогії не повинно суперечити принципам
та нормам галузі законодавства, в якій вона застосовується; застосування
норм за аналогією можливе у разі, якщо вони не є винятком із загальних
правил.’

5. Принцип поділу влади як спосіб її обмеження

Принцип поділу влади як гарантія обмеженого правління. Конституція
України встановлює принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і
судову (ст. 6), перешкоджаючи тим самим необмеженій і некерованій
концентрації влади, що є гарантією обмеженого правління, пов’язаного з
контролем і рівновагою гілок влади. Конституція створює самостійні
владні центри, які зменшують ризик монополізації чи зловживання владою з
боку окремого державного органу, встановлення авторитарного правління.
Настання таких наслідків можливе лише за умови узурпації влади з боку
того чи іншого органу влади та скасування принципу поділу влади.

Поділ на законодавчу і виконавчу гілки влади в Україні і особливості
такого поділу, відносини між Верховною Радою України і Президентом
України, Президентом України і Кабінетом Міністрів України визначаються
запровадженою в Україні змішаною формою правління, досить близькою до
французької моделі, однак із суттєвими відмінностями.

Історичні умови вибору форми правління в України Слід зазначити, що з
моменту отримання незалежності до грудня 1991 р. Україна мала риси
парламентської республіки, після грудня 1991 p., з запровадженням поста
Президента України, — парламентсько-прєзидентської, а після вересня 1993
р. до червня 1994 р., на основі Указу Президента від 27 вересня 1993 р.
№383/93 «Про керівництво Кабінетом Міністрів України», яким Президент
поклав на себе обов’язки по здійсненню безпосереднього керівництва
Кабінетом Міністрів, була фактично президентською республікою2.

На момент розробки і прийняття Конституції в суспільстві і політичному
середовищі поширилися настрої запровадження поста Президента з метою
зміцнення влади, яка була дезорганізована після розпаду СРСР. Вважалось,
що сильна президентура спроможна «прискорити темпи трансформації
соціально-економічних відносин і створення дієвої системи державного
механізму»3. В той самий час Верховна Рада втрачала позиції єдиного
всевладного органу, оскільки не була консолідована в силу гострого
політичного протистояння правих і лівих,

прихильників СРСР і прихильників незалежної України, «ринковиків» і
захисників соціалістичних форм власності тощо. Крім того, відчувалась
потреба в сильній фігурі представника нації на міжнародній арені. Ці
мотиви були покладені в основу запровадження поста Президента в проекті
нової Конституції України. Концепція нової Конституції України, схвалена
Верховною Радою Української РСР 19 червня 1991 p., передбачала
«створення принципово нової системи виконавчої влади, яка має
здійснюватися Президентом, Віце-президентом Республіки, Кабінетом
Міністрів і державною адміністрацією»1. Перший офіційний проект нової
Конституції України, розроблений робочою групою Конституційної комісії
(листопад 1991 p.), передбачав (як основний варіант), що Президент буде
главою держави і главою виконавчої влади. Йому надавались повноваження
по формуванню Кабінету Міністрів без впливу на цей процес парламенту. По
суті, пропонувалась модель президентської республіки.

Вибори Президента України, які відбулися 1 грудня 1991 p., проведені
згідно з Законом від 5 липня 1991 р. «Про заснування поста Президента
Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного
Закону) Української РСР»2, яким передбачалось, що Президент є найвищою
посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади. Однак
Президент України Л. Кравчук прийняв на себе обов’язки глави виконавчої
влади лише у вересні 1993 р. Указом Президента України «Про керівництво
Кабінетом Міністрів України» від 27 вересня 1993 р, № 383/93, в якому
зазначалось, що з метою посилення керівництва всіма структурами
державної виконавчої влади в центрі і на місцях, оперативного
розв’язання завдань економічних реформ, утвердження ринкових відносин,
досягнення стабільності в усіх сферах суспільного життя та відповідно до
частини 1 ст. 114-1, п. 3-1 і 4 ст. 114-5, частини 1 ст. 117 Конституції
України (1978 р.) Президент України здійснює безпосереднє керівництво
Кабінетом Міністрів України3. Цей Указ було скасовано лише 23 червня
1994 р. Указом Президента України № 336/94.

Пост Президента як глави держави і глави виконавчої влади був
передбачений і проектом Конституції в редакції від 1 липня 1992 р. посилаючись на повноваження голови виконавчої гілки
влади і обов’язки головнокомандувача, розпорядився конфіскувати й
експлуатувати більшість сталеливарних заводів, хоча на таке
розпорядження президент США не мав жодних конкретних повноважень. Саме
тому Верховний суд США вирішив, що право, яке домагався здійснити
Трумен «є правом законотворчості, яким

1 Урядовий кур’єр. – 1998. – 28 травня.

162

її*

163

“Конституція наділяє лише Конгрес як у мирні, так і у скрутні часи”
(Youngstown Steel, 343 US 579)»’. Задля справедливості слід зазначити,
що Верховний суд США не завжди послідовно обстоював неможливість прямої
реалізації повноважень президента як голови виконавчої влади2.

В Російській Федерації проблему дотримання процедури прийняття закону і
відповідного реагування президента на її порушення Конституційний Суд
пов’язав як з використанням загальних повноважень Президента, так і з
розумінням терміну «повернення». Розглядаючи справу про тлумачення
окремих положень ст. 107 Конституції Російської Федерації,
Конституційний Суд Російської Федерації у своєму рішенні від 22 квітня
1996 р. зазначив: «З Конституції Російської Федерації не випливає, що
Президент Російської Федерації може повертати до палат Федеральних
Зборів федеральні закони, прийняті з дотриманням вимог Конституції
Російської Федерації і передбачених нею умов і процедур, без розгляду, а
у зв’язку з цим і без мотивів відхилення. У той самий час у випадку
порушення встановленого Конституцією Російської Федерації порядку
прийняття федерального закону (якщо ці порушення ставлять під сумнів
результати волевиявлення палат Федеральних зборів, а саме — прийняття
закону) Президент Російської Федерації має право в силу частини 2 ст. 80
(за цією статтею Президент Російської Федерації забезпечує узгоджене
функціонування і взаємодію органів державної влади. — А. 3.) і частини 1
ст. 107 Конституції Російської Федерації повернути його у відповідну
палату, вказавши на конкретні порушення названих конституційних вимог.
Такий закон не може вважатися «прийнятим федеральним законом» з точки
зору частини 3 ст. 107 Конституції Російської Федерації, оскільки
встановлені Конституцією Російської Федерації вимоги до прийняття
федерального закону і передбачені нею умови і процедури носять
безумовний характер і не можуть змінюватися на розсуд учасників
законодавчого процесу.

Спори між суб’єктами законодавчого процесу у зв’язку з порядком
прийняття федерального закону у випадку недосягиення згоди можуть бути
передані заінтересованими сторонами Федеральних Зборів (відповідно до
ст. 125 Конституції Російської Федерації і Федерального конституційного
закону «Про Конституційний Суд Російської Федерації») на розгляд
Конституційного Суду Російської Федерації»3. Цікаво, що при розгляді
іншої справи Конституційний Суд Російської Федерації визнав, що
Президент Російської Федерації може діяти лише тими методами і лише в
межах тих повноважень, які закріплені в Конституції Російської
Федерації4.

Вплив змішаної форми правління на реформування владних відносин. При
запровадженні в Україні змішаної форми правління не було враховано те,
що така форма правління не дає вагомої переваги ні парламенту, ні
Президенту, що вона веде дс^ утворення нетривкої рівноваги між ними, за
якої жодна із сторін не має вирішальних повноважень. В результаті такої
рівноваги виявилося неможливим провести радикальні економічні чи
політичні зміни за ініціативою лише однієї сторони без блокування їх
іншою стороною. У разі прояву небажаної для парламенту ініціативи з боку
Президента, парламент приймав закони, які формально відміняли дію указів
Президента в силу їх вищої юридичної сили. Але (оскільки Президент не
відміняв указів) вони продовжували діяти і виконуватись виконавчими
структурами на місцях, що створювало хаос у нормозастосуванні та судовій
практиці.

Верховна Рада могла чинити активний тиск на Уряд з тим, щоб перешкодити
реалізації політики Уряду, узгодженої з Президентом. Особливо,
враховуючи конституційне повноваження на визначення засад внутрішньої і
зовнішньої політики (п. 5 частини 1 ст. 85 Конституції України). В свою
чергу, Президент мав достатньо повноважень для блокування рішень
Верховної Ради України через накладення вето на закони, прийняття указів
з економічних питань, не врегульованих законом, а також через пасивну
реалізацію законів. Перманентне використання цих важелів з обох сторін
на фоні активного пропагандистського супроводу певним чином
дискредитували органи державної влади та державний апарат. За визнанням
Президента України Л. Кучми, між Президентом і парламентом точилася
неприхована боротьба1, існувала конфронтація, яка «завдала великої шкоди
державі і народу»2.

Таким чином, змішана форма правління в Україні, якщо її розглядати через
призму швидкого і рішучого реформування суспільних відносин, не є надто
ефективною в умовах, коли суспільство є політично неоднорідним і ця
неоднорідність знаходить відображення у політичній надбудові. Але
змішана форма правління, яка функціонує в Україні, дозволила на досить
високому рівні здійснювати режим плюралістичної демократії, який
характеризувався наявністю множинних центрів свободи вибору. Така
свобода вибору існувала завдяки відносній рівновазі між владами і,
насамперед, між законодавчою владою і владою Президента.

Слід зазначити, що не лише владні, а й суспільні відносини в період
надзвичайно складного переустрою суспільства, який переживає Україна, ще
далеко не стабілізувались, що вимагає від Конституції оперативного та
адекватного реагування на потреби оптимального функціонування органів
державної влади.

‘ Браун В. X. Порівняння законодавчого процесу України і США // Вісник
програми сприяння парламентові України. – 1997. – № 6. – С. 5.

2 Див.: Лафитасий В. К Основы конституционного строя США. – М., 1998. –
С. 176.

3 Конституционный Суд Российской Федерации : Постановления. Определения

(1992 – 1996). – М., 1997, – С. 39-40.

4 Там само. – С. 64.

1 Див.: Кучма Л. Д. Жити за законами держави : Заключне слово
Президента

України на засіданні Ради регіонів при Президентові України 10 березня
1998 p. //

Урядовий кур’єр. – 1998. – 14 березня.

2 Кучма Л. Д. Нам треба розраховувати на власні сили : Виступ
Президента

України на засіданні Кабінету Міністрів України 9 квітня 1998 р. //
Урядовий кур’єр. –

1998. – 11 квітня.

164

165

Стабільність Конституції: переваги і недоліки. Конституція містить
ретельно відпрацьовані механізми узгодження протиріч і розбіжностей між
окремими гілками влади, але не може дати відповіді на всі питання, які
постають в процесі здійснення влади. Зміни у розстановці політичних сил,
необхідність реалізації нових завдань держави, що виникають в процесі
суспільно-політичної діяльності, зумовлюють відставання положень
Конституції від нагальних проблем, які потрібно вирішувати в країні. Це
відставання стає тим більшим, чим більш конкретизованими є конституційні
норми.

Конституція України за рівнем конкретизації норм, врегууповання
різноманітних процедур у порівнянні з конституціями інших країн може
бути охарактеризована як помірна. В цілому вона містить ретельно
узгоджений комплекс правил щодо збалансування різних гілок влади, досить
повно визначає компетенцію Президента, Верховної Ради, Кабінету
Міністрів, інших органів виконавчої влади, судових інстанцій, місцевого
самоврядування тощо.

Яким чином можливо компенсувати відставання положень Конституції від
реальних потреб? Це може здійснюватись різними шляхами. На перший
погляд, найбільш простим є шлях уточнення тексту Конституції, Але він
досить складний в силу жорсткого характеру Конституції. Так, процедура
внесення змін і доповнень до неї передбачає, що законопроект про
внесення змін має бути поданий лише Президентом або не менш як третиною
народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради
(ст. 154); він має бути попередньо схвалений більшістю від
конституційного складу Верховної Ради України, а прийматись не раніше
ніж на наступній черговій сесії не менш як двома третинами від
конституційного складу Верховної Ради України (ст. 155). У разі
відхилення законопроекту його повторне внесення можливе не раніше ніж
через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (ст. 158).

Законопроект про внесення змін до Конституції не може розглядатися без
висновку Конституційного Суду України щодо його відповідності вимогам
ст. 157 і 158 Конституції. Ще більш жорстким є порядок внесення змін до
розділів І «Загальні засади», III «Вибори. Референдум», ХНІ «Внесення
змін до Конституції України», який передбачає прийняття законопроекту не
менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради і
затверджується всеукраїнським референдумом, що призначається Президентом
України (ст. 156). Такий жорсткий порядок уточнення положень Конституції
частково виправдовує себе, оскільки ставить заслін поспішним і
необгрунтованим змінам, забезпечує стабільність конституційного устрою
держави, передбачуваність змін в структурі та повноваженнях органів
державної влади. Але модель влади в країні, складні
конституційно-правові відносини в ній розвиваються досить динамічно.
Зважаючи на те, що Конституція України має високий рівень конкретизації,
потреба певних змін і уточнень з часом стає актуальною.

З моменту прийняття Конституції 1996 р. до неї ще не було внесено жодних
змін, хоча законопроектів про такі зміни внесено чимало.

Вони стосувались уточнення компетенції Конституційного Суду України,
конституційного закріплення пенсійного віку, права власності, уточнення
повноважень Рахункової палати тощо. Не всі пропозиції були
обгрунтованими. Вирішення окремих проблем, яких торкаються ці проекти,
цілком можливе іншим шляхом, у тому числі через поточну законотворчість.
Адже на конституційному рівні мають регулюватись лише найважливіші
питання, а надмірна конкретизація конституційних норм лише ускладнить
регулювання суспільних відносин.

Проте компенсація відставання положень Конституції від вимог часу шляхом
поточної законотворчості можлива лише за умови узгодженості позицій, з
одного боку, Президента і Уряду, а з іншого — Верховної Ради України. В
іншому випадку поточна законотворчість неминуче наштовхується на бар’єр
у вигляді вето Президента, яке за умови нестійкої більшості у парламенті
є практично нездоланним (про це яскраво свідчать події навколо Закону
«Про Кабінет Міністрів України», який був прийнятий ще 10 липня 1997 p.,
але через відкла-дальне вето Президента до цього часу не введений в дію.
Іншим прикладом є Закон «Про місцеві державні адміністрації», прийнятий
З червня 1997 p., який повертався Президентом до парламенту 10 разів і у
1997-1998 pp. теж не був введений в дію.

Формою компенсації відставання положень Конституції може слугувати
діяльність Конституційного Суду у формі тлумачення норм Конституції.
Цілком очевидно, що саме формі тлумачення Конституції належить вагоме
місце у забезпеченні стабільності Конституції. Проте Конституційний Суд
може здійснювати цю функцію за умови стабільності
конституційно-правового режиму в країні, дії усіх гілок влади в рамках
Конституції, їх співробітництва, добросовісного дотримання усіма гілками
влади правових форм здійснення їх повноважень. І, навпаки, в умовах
активного протистояння між гілками влади, коли приймається велика
кількість взаємовиключних рішень, він не може оперативно вирішувати
протиріччя між гілками влади в силу складності та тривалості процедури
розгляду подань.

Налагодження співробітництва між Президентом і Верховною Радою України.
Налагодження ефективного співробітництва між Президентом України і
Верховною Радою України може відбуватися різними напрямами. Однією з
форм подолання протиріч між законодавчою владою і Президентом є
узгодження законів за допомогою процедури застосування вето Президентом
України і повторного їх розгляду Верховною Радою України. Але ця форма
не стала ефективною в результаті порушень, що мали місце, відсутності
цивілізованої і сталої практики процедури подолання вето на закони, їх
схвалення та офіційного оприлюднення. У зв’язку з цим законодавча
діяльність парламенту тринадцятого скликання виявилася частково
блокованою.

За період роботи Верховної Ради України тринадцятого скликання було
прийнято і направлено на підпис Президенту 501 закон (дані наводяться за
станом на 14.04.98), Президентом було повернуто 109 (з урахуванням
повторних редакцій законів, повернутих Президентом — 133) законів. У 24
випадках Верховною Радою була підтверджена по-

166

167

передня редакція (в тому числі шляхом подолання вето — 15), у 66 —
прийнято з частковим врахуванням пропозицій, в 6 випадках — оформлено
через зміни до закону чи враховано в нових законах, у 15 випадках —
повторно не прийнято або знято з розгляду. Вето на окремі закони (як,
скажімо, закон про адміністративно-територіальний устрій) не долалось,
але простою більшістю голосів вони приймались в іншій редакції і знову
відсилались Президенту. Частина законів з накладеним на них вето
Президента тривалий час чекала своєї черги для розгляду Верховною Радою
України. Таких законів одночасно збиралось до 20 і більше. На кінець
каденції Верховної Ради України тринадцятого скликання 21 закон,
повернутий Президентом, так і не було розглянуто Верховною Радою. Серед
них закони про Кабінет Міністрів України, про
адміністративно-територіальний устрій України, про оренду землі, про
місцеві державні адміністрації, про Національну тєлекомпанію України і
Національну радіокомпанію України тощо.

Існуюча форма правління в Україні не може бути надто легко змінена. У
зв’язку з цим подальша оптимізація конституційного устрою України має
досягатись іншими шляхами.

Найідеальніша умова досягнення оптимальної взаємодії гілок влади —
політична однорідність виконавчої і законодавчої гілок влади. Це можливо
лише шляхом досягнення політичної однорідності суспільства і тому,
зрозуміло, може спрацювати лише за наявності відповідних умов. Більш
реальним є досягнення оптимальної взаємодії гілок влади шляхом
проведення цілеспрямованої політики на їх співробітництво, а не
конфронтацію. Таке співробітництво випливає з природи принципу поділу
влади. Ч. Вайз зазначає, що система поділу влади вимагає співпраці,
оскільки жодна гілка державної влади не може досягти своєї мети без
участі інших гілок. Це хоч й не покладе край дебатам та дискусіям, але
створить умови для обговорення та прийняття рішень1. Таким чином,
здійснення ефективної державної політики в інтересах народу неможливе
без узгоджених дій всіх гілок влади, без формування відповідних правил
їх взаємодії і співпраці.

1 Див.: Вайз Ч. Розбудова конституційної держави // Розподіл повноважень
між гілками влади в умовах суспільно-економічної кризи (доповіді,
презентації та дискусії). -К., 1995. – С 5.

Розділ III

ЗАКОНОДАВЧІ, ПРОЦЕДУРНО-ПРОЦЕСУАЛЬНІ І ТЕХНІКО-ЮРИДИЧНІ ЗАСОБИ ОБМЕЖЕННЯ
ВЛАДИ

1. Законодавчий суверенітет парламенту (реальність і перспективи)

Ідея парламентаризму і принцип поділу влади. Ідея парламентаризму
полягає в існуванні та функціонуванні парламенту як органу
представницької демократії і одного з найбільш важливих державних
інститутів. Сучасний парламент відображає такі елементи демократичного
устрою, як участь народу у формуванні політичних владних інститутів,
політична відповідальність органів державної влади перед народом.
Парламент визначає захищеність прав людини, політичний устрій
суспільства.

Більшість держав сучасного світу сприймає парламентську діяльність через
управління суспільством шляхом поділу влади. Такий підхід притаманний
більшості країн СНД, для яких протягом більш як 70 років Ради були
основною формою державного правління. Новітній український
парламентаризм пройшов у своєму розпиткові кілька етапів.

Формування основ українського парламентаризму в 1990-1994 pp. Основи
формування Парламентаризму в Україні закладені альтернативними виборами
до Верховної Ради, які були проведені у 1990 р. на основі мажоритарної
системи. І хоч депутатський fмандат мав імперативний характер, а
депутати виконували свої обов’язки, як правило, не пориваючи з
виробничою або службовою діяльністю, це було значним кроком вперед у
порівнянні з попереднім періодом існування вищого представницького
органу Української РСР. Проте парламент України дванадцятого скликання
не став по-справжньому працюючою корпорацією і з огляду на статус
депутатів України. Лише частина депутатів Верховної Ради України
дванадцятого скликання обрала депутатську діяльність як основну роботу;
інша частина депутатів працювала за сумісництвом. Звичайно, це не могло
не позначитись на якості законотворчої роботи, оперативності розгляду
законопроектів, проходженні їх у парламенті.

Український парламентаризм, насамперед, мав подолати важку спадщину суто
формальної необмеженості повноважень і нарадио-святкового представництва
вищого органу УРСР, яким з 1938 р. була Верховна Рада Української РСР.

Законом України від 14 лютого 1992 р. внесено зміни і доповнення до
етапі 97 Конституції України, за якими Верховна Рада

168

169

«правомочна розглядати і вирішувати будь-яке питання, що не входить
згідно з Конституцією України до компетенції органів державної
виконавчої чи судової влади, а також не є таким, що вирішується виключно
всеукраїнським референдумом»1. Тим самим на конституційному рівні був
визнаний принцип поділу влади. Однак реальне втілення цей принцип
знайшов значно пізніше, оскільки в самому парламенті залишались
прихильники необмеженості його повноважень. Чітке визначення компетенції
парламенту відповідно до його призначення вони розглядали як обмеження
повноважень парламенту, зазіхання на основи законодавчої влади. Можливий
парламентський контроль за діями інших гілок влади не став достатньою
компенсацією формальної необмеженості повноважень парламенту, якими він
користувався раніше. Зважаючи на той факт, що Комуністична партія
втратила реальну політичну владу, певні політичні сили вбачали у
парламенті взірця 1990 р. спосіб утримати цю владу і таким чином
зберегти соціально-економічний і політичний лад.

Крім того, реальне функціонування гілок влади не мало стійких традицій,
а також правового, теоретичного і політичного обгрунтування. Воно
вимагало наявності розвинутих законодавчих механізмів взаємодії окремих
гілок влади, чіткого розподілу компетенції між ними. Принцип поділу
влади вимагав і від парламенту, і від виконавчої влади суворого
дотримання закону, функціонування в межах повноважень, що не завжди було
зручним. Для ретельної регламентації всіх аспектів поділу влади потрібен
був час. Саме тому, незважаючи на запровадження поста Президента України
і проголошення принципу поділу влади, спостерігалась тенденція до
поглинання виконавчої влади законодавчою, тобто відродження на найвищому
рівні «Республіки Рад», фактична відмова від дотримання принципу поділу
влади.

Непоодинокими були випадки перевищення парламентом своїх повноважень.
Велика частка постанов, прийнятих Верховною Радою України дванадцятого
скликання (у 1990-1994 pp. прийнято 1134 постанови), стосувалась питань,
які мали вирішуватись виконавчою владою. На противагу світовому досвіду,
власному досвіду, який довів, що управлінська діяльність вимагає
спеціалізації, поглиблених знань, професійності, Верховна Рада України
продовжувала приймати рішення з різних аспектів управлінської
діяльності.

Окреслити межі законодавчої і виконавчої влади складно, але загальний
підхід, згідно з яким законодавча влада вирішує питання шляхом прийняття
закону, а виконавча влада реалізує його, має дотримуватись. Це не
виключає прийняття нормативних рішень виконавчою владою, але такі
рішення повинні грунтуватись на законі.

Має також виконуватись принцип істотності — всі найважливіші питання
предмета правового регулювання повинні визначатись законом. Особливе
значення це має для регулювання прав і свобод громадян. Разом з тим,
законодавча влада не має нічого спільного з втручанням у справи
конкретних осіб.

1 Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 20. – Ст. 271.

В умовах кардинальних зрушень у суспільному житті України (здебільшого у
політичній сфері) і ще більших соціальних очікувань законодавча
діяльність мала стати фактором, від якого значною мірою залежало, чи
піде Україна шляхом демократії, побудови ринкової економіки, чи і надалі
буде підтримуватися аморфний стам невизначеності та хитань.

Аналіз законодавчої діяльності Верховної Ради України дванадцятого
скликання свідчить про те, що вищим законодавчим органом України
протягом чотирьох років остаточний вибір не було зроблено. Його
діяльність мала суперечливий характер. У державотворчій та політичній
сферах були напрацьовані закони, які заклали основу для формування і
діяльності державно-правових інститутів, реалізації прав і свобод
громадян, забезпечення державної безпеки і оборони держави,
функціонування інститутів громадянського суспільства і регулювали
діяльність основних державно-правових інститутів. У той самий час
Верховна Рада виявилася неспроможною завершити процес створення нової
Конституції України, що стримувало можливості розбудови державності,
здійснення комплексної реформи влади, визначення орієнтирів
законотворчої діяльності. Враховуючи конкретно-історичну ситуацію, в
якій проходила діяльність Верховної Ради України, зрозуміло, що
запровадити комплексне планування законотворчих робіт було надзвичайно
важко. Багато часу було витрачено на безплідні дискусії через політичне
протистояння.

Однією з ключових проблем була необхідність розробки власної правової
доктрини, яка мала грунтуватись на оновленому розумінні права,
переосмисленні ролі закону в системі законодавства. Це зумовлювалось
тим, що правова доктрина безпосереднім чином впливає на оновлення
правової системи шляхом пошуку нових ідей, вдосконалення категорійного
та понятійного апаратів юридичної науки і правоза-стосування. Необхідно
було широко залучати правознавців до вдосконалення законодавчого
процесу, розробки конкретних законопроектів. Українська наука мала
значний потенціал, який, на жаль, використовувався недостатньо.

Тривалий час після здобуття незалежності на території України на основі
Закону України «Про правонаступництво України» від 12 вересня 1991 р.1
діяло законодавство Союзу РСР (щоправда, лише в частині, що не
суперечила законам України)2.

Перспектива планомірного формування правової системи України, на жаль,
відсувалась на невизначений період оскільки нова Конституція України не
була прийнята.

У сфері економіки прийнято значну кількість законів, більшість з яких
були ринковими. Але відсутність єдиної системи, ефективних ме-

1 Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 46. – Ст. 617.

2 Навіть після багатьох років активної законодавчої діяльності чимало
відносин

залишилося неврегульованими і щодо них гіпотетично може бути
застосоване законо

давство СРСР. Доцільно було б прийняти рішення про остаточне скасування
дії зако

нодавства СРСР на території України у зв’язку з тим, що воно застаріло і
не відповідає

сучасним реаліям.

170

171

ханізмів впровадження, внутрішня їх суперечливість заблокували ринкові
реформи. А найважливішим було те, що Верховна Рада не визначилася щодо
засад соціально-економічного ладу. Це стримувало розвиток суспільства,
сприяло подальшій дезінтеграції економіки, ерозії законності та
правопорядку, розвитку негативних тенденцій у суспільстві.

Верховна Рада не подолала жорстку стихію некерованих ринкових відносин,
не змогла підвести законодавчий фундамент для впорядкування економічних
відносин і створити законодавчі механізми регулювання, що зумовило
криміналізацію економіки.

Певний час правотворчість не мала системного характеру. Потрібна була
узгоджена програма кодифікації багатьох галузей законодавства (у тому
числі програма підготовки нових чи перегляду майже всіх кодексів
України: цивільного, цивільно-процесуального,
кримінально-процесуального, трудового, криміиально-виправного,
адміністративного та ін.). В основу цієї роботи мав бути закладений ряд
нових принципів, зокрема необхідність поділу права на приватне та
публічне. Як відомо, такий поділ був ліквідований в перші роки
Радянської влади за ініціативою В. І. Леніна. Це не могло не вплинути на
обсяг прав громадян, оскільки перетворення приватного права в
публічно-правове значно посилило позиції держави, створило можливості
для втручання в приватні справи особи. Якщо управлінські відносини, і
відповідно, публічне право могли зазнавати впливу політики, то відносини
між приватними особами, громадянами, мають бути стабільними,
регулюватись на основі моралі та справедливості. Такий підхід знаходив
все більше прихильників серед юристів-правознавців України,
безпосередніх розробників кодексів цивільно-правового напряму1.

Інший принцип, за яким мала проводитись кодифікація, — послідовна і
повна демократизація суспільних відносин. З кодексів та інших
кодифікаційних актів потрібно було виключити ті негативні та
антидемократичні нашарування, що сформувались у попередні часи:
необгрунтовані заборони, застарілі юридичні норми, громіздкі правові
механізми реалізації (здійснення) прав громадян і організацій. Це також
створювало умови для забезпечення рівноправності учасників
цивільно-правових правовідносин на основі зміни їх правового статусу.
Разом з тим не була врахована можливість досягнення ефективності
законодавства шляхом підвищення рівня техніко-юридичної досконалості
законодавства. З цією метою потрібно було знизити рівень деталізації
юридичного опосередкування суспільних відносин шляхом переходу до
послідовного використання загальнодозволеного методу правового
регулювання і рекомендаційних, альтернативних та стимулюючих норм, які
відкривали б можливість активної поведінки суб’єктів права (в межах,
визначених законодавцем) і спрямовували їх діяльність в напрямі,
вигідному державі та суспільству.

Творча переробка проектів законів і чинних законів, сприйняття і
генералізація в кодексах норм, що витримали випробування часом

(у тому числі актів незаконного характеру), дозволили б досягти
стабільності та повноти кодексів. Останнє означало можливість надання
більшого значення кодексам як актам прямої дії. За кодексами мала бути
збережена організуюча, основна роль у тій чи іншій галузі законодавства
з метою збереження правового поля, ієрархічних зв’язків між окремими
актами. Така небезпека існувала в цивільному, трудовому законодавстві,
законодавстві про судочинство та ін. Натомість парламент сприяв
підвищенню рівня нормативної «закріпаченості» суспільних відносин, а
численними і суперечливими змінами до ключових законодавчих актів вніс
хаос і плутанину у законодавство.

Парламент через надмірну політизованість і відсутність сформованої
більшості був неспроможний діяти планово і виробити довготривалу
стратегію законотворчості, визначитись з основними напрямами розвитку
законодавства.

Законодавча діяльність парламенту не була повною мірою обмежена правом,
що формується в надрах громадянського суспільства і зумовлюється
інтересами і потребами громадян, які надають законодавчій владі
легітимного характеру. Адже законодавча влада не може протиставлятися
нормам суспільної моралі, руйнувати традиції та звичаї народу. Іншими
словами, легітимність приписів законів, що приймались парламентом, була
недостатньо високою. Чимало законів приймалось під сильним громадським
тиском, під тиском демонстрацій і пікетувань. Сила громадської думки час
від часу була настільки великою, що парламент змушений був зважати на
неї.

Законодавча влада не завжди дотримувалась норм закону і тим самим
порушувала принципи парламентаризму, правової держави, оскільки норми
закону мають бути обов’язковими для всіх, в тому числі для парламенту,
і їх зміна має відбуватись у відповідних формах.

Закони, що стосуються парламенту, депутатів, мають грунтуватись на
глибоких етичних засадах. Вони не можуть прийматись «під самих себе». З
іншого боку, закони, які зобов’язують, мають зобов’язувати всіх
однаковою мірою. Всі мають бути рівними перед законом. Виконувати вимоги
закону, який приймає парламент, мають насамперед ті, хто його приймає.
Цей категоричний імператив є підвалиною правової держави. Недопустимо,
щоб закони писалися лише для простих людей, щоб існував подвійний
стандарт, низка винятків, які не мають моральних виправдань.

Парламент мав діяти в межах повноважень, не приймати закони, що
суперечать один одному, дотримуватися норм прийнятих законів. Це можливо
за умови не тільки і не стільки добровільного дотримання парламентом цих
умов, що теж дуже важливо, а й за наявності інституцій, які слідкували б
за таким дотриманням.

За період діяльності Верховної Ради України дванадцятого скликання
Конституційний Суд України не був сформований1, а тому ефек-

1 Принципи кодифікації законодавства України // Друга Всеукраїнська
науково-практична конференція (Харків, 22 – 23 грудня 1993 p.). – X.,
1993. – С. 28.

1 Закон України «Про Конституційний Суд України» був прийнятий 3 червня
1992 p., але свою діяльність суд розпочав лише 17 квітня 1997 р. на
основі нового За-

172

173

тивних стримуючих факторів щодо дій парламенту було явно недостатньо.
Тому Верховна Рада неодноразово нехтувала власними рішеннями. Таким
прикладом може бути Постанова Верховної Ради України від 17 жовтня 1990
р. «Про розгляд вимог студентів, які проводять голодування в м. Києві з
2 жовтня 1990 р.»1. Зазначеною Постановою передбачалось прийняття
законів про вибори на багатопар-тійній основі, про проведення
референдуму з питань довіри Верховній Раді (і за його результатами
вирішити питання про нові вибори до кінця 1990 р.) та з ряду інших
питань. Але, незважаючи на спробу проконтролювати виконання цієї
постанови2, не всі ЇЇ пункти були виконані.

Один з ключових принципів законодавчої діяльності — про безумовну
відповідність поточного законодавства Конституції України — також
неодноразово порушувався Верховною Радою України. Найбільш яскравий
приклад — прийняття Закону України «Про представника Президента України»
від 5 березня 1992 р.3, який повністю суперечив чинній Конституції
України, існуючій державно-територіальній організації влади в Україні.
Те саме сталося і з Законом України «Про формування місцевих органів
влади і самоврядування» від 3 лютого 1994 р.\ який за змістом не
відповідав главам XIV і XV Конституції України. Це можна виправдати
міркуваннями політичної доцільності, небажанням частини депутатів
враховувати життєві реалії чи проявити готовність до реформи політичної
системи. Але факт залишається фактом: суспільна психологія збагачувалась
досвідом негативного, нешанобливого ставлення до конституції. Цей досвід
частково був перенесений, «за традицією», на нову Конституцію.

Суто українське національне забарвлення отримало делегування парламентом
повноважень Кабінету Міністрів України (в частині здійснення
законодавчого регулювання відносин власності, підприємницької
діяльності, соціального і культурного розвитку, митної,
науково-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування,
державної політики оплати праці і ціноутворення)5. Згідно зі статтею 97
і Конституції України (1978 р.) декрети з делегованих повноважень мали
силу закону і могли зупиняти дію конкретних законодавчих актів або
вносити до них зміни і доповнення. Декрет після його підписання
Прем’єр-міністром України передавався до Верховної Ради України і
набував чинності через десять днів з моменту його опублікування (якщо
інше не передбачалось самим декретом), але не раніше дня його
опублікування.

кону України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р.
(див.: Вісник Конституційного Суду України. – 1997. – № 1).

1 Відомості Верховної Ради Української РСР.- 1990. – № 45. – Ст. 604.

2 Див.: Постанову Президії Верховної Ради Української РСР «Про стан
виконання

Постанови Верховної Ради Української РСР від 17 жовтня 1990 року в
питанні вимог

студентів, які голодували з 2 жовтня 1990 року» від 24 квітня 1991 р.
(Відомості Вер

ховної Ради Української РСР, – 1991.- № 26. – Ст. 304).

3 Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 23. – Ст. 335.

4 Голос України. – 1994. – 16 лютого.

5 Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 2. – Ст. 6; № 9. – Ст.
60.

Протягом строку делегування повноважень (шість місяців) Кабінетом
Міністрів було прийнято 83 декрети, якими змінено чи зупинено дію
десятків законів України. Це ледве не призвело до повного хаосу в
системі законодавства України, оскільки особи, які мали застосовувати
закони, були дезорієнтовані відносно того, яка частина закону і які
закони діють. Декрети фактично стали виконувати функцію законів. Слід
зазначити, що декретування було запроваджено спочатку не Конституцією, а
Законом України (від 18 листопада 1992 р.) «Про тимчасове зупинення
повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97
Конституції України, і повноважень Президента України, передбачених
пунктом 74 статті 1145 Конституції України». Але оскільки у Законі не
передбачався порядок його введення в дію, 21 листопада 1992 р. був
прийнятий Закон України «Про порядок застосування Закону України “Про
тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених
пунктом 13 статті 97 Конституції України, і повноважень Президента
України, передбачених пунктом 74 статті 1145 Конституції України”»1.
Лише 19 грудня 1992 р. було прийнято Закон України «Про доповнення
Конституції (Основного Закону) України статтею 97 і та внесення змін і
доповнень до статей 106, 114s і 120 Конституції України»2 та Закон «Про
внесення змін і доповнень до Закону України “Про тимчасове зупинення
повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97
Конституції України, і повноважень Президента України, передбачених
пунктом 7і статі І145 Конституції України”»3.

С. Шевчук справедливо зауважує, що в країнах розвинутої демократії немає
чіткого стандарту поділу влади, що роль виконавчої влади не зводиться до
ролі простого виконавця законів, що виконавча влада і президентська
влада має власну волю4. Однак, на нашу думку, потребує уточнення
висновок про те, що із «визнання за виконавчою і президентською владою
певної самостійності випливає визнання за ними права на видання
нормативно-правових актів, які є підзаконними по формі (укази, декрети,
постанови), а за змістом встановлюють права та обов’язки приватних осіб
(громадян), що впритул підводить до питання про можливість і законність
делегування законодавчих повноважень президентській і виконавчій гілкам
влади (“виділено мною. — А. З.)*5.

По-перше, законність делегування визначається не абстрактною можливістю
делегування, а наявністю конституційних підстав для делегування
повноважень. Відсутність таких підстав унеможливлює будь-яке визнання
законності такого делегування. По-друге, принцип здійснення виконавчої
влади на основі і на виконання Конституції і законів України свідчить
про безумовну підзаконність актів виконавчої

1 Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 2. – Ст. 6.

2 Там само. – 1993. – № 9. – Ст. 60.

3 Там само. – Ст, 61.

4 Шевчук С. В. Делегування державних повноважень : Автореф. дис. …
канд. юр.

наук. – X.» 1997. – С. 14.

3 Там само.

174

175

влади як за формою, так і за змістом. Вони не можуть суперечити законам
і жодної самостійності в цій частині не мають. Наявність власних
повноважень і відповідна самостійність.в цій частині виконавчої і
президентської гілок влади не має жодного відношення до делегування
повноважень і тому не може розглядатися як аргумент на користь
делегування. Крім того, дія виконавчої влади на основі і на виконання
Конституції і законів не принижує виконавчу владу, «не означає механічне
виконання волі парламенту», а є свідченням цивілізованих відносин і
раціонального поділу праці між представницьким органом народу
(парламентом), який є суб’єктом законотворчості, та виконавчою владою,
яка в процесі своєї діяльності реалізує закони. Сказане свідчить не про
наше негативне ставлення до делегування взагалі, а про те, що
делегування, якщо воно й застосовується в практиці держави, має
фрагментарний, винятковий характер і грунтується на необхідності
раціонального і виваженого регулювання.

Голова Верховної Ради України дванадцятого скликання І. Плющ, аналізуючи
недоліки парламентської роботи, зазначив: «Головне — поширена в
суспільстві — і це відголосок і давніх часів, і надбання нових —
неповага до закону, бажання його обійти. З’явилась останнім часом
негативна тенденція, коли окремі безвідповідальні політикани оголошували
закони ще до того, як під ними висохли чорнила, недосконалими, а то й
шкідливими. Причому за такими оцінками нерідко проглядалися корисливі
інтереси цих критиків. По-друге, більшість законів і нормативних актів,
які приймала Верховна Рада України, ініціювалася органами виконавчої
влади або розроблялася за їх безпосередньою згодою. Але, на жаль, цим же
органам не вдалося більш широко впровадити їх в життя. Причини тут
різні. Якщо при високому рівні суспільної свідомості закони виконуються
населенням саме через цю свідомість, виконуються добровільно, то у
перехідний період, коли руйнуються старі і формуються нові відносини,
організуюча роль виконавчої влади набирає особливого значення»1. Робота
Верховної Ради дванадцятого скликання була оцінена і керівництвом
Верховної Ради тринадцятого скликання. її Голова О. Мороз зазначив, що
Верховна Рада попереднього скликання, започаткувавши процес
законодавчого забезпечення розвитку України як пової суверенної держави,
в силу і об’єктивних, і суб’єктивних причин не могла налагодити
стрункого законотворення2.

Верховній Раді України дванадцятого скликання притаманна іи-ституційиа
та організаційна недосконалість. За умови переходу Верховної Ради на
режим постійно діючого органу вона не перетворилася відразу на єдиний,
по суті, законодавчий орган, оскільки продовжувала діяти Президія
Верховної Ради України, як орган, що «забезпечує організацію роботи
Верховної Ради України і здійснює інші повноважен-

1 Виступ Голови Верховної Ради України І. С Плюща на заключному
пленарному

засіданні дев’ятої сесії парламенту // Голос України. – 1994. – 27
квітня.

2 Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на сесії Верховної
Ради

України // Голос України. – 1995. – 8 квітня.

ня в межах, передбачених Конституцією і законами України». Одним з
важливих її повноважень було видання у міжсесійний період указів, якими
вносились зміни і доповнення в чинні законодавчі акти (п. З ст. 106
Конституції). І хоча Президія зобов’язана була подавати їх на
затвердження чергової сесії, це був формальний момент, оскільки укази
набирали чинності відразу після прийняття, а їх відміна була зумовлена
необхідністю врегулювання реально існуючих на їх основі правовідносин.
Крім цього, Президія координувала діяльність постійних комісій,
здійснювала контроль за дотриманням Конституції, могла оголосити
надзвичайний стан тощо. Не торкаючись політичної оцінки прийнятих нею
рішень1, хочемо лише зазначити, що багато в чому Президія підміняла
парламент, який лише вчився працювати повноцінно на постійній основі.
Усвідомлення цього привело до зміни Конституції. 14 лютого 1992 р.
Президія втратила одне із своїх головних повноважень — видання указів,
хоча тривалий час продовжувала бути важливим органом Верховної Ради,
впливаючи на процес прийняття її рішень.

Чимало функцій Верховної Ради України не виконувались на належному
рівні. Лише налагоджувалась реалізація установчої функції,
започатковувалась фінансово-бюджетна функція у тому вигляді, в якому
вона властива парламентам світу, включаючи відпрацювання належним чином
процесу складання і затвердження бюджету та контролю за його виконанням.
Певні недоліки були характерні для парламентського контролю в цілому.
Парламент дещо захопився законотворчістю, не приділяв необхідної уваги
контролю за реалізацією напрацьованого законодавчого масиву.

Разом з тим парламент дванадцятого скликання виконав свою історичну
місію: проголосив незалежність України, заклав основи сучасного
українського парламентаризму, активно розпочав побудову національної
правової системи (що стосується останнього у «фізичному» вимірі, то слід
зазначити, що було прийнято 402 закони, 1108 постанов з усього спектра
державного і суспільного життя)2.

Поглиблення соціально-економічної кризи, поляризація політичних сил та
протистояння між гілками влади на цьому фоні призвели до
парламентсько-президентської кризи всередині 1993 p., яку парламент
спробував подолати оголошенням всеукраїнського референдуму щодо довір’я
(недовір’я) Президенту та Верховній Раді України3. Проте 24 вересня 1993
р. було прийнято узгоджене з Президентом України рішення про
проведення дострокових виборів до Верховної Ради

1 Варто зазначити, що саме Президія Верховної Ради України прийняла в
серпні-

вересні 1991 р. надзвичайно важливі рішення про тимчасове зупинення
діяльності Ко

муністичної партії та згодом – про її заборону, про власність
Комуністичної партії

України та власність КПРС на території України, про прапор України тощо
(див.: Ві

домості Верховної Ради України. – 1991. – № 40. – Ст. 530, 532; № 44. –
Ст. 595; № 47.

– Ст. 655).

2 Голос України. – 1994. – 27 квітня.

3 Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 29. – Ст. 314.

176

12- 91308

177

України і Президента України1. Вибори до Верховної Ради мали бути
проведені на основі Закону України «Про назву, структуру і кількісний
склад нового парламенту України» від 7 жовтня 1993 року2, який
передбачав зменшення терміну повноважень Верховної Ради з п’яти до
чотирьох років та роботу на постійній основі.

Український парламентаризм у 1994-1998 pp. Парламент тринадцятого
скликання обирався як професійний, але повністю професійним не став,
оскільки чимало народних депутатів, посилаючись на положення чинної
Конституції (1978 p.), яка в ст. 93 визначала здійснення депутатських
повноважень, як правило, на основі поєднання з виробничою і службовою
діяльністю, відмовились перейти на постійну роботу до Верховної Ради
України.

Враховуючи положення Конституції, «боротьба» з порушниками вимоги щодо
несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності велась
дуже кволо. І лише після прийняття нової Конституції України та внесення
відповідних змін до цивільно-процесуального законодавства (згідно з цими
змінами Голова Верховної Ради України отримав право заявляти позови до
суду про припинення повноважень народних депутатів) справа зрушила з
місця, хоча парламент тринадцятого скликання виявився неспроможним стати
в цьому відношенні «однорідним». На кінець повноважень Верховної Ради
України тринадцятого скликання (на 5 травня 1998 р.) 17 народних
депутатів взагалі не оформили свої трудові відносини з Верховною Радою,
а ще 27 перебували на двох посадах.

Парламент взірця 1994 р. дещо втратив у освітньому рівні (в парламенті
дванадцятого скликання було 162 особи з ступенями докторів і кандидатів
наук, а з вченими званнями — 81 народний депутат; у парламенті
тринадцятого скликання — відповідно 104 і 673), але значно додав у плані
політичного представництва (якщо в першому були представники п’яти
політичних партій, то в другому — 20), а також представництва
національних меншин, кількість яких збільшилась майже на сорок
відсотків4. Збільшився прошарок економістів (44 особи), юристів (32),
викладачів (65 осіб)5.

Робота Верховної Ради тринадцятого скликання розпочалася на тлі повзучої
кризи державної влади, нестабільності роботи державних органів та
урядової кризи, перегляду повноважень та внутрішньої організації
місцевих органів державної влади6. Відсутність нової Конституції України
призвела до спроб активного перерозподілу владних повноважень між
Президентом і парламентом, що завершився ухваленням Конституційного
Договору між Верховною Радою і Президентом України.

1 Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 40. – Ст. 388.

2 Там само. – № 42. – Ст. 395.

3 Верховна Рада України : Інформ. довідник. – К., 1998, – С. 21.

4 Там само.

5 Див.: Голос України. – 1994. – 10 листопада.

6 Звернення Президента України Леоніда Кучми до Верховної Ради України
//

Голос України. – 1995. – 6 квітня.

Верховна Рада основну увагу зосередила на організаційному вдос-коналенпі
діяльності парламенту та законодавчій діяльності. Визнано, що політичне
структурування Верховної Ради ускладнюється через недосконалість
існуючого Закону про вибори. Прийнятий 18 листопада 1993 р. Закон
України «Про вибори народних депутатів України»1, заснований на
мажоритарній системі виборів, не сприяв якісному оновленню складу
парламенту і розвитку багатопартійності, а у зв’язку з цим і становленню
парламентаризму в Україні.

Верховна Рада України у 1994-1998 pp. поступово реформувалась. Цей
процес послідовно відбувався на основі Конституції 1978 p.,
Конституційного Договору 1995 p., а з 28 червня 1996 р. — на основі
нової Конституції України. Вдосконалювалась структура її комісій і
фракцій, парламент в цілому і комісії позбавлялись невластивих функцій.
Разом з тим слід зазначити, що вдосконалення діяльності парламенту
відбувалось на тлі серйозного спротиву. Залишалась досить повноважним
органом Верховної Ради, органом, що «забезпечує організацію роботи
Верховної Ради України і здійснює інші повноваження в межах,
передбачених Конституцією України та законами України», Президія
Верховної Ради України. Підкреслимо, що вже в 1995 p., коли Президія
залишалась лише органом, основною функцією якого була організація
законодавчого процесу, досить серйозно розглядалось питання про
посилення її ролі, розширення її прав і можливостей у вирішенні поточних
проблем, в тому числі прийнятті нормативних актів, тлумаченні законів
тощо2.

Незначною була роль депутатських фракцій у роботі парламенту. Слід мати
на увазі, що вони формувались як на партійній, так і на позапартійній
основі, що не дозволяло досягти серед фракцій згоди щодо зміцнення їх
статусу. Оскільки основним органом, який за Конституцією 1978 р.
забезпечував організацію роботи Верховної Ради, була її Президія,
фракції діяли, найперше, через неї. Саме тому не набула серйозного
розвитку робота Погоджувальної ради депутатських груп (фракцій), яка за
статусом була дорадчим органом, не приймала рішень, обов’язкових до
виконання, і не збиралась регулярно. Вона лише у разі необхідності
вносила пропозиції з питань порядку денного, раціональної організації і
планування роботи Верховної Ради та її органів, сприяла узгодженню
позицій депутатів, а в разі виникнення спірних питань — і роботі
Верховної Ради та її органів.

З огляду на необхідність зміцнення конституційних підвалин
функціонування державної влади Верховна Рада тринадцятого скликання
відновила конституційний процес і продовжила активну роботу над проектом
нової Конституції, позначивши потребу паралельного опрацювання проекту
закону про державну владу та місцеве самоврядування, якому з часом
судилося стати серцевиною Конституційного Договору. Укладення останнього
стало фактором стабільності та упо-

1 Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 48. – Ст. 455.

2 Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на сесії Верховної
Ради

України // Голос України. – 1995. – 8 квітня.

178

12*

179

рядкування відносин між різними гілками влади. Положення Конституційного
Договору стали також серйозною апробацією моделі відносин для нової
Конституції, прийнятої Верховною Радою України тринадцятого скликання.

Факт прийняття нової Конституції посідає почесне місце в роботі
Верховної Ради тринадцятого скликання. З її прийняттям процес побудови
незалежної Української держави набув незворотного характеру.

На основі нової Конституції парламентаризм в Україні набув другого
дихання, а Парламент став єдиним законодавчим органом держави з
оновленими, суто парламентськими функціями.

Конституція України встановила належну кореляцію між функціями
Президента, Верховної Ради і Кабінету Міністрів, між законодавчою і
виконавчою гілками влади. Відображенням такої кореляції є повноваження
кожного органу державної влади, згідно з якими він уповноважений
видавати свої акти.

Повноваження парламенту в нормотворчій сфері регламентуються ст. 92
Конституції України, в якій встановлюється перелік питань, що
регулюються виключно законом. Це означає, що лише Верховна Рада регулює
найбільш важливі питання суспільного життя, встановлює нормативи, які
підлягають виконанню виконавчою владою. Акти всіх інших органів
державної влади мають підзаконний характер, тобто органи державної влади
зобов’язані видавати власні акти на основі та на виконання законів
України.

Однак традиції в романо-германській правничій сім’ї є такими, що повне
унормування суспільних відносин виключно на основі закону не
здійснюється. Особливо властиве для України урядове і відомче
регулювання, яке в певні часи досягало 90%. Із більш як 20600 чинних на
1 вересня 1998 р. нормативно-правових актів лише 2600 є актами Верховної
Ради України і ледь більше 1000 — закони.

За нинішніх умов скасування чи зведення до мінімуму відомчого
регулювання є неможливим і недоцільним. З одного боку, не існує традицій
всеосяжного регулювання законом. Склалась практика, коли закон
врегульовує найбільш важливі аспекти тих чи інших суспільних відносин,
залишаючи для уряду та відомств упорядкування менш важливих відносин
згідно їх компетенції. Перехід на практику конкретизованого
регламентування є складним і з технологічної точки зору, оскільки це
вимагає великої за обсягом генералізації в законах норм із урядових і
відомчих актів, хоча слід вказати на те, що новітні закони є більш
конкретизованими. Чинною Конституцією закріплюється можливість видання
нормативно-правових актів не лише Кабінетом Міністрів, міністерствами та
відомствами (ст. 117), а й місцевими державними адміністраціями (ст.
118), іншими органами (ст. ст. 135, 137, 144 та ін.). Зважаючи на
викладене, велику увагу слід приділяти належному контролю за тим, щоб
урядова і відомча нормотворчість повністю грунтувалась на Конституції і
законах України та відповідала їм.

Коло повноважень Верховної Ради України за новою Конституцією (ст. 85)
досить широке і охоплює найважливіші питання державного життя. Це,
насамперед, внесення змін до Конституції України в ме-

жах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції (ст. 85, п.
1). Поточна законодавча діяльність здійснюється з широкого переліку
питань, які регулюються виключно законом (ст. 92), а також з питань, які
належать до компетенції Верховної Ради України (ст. 85 Конституції
України).

Прийняття нової Конституції України та закріплення в ній принципу поділу
влади висвітлило проблему пошуку більш адекватних цьому принципу форм
реалізації повноважень Верховної Ради визначати засади внутрішньої і
зовнішньої політики, передбаченого п. 5 ст. 85 Конституції України. З
цього приводу під час роботи Верховної Ради України тринадцятого
скликання точилося чимало суперечок. При визначенні форм реалізації
передбаченого п. 5 ст. 85 Конституції України повноваження Верховної
Ради України визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики вважаємо
за необхідне висловити такі міркування: Верховна Рада України, як орган
законодавчої влади в Україні, згідно засад світового парламентаризму,
має право на здійснення таких найважливіших функцій, як законодавча,
установча, бюджетно-фінансова, контрольна. Це, в свою чергу, визначає
сутність і зміст повноважень парламенту, форми його конкретної
діяльності.

Законодавча функція характеризує саму природу органу законодавчої влади.
Парламент впливає на суспільне життя іманентно властивими йому методами,
насамперед шляхом прийняття законів. Це стосується і реалізації такого
повноваження, як визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики
України. Конституційне право парламенту виключно законом визначати
(встановлювати, регламентувати, врегульовувати) основні засади (напрями)
внутрішньої і зовнішньої політики через нормативно-правове регулювання
відповідних суспільних відносин, у тому числі засади зовнішніх зносин,
зовнішньоекономічної діяльності, найважливіші питання функціонування
політичної системи, економічної системи, інформаційної діяльності тощо
(ст. 92). Однак слід зазначити, що оскільки така політика здійснюється
виконавчою владою, то як для парламентських, так і для президентських
систем обмеження виконавчої влади на здійснення зовнішньої і внутрішньої
політики у формі закону не є характерним. Наявність двох центрів
вироблення зовнішньої і внутрішньої політики може призводити до
дестабілізації відносин між Президентом і парламентом, парламентом та
Урядом.

Законодавче регулювання засад внутрішньої і зовнішньої політики, згідно
Конституції України, корелюється з повноваженнями Президента України на
здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави (п. З ст.
106) та повноваженнями Кабінету Міністрів на здійснення внутрішньої і
зовнішньої політики держави (п. 1 ст. 116). Кожна гілка влади має
здійснювати свої повноваження властивими їй методами у визначених
Конституцією України межах і відповідно до законів України (ст. 6).

Засади внутрішньої політики держави Верховна Рада України визначає через
затвердження загальнодержавних програм економічного,

180

181

науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку,
охорони довкілля (п. 6 ст. 85 Конституції), через слухання, які
проводяться Верховною Радою України.

Значне місце у формуванні Верховною Радою засад внутрішньої і зовнішньої
політики держави займали розробка і прийняття власних концепцій,
декларацій, заяв з тих чи інших напрямів внутрішньої і зовнішньої
політики України, які були орієнтирами для діяльності Уряду, інших
органів державної влади, враховувались при розробці державних і
регіональних програм, проектів законодавчих актів1. На нашу думку, така
форма визначення напрямів зовнішньої і внутрішньої політики має бути
обмежена, оскільки конкурує з самостійними повноваженнями Президента і
Кабінету Міністрів на здійснення цієї політики. Декларації,
рекомендації, програми, що приймаються при цьому, не є
нормативно-правовими, а програмними, тобто мають не юридичне, а
переважно ідеологічно-правове значення2.

До найважливіших функцій парламенту належить бюджетна функція і
відповідні бюджетно-фінансові повноваження. Це, насамперед, затвердження
Державного бюджету України за поданням Кабінету Міністрів, внесення змін
до нього, контроль за виконанням Державного бюджету, прийняття рішення
про його виконання (ст. 85, 96 Конституції). Заслуховування звіту про
виконання Державного бюджету України, який подається до Верховної Ради
Кабінетом Міністрів України (ст. 97), є теж формою парламентського
фінансового контролю за діяльністю Уряду.

До бюджетно-фінансової сфери належать також повноваження Верховної Ради
затверджувати рішення про надання Україною позик і економічної допомоги
іноземним державам та міжнародним організаціям, про одержання Україною
від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик,
не передбачених державним бюджетом України, здійснення контролю за їх
використанням (п. 14 ст. 85 Конституції).

Важливою є установча функція Верховної Ради. До відповідних установчих
повноважень належить: призначення виборів Президента, призначення чи
обрання на посади, звільнення з посад осіб у випадках, передбачених
Конституцією України, призначення на посаду та звільнення з посади
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голови та інших
членів Рахункової палати, Голови Національного банку за поданням
Президента, призначення половини складу Ради Національного банку та
Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, призначення на
посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за
поданням Президента України,

1 Верховна Рада, зокрема, часто застосовувала цю форму. Так 15.12.92
прийнята

Декларація «Про загальні засади державної молодіжної політики в
Україні»; 30.06.95 –

Концепція державної житлової політики; 06.02.98 – Заява з приводу
загострення кризи

у Перській затоці; 14.01.98 – Звернення до Федеральних зборів Російської
Федерації та ін.

2 Винятком є Декларація прав національностей України, прийнята Верховною
Ра

дою України 01.11.91, яка надає широкі права та гарантії національним
меншинам в

Україні і яка за природою її норм є нормативно-правовим актом.

призначення третини складу Конституційного Суду України, а також
повноваження по формуванню суддівського корпусу, призначення виборів до
органів місцевого самоврядування (ст. 85 Конституції України).

Разом з тим, слід зазначити, що названими повноваженнями не обмежуються
можливості впливу Верховної Ради на діяльність інших державних органів.
Такі можливості закладені у контрольних функціях парламенту, які тісно
пов’язані з вищезгаданою групою повноважень. Серед цих повноважень —
здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів: відповідно до
Конституції України надання згоди на призначення Президентом
Прем’єр-міністра України, розгляд і прийняття рішення щодо схвалення
Програми діяльності Кабінету Міністрів України, прийняття резолюції
недовіри Кабінетові Міністрів (ст. 85).

Контролю з боку Верховної Ради України підлягає не лише Кабінет
Міністрів України. Певною мірою під такий контроль підпадають Президент
України, інші посадові особи. Так, Верховна Рада заслуховує щорічні та
позачергові послання Президента України про внутрішнє та зовнішнє
становище України, у разі вчинення Президентом державної зради або
іншого злочину він може бути усунений з поста Верховною Радою в порядку
імпічменту (п. 8, 10 ст. 85 і ст. 111 Конституції України). За Верховною
Радою закріплені повноваження на надання згоди на при^нач^ння\на посади
ряду посадових осіб державних органів, на прийняття рішення про
направлення запиту до Президента України та інших посадових осіб і
органів (ст. 85, 86 Конституції України). Повноваження на здійснення
парламентського контролю відповідно до Конституції (п. 33 ст. 85) дає
можливість парламенту використовувати інші форми такого контролю,
зокрема, проводити парламентські слухання та утворювати тимчасові слідчі
комісії для розслідування з питань, що мають суспільний інтерес (ст. 89)
тощо.

Контролю з боку парламенту підлягає також діяльність Верховної Ради
Автономної Республіки Крим. У разі порушення нею Конституції або законів
України Верховна Рада України може достроково припинити її повноваження
(п. 28 ст. 85 Конституції України). Важливою сферою контролю є надання
згоди на обов’язковість міжнародних договорів України (п. 32 ст. 85
Конституції).

Вагомі рішення можуть прийматися Верховною Радою України і в такій
важливій сфері, як оборона і національна безпека. Верховна Рада
повноважна оголошувати за поданням Президента стан війни і укладення
миру, схвалювати рішення Президента про використання Збройних Сил
України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти
України, затверджувати загальну структуру, чисельність, визначати
функції Збройних Сил, Служби безпеки, інших військових формувань,
утворених відповідно до законів України, Міністерства внутрішніх справ,
схвалювати рішення про надання військової допомоги іншим державам, про
направлення підрозділів Збройних Сил до іншої держави чи про допуск
підрозділів збройних сил інших держав на територію України,
затверджувати укази Президента про введення воєнного чи надзвичайного
стану в Україні або окремих її місцевостях, про загальну або часткову
мобілізацію, про оголошення окремих місце-

182

183

востей зонами надзвичайної екологічної ситуації (ст. 85 Конституції
України).

До компетенції Верховної Ради України віднесено також вирішення питань
територіального устрою, затвердження переліку об’єктів права державної
власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад
вилучення об’єктів права приватної власності (ст. 85 Конституції
України).

Слід зазначити, що Верховна Рада України може вирішувати інші питання
державного та суспільного життя, своєї внутрішньої діяльності (див. ст.
80, 81, 86, 87, 88, 131 Конституції України).

В рамках повноважень Верховної Ради здійснюється й церемоніальна функція
— приведення Президента України до присяги Головою Конституційного Суду
України на урочистому засіданні Верховної Ради (ст. 104 Конституції),
приведення до присяги суддів Конституційного Суду (ст. 17 Закону про
Конституційний Суд України від 16 жовтня 1996 p.).

У ст. 87 Конституції України конкретизуються повноваження Верховної Ради
України щодо здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів, які в
загальному вигляді закріплені в п. 13 ст. 85 Конституції. Ініціатива
щодо прийняття резолюції недовіри належить не менш як одній третині
народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради
України, тобто не менш як 150 народним депутатам. Таке правило
встановлене з метою запобігання дезорганізації діяльності Уряду,
недопущення розгляду малоперспективного в конкретний момент питання щодо
прийняття резолюції недовіри. Резолюція недовіри може грунтуватися як на
критиці загальних напрямів діяльності Уряду, стану виконання Програми
його діяльності в цілому, так і на критиці окремих дій Уряду. Резолюція
недовіри вважається прийнятою, якщо за неї проголосувала більшість від
конституційного складу Верховної Ради України, тобто не менше 226
народних депутатів України. Правило щодо неможливості розгляду Верховною
Радою питання про відповідальність Уряду більше одного разу протягом
однієї чергової сесії, а також протягом одного року після схвалення
Програми діяльності Уряду (передбачене частиною 2 ст. 87) спрямоване на
забезпечення стабільності у діяльності Уряду.

Протягом терміну повноважень Верховної Ради України тринадцятого
скликання реалізація конституційних повноважень Верховної Ради України
була досить активною: сформовані основні конституційно-правові
інститути, прийнята велика кількість передбачених Конституцією законів,
які заклали основи для формування національної правової системи. Слід
зазначити, що більш як 50 відсотків прийнятих Верховною Радою
тринадцятого скликання законів ухвалено після прийняття нової
Конституції. Серед них закони, які визначали засади діяльності Кабінету
Міністрів України, державних адміністрацій, Кримської автономії,
Конституційного Суду, місцевого самоврядування, Вищої ради юстиції,
Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. Прийнята нова редакція
Закону «Про громадянство України», Закон «Про звернення громадян».

Вдосконалювалось законодавство у сфері економіки, з питань власності,
майнових відносин, приватизації, підприємницької діяльності, бюджетне і
податкове законодавство, антимонопольие законодавство, трудове
законодавство.

Верховній Раді тринадцятого скликання активною і вивіреною законодавчою
політикою, зокрема ухваленням законів про Верховну Раду Автономної
Республіки Крим та про вибори до Верховної Ради Автономної Республіки
Крим вдалося розв’язати «кримське питання», яке тривалий час було досить
болючим.

Започаткована реформа законодавства у сфері освіти та науки,
загальнообов’язкового соціального страхування. Однак через протистояння
різних політичних сил не були остаточно вирішені питання земельної
реформи, не прийняті цивільний, кримінальний, кримінально-процесуальний
кодекси, земельний кодекс та багато інших кодифікованих акчргв7 які
роками чекають своєї черги.

Вдосконалення парламентської діяльності на основі нової Конституції
України. На основі нової Конституції продовжувалось вдосконалення
парламентської діяльності. Нова Конституція України передбачила
формування комітетів замість існуючих постійних комісій, в результаті
чого комісії були перейменовані в комітети. Зміна їх назви була
виправданою, оскільки вона точніше відповідає їх статусу як професійних,
постійно діючих органів, члени яких працюють на постійній основі. Тим
більше, що у Верховній Раді можуть утворюватись тимчасові слідчі та інші
комісії для виконання окремих доручень чи здійснення певних функцій, і
мають епізодичний, короткостроковий і навіть разовий характер роботи, а
однакові найменування різних органів вносили б плутанину у їх
діяльність.

У Верховній Раді тринадцятого скликання діяло 23 постійних комісії, які
були перейменовані у комітети без зменшення їх кількості, хоч, як
показав досвід чотирьохрічної роботи Верховної Ради, утворення окремих
комісій не викликалось необхідністю, не мало під собою раціонального
підґрунтя. Деякі комісії за весь період своєї діяльності подали на
розгляд Верховній Раді лише 1-2 законопроекти, а окремі з них самостійно
не подали жодного законопроекту. Тому Верховна Рада України неодноразово
обговорювала питання про проведення реформи парламентських комітетів,
але безрезультатно. Висловлювались пропозиції про скорочення (принаймні
вдвічі) кількості комітетів у порівнянні з кількістю відповідних
комісій, які діяли у Верховній Раді, що допомогло б оптимізувати їх
діяльність з огляду на можливості комплексного вирішення окремих питань,
уникнути їх дублювання. Так, з економічних питань і питань промисловості
діяло 5 комісій (з питань економічної політики і управління народним
господарством, з питань базових галузей, з питань бюджету, з питань
паливно-енергетичного комплексу, з питань фінансів). Були штучно
розірвані по предметах відання різних комісій питання, вирішення яких
вимагало комплексності. Це стосується, зокрема, комісії з питань
правової політики і судо-во-правової реформи та комісії з питань
державного будівництва, діяльності Рад і самоврядування. Паралелізм,
дублювання, відсутність

184

185

належної взаємодії комісій призвели до низької якості багатьох
законопроектів, розпорошення сил.

Багато однопредметних законопроектів мали конкуруючий характер тільки
тому, що вони готувалися різними комісіями. Відсутність належного
планування законотворчих робіт значною мірою пояснюється неузгодженістю
їх діяльності. За цих умов виявилися тенденції до значного збільшення
апарату обслуговування комісій. Зросли витрати коштів на організаційне і
матеріально-технічне забезпечення їх діяльності.

З метою належного забезпечення проблематики комітетів пропонувалось
перейти на поглиблену спеціалізацію народних депутатів у комітетах через
утворення необхідної кількості підкомітетів з окремих питань. Це
дозволило б забезпечити координацію законотворчих робіт у споріднених
напрямах під єдиним керівництвом і водночас сприяло б професіоналізації
членів постійних комісій. Але така ідея не знайшла у народних депутатів
підтримки і не призвела до скорочення кількості комітетів.

На етапі завершення повноважень Верховної Ради України тринадцятого
скликання оптимальний перелік комітетів з точки зору комплексності
вирішення питань, охоплення всієї сфери повноважень парламенту
законодавчого, установчого і контрольного характеру, а також з точки
зору їх науково-правового обслуговування виглядав так: з питань правової
політики, державного будівництва і самоврядування; з питань економічної
політики, реформування економіки і підприємництва; з питань соціальної
політики, праці та охорони здоров’я; з питань зовнішньополітичної
діяльності; з питань освіти, науки та молодіжної політики; з питань
культури та духовного відродження; з питань землекористування і
агропромислових відносин; з питань розвитку промисловості і будівництва;
з питань розвитку енергетики, транспорту, зв’язку та систем інформатики;
з питань екології та раціонального природокористування; з питань
правопорядку та боротьби із злочинністю; з питань оборони та
національної безпеки.

При формуванні переліку комітетів Верховною Радою України чотирнадцятого
скликання було затверджено 22 комітети.

Комітети утворюються Верховною Радою України на строк її повноважень і є
відповідальними перед Верховною Радою і підзвітними їй.

Згідно з новою Конституцією до функцій комітетів належать
за-конопроектна робота (організація розробки законопроектів); попередній
розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо проектів, внесених
суб’єктами права законодавчої ініціативи; збір, вивчення інформації з
питань, що належать до компетенції комітетів; попередній розгляд та
підготовка висновків і пропозицій щодо ратифікації чи денонсації
міжнародних договорів; попереднє обговорення кандидатур посадових осіб,
які відповідно до Конституції обираються, призначаються Верховною Радою
України та ін.

До прийняття нової Конституції на постійні комісії покладалось ведення
законотворчої роботи, попередній розгляд і підготовка питань, що
віднесені до відання Верховної Ради України, а також сприяння проведенню
в життя законів України та інших рішень, прийнятих Верховною Радою
України, контроль за діяльністю державних органів і організацій. їхня
діяльність була складовою роботи сесій Верховної Ради України.

Новою Конституцією статус комітетів у порівнянні зі статусом постійних
комісій практично не змінився з організаційної точки зору,

але вони втратили одне з найбільш суттєвих повноважень — право
законодавчої ініціативи. Відтепер вони, по суті, перестали вирішувати
долю проекту, оскільки внесення чи не внесення проекту на розгляд
Верховної Ради України залежить не від комітету, а від конкретного
депутата чи їх групи. Навіть за умови якщо більшість складу комітету не
дає згоди на внесення законопроекту, він при підтримці одного-двох
членів комітету вносився на розгляд Верховної Ради. Це призвело до того,
що до Вер^овіюГТади надійшло багато законопроектів, які не мали реальної
перспективи бути прийнятими як закони. Не випадково протягом терміну
повноважень Верховної Ради тринадцятого скликання з 2024 внесених
законопроектів і 2537 проектів постанов прийнято лише 753 закони і 1627
постанов (відповідно 37,2% і 65,1%).

Як і комісії, комітети діють на постійній основі. Основна форма роботи
комітетів — засідання, які проводяться відкрито і гласно за винятком,
коли, за рішенням комітету, проводиться закрите засідання. За 4 роки
комітетами проведено майже 3500 засідань, в тому числі понад 150 з
виїздом на місце, на яких розглянуто близько 11500 питань. За
ініціативою комітетів проведено більше 400 наукових конференцій,
семінарів, симпозіумів, круглих столів тощо1.

Парламентський контроль в рамках комітетів, тимчасових спеціальних
комісій та тимчасових слідчих комісій. За 1994-1998 pp. комітетами
розглянуто більш як 1800 питань, пов’язаних з реалізацією контрольних
повноважень. За рішеннями комітетів активно проводились слухання з
питань їх компетенції, метою яких було отримання всебічної інформації
щодо питань, які розглядаються, їх вивчення і обговорення. Слухання
проводились, як правило, відкрито. У практиці роботи комітетів слухання
посідали одне з найважливіших місць. Особливо це стосувалось слухань з
питань підготовки законопроектів до розгляду Верховною Радою,
обговорення кандидатур посадових осіб, які обирались або призначались
Верховною Радою. Практикувались і загальнопарламентські слухання, хоча
вони не передбачені чинним законодавством. За 1994-1998 pp. Верховна
Рада провела 8 таких слухань, у тому числі про стан освіти в Україні,
про стан реалізації положень Конвенції ООН «Про ліквідацію всіх форм
дискримінації щодо жінок», про становище молоді в Україні, про десяту
річницю Чорнобильської катастрофи, про проект Основ законодавства
України про соціальне страхування, про зміни і доповнення до Земельного
кодексу, про удосконалення законодавства щодо місцевих податків і
зборів, про свободу слова в Україні. В ході цих слухань прийняті
рекомендації Кабінету Міністрів, постійним комісіям Верховної Ради, які
сприяли більш ефективному здійсненню державної політики у відповідних
сферах.

Організація роботи комітетів покладалась на їх голів. Для забезпечення
конкретних напрямів діяльності комітети утворювали у своєму складі
підкомітети. У складі Верховної Ради України тринадцятого скликання (на
кінець скликання) діяло 23 комітети.

1 Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на заключному
пленарному засіданні Верховної Ради України // Голос України. – 1998. –
15 квітня.

186

187

Верховна Рада України відповідно до Конституції створювала тимчасові
спеціальні комісії для доопрацювання проектів законів та інших актів
Верховної Ради, для вивчення та дослідження питань, віднесених до її
компетенції. Повноваження тимчасової спеціальної комісії автоматично
припиняються з прийняттям Верховною Радою рішення щодо результатів
роботи цієї комісії або з прийняттям Верховною Радою та офіційним
опублікуванням акта, для підготовки проекту якого створювалася
відповідна комісія. Тимчасові спеціальні комісії завжди були головними з
питань, для підготовки яких вони створювались. Вони здійснювали свою
діяльність відповідно до порядку, встановленого для комітетів Верховної
Ради України.

Верховна Рада тринадцятого скликання широко користувалась правом
створення тимчасових слідчих комісій для проведення розслідування з
питань, що становлять суспільний інтерес. Нею було створено 18
тимчасових слідчих комісій, ще у 10 випадках повноваження були надані
безпосередньо комітетам1.

Інші форми парламентського контролю. Верховна Рада тринадцятого
скликання прагнула до зміцнення парламентського контролю не тільки в
рамках діяльності комітетів, тимчасових слідчих комісій, а й в
інших-формах. Верховна Рада, зокрема, безпосередньо розглянула в порядку
контролю чимало питань. Якщо в попередньому скликанні було розглянуто
близько 100 таких питань, то на кінець тринадцятого скликання їх було
розглянуто вже 2002.

Активно використовувалась така форма контролю за діяльністю уряду, як
Дні Уряду України. За період з жовтня 1995 р. по лютий 1998 р. було
проведено 20 Днів Уряду, на яких розглянуто 37 питань, у тому числі
пов’язаних з роботою народного господарства, соціальним захистом
населення, ядерною безпекою, обороноздатністю держави, бюджетом та ін.3

Перегляд виборчого законодавства і обрання Верховної Ради України
чотирнадцятого скликання. Слід зазначити, що усвідомлення потреби
політичного структурування парламенту і політичної відповідальності
парламентських партій за його рішення сприяли перегляду виборчого
законодавства. Саме тому був розроблений новий проект закону «Про вибори
народних депутатів України», заснований на змішаній
(мажоритарно-пропорційній) системі, який після тривалого і напруженого
обговорення у Верховній Раді України 24 вересня 1997 р. був прийнятий.
На основі цього Закону відбулись вибори до Верховної Ради України
чотирнадцятого скликання. Мажоритарно-пропорційна система виборів
забезпечила можливість сформувати парламент на основі переважно
політичного представництва, політично структурувати його. Однак не була
врахована та обставина, що змішана виборча система може не дати рішучої
переваги жодній політичній партії чи блоку в силу наявності великої
кількості безпартійних депу-

1 Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на заключному
пленарно

му засіданні Верховної Ради України // Голос України. – 1998. – 15
квітня.

2 Там само.

3 Верховна Рада України : Інформ. довідник. – С 41-44.

татів. Так і трапилося: результатами виборів 29 березня 1998 р.
зафіксована відносна рівновага між правими і лівими партіями, що
зумовило блокування діяльності парламенту протягом тривалого часу в
результаті неможливості обрання Голови Верховної Ради України.

Новообраний парламент чотирнадцятого скликання почав діяти як професійно
діючий парламент. Тому є всі підстави вважати, що тенденція
професіоналізації діяльності, започаткована у 1990-1998 pp. набуде
розвитку в роботі новообраного парламенту.

Проблеми і тенденції розвитку українського парламентаризму. Подальший
розвиток парламентаризму в Україні прямо залежить від того, чи будуть
збережені і розвинуті надбання в сфері демократії, чи вона стане на шлях
авторитаризму — парламентського чи президентського. Подальша реалізація
економічних, політичних і соціальних реформ, нехай навіть лише
започаткованих парламентом 1990-1994 pp. і, можливо, не зовсім
послідовно продовжених парламентом 1994-1998 pp., є неодмінною умовою
збереження і розвитку самого парламентаризму.

На нашу думку, розвиток українського парламентаризму має здійснюватись з
врахуванням того, що роль парламентів в сучасних умовах суттєво
трансформується. Переосмислення їх ролі випливає з загальної
демократизації суспільних відносин, яка спостерігається в сучасному
світі. Від парламенту очікують підвищення його ролі у забезпеченні
політичної та соціальної стабільності суспільства. Парламенти
розглядаються як інститути, здатні до запровадження таких змін у
суспільстві, які є об’єктивно необхідними, назрілими, і як інститути
відновлення суспільної стабільності, порушеної в результаті динамічних
змін суспільних відносин.

Чи готові парламенти до нової ролі, адже така роль парламентів у
сучасному світі вимагає їх суттєвої модернізації? В якому напрямі має
здійснюватися така модернізація?

Вдосконалюються старі, з’являються нові функції парламентів. Насамперед
необхідне нове розуміння функції парламентського представництва.
Парламент має стати органом справжнього представництва з точки зору не
лише відображення потреб та інтересів виборців, а й парламентських
функцій. Зниження авторитету парламентів в очах виборців, яке
спостерігається в усьому світі, прямо не пов’язане, па наш погляд, з
особливостями його діяльності, з тим, що природа парламенту проявляється
у публічному прийнятті рішень, що процедури підготовки, обговорення та
прийняття цих рішень є досить громіздкими. Вони завжди були такими і
природа парламентів від цього суттєво не змінювалась.

Зниження авторитету парламенту зумовлене швидше неефективністю його
діяльності, розірванням його зв’язків з виборцями, зі зниженням рівня
єдності з ними, ніж його природою як представницького органу.

Авторитет українського парламенту у 1990-1998 pp. зазнав серйозних
метаморфоз. Прийняття ним доленосних рішень, пов’язаних з проголошенням
і утвердженням незалежності України, прийняттям Конституції, визнанням
України у світі, прийняттям багатьох важливих законів з питань
формування державності, розвитку економіки та

188

189

соціальної сфери підвищили його роль в очах виборців, але затягування з
вирішенням нагальних суспільних проблем дискредитувало його в очах
виборців, підірвало довіру до нього, в його здатність зняти існуючі
соціальні протиріччя. На фоні поглиблення економічної кризи і подальшого
розшарування суспільства політичне протистояння у парламенті і його
відволікання на другорядні, з точки зору рядового виборця, проблеми
(тривалий процес обрання керівництва Верховної Ради чотирнадцятого
скликання, формування комітетів) викликало нерозуміння таких дій і
навіть осуд, створювало враження, що депутати після свого обрання забули
про інтереси виборців. З іншого боку, нездатність парламенту до
конструктивних дій в силу політичного протистояння, блокування тими чи
іншими фракціями його роботи взагалі підривали віру у парламент як орган
влади. Не випадково опитування громадської думки протягом 1995-1998 pp.
щодо довіри до органів державної влади свідчили про стійке падіння
довіри до парламенту. Зниження довіри до парламенту, як, зрештою, і до
інших органів державної влади, зумовлене протистоянням окремих гілок
влади, особливо перед прийняттям Конституційного Договору 1995 р. і в
процесі проведення парламентських виборів 1998 р.

Немає сумнівів у тому, що зміна тенденції зниження довіри до парламенту
можлива на шляху як зниження рівня політизованості парламенту (ми
розуміємо, що це можливо за умови зниження рівня політизованості самого
суспільства, що, в свою чергу, залежить не в останню чергу від
ефективності економічних та соціальних реформ), так і підвищення рівня
його професійності. А це залежить від ретельного виконання ним своїх
конституційних обов’язків, активної і продуктивної законотворчої
діяльності, коли парламент буде не просто слідувати за подіями, а
випереджати їх, прогнозувати наслідки своїх рішень.

Вдосконалення контрольних функцій парламенту має здійснюватись,
насамперед, в напрямі посилення контролю за діяльністю уряду,
бюджетно-фінансового контролю (використання коштів з державного
бюджету), контролю за дотриманням чинного законодавства.

Ефективність контрольної діяльності багато в чому залежить від оцінки
значення контрольної діяльності. Тривалий час вона самим парламентом
сприймалась як другорядна справа, а виконавчою владою — як зазіхання
парламенту на невластиві йому повноваження. Тому рішення, які приймались
парламентом на виконання контрольних повноважень, реалізовувались не
повністю. Для такої переоцінки потрібно, щоб вона сприймалась як елемент
суто професійної, а не політичної діяльності парламенту, не
використовувалась як засіб політичного тиску. Але у владних відносинах і
суспільстві має скластись інше ставлення до виявлених парламентом
порушень. Цивілізована практика парламентської діяльності свідчить, що
виявлення парламентом зловживань владою, фінансових порушень, фактів
недотримання законодавства є підставою для визнання невідповідності
чиновників займаним посадам, для суворого покарання і справедливого
реагування. Практика роботи українського парламенту свідчить про
недієвість більиюсті парламентських розслідувань, а тому і
парламентського контролю. Така правова «традиція» має бути змінена.
Публічне визнання парламен-

том неправомірності дій чиновника має стати вагомим важелем зміцнення
законності в країні.

Слід, очевидно, говорити не лише про контроль парламентом,
парламентський контроль. Контролю має підлягати й сам парламент. Не
торкаючись питання контролю за діями парламенту з боку інших органів
державної влади (оскільки це окрема тема), зазначимо про необхідність
більшої прозорості дій парламенту і посилення контролю за парламентською
діяльністю з боку виборців. Парламентська діяльність повинна перебувати
під постійним громадським контролем, бути відкритою. Вона має стати
прозорою з точки зору здійснення Верховною Радою контрольних повноважень
за діяльністю посадових осіб, Уряду, за виконанням законів у формі
парламентських слухань, Днів Уряду, роботи комісій та іи. Саме в цьому,
на нашу думку, полягає діяльність, спрямована на підвищення ефективності
контрольних функцій парламенту.

Контроль з боку виборців необхідний і з точки зору законодавчих
ініціатив, які вносяться до парламенту. Майже повна відсутність
інформації про те, які проекти законодавчих актів надійшли до парламенту
і який їх конкретний зміст перетворює виборців на пасивних
спостерігачів, позбавляє компетентного сприйняття парламентської
діяльності.

Має бути відпрацьований механізм врахування пропозицій грома

дян, спрямованих на удосконалення законодавства. До сьогодні такого

механізму не існує. Жодний комітет не має достатніх кадрових і мате

ріальних можливостей для здійснення цієї роботи і тому її практично

не веде. На пашу думку, доцільною була б активна співпраця парла

менту з громадськими організаціями, стимулювання останніх на моні

торинг громадської думки з актуальних питань законодавчого регулю

вання, тобто на активне представництво громадськими організаціями

інтересів виборців у парламенті. І

Ми переконані у необхідності запр№адасFння Національного реєстру
парламентських та урядових ініціативу де зосереджувались би найбільш
значимі проекти рішень парламенту та уряду для їх ґрунтовної громадської
апробації та популяризації. Це б сприяло підготовці громадської думки до
тих чи інших важливих соціальних рішень, було б їх своєрідною
громадською експертизою. Громадський резонанс на ті чи інші рішення міг
би слугувати своєрідним камертоном, який замінив би значною мірою
правовий експеримент по таких рішеннях.

Ведення реєстру також могло б бути забезпечене неурядовими громадськими
організаціями за підтримки парламенту та уряду. Практика оприлюднення
найбільш важливих проектів законів відома в багатьох країнах і вона має
позитивні сторони. Так, у США за допомогою комплексу процесуальних
правомочностей створена міцна система залучення представників
громадськості до нормотворчого процесу, однією з ланок якого є
загальнонаціональний реєстр, де накопичуються всі пропозиції до
проектів1. Найбільш часто проекти законів публікують-

1 Эволюция современного государства и права / В. К. Забигайло, О. В,
Зайчук, А. Н. Мироненко. – Км 1991. – С. 28.

190

191

ся у парламентських виданнях. Газети публікують проекти лише у випадку,
коли нормативний акт викликає значний громадський резонанс (у Польщі
такими проектами були проекти про аборти і соціальне страхування, в
Угорщині — про пенсії). Чимало країн використовують для поширення
текстів законопроектів Інтернет.

Конче необхідним вже сьогодні є забезпечення хоча б основних бібліотек
країни (Донецька, Харкова, Одеси, Львова) примірниками законопроектів,
які надходять на розгляд Верховної Ради України. Підвищення рівня
правової інформованості населення про наявні законодавчі ініціативи
могло б стати вагомим елементом правової просвіти, підвищення соціальної
активності громадян, зміцнення довіри до парламенту. Очевидно, що це
справило б позитивний вплив на усвідомлення суспільством множинності
шляхів вирішення проблем, які стоять перед ним, сприяло б пізнанню
специфіки парламентської діяльності.

Парламент має перейти на новий рівень взаємодії з виборцями. Оновлення
українського парламенту на основі змішаної виборчої системи і відмова
від імперативного мандата створили мові умови взаємодії між депутатами і
виборцями. Зв’язки між народними депутатами і виборцями дещо порушились.
Частина парламенту, яка обиралась на основі партійних списків, перестала
бути зв’язаною з конкретним виборчим округом, конкретними виборцями.
Порушення такого зв’язку за відсутності стійких демократичних традицій
парламентської демократії призвело до часткової втрати депутатами
відповідальності за дії у парламенті та рішення, які ними приймаються.
Тому потрібен час, аби відчуття такого зв’язку було відновлене.

Відновлення зв’язку потребують і депутати, які обирались за мажоритарною
системою, оскільки вони з відміною імперативного мандата також втратили
традиційний зв’язок з виборцями. Відчуття такої втрати спричинило спроби
багатьох народних депутатів відновити цей зв’язок за допомогою «визнання
наказів виборців», відкриття громадських депутатських приймалень
депутатами-пропорційииками в мажоритарних округах тощо. Відновлення
такого зв’язку повною мірою стане можливим через відновлення почуття
політичної відповідальності партій та народних депутатів на наступних
виборах, підтвердження політичної довіри до них з боку народу.

Вдосконалення політичної структурованості парламенту — нагальна потреба
українського парламенту. Парламент 1998 р. обрання засвідчив гігантське
зрушення у цьому питанні, оскільки був сформований на основі
мажоритарно-гіропорційного представництва, на відміну від парламенту
1990-1994 pp., який обирався за мажоритарною виборчою системою. Це дало
змогу сформувати на партійній основі фракції, які, в рамках
Погоджувальної ради фракцій, взяли на себе функцію політичного
узгодження рішень парламенту. Досвід діяльності парламентів інших країн
світу свідчить про те, що фракції є основним інститутом політичної
діяльності парламенту. Вони беруть па себе також тягар вироблення
політичних домовленостей. На їх основі лише й можливе формування стійкої
парламентської більшості (коаліції), здатної взяти на себе політичну
відповідальність перед виборцями за законодавчу політику. В окремих
країнах фракції мають право на про-

порційне представництво у керівництві парламенту (Франція, Швеція, Росія
та ін.), користуються широкими правами щодо формування порядку денного.

Сучасний стан політичної організації українського суспільства
характеризується наявністю значної кількості партій. Це спродукувало,
незважаючи на наявність чотиривідсоткового бар’єра на виборах, надмірне
політичне подрібнення політичних сил у парламенті (воно було примножене
застосуванням виборчої системи, її мажоритарною половиною, в результаті
чого.до парламенту були обрані представники двох десятків партій), а
також зумовило приблизний баланс сил між правими і лівими силами.

За умови значної кількості партій у суспільстві досягнення політичної
структурованості парламенту можливе шляхом запровадження пропорційної
системи. Ось чому нагальною потребою часу є правова регламентація
статусу політичних партій. На сьогодні недостатність такої регламентації
є очевидною. Прийнятий ще у 1992 р. Закон України «Про об’єднання
громадян» не вирішує багатьох проблем діяльності політичних партій, у
тому числі державного фінансування політичних партій, їх належної
реєстрації, статусу тощо. Це не може не позначитись на подальшій
політичній структурованості суспільства. Законодавство про політичні
партії має сприяти структурованості суспільства і парламенту.

Відчувається потреба законодавчого регулювання лобістської діяльності.
Лобіювання як об’єктивне явище є формою впливу з боку окремих громадян,
громадських організацій на прийняття рішень парламентом.

У багатьох країнах лобістська діяльність досить жорстко регулюється.
Так, у США з 1995 р. діє «Акт регулювання лобізму», за яким лобісти
повинні реєструватися у палатах, звітувати про свою діяльність та
дотримуватись умов лобістської діяльності. Санкції за невиконання цих
умов можуть досягати $ 50000 і. Досить жорсткими є й правила щодо
поведінки конгресменів у цій сфері2. У ФРН діє положення про реєстрацію
союзів та їх представників при бундестазі, яким регулюється «зовнішній»
лобізм3.

На сьогодні в Україні діє більш як 5000 громадських організацій, чимало
з яких активно працюють з парламентом з метою представлення і захисту у
законодавстві своїх інтересів. Парламентська практика знає такі
лобістські прийоми, як зустрічі з народними депутатами, збирання
інформації з окремих питань з метою використання її у правовому
регулюванні, надання професійних порад та участь у підготовці
законопроектів, проведення неофіційних заходів, залучення виборців

1 Лобіювання: позитивне чи негативне явище? // Вісник сприяння
парламентові

України. – 1996. – 10 грудня; Практика парламентаризму. – К., 1997. – С.
101.

2 Див.: Standing Rules of the Senate: Revised to January 1, 1996 // U.S.
Government

printing office. – Washington, 1995. – P. 53-67; Financial Disclosure
Instructions: Commit

tee on Standards of Official Conduct U.S. House Representatives //
Government printing

office. – Washington, 1997.

3 Смирнов В. В., Изотов С. В. Лоббизм в России и за рубежом:
политико-правовые

проблемы // Государство и право. – 1996. – № 4. – С. 113.

192

13-91308

193

до підтримки партії під час виборів та до фінансування виборчих компаній
тощо. Такі прийоми мають здійснюватися відкрито, бути прозорими для
громадськості з тим, щоб поставити під контроль поведінку і доходи
народних депутатів, виборчу компанію. Це унеможливить підкуп депутатів
та зробить парламентську діяльність соціально обгрун-тованішою,
сприятиме подальшому формуванню цивілізованого парламентаризму,
становленню парламенту як демократичного органу, зміцненню його зв’язків
з громадськістю. Відсутність унормованого лобізму призводить до багатьох
зловживань, оскільки групи підтримки тих чи інших законодавчих ініціатив
перетворюються на звичайних прохачів, а відносини між ними й депутатами
набувають корисливого характеру.

Потребує офіційного визначення поняття «парламентська опози

ція». Протягом 1990-1998 pp. окремі політичні сили у парламенті за

являли про свою опозицію політичному курсу Президента та уряду або

про незгоду з програмами Кабінету Міністрів. Однак політичні сили у

парламенті, які заявили про незгоду з урядовою політикою і про необ

хідність зміни політичного курсу в країні, не мають правового статусу.

Легалізація парламентської опозиції, на нашу думку, є необхідною.

Окремим законом чи змінами до Регламенту Верховної Ради необхідно

було б врегулювати порядок реєстрації парламентської опозиції, права

та обов’язки парламентської опозиції, гарантії здійснення опозиційної

діяльності. Це сприяло б політичному структуруванню парламенту

(поділу на парламентську більшість і парламентську опозицію), підви

щенню політичної відповідальності перед суспільством політичних сил

у парламент! за реалізацію їх програм, а також справило б позитивний

вплив на укрупнення політичних партій, сприяло б їх консолідації, на

лежному функціонуванню політичної системи суспільства. \

Перед Верховною Радою України чотирнадцятого скликання стоїть багато
складних завдань в сфері подальшого формування національної правової
системи. Не торкаючись питань вдосконалення окремих галузей
законодавства, спробуємо позначити основні напрями вдосконалення
національної правової системи.

Одним з таких напрямів є подальше узгодження українського законодавства
з вимогами Конституції України. В цьому зв’язку має бути прийнята низка
законів, які випливають з Конституції і стосуються прав людини, статусу
органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, суду, прокуратури,
слідства тощо.

Після прийняття нової Конституції України не було прийнято рішення про
проведення загальнонаціональної правової реформи, але за обсягом змін і
оновлення у системі органів державної влади і місцевого самоврядування,
що здійснюється на основі нової Конституції, є всі, підстави говорити
про загальнонаціональну правову реформу, яка охоплює парламентську,
адміністративну, судово-правову та муніципальну реформи.

Одним з важливих завдань, що стоять перед українським парламентом, є
інтеграція українського законодавства з законодавством Європейського
Союзу. Основним документом у цьому відношенні для України, яка прагне
асоційованого членства у найближчій перспективі

та входження до Європейського Союзу в кінцевому підсумку, є Угода про
партнерство і співробітництво (УПС) між Європейським Союзом та Україною,
підписана в Люксембурзі 16 червня 1994 р. Мета цієї Угоди — підтримка
зусиль України по зміцненню демократії і розвитку її економіки,
завершенню переходу до ринкової економіки. Сторони з повагою ставляться
до демократичних принципів та прав людини (як зазначено, зокрема, в
Гельсінському Заключному акті та Паризькій хартії для нової Європи), а
також до принципів ринкової економіки, визнали їх істотними елементами
цієї Угоди. Передбачено, що сторони будуть співпрацювати у питаннях
зміцнення стабільності та безпеки в Європі, додержання принципів
демократії, поваги і сприяння правам людини, в тому числі правам
національних меншин.

Президентом України 11 червня 1998 р. виданий Указ «Про затвердження
Стратегії інтеграції до Європейського Союзу», в якому визначені основні
пріоритети діяльності органів виконавчої влади на період до 2007 p.,
протягом якого мають бути створені передумови, необхідні для набуття
Україною повноправного членства у Європейському Союзі. Стратегія
інтеграції України до Європейського Союзу має забезпечити входження
держави до європейського політичного, економічного і правового простору
і отримання на цій основі статусу асоційованого члена, що є важливим
зовнішньополітичним пріоритетом України у середньостроковому вимірі.
Адаптація законодавства, зокрема, передбачає реформування правової
системи та поступове приведення його у відповідність із європейськими
стандартами і охоплює приватне, митне, трудове, фінансове, податкове
законодавство, законодавство про інтелектуальну власність, охорону
праці, охорону життя та здоров’я, навколишнє середовище, захист прав
споживачів, технічні правила і стандарти, транспорт, а також інші
галузі, визначені Угодою про партнерство і співробітництво. Важливий
чинник реформування правової системи України — участь України у
конвенціях, які встановлюють спільні для ЄС стандарти.

Великі завдання стоять перед парламентом у зв’язку з вступом України 9
листопада 1995 р. до Ради Європи. Висновок № 190 (1995), прийнятий
Парламентською Асамблеєю Ради Європи, встановлював певні зобов’язання
України перед цією організацією. Він передбачав реалізацію цих
зобов’язань протягом певного періоду після вступу України до Ради
Європи, однак не всі положення цього Висновку були реалізовані. Не
реалізовані до цього часу такі вимоги, як прийняття рамкового документа
про правову політику України у сфері захисту прав людини, нові
цивільний, кримінальний, кримінально-процесуальний,
цивільно-процесуальний кодекси, закон про політичні партії, рамковий
документ про правову та судову реформи, не проведена реформа Генеральної
прокуратури та пенітенціарної системи, реформа адвокатури, не
ратифіковано ряд Європейських конвенцій1.

1 Кабінет Міністрів України 20 липня 1996 р. прийняв постанову «Про
організаційні заходи, спрямовані на виконання зобов’язань України,
передбачених Висновком Парламентської Асамблеї Ради Європи від 26
вересня 1995 р. №190 щодо заявки України на вступ до Ради Європи», яка
передбачала виконання цих зобов’язань, у тому

194

із*

195

Виконання завдань, які стоять перед парламентом у сфері формування
національної правової системи, потребує серйозного науково-правового та
соціологічного обгрунтування рішень парламенту, а також відповідного
прогнозування результатів реалізації цих рішень.

Рішення парламенту мають грунтуватись на активному використанні
соціальної інформації, в тому числі соціальної статистики, інформації
про економічні процеси, соціологічних досліджень. Не секрет, що чимало
рішень приймалось в умовах жорсткого дефіциту часу, обмеженості
інформації, тому якість цих рішень не завжди була високою.

З метою посилення науково-правового забезпечення законотворчої
діяльності та обгрунтованості рішень парламенту було б доцільним
посилити вхідну парламентську експертизу законопроектів1, здійснювати
законотворчу роботу у парламенті на плановій, науковій основі,
вдосконалити механізм забезпечення парламенту соціальною інформацією,
залучати до законотворчої діяльності наукові сили та правові центри
країни, вдосконалити законодавчу основу розробки і прийняття
законодавчих актів.

2. Вдосконалення організаційно-правових та процесуальних засад

і нормативно-правової основи законодавчої діяльності Верховної Ради
України

Нормативно-правова основа законодавчої діяльності Верховної Ради
України. Прийняття нової Конституції України знаменувало новий етап у
формуванні правової системи України з точки зору не лише послідовного
проведення в чинному законодавстві конституційних з&ґ сад верховенства
права, пріоритету прав і свобод громадян, поділу влади і взаємного
стримування гілок влади, народного суверенітету, унітарної
децентралізації влади, обмеженого правління тощо, а й нових підходів до
здійснення законодавчої діяльності та законодавчого процесу у
парламенті, що зумовило необхідність серйозного вдосконалення
організаційно-правових засад і нормативної основи такої діяльності.

Непослідовність, хаотичність, суперечливість, порушення закономірностей
побудови системи законодавства, якими характеризувалась законодавча
діяльність протягом перших кількох років незалежності, багато в чому
пояснюються не тільки надзвичайно складним періодом трансформації
політичної, економічної та правової системи України, а й недосконалістю
організаційно-правових і процесуальних засад діяльності парламенту.

Парламент України тривалий час не мав відпрацьованих і стабільних
законотворчих процедур, від яких значною мірою залежить ефек-

числі розробку зазначених проектів актів, але не все з наміченого було
виконано в зазначені строки і не всі ініціативи були реалізовані через
Верховну Раду України.

1 Див.: Онопенко В. Яким має бути законодавчий процес… // Голос
України. -1998. – 10 липня.

тивність законодавства. Така важлива галузь права, як парламентське
право лише почала в Україні формуватися.

Процедура законотворчої діяльності і організаційно-правові питання
здійснення цієї діяльності мають базуватися на кількох ключових актах.
Починаючи з 1996 p., тобто після прийняття нової Конституції, такими
актами були, насамперед, Конституція України, а також закони про
комітети Верховної Ради України, про статус народного депутата України,
Регламент Верховної Ради України, деякі внутрішні акти Верховної Ради
України.

Особливістю законотворчої діяльності є те, що яким би не був масив
процедурних правил, визначальну роль в ній відіграють норми Конституції
України, а також норми матеріального права, насамперед, його
конституційної галузі.

Конституція визначає статус і повноваження парламенту, форми його
діяльності, порядок проведення пленарних засідань і функції комітетів,
порядок прийняття рішень, основи законодавчого регулювання суспільних
відносин. У порівнянні з Конституцією 1978 p., Конституційним Договором
між Президентом України та Верховною Радою України про основні засади
організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування
в Україні на період до прийняття нової Конституції України, нова
Конституція України затверджує принципи парламентаризму і відповідні
процедури здійснення законодавчої, законотворчої діяльності.

В новій Конституції упорядковані законодавчі повноваження парламенту,
ретельно визначено коло питань, які регулюються виключно законами (ст.
92), уточнено коло суб’єктів права законодавчої ініціативи (ст. 93),
оптимізована конституційно-правова основа діяльності постійних комітетів
(ст. 89), чітко визначені організаційно-правові форми роботи Верховної
Ради України (ст.-82-84). Конституційні положення щодо цих питань
отримали свій розвиток і конкретизацію в законах та інших актах
парламенту. Мова йде, насамперед, про прийняті або уточнені чинні закони
про вибори народних депутатів України, про статус народних депутатів
України, про Рахункову палату України, про Уповноваженого Верховної Ради
України з прав людини. Чекає своєї черги чимала кількість проектів
законів, зокрема, про лобіювання (чи лобістську діяльність), про
парламентську політичну опозицію, проект закону про регламент Верховної
Ради України, про нормативні правові акти тощо.

Одним з ключових актів, які врегульовують процедуру внесення
законопроекту до парламенту, розгляду його комісіями і на пленарному
засіданні Верховної Ради, доопрацювання та прийняття, є Регламент
Верховної Ради України. На сьогодні він діє в редакції від 27 липня 1994
р.1. Нова Конституція України передбачила, що порядок роботи Верховної
Ради України встановлюється Конституцією України та законом про
регламент Верховної Ради України (ст. 82). Тим самим дещо порушена
своєрідність визначення і регламентування порядку роботи парламенту.

1 Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 35. – Ст. 338.

196

197

Парламент майже у всіх країнах світу, як вищий представницький орган,
користується автономністю щодо визначення порядку своєї діяльності. Тому
його регламент встановлюється за власним правом і не потребує
додаткового санкціонування. Ось чому в конституціях досить часто
зазначається ця особливість регламентування законодавчої діяльності.
Наведемо кілька прикладів. Так, ст. 95 Конституції Туреччини від 7
листопада 1982 р. визначає, що Велика Національна Асамблея Туреччини
повинна проводити свою діяльність у відповідності з умовами Правил
Процедури, які складені нею1. Ст. 64 Конституції Італії встановлює, що
кожна палата парламенту приймає свій регламент абсолютною більшістю
голосів своїх членів2. В ст. 58 Конституції Японії також закріплюється
положення про те, що кожна палата «визначає процедуру ведення нарад, а
також правила внутрішньої дисципліни.»3 Така ж норма міститься і в
Конституції Іспанії4. Конституція Греції ще більше підкреслює
автономність парламентських процедур (ст. 65): «Парламент визначає
спосіб свого вільного і демократичного функціонування за допомогою
Статуту, який приймається на пленарному засіданні у відповідності до ст.
76 і публікується за розпорядженням голови Парламенту в Урядовій
газеті»5. Канадський парламент основним джерелом процедури теж має
регламенти палат, що приймаються палатами. Це ж стосується й Швейцарії6.

Винятком є Великобританія, парламент якої не має єдиного писаного акта,
в якому були б зафіксовані основні принципи внутрішньої організації
палат. Ці питання врегульовані постійними і сесійними правилами,
рішеннями спікера, збірником правил парламентських npov цедур «Трактат
Ерскіна Моя про право, повноваження і звичаї парламенту» (скорочено
«Ерскін Мей»)7, Аналогічне місце займає регламент^ і в німецькій
правовій традиції. У ст. 40 Основного Закону (або німецької Конституції)
проголошується, що «Бундестаг встановлює свої власні регламентські
принципи. В минулому парламент не завжди мав право незалежного рішення з
питань внутрішньої процедури. В першій половині XIX століття влада
хотіла мати вплив на форму парламентського регламенту. В 1848 р.
Національні Збори проголосили незалежність парламенту. Принцип цей був
сприйнятий наступними парламентами. В сучасній Німеччині він не
піддавався сумніву і гарантується Конституцією»8.

Разом з тим слід зазначити, що деякі країни регулюють парламентські
процедури актами у формі закону. Ця форма використовується для посилення
ролі регламенту, оскільки в результаті застосування

1 Цит. за: Мартииешо П. Ф., Кампо В. Конституційне право: порівняльні
джерела,

К., 1997. – Т. 1. – С 398.

2 Конституции государств Европейского Союза. – М., 1997. – С. 432.

3 Мартиненко П. Ф., Кампо В. Конституційне право: порівняльні джерела.
-ТІ.

С. 529.

4 Конституции государств Европейского Союза. – С. 387.

5 Там само. – С. 269.

6 Парламенты мира, – М., 1991. – С. 219, 471.

7 Там само. – С. 82 – 83.

8 Регламенты в парламентской практике. – Варшава, 1995. – С. 39.

парламентських процедур створюються закони. Але це країни, які не є
президентськими, або країни, в яких не запроваджена практика
санкціонування законів про регламент (Австрія, Швеція1). Парламент
Великобританії теж прийняв кілька законів, які врегульовують окремі
питання парламентської процедури. Але вони теж додатково не
санкціонуються2.

Цікаве спостереження з цього приводу наводить польський дослідник Л.
Гарлицький: «Існує ще одне рішення, можливо успадковане від
комуністичного розуміння ролі парламенту. Це система, в якій парламенти
набувають форму парламентського закону. Така ситуація зберігається до
цього часу в Чеській Республіці, а також у прибалтійських країнах
(Естонії, Литві) і, як передбачаю, в Латвії. Позначається також деякий
вплив шведської системи. Важко сказати, звідки виходить такий вплив, та
все-таки є держави, в яких застосоване таке рішення. Звичайно, форма
закону наділяє регламент більшою владою, надаючи парламенту менше
автономії, але проблема цієї автономії має бути обговорена як суттєва
риса, характерна для парламентів цього регіону»3.

Для України проблема посилення ролі парламентського Регламенту теж
існує, про що неодноразово говорилось на засіданнях парламенту. Мають
стати більш жорсткими вимоги до дотримання норм Регламенту. Процедура
повинна бути одним із факторів правового обмеження законодавчої влади,
фактором вдосконалення законотворчості. Всупереч цьому, порушення норм
Регламенту в практиці діяльності Верховної Ради стали настільки частими,
що на них перестали звертати увагу. Ця ситуація абсолютно недопустима і
зі створенням Конституційного Суду в орбіту його розгляду мають попасти
такі порушення. Незважаючи на існуючу у світі практику терпимого
ставлення судових інстанцій до таких порушень, їх масовість негативно
впливає на легітимність законодавчих актів, підриває довіру до
спроможності законодавчого органу слідувати виробленим процедурам.
Цілком справедливим є зауваження Дж. Хеллоуелла: «Якщо процедурний
спосіб ведення справ не передбачає обмеження якихось процесів, то чи
зможе він гарантувати (як спосіб дії) хоча би сам себе. І таке благо
повинно витікати неминуче з чогось, що перебуває за його межами»4.

Порушення Регламенту Верховної Ради відбувались всупереч його високій
юридичній силі (згідно ст. 1.О.2. Регламенту він має силу закону). Тому
просте переведення Регламенту в ранг закону не вирішить проблеми. Більше
того, оскільки Регламент перетвориться у закон про регламент, то він за
загальною схемою, встановленою ст. 94 Конституції для набрання законами
чинності, має бути підписаний Президентом (ст. 94).

1 Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты ; Пер. с
нем. – М,

1985. – С. 42; Парламенты мира. – С. 24, 520.

2 Парламенты мира. – С. 83.

3 Регламенты в парламентской практике. – С. 32 – 33.

4 Хэллоуэлл Дж. X. Моральные основы демократии. – М., 1993. – С. 51.

198

199

Особливою турботою парламенту України має стати забезпечення
нормативно-правової бази для розробки законопроектів. На сьогодні не
існує комплексного акта, який би врегульовував порядок виявлення
необхідності законодавчого регулювання тих чи інших суспільних відносин,
соціологічного, фахового забезпечення підготовки законопроектів, участі
в цьому процесі науковців, експертів, громадян. Можливо, таким актом міг
би стати закон про порядок розробки проектів законів.

Шляхи оптимізації законодавчого процесу. Основна ідея, яка має бути
покладена в основу роботи по уточненню Регламенту Верховної Ради, а
також в роботу по підготовці законопроектів, що регулюватимуть
законотворчу діяльність, організаційно-правові засади діяльності
Верховної Ради, — оптимізація законотворчого процесу. Така оптимізація
має досягатись кількома шляхами, у тому числі шляхом посилення гарантій
права законодавчої ініціативи, підвищення досконалості законопроектів,
які подаються на розгляд Верховної Ради України, скорочення термінів на
підготовку нескладних законопроектів, спрощення порядку проходження
законопроектів у Верховній Раді України. Розглянемо основні надрями
такої оптимізації.

Забезпечення реалізації права законодавчої ініціативи. Право
законодавчої ініціативи, передбачене ст. 93 Конституції України, — це
право на подання до Верховної Ради України на обов’язковий розгляд нею
законодавчої пропозиції, законопроекту чи поправки до законопроекту.
Процедура здійснення цього права встановлюється насамперед Регламентом
Верховної Ради України. Ним передбачено, що законопроекти, поправки до
них чи законодавчі пропозиції вносяться суб’єктами права законодавчої
ініціативи у письмовій формі. Законодавча пропозиція повинна містити
проект рішення Верховної Ради, який пропонується Верховній Раді для
прийняття. Пропозиції, внесені на адресу комітету Верховної Ради,
опрацьовуються ним в ході підготовки відповідних документів і на розгляд
Верховної Ради можуть не подаватися.

Регламент передбачає досить конкретні вимоги щодо супровідних документів
до законодавчих ініціатив. Так, зокрема, законодавчі пропозиції і
проекти законів вносяться разом з супровідною запискою, яка повинна
містити обгрунтування необхідності їх розробки і прийняття, а також
характеристику цілей, завдань та основних положень майбутніх законів,
вказівку на їх місце у системі чинного законодавства, а також на
очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосування.

У разі внесення законодавчої пропозиції, законопроекту або поправки,
реалізація яких потребує матеріальних або інших витрат за рахунок
державного чи місцевих бюджетів, додаються їх фінансово-економічне
обгрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат. Внесення
ініціативних законопроектів (крім тих, що вносяться Президентом та
урядом) супроводжується вказівкою на те, що ініціатор вносить
законопроект для врахування його положень основним по законопроекту
комітетом, або наполягає на його розгляді Верховною Радою у першому
читанні.

Конституційні законопроекти або конституційні положення (відповідно ті,
якими вносяться зміни, і ті, які потребують внесення змін до
Конституції) мають бути зазначені як такі.

Законодавчі пропозиції і проекти законів, що подаються на розгляд
Верховної Ради, мають відповідати й іншим вимогам, передбаченим
Регламентом Верховної Ради України, іншими актами, що визначають вимоги
до їх оформлення, змісту, структури та викладу.

В реальній практиці право законодавчої ініціативи досить часто
порушується. Законопроекти тривалий час не розглядаються комітетами і
Верховною Радою України. Більше того, окремі проекти можуть бути взагалі
не винесені на перше читання і через певний час зняті з розгляду. До
розгляду їх у першому читанні більшість з них доопрацьовується. При
цьому зміни можуть суттєво вплинути на зміст проекту. Виходячи зі змісту
права законодавчої ініціативи, передбаченого Конституцією, це право
реалізується не у комітеті, а у самій Верховній Раді України, тобто
практика доопрацювання проекту комітетом до першого читання є
неправомірною. Саме тому необхідно посилити гарантії реалізації права
законодавчої ініціативи через недопущення втручання в текст
законопроекту до розгляду його у першому читанні, надання права
суб’єктам права законодавчої ініціативи на спрощений порядок відкликання
законопроекту, представництво експертів від суб’єкта права законодавчої
ініціативи при розгляді проекту у комітеті та Верховною Радою України.

Посилення ролі комітетів і фракцій Верховної Ради України у
законотворчому процесі Посилення ролі комітетів у законотворчому процесі
нерозривно пов’язано з їх конституційним статусом. Згідно з чинною
Конституцією України комітети здійснюють законопроектну роботу, готують
і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної
Ради України. Разом з тим вони втратили одне з основних своїх прав —
право законодавчої ініціативи і тим самим впливу на вирішення долі
законопроектів, оскільки навіть при згоді комітету на винесення його на
розгляд Верховної Ради України така ініціатива реалізується через
окремих народних депутатів.

Зважаючи на викладене, потребує уточнення статус комітетів. На

наше глибоке переконання, позбавлення їх права законодавчої ініціа

тиви призвело до суттєвого зниження статусу комітетів та до певної

дезорганізації роботи. .

Повернення комітетам права законодавчої ініціативи не означає, що вони
мають використовувати це право для широкого доопрацювання проектів до
першого читання, що вони досить активно здійснюють до цього часу. Це, як
вже зазначалось, порушує конституційне право законодавчої ініціативи
суб’єктів такого права. З іншого боку, практика роботи українського
парламенту засвідчила, що пленарні засідання (а це дорогоцінний час)
досить часто використовувались нераціонально, для розгляду неактуальних,
недосконалих проектів законодавчих актів. Внаслідок цього законопроекти
повертались на доопрацювання з тим, щоб знову і знову бути розглянутими
і повернутими на доопра-

200

201

цювання. Окремі проекти по три і більше разів розглядались у першому
читанні, але так і не були прийняті.

Нагадаємо, що за умов існування Президії Верховної Ради Украї

ни функції своєрідного сита в процесі оцінки якості підготовки пода

них законопроектів покладались на неї. Так, згідно з п. 20 Положення

про порядок роботи з проектами законодавчих актів та матеріалами,

що містять законодавчі пропозиції, які подаються на розгляд Верховної

Ради України (затверджене Постановою Президії Верховної Ради

України від ЗО жовтня 1995 p.), Президія могла відхилити законопроект у
випадку, якщо:

встановлена невірогідність поданого суб’єктом права законодавчої
ініціативи фінансово-економічного чи іншого обгрунтування;

основні положення законопроекту суперечать правовим принципам
Конституції і законодавства України (за поданням комісії з питань
правової політики і судово-правової реформи);

у законопроекті є недоліки, пов’язані з оформленням законопроектів
(виявлені після його реєстрації);

прийняття законопроекту не належить до компетенції Верховної Ради
України;

законопроект втратив актуальність і суб’єкт права законодавчої

ініціативи не наполягає на його розгляді;

на поточній сесії вже було прийнято законопроект з того ж предмета
правового регулювання.

Заслін неякісним законопроектам мають поставити, насамперед,

комітети. У світовій практиці існує чимало варіантів дії комітетів у

такому разі. Так, за регламентами обох палат Конгресу США кожний комітет
отримує всі законопроекти згідно юрисдикції комітету і має абсолютне
право визначати їх подальшу долю. Єдина «складність» для комітету
«заволокітити» законопроект полягає у тому, що для звільнення комітету
взагалі від розгляду законопроекту потрібно зібрати Ч підписи 218 членів
Палати, що трапляється дуже рідко.

Майже аналогічною, хоча дещо більш гнучкою, є практика Японії. Кожний
законопроект обов’язково передається до відповідного комітету, і
комітету належить вирішити його долю. Однак якщо не менше 20 членів
парламенту надішлють запит до комітету протягом семи днів після
прийняття комітетом рішення про зупинення законопроекту, він має бути
представлений на розгляд пленарного засідання1.

Отже, перетворення комітетів у справжні «штаби» по виробленню
законотворчої політики у парламенті та відпрацюванню нормативно-правових
актів, а також у сито для відбору добре підготовлених проектів та
законодавчих пропозицій до них має бути зроблено таким чином, щоб не
порушувати право законодавчої ініціативи відповідних суб’єктів.

За нинішнім Регламентом комітети не спроможні запобігати розгляду не
підготовлених належним чином законопроектів. У наших умо-

1 Див.: Факти про Японію // Бюлетень посольства Японії в Україні. –
1995. –

№ 4. – С. 27.

вах можна було б, разом із поверненням їм права законодавчої ініціативи,
дати комітетам офіційні повноваження на погодження долі проекту з
суб’єктом права законодавчої ініціативи на етапі до його розгляду у
першому читанні та врегулювати процедуру такого погодження. Доцільно
було б закріпити за комітетом повноваження на доопрацювання поданого
законопроекту лише у разі згоди суб’єкта права законодавчої ініціативи
на внесення будь-яких змін і поправок до законопроекту чи спільне
доопрацювання.

Перехід до здійснення першого читання комітетами Верховної Ради України
на сьогодні, очевидно, не може бути реалізований не тільки через
усталену практику, що склалася в парламенті, а й через саму природу
права законодавчої ініціативи.

Особливо значною має бути роль комітетів при підготовці законопроекту до
другого і наступного читань. Саме на цьому етапі комітети мають
можливість суттєво скоротити кількість поправок до законопроектів, що
виносяться на друге читання. Це можливо шляхом активнішого використання
такої форми, як погодження поправок відповідними комітетами з авторами
(сказане зовсім не означає, що комітет вимагатиме погодитись з його
думкою).

Потрібно ширше використовувати практику узгодження законопроекту з
суміжними комітетами, предмети відання яких є близькими з темою проекту.
Це сприяло б більш високому рівню підтримки законопроекту при розгляді
його Верховною Радою на пленарному засіданні.

Від рівня роботи комітетів значною мірою залежить зняття проблеми
штучної альтернативності законопроектів. Так було з проектами законів
про вибори народних депутатів України, про статус міст Києва і
Севастополя, про засади внутрішньої і зовнішньої політики, про Кабінет
Міністрів України, про політичні партії тощо. На рівні комітету можна
було б активніше узгоджувати конкуруючі концепції правового регулювання
тих чи інших питань і активніше впливати на розробку альтернативних
проектів, залучаючи всі заінтересовані сторони до роботи над одним
проектом. Це дало б значну економію творчих сил і коштів, підвищило
рівень законодавчої роботи.

Не менш складною проблемою є необхідність підвищення ролі фракцій у
законодавчому процесі. Фракції мають вирішальним чином впливати на
узгодження інтересів і політичних позицій різних політичних сил,
визначати черговість розгляду законопроектів, узгоджувати порядок денний
сесії Верховної Ради України. З такою функцією фракції через
Погоджувальну раду фракцій, яка передбачена Регламентом Верховної Ради
України, поки що не справляються. Це відбувається тому, що Погоджувальна
рада не має вагомого впливу на розгляд питань порядку денного, а рішення
фракцій не мають не тільки статусу обов’язкових, а й реального впливу на
політичний процес у парламенті. Підвищення ролі фракцій (а це
закономірний процес в умовах політичного структурування парламенту) може
відбутися лише у тому випадку, коли вони стануть вагомим інструментом
погодження політичних позицій і законодавчої політики між політичними
силами, представленими у парламенті. Це підвищить їх роль і при
узгодженні

202

203

порядку розгляду питань Верховною Радою України, а Погоджувальна рада
фракцій працюватиме на постійній основі. Фракції могли б справляти
більший вплив на долю проектів при розгляді їх Верховною Радою України
через узгодження на засіданнях фракцій.

Спрощення процедури розгляду законопроектів Верховною Радою України. Зі
змістовної точки зору, нинішній Регламент Верховної Ради надто
ускладнений, громіздкий. Це досить часто перешкоджає оперативному
вирішенню питань і прийняттю законодавчих рішень. Намагаючись досягти
запланованого рішення, Верховна Рада припускалася численних порушень
Регламенту. На наш погляд, законодавчі процедури розгляду законопроектів
Верховною Радою мають бути, насамперед, суттєво спрощені.

Регламент Верховної Ради України щодо процедури розгляду законопроектів
слід оцінити як жорсткий. Регламентні процедури розгляду законопроектів
вимагають дотримання тривалих строків підготовки і розгляду. Спрощення
цих процедур можливе в обмежених випадках і здійснюється досить складно.
Так, Президент України при внесенні законопроекту може визначити його як
невідкладний, що тягне за собою позачерговий його розгляд. Це означає,
що питання про розгляд законопроекту має бути включене до порядку
денного засідань відразу після внесення законопроекту. При цьому
визнання законопроекту невідкладним (ст. 6.4.6 Регламенту Верховної
Ради) дає можливість скоротити терміни подання пропозицій до
законопроекту, поширення матеріалів до другого читання, але не більш як
наполовину.

Верховна Рада України з метою прискорення розгляду законопроекту також
може прийняти рішення про визнання будь-якого проекту невідкладним і за
власною ініціативою за процедурою ad hoc (щодо конкретного випадку)
прийняти рішення (згідно зі ст. 3.2.3 Регламенту рішення приймається не
менш як 2/3 депутатів складу Верховної Ради України) про відхилення від
вимог Регламенту, якщо це не суперечить Конституції і чинним законам.
Але й у випадку визнання законопроекту невідкладним терміни подання
пропозицій щодо законопроекту, який подається на перше читання чи
повторне перше читання, на друге та третє читання, на поширення
законопроекту серед депутатів на перше і наступні читання не можуть бути
скорочені більш ніж наполовину. На наш погляд, у Регламенті має бути
передбачено можливість використання спрощеної процедури розгляду
законопроектів.

Для вирішення зазначених проблем варто було б вивчити практику роботи
інших парламентів. Так, Регламент Сейму Республіки Польщі передбачає не
тільки скорочену процедуру відносно законопроектів, а й процедуру
розгляду термінових законопроектів. Перша здійснюється шляхом:
проведення першого читання негайно після отримання депутатами проекту;
проведення другого читання, без відсилки проекту до комісії; проведення
другого читання негайно після отримання депутатами надрукованої доповіді
комісії. А процедура розгляду термінових законопроектів ще більш
радикальна. Згідно зі ст. 56 «а»-56 «к» Регламенту терміновий проект
друкується негайно після його отримання, процедура його вручення
депутатам може замінюватись (у необхідних випадках) повідомленням про
потребу отримання його в канцелярії

Сейму. Розгляд таких законопроектів відбувається у двох читаннях.
Відповідно скорочуються терміни читань1.

Згідно зі Статутом Сейму Литовської Республіки від 17.02.94 при
застосуванні термінового порядку розгляду законопроекту скорочується
строк між стадіями розгляду проекту — розглядом в основному комітеті,
розглядом на засіданні Сейму, прийняттям. Ці проміжки часу повинні бути
не менше одного робочого дня і не більше трьох робочих днів. Конкретні
строки визначаються Сеймом у кожному окремому випадку, але в усіх
випадках розглядуваний проект членам Сейму має бути розданий не пізніше
ніж за день до засідання, на якому він буде розглядатись чи прийматись.
Більше того, є навіть особливо терміновий порядок. Рішення про його
використання приймається за ініціативою Президента Республіки, Голови
Сейму чи уряду більшістю голосів депутатів, які беруть участь у
засіданні, членів Сейму, якщо їх кількість перевищує 1/3 від загального
числа членів Сейму. Згідно з цим порядком після представлення
законопроекту починається процедура прийняття, а всі поправки повинні
бути представлені в письмовому вигляді не пізніше ніж за 2 години до
початку прийняття2.

В Палаті представників Конгресу США практично на всіх етапах проходження
законопроекту існують можливості скорочення строків його розгляду. Якщо
законопроект є невідкладним, керівництво може прийняти рішення про
пропуск певних етапів процесу і звернутися безпосередньо до комітету з
питань регламенту, який може розглянути та доповісти резолюцію, якою
будь-який комітет може увільнятися від розгляду, і за погодженням з
Палатою запропонувати законопроект для негайного розгляду. Що стосується
Сенату, то він не мас ніякого графіку розгляду законопроектів і щодо
кожного з них застосовується процедура одностайного схвалення і
«виснаження», оскільки дискусії можуть тривати дуже довго3.

Практика спрощення процедури розгляду законопроектів характерна для
багатьох країн, особливо тих, в яких відбувається глибока соціальна
трансформація. Це дозволяє оперативно і адекватно реагувати на вимоги
часу. Ми не є прихильниками механічного запозичення досвіду інших країн,
але він у поєднанні з аналізом рівня ефективності наших законодавчих
процедур переконливо свідчить, що оптимізація вітчизняного
законотворчого процесу через наближення його до реальних потреб назріла.

Посилення прав Кабінету Міністрів у законодавчому процесі. Особливих
гарантій потребує право законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів
України, виходячи з його провідної ролі у підготовці законопроектів і
місця в системі виконавчої влади.

Існуюча в Україні практика у сфері законодавчого процесу свідчить про
те, що права Кабінету Міністрів України є незначними за обсягом. Згідно
зі ст. 93 Конституції України Кабінет Міністрів корис-

1 Регламент Сейма Республики Польша. – Варшава, 1994. – С. 16-30.

2 Статут Сейма Литовськой Республики. – Вильнюс, 1994. – С, 86-87.

3 Нормотворчість: проблеми законодавчого регулювання : Мат. семінару
(Київ, 17

лютого 1997 p.). – К., 1997. – С. 44-45.

204

205

тується правом законодавчої ініціативи. Він може, як і будь-який інший
суб’єкт права законодавчої ініціативи, відкликати проект, якщо питання
про його розгляд не включене до порядку денного сесії Верховної Ради
України.

Зважаючи на практику, яка склалася, висновки на законопроекти уряд надає
на пропозицію комітетів. І лише якщо законопроекти передбачають нові
прибутки і видатки державного і місцевого бюджетів Кабінет Міністрів має
право оцінювати їх самостійно (ст. 6.3.7 Регламенту).

Чи є подібна практика характерною для змішаної форми правління в Україні
відповідно до нової Конституції України, і чи пов’язаний обсяг прав
уряду у сфері законодавчої діяльності з формою правління? Відповідь на
це запитання дозволить знайти додаткові можливості для забезпечення прав
Кабінету Міністрів у законодавчому процесі.

Аналіз взаємозв’язку форми правління з обсягом прав уряду у
законодавчому процесі свідчить про наявність певних закономірностей. В
умовах парламентської республіки уряд формується парламентом. Члени
уряду є одночасно й членами парламенту, а склад уряду відображає реальну
розстановку сил у парламенті. Це дозволяє уряду впливати на прийняття
рішень, більше того — фактично домінувати при визначенні законодавчої
політики держави (в чисто парламентських республіках близько 50
відсотків законопроектів вносить до парламенту уряд). В умовах
президентської республіки компенсація нетривкого зв’язку уряду та
парламенту, слабкого впливу уряду на парламент (уряд є незалежним від
парламенту в тому відношенні, що парламент не може оголосити недовіру
уряду чи достроково припинити його повноваження) відбувається за рахунок
міцних позицій президента щодо парламенту, який є главою не лише
держави, а й виконавчої влади. В умовах президентської республіки
президент здатний послідовно обстоювати інтереси виконавчої влади в силу
свого високого статусу, в тому числі шляхом здійснення активної
виконавчої полі- \ тики, видання указів і розпоряджень, ініціювання
законів, використання права вето на прийняті закони, застосування
різноманітних важелів тиску на законодавчу владу з метою досягнення
балансу між різними гілками влади.

Існує помилкове переконання, зумовлене хибним тлумаченням принципу
поділу влади, згідно з яким в умовах змішаної форми правління великої
потреби в присутності уряду у законотворчому процесі немає. Однак вона
існує і пов’язана з необхідністю відображення інтересів виконавчої влади
при обговоренні і прийнятті законів. Країни зі змішаною формою
правління, як правило, прагнуть до зміцнення ролі вищого органу
виконавчої влади. Про це свідчить досвід Франції. Згідно з Конституцією
Франції уряд користується широкими повноваженнями. Він може наполягати
на голосуванні своїх поправок, за членами уряду закріплено право на
внесення поправок до законопроектів, у будь-який час уряд може
відкликати законопроект. Існують серйозні процесуальні гарантії права
участі уряду в дискусіях по законопроектах на всіх стадіях його
розгляду.

В умовах змішаної форми правління, яка діє в Україні, особливість
правового статусу вищого органу виконавчої влади, яким згідно

зі ст. 113 Конституції України є Кабінет Міністрів України, полягає у
тому, що він, водночас, відповідальний перед Президентом України та
підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України.

Кабінет Міністрів України, з точки зору його формування і організаційних
зв’язків з парламентом, в умовах змішаної форми правління має значно
менший вплив на законодавчий процес та прийняття законодавчих рішень,
ніж в умовах парламентської форми правління, але він невиправдано малий
і у порівнянні з іншими країнами зі змішаною формою правління.

Посилення ролі Кабінету Міністрів України у законодавчому процесі є не
тільки доцільним, а й необхідним з точки зору Конституції України.
Зважаючи на те, що у змішаній системі за урядом залишається базова
функція для здійснення законодавчої діяльності, а саме — право
законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України), реалізація цієї
функції має бути забезпечена широким комплексом правових заходів.

Враховуючи вищевикладене, вважаємо за доцільне передбачити у процесі
підготовки закону про регламент Верховної Ради України такі положення:

обов’язковий розгляд законопроектів Кабінету Міністрів України у першому
читанні. Практика свідчить, що чимало урядових законопроектів чекає
своєї черги досить тривалий час через нерозгляд їх комітетами і
невнесення на розгляд Верховної Ради України. У зв’язку з цим доцільно
закріпити положення про те, що комітет не може відкладати розгляд
урядових законопроектів і підготовку висновків па них більше ніж на два
тижні;

заборона доопрацювання урядових законопроектів до розгляду їх у першому
читанні, оскільки цим порушується право законодавчої ініціативи Кабінету
Міністрів України. Практика доопрацювання до розгляду у першому читанні
законопроектів, які подаються на розгляд Верховної Ради України, набула
значного поширення. Однак така практика не узгоджується з правом
законодавчої ініціативи, передбаченим ст. 93 Конституції України, за
якою народний депутат, Кабінет Міністрів та інші суб’єкти права
законодавчої ініціативи користуються рівним правом такої ініціативи. А
це не дає права депутатам змінювати законодавчу ініціативу, проводити
доопрацювання урядових законопроектів до розгляду його парламентом у
першому читанні. Інше розуміння цього питання означало б, що Кабінет
Міністрів має право лише на поправки та пропозиції, а не на цілісні
законопроекти. Більше того, права на зміну урядових законопроектів немає
й у комітетів, оскільки за Конституцією вони взагалі не мають права
законодавчої ініціативи. Це не випливає також і з їх конституційних
повноважень (ст. 89). І тому уточнення, зміна чи кардинальна переробка
комітетом внесених урядом законопроектів прямо суперечить Конституції
України;

право Кабінету Міністрів України вимагати прискореного розгляду урядових
законопроектів. Законопроекти, подані Кабінетом Міністрів, не мають
гарантованого Регламентом права на прискорений розгляд. Конституція
України передбачила особливий порядок

206

207

розгляду Верховною Радою законопроектів, які визначені як невідкладні
Президентом України. Такі проекти розглядаються позачергово. Це означає,
що вони включаються до порядку денного Верховної Ради України і
розглядаються нею з відповідним скороченням термінів поширення серед
депутатів та розгляду у першому та наступних читаннях. Однак те, що
особливості реалізації права законодавчої ініціативи визначені у
Конституції України лише щодо Президента, виключає можливості
запровадження прискореної, у порівнянні зі звичайною, процедури розгляду
урядових законопроектів. Право на прискорений розгляд дозволило б
визнавати їх невідкладними, зменшувати строки їх поширення, обговорення
у комітетах і розгляду Верховною Радою України;

гарантування процесуального права представника уряду на участь у
дискусії щодо будь-яких законопроектів, що стосуються виконавчої влади
чи діяльності уряду, а також можливість участі в засіданнях Верховної
Ради України призначеного урядом експерта з того чи іншого
законопроекту. Тим самим уряд отримає можливість процесуально захищати
законопроекти, вчасно надавати необхідні пояснення, матиме реальні права
у законодавчому процесі, що підніме процедуру розгляду урядових
законопроектів на більш високий рівень;

надання окремим членам уряду права подавати свої поправки до будь-якого
законопроекту, що виноситься на друге читання. Це б дозволило підвищити
рівень обгрунтування у процесі другого читання законопроекту позиції
виконавчої влади, яка виконуватиме прийняті закони і яка, здійснюючи
управління в тих чи інших сферах виконавчої влади, глибоко обізнана з
проблемами правового регулювання суспільних відносин. Поправки членів
уряду слід розглядати як урядову ініціативу, яка не має статусу
законодавчої пропозиції. Тому надання такого права на поправки не
означатиме, що члени уряду мають право законодавчої ініціативи;

надання Кабінету Міністрів права вимагати голосування під час другого
читання урядових законопроектів окремо лише урядових поправок (процедура
так званого блокованого голосування), запровадження процедури
голосування урядових проектів з обмеженим обговоренням на другому і
наступних читаннях на вимогу Кабінету Міністрів, а також можливості
повторного обговорення законопроекту на вимогу Кабінету Міністрів під
час будь-якого з читань проекту. Процедура блокованого голосування
означає, що у разі неприйнятного для Кабінету Міністрів розвитку
обговорення і голосування поправок до законопроекту, які спотворюють
його суть чи бачення його змісту з позиції Кабінету Міністрів, під час
другого читання законопроекту на вимогу Кабінету Міністрів окремо на
голосування виносились би лише його поправки. Обмеження обговорення може
полягати у наданні Кабінету Міністрів права ініціювати обмеження
обговорення урядових проектів під час розгляду їх у другому і наступних
читаннях. Ці заходи дозволять Кабінету Міністрів (як органу, який втілює
у своїй особі вико-

навчу владу і який її представляє у парламенті) при прийнятті закону
використати «останній шанс» для його прийняття, захистити позицію
виконавчої влади, а тим самим зробити виконання майбутнього закону
реалістичним;

визнання права Кабінету Міністрів вимагати відкликання урядового
законопроекту у будь-який час до прийняття законопроекту у першому
читанні. За існуючою у Верховній Раді України практикою і вимогами
Регламенту Верховної Ради України відкликання законопроекту суб’єктами
права законодавчої ініціативи можливе лише до включення його до порядку
денного сесії Верховної Ради України. Після включення &о порядку денного
сесії Верховної Ради законопроект може бути відкликаний лише за згодою
Верховної Ради України. На наш погляд, у даному випадку цей порядок має
бути змінений. В умовах швидкої трансформації управлінських відносин з
метою приведення їх у відповідність до потреб часу досить часто виникає
необхідність уточнення внесених законопроектів. Було б доцільним
обмежувати можливості відкликання законопроекту не часом включення його
до порядку денного, а часом до розгляду його у першому читанні;

закріплення права Кабінету Міністрів на здійснення експертизи усіх
законопроектів, які подаються народними депутатами України. Це положення
є надзвичайно важливим з огляду на роль і місце Кабінету Міністрів у
системі виконавчої влади (зважаючи на те, що переважна частина
законодавчих актів вимагає фінансово-економічного обгрунтування та
експертного висновку щодо економічної доцільності введення тієї чи іншої
норми). Тому потрібно встано-\ вити правило, згідно з якими кожний
законопроект, поданий народни-т*т депутатами України до того чи іншого
комітету, після схвалення його профільним комітетом подається на
експертизу до Кабінету Міністрів України, який зобов’язаний розглянути
законопроект протягом місяця і повернути з експертним висновком. У разі
неподання такого висновку законопроект має розглядатися за загальною
процедурою.

На наш погляд, зазначені пропозиції, окрім посилення ролі Кабінету
Міністрів у законодавчому процесі, сприятимуть оптимізації законодавчого
процесу, формуванню досконалої системи законодавства.

Додаткова нормативно-правова регламентація процедури слухань у
комітетах. Процедура проведення слухань у комітетах врегульована
недостатньо повно, що впливає на ефективність слухань (окремі положення
щодо парламентських слухань у комітетах Верховної Ради України викладені
у Законі України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995
р. зі змінами від 14 липня 1997 p.). Вона передбачає, що слухання
проводяться, як правило, відкрито за наявності не менше трьох членів
комісії. Слухання проводиться в межах одного робочого дня (якщо не
вирішено продовжити його) і завершується прийняттям рішення з
обговорюваного питання. Всупереч вимогам законодавства, слухання
проводяться не лише у комітетах (є й загаль-нопарламентські слухання).

208

14 — 91308

209

Слід зазначити, що парламентські слухання не мають високої ефективності.
Публічне обговорення і публічне визнання недоліків у тих чи інших
сферах, виявлені зловживання посадових осіб не стали дієвим засобом
впливу на ефективність урядової діяльності і запобігання порушенням
закону, як це відбувається у багатьох парламентах. Так, американський
конгрес, який досить часто застосовує процедуру парламентських слухань,
перетворив її в дієвий засіб контролю за здійсненням державної політики,
підвищення ефективності та результативності урядової діяльності,
розслідування порушень закону з боку уряду та окремих посадових осіб
(згадаймо Уотергейт чи Іран-контрас). Такі слухання проводяться
комітетами досить часто. Лише за післявоєнний період проведено 31 гучне
розслідування, а у 60-80-х роках ця цифра подвоїлася1.

Лише комітетом з асигнувань палати представників 98-го конгресу
проведено за два роки 720 слухань у комітеті та підкомісіях, заслухано
10215 свідків, опубліковано 225 томів матеріалів загальним обсягом
202767 друкованих сторінок2. У Регламенті Державної Думи Федеральних
Зборів Російської Федерації парламентським слуханням присвячена окрема
глава3. На парламентських слуханнях комітетів можуть виноситися
законопроекти, що вимагають публічного обговорення, міжнародні договори,
які представлені на ратифікацію, проект федерального бюджету і звіт про
його виконання, інші найважливіші питання зовнішньої і внутрішньої
політики. Досить докладно визначено коло посадових осіб, які мають право
брати участь у парламентських слуханнях, порядок їх проведення.

З метою посилення регламентації процедури проведення слухань у комітетах
слід було б підняти рівень правової регламентації цих слухань,
закріпивши їх порядок у Регламенті Верховної Ради України. Потрібно було
б також визначити статус акта, який приймається за результатами слухань.
Необхідно також підвищити відповідальність посадових осіб за порушення,
виявлені в ході слухань. Регламент Верховної Ради України мав би
остаточно визначити правомірність загальних парламентських слухань.

Вдосконалення порядку підписання законів та введення їх в дію. Перш ніж
позначити проблеми, які існують в цих питаннях, викладемо конституційну
логіку підписання і введення законів у дію. Підписання закону Головою
Верховної Ради України є кінцевим етапом законотворчого процесу в
парламенті, який свідчить про те, що Верховна Рада України виявила свою
волю щодо регулювання суспільних відносин, яка належним чином оформлена.

Після прийняття закону наступає, згідно з Конституцією України,
завершальна стадія законотворчого процесу — введення в дію (надання
чинності) закону. Ця стадія відбувається поза парламентом і здійснюєть-

1 Вісник програми сприяння парламентові України. – 1995. – № 4. – С. 5.
.

2 Парламенты мира. – С. 317.

3 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания – парламента Рос

сийской Федерации. – М., 1994. – С. 22-24.

ся Президентом України. Президент України протягом п’ятнадцяти днів
після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно
оприлюднює або повертає зі своїми вмотивованими і сформульованими
пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.
Президент може, таким чином, прийняти до виконання і оприлюднити закон
(ця процедура відома у світі як промульгація, тобто як юридичний акт,
який офіційно стверджує, оголошує і оприлюднює факт прийняття закону до
виконання і забезпечення такого виконання) або застосувати так зване
право відкладального вето. Повторний розгляд цього закону здійснюється
невідкладно, тобто у першочерговому порядку.

Якщо Верховна Рада України погодилася з зауваженнями Президента України,
який повернув закон для повторного розгляду у парламент, до закону
вносяться відповідні зміни і доповнення. Якщо Верховна Рада України не
згодна з зауваженнями Президента і відхиляє їх, то для прийняття такого
рішення потрібно не менше двох третин голосів від конституційного складу
Верховної Ради.

Закон набирає чинності через десять днів з дня офіційного оприлюднення,
яке здійснюється Президентом, якщо інше не передбачено самим законом,
але не раніше дня його офіційного опублікування. Це означає, що
неопубліковані закони не можуть вводитись в дію, тобто породжувати,
змінювати чи припиняти правові відносини. Така серйозна конституційна
гарантія спрямована на захист прав фізичних і юридичних осіб і
відповідає конституційно-правовим положенням, закріпленим у ст. 57
Конституції, за якими кожному гарантується право знати свої права і
обов’язки, а закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права
і обов’язки громадян, не доведені до відома населення в порядку,
встановленому законом, є нечинними.

Практика застосування вето відома багатьом країнам і є природним поділом
повноважень між парламентом і главою держави. Слід підкреслити, що не
всі науковці згодні з такою думкою. Окремі з них вважають, що процедура
вето Президента суттєво порушує процесуальні права парламенту. Л.
Кривенко, зокрема, вважає, що таким чином «конституційно і фактично
глава держави стає домінантною фігурою у сфері реалізації парламентської
функції, піднімається над «єдиним органом законодавчої цлади» саме в тій
сфері, яка, відповідно до принципу поділу влади, належить цьому органу.
Вето Президента, заперечуючи закон, піднімається над законом, є
перешкодою введення його в дію. Отже, відкладальне вето Президента стає
вирішальним повноваженням у здійсненні законодавчої функції єдиної
державної влади»1.

На нашу думку, вето Президента не порушує суверенітету парламенту та не
ущемлює його права. Така практика є цивілізованим способом збалансування
впливу на законодавче регулювання суспільних відносин. Аналізуючи
інститут права вето президента у США, професор

1 Кривенко Л. Розподіл влад і процесуальні права парламенту // Віче. –
1998. –

№ 3. – С 17.

210

14*

211

В. Шаповал зазначає, що право вето, «це двосічна зброя, надмірне
використання якої може не тільки призвести до політичної кризи, а й
порушити існуючий у державному механізмі баланс між його найважливішими
ланками. Тому вето намагаються насамперед розглядати як засіб
компромісного узгодження позицій між цими ланками, як інструмент не
тиску, а впливу з боку виконавчої влади на законодавчий процес»1.

У багатьох країнах світу оприлюднення і введення законів у дію є справою
виконавчої гілки влади. Так, у монархіях (Канада, Велика Британія,
Японія), закони підписує монарх або його представник, у всіх інших
країнах — президент або формально (Німеччина), або з правом вето
(Франція, США, Італія). В останньому випадку вето долається простою
більшістю (Італія) або двома третинами голосів (США). І навіть після
введення закону в дію він може бути скасований на референдумі громадян
(Італія) або визнаний таким, що суперечить делегуванню повноважень
(Франція), після чого він розглядатиметься Конституційним судом.

Конституційний порядок підписання законів в Україні і введення їх у дію
викликав чимало непорозумінь при його реалізації, створив багато
практичних і теоретичних проблем. В процесі реального застосування цих
конституційних положень виявились серйозні протиріччя, які полягали у
тому, що Президент України неодноразово повертав до Верховної Ради
законопроекти мотивуючи це порушенням процедури прийняття законів,
порушенням процедури подолання вето Президента. Тим самим законодавчий
процес щодо окремих законів тривалий час не міг завершитися. Це було
зумовлено, на нашу думку, спробою Президента «вольовими» методами
вирішити проблеми, пов’язані з прийнятими Верховною Радою законами. Не
погоджуючись з прийнятими законами, Президент накладав на них вето і
навіть коли вето долалось повертав їх до Верховної Ради повторно,
користуючись статусом глави держави або обґрунтовуючи це порушеннями
процедури прийняття законів. Такі дії Президента є порушенням норм
Конституції України, як в частині повноважень Президента, так і природи
вето Президента, яке має застосовуватись у визначеному Конституцією
порядку.

Спори з приводу порушення процедури прийняття закону має вирішувати
Конституційний Суд України. Отже, після використання процедури вето,
Президент, маючи сумніви щодо дотримання процедури прийняття закону,
повинен звертатися до Конституційного Суду з відповідним поданням про
визнання конкретного закону неконституційним.

Слід зазначити, що механізм вирішення спорів між Президентом і Верховною
Радою України щодо прийняття законів і їх підписання, викладений у
Конституції, недостатньо ефективно спрацьовував через відсутність сталої
практики, традицій судового вирішення протиріч через Конституційний Суд.

Результатом спроб позасудового вирішення зазначених спорів стало
недодержання строків підписання Президентом законів, порушення процедури
підписання законів, процедури розгляду повернутих Президентом законів, а
в кінцевому підсумку — ускладнення законодавчого процесу. Побічний
результат такого становища — розробка квазіправо-вих пропозицій
впровадження законів в умовах виникнення протиріч між Президентом і
Верховною Радою. До них слід віднести спробу розмежування термінів
оприлюднення і опублікування законів.

Згідно з проектом закону «Про закони і законодавчу діяльність в
Україні», розробленим Інститутом законодавства Верховної Ради України і
внесеним до Верховної Ради України народним депутатом України В.
Стретовичем, передбачалось, що за Президентом залишається право на
оприлюднення законів через засоби масової інформації шляхом повідомлення
про їх підписання, а право на опублікування законів, після підписання
Президентом України, в офіційних виданнях надається Верховній Раді
України (частина 3 ст. ЗО і частина 1 ст. 31 проекту).

Некоректним було і положення проекту про те, що повернення Президентом
для повторного розгляду закону, прийнятого повторно не менш як двома
третинами від конституційного складу Верховної Ради України, не
допускається (частина 8 ст. ЗО). Адже Конституцією України в ст. 94
чітка встановлюється зобов’язання Президента України підписати в такому
разі закон і оприлюднити його. І справа полягає не в тому, щоб вводити
додаткові законодавчі заборони, а лише в до-тримашіі існуючого
конституційного порядку.

Протиріччя, що виникають між Президентом і Верховною Радою, не можуть
бути вирішені поза судовою владою, поза Конституційним Судом, оскільки
ні Президент, ні Верховна Рада не мають особливих повноважень для
вирішення спору на свою користь. І їм не залишається нічого іншого, як
узгоджувати свої позиції, домовлятись.

На нашу думку, з метою вдосконалення інституту вето Президента слід було
б відмовитись від кваліфікованої більшості голосів, необхідної для його
подолання. Політична неоднорідність Верховної Ради України настільки
висока, що подолання будь-якого вето Президента виявляється надзвичайно
проблематичним, а це блокує законодавчий процес. В результаті цього
конче необхідні закони не будуть вводитися в дію. Натомість виникне
спокуса підмінити акти законодавства різноманітними підзаконними актами,
що не може не позначитися на принципі верховенства законів у системі
нормативно-правових актів — одного з найважливіших принципів правової
держави. Тому прийняття норми про подолання вето Президента простою
більшістю голосів сприяло б оптимізації законодавчого процесу, а також
узгоджувалось би з конституційною практикою більшості країн світу.

1 Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. – К., 1997, – С.
237.

212

213

3. Реалізація принципів правової держави у сфері виконавчої влади

Права, свободи громадян та закон як чинники обмеження виконавчої влади.
Важливий для правової держави теоретичний висновок щодо обмеження
правами та свободами громадян державної влади (який базується на
уявленнях про суверенітет народу, договірний характер відносин між
владою і громадянином, на уявленнях про державну владу як владу,
делеговану самим народом) має особливе значення для виконавчої влади.
Досвід функціонування державного механізму свідчить, що найбільша питома
вага правопорушуючого масиву нормативно-правових актів зосереджена у
сфері виконавчої влади. Оскільки переважно через канали виконавчої влади
відбувається реалізація прав і свобод громадян, на цю сферу припадає
найбільша кількість фактичних порушень прав і свобод громадян. Це не
випадково.

Виконавча влада для виконання своїх функцій наділена великими
повноваженнями, що поширюються на всі сфери суспільного життя. Ось чому
принцип обмеження виконавчої влади правами й свободами громадян не
повинен бути лише гаслом. Для того, щоб держава була по-справжньому
правовою, він повинен неухильно дотримуватись в реальній практиці.

Іншим фактором обмеження влади має бути закон. Виконавча влада, з огляду
на правовий характер держави, який вимагає поділу влади і визнає право
на прийняття законів виключно за законодавчою владою, зобов’язана
дотримуватись закону і, таким чином, обмежена законом.

Принцип верховенства закону означає, що органи виконавчої влади
зобов’язуються діяти на основі та на виконання Конституції і законів
України, тобто закон має переважну силу над рішеннями виконавчої влади.
У зазначеному принципі проявляється не лише демократичне управління
державою (яке полягає у тому, що найбільш важливі рішення приймаються
законодавцем, парламентом як представницьким органом), а й правовий
характер держави, який вимагає поділу влади на законодавчу і виконавчу,
що є важливою гарантією дотримання прав і свобод людини та недопущення
узурпації влади.

Дії і рішення органів виконавчої влади обумовлені законом, тобто вони
мають законну основу. Навіть всі дискреційні повноваження виконавчої
влади (можливість приймати рішення на вільний розсуд) мають грунтуватись
на законі.

Конституційною основою принципу зв’язаності (обмеження) дій і рішень
виконавчої влади законом є ст. 19 Конституції України, згідно з якою
органи виконавчої влади, її посадові особи зобов’язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією
та законами України.

Ми не будемо аналізувати стан дотримання законів чи прав і свобод людини
з боку органів виконавчої влади. Зосередимося на найваж-

ливіших, з нашої точки зору, проблемах нормативно-правового регулювання
у сфері виконавчої влади.

Дотримання конституційної вимоги щодо регулювання прав і основних свобод
громадян виключно законом, збільшення питомої ваги законів у системі
нормативно-правових актів. Слід насамперед зазначити, що існує сфера
регулювання виключно законом (ст. 92 Конституції України). Та
законодавець може приймати закони і з інших питань, не зазначених у цій
статті. Виконавча влада діє на основі закону, але це не означає, що
законом мають регулюватись всі відносини. Загальним правилом, очевидно,
має бути регулювання законом найважливіших для суспільства, особи і
громадянина питань.

У західній літературі застосовується поняття «змінна клаузула»
(змінюване застереження): чим важливіше питання для суспільства і
громадянина, тим жорсткіші вимоги висуваються до законодавчої влади.
Тобто чим невигіднішими будуть наслідки для суспільства і громадянина,
тим точніше має бути сформульована норма законодавчою владою.
Регулювання суспільних відносин на основі цього принципу — прерогатива
виключно парламенту.

Поза межами компетенції парламенту, визначеної зазначеними чинниками,
відкривається поле для підзаконного регулювання іншими органами влади, в
тому числі органами виконавчої влади.

Органи виконавчої влади діють на основі як чинних законів, так і власної
компетенції, яка також визначена законом, оскільки органи виконавчої
влади не можуть діяти на основі свого власного права. Нормативно-правові
акти органів виконавчої влади, таким чином, стають, з одного боку,
актами конкретизації норм законів, а з іншого — первинними актами,
Прийнятими на основі власної компетенції. Однак і в останньому випадку
межі, зміст і масштаби нормотворчих повноважень органу виконавчрї влади
визначаються законом.

Сучасний стан нормативно-правового регулювання суспільних відносин
свідчить про збільшення питомої ваги законів, але співвідношення між
кількістю законів і підзаконних актів ще далеке від оптимального. Багато
важливих для суспільства питань регулюється підза-конними актами. Велика
кількість потрібних законів взагалі відсутня, а у багатьох з них не
досягнута необхідна глибина регулювання суспільних відносин, що тягне за
собою заповнення наявних прогалин відомчими нормативними актами. .

Незважаючи на вимогу Конституції про те, що права й свободи громадян
регулюються виключно законом, чимало житлових, сімейних, трудових,
пенсійних прав, прав у сфері свободи слова та підприємницької
діяльності, інших прав і свобод громадян на сьогодні визначаються
підзаконними актами. Так, одне з найважливіших питань у сфері реалізації
права на житло — правила обліку громадян, які потребують поліпшення
житлових умов, до цього часу регулюється постановою Уряду від 11 грудня
1984 р.1 В цій сфері діє ряд інших постанов Кабінету Міністрів України.

1 Див.: Збірник постанов Уряду УРСР. – 1984. – № 12. – Ст. 8.

214

215

У сфері трудового права ситуація аналогічна. Величезна кількість
трудових прав, зокрема, прийняття на роботу, трудовий стаж,
розслідування нещасних випадків регулюються постановами Кабінету
Міністрів. Ними визначається порядок проходження різноманітних видів
служби, надання відпусток, питання зайнятості. Чимало підзаконних актів
діє в сфері одного з ключових прав громадян — права на відшкодування
шкоди, завданої працівнику на виробництві. Зокрема, Правила
відшкодування власником підприємства, установи, організації або
уповноваженим ним органом шкоди, заподіяної працівникові ушкодженням
здоров’я, пов’язаним з виконанням ним трудових обов’язків, теж
затверджені постановою Кабінету Міністрів України. Цей перелік можна
продовжувати.

Слід зазначити, що права і свободи громадян часто-густо регулюються не
тільки постановами Кабінету Міністрів України, а й актами міністерств і
відомств. Так, Положення про порядок забезпечення житловою площею в
Національній гвардії України затверджене наказом командувача
Національної гвардії1. Чимало відомчих актів такого роду діяли до
прийняття нової Конституції і тому мають бути переглянуті з врахуванням
принципу регулювання окремих питань виключно законом, в тому числі прав
і свобод громадян.

Регулювання законом конституційних прав і основних свобод громадян має
доводитись до такого рівня конкретизації, щоб не тільки забезпечити
реальне функціонування правовідносин на основі закону, а й не залишити
місця для підзаконного, а тим більше відомчого, нормативного
регулювання. За відомчим регулюванням у цьому відношенні має залишитись
реалізація законодавства, прийняття актів застосування закону.

Проблеми підзаконного регулювання існують не лише у сфері регулювання
прав і свобод громадян. Потрібно в цілому змінити співвідношення обсягів
регулювання законом і підзаконними актами. Закон не став поки що актом
переважного регулювання тих чи інших прав і свобод громадян. Його норми,
за традицією, ще досить часто залишаються надзвичайно абстрактними,
нормами-принципами. Як і раніше, у конкретизуючих актах міститься значно
більше норм, ніж у законах, і саме вони, як правило, регулюють
відносини. Іншими словами, відомче нормативне регулювання має значно
більше поширення ніж законодавче.

На сьогодні до зміни такої ситуації психологічно, організаційно і
юридично не готова не тільки виконавча, а й законодавча влада. Адже для
прийняття законів з високим рівнем конкретизації потрібна якісна зміна
всієї законопідготовчої роботи, побудована на новій теоретичній
концепції закону. Такий закон має передбачати необхідний інструментарій
для його безпосереднього застосування і не потребувати конкретизуючих
інструкцій і директив. Саме в цьому напрямі, до речі, можливе якісне
спрощення законодавства і посилення його реалістичності. Мова йде про
те, що до сьогодні більшість законів не є життєздатними

Офіційний вісник України. – 1998. – № 23. – Ст. 85S.

не стільки через хибні політичні рішення, скільки через ускладненість,
суперечливість, алогізм юридичних конструкцій їх реалізації (дуже часто
доведених до абсурду), надмірну абстрактність.

Іншою умовою реалізації правових принципів у сфері виконавчої влади є
реформування (уточнення юридичної природи) адміністративно-правових
відносин. Тривалий час вони ототожнювались з відносинами, пов’язаними з
адміністративною відповідальністю, тобто накладенням на громадянина
різноманітних стягнень за адміністративні правопорушення. Такий підхід
призвів до необгрунтованого приниження значення і відповідної
регламентації управлінських відносин. Адже вважалось, що адміністративне
право регулює не адміністративні відносини, а відносини, пов’язані з
накладенням адміністративних стягнень.

Однак адміністративне право – це галузь публічного права,

пов’язана з функціонуванням публічної влади, державного управління.

Регулювання державного управління є серцевиною розуміння адмініс

тративного права. При такому підході адміністративне право стає ре

гулятором управлінської (адміністративної) діяльності, відповідним

чином регулює адміністративні процедури, порядок здійснення управ

лінської діяльності по виробленню і прийняттю управлінських рішень

(актів), їх виконанню та контролю за їх виконанням. Такий підхід по

требує, по-перше, вирішення питання про реформування великого ма

сиву актів, що ототожнюються сьогодні з адміністративним правом,

оскільки встановлюють адміністративну відповідальність громадян.

Існуючі в цій сфері акти є складовими Кодексу про адміністративні

правопорушення, а також існують як самостійні галузеві нормативно-

правові акти. ч /

Реформа зазначеного масиву законодавства має бути здійснена у напрямі
скасування необгрунтованих видів адміністративної відповідальності,
спрощення процедури притягнення до такої відповідальності, уточнення
термінології.

Новий зміст адміністративно-правових відносин сприятиме онов-. ленню як
інструментарію, так і нормативно-правової бази цих відносин.

Умовою реалізації принципів обмеження виконавчої влади є участь громадян
у прийнятті рішень цими органами. Здійснення владних повноважень, у тому
числі-шляхом прийняття рішень органами виконавчої влади, має специфічні
форми. Це професійна діяльність, здебільшого на засадах суворої
ієрархії, яка супроводжується персональною відповідальністю за
вироблення рішень та їх реалізацію. Однак це не означає відсторонення
громадян від участі у виробленні рішень. Ширше має використовуватись
практика оприлюднення і публічного обговорення за участю представників
відповідних органів влади важливих урядових рішень, рішень міністерств і
відомств. Особливо важливе значення фактор співучасті у виробленні
рішень має на місцевому рівні, де вирішуються найзлободенніші проблеми
життя людей, і відкритість виконавчої влади та готовність враховувати
інтереси та позицію людей є прямим доказом демократичності влади.

216

217

Одним з каналів реалізації участі громадян у виробленні та прийнятті
рішень органами виконавчої влади є звернення і пропозиції громадян,
право на які надається Законом України «Про звернення громадян». У цьому
відношенні має бути суттєво вдосконалена не лише існуюча практика роботи
зі зверненнями і пропозиціями громадян, які повинні слугувати не для
виправдання того чи іншого рішення, а реально враховуватися в
адміністративних рішеннях, бути засобом їх апробації.

Необхідно подолати традицію відчуження від громадської думки, яка має
глибоке коріння в нашій дійсності і бере початок у домінуванні держави
над особою. Хорошим показником зміни такого відношення може слугувати
хоча б незначне розширення практики проведення референдумів з важливих
як місцевих, так і державних питань. Цей інститут показав свої могутні
потенції на етапі визначення долі української незалежності 1 грудня 1991
р.

Велике значення для реалізації принципів обмеження виконавчої влади має
контроль громадськості за виконанням адміністративних рішень. Цей
контроль має здійснюватись не лише у формі оскарження рішень окремими
громадянами з метою захисту їхніх особистих прав і свобод, як це
передбачено чинним законодавством (ст. 4 Закону України «Про звернення
громадян»). Слід було б подумати над запровадженням у законодавство
такої юридичної процедури, як громадський запит, який мав би
виконуватись у визначених процедурних рамках і гарантувати громадянам
отримання належної інформації про рішення органів виконавчої влади, їх
дії тощо. Адже не секрет, що приховування інформації та відмова від
співпраці з громадянами стали дуже поширеними.

Доцільно надати громадянам можливість оскарження адміністративних
рішень, які стосуються не тільки конкретних прав і свобод громадян, а й
загальних громадських інтересів, що певним чином можуть ущемлювати права
й свободи конкретного громадянина.

Контроль за рішеннями адміністративних органів повинен передбачати
підвищення рівня гласності при їх прийнятті, їх належне доведення до
відома населення. Дуже часто громадяни дізнаються про прийняті важливі
адміністративні рішення, які стосуються їх інтересів, лише на етапі їх
впровадження і тому висловити свою позицію не мають можливості.
Практично не використовується така форма, як громадські звітування
посадових осіб щодо їх діяльності та рішень, що ними приймаються.

Впровадження досконалих і ефективних процедур реалізації прав громадян
та вирішення адміністративно-правових спорів є одним з показників
дотримання прав і свобод громадян, правової держави. Не випадково
найдрібніші дії та акти виконавчої влади стають предметом значної уваги
у законодавстві багатьох країн. Так, Кодекс адміністративного
провадження Польщі від 14 червня 1960 р.1 надзвичайно скрупульозно
регулює таке болюче питання, як отримання довідок. Поря-

док видачі довідок в цьому Кодексі викладено з точки зору гарантій для
громадянина від необгрунтованого зволікання. Він забороняє вимагати
довідки для підтвердження фактів або юридичного стану, які відомі
органові за родом його діяльності або які орган може встановити на
підставі тих записів, реєстрів чи інших даних, які він має, або на
підставі офіційних документів, наданих заінтересованою особою для
ознайомлення (паспорт, реєстраційні посвідчення тощо). Цей Кодекс
передбачає навіть можливість оскарження відмови у видачі довідки (ст.
29). В Угорщині на орган, який допустив порушення в громадських
адміністративних справах, вищий орган може накласти грошовий штраф у
розмірі до тридцяти тисяч форинтів і розпочати дисциплінарний процес
проти зазначеного органу1.

З огляду на велику кількість відомчих актів, зокрема підзаконних, які
приймаються в останні роки, і на формування офіційного ставлення до
підзаконного регулювання як фактора позитивного упорядкування і
контролю, вірогідність запровадження зазначених спрощених процедур в
системі адміністративно-правових відносин є досить проблематичною. Тому
проблема не може бути вирішена виключно шляхом відмови від підзаконного
нормативно-правового регулювання, як це інколи пропонується. Лише
частково ця проблема може бути вирішена шляхом позбавлення права окремих
відомств приймати нормативио-правові акти, а також послідовної
реалізації конституційного принципу щодо громадян: «дозволено все, що не
заборонено законом», запровадження ефективних процедур оскарження рішень
адміністративних органів. Останній аспект, на який покладається багато
надій, в умовах загальної забюрократизованості чиновницького апарату і
судів не матиме великого ефекту, якщо не буде переглянутий загальний
підхід до підзаконного правового регулювання та адміністративних
процедур.

На сучасному етапі передбачається можливість адміністративного
оскарження рішень, дій і бездіяльності органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, об’єднань
громадян, засобів масової інформації, їх посадових осіб як у
позасудовому, так і в судовому порядку.

Вище ми вже розглядали правові засади функціонування цього правового
інституту як ознаки правової держави. У даному випадку проаналізуємо цей
інститут з точки зору ефективності відповідного законодавства. Правовою
основою для його функціонування є Закон України «Про звернення громадян»
та норми глави 31-А Цивільного процесуального кодексу України. З точки
зору ефективності цих норм і процедур, їх ефективність є недостатньою.
Слід, насамперед, вказати на загальні недоліки законодавства у цій
сфері. Вони полягають у тому, що у законодавстві не має досконалих
процедур оскарження адміністративних рішень і дій.

Адміністративні відносини розглядаються через призму адміністративних
правопорушень громадянином чи особою та накладення стягнень, а не в
контексті функціонування адміністрації та оскарження її

1 Див.; Dziennik Ustaw. – 1960. – N. ЗО. – Poz. 168.

1 Див.: Magyar Kdzldny. – 1991, – S. 2860.

218

219

рішень, тобто адміністративне право має суто каральне спрямування і не
розвивається як галузь законодавства, покликаного регулювати
управлінські відносини (саме в такому вигляді функціонує адміністративне
право на Заході). Оскарження рішень і дій в адміністративній сфері
розвивається в межах інституту звернень громадян і особливого
провадження — у цивільному процесі. Це не може не позначитись на
сприйнятті зазначених інститутів.

Інститут звернень громадян, який функціонує на основі ст. 40 Конституції
України, Закону «Про звернення громадян», продовжує радянську традицію,
тобто розглядає звернення переважно як інструмент участі громадян в
управлінні державою, а не інструмент захисту їх прав і свобод. Цей закон
не передбачає чіткої системи предметної компетенції, у зв’язку з чим
немає можливості чітко визначити відповідального за розгляд конкретної
справи. Отже чиновник на власний розсуд може розглянути заяву,
відмовитись від її розгляду або передати до іншої інстанції.

Контроль за адміністративними рішеннями у позасудовому порядку на
сьогодні позбавлений чітких процесуальних засад. У взаємовідносинах
адміністративного органу і громадянина існує процесуальна
нерівноправність сторін, яка зводить їх до відносин між адміністратором
і прохачем. Особа не має гарантованих можливостей доступу до інформації,
пов’язаної з реалізацією її прав (в тому числі можливості отримувати
копії службових документів). Відсутні процедури гласного розгляду спору,
не врегульовані процедурні права особи на обов’язковий розгляд справи за
її участю, не врегульоване питання представництва за дорученням особи в
адміністративному органі, строки розгляду справ в адміністративних
органах досить тривалі. Чиновники практично не несуть відповідальності
за порушення у сфері розгляду звернень громадян. Досвід функціонування
інституту звернень громадян свідчить про те, що притягнення посадових
осіб до відповідальності за зволікання, необгрунтовану відмову,
байдужість і навіть хамство у захисті прав і свобод громадян є
надзвичайною рідкістю. В останні роки у сфері надання громадянам послуг
спостерігається різке зниження рівня етичного і професійного спілкування
представників органів виконавчої влади з громадянами.

В Указі Президента України «Про заходи щодо забезпечення прав громадян
на звернення» від 19 березня 1997 р. констатується зростання кількості
звернень громадян до Президента України, центральних і місцевих органів
виконавчої влади зі скаргами на відсутність належного реагування на них
з боку посадових осіб. Причому «значна частина цих звернень своєчасно не
розглядається або взагалі залишається без розгляду, окремі посадові
особи формально і бездушно ставляться до вирішення життєво важливих
питань громадян, у т. ч. і найменш соціально захищених, що викликає їх
справедливе обурення, недовіру до органів влади, компрометує ці
органи…»1.

З метою усунення зазначених недоліків, суттєвого поліпшення розгляду
заяв і скарг громадян доцільно прийняти законодавчий акт про
адміністративну процедуру, який би регулював питання прийняття рішень
органами виконавчої влади по зверненнях і скаргах громадян. Така ідея
міститься у Концепції адміністративної реформи, розробленої під
головуванням екс-президента Л. Кравчука і покладеної в основу проведення
адміністративної реформи, згідно Указу Президента України від 22 липня
1998 р. «Про заходи щодо запровадження Концепції адміністративної
реформи в Україні»1. За умови належного опрацювання цього акта
пропонується включити його до адміністративно-процедурної частини
узагальнюючого Адміністративного кодексу України.

Концепцією передбачено також прийняття закону України про управлінські
послуги громадянам. В цьому законі можна було б не тільки регламентувати
основні повноваження органів виконавчої влади і місцевого самоврядування
щодо надання послуг громадянам при реалізації їх конституційних та інших
прав і свобод, а й надати гарантії захисту прав і свобод громадян в
органах державної влади при наданні управлінських послуг (через
встановлення юридичної відповідальності посадових осіб, вирішення
організаційних питань надання таких послуг тощо).

Запровадження адміністративної юстиції в Україні також є важливою умовою
реалізації принципів обмеження виконавчої влади. Юстиція, в тому числі
адміністративна, традиційно сприймається громадянами як каральна
система. Для цього є чимало підстав. Адміністративна юстиція в
нинішньому вигляді — це провадження у судах справ щодо вчинених окремими
громадянами правопорушень. Вона поки що не є судовим механізмом захисту
прав і свобод громадян від незаконного втручання з боку адміністративних
органів та відновлення порушених прав. Предметом адміністративної
юстиції, сформованої на нових засадах, ма^ть/бтатХрішення органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх дії або
бездіяльність, які порушують права і свободи людини і громадянина.
Системою органів адміністративної юстиції має стати мережа
адміністративних судів. Питання про їх запровадження в Україні давно
обговорюється юридичною громадськістю. В процесі підготовки до
проведення адміністративної реформи потреба створення адміністративної
юстиції набула офіційного звучання. Поетапне формування адміністративних
судів, як форми контролю за виконавчою владою, та підготовка
Адміністративно-процесуального кодексу були передбачені Концепцією
адміністративної реформи.

Запровадження адміністративної юстиції потребує не лише кардинальної
зміни поглядів на сутність адміністративно-правових відносин, а й
виконання великого обсягу законодавчих робіт.

Досвід нормотворчої діяльності органів виконавчої влади свідчить, що
найбільша питома вага порушень прав і свобод людини і громадянина
припадає на етап прийняття нормативних актів органами вико-

1 Голос України. – 1997. – 25 березня.

Урядовий кур’єр. – 1998. – 25 липня.

220

221

навчої влади (урядом, міністерствами, відомствами). Це зумовлює
необхідність жорсткого унормування, насамперед законом, процедури
підготовки, прийняття і вступу в силу підзаконних нормативно-правових
актів.

Особливістю нормативно-правової регламентації порядку підготовки,
прийняття і введення в дію підзаконних актів є те, що законом мають
регулюватись найважливіші питання з тим, щоб на його основі кожним
нормотворчим органом були прийняті акти, які регулювали б особливості
нормотворчості цим органом.

У формі закону мають регулюватися такі питання, як види (класифікація)
актів органів виконавчої влади, їх юридична сила (ієрархія актів),
технічні вимоги до підготовки проектів (внутрішнє узгодження, порядок
використання відсилок, структура, рубрикація та нумерація), мовні та
термінологічні стандарти, стиль, порядок здійснення нормотворчого
процесу (принципи нормотворчого процесу, стадії і етапи, суб’єкти,
основи планування та розробки проектів, порядок внесення проектів,
порядок розгляду та обговорення проектів, науково-правова експертиза),
прийняття нормативного акта, введення його в дію, реєстрація.

На основі закону кожним иормотворчим органом може бути прийнятий
підзаконний акт, що регулював би питання нормотворчої процедури, які
властиві лише цьому органу і мають так звану місцеву прив’язку.
Практика, до речі, йде таким шляхом.

Сьогодні порядок підготовки і розгляду проектів указів і розпоряджень
Президента України регулюється Положенням про порядок підготовки і
внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, затвердженим
Указом Президента України від 20 серпня 1993 р.1, постанов і
розпоряджень Кабінету Міністрів України — Положенням про підготовку
проектів постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України,
затвердженим постановою Кабінету Міністрів від 8 липня 1993 р.2
Міністерство юстиції України у 1993 р. розробило Рекомендації з питань
підготовки, подання на державну реєстрацію, юридичного обліку та
зберігання нормативних актів міністерств, інших органів державної
виконавчої влади, органів господарського управління і контролю, які були
схвалені постановою № 13 колегії юстиції України від 17 червня 1993 р.
Ці рекомендації мають обов’язковий для інших міністерств і органів
характер і застосовуються, зокрема, при підготовці нормативних актів,
які: видаються на виконання рішень органів законодавчої і виконавчої
влади, за їх дорученням або випливають з компетенції, встановленої
положенням (статутом) про відповідний орган; регулюють відносини
підприємств та організацій в системі міністерст-

ва чи органу, який видає акт; видаються разом або за узгодженням з
іншими міністерствами чи органами. Зазначені Рекомендації досить
докладно регулюють питання організації роботи над проектом (питання
роботи комісій та робочих груп, що створюються для роботи над проектом,
залучення фахівців), порядку складання проекту, його видання та
підготовки до подання на державну реєстрацію, обліку та зберігання
нормативних актів, порядку ведення контрольних примірників збірників
нормативних актів тощо.

У системі питань, пов’язаних з нормативно-правовою регламентацією
порядку прийняття підзаконних актів, вагоме місце з точки зору
дотримання прав і свобод громадян займають питання їх правової
експертизи, опублікування, реєстрації.

Експертиза урядових і відомчих актів має бути спрямована на встановлення
відповідності чи невідповідності їх Конституції та законам України,
оптимізацію їх змісту.

Системної офіційної експертизи проектів урядових нормативних актів до
останнього часу не було. За окремими дорученнями таку експертизу
здійснювало Міністерство юстиції України1. Що стосується експертизи
актів міністерств і відомств, то вона була запроваджена Указом
Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію
нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої
влади»2 і поєднувалась з реєстрацією нормативно-правових актів
міністерств і відомств. Зазначимо, що лише у 1996 р. було зареєстровано
799 таких актів (у 1995 р. — 290)3.

Згідно з Положенням про Міністерство юстиції України, затвердженим
Указом Президента України від ЗО грудня 1997 р.4, зазначене Міністерство
здійснює експертизу (готує висновки) щодо відповідності Конституції і
законам України, вимогам нормопроектної техніки проектів законів, інших
актів законодавства, які подаються на розгляд Верховної Ради України,
Президента України, Кабінету Міністрів України; нормативно-правових
актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Очевидно, що здійснення офіційної обов’язкової експертизи Міністерством
юстиції є виправданим і вона має здійснюватись і надалі. Однак необхідно
запровадити на постійній основі також наукову експертизу найбільш
важливих, відомчих та урядових законопроектів. Така експертиза має
здійснюватись відповідно до законодавства України, яке регулює питання
наукової та науково-технічної експертизи в частині статусу, повноважень
та відповідальності експертів, статусу їх експертних висновків, а також
гарантій об’єктивності експертизи та

1 Це Положення діє на сьогодні в редакції від 10 вересня 1994 p.,
затвердженій

Указом Президента від 10 вересня 1994 р. (див.: Збірник указів
Президента України. –

К.( 1994. – Вип. 3. – С 189-193.

2 Зібрання постанов Уряду України. – 1993. – № 12. – Ст. 254 (з
наступними змі

нами і доповненнями, внесеними постановами Кабінету Міністрів від 16
лютого 1998 р.

і 4 червня 1998 р. (див.: Офіційний вісник України. – 1998. – № 7. – Ст.
244; № 22. –

Ст. 812).

1 «Біла книга» (Інформаційний звіт Міністерства про діяльність у 1996
році).

«Зелена книга» (Офіційна доповідь Міністерства, що містить пропозиції
стосовно перс

пектив розвитку в 1997 році). – К., 1997. – С. 62.

2 Збірник указів Президента України. – К., 1992. – Вип. 4. – С 5-6.

3 «Біла книга» (Інформаційний звіт Міністерства про діяльність у 1996
році).

«Зелена книга» (Офіційна доповідь Міністерства, що містить пропозиції
стосовно перс

пектив розвитку в 1997 році). – С. 62.

4 Збірник указів Президента України. – К., 1997. – Вип. 4. – С. 295-304.

222

223

реалізації її висновків. Експертиза дозволила б розв’язати проблему
об’єктивного аналізу і оцінки урядових і відомчих проектів на основі
сучасного рівня наукових знань, використання зарубіжного досвіду.

Контакти Уряду і Міністерства юстиції України з наутовими та експертними
установами Європи останнім часом значно розширились, однак проблема ще
остаточно не знята. Тому науково-експертне забезпечення урядової і
відомчої нормотворчості, як вагомого фактора реформування масиву
підзаконних нормативно-правових актів і навіть всієї
адміністративно-правової реформи, яка здійснюється на основі нової
Конституції України, на порядку денному залишається.

Порядок опублікування підзаконних нормативно-правових актів та набрання
ними чинності регулюється на сьогодні на основі Указу Президента України
«Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та
набрання ними чинності» від 10 червня 1997 р. з наступними змінами від 4
грудня 1997 р.1 Цей Указ визначає порядок оприлюднення
нормативно-правових актів, які приймає Верховна Рада України, Президент
України, Кабінет Міністрів України.

Слід зазначити, що згаданий Указ порушує Конституцію України. Згідно з
п. 12 частини 1 ст, 92 Конституції України організація і діяльність
органів виконавчої влади визначається виключно законом. Отже,
опублікування і введення в дію нормативно-правових актів органів
виконавчої влади має регулюватись законом. Крім того, цей Указ порушує
ст. 57 Конституції України, в якій зазначається: закони та інші
нормативно-правові акти, що визначають права та обов’язки громадян,
мають бути доведені до відома населен і тя у порядку, встановленому
законом.

Пунктом 5 зазначеного Указу встановлено (як загальне правило), що
нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з
моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не
передбачений цими актами. На наш погляд, слід було б запровадити
загальну практику введення в дію актів у будь-якому випадку не раніше
моменту оприлюднення (опублікування). Адже між введенням багатьох актів
в дію, моментом прийняття і доведенням їх до відома тих, кого вони
стосуються, може пройти певний час, що може призвести до порушення прав
та інтересів багатьох суб’єктів підприємницької діяльності. Тому
загальний порядок введення в дію актів Верховної Ради України і
Президента України, який полягає у тому, що ці акти набирають чинності
через десять днів після дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не
передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування, мав би
бути поширений і на акти Кабінету Міністрів України.

Є недоліки і в питанні оприлюднення та набрання чинності актів Кабінету
Міністрів, які стосуються прав і свобод громадян. Указ передбачає, що
такі акти Кабінету Міністрів набирають чинності не ра-

1 Збірник указів Президента України. – К., 1997. – Вил. 2. – С 166-168;
Вип. 4. -С 225,

ніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. Це положення
суперечить принципу регулювання прав і основних свобод громадян виключно
законом. Адже за логікою пункту 1 ст. 92 Конституції Кабінет Міністрів
не має права приймати такі акти.

Порядок оприлюднення нормативно-правових актів міністерств і відомств і
набрання ними чинності на сьогодні законом не врегульований. Згідно з п.
4.4 наказу Міністерства юстиції № 74/5 від 26 листопада 1997 р. «Про
затвердження Порядку проведення державної реєстрації відомчих
нормативних актів та включення їх до Єдиного державного реєстру
нормативних актів у Міністерстві юстиції України», який був прийнятий на
основі Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативних
актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади»1 та
постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. «Про
затвердження Положення про державну реєстрацію нормативних актів
міністерств та інших органів державної виконавчої влади»2, нормативні
акти, які занесені до Державного реєстру, набувають чинності через 10
днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку
набуття ними чинності. Після реєстрації вони публікуються згідно з
Указом Президента України «Про опублікування актів законодавства України
в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України»3.

Як свідчить аналіз зазначених підзаконних актів, ними досить поверхово і
не завжди коректно регулюються питання опублікування відомчих актів.

Зважаючи на викладене, потреба в упорядкуванні процедури опублікування
та набрання чинності такими актами саме за допомогою закону, а не
підзаконних актів, є досить гострою. Адже багато з них стосуються прав і
свобод громадян; від їх своєчасного доведення до відома тих, кого вони
стосуібтьсяк залежить забезпечення прав суб’єктів господарювання,
належне функціонування державних установ.

Завершуючи короткий огляд Проблем реалізації принципів правової держави
у сфері виконавчої влади, хочемо наголосити на тому, що якісні зміни у
цьому процесі можливі лише за умови зміни самої ідеології здійснення
виконавчої влади, виконавчих функцій заради забезпечення прав і свобод
особи. Це зумовить розвиток відповідних правових механізмів реалізації
цих .прав, наповнить форми здійснення виконавчої влади новим змістом.
Сподіваємося, що адміністративна реформа, яка здійснюється сьогодні на
основі нової Конституції України, сприятиме цьому.

1 Збірник указів Президента України (жовтень-грудень 1992 року), – К.,
1992. –

С. 5-6. Цей Указ діє зі змінами, внесеними Указом Президента від 21
травня 1998 р.

(Офіційний вісник України. – 1998. – № 20. – Ст. 727).

2 Зібрання постанов Уряду України. – 1993. – № 1-2, – Ст. 28.

3 Офіційний вісник України. – 1997. – № 1-3. – С. 3.

224

15 — 91308

225

4. Незалежність судової влади як гарантія правової держави

Утвердження правової держави значною мірою залежить від судової влади,
оскільки судова влада не просто стосується всіх без винятку аспектів
функціонування правової держави, а справляє на них вирішальний вплив.

Судова влада є інституційною характеристикою правової держави, важливою
гілкою влади в системі поділу влади. Судова влада тісно пов’язана з
принципом верховенства права. Більше того, його реалізація неможлива без
судової влади, правосуддя. Забезпечуючи правосуддя, судова влада
доводить, що суспільство має правову державу.

Принагідно зазначимо, що судовий порядок застосовується і до вирішення
спорів між окремими гілками влади за допомогою Конституційного Суду
України як єдиного органу конституційної юрисдикції, хоча спори щодо
природи Конституційного Суду ще не завершені. В конституційно-правовій
теорії не склалась єдина думка щодо статусу Конституційного Суду
України: як органу конституційного контролю чи органу з подвійною
природою (як органу конституційного контролю і органу правосуддя)1. Поза
правосуддям неможливо реалізувати у повному обсязі принцип верховенства
Конституції і законів держави. Вони негайно будуть підмінені відомчими
інструкціями та урядовими директивами.

Рівень правосуддя визначає також рівень захисту прав і свобод громадян.
Судові гарантії прав і свобод особи є найбільш значимими, оскільки
вирішення спорів судом здійснюється у таких формах і за допомогою таких
засобів, які мають на меті досягнення справедливості. Правосуддя, на
відміну від відомчого і кабінетного розгляду спорів, вирішує їх
публічно, неуиереджено, на основі змагальності.

Правова держава, таким чином, як частково, так і в цілому не може бути
реалізована без незалежної судової влади. Ось чому незалежності судової
влади у демократичних суспільствах приділяється багато уваги. Цей аспект
діяльності судової влади постійно знаходиться в полі зору і міжнародних
організацій. Велику увагу опрацюванню принципів судової незалежності
приділяє ООН і професійні організації юристів. Одним з найважливіших
документів ООН у цій сфері є Основні принципи незалежності судових
органів, схвалені резолюціями 40/32 та 40/46 Генеральної Асамблеї ООН
від 29 листопада та 13 грудня 1985 р.2 Цими принципами, які мають
гарантуватись державою і

1 Див.: Козюбра М. L Конституційний Суд в системі органів державної
влади //

Державно-правова реформа в Україні. – К., 1997. – С. 20-25; Шаповал В.
Конституцій

ний Суд України: місце в державі і роль у соціумі //Український правовий
часопис. –

1998. – №3 – С. 38; Шаповал В. Конституційний Суд України: охоронець
чи творець? //

Юридичний вісник України. – 1998. – 19-25 березня.

2 Див.: Права людини і професійні стандарти для юристів в документах
міжна

родних організацій. – Амстердам ; Київ, 1996. – С. 28-31. (Основні
принципи були

прийняті Конгресом ООН, який відбувся у Мілані (Італія) 26 серпня – 6
вересня

1985 р. -А. 3.).

закріплюватись у конституції та законах, є вирішення судовими органами
переданих їм справ безстороиньо, на основі фактів і відповідно до
закону, без будь-яких обмежень, неправомірного впливу, спонукання,
тиску, погроз або втручання, прямого чи непрямого. Судові органи
володіють компетенцією стосовно всіх питань судового характеру і мають
виняткове право вирішувати, чи входить передана їм справа до їхньої
компетенції, що визначається законом. Не повинно мати місце неправомірне
чи несанкціоноване втручання в процес правосуддя; судові рішення,
винесені суддями, не підлягають перегляду.

Кожна людина має право на судовий розгляд у звичайних судах або
трибуналах, які застосовують встановлені юридичні процедури. Не повинні
утворюватися трибунали, що не застосовують належним чином встановлені
юридичні процедури, з метою підміни компетенції звичайних судів або
судових органів. Принцип незалежності судових органів дає їм право і
вимагає від них забезпечення справедливого ведення судового розгляду і
дотримання прав сторін. За суддями, як і за іншими громадянами України,
визнано право на свободу слова, віросповідання, асоціацій і зборів, які,
користуючись цими правами, мають поводитись таким чином, щоб забезпечити
повагу до своєї посади і зберегти неупередженість та незалежність
судових органів. Судді мають право на організацію суддівських асоціацій
для охорони своїх інтересів, удосконалення професійної підготовки і
збереження суддівської незалежності.

Особливе значення має кваліфікація, підбір та підготовка суддів.

Особи, які претендують на судові посади, повинні мати високі мораль

ні якості і здібності, необхідну кваліфікацію в галузі права. Методи

підбору суддів повинні гарантувати від призначення суддів за непра

вомірними мотивами. При підборі- суддів не допускається будь-яка

дискримінація за ознаками раси, кольору шкіри, статі, релігії, переко

нань тощо. \

Судді, яких обирають чи призначають, мають гарантований термін
повноважень до виходу на пенсію ч^завершення строку повноважень. Вони
також користуються правом на справедливий розгляд звинувачень або скарг
на них, а рішення про дисциплінарне покарання, усунення від посади чи
звільнення повинні бути предметом незалежної перевірки.

Зазначені принципи притаманні багатьом іншим міжнародно-правовим
документам, зокрема, Декларації прав людини, прийнятій 10 грудня 1948 р.
Генеральною Асамблеєю ООН, Міжнародному пакту про громадянські і
політичні права, Міжнародному пакту про економічні, соціальні і
культурні права від 1966 p., Європейській конвенції з прав людини від
1950 p., численним спеціальним конвенціям ООН і Ради Європи (щодо
захисту прав дитини, проти катувань та інших жорстоких нелюдських або
принижуючих гідність видів поводження і покарання тощо).

Чимало зусиль для вдосконалення незалежності суду та вироблення
відповідних принципів доклала Міжнародна асоціація юристів та Міжнародна
комісія правників, які підготували Сіракузький проект

226

15*

227

принципів незалежності судочинства (1981 р,) та Декларацію з незалежного
судочинства, прийняту Всесвітньою конференцією з питань незалежності
судочинства в Монреалі (Канада)1. Мова йде про три найважливіші складові
такої незалежності: матеріально-фінансову, організаційну та кадрову.

Матеріально-фінапсова незалежність — матеріальне і фінансове
забезпечення судових установ на такому рівні, який давав би можливість
належного виконання судових функцій.

Організаційна незалежність — організаційна відокремленість і
організаційно самостійне функціонування судових органів від органів
законодавчої та виконавчої влади, недопущення їх виливу на судові
органи.

Кадрова незалежність — наявність таких умов формування суддівського
корпусу, за яких суд формуватиметься на професійній основі, і будь-який
неправомірний вплив на його формування буде унеможливлений.

В Україні незалежність судової влади лише обростає реальними механізмами
забезпечення. Протягом багатьох років принцип незалежності судової влади
лише декларувався і не був підкріплений реальною практикою. Судова влада
залежала від інших органів влади (як партійних, так і законодавчих),
виконувала роль каральної системи, а не правосуддя.

Відношення до судової влади змінилося лише в процесі демократизації
суспільного життя після 1985 p., хоча реальні зміни у функціонуванні
судової системи сталися значно пізніше, а деякі її вади не подолані
донині. Очевидні зрушення, пов’язані з поліпшенням регламентації
діяльності судової влади (цей аспект ніколи не був вирішальним для
правосуддя у пострадянських державах, в яких декларування та ідеалізація
правових явищ була надзвичайно досконала).

У 1990 р. почався активний процес вироблення нової судової системи і
впровадження нових засад правосуддя. Цей процес був досить складним, не
завжди відбувався послідовно і планово, оскільки проходив на фоні
складних політичних, економічних і соціальних зрушень.

Зміни, яких має зазнати законодавство про судоустрій та судочинство,
викликають потребу не окремих змін у судовій системі, а проведення
цілісної судово-правової реформи. Найважливіші віхи на цьому шляху —
вироблення і затвердження парламентом концепції судово-правової реформи
в 1992 p., прийняття нової Конституції України.

Слід зазначити, що першим рішенням, спрямованим на реалізацію ідеї
комплексної судово-правової реформи стала Постанова Верховної Ради
України від 28 квітня 1992 р. «Про Концепцію судово-правової реформи в
Україні»2. Цією Постановою була затверджена Концепція судово-правової
реформи, яка передбачала проведення низки заходів, спрямованих на
реформування всієї судової сфери.

1 Див.: Мартиненко П. Право гаманця і незалежність суду // Юридичний
вісник

України. – 1998. – 9-15 квітня.

2 Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № ЗО. – Ст. 426.

Необхідність проведення реформи обґрунтовувалося тим, що суди України,
вся система юстиції і чинне законодавство, яке регулювало діяльність
правоохоронних органів, переживали глибоку кризу: суди не завжди надійно
охороняли права і свободи людини, були інструментом
комаидно-адміністративної системи, провідниками її волі. Суди не мали
влади, а влада безконтрольно користувалась судом, не були поодинокими
факти втручання в діяльність правосуддя. Зважаючи на викладене, основна
мета реформи полягала у ефективному розмежуванні повноважень, у
гарантуванні самостійності та незалежності судових органів від впливу
законодавчої і виконавчої влади, реалізації демократичних ідей
правосуддя, вироблених світовою практикою і наукою, створенні системи
законодавства про судоустрій, у спеціалізації судів, створенні такого
судочинства, яке максимально гарантувало б право на судовий захист,
рівність громадян перед законом, створило б умови для дійсної
змагальності і реалізації презумпції невинності.

Слід зазначити, що цією Концепцією була здійснена спроба окреслити
структуру судової влади. Самостійними судовими ланками були
Конституційний, загальний та арбітражний суди. Верховний суд визнавався
вищою судовою інстанцією в системі загальних судів з апеляційними та
касаційними повноваженнями без права розгляду справ по першій інстанції.

В Концепції була сформульована ідея про необхідність запровадження
адміністративного судочинства, метою якого мав стати розгляд спорів між
громадянином і органами державного управління (на рівні районів мали
запроваджуватись адміністративні суди, які організаційно входили б до
складу районних (міських) чи міжрайонних судів). Передбачалось суттєве,
у порівнянні з існуючим, зміцнення статусу суддів: планувалось
запровадження незмінюваності суддів, посилювались гарантії їх
недоторканності та незалежності. Зміцнювалось суддівське самоврядування.
Планувалось також реформування органів розслідування, прокуратури,
адвокатури, юстиції.

Структурні зміни судової системи, Щ Концепцією, мали проходити в три
етапи:

внесення змін до основних актів, які регулюють питання правосуддя;

запровадження спеціалізації судів, створення адміністративного суду,
завершення формування основ фінансування і матеріально-технічної бази
судів, створення Слідчого комітету та Вищого апеляційного суду України;

вивчення і узагальнення ефективності судово-правової реформи та
прийняття законодавчих актів про подальше вдосконалення судової системи.

Постановою, якою схвалювалась Концепція судово-правової реформи в
Україні, передбачалась підготовка ряду проектів кодексів та законів, у
тому числі цивільного, цивільно-лроцесуального, кримінального,
кримінально-процесуального кодексів, кодексу законів про працю,
господарського (торгового) кодексу, кодексу про адміністративні
правопорушення, а також проектів законів про судоустрій та адвокатуру.

228

229

Слід зазначити, що необхідність і шляхи зміцнення незалежності судової
системи, підвищення рівня правосуддя усвідомлювались, по суті, ще на
перших етапах здобуття Україною незалежності. Але більшість із
запланованих зазначеною Концепцією заходів не було реалізовано, що
зумовлено як об’єктивними, так і суб’єктивними обставинами. Не був
подоланий, насамперед, залишковий принцип забезпечення правосуддя, яке
тривалий час розглядалось як придаток державної влади, на стан його
функціонування великий вплив справила загальна фінансова криза, брак
коштів. Крім того, глибоке реформування системи державної влади
об’єктивно почалося з упорядкування форми правління, відносин
законодавчої і виконавчої влади. Тривалість і гострота цього процесу
(згадаймо хоча б парламентсько-президентську кризу 1993 p., яка призвела
до проведення дострокових виборів парламенту і Президента України у 1994
p., перипетії з Конституційним Договором у 1995 р.) відволікала увагу
від проблем судової влади, необхідності радикального оновлення принципів
правосуддя і функціонування системи судів.

У зв’язку з цим реальний процес реформування судової системи суттєво
відрізнявся від ідеальних уявлень про її функціонування, що знайшли своє
відображення, зокрема, у згадуваній Концепції. Здійснювані структурні та
сутнісні зміни в судовій системі реалізувались не в межах цілісної
концепції, а в поточній неплановій законотворчості, спорадичному
коригуванні Конституції України і законодавства. Про це свідчить і те,
що у 1992-1996 pp. більшість передбачених Концепцією заходів не було
виконано.

Нова Конституція України стала, по суті, програмним документом щодо
реформи судової системи. Не в останню чергу через цю обставину Верховна
Рада України тринадцятого скликання не приймала нову концепцію
судово-правової реформи. Положення нової Конституції України стосовно
судової системи і здійснення правосуддя набули суттєвих відмінностей у
порівнянні з пропонованими раніше.

Нова Конституція України шляхом реформування судової системи кардинально
зміцнила засади незалежності суду. Вона проголосила принцип здійснення
правосуддя виключно судом та заборонила делегування функцій судів іншим
органам чи посадовим особам. Юрисдикція судів визнана щодо всіх
правовідносин, що існують у державі, запроваджена єдина система
правосуддя на чолі з Верховним Судом України як найвищим судовим
органом. Заборонено створення надзвичайних та особливих судів, що має
важливе значення з огляду на трагічну практику, яка існувала впродовж
багатьох років.

Конституція суттєво зміцнила засади суддівської незалежності і
недоторканності. Згідно з Конституцією без згоди Верховної Ради суддя не
може бути затриманий або заарештований до винесення обвинувального
вироку судом. Зміцненню незалежності суддів, без сумніву, сприятиме й
положення ггро безстрокове призначення суддів, крім суддів, які
призначаються на посаду судді вперше (ст. 126). Слід зазначити, що
порядок призначення суддів завжди використовувався для чинення на них
тиску, особливо на місцевому рівні. Оскільки судді

(за Конституцією СРСР 1977 р.) обирались на десять років, це змушувало
їх зважати на думку органів місцевої влади, які їх обирали. Ще більш
«дієвим» засобом контролю за діяльністю судді був механізм його
відкликання. Судді, як і народні засідателі, були відповідальні перед
органами, які їх обирали (народні засідателі — перед виборцями),
звітували перед ними і могли бути відкликані у встановленому порядку.

Конституція України у ст. 126 чітко визначила підстави звільнення судді
з посади: закінчення строку, на який суддю обрано чи призначено;
досягнення суддею шістдесяти п’яти років; неможливість викопувати свої
повноваження за станом здоров’я; порушення суддею вимог щодо
несумісності; порушення суддею присяги; набрання законної сили
обвинувальним вироком щодо нього; припинення його громадянства; визнання
його безвісно відсутнім або оголошення померлим; подання суддею заяви
про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням;
припинення повноважень у разі смерті.

За своїм змістом наведений перелік підстав припинення повноважень є
вичерпним і не може бути розширений, що забезпечує додаткові гарантії
унеможливлеиня тиску на суддів.

Відповідно до вимог міжнародно-правових документів на рівні Конституції
закріплено положення про суддівське самоврядування (ст. 130).
Забезпеченню формування кваліфікованого суддівського корпусу, здатного
сумлінно та нсупереджеио здійснювати правосуддя на професійній основі,
має сприяти запровадження Вищої ради юстиції, до відання якої належить:
внесення подання на призначення суддів на посади або про звільнення їх з
посад; прийняття рішень стосовно порушення суддями вимог щодо
несумісності; здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів та
розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної
відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також
прокурорів.

Слід зазначити, що й на основі нової Конституції України законотворчі
роботи велись не досить активно. Більше того, серед законів у цій сфері,
які прийнято Верховною Радою України протягом двох років після
прийняттЗОгової Конституції, можна назвати лише два: про Вищу раду
юстиції та про Конституційний Суд України. Багато важливих актів, які
мали б регулювати питання судоустрою і судочинства, так і залишились на
рівні законопроектних робіт. Через цю обставину судова система лише
незначною мірою була здатна функціонувати на рівні вимог, передбачених
Конституцією, оскільки існуюча норматив-ио-правова база судової
діяльності значно застаріла.

Одним з важливих питань реформування правосуддя на нових конституційних
засадах стала необхідність впровадження нового судоустрою (Конституція
України передбачила його реальне впровадження до 2001 p.). Зважаючи на
важливість цього питання і його вплив на всі складові правосуддя, в тому
числі на зміцнення засад його матеріаль-ио-фіиансової, організаційної і
кадрової незалежності, Верховна Рада України чотирнадцятого скликання
визначила для себе пріоритетним

230

231

прийняття відповідного закону як базового документа всієї судової
системи.

До Верховної Ради України було подано кілька проектів нового
судоустрою1, які хоч і грунтуються на конституційних положеннях, що
проголошують принцип незалежності суду, але по-різному вирішують питання
організації та діяльності судів і суддів.

Найбільш послідовним і повним у цьому відношенні є проект народного
депутата В. Шишкіиа. Його комплексний характер (проектом регулюються всі
питання судового устрою, у тому числі статусу суддів, їх дисциплінарної
відповідальності, структури судової системи тощо) дозволив приділити
належну увагу кожному елементу незалежності судової влади. В
організаційио-правовому відношенні принцип незалежності суду у названому
проекті розвивається через встановлення юридичного обов’язку поважати
незалежність суду і не посягати на неї, перестороги щодо залишення без
розгляду звернень до суду державних органів, громадських, політичних та
релігійних організацій, засобів масової інформації, юридичних осіб та
окремих громадян, які не є учасниками судового процесу; притягнення до
передбаченої законом відповідальності у разі незаконного втручання в
діяльність суду, впливу на суддів у будь-який спосіб, неповаги до суду і
суддів. Посилюватиме законодавчі основи незалежності суду положення щодо
заборони скасування чи обмеження відповідних гарантій. Засобами
забезпечення незалежності суду названі передбачені законом процедури
здійснення правосуддя, юридична відповідальність за втручання у
здійснення правосуддя та вираження неповаги до суду чи судді, таємниця
прийняття судового рішення, створення необхідних організаційно-технічних
та інформаційних умов для діяльності судів, особливий порядок
фінансування судів. Велика увага у проекті приділяється порядку
призначення на посаду суддів, їх обов’язкам, пов’язаним з принципом
несумісності суддівської посади з іншими посадами та видами діяльності,
виконанню службових обов’язків та службовій підпорядкованості. Необхідно
також зазначити, що досить докладно розроблені положення, присвячені
незалежності суддів, які гарантують порядок зайняття ними посад,
незмінюваність суддів, обраних безстроково, матеріальне і соціальне
забезпечення, функціонування системи органів судового самоврядування,
забезпечення особистої безпеки, їх сімей, майна, тощо. Всі названі
положення конкретизовані у проекті.

Аналогічні проекту народного депутата В. Шишкіна в частині гарантій
незалежності суду і суддів проекти народних депутатів С Гавриша, О.
Бандурки, О. Ємця, С Пересунька та І. Коліушка, а також проект народного
депутата В. Сіреика, але вони не є достатньо повними, оскільки
регулювання питань статусу суддів, суддівського самоврядування,
діяльності кваліфікаційних комісій суддів та деяких інших, в яких
знаходять своє відображення конкретні елементи неза-

лежності суду і суддів, віднесені до регулювання окремими законами.
Проект Кабінету Міністрів України вирішує питання судоустрою
фрагментарно і більше зосереджений на організаційно-правових питаннях
діяльності суду.

Прийняття закону про судоустрій, без сумніву, справить позитивний вплив
на незалежність суду і суддів. Ми свідомі того, що нормативно-правове
регулювання як вагомий чинник реалізації конституційно-правових положень
щодо функціонування незалежних судів і суддів не вичерпує проблеми
досягнення цієї незалежності.

Реалізація конституційно-правових принципів незалежності суду на
практиці виявилася досить складною проблемою з огляду не лише на
недостатню иормативно-правову регламентацію діяльності суду, а й на той
спротив, якого зазнає процес впровадження принципу незалежності в
реальному житті. Найбільш характерним свідченням цього спротиву є спроби
тиску на суддів з боку органів державної влади та посадових осіб, які
визнаються як судовими інстанціями, так і їх посадовими особами. У
Постанові Пленуму Верховного Суду України від ЗО травня 1997 р. «Про
посилення судового захисту прав та свобод людиііи і громадянина»
констатується: «Надійний захист прав та свобод людини і громадянина
можливий за умови справжньої незалежності суду. Проте продовжують мати
місце намагання обмежити ЇХ Набрали поширення тиск на суди з метою
перешкодити всебічному, повному й об’єктивному розглядові конкретних
справ або домоітися незаконного судового рішення, прояви неповаги до
суду у зв’язку зі здійсненням правосуддя. Органи державної влади і
посадові особи, які відповідно до Конституції зобов’язані забезпечити
незалежність суду, не завжди адекватно реагують на такі факти. Суди та
органи суддівського самоврядування не дають належної відсічі спробам
втрутитися в розгляд справ». Про те, що існують факти втручання у
вирішення судових справ, підкупу суддів, посягання на їх життя,
здоров’я, гідність, майно, а також погроз вбивством, насильством у
зв’язку із здійсненням правосуддя, як і те, що закони України «Про
державний захист працівників суду і правоохоронних органів» тщ «Про
забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному
судочинстві» фактично не виконуються, визнав і Голова Верховного Суду
України\В. Бойко1.

Про втручання у справи суду виконавчої влади зазначав перший заступник
Голови Верховного Суду України С. Стефанюк: «Разом з тим суди були і
залишаються залежними від виконавчої влади, на яку покладено
організаційне забезпечення судової діяльності. Саме вона здійснює добір
суддівських кадрів, підвищення їх кваліфікації і перепідготовку, вирішує
питання діловодства, судової статистики, організовує їх
матеріально-технічне забезпечення»2.

1 Серед них, зокрема, проекти Кабінету Міністрів України; народних
депутатів України В. Шишкіна; В. Сіренка; С. Гавриша, О. Бандурки, О.
Ємця, С. Пересунька і І. Коліушка.

1 Бойко В. Діяльність судів буде максимально відкритою // Юридичний
вісник

України. – 1998 – 5-11 лютого.

2 Стефанюк В. С. Судова реформа в Україні // Державно-правова реформа
в

Україні. – К.( 1997. – С. 14-19.

232

16 -91308

233

Складним є становище і з іншою складовою незалежності суду — його
матеріальною та фінансовою незалежністю. Так, асигнування на утримання
системи юстиції у 1996 р. були затверджені у розмірі 35 відсотків від
потреб, визначених Міністерством юстиції України, а фактично
профінапсовано набагато менше, зокрема, суди — на 76,8 відсотка. В.
Бойко зазначав, що у 1997 р. понад 40 відсотків судів працювали у
приміщеннях, які не відповідають вимогам правосуддя, 90 відсотків — у
аварійних приміщеннях1.

В стані реформування знаходиться і система кадрового забезпечення суду.
Існує нагальна потреба упорядкування діяльності кваліфікаційних комісій,
вдосконалення системи підготовки і перепідготовки суддів. Виходячи з
існуючих проблем у цій сфері, Міністерство юстиції України планувало
підготувати за участю Ради суддів України та подати на розгляд уряду
проект програми матеріального, фінансового та кадрового забезпечення
судової влади України на 1997-2002 p., але така програма так і не була
затверджена.

Передбачений Конституцією перехідний період у п’ять років для реформи
судової системи (у зв’язку з необхідністю формування судів загальної
юрисдикції, запровадженням нового пориту арешту, тримання під вартою і
затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а також порядку
проведення огляду і обшуку житла або іншого володіння особи та
здійснення інших організаційних заходів) вимагає якнайскорішого
запровадження у судову практику засад незалежного, неупередженого,
справжнього правосуддя.

1 Бойко В. Діяльність судів буде максимально відкритою.

Післямова

У незалежній Україні створені конституційно-правові засади
функціонування правової держави, її основні механізми:

закладені основи парламентаризму, реалізовано принцип поділу влади,
створені Конституційний Суд, Вища рада юстиції, Рахункова палата
України. Тим самим сформовані основні структурні елементи правової
держави, що створило умови для цивілізованого функціонування влади, для
відмови від силового вирішення спорів між окремими гілками влади.
Розпочалася реформа судової влади з тим, щоб досягти незалежності суду,
перетворити його з каральної системи на ефективний засіб вирішення
спорів;

відбулись зрушення в оцінці прав і свобод людини, в їх
конституційно-правовому регулюванні, визначені шляхи їх реалізації та
створені відповідні правові механізми. Запроваджена посада
Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. Україна визнала юрисдикцію
європейських інститутів захисту прав і свобод людини;

піддана глибокій трансформації національна система законодавства.
Оновлена значна кількість правових інститутів, які забезпечують
реалізацію прав і свобод громадян. Відбувся перегляд галузей
законодавства на проголошених Конституцією України засадах. Особливих
змін зазнало конституційне, цивільне, адміністративне, кримінальне,
земельне законодавство. Опрацьовані нові проекти більшості існуючих
кодексів. Верховна Рада України ііристуїіила до їх розгляду і прийняття.
Визначені нові засади місцевого самоврядування, органів виконавчої
влади, Кабінету Міністрів України, прийняті основні виборчі закони,
закладені правові основи статусу Автономної Республіки Крим, прийнято
Конституцію Автономної Республіки Крим. Прийняті закони, які визначають
статус Збройних Сил України, регулюють питання національної безпеки,
захисту державного кордону, діяльності правоохоронних органів. Створена
основа для плідного функціонування так званого третього сектора, тобто
громадських організацій, як одного з найважливіших елементів
громадянського суспільства. Забезпечена ідеологічна і політична свобода,
вільна діяльність політичних партій.

Проте певні ознаки правового характеру української держави мають
формальний характер, а побудувати правову державу лише за формальними
ознаками неможливо. Без органічного поєднання легі-

234

235

тимної влади з забезпеченою у суспільстві свободою, ефективного
функціонування гілок влади з дотриманням ними вимог закону і
забезпечення верховенства закону у діяльності держави та усіх сферах
суспільного життя, без законодавства, яке базується на суспільній етиці,
правова держава залишиться формальним гаслом, недосяжною мрією.

Фундаментом, передумовою правової держави є формування громадянського
суспільства, тобто суспільства, в якому був би забезпечений вільний і
всебічний розвиток кожної особистості, в якому б функціонували
демократичні громадські інститути, що забезпечують свободу слова та
інформації, гарантують силою громадської думки і суспільною мораллю
вільні вибори, наявність легальної опозиції і багатопартійність,
унеможливлюють узурпацію влади. Традиції демократії в Україні ще досить
слабкі. Показовим є те, що на теоретичному рівні чимало питань
функціонування демократичних інститутів докладно розроблені, але справа
з їх втіленням у життя значно відстає.

Україна лише стала на шлях побудови громадянського суспільства. Свобода
засобів масової інформації тільки задекларована, і належить докласти
багато зусиль, аби вони дістали справжню незалежність. Були поширеними
явища порушення виборчого законодавства па виборах до парламенту у 1990,
1994 і 1998 pp.

Численними є порушення основних прав і свобод, у тому числі
фундаментальних прав (на свободу, особисту недоторканність, на життя, на
власність тощо). Ратифікація численних конвенцій ООН і європейських
конвенцій з питань захисту прав і свобод особи не потягла за собою
створення ефективних механізмів дотримання вимог цих конвенцій та їх
ефективного впровадження. Не набуло розвитку право громадян на
підприємництво, а самі підприємці зазнають великого тиску з боку як
держави, так і кримінальних структур. Законодавство не має необхідного
рівня стабільності, що негативно впливає на захищеність громадян. Не
викорінена практика прийняття без подальшого опублікування актів, що
стосуються прав і свобод громадян.

Суспільство в цілому дуже криміналізоване, що перешкоджає формуванню
стійкої суспільної моралі, прагненню і надалі йти шляхом розвитку
демократії.

Побудова правової держави тісно пов’язана зі зміцненням демократичних
традицій функціонування державної влади. Ці традиції лише формуються і
досягнення стабільності у здійсненні влади є досить довготривалим
процесом. З часом традиції вільних виборів, демократичного політичного
режиму, свободи преси, формування поваги до прав і свобод громадян з
боку держави та її посадових осіб, безсумнівно, сформуються. І слід
сподіватись, що саме вони стануть чи не найбільшою запорукою правово!
держави та її спадкоємності.

Побудова правової держави значною мірою залежить від рівня
соціально-економічного розвитку країни, накопичення матеріальних благ,
що дозволить здійснювати ефективну соціальио-економічну політику,
забезпечити соціальио-економічні права громадян, надати правовій державі
соціального характеру. Адже не випадково поняття «правова

держава» в багатьох країнах є невід’ємним від поняття «соціальна
держава».

Однак загострення соціально-економічної кризи в Україні стримує
ефективне здійснення соціально-економічної політики. Населення
розчароване нездатністю держави забезпечити соціальні гарантії,
достатній життєвий рівень для особи та її сім’ї, проголошені
Конституцією України. Це негативно впливає на підтримку населенням
державної політики, актів законодавства, що приймаються парламентом,
позначається на легітимності самої влади. Знижується рівень
законослухняності громадян, поваги до закону.

Традиції демократії і правової держави в Україні ще не досить міцні, але
є підстави сподіватись, що Україна не зверне з обраного шляху. Адже цс
європейська держава з багатими історичними і культурними традиціями.
Рівень культури її народу, «правового почуття» дає можливість побудувати
політичну організацію суспільства, яка не поступалась би за рівнем
забезпечення прав і свобод людини і громадянина, ефективністю
функціонування влади сучасним цивілізованим державам. Звичайно, процес
побудови правової держави в Україні не буде простим. Для реальної
дієвості механізмів правової держави, формування стійкого демократичного
політичного режиму, що гарантував би неможливість повернення до
авторитаризму, необхідні гігантська напруга сил усього народу, мудрість,
далекоглядність, патріотизм політичної та культурної еліти суспільства,
відмова від авторитарної спадщини, В. Ларцев, аналізуючи відображення в
реальних діях українських політиків такої азійської риси як авторитаризм
і потяг суспільства до демократії, дійшов висновку, що така подвійність
має певну історичну закономірність, зумовлену боротьбою східної і
західної традицій1. Очевидно, що мають враховуватись усі фактори, що
впливають на процес побудови правової держави. Це зробить його більш
усвідомленим і прогнозованим. На закінчення хотілось би звернути увагу
на дві обставини.

Це, по-перше, необхідність продовження досліджень з проблем правової
держави. Зміцнення засад і розбудова правової держави в Україні вимагає
активного проведення, насамперед, відповідних правових досліджень.
Досліджень, які дали б змогу реформувати відносини влади, державний
механізм, систему законодавства на науковій основі. Чимало аспектів
розбудови правової держави залишились поза увагою проведеного нами
дослідження. З огляду на спектр проблем розбудови правової держави, в
одній роботі висвітлити їх, звичайно, було неможливо. З цією метою
необхідно об’єднат^ зусилля всього загону юристів: фахівців у галузі
теорії права, конституційного, адміністративного, трудового,
кримінального та інших галузей права.

На особливу увагу заслуговує тема формування громадянського суспільства
і діяльності його відповідних інститутів (засоби масової інформації,
захист прав людини, громадські організації, політичні партії тощо).

Киевские Ведомости. – 1998. – 7 июля. – С. 8.

236

237

Слід зазначити, що необхідно проводити we тільки правові, а й
соціологічні та політологічні дослідження, що дало б змогу вивчити
глибинні закономірності функціонування суспільства, дозволило б
оптимі-зувати процес здійснення влади і державний механізм на основі
наукового інструментарію і реальних оцінок.

По-друге, проблема побудови демократичної, правової держави існує в усіх
постсоціалістичних країнах. О. Мартишии характеризує можливості побудови
правової державності в Росії таким чином: «В країні немає
соціально-економічних і політичних умов, морального клімату, культурного
рівня, які дозволяють реалізувати принципи проголошеної правової
держави. Вона залишається для мас поки що ідеалом, але у той самий час
служить і програмною вимогою, орієнтиром. Створення передумов для
розбудови правової держави навряд чи можливе без досить тривалого
перехідного періоду. Проблема ця не тільки і не стільки правова, скільки
соціально-політична»1.

Труднощі на шляху побудови демократичних суспільств і реалізації
елементів правової держави супроводжують усі країни. Природно, що
особливо ці труднощі відчувають країни, які не мають тривалих
демократичних традицій, країни, які позбавляються тоталітарного
минулого. Країни Центральної та Східної Європи (Польща і Угорщина,
країни СНД, Латвія, Литва, Естонія, Словенія і Хорватія, Словакія, Чехія
і Македонія) пристали до ідеалів свободи і правової держави, обрали
шлях, який має привести до гарантування прав і свобод громадян,
раціональної організації влади — влади, яка слугувала б народу. Ці
народи насамперед творять свою історію і своє право. Але через творення
історії і права вони стають творцями спільних Європейських і світових
правових традицій, які знаходять своє відображення у понятті «правова
держава». Ось чому вивчення особливостей становлення правової держави в
окремих країнах, без сумніву, буде корисним як для окремих країн, так і
для спільного усвідомлення поняття «правова держава», наповнить його
новим змістом.

Список літератури

Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № ЗО.
Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом
України про основні засади організації та функціонування державної влади
і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової
Конституції України від 8 червня 1995 року // Відомості Верховної Ради
України. – 1995. – № 18. -Ст. 133.

Закон України «Про власність» // Відомості Верховної Ради Української
РСР, -1991. – № 20. – Ст. 249.

Закон України «Про Конституційний Суд України» // Відомості Верховної
Ради

України. – 1996. – № 49. – Ст. 272. ч

Закон України «Про правонаступництво України» // Відомості Верховної
Ради України. – 1991. – № 46. – Ст. 617.

Закон України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних
свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та
11 до Конвенції» // Відомості Верховної Ради Укршни. – 1997. – № 40. –
Ст. 263. Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини» // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 20. – Ст. 99.

Регламент Верховної Ради України // Відомості Верховної Ради України. –
1994. -№ 35. – Ст. 338.

Указ Президента України «Про основні напрями діяльності органів
державної виконавчої влади України щодо реалізації підсумкових
документів Всесвітньої зустрічі на найвищому рівні в інтересах
соціального розвитку» // Урядовий кур’єр. – 1996. – 25 квітня.

Указ Президента України «Про склад Кабінету Міністрів України»
//Урядовий кур’єр. – 1996. – 21 грудня.

Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення прав громадян на
звернення» // Голос України. – 1997. – 25 березня.

Указ Президента України «Про забезпечення керованості місцевими органами
влади у м. Ялті та нормалізації життєдіяльності міста» // Урядовий
кур’єр. -1998. – 28 травня.

Концепція адміністративної реформи в Україні. – К. : Державна комісія з
проведення в Україні адміністративної реформи, 1998. – 62 с.

Австрийская Республика : Конституция и законодательные акты : Пер. с
нем. – М. : Прогресс, 1985. – 429 с.

Александров А А Обычное право крепостной деревни России XVIII – нач. XIX
вв. -М.: Наука, 1984. – 255 с.

Алексеев С. С. Общая теория права. – М. : Юр. лит., 1981. – Т. 1. – 360
с. Алексеев С. С. Правовое государство – с^дь^шциализма :
Научно-публицистический очерк. – М. : Юр. лит., 1988. – 175V

Алексеев С. С. Проблемы теории права : В 2 т. – Свердловск, 1973. – Т.
2. – 401 с. Алексеев С. С. Теория права : В 2 т. – М. : Юр. лит., 1995.
– Т. 1. – 359 с.

1 Мартышин О. В. Несколько тезисов о перспективах правового государства
в России // Государство и право. – 1996. – № 5. – С. 10.

238

239

Алексеев С. С. Философия права. – М. : Норма, 1995. – 330 с. Антология
мировой политической мысли : В 5 т. – М. : Мысль, 1997. – Т. 1. – 832 с.
Аржанов М. А. Государство и право в их соотношении. – М. : Изд-во АН
СССР 1960. – 287 с.

Аристотель. Сочинения : В 4 т. – М. : Мысль, 1983. – Т. 4. – 830 с.
Артемова О. Ю. Личность и социальные нормы в раннепервобытной общине :
По австралийским этнографическим данным. – М. : Наука, 1987. – 199 с.
Баталов Э. Гражданское общество // Народный депутат. – № 13. – С. 93-99.
Берман Г, Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. – М. : Изд-во
Московского ун-та, 1994. – 592 с.

Бойко В. Діяльність судів буде максимально відкритою // Юридичний вісник
України. – 1998. – 5-11 лютого.

Болтарович Є. Проект Конституції України і проблеми побудови
демократичної правової держави // Розбудова держави. – 1992. – № 5. – С.
54-57. Браун В. X. Порівняння законодавчого процесу України і США //
Вісник програми сприяння парламентові України. – 1997. – N° 6. – С. 4-7.

Букреев В. И., Римская И. Н. Этика права : От истоков этики и права к
мировоззрению : Учеб. пособие. – М. : Юрайт, 1998. – 336 с.

Вайз Ч. Розбудова конституційної держави // Розподіл повноважень між
гілками влади в умовах суспільно-економічної кризи. – К. : Програма
сприяння парламентові України, 1995. – С 3-6.

Валеев Д. Ж Обычное право и начальные этапы его генезиса // Правоведение
-1974. – № 6. – С. 71 -78.

Вебер М. Избранные произведения : Пер. с нем. – М. : Прогресс, 1990. –
804 с. Верховна Рада України : Інформ. довідник. – К. : Парламентське
вид-во, 1998. – 71 с. Винбельбанд В. Избранное : Дух и история : Пер. с
нем. – М.: Юристь, 1995. – 687 с. Власть и право : Из истории русской
правовой мысли. – Л.: Лениздат, 1990. – 319 с. Власть : Очерки
современной политической философии Запада / В. В. Мшве-ниерадзе, И. И,
Кравченко, Е. В. Осипова и др. – М. : Наука, 1989. – 328 с. Гаджиев К.
С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи
формирования // Вопр. философии. – 1991. – № 7. – С. 19-35. Гегель Г. В.
Ф. Философия права : Пер. с нем. – М. : Мысль, 1990. – 524 с. Гельвецій
К. А. Про людину, її розумові здібності та її виховання / Пер. з фр.

B. Підмогильного. – К. : Основи, 1994. – 416 с

Гоббс Т. Сочинения : В 2 т. : Пер. с лат. и англ. – М. : Мысль, 1991. –
Т. 2. – 731 с. Гомьен Д., Харис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о
правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика :
Пер. с англ. – М. : Изд-во МНИМП, 1998. – 600 с.
Государственное право Германии : В 2 т. – М. : Институт гос. и права
РАН, 1994.

Государственное право Российской Федерации : Учебник. – М. : Юр. лит. –
1996. –

584 с.

Государство и право на Древнем Востоке // Народы Азии и Африки. – 1984.
– № 2. –

C. 62-87; № 3. – С. 88-110.

Громадянське суспільство в Україні: проблеми становлення / В. Ф.
Сіренко, В. І. Тимошенко, Т. І. Ковальчук та ін. – К. : Логос, 1997. –
124 с Грязин И. Правовое государство // Новый мир. – 1988. – № 8. – С.
266-271. Гудолл Д. Шимпанзе в природе. – М. : Мир, 1992. – 670 с.

Гурбш А. О. Вічові традиції й самоуправління міст середньовічної України
// Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядування (історія
і сучасність) : Тези доп. Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Рівне, 7-9
квітня 1993 p.). – Рівне, 1993.

Давид Р. Основные правовые системы современности. – М. : Прогресс, 1988.
– 496 с. Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в
области прав человека (Практика и комментарии) : Пер. с англ. – М. :
Права человека, 1997. – 640 с. Дім, де приймають закони // Голос
України. – 1994. – 10 листопада. Доповідь України в ООН по Міжнародному
пакту про громадянські та політичні права // Український часопис прав
людини. – 1996. – № 2. – С. 46-73. Дробницкий О. Г. Понятие морали :
Историко-юридический очерк. – М. : Наука, 1974. – 388 с.

Енгельс Ф. Анти-Дюрінг // Маркс К., Енгельс Ф. Твори. – Т. 20. – С.
7-318. Енгельс Ф. Походження сім’ї, приватної власності і держави //
Маркс К., Енгельс Ф. Твори. – Т. 21. – С. 23 -171.

Загоскин Я. 77. История права русского народа. – Казань, 1899. – Т. 1. –
512 с. Заєць А. П, Конституційно-правові засоби обмеження держави і
контролю над владою // Вісник Академії правових наук України. – 1998. –
№ 3. – С. 15-28. Заєць А. Потрібне нове «прочитання» українського
парламентаризму // Віче. – 1998. -№ 11. – С. 33-43.

Заєць А. Правовий характер конституції і закону в контексті
праворозуміння //

Український часопис прав людини. – 1997. – № 2. – С. 7-27.

Заєць А. П. Принцип верховенства права (теоретико-методологічне
обгрунтуван

ня) // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 1. – С 3-15.

Заєць А. П. Принцип розподілу влад в новітній українській
конституційно-

правовій практиці // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – МЬ
2. ~

С 40-50. _ /

Заєць А, Удосконалення організаційно-правових засад і нормативної основи
законодавчої діяльності парламенту на основі нової Конституції України
// Українське право. – 1996. – № 3. – С 50-59.

Залесский В. Ф. Власть и право : Философия объективного права – Казань,
1897. -297 с.

Замбровский Б. Я. К вопросу о формировании гражданского общества и
правового государства // Социально-политические науки. – 1991. – № 6. –
С. 29 -34. Захаров Е. Режим, нарушающий права человека, обречен на
поражение // День. -1998. – 10 декабря.

Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС : Порівняльний
аналіз. – К. : Основи, 1996. – 420 с

Иеринг Р. Цель в праве. – СПб., 1881. – 412 с,

Испания : Конституция и законодательные акты : Пер. с исп. – М. :
Прогресс, 1982. – 352 с.

История первобытного общества : Эпоха первобытной родовой общины. – М. :
Наука, 1986. ~ 572 с.

їсакович С. Механізм діяльності ООН щодо захисту прав людини //
Український часопис прав людини. – 1994. -/Ns 1. – С. 23-28.

Історія Української Конституції / Упорядник А. Г. Слюсаренко, М. В.
Томенко. –

К. : Право, 1997. – 464 с \

Кабо В. Р. Первобытная доземледельческая община. – М. : Наука, 1986. –
304 с Кант К Метафизика нравов : В 6 т. – М. : Мысль, 1965. – Т. 4, ч.
2. – 478 с. Карбонье Ж. Юридическая социология : Пер. с фр. – М. :
Прогресс, 1986. – 352 с. Кедров Б. М. Единство диалектики, логики и
теории познания. – М. : Госполитиз-дат, 1963. – 295 с.

Киселев С. Милицейский генерал признал: в ИВС МВД бьют // Киевские
ведомости. – 1988. – 7 октября. Кленнер Г. От права природы к природе
права. – М. : Прогресс, 1988. – 320 с.

240

241

Козюбра М. L Конституційний Суд в системі органів державної влади //
Державно-правова реформа в Україні. — К. : Інститут законодавства
Верховної Ради України, 1997. – С. 20-25.

Козюбра М. І. Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції
//Українське право. – 1996. – М° 3. – С 4-12.

Козюбра М. Права й свободи громадян у новій Конституції України //
Адвокат. -1996. – № 2. – С. З -6.

Козбюра М. Теоретико-методологічні аспекти прав людини // Український
часопис прав людини. – 1997. – М° 3-4. – С. 7 -11.

Козюбра Н. К Социаластическое право и общественное сознание. – К. :
Наук. думка, 1979. – 207 с.

Колесниченко 3. Узгодження законодавства з вимогами Конвенції ООН про
права людини – вимога часу // Право України. – 1997. – № 6. – С. 38-39.
Коментар до Конституції України. – К. : Інститут законодавства Верховної
Ради України, 1996. – 376 с

Коментар до Конституції України. – 2-е вид., вип. і доп. – К. : Інститут
законодавства Верховної Ради України, 1998. – 412 с

Конституція незалежної України : У 3 т. – К. : Право, 1995. – Т. 1. –
398 с Конституція незалежної України : У 3 т. – К. : Право, 1997. – Т.
2, ч. 1. – 278 с Конституции государств Европейского Союза. – М. : Изд.
Группа Инфра*М – Норма, 1997. – 816 с.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран : Учебник : В 4
т. – М. : Изд-во БЕК, 1996. – Т. 1. – 778 с.

Конституционный Суд Российской Федерации : Постановления. Определения
(1992 – 1996). – М, 1997. – 688 с.

Конституції нових держав Європи та Азії / Упорядник С. Головатий. – К. :
Право, 1996. – 544 с.

Конституційне право України : Підручник. – К. : Наук, думка, 1999. – 735
с. Кордзая-Самадашвили Н. С. Вопросы ответственности в обычаях и
средневековом праве Грузии. – Тбилиси : Изд-во Тбил. ун-та, 1964. – 13
с.

Кочетков А. П. О формировании гражданского общества //
Социально-политические науки. – 1992. – JSfe 1. – С. 14-22.

Кремень В. Політична стратегія України : Порівняльні перспективи :
(Вкрай важливо сьогодні закладати основи парламентаризму…) // Віче. –
1994. – Ms 11. -С. 17-30.

Кривенко Л. Поділ влад і проблеми конституційної законотворчості //
Голос України. – 1995. – 23 квітня.

Кривенко Л. Розподіл влад і процесуальні права парламенту // Віче. –
1998. – № 3. -С 14-32.

Крижанівський С. Про деякі концептуальні положення конституційної
регламентації прав і свобод людини і громадянина в Україні // Право
України. – 1998. – Ms 7. -С. 30-32.

Кудряченко А. Конституціоналізація президентури в Україні //
Конституційний процес в Україні і політичні партії. – К. : Діалог, 1996.
– 52 с Кучма Л. Д. Жити за законами держави : Заключне слово Президента
України на засіданні Ради Регіонів при Президентові України 10 березня
1998 р. // Урядовий кур’єр. – 1998. – 14 березня.

Кучма Л. Звернення Президента України до Верховної Ради України 4 квітня
1995 р. // Голос України. – 1995. – 6 квітня.

Кучма Л. Д. Нам треба розраховувати на власні сили : Виступ Президента
України на засіданні Кабінету Міністрів України 9 квітня 1998 р. //
Урядовий кур’єр. -1998. – 11 квітня.

Лазарев В. В. Пробелы в праве и пути их устранения. – М. : Юр. лит.,
1974. – 184 с. Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. – М. :
Норма, 1998. -272 с.

Лившиц Р. 3. О легитимности закона // Теория права: новые идеи : Сб. ст.
– М. : Институт государства и права РАН, 1995. – Вып. 4. – С. 18-26.
Лукашева Е. А. Право, мораль, личность. – М. : Наука, 1986. – 263 с.
Малышев Г. В. Социальная справедливость и право. – М. : Мысль, 1977. –
255 с. Мартиненко П. Право гаманця і незалежність суду // Юридичний
вісник України. -1998. – 9-15 квітня.

Мартиненко П. Ф„ Кампо В. М. Конституційне право: порівняльні джерела. –
К. : МП «Леся», 1997. – Т. 1. – 560 с

Мартышкин О. В, Несколько тезисов о перспективах правового государства в
России // Государство и право. – 1996. – М» 5. – С. 3-13.

Мацюк А. Р., Мартиненко П. Ф., Тихонова Є. Д., Заєць А. Я. Правнича
природа законодавчих актів і методологічні та прикладні аспекти
законодавчого процесу // Вдосконалення законодавства України в сучасних
умовах : 36. наук. ст. – К. : Інститут законодавства Верховної Ради
України, 1996. – С 74 -86. Менахем Э. Еврейское право / Сокр. пер. с
иврита А. Белова. – Иерусалим : Амана, 1989. – 333 с.

Мороз О. О. Виступ Голови Верховної Ради України // Голос України. –
1995. -8 квітня.

Mydi P. Система прописки в світлі Конституції України і Європейської
конвенції прав людини // Український правовий часопис. – 1998. – Вип. №
1. – С. 18-25. Назаренко Є. В. Теоретичні та прикладні питання
регулювання нормотворчості : Основні засади проекту Закону «Про закони і
законодавчу діяльність» // Вісник програми сприяння парламентові
України. – 1997. – № 6. – С. 18-20. Невзоров Н. П. По пути к правовому
государству : (Конституционные проекты и попытки в Русской истории). –
М., 1913. – 159 с.

Нерсесянц В. С. Наш путь к праву: от социализма к цивилизму. – М. :
Российское право, 1992. – 352 с.

Нерсесянц В. С. Право — математика свободы : Опыт прошлого и
перспективы. -М. : Юристъ, 1996. – 157 с.

Нерсесянц В. С. Право и закон : Из истории правовых учений. – М. :
Наука, 1983. -364 с.

Нерсесянц В. С. Право и закон: их различение и соотношение // Вопр.
философии. -1988. -М«5. -С. 19-31.

Нерсесянц В, С. Философия права : Учеб. для вузов. – М. : Инфра*М. –
Норма, 1997. – 652 с.

Одинцова А, В. Гражданское общество: взгляд экономиста // Государство и
право. -1992. -№8. -С. 98-109.

Одинцова А. В. Гражданское общество: прошлое, настоящее, будущее //
Социально-политические науки. – 1991. — № 12. — С. 40-48.

Онопенко В. Яким має бути законодавчий процес // Голос України. – 1998.
-10 липня.

Паламарчук В., Селіванов А. Уряд, його функції, вага в державі,
відповідальність //

Голос України. – 1996. – 29 лютого. ;

Палиенко Н. К Учение о существе права и пр^вовойГсвязанности
государства. – X.,

1908. – 342 с. – Л

242

243

Памятники Русс&ото права / Сост. А. А. Зимин. – М. : Юриздат, 1952. –
Вып. 1. –

Парламенты мирз. – М. : Интерпрактс, 1991. – 624 с.

Перегудов С. Гр^ОД311^06 общество как политический феномен //
Свободная

мысль. – 1992. — № 9. ~ С. 43-53.

Прпшии А И Цхуоблеиы нормативной этнографии // Исследования по общей
эт-

но?рафии.- М. Г Наука 1979. – С. 210-240.

Платон Государ

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Похожие документы
Обсуждение

Ответить

Курсовые, Дипломы, Рефераты на заказ в кратчайшие сроки
Заказать реферат!
UkrReferat.com. Всі права захищені. 2000-2020