Топорнин Б.Н. 1998 – Европейское право (книга)

Топорнин Б.Н. 1998 – Европейское право

I. ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО – НОВАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ СПЕЦИАЛЬНОСТЬ

Европейское право и европейская интеграция

Европейское право – новое явление в мире. Оно возникло и сложилось во
второй половине XX в. буквально на глазах у живущих ныне людей и потому
не может конкурировать не только с традиционными отраслями права,
такими, как гражданское или конституционное право, известными еще со
времен Древнего Рима, но и с появившимися значительно позже. Европа и
весь мир длительное время развивались, не испытывая потребности в праве,
которое сегодня называется европейским.

Возраст, безусловно, имеет для права немалое значение. Он прежде всего
свидетельствует о том, что данное право не историческая случайность, а
закономерное отражение объективных потребностей времени. Возраст права –
это также сертификат проверки практикой, испытания на устойчивость и
долговременность. Зрелость и опыт приходят к праву, как правило, с
годами, десятилетиями и даже столетиями. Возраст права тем самым говорит
и о том, что у него накоплен потенциал на будущее.

Европейское право, однако, не нуждается в скидках на молодость. Уже
сегодня оно отвечает самым строгим требованиям, предъявляемым к любом}’
праву – старому или новому. Европейское право характеризуется передовыми
подходами к регулированию своего предмета, отработанностью институтов и
отдельных норм, их взаимной согласованностью и, – что следует особо
подчеркнуть, – эффективностью. Оно вносит много нового и интересного в
теорию и практику современной юриспруденции.

Европейское право является одновременно как продуктом, так и
инструментом интеграции, развернувшейся в Западной Европе. Сегодня
интеграцию вообще, а экономическую интеграцию в особенности, называют
велением времени, вновь открытым законом истории. Интеграция стала чуть
ли не главной идеей, стержнем программногих политических партий и
общественных движений, притягательным лозунгом, вокруг которого собирают
своих сторонников современные лидеры. Отношение к интеграции зачастую
предопределяет повороты во внешней и внутренней политике государств,
существенно влияет на судьбы народов. Понятно поэтому, что о проблемах
интеграции рассуждают, спорят не только специалисты, теоретики и
практики, но и миллионы простых граждан. И, – что весьма характерно, –
интерес к проблемам интеграции не ослабевает, а наоборот, возрастает.

Интеграционные процессы развиваются ныне почти повсеместно, на многих
континентах земного шара. Сравнительно недавно была создана
Северо-Американская зона свободной торговли, ранее возникла
Латино-Американская зона свободной торговли. На севере Южной Америки
шесть стран образовали Андскую группировку. АСЕАН, представлявший прежде
чисто политическую организацию, трансформируется в значительной части в
структуру экономического сотрудничества. Развиваются интеграционные
тенденции в Африке.

Объективные потребности интеграции, помноженные на историческую общность
народов и сложившиеся между ними связи, привели к тому, что на
территории бывшего Советского Союза появилось Содружество Независимых
Государств. Развитие интеграции стало предметом первостепенной заботы
России и других бывших союзных республик СССР. В рамках СНГ принято
множество деклараций, конвенций, соглашений, других правовых актов,
создан ряд структур, в том числе Совет глав государств, Исполнительный
секретариат. Как сказано в Уставе СНГ, Содружество служит дальнейшему
развитию и укреплению отношений дружбы, добрососедства, межнационального
согласия, доверия, взаимопонимания и взаимовыгодного сотрудничества
между государствами-членами (ст. 1).

Интеграционные процессы в рамках СНГ проходят неровно, спотыкаясь на
ухабах истории. Государства избрали неодинаковые модели интеграции и
потому продвигаются вперед на разных скоростях. На наиболее высоком
уровне находятся отношения между Россией и Белоруссией, создавшими
равноправный союз двух братских народов. Интересы создания единого
экономического пространства объединили четыре государства: Россию,
Белоруссию, Казахстан и Киргизию. Успехи в реализации намеченных планов
несомненно будут способствовать дальнейшему развертыванию интеграции
бывших советских республик, строящих ныне свои отношения на основе
взаимного уважения принципов суверенного равенства и добровольности.

И все же наиболее очевидным и убедительным подтверждением объективной
природы и практической целесообразности интеграции стал опыт Западной
Европы. Именно здесь достигнуты самые впечатляющие результаты,
подтверждающие правильность избранного направления развития. В Западной
Европе найдены и апробированы эффективные экономические, политические и
правовые решения, предопределившие как содержание, так и формы
интеграционных процессов. Далеко не все и не сразу шло гладко, но
объединившиеся страны продемонстрировали способность преодолевать
неудачи и трудности, наращивать потенциал интеграции. Для интеграции в
Западной Европе характерна устойчивость основ в сочетании с динамизмом
развития; этот регион не стоял на месте, а приспосабливался к меняющимся
обстоятельствам, стремился дать быстрые ответы на вызов времени.

Пример Западной Европы поражает, далее если оперировать одними только
количественными показателями. Как известно, вначале на интеграционных
принципах объединились шесть стран (Франция, Германия, Италия, Бельгия,
Голландия, Люксембург), затем к ним примкнули еще три (Великобритания,
Дания, Ирландия). После того как в сообщества вступили Греция, Испания и
Португалия, совместно интеграцию осуществляли уже 12 государств, а
теперь их стало 15 (добавились Австрия, Швеция и Финляндия). На этом
подсчеты не заканчиваются, поскольку по некоторым проектам можно
ожидать, что единой структурой Европейского союза будет охвачено 25–28
стран.

Из Западной Европы пришли новые термины, которые стремительно ворвались
не только в профессиональный, но и в обиходный лексикон. Пожалуй, самым
популярным стал термин «интеграция» – от латинского integratio, что
означает восстановление целого, воссоединение. Оперировать прежними
понятиями, подобными «международному сотрудничеству» или даже
«европейскому сотрудничеству» оказалось уже трудно, поскольку они не
отражали суть новых явлений. Более того, понятие «интеграция» сегодня
прямо противостоит понятию межгосударственного сотрудничества на основе
принципов международного права. Интеграция понимается прежде всего как
выход за пределы такого сотрудничества, вплоть до создания единой
структуры, отличающейся наднациональными (надгосударственными) чертами.

Уже многим становятся понятными такие, например, понятия, как «общий
рынок», «таможенный союз», «свободное движение товаров, финансов, услуг
и людей» и т.д. Люди быстро свыклись с официальным титулом
интегрированной Европы как «Сообщества», а теперь в дополнение освоили
еще одно понятие – «Европейский союз». Судя по всему, движение вперед не
остановится, а поскольку потенциал интеграции поистине неисчерпаем,
можно ожидать, что терминология нашего времени будет пополняться.

Самые главные аргументы в пользу или против интеграции, как всегда,
следует искать в статистике. И эти аргументы достаточно красноречивы.
Сегодня, когда Европейский союз объединяет 15 европейских государств, на
его территории, составляющей более 2 млн. кв. км, проживают около 380
млн. человек. На долю Европейского союза приходится более 20% мирового
экспорта, а это значит, что Западная Европа по данному показателю вышла
на первое место в мире. Для сравнения отметим, что на долю США в мировом
экспорте приходится 15%, а на долю Японии – 10%.

Экономика Европейского союза носит развитой характер. В сфере услуг
(байки, коммерция, транспорт, страхование, коммуникации, гостиницы и
др.) занято примерно 60% всех работающих в странах, входящих в Союз, в
промышленности – 33%, а в сельском хозяйстве – 7%.

Интеграция в Западной Европе на всех своих этапах характеризовалась
высоким уровнем правового регулирования. Собственно говоря, она и
началась с права. Ее базовые принципы, основные институты и направления
развития были определены в учредительных договорах, которые играют роль
своего рода конституции Европейского союза. Интеграция развертывалась на
хорошо разработанной правовой основе, образуемой важнейшими правовыми
актами. Наконец, в европейских сообществах имеется своя судебная
система, функционирующая в соответствии с нормами материального и
процессуального права сообществ.

Европейское право, с одной стороны, служит главным регулятором
интеграции, способствует ее развитию, а с другой – отражает и воплощает
ее результаты и потребности. И чем теснее европейское право (как и любое
другое право) связано с происходящими в обществе процессами, чем полнее
и точнее оно отражает условия и потребности развития, тем успешнее
влияет на регулируемые им процессы. Иначе право может стать
малодейственным, пассивным фактором общественного развития или, что
совсем плохо, превратиться в тормоз прогресса, стать барьером на пути
решения неотложных задач, поставленных самой жизнью.

Конечно, далеко не все в развитии интеграции зависит от права. Очень
многое предопределяется политической волей государств-участников,
заданным курсом интеграции, поставленными конкретными задачами. Иными
словами, в развитии европейского права постоянно просматривается
идеология интеграции. И если общая стратегия – установка на
развертывание интеграционных процессов остается в принципе неизменной,
то тактика интеграции – вещь изменчивая. Наряду с объективными факторами
это объясняется во многом мерой готовности тех или иных стран к
интеграции, различиями в подходах к определению ее сроков и этапов,
выбору модели ее организации.

Если проследить развитие интеграционных процессов в Западной Европе,
можно прийти к выводу, что с самого начала были сформулированы и
выдвинуты три основных подхода и, соответственно, три организационные
модели. Они со временем не только не отпали, а стали более
отработанными, впитали в себя накопленный опыт и получили дополнительные
аргументы в свою пользу. Сегодня эти подходы и основанные на них
организационные модели определяют содержание и характер споров,
ведущихся вокруг выбора путей интеграции на каждом ее новом этапе.

Первый подход состоит в том, чтобы до конца использовать модель
международной организации, строить отношения на базе международного
права. Этот подход можно назвать функционалист-ским. Он отличается
большой долей прагматизма и сводится к тому, чтобы обеспечивать прежде
всего свободу торговли и только постепенно, на отдельных участках
интеграции переходить к более тесному экономическому сотрудничеству. Что
касается создания наднациональных структур и наделения их
соответствующими полномочиями, то такое возможно и полезно только на тех
участках интеграции, где для этого созрели необходимые предпосылки.

Второй подход – движение к федералистской модели, что подразумевает
скорое усиление государственных, наднациональных черт в организационной
структуре и праве сообществ. Подобное развитие иной раз уподобляют
становлению единого государства, части которого сохраняют значительно
более широкую самостоятельность и свободу действий, чем в традиционной
федерации. Но так или иначе движение идет по пути к Соединенным Штатам
Европы, в которых наряду с единым экономическим пространством, общим
рынком будет осуществляться политическое сотрудничество.

Третий подход основывается на идеях конфедерализма. Европейский союз
предлагается построить как союз государств, сохраняющих свою
независимость и самостоятельность и сотрудничающих друг с другом
преимущественно или исключительно в экономической сфере. Конфедерация
может иметь свои собственные институты, которые в принципе должны
действовать на началах единогласия. Решение вопросов большинством
голосов видится лишь в подряде исключения.

Нельзя сказать, что споры, связанные с выбором основного подхода и,
соответственно, организационной модели интеграции, закончились полной
победой одних и сокрушительным поражением других взглядов. В принятых
решениях попеременно отражались то те, то иные воззрения на интеграцию,
ее масштабы и формы, а нередко наблюдалось взаимопереплетение таких
воззрений. Свою роль играли конкретные, как экономические, так и
политические интересы стран. Теория постоянно проверялась и изменялась
под влиянием исторических условий, при которых осуществлялась
интеграция.

рубежом в развитии европейского права стала трансформация трех названных
сообществ в Европейский союз (1992), который подвергся серьезной реформе
в 1997 г. Свой вклад в европейское право внесли многие другие
межгосударственные организации, созданные за последнее десятилетие на
континенте. Знание европейского права является сегодня необходимым для
многих людей, так или иначе соприкасающихся с интеграционными процессами
в Европе, с отношениями между этим континентом и остальным миром.

Особенно большое значение имеет изучение права европейских сообществ,
правопорядка всего Европейского союза. С одной стороны, это
предопределяется той ролью, которую Европейский союз играет как в жизни
нашей страны, так и во всем мире. Сегодня входящие в его состав страны
являются главными торговыми партнерами России, а отношения с ними
предопределяют многое в системе мировых экономических и политических
связей. С другой стороны, изучение права европейских сообществ и
Европейского союза представляет большой познавательный интерес. В
процессе интеграции государств – членов Европейского союза найдены и
опробованы многие решения сложнейших правовых проблем современности,
накоплен ценнейший опыт. Речь идет о реальном продвижении по пути ко все
более тесному сотрудничеству и союзу народов Европы.

Россия вполне обоснованно стремится не только к активному выходу на
единый внутренний рынок европейских сообществ, но и к усилению притока
инвестиций из государств – членов сообществ в свою экономику. Мощный
экономический потенциал сообществ, политическая активность Европейского
союза дают основания для уверенности в том, что и в будущем это
направление во внешней политике России сохранит свое первостепенное
значение. К тому же нельзя не учитывать перспективы расширения
Европейского союза, уже состоящего из 15 государств. В очереди на прием
в Союз в наше время стоит 12–15 стран. Большое практическое значение
приобретает вступление в силу заключенного в 1994 г. Соглашения о
партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейским союзом.

Успешная реализация возможностей, предоставляемых нашей стране этим
Соглашением, предполагает необходимость его правового обеспечения.
Достаточно напомнить, что стороны предоставляют друг другу режим
наибольшего благоприятствования, свободу транзита, освобождение от
импортных пошлин и сборов на временно ввозимые товары, отменяют многие
количественные ограничения на ввоз товаров. Произошли выгодные для
России изменения в сфере защиты внутреннего рынка. Установлено, что
компании и граждане России получают благоприятные условия для выхода на
единый рынок европейских сообществ, а компании и граждане Европейского
союза соответственно на российский рынок. Соглашение существенно
способствует сближению России с Европейским союзом и укреплению ее
позиций на континенте и во всем мире.

Опыт интеграции государств – членов Европейского союза имеет не только
региональное значение. Изучение его правопорядка полезно также при
анализе проблем, связанных с интеграцией на территории бывшего СССР.
Разумеется, это не означает призыва к механическому подражанию, к
применению в иных условиях того, что уже сделано в странах Западной
Европы. Даже слабые попытки слепого копирования потерпели бы неминуемый
провал. Вместе с тем было бы по меньшей мере неразумно не учиться на
примерах других стран, каждый раз изобретать собственный велосипед. В
правопорядке сообществ и Европейского союза, особенно в том, что
касается правового регулирования экономической интеграции, были
сформулированы, обоснованы и практически реализованы положения,
сопоставимые по своему значению разве что с высокими технологиями,
отличающими научно-технический прогресс современности.

Совсем недавно правопорядку европейских сообществ и Европейского союза в
программах высшего юридического образования в России отводилось крайне
мало места. В лучшем случае этому вопросу уделялось внимание в
лекционных курсах по международному праву, в тех разделах, которые
посвящались международным организациям. В качестве таких организаций
преподносились европейские сообщества, а затем и Европейский союз. С
такой постановкой дела далее мириться просто невозможно. Иначе как
элементарной правовой неграмотностью это назвать нельзя. Закономерно,
что сегодня курс европейского права все чаще на самостоятельных началах
включается в программы юридических факультетов университетов, других
высших юридических учебных заведений. Россия в этом отношении догоняет
другие страны. Объем, характер и методы преподавания европейского права
в России, разумеется, не могут не отличаться от моделей, применяемых в
государствах – членах Европейского союза. В этом отношении мы ближе
стоим к США, Японии, другим странам, имеющим развитые экономические и
другие отношения с европейскими сообществами и Европейским союзом, но не
входящим в их состав. Впрочем, и здесь различия весьма существенны, что
предопределяется недавней историей России.

Предлагаемый вниманию читателя учебник – первый учебник по европейскому
праву в системе высшего юридического образования России. И это понятно,
ибо прежде, когда не было такой учебной дисциплины, отсутствовала всякая
нужда и в учебнике. Первый учебник не обязательно должен быть плохим, но
он не может быть свободен от недостатков, присущих обычно всему новому.
Кроме отсутствия навыков преподавания, багажа нормативного и
фактического материала, нельзя не учитывать также существующий невысокий
уровень знаний студентов о европейском праве. Как практика, так и
общеобразовательная школа в этом отношении дают им очень мало.

Настоящий учебник написан на основе опыта преподавания европейского
права в Академическом правовом университете при Институте государства и
права Российской Академии наук. Данная учебная дисциплина читается
студентам четвертого курса. И это не случайно. Курс носит во многом
комплексный характер, связан с изложением материала, изначальные
представления о котором должны были быть получены ранее. В европейском
праве представлены, в сущности, почти все основные отрасли права – как
публичного, так и частного, что лишь подчеркивает трудности его
освоения. У данного учебника есть свои границы. В нем рассматриваются
отнюдь не все стороны и не все вопросы европейского права. Ведь в
широком смысле само понятие «европейское право» охватывает право всех
европейских организаций, включая Совет Европы, и механизм принятой им в
1950 г. Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод,
а также Организацию Североатлантического договора (НАТО),
Западноевропейский союз, Организацию экономического содействия и
развития (ОЭСР), Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе
(ОБСЕ) и многие другие. В учебнике трактуются только вопросы
правопорядка европейских сообществ и Европейского союза.

Такое ограничение курса европейского права не случайно. Правопорядок
европейских сообществ и Европейского союза представляет собой наиболее
важный и даже самый объемный раздел европейского права, но дело в
другом. Развитие западноевропейской интеграции привело к появлению
качественно нового, неизвестного истории правового феномена. Это право,
которое определяет организацию и деятельность структуры, сочетающей
черты как международной организации, так и конфедеративного, а то и
федеративного союза и одновременно отличающейся от них. С практической
точки зрения удельный вес Европейского союза также резко выделяет его из
конгломерата европейских организаций. В будущем несомненно расширится
объем изучаемого европейского права, в первую очередь за счет права
Совета Европы, но, видимо, это будет отдельный раздел курса, а возможно,
и отдельный курс.

С одной стороны, структура учебника построена так, чтобы дать
представление об основных этапах развития правопорядка Европейского
союза. Такой подход позволяет раскрыть закономерность и преемственность
этапов интеграции, соотношение объективных и субъективных факторов в
этом процессе, роль и место в нем права. Это важно для преподавания
европейского права в любой стране, но особенно необходимо для России, до
которой долгое время не доходила значительная доля информации о
важнейших событиях, происходивших на западе Европейского континента.

С другой стороны, как и любой учебник по тому или иному разделу
действующего права, учебник по европейскому праву призван дать знания о
его действующих институтах, показать механизм функционирования
последних, всю управленческую структуру европейских сообществ и
Европейского союза. Таким образом лучше и быстрее усваивается материал,
понятнее становятся проблемы и пути их решения.

Учебник имеет еще одну особенность, продиктованную временем. В известной
мере он носит незавершенный характер, поскольку не отражает итоги
Межправительственной конференции 1996–1997 гг., призванной подготовить
новую реформу Европейского союза. Вероятно, Конференция разработает
проект договора о внесении изменений и дополнений как в общую концепцию
интеграции, так и в ее институты и в весь комплекс правового
регулирования. Однако ждать ее окончательных результатов, особенно в том
случае, когда потребуется ратификация принятых документов в национальных
парламентах, придется еще долго, может быть, не менее двух лет, а
учебный процесс нельзя остановить на такой срок. Выходом из сложившегося
положения стало выделение в учебнике специальной главы, посвященной
планам перестройки механизма интеграции. Таким образом студенты будут
подготовлены к переменам, которые могут вскоре произойти в европейском
праве. Разумеется, тогда потребуется и новое издание учебника.

Следует отметить, что одной из больших трудностей при подготовке
учебника оказался сбор материалов. К сожалению, в нашу страну они
поступают нерегулярно, с опозданием и далеко не в полном виде, что
особенно относится к европейскому праву. Автор стремился максимально
использовать документы и другую информацию, имеющуюся в московских
библиотеках и научных центрах. В связи с этим нужно отметить поддержку и
непосредственную помощь, которую оказали автору коллеги из Института
государства и права Российской Академии наук и Академического правового
университета, а также из Института Европы Российской Академии наук
(директор – академик В.В. Журкин), Ассоциации европейских исследований
(президент – проф. Ю.А. Борко). Свою лепту в поддержку учебника внес
только что созданный при МГИМО Институт европейского права (директор –
проф. Л.М. Энтин).

И все же источников по европейскому праву в России было явно
недостаточно. Тем более ценной оказалась помощь зарубежных коллег.
Особой благодарности заслуживает Институт зарубежного публичного права и
международного права им. Макса Планка (Германия, г. Гейдельберг),
предоставивший автору возможность работать в своих библиотечных и
архивных фондах, участвовать в научных конференциях и обсуждать вопросы
с ведущими специалистами. Профессора Р. Вольфрум и И. Фровайи,
возглавляющие Институт, своими профессиональными советами и пожеланиями,
личной поддержкой существенно способствовали подготовке учебника.

При непосредственной помощи Представительства Европейского союза в
Москве автор получил возможность ознакомиться на месте с деятельностью
Комиссии, Совета, Европейского парламента (г. Брюссель) и Суда
европейских сообществ, а также Суда первой инстанции (г. Люксембург).
Автор признателен за полезные разъяснения и консультации председателю
Суда европейских сообществ Р. Иглезиасу, судьям К. Какурису, Д. Манчиии,
генеральному адвокату К. Ленцу, руководителю Правового департамента
Комиссии Европейского союза П. Девосту.

Учебник рассчитан на широкий круг читателей и прежде всего на студентов
и преподавателей юридических факультетов университетов, а также других
высших юридических учебных заведений. Учебником могут пользоваться и
юристы-практики, работающие в государственных учреждениях, занимающихся
вопросами отношений с Европейским союзом, а также юристы в сфере
российского частного бизнеса, развивающие связи с фирмами, банками,
предприятиями, находящимися в зоне действия европейского права. Пользу
из изучения учебника могут извлечь те, кто в принципе интересуется
проблемами правового регулирования интеграционных процессов. Учебник
может оказаться небесполезным для специалистов, работающих в сфере права
СНГ, Союза Беларуси и России и других объединений государств на
территории бывшего Советского Союза.

Европейское право: многозначность понятия

Европейское право – понятие многозначное. Во-первых, это отдельная
отрасль права, имеющая свой предмет и методы регулирования. Во-вторых,
европейское право представляет собой учебную дисциплину, предназначенную
для преподавания системы знаний о европейском праве и для подготовки
специалистов для работы в сфере правового регулирования. В-третьих,
европейское право выступает как наука, изучающая основы европейского
права, его историю, внутренние закономерности функционирования,
взаимосвязи с другими отраслями права, структуру европейского права и
согласование его компонентов между собой, пути повышения эффективности,
тенденции развития и многое другое.

Европейское право, которое и сегодня еще очень молодо, стало вполне
реальной отраслью права, к тому же расширяющей как территориальную сферу
своего действия, так и круг регулируемых отношений. Ушли в прошлое
времена, когда это понятие как условное чаще всего бралось в кавычки или
лее сопровождалось вопросительным знаком, как бы ставившим под сомнение
его достоверность. Сегодня европейским правом практически пользуются
миллионы людей, так или иначе вовлеченных в отношения с участием
европейских сообществ и Европейского союза, а также многих других
международных организаций, прежде всего Совета Европы с его системой
защиты прав и основных свобод человека.

Безусловно, правы те, кто сегодня в европейском праве видит в первую
очередь регулирование экономических отношений на нашем континенте:
торговли, банковских операций, создания совместных предприятий,
инвестиционных операций. Но европейское право не сводится к
регулированию только экономики. Оно охватывает в значительной мере сферу
гражданских прав и свобод, что особенно отчетливо проявляется в
механизме действия Европейской конвенции о защите прав человека и
основных свобод. Без глубокого знания европейского права невозможно
разобраться во внешнеполитических отношениях, понять международную
политику в сфере безопасности, правильно оценивать ход событий не только
на Европейском континенте, по и во всем мире.

Европейское право стало неотъемлемой составной частью современного
общемирового правового потенциала. И хотя еще трудно дать полную и
окончательную характеристику всего того нового и значительного, что
внесено европейским правом в развитие юридической теории и практики, без
него представить себе право в целом уже невозможно. Достаточно сказать,
что в праве сообществ успешно сосуществуют идеи и нормы континентального
и общего права, принципы суверенитета и над национальности,
взаимосогласованность, с одной стороны, с международным, а с другой – с
национальным правом. С появлением европейского права открылся новый и
очень важный этап всемирной истории государства и права.

Ныне европейское право – большой и разветвленный комплекс (специалисты
пользуются нередко понятием «правовой массив»), который включает нормы,
относящиеся к различным отраслям права. Здесь переплетаются нормы
публичного и частного права, традиционных и новых отраслей права.
Европейское право отличается и тем, что нередко отказывается от
стандартных, привычных подходов и идет собственным путем. К его анализу
часто трудно подходить с установившимися критериями и представлениями,
ибо его принципиальная новизна требует серьезного пересмотра многих
прежних взглядов. С известной долей условности можно говорить не только
о комплексном, но и о «гибридном» характере европейского права, которое,
развиваясь, вбирает в себя все прогрессивное, достигнутое в самых разных
отраслях права современного мира. Одновременно европейское право смело
заглядывает в будущее, создает и проверяет на практике новые институты,
процедуры, традиции.

Европейское право в определенном смысле является собирательным понятием,
которое охватывает хотя и близкие и порой взаимосвязанные, но тем не
менее разные правовые феномены. Строго говоря, одного, единого
европейского права в природе не существует. Каждый раз, когда мы говорим
о европейском праве, необходимо уточнять, о чем, собственно, идет речь,
что именно имеется в виду. Ситуация осложняется нередко неодинаковым
подходом к европейскому праву в разных странах, что чаще всего отражает
принципиальные различия в отношении политического руководства той или
иной страны к интеграции.

Наиболее широко распространено понимание европейского права в двух
смыслах – в широком и узком. Под европейским правом в широком смысле
понимается, как правило, правовое регулирование отношений в Европе,
охватывающих организацию и деятельность практически всех европейских
международных организаций, всю совокупность экономических, социальных,
политических, научных и культурных отношений. Речь, таким образом, идет
о региональном праве, являющемся в своей основе не чем иным, как
международным правом. Европейское право в узком смысле – это право
европейских сообществ, дополненное в определенной мере правовым
регулированием всего Европейского союза. Такое право уже во многом
отошло от международного права и представляет собой особый правовой
феномен.

Европейское право как в узком, так и в широком смысле слова – это
понятия, требующие уточнения. Иначе могут возникнуть затруднения с
уяснением сути проблем, нуждающихся в правовом регулировании, и с
выбором адекватных правовых актов и их применением. Особенно важно иметь
в виду следующее.

Европейское право в узком смысле, как право сообществ, представляет
собой отдельное, особое право, имеет не только свои границы, но и свою
собственную природу. Оно является новым правом, существенно отличающимся
от традиционного международного права. Тот факт, что сообщества со своим
правом входят в Европейский союз, служат его главной опорой, не меняет
сути дела: ведь правовое регулирование, которое дополняет в рамках
Европейского союза право сообществ, это право иного характера. Оно
охватывает участки межгосударственного сотрудничества, выходящего за
пределы сообществ. А самое главное отличие состоит в том, что по своей
природе такое «дополнительное право» есть не что иное, как международное
право.

Нуждается в уточнении и понятие права сообществ. Но прежде чем
сосредоточить внимание на этом определении, необходимо предупредить
читателя от часто встречающегося недоразумения, выражающегося в том, что
существует только одно, единое сообщество, чуть ли не вобравшее в себя
все три существующих. На самом деле продолжают существовать три
раздельные структуры: Европейское объединение угля и стали (ЕОУС),
Европейское сообщество – бывшее Европейское экономическое сообщество
(ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Ошибочные
представления порождаются зачастую тем, что Маастрихтский договор (1992)
переименовал Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) в Европейское
сообщество, но это не привело к слиянию в нем всех трех существующих
европейских сообществ.

Самым главным среди трех сообществ безусловно является Европейское
сообщество. Оно представляет собой самое широкое интеграционное
объединение, носящее общеэкономический характер. Что же касается ЕОУС и
Евратома, то они, в отличие от Европейского сообщества, обеспечивают
интеграцию стран-участниц лишь в отдельных секторах экономики. Формально
интеграция в этих секторах не входит в задачи Европейского сообщества,
но его общая координационная функция проистекает из его назначения к
постоянно ощущается в ходе интеграции.

В странах, входящих в настоящее время в Европейский союз, европейское
право является предметом повседневного практического применения. Оно
стало почти столь же важным и необходимым, что и внутригосударственное
(национальное) право. Быть специалистом по европейскому праву в странах
Западной Европы означает возможность заниматься престижной и хорошо
оплачиваемой юридической работой. Европейское право стало одной из
обязательных дисциплин в программах многих юридических факультетов
университетов стран Западной Европы. Существуют кафедры европейского
нрава, по этому предмету написаны учебники и подготовлены другие учебные
материалы, студенты сдают экзамены. В странах Западной Европы регулярно
проводятся теоретические дискуссии как по общим, так и по частным
проблемам европейского права. Об этом праве пишут газеты, ведут полемику
политики.

Однако европейское право не замыкается в пределах региона, на территории
которого оно непосредственно действует. Оно активно применяется также в
сфере отношений, развивающихся между Европейским союзом и другими
странами. Потому изучение европейского права становится практической
необходимостью для тех, кто занимается бизнесом, политикой, развитием
культурных связей, не говоря уже о внешнеполитическом сотрудничестве с
участием Европейского союза в целом и отдельных стран, входящих в его
состав. Характерно, что европейское право является ныне популярной
учебной дисциплиной в системе юридического образования в США и во многих
других неевропейских странах.

Европейское право приобретает все более важное значение для России.
Постоянно расширяются экономические связи нашей страны с Европейским
союзом и входящими в него государствами. Европейский союз сегодня – это
самый крупный экономический и в особенности торговый партнер России.
Развитие таких связей обусловливает необходимость в знании европейского
права. Интерес к европейскому праву повышается в связи с разработкой
согласованных правовых основ отношений между Европейским союзом и
Россией. Как уже говорилось, еще в 1994 г. наша страна и Европейский
союз заключили Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, ратификация
которого завершена в 1996 г. Для того чтобы стимулировать развитие
экономических связей на основе этого Соглашения не дожидаясь завершения
длительного процесса его ратификации национальными парламентами всех
подписавших его государств, в июле 1995 г. было заключено и еще до
ратификации Соглашения 1 февраля 1996 г. вступило в силу Временное
соглашение между Россией и Европейским союзом о торговле и связанных с
торговлей вопросах. Это соглашение включает те положения Соглашения о
партнерстве и сотрудничестве, которые не требуют ратификации.

Ныне, когда торговля со странами, входящими в Европейский союз,
составляет 35% всего внешнеторгового оборота России (включая государства
ближнего зарубежья), знание европейского права становится одним из
важнейших условий успешного ведения экспортно-импортных операций,
повышения конкурентоспособности российских товаров на рынке этих стран,
инвестиционной деятельности в них. Как известно, в большом правовом
массиве, существующем в Европейском союзе, несведущим участникам
экономических отношений нетрудно заблудиться, а значит им придется нести
серьезные потери в связи с последующими столкновениями с барьерами и
ограничениями, закрепленными в праве Союза.

Европейское право и европейское единство

Европейское право имеет различные территориальные пределы действия. Как
право сообществ и даже как право Европейского союза оно действует не на
всей территории Европы, а лишь на западе континента и распространяется
непосредственно на Европейский союз и на 15 его государств-членов. С
расширением Союза расширяется география европейского права, но тем не
менее границы продолжают существовать. Судя по заявкам о приеме новых
государств-членов, в будущем предстоит продвижение Европейского союза на
восток. «Зеленого света» для вступления в него ждут такие государства,
как Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения, три балтийские
республики, входившие ранее в состав СССР (Латвия, Литва, Эстония), и
другие страны. Прежний, чисто западнический образ Союза уступает место
новому, учитывающему его расширение на восток, хотя без участия России,
других независимых государств, являвшихся в недавнем прошлом республикам
бывшего СССР, он не в состоянии приобрести подлинно общеевропейский
характер.

«Западничество» европейского права имеет свои исторические корни. Его
территориальные рамки – это в известной мере отражение и итоги прошлого,
когда Европа делилась, казалось, но географическому, а на самом деле по
политическому признаку – на Западную и Восточную. В сфере экономики
разделение Европы проявлялось в том, что на Западе капиталистическими
странами были созданы европейские сообщества, а на Востоке существовал
блок социалистических стран, объединенных в Совет экономической
взаимопомощи. Между сообществами и СЭВ в последние годы существования
блоков наводились определенные «мосты», устанавливались те или иные
отношения, но в принципе обе организации развивались, если далеко не
всегда как антиподы, то во всяком случае как носители многих
взаимоисключавших друг друга принципов.

Развитие европейского права отражает позитивные процессы, ведущие в
перспективе к единству всей Европы. Наглядным и убедительным примером
явилось принятие России в 1996 г. в Совет Европы. Это очень авторитетная
межгосударственная организация, целью которой является «достижение
большего единства между ее членами во имя защиты и осуществления идеалов
и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их
экономическому и социальному прогрессу» (ст. 1 Устава Совета Европы).
Свои цели Совет Европы призван достигать посредством рассмотрения
вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и
проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной,
научной, правовой и административной областях, равно как и путем
поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод.

Учрежденный еще 5 мая 1949 г. всего 10 участниками, Совет Европы
насчитывает ныне в своем составе вместе с Россией 40 европейских
государств. Это – Австрия, Албания, Андорра, Бельгия, Болгария,
Великобритания, Венгрия, Германия, Голландия, Греция, Дания, Ирландия,
Исландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Люксембург,
Македония, Мальта, Молдавия, Норвегия, Польша, Португалия, Россия,
Румыния, Сан-Марино, Словакия, Словения, Турция, Украина, Финляндия,
Франция, Хорватия, Чехия, Швейцария, Швеция, Эстония. Еще ряд стран –
Азербайджан, Армения, Белоруссия, Босния и Герцеговина – имеют в Совете
Европы статус специально приглашенного государства. Как видно, Совет
Европы является сегодня по-настоящему общеевропейской организацией.

Если исходить не столько из Устава Совета Европы, сколько из его
реальной деятельности, то можно сказать, что эта организация получила
всеобщее признание прежде всего благодаря своей активности в сфере прав
и основных свобод человека. Главным достижением является принятая
Советом Европы еще в 1950 г. Европейская конвенция о защите прав
человека и основных свобод, которая в обиходе часто называется
Европейской конвенцией о правах человека. Конвенция вступила в силу 3
сентября 1953 г., число ее участников постоянно растет, так как к ней
присоединяются все новые государства – члены Совета Европы.

Европейскую конвенцию трудно описать только в категориях традиционного
международного права, хотя она отражает многие черты своего
исторического предшественника – Всеобщей декларации прав человека,
провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.
Европейская конвенция не только закрепила основные права и свободы
человека в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека, но и пошла
в этом направлении значительно дальше. Путем дополнительных протоколов
перечень основных прав и свобод был заметно расширен. А самое важное
состояло в том, что Европейская конвенция предусмотрела международный
механизм, который предназначен для защиты прав и свобод человека. До
этого международное право не знало ничего подобного.

Участники Европейской конвенции учредили Европейскую комиссию по правам
человека и Европейский суд по правам человека – два института,
составивших организационную основу международного механизма. И Комиссия,
и Суд были наделены правом рассмотрения жалоб как государств, так и
индивидуумов. Согласно Конвенции, «любая Высокая Договаривающаяся
Сторона может передать в Комиссию через Генерального секретаря Совета
Европы вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции
другой Высокой Договаривающейся Стороной» (ст. 24). Далее
устанавливалось, что Комиссия может получать петиции, направленные в
адрес Генерального секретаря Совета Европы от любого лица,
неправительственной организации или группы лиц, которые утверждают, что
они являются жертвами нарушения одной из сторон их прав, изложенных в
настоящей Конвенции, при условии, что договаривающаяся сторона, на
которую подана жалоба, заявила, что она признает компетенцию Комиссии
получать такие петиции. Те из договаривающихся сторон, которые сделали
такое заявление, обязуются никоим образом не препятствовать
осуществлению этого права (ст. 25).

Механизм обеспечения Европейской конвенции постепенно укреплялся и
становился все более действенным. Страны – участницы Конвенции
распространили полномочия Комиссии по правам человека на Суд. В
последние годы был принят ряд дополнительных актов, расширивших
компетенцию последнего. Среди них следует выделить Протокол № II к
Конвенции (1994), согласно которому индивидуум, неправительственные
организации и группы лиц получили право обращаться с петициями
непосредственно в Суд. Роль Суда особенно возрастает в связи с тем, что
Комиссия должна быть упразднена. Соответственно увеличивается нагрузка
на Суд, структура которого приспосабливается к новым условиям. Протокол
вступит в силу через год после того, как он будет ратифицирован всеми
участниками Конвенции.

Участие России в Совете Европы дает нашей стране возможность широко
использовать опыт, традиции и стандарты, выработанные коллективными
усилиями стран-участниц, органами Совета Европы. Российские правовые
реформы будут развиваться в значительной мере в рамках общеевропейского
правового пространства. В свою очередь Россия призвана ряд важных
параметров собственного права привести в соответствие с подходами и
стандартами Совета Европы. В Заключении Парламентской ассамблеи Совета
Европы (№ 193, 1966) по заявке России на вступление в Совет Европы
сказано: «Парламентская ассамблея принимает к сведению, что Российская
Федерация полностью разделяет ее видение и толкование принимаемых на
себя обязательств». В их числе – обязательство продолжить проведение
правовой реформы, с тем чтобы привести все национальное законодательство
в соответствие с принципами и стандартами Совета Европы; подписать и
ратифицировать ряд конвенций Совета Европы, включая Европейскую хартию
местного самоуправления, хартию региональных языков, Рамочную конвенцию
о защите национальных меньшинств, Европейскую конвенцию о запрещении
пыток или бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или
наказания, а также многое другое.

Позитивное значение имело некоторое оживление деятельности Организации
по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), возникшей на базе
Заключительного акта, подписанного в Хельсинки в 1975 г.

История развивается далеко не просто. И все же можно сказать, что
будущее у общеевропейского права безусловно есть. Более того, такое
будущее уже сегодня представляется многообещающим. Основания для такого
вывода дают главные, определяющие тенденции развития интеграционных
процессов не только в рамках Европейского союза, но и во всем мире. Эти
тенденции говорят об усилении объединяющих начал, которые отражают
расширение и углубление экономических, социальных, политических,
культурных и прочих связей между странами и народами.

Интеграционные процессы развиваются, разумеется, не в абстрактном, а в
реальном мире, не свободном от обстоятельств, их сдерживающих, а нередко
и искажающих. Современная история знает немало случаев, когда, казалось,
вопреки объективным тенденциям, обострялись межгосударственные и
региональные противоречия, серьезно ослаблявшие интеграцию. Отсюда
срывы, задержки, отступления и другие зигзаги, без которых, как
известно, не обошлось развитие даже «показательного» участка интеграции
– европейских сообществ и Европейского союза. Но если измерять время
мерками истории, нельзя не признать, что все «минусы» представляют собой
преходящие обстоятельства, отнюдь не способные решающим образом повлиять
на общий ход интеграции и тем более отменить или даже приостановить
действие определяющих ее объективных закономерностей.

Европейское право – это феномен, характерный не только для сегодняшнего
дня, но и для будущего. Его развитие несет на себе отпечаток времени.
Во-первых, геополитические реальности еще далеки от того, чтобы видеть в
Европе целостный во всех отношениях организм. Во-вторых, предметом
регулирования были и остаются в первую очередь экономические отношения,
хотя к ним и добавляются права человека и многое другое. В-третьих,
наднациональный характер европейского права проявляется далеко не
повсеместно; многие институты европейского права по-прежнему
определяются нормами международного права. В-четвертых, европейское
право все еще недостаточно обращено непосредственно к человеку, в том
числе к человеку как к субъекту экономических и социальных отношений. Со
временем европейское право охватит новые сферы отношений, новые страны и
регионы. Оно может стать символом новой Европы, объединенной на базе
общих интересов, достижений интеграции. Это несомненно потребует немалых
усилий государств, народов, миллионов и миллионов простых людей.
Интеграция станет успешной прежде всего тогда, когда в центре ее
внимания окажется человек, а сама она будет осуществляться на
демократических основах. Что же касается ее форм и методов, то они
наиболее эффективны при условии, что соответствуют ее принципам.

Европейское право – учебная дисциплина

В российских высших юридических учебных заьедениях до сих пор, как
правило, не преподавался курс европейского права. Он еще не вошел в
официально утвержденную обязательную программу дисциплин, подлежащих
изучению будущими юристами. Соответственно ни в одном из юридических
вузов не было кафедр европейского права, не было и учебников и учебных
пособий по этому предмету. Непривычной была сама идея его преподавания.

Разумеется, студенты получают некоторые знания в сфере европейского
права. Отдельные проблемы, особенно связанные с созданием европейских
сообществ и Европейского союза, рассматриваются в курсе международного
права. Но делается это как бы походя, главным образом в связи с
изучением региональных международных организаций. Определенное внимание
проблемам сообществ и европейского права уделяется в рамках новой
самостоятельной юридической учебной дисциплины, посвященной правовому
регулированию международных экономических отношений. Однако и здесь тема
европейского права растворилась в массе других проблем. В последнее
время ряд общих вопросов развития европейских сообществ и Европейского
союза, в частности проблема конфедерализма и федерализма, стал
затрагиваться в курсах общей теории государства и права, а об институтах
и праве сообществ и Европейского союза в сопоставительном плане начали
говорить в курсах внутригосударственного (национального) права, что,
кстати, значительно облегчает их восприятие. Впрочем, удельный вес
проблем европейского права не был, да и не может быть сколь-нибудь
значительным, хотя здесь, пожалуй, больше аналогии с национальным
правом, чем с международным.

Примеры можно продолжить, но и приведенных выше достаточно для вывода о
том, что, хотя некие знания в сфере европейского права студентам
давались, они, эти знания, могли носить лишь отрывочный, далеко не
систематизированный, а то и просто поверхностный характер. И если с
таким положением раньше приходилось мириться, отчасти в силу инерции
старых подходов, а то и по причине шатаний в системе высшего
юридического образования, то по мере наведения определенного порядка и
обновления программ наступает время пересмотра прежних позиций. Нельзя
не замечать, что знание европейского права постепенно превращается в
условие квалифицированной и продуктивной работы российского юриста во
многих сферах правового развития. В активные деловые отношения России с
Европейским союзом и государствами-членами включаются как сама
Федерация, так и ее субъекты, как государственные учреждения и
предприятия, так и частный бизнес.

В самое последнее время ситуация в сфере высшего юридического
образования начала меняться в лучшую сторону. В некоторых вузах,
например в Академическом правовом университете при Институте государства
и права Российской Академии наук, европейское право включено в программу
обучения в качестве обязательного предмета. При Московском
государственном институте международных отношений создается Центр
европейского права. Можно ожидать, что на такой путь встанут многие
другие юридические вузы России. Появился ряд интересных публикаций по
проблемам европейского права. Большая работа по изучению европейских
проблем, в том числе правовых, проводится в Институте Европы Российской
Академии наук. Эти и другие меры позволяют наладить подготовку
специалистов по европейскому праву, которые становятся все более нужными
в нашей стране.

Многоаспектность европейского права, его комплексный характер, включение
в его состав не только отдельных норм, но и объемных разделов из других
отраслей права, как публичного, так и частного, наглядно подтверждают
трудности, стоящие на пути преподавания. В наше время очень трудно –
если вообще возможно – быть одновременно специалистом по
конституционному, административному, гражданскому, таможенному,
налоговому, антимонопольному, трудовому, банковскому, страховому,
международному и многим другим отраслям права. Между тем не только
природу европейского права, но и особенно его функционирование
невозможно раскрыть без того, чтобы не обращаться ко всему объемному
разноотраслево-му нормативному материалу.

Европейское право как учебная дисциплина для российских студентов,
бесспорно, должно отличаться по своему содержанию и стилю от своих
аналогов, изучаемых в университетах стран, входящих в Европейский союз.
В России, которая не является и, очевидно, еще длительное время не будет
являться государством – членом Европейского союза, преподавание
европейского права должно концентрироваться главным образом на общих
проблемах Союза, а также на тех «внешних» проблемах, которые связаны с
развитием отношений между ним и Россией. Однако это не означает, что
проблемы внутренней организации и особенно правового регулирования
многообразной деятельности европейских сообществ и Европейского союза
должны полностью отойти на второй план и излагаться упрощенно. Дело
обстоит иначе.

Изучение европейского права в России имеет многофункциональное
назначение. Разумеется, углубленные знания о сообществах и Европейском
союзе нужны сегодня в первую очередь тем, чья деятельность в той или
иной мере протекает в сфере торговых отношений между Россией и ЕС. С
расширением связей России с Европейским союзом и его
государствами-членами численность тех, для кого знание европейского
права составляет обязательное условие успешной деятельности, будет
постоянно расти. Процесс ратификации Соглашения о партнерстве и
сотрудничестве России с Европейским союзом идет к концу, а значит
Соглашение вскоре будет действовать в полную силу.

Без знания европейского права сегодня невозможно грамотно заниматься
вопросами европейской и мировой политики. Назначение и реальную роль
сообществ, Европейского союза, других региональных организаций в Европе
можно раскрыть, только хорошо понимая их правовой статус, внутреннюю
структуру, права и обязанности, формы и методы деятельности. Не случайно
историки, политологи, экономисты в своих работах уделяют правовым
аспектам интеграционных процессов самое пристальное внимание.

Наука европейского права

Как и само европейское право, наука о нем очень молода. Можно было бы
сказать, что в России она находится еще в зародышевом состоянии, а в
странах Европейского союза, где ее развитие началось на несколько
десятилетий раньше, наука европейского права, пожалуй, достигла
подросткового возраста. В нашей стране особенно очевидна диспропорция
между потребностями в научных знаниях о европейском праве и
результатами, достигнутыми исследователями. С одной стороны, изучение
европейского права, как и других сфер развития интеграционных процессов,
становится в России все более важным направлением не только в системе
высшего юридического образования, но и в научных исследованиях. Это
прямо связано с повышением роли Европейского союза в современной
экономике и политике в континентальном и в мировом масштабах и особенно
в рамках экономических и внешнеполитических интересов нашей страны. С
другой стороны, в России еще не создан достаточно мощный самостоятельный
центр по изучению европейского права, который объединил бы специалистов
в данной отрасли науки.

Научные разработки проблем европейского права, главным образом права
сообществ, в настоящее время наиболее развиты в Институте государства и
права Российской Академии наук, где подготовлен ряд монографий и
сборников по этим проблемам. Среди них следует назвать работы Ю.М.
Юмашева «Правовое регулирование прямых иностранных инвестиций в ЕС»
(1988), «Международно-правовые формы внешнеэкономических связей ЕЭС»
(1989), И.С. Крыловой «Европейский парламент (правовые вопросы)» (1987),
Б.Н. Топорнина «Европейские сообщества: право и институты» (1992),
«Евратом: правовые проблемы» (1992, ответственный редактор – А.И.
Иойрыш). За пределами Института вышли всего две правовые работы: М.Л.
Энтина «Суд европейских сообществ: правовые формы обеспечения
западноевропейской интеграции» (1987) и А.В. Клемина «Европейский союз и
государства-участники: взаимодействие правовых порядков (практика ФРГ)»
(Казань, 1996). Правда, имеется немало интересных статей, опубликованных
по проблемам права сообществ, но перечень монографических работ, к
сожалению, на этом исчерпывается, что никак нельзя считать даже
мало-мальски удовлетворительным итогом.

Что касается других разделов европейского права, то положение здесь не
лучше. Оно облегчается лишь тем, что многие вопросы разрабатываются в
рамках международного права. В последнее время заметно оживилась
разработка проблем, связанных с вступлением России в Совет Европы. Об
этом говорится в сборнике документов и материалов «Право Совета Европы и
Россия», подготовленном С.А. Глотовым (1996). О Совете Европы написал
монографию М.Л. Энтин(1996).

Юристы не одиноки в разработке проблем европейской интеграции. Многое
делается экономистами, политологами, историками, представителями других
отраслей науки. Разработка этих проблем была начата еще в 60-е годы
прежде всего в Институте мировой экономики и международных отношений. В
настоящее время одним из главных центров таких исследований является
Институт Европы Российской Академии наук. Соответствующие разработки
проводятся и в некоторых иных академических институтах, в Институте
научной информации по общественным наукам, Институте всеобщей истории,
Институте международных экономических и политических проблем и др.
Научная работа по европейским проблемам развивается в ряде высших
учебных заведений России, в первую очередь в Московском государственном
университете им. М.В. Ломоносова, Московском государственном институте
международных отношений. Создана и успешно действует Ассоциация
европейских исследований (АЕВИС), объединяющая высококвалифицированных
специалистов, изучающих проблемы развития Европы. В итоге сегодня можно
говорить не только о количественном, но и качественном приросте в
комплексной научной дисциплине – российской европеистике.

Путь, пройденный нашей наукой, был отнюдь не простым и не легким. Первые
разработки начинались еще тогда, когда на исследователя давил груз
жесткой идеологизации обществоведения, что неминуемо порождало штампы и
стереотипы мышления. Во многих случаях не виной, а бедой ученых была
строго контролируемая необходимость следовать за официально признанными
догмами и установками, что практиковалось даже тогда, когда условия
общественного развития кардинально менялись. Отсюда проистекали
упрощенчество и схематизм, отсутствие глубокого анализа жизненных
реалий. Длительное время, например, и в теории, и на практике
абсолютизировалось и примитизировалось негативное отношение В.И. Ленина
к выдвинутому в первой половине XIX в. и воспринятому европейскими
социал-демократами лозунгу Соединенных Штатов Европы. На этой основе сам
замысел западноевропейской интеграции объявлялся нежизненным и
реакционным. При этом игнорировалось то, что Ленин делал свои выводы в
совершенно иных исторических условиях.

Все это, может быть, в какой то мере объясняет, но, бесспорно, не
оправдывает негативную позицию, занятую первоначально официальной наукой
по отношению к западноевропейской интеграции. В теоретическом плане это
означало игнорирование объективной природы интеграционных процессов,
неумение отделить существенные, принципиальные черты общественного
развития от конкретных и временных политических интересов.
Неудивительно, что при таком подходе экономическое сообщество
практически отождествлялось с НАТО, а суть интеграции виделась в
агрессии международного империализма.

На первое место при рассмотрении проблем интеграции выдвигались
противоречия, которые якобы неминуемо приведут к развалу сообществ. Это
была трансплантация столь распространенного в те годы тезиса о
неизбежном обострении межимпериалистических противоречий, которые ничто
не может ни устранить, ни даже существенно смягчить. Это была явная
«зашоренность», мешавшая строго научному анализу. И дело не в одних лишь
противоречиях: они действительно имели место и нередко заметно влияли на
ход событий, преимущественно сдерживая и ограничивая развитие
интеграции. Ошибка состояла в том, что вне анализа оставались факторы,
способствовавшие преодолению противоречий, поиску согласия и
компромисса. К сожалению, запрограммированное выпячивание противоречий
молено отметить в научной и учебной литературе и в начале 90-х годов.
Только этим можно объяснить, например, то, что соглашения о принятии
новых стран в Европейский союз на правах ассоциированного членства
трактовались как доказательство усиления традиционных и возникновения
новых противоречий внутри «Общего рынка».

И все же серьезные разработки стали пробивать себе путь еще в 60-е годы.
В последующие десятилетия вышел ряд содержательных монографий. Но только
с преодолением догматизма и открытием широких возможностей для
объективного анализа положение дел как в обществоведении в целом, так и
в европеистике в частности существенно изменилось.

Нельзя не отметить, однако, что правовые проблемы западноевропейской
интеграции не занимали большого места в работах, носивших исторический,
внешнеполитический и экономический характер. Должной связи между
юристами и их коллегами из смежных областей европеистики не было.
Сотрудничество между ними только налаживалось. Вероятно, оно окрепло бы
значительно быстрее, если бы российская наука не оказалась па рубеже
80–90-х годов в трудном положении. Особенно сильно била по науке
нехватка финансовых средств.

Неудивительно, что в этих условиях объем публикаций по проблемам
развития европейского права, равно как и по другим проблемам
европеистики, заметно сократился – особенно это коснулось
монографических изданий. Однако, невзирая на трудности, ученые
продолжили свои разработки. В центр внимания попали также вопросы,
связанные с развитием самой России. Речь шла в первую очередь о том,
насколько опыт европейских сообществ может быть полезен для формирования
новых отношений России с бывшими советскими республиками, особенно в
рамках СНГ. Отклоняя попытки механического заимствования опыта
западноевропейской интеграции, ученые подчеркивали необходимость
творческого освоения и применения базовых, основополагающих принципов
международных отношений, имеющих универсальное значение. В этой связи
была усилена разработка методологических проблем интеграции.

II. ЗАРОЖДЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИДЕЙ ЕВРОПЕЙСКОГО ЕДИНСТВА

Истоки европейской идеи

Истоки европейского единения несомненно заслуживают отдельного
рассмотрения, хотя в рамках курса европейского права практически
невозможно поступить иначе, как отвести исторической части более чем
скромное место. Юристам, занимающимся современными проблемами, полезно
получить представление о том, когда зародились и как развивались идеи
европеизма, каковы масштабы их распространения на тех или иных этапах
истории, какие объективные и субъективные факторы способствовали или
препятствовали их развитию.

Историки отмечают, что представления о Европе как особом мире, особой
семье рода человеческого начали формироваться еще в раннем
средневековье. По крайней мере с XI в. они прослеживаются уже достаточно
четко.

Идеи единения европейских стран стали высказываться уже в отдаленном
прошлом. Слишком очевидными были потери, которые народы несли в
результате разрушительных войн, ведущихся для утверждения господства той
или иной страны на континенте. В то время с такими идеями выступала,
говоря современным языком, главным образом духовная элита общества:
философы, политики, писатели, нередко сами стоявшие у власти или
приближенные к ней. В этой связи стоит назвать имена Пьера Дюбуа –
легиста французского короля Филлиппа Красивого (XIV в.), чешского короля
Йиржи Подебрада (XV в.), герцога Сюлли – советника английского короля
Генриха IV (XVI–XVII в.), английского квакера Уильяма Пенна (XVII в.) и
французского аббата Сен-Пьера (XVIII в.). Но речь идет скорее о
разрозненных высказываниях, чем об общих подходах. В значительной мере
эти идеи коренились с Римской империи, пример которой еще оказывал
значительное воздействие на умы людей, а культурное наследие служило
определенным объединяющим стимулом. Но главным «интегратором» в те
времена, несомненно, была католическая церковь. Вместе с тем большую
роль играли интересы предотвращения войн, сохранения существующего
порядка.

Практический смысл союза государств Европы виделся тогда преимущественно
в защите от мощных и грозных противников. В XV в. проекты такого союза
обосновывались порой противостоянием европейских государств Турции.
Однако широкий союз оказался несбыточной надеждой, раздробленность
Европы не только не ослабевала, а наоборот, еще более усиливалась. Союз,
о котором тогда рассуждали его поборники, мог быть только объединением
монархов. П. Дюбуа, например, предлагал в первую очередь создать Союз
князей как высший орган управления. Намечался и общий суд из духовных и
светских лиц, но он не должен был стоять выше Союза.

У передовых мыслителей, уже в то время выступавших против абсолютизма,
были серьезные сомнения в его достоинствах. Известно, что Руссо был, в
принципе, за европейский союз, но крайне скептически оценивал
возможности его создания в виде объединения монархий. Близок к Руссо был
и Эммануил Кант. В своих размышлениях «К вечному миру» (1795) он писал о
федерации европейских государств как средстве обеспечения мира, но
конечная цель, по мнению автора, состояла в утверждении сообществ,
основанных на началах республиканизма, федерализма и господства права.

Союз государств в Европе не состоялся, да и не мог состояться: еще не
созрели для этого достаточные исторические предпосылки, не
сформировались движущие силы. Впрочем, идеи объединения совсем не
угасали, а время от времени вновь приобретали актуальность. Давно
подмечено, что о мире и поисках согласия больше рассуждают в годы
военных катастроф, других бедствий для стран и народов. Однако
соперничество властителей, их стремление утвердить и расширить
собственную власть предопределяли острую конкуренцию, перераставшую в
частные войны и допускавшую лишь ограниченные и временные союзы, которые
к тому же были направлены друг против друга.

Если применить современную терминологию, то можно сказать, что в то
далекое от нас время явно преобладали идеи чисто политических
объединений. Большинство проектов предусматривало создание
оборонительных или наступательных военных союзов. Однако экономические
интересы начинали проявляться. Наряду с задачами сохранения
государственной независимости и целостности стали выдвигаться требования
свободы торговли, что, впрочем, происходило значительно реже.

В целом обстановка, сложившаяся тогда в Европе, отнюдь не побуждала не
только к форсированному, но и к постепенному .созданию тесных союзов
европейских стран, не говоря уже об объединении всего континента.
Властители крупнейших и наиболее сильных государств стремились скорее к
господству в Европе, чем к согласию и миру. Внешней опасности, которая
могла бы заставлять государства объединяться, практически не
существовало. Соединенные Штаты Америки еще не стали грозным
конкурентом. Россия была хотя и географически отдаленной от запада
континента, но все же европейской державой. Промышленность и торговля
развивались не настолько, чтобы предопределять отношения между странами.
Попрежиему политические интересы на европейской арене явно преобладали
над экономическими. Хозяйственные объединения и союзы стали появляться
по-настоящему, да и то не во всех странах, лишь в XIX столетии.

Панъевропеизм XX столетия

Идеи европейского единения, проявлявшиеся на протяжении столетий то
сильнее, то слабее, долгое время так и не были по-настоящему
востребованы историей. Только в XX в., да и то в основном после первой
мировой войны, когда стала ослабляться острота прежних противоречий
между государствами, эти идеи вновь вышли на авансцену политической
жизни. Панъевропеизм стал модным течением во многих странах. Появились
политические деятели и идеологи, активно проповедовавшие его лозунги.

Лидером панъевропейского движения в самом начале стал граф Ричард
Куденхове-Калерги (Австрия), который в 1923 г. выдвинул план создания
Соединенных Штатов Европы. В его книгах «Пан-Европа», «Борьба за
Пан-Европу», «Европа просыпается», развивавших идеи панъевропейского
федерализма, явственно ощущалось влияние американского образца.
Куденхове-Калерги был не только теоретиком, но и деятельным проводником
панъевропеизма: им был основан Панъевропейский союз.

Идеи панъевропеизма не получили, однако, ожидавшейся поддержки от
ведущих государственных деятелей и лидеров политических партий ведущих
стран Европы. Как исключение можно рассматривать активность французского
министра иностранных дел Аристида Бриана, избранного в 1927 г. почетным
Президентом Панъевропейского союза. Он предложил и план образования
Европейского союза в рамках Лиги Наций. Согласно этому плану, между
европейскими государствами должны были быть установлены отношения,
напоминавшие в основных чертах федеративные. Предвидя возможные
опасения, Бриан заявлял, что государства не будут ограничены в своих
суверенных правах.

План Бриана, однако, не был принят в Европе, хотя за ним и стояла одна
из крупнейших стран континента. Призрак утраты суверенитета явно
отпугивал другие страны. Сказывалось и то, что в Лиге Наций, которая так
и не стала универсальной всемирной организацией, европейские страны,
особенно ведущие, занимали доминирующее положение. Появление
панъевропейской федерации не отвечало их интересам. Не случайно, что
план Бриана, как и другие подобные ему проекты, повис в воздухе.

Обострение межгосударственных противоречий в Европе неизбежно вело к
свертыванию панъевропейских идей. Им было просто трудно выжить в
условиях прихода к власти Гитлера в Германии, Муссолини в Италии, Франко
в Испании, заключения союза стран фашизма и милитаризма.
Западноевропейские демократии не смогли, да и не хотели договориться с
Советским Союзом об отражении готовящейся агрессии. В связи с
советско-финляндской войной СССР был исключен из Лиги Наций, роль
которой в мировой и европейской политике практически мало ощущалась.
Раскол мира углублялся.

Во время второй мировой войны идеи всеевропейского единения были
подавлены грохотом сражений. Но нельзя забывать, что эта война дала
пример антигитлеровской коалиции, разгромившей фашизм. И хотя страны
Европы находились по разные стороны баррикад, победа сил, олицетворявших
прогресс человечества, имела поистине историческое значение. Она
подтвердила, что высокие цели, защита ценностей человеческой цивилизации
способны сплотить народы даже вопреки многим существенным различиям в их
политическом устройстве.

Война еще не успела закончиться, как вновь, как грибы после дождя, стали
появляться проекты объединения Европы. Этому способствовала ситуация,
сложившаяся на Европейском континенте и во всем мире. Человечество
стремилось сделать выводы из жестоких уроков, преподанных историей,
найти выход из многочисленных кризисов, ставших эхом недавней
катастрофы. Не только побежденные страны, прежде всего Германия, но и
победители, в том числе франция, вышли из войны сильно ослабевшими. Как
и в первой мировой войне, раздоры между европейскими государствами
обернулись их общим поражением, ослаблением позиций Европы в мировой
экономике и политике. Ведущие западноевропейские державы активно искали
пути своего утверждения в послевоенном мире. Л поскольку в одиночку им
было крайне трудно добиться успеха, в Европе снова стали популярными
лозунги объединения. Только на этот раз надо было считаться с тем, что
континент все более явственно делился на два противостоящих
военно-политических и экономических блока: капиталистический и
социалистический. Граница между блоками означала разрыв между Западной и
Восточной Европой, длившийся почти полвека.

Панъевропейское движение в том виде, в котором оно существовало до
второй мировой войны, представляло собой весьма слабую базу для быстрого
и кардинального продвижения вперед. Правда, с установлением мира во
многих странах появились различные общества, объединения, союзы,
выступавшие под лозунгами европейской интеграции. Мера радикальности их
проектов предопределялась во многом политическими воззрениями.

Наиболее решительно выступали сторонники европейского федерализма, среди
которых были представители различных идейно-политических течений –
христианские демократы, либералы, консерваторы, социал-демократы.
Показательна в этом отношении «Программа из 12 пунктов», принятая на
Гертенштейновской встрече представителей групп Сопротивления в 1946 г.
Эта программа предусматривала создание Европейского союза на
федеративных началах (п. 1). Союз мыслился как составная часть
общемировой системы Организации Объединенных Наций. При этом члены
Европейского союза должны были передать «часть своих экономических,
политических и военных суверенных полномочий образованной ими Федерации»
(п. 4). Европейский союз был призван заботиться о планомерном
восстановлении хозяйства и сотрудничестве в экономике, культуре,
социальной сфере.

Преобладающей идеей панъевропеистов, однако, по-прежнему оставалось
создание Соединенных Штатов Европы, построенных на условиях, более
подходящих для объединения государств. Лозунги наднациональности,
конфедерализма, а то и федерализма провозглашались в более мягких
формах. Чтобы продвинуть вперед дело па-нъевропеизма, ряд организаций
образовали Объединение союзов европейского единства, а несколько
позднее, в октябре 1948 г., появилось самое широкое объединение –
Европейское движение, имевшее достаточно активное ядро. Не будет
преувеличением сказать, что именно оно в значительной мере подготовило
почву для создания в 1949 г. Совета Европы. Устав Совета отразил многие
идеи, проповедовавшиеся Европейским движением.

Перелом в отношении к проектам европейского единства был предопределен
главным образом тем, что они стали предметом политической практики,
реальных государственных интересов, осознанных лидерами стран
континента. Во многих книгах, посвященных истории Европы 40-х и 50-х
годов, подчеркивается роль, которую сыграло выступление Уинстона
Черчилля в Цюрихе в сентябре 1946 г. в связи с идеями обновления
«европейской семьи». «Мы должны, – говорил тогда уже отставной политик,
– создать нечто вроде Соединенных Штатов Европы… Если вначале не все
государства Европы проявят волю или будут в состоянии вступить в Союз,
мы должны будем сделать все, чтобы те, кто хочет и может, сошлись и
объединились».

Черчилль поддержал призывы к союзу победителей и побежденных, и в первую
очередь к партнерству Франции и Германии, которые должны были взять на
себя лидерство в новом Союзе. Особую роль в Европе, сводившуюся к
поддержке нового союза и чуть ли не менторства в его развитии, Черчилль
отводил Великобритании, которая должна была выполнять миссию, в основном
схожую с миссией США.

Если говорить о тех людях, которые стояли у самой колыбели современной
западноевропейской интеграции, то прежде всего следует назвать два имени
– Жана Монне и Робера Шумана. Первый из них имел за плечами большой опыт
участия в международном сотрудничестве. Он был в 1919–1923 гг.
заместителем Генерального секретаря Лиги Наций, в начале 40-х годов
взаимодействовал с американскими учреждениями, занятыми переводом
экономики на военные рельсы, а в деголлевской Франции стал комиссаром по
планированию. Жан Монне сделал немало для создания Европейской
организации экономического сотрудничества и принимал активное участие в
системе распределения помощи по плану Маршалла. Робер Шуман на рубеже
50-х годов занимал пост министра иностранных дел Франции и играл видную
роль в формировании ее внешней политики. Ж. Монне тесно сотрудничал с Р.
Шуманом и активно поддержал его идею создания франко-германского
объединения по углю и стали. В то время это были ключевые отрасли
промышленности обеих стран. Инициативы Моние–Шумана вызывали большой
интерес не только во Франции и Германии, но и в Италии, а также в
странах Бенилюкса (в Бельгии, Нидерландах, Люксембурге).

III. ЕВРОПЕЙСКОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ УГЛЯ И СТАЛИ

Европа на пути интеграции

Документом принципиального значения в истории интеграции стала
Декларация Шумана (9 мая 1950 г.). В ней, по сути дела, нашло отражение
согласованное предложение Франции и Германии о создании Европейского
объединения угля и стали. «Европу не удастся восстановить одним махом,
путем простого приближения стран друг к другу, – говорилось в
Декларации; – это произойдет посредством конкретных действий, призванных
вначале обеспечить солидарность на деле… В этих целях французское
правительство предлагает подчинить всю совокупность франко-германского
сталелитейного и угледобывающего производства Общему наблюдательному
органу в рамках организации, доступ в которую будет открыт для других
европейских стран».

Итак, новое объединение замышлялось как открытая организация, в которую
входили бы суверенные государства. Эта организация должна была иметь
наднациональный орган, способный принимать решения, обязательные для
государств-членов. Характерно, что объединение угледобывающей и
сталелитейной промышленности рассматривалось в Декларации как «создание
общих предпосылок для экономического развития – первого этапа
Европейской Федерации».

В Декларации, таким образом, заметны отзвуки торжественных заявлений
того времени, возвещавших начало новой эры – движения к Европейской
федерации. Мало кто сомневался в том, что в исторической перспективе
откроются возможности расширения и углубления интеграции вплоть до
создания в будущем федеративного союза западноевропейских стран. Но речь
идет именно об отзвуках, ибо в тексте Декларации наблюдался более
взвешенный, осторожный подход. Она исходила из того, что дело
объединения европейских народов требует в первую очередь покончить со
столетиями противостояния между Францией и Германией. Речь шла прежде
всего об экономическом объединении Европы, к которому можно будет прийти
после создания общей мощной производственной базы, служащей всем
странам, заинтересованным в получении промышленной продукции.

Надо сказать, что здравый смысл, осторожность и постепенность были
свойственны не только тем, кто закладывал первые камни в фундамент
интеграции, но и политикам, определявшим развитие европейских сообществ
в последующие десятилетия. Лидеров государств – членов сообществ
неоднократно упрекали в прагматизме, отступлении перед возникавшими
трудностями, медлительности в разработке планов и в их реализации. Но
состоялись ли бы сообщества и были ли бы достигнуты результаты, которые
так впечатляют нас сегодня, если бы мера динамизма, реформирования и
быстроты была иной? История во всяком случае высказывается за имеющийся
вариант развития. Субъективный фактор был именно таким, каким его
формировали конкретно-исторические условия, интересы
государств-участников, весь ход мировой политики.

Из понятия «субъективный фактор» отнюдь не следует исключать личные
качества политических деятелей, их философские взгляды, партийную
принадлежность. Истории сообществ придавали окраску и даже определяли
характеристики этапов их развития те, кто стоял у власти в странах,
причастных к этому процессу. Активная поддержка инициативы Монне–Шумана
канцлером ФРГ Конрадом Аденауэром бесспорно явилась важной предпосылкой
создания ЕОУС. В то же время жесткая политика генерала де Голля, активно
поддерживавшего интеграцию, но постоянно подчеркивавшего, что это должна
быть «Европа Отечеств», не раз серьезно тормозила усиление
наднациональных начал в интеграционных процессах. Позже политика
Великобритании по вопросу о создании Европейского союза формировалась в
условиях резкого расхождения взглядов М. Тэтчер и Д. Мейджора, что
предопределило многие оговорки и замечания Лондона.

Истолкование сложных и противоречивых процессов западноевропейской
интеграции в духе единого потока, движимого железными законами истории,
было бы отходом от правды жизни. Различия интересов европейских стран
были и остаются, удельный вес этих стран в европейской и мировой
политике неодинаков. Нередко их привлекали в интеграции разные стороны.
К тому же перемены в соотношении политических сил внутри стран оказывали
сильное влияние на ход интеграции. Поэтому пет ничего удивительного в
том, что позиции стран порой кардинально менялись. И бывало так, что
повороты в политике затрагивали самые кардинальные проблемы, вплоть до
вступления в сообщества. Великобритания в свое время не захотела войти в
них, однако затем изменила свою позицию и была вынуждена применять
усилия, чтобы добиваться того, что ей можно было получить без трудностей
с самого начала. Воссоединение Германии, заметно увеличившее ее удельный
вес в Европе, ее экономический и политический потенциал, внесло свои
акценты в поведение страны в сообществах, что особенно отчетливо
проявилось при решении вопросов в области валютно-фииан-совых отношений.

История сообществ показывает, сколь важна и продуктивна готовность
государств преодолевать возникающие разногласия путем неоднократных
консультаций и переговоров, разъяснения и модификации собственных
позиций, взаимных уступок и компромиссов. На этой основе удавалось
разрешать многие кризисы, казавшиеся непреодолимыми. Большую роль играли
терпение, толерантность, умение не обострять без нужды ситуацию,
достигать согласия. Не раз приходилось отказываться от реализации
выдвинутых предложений, откладывать решения на будущее. Принятие решений
в институтах сообщества на основе большинства голосов, например, было
предусмотрено давно, но стало применяться на практике только в последнее
время, характеризовавшееся качественно новым подходом, имя которого –
наднациональность. В Декларации Шумана от 9 мая 1950 г., в которой
предлагалось интегрировать сталелитейную и угольную промышленность
Франции и Германии, наднациональность как качественно новая черта была
сформулирована очень осторожно, хотя и достаточно четко. Принципиальное
значение имело предложение о том, что организация должна иметь
возможность осуществлять свою деятельность в широких масштабах и
самостоятельно. Наднациональные черты были особенно наглядно воплощены в
компетенции Высшего руководящего органа, созданного для
непосредственного управления производством стали и добычи угля.

ЕОУС, инициатива создания которого исходила от Франции и Германии,
создавалось как открытая организация, к вступлению в которую
приглашались и другие страны, кроме стран-учредителей. Поэтому на
конференции, посвященной учреждению ЕОУС, присутствовали представители
ряда других стран – Италии и стран Бенилюкса: Бельгии, Нидерланды и
Люксембурга. Договор о ЕОУС был подписан участниками конференции 18
апреля 1951 г. как финальный акт. В итоге ЕОУС стало организацией
«шестерки» – Франции, Германии, Италии, Бельгии, Люксембурга, Голландии.
По месту заключения договора он нередко называется Парижским договором.

Великобритания отказалась участвовать в нем по двум причинам: не желая
идти на предлагаемое ограничение своего суверенитета и рассчитывая на
сохранение «особых отношений с Соединенными Штатами». Такую же позицию
заняли и те западноевропейские страны, которые ориентировались на
сотрудничество с Лондоном. Договор о ЕОУС вступил в силу 23 июля 1952 г.
после его ратификации всеми участниками.

«Европейское здание», говорилось в Договоре, может опираться лишь на
практические достижения, формирующие прежде всего реальную солидарность
и создание общей основы экономического развития. Вместе с тем Договор
составлен в достаточно осторожных выражениях. В нем нет заявлений о том,
что создание ЕОУС надо рассматривать в контексте формирования
федеративной Европы, о чем много говорилось в связи с Декларацией
Шумана. Федералистские устремления не получили поддержки на конференции
в Париже. Страны, подписавшие Договор, ограничились подтверждением своей
решимости «создать посредством учреждения экономического сообщества
основу для более широкого и глубокого объединения народов, долгое время
разделявшихся кровавыми конфликтами; заложить основу для институтов,
которые укажут направление к ставшей отныне общей для них судьбе» (см.
преамбулу).

И все же Договор о ЕОУС нес существенную политическую нагрузку.
Сотрудничество, развивавшееся на базе основных отраслей промышленности,
сближало страны, которые еще совсем недавно воевали друг против друга.
Не надо забывать к тому же, что вторая мировая война была не первой
жестокой схваткой между ними. Договор, следовательно, не только имел
своей целью исключить противоборство в сфере жизненных экономических
интересов, – а производство угля и стали как раз относилось именно к
этой сфере, – но и замышлялся более глобально. Речь шла о том, чтобы
покончить с долголетним соперничеством стран-участниц на континенте и
создать систему организованного и перспективного сотрудничества. В
Договоре не случайно подчеркивалась решимость сторон «заменить
многовековое соперничество слиянием своих коренных интересов».

Парижский договор 1951 г. несомненно несет на себе печать времени.
Ситуация в Европе, в том числе в ее западной части, была весьма
непростой и во многом противоречивой. Страны переживали серьезнейшие
послевоенные трудности, в особенности разруху в экономике. Выбраться
поодиночке и кризиса было трудно. Свое влияние оказывала начавшаяся
«холодная война». Раскол Европы сопровождался нагнетанием напряженности
на континенте и во всем мире, размежеванием стран по враждебным блокам.
На западе Европы лидером стала заокеанская держава – США, экономический
потенциал и политический вес которой намного превосходил аналогичные
показатели ее союзников на континенте. Но они, реально осознавая свою
зависимость от США, следуя в фарватере американской политики, вместе с
тем искали пути к самоутверждению и собственной автономии.

Страны Западной Европы накопили в первые послевоенные годы определенный
опыт взаимодействия. Организация европейского экономического
сотрудничества (ОЕЭС), созданная в 1948 г. в Париже, оказалась полезной
в связи с реализацией плана Маршалла. В нее первоначально вошли 17
государств, территории которых составили как бы прообраз общего
экономического пространства. Вслед за ОЕЭС в 1950 г. возник Европейский
платежный союз (ЕПС). Функции этих двух организаций были весьма
ограничены, но и в таких условиях обе они продемонстрировали свою
полезность.

Благоприятный фон для экономической интеграции создавался развитием
гуманитарного и культурного сотрудничества по линии Совета Европы. Из
небольшой организации, в которую в 1949 г. вошли всего 10 стран, Совет
Европы постепенно превращался в объединение, охватывающее все
западноевропейские государства. Но дело было не только в числе его
участников. В подписанной в 1950 г. Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод отчетливо прозвучали новые нотки:
учреждавшаяся система защиты прав и свобод человека открывала
возможности для наднациональных решений. Весьма существенно то, что были
созданы два европейских института, призванные обеспечивать осуществление
этой Конвенции: Европейская комиссия по правам человека и Европейский
суд по правам человека.

Для будущего Европы имело значение то обстоятельство, что в
континентальном документе просматривались определенные наднациональные
черты. Европейская комиссия была призвана рассматривать обращения
стран-участниц по поводу нарушений прав человека, а Суд наделялся
полномочиями по принятию решений на территории созданного гуманитарного
пространства.

Еще до подписания Парижского договора три страны – Бельгия, Нидерланды и
Люксембург – создали свой экономический союз – Бенилюкс (1944). Этот
союз имел более широкие рамки сотрудничества, но в сфере производства
угля и стали полностью подчинялся условиям Договора.

Основные черты ЕОУС

Европейское объединение угля и стали начало свою деятельность в г.
Люксембурге 10 августа 1952 г. Признанием заслуг Ж. Монне было его
избрание на пост председателя Высшего руководящего органа ЕОУС.

Каковы же характерные черты Договора о ЕОУС? Что нового он внес в
практику межгосударственного союза? Для ответа на эти вопросы
целесообразно обратиться к тексту Договора.

Как сказано в статье 1 Договора, в основу объединения стран положены три
принципа: общий рынок, общие цели и общие институты. В следующей статье
установлено, что Объединение будет последовательно создавать условия,
которые сами по себе обеспечат наиболее рациональное распределение
продукции при возможно более высоком уровне производительности,
сохранять постоянную занятость и заботиться о том, чтобы не вызывать
существенных и долговременных нарушений в экономике государств-членов.

Если попытаться выделить самое главное в Договоре о ЕОУС, то следует
назвать формирование общего рынка. Конечно, нужно иметь в виду, что
Договор был ограничен двумя отраслями промышленности – угольной и
сталелитейной; нельзя забывать и то, что он действовал первоначально на
территории только шести стран. Но даже в этих условиях общий рынок
представлял собой реально функционирующую структуру. Договор
предусматривал, что Объединение обеспечит: упорядоченное снабжение
общего рынка; равный доступ к источникам производства всех потребителей,
находящихся в сравнимом положении в общем рынке; установление
максимально низких цен; поддержание условий, которые будут стимулировать
предприятия к наращиванию и улучшению их производственного потенциала.

Несовместимыми с общим рынком и, соответственно, подлежащими отмене и
запрещению в рамках ЕОУС признавались импортные и экспортные пошлины или
сборы, имеющие эквивалентный эффект, а также количественные ограничения
на движение товаров. Это, по существу, означало создание в
соответствующих пределах зоны свободной торговли. Не допускались меры и
практика, дискриминационные по отношению к производителям, покупателям и
потребителям. Договор предписал государствам прекратить субсидии или
помощь, предоставляемые своим производителям, и отказаться от
ограничительной практики, ведущей к разделу или эксплуатации рынков (ст.
4).

Договор предусматривал устранение всех ограничений по национальному
признаку в вопросах занятости в угольной и сталелитейной промышленности
для работников, являющихся гражданами государств-членов и имеющих
признанную квалификацию. Должны были учитываться только требования
охраны здоровья и публичного порядка (ст. 69). Государства-члены
зафиксировали в Договоре свое стремление к урегулированию всех вопросов,
которые еще следует решить для того, чтобы системы социального
обеспечения не препятствовали мобильности труда.

Существенно и то, что ЕОУС строилось на принципах свободы и равенства
условий конкуренции. Договор запретил все соглашения между
предприятиями, решения объединений предприятий, а также согласованные
действия (картельная практика), направленные на то, чтобы прямо или
косвенно помешать нормальной конкуренции в общем рынке, ограничить или
расстроить ее. Это особенно касалось: а) установления или определения
цен; б) ограничения или контроля за производством, техническим
прогрессом или инвестированием; в) раздела рынков, видов продукции,
потребителей или источников снабжения (ст. 65). Исключения из общего
правила допускались только с разрешения руководства ЕОУС. Разрешения на
заключение соглашений о специализации, о совместной покупке или
совместной продаже, касающихся отдельных видов продукции, могли даваться
только тогда, когда имелись в виду существенные улучшения в производстве
или распределении продукции. Не должны были нарушаться общие требования
здоровой и эффективной конкуренции.

В Договоре подчеркивалось, что Объединение выполняет свои задачи в
строгом соответствии со статьями Договора, с ограниченной степенью
вмешательства в суверенные полномочия государств (ст. 5). Создатели ЕОУС
как бы заранее отвечали на возможные упреки со стороны ревнителей
государственного суверенитета в его традиционном восприятии. Вместе с
тем были обозначены рычаги регулирования, которыми располагает
Объединение. Они разнообразны, но общей чертой, пожалуй, можно считать
идею непрямого, косвенного регулирования. При этом положения Договора,
определяющие функции ЕОУС, сопровождались нередко оговорками
ограничительного характера. Даже предоставление ЕОУС права обеспечивать
общее руководство было соединено в одном предложении с указанием на то,
что Объединение оказывает помощь заинтересованным сторонам путем
получения информации, организации консультаций и разработки общих целей.
Отдельно говорилось о том, что ЕОУС предоставляет финансовые ресурсы в
распоряжение предприятий для инвестирования и частично несет расходы по
реадаптации рабочей силы. Утверждая за Объединением право предпринимать
антикартельные меры, Договор тут же заявлял, что они возможны «лишь в
том случае, если того потребуют обстоятельства» (ст. 5). Объединение
было обязано делать достоянием гласности причины своих действий. Особо
отмечалось, что институты ЕОУС должны осуществлять свою деятельность при
минимальном использовании административного механизма и в тесном
сотрудничестве с заинтересованными сторонами.

Договор устанавливал, что ЕОУС является юридическим лицом. В
международных отношениях оно было наделено правоспособностью,
необходимой для осуществления своих функций и достижения поставленных
целей. В каждом из государств-членов Объединение получило наибольшую
правоспособность, предоставляемую юридическим лицам в этом государстве.
В частности, ЕОУС стало выступать стороной в суде, приобретать и
отчуждать движимое и недвижимое имущество.

ЕОУС придавалась значительная финансовая база. Средства, необходимые для
выполнения Объединением своих задач, поступали двумя основными путями.
Во-первых, они шли от обложения сборами угля, стали и их производных.
Размер сборов за различную продукцию подлежал ежегодной переоценке,
исходя из ее средней стоимости; ставка сборов, как правило, не должна
была превышать 1%. Сборы предназначались для покрытия административных
расходов, безвозвратной помощи на реадаптацию, расходов по проведению
технических и экономических исследований. Во-вторых, ЕОУС стало получать
займы. При этом оговаривалось, что заемные средства можно использовать
только на предоставление займов. В частности, речь шла о содействии
осуществлению инвестиционных программ путем предоставления займов
предприятиям или гарантирования других займов, которые предприятия могли
получить.

Институты ЕОУС

Для ведения дел ЕОУС создавались специальные институты, наделяемые
соответствующими полномочиями, в том числе по решению ряда вопросов,
затрагивающих интересы государств-членов. Такими институтами стали:
Высший руководящий орган, Специальный Совет министров, Общая ассамблея и
Суд. Их основные функции были определены таким образом, чтобы
обеспечивать развитие общего рынка угля и стали, в частности создавая
для потребителей равные условия доступа к средствам производства,
содействуя установлению возможно более низких цен, способствуя
развертыванию предпринимателями своей активности, поддерживая усилия по
улучшению условий труда и жизненного уровня работников, развивая
международную торговлю.

В системе институтов ЕОУС ключевая роль с самого начала отводилась
Высшему руководящему органу. Его назначение состоит в том, чтобы
«обеспечивать достижение целей, поставленных в настоящем Договоре, в
соответствии с его положениями» (ст. 8). Члены данного органа выбирались
только из числа граждан государств-членов. При этом действовало правило,
согласно которому от каждого государства должен был быть по крайней мере
один гражданин, но не могло быть более двух граждан. Это была мера
защиты от доминирования крупных стран. Надо добавить, что Договор не
случайно говорил о гражданах, а не о представителях. Устанавливалось,
что члены Высшего руководящего органа, действуя в общих интересах,
должны быть полностью независимы в выполнении своих обязанностей.

Высший руководящий орган был создан как исполнительный центр, наделенный
полномочиями, соответствовавшими природе новой организации. Ему было
предоставлено право принимать решения, обязательные для государственных
учреждений «шестерки». Решения являлись обязательными во всех своих
частях. Кроме того, Высший руководящий орган мог давать рекомендации или
заключения. Рекомендации носили обязательный характер в части,
касавшейся преследуемых целей, но оставляли выбор соответствующих
методов достижения этих целей за теми, кому были адресованы. Заключения
не имели обязательной силы.

Создание в системе ЕОУС Высшего руководящего органа, наделенного
широкими наднациональными полномочиями, несомненно было крутым
поворотом, прорывом в традиционных представлениях об учреждениях
международных организаций. Стоит отметить, что ни одно из двух других
сообществ – ни Европейское экономическое сообщество, ни Евратом – не
только не пошли дальше ЕОУС в этом направлении, но и, можно сказать,
попятились назад. Видимо, сыграло свою роль то обстоятельство, что одним
из авторов исходных идей и активным участником подготовки текста
Парижского договора был Жан Монне, возглавлявший французскую делегацию
на переговорах, касавшихся этого договора.

Впрочем, определенные меры, ограничивавшие самостоятельность Высшего
руководящего органа, были зафиксированы уже в Договоре о ЕОУС. В
качестве противовеса Высшему руководящему органу был выдвинут
Специальный Совет министров. По ряду вопросов, имеющих важное значение,
он должен утверждать решения Высшего руководящего органа. Этот Совет
кроме общей задачи выполнения Договора имел своей целью согласование
действий Высшего руководящего органа и правительств, ответственных за
экономическую политику своих стран. Совет состоял из представителей
государств-членов, по одному от каждого государства. Пост председателя в
Совете поочередно занимался представителями всех государств-членов. В
определенных случаях Совету было предоставлено право обращаться к
Высшему руководящему органу с тем, чтобы тот рассмотрел те или иные
предложения, необходимые для достижения общих целей.

Небезынтересно отметить, что в проектах Монне–Шумана Совету министров
отводилась намного более скромная роль. Он замышлялся первоначально как
совещательный орган, выражающий интересы государств-членов. Лишь на
последних этапах подготовки договора, когда опасения правительств
стран-участниц стали проявляться значительно сильнее, Специальный Совет
министров был наделен функциями «торможения» по отношению к деятельности
Высшего руководящего органа, а в более широком смысле – по отношению к
тенденциям наднациональности в развитии процессов интеграции.

Механизм принятия решения в ЕОУС предусматривал два основных варианта:
единогласие и большинство голосов. Во втором варианте учитывался
удельный вес стран в производстве угля и стали. В частности, в тех
случаях, когда было необходимо согласие Совета на решение Высшего
руководящего органа, требовалось не только абсолютное большинство
представителей государств-членов. Нужны были также голоса представителей
двух государств-членов, каждое из которых давало не менее одной девятой
от общего производства угля и стали в ЕОУС. Абсолютного большинства
вообще не требовалось, если согласие давали представители трех
государств-членов, каждое из которых производило искомую одну девятую от
общего производства. Последнее правило действовало в случаях, когда
голоса распределялись поровну и если Высший руководящий орган не снимал
своего проекта.

Общая ассамблея была прообразом Европейского парламента. Обращают на
себя внимание два положения, определяющие ее роль и место в системе
институтов ЕОУС. Во-первых, Общая ассамблея должна была состоять
непосредственно из представителей народов государств-членов. Не
парламенты, а само население определяло, кто будет депутатом Общей
ассамблеи. Во-вторых, ее реальные полномочия были, в сущности,
минимальны. Договор говорил лишь о том, что Ассамблея осуществляет
функции консультации и контроля. Пожалуй, у Ассамблеи самым серьезным
средством выражения своей воли был вотум недоверия Высшему руководящему
органу. В случае подачи за вотум недоверия двух третей голосов членов
Ассамблеи этот орган обязан был коллективно уйти в отставку.

Принципиальное значение имело создание Суда в ЕОУС. Суд был призван
рассматривать вопросы, связанные с применением и толкованием Договора, а
также с законностью актов органов ЕОУС. По искам, предъявленным
государством-членом или Советом, Суд был наделен правом объявлять не
имеющими силы решения или рекомендации Высшего руководящего органа по
мотивам отсутствия компетенции, нарушения существенных процедурных
требований, нарушения Договора или любых других законодательных норм,
касающихся его применения, а также злоупотребления властью. На основании
обращения государства-члена или Высшего руководящего органа Суд мог
объявить не имеющим силы акт Общей ассамблеи или Совета. Суд сразу лее
стал обладать неограниченной юрисдикцией по вопросам апелляций против
денежных санкций и периодических штрафных выплат, налагаемых в
соответствии с Договором. Суд также получил правомочие принимать решения
о возмещении Объединением убытков, вызванных персональными ошибочными
действиями служащего Объединения в период исполнения им своих
обязанностей.

Как видно, создание ЕОУС стало серьезнейшим шагом стран Западной Европы
на пути достижения принципиально нового уровня интернационализации
производства – уровня экономической интеграции. Вместе с тем в Договоре,
равно как и в деятельности Объединения, можно увидеть приметы начального
этапа интеграции, в особенности определенную робость и
непоследовательность в базовых подходах. Торговая политика оставалась в
основном за государствами-членами. Договор ЕОУС не содержит еще
положений о выработке и проведении согласованной политики в важнейших
сферах интеграции, в том числе в налогово-финансовой и социальной.

Создание ЕОУС было оформлено не только Договором. К нему добавлялись три
приложения – о понятиях «уголь», «металлолом» и «специальные стали».
Кроме того, одновременно с Договором были подписаны два протокола «О
статусе Суда ЕОУС» и «Об отношении с Советом Европы». В пакете
документов содержится также обмен письмами между правительствами ФРГ и
Франции по вопросу о Сааре. И наконец, надо сказать о Конвенции о
переходных положениях. В ней устанавливалось два этапа имплементации
Договора: подготовительный и переходный. В течение подготовительного
этапа предстояло создать все институты ЕОУС, установить контакты между
ними, с одной стороны, и предприятиями, ассоциациями предприятий,
профсоюзами, ассоциациями потребителей и товаров – с другой.

Во многом Объединение формировалось исходя из классических представлений
о международных организациях. И это закономерно, поскольку иных образцов
еще не было. Отсюда проистекает международно-правовой акцент в
истолковании статуса ЕОУС, правовой природы его актов. Не только
Договор, но и нормы, принимавшиеся органами Объединения, как правило,
считались международно-правовыми. О собственном правопорядке ЕОУС почти
не говорилось.

Печать времени лежала на самом подходе к Объединению. Отмечая
принципиальную новизну многих положений Парижского договора, нельзя
вместе с тем не видеть проявлений настороженности со стороны многих его
участников. От этого ослабевала юридическая завершенность задуманной
реформы, декларативность ряда положений, не подкрепленных конкретными
механизмами. Организационные структуры Объединения, наделяемые, хотя и
робко, наднациональными чертами, зачастую не раскрывали заложенного в
них потенциала.

Осторожность подхода предопределяла постепенность, ступенчатость
развития интеграции в целом и ее организационных форм – в особенности.
Страны, объединившись в ЕОУС, как бы примеряли на себя новые одежды,
опробовали их в разных погодных условиях. Объединение отрабатывало свои
структуры и механизмы только в двух сферах экономики, которые при всей
своей важности не составляли и половины промышленного производства. За
государствами – членами ЕОУС сохранялись возможности действенного
вмешательства в политику, проводимую Объединением. Если государство-члеи
сочтет, что в конкретном случае действие или бездействие Высшего
руководящего органа имеет такой характер, что способно вызвать
существенные и долговременные нарушения в его экономике, оно может
поставить этот вопрос перед Высшим руководящим органом (ст. 37).
Оговаривалось, что полномочия правительств государств-членов в вопросах
торговой политики не затрагиваются Договором, если иное прямо не
установлено (ст. 71).

ЕОУС – стимул развития интеграции

Парижский договор в его окончательной редакции разочаровал наиболее
радикальных поборников европейской идеи, в особенности тех, кто выступал
за федерализацию континента и наднациональный характер его организации.
С другой стороны, ревнители государственного суверенитета усматривали
даже в той мере наднациональности, которая присутствовала в ЕОУС, угрозу
потери странами своей независимости. Парижский договор отличала
незавершенность конструкции, недоговоренность и противоречивость многих
положений. Но это был продукт своего времени, которое и предопределило
природу и конкретные свойства ЕОУС.

В системе трех сообществ Европейское объединение угля и стали занимает
достаточно скромное место. Договоры о создании ЕЭС и Евратома, особенно
первый из них, бесспорно оттеснили Парижский договор на задний план. И
все же этот договор оказался очень важным звеном в интеграционном
процессе. ЕОУС выстояло в сложнейших условиях послевоенной Европы.
Объединение стало в определенной мере экспериментальной базой,
испытательным полигоном для конструирования и создания ЕЭС и Евратома.

ЕОУС длительное время, вплоть до последней трети 60-х годов, было
сообществом, существовавшим преимущественно отдельно от двух остальных
сообществ. Хотя уже с момента их появления у всех трех сообществ была
одна Общая ассамблея, ЕОУС сохраняла свои собственные исполнительные
органы. Только в 1965 г., когда был подписан Договор о слиянии, эти
органы прекратили существование. С тех пор единые Комиссия и Совет стали
исполнительными органами и для ЕОУС, что не могло не вести к утрате им
своей индивидуальности. Практически Парижский договор перестал играть
прежнюю роль и отошел в тень.

История вместе с тем не только подтверждала полезность первых шагов
интеграции, но и давала веские основания для того, чтобы идти дальше.
Объем интеграции, достигнутый в начале 50-х годов, уже не мог считаться
удовлетворительным. В условиях растущей взаимосвязи и взаимозависимости
стран западноевропейского региона все более очевидными становились
потребности как в расширении сферы сотрудничества, так и в освоении
новых институционных и правовых форм. В Западной Европе созревали
предпосылки для выхода на новый, более высокий виток интеграции.

Еще раз следует подчеркнуть, что интеграционные процессы получили
развитие преимущественно в сфере экономики. Здесь им был дан «зеленый
свет». Попытки перехода на сотрудничество в области внешней политики, на
военное сотрудничество отнюдь не были столь успешными. Достаточно
показательной стала в этом отношении попытка создания Европейского
оборонительного сообщества, хронологически почти совпадавшая с
учреждением ЕОУС.

Переговоры о его создании начались, в феврале 1951 г. В них участвовали
представители стран той же «шестерки», которые подписали Договор о ЕОУС.
Великобритания и на этот раз не пошла на объединение с континентальными
странами. Впрочем, и переговоры стран «шестерки» шли нелегко, часто
спотыкаясь на проблемах военного сотрудничества, которое должно было
включить западногерманские формирования. Так или иначе, но тем самым
открывался путь к ремилитаризации ФРГ. В конечном счете согласие было
достигнуто, и под Договором о Европейском оборонительном сотрудничестве
поставили свои подписи все шесть стран. Это произошло в Париже 27 мая
1952 г.

Казалось, что сторонники создания наднациональной структуры глобальной
западноевропейской интеграции одержали серьезную победу. В политических
дискуссиях и в прессе стали ходовыми утверждения о том, что оба договора
– о ЕОУС и ЕОС, – в сущности, шли с двух сторон к созданию Европейского
политического сообщества. Однако Европейское оборонительное сообщество
не состоялось. Его шаткость стала особенно явной на этапе ратификации,
который Договор о ЕОС не смог преодолеть. Более того, именно Франция,
выступившая с инициативой его образования, страна, столица которой стала
местом подписания договора, его как раз и не ратифицировала.

Существует немало версий, объясняющих причины провала планов объединения
Западной Европы в военной сфере. Оставляя обстоятельный анализ этой
проблемы историкам и политологам, стоит вместе с тем отметить следующее.
Во-первых, уже существовало НАТО, в рамках которого явно доминировали
США. В этих условиях создание еще одного военного союза в регионе
вызывало обоснованные вопросы со стороны вероятных его участников.
Во-вторых, проекты учреждения Европейского оборонительного сообщества
наталкивались на противодействие политических сил, опасавшихся утери
значительной части суверенных прав государств, в первую очередь передачи
своих вооруженных сил под чужое командование. Такие мотивы возобладали
при голосовании по вопросу об Оборонительном сообществе в Национальном
собрании Франции 31 августа 1954 г.

Судьбу планов создания Европейского оборонительного сообщества разделили
и проекты политической интеграции. Речь шла о том, чтобы на базе
объединения ЕОУС и намечавшегося Европейского оборонительного сообщества
учредить Европейское политическое сообщество, которое, с одной стороны,
было бы наделено более широкими функциями в сфере экономики, а с другой
– занималось бы координацией внешней политики стран-участниц. И здесь
идеи явно не соответствовали реальным интересам государств.

Можно ли расценивать неудачу поборников тесного военного и политического
сотрудничества как откат от интеграции в целом? Оснований для столь
резких суждений нет. Интеграция, бесспорно, не может быть графически
показана в виде сплошного крутого подъема по всему фронту. Это было бы
нарушением правды истории. Скорее всего интеграцию нужно изображать в
виде ломаной линии, которая временами идет вниз. И это понятно, ибо
спады и отклонения на пути интеграции не только объяснимы, но и
практически неизбежны. Прогресс на одних направлениях сочетался с
застоем, а то и с движением вспять – на других. В результате
определяющую роль играли объективные потребности развития,
преломляющиеся через политические установки лидеров государств-членов.
Именно эти потребности и предопределили то, что свое естественное
развитие, свой динамизм интеграция находила в то время прежде всего в
экономике. Только таким путем могли сложиться предпосылки для
последующего расширения сферы интеграции.

IV. ЕВРОПЕЙСКОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СООБЩЕСТВО

Римский договор 1957 г.

К середине 50-х годов идеи становления сообщества, рамки которого
охватывали бы всю экономику, получили в Западной Европе широкую
поддержку. В то же время позиции тех, кто цеплялся за явно устаревшие
лозунги хозяйственной автаркии, строго охраняемого протекционизма, все
сильнее размывались самой жизнью. Преимущества открытой экономики,
единого хозяйственного и правового пространства постепенно убеждали
скептиков в том, что интеграционные процессы – это знамение времени.

Можно сказать, что идея создания нового союза – Европейского
экономического сообщества витала в воздухе. Есть несколько версий ее
официального формулирования, но наиболее вероятной является та, которая
гласит, что впервые об ЕЭС было сказано еще в 1952 г. в предложениях
министра иностранных дел Голландии Ж. Бейена в связи с обсуждением
проблем Европейского политического сообщества. В этих предложениях
намечались схемы образования таможенного союза и общего рынка,
охватывающего шесть стран. Говорилось также о необходимости отмены квот
и тарифов в торговле внутри сообщества, об установлении единых тарифов
для торговли с третьими странами и о ряде других необходимых мер. Общий
вывод был понятен: настало время для перехода от секторальной к более
глубокой интеграции.

На конференции министров иностранных дел «шестерки», состоявшейся в
Мессине (Италия) в июне 1955 г., идеи развития европейской интеграции
заняли центральное место. Основной доклад от имени стран Бенилюкса
сделал бельгийский министр иностранных дел П. Спаак. Ему же конференция
поручила возглавить дальнейшую работу по подготовке предложений о том,
как и в каком виде создавать будущее сообщество. Очередная встреча
министров иностранных дел была проведена в Венеции в мае 1956 г. После
обсуждения представленных разработок министры согласились с тем, что
целесообразно вести дело к полной экономической интеграции, сохраняя
вместе с тем в качестве обособленного направления интеграцию в сфере
атомной энергетики.

Путь к созданию европейского экономического сообщества отнюдь не был
усыпан розами. После периода кратковременной эйфории идеи
наднационализма в Западной Европе пошли на спад. -Об этом наглядно
свидетельствовал крах попыток политической интеграции. В 1954 г.
провалилась затея с учреждением Европейского оборонительного сообщества
и Европейского политического сообщества. Не были успешными и другие
акции в этой области.

Не все шло гладко и в сфере экономики. Далеко не все страны (и в первую
очередь Франция) горели желанием отказаться от протекционизма,
составлявшего одну из основ экономической политики. Кроме того,
необходимо было решить нелегкие вопросы, касающиеся отношений бывших
метрополий с их прежними колониями и зависимыми территориями.
По-прежнему особняком стояла Великобритания, которую к тому же Франция
никоим образом не желала видеть в сообществе. Но в целом условия для
интеграции в экономической сфере были намного более благоприятными.
Поэтому вскоре имевшиеся препоны были сняты, Договор о новом сообществе
– ЕЭС подписан и ратифицирован. Наряду с этим возникло также Европейское
сообщество по атомной энергии.

Учитывая сложившуюся в то время обстановку, трудно переоценить значение
учредительных договоров, которыми были созданы ЕЭС и Евратом. В оба
сообщества в момент их создания вошли те же шесть стран, которые
образовали ЕОУС. Подписанные 25 марта 1957 г. договоры вступили в силу
после их ратификации государствами-членами 1 января 1958 г. По месту их
подписания они вошли в историю европейской интеграции под названием
«Римские договоры».

Итак, в Западной Европе стало три сообщества: ЕОУС, ЕЭС и Евратом.
Конечно, эта «тройка» состояла из неравноценных структур. Главным,
наиболее важным сообществом, определяющим состояние и все развитие
интеграции, с самого начала было ЕЭС. Не случайно в обиходе оно очень
часто именовалось просто Сообществом. Последовавшее позднее
переименование Европейского экономического сообщества в Европейское
сообщество, проведенное Маастрихтским договором, по сути дела,
последовало за утвердившейся практикой.

Удельный вес ЕЭС в системе сообществ предопределил соответственно статус
Договора о ЕЭС среди источников права сообществ. Именно этот договор
стал главным учредительным документом европейских сообществ, именно он
называется чаще всего их конституцией.

Если сопоставить Договор о ЕЭС с первым учредительным актом – Договором
о ЕОУС, то первое отличие проявляется в том, что сам «заход» к
учреждению нового сообщества, заложенный в преамбуле Договора о ЕЭС,
носит не столь широковещательный характер. В нем декларированы
относительно более скромные задачи. Максимум устремлений состоит в том,
чтобы «заложить основы для все более тесного союза европейских народов».
Далее отмечается, что страны, объединившиеся в Сообщество, решили
обеспечить свой экономический и социальный прогресс путем общих
действий, направленных на устранение разделяющих Европу барьеров.
Основной целью учредители провозгласили непрерывное улучшение условий
жизни и труда своих народов. Было признано, что устранение существующих
препятствий требует согласованных действий для гарантирования
устойчивого развития, сбалансированной торговли и честной конкуренции. В
преамбуле нашла также отражение проблема преодоления разрыва в уровне
жизни, экономическом и социальном развитии различных регионов Западной
Европы. В этой связи было подчеркнуто стремление не только укрепить
единство экономики, но и обеспечить ее гармоническое развитие путем
уменьшения различий между районами и преодоления отсталости районов,
находящихся в менее благоприятных условиях.

С созданием ЕЭС связывались не одни лишь надежды на решение проблем
развития государств-членов. Уже в преамбуле Договора было выражено
желание содействовать с помощью общей торговой политики постепенному
устранению ограничений в международном товарообмене. Были подтверждены
как солидарность, связывающая Европу и заморские страны, так и желание
обеспечить их процветание в соответствии с принципами Устава ООН.
Открытый характер ЕЭС подчеркивался положением о том, что учредители
полны решимости укрепить путем такого объединения ресурсов мир и свободу
и призывают другие народы Европы, разделяющие их идеалы, присоединиться
к их усилиям.

Договор о ЕЭС – это весьма обстоятельный документ, который имеет
преамбулу и шесть частей, насчитывающих 248 статей, а также четыре
приложения, содержащие разъяснения по разным сферам применения
определенных положений. В «пакет» договорных документов входят и
несколько протоколов (об Уставе Европейского инвестиционного банка, о
привилегиях и льготах ЕЭС и др.), заключительныи акт и различные
декларации, заявления о намерениях и просто заявления государств-членов.

Основные принципы ЕЭС

Договор о ЕЭС действительно посвящен прежде всего регулированию общего
рынка, хотя затрагивает и другие вопросы. Следует напомнить, что
основные направления деятельности ЕЭС определены следующим образом:

а) устранение между государствами-членами таможенных сборов и
количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех
других эквивалентных по своим последствиям мер;

б) введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по
отношению к третьим государствам;

в) устранение между государствами-членами препятствий свободному
движению лиц, услуг и капиталов;

г) ведение общей политики в области сельского хозяйства;

д) ведение общей политики в области транспорта;

е) предотвращение нарушений правил конкуренции в общем рынке;

ж) согласование экономической политики государств-членов и устранение
неравновесий в платежных балансах;

з) сближение законодательств государств-членов в той мере, в какой это
необходимо для функционирования общего рынка;

и) создание Европейского социального фонда с целью улучшения
возможностей занятости для трудящихся и содействия повышению их
жизненного уровня;

к) создание Европейского инвестиционного банка, призванного
способствовать экономическому развитию Сообщества путем привлечения
новых ресурсов;

л) ассоциация с заморскими странами и территориями с целью увеличения
торговли и совместного содействия экономическому и социальному развитию
(ст. 3).

Характеризуя основные положения Договора и в особенности провозглашенные
им принципы, полезно иметь в виду, что в его тексте нашла отражение
реальная ситуация, сложившаяся в то время в Западной Европе. Как
известно, подготовка Договора проходила при все более заметном
соперничестве Франции и ФРГ за лидерство в создаваемой организации.
Отсюда компромиссы, которые можно обнаружить как в тексте документа, так
и в практике развития ЕЭС. В политической жизни Западной Европы острым
оставался вопрос о содержании интеграционных процессов.

Появление ЕЭС решало споры таким образом, что развело экономическое и
военно-политическое сотрудничество по двум главным организациям. В то
время как ЕЭС стало заниматься проблемами общего рынка и экономического
взаимодействия государств-членов, согласование и решение вопросов,
связанных с военными делами, проведением общей «силовой политики»,
сосредоточивалось в НАТО. Сам факт, что ЕЭС была чисто региональной,
западноевропейской организацией, а НАТО охватывало и другие страны, и в
первую очередь США, являвшиеся ее реальным лидером, опорой и самой
мощной страной, мало что менял в сложившемся балансе интересов и сил.
Между ЕЭС и НАТО тем самым был проведен достаточно четкий и зримый
водораздел.

Впрочем, дело не только в концентрации усилий ЕЭС на проблемах
экономики. Это еще не выделяло Сообщество столь отчетливо из ряда
международных организаций, известных до того времени не только практике,
но и теории права. При создании ЕЭС был сделан новый и чрезвычайно
важный шаг по пути, ведущему к складыванию принципиально нового типа
межгосударственных отноигений. Если создание ЕОУС можно сравнить с
глубокой разведкой на еще не освоенной территории, то учреждение ЕЭС и
Евратома сопоставимо с решительным прорывом по широкому фронту и
созданием плацдарма, позволяющего идти далеко вперед. В сообществах
воплотилась новая философия интеграции, значительный отрыв от того
имиджа международной организации, который доминировал в мире до середины
XX столетия.

Своеобразие природы права сообществ нашло отражение в том, что в нем был
воспринят принцип субсидиарности. Он хорошо известен юристам в разных
странах, но, пожалуй, не выдвигался до этого столь энергично на
международной сцене. Принцип субсидиарности был больше распространен в
сфере действия частного и прежде всего гражданского права, чем в сфере
публичного и, в частности, международного и конституционного права.
Субсидиарность применительно к гражданскому праву обычно переводится на
русский язык как дополняемость, восполняемость. Смысл субсидиарности в
этой сфере заключается в том, что в предусмотренных законом случаях,
когда вопрос не может быть решен на базе соответствующей отрасли права
или соответствующего правового комплекса, возможно привлечение норм из
смежных отраслей права или правовых комплексов. Иными словами, если
должной правовой нормы нет, то применяется другая, наиболее подходящая
норма. В гражданском праве существуют особые институты типа субсидиарной
ответственности. Данный принцип встречается также в трудовом праве, реже
в других отраслях права.

В международном и конституционном праве на первый план выступают другие
свойства принципа субсидиарности. Речь идет преимущественно о
распределении полномочий между «этажами» власти в процессе принятия
решений. Упрощенно говоря, решение должен принимать тот «этаж», который
располагает для этого необходимой квалификацией. Применительно к
отношениям между ЕЭС и государствами-членами это означает, что
Сообщество наделяется полномочиями, необходимыми для решения вопросов,
выходящих за пределы возможностей одного государства. Там же, где
государство в состоянии самостоятельно заниматься соответствующими
делами, вмешательство ЕЭС, а следовательно, его наделение
дополнительными полномочиями не только не нужны, но и могут оказать
неблагоприятное воздействие на процесс интеграции. Аналогичный подход
необходим при распределении полномочий в рамках федерации между ее
центром и составными частями.

Следует сказать, что принцип субсидиарности менее всего подразумевает
жесткое отграничение, своего рода отгораживание части от целого. Его
смысл состоит в использовании всего потенциала права, в сложении усилий
участников процесса принятия решений и приведении в действие всего
механизма реализации права. Если невозможно или просто трудно достичь
искомого результата автономными усилиями, необходимо в интересах дела
задействовать другие имеющиеся возможности, в частности возможности
Сообщества. Собственно говоря, оно и было создано для того, чтобы
осуществлять интеграцию, которая была не под силу государствам,
действовавшим поодиночке.

Нельзя сказать, что принцип субсидиарности был сразу же четко и
определенно сформулирован в Договоре о ЕЭС. Более того, он не привлек
сколь-нибудь заметного внимания первых исследователей и комментаторов
возникавшего европейского права. Не было споров вокруг этого принципа и
среди практиков. Только несколько позже, когда обозначилась потребность
в активизации усилий государств-членов в интересах решения задач и
достижения целей, стоящих перед сообществами, о принципе субсидиарности
заговорили в полный голос. Основанием для этого послужила статья 5
Договора, согласно которой государства-члены будут предпринимать все
надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить
выполнение обязательств, вытекающих из Договора или действий,
предпринятых институтами Сообщества. Государства-члены далее взяли на
себя обязательство содействовать выполнению общих задач Сообщества. И
последнее: они договорились воздерживаться от любых мер, которые могли
бы поставить под угрозу достижение целей Договора.

Как видно, в сфере распределения задач и полномочий движение шло главным
образом в одном направлении: от государств-членов к Сообществу. И для
того времени это было объяснимо. Сообщество только что было создано,
делало свои первые шаги, не имело никаких традиций и накопленного
авторитета, а тем более надежного инструментария для реализации
полномочий. Поэтому ЕЭС было кровно заинтересовано в поддержке своих
членов. Лишь впоследствии, по мере накопления опыта и даже «выяснения
отношений» между Сообществом и его членами ситуация изменилась и
понадобилась улица с двусторонним движением. Для государств-членов
оказалось не менее полезной возможность Сообщества дополнять их акты и
действия своими.

Практическое значение принципа субсидиарности стало возрастать по мере
расширения сферы совместного ведения сообществ и государств-членов.
Именно здесь необходимо не только твердое разграничение полномочий, но и
использование, дополнение норм одной стороны нормами другой стороны,
особенно тогда, когда соответствующие отношения остаются не
урегулированными правом. Сообщество имеет, таким образом, возможность
опереться на правовые акты и действия государств-членов, а
государства-члены в свою очередь могут опереться на акты и действия ЕЭС.
Принцип субсидиарности позволяет тем самым решать проблемы, не дожидаясь
принятия новых правовых актов, и даже экономить на них.

Принципиально важное значение имело положение Договора о координации
экономической политики государств-членов и Сообщества. Как гласит статья
6, государства-члены в тесном сотрудничестве с институтами Сообщества
будут согласовывать свою экономическую политику в той мере, в какой это
необходимо для достижения целей Договора. Институты Сообщества в свою
очередь будут проявлять заботу о том, чтобы не была нарушена внутренняя
и внешняя финансовая стабильность государств-членов. Как видно, и здесь
была заложена идея совместной деятельности государств-членов и ЕЭС,
постоянного учета обеими сторонами не только своих собственных
интересов, но и интересов «партнера». Для международной организации это
было бы излишне, для федеративного государства недостаточно, а в
условиях становления Сообщества вполне достаточно и весьма полезно.

Стоит выделить еще один общий принцип. В Договоре о ЕЭС был заложен
запрет на дискриминацию юридических и физических лиц вследствие их связи
(гражданство, регистрация и др.) с тем -или иным государством в рамках
Сообщества. Это, казалось бы, абстрактное положение с самого начала
имело немаловажное право-применительное, прикладное значение. С одной
стороны, тем самым проводилась идея формирования Сообщества как союза
государств, а с другой – было заявлено, что учредители полны решимости
«заложить основы для все более тесного союза европейских народов»
(преамбула). Отсюда вытекает положение о том, что в рамках применения
Договора и без ущерба для некоторых специальных положений, которые он
предусматривает, запрещается любая дискриминация по соображениям
национальной принадлежности (ст. 7).

Сообщество отнюдь не уподоблялось федеративной государственной
структуре. Даже самые ярые приверженцы федералистской идеи проявляли,
как правило, осторожность во всем том, что понималось в те времена под
ее реализацией. Но тем не менее была сделана определенная заявка на
будущее, когда разговоры о гражданстве Сообщества стали приобретать
актуальность. Запретом дискриминации как бы подчеркивалось, что
Сообщество с самого начала занимается проблемами не только международных
отношений, но и отношений с участием юридических и физических лиц.

Очень важно иметь в виду, что достижение главной цели ЕЭС – формирования
общего рынка – предполагалось провести постепенно, по мере прохождения
заранее установленных и обязательных этапов. В Договоре было
установлено, что общий рынок должен создаваться постепенно, в течение
переходного 12-летнего периода (ст. 8). Этот период в свою очередь был
подразделен на три этапа по четыре года каждый. Для каждого этапа
предусматривалась совокупность мероприятий, которые должны были быть
предприняты и проводиться в соответствующем порядке.

Правда, продолжительность любого этапа могла быть изменена. Но сделать
это было очень нелегко. Так, переход от первого этапа ко второму
обусловливался констатацией того, что специфические цели, установленные
для первого этапа, в основном фактически выполнены. Эта констатация
должна была быть произведена единогласно. Осторожность, выбранная
учредителями как метод оценки, проявилась в положении, согласно которому
при отсутствии единогласия первый этап автоматически продлевается на
один год. Подобпая строгость в оценках была распространена и на другие
этапы. Не считая исключений или отступлений, предусмотренных в Договоре,
завершение всего переходного периода определялось крайним сроком, когда
должны были вступить в силу все установленные правила и все меры,
необходимые для того, чтобы создание общего рынка было завершено.

Вслед за этапами переходного периода, необходимого для формирования
общего рынка, весьма детально определялось его содержание. Надо сказать,
что со временем определение претерпевало некоторые изменения, но в своей
основе осталось прежним. Общий рынок есть не что иное, как пространство
без внутренних границ, в котором провозглашены и последовательно
осуществляются «четыре свободы», ставшие визитной карточкой Сообщества:
свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов. Как показала
практика, эти свободы были действительно необходимы для формирования
общего рынка, в котором действуют те же правила игры, что и на
внутреннем рынке каждого государства. Устранение препятствий, мешавших
развитию всех четырех свобод, составило на долгие годы важнейшую задачу
Сообщества.

Основные институты ЕЭС

Уникальный характер ЕЭС нашел отражение в построении системы его
институтов. В ней также можно найти черты, роднящие ЕЭС то с
международной организацией, то с федеративными или конфедеративными
структурами, а то и с государством. В целом построение ЕЭС достаточно
своеобразно и оригинально. Одни институты создавались сначала только для
ЕЭС, а другие были общими для всех сообществ, начиная с ЕОУС. Если иметь
в виду основные, самые важные институты, то Договор о ЕЭС предусмотрел
четыре таких института: Европейскую парламентскую ассамблею, Совет,
Комиссию, Суд. Из этих институтов Европейская парламентская ассамблея и
Суд были общими для всех трех сообществ – ЕОУС, ЕЭС и Евратома.

По своему наименованию Европейская парламентская ассамблея, казалось,
должна была бы быть аналогом парламента государства. Но далее самое
краткое ознакомление с ее статусом говорит о существенных отличиях, не
позволяющих отождествлять эти определения. Главное назначение Ассамблеи
сформулировано так, что она не могла быть названа законодательным
органом. Согласно Договору о ЕЭС, Европейская парламентская ассамблея
была призвана осуществлять лишь функции консультации и контроля (ст.
137). По всему было видно, что учредители ЕЭС не пошли дальше модели,
выработанной в ЕОУС.

• Не будет ошибкой утверждать, что верховенствующее положение в системе
институтов ЕЭС отводилось Совету. В его состав вошли представители всех
государств-членов (каждое правительство могло делегировать одного из
своих членов). Совет получил важные полномочия, необходимые для
выполнения возложенных на него функций: 1) обеспечение координации общей
экономической политики государств-членов; 2) принятие решений в
установленных рамках; 3) исполнение принятых решений. Все принципиальные
решения, касающиеся организации и функционирования Сообщества, выработки
и реализации его политики, должны были проходить через Совет.

Если говорить о постоянном, текущем управлении делами ЕЭС, следует
подчеркнуть, что оно было возложено на Комиссию. Этот институт, в
сущности, был создан по подобию Высшего руководящего органа ЕОУС.
Главная задача Комиссии определялась весьма объемно: обеспечивать
надлежащее функционирование и развитие общего рынка. Более конкретно
речь шла о том, чтобы: 1) гарантировать применение положений Договора о
ЕЭС и мер, принимаемых институтами для этого; 2) принимать рекомендации
или заключения по вопросам, связанным с Договором о ЕЭС, если он
специально это предусматривает или если Комиссия посчитает это
необходимым; 3) располагать собственными полномочиями принимать решения
и участвовать в разработке мер, предпринимаемых Советом и Европейским
парламентом, теми способами, которые предусмотрены в Договоре; 4)
осуществлять полномочия, которые Совет передает Комиссии для выполнения
принятых им постановлений.

Единообразие права ЕЭС призван сохранять Суд. Его создание в качестве
института, общего для трех сообществ, было во многом предопределено
достаточно активной и полезной деятельностью Суда ЕОУС, накопившего
убедительный опыт рассмотрения споров с участием предприятий
сталелитейной и угольной промышленности. Компетенция нового Суда – Суда
европейских сообществ была определена значительно шире, а его роль в
развитии и укреплении правопорядка сообществ существенно возросла. Суд
европейских сообществ стал во многих отношениях символом правопорядка
сообществ.

Свобода движения товаров

Свобода движения товаров обычно рассматривается в качестве первой из
четырех «основных свобод», на которых строился общий рынок. Первое
требование Договора о ЕЭС гласило: «устранение между
государствами-членами таможенных сборов и количественных ограничений на
импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своему
значению мер» (п. «а» ст. 3). Свободное движение товаров
распространяется на товары, которые произведены в государствах-членах, а
также на товары из третьих стран, свободно циркулирующие в
государствах-членах (п. 2 ст. 9).

Для того чтобы товары могли циркулировать внутри единого внутреннего
рынка независимо от национальных границ, таможен и правил, государства –
члены ЕЭС договорились об учреждении таможенного союза. Его значение
было подчеркнуто тем, что он без всякого преувеличения сразу же был
признан основой Сообщества. Как было сказано в Договоре о ЕЭС, он
«охватывает всю торговлю товарами». Таможенный союз отличался двумя
главными чертами.

Во-первых, он предусматривал запрещение импортных и экспортных
таможенных пошлин и любых равнозначных сборов в торговых отношениях
между государствами-членами. Государства-члены заявили, что они будут
«воздерживаться от введения в отношении друг друга новых таможенных
пошлин на импорт и экспорт или равнозначных сборов и не будут
увеличивать пошлины и сборы, которые они уже применяют в их взаимной
торговле» (ст. 12).

Во-вторых, он устанавливал общий таможенный тариф в отношениях
государств-членов с третьими странами. Продукция из третьих стран
рассматривается как находящаяся в свободном обращении в
государствах-членах, если по отношению к ней были выполнены все
импортные формальности и выплачены все таможенные пошлины или
равноценные сборы, взимаемые в этом государстве-члене, и если она не
оказывается в более благоприятном положении вследствие полного или
частичного возвращения этих пошлин и сборов (п. 1 ст. 10).

Идею создания таможенного союза вряд ли можно назвать счастливой
находкой. Это результат тщательного анализа и строгого расчета.
Государства – члены ЕЭС были согласны в том, что таможенный союз с
самого начала является необходимым и обязательным условием успешного
формирования общего рынка. Ни теоретически, ни практически такой рынок
невозможен, если его учредителям не удалось добиться, с одной стороны,
снятия всех ограничений, существовавших в торговле между его
участниками, а с другой – построить систему эффективной таможенной
защиты этого рынка от окружающего мира. Отсюда проистекала неоспоримая
потребность в упразднении таможенных границ и в первую очередь
таможенных сборов и налогов внутри общего рынка и в создании таможенного
союза, выступающего в качестве единого целого во вне.

Речь шла именно о таможенном союзе, а не о зоне свободной торговли, по
сравнению с которой таможенный союз выступает как более высокий уровень
объединения. Общим знаменателем в обоих случаях служит то, что как в
таможенном союзе, так и в зоне свободной торговли между
государствами-участниками отменяются таможенные сборы и тарифы. Однако
зона свободной торговли не является единым таможенным целым. В ней от
таможенных сборов и пошлин освобождаются только товары, произведенные в
странах-участницах, тогда как в рамках таможенного союза свободно
перемещаются все товары – как произведенные в этих странах, так и
поступившие извне, из третьих стран. Для последней категории товаров
достаточно, чтобы они прошли на законном основании общую таможенную
границу, независимо от того, какое государство-член эту границу
обеспечивает. Примечательно, что даже в случаях, когда товары
импортировались в государство – член ЕЭС из третьих стран по специальной
квоте, судебная практика шла по пути признания за ними режима свободного
обращения.

Как и в других сферах становления ЕЭС, при проведении единой таможенной
политики был принят осторожный, поэтапный подход. Было установлено, что
как импортные пошлины, так и сборы, равнозначные им по своему эффекту,
станут отменяться постепенно, в течение переходного периода. Для каждого
продукта базовой пошлиной, в отношении которой стали производиться
последующие снижения, явилась пошлина, взимавшаяся на 1 января 1957 г.,
т.е. накануне подписания Договора. Сроки снижения были определены
следующим образом: а) на первом этапе первое снижение должно было
производиться год спустя после вступления в силу Договора; второе –
через 18 месяцев после первого; третье – в конце четвертого года с
момента вступления в силу Договора; б) на втором этапе первое снижение
должно было производиться через 18 месяцев после начала этого этапа;
второе снижение – через 18 месяцев после первого; третье снижение – еще
через год; в) остальные снижения приходились на третий этап.

Впрочем, в таможенной политике ускорение намеченных процессов было не
только допустимым, но и желательным. Ведь главная цель состояла в
преодолении барьеров, которыми прежде отгораживались страны. Поэтому
каждое государство-член сразу же получило право в течение переходного
периода приостанавливать, полностью или частично, взимание пошлин,
применяемых им в отношении товаров, ввозимых из других
государств-членов.

Учредители ЕЭС заявили также о своей готовности снизить таможенные
пошлины в отношении других государств-членов быстрее, чем это
предусмотрено, если это допускалось их общим экономическим положением и
положением затронутого экономического сектора. Что касается таможенных
пошлин на экспорт и равнозначных по своему действию сборов в отношениях
государств-членов между собой, то в Договоре было оговорено, что такие
пошлины и сборы должны были быть отменены не позже окончания первого
этапа. Реализация данного положения не вызывала особых проблем.

Пошлины фискального характера также подлежали уменьшению на каждой
стадии снижения (не менее 10% от уровня базовой пошлины).
Государства-члены получили при этом достаточную свободу маневра: они
могли, во-первых, снижать их более быстрыми темпами, а во-вторых,
заменять внутренним налогом. Более того, было установлено, что если
замена какой-либо таможенной пошлины фискального характера натолкнется в
государстве-члене на серьезные трудности, этому государству-члену будет
разрешено сохранить такую пошлину при условии, что оно отменит ее не
позже чем через шесть лет после вступления в силу Договора (ст. 17).

Существенное значение имело введение общего таможенного тарифа по
отношению к третьим странам. Подобная практика свойственна обычно
большинству таможенных союзов. В этой связи в Договоре была
зафиксирована готовность государств-членов содействовать развитию
международной торговли и снижению торговых барьеров посредством
заключения соглашений, имеющих целью на основе взаимности и взаимной
выгоды сокращение таможенных пошлин ниже общего уровня, которым они
могли бы пользоваться благодаря созданию таможенного союза между ними
(ст. 18). При этом товары были классифицированы в соответствии с
Брюссельской конвенцией о номенклатуре товаров, что и нашло
соответствующее отражение в приложении к Договору. Пошлины общего
таможенного тарифа были установлены на среднеарифметическом уровне
пошлин, применявшихся в таможенных территориях, охватываемых
Сообществом. Тариф с самого начала был достаточно подвижной категорией,
зависевшей от менявшихся условий.

Принцип свободного движения товаров означал, далее, что должны были быть
исключены все количественные ограничения на импорт, равно как и любые
эквивалентные меры. Такие ограничения связываются обычно с
протекционистской политикой государств, стремящихся обезопасить свой
рынок от наплыва определенных товаров извне. При этом сами ограничения
устанавливаются зачастую путем административных актов и иных
распоряжений. С подписанием Договора судьба подобных ограничений была
предопределена, ибо им не было места в отношениях между государствами –
членами Сообщества. Как было сказано в статье 30, «в торговле между
государствами-членами запрещаются количественные ограничения на импорт,
а также любые эквивалентные меры при условии, что это не нанесет ущерба
положениям, указанным ниже».

В Договоре о ЕЭС речь шла не только о единовременных мерах.
Государства-члены обязались также не устанавливать количественные
ограничения в будущем. Они «должны воздерживаться от установления в
отношении друг друга новых количественных ограничений или равнозначных
по своему действию мер» (ст. 3). Это обязательство применяется только в
пределах либерализации, достигнутой во исполнение решений Совета
Организации европейского экономического сотрудничества от 14 января 1955
г.

Следует отметить, что Договор о ЕЭС не раскрывал понятия «эквивалентные
меры» или «равнозначные по своему действию меры», что стало порождать на
практике немалые трудности. Было сказано лишь о том, что директивы
Комиссии определят процедуру и сроки, в соответствии с которыми
государства-члены должны отменить в отношениях между собой любые меры,
равнозначные по своему действию квотам, существовавшим на момент
вступления Договора в силу (п. 7 ст. 33). На этом основании Комиссия
издала пять директив, в которых были перечислены «эквивалентные меры»
или «равнозначные по своему действию меры». Однако перечень оказался
далеко не исчерпывающим.

В дело вмешался Суд европейских сообществ, который дал в своем решении
так называемую формулу Дассонвиля (по названию дела): «Каждое торговое
правило государств-членов, которое прямо или косвенно, фактически или
потенциально препятствует торговле внутри сообществ, должно
рассматриваться как мера, равнозначная по своей силе количественному
ограничению». Эта формула была впоследствии уточнена.

Вместе с тем следует отметить, что Договор не исключал запрещений или
ограничений импорта, экспорта или транзита, обоснованных соображениями
общественной морали, общественного порядка и государственной
безопасности, защиты здоровья и жизни людей, сохранения животного и
растительного мира, охраны национальных культурных ценностей, защиты
промышленной и торговой собственности. В Договоре имеется специальная
статья по этому поводу (ст. 36). Ее необходимость не вызывала в принципе
существенных споров. Но для того чтобы не допустить злоупотребления,
было оговорено, что запреты и ограничения не должны являться средством
произвольной дискриминации или замаскированного ограничения в торговле
между государствами-членами.

Таможенный союз на практике не заставил себя ждать. Первое снижение
тарифов внутри ЕЭС произошло, как и было намечено, 1 января 1959 г., а
завершилось строительство таможенного союза даже ранее намеченного срока
(1 июля 1968 г.).

Но в дальнейшем движение вперед, как оно намечалось Договором, сначала
замедлилось, а затем и вообще приостановилось. Во-первых, в обстановке
экономического кризиса первой половины 70-х годов вновь усилились
протекционистские тенденции, проявлявшиеся в виде самых различных
тарифных ограничений (промышленные и экологические стандарты,
сертификаты качества, дизайн и т.д.), применявшихся всеми участниками
ЕЭС. Во-вторых, сохранялись и даже усиливались таможенные и пограничные
формальности, выполняемые при пересечении границы, что также затрудняло
свободное движение товаров.

Ни в начале 70-х годов, ни даже еще 10 лет спустя препятствия не были
устранены. В Белой книге Комиссии сообществ еще в 1985 г. выражалась
даже некоторая тревога по поводу соблюдения намеченных сроков. Только
после того как программа построения единого рынка к 1 января 1993 г.
стала по-настоящему осуществляться, пошло ускоренное продвижение к
бестаможенным границам.

В своем годовом отчете за 1994 г. Комиссия смогла констатировать, что
все государства-члены подтвердили факт ликвидации контроля за товарами
на внутренних границах сообществ. Италия и Греция добились этого путем
принятия одного правового акта. Бельгия, Дания, Германия, Люксембург,
Ирландия, Голландия, Португалия и Великобритания вносили изменения в
действующее национальное законодательство. Франция и Испания выделялись
тем, что сохранили определенный контроль за движением ряда товаров
(оружие, взрывчатые вещества, наркотики, произведения искусства и др.)
(Док. № С 274 от 29 сентября 1995 г.).

Свобода движения лиц

Свобода движения лиц имеет двоякое значение. Во-первых, это свободное
движение работников. Такая свобода движения включает отмену любой
дискриминации по признаку гражданства в отношении работников
государств-членов в том, что касается найма, вознаграждения и других
условий труда и занятости. Во-вторых, это право на жительство и
экономическую деятельность граждан одного государства-члена в другом
государстве-члене. Свобода жительства и экономической деятельности
включает право самостоятельной деятельности, а также создания
предприятий и управления ими на условиях, установленных
законодательством страны для ее собственных граждан.

В Договоре о ЕЭС употребляются два понятия: «лицо» и «работник», хотя ни
то, ни другое не раскрываются. Правовые акты институтов сообществ, в том
числе решения Суда европейских сообществ, мало что добавили в этом
отношении. Не случайно сам принцип иной раз трактуется как свобода
движения всех граждан, с той лишь оговоркой, что речь идет о гражданах
государств – членов ЕЭС, а сама свобода действует в рамках Сообщества.
Разумеется, любые дискриминационные меры по отношению к «чужакам» или
льготы и привилегии для «своих» должны быть исключены.

Связывается ли свобода движения лиц только с экономическими интересами?
Иначе говоря, относится ли она только к рабочей силе, что необходимо для
общего рынка, или же распространяется на всех граждан государств-членов?
Проблема толкования остается одной из наиболее острых и сложных. Договор
позволяет в принципе дать позитивный ответ: да, речь идет о гражданах,
хотя в тексте статей используется понятие «работники». В первом разделе
Договора, устанавливающем его исходные принципы, говорится о том, что
высокие договаривающиеся стороны ставят своей целью отмену в рамках
государств-членов препятствий для передвижения лиц. Следует напомнить и
о том, что, как провозглашается в преамбуле, участники Договора
подтверждают основную цель их усилий – непрерывное улучшение условий
жизни и труда своих народов.

Если принять во внимание то бесспорное обстоятельство, что ЕЭС
создавалось прежде всего во имя повышения эффективности экономического
развития, то не будет ошибкой предположить, что главная забота сводилась
к обеспечению беспрепятственной миграции рабочей силы. Но перемещающиеся
в пределах Сообщества люди должны были располагать соответствующими
социально-экокомическими и личными правами и свободами, а в определенных
пределах и политическими правами. Миграция рабочей силы означала к тому
же перемещение семей, что влекло дополнительные последствия.

Основные параметры свободы движения работников были определены следующим
образом. Работник имеет право:

а) принимать реально предлагаемую работу;

б) свободно передвигаться в этих целях по территории государств-членов;

в) находиться в одном из государств-членов, занимаясь трудовой
деятельностью в соответствии с законными, распорядительными и
административными положениями, регулирующими занятость граждан данного
государства;

г) оставаться на территории одного из государств-членов после завершения
трудовой деятельности в этом государстве (ст. 48).

Свобода движения работников распространялась на все сферы занятости за
исключением государственной службы. Ограничения могли вводиться только
по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и
охраны здоровья людей.

Пользоваться свободой движения лиц в соответствии с Договором о ЕЭС
могут лишь граждане государств-членов. Она не предоставляется гражданам
третьих государств и лицам без гражданства. Речь идет и о случаях, когда
такие лица имеют постоянное местожительство на территории Европейского
союза.

Как и в других случаях, свобода движения лиц утверждалась постепенно, по
мере достижения целей каждого из намеченных этапов. Предусматривался
переходный период, в течение которого законодательство и практика
государств-членов должны были быть приведены в соответствие с
провозглашенной свободой. Нужно было: а) наладить тесное сотрудничество
между национальными службами занятости; б) устранить административные
процедуры и сложившуюся практику, а также квалификационные сроки приема
на работу, сохранение которых являлось препятствием на пути реализации
провозглашенной свободы; в) отменить все национальные квалификационные
сроки и другие ограничения, устанавливавшие в отношении граждан других
государств-членов дискриминационные условия выбора работы; г) создать
механизм, обеспечивающий взаимосвязь между предложением рабочей силы и
заявками на нее на рынке труда. Государства-члены обратили особое
внимание на создание условий для свободного движения молодежи.

Речь шла, разумеется, о поэтапном продвижении вперед. Также поэтапно
стали отменяться ограничения, касавшиеся создания агентств, отделений
или дочерних компаний гражданами одного государства-члена,
обосновавшимися на территории другого государства-члена.

Были приняты во внимание интересы малых государств, для которых
нерегулируемая миграция несла определенные опасности. Еще в 1970 г.
Комиссия приняла постановление, согласно которому Люксембург получил
исключительный статус. В случае, если того потребует осложнение
демографической ситуации в стране, Комиссия по предложению
люксембургского правительства может устанавливать особый порядок
пребывания неграждан Люксембурга на его территории. Этот порядок может
отличаться от общих правил, действующих в сообществах (Постановление №
1251-70 от 29 июня 1970г.).

Вопреки высказывавшимся опасениям, миграция в рамках сообществ не
приобрела чрезмерных размеров. Более того, начиная с 1973 г. она стала
уменьшаться и составила к началу 1992 г. всего 2% от общей численности
рабочей силы в странах ЕЭС. Усилилась только миграция
высококвалифицированных «белых воротничков», что прямо связывается с
интеграционными процессами. По признанию специалистов, экономическая
выгода от миграции оказалась весьма незначительной. Тем не менее ЕЭС
продолжало и развивало политику свободы движения лиц, имея в виду
устранить все оставшиеся барьеры, в том числе иммиграционные ограничения
и налоги, на пути к открытию единого внутреннего рынка. Сохранялись
только нормы, направленные на борьбу с ввозом наркотиков, преступностью
и на ограничение притока граждан из третьих стран.

Существуют ли какие-либо существенные оговорки или ограничения в
отношении свободы движения людей? Отвечая на этот вопрос, следует прежде
всего повторить общее положение о том, что права мигрантов не могут быть
выше прав граждан данного государства. Договор, разумеется, исходит из
этого положения. Вместе с тем в Договоре утверждается и другое
положение, а именно равенство прав «своих» и «чужих» граждан в том, что
касается проживания и экономической деятельности на территории
государств-членов.

Государства-члены в дальнейшем пошли по пути облегчения условий
пребывания мигрантов на своей территории, включая предоставление помощи
в обучении детей в школах, признание водительских прав и многое другое.
Однако речь шла не только об общем послаблении. Одновременно вводились
весьма строгие и игравшие на практике существенную роль требования,
предъявляемые к тем гражданам государства-члена, которые хотели заняться
экономической деятельностью в «не своем» государстве-члене. Особое
значение приобрели требования о профессиональном образовании и
профессиональной практике. В ЕЭС стало уделяться большое внимание
вопросам признания соответствующих дипломов и свидетельств.

Принципиальное значение для реализации свободы движения работников имело
решение вопроса о социальном обеспечении. Без этого трудно было ожидать,
что, рискуя теми социальными благами и гарантиями, которые
предоставлялись им национальным законодательством, люди станут покидать
свою страну. Отсюда проистекают два важных положения, закрепленные в ст.
51 Договора: 1) суммирование всех периодов работы, учитываемых
законодательством различных стран, для получения и сохранения права на
пособие, а также для исчисления размера пособия; 2) выплата пособий
лицам-резидентам на территории государств-членов.

В Договоре о ЕЭС, да и в практике его деятельности в первые годы
политические права не привлекали внимания. Но вскоре о них заговорили в
полный голос. Их актуальность и возраставшее значение стали объясняться
в первую очередь тем, что потоки миграции увеличивались, а сами приезжие
начали более действенно отстаивать свои права и свободы, что их
политическая активность росла. К тому же надо учитывать, что миграция в
ряде случаев протекала далеко не безболезненно. В отдельных странах
оживлялись антииммигрантские настроения среди местного населения и нужно
было противостоять националистическим выходкам. Более общий характер
приобретал интерес мигрантов к избирательному праву, позволяющему иметь
своих депутатов в представительных органах – от парламентов до местного
самоуправления.

Свободное движение лиц в рамках ЕЭС, осуществляемое в соответствии с
Договором о ЕЭС, было бы неверно отождествлять с правом на убежище, а
тем более с иммиграцией из третьих стран. Это две отдельные проблемы.
Последняя из них, первоначально остававшаяся в тени, постепенно
становилась все более актуальной и сложной. Ухудшение экономического
положения в ряде стран за пределами ЕЭС несло за собой опасность
массового притока иммигрантов из третьих стран в государства – члены
ЕЭС. Естественно вставал вопрос о том, в состоянии ли государства-члены
принять огромную массу экономических беженцев. Мера обеспокоенности
Сообщества наглядно проявилась в ограничительных мерах, заранее
принимавшихся как в отдельных странах, так и в масштабах всего ЕЭС.

Прежде всего стало необходимым провести более четкое различие между
правом на убежище и иммиграцией. В первом случае в основе подхода лежат
нормы Женевской конвенции 1951 г., определяющей обязательства государств
по отношению к тем, кто ищет убежище по политическим мотивам.
Принципиально иную основу имеет иммиграция, предопределяемая
экономическими причинами. Она регулируется, как правило, национальным
правом. Поскольку же подход государств-членов может быть неодинаков,
весьма существенное значение приобретает согласование позиций
правительств этих государств, совместная разработка стратегии и тактики
в сфере иммиграции.

Чтобы облегчить ситуацию в спорных случаях, государства – члены ЕЭС
стремятся сократить сроки рассмотрения в административных и судебных
органах заявлений с просьбой о предоставлении убежища, а также достичь
договоренности об унификации правил отказа ищущим убежище от разрешения
пересечь границу. Практической потребностью стало достижение
договоренности о том, что лица, заявления которых о предоставлении
убежища были отклонены, будут действительно не пропущены через границу
или же депортированы, если они находятся на территории государства –
члена ЕЭС.

Барьеры против массовой иммиграции становились все более высокими.
Характерно, что они рассматривались и возводились в качестве составной
части внешней политики государств – членов Сообщества. Стали
определяться конкретные действия, направленные на то, чтобы поставить
иммиграцию под контроль, в частности, путем согласования соответствующих
квот, унификации правовых норм, препятствующих нелегальной иммиграции,
равно как и норм, определяющих порядок воссоединения семей, а также
разработки новых правил о приглашении иммигрантов на временную работу.

В целом правовое регулирование в сфере свободы движения лиц продолжало
развиваться в направлении, заданном Договором о ЕЭС. Несомненное
позитивное значение имело введение гражданства Европейского союза.
Маастрихтский договор, установивший союзное гражданство, гласил: «Каждый
гражданин государства-члена является гражданином Союза» (п. 1 ст. 8). Но
институт гражданства государства-члена этим не отменялся. В ряде случаев
необходимо было искать ответ на вопрос о том, как определять гражданство
лица, мигрирующего в рамках Европейского союза. Отвечая в 1995 г. на
запрос депутатов Европарламента по этому поводу, Комиссия подтвердила
правило, согласно которому решение в каждом отдельном случае следует
искать в законодательстве соответствующего государства-члена (№ С 230 от
4 сентября 1995 г.).

Немало места в деятельности Комиссии уделялось снятию бюрократических
преград, возводившихся в государствах-членах на пути миграции работников
и их семей. В специальном постановлении, принятом Комиссией, обращалось
внимание на недопустимость введения в государствах-членах каких-либо
требований о предъявлении гражданами других государств-членов
дополнительных документов и справок. Условия должны быть и в этом
отношении одинаковыми как для своих, так и для мигрантов, если последние
являются гражданами государства-члена (№ С 273 от 18 октября 1995 г.).

Что касается возможностей обучения для студентов из других
государств-членов, то Комиссия неоднократно подчеркивала, что здесь
следует не только обеспечивать формальное равенство, но и оказывать
помощь, полностью или частично освобождая студентов из других
государств-членов от ряда платежей либо предоставляя им прямую
финансовую поддержку. Комиссия заявила, что каждое государство вправе
самостоятельно решать вопрос о поддержке своих граждан, обучающихся в
другом государстве-члене. Однако если такая поддержка оказывается, то
обращение со студентами, являющимися гражданами другого
государства-члена, но постоянно проживающими на территории данного
государства, должно строиться на тех же началах (№ С 145 от 12 июня 1995
г.).

Широкую известность не только в футбольных кругах Европы, но и среди
широкой общественности получило решение Суда европейских сообществ по
делу Босмана. Суд, по существу, покончил с ограничениями численности
иностранных игроков, которые могли выступать в профессиональных клубных
командах в матчах национальных первенств и на соревнованиях за призы
Европейского футбольного союза. В своем решении он указал на то, что в
случае с футбольными профессионалами или полупрофессионалами речь идет о
свободе осуществления несамостоятельной деятельности и получения за нее
вознаграждения. Правила о переходах футболистов не могут перечеркнуть
статью 48 Договора о ЕЭС, гарантирующую свободу движения работников. То
обстоятельство, что футбольные клубы как работодатели обязаны
выплачивать переходные вознаграждения другим клубам, ухудшает
возможности игроков найти работу, равно как и условия такой работы (дело
URBSFA /Jean-Mark Bosman u.a., решение от 15 декабря 1995 г.).

Свобода движения услуг

Вслед за свободой движения лиц Договор о ЕЭС закрепляет свободу движения
услуг. Речь идет о самых разных услугах, которые практически невозможно
перечислить исчерпывающим образом. Это услуги в сфере архитектуры,
банковского дела, медицины, адвокатской деятельности, страхования,
телекоммуникаций и др. Разумеется, у понятия «услуги» есть и свои
ограничения. Услуги можно определить более точно, если перейти на язык
права. Под ними подразумеваются те услуги, которые обычно
предоставляются за вознаграждение, если они не регулируются положениями,
относящимися к свободному движению товаров, капиталов и лиц. Свободе
движения услуг в Договоре отведена отдельная глава (3), состоящая из
восьми статей (ст. 59–66).

Обе свободы – движения лиц и движения услуг – имеют много общего.
Положения, касающиеся свободного движения услуг, могут внешне напоминать
положения о свободе движения лиц, особенно те, которые говорят о свободе
местожительства и экономической деятельности. Общим знаменателем
правового регулирования обеих свобод является то, что они направлены на
уравнивание в каждом государстве-члене условий жизни и труда своих
граждан и граждан других государств-членов.

Но между свободой движения лиц и свободой движения услуг имеется
существенное различие. Если свобода движения лиц означает постоянное
проживание и занятие экономической деятельностью на территории другого
государства-члена, то свобода движения услуг подразумевает только такую
приносящую вознаграждение деятельность, которая временно осуществляется
на территории другого государства-члена. Поэтому для свободы движения
услуг характерно ограничение во времени. Если же такое ограничение
отсутствует, речь идет о свободе движения лиц.

Предоставляющее услуги лицо может в этой связи временно осуществлять
свою деятельность в том государстве, где эти услуги предоставляются, и
на тех же условиях, которые установлены в его собственном государстве,
если это не нарушает положений Договора, касающихся права на жительство
и экономическую деятельность (ст. 60).

Понятие «услуги» носит весьма широкий характер. Первоначально
определенная классификация услуг была проведена в Договоре о ЕЭС. Тогда
они включили следующие виды услуг:

а) деятельность промышленного характера;

б) деятельность торгового характера;

в) деятельность ремесленников;

г) деятельность лиц свободных профессий.

Позднее, – это вытекает из документов Комиссии, – к ним добавились еще
два вида услуг:

д) туристская деятельность;

е) радиосообщения, включая рекламу по радио.

Из общего перечня услуг с самого начала было исключено предоставление
услуг на транспорте. Порядок предоставления этих услуг устанавливался в
связи с определением общей транспортной политики сообществ.
Либерализация банковских и страховых услуг, связанных с движением
капиталов, должна была осуществляться в соответствии с прогрессирующей
либерализацией движения капиталов.

Как правило, выделяются три формы осуществления свободы движения услуг.
Разграничение между ними далеко не всегда носит четко выраженный
характер, но общепринятые критерии сводятся в основном к следующему:

Во-первых, выделяется пересечение производителем услуги границы для
того, чтобы доставить услугу ее получателю. Существует даже понятие
активной, или позитивной, свободы движения услуг, которая проявляется в
смене места пребывания производителя услуг.

Во-вторых, в качестве отдельной формы услуг понимаются те случаи, когда
получатель услуг направляется через границу к производителю услуг. В
таких случаях говорят о пассивной, или негативной, свободе движения
услуг, реализуемой посредством смены места пребывания получателя услуг.

В-третьих, обособленную группу составляют те виды услуг, которые
осуществляются с пересечением границы, но без изменения места пребывания
как производителя, так и получателя услуг. Это услуги, оказываемые
посредством писем, теле- или радиопередач, телефона, факса, электронной
почты и других средств массовой информации. Речь идет о
неперсонифицированной свободе движения услуг или о свободе движения
услуги-продукта.

Свобода движения услуг играла и продолжает играть важную роль в
формировании и развитии единого внутреннего рынка. Однако ее утверждение
в рамках сообществ проходило непросто. Хотя о необходимости
постепенного, поэтапного перехода к полной реализации свободы движения
услуг говорилось еще в Договоре о ЕЭС, много времени терялось не столько
по объективным, сколько по субъективным причинам. Как отмечалось в Белой
книге Комиссии по вопросу о завершении формирования единого внутреннего
рынка (14 июня 1985 г.), прогресс в реализации свободы движения услуг
достигался значительно медленнее, чем прогресс в осуществлении свободы
движения товаров. Ни фирмам, ни физическим лицам не удавалось
использовать в необходимой мере провозглашенный принцип.

Дело стопорилось в немалой мере из-за неразвитости правового
регулирования свободы движения услуг. В этой связи следует особо
отметить большую пользу, которую принесли решения Суда европейских
сообществ в данной сфере в начале 90-х годов. На эти решения опирались
впоследствии многие документы, разработанные Комиссией. Ею были, в
частности, изданы Информационные сообщения о свободе движения услуг, в
которых обобщались судебные решения и разъяснялись наиболее сложные и
спорные вопросы.

Особое внимание обращают на себя документы Комиссии, направленные на
преодоление различных ограничений свободы движения услуг. Комиссия
подчеркивала, что такие ограничения не следует сводить только к прямым
дискриминационным мерам. В принципе не могут быть терпимы никакие
ограничения, носящие необоснованный, несправедливый характер, в том
числе и те, которые нарушают свободное движение услуг, оказываемых
национальными производителями. Конечно, обойтись вообще без ограничений
невозможно, но вводимые ограничения должны быть каждый раз обоснованы
реальной потребностью, общими интересами и быть справедливыми, не говоря
уже о соответствии принципам права сообществ (Информационное сообщение
Комиссии о свободе межгосударственного движения услуг № С 334 от 9
декабря 1993 г.).

В решении по делу Raymond Vender Elst / Office des migrations
Internationales от 9 августа 1994 г. Суд европейских сообществ отметил,
в частности, недопустимость установления каких-либо дополнительных
требований к лицам и предприятиям, занимающимся производством услуг.
Любое национальное правовое урегулирование, которое делает производителя
услуг из другого государства-члена зависимым от получения
дополнительного разрешения в данном государстве-члене, является не чем
иным, как нарушением принципа свободы движения услуг.

Свобода движения капиталов

Свобода движения капиталов рассматривается и в учебниках, и в других
работах по праву сообществ большей частью последней из четырех «основных
свобод общего рынка». Однако это не означает, что по своему значению она
менее важна, чем три другие. Свои основания есть у точки зрения,
выдвигающей свободу движения капиталов чуть ли не на первое место в
системе основных свобод общего рынка сообществ. В самом деле трудно
представить себе в наше время рыночное мобильное европейское хозяйство
без того, чтобы его опорой было свободное циркулирование капиталов из
одной страны в другую. «Очередность» свобод предопределяется другими
обстоятельствами, а именно тем, что по сравнению со свободами движения
товаров, лиц и услуг свобода движения капиталов не является столь сильно
либерализированной.

В Договоре о ЕЭС нет четкого и полного понятия свободы движения
капиталов. Это понятие формировалось постепенно. Первоначально было
заявлено о том, что в течение переходного периода и в той мере, какая
необходима для функционирования общего рынка, государства-члены будут во
все возрастающей степени устранять в отношениях друг с другом все
ограничения на движение капиталов, принадлежащих лицам, проживающим в
качестве резидентов на территории государств-членов, а также любую
дискриминацию по национальному признаку, или по местопребыванию сторон,
или по месту вложения капитала (ст. 67).

Чтобы ускорить реализацию свободы движения капиталов, были определены
этапы и составлен примерный график. В первую очередь должны были
освобождаться от всяких ограничений текущие платежи, связанные с
движением капиталов между государствами-членами. Разрешения на валютные
операции стали по мере возможности даваться на основе либерального
подхода. Государства-члены обязались устанавливать свои внутренние
правила, регулирующие рынок капиталов и кредитную систему, на
недискриминацоинной основе.

Особо оговаривался вопрос о займах. Устанавливалось, что займы,
предназначенные для прямого или косвенного финансирования
государства-члена, а также его региональных или местных административных
органов, могли выпускаться или размещаться в других государствах-членах
только в том случае, если между заинтересованными государствами
достигнута соответствующая договоренность. При этом было заявлено, что
данное положение не препятствует применению Протокола об Уставе
Европейского инвестиционного банка.

В дальнейшем правовое регулирование свободы движения капиталов
развивалось в основном на базе директив и судебных решений. Понятие
свободы движения капиталов стало приобретать более четкие рамки. Прежде
всего под движением капиталов надо понимать только односторонние
трансферы ценных бумаг из одного государства-члена в другое. При этом
речь идет о таких финансовых трансакциях, которые носят самостоятельный
характер, а не осуществляются в связи с поставками товаров, оказанием
услуг или перемещением рабочей силы. Свобода движения капиталов
понимается, таким образом, не в качестве обслуживающей функции, своего
рода приложения к другим основным свободам общего рынка, а как
отдельная, самостоятельная свобода.

Следующая существенная черта свободы движения капиталов заключается в
том, что эта свобода не ставится в зависимость от гражданства участников
отношений. Нигде не говорится о том, что пользоваться свободой движения
капиталов могут только граждане государств-членов. Наоборот, во многих
случаях особо отмечается, что данная свобода распространяется на граждан
третьих государств. Такой подход резко отличает свободу движения
капитала от других трех свобод – движения лиц, товаров и услуг. Тем
самым свобода движения капиталов способствует росту вкладываемых в
хозяйствование капиталов, их более эффективному использованию.

В настоящее время можно сказать, что свобода движения капиталов включает
в первую очередь прямые инвестиции, предоставление кредитов, обеспечение
поручительств, участие в предпринимательстве, приобретение недвижимости,
вложение ценных бумаг, размещение займов. Как видно, речь идет не только
о денежном капитале, но и об имуществе.

Обращаясь к недавнему прошлому, нельзя не признать, что, несмотря на
соблюдаемые постепенность и поэтапность продвижения вперед, реализация
свободы движения капиталов проходила нелегко и была сопряжена с
преодолением трудностей, многие из которых не встречались на пути
осуществления остальных трех основных свобод общего рынка. В то время
государства – члены ЕЭС испытывали жесткое давление американского
доллара и в поисках самозащиты обращались к строгому контролю за ввозом
и вывозом капиталов.

Расшифровывая понятие «движение капиталов», Сообщество определило
сначала в 1960 г., а затем в 1962 г. четыре группы капиталовложений – А,
Б, В, Г, – отличавшиеся различной степенью либерализации. При этом
прямые капиталовложения были включены в первую группу (А) и потому
подлежали «безусловной и полной либерализации». Они нуждались, правда, в
разрешении властей заинтересованных государств, но такие разрешения
давались практически автоматически. Подобная политика привела к
заметному успеху. Достаточно отметить, что к началу 60-х годов, а в ряде
случаев и раньше национальные валюты государств – членов ЕЭС стали
свободно конвертируемыми.

Главные трудности проистекали из-за отсутствия достаточно хорошо
взаимосвязанного и единообразного регулирования всей системы отношений в
сфере свободного движения капиталов. Долгое время оставались в силе явно
не стыковавшиеся друг с другом ограничения, установленные
государствами-членами. Эти государства очень неохотно расставались с
полномочиями, которыми они располагали прежде. К тому же Договор
изобиловал в отношении свободы движения капиталов выражениями типа
«насколько это возможно», «в мере, какая необходима для нормального
функционирования общего рынка».

Если в статье 71 устанавливалось, что государства-члены будут стремиться
к тому, чтобы не вводить внутри Сообщества никаких новых ограничений в
области валютных операций, которые затронули бы движение капиталов и
связанные с этим текущие платежи, а также не увеличивать ограничения в
существующих правилах, то статья 73 допускала прямо противоположные
меры. Государство-член получило право самостоятельно принимать защитные
меры в области движения капиталов, если оно сочтет, что находится в
затруднении.

Движение капиталов не сводится к движению денег и ценных бумаг. Весьма
важную роль в экономической политике государств-членов с самого начала
играло обеспечение свободы платежей. Эту свободу, и порой не без
основания, называют отдельной, пятой основной свободой общего рынка. И
хотя о движении капиталов и движении платежей говорится в разных статьях
Договора о ЕЭС (статьи 67 и 106), тесная взаимосвязь между ними не
подлежит сомнению.

Роль и значение свободного движения платежей объясняет то
обстоятельство, что такое движение постоянно находилось в центре
внимания государств-членов. Даже признавая ее необходимость, они
зачастую очень неохотно расставались со своими полномочиями в этой
сфере, стремились сохранить за собой если не прямые, то косвенные рычаги
контроля. Только тогда, когда экономическая ситуация в
государствах-членах и в целом в сообществах в основном
стабилизировалась, такой контроль был ослаблен. Однако некоторые страны
были вынуждены возвращаться время от времени к прежнему положению, когда
в их экономической жизни возникали кризисные явления, в частности,
появлялись признаки инфляции.

Проблемы, связанные со свободным осуществлением платежей, не исчезли и в
последующие годы. Но жизнь заставляла решать их и идти вперед. Даже само
понятие «свобода платежей» стало более определенным. Оно охватывает ныне
такие платежи, которые распространяются непосредственно на товарообмен,
оказание услуг и на другие действия, связанные с движением лиц. Свобода
платежей в принципе возлагает на государства-члены обязанность давать
разрешение на все платежи в валюте страны, которой предназначены льготы,
в объеме, соответствующем уровню либерализации в Европейском союзе
движения товаров, лиц, услуг и капиталов. Свобода платежей включает
также возможность свободного ввоза и вывоза банкнот для исполнения
обязательств, связанных с движением товаров и услуг.

Надо сказать, что полная либерализация движения капиталов в рамках ЕЭС
не была достигнута и к началу 90-х годов. Только в восьми странах
(Германия, Франция, Италия, Великобритания, Голландия, Бельгия,
Люксембург, Дания) она стала с 1 июля 1990 г. свершившимся фактом.
Остальные четыре страны (Ирландия, Греция, Испания и Португалия)
отставали от «восьмерки» и вопреки первоначальным расчетам и ожиданиям
сохраняли в силе определенные ограничения.

С учетом сложившейся ситуации ряд положений Договора о ЕЭС о свободе
движения капиталов, и особенно о свободе платежей, нужно было полностью
или частично изменять. Это было сделано непосредственно в тексте
Договора о Европейском союзе (1992 г.). Начиная с 1 января 1994 г.
статьи 67–73 Договора о ЕЭС были заменены на статьи, получившие номера с
73 «Ь» по 73 «g». Перемены отражали требования нового времени и его дух.

Если в Договоре о ЕЭС речь шла о достаточно осторожной либерализации
движения капиталов, то теперь была выдвинута задача максимально
возможной отмены всех ограничений, действовавших в этой сфере. Как
гласила статья 73 «Ь», в рамках положений, установленных в главе 4, все
ограничения на движение капитала между государствами-членами, а также
между государствами-членами и третьими странами должны быть запрещены. В
рамках положений, установленных в этой же главе, все ограничения на
платежи между государствами-членами и третьими странами также должны
быть запрещены.

Запрет на ограничение стал общим правилом, имеющим прямое действие. Это
был лейтмотив нового курса. Вместе с тем Договором о Европейском союзе
допускались определенные исключения и вводились некоторые защитные
механизмы. В этой связи следует выделить два момента.

Во-первых, вышеприведенные положения не должны были наносить ущерб
применению к третьим странам любых ограничений, которые существовали на
31 декабря 1993 г. в соответствии с правом государств-членов или ЕЭС в
отношении движения капитала в третьи страны или из них, включая прямые
инвестиции в предприятия, в том числе вложения в недвижимость,
предоставление финансовых услуг или допуск ценных бумаг на рынки
капитала.

Во-вторых, в целях достижения свободного движения капитала между
государствами-членами и третьими странами в максимально возможной мере и
без ущерба для осуществления других целей, зафиксированных в Договоре,
Совету было предоставлено право принимать по предложению Комиссии
решения об одобрении мероприятий по движению капитала в третьи страны
или из них, включая прямые инвестиции в предприятия, в том числе
вложения в недвижимость, по предоставлению финансовых услуг или допуску
ценных бумаг на рынки капитала.

Эти положения не затронули компетенцию государств-членов:

а) применять относящиеся к делу положения их налогового
законодательства, которые устанавливают различия между
налогоплательщиками, находящимися в неодинаковых условиях относительно
их налогового домициля или относительно места вложения их капиталов;

б) принимать все необходимые меры по предотвращению нарушений
национальных законов и актов исполнительной власти, особенно в области
налогообложения и тщательного контроля за деятельностью финансовых
учреждений, или устанавливать процедуру декларирования данных о движении
капитала для административных и статистических целей, или принимать
меры, которые являются оправданными с точки зрения публичного порядка
или государственной безопасности.

В /Договоре содержалось важное положение: названные меры и процедуры не
должны быть средством произвольной дискриминации или завуалированного
ограничения по отношению к свободному движению капиталов или платежей.

Комиссия, Совет и Европарламент приняли много документов, развивающих
положения вышеназванных Договоров и регулирующих свободу движения
капиталов с учетом запросов времени. В своем заявлении от 27 сентября
1995 г. Комиссия подчеркнула важность обеспечения «прозрачности» и
повышения качества платежей, осуществляемых из одного государства-члена
в другое. В конце 1994 г. Европарламент и Совет подготовили директиву о
трансграничных денежных переводах. 26 июля 1996 г. Комиссия дала ответ
на запрос депутатов Европарламента относительно средств борьбы с
«отмыванием» денег. Несколько важных решений, касающихся свободы
движения капиталов, были приняты Судом европейских сообществ.

Политика конкуренции

К числу наиболее сложных и вместе с тем важных проблем развития ЕЭС
относится разработка и осуществление общей политики конкуренции. Не
давая определения конкуренции, которое было бы слишком общим и
бесполезным на практике, Договор определяет назначение этой политики,
состоящее в том, что необходимо гарантировать нормальное развитие
рыночных отношений, создать в рамках сообществ такой единый внутренний
рынок, на котором обеспечивалось бы здоровое соперничество
предпринимателей, не только крупных, но и средних и мелких, и были бы
установлены барьеры на пути захвата рынка картелями производителей,
монополиями коммерческого характера и т.п. Конкуренция – это не
самоцель; она рассматривается как один из главных инструментов
претворения в жизнь целей, выдвинутых в связи с созданием сообществ, как
средство реализации стратегии интеграции. Благодаря конкуренции
достигается повышение качества продукции и улучшение услуг,
предотвращается необоснованный рост цен.

Положение о том, что государства-члены будут стремиться к созданию
системы, предохраняющей от искажений конкуренцию в общем рынке, было
закреплено в самом начале Договора о ЕЭС (п. «г» ст. 3) и развито в
последующем тексте.

В Договоре говорится о том, что не должны нарушаться условия конкуренции
между государствами-членами в отношении готовой продукции (ст. 29). В
статье 37 установлено: государства-члены будут перестраивать
национальные монополии, носящие коммерческий характер, таким образом,
чтобы по истечении переходного периода была устранена всякая
дискриминация граждан государств-членов в отношении условий поставок и
сбыта товаров (п. 1). Об установлении общих правил в отношении
конкуренции на рынке сельскохозяйственной продукции было сказано в
пункте 2 статьи 40. Применительно к сфере транспорта заявлено, что ни
одно государство-член не может принимать регулирующие данную сферу
положения, которые оказывают менее благоприятное прямое или косвенное
воздействие на транспортные агентства других государств-членов по
сравнению с транспортными агентствами этого государства (ст. 76).

Положения о конкуренции были закреплены и в других главах Договора, в
частности в тех, которые устанавливали основы финансовой политики. Если
какое-либо государство-член изменяет свой обменный курс таким образом,
что это не соответствует целям такой политики, то другим
государствам-членам может быть разрешено принять на строго ограниченный
период меры, необходимые для пресечения такого изменения (п. 2 ст. 107).
В сфере осуществления торговой политики было введено положение о том,
что преимущество должно отдаваться мерам, которые вносят как можно
меньше нарушений в функционирование общего рынка (ст. 115).

Основы общей политики сообществ в сфере конкуренции были первоначально
сформулированы в Договоре о ЕЭС, а затем развиты в правовых актах Совета
и Комиссии. Если обобщить имеющиеся документы, то можно сделать вывод о
том, что политика конкуренции преследует четыре главные цели:

1) поддержание и укрепление общего рынка посредством мер, направленных
против картельных соглашений, ограничивающих конкуренцию;

2) защита потребителя и слабого участника рынка путем запрещения
злоупотреблений доминирующим положением на рынке;

3) поддержание конкурентоспособности и высокого уровня продукции
европейской экономики путем поддержки кооперации малых и средних
предприятий;

4) обеспечение общих интересов путем контроля за национальными
субвенциями.

Право конкуренции в сообществах охватывает разные правопо-рядки:
материальное право конкуренции государств-членов; международное право. В
правовом регулировании общей политики конкуренции можно выделить пять
относительно самостоятельных блоков: 1) антимонопольное право; 2) меры
против злоупотреблений доминирующим положением в общем рынке; 3) меры
защиты от демпинга; 4) государственная помощь; 5) правила конкуренции
для государственных предприятий.

Говоря об антимонопольном праве, следует отметить, что его
основополагающие нормы были установлены уже на первых этапах становления
общего рынка. Прежде всего были запрещены как несовместимые с общим
рынком: любые соглашения между предприятиями, решения, принятые
объединениями предприятий, и картельная практика, которые могут
воздействовать на торговлю между государствами-членами и которые имеют
своей целью или результатом предотвращение, ограничение или нарушение
конкуренции внутри общего рынка, в частности, те действия, которые
заключаются в том, чтобы:

а) фиксировать прямо или косвенно цены купли или продажи или другие
условия торговли;

б) ограничивать или контролировать производство, рынки, техническое
развитие или капиталовложения;

в) распределять рынки или источники снабжения;

г) применять неодинаковые условия к равноценным сделкам с другими
торговыми партнерами, ставя их тем самым в невыгодные условия
конкуренции;

д) обусловливать заключение контрактов принятием партнерами
дополнительных обязательств, которые по своему характеру или в
соответствии с торговой практикой не связаны с предметом этих контрактов
(ст. 85).

Для признания соглашений или решений, запрещенных в силу вышеприведенной
статьи, недействительными не требовалось никаких специальных правовых
актов или иных действий. Недействительность наступала автоматически, в
силу самого факта.

Вместе с тем были установлены и исключения из общего правила. Положения
о запрете могли быть признаны не подлежащими применению:

к любому соглашению или любой категории соглашений между предприятиями;

к любому решению или категории решений, принятых объединениями
предприятий;

к любой картельной практике или категории такой практики, которые
способствуют улучшению производства или распределения товаров или
содействуют техническому или экономическому прогрессу, предоставляя
потребителям справедливую долю получаемых благодаря этому выгод, и
которые:

а) не налагают при этом на заинтересованные предприятия такие
ограничения, которые не являются необходимыми для достижения этих целей;

б) не предоставляют этим предприятиям возможность ограждать от
конкуренции существенную часть продуктов, о которых идет речь.

Надо сказать, что в определении допустимой степени монополизации рынка
крупными компаниями или их объединениями политика ЕЭС изначально была
достаточно гибкой, если не сказать либеральной. Этим особенно характерен
Договор о ЕЭС. Но со временем нормы картельного права становились более
жесткими, что и находило отражение в правовых актах Совета и Комиссии, а
также в решениях Суда европейских сообществ.

Больыюе внимание в общей политике конкуренции уделялось тому, чтобы
исключить злоупотребление одним или несколькими предприятиями своим
доминирующим положением в общем рынке или на его существенной части.
Такие злоупотребления запрещались как несовместимые с общим рынком в той
мере, в какой от этого может пострадать торговля между
государствами-членами.

Злоупотребления подобного рода могут, в частности, состоять в:

а) навязывании, прямо или косвенно, несправедливых цен купли или продажи
или других несправедливых условий торговли;

б) ограничении производства, рынков или технического развития в ущерб
потребителям;

в) применении неодинаковых условий к равноценным сделкам с другими
торговыми партнерами, ставя их таким образом в невыгодные условия
конкуренции;

г) необходимости обусловленности заключения контрактов принятием
партнерами дополнительных обязательств, которые по своему характеру или
в соответствии с торговой практикой не связаны с предметом этих
контрактов.

В документах Совета и Комиссии, в решениях Суда европейских сообществ
устанавливалось, что доказательством факта злоупотребления являются, как
правило, соглашения между самостоятельно хозяйствующими предприятиями,
вводящие ограничения их собственной свободы конкуренции либо свободы
конкуренции третьих предприятий.

Устанавливая правила конкуренции на общем рынке, право сообществ
первоначально не затрагивало вопросы, связанные со слиянием предприятий.
В Договоре о ЕЭС об этом не было сказано ни слова. Все вопросы слияния
предприятий решались на основе национального права и международных
соглашений. С развитием общего рынка и особенно с переходом к более
тесной интеграции все очевиднее становилась потребность в том, чтобы
сообщества взяли на себя функцию по регулированию слияния и контроля за
ним. Основным документом в этой области стало постановление Совета «О
контроле за слиянием предприятий», принятое 30 декабря 1989 г. (№ L
395).

Под юрисдикцию сообществ попадали слияния, если общий оборот всех
предприятий – участников слияния превышал 5 млрд. ЭКЮ и общий оборот по
крайней мере двух участвующих в слиянии предприятий превышал 250 млн.
ЭКЮ.

При решении вопроса о даче согласия на слияние предприятий должны
учитываться следующие обстоятельства:

а) необходимость поддерживать и развивать в общем рынке эффективную
конкуренцию, особо имея в виду структуру рынка, затрагиваемого
конкуренцией, а также реальный фактический и потенциальный уровень
конкуренции предприятий, находящихся как внутри сообществ, так и за их
пределами;

б) положение на рынке, а также экономический потенциал и финансовую силу
участвующих в слиянии предприятий, возможности выбора ими поставщиков и
получателей, доступ предприятий к рынкам производства и сбыта, правовые
и фактические ограничения доступа, развитие спроса и предложения в
отношении конкретных видов продукции или услуг, развитие технического и
хозяйственного прогресса.

Вопрос о слиянии предприятий не раз возникал в ходе дальнейшего развития
сообществ. В 1993 г. Комиссия специально занималась вопросом о критериях
отнесения дел о слиянии предприятий к ведению сообществ и сочла тогда
нецелесообразным их немедленный пересмотр. Однако предложения,
сводившиеся к тому, чтобы расширить компетенцию Совета и Комиссии в этой
сфере, продолжали поступать как от институтов сообществ, так и из
государств-членов, а большей частью от предприятий, заинтересованных в
единообразном правовом регулировании слияния. Отвечая в конце 1995 г. на
запрос депутатов Европарламента, Комиссия практически подтвердила свою
прежнюю позицию, оставив установленные в 1989 г. границы между
правопорядком сообществ и национальными правопорядками нетронутыми (№ С
257). Однако не исключено, что жизнь заставит сообщества выработать
новую позицию.

В период становления сообществ были введены существенные антидемпинговые
меры. Договор о ЕЭС устанавливал, что если в течение переходного периода
Комиссия по заявлению государства-члена или любой другой
заинтересованной стороны определит наличие демпинга, осуществляемого
внутри общего рынка, она направляет лицу или лицам, причастным к
возникновению такой практики, свои рекомендации, с тем чтобы положить ей
конец. Если практика демпинга не прекращалась, Комиссия могла
зшолномочить пострадавшее государство-член принять меры защиты, условия
и детали которых оно само определит (п. 1 ст. 91). Сообщества, таким
образом, не налагали санкции, а ограничивались тем, что разрешали
пострадавшему государству-члену защищаться самостоятельно.

Что же касается последующего времени, то на этот счет в Договоре о ЕЭС
был установлен такой порядок. Продукция, изготовленная в одном из
государств-членов или находящаяся там в свободном обращении и
экспортированная в другое государство-член, может быть реэкспортирована
на территорию первого упомянутого государства, не облагаясь никакими
таможенными пошлинами и не подвергаясь количественным ограничениям или
другим равноценным по своему эффекту мерам.

Предусматривая меры защиты против демпинга, Договор не проводил различий
между государствами-членами и третьими странами, экспортирующими товары
по демпинговым ценам. Эта проблема приобрела актуальность позже, в 70-е
и особенно в 80-е годы, когда отчетливо проявилась взаимосвязь демпинга
с кризисными явлениями в экономике государств-членов. В 1988 г. Совет
принял ряд решений о защитных мерах по отношению к демпинговому и
суб-венционному экспорту из стран, не входивших в сообщества (см. № L
209-1). Эти меры были разработаны в соответствии с требованиями ГАТТ.

В связи с тем что в экономике многих стран, входящих в сообщества,
имелся заметный государственный сектор, необходимо было урегулировать
вопросы его функционирования в условиях общего рынка. Договор о ЕЭС
установил, что государства-члены не будут принимать или оставлять в силе
меры, которые ставили бы государственные предприятия и предприятия,
которым государства-члены предоставляют специальные или исключительные
права, в привилегированное положение вопреки согласованным правилам
конкуренции.

Немаловажное значение для свободы конкуренции имело правовое
регулирование вопросов о государственной помощи и субвенциях. Такая
государственная поддержка способна серьезно улучшать шансы предприятий в
конкурентной борьбе в общем рынке. Государственная поддержка может
носить разный характер – от прямых финансовых вложений до освобождения
от тех или иных налогов и сборов. Основной принцип общей политики
конкуренции в этой сфере был сформулирован в статье 92 Договора о ЕЭС,
согласно которой любая форма помощи, предоставляемая государством-членом
в виде дотации или за счет государственных ресурсов, которая нарушает
или грозит нарушить конкуренцию путем создания более благоприятных
условий некоторым предприятиям или производству некоторых видов товаров,
будет рассматриваться как несовместимая с общим рынком в той мере, в
какой она затрагивает торговлю между государствами-членами.

Как определить нарушение права конкуренции со стороны государства?
Несомненно, в расчет принимаются все виды государственной поддержки –
как прямые, так и косвенные. Учитывается также влияние экономической
политики государства. Но главным и решающим критерием является
хозяйственный эффект.

Важность общей политики сообществ в сфере конкуренции находит отражение
в том, что Комиссия ежегодно составляет и публикует отчет о своей
деятельности в этой сфере. Комиссия также не реже одного раза в год
публикует сборники своих правовых актов, регулирующих сферу конкуренции
в рамках сообществ.

Экономическая политика

Экономическая политика, судя даже по названию, должна составлять
квинтэссенцию функционирования ЕЭС. Вместе с тем нельзя не учитывать,
что регулирование экономической жизни в государствах-членах остается в
значительной мере в их ведении. Задача ЕЭС была определена таким
образом, чтобы преимущественно координировать и сближать усилия
государств-членов в этой сфере. Сопоставляя современную ситуацию с той,
которая существовала в первые годы после учреждения ЕЭС, можно с полным
основанием сказать, что в изначальном тексте Договора Сообществу
отводилась довольно скромная роль. И только по мере продвижения по пути
интеграции были созданы предпосылки для более действенного влияния ЕЭС
на развитие экономики в государствах-членах.

Еще в Договоре о ЕЭС говорилось о необходимости сближения
законодательств государств-членов в той мере, в какой это необходимо для
функционирования общего рынка. Немалые усилия были направлены на
создание благоприятных правовых предпосылок для развития трансграничного
сотрудничества и все более тесной кооперации предприятий
государств-членов. Соответствующее правовое регулирование сообществ
должно было не только обеспечить предприятиям возможности, не уступавшие
тем, которые они имели согласно своему национальному законодательству,
но и способствовать созданию предпринимательских форм на уровне
сообществ. Речь, таим образом, шла о том, чтобы разрабатывать правовое
регулирование, которое имело бы наднациональный характер.

Вплоть до настоящего времени развитие права сообществ в этой сфере
концентрировалось на двух основных направлениях. Во-первых, на уровне
сообществ устанавливались организационные рамки, облегчающие
взаимодействие и сотрудничество находящихся в разных государствах-членах
предприятий, сохраняющих свою самостоятельность. Это привело к появлению
европейского хозяйственного объединения (см. одиннадцатую и двенадцатую
директивы Совета от 21 декабря 1989 г. № L 395). Во-вторых, были
облегчены преобразования предпринимательских структур, находящихся в
разных государствах-членах. Это достигалось в первую очередь путем
объединения или учреждения концернов. Была разработана форма
Европейского акционерного общества.

Экономическая политика в ЕЭС развивается в тесной связи с валютной
политикой. Координация политики государств-членов в этой сфере началась
с налаживания сотрудничества как между министерствами и другими
ведомствами, так и между центральными банками. На первых порах в
качестве самостоятельного раздела в Договоре была выделена конъюнктурная
политика. Государства-члены не только рассматривали ее в качестве
объекта общего интереса, но и взяли на себя обязательства проводить
соответствующие консультации по вопросу о необходимых совместных мерах
(ст. 103). Главное в конъюнктурной политике состояло в поддержании
макроэкономического равновесия, в экономическом предотвращении или
смягчении, с одной стороны, «перегревов» экономики, а с другой – ее
спадов.

Большое внимание в ЕЭС уделялось платежному балансу. В Договоре о ЕЭС
было закреплено положение о том, что каждое государство-член будет
проводить экономическую политику, необходимую для обеспечения равновесия
своего общего платежного баланса и поддержания доверия к своей валюте,
стремясь в то же время обеспечить высокий уровень занятости и
стабильности цен (ст. 104).

После создания таможенного союза и единого внутреннего рынка внимание
сообществ было переключено на учреждение предусмотренного Договором о
создании Европейского союза Экономического и валютного союза. По
сравнению с Парижским и Римскими договорами это означало существенное
продвижение вперед по пути интеграции.

С развитием процессов интеграции все большее значение в рамках общей
экономической политики сообществ приобретает налоговая политика. При
этом необходимо учитывать, что налоговое право сообществ имеет дело с
различными налоговыми порядками государств – членов ЕЭС. Эти различия
зачастую препятствуют укреплению и функционированию единого внутреннего
рынка. Причины таких различий коренятся в несогласованности, с одной
стороны, общих интересов сообществ, ориентированных на интеграцию, а с
другой – узконациональных, преимущественно фискальных интересов
государств-членов. Понятно, что в этих условиях налоговая политика
сообществ призвана решать две основные проблемы: во-первых, устранить
существующие налоговые барьеры, а во-вторых, гармонизировать налоговые
системы государств-членов.

Задача гармонизации и в настоящее время основывается на том, что каждое
государство-член взяло на себя в соответствии с Договором о ЕЭС
обязательство не облагать, прямо или косвенно, продукцию других
государств-членов внутренними налогами любого характера в размерах,
превышающих обложение, прямое или косвенное, которому подвергается
аналогичная национальная продукция (ст. 95). Кроме того, установлено,
что ни одно государство-член не будет облагать продукцию других
государств-членов внутренними налогами с целью косвенной защиты другой
продукции. На практике повышенное внимание уделялось гармонизации
косвенных налогов и в особенности структуре налогообложения компаний.

В принципе ЕЭС не занимает верховенствующих позиций в налоговой сфере и
имеет, как правило, только ограниченную компетенцию. Это может вызвать
некоторое удивление, поскольку с 1980 г. ЕЭС финансируется полностью за
счет собственных доходов, к числу которых относятся и налоги Сообщества.
Однако для введения таких налогов требуется решение Совета, которое в
соответствии с конституционным правом государств-членов подлежит
ратификации национальных парламентов. До сих пор ЕЭС не использовало
возможности введения собственных налогов. Сообщество финансируется в
значительной мере за счет таможенных сборов и отчислений, а также своего
участия в поступлениях от налога на добавленную стоимость, собираемого в
государствах-членах.

Будет ли введен подходный налог ЕЭС в ближайшее время? Сегодня еще
трудно дать обоснованный ответ на этот вопрос. Необходимо, во-первых,
выяснить, насколько того потребует развитие расходов ЕЭС, а во-вторых,
представить себе, каким станет Европейский союз в результате
намечающейся реформы.

Аграрная политика

Сельское хозяйство было предметом первостепенного внимания
западноевропейских стран еще до их объединения в ЕЭС. В то время
сравнительно недавно закончившаяся вторая мировая война оставила в числе
тяжелых последствий острую нехватку продовольствия. Поля еще носили
следы сражений, цикличность сельскохозяйственного производства была
нарушена, поголовье скота резко уменьшилось. Помощь государства фермерам
и другим производителям была крайне необходима. Без нее невозможно было
добиться подъема сельского хозяйства, а следовательно, повысить
жизненный уровень не только в деревне, но и в городе. В этих условиях
закономерной стала не просто выработка общей аграрной политики, но ее
выдвижение на первый план в деятельности ЕЭС.

Общая аграрная политика является практически первой, старейшей политикой
ЕЭС. Но среди «политик» ЕЭС ее выделяют не столько хронология, сколько
сложность и трудность разработки и реализации, противостояние интересов
и позиций стран-участниц. Инициатива в принятии такой общей политики
принадлежала Франции, которая, имея большое сельское хозяйство, была
сильно заинтересована в его модернизации и постоянной поддержке.
Известно, что де Голль, будучи Президентом Французской Республики, лично
уделял общей аграрной политике, и особенно обеспечению интересов своей
страны, немало сил и времени. Другие страны, менее заинтересованные в
поддержке сельского хозяйства и опасавшиеся, что Франция и еще кое-кто
получат неправомерно много из общего котла, нередко выступали против
увеличения расходов на проведение общей аграрной политики.

Вместе с тем было бы неверно полагать, что Западная Европа как бы
раскололась на две части, одна из которых была «за», а другая – «против»
общей аграрной политики. Так или иначе проблемы сельского хозяйства
беспокоили все западноевропейские страны, в которых нередки были
выступления фермеров с требованиями о государственной поддержке. В
условиях экономической интеграции, формирования общего рынка решить
проблемы аграрного сектора внутригосударственными средствами, в том
числе путем особой налоговой и таможенной политики, введения
фиксированных цен, оказалось практически невозможным. Выход мог быть
найден прежде всего на основе тесного сотрудничества стран, создания ими
единого механизма, гарантирующего необходимые объемы
сельскохозяйственного производства и предохраняющего сельское хозяйство
от кризисов, связанных как с нехваткой, так и с перепроизводством
продукции.

О необходимости установления общей аграрной политики было заявлено в
Договоре о ЕЭС (п. 3 ст. 38). Договор включил сельское хозяйство и
торговлю сельскохозяйственными продуктами в общий рынок. При этом было
определено понятие «сельскохозяйственные продукты», которое охватило
продукты земледелия, животноводства и рыболовства, а также имеющие к ним
прямое отношение продукты первичной переработки.

Еще тогда были названы пять основных целей общей аграрной политики, а
именно:

1) повышение производительности сельского хозяйства на основе
стимулирования технического прогресса, обеспечения рационального
использования производственных факторов, особенно рабочей силы;

2) обеспечение таким образом достаточного жизненного уровня сельского
населения, в частности путем повышения индивидуального дохода лиц,
занятых в сельском хозяйстве;

3) стабилизация рынков;

4) обеспечение стран продовольствием;

5) обеспечение разумных потребительских цен на продовольствие.

При создании ЕЭС был предусмотрен общий организационный механизм
сельскохозяйственных рынков. В зависимости от продукции этот механизм
должен был принимать одну из следующих трех форм:

1) общие правила в отношении конкуренции;

2) обязательная координация различных национальных рыночных структур;

3) организация европейского рынка.

Данные положения получили развитие и практическое применение в
деятельности ЕЭС. Уже в начале 60-х годов было выдвинуто три
принципиальных положения, определивших как контуры, так и направления
развития общей аграрной политики. Во-первых, речь шла о том, чтобы была
обеспечена свобода движения сельскохозяйственной продукции в пределах
ЕЭС или, иными словами, создан общий аграрный рынок. Во-вторых,
государства-члены должны отдавать предпочтение сельскохозяйственной
продукции из ЕЭС, а не импорту сельскохозяйственной продукции из третьих
стран. В-третьих, государства-члены договорились о финансовой
солидарности: издержки, связанные с обеспечением гарантированных цен на
сельскохозяйственную продукцию, переносились с отдельных стран на ЕЭС.

В практике ЕЭС выработаны и опробованы различные инструменты проведения
общей аграрной политики. Они достаточно многообразны, нешаблонны и не
только учитывают особенности отдельных стран и регионов, но и изменяются
в зависимости от продукции. Среди этих инструментов следует выделить
прежде всего механизм гарантированных цен на сельскохозяйственную
продукцию. Он играет особенно важную роль тогда, когда необходимо
предохранить рынок от перепроизводства, а значит, от падения цен. Весьма
существенное значение имеют квоты, сборы, тарифы, часто и эффективно
используемые при регулировании ввоза сельскохозяйственной продукции в
страны – члены ЕЭС. Общие таможенные тарифы на импорт, например,
приводят к столь заметному повышению цен на «чужую» продукцию, что
делают ее малоконкурентной на рынке ЕЭС. В то же время, проводя
протекционистские меры у себя дома, ЕЭС оказывает поддержку экспорту
сельскохозяйственной продукции из Сообщества, ее проникновению на рынки
третьих стран. В этих целях в Сообществе создаются фонды поддержки
экспорта, пересматриваются положения о квотах и таможенных платежах,
выделяются специализированные кредиты.

Весьма существенную роль в проведении общей аграрной политики играет
механизм гарантированных цен. Речь идет о том, что ежегодно в Сообществе
утверждаются так называемые базовые (расчетные, примерные) цены на
сельскохозяйственную продукцию, при этом отдельно на каждый вид
продукции. В основу принимаемых решений кладутся прогнозы, говорящие об
оптовых ценах, ожидаемых в конце сельскохозяйственного года.

Механизм гарантированных цен начинает действовать тогда, когда рыночные
цены на сельскохозяйственную продукцию опускаются ниже определенного
уровня. Тогда Сообщество может покупать затронутую продукцию, используя
различные агентства, и складировать ее. Фермеры, таким образом, получают
интервенционную цену за вычетом расходов на транспортировку продукции
доинтервенционных центров, а также иных подобных издержек. Механизм,
следовательно, нацелен на то, чтобы гарантировать фермерам определенную
оплату за определенную сельскохозяйственную продукцию.

В последние годы в аграрной политике появились свои трудности, связанные
как с ее растущей неэффективностью, так и с финансовым бременем этой
политики. Дефицит сельскохозяйственной продукции, характерный для 50-х
годов и отчасти для 60-х годов, сменился ее перепроизводством. Даже
установленные квоты сельскохозяйственного производства не предотвратили
затоваривания, особенно мясной и молочной продукцией. Нелегко было
сохранить баланс аграрных рынков. Тем не менее сообщества продолжали
проводить политику строгого регулирования, соблюдения бюджетной
дисциплины. Структурный фонд стал развиваться таким образом, чтобы
сельское хозяйство государств – членов ЕЭС постепенно адаптировалось к
новым условиям и одновременно решались задачи подъема сельских
территорий. Вместе с тем все чаще высказывались предложения о проведении
серьезной реформы аграрной политики.

Ее главными целями назывались: 1) создание условий для того, чтобы
фермеры были оснащены современной технологией сельскохозяйственного
производства, повысилась бы их конкурентоспособность и выросли доходы;
2) пересмотр существовавшей системы дотаций фермерам, что позволило бы
обеспечить действенный контроль за производством, стабилизацию рынка и
гарантировало бы необходимый доход; 3) обеспечение растущей поддержки
малоинтенсивного производства и усиление внимания к охране окружающей
среды.

Транспортная политика

В отличие от других общих «политик», о которых шла речь, транспортная
политика ЕЭС сформулирована явно не в столь определенных нормах.
Государства-члены по разным причинам, в том числе по политическим,
предпочли сохранить в основном национальный статус транспорта. В
Договоре о ЕЭС сказано лишь, что в рамках общей транспортной политики
государства-члены должны руководствоваться целями Сообщества. Перечислим
максимум того, что должно было быть достигнуто: а) общие правила,
применимые к международным транспортным перевозкам, отправляемым с
территории или направляемым на территорию государства-члена или
пересекающим территорию одного или нескольких государств-членов; б)
условия, на которых нерезиденты, предоставляющие транспортные услуги,
могут оказаться на территории государств-членов; в) все другие
необходимые положения (ст. 75). Еще одно общее положение состояло в том,
что в случае перевозок внутри ЕЭС не позже второго этапа отменялась
всякая дискриминация, заключавшаяся в применении транспортными
агентствами разных тарифов и разных условий при перевозках одного и того
же товара и по одним и тем же транспортным путям в зависимости от страны
происхождения или назначения перевозимых товаров (ст. 79).

Однако неблагоприятная ситуация, сложившаяся в сфере транспорта, стала
все больше беспокоить государства. Раздавались даже голоса о полном
провале транспортной политики. В 1982 г. Европар-ламент обратился в Суд
сообществ, обвиняя Совет в неумении преодолеть возникшие трудности. Суд
не согласился с этим, указав, что в отличие от сельскохозяйственной
политики Римский договор не предусматривал сроков реализации
транспортной политики. Небольшое продвижение было отмечено только в
сфере грузового автотранспорта.

Между тем переход к созданию единого внутреннего рынка существенно
повысил интерес государств-членов к проблемам транспорта. Без его
модернизации трудно было бы обеспечить свободу движения товаров,
капиталов, услуг и лиц, а также соблюсти современные стандарты,
касающиеся сроков перевозок, безопасности и сохранности грузов, удобств
для пассажиров. Если в отношении автомобильного, железнодорожного и
водного транспорта можно было сказать, что для них единый рынок сложился
быстро, то авиационно-транспортный рынок был последним в этом ряду.
Нужно было безотлагательно решать новые проблемы, возникшие с появлением
скоростных линий, усложнением комбинированных перевозок, а также с
возросшими потребностями охраны окружающей среды, безопасности и
здоровья людей.

Торговая политика

Под понятие «общая торговая политика» подпало прежде всего регулирование
внешнеторговых отношений. Общая торговая политика выражается в торговых
соглашениях сообществ с третьими странами, в участии сообществ в
многосторонних соглашениях, их сотрудничестве с международными
организациями и в проведении своих собственных, автономных мероприятий,
в частности, в установлении общих правил экспорта и импорта, общего
таможенного тарифа, единых субвенций, а также защитных и антидемпинговых
мер.

Общая торговая политика сообществ не могла сложиться сразу же.
Требовалось время для согласования подходов и конкретных действий, а
также для постепенного снятия ограничений и снижения таможенных
барьеров, установленных в государствах-членах. Поэтому статья НО
Договора о ЕЭС, излагавшая принципы торговой политики, носила самый
общий характер. Государства-члены заявили о том, что, объединяясь в
таможенный союз, они стремятся содействовать в общих интересах
гармоничному развитию мировой торговли, прогрессирующему устранению
ограничений в международной торговле и снижению таможенных барьеров.
Осторожность проявилась и в том, что необходимые условия для
осуществления общей политики в области внешней торговли намечалось
создать только к концу переходного периода.

В Договоре устанавливалось, что по истечении переходного периода общая
торговая политика будет основываться на единых принципах, особенно в
том, что касается изменений тарифных ставок, заключения тарифных и
торговых соглашений, унификации мер по либерализации экспортной
политики, а также мер по защите торговли, в частности, таких, которые
применяются в случаях демпинга или субсидирования (п. 1 ст. 113). По
окончании переходного периода и далее в отношении всех вопросов,
приобретающих особый интерес для общего рынка, государства-члены
обязались действовать в рамках международных организаций экономического
характера только совместно.

Как и намечалось, после завершения переходного периода компетенция в
сфере внешней торговли перешла от государств-членов к Сообществу.
Следует особо отметить, что речь идет о закреплении за ЕЭС
исключительной компетенции, означающей, что государства-члены связаны ею
даже тогда, когда Сообщество не проявляет своей активности. Но в целом
процесс «обобществления» торговой политики сообществ шел неровно,
оставляя некоторые вопросы неурегулированными. В этой связи
государства-члены использовали положения статьи 115 Договора о ЕЭС,
разрешающей им при срочной необходимости самим принимать необходимые
меры и сообщать о них остальным государствам-членам, а также Комиссии,
которая наделялась правом принимать решения о том, что заинтересованные
государства должны изменить или отменить эти меры.

Политика экономического и социального сплочения

Строго говоря, такая политика на начальных этапах развития ЕЭС
отсутствовала. Она не была «прописана» в Римском договоре 1957 г. О ней
заговорили позднее, когда Сообщество разрослось и разрыв между богатыми
и бедными государствами-членами, а также между богатыми и бедными
регионами внутри этих государств стал очевидной проблемой.

В «шестерке» стран, создавших сообщества, только Италия нуждалась в
серьезной помощи извне для подъема своего отстававшего юга. Но с
вступлением в сообщества Ирландии, Греции, Португалии и Испании о
важности и актуальности политики выравнивания заговорили и в этих
странах, и в Брюсселе. Слишком разными были стартовые условия, что,
естественно, не могло не отражаться на ходе общего интеграционного
процесса.

Проблемы выравнивания порой сводились к отношениям северных и южных
стран, входящих в сообщества. И это объясняется чисто географическим
совпадением. В принципе деление стран на богатые и бедные в рамках
сообществ совпадает с разделением их пространства на север и юг.
Единственное исключение составляет далеко не преуспевающая Ирландия,
которая находится на севере, но по экономическим показателям стоит
намного ближе к бедным странам юга. Не случайно ее в шутку называют
почетным «южным» государством в составе сообществ.

С выдвижением программы создания единого рынка политика экономического и
социального сплочения стала еще более актуальной. В 1988 г. она была
официально завялена среди шести важнейших пунктов программы деятельности
Комиссии. Значение этой политики подчеркивалось в Едином европейском
акте: «С целью стимулировать свое гармоничное развитие в целом
Сообщество продолжает расширять деятельность, направленную на укрепление
своего социального и экономического сплочения. Сообщество особенно
стремится сократить разрыв между различными регионами и отставание
регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях» (ст. 130 «а»).
Достижению провозглашенных целей подчинялась деятельность Структурных
фондов (секция гарантий Европейского фонда ориентации и гарантий в
области сельского хозяйства, Европейский социальный фонд, Европейский
фонд регионального развития), а также деятельность Европейского
инвестиционного банка и других финансовых институтов. Особенно важное
место в этой системе было отведено Европейскому фонду регионального
развития, который был прямо предназначен «вносить вклад в устранение
основных региональных диспропорций в Сообществе путем участия в развитии
или структурной перестройке регионов, отстающих в развитии, и в
конверсии индустриальных районов, находящихся в упадке» (ст. 130 «с»).

В дальнейшем отношение стран, входящих в Сообщество, к политике
сплочения определялось во многом тем, к какой группе – доноров или
получателей – они принадлежали. Позицию получателей чаще всего
представляла и защищала Испания, а мнение остальных – Германия. В ходе
подготовки Маастрихтского договора в центре дискуссии оказался вопрос о
создании еще одного фонда – фонда сплочения. «Бедная четверка» связывала
свое согласие на создание Экономического и валютного союза с учреждением
этого фонда и добилась того, что в тексте Договора было сказано о его
учреждении до конца 1993 г. Задачей фонда стало финансирование
экологических и инфраструктурных проектов в бедных странах.

Региональная политика

Важное место в деятельности ЕЭС было суждено занять региональной
политике. На первый взгляд это может показаться по меньшей мере спорной
точкой зрения. Элементарные представления об условиях, определяющих
функционирование рыночной экономики, плохо согласуются с предоставлением
льгот и преимуществ. Однако более внимательное изучение проблемы диктует
иной подход. Если на территории, охватываемой общим рынком, окажутся
регионы с разным уровнем экономического и социального развития, то
интеграция может привести не к сглаживанию, а к обострению различий,
особенно в том, что касается материального благополучия. И это не
теоретические рассуждения, а объективная реальность. Не замечать остроту
ситуации было бы опасно для судеб интеграции. Поэтому уже в преамбуле
Договора о ЕЭС его учредители заявили о необходимости обеспечения
гармонического развития своей экономики путем сокращения различий,
существующих между отдельными регионами, преодоления отсталости менее
развитых регионов.

Региональная политика за годы существования ЕЭС претерпела существенные
изменения. На фоне общего развития Сообщества как целостного организма
предпринимались весьма действенные меры по выравниванию регионов.
Создавались льготные условия для движения капиталов в отсталые регионы,
их предприятия получали специальные займы и кредиты. Особо следует
отметить создание Европейского регионального фонда. Решение об этом было
принято в 1974 г., а в следующем году Фонд начал финансирование
регионального развития.

Еще в начале 90-х годов Комиссия подготовила доклад «Европа 2000 –
Перспектива развития территории Сообщества». Это были своего рода
ориентиры планового развития, имевшие непосредственное отношение к
деятельности как институтов сообществ, так и правительств
государств-членов. Региональные проблемы в документах анализировались
весьма обстоятельно: не только в экономическом и социальном, но и в
демографическом, национальном и других аспектах. Одновременно
разрабатывались меры по более эффективному использованию существующих
структурных фондов.

Социальная политика

Договор о ЕЭС с самого начала рассматривался как путь к обеспечению не
только экономического, но и социального прогресса, непрерывного
улучшения условий жизни народов, объединившихся в Сообщество. В этом
смысле все направления его деятельности преследуют социальные цели.
Вместе с тем как в Договоре, так и в практической деятельности ЕЭС была
выделена как особая область действий социальная политика.

Социальная политика сообществ многообразна. В самом общем виде ее суть
выражена в Договоре о ЕЭС следующим образом: государства-члены согласны
в том, что необходимо улучшать условия труда и жизни трудящихся, с тем
чтобы создать возможность их гармонизации в ходе таких улучшений. Далее
государства-члены отметили, что такая эволюция явится результатом
функционирования не только общего рынка, который будет
благоприятствовать гармонизации социальных систем, но и предусмотренных
в Договоре процедур, а также сближения законодательных положений,
предписаний и административных действий (ст. 117).

Социальная политика сообществ охватывает самый широкий круг мер.

Государства-члены приняли на себя обязательство тесно сотрудничать в
социальной области, особенно в вопросах, относящихся к:

занятости;

трудовому законодательству и условиям труда;

профессиональному обучению и повышению квалификации;

социальному обеспечению;

предотвращению несчастных случаев на производстве и профессиональных
заболеваний;

гигиене труда;

праву на создание профессиональных объединений и на коллективные
договоры между предпринимателями и трудящимися (ст. 118).

В качестве важнейшего принципа в Договоре выделяется равная оплата труда
мужчин и женщин за равную работу. Равная оплата без дискриминации по
признакам пола означала, что оплата за равный сдельный труд
рассчитывается на базе одной и той же единицы измерения и что при
повременной оплате труда устанавливается то же самое вознаграждение за
ту же самую работу.

Научно-техническая политика

Дух времени отражается в том, что самостоятельное значение приобрела
научно-техническая политика. Роль науки, в том числе фундаментальной, с
самого начала оценивалась в сообществах весьма высоко, что нашло
отражение в материальной и финансовой поддержке многих серьезных
исследовательских проектов, в том числе дорогостоящих. Этого в первую
очередь требовали интересы подъема производства в странах-участницах,
необходимость своевременного обновления технологии. Хотя основные усилия
предпринимались государствами-членами, сообщества не оставались в
стороне. Их деятельность развивалась путем координации национальных
научно-исследовательских программ, а также организации и обеспечения
проектов, которые невыполнимы для отдельных стран. В рамках сообществ
отдавалось предпочтение в первую очередь программам и проектам,
обеспечивавшим лидирующее положение западноевропейскому региону, а также
развитию исследований по новым направлениям науки.

Сближение законодательства

Выше уже отмечалось, что Договор о ЕЭС – отнюдь не декларация или
протокол о намерениях. Это весьма объемный документ со множеством
приложений. Но он не отменяет и не заменяет прав государств-членов,
самостоятельно регулирующих самые разные стороны своего развития.
Договор не уподобляется и основам законодательства, т.е. положениям,
которые играют роль принципов и подлежат конкретизации и приспособлению
к соответствующим условиям путем издания национальных правовых актов.
Сам по себе Договор при всей его важности не в состоянии решать все
вопросы интеграции, да и не предназначен для этого.

Между тем задача формирования общего рынка могла быть выполнена только в
том случае, если определяющие его правовые нормы были бы едиными в
главном и сходными в остальном. Невозможно представить себе
экономическое сообщество, развитие которого в разных регионах
регулировалось бы различным образом. Наоборот, практика показывает, что
интересы экономического характера настоятельно требуют, чтобы общий
рынок функционировал в пределах единого правового пространства. Иначе
общий рынок или вообще не состоялся бы, или его развитие было бы в
лучшем случае замедленным, постоянно порождающим конфликты, которые
крайне трудно поддаются разрешению.

В этих условиях неудивительно, что в ЕЭС с самого начала важное, а
главное, самостоятельное значение было придано правовой политике. Ее
смысл сводился в первую очередь к тому, чтобы добиваться сближения права
государств-членов в той мере, которая необходима для должного
функционирования общего рынка. Дело в том, что государства – члены
Сообщества, с одной стороны, сохраняли свое право и не собирались
отказываться от него, а с другой – соглашались с тем, что в определенных
сферах и установленным образом должно происходить сближение национальных
правовых систем. Понятие «сближение» лучше всего обрисовывает правовую
политику Сообщества.

Исходные положения этой политики изложены в Договоре о ЕЭС. Прежде всего
институты сообщества получили возможность издавать директивы
«относительно сближения законодательных положений, предписаний и
административных действий государств-членов» (ст. 100). Это должно было
делаться в тех случаях, когда национальное право прямо касалось вопросов
формирования и функционирования общего рынка. Особое внимание обращалось
на то, чтобы акты национального права не нарушали условия конкуренции в
рамках общего рынка. Если это происходило, то требовалось немедленно
исправлять ситуацию путем отмены соответствующих актов. В случае, если
соглашения по этому вопросу не достигалось, должен был включаться
механизм урегулирования, предусмотренный Договором.

Характерно, что развитие Сообщества вело к усилению его контроля за
соответствием норм национального права принципам общего рынка. Вначале
механизм приведения этих норм в соответствие с положениями Договора о
ЕЭС предусматривал единогласие государств-членов в Совете, наделенном
правом принимать акты законодательного характера. Однако данное условие
зачастую либо замедляло принятие необходимых мер, либо вообще не давало
результата. Интересы надлежащего функционирования общего рынка все
настойчивее диктовали переход к принятию решений большинством голосов
членов Совета.

Такой переход был осуществлен после принятия Единого европейского акта.
Из нового правила, однако, были исключены положения в области
налогообложения, а также положения, касающиеся свободного движения лиц,
а также прав и интересов работников. Что касается сфер здравоохранения,
безопасности, защиты окружающей среды и прав потребителей, то была
подчеркнута необходимость обеспечения высокого уровня их защиты.

Отказ государства-члена от выполнения мер по гармонизации, принятых на
основе квалифицированного большинства голосов, должно быть каждый раз
предметом особого разбирательства в соответствии с установленной
процедурой. Согласие на применение соответствующих норм национального
права может даваться только после того, как представлены доказательства
того, что эти нормы не являются средством неоправданной дискриминации
или скрытых ограничений в торговле между государствами-членами.

В случае, если требования, вытекающие из положений о сближении
законодательства, оказываются нарушенными, вступает в действие механизм
восстановления правопорядка. Вначале проводятся консультации между
Сообществом и заинтересованными государствами-членами, а если такие
консультации не приводят к соглашению, устраняющему данное нарушение, то
принимаются соответствующие меры.

Несходство, а то и прямая противоречивость норм национального права –
это, как правило, отражение конкретно-исторических условий развития
государств-членов. Кроме того, иной раз могут действовать особые
интересы обеспечения жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды,
защиты культурного достояния, которые предопределяют случаи принятия мер
индивидуального назначения. В принципе такая возможность не исключалась
Договором о ЕЭС. В ходе развития сообществ были уточнены условия и
определены гарантии исключительных мер, в том числе ограничения во
времени и сферах их действия, способы контроля.

Правовая политика сообществ имеет пределы. Она отнюдь не нацелена на то,
чтобы заменить национальное право правом сообществ или иной искусственно
созданной правовой системой. Во-первых, она ограничена сферой
формирования и функционирования общего рынка и, следовательно, не может
затрагивать участки правового регулирования, выходящие за эту сферу.
Во-вторых, в пределах общего рынка существуют различные направления
интеграции, отличающиеся мерой централизации и жесткости правового
регулирования. И наконец, в-третьих, в Договоре о ЕЭС на Сообщество
прямо возложена обязанность принимать в развитие определенных статей
собственные правовые акты.

Реализация правовой политики шла неровно. Вслед за первыми быстро
достигнутыми результатами последовал период довольно медленного
продвижения вперед. Сказались не только различия в правовых системах
государств-членов, но и проявления эгоизма, желание сохранить за собой
определенные преимущества. Общие интересы не раз отступали на задний
план. Более энергичные действия Сообщества по созданию внутреннего
единого рынка стали предпосылкой активизации всей правовой политики.

Итоги сближения законодательства государств-членов пока еще подводить
преждевременно. Это процесс, который пойдет дальше. Если исходить из
главных требований общего рынка, можно сказать, что основные правовые
барьеры устранены и необходимые предпосылки сближения существуют. Однако
говорить о полном успехе рано. Сохраняются многие, каралось бы, частные
нормы различных отраслей права (трудовое право, право социального
обеспечения, налоговое право, экологическое право и т.д.), которые так
или иначе способны негативно воздействовать на ход интеграции.

Если представить себе последующее право сообществ в самом общем виде, то
следует отметить, что «политика» ЕЭС реализовывалась прежде всего путем
разделения полномочий между Сообществом и государствами-членами. В
результате сложились три основные сферы, в первую из которых входят
исключительные полномочия ЕЭС, во вторую – так называемые совместные
полномочия и в третью – полномочия, которые государства-члены сохранили
за собой. Распределение полномочий, как показывает практика, это сложный
процесс, в основе которого лежат интересы государств-членов. Эти
государства идут па передачу полномочий Сообществу в тех случаях и в тех
объемах, которые обеспечивают получение наибольшего позитивного
результата. И наоборот, «стоят намертво» тогда, когда такая передача
может задеть их интересы – как экономические, так и политические.

V. ЕВРОПЕЙСКОЕ СООБЩЕСТВО ПО АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ

Евратом – сообщество секторальной интеграции

Европейское сообщество по атомной энергии появилось на европейской сцене
одновременно с ЕЭС – в 1958 г. Более того, Договор о его учреждении был
подписан в тот же день и в том же месте, что и Договор о ЕЭС, – 25 марта
1957 г. в г. Риме и также называется Римским договором. Но Евратом
отнюдь не сопоставим с ЕЭС по своему значению в системе трех сообществ,
по роли в процессе интеграции. Наверное не будет большим преувеличением
сказать, что Евратом – это лишь слабое подобие ЕЭС.

И все же недооценивать его также было бы неверно. Хотя у этого
сообщества более скромное назначение и намного меньшие масштабы
деятельности, чем у ЕЭС, оно призвано выполнять функции, необходимость
которых очевидна. Характерно, что идеи создания в Западной Европе в
сфере атомной энергетики аналога ЕОУС родились вскоре после того, как
Парижский договор 1951 г. начал действовать. У истоков Евратома также
стоял Ж. Монне.

В условиях, когда в двух сверхдержавах середины XX в. – США и СССР –
отмечалось ускоренное развитие не только исследований в области атомной
энергии, но и практического ее применения, Западная Европа могла
оказаться в числе отставших, если бы западноевропейские страны
действовали разрозненно. Между тем все сильнее и сильнее стал ощущаться
дефицит энергии. Уголь не мог решить возникавшие энергетические
проблемы, да к тому же его было не так уж и много, а нефтью страны
региона в необходимых количествах вообще не располагали. Объединение же
усилий государств могло способствовать быстрому созданию и развертыванию
атомной энергетики.

В преамбуле Договора о Евратоме приведены те обоснования его создания,
которые государства-учредители хотели подчеркнуть для европейской и
мировой общественности. Прежде всего указывалось на то, что атомная
энергия представляет собой существенный источник, который обеспечит
развитие и обновление производства и поможет продвижению по мирному
пути. Далее говорилось об убежденности в том, что лишь безотлагательные
совместные усилия позволят добиться свершений, соответствующих
созидательному потенциалу стран-участниц. Кроме того, отмечалось, что
создание условий для развития мощной атомной промышленности, которая
является источником обширных ресурсов энергии, стимулирует технический
прогресс и содействует, благодаря разнообразному использованию, росту
благосостояния народов.

Участники Договора заявили, что они озабочены обеспечением условий
безопасности. Эти условия должны устранить угрозы, которые несет с собой
развитие исследования и производства в сфере атомной энергии.

Евратом задумывался как организация, способствующая международному
сотрудничеству в сфере своей деятельности. Учредители провозгласили
намерения приобщить к своему начинанию другие страны и сотрудничать с
международными организациями, стремящимися развивать атомную энергетику
в мирных целях.

То обстоятельство, что подготовка двух сообществ – ЕЭС и Евратома шла
одновременно, не могло не инициировать предложений о создании вместо
двух сообществ одного. Надо сказать и о том, что всеобщее внимание было
сконцентрировано на достижении главной цели – на формировании общего
рынка. Однако специфика атомной энергетики, порождавшей (особенно
вначале) немало неясных проблем, побудила учредителей разделить общую
интеграцию и интеграцию в атомном секторе. Во всяком случае шесть
министров иностранных дел на предварительной встрече в мае 1956 г.
высказывались в пользу создания такого секторального сообщества. На
Межправительственной конференции в Риме в марте 1957 г. вопрос был решен
окончательно.

Подобно ЕОУС Евратом стал инструментом частичной интеграции, охватившей
одну из сфер экономического развития Западной Европы. В Договоре
провозглашалось, что задача Евратома заключается в том, чтобы путем
создания необходимых условий для возникновения и быстрого роста атомной
промышленности содействовать подъему жизненного уровня в
государствах-членах и развитию взаимных обменов с другими странами.
Вместе с тем за общими декларациями просматривались конкретные интересы
участников, касавшиеся не только их экономической самостоятельности, но
и ядерной безопасности.

Несмотря на ограниченные цели, Договор о Евратоме мало уступал Договору
о ЕЭС по объему и детальности регулирования. Помимо 225 весьма подробных
статей, он имел пять приложений: № 1 «Об объеме исследований, касающихся
атомной энергии применительно к ст. 4 Договора»; № 2 «О промышленной
деятельности в связи со ст. 41 Договора»; № 3 «О преимуществах, которые
могут быть предоставлены совместным предприятиям на основе ст. 48
Договора»; № 4 «Список товаров и продукции, подпадающих под условия гл.
9 об общем ядерном рынке»; № 5 «Исследовательская и образовательная
программа, предусмотренная ст. 215 Договора». Кроме того, Договору
приданы два протокола – № 1 «О применении Договора в неевропейской части
Королевства Голландии» и № 2 «О статусе Суда Европейского сообщества по
атомной энергии».

Задача Евратома была определена в Договоре следующим образом: путем
создания необходимых условий для возникновения и быстрого роста атомной
промышленности содействовать подъему жизненного уровня в
государствах-членах и развитию взаимных обменов с другими странами (ст.
1). В целях выполнения этой задачи Евратом должен:

развивать исследовательскую работу и распространять технические знания;

разрабатывать единые нормы безопасности для защиты здоровья работников в
своих атомных предприятиях и всего населения;

упрощать инвестиционный режим и обеспечивать, поощряя, в частности,
инициативу предприятий, создание установок для фундаментальных
исследований, необходимых для развития атомной энергетики в Сообществе;

следить за регулярным и справедливым снабжением потребителей в
Сообществе ядерным топливом и рудой;

гарантировать путем надлежащего контроля невозможность использования
ядерных материалов на другие цели, кроме тех, для которых они
предназначены;

использовать право собственности, которое признается, на владение
специальными расщепляющими материалами;

обеспечивать широкий доступ к лучшим техническим средствам и сбыт их
путем создания общего рынка специального оборудования и
материально-технического обеспечения, свободного движения капиталов для
инвестиций в атомные отрасли, а также путем свободного выбора места
работы специалистами внутри Сообщества;

устанавливать с другими странами и международными организациями
всевозможные связи, содействующие прогрессу в мирном использовании
атомной энергии (ст. Т).

Как видно, функции Евратома отличаются от функций двух других сообществ
– ЕОУС и ЕЭС. Евратом был создан не только как структура экономической
интеграции, но и как межгосударственное объединение, призванное
заниматься развитием научных исследований в сфере атомной энергетики, а
кроме того, осуществлять определенную картельную деятельность. И это
закономерно, ибо в то время атомная энергетика в странах Западной Европы
находилась еще в зародышевом состоянии. Для ее развития требовалось
вложение огромных средств, которыми ни одна из этих стран не
располагала. Объединение усилий государств – членов Евратома заранее
облегчалось тем, что в западноевропейских странах еще не сложились
сильные национальные исследовательские и промышленные структуры по
развитию атомной энергетики.

Деятельность Евратома по содействию прогрессу в области атомной энергии

Характерно, что на первое место в деятельности Евратома по содействию
прогрессу в области атомной энергии поставлено развитие исследований. На
Комиссию возложена прямая обязанность поддерживать развитие ядерных
исследований в государствах-членах, а также дополнять их осуществлением
исследовательских и учебных программ Сообщества. При этом обращает на
себя внимание весьма «мягкое» регулирование развития исследований со
стороны Комиссии.

Роль Комиссии в этой сфере состоит прежде всего в том, что она
обращается к государствам-членам, отдельным лицам или предприятиям с
просьбой о направлении ей программ, касающихся исследований, которые
Комиссия указывает в своем запросе. Это осуществляется путем направления
определенному адресату специальной просьбы, о чем ставится в известность
соответствующее государство-член, или посредством публикуемого общего
запроса.

Комиссия может после предоставления заинтересованным лицам возможности
выразить свои замечания сформулировать мотивированное заключение по
каждой полученной ею программе. Комиссия обязана дать такое заключение
по просьбе государства-члена, отдельного лица или предприятия.

Осторожность, с какой учредители Евратома определяли функции Комиссии,
проявилась и в том, что Комиссия может, после предоставления
заинтересованным лицам возможности высказать свои замечания,
сформулировать не больше чем мотивированное заключение по каждой
полученной ею программе. Комиссия обязана дать такое заключение по
просьбе государства-члена, отдельного лица или предприятия.

Комиссии предоставлены только возможности советовать, ориентировать, но
не управлять. Посредством своих заключений она «советует избегать
бесполезное дублирование и ориентирует исследования на недостаточно
изученные области. Комиссия не вправе опубликовывать программы без
согласия государств, отдельных лиц или предприятий, которые их направили
в ее адрес» (ст. 5).

Комиссии были предоставлены довольно неплохие возможности для поддержки
исследовательских программ. Она получила право:

а) оказывать финансовую помощь в рамках исследовательских контрактов,
исключая предоставление субсидий;

б) предоставлять, за плату или безвозмездно, для осуществления их
программ сырье или специальные расщепляющие материалы, которыми
располагает Комиссия;

в) предоставлять в распоряжение государств-членов, отдельных лиц или
предприятий, за плату или безвозмездно, установки, оборудование или
экспертную помощь;

г) побуждать государства-члены, отдельные лица или предприятия к
совместному финансированию.

У Евратома могут быть собственные исследовательские и учебные программы.
Эти программы разрабатываются на период, не превышающий пяти лет; они
утверждаются Советом (только единогласно). Фонды, необходимые для
осуществления этих программ, включаются ежегодно в исследовательский и
инвестиционный бюджет Сообщества. Комиссия обеспечивает выполнение
программ и ежегодно представляет Совету доклад по этому поводу.

Как и предусматривал Договор, Комиссия создала Объединенный центр
ядерных исследований (ОЦЯИ). Центр обеспечивает проведение программ
исследований и решение других задач, возложенных на него Комиссией. Он
обеспечивает, помимо прочего, разработку единообразной ядерной
терминологии и единой системы стандартизации.

Комиссии предоставлено право создавать в рамках ОЦЯИ школы подготовки
специалистов, в частности, в области горной разведки, производства
ядерных материалов высокой частоты, обогащения радиоактивного топлива,
ядерной техники, санитарной защиты, производства и использования
радиоактивных элементов. Перед принятием решений в этой сфере Комиссия
должна запросить мнение Экономического и социального комитета.

На основе контракта Комиссия может поручить выполнение некоторых частей
исследовательской программы Сообщества государствам-членам, отдельным
лицам или предприятиям, а также третьим странам, международным
организациям или лицам из третьих стран; Комиссия публикует
исследовательские программы и периодические отчеты о ходе их выполнения.

Развитие атомной энергетики таит в себе еще много неразгаданных тайн,
приводит порой к срывам. Тем более важным является обеспечение
соответствующих условий для распространения информации. При этом
информация в Договоре подразделяется на два вида: а) информация,
находящаяся в распоряжении Сообщества; б) прочая информация.

В отношении информации, находящейся в распоряжении Сообщества,
установлено, что государства-члены, отдельные лица и предприятия могут
при обращении в Комиссию использовать не дающие исключительных прав
лицензии на патенты, а также свидетельства о временной защите,
сертификаты о порядке использования, заявки на патент, являющиеся
собственностью Сообщества, при условии, что они в состоянии эффективно
использовать содержащиеся в них изобретения.

Прочая информация в свою очередь может либо распространяться по
взаимному согласию, либо являться обязательной информацией,
предоставляемой Комиссии.

На тех же условиях Комиссия предоставляет сублицензии на патенты,
свидетельства о временной защите, сертификаты о порядке использования,
заявки на патент в случае, если Сообщество пользуется контрактными
лицензиями, предоставляющими эту возможность.

При условии составления совместного договора с пользователями Комиссия
предоставляет им эти лицензии и сублицензии и передает все сведения,
необходимые для их использования. Условия касаются, в частности,
соответствующего возмещения и возможного права пользователя представлять
сублицензии третьей стороне, а также обязанности относиться к полученным
сведениям как к производственным секретам.

При отсутствии договора, закрепляющего такие условия, пользователи могут
обращаться в Суд сообществ для определения соответствующих условий.

Что касается прочей информации, распространяемой по взаимному согласию,
то Комиссии отведена следующая роль. Комиссия прилагает все усилия,
чтобы добиться получения путем взаимного согласия информации, полезной
для решения задач Сообщества, и передачи лицензий на использование
патентов, свидетельств о временной защите, сертификатов о порядке
использования, заявок на патент, защищающих эту информацию.

В отношении обязательного предоставления информации Комиссии установлен
следующий порядок. Государство-член сразу же после подачи ему заявки на
патент или на сертификат о порядке использования, которые относятся к
специфической ядерной тематике, запрашивает согласие автора на
немедленную передачу Комиссии сведений о содержании этой заявки.

В случае его согласия передача осуществляется в течение трех месяцев со
дня подачи заявки. При отсутствии согласия государство-член в те же
сроки уведомляет Комиссию о наличии заявки.

Комиссия вправе затребовать у государства-члена сведения, касающиеся
содержания заявки, о наличии которой она была уведомлена.

Комиссия направляет свой запрос в течение двух месяцев с момента
уведомления. Государство-член, получившее запрос Комиссии, обязано вновь
обратиться к автору за согласием на передачу сведений о содержании
заявки. В случае согласия передача осуществляется немедленно. Тем не
менее при отсутствии согласия автора государство-член обязано направить
в Комиссию содержание заявки в срок, не превышающий 18 месяцев со дня
подачи заявки.

Приведенные выше положения не применяются в случае, когда соглашение,
заключенное с третьей страной или с международной организацией,
исключает передачу данной информации.

Полученные Евратомом в результате выполнения своей программы
исследований сведения, разглашение которых способно нанести ущерб
интересам обороны одного или нескольких государств-членов, подпадают под
режим секретности.

В соответствии с Договором о Евратоме (ст. 30) установлены меры,
направленные на охрану здоровья и труда людей. Нужно особо отметить
введение базовых норм санитарной охраны здоровья трудящихся и всего
населения от угрозы радиации. Под базовыми нормами понимаются:

а) максимально допустимые дозы, гарантирующие достаточную безопасность;

б) максимально допустимые уровни облучения и заражения;

в) фундаментальные принципы медицинского контроля работников.

Любое государство, на территории которого должны проводиться особо
опасные испытания, обязано принять дополнительные меры безопасности и
охраны здоровья, запросив предварительно мнение Комиссии относительно
этих мер. В тех случаях, когда последствия таких испытаний могут
затронуть территории других государств-членов, требуется согласие
Комиссии (ст. 34).

Договор о Евратоме предусматривал создание общего рынка, контуры
которого были намечены весьма приблизительно, что, впрочем, отвечало
возможностям времени. Было сказано только о том, что перечень товаров и
продукции определяется в списках, о которых говорится в Приложении к
Договору. Органы Евратома могли в установленном порядке изменять эти
списки (ст. 92). Требования общего рынка нашли отражение и в том, что
через год после вступления в силу Договора его участники должны были
упразднить все таможенные пошлины на импорт и экспорт или сборы
равноценного действия на продукцию, относящуюся к сфере деятельности
Евратома (ст. 93). Государства-члены отменили также все ограничения по
признаку национальной принадлежности, нарушающие право их граждан на
доступ к квалифицированной работе в ядерной области, за исключением
ограничений, обусловленных основными требованиями публичного порядка,
общественной безопасности и здравоохранения (ст. 96).

Необходимо подчеркнуть, что ряд положений Договора сразу же обозначили
особый статус Евратома, его черты надгосударственной организации. В
статье 86, в частности, объявлялось, что специальные расщепляющие
материалы являются собственностью Сообщества. Это, естественно, не могло
не ограничивать свободу действий государств-членов. Право собственности
Сообщества было распространено на все специальные расщепляющие
материалы, произведенные и импортированные государством-членом,
отдельным лицом или предприятием и подлежащие контролю за безопасностью
согласно Договору. При этом Евратом самостоятельно определял режим своей
собственности. На долю государств-членов осталось установление режима
только той собственности, на которую не распространялась юрисдикция
Сообщества (ст. 91).

Существенно и то, что Евратом получил право преобразовывать предприятия,
имеющие первостепенную важность для развития атомной промышленности в
Сообществе, в совместные предприятия (ст. 45). Этим предприятиям
предоставлялись преимущества, которые должны были соблюдаться каждым
государством-членом. В каждом государстве-члене совместные предприятия
получили также самую широкую правоспособность, признаваемую национальным
законодательством за юридическими лицами, включая право приобретать и
отчуждать движимое и недвижимое имущество и быть стороной в суде.

Важные функции были приданы созданному в соответствии с Договором
Агентству, которое впоследствии стало официально именоваться Европейским
агентством по атомной энергии. Оно наделялось правом выбора руд, сырья и
специальных расщепляющих материалов, произведенных на территории
государств-членов, а также исключительным правом заключать контракты на
поставку руд, сырья и специальных расщепляющих материалов, приобретаемых
внутри и вне Сообщества (ст. 52). Государства-члены гарантировали
свободное выполнение функций Агентства на своей территории (ст. 56).

Особо были выделены полномочия Евратома по организации инспекции на
территории государств-членов (ст. 81). По представлению документа,
подтверждающего полномочия инспекторов, они в любой момент вправе
посещать любой объект, получать любую информацию, встречаться с любыми
лицами, которые в силу своей профессии имеют дело с материалами,
установками и оборудованием, подлежащими контролю. Назначенных Евратомом
инспекторов могут сопровождать представители властей соответствующего
государства, но при условии, что это не задержит работу инспекторов и не
помешает им выполнять свои обязанности.

В случае нарушений отдельными лицами или предприятиями обязательств,
предписанных Договором, предусмотрены санкции. По степени строгости ими
могут быть:

а) предупреждение;

б) лишение дополнительных преимуществ, таких, например, как финансовая
или техническая помощь;

в) передача управления предприятием на срок до четырех месяцев лицу или
коллегии, назначаемым с общего согласия Комиссией и государством, в
юрисдикции которого находится данное предприятие;

г) полное или частичное изъятие сырья или специальных расщепляющих
материалов (ст. 83).

Задачи, поставленные перед Евратомом, должны были решаться через систему
органов, схожую с системой органов ЕЭС. В момент подписания Договора
такими органами были: Ассамблея, Совет, Комиссия и Суд. Таким образом,
как и в случае с ЕЭС, на формирование системы органов Евратома свое
воздействие оказал пример ЕОУС.

Евратом в системе сообществ

Судьба Евратома неотделима от судьбы двух других сообществ, и в первую
очередь от того, как развивалось ЕЭС. Подводя итоги развития
западноевропейской интеграции с 50-х по 90-е годы, можно утверждать, что
Евратом достаточно успешно сыграл отведенную ему роль. Как справедливо
отмечалось в литературе, это Сообщество сумело пережить трудности роста,
в особенности мешавшие его развитию именно в первое десятилетие
существования, а затем и окрепнуть, постоянно расширяя свою
деятельность.

Взаимоотношения стран внутри Евратома не раз изменялись. С самого начала
наибольшую заинтересованность в этом Сообществе проявляла Франция.
Другие страны также стремились извлечь пользу из возможности экономить
собственные средства за счет объединенных усилий в области научных
исследований и строительства атомных электростанций. Пожалуй, нефтяной
кризис 60-х годов был временем «пик» для Евратома. Чернобыль же стал
отправной точкой критического пересмотра прежнего отношения к
использованию атомной энергии: усилилось внимание к вопросам
безопасности, охраны окружающей среды. Эти аспекты находят отражение в
деятельности Евратома, но в целом роль этого Сообщества в развитии
европейской интеграции незначительна.

Соотношение трех договоров – Парижского 1951 г. о ЕОУС и двух Римских
1957 г. – о ЕЭС и Евратоме – предопределяется прежде всего их
содержанием. Несмотря на то что все три договора объединяют общие
принципы и единые цели интеграции, между ними есть различия. Они
касаются прежде всего объема регулирования. Договор о ЕЭС выделяется в
первую очередь благодаря тому, что охватывает основные сферы интеграции,
т.е. практически всю экономику, а в известной мере также социальную
сферу и внешнюю политику, Договоры же о ЕОУС и Евратоме нацелены на
конкретные, узкие сферы интеграции, особый характер которых требовал
отдельного урегулирования. Появление не одного, а трех договоров во
многом объясняется условиями времени. Три договора, однако, составляют
систему, ибо они закрепляют общие и взаимосвязанные функции сообществ и
устанавливают единый механизм управления интеграционными процессами. Во
всяком случае толкование норм учредительных договоров может быть
исчерпывающим только при условии подхода к ним как к единой системе.

Вместе с тем сохранение трех отдельных договоров имеет свои последствия.
Каждый из них регулирует свою сферу интеграции, что в принципе
предохраняет от дублирования или противоречий. Договоры отличаются друг
от друга различным регулированием сходных проблем. Если, например,
инвестиционная политика в ЕОУС и Евратоме в значительной мере
определятся самими сообществами, то в ЕЭС она остается главным образом в
компетенции государств-членов и присутствует на наднациональном уровне
лишь в виде Европейского инвестиционного банка. Специфика договоров
закономерно проявляется и в том, что каждый из них наделяет институты
сообществ соответствующей, а следовательно, неодинаковой компетенцией.
Однако подобные различия не затрагивают единую суть договоров,
направленных на развитие интеграции как комплекса взаимосвязанных задач.
Более того, в случае коллизий институты сообществ, и в особенности Суд,
исходят из того, что принципиальные положения заложены в Договоре о ЕЭС
как документе общего назначения.

Иное соотношение проявляется при юридико-техническом подходе. Договор о
ЕЭС выделяется не только широтой охвата, но и тем, что по сравнению с
Договором о ЕОУС и в известной мере Договором о Евратоме имеет
значительно больше процессуальных положений. Договор о ЕЭС исходит из
того, что вопросы функционирования Сообщества будут решаться прежде
всего правовыми актами, относящимися к так называемому вторичному праву.
Институтам ЕЭС предоставлена большая свобода, ограничиваемая лишь
принципами, закрепленными в Договоре. Что касается Договора о ЕОУС и
частично Договора о Евратоме, то в них более конкретно определены
задачи, система институтов и их полномочия. Эти договоры в большей мере
выступают как нормативная база для принятия решений.

VI. ОТ УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ ДОГОВОРОВ К ЕДИНОМУ ЕВРОПЕЙСКОМУ АКТУ

Как и предполагалось идеологами западноевропейской интеграции, она
прошла ряд этапов и фаз, содержание которых предопределялось как общими
стратегическими потребностями развития сообществ, так и конкретными
экономическими, политическими и социальными условиями, складывавшимися в
мире, на континенте и в отдельных странах. Первоначально, в 50–60-х
годах, интеграция, охватывала преимущественно рыночную сферу и элементы
регулирования структуры сельского хозяйства, а позднее, уже в 70-х и
80-х годах она распространяется на такие сферы экономической политики,
как регулирование внешнеторговых связей, региональное развитие,
формирование европейской валютной системы, научно-техническое
сотрудничество, защита окружающей среды и т.д. В начале 90-х годов
завершается создание единого внутреннего рынка в масштабах сообществ.
Постепенность, цикличность интеграции нашла свое отражение и в развитии
права сообществ, их институтов.

В этой сфере также заметно стремление уйти от поспешности,
необоснованного реформирования. В развитии права и институтов сообществ
хорошо просматривается взаимосвязь с темпами и содержанием процессов
экономической интеграции. Такая взаимосвязь характерна для всех этапов
переходного периода, предусмотренного Договором о ЕЭС. Актуальное
значение для развития права и институтов сообществ имел общий подход,
сформулированный в Договоре: исходить из реальности. В Договоре
специально оговаривалось, что если в конце первого четырехлетия не будет
достигнуто согласие всех государств-членов на переход к следующему
четырехлетию, первый этап автоматически будет продлен еще на год.
Предусматривалась возможность продления этапов и после второго и
третьего четырехлетий.

С учреждением трех сообществ закономерно встал вопрос о системе их
институтов. Если представить ситуацию в самых общих чертах, то она
сводилась к тому, что Римские договоры 1957 г. шли в структурном плане
по пути Парижского договора 1951 г. Как в ЕЭС, так и в Евратоме были
созданы институты, почти повторяющие те, которые существовали в ЕОУС. Но
функции и соответственно полномочия их были модифицированы таким
образом, чтобы несколько ослабить институты собственно сообществ,
особенно их комиссии, и слить межгосударственные органы – Советы
министров. Как видно, государства-члены посчитали, что наднациональные
структуры ЕОУС оказались чрезмерно влиятельными.

Важно отметить и другое обстоятельство. Существование параллельных
институтов в ЕЭС и Евратоме сразу же было признано нецелесообразным, о
чем было заявлено уже в Конвенции о некоторых общих институтах
европейских сообществ, принятой в Риме в марте 1957 г. Однако
предпринятая мера носила половинчатый характер. «Стремясь к ограничению
числа институтов, ответственных за решение сходных задач», шесть
учредителей договорились лишь о том, что два института – Ассамблея
(парламент) и Суд будут едиными для всех трех сообществ. Остальные
институты, созданные Римскими договорами, стали также общими, но только
для двух сообществ – ЕЭС и Евратома. Что касается ЕОУС, то в нем на
определенное время сохранились два собственных института: Высший
руководящий орган и Совет.

Институционная обособленность ЕЭС и Евратома от ЕОУС затянулась до
середины 60-х годов. Как показала практика, в данном конкретном случае
имело место явное запоздание, которое отнюдь не помогало делу. Более
того, отставание организационных и правовых решений со временем стало
порождать трудности и сбои в регулировании интеграционных процессов.
Проблема была решена в 1965 г. с подписанием Договора о слиянии,
учредившего единый Совет и единую Комиссию европейских сообществ.
Видимо, накопленный опыт обусловил то обстоятельство, что в преамбуле
этого Договора особо отмечалось значение унификации организационной
структуры трех сообществ для их развития.

Отнюдь не переоценивая прокламированные идеи и намерения, которые
повторяются во многих важнейших документах, определяющих назначение,
структуру и порядок функционирования сообществ, нельзя не признать, что
идеологическая сторона дела с самого начала играла и вплоть до
настоящего времени продолжает играть немаловажную роль в интеграционных
процессах. Торжественные заявления присутствуют в правовых актах в
качестве своеобразного камертона, настраивающего клавиши инструментов
интеграции. Уничтожение барьеров, разделявших страны до начала
построения ими общего рынка, было предопределено глубинными интересами
нового времени, верно понятыми потребностями политики. Поэтому появление
и усиление все новых наднациональных компонентов стало определяющей
чертой развития сообществ.

Интеграция, с одной стороны, развивалась в условиях, характеризовавшихся
то подъемами, то спадами в западноевропейской и всей мировой экономике.
Нельзя не видеть, что падение деловой активности, спад производства в
ряде ключевых отраслей, инфляция и рост безработицы прямо сказывались на
темпах интеграции. С другой стороны, борьба экономических интересов и
политических подходов как внутри государств-участников, так и в рамках
собственно сообществ порождала немало противоречий и столкновений,
приводила к конфликтным ситуациям, порой перераставшим в серьезные
кризисы. Эту сторону истории также нужно постоянно иметь в виду, ибо без
ее учета трудно понять и оценить те или иные события, конкретные решения
и даже развитие сообществ в целом.

История показала, что объективная экономическая потребность в ускорении
интеграции и связанные с этим выводы в других сферах общественного
развития нередко ограничивались и сдерживались под влиянием стереотипов
мышления, унаследованных от прошлого. В особенности живучими в сознании
не только политиков, но и широких слоев населения оставались
представления, порожденные абсолютизацией государственного суверенитета,
унаследованным от прошлого страхом утраты независимости. На такой почве
временами усиливалось чрезмерно осторожное и даже негативное отношение к
сообществам как к наднациональной силе, вновь и вновь возрождались
лозунги автаркии.

Развитие сообществ после вступления в силу Римских договоров 1957 г. в
целом несло на себе печать времени. Практика вносила поправки как в
первоначальные замыслы, так и в осуществляющиеся программы. Становилось
все более ясным, что на данном этапе интеграции государствам отнюдь не
грозит опасность насильственной федерализации, даже в ее скромном виде.
Государства-члены были крайне осторожны в отношении наднациональных черт
сообществ, энергично отстаивая свои собственные интересы. Прагматические
соображения больше, чем абстрактные идеи, определяли как выбор
конкретных задач, так и пути их решения.

Впрочем, порой баланс интересов нарушался не только групповыми, но и
односторонними акциями государств-членов. Сообщества пережили, например,
серьезнейший кризис в середине 60-х годов, вызванный разногласиями при
обсуждении в Совете предложений о финансировании общей аграрной
политики. Франция выступила с определенными возражениями против условий
плана, предложенного Комиссией. Но эти разногласия могли бы быть сняты в
ходе доработки плана. Гораздо более существенным стало то, что генерал
де Голль, который был в то время президентом Франции, не считал
возможным согласиться с принципом принятия решений в Совете большинством
голосов. Несмотря на то что Римский договор 1957 г. предусмотрел
введение этого принципа и даже определил дату введения – 1 января 1996
г., де Голль отказался от его реализации. Он не мог представить себе,
что Франции придется в международной организации следовать воле
большинства и подчиняться не устраивавшим ее решениям.

Сначала Франция отозвала своих представителей из институтов сообществ.
Например, член Совета от Франции в течение полугода не принимал участия
в заседаниях Совета. Де Голль настаивал на том, чтобы другие страны
также отказались от принятия решений на основе принципа большинства.
Однако этого не произошло. Пять государств-членов продолжали отстаивать
свою позицию. В результате сложилась ситуация, получившая наименование
«кризиса пустого стула». Он вносил серьезный разлад в управленческую
деятельность в сообществах и практически парализовал их
функционирование. Нужно было искать выход из кризиса, что
соответствовало как интересам «пятерки», так и усилению проевропейских
настроений во Франции. Стороны вскоре пришли к компромиссу, отраженному
в специальном протоколе, подписанном министрами иностранных дел всех
шести государств-членов в январе 1996 г. в г. Люксембурге.

Люксембургский протокол сразу же назвали «согласием о несогласии». В
сущности, в нем речь шла о том, чтобы максимально ограничить, – если
вообще не приостановить, – применение принципа большинства при
голосовании. Франции удалось настоять на том, что способом принятия
решений в Совете по главным вопросам становился консенсус. Поэтому в
Протоколе, с одной стороны, воспроизводился принцип большинства, а с
другой – устанавливалось, что решения, затрагивающие важные интересы
одного или нескольких партнеров, должны приниматься Советом на
согласованной основе с учетом «взаимных интересов и интересов
сообществ». Более того, поскольку Франция активно отстаивала свою
позицию, в отдельном пункте Протокола было зафиксировано, что по особо
важным вопросам обсуждение в Совете должно продолжаться до тех пор, пока
не будет достигнуто единогласие. Это была, в сущности, победа де Голля.

Компромисс, достигнутый в Люксембурге, надолго, почти на два десятилетия
отложил переход к принятию решений в Совете большинством голосов. Вплоть
до середины 80-х годов сообщества придерживались договоренностей,
достигнутых в целях преодоления «кризиса пустого стула». И это
объяснялось не только влиянием позиции де Голля. Видимо, в других
странах также были противники усиления роли институтов сообществ,
придания им все более явного наднационального характера. Осторожность и
постепенность вновь возобладали в политике государств-членов, которые
отнюдь не спешили с реализацией профедералистских идей. Лишь
экономические и в некоторой мере политические потребности более позднего
времени смогли заставить провести в жизнь реформу, задуманную еще в
середине 50-х годов.

Особая позиция Франции проявлялась не раз и в других сферах развития
сообществ. Эта страна трижды (в 1958, 1963 и 1967 гг.) отказывалась дать
согласие на вступление Великобритании в «Общий рынок». (В соответствии
со ст. 237 Договора о ЕЭС прием новых членов возможен только при
согласии всех участников Сообщества.) Позиция Франции во многом
объяснялась тем, что она опасалась приобрести партнера, способного
потеснить ее с занятых рубежей. Видимо, существенными были и опасения де
Голля, рассматривавшего Великобританию как своего рода «троянского коня»
Соединенных Штатов, желающих диктовать свои условия Европе.

Смысл политики Франции при де Голле был раскрыт в докладной записке
посла СССР в Париже в то время – В.М. Виноградова. Он отмечал: «Прямым
следствием намерения де Голля обеспечить руководящее положение Франции в
рамках «малой Европы» и таким образом ее преобладающее влияние в
континентальных странах Западной Европы являлось устранение Англии от
активного участия в обсуждении различного рода «европейских вопросов»…
В сложившейся обстановке Франция со своей стороны предпринимает меры к
тому, чтобы максимально затруднить вступление Великобритании в «Общий
рынок», понимая, что она не намерена играть в нем роль второстепенного
члена».

Вполне понятно, что Великобритания, а также другие западноевропейские
страны, оставшиеся за пределами сообществ, стали проявлять определенное
беспокойство в связи с интеграцией «шестерки». Еще в середине 50-х годов
Великобритания выступила с инициативой создания зоны свободной торговли,
которая, с одной.стороны, снимала бы некоторые пограничные барьеры между
странами-участницами (таможенные тарифы и квоты, ограничения движения
капиталов и проч.), предусматривала бы согласование политики стран по
ряду направлений экономического развития, в том числе в сельском
хозяйстве, а с другой стороны, не несла бы с собой ограничения
государственного суверенитета, чем, по мнению британского руководства,
грозило присоединение к сообществам. Великобритании удалось получить
поддержку Скандинавских стран, а также двух европейских «нейтралов» –
Австрии и Швейцарии.

План удался. В виде своеобразной альтернативы ЕЭС в 1960 г. была
учреждена Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). В нее вошли
Австрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швейцария и
Швеция. (Позднее в ЕАСТ вступила Исландия, а Финляндия и Лихтенштейн
стали ассоциированными членами.) Страны-участницы стремились прежде сего
защитить свои экономические интересы. Великобритания в добавок к этому,
а порой и в первую очередь, рассчитывала на то, что через ассоциацию ей
удастся сохранить, а может быть и укрепить свое пошатнувшееся лидерство
среди малых стран. Однако очень скоро выяснилось, что ЕАСТ не только не
стала, но и не способна была стать конкурентом ЕЭС. У нее не было
эффективной организации. Небольшой секретариат, учрежденный в Женеве
(Швейцария), был несопоставим с системой институтов сообществ. Время от
времени проводились встречи министров стран – членов ЕАСТ, но они так и
не стали регулярными. В то время как ЕЭС создало таможенный союз, ввело
общие тарифы и начало проводить общую аграрную политику, ЕАСТ занималась
исключительно вопросами торговли между входящими в нее государствами.

Отношения между ЕЭС и ЕАСТ развивались достаточно благоприятно. Это
достигалось главным образом благодаря тому, что между Сообществом и
почти каждым из государств – членов ЕАСТ были заключены соглашения о
торговле. Нормальные экономические отношения развивались также между
странами, входившими как в ЕЭС, так и в ЕАСТ. Происходило явное
укрепление связей как на двусторонней, так и на многосторонней основе.
При этом ситуация, в которой оказывались сообщества на разных этапах
своего развития, играла явно доминирующую роль в системе отношений
стран, составлявших ЕЭС и ЕАСТ.

Конец 60-х и начало 70-х годов, казалось, вселяли немалый оптимизм. В
середине 1968 г., на полтора года раньше намеченного срока было
завершено создание Таможенного союза. Более того, заметны были
настроения, близкие к эйфории. В 1971 г. был принят так называемый план
Вернера, предусматривавший создание к 1980 г. Экономического и валютного
союза, а также политического союза. На Парижской встрече на высшем
уровне (октябрь 1972 г.) ее участники декларировали свою решимость «до
конца текущего десятилетия трансформировать весь комплекс своих
отношений в Европейский союз». Но вскоре наступило отрезвление.

Следующее десятилетие как будто специально добавляло один суровый
аргумент за другим в пользу самых крайних пессимистических настроений.
Страны, входившие в сообщества, оказались в кризисе, вызванном
расстройством Бреттон-Вудской валютной системы и многократным повышением
цен на нефть, импортируемую из арабских стран Ближнего Востока. Долгое
время они не могли справиться с высокой инфляцией, массовой
безработицей, падением производства. Если учесть, что война на Ближнем
Востоке, разразившаяся в октябре 1973 г., выявила резкое противоречие
интересов отдельных стран, то не покажутся чрезмерными усиливавшиеся в
то время опасения за судьбу сообществ в целом. К тому же институты
сообществ практически работали во многом на холостых оборотах.

Перепады в развитии сообществ, несомненно, сказывались на содержании и
темпах интеграционных процессов. Однако они не могли кардинально
изменить ход истории. Более того, через преодоление трудностей и
осложнений шло укрепление сообществ, вырабатывалась согласованная
политика, учитывавшая реальные обстоятельства и сопровождавшаяся
постоянной корректировкой конкретных целей, путей и средств их
достижения. То, что казалось на первый взгляд непреодолимым
препятствием, непредсказуемым результатом неблагоприятного соотношения
политических сил, победой субъективного подхода, оборачивалось в
конечном счете продвижением вперед, опирающимся на консенсус в принятии
решений. Обострения и трудности не подрывали основную идею интеграции, а
наоборот, подвергая ее испытаниям, показывали, что альтернативы нет и
государствам-членам необходимо совместно искать и находить пути выхода
из создавшегося положения.

Постепенно, хотя и нелегко и порой с немалыми издержками, набирал
обороты механизм сообществ. 8 апреля 1965 г. «шестерка» заключила
Договор о слиянии, в соответствии с которым для всех трех сообществ
учреждались единый Совет и единая Комиссия. Это было хорошим
предзнаменованием для тех, кто вынашивал планы слияния не только
институтов, но и самих сообществ. Однако так далеко государства-члены
идти не собирались. Даже реализация Договора о слиянии натолкнулась на
сопротивление. После его подписания потребовалось еще два года для того,
чтобы на практике провести слияние прежде раздельных институтов. Новая
Комиссия начала функционировать лишь 6 июля 1967 г.

Проведенная реорганизация оказалась полезным делом. Это касалось не
только Комиссии и Совета. Более слаженно, а главное, действеннее стал
работать весь управленческий механизм сообществ.

Реформа механизма управления сообществами на этом не закончилась.
Существенно увеличивавшаяся в размерах финансовая деятельность в рамках
сообществ обусловила создание еще одного учреждения – Палаты аудиторов
(1977). Повышению роли Европар-ламента способствовали прямые выборы,
впервые проведенные в 1979 г.

Интеграция стала приносить очевидные экономические результаты, хотя не
во всех сферах, не всегда и не сразу. Следует отметить в особенности,
что в целом полезно и эффективно заработал Таможенный союз, который
ощутимо способствовал развитию торговли. Сообщества сумели проявить себя
в деле преодоления экономических трудностей 70-х годов. Их бюджет
увеличился и, что важно, стал пополняться за счет собственных
поступлений.

В этих условиях было объяснимо все усиливавшееся стремление
западноевропейских стран к вступлению в сообщества. Изменилось отношение
к кандидатам внутри сообществ. Это в первую очередь относится к Франции,
где к тому же произошла смена правительств. Генерал де Голль ушел в
отставку, а его преемники внесли свои коррективы во внешнеполитический
курс. Не кто иной, как президент Ж. Помпиду внес предложение о созыве
совещания в верхах специально по вопросу о расширении сообществ. К этому
времени переменилась политика США, которые в Западной Европе стремились
сбалансировать свои отношения с разными странами и не делали более
ставку только на Великобританию. В итоге сообщества открыли свои двери
для новых членов.

Новая ситуация привела к тому, что правительство Великобритании сочло
для страны полезным вступить в сообщества: ЕАСТ не смогла удовлетворить
британские интересы. Примеру Великобритании последовали Дания и
Ирландия. В январе 1972 г. эти три страны были приняты в сообщества и
«шестерка» превратилась в «девятку». Свое желание вступить в сообщества
выразило также правительство Норвегии.

В Великобритании Договор о присоединении, который, строго говоря,
относился к прерогативам королевской власти, был подтвержден
парламентом. В Ирландии, где необходимо было внести поправку в
конституцию, вопрос был решен общенародным референдумом. В Дании и
Норвегии также проводились референдумы, но если датчане в большинстве
своем высказались в поддержку вхождения в сообщества, то национальный
референдум в Норвегии дал противоположный результат.

Тяга в сообщества со временем усиливалась. Все новые страны подавали
заявки о вступлении в члены сообществ. В 1975 г. это сделала Греция, два
года спустя – Испания и Португалия. Характерно, что эти три страны
только незадолго до этого стали отвечать стандартам западной демократии.
Греция избавилась от власти «черных полковников», а на Иберийском
полуострове не стало режимов Франко и Салазара. Общественное мнение в
Западной Европе переменилось в пользу принятия этих трех новых
государств в сообщества. С точки зрения самих сообществ, их продвижение
на юг увеличивало масштабы «Общего рынка», хотя приходилось принимать во
внимание социальную и экономическую отсталость «новичков» по сравнению с
девяткой государств-членов. (Исключением была только Ирландия, уровень
развития которой был низким.)

Договор о принятии Греции в сообщества был подписан 28 мая 1979 г. и
вступил в силу с 1 января 1981 г. «Девятка» превратилась в «десятку». Но
до следующего рубежа – «Европы двенадцати» – пришлось ждать пять лет.
Лишь 26 июня 1985 г. произошло подписание Договора о приеме Испании и
Португалии, которые с 1 января 1986 г. стали членами сообществ.

Сообщества не только расширялись. Определенным диссонансом прозвучали
вести из Гренландии, которая, получив полную автономию от Дании, стала с
1 января 1973 г. членом сообществ: по результатам референдума,
проведенного в Гренландии 1 мая 1979 г. (52% высказались против
пребывания в сообществах), она отказалась от своего членства. Мотивы
такого исхода референдума кроются скорее всего в нежелании гренландцев –
в Гренландии главная отрасль экономики рыболовство – идти на
ограничения, вводимые общей рыболовной политикой европейских сообществ.

Сообщества, которые насчитывали теперь уже двенадцать государств-членов,
изменились не только в количественном отношении. Гораздо существеннее
были новые качественные перемены. Они затронули как механизм сообществ,
так и многие стороны их деятельности.

После того как взносы государств-членов в бюджет сообществ стали
заменяться доходами от деятельности самих сообществ, в середине 70-х
годов был проведен пересмотр финансовых условий, закрепленных в
учредительных договорах. Результатом стали модернизированная бюджетная
процедура и повышение роли Евро-парламента в бюджетной политике
сообществ. Таможенный союз охватил территории новых государств-членов.
Был создан Европейский инвестиционный банк, а в конце 70-х годов стали
предприниматься шаги по образованию Европейской валютной системы. В
целях преодоления инфляции и обеспечения финансовой стабильности были
разработаны и приняты предложения о введении зоны относительной валютной
стабильности, что в условиях частых и резких перепадов курсов различных
валют имело важное практическое значение. В этой зоне стал действовать
новый вид расчетной единицы – ЭКЮ (аббревиатура полного наименования
расчетной единицы – European Currency Unit – в точном переводе:
«европейская валютная единица»).

Развитие сообществ происходило в сложных международных условиях. Свои
проблемы время от времени привносили отношения между сообществами и США.
Это касалось в первую очередь банковской сферы, а также аграрной
политики, где взаимные интересы явно не были согласованы. Надо напомнить
и о проблемах сталелитейной промышленности, где возникали серьезные
трения и противоречия, которые были преодолены только с подписанием в
1982 г. специального соглашения между США и сообществами. На рубеже 80-х
годов сообщества столкнулись с ростом безработицы и инфляции.

С начала 80-х годов сообщества были заняты главным образом делами,
связанными с преодолением спада и даже стагнации, характерных для
предыдущих лет. В кризисной ситуации 70-х годов, когда в
государствах-членах возникли трудности в производстве и сбыте продукции,
а инфляция и безработица достигли угрожающих размеров, несомненно
затормозился ход интеграции, осложнилось развитие сообществ, хотя
движение и не повернулось вспять.

Жизнь вынуждала сообщества действовать более активно и результативно.
Увеличились взносы государств-членов в единый бюджет сообществ. В 1974
г. был учрежден Фонд европейского регионального развития. В начале 80-х
годов была принята первая региональная программа научно-технического
сотрудничества. В 1984 г. были согласованы меры по реформе общей
аграрной политики. Пришло время для концентрации усилий ЕЭС,
государств-членов на решении проблем, связанных с последовательной и
полной реализацией идей общего рынка, изложенных еще в Римских
договорах. В новой обстановке развернулась работа по подготовке
программы формирования единого рынка. В середине 80-х годов появилась
даже «Белая книга о создании внутреннего рынка». Все эти и подобные им
меры повышали авторитет сообществ, способствовали подъему интеграции на
новую, более высокую ступень.

В развитии сообществ в 80-е годы в основном доминировал прагматизм. Он
побеждал каждый раз, когда радикальные идеи, получавшие ускорение на
гребне волны достигаемых результатов, сталкивались с конкретной
политикой, проводившейся как государствами-членами, так и самими
сообществами. Наглядным примером стали разработка и подписание Единого
европейского акта, значение которого можно с полным основанием
сопоставить с принятием в странах новой редакции конституции,
посредством которой проводится самый серьезный пересмотр
государственного строя.

Предварительно следует отметить, что незадолго до принятия Единого
европейского акта, в феврале 1984 г., Европарламент подавляющим
большинством голосов принял проект Договора о европейском союзе. Этот
документ, сыгравший немаловажную роль в развитии идей интеграции,
отразил итоги работы довольно большой группы депутатов Европарламента,
задавшихся целью вдохнуть новую жизнь в сообщества. Инициатором работы
был один из активнейших поборников еврофедерализма итальянец А.
Спинелли.

Для группы А. Спинелли основной мотивацией подготовки нового договора
стали первые прямые выборы в Енропарламент. Посчитав, что активное
участие населения в этих выборах можно толковать как его готовность
поддержать серьезные реформы в рамках сообществ, включая пересмотр
учредительных договоров, А. Спинелли со своими коллегами приступил к
подготовке проекта обновленного интеграционного союза. Подразумевалось,
что этот союз будет создан на базе существующих сообществ и что в полной
мере будет использована их институционная система и правопорядок. Союз
должен был отличаться от сообществ более объемными полномочиями и
усиленным централизмом, явно ослаблявшим позиции государств-членов.
Группа Спинелли не испытывала той боязни, которая была характерна для
государственных деятелей, старавшихся ограничивать власть брюссельской
бюрократии. Вместе с тем в проекте нового договора имелась
категорическая и достаточно четкая запись о принципе субсидиарное™,
трактовавшемся таким образом, что союз должен быть наделен только теми
полномочиями, которые он способен осуществлять более эффективно, чем
отдельное государство-член.

Несмотря на то что проект Спинелли не был реализован Европар-ламентом,
он сыграл немаловажную роль в возрождении активности и повышении роли
сообществ в начале 80-х годов. Проект Договора о Европейском союзе
соответствовал атмосфере поисков новых путей развития сообществ и занял
свое место в истории европейской интеграции наряду с другими документами
такого рода (предложениями Геншера–Коломбо, Штутгартской декларацией
1983 г., документами встречи на высшем уровне в Фонтенбло). Так
созревали предпосылки для принятия Единого европейского акта.

Если подвести итоги предварительных договоренностей, то в самом общем
виде они сводятся к трем положениям. Во-первых, речь шла о том, чтобы
«запустить» программу создания единого рынка. Во-вторых, нужно было
повысить эффективность процесса принятия решений в системе сообществ.
В-третьих, требовалось расширить компетенцию сообществ. Уже на встрече
на высшем уровне в Милане (июнь 1985 г.), вопреки оппозиционным
настроениям руководителей Великобритании, Дании и Греции, подавляющее
большинство лидеров государств-членов высказалось за созыв специальной
межправительственной конференции в целях пересмотра Римских договоров
1957 г.

Такой твердый подход в основном предопределил содержание нового договора
– Единого европейского акта, который был подписан 17 и 28 февраля 1986
г. по итогам Межправительственной конференции, состоявшейся,
соответственно, в Люксембурге и Гааге, всеми двенадцатью государствами –
членами сообществ. Ратификация, однако, заняла больше времени, чем
ожидалось.

В одиннадцати государствах она не вызывала проблем, но в Ирландии
произошла задержка. Верховный суд этой страны пришел к выводу, что
положения Акта расходятся с конституцией Ирландии (в частности, по
вопросу о суверенитете). Поэтому понадобился референдум, позволяющий
внести поправку в конституцию и, как следствие, ратифицировать Акт.

Подобно учредительным договорам Единый европейский акт – это объемный,
детальный документ, характеризующийся высокой правовой культурой и
отвечающий строгим требованиям законодательной техники. Хотя число
статей в нем невелико – их 34, подавляющее большинство из них касаются
не одной, а нескольких статей учредительных договоров. Последние либо
изменяются, либо дополняются статьями Единого европейского акта.
Одновременно с подписанием Акта конференция представителей
государств-членов приняла Заключительный акт, охватывающий 20 заявлений
и иных подобных документов.

Если сегодня попытаться дать оценку Единого европейского акта, то она
будет неоднозначной. С одной стороны, в нем нашли отражение идеи
кардинального расширения пределов интеграции. Стороны, подписавшие акт,
уже в преамбуле заявили не менее чем о решимости преобразовать
совокупность своих отношений в Европейский союз. Этот союз замышлялся на
основе, во-первых, сообществ, функционирующих в соответствии с их
собственными правилами, и, во-вторых, некоей системы европейского
внешнеполитического сотрудничества государств-членов, поставивших свои
подписи под Актом. Европейский союз должен быть наделен компетенцией,
необходимой для его функционирования. Более гармоничное функционирование
сообществ ставилось в прямую зависимость от возможностей,
предоставленных органам Союза для реализации своих полномочий.

В целом Акт был призван осуществлять идею европейского единства на новом
этапе интеграции. Как сказано в его статье 1, «цель европейских
сообществ и Европейского политического сотрудничества состоит в том,
чтобы способствовать сообща реальному продвижению к европейскому
единству». Учредительные договоры изменялись и дополнялись с тем, чтобы
распространить компетенцию на новые сферы интеграции и сделать более
эффективным механизм управления. Немалые надежды связывались с
материализацией Европейского политического сотрудничества (ЕПС).

Вместе с тем со временем особенно отчетливо стало проявляться
расхождение между декларированными намерениями Единого европейского акта
и его реальными результатами. Многие важные положения Акта остались лишь
намерениями, не перешедшими в практические дела, а кардинальный замысел
превратился в осторожную реформу. Впрочем, именно таким путем и шел
процесс интеграции в Западной Европе.

Характерно, что раздел 3 Акта «Положения о европейском сотрудничестве в
области внешней политики» ориентирует государства-члены прежде всего на
взаимную информацию, координацию, консультации, сближение позиций. Речь
идет о закреплении форм и методов сотрудничества, практиковавшихся до
принятия Акта.

«Высокие Договаривающиеся Стороны, – сказано в статье 30 Акта, – являясь
участниками Европейских сообществ, стремятся сообща формулировать и
осуществлять европейскую внешнюю политику». Они обязывались
информировать и консультировать друг друга по любому вопросу внешней
политики, представляющему общий интерес, с целью добиться, чтобы их
совместное влияние обеспечивалось наиболее эффективно путем координации,
сближения позиций и осуществления совместных действий. Согласованные
общие позиции должны были стать ориентиром для формирования политики
участников сотрудничества. Особо оговаривалось, однако, что это
сотрудничество – не замкнутая система. Ничто не должно препятствовать
установлению более тесного сотрудничества в области безопасности между
участниками Западноевропейского союза и НАТО.

Сравнительно быстрое продвижение западноевропейских стран по пути
экономической интеграции ободряло тех лидеров, которые стремились
добиться схожих результатов в сфере политического сотрудничества. Это
обстоятельство поясняет причины того большого внимания, которое
уделяется в Акте Европейскому политическому сотрудничеству. О таком
сотрудничестве как о состоявшемся факте несколько раз говорится в разных
статьях Акта. В этом отношении, однако, Акт не содержит абсолютно новых
идей, а во многом развивает то, что было завялено еще в Штутгартской
декларации 1983 г. ЕПС было оформлено как комплекс мероприятий и
органов, в который вошли: а) периодические встречи министров иностранных
дел с участием члена комиссии, занимающегося внешнеполитическими
вопросами; б) рассмотрение Европарламентом вопросов политического
сотрудничества; в) деятельность Политического комитета, состоящего из
политических директоров министерств иностранных дел; г) Европейская
группа по согласованию действий под руководством Политического комитета;
д) рабочие группы, создаваемые Политическим комитетом; е) Секретариат:
ж) сотрудничество между представителями стран – участниц сотрудничества
в третьих странах и международных организациях. Руководство ЕПС
осуществлялось поочередно. Председатель Совета в течение срока своих
полномочий должен был одновременно стоять во главе ЕПС.

Если подходить к системе ЕПС с позиций развития наднациональных черт в
построении сообществ, то следует сразу же подчеркнуть, что в этой
системе исходным принципом был консенсус. В Едином европейском акте-по
этому п-оводу есть два важных положения. Во-первых-, установлено,
что-страны-участницы будут стремиться избегать любых действий, которые
ослабляют их эффективность как объединенной силы в международных
отношениях или в рамках международных организаций (п. 2 «d» ст. 30).
Во-вторых, они обязывались воздерживаться, насколько это возможно, от
противодействия выработке консенсуса и принятию совместных мер на его
основе (п. 3 «с» ст. 30). Впрочем, о консенсусе также говорилось в
достаточно осторожных и обтекаемых выражениях.

Как видно, коренных сдвигов во внешнеполитическом сотрудничестве не
произошло. Здесь интересы государств-членов не только не совпадали по
всем позициям, но и порой резко расходились, сужая тем самым возможности
совместных выступлений. Значит ли это, что торжественное заявление о
том, что целью европейских сообществ и Европейского политического
сотрудничества является совместное содействие реальному продвижению к
европейскому единству (ст. 1), вообще оказалось громкой, но пустой
фразой? Такая оценка была бы иной крайностью. Не говоря уже о том, что
закрепление форм и методов ЕПС было хотя и небольшим, но все же шагом
вперед, роль сообществ в интеграционном процессе, понимаемом все более
широко, бесспорно возрастала.

Наиболее существенные изменения и дополнения в учредительные договоры
были внесены Единым европейским актом в той части, которая касалась сфер
деятельности сообществ и полномочий их институтов. Именно эти поправки
дали основание для рассуждений о «конституционном переустройстве»
сообществ, усилении федералистских начал в их организации и
деятельности. Да и по своему объему разделы, относящиеся собственно к
сообществам, намного превышают раздел о политическом сотрудничестве.

Реформы организации и деятельности сообществ заметно усиливали их
наднациональные черты. Государства-члены были согласны передать
сообществам ряд функций и, соответственно, полномочий, которые раньше
традиционно рассматривались как необходимые признаки суверенитета каждой
отдельно взятой страны. Суть реформы наиболее рельефно проявилась в двух
направлениях. Прежде всего, были раздвинуты пределы активности
сообществ, которые получили возможность действовать в новых и очень
важных сферах.

Но этим дело не ограничивалось. Не менее важным было наделение
институтов сообществ дополнительными полномочиями.

Самое главное в Едином европейском акте состоит в обязательствах
участников завершить формирование единого рынка. В Акте дано определение
этого рынка как не имеющей общих границ территории, в рамках которой
обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов. В
статье 13 установлен срок завершения программы создания этого рынка:
«Сообщество принимает меры для постепенного создания внутреннего рынка к
31 декабря 1992 г.». Нельзя, однако, не сказать о том, что в декларации,
приложенной к Акту, содержится оговорка, в соответствии с которой
установление этой даты не имеет юридической силы. Разъяснялось, что
страны-участницы хотели тем самым выразить свою политическую волю.

Единый европейский акт существенно дополнил Договор о ЕЭС, введя в него
разд. V «Экономическое и социальное сплочение». Деятельность в этой
области была нацелена на стимулирование гармоничного развития ЕЭС в
целом. Особое внимание обращалось на сокращение разрыва между различными
регионами и отставания регионов, находящихся в наименее благоприятных
условиях. Было установлено, что ЕЭС должно стремиться к достижению своих
целей, используя структурные фонды (секция гарантий Европейского фонда
ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, Европейский
социальный фонд, Европейский фонд регионального развития), Европейский
инвестиционный банк и другие финансовые инструменты. Было установлено
далее, что Европейский фонд регионального развития призван вносить вклад
в устранение основных региональных диспропорций в Сообществе путем
участия в развитии или в структурной перестройке регионов, отстающих в
развитии, и в конверсии индустриальных районов, находящихся в упадке.

Если экономические аспекты сплочения, как правило, не вызывали особых
расхождений во мнениях, то социальные аспекты сразу лее стали камнем
преткновения в отношениях между сообществами и некоторыми странами.
Премьер-министр Великобритании М. Тэтчер, в принципе никогда не
являвшаяся горячим сторонником сильного сообщества, сосредоточила огонь
своей критики в первую очередь на попытках разработать и принять
Социальную хартию. От имени своего правительства она категорически
возражала против предоставления работникам права использовать
преимущества единого рынка, в том числе права на равную заработную
плату, пенсионное обеспечение, свободное передвижение в рамках
сообществ.

Существенным изменением Договора о ЕЭС стало также включение в его текст
новой главы «Сотрудничество в экономической и валютной политике
(Экономический и валютный союз)». Эта глава вошла в часть 3 раздела II
Договора. Единый европейский акт тем самым поддержал развитие
Европейской валютной системы и становление ЭКЮ.

Нововведением, сыгравшим впоследствии немаловажную роль в развитии ЕЭС,
стали положения Единого европейского акта о социальной политике.
Государства-члены объявили, что они будут уделять особое внимание
повышению безопасности и улучшению здоровья трудящихся, прежде всего
там, где непосредственно осуществляется трудовая деятельность, и ставят
своей целью сближение условий труда на основе уже достигнутого прогресса
(ст. 21). Однако эти общие положения не были развернуты. Осторожность
подхода проявилась, в частности, в том, что Совет получил право по
предложению Комиссии, в сотрудничестве с Европейским парламентом и после
консультаций с Экономическим и социальным комитетом, принимая решения
квалифицированным большинством, устанавливать посредством директив
минимальные требования, которые должны были выполняться постепенно, с
учетом условий в каждом государстве-члене.

Договор о ЕЭС был, далее, дополнен разд. VI «Исследования и
технологическое развитие». Сообщество поставило перед собой цель
укрепить научную и технологическую базу европейской промышленности и
способствовать повышению ее международной конкурентоспособности. И в
этой сфере определяющее значение имели интересы формирования и
укрепления единого рынка, что прямо подчеркивалось в Акте.

Единый европейский акт не обошел стороной проблемы, связанные с охраной
окружающей среды. Эти проблемы все больше волнуют и тревожат
человечество. Деятельность Сообщества в отношении окружающей среды
должна быть направлена на достижение трех главных целей: 1) сохранять,
защищать и улучшать качество окружающей среды; 2) вносить вклад в защиту
здоровья людей; 3) добиваться разумного и рационального использования
природных ресурсов.

Единый европейский акт легитимизировал новый институт сообществ –
Европейский совет, занявший самое высокое положение в системе управления
сообществами. Фактически это было официальным признанием,
конституированием постоянных встреч на высшем уровне, проводившихся на
практике с 1974 г. Впервые с предложением регулярно проводить такие
встречи выступил президент Франции Жискар Д’Эстен, считавший личные
встречи первых лиц государств-членов необходимым условием успешного и
быстрого решения наиболее важных и актуальных проблем развития
сообществ, равно как и обсуждения принципиальных вопросов европейской и
мировой политики. Эти встречи первоначально действительно ограничивались
только главами государств и правительств. На них не приглашался даже
председатель Комиссии европейских сообществ.

Вскоре, однако, председатель Комиссии настоял на своем участии во
встречах на высшем уровне. Кроме того, от государств-членов на эти
встречи стали регулярно приглашаться министры иностранных дел.
Официальное положение занял руководитель Секретариата, ответственный за
ведение протокола, за оформление решений, принятых лидерами
стран-участниц. Встречи на высшем уровне стали проводиться, как правило,
не реже чем три раза в год.

Единый европейский акт определил состав Европейского совета таким
образом, что выделил два уровня его участников: Европейский совет
включает руководителей государств и правительств государств-членов и
председателя Комиссии европейских сообществ. Им оказывают содействие
министры иностранных дел и один из членов Комиссии. Число заседаний
Европейского совета было сокращено: он стал собираться дважды в год,
каждый раз после истечения шестимесячного срока председательствования
очередной страны.

Еще одним новым институтом стал Суд первой инстанции. Его появление
объясняется прежде всего перегруженностью главного и до тех пор
единственного судебного учреждения в системе сообществ – Суда
европейских сообществ. В Суд первой инстанции было перенесено в основном
рассмотрение трудовых и административных споров, в которых выступают на
одной стороне служащие институтов и других органов сообществ, а на
другой – учреждения сообществ.

Обращаясь к проблемам развития Европарламента, следует отметить
закрепление в Едином европейском акте «процедуры сотрудничества». Она
отразила известное повышение роли Европарламента в системе институтов
сообществ, его более активное включение в процесс принятия решений.
Однако значение процедуры сотрудничества не надо преувеличивать. Речь
шла о том, что в тех случаях, когда в соответствии с Актом Совет должен
взаимодействовать с Европар-ламентом, при принятии решений нужно
соблюдать определенные правила, касающиеся последовательности действий,
сроков и взаимоотношений обоих институтов. Но тем не менее предпринятые
шаги не следует и недооценивать. Удельный вес Европарламента в системе
институтов сообществ возрастал. Произошла определенная переориентация
развития институционной системы сообществ.

Самое главное, что было сделано в механизме управления сообществами, –
это подчеркнута важность и подтвержден принцип принятия решений в Совете
большинством голосов. В ряд статей Договора о ЕЭС были внесены
формулировки типа: «Совет, принимает решения квалифицированным
большинством» (ст. 49, 56, 57, 149). Акт уточнил критерии, определяющие
такой порядок голосования. Одновременно были оговорены условия, при
которых для принятия решения Советом требовалось единогласие его членов.

Принцип единогласия при принятии решений не был окончательно устранен и
тогда, когда могло происходить голосование по принципу большинства.
Положения Люксембургского протокола 1966 г. отнюдь не утратили силу. В
случае, если проект решения в Совете существенно затрагивал интересы
одного или нескольких государств-членов, решение могло откладываться до
тех пор, пока участники заседания не придут к консенсусу. Известная
непоследовательность и противоречивость были заложены, как видно, в
самом подходе к принципу принятия решений. Отсюда и незначительность
«сухого остатка» от достаточно продолжительного, нелегкого переговорного
процесса, предшествующего подписанию Акта.

Разработка и принятие Единого европейского акта показали, что
государства – члены сообществ выходят за рамки чисто экономической
интеграции и стремятся координировать свои действия, вырабатывать общую
политику в сфере международных отношений и внешней политики. Трудно
точно определить взаимосвязь экономической интеграции и политического
сотрудничества. Можно только с уверенностью сказать, что формирование
общего рынка во многом предопределяет внешнюю политику государств –
членов сообществ. Но не более того.

Проводить знак тождества между сотрудничеством государств в двух имеющих
немаловажную специфику сферах – экономике и внешней политике – было бы
по меньшей мере неосторожно. Становление и развитие политических союзов,
как свидетельствует история, вряд ли протекает по тем же канонам,
которые применяются в экономических союзах. Несмотря на имеющееся
сходство институтов и процедур, можно найти много различий, и при том
существенных. Европейское политическое сотрудничество – это скорее не
жесткая система связей и отношений, а координационный и согласи-тельный
механизм по внешнеполитическим проблемам. Временами можно наблюдать
процессы упрочения союза, но иной раз за этим следует откат,
проявляющийся в несогласованных акциях государств-членов, как это было,
например, в период югославского процесса на рубеже 90-х годов.

Можно выделить в качестве отдельного этапа развития сообществ конец 80-х
– начало 90-х годов, когда сообщества не только оправились от недугов
кризисных лет, но и приобрели «второе дыхание». Достигнутое позволило
сформулировать далеко идущую цель – «Европа без границ». Намеченная
программа мер предусматривала прежде всего завершение формирования
внутреннего рынка, что затрагивало практически все направления политики
сообществ.

Политика экономического выравнивания в эти годы вышла на первый план. В
ней можно выделить пять направлений. Во-первых, увеличивалась финансовая
помощь для подъема отсталых регионов. Во-вторых, принимались меры по
ускоренному развитию отстающих промышленных регионов. В-третьих,
разрабатывались и осуществлялись меры, направленные на преодоление
безработицы. В-четвертых, были объявлены программы включения молодежи в
трудовую жизнь. И в-пятых, уделялось много внимания обновлению
технологии и перестройке структуры производства в сельском и лесном
хозяйстве с учетом новых требований, а также развитию сельских регионов.

Новый, более сложный и ответственный этап развития сообществ закономерно
должен был найти отражение в сфере правового регулирования. Это
подразумевалось само собой, ибо необходимо было оформить и закрепить
увеличившуюся «территорию интеграции», включив в нее дополнительные
участки. Но важно другое: интересы формирования единого внутреннего
рынка, достижение установленных рубежей к 1992 г. требовали более
совершенных, отлаженных и эффективных юридических инструментов. С одной
стороны, надо было уделять больше внимания содержанию правовых актов,
особенно четкому определению прав и обязанностей, а с другой – как
никогда актуальной стала проблема реализации права сообществ, что в свою
очередь обусловливало заботу об укреплении соответствующих механизмов.

Право сообществ и раньше было трудно упрекнуть в статичности. Оно
постоянно развивалось, расширялись пределы его действия. Но теперь стало
необходимым регулировать многие новые стороны формирования внутреннего
рынка, действия участников отношений, складывающихся на этом рынке, в
том числе физических и юридических лиц.

Еще одно изменение обозначилось в соотношении материального и
процессуального права. Институты сообществ стали уделять явно больше
внимания процессуальной стороне дела. Это, видимо, обусловливалось
стремлением государств-членов к созданию определенных гарантий против
принятия решений, отражающих частные или преходящие интересы. Рост
массива процессуальных норм как бы продолжил заложенную в Римских
договорах тенденцию. Он коснулся не только специальных процессуальных
актов, но и главным образом общих установлений.

VII. ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

Маастрихтский договор

90-е годы открыли новый этап развития сообществ. В сфере экономической
интеграции были достигнуты результаты, которые в целом можно
охарактеризовать как позитивные, подтверждающие обоснованность и
перспективность избранного курса. Простое сопоставление с серединой 80-х
годов подтверждает этот вывод. Единый рынок, вызывавший вначале столько
споров и разногласий, в основном состоялся, к концу 1992 г. отпали
административные и технические барьеры, прежде препятствовавшие
свободному движению товаров, лиц, услуг и капиталов между государствами
– членами сообществ. На этой основе заметно укрепилась экономическая
стабильность сообществ, что создавало условия для их дальнейшего
развития. Вместе с тем в ряде сфер интеграции стала ощущаться
потребность в более тесной связи экономических и политических факторов.
В целом создавались предпосылки для того, чтобы поднять интеграцию на
новый, более высокий уровень.

Бесспорно, далеко не все интеграционные процессы шли гладко, без
осложнений. Это проявлялось в различии подходов государств-членов к
определению приоритетов в политике сообществ, темпов и способов ее
реализации. На ходе интеграции сказывались неодинаковые возможности
стран, их разделение на богатых и бедных, нуждавшихся в помощи
сообществ. Нельзя было игнорировать противодействие оппозиционно
настроенных политических кругов в отдельных странах, как, например, в
Великобритании. Но понимание того, что потенциал интеграции нужно
использовать во все более полном объеме, стало преобладающим в
правительственных кругах западноевропейских стран. Задержки в пути не
только были бы потерей времени, но и означали бы проигрыш в конкуренции,
развернувшейся в мире.

Суть нового витка интеграции состояла в том, чтобы по возможности
преодолеть отрыв, обособленность решения экономических проблем от всех
остальных, дополнить взаимодействие государств-членов в проведении
«общих политик» (валютной, экономической, сельскохозяйственной,
торговой, социальной политики и др.) более тесным сотрудничеством в
сфере международных отношений, создания системы безопасности и в борьбе
с преступностью. До сих пор экономическая интеграция и другие сферы
сотрудничества государств – членов сообществ были организационно
обособлены. Это становилось тем более заметно, что сообщества стали все
активнее выступать на международной арене. Прежний отрыв экономических
интеграционных процессов от сотрудничества в сфере внешней политики, не
игравший заметной роли на предыдущих этапах развития сообществ, стал
сказываться все ощутимее. Он серьезно занижал эффективность
дипломатических акций сообществ. Идея реформы витала в воздухе и здесь.
Кстати, Единый европейский акт особо оговаривал, что через пять лет
после его вступления в силу государства-члены должны изучить вопрос о
необходимости пересмотра раздела III «Положения о Европейском
сотрудничестве в области внешней политики» (п. 12 ст. 30).

Обновление сообществ облегчалось тем, что стала более слаженной и
эффективной деятельность институтов и других органов сообществ. При всех
своих недостатках и слабостях они продемонстрировали способность решать
самые серьезные проблемы интеграции, находить должную меру
самостоятельности в сочетании с должным пониманием роли и отведенного им
места в процессе принятия решений. Правовая система сообществ постоянно
пополнялась новыми пластами регулирования интеграционных процессов.
Никого уже не удивляло, что учредительные договоры не только в обиходе,
на языке чиновничества, но и в преподавании, в программах юридических
факультетов именовались конституцией сообществ, а некоторые другие акты
– законами сообществ или, как минимум, законодательными актами.

Разумеется, как институционная, так и правовая система сообществ в свою
очередь нуждались в реформе. Единый европейский акт, на который в свое
время возлагались немалые надежды, носил в значительной мере переходный
характер и не мог стать правовой базой далеко идущих преобразований.
Наверное, по этой причине он расценивался в странах, состоявших в
сообществах, далеко не одинаково. Более осторожные политики были им в
общем довольны, а настроенные радикальнее считали, что он не выполнил
своего назначения и остался нереализованным. Если судить «со стороны»,
то можно сказать, что, располагая большим потенциалом, этот документ в
полной мере так и не заработал, хотя и остался своего рода инспиратором
грядущего обновления сообществ.

Дальнейшее развертывание интеграционных процессов на прежней правовой
базе явно затруднилось. Нужно было внести ряд важных изменений и
дополнений как в учредительные договоры, так и во всю правовую систему
сообществ. Среди неотложных дел находилась разработка новых правовых
актов, касающихся введения единой валюты, развития механизма
экономического и валютного союза, единой социальной политики.
Требовалось также дальнейшее продвижение вперед в реализации политики
сближения правовых систем государств – членов сообществ.

Актуальными стали проблемы расширения сотрудничества в сфере внешней
политики и политики безопасности. Страны Западной Европы все больше
осознавали свою роль в развитии событий на континенте и во всем мире,
которая заметно усиливалась, когда они выступали совместно на основе
заранее разработанных и согласованных установок. Это было тем более
актуально, что в 80-е годы и в начале 90-х годов в Европе и в других
регионах земного шара произошли кардинальные перемены, круто изменившие
международную обстановку. Достаточно сослаться на разрушение социализма
на востоке континента. Это повлекло за собой ликвидацию СЭВ, Организации
Варшавского Договора, распад СССР. Еще одним серьезнейшим изменением в
Европе стало воссоединение Германии. В этих условиях усилилась
потребность в том, чтобы сообщества все чаще выступали как отдельная,
самостоятельная сила на международной сцене.

Еще в начале 1990 г. лидеры Германии и Франции – Коль и Миттеран –
выступили с новой и при том весьма значительной инициативой. Если судить
по внешней стороне дела, то они были озабочены идеей укрепления
легитимности сообществ. Но в действительности речь шла о том, чтобы
найти новые пути активизации их деятельности, причем не только в сфере
экономики, но и во внешней политике и в области европейской
безопасности. На двух конференциях министров иностранных дел государств
– членов сообществ, состоявшихся вслед за франко-германской инициативой,
были выдвинуты предложения о созыве двух межправительственных
конференций. Одна из них должна была рассмотреть вопрос о политическом
союзе, а другая – об экономическом и валютном союзе. Обе конференции
начали работать одновременно с декабря 1990 г. Подготовительная работа
велась на уровне министров и экспертов. Широко использовались
разработки, сделанные в Комиссии, в первую очередь доклад Делора и
проект Устава Европейской системы центральных банков и Европейского
центрального банка, датированные

1989 г. При разработке проекта документа о политическом союзе за основу
был взят меморандум, составленный Комиссией в октябре 1990 г.

Подготовительная работа заняла относительно немного времени, но по
своему характеру была напряженной и полной разных осложнений. Различия в
позициях участников проявились по многим вопросам, и прежде всего по
вопросам, касавшимся объема совместной внешней политики, закрепления за
будущим Европейским союзом компетенции в сфере безопасности и обороны.
Долго не удавалось договориться о критериях готовности стран-участниц к
введению единой валюты. Много споров было по вопросам расширения
компетенции Европарламента, принятия решений в Совете министров на
основе квалифицированного большинства. Трудно перечислить многочисленные
переговоры, согласования, консультации и неформальные встречи на самых
различных уровнях, в ходе которых обсуждались и преодолевались
противоречия, вырабатывались компромиссы и достигалось согласие.

Рассмотрение подготовленного таким образом договора стало главным
вопросом на специально созванном заседании Европейского совета.
Заседание состоялось 9–10 декабря 1991 г. в Маастрихте – одном из
небольших провинциальных южных городков Голландии. Проект был в принципе
одобрен главами государств и правительств всех двенадцати стран,
входящих в сообщества. Официальное наименование документа – «Договор о
Европейском союзе», но по месту своего рождения он чаще всего называется
Маастрихтским договором. Так малоизвестный до того городок вошел в
историю современности: его именем обозначена одна из важнейших вех во
всем процессе интеграции и особенно в развитии европейских сообществ и
Европейского союза.

Договор о Европейском союзе продолжил традицию учредительных договоров и
Единого европейского акта. Это объемный документ, охватывающий широкий
круг вопросов. С точки зрения юридической техники он хорошо отработан,
его нормы, как правило, четко, полно и недвусмысленно определяют правила
поведения участников регулируемых отношений.

Под общим наименованием «Договор о Европейском союзе» сведены воедино
несколько блоков, многие из которых по своей значимости вполне могли бы
быть предметом отдельных документов. В Договоре – семь разделов. В
разделе I «Общие условия» провозглашается учреждение Европейского союза,
определяются его главные цели, принципы построения. Наиболее весомым по
содержанию является раздел II «Положения, изменяющие Договор,
учреждающий Европейское экономическое сообщество, с целью учреждения
Европейского сообщества». В этом разделе уточнены основные направления
деятельности Сообщества, закреплена его обновленная институционная
система, установлено гражданство Европейского союза, подвергнуты
существенной модернизации положения о «политиках» Сообщества, в том
числе об экономической и валютной политике, включая механизмы их
реализации. Вслед за разделом II, выделяющимся, соответственно, своими
размерами, идут разделы о поправках в другие два учредительных договора:
раздел III «Положения, дополняющие Договор, учреждающий Европейское
объединение угля и стали» и раздел IV «Положения, дополняющие Договор,
учреждающий Европейское сообщество по атомной энергии».

Новые направления интеграции, ознаменовавшие учреждение Европейского
союза, изложены в двух последующих разделах. Это – раздел V «Положения
об общей внешней политике и политике безопасности» и раздел VI
«Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел».
Договор о Европейском союзе завершается разделом VII «Заключительные
положения».

Не только для людей, не посвященных в тонкости составления
международно-правовых документов, но и, пожалуй, для квалифицированных
юристов Маастрихтский договор весьма непривычен и сложен для понимания.
Интерпретация многих его положений предполагает обращение к другим
правовым актам, в особенности к Парижскому и Римским учредительным
договорам. Принципы декларируются не только в «Общих условиях», но и в
других разделах Договора. Его особенность состоит, далее, в том, что
много важного и актуального содержится в многочисленных приложениях к
основному тексту.

Договор о Европейском союзе – объемный документ, содержащий обстоятельно
разработанные, детализированные статьи. Но чтобы уточнить его положения
и создать хорошо работающий механизм реализации, Договор сопровождается
дополнительными документами. В их числе 10 протоколов, 8 деклараций и
одно соглашение. К числу наиболее важных протоколов можно отнести
Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского
центрального банка, Протокол об Уставе Европейского валютного института,
Протокол об Экономическом и социальном комитете и Комитете регионов, а
также Протокол о переходе к третьему этапу развития Экономического и
валютного союза. Фактически подобные протоколы являются соглашениями
участников по принципиальным вопросам дальнейшего развертывания
экономической интеграции в рамках Европейского союза.

Декларации, приложенные к Маастрихтскому договору, имеют более общий
характер, чем протоколы. Не все декларации по содержанию равноценны, но
все необходимы, с одной стороны, в качестве добавления к статьям и их
«привязки» к другим актам, а с другой – для решения важных вопросов,
возникающих в процессе функционирования Европейского союза. Особо
следует выделить декларации общеэкономического характера: Декларацию о
гражданстве государства-члена; Декларацию о Европейском фонде развития;
Декларацию о роли национальных парламентов в Европейском союзе;
Декларацию о Западноевропейском союзе; Декларацию о праве доступа к
информации. Экономическую нагрузку несет только одна Декларация о
валютном сотрудничестве со странами, не входящими в Сообщество.

После принципиального одобрения Договора на декабрьском саммите 1991 г.
в Маастрихте потребовалось около двух месяцев для окончательной
доработки текста Договора. Доработка носила не только редакционный
характер. По ряду положений были составлены различные варианты
формулировок, выбор одной из которых имел принципиальное значение для
определения не только направлений и этапов развития, но и сущности
Европейского союза. В первой же статье предстояло либо оставить
положение о том, что целью Союза является федерация, либо заменить его
расплывчатой и неопределенной фразой о все более тесном союзе народов
Европы. В следующей статье нужно было высказаться за безоговорочное
введение единой валюты либо допустить другие решения вопроса, в
частности, параллельное хождение как ЭКЮ так и других валют.

Согласование окончательного текста завершилось его подписанием 7 февраля
1992 г. После этого был открыт процесс ратификации Договора в
парламентах государств-членов. Было установлено, что если ратификация
завершится в течение 1992 г., то Договор вступит в силу с 1 января 1993
г. Эта дата была определена не случайно: к началу 1993 г. должно было
быть полностью завершено формирование единого внутреннего рынка 12
государств. Впрочем, был предусмотрен и запасной вариант на тот случай,
если ратификация заняла бы больше времени: Договор считался бы
действительным через месяц после вручения депозитарию последней
ратификационной грамоты.

Процесс ратификации Маастрихтского договора в странах-участницах шел
неодинаково. В одних странах – Италии, Испании, Португалии, Греции,
Голландии, Бельгии и Люксембурге – Договор сразу же был одобрен в
парламентах, причем каждый раз очевидным большинством голосов. Во
Франции и Ирландии в соответствии-с их конституциями Договор прошел
через референдумы, и, кстати, во Франции перевес голосов в пользу
Договора оказался незначительным. В Германии и бундестаг, и бундесрат
решительно поддержали Договор. Соответственно были внесены изменения в
конституцию страны. Однако в Конституционный суд была внесена жалоба на
то, что якобы Договор неправомерно переносит полномочия бундестага на
Европейский союз. Своим решением Конституционный суд Германии
подтвердил, что Положения Договора не нарушают Основной закон 1949 г.
Вместе с тем он признал, что в ряде случаев Основной закон накладывает
определенные ограничения, касающиеся участия Германии в Договоре.

В других странах Маастрихтский договор был встречен значительно более
настороженно, если не сказать больше. Пожалуй, ни один другой
учредительный договор не сталкивался на этапе ратификации со столь
серьезными трудностями, грозившими порой самому существованию этого
документа. В Великобритании, где у интеграции вообще, а у Маастрихтского
договора в особенности имеется много противников, ратификация в
парламенте была на пороге срыва и только решительная позиция
правительства, связавшего ее исход с вопросом о доверии, привела к
успешному голосованию. В Дании парламент было проголосовал «за», но
последовавший затем референдум первоначально дал отрицательный
результат, хотя и с минимальным перевесом голосов (50,1%). Только
позднее, после того как на саммите в Эдинбурге (12 декабря 1992 г.)
другие страны пошли на серьезные уступки датчанам, их мнение удалось
изменить. Уступки были закреплены в особом «Протоколе о некоторых
положениях, относящихся к Дании». Протокол предусмотрел изъятие в
отношении этой страны двух важных положений Договора, подвергшихся
наиболее резкой критике: во-первых, Дания получила возможность
отказаться от участия в третьем этапе Экономического и валютного союза,
а во-вторых, при проведении совместной оборонительной политики она
сохраняла всего лишь статус наблюдателя. Повторный референдум сказал
«да» Маастрихтскому договору.

Маастрихтский договор не отменяет и не заменяет Парижский договор 1951
г. и оба Римских договора 1957 г. Таково же его соотношение с Единым
европейским актом 1986 г. Формально он создает новую структуру –
Европейский союз и одновременно вносит изменения и дополнения в
учредительные договоры (о ЕОУС, ЕЭС и Евратоме). Все три договора не
отменяются, а в основном сохраняют силу. Теоретически нельзя исключить
ситуацию, при которой для отдельных стран, не присоединившихся к тем или
иным положениям Маастрихтского договора, продолжали бы действовать в
прежней редакции нормы учредительных договоров и, следовательно, могли
бы сосуществовать несовпадающие правовые режимы на конкретных участках
интеграции.

Вместе с тем Маастрихтский договор сыграл очень важную роль в развитии
интеграции в Европе. Сами его авторы не поскупились на лестные слова в
адрес Договора. В первой же статье говорится о том, что он «знаменует
собой новый этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза
народов Европы, в котором принимаемые решения направлены на наиболее
полное удовлетворение потребностей граждан» (ст. «А»). Однако одними
декларациями Договор не ограничился. В нем содержатся положения, многие
из которых носят весьма конструктивный характер. Собственно говоря,
они-то и продвигали дело вперед.

Об этом наглядно говорит содержание Маастрихтского договора. Общие
положения занимают в нем мало места. Главное внимание уделяется
нововведениям. При этом Римский договор 1957 г. о ЕЭС изменяется
настолько существенно, что в Договоре прежнее наименование Сообщества –
Европейское экономическое сообщество заменяется на просто Европейское
сообщество. Тем самым обращается внимание на то, что становится иным сам
подход к ЕЭС и его назначению. Уже некоторое время назад, еще до
подписания Маастрихтского договора, ЕЭС стало именоваться Европейским
сообществом не только потому, что оно является главным, ведущим в
системе сообществ, но и вследствие определенного расширения круга его
задач. Достаточно сказать, что его заметная функция состоит в охране
окружающей среды, а это, строго говоря, относится уже не только к сфере
экономики.

Своими положениями об общей внешней политике и политике безопасности
Маастрихтский договор отразил намерение государств-членов перейти к
более высокому уровню согласования своих действий на международной
арене. Это было сделано несмотря на то что, казалось, накопленный опыт
говорил лишь о неудачах. Даже Европейское политическое сотрудничество,
предусматривавшее всего лишь систематические консультации министров
иностранных дел, так и не заработало. Государства – члены сообществ
продолжали проводить свою внешнюю политику несогласованно, не выделяя и
не защищая общие интересы. Однако события в мире, и особенно на
Европейском континенте, подталкивали эти страны к необходимости активно
выступать сообща. Как было заявлено в Маастрихтском договоре, «Союз
начинает проводить общую внешнюю политику и общую политику безопасности»
(ст. «J»). Как никогда объемно очерчена в Договоре сфера общей внешней
политики и общей политики безопасности.

Нововведением стали также положения о сотрудничестве в сфере правосудия
и внутренних дел, выделенные в отдельный общий раздел. Такое
сотрудничество не предусматривалось ни Парижским (1951), ни Римскими
(1957) договорами, ни последующими документами учредительного характера.
Нельзя сказать, что сотрудничество между судами и полицейскими службами
государств-членов до этого вообще отсутствовало. Оно было и постепенно
развивалось, поскольку жизнь диктовала потребность в нем. Но ни уровень
сотрудничества, ни его масштабы нельзя было считать достаточными.

Речь шла об очень широкой сфере. Необходимо было согласовывать политику
предоставления убежища, правила пересечения границ государств-членов и
иммиграционной политики, включая вопросы борьбы с несанкционированной
иммиграцией. Нуждались в согласовании условия проживания граждан третьих
стран на территории государств-членов, включая восстановление семей и
получение работы по найму. На общем фоне роста преступности, принимавшей
транснациональный характер, развертывания наркобизнеса, резкого усиления
терроризма нуждались в пересмотре организационные формы взаимодействия
полицейских служб государств-членов. Без этого борьба с тяжкими
международными преступлениями не могла бы вестись с должной
эффективностью.

Если выделить самое важное нововведение, то, видимо, надо отметить, что
Маастрихтский договор создал существенные предпосылки – институционные,
правовые, организационные – для укрепления единства в рамках
интеграционных процессов. С известной долей условности можно сказать,
что Договор способствует расширению и углублению профедералистских
тенденций в развитии сообществ и Европейского союза. Правда, Европейский
союз оказался очень далек от того, о чем грезят поборники перехода к
федерализму, хотя само его учреждение означало определенное, но
достаточно осторожное продвижение в этом направлении. Принципиальное
значение, далее, имело закрепление в Договоре института гражданства
Европейского союза, что самым тесным образом связано с признанием
основных прав человека также и «европейскими» правами, которые должны
принадлежать гражданам Союза. Вместе с тем следует подчеркнуть, что идея
политического союза в текст Договора не попала.

Профедералистские тенденции в известной мере подкреплялись не только
общеполитическими статьями, но и немаловажными положениями
Маастрихтского договора, распространяющими данный подход на конкретные
сферы интеграции, в особенности на экономику и социальную сферу. Дело,
таким образом, не ограничивалось декларациями о намерениях.

Договор содержит прежде всего положения, направленные на создание
Экономического и валютного союза, введение единой валюты в рамках
Европейского союза. Установлено, что к 1999 г. такая валюта, получившая
после долгих дискуссий наименование «евро», должна заменить национальные
валюты государств-членов, что в свою очередь явится заключительным
аккордом в становлении Экономического и валютного союза. Стремясь
осуществить Социальную хартию, принятую еще в 1989 г., участники
Маастрихтского договора подписали Соглашение о социальной политике, в
котором поставили перед собой следующие цели: содействие занятости,
улучшение условий жизни и труда, надлежащая социальная защита, диалог
между управлением и трудом, развитие человеческих ресурсов. Соглашение
не распространялось только на Великобританию, которая не поддержала
расширение полномочий Сообщества в этой сфере.

Произошло дальнейшее, и при том значительное, укрепление
организационного единства сообществ. Возвращаясь к переименованию
Европейского экономического сообщества в Европейское сообщество, следует
еще раз сказать о том, что речь шла о выделении главного, ведущего звена
в системе трех сообществ. Следующий шаг привел к тому, что на базе всех
трех сообществ, – а ни одно из них не было упразднено, равно как не
произошло и их слияния, – был учрежден Европейский союз. Хотя в
Маастрихтском договоре сказано, что этот союз учрежден на базе не одних
только сообществ, а дополнен сферами политики и формами сотрудничества в
соответствии с Договором, практически он представляет собой структуру,
объединяющую все три сообщества и реализующую идею их единства.
Характерно, что с учреждением Европейского союза не были созданы новые
институты и другие органы. Как установлено в статье «С» Договора, в
Европейском союзе действует единая институционная система.

Ее развитие также весьма показательно. Прежние институты сохранились, их
сферы деятельности, основные функции и компетенция не подверглись
сколько-нибудь существенному пересмотру. Тем не менее многие институты
стали называться иначе, отражая дух Маастрихтского договора. На своем
заседании 8 ноября 1993 г. Совет европейских сообществ принял решение о
том, чтобы именоваться впредь Советом Европейского союза. Были
переименованы, далее, Комиссия европейских сообществ в Европейскую
комиссию и Палата аудиторов в Европейскую палату аудиторов. Самым важным
шагом в системе управления стало закрепление Европейского совета в
качестве главного, руководящего органа. Как сказано в Маастрихтском
договоре, Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс
для развития и определяет общие политические ориентиры.

Усиление профедералистских тенденций в системе сообществ и Европейского
союза не следует, однако, преувеличивать. Даже на волне бесспорных
интеграционных успехов и новых больших ожиданий государства-члены
сохраняли заметную осторожность и выдержку. Мера наднациональности
никогда не выходила за пределы, диктуемые интересами обеспечения
государственного суверенитета. Сообщества и Европейский союз продолжали
носить «гибридный характер»: они сочетали качества международной
организации и квазигосударственной федеральной структуры. Это
предопределяло построение и деятельность каждого из институтов, причем
не в общем плане, не одинаково для всех, а в зависимости от их
назначения.

Подчеркивая значение Маастрихтского договора, необходимо иметь в виду,
что он отнюдь не решил, да и не мог решить все проблемы развития
западноевропейской интеграции. Договор нужно воспринимать, прежде всего
учитывая конкретно-историческую обстановку, существовавшую во время его
принятия. Он отразил ту меру готовности государств-участников пойти
вперед, которая имелась не только на словах, но и на деле. Отсюда
проистекают встречающиеся в Договоре неясности, противоречия, просто
«белые пятна». Даже эксперты, посвященные в дела Европейского союза,
затрудняются порой ответить на многие вопросы, связанные с раскрытием
его природы, качественных отличий, привнесенных в интеграционные
процессы после Маастрихта.

Небезынтересен ответ, данный 15 декабря 1994 г. Комиссией на запрос
депутатов Европарламента относительно природы Европейского союза.
Комиссия напомнила, что начиная с Конгресса в Гааге в 1948 г. существуют
два лагеря: «с одной стороны, «федералисты», которые выступают за то,
чтобы европейским властям были переданы четко обозначенные полномочия, а
с другой стороны, сторонники Союза, «унионисты», которые считают, что
дальнейшее развитие Европы возможно только путем достижения компромиссов
между государствами, сохраняющими полный суверенитет и не делегирующими
никакие свои полномочия. Договор о Европейском союзе не усилил раскол
между этими двумя лагерями; он скорее объединил их в рамках общего
компромисса». Как видно, четкости в представлениях не хватает даже тем,
кто, казалось бы, находится в самом центре механизма управления делами
сообществ и Европейского союза.

Правовая природа Европейского союза

Как уже не раз отмечалось, интеграция в Западной Европе до Маастрихта
носила преимущественно экономический характер и все ее предшествующие
этапы подтвердили это. В сфере экономики были последовательно созданы
ЕОУС, ЕЭС, Евратом. Реформы, проведенные в последующие годы, касались
прежде всего организационных дел (слияние институтов сообществ,
повышение роли Ев-ропарламента и т.п.). Все три сообщества сохранялись,
хотя постепенно ЕЭС на практике все более отчетливо доминировало в
рамках триады, а ЕОУС и Евратом, представляя частные, секторальные
интеграционные структуры, отходили на задний план. Механизм интеграции
не претерпел кардинальных перемен после принятия Единого европейского
акта, который в принципе пошел путем, определенным в Парижском (1951) и
Римских (1957) договорах. Под этим углом зрения Маастрихтский договор
должен был стать важной вехой в развитии интеграции, ее принципиально
новым рубежом, обозначившим сущностные перемены в характере, формах и
методах деятельности европейских сообществ.

Однако на практике значение Маастрихтского договора было совсем не
таким, о каком мечтали поборники федералистского подхода к интеграции.
Широковещательные декларации о единстве государств-членов далеко не
всегда были реализованы. Поэтому вопрос о том, каковы же, собственно,
правовые последствия Договора, представляется далеко не столь простым,
как это может показаться на первый взгляд. Если с таким вопросом
обратиться к любому читателю, то нет сомнений в том, что ответ будет
однозначным: Маастрихтским договором был учрежден Европейский союз. И
это значит очень многое, поскольку вроде бы достигнута цель, которая в
общем виде выдвигалась еще на заре интеграции, а в Едином европейском
акте формулировалась как вполне зримая и непосредственная задача.
Правда, о том, как будет выглядеть сам Союз, тогда не говорилось. Но
имелось в виду, что произойдет событие всемирно-исторического значения.

Маастрихтский договор провозгласил решимость его участников обозначить
новый этап в развитии европейской интеграции, начавшийся с учреждением
европейских сообществ, осознание ими исторического значения прекращения
разделенности Европейского континента и необходимости создания прочных
основ для строительства будущей Европы (см. преамбулу). Но сразу же
бросалось в глаза, что подписание Маастрихтского договора прошло как-то
без особого подъема, можно сказать, несколько буднично. Как уже
говорилось, процесс ратификации показал, что в ряде стран создание
Европейского союза было встречено с непониманием и даже несогласием
значительной части населения. У идеи более тесной интеграции появились
не только новые союзники, но и новые противники. И это объяснимо:
создание Европейского союза произошло на конкретном историческом фоне,
характеризовавшемся как различием национальных интересов
государств-членов, так и разной степенью их готовности к новым виткам
интеграции.

То, что зафиксировано в Маастрихтском договоре, можно рассматривать как
некий компромисс и своего рода полумеру по сравнению с тем, что могли
ожидать наиболее ревностные поборники идеи единения Европы. Известно,
что Европейский союз виделся ими до Маастрихта как почти полное слияние
двух линий развития. С одной стороны, речь шла о дальнейшем сближении
сообществ на базе единого рынка, а с другой – о соединении сообществ с
так и не реализовавшимся в намечавшихся масштабах Европейским
политическим сотрудничеством, о создании некоего экономико-политического
единого комплекса. Однако эти и подобные им планы не были осуществлены,
так как явно расходились с реальной ситуацией, сложившейся в сообществах
в целом и практически в каждом государстве-члене в отдельности.

В этой связи следует отметить, что Маастрихтский договор, и особенно
торжественные декларации, звучавшие в связи с его подписанием,
определенно страдают завышенностыо намерений. Это наглядно проявляется в
самой конструкции Европейского союза. Его зачастую сравнивают с храмом,
покоящимся на трех опорах, или используется образ дома, собираемого из
трех главных строительных компонентов. Сами по себе такие сопоставления
не могут вызывать возражений. Однако нельзя согласиться с тем, что в
качестве равнозначных опор или строительных компонентов изображают
феномены, которые практически, да и строго формально не являются
равноценными. Получается, что как сообщества, так и две новые сферы
политического сотрудничества, которыми сообщества дополнены, – это чуть
ли не три одинаковые «опоры» или три «строительных компонента». Рисуемая
таким путем картина может ласкать взор составителей Договора, но она
искажает действительность. У названных опор и строительных компонентов
различные качественные характеристики, не позволяющие ставить их на один
уровень.

Сообщества – это первооснова и фундамент Европейского союза, его несущая
конструкция. Формулировка, в соответствии с которой Союз создается на
базе сообществ (ст. «А» Маастрихтского договора), подтверждает это.
Сообщества «дополняются» двумя другими компонентами (опорами), которые
названы в Маастрихтском договоре: 1) «сферами политики», под чем
понимается общая внешняя политика и общая политика безопасности; 2)
«формами сотрудничества в соответствии с настоящим договором». Здесь
имеется в виду сотрудничество в области правосудия и внутренних дел.

Маастрихтский договор никоим образом не изменяет и даже вообще не
затрагивает действующие положения о правосубъектности всех трех
сообществ: она сохраняется в полном объеме. Все три сообщества полностью
сохранили свой статус. Что же касается вопроса о правосубъектности
Европейского союза, то он как бы остался за кадром. Строго говоря,
Договор не содержит ни одного положения, четко квалифицирующего статус
Союза. Весьма трудно косвенно толковать отдельные статьи Договора. Не
дала ответа на вопрос и последующая практика, в том числе практика Суда
европейских сообществ. Нет больших сдвигов в научной сфере, в которой до
сих пор идут нескончаемые споры, пока что не приведшие к сколь-нибудь
существенным результатам.

Неясность усиливается тем, что, умалчивая об общей правосубъектности
Европейского союза, Маастрихтский договор тем не менее содержит
положения, говорящие о его определенной международной правосбуъектности.
Так, в статье «О» устанавливаются правила приема в Союз, а государства,
в него входящие, именуются членами Союза. Договор не переносит на Союз
полномочия, которыми наделены сообщества, однако предусматривает
некоторую компетенцию Союза в сферах общей внешней политики и общей
политики безопасности, внутренних дел и правосудия. Европейский союз не
выступает как единое целое в международных организациях, где действуют
его государства-члены, однако, согласно пункту 1 статьи «J».5,
председательствующее государство-член представляет Союз в вопросах,
отнесенных к общей внешней политике и политике безопасности. Последнее
положение позволяет государствам-членам, не входящим в ту или иную
международную организацию, быть тем не менее представленными в ней.

Различие между Европейским союзом особенно отчетливо проявляется в том,
что в Маастрихтском договоре нет даже намека на то, что в
государствах-членах Союзу предоставляется правоспособность, признаваемая
национальными законодательствами за юридическими лицами. Европейскому
союзу тем самым отказано в праве приобретать и отчуждать движимое и
недвижимое имущество и выступать стороной в судопроизводстве. Никаких
позиций в национальном праве у него нет.

Статус любого субъекта права так или иначе зависит от его назначения. Но
и в этом отношении Маастрихтский договор весьма расплывчат. Он не очень
четко определяет суть и ролевые функции Европейского союза. Его задача
сформулирована следующим образом: «организовать, с помощью методов,
характеризуемых сплоченностью и солидарностью, отношения между
государствами-членами и между их народами» (ст. «А»).

Более полное, но не исчерпывающее представление о функциях Союза можно
получить из перечня его главных целей. Союз призван:

содействовать устойчивому и гармоничному экономическому и социальному
прогрессу, особенно путем создания пространства без внутренних границ,
экономического и социального сплочения и создания Экономического и
валютного союза, в конечном счете включающего введение единой валюты;

способствовать утверждению его индивидуальности на международной арене,
особенно путем осуществления общей внешней политики и общей политики
безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей
оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к
созданию общих сил обороны;

усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов посредством
введения гражданства Союза;

развивать тесное сотрудничество в области правосудия и внутренних дел;

полностью сохранять достигнутый уровень интеграции и опираться на него,
чтобы определить посредством применения предусмотренной процедуры, в
какой мере политика и формы сотрудничества, сформулированные
Маастрихтским договором, нуждаются в пересмотре для обеспечения
эффективности механизмов и институтов сообществ (см. ст. «В»).

Как видно, Европейскому союзу было предписано развивать свою
деятельность в самых разных направлениях, решать задачи, возникающие в
различных сферах интеграции. При этом нельзя не обратить внимание на
весьма важное обстоятельство, отличающее его от других
межгосударственных союзов: он продолжает развивать и укреплять
своеобразный, «гибридный» характер, заложенный в европейских
сообществах. С известной долей условности можно сказать, что, в то время
когда традиционные межгосударственные союзы сохраняют и закрепляют
незыблемые качества суверенной государственности своих участников,
Европейский союз, с одной стороны, оставляет незатронутыми
наднациональные черты сообществ, на которых он прежде всего строится, а
с другой – подготавливает условия для укрепления сотрудничества в
политической сфере. Стоит отметить также, что в Союзе действует единая
институционная система, призванная обеспечивать согласованность и
преемственность всей его деятельности.

То, что Маастрихтсий договор, создавший Европейский союз, шел по пути,
проложенному первыми учредительными договорами, привело к тому, что,
хотя правовая природа Союза отлична от сообществ, «не дотягивает» до
них, Союз в то же время выходит за рамки традиционного
межгосударственного союза, создаваемого для решения конкретных
политических задач. По ряду параметров Европейский союз продолжает
развивать принципы союза особого типа, впервые предложенные мировой
практике с появлением европейских сообществ. Отношения между
государствами-членами организуются не на том уровне интеграции, который
достигнут в сообществах.

Другая характерная черта Европейского союза, также унаследованная от
сообществ, состоит в том, что он создан для решения глобальных
долгосрочных задач, носящих комплексный характер. Это отнюдь не
конъюнктурное межгосударственное образование, которое нередко
встречается в мировой практике, когда того требуют интересы частного
характера, например, совместного пользования природными ресурсами
(реками, водоемами, морскими богатствами и т.д.), реализации общих
проектов в сфере культуры, региональных связей. Европейский союз выходит
далеко за рамки временных оборонительных союзов и даже многосторонних
систем коллективной обороны, которые порой быстро создаются, но столь же
быстро распадаются.

Важно иметь в виду еще одно обстоятельство. Европейский союз в его
настоящем облике рассматривается не как застывшая, окончательно
сформированная структура, а в качестве динамичного, развивающегося
феномена, перспектива движения которого обозначена в Договоре. Это
углубление солидарности между народами, более тесное сближение экономик,
экономический и социальный прогресс народов и – как генеральная цель –
создание самого тесного союза народов. Последнее положение зафиксировано
не только в преамбуле, но и в статьях Договора. Достаточно сослаться на
статью «А», где сказано: «Договор знаменует собой новый этап в процессе
создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором
принимаемые решения направлены на наиболее полное удовлетворение
потребностей граждан».

На этом положении Маастрихтского договора необходимо остановиться
подробнее. Если понимать его буквально, то Европейский союз, в его
сегодняшнем виде являющийся союзом государств, было бы допустимо
трактовать как промежуточную структуру, своего рода подготовительную
стадию на пути формирования союза народов. Но уже в следующем абзаце
предлагается еще одно, на сей раз менее категоричное истолкование
природы Европейского союза: он призван организовать отношения как между
государствами-членами, так и между их народами. И это далеко не
последнее сомнение, порождаемое Маастрихтским договором. Компромиссы
следуют в нем один за другим.

К ответу на вопрос о правовой природе Европейского союза легче подойти,
анализируя материалы подготовки Маастрихтского договора. Из них
явствует, что буквально накануне подписания окончательного текста
Договора среди его разработчиков продолжались дискуссии относительно
сути и назначения Европейского союза. В центре внимания находились, как
правило, вопросы, касавшиеся меры наднациональности будущего Союза,
возможности усиления федеративных свойств и качеств в его организации и
деятельности. Предлагалось, в частности, ввести указание на федерализм в
само понятие Европейского союза. При этом делались ссылки на философию
сообществ, сформулированную теми, кто стоял у истоков интеграции.

Одно время казалось, что «федералисты» одерживают верх и их идеи будут
отражены в тексте Договора. Доказательством могут служить даже проекты,
обсуждавшиеся на заключительных этапах подготовителыюй работы. Но в
конце концов победу одержал прагматический подход, который привел к
тому, что вопрос о федералистском понимании Европейского союза не только
на этапе заключения Маастрихтского договора, но и на обозримое будущее
был вообще «изъят из обращения». Что же касается туманных формулировок
относительно союза народов, то они носили не столько юридический,
сколько политический характер и не таили опасности для тех, кто не был
готов пойти даже на декларативные заявления о постепенном приближении к
федеративному устройству Европейского союза.

Впрочем, полностью устранить «профедералистские» тенденции в
Маастрихтском договоре было практически невозможно. Если их не пускали в
дверь, они пролезали через окно и, хотя и не явно, находили отражение в
тех или иных статьях Договора. Отсюда проистекает расширенная
компетенция общих институтов сообществ и Союза. На это направлено в
значительной мере придание Европар-ламенту дополнительных полномочий.
Иначе, как профедералист-ским, нельзя назвать введение на территории
Европейского союза общей европейской валюты не позднее 1999 г. Еще одной
яркой иллюстрацией может служить установление гражданства Европейского
союза. Наконец, нельзя не напомнить статьи Договора о механизме общей
внешней политики и общей политики безопасности.

Федералистские мотивы в развитии сообществ и Европейского союза
заслуживают самого пристального внимания со стороны как теоретиков, так
и практиков. И это не случайно. Интерес к федерализму во всем мире
растет, поскольку социальная практика сохраняет и выдвигает на первый
план его ценности как средства целесообразной, демократической и
эффективной организации. Федерализм сегодня позволяет организовать
отношения компонентов общей структуры таким образом, чтобы
сбалансировать центробежные и центростремительные силы и тенденции. При
этом федерализм проявляется и утверждается в новых формах, неизвестных
прошлому.

Как учит практический опыт, ценности федерализма проявляются с
наибольшей силой там, где понимают, что предпосылка устойчивости и
долговременное™ существования самой структуры коренится не столько в
соотношении сил, сколько в категории интереса. Целостность федеративного
образования сохраняется там и тогда, где и когда достигается соотношение
общих и частных интересов и соответственно адекватно распределяются
функции и полномочия между центром и составными частями. Выгоды
федеративного союза должны перевешивать определенные ограничения
самостоятельности и прав его членов – на этом в первую очередь
основывается эффективность иерархии отношений в рамках федерации.

Как и другие феномены современного мира, федерализм претерпевает
заметную эволюцию. Он становится менее жестким в отношениях центра и
субъектов, все больше ориентируется не на приказ сверху, а на консенсус.
В механизме регулирования федеральных отношений появляются
дополнительные средства и способы рассмотрения споров между федерацией и
ее субъектами. Вырабатываются и опробываются на практике ограничители,
предохраняющие, с одной стороны, необоснованную концентрацию полномочий
в руках центра, а с другой – безудержную децентрализацию, несущую
опасность самораспада федерации. На этой основе создаются предпосылки
для обновления отношений между центром и субъектами в сложившихся
федерациях, пересмотра прежних стереотипов мышления в теории. Вводятся
механизмы, расширяющие право субъектов участвовать в выработке решений
на уровне федерации и осуществлять контроль за их реализацией. В большей
мере признаются, обеспечиваются и защищаются права и интересы
меньшинства.

Примечательно, что в последнее время в мире вновь приобретают
популярность идеи так называемого кооперативного федерализма. Эти идеи
появились на свет давно, их высказывал еще Г. Кельзен, обращавший
внимание на то, что между федеративным государством и
государством-членом могут складываться не отношения властвования и
подчинения, а отношения взаимодействия и сотрудничества, отношения,
охватываемые понятием «кооперация». Но условия для становления такого
федерализма сложились только в XX столетии, в обстановке,
способствовавшей развитию и практическому применению идей
децентрализации управлния. Строго говоря, кооперативный федерализм – это
в большей мере не государственная, а социальная конструкция,
способствующая выявлению и согласованию интересов и позиций различных
сторон в процессе принятия решений. Его государственно-правовой срез
проявляется главным образом в том, что распределение полномочий и
организация власти в условиях федерации отражают намерение создать
сбалансированную систему, сочетающую возможности центра и регионов,
обеспечивая при этом как демократизм, так и эффективность власти.

На фоне развития сообществ и Европейского союза немалый интерес
представляют также идеи и практика конфедерализма. Более того, если
современные федерации обычно объединяют субъектов, которых, как правило,
нельзя рассматривать в качестве суверенных, независимых государств, то
модель конфедерации предусматривает союз именно таких государств. Если
за несколькими исключениями федерации основаны на конституции, то
правовой базой конфедерации является международный договор. В
конфедерации могут быть созданы свои органы, в том числе парламент и
правительство, однако сфера их деятельности весьма ограничена. Правовые
акты конфедерации (если в принципе предоставлена возможность их
принимать) не пользуются приоритетом по отношению к правовым актам
государств-членов. Наоборот, конфедерация принимает свои акты на основе
консенсуса либо представляет их предварительно на утверждение
государств-членов. В случае расхождения правового акта конфедерации с
правовым актом государства-члена действует последний.

Конфедерация представляет собой, таким образом, более «мягкую» форму
объединения, чем федерация. Это союз государств, а не союзное
государство со всеми вытекающими отсюда последствиями. Во многом
конфедерация напоминает сообщества и Европейский союз, но ставить между
ними знак равенства было бы неверно. Во-первых, все известные истории
конфедеративные союзы были политическими объединениями, что в свою
очередь находило отражение в их составе, во взаимоотношениях
государств-членов, в распределении полномочий между ними и
конфедерацией, а также в организационной структуре. Политические цели
предопределяли не только ограниченные рамки объединения, но и
относительную кратковременность его существования. Если они достигались
или же по тем или иным причинам отпадали, конфедерация прекращала свое
существование. Во-вторых, эти же конфедеративные союзы характеризовались
слабостью центральной (объединенной) власти. Государства-члены очень
ревниво относились к идеям ограничения их суверенитета, наделения центра
чертами наднациональности. В-третьих, конфедеративные союзы являлись
образованиями переходного типа, они либо превращались в федерацию, т.е.
в общее государство, либо распадались. Характерно, что ни один из
конфедеративных союзов не сохранился: ни конфедерация в Швейцарии (с
1291 г. по 1848 г., с перерывом в 1798-1803 гг.), ни в Германии
(1815-1866), ни в Северной Америке (1778–1787). В нашем столетии в
конфедеративном союзе находились две африканские страны – Сенегал и
Гамбия, образовавшие в 1981 – 1989 гг. Сенегамбию.

Развитие сообществ, а затем и Европейского союза вновь и вновь выдвигает
вопрос о понимании суверенитета государства-члена. Движение мысли идет
зачастую не только в обход, но и наперекор классическим канонам и
сложившимся схемам. Самое главное, пожалуй, состоит в том, что
преодолевается подход к суверенитету как к инструменту отгораживания
государства от внешнего мира, противостояния государств на международной
арене. Если суверенные права государства ограничиваются им добровольно,
под воздействием объективных предпосылок, отражающихся в первую очередь
в интересах данного государства, а передача полномочий от государства к
центру фиксируется договором и у государства сохраняется право и
реальная возможность выйти из него и вернуться в исходное состояние, то
все рассуждения об утрате независимости, переходе в подчинение некой
«империи» утрачивают всякое основание. Суверенитет государства как раз и
проявляется в свободном решении вопроса о вхождении в союз государств.
При этом передача полномочий, порой весьма существенных, означает
определенное самоограничение суверенитета, но отнюдь не отказ от него и
тем более не его лишение.

Сегодня особенно актуален вопрос о том, какие сферы деятельности должны
оставаться в исключительном ведении государства, а какие могут «уходить»
от него. Дело в том, что никогда еще в истории не было такого
сосредоточения полномочий, какое отмечается в сообществах, особенно
после Маастрихтского договора. Вместе с тем пока что такой процесс
проходит преимущественно в сфере экономического развития, формирования
единого внутреннего рынка. Эта сфера ныне не может считаться предметом
государственного регулирования в той мере, которая свойственна сферам
обороны, безопасности, охраны правопорядка, внешней политики. Экономика
– это преимущественно сфера действия частного бизнеса, государственное
регулирование которого имеет определенные рамки. Поэтому доля
ограничения суверенитета государства не равна автоматически доле
полномочий, которыми наделяется союз государств.

Развитие может, видимо, привести к наделению Европейского союза
суверенными признаками в той мере, в какой это сочтут необходимым
сделать государства-члены. Тогда не только в теории, но и на практике
появится конструкция двух суверенитетов в союзе государств. Но дойдет ли
дело до этого? Не случится ли так, что на определенном рубеже, когда
количество переданных полномочий может дать новое качество, процесс
приостановится или пойдет в другом направлении? Ответ на эти вопросы
очевидно даст только время.

Гражданство и права человека

Особый интерес вызывает введение гражданства Европейского союза. Это
поистине беспрецедентный шаг в истории как института гражданства, так и
межгосударственных структур. Ни одна из региональных организаций,
существующих в мире, не говоря уже о международной организации
классического образца, не знает гражданства на практике и не признает
его юридически. Что же можно считать побудительными мотивами его
провозглашения Маастрихтским договором?

Идея установления гражданства в сообществах не нова. Она была предметом
дискуссий о природе сообществ, проводившихся еще во время подготовки
Римских договоров 1957 г. Внимание к ней стало проявляться вновь в конце
70-х годов, когда получил популярность лозунг «Европа граждан», а затем
в связи с составлением Единого европейского акта 1986 г. Однако тогда
этой проблеме не придавалось особого значения и рассматривалась она
больше как дело не очень близкого будущего. Иная ситуация сложилась на
этапе переговоров и обсуждения вопроса о трансформации сообществ в
Европейский союз. Не без влияния федералистских настроений о гражданстве
заговорили как о символе нового состояния интеграции, отражении и
взаимопереплетении экономических и политических факторов.

Само по себе гражданство утверждалось не на пустом месте. Еще в
учредительных договорах провозглашалось намерение создать в Европе союз
народов, что давало основание для подхода к сообществам с позиции
человеческого измерения. Сообщества, по существу, хотя и не формально,
присоединились к Европейской конвенции о зайдите прав человека и
основных свобод 1950 г. В 1989 г. Европар-ламент принял Заявление об
основных правах и свободах человека. В этом документе, состоящем из 24
статей, зафиксирован классический перечень основных прав и свобод, к
которым добавлены социальные права, предусмотренные учредительными
договорами.

Маастрихтский договор прежде всего провозгласил сам принцип гражданства
Европейского союза (ст. 8). Но этот принцип нуждался в конкретизации и
прежде всего в ответе на вопрос о том, кто считается гражданином Союза.
В Договоре дано уточнение, согласно которому им является каждое лицо,
имеющее гражданство государства-члена. Однако тут же возникал вопрос –
как определять наличие такого гражданства. Поскольку статьи Договора не
давали должного ответа, в качестве приложения к Договору была принята
Декларация о гражданстве государства-члена.

В сущности, Декларация представляет собой отсылку к национальному праву.
В ней устанавливается, что вопрос о гражданстве индивидуума регулируется
исключительно правом соответствующего государства-члена: «…везде, где
в Договоре, учреждающем Европейский союз, сделаны ссылки на граждан
государств-членов, вопрос о том, имеет ли данное лицо гражданство
какого-либо государства-члена, решается исключительно на основе
национального законодательства соответствующего государства-члена».
Входящие в Европейский союз государства могут заявить в порядке
информации, кого следует рассматривать их гражданами, исходя из целей
Союза, с помощью декларации, передаваемой на хранение в аппарат
Председательствования (в Европейском союзе), и могут при необходимости
вносить поправки в любую такую декларацию. Европейский союз не мог
оказывать никакого воздействия на право и политику государства-члена в
этом вопросе.

По всем юридическим канонам гражданство означает, что гражданин Союза, с
одной стороны, обладает всеми правами, вытекающими из Договора, а с
другой – должен выполнять возложенные на него обязанности. В Договоре
права, свободы и обязанности не составляют отдельного раздела, они
регулируются в основном по сферам деятельности Союза, но в связи с
трактовкой вопроса о гражданстве выделяются в некоторые новые положения.

Прежде всего расширяются права и свободы в сфере передвижения в границах
Европейского союза. Каждому гражданину Союза обеспечивается право
свободно передвигаться и постоянно проживать на территории
государств-членов с учетом ограничений и условий, предусмотренных
Маастрихтским договором, и в соответствии с положениями, принятыми для
его осуществления.

Весьма существенно, что в Договоре особо закрепляются политические права
гражданина Союза, проживающего на территории государства-члена,
гражданином которого он не является. Имеются в виду в первую очередь
избирательные права.

Раньше смена местожительства, ведущая к тому, что гражданин одного из
государств – членов Сообщества оказывался на территории другого, не
сопровождалась предоставлением избирательных прав по новому
местожительству. В результате такие лица оказывались исключенными из
процесса формирования властных структур на любом территориальном уровне.
После Маастрихта положение изменилось. Каждый гражданин Союза,
проживающий в государстве-члене, гражданином которого он не является,
имеет право избирать и быть избранным на муниципальных выборах на тех же
началах, что и гражданин данного государства (п. 1 ст. 8 «Ь»
Маастрихтского договора). Это решение представляется вполне адекватным,
поскольку такой человек может владеть имуществом, уплачивать налоги,
участвовать в местных инициативах, но прежде был лишен права определять
состав муниципальных органов, решающих локальные вопросы.

Муниципальный уровень, однако, остается в национальном масштабе
территориальным пределом предоставления гражданину Союза, но
негражданииу государства, в котором он проживает, избирательных прав. Ни
активного, ни пассивного права на выборах в национальный парламент такой
гражданин Союза не получил. В масштабах государства он приравнивается к
другим иностранцам, исключаемым из процесса формирования высших властных
структур.

Однако на следующем, теперь уже наднациональном уровне избирательные
права у гражданина Союза, но неграждаиина данного государства снова
появляются. Такому лицу предоставляется право избирать и быть избранным
в Европарламент по местожительству на равных началах с гражданами
данного государства (п. 2 ст. 8 «Ь» Маастрихтского договора). Впрочем,
иное решение было бы труднообъяснимым, поскольку речь идет о выборе в
высший представительный орган всего Европейского союза.

Далее, гражданин Европейского союза обладает правом на дипломатическую и
консульскую защиту на территории третьего государства, в котором его
государство не имеет своего собственного дипломатического или
консульского представительства, на тех же условиях, что и гражданин
государства-члена, у которого такое представительство существует (ст. 8
«с» Маастрихтского договора).

И наконец, за гражданами Европейского союза закреплены отдельные права
по отношению к некоторым институтам Союза. Впрочем, наличие гражданства
Союза здесь необязательно. Речь идет о двух таких правах: во-первых, о
праве обращаться, индивидуально или совместно с другими гражданами или
лицами, с петицией в Европейский парламент по вопросу, который входит в
его компетенцию, а во-вторых, о праве обращаться к омбудсману с
жалобами, касающимися случаев плохой организации деятельности институтов
и органов сообществ и Союза, за исключением Суда или Суда первой
инстанции, выступающих в своей судебной роли.

Введение единого гражданства несомненно серьезно укрепило идею развития
Европейского союза в направлении, ведущем к федеративному
государственному устройству. Как известно, гражданство рассматривается в
науке конституционного права в качестве одного из важных атрибутов
государства. По сути дела, гражданство есть не что иное, как связь
человека с государством, влекущая за собой права и обязанности с обеих
сторон. В федеративных государствах могут существовать особые
правоотношения между гражданином и субъектами федерации, что дополняет и
расширяет правовой статус человека. Наличие гражданства сегодня все чаще
относится к важным личностным правам, гарантирующим как на центральном,
так и на местном уровнях необходимые условия жизни людей.

Гражданство Европейского союза имеет и иные обоснования, правда, больше
идеологические, чем юридические. Через этот институт осуществляется
идея, провозглашенная еще при создании сообществ. Замысел объединенной
Европы с самого начала включает намерение сделать одним из краеугольных
камней чувство общности у людей из разных стран, установить и налаживать
стабильные связи, даже формальные, способствующие формированию такой
общности. Если люди будут видеть в Европе сообщество народов, а не
только государств, у интеграции появятся более прочные корни, а
Европейский союз прибавит собственной идентичности. В этом аспекте
недооценивать значение единого гражданства Союза было бы неверно. Но
несомненный идеологический эффект гражданства не следует переоценивать.

Правовые последствия установления единого гражданства Европейского
союза, в том виде, как это сделано в Маастрихтском договоре и на его
основании, носят куда более скромный характер. Гражданство Союза находит
отражение лишь в некоторых, сравнительно узких сферах жизни. Права,
которыми наделены граждане Союза, могли бы быть предоставлены им и без
того, чтобы вводить институт гражданства. Пожалуй, самое важное состоит
в том, что с этим институтом появился хороший плацдарм для развертывания
потенциала, заключенного в Европейском союзе.

Установление гражданства Европейского союза не исчерпывает, разумеется,
проблему основных прав и свобод человека. Более того, в Маастрихтском
договоре явно прослеживается намерение выйти за прежние, ставшие теперь
уже узкими рамки статуса человека в сообществе. Основное изменение
выражается в том, что если в учредительных договорах речь шла об
ограниченном круге прав и свобод, связанных с созданием общего рынка, то
теперь речь идет о правах и свободах человека в их классическом
восприятии.

В Маастрихтском договоре нет перечня прав и свобод человека,
признаваемых в Европейском союзе. Нет изменений и дополнений статей
учредительных договоров по этому вопросу. Видимо, отдавая себе отчет в
трудностях, которые возникли бы на пути подробного перечисления прав и
свобод человека и особенно придания им конституционного ранга,
составители Договора назвали в статье «F» три «адреса». Во-первых, это
те права, которые содержатся в Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод 1950 г., во-вторых, это права и свободы,
вытекающие из конституционных традиций, общих для государств-членов, а
в-третьих, это права и свободы, выводимые из общих принципов права.

Обращает на себя внимание введение института омбудсмапа. В соответствии
со своими обязанностями, омбудсман проводит расследования, для которых
он находит основания, либо по своей собственной инициативе, либо на
основании жалоб, представляемых ему непосредственно или через члена
Европейского парламента, за исключением случаев, когда заявленные факты
являются или уже были предметом судебного разбирательства.

В настоящее время вопросы развития и защиты основных прав и свобод
человека приобретают еще более важное значение в развитии Европейского
союза. При этом в рамках Союза активно обсуждаются два направления
развития: 1) включение полного каталога основных прав и свобод в
готовящийся на Межправительственной конференции новый договор; 2)
присоединение Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод. Вполне вероятно, что в перечень условий для
вступления новых государств в Европейский союз будут включены жесткие
требования соблюдения стандартов Совета Европы в отношении прав и свобод
человека.

Экономический и валютный союз

В Римском договоре 1957 г. есть лишь скупое упоминание о сотрудничестве
в области валютных отношений. Впервые идея создания Экономического и
валютного союза выдвигается лишь в конце 60-х годов. Ее появление именно
в это время было обусловлено двумя обстоятельствами:

1) Бреттон-Вудская система, казавшаяся незыблемой в середине 50-х годов,
дала серьезные трещины, что требовало реакции со стороны
западноевропейских государств;

2) достигнутые успехи в области интеграции (в первую очередь в области
торговой политики и политики в области сельского хозяйства) заложили
первые предпосылки для самостоятельных действий ЕС в валютной сфере.

В декабре 1969 г. Европейский совет впервые выдвигает создание
Экономического и валютного союза в качестве одной из целей сообществ. В
октябре 1970 г. появляется так называемый доклад Вернера, в котором был
сформулирован конкретный план перехода к валютному союзу через введение
«необратимой» взаимной конвертируемости национальных валют, полную
либерализацию движения капиталов, установление неизменных обменных
курсов и, наконец, замену национальных валют единой европейской валютой.

В марте 1971 г. главы государств и правительств «шестерки» одобрили в
принципе идею поэтапного создания ЭВС, хотя их позиции все еще
расходились по ряду ключевых положений «плана Вер-нера». Дело вскоре
осложнилось в связи с резкой дестабилизацией валютных рынков в
результате введенного в августе 1971 г. свободного курса американского
доллара.

Скорее реагируя на конкретные проблемы текущего дня, чем стремясь
выполнить перспективную задачу создания ЭВС, «шестерка» ввела в марте
1972 г. «систему змеи внутри туннеля», т.е. систему согласованного
колебания европейских валют («змея») внутри очень узких рамок в
отношении американского доллара («туннель»). Не выдержав потрясений,
вызванных энергетическим кризисом, слабостью доллара и расхождениями в
экономической политике участников, система рухнула через два года. На ее
обломках осталась лишь «зона марки», включавшая Германию, Данию и страны
Бенилюкса.

Идея Экономического и валютного союза была возрождена в 1977 г.
тогдашним председателем Комиссии Р. Дженкинсом. В 1979 г. Франция и
Германия решили создать Европейскую валютную систему (ЕВС), к которой
присоединились и остальные страны – члены европейских сообществ.

В 80-е годы экономическая ситуация в сообществах была весьма
благоприятной. Это обеспечило стабильность и эффективность ЭВС. После
принятия Единого европейского акта в тексте Римского договора о ЕЭС
появилась статья 102 «а», в которой говорилось, что государства-члены
принимают во внимание опыт, приобретенный благодаря сотрудничеству в
рамках ЕВС и становлению ЭКЮ.

Достоинства ЕВС предопределили расширение ее состава и укрепление
внутреннего единства. Первоначально в полном объеме из 12
государств-членов в ЕВС включились только 8, а Великобритания, Греция,
Португалия и Испания имели особые условия, связанные с положением их
валют. В 1989 г. к сложившемуся механизму обменного курса присоединилась
Испания, а в 1990 г. – Великобритания; они стали полными членами ЕВС,
хотя и получили льготные условия – для них уровень колебаний составлял
6%, тогда как нормальный уровень не превышал 2,5%.

Вместе с тем каждое государство, вошедшее в ЕВС, сохраняло свою валюту и
собственный центральный банк. Взаимодействие стран как при выработке
общей политики, так и при принятии конкретных решений осуществлялось
главным образом в рамках Комитета управляющих центральными банками.
Разумеется, принципиальные решения принимались на уровне глав государств
и правительств или по крайней мере после консультаций с ними.

Анализируя сложившуюся ситуацию, не следует, однако, переоценивать ее
масштабы и достигнутые успехи. ЭКЮ, например, как общей валюте
государств-членов было еще далеко до реальной денежной единицы. Она
обслуживала незначительный процент торговли в рамках сообществ и была
лишь частным платежным средством. Между тем время требовало новых и
притом смелых кардинальных решений, быстрого продвижения вперед.

Перспективы развития Экономического и валютного союза стали предметом
серьезного анализа, предпринятого Комитетом, в который вошли
председатели центральных банков всех 12 государств-членов,
соответствующий член Комиссии, три независимых эксперта и в качестве
председателя Ж. Делор, являвшийся в то время председателем Комиссии.
Комитет выработал план, намечавший три стадии создания Экономического и
валютного союза. Первая стадия – учреждение свободного движения
капиталов в рамках Сообщества и макроэкономического сотрудничества между
государствами-членами и их центральными банками. Вторая стадия состояла
в создании новой европейской системы центральных банков в целях
наблюдения и координации в сфере валютной политики государств-членов.
Третья стадия означала установление неизменных обменных курсов
национальных валют и передачу всех полномочий в сфере экономической и
валютной политики институтам сообществ.

Этот план, получивший наименование «план Делора», был рассмотрен и
одобрен на встречах представителей государств-членов на высшем уровне и
на других важнейших совещаниях. Некоторые колебания проявляла лишь
Великобритания, для которой стал очень часто характерен сильный
скептицизм. Однако уже в декабре 1989 г. во время встречи на высшем
уровне в г. Страсбурге (Франция) было решено созвать
межправительственную конференцию в целях пересмотра тех условий
учредительных договоров, которые препятствовали переходу Экономического
и валютного союза ко второй и третьей стадиям развития. Такая
конференция состоялась год спустя, в декабре 1990 г. в Риме.
Окончательные решения, определяющие цели и пути создания Экономического
и валютного союза, были приняты на Маастрихтском саммите и включены в
текст Договора о Европейском союзе.

Если оценивать Маастрихтский договор в аспекте создания Экономического и
валютного союза, то, бесспорно, можно говорить об определенном успехе
его инициаторов. Участники Договора торжественно заявили в его преамбуле
о своей решимости «установить экономический и валютный союз, включая, в
соответствии с условиями настоящего Договора, единую и твердую валюту».
Но, пожалуй, самое главное состояло в том, что кардинальный план Делора
был в значительной части принят почти без поправок.

Что же было закреплено в Маастрихстском договоре?

Новая редакция статьи 2 Договора о ЕЭС, данная в Маастрихтском договоре,
гласит: «Сообщество имеет своей задачей, путем создания общего рынка,
экономического и валютного союза, а также путем осуществления общей
политики и деятельности… содействовать повсеместно в Сообществе
гармоничному и сбалансированному развитию экономической деятельности,
устойчивому и безынфляционному росту, сохраняющему окружающую среду,
достижению высокой степени конвергенции экономических показателей,
высокого уровня занятости и социальной защиты, повышению жизненного
уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и
солидарности государств-членов». Как видно, создание Экономического и
валютного союза поставлено на один уровень приоритетов в деятельности
Сообщества с общим рынком.

Принципиальные положения, касающиеся Экономического и валютного союза,
сформулированы в новом разделе, введенном в текст Договора о ЕЭС (Раздел
VI «Экономическая и валютная политика»). В качестве важнейшего правового
источника следует назвать также новую статью, включенную в Договор о
ЕЭС, – статья 4 «а», говорящую о Европейской системе центральных банков
(ЕСЦБ) и Европейском центральном банке (ЕЦБ). Кроме того, источниками
правового регулирования Экономического и валютного союза являются
соответствующие протоколы, приложенные к Маастрихтскому договору
(Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и
Европейского центрального банка, Протокол об Уставе Европейского
валютного института, Протокол о процедуре, касающейся чрезмерного
дефицита, Протокол о критериях сближения, указанных в статье 109 «j»
Договора, учреждающего Европейское сообщество, Протокол о переходе к
третьему этапу Экономического и валютного союза).

Маастрихтский договор говорит об Экономическом и валютном союзе как об
определенном единстве двух компонентов. Вместе с тем анализ всего текста
Договора позволяет сделать вывод о специфике каждого из них.
Экономическая политика проводится в рамках Экономического и валютного
союза и остается в основном и главном в ведении государств-членов.
Сообщество занимается ее координацией. Что же касается валютной
политики, то она передана в ведение Сообщества, в котором создан
собственный институт – Европейский центральный банк.

Создание Экономического и валютного союза должно было происходить
постепенно, шаг за шагом, по мере решения задач развития. Маастрихтский
договор предусмотрел три основных этапа.

Первый этап начался с 1 июля 1990 г. Решение об этом было принято на
заседании Европейского совета в Мадриде (июнь 1979 г.). Основные цели
первого этапа состояли в: а) завершении создания единого внутреннего
рынка до 31 декабря 1992 г.; б) устранении препятствий па пути движения
капиталов и в полной мере обеспечении условии для реализации свободы
такого движения; н) улучшении координации экономической политики
государств-членов и создание механизма многостороннего контроля за ходом
этой координации; г) развитии и укреплении сотрудничества между
центральными банками государств-членов.

Далее, государства-члены должны были принять, если потребуется,
долгосрочные программы постепенного сближения, необходимые для создания
Экономического и валютного союза, особенно в том, что касается
стабильности цен, здорового состояния государственных финансов, а также
соблюдения законов Сообщества о внутреннем рынке.

Своеобразие Договора в части, касающейся экономического и социального
союза, проявляется и в том, что несмотря на то, что некоторые решения
должны были быть приняты позднее, их назначение, суть и механизмы
предопределялись заранее в Договоре и приложениях к нему. Государства,
подписавшие Договор, тем самым взяли на себя обязательства поступать
определенным образом в будущем, с тем чтобы гарантировать реализацию
главных его идей.

Первый этап, начавшийся еще до подписания Маастрихтского договора, как
видно, был закреплен как бы вдогонку, задним числом. Но второй этап
раскрыт значительно подробнее, и статьи, посвященные ему, обращены не в
прошлое, а в будущее. Основные показатели, которые должны быть
достигнуты, носят отпечаток времени (стабильность цен, «чистые» финансы,
развитие права сообществ по вопросам внутреннего рынка).

Второй этап начался с января 1994 г. Как было сказано в Маастрихтском
договоре, на этом этапе государства-члены должны были приложить усилия к
тому, чтобы избежать чрезмерных бюджетных дефицитов. Кроме того,
государства-члены были обязаны начать в форме, приемлемой для каждого из
них, процесс, ведущий к независимости их центральных банков. Необходимо
было также учредить Европейский валютный институт и обеспечить начало
его деятельности.

Что же касается третьего этапа, то и в самом Договоре, и в приложенном к
нему отдельном Протоколе о переходе к этому этапу определены, но
существу, два варианта решения. Согласно первому из них, этот этап мог
бы начаться с 1 января 1997 г., если бы были выполнены следующие два
условия: если большинство стран готовы к введению единой валюты и
создали надлежащие условия для перехода к третьему этапу.

Оговорка о том, что необходимо соответствие установленным критериям
только большинства, а не всех государств-членов, была введена в текст
статьи 109 «j» Маастрихтского договора отнюдь не случайно. Уже в момент
его разработки и подписания можно было с достаточной уверенностью
предположить, что Великобритания и Дания могут «выпасть» из
Экономического и валютного союза или не принять ряд его условий.

Второй вариант перехода к третьему этапу был определен точнее. Если к
концу 1997 г. его дата не будет установлена, то третий этап должен
начаться с 1 января 1999 г. При этом заинтересованные государства-члены,
институты Европейского сообщества и другие причастные органы должны в
1998 г. провести надлежащую работу, чтобы обеспечить возможность
необратимого вступления Сообщества в третий этап в установленный срок. В
связи с неодинаковым отношением государств-членов к самой идее
Экономического и валютного союза в упомянутом выше Протоколе особо
записано, что все государства-члены, независимо от того, выполнили они
условия для принятия единой валюты или нет, будут уважать стремление к
плавному вхождению Сообщества в третий этап, и ни одно из
государств-членов не будет препятствовать такому вхождению.

Итак, обязательным условием перехода к третьему этапу является наличие
большинства, т.е. по меньшей мере семи стран, соответствующих
установленным критериям – так называемым критериям конвергенции (в
тексте Договора такие страны называются «государствами-членами без
изъятий»). За этой нормой скрывалось вероятное «диссидентство» некоторых
стран. Однако молчаливо предполагалось, что наиболее сильные страны
Сообщества (а ими, бесспорно, были Германия и Франция), предопределявшие
успех интеграции практически на всех ее этапах, обязательно войдут в
планировавшееся «большинство». Иначе у Европейского союза не было бы
будущего. Семь малых и средних государств не могли бы сохранить Союз от
разрушения.

Что же касается соответствия государств-членов требуемым критериям, то
оно с самого начала давалось нелегко, ибо критерии были достаточно
строгими. Если иметь в виду только главные, основные критерии, то
следует в соответствии с Маастрихтским договором назвать четыре
критерия. При этом надо иметь в виду, что Договор дает общие
определения, а приложенные к нему протоколы в нескольких случаях их
конкретизируют. Каковы же эти критерии?

Во-первых, необходим высокий уровень стабильности цен. Согласно
Договору, это выясняется при сопоставлении темпов инфляции в данном
государстве – по крайней мере в трех государствах, добившихся наибольшей
стабильности цен. В Протоколе определялся более конкретный критерий:
инфляция не должна превышать 1,5% по отношению к уровню, достигнутому
этими тремя странами.

Во-вторых, требуется устойчивость финансового положения правительства,
которая считается достигнутой при государственном бюджете, свободном от
чрезмерного дефицита (не более 3% ВВП).

В-третьих, обязательно соблюдение установленных пределов курсовых
колебаний, обеспечиваемых механизмом валютных курсов ЕВС, по крайней
мере в течение двух лет, без девальвации по отношению к валюте любого
другого государства-члена.

В-четвертых, нужна устойчивость участия государства-члена в механизме
валютных курсов ЕВС, отраженная в уровнях долгосрочных процентных
ставок: этот уровень в государстве-члене не должен быть выше чем на два
пункта соответствующего уровня в трех государствах-членах, имеющих
наиболее низкий уровень инфляции.

Сравнительно менее разработанным в Маастрихтском договоре остался вопрос
о введении единой валюты, призванной заменить в пределах Экономического
и валютного союза ныне действующие национальные валюты. Возможно, что
это явилось следствием более осторожного подхода государств-членов к
разрешению поставленной задачи. Известно, что споры и открытые
разногласия, отмечавшиеся в период подготовки Договора, продолжались и
после его подписания. Государства-члены по-разному понимали
экономическую целесообразность и политическую актуальность единой
валюты. Свою роль играли перепады в общественном мнении
государств-членов. В Германии, например, уже после того как
Маастрихтский договор вступил в силу, среди довольно широких слоев
населения стали распространяться настроения, порожденные боязнью утраты
преимуществ, которыми располагала немецкая марка на Европейском
континенте.

Стремление сторонников Экономического и валютного союза ввести единую
валюту вполне понятно. Такая валюта призвана выполнять функции ядра всей
валютной системы. Для создания этой единицы была разработана специальная
методика, чисто внешне напоминавшая наполнение корзины, куда каждое
государство-член вкладывало свою валюту, «вес» которой определялся
пропорционально его экономическому потенциалу.

Сегодня точная дата вступления Экономического и валютного союза в третий
этап своего становления официально подтверждена – это было сделано
решением Европейского совета, назвавшего в качестве такой даты 1 января
1999 г. Третий этап характерен тем, что после его начала в рамках
Экономического и валютного союза будут действовать в полном объеме, без
каких-либо изъятий и ограничений все правовые акты, определяющие его
организацию и деятельность.

На третьем этапе экономическая политика, как и прежде, проводится
государствами-членами. Но значительно усилено положение о том, что эта
политика должна способствовать достижению целей Сообщества и
соответственно вестись в контексте общих руководящих положений,
изложенных в Маастрихтском договоре: «Государства-члены и Сообщество
действуют в соответствии с принципом открытой рыночной экономики и
свободной конкуренции, способствуя эффективному распределению
ресурсов…» (ст. 102 «а»).

Установлено, что деятельность государств-членов и Сообщества включает
принятие экономической политики, которая основана на тесной координации
экономической политики государств-членов, на внутреннем рынке и на
определении общих задач. Эта деятельность включает неизменный финансовый
обменный курс, ведущий к введению и стабилизации единой валюты,
разработку и проведение единой валютной политики и политики обменных
курсов.

Начало третьего этапа как раз и будет отмечено введением неизменного
фиксированного обменного курса валютной единицы. Валютный состав корзины
такой единицы не будет меняться. Не подлежит изменениям стоимость единой
валютной единицы. Ее курс по отношению к валютам государств-членов
должен стать основным как для обменных операций, так и для обеспечения
финансовой стабильности.

Наименование единой валютной единицы в ходе развития Экономического и
валютного союза изменилось. Первоначально, как уже было отмечено, это
была ЭКЮ. Соответствующее решение было принято Европейским советом еще 5
декабря 1978 г. Однако на своем заседании в Мадриде 15–16 декабря 1996
г. Европейский совет постановил изменить наименование единой валютной
единицы. Она стала называться «евро». Это наименование стало
использоваться во всех официальных документах Европейского союза,
заменяя повсеместно ЭКЮ.

Еще при разработке Маастрихтского договора дата введения единой валюты
(1 января 1999 г.) представлялась вполне реальной. Однако ни тогда,
когда Договор подписывался, ни позднее нельзя было исключать возможность
передвижки сроков. С одной стороны, это могло быть вызвано чисто
экономическими причинами, в особенности кризисными явлениями, с другой –
могли вмешаться политические факторы, в том числе смена правительства в
государствах-членах. Свою позицию могло изменить и правительство,
остающееся у власти. Характерно, что еще в г. Маастрихте к Договору были
приложены протоколы, оговорившие особый статус двух стран
(Великобритании и Дании) по отношению к Экономическому и валютному
союзу.

Согласно Протоколу о некоторых положениях, относящихся к Соединенному
королевству Великобритании и Северной Ирландии, для этой страны было
сделано изъятие из общего правила. Великобритания не должна была быть
связана обязательствами перехода к третьему этапу Экономического и
валютного союза без специального на то решения правительства и
парламента. До тех пор пока Великобритания не уведомит Совет о своем
намерении продвигаться к третьему этапу, она будет считаться свободной
от обязательства предпринимать шаги в этом направлении. Если дата начала
третьего этапа не будет установлена ранее, за Великобританией сохранится
возможность заявить до 1 января 1998 г. о своем намерении присоединиться
к третьему этапу. До этого она сохраняет свои полномочия в области
валютной политики в соответствии с национальным законодательством.
Соответственно приостанавливалось действие ряда ее полномочий в
институтах Сообщества и Европейского союза, в том числе право голоса в
отношении актов Совета по вопросам валютной политики.

Протокол о некоторых положениях, относящихся к Дании, был принят потому,
что Конституция этой страны содержит положения, которые предусматривают
необходимость референдума в Дании, предшествующего ее участию п третьем
этапе Экономического и валютного союза. В соответствии с Протоколом
правительство Дании должно было заблаговременно уведомить Совет о своей
позиции, касающейся участия в третьем этапе. В случае уведомления о
неучастии Дания освобождается от соответствующих обязательств и не будет
входить в число государств-членов, удовлетворяющих установленным
условиям. Если статус государства, освобожденного от обязательств, будет
отменен, применение положений Протокола прекращается.

Осознавая, что установление единой валюты невозможно без общей
финансовой политики и адекватной банковской системы, государства-члены
пришли к выводу о необходимости создания специальных структур:
Европейского валютного института (ЕВИ), Европейской системы центральных
банков (ЕСЦБ), Валютного комитета.

Европейский валютный институт должен был быть создан раньше ЕЦБ, с
началом не третьего, а второго этана Экономического и валютного союза.
Задачи ЕВИ были сформулированы таким образом, чтобы направить его
деятельность на подготовку условий для перехода к третьему этапу. ЕВИ
был призван: 1) укреплять сотрудничество между национальными
центральными банками; 2) укреплять координацию валютной политики
государств-членов с целью обеспечения стабильности цеп; 3)
контролировать функционирование ЕВС; 4) давать консультации по вопросам,
относящимся к компетенции национальных центральных банков и
воздействующим на стабильность финансовых институтов и рынков; 5)
принимать на себя задачи Европейского валютного фонда сотрудничества
(позднее фонд должен был быть ликвидирован); 6) способствовать
использованию ЭКЮ и осуществлять надзор за ее развитием, включая плавное
функционирование клиринговой системы ЭКЮ.

Членами ЕВИ являются центральные банки государств-членов. Для управления
ЕВИ был создан Совет, состоящий из председателя ЕВИ и управляющих
национальными центральными банками, один из которых является
заместителем председателя ЕВИ. Председатель ЕВИ назначается с общего
согласия правительств государств-членов по рекомендации, в зависимости
от обстоятельств, Комитета управляющих национальными центральными
банками или Совета ЕВИ и после консультаций с Европарламентом и Советом.
Комитет управляющих национальными центральными банками с началом второго
этапа упраздняется.

Специфика ЕВИ состоит в его временном характере. Как только Европейский
центральный банк будет учрежден, ему должны быть переданы функции ЕВИ,
который, соответственно, подлежит ликвидации. Таким образом, институт,
созданный на втором этапе становления Экономического и валютного союза,
упраздняется на третьем этапе. Но это не означает, что ЕВИ можно
рассматривать как второстепенный институт переходного периода. На
отведенном ему отрезке времени он должен сыграть очень важную роль в
процессе интеграции. От него во многом зависит, насколько хорошо будут
подготовлены условия для перехода к более высокому уровню интеграции.

ЕВИ должен разработать инструменты и методы, необходимые для проведения
единой валютной политики на третьем этапе. В функции этого института
входит также содействие согласованию, где это необходимо, правил и
практических методов сбора, составления и распространения статистических
данных в регионах в пределах своей компетенции. На ЕВИ возложена и
подготовка правил деятельности национальных центральных банков в
структуре ЕСЦБ. Наконец, ЕВИ призван способствовать эффективности
трансграничных платежей. Надо добавить еще, что он является органом,
компетентным контролировать техническую подготовку выпуска единой
валютной единицы в банкнотах.

Основной целью ЕСЦБ является поддержание стабильности цен. Это ее
главная функция. Но назначение ЕСЦБ ею не исчерпывается. В принципе,
ЕСЦБ оказывает поддержку общей экономической политике Сообщества, что,
впрочем, не должно наносить ущерб заботе о стабильности цен. В
Маастрихтском договоре специально подчеркнуто, что ЕСЦБ функционирует в
соответствии с принципом открытой рыночной экономики со свободной
конкуренцией.

В соответствии с Маастрихтским договором состав ЕСЦБ определен очень
просто: систему образуют ЕЦБ и центральные банки государств-членов
(национальные центральные банки). В Люксембурге в качестве центрального
банка выступает Валютный институт Люксембурга.

С самого начала участники Договора стремились сделать ЕСЦБ по
возможности автономной.

Европейскому центральному банку, который должен начать свои операции с
переходом к третьему этапу ЕВС, отведена важная роль в ЕСЦБ. Прежде
всего на него возлагается обязанность формулировать и осуществлять
единую валютную политику Сообщества. Через свои органы, наделенные
правом принимать решения, он обеспечивает функционирование всей ЕСЦБ.
Далее, ЕЦБ являющийся юридическим лицом, пользуется в каждом
государстве-члене наиболее широкой право- и дееспособностью,
предоставляемой юридическим лицам по национальным законам.

ЕЦБ сконструирован как автономный, независимый орган. Его важнейшими
органами, наделенными к тому же правом принимать решения в системе
европейских банков, являются Совет управляющих и Дирекция (подробнее о
них будет сказано в разделе, посвященном органам Европейского союза).

С учетом того, что в момент подписания Маастрихтского договора
Великобритания не изъявила готовности продвигаться к третьему этапу
Экономического и валютного союза, было установлено, что она лишается
права участвовать в назначении председателя, его заместителя и других
членов Дирекции ЕЦБ. К Великобритании не применяется также большинство
положений Устава Европейской системы центральных банков и Европейского
центрального банка. Ссылки на Сообщество или на государства-члены не
относятся к Великобритании, а ссылки на национальные центральные банки
или на акционеров не относятся к Банку Англии.

Если попытаться проанализировать модель структуры Экономического и
валютного союза под углом зрения типичных моделей государственного
устройства, известных в современном мире, то можно условно сравнить ее с
моделями, свойственными федеративным государственным организациям. В
самом деле, в рамках Экономического и валютного союза вводится единая
валюта и создается единая банковская система. Правда, наряду с ЕЦБ
сохраняются национальные центральные банки, но подобная ситуация не
исключается и в федеративном государстве.

Судьба Экономического и валютного союза справедливо связывается с
судьбой всей интеграции, равно как и с объективными процессами в мировой
экономике. Не исключено, что с концентрацией европейских валют в рамках
евро реальные и спекулятивные колебания на валютных рынках усилятся. Над
будущим Экономического и валютного союза по-прежнему нависает мрачная
тень уроков 1992– 1993 гг., когда ЕВС не выдержала штормовых ударов
рынка и «потеряла» двух своих участников – Италию и Великобританию.

Пока неясно, как в реальной жизни будет решаться противоречие между
жесткими дефляционными требованиями Пакта стабильности и роста и
потребностями государств, задыхающихся от низких темпов роста и высокой
безработицы.

Особое значение приобретает проблема отношений между «ин-сайдерами» и
«аутсайдерами», т.е. между теми членами ЕС, которые войдут в
Экономический и валютный союз, и теми, кто останется вне его. Хотя
Амстердамским договором предусмотрена система мер, предотвращающих
спекулятивное использование этих различий в первую очередь через
достаточно жесткую привязку обменных курсов к евро, действенность этих
мер еще предстоит апробировать на практике. Было бы неверно забывать о
других возможных трудностях. Соперничество разных сил в рамках
Европейского союза обостряется тем очевидным фактом, что выигрыш или
проигрыш в данной сфере имеет реальную и весьма высокую цену. С этим не
могут не считаться ни правительства, ни частный бизнес, пн даже
общественное мнение. Особенно трудно дается соблюдение сроков и
нормативов, закрепленных на переходный период, что связывается нередко с
изменениями экономической и политической ситуации в государствах-членах.
Поэтому в развитии Экономического и валютного союза нельзя заранее
исключать возможность компромиссов, выражающихся как в переносе
определенных сроков, так и в содержании практических действий.

В окончательном виде «сценарий» перехода к Экономическому и валютному
союзу выглядит следующим образом:

Социальная политика

Важное место в Европейском союзе занимает общая социальная политика. Но
предварительно необходимо отметить ее специфику. Обращает на себя
внимание отсутствие в официальных документах и всем праве сообществ
общего определения социальной политики. Ближе всего к этому подходит
Договор о ЕЭС, в котором говорится: «Государства-члены согласны в том,
что необходимо улучшать условия труда и жизни трудящихся с тем, чтобы
создать возможность их гармонизации в ходе таких улучшений» (ст. 117).

Но дело не только в отсутствии необходимых дефиниций. Гораздо
существеннее другое. Общей политики, а соответственно и единого права,
такую политику регулирующего, не существует. Если обратиться к ныне
действующему правовому регулированию европейских сообществ и
Европейского союза, то тельзя не заметить, что оно не содержит единых
норм, обеспечивающих равный жизненный стандарт во всех
государствах-членах для граждан Европейского союза. Ответственность за
соблюдение социальных прав граждан Европейского союза несут
государства-члены. Такая ситуация сложилась в силу ряда факторов,
определявших развитие механизмов интеграции.

Если сопоставить Парижский и Римские договоры с Маастрихтским договором,
то видно, что, несмотря на многие трудности, социальная политика
сохраняла важное значение в процессе интеграции. В Договоре о
Европейском союзе (в преамбуле и «Общих условиях») социальный прогресс в
государствах-членах и их социальное сближение по-прежнему
рассматривается в качестве главных целей сообществ (ст. «В»). Раздела о
социальной политике, подобного третьей части Договора о ЕЭС, в
Маастрихтском договоре нет. Вместе с тем в Маастрихте были приняты два
важных документа – Протокол о социальной политике и Соглашение о
социальной политике – и оба они приложены к Договору. Соглашение о
социальной политике подписали 11 из 12 государств, являвшихся тогда
членами Европейского союза. Они рассматривали Соглашение как
неотъемлемую часть Договора. Отсутствует подпись только Великобритании.
Но это не могло поколебать общий вывод о том, что внимание к социальной
политике в Европейском союзе после Маастрихта усилилось.

Означал ли подобный подход к социальной политике некую переоценку
ценностей, в результате которой эта политика утратила прежнее значение в
системе «политик» сообществ, а государства-члены перестали уделять ей
традиционное внимание? Или сообщества поспешили объявить
запрограммированные цели социальной политики выполненными? Ни то, ни
другое. Рейтинг социальной политики оставался высоким, а сделано было в
этой сфере далеко не все, что намечалось. Не случайно в документах
Европейского союза упор делается, как правило, на выполнение положений
Хартии основных социальных прав трудящихся, особенно в том, что касается
безработицы и условий труда на рабочем месте. И хотя расходы на
социальные нужды были весьма значительны (они характеризуются миллионами
ЭКЮ), достигнутые результаты порой серьезно разочаровывали.

Свои хлопоты внесла особая позиция Великобритании, правительство которой
отказалось присоединиться к программе мер Сообщества в сфере социальной
политики. В частности, особое нежелание было проявлено к мерам в сфере
отношений профсоюзов и предпринимателей, равно как и в сфере условий
труда. Попытки выработать компромисс, устраивающий обе стороны – в
данном случае Великобританию и остальные страны Европейского союза, не
привели к успеху. Протокол, приложенный к Маастрихтскому договору,
зафиксировал, что «Соединенное Королевство Великобритании и Северной
Ирландии не принимает участия в обсуждении и принятии Советом
предложений, сделанных на основе данного Протокола и вышеупомянутого
Соглашения» (п. 2 Протокола о социальной политике).

В значительной мере эквивалентом раздела о социальной политике можно
считать соглашение, подписанное государствами-членами без
Великобритании. Оно официально именуются «Соглашение о социальной
политике, заключенное между государствами – членами Европейского
сообщества, за исключением Соединенного Королевства Великобритании и
Северной Ирландии». Этот акт, состоящий из семи статей, трактует
примерно те же вопросы, что и третья часть Договора о ЕЭС (без
Социального фонда, которому в Римском договоре было отведено шесть
статей из 14).

Цели социальной политики определены в статье 1 Соглашения. Это
содействие занятости, улучшение условий труда и быта, надлежащая
социальная защита, диалог между предпринимателями и работниками,
развитие человеческих ресурсов (имеется в виду постоянная высокая
занятость и борьба с безработицей). Для этого Сообщество и
государства-члены предпринимают меры, учитывающие многообразие
национальной практики, в особенности в сфере контрактных отношений, а
также необходимость поддерживать конкурентоспособность экономики
Сообщества.

Рассматривая сегодня, после того как с приходом лейбористской партии к
власти Великобритания изменила свой подход к социальной политике в
рамках Европейского союза, Соглашение о социальной политике, нельзя не
принять во внимание, что оно представляло собой отдельный документ,
который не вошел непосредственно в текст Маастрихтского договора и не
мог, строго говоря, оцениваться как замена соответствующей части
Договора о ЕЭС. С правовой точки зрения 11 государств бесспорно достигли
договоренности о создании некоего нового образования, которое вполне
можно было бы именовать Европейским социальным сообществом. Соглашение о
социальной политике сравнимо с учредительным актом.

Вместе с тем в Соглашении закреплены положения, говорящие о тесной связи
«социального сообщества» с Европейским союзом в целом. Было сказано, что
11 государств-членов используют институты, процедуры и механизм
Европейского союза. Институты Европейского союза в сфере социальной
политики принимают такие же правовые акты, что и в рамках Сообщества в
целом. В принципе действовала одна и та же процедура принятия решений.
Отличие состояло лишь в том, что акты, принятые Советом в сфере
социальной политики, и финансовые последствия, из них вытекающие, не
распространялись па Великобританию (п. 2 Протокола о социальной
политике).

Надо подчеркнуть значение Хартии основных социальных прав трудящихся.
Она говорит о свободе движения работников, труде и вознаграждении,
улучшении условий жизни и труда, социальной защите, свободе объединений
и коллективных договорах, профессиональной подготовке, равном отношении
к мужчинам и женщинам, информировании, участии трудящихся, охране
здоровья и обеспечении безопасности на рабочем месте, защите детей и
подростков, престарелых и нетрудоспособных. Положения Хартии не имели
прямого действия, по, безусловно, оказывали влияние на развитие как
права сообществ, так и национального права государств-членов, находили
отражение в программных документах сообществ, в частности в «зеленых» и
«белых» книгах по социальной политике.

В 1993 г. была опубликована Зеленая книга о будущей социальной политике
сообществ, за которой последовала Белая книга о европейской социальной
политике 1994 г. На 1995–1997 гг. рассчитана пятая программа действий в
сфере социальной политики. Все документы построены на идее параллельного
и взаимосвязанного развития экономической и социальной политики. В
программе на 1995–1997 гг. выделяется следующее:

приоритет обеспечения занятости путем создания рабочих мест;

усиление равенства шансов посредством мер, направленных на
приспособление систем образования и профессиональной подготовки к
требованиям рынка труда;

проведение конкретных мер по созданию европейского рынка труда и
преодолению всех препятствий на пути к свободе движения работников;

улучшение условий труда, включая безопасность и защиту здоровья на
рабочем месте.

Общая внешняя политика и политика безопасности

В Маастрихтском договоре, как уже говорилось, уделено большое внимание
сотрудничеству в сферах внешней политики и безопасности. Это продолжение
и развитие прежних усилий по расширению рамок интеграции и включению в
нее наряду с экономикой определенных участков политики. Договор как бы
поднял на более высокий уровень, приблизил к реализации идеи учреждения
в Западной Европе политического союза, высказывавшиеся еще па ранних
этапах интеграции. Тогда такой союз не состоялся, да и по
обстоятельствам того времени не мог состояться. Он не вписывался в
реальности континента прежде всего потом}’, что в сфере политики
действовали иные факторы, чем в сфере экономики. Здесь различия
интересов нередко доминировали над их общностью. Реального намерения
пойти на серьезное ограничение политической самостоятельности пе
высказывало ни одно крупное государство Западной Европы.

Разумеется, экономика отнюдь пе отходила на задний план, а по-прежнему
играла роль основной движущей силы интеграции. Русло общего рынка
оставалось основным, определяющим. Вместе с тем все важнее становилось
воздействие внешнеполитических и военных факторов на решение финансовых,
торговых, промышленных, аграрных, научно-технических и многих других
дел. Отсюда проистекали неоднократные попытки придать сообществам
общеполитический характер, разрабатывать и проводить в их рамках
«европейскую политику». Сторонники такого подхода подчеркивали в своих
предложениях, что только сплоченное сообщество с единой институционной
структурой способно соединить прогресс общего рынка с преимуществами
политического сотрудничества.

Общая оценка перемен, привнесенных Маастрихтским договором, базируется
на том, что в сферу деятельности сообществ официально вошли вопросы
внешней политики и безопасности. «Союз начинает проводить общую внешнюю
политику и общую политику безопасности…», – гласит статья 1 раздела V
Договора. Тем самым идея политического союза была обозначена достаточно
определенно. Но по сравнению с тем, что сделано в Договоре в отношении
Экономического и валютного союза, политический союз оказался явно
обделенным. О симметрии двух союзов говорить не приходится. Маастрихт
подтвердил, что в политике несовпадение взглядов и интересов, а то и
прямые противоречия между государствами-членами проявляются сильнее и
резче, чем в любой другой сфере интеграции. Именно здесь сохраняются
связи и особые отношения с третьими странами, именно здесь
государства-члены входят в различные политические блоки и заключают
отдельные международные договоры.

Примечательно, что согласование внешнеполитических действий, как это
отмечается в начале Договора, должно было происходить не автономно, т.е.
без учета других сторон функционирования Европейского союза, а в
контексте всего интеграционного процесса, включая в первую очередь
экономику и содействие развитию Союза. Ответственность за обеспечение
такой согласованности возложена на Совет и Комиссию.

Цели общей внешней политики и политики безопасности определены в
Договоре в глобальном виде и являются привычными для дипломатических
документов 90-х годов. Они сформулированы следующим образом:

защита общих ценностей, основных интересов и независимости Союза;

укрепление безопасности Союза и его государств-членов всеми способами;

сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с
принципами Устава ООН, а также с принципами Хельсинкского
Заключительного акта и целями Парижской хартии;

содействие международному сотрудничеству;

развитие и консолидация демократии и законности, уважение прав человека
и основных свобод.

Маастрихтский договор не только провозглашал цели общей внешней политики
и политики безопасности, но и определял формы их осуществления. Здесь
обращает на себя внимание сравнительная мягкость механизма. Свои цели
Союз должен был достигать главным образом путем установления
систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении
согласованной политики. Принципиальное значение имело положение о том,
что будут осуществляться совместные действия государств-членов. Но это
положение, во-первых, действовало только «в областях, в которых
государства-члены имеют важные общие интересы» (сама формула «общие
интересы» осталась нераскрытой, что допускает большую свободу
усмотрения). Во-вторых, переход к совместным действиям должен был
осуществляться постепенно, причем сроки и этапы, – даже самые
приблизительные, не названы.

В соответствующем духе разработана процедура принятия совместных
действий. Решение о том, что данный вопрос должен быть предметом
совместных действий, вошло в компетенцию Совета. При этом Совет должен
был исходить из основных ориентиров развития, одобренных Европейским
советом. Устанавливая всякий раз принцип совместных действий, Совет
должен был определять область применения, общие и особые цели таких
действий, а если необходимо, то их продолжительность, а также средства,
процедуры и условия их осуществления. Совет, одобряя совместные
действия, на каждом этапе их развития был призван определять те вопросы,
по которым решения принимаются квалифицированным большинством голосов.

Составители Договора отчетливо видели возможные рифы, создаваемые
национальным или региональным эгоизмом. Отсюда, очевидно, проистекает
закрепление в Договоре положения о том, что государства-члены призваны
активно и открыто поддерживать внешнюю политику и политику безопасности
Союза в духе лояльности и взаимной солидарности. В Договоре особо
зафиксирована обязанность государств-членов «воздерживаться от любых
действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его
действенность как сплачивающей силы в международных отношениях» (п. 4
ст. «J».l).

В Маастрихтском договоре предусматриваются ставшие традиционными формы
сотрудничества: информация, консультации, координация. Что касается
первых двух форм, о них сказано очень просто: государства-члены должны
информировать друг друга и консультироваться с Советом по любому
вопросу, представляющему взаимный интерес, во внешней политике и
политике безопасности, с тем чтобы их совместное влияние обеспечивало
максимально возможную эффективность путем согласованных и единых
действий. Более существенное и актуальное значение приобрело закрепление
положения о том, что в необходимых случаях Совет должен определять общую
позицию для всех стран, входящих в Европейский союз. При этом
государства-члены гарантировали соответствие их национальной политики
общей политике. Установлено, что государства-члены координируют свои
действия в международных организациях и на международных конференциях. В
случае, если в международной организации или на международной
конференции участвуют не все государства-члены, те, которые участвуют,
должны поддерживать общую позицию (ст. «J».2).

Осторожность и здесь не изменила составителям Договора. С одной стороны,
Европейский союз выступает как единое целое, как структура, не только
разрабатывающая свою политику во внешних делах и сфере безопасности, но
и самостоятельно эту политику осуществляющая. С другой стороны,
государства-члены сохраняют значительную автономию. В пределах общей
политики государства-члены могут иметь свою национальную позицию или
предпринимать национальные акции, а в неотложных случаях и необходимые
неотложные меры. Как видно, Договор не дает жесткой формулировки,
которая ограничивала бы действия государств-членов в сфере внешней
политики.

Среди других нововведений в Маастрихтском договоре бесспорно выделяется
«общая оборона». Как сказано в статье ; 4N rN eV eV u` a ,t jt th† ‡ ?« ?« t? x? iU ?U oU U Hi †i ? Z @ ae# \* $. ?. ?4 th; @ |A F ?H thK &O ?R 1/4U THX ._ ¬d h oj `l 0n ?p ?p pw ?z ~ (… ? ? z‘ t™ O? 8! J? A¬ ?± °¶ u? o» ¤1/4 1/4A aeA ”C ?E ~I ~I 2N "U oU U eTH Oa ce o I/ thu ???????????????????????????????????? ?? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?????????+?????????Є ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?????????r?? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?????????r?? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?????????r?? ? ? ? „ ?????????r?„ ?????????r?кое лицо, имеющее зарегистрированный офис на территории государства-члена, имеют право доступа к документам Европарламента, Совета и Комиссии, касающимся принципов и условий функционирования Союза и его институтов. Совету поручено разработать и по процедуре совместного решения утвердить перечень соответсвующих документов. Из общего правила сделано несколько исключений. Без согласия государств-членов не разрешается доступ к документам, направляемым ими в институты и другие органы Европейского союза. Нет всеобщего свободного доступа к документам Суда европейских сообществ и Суда первой инстанции. Развитие «второй опоры» Европейского союза – общей внешней политики и политики безопасности Критическая переоценка деятельности Европейского союза на международной арене показала, что здесь далеко еще не достигнуты даже те цели, которые провозглашены в Маастрихтском договоре. Государства-члены, особенно наиболее крупные и мощные из них, предпочитали во многих случаях действовать самостоятельно, сравнительно редко использовали возможности совместных выступлений в рамках Союза. В связи с предстоящим расширением Союза такая практика может не только ослабить его внешнеполитический потенциал, но и породить разброд и шатания среди его участников, политику которых трудно будет эффективно координировать. Конечно, ситуация не выглядит так драматически, как это пытаются доказать сторонники полного единения. В ряде сфер деятельности Европейского союза, например, в торговой политике, оказании экономической помощи, содействии развитию отдельных стран и регионов, в деле гуманитарной помощи, достигнут весьма высокий уровень сотрудничества. Европейский союз здесь выступает чаще всего как единая структура, хотя далеко не всегда. Что же касается внешней политики и политики безопасности, то на этих участках прогресс не очень заметен. Слабая эффективность Европейского союза в сфере общей внешней политики и политики безопасности во многом объяснялась его неспособностью быстро принимать решения по наиболее сложным и острым вопросам. Еще хуже обстояло дело с выполнением принятых решений государствами-членами. Сложная организационная структура Европейского союза изобиловала в сфере внешней политики и политики безопасности проявлениями рассогласованности функций различных институтов и других органов, особенно многочисленных комитетов, и соответственно спорами об их компетенции, которая – надо признать – очень часто была недостаточной. Итак, проблемы состояли как в отсутствии необходимой политической воли, так и в неудовлетворительности организационной и правовой базы «второй основы». Ситуация нашла отражение в том, что при рассмотрении вопросов общей внешней политики и политики безопасности на Межправительственной конференции преобладал декларативный тон. Осторожность была взята как единый стандарт. Это отчетливо проявилось уже при формулировании основных целей, которые должны достигаться в процессе повышения роли Европейского союза на мировой арене. Организаторы Межправительственной конференции назвали такие цели: соединение в одно целое различных направлений, что позволит иметь единую и эффективную внешнюю политику, располагающую работающими структурами и процедурами, обеспечивающими ее устойчивость и последовательность; улучшение общей внешней политики и политики безопасности на всех этапах ее разработки и осуществления; создание надлежащего «лица Европы» в отношении безопасности и обороны в качестве интегральной части совместной внешней политики и политики безопасности. Европа должна быть способна выступать вовне единым фронтом – такова задача-максимум, провозглашенная в подготовительных документах. Однако авторы документов оговаривались, что ни Маастрихтский договор, ни особенно существующая практика не гарантируют ее выполнение. Расчет делался на повышение роли как Совета, так и Комиссии в разработке и осуществлении единой внешней политики. Более конкретные механизмы не намечались. Общая постановка проблемы и декларативные пожелания повысить эффективность внешней политики Европейского союза свидетельствовали о том, что на большее рассчитывать сегодня не приходится. В Амстердамском договоре укреплению «третьей опоры» Европейского союза уделено немалое внимание. Ряд статей Маастрихтского договора был изменен, появилось немало новых статей. Заново сформулирована ведущая статья («J».l), определяющая главные цели общей внешней политики и политики безопасности Европейского союза. Отныне такими целями являются: защита общих ценностей, фундаментальных интересов, независимости и интегрированности Союза в соответствии с принципами Устава ООН; усиление безопасности Союза во всех аспектах; сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, а также с принципами Хельсинкского Заключительного акта и целями Парижской хартии, включая те, которые касаются внешних границ; поддержка международного сотрудничества; развитие и консолидация демократии, а также господства права, уважение прав человека и фундаментальных свобод. В целом Амстердамский договор в некоторой мере улучшил ситуацию, сложившуюся в сфере общей внешней политики и политики безопасности.- Во всяком случае идея о повышении роли Европейского союза в этой сфере была достаточно ясно выражена. Показательно в этом отношении изменение формулировки статьи «J».l Маастрихтского договора. Прежнее положение, говорившее о том, что общую внешнюю политику и политику безопасности определяют и реализуют Европейский союз и государства-члены, было заменено другим, в котором остался только Союз. Одновременно было введено положение о том, что государства-члены поддерживают общую политику Союза «активно, безоговорочно и в духе лояльности и взаимной солидарности». На Совет возложена задача обеспечить выполнение данных принципиальных положений. Еще более определенно идея повышения роли Европейского союза в сфере общей внешней политики и политики безопасности выражена в статье «J».2. Союз должен определять принципы, разрабатывать общую стратегию, принимать совместные меры и общие позиции, а также укреплять систематическое сотрудничество государств-членов. В дальнейшем тексте Договора установлено, что принципы, основные направления и стратегию общей внешней политики и политики безопасности определяет Европейский совет, а на их основе Совет принимает свои решения. Повышение роли Европейского союза в сферах общей внешней политики и политики безопасности не следует, однако, преувеличивать. Речь отнюдь не идет о передаче каких-либо полномочий государств-членов в руки Европейского союза. На этот счет принята специальная Декларация № 3. Она устанавливает, что ни положения Амстердамского договора, ни соглашения, на них опирающиеся, не означают, что государства-члены уступают свои полномочия Европейскому союзу. События последнего времени, в частности связанные с ликвидацией военных конфликтов на Балканах, придали особое значение вопросам военного сотрудничества. Европейский союз подвергся острой критике за свою слабую эффективность в этой сфере. Однако Амстердамский договор не внес принципиальных изменений в сложившуюся ситуацию. Отношения Союза как с Западноевропейским союзом, так и с НАТО в основном остались на прежнем уровне. Изменились главным образом формулировки, которые модернизированы с учетом новой обстановки. Если говорить коротко, то Западноевропейский союз продолжает выполнять функции, возложенные на него еще Маастрихтским договором. ЗЕС определяется в Амстердамском договоре как интегральная часть развития Союза, обеспечивающая доступ Союза к оперативному потенциалу. ЗЕС оказывает помощь Союзу при разработке оборонительных аспектов общей внешней политики и политики безопасности (ст. «J».7). Союз призван укреплять тесные институционные отношения с ЗЕС, имея в виду интеграцию ЗЕС в Союз. Но это – дело будущего. Амстердамский договор устанавливает, что интеграция ЕЭС в Европейский союз произойдет не вдруг, а в результате достаточно продолжительного процесса. Инициативную роль должно сыграть решение Европейского совета, который в свою очередь будет рекомендовать государствам-членам вынести свое решение в соответствии с их внутренним конституционным устройством. В центре военной системы Европы продолжает оставаться НАТО; эта организация рассматривается, как правило, в государствах–членах Европейского союза как главный оплот такой системы. В Амстердамском договоре особо оговорено, что политика Союза должна учитывать специфический характер политики безопасности и военной политики отдельных государств-членов, а также обязательства государств-членов, которые входят в систему НАТО. Сопоставление новой и прежней редакции данного положения говорит только о небольшой редакторской правке. Упоминание о НАТО сделано не прямо, а через ссылку на обязательства государств-членов, участвующих в НАТО. Амстердамский договор отразил – больше формально, чем по существу – многочисленные предложения о повышении роли Европейского союза в международных организациях и на международных конференциях. Как известно, существовавшее положение дел оценивалось сторонниками сильного Союза как крайне неудовлетворительное. Союзу явно не хватало полномочий для активных координационных действий и внешнеполитических выступлений в этих организациях и на этих конференциях. Практика показывала, что государства-члены не только порой действуют в одиночку, без связи с другими государствами-членами, но и проводят свою особую политику, отходящую от общей политики Союза и противостоящую интересам остальных государств-членов. Судя по тексту Амстердамского договора, даже словесное продвижение вперед весьма незначительно. Новая статья «J».9 очень схожа со статьей Маастрихтского договора. Государства-члены призываются координировать свои действия в международных организациях и на международных конференциях, а также информировать государства-члены, в них не участвующие, о деятельности этих организаций и конференций. Обращаясь к государствам–членам Союза, входящим в Совет Безопасности ООН, Договор ждет от них защиты в этом важном органе Союза. Практически повторяет статью Маастрихтского договора и новая статья «J».9 Амстердамского договора. Она призывает дипломатические и консульские миссии государств–членов Европейского союза, а также делегации Комиссии в странах, не являющихся членами Союза, сотрудничать, особенно в проведении в жизнь общей политики Союза. Значительно сильнее перестроена организационно-управленческая структура «второй опоры». Повышена роль Европарламента, с которым должен консультироваться Председатель Совета. Государства-члены могут передавать на рассмотрение Совета вопросы, касающиеся общей внешней политики и политики безопасности. Председатель Совета вправе созывать чрезвычайные заседания Совета. Вводится новый пост Верховного представителя по общей внешней политике и политике безопасности. Лицо, занимающее этот пост, является одновременно Генеральным секретарем Совета и имеет подчиненный ему аппарат – отдел планирования политики и раннего предупреждения. О развитии институтов и других органов Как свидетельствует опыт, институционная система Европейского союза в целом отличается устойчивостью своих базовых конструкций. Во всяком случае ни один из ее компонентов не был упразднен, а частичные изменения не меняли общую картину. В систему вводились новые органы, которые лишь ее дополняли и совершенствовали. Но на этом фоне нельзя не видеть динамики перемен в сфере функций и компетенции отдельных институтов и других органов, которые таким образом шли в ногу со временем, приспосабливали свои организационные формы и методы деятельности к меняющимся условиям. При этом общая тенденция развития институционной системы Европейского союза оставалась прежней: наднациональные черты интеграционных механизмов в конечном счете усиливались. Главные цели реформы институционной системы, провозглашенные в документах Межправительственной конференции, сформулированы в виде привлекательных и хорошо воспринимаемых лозунгов: усиление открытости и демократических начал в процессе принятия решений, приближение институтов и других органов Европейского союза к человеку; преодоление дефицита демократии путем расширения участия Еропарламента в правотворчестве, особенно в «законодательстве»; пересмотр положений о «трех опорах», ведущий к включению в сферу права Союза вопросов общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества по проблемам внутренних дел и правосудия. Одним из важнейших звеньев реформы должно было стать повышение роли Европарламента. Речь идет в основном о двух существенных изменениях. Во-первых, предлагается установить постоянную его численность. Кроме того, намечалось такое изменение порядка выборов в Европарламент, которое способствовало бы более строгому и требовательному отбору депутатов. Это должны быть выборы, ни в чем не уступающие выборам в национальные парламенты. Во-вторых, предполагалось сократить число процедур принятия решений с участием Европарламента. На будущее должны были остаться только три такие процедуры, предусматривающие: 1) заслушивание мнения Европарламента, 2) получение согласия Европарламента, 3) принятие совместного решения Европарламентом и Советом. Наиболее сложная из этих процедур – процедура совместного решения – должна была быть упрощена. Это могло быть достигнуто прежде всего путем установления четких сроков для первого чтения, отмены стадии высказывания намерения об отклонении проекта во втором чтении и полной отмены третьего чтения. Предлагалось, чтобы наиболее важные документы, в первую очередь акты «законодательного» характера, принимались только путем совместного решения. Что же касается процедуры сотрудничества, которая и прежде вызывала много нареканий, то ее намечалось вообще отменить. Кроме того, предлагалось установить правило, согласно которому принятие Советом министров решений в так называемых основополагающих сферах (изменение договоров, собственные средства) станет возможным только с согласия Европарламента. Все большее число сторонников набирало предложение о том, чтобы Европарламент участвовал в назначении председателя Комиссии Европейского союза. Как известно, это назначение находилось практически полностью в руках правительств государств-членов, а Европарламнет никакого отношения к этому не имел. Депутаты Европарламента предлагали, чтобы председатель Комиссии избирался на пленарном заседании Европарламента. Было и другое предложение: председателя Комиссии назначает Европейский совет, а Европарламент утверждает такое назначение. Были намерения усилить парламентский контроль за работой Комиссии, особенно в том, что касается ее отставки. И ранее Европарламент был наделен таким правом, но только в отношении всей Комиссии. Это слишком мощный инструмент, пользоваться которым можно только в редких случаях, ибо при частом применении в Европейском союзе была бы подорвана стабильность системы управления. В Европарламенте хотели бы получить возможность отстранять отдельных членов Комиссии, делая это самостоятельно или обращаясь с этим вопросом в Суд европейских сообществ. Как видно, речь шла о воспроизведении в Европейском союзе модели разделения властей, характерной для традиционного государства. Активно обсуждался вопрос о числе членов Комиссии. В нее входили по два человека от крупных государств-членов и по одному от остальных. Если идти на увеличение числа членов Комиссии, то это, несомненно, отрицательно сказалось бы на эффективности ее работы. Видимо поэтому предлагалось, чтобы каждое государство-член получило по одному месту в Комиссии. В случае значительного расширения состава Европейского союза было бы внесено предложение о том, чтобы отказаться от принципа «каждому государству-члену – по члену Комиссии» и перейти к системе ротации, которую пришлось бы ввести для небольших стран. Очень много предложений было направлено на то, чтобы при принятии решений в Совете министров отказаться от принципа единогласия и вместо него утвердить принцип квалифицированного большинства. Это повысило бы эффективность всей системы принятия решений в Европейском союзе. Единогласие считалось возможным сохранить для решения таких принципиальных вопросов, как пересмотр учредительных договоров, принятие в Европейский союз новых членов, а также вопросов, формально не входящих в компетенцию Совета. Впрочем, не исключалось, что будет достигнуто согласие по поводу изменения не самых важных положений учредительных договоров также на основе принципа квалифицированного большинства. Конечно, расширение круга вопросов, решения по которым принимаются в Совете министров большинством голосов, могло бы привести к тому, что отдельные государства-члены, в том числе и крупные, оказавшиеся в меньшинстве, сочли бы свои интересы ущемленными. И речь могла бы пойти не об одном, а о нескольких таких государствах. Приводились расчеты, говорящие о том, что, если в Европейском союзе будет насчитываться 28 государств-членов, решения большинством голосов смогут добиться страны, насчитывающие менее 47% совокупного населения Европейского союза. Чтобы избежать возникновения серьезных противоречий внутри Европейского союза и особенно чтобы устранить причину для беспокойства крупных стран, предлагались разные варианты, в том числе введение правила «суперквалифицированного большинства». Такое большинство учитывает не только число государств, но и численность их населения. Тем самым группа из любых трех стран с совокупным населением свыше 100 млн. получает возможность заблокировать принятие неугодного ей решения. И хотя малые страны от такого варианта скорее всего проиграют, они, видимо, вынуждены будут согласиться с принципом «суперквалифицированного большинства». По существу, роль Совета заметно снижалась. И это объяснимо. Расширение сферы совместного решения важных вопросов Евро-парламентом и Советом означало бы не что иное, как изъятие соответствующих полномочий из компетенции Совета. А самое главное состояло в том, что на этом «беды» Совета не кончались. Логика институционного развития вела к тому, что в перспективе Совет все чаще виделся в качестве второй палаты Европарламента. Если Евро-парламент или его будущая первая палата оставались представительным учреждением, избираемым непосредственно населением, то Совет как вторая палата мог бы формироваться государствами-членами. Подобное решение вопроса о взаимоотношениях Европарламента и Совета устранило бы дискуссию о том, какой орган должен стать правительством Европейского союза: Совет министров или Комиссия. Предложению о превращении Совета во вторую палату Европейского парламента противостояло другое, которое также исходило из потребности иметь в парламенте две палаты, но конструировало вторую палату не путем трансформации Совета, а на базе национальных парламентов государств-членов. Каждый такой парламент направлял бы во вторую палату Европарламента определенное число депутатов по согласованным квотам. Однако эта идея не получила достаточно убедительной поддержки. Предпочтение большей частью отдавалось учреждению второй палаты на основе Совета министров. В институционную систему Европейского союза предлагалось ввести новый компонент, который бы занялся в полном объеме проблемами конкуренции и антимонопольной политики. Масштабы и важность этих проблем для государств-членов и всего Европейского союза сегодня настолько выросли, что в существующих организационных рамках справиться с ними становится все труднее. Предложение о создании в механизме Европейского союза соответствующей структуры было нацелено на то, чтобы освободить от такого рода функций Комиссию, на которую они сегодня возложены. Тогда и Комиссию легче было бы превратить в правительство Европейского союза. В последнее время вопрос о введении института президента Европейского союза оказался как бы забытым: о нем никто по-настоящему не вспоминал. Однако идея о высокопоставленном руководителе Европейского союза не умерла. Сегодня Франция предлагает учредить пост генерального секретаря Европейского союза. Это почти президентская должность, на которую назначались бы самые авторитетные политические деятели из государств-членов. Предложение предусматривает, что генеральный секретарь назначается на трехлетний срок. Он одновременно представлял бы Европейский союз за рубежом. Французская идея пока еще не находит поддержки у государств-членов. Причины могут быть самыми разными. Нельзя, в частности, не считаться с тем, что многие государства-члены не видят в этой идее ничего, кроме стремления Франции иметь «своего человека» на самом верху управленческой иерархии. Замена предложения о президенте Европейского союза на предложение о введении поста генерального секретаря воспринимается не иначе, как попытка учесть опасения тех, кто видит в будущем президенте некоего единоличного вершителя судеб и конкретной политики Европейского союза. К тому же в этом предложении нашел отражение тот факт, что француз Ж. Делор, пользовавшийся немалым авторитетом в политических кругах Европы, покинул пост председателя Комиссии. Главный мотив, звучавший на Межправительственной конференции в большинстве предложений, направленных на серьезную реформу институционной системы, можно уловить без особого труда. Их авторы имели в виду предстоящее значительное расширение Европейского союза. Если оно произойдет, действующий ныне механизм управления делами Союза вряд ли справится со своими задачами. Он вырастал постепенно из «шестерки», был незначительно перестроен с ростом числа государств-членов, и как считали многие, работал почти на пределе в условиях, когда Союз стал объединять 15 государств-членов. Опасения за его надежность после резкого увеличения числа государств-членов имели под собой серьезные основания. Однако кардинальная реформа не состоялась. Амстердамский договор занял значительно более скромные позиции. Отчасти это было связано с тем, что у участников Межправительственной конференции были разные подходы к реформе и разные ожидания ее результатов. Но дело не только в том, что не удалось достичь согласия. Видимо, у существующей институционной системы оказался достаточный запас прочности, позволивший не спешить с реформой. Она была отложена на неопределенное время. Точнее говоря, не была определена конкретная дата. Но условия были названы. Амстердамский договор охватывает отдельный Протокол, который устанавливает время начать перестройку. Это должно произойти после первого расширения Европейского союза. Тогда Комиссия будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, а «вес» голосов в Совете подвергнется пересмотру. Протокол также предусматривает, что по меньшей мере за год до того, как в Союзе станет 20 государств-членов, будет созвана новая Межправительственная конференция, которая проанализирует состав и функционирование институтов и выдвинет свои предложения по реформе институционной системы. Если оценивать в общем плане то, что сделано в Амстердамском договоре в отношении институционной системы, то прежде всего следует сказать об упрощении процедуры принятия решений по вопросам законодательного характера. Количество отдельных процедур было сокращено, а сами процедуры упрощены. До сих пор, например, согласие Европарламента было необходимо при рассмотрении вопросов гражданства, банковской системы, фонда структурных преобразований и развития, единой избирательной процедуры, заключения ряда международных соглашений и соглашений о присоединении. Согласно Амстердамскому договору остались только следующие случаи: 1) наложение санкций за нарушение фундаментальных прав; 2) присоединение; 3) единая избирательная процедура; 4) заключение ряда международных соглашений. В Амстердамском договоре были пересмотрены условия применения процедуры совместного решения. Прежние правила предусматривали, что такая процедура в отношении решений, принятых Советом на основе квалифицированного большинства, применяется тогда, когда речь идет о регулировании внутреннего рынка, включая «четыре свободы», праве учреждения, об образовании, связи, основных программах действий по защите окружающей среды. Что касается решений, которые Совет принимает единогласно, то имелись в виду решения по вопросам культуры и по программам научных исследований. Амстердамский договор устанавливает, что процедура совместного решения требуется в следующих случаях: принятие мер по обеспечению занятости (ст. 109 г); обеспечение равенства условий и подходов в социальной политике (ст. 119); обеспечение здоровья людей, включая проведение необходимых ветеринарных и фитосанитариых мер (ст. 129); осуществление принципа открытости Европейского союза (ст. 191а); принятие мер против мошенничества (ст. 209а); таможенное сотрудничество (ст. 116); статистика (ст. 213 а); учреждение независимых консультативных структур по защите сведений (ст. 2136). Амстердамский договор характерен, далее, тем, что несколько расширил сферу принятия решений в Совете на основе квалифицированного большинства, внес некоторые изменения в организацию, состав и расположение институтов ЕС. Субсидиарность и пропорциональность Амстердамский договор характерен тем, что он подчеркнул важность последовательной реализации принципов субсидиарности и пропорциональности. И это не случайно. Они рассматриваются в Европейском союзе как действенные факторы его развития. На Межправительственной конференции вновь поднимался вопрос о расширении сферы их применения. Иной раз может создаться впечатление, что разгадка самых сложных проблем интеграции таится именно в отношении к этому принципу – так много о нем рассуждают в Европейском союзе. Напомним, что в Маастрихтском договоре принцип субсидиарности не просто назван, а раскрывается достаточно подробно: «В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом» (ст. 3 «в»). Если попытаться изложить формулу Договора более простыми словами, то можно сказать следующее: вопросы должны решаться в рамках Европейского союза каждый раз на том уровне, где их решение будет наиболее квалифицированным и эффективным. Судя по всему, принцип субсидиарности, издавна известный юристам, переживает в сфере европейского права вторую, а то и третью молодость. Сегодня в мире ни в одном другом разделе права – как национального, так и международного – не наблюдается такой бум, связанный с применением принципа субсидиарности. В чем же кроется причина этого явления? Видимо, принцип субсидиарности воспринимается в Европейском союзе тем легче, что он близок к традиционному распределению полномочий между центром и составными частями в федеративных странах. Принцип субсидиарности хорош тем, что, с одной стороны, позволяет избежать чрезмерного усиления центральной власти – власти Брюсселя, ее концентрации «наверху», в институтах Европейского союза, а с другой – позволяет предупредить хаос власти, запутанность процесса принятия решений, дублирование одних и тех же управленческих функций на разных уровнях, случайное распределение прав и ответственности между институтами Европейского союза. Конечно, принцип субсидиарности «работает» не автоматически, сам по себе. Многое зависит от того, как он трактуется и применяется в Европейском союзе и в государствах-членах. И здесь особенно важную роль играют два фактора. Во-первых, правовая и управленческая культура той или иной страны, ее традиции, ее конкретно-исторические условия. Известно, что в сфере управления принцип субсидиарности значительно легче и полнее воспринимается в федеративных, чем в унитарных государствах. Во-вторых, немаловажное значение имеет общий подход того или иного государства-члена к интеграции и прежде всего к наделению институтов Европейского союза наднациональными полномочиями. Поэтому в предложениях со стороны Германии и Франции отмечалось стремление сделать центр достаточно эффективным, действенным проводником общей политики. В свою очередь Великобритания усматривает в принципе субсидиарное™ возможность ограничить развитие наднациональных начал, подчеркнуть приоритет суверенных прав государств-членов. Для представителей Германии, Бельгии, Италии и других стран, в которых регионы сегодня играют существенную роль в решении многих вопросов, в том числе вопросов образования, культуры, здравоохранения, характерно внесение предложений о непосредственном участии регионов в ряде программ Европейского союза. Принципам субсидиарности и пропорциональности посвящен отдельный Протокол, приложенный к Амстердамскому договору. Протокол, в сущности, говорит о двух основных путях реализации этих принципов, определяя, во-первых, необходимые критерии, во-вторых, процедурные правила, которые должны соблюдать институты Европейского союза в ходе применения принципов. Протокол в основном базируется на двух решениях Европейского совета по вопросам субсидиарности и пропорциональности, принятых еще в 1992 г. на заседаниях в городах Бирмингеме и Эдинбурге, а также на соответствующем Соглашении между Европарламентом, Советом и Комиссией от 28 октября 1989 г. В Протоколе установлено, что каждое предложение о принятии акта законодательного характера в европейских сообществах должно иметь обоснование, свидетельствующее о том, что поставленная в акте цель может быть лучше всего достигнута именно сообществами. Обоснование должно включать по возможности цифровые показатели. Важно также показать, что решение вопроса, по которому принимается «законодательный» акт, не может быть обеспечено одним государством-членом. Европа «разных скоростей» Развитие Европейского союза в последние годы поставило вопросы, которые аккумулируются в становящейся все более популярной идее: «Европа разных скоростей». Эта идея появилась лишь в последние годы, когда стало ясно, что государства – члены Европейского союза зачастую независимо от объективных причин (экономический потенциал, уровень жизни, исторические традиции и т.д.) имеют далеко не одинаковые представления о целях, сроках и направлениях интеграции. Сама философия интеграции, свойственная начальному этапу развития сообществ, изменилась до неузнаваемости. Следует напомнить, что в 50-е и 60-е годы господствовала вера в необходимость синхронного продвижения всех государств-членов по пути интеграции. Не раз говорилось о том, что страны, входящие в сообщества, должны идти вперед с одинаковой скоростью, участвовать в интеграционных программах на равных основаниях. Если исключения и были, то они старательно преодолевались с помощью переходных механизмов и промежуточных сроков, дополнительных программ, содействия со стороны других стран. После того как льготный режим исчерпывал свое время, на его пользователя распространялись все общие установления. Теперь прежние подходы к реализации интеграционных программ забыты или в лучшем случае полузабыты. Так долго продолжаться не могло. Впервые отступление от единого стандарта, обязательного для всех государств-членов, было зафиксировано на высшем правовом уровне в Маастрихтском договоре. Во-первых, Договор не связывает возможность «необратимого перехода Сообщества в третий этап» – процесса создания Экономического и валютного союза (с 1 января 1999 г.) – с условием, чтобы установленные критерии были выполнены всеми государствами-членами (см. ст. 109 «е» и след.). Например, требовалось, чтобы необходимые условия для принятия единой валюты выполнялись большинством государств-членов. Допускались и «персональные изъятия из общего правила». Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии», приложенный к Маастрихтскому договору, устанавливал даже, что Великобритания не должна быть связана обязательствами перехода к третьему этапу Экономического и валютного союза без специального на то решения ее правительства и парламента. Это означало, что Великобритания могла воздержаться от присоединения к этому Союзу и в том случае, если страна будет отвечать установленным критериям. Такое же право получила Дания, конституция которой предусматривала референдум, предшествующий ее участию в третьем этапе Экономического и валютного союза. Во-вторых, «разные скорости» потребовались почти одновременно и в социальной сфере. Как было сказано в Протоколе о социальной политике, приложенном к Маастрихтскому договору, Великобритания не принимала участия в обсуждении и принятии Советом предложений Комиссии, сделанных на основе данного Протокола. Акты, принятые Советом, и любые финансовые последствия, если это не административные расходы, предназначенные институтам, не применялись к Великобритании. Одиннадцать государств – членов Европейского союза в свое время заключили Соглашение о социальной политике, особо оговорив в самом его названии «за исключением Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии». Сказалась особая позиция тогдашнего британского правительства, считавшего для себя невыгодным принять общую социальную политику. Кстати, только по этой причине положения, закрепленные в Протоколе и Соглашении о социальной политике, не вошли в основной текст Маастрихтского договора. В-третьих, идея «разных скоростей» практически присутствовала в механизме Шенгенских соглашений. Первое из них, предусматривавшее постепенную отмену контроля на общих границах, было подписано 14 июня 1986 г. Бельгией, Германией, Голландией, Люксембургом и Францией, т.е. всего пятью государствами-членами. Только впоследствии круг участников Шенгенских соглашений расширился. Лишь с подписанием Амстердамского договора система Шенгенских соглашений была включена в право ЕС. Только безудержные оптимисты могли думать, что «разные скорости» – это нечто вроде болезни роста, которая со временем исчезнет сама собой. Практика свидетельствовала об обратном. Разница скоростей не только не уменьшалась, а наоборот, увеличивалась. В значительной мере это явилось следствием роста рядов Европейского союза, в который вступали страны, находившиеся на неодинаковых уровнях экономического развития. С самого начала трудно было ожидать, что, например, такие страны, как Португалия и Греция, смогут идти нога в ногу, скажем, с Германией и Бельгией. Если предположить, что в ближайшее время Европейский союз пополнится за счет стран Восточной Европы, то «разные скорости» могут стать не столько исключением, сколько правилом функционирования сообществ и всего Европейского союза. Сложившаяся реальность не могла остаться незамеченной в Европейском союзе. Попытки искусственного выравнивания были заранее обречены на провал как по экономическим, так и по политическим соображениям. Одно время получили распространение идеи выделения группы наиболее развитых стран, своего рода «твердого ядра» Европейского союза, вокруг которого собирались бы остальные страны, не достигавшие передовых стандартов. Как показывал накопленный опыт, именно такое «ядро» предопределяло успех интеграции в прошлом. Но нельзя было забывать о мудром жизненном правиле, выведенном из опыта мореплавания: скорость движения эскадры определяется не самым быстроходным, а самым тихоходным кораблем. Страны, относящиеся к «ядру» Европейского союза, конечно, вели, а порой, тащили на себе отстававших партнеров, но не могли решать за них все их экономические и социальные проблемы. В самых общих чертах концепция «Европы разных скоростей» была официально признана и даже сформулирована Советом министров в начале 90-х годов. В 1994 г. им было даже принято специальное решение по этому поводу. Позиция Совета быстро нашла поддержку Европарламента, который вместе с тем сделал особый акцент на том, что таким образом все государства-члены, которые стремятся идти путем интеграции, сохраняют свои права и обязанности. Евро-парламент «подтверждает, что невозможно представить, чтобы государства-члены, которые имеют желание и готовы продолжить свои усилия во имя европейской интеграции, были бы априори исключены из Европейского союза». Обращает на себя внимание и то, что Европарламент предостерег от попыток задержать, блокировать прогрессивное развитие Европейского союза на том основании, что те или иные государства-члены не готовы или не намерены двигаться дальше по пути интеграции. Европарламент особо оговорил, что в случае, если небольшое меньшинство государств предпримет подобную попытку на Межправительственной конференции 1996 г., необходимо будет «найти способы, которые позволят государствам, действительно стремящимся к подобному прогрессу, продолжить свои усилия». Подобный подход нашел отражение в ряде других официальных документов Европейского союза, в частности в докладе Комиссии относительно хода выполнения Маастрихтского договора (май 1995 г.). В этом докладе содержится не только признание необходимости сочетания различных скоростей интеграции. Весьма существенно положение о том, что отдельным странам может быть предоставлено дополнительное время для подготовки к участию в тех или иных интеграционных программах. Важно только, чтобы они придерживались главных условий нахождения в Европейском союзе и продолжали совместно продвигаться к общей цели. Исключения, однако, не должны стать правилом. «Третья опора» – правовое сотрудничество и внутренние дела Развитие правового сотрудничества и сотрудничества в сфере внутренних дел государств–членов Европейского союза за годы, прошедшие после подписания Маастрихтского договора, не ознаменовалось большими успехами. «Третья опора» Союза не была по-настоящему подкреплена. Хотя накануне Межправительственной конференции и в ходе ее проведения выдвигалось немало предложений радикального характера, они практически не нашли отражения в Амстердамском договоре. В этом плане достижения Конференции можно назвать минимальными. Вместе с тем было бы неверно не замечать определенный прогресс. Значение сотрудничества в сфере «третьей опоры» повышается в связи с поставленной в Амстердамском договоре целью превратить Европейский союз в зону свободы, безопасности и справедливости, в зону, в которой обеспечено свободное передвижение людей. Это положение, закрепленное в'статье «В» Амстердамского договора, предполагает активизацию сотрудничества государств–членов Европейского союза. Примечательно, что в Амстердамском договоре статьи о праве убежища, иммиграции, о контроле на внешних границах, правовом сотрудничестве в гражданских делах и т.п. выделены под общим наименованием «Свободное передвижение лиц, право убежища и иммиграция». Совету, к которому переходят функции упраздняемого Исполнительного комитета в Шенгенской системе, поручено очень важное дело – разработать необходимые правовые акты. Амстердамский договор несколько сократил сферу правового сотрудничества и сотрудничества в сфере внутренних дел. Меры, предпринимаемые в борьбе против мошенничества, затрагивающего финансовые интересы, перенесены в сферу экономического сотрудничества. Им посвящена новая статья (209 «а») Договора о ЕЭС. Так же было сделано с мерами, направленными на усиление таможенного сотрудничества (ст. 116 Договора о ЕЭС), если они не касаются уголовно-правовых аспектов. Меры, так или иначе связанные с уголовным правом, по-прежнему остаются в рамках «третьей опоры». В этих рамках пребывает и полицейское сотрудничество, а также все правовое сотрудничество по уголовным делам (ст. «К».2 и «К».3 Амстердамского договора). Правовые инструменты сотрудничества государств–членов Европейского союза в рамках «третьей опоры» в основном сохранились. Следует отметить, что некоторые из них стали более эффективными. Как и прежде, Совет принимает в ходе сотрудничества общие позиции и конвенции. Но если до подписания Амстердамского договора конвенции вступали в силу после их принятия всеми государствами-членами, то новый Договор ставит условием получение согласия всего от половины государств-членов (ст. «К».2). Совет теперь имеет право принимать в сфере правового сотрудничества и сотрудничества в области внутренних дел решения, обязательные для государств–членов Европейского союза, за исключением случаев, когда речь идет о гармонизации законодательства государств-членов (ст. «К».6). Сотрудничество государств–членов Европейского союза в рамках Европейского союза продолжает концентрироваться на вопросах борьбы с криминальными явлениями. Об этом четко сказано в статье «К».1 Амстердамского договора. В Договоре особо выделяются такие цели борьбы, как предупреждение и преодоление преступности, в частности, терроризма, нелегальных перевозок людей, преступных деяний по отношению к детям, незаконных перевозок наркотиков и оружия и мошенничества. Амстердамский договор предусматривает меры, направленные на повышение эффективности деятельности Европола. В этих целях определены условия, при которых разрешается проведение дополнительных мер сотрудничества в сфере функционирования Европола. Речь идет о совместных оперативных действиях, о координации действий при проведении следствия по определенным делам, о соглашениях о посредниках между следственными и прокурорскими группами в борьбе против организованной преступности. Еще один шаг в сотрудничестве в рамках «третьей опоры» касается согласования минимальных мер наказания, применяемых в борьбе с организованной преступностью, терроризмом и незаконной перевозкой наркотиков. Амстердамский договор устанавливает, что правовые системы государств–членов Европейского союза должны иметь такие минимальные наказания (ст. «К».3). Это весьма существенно для того, чтобы бороться с криминальным миром, имея не только общие подходы, но и единые правовые инструменты. Еще раз о правовой природе Европейского союза От Амстердамского договора можно было ожидать, что он внесет ясность в трактовку вопроса о юридической природе Европейского союза. Судя по предложениям, рассматривавшимся на Межправительственной конференции, предполагалось, что наконец-то будет четко заявлено, что Союз – юридическое лицо. Это позволило бы покончить с весьма неясным статусом, которым располагал Союз, и повысить не только международный престиж, но и эффективность политики и конкретных действий Союза. В частности, Союз мог бы на полноправной основе заключать соглашения с государствами и международными организациями и активно выступать в иных ситуациях. Ожидания обосновывались тем, что на заседании Европейского совета в Дублине (декабрь 1996 г.), проведенном на высшем уровне, сложившаяся ситуация оценивалась как неудовлетворительная не только с юридической, но и с политической точки зрения. Позицию Европейского совета воспринимали как намерение исправить положение дел. Однако подобным ожиданиям не суждено было сбыться. Внешне дело выглядело так, что Амстердамский договор ушел от решения вопроса. Словом, повторилась история с Маастрихтским договором, в котором также была принята позиция умолчания. Если же судить по реальным обстоятельствам, то надо признать, что Амстердамский договор ответил на поставленный и долго обсуждавшийся вопрос отрацительно: Союз не получил столь желанный статус юридического лица. Чем же объясняются итоги Межправительственной конференции? Вероятнее всего тем, что руководители государств-членов, прошедшие достаточно далеко по пути экономической интеграции и согласившиеся с наделением европейских сообществ многими качествами наднациональности, не считают для себя возможным идти на это в других сферах: во внешней политике и политике безопасности, в области правового сотрудничества и внутренних дел. Между тем именно эти сферы сотрудничества составляют то, что было присоединено к экономической интеграции в связи с созданием Европейского союза, который формально сохраняется как организация, строящаяся на «трех опорах». К моменту подписания Амстердамского договора соотношение «опор» не изменилось. Европейские сообщества являются прочным фундаментом и составной частью, подавляющей две другие «опоры» по всем показателям. Удельный вес как «второй опоры» (общая внешняя политика и политика безопасности), так и «третьей» (правовое сотрудничество и сотрудничество в области внутренних дел) по-прежнему явно уступает удельному весу экономической интеграции. Отказ в предоставлении Европейскому союзу статуса юридического лица носит, как видно, политический характер. Но такой отказ порождает определенные юридические последствия в практической деятельности Союза. Амстердамский договор говорит о них в статьях «J».14, «К».10 и помещенной в Заключительном разделе Декларации к этим статьям. В том случае, если в целях проведения общей внешней политики и политики безопасности необходимо заключить соглашение с одним или несколькими государствами или международными организациями, Совет, действуя на основе единогласия, может поручить председателю, опираясь на Комиссию, подготовить и провести переговоры на этот счет. Такого рода договоры подписываются Советом, действующим на основе принципа единогласия, по рекомендации председателя. Ни одно соглашение не может быть обязательным для государства-члена, представитель которого в Совете заявил, что соглашение не отвечает требованиям конституционной процедуры данного государства-члена; другие государства-члены могут договориться, что соглашение временно действует по отношению к ним. Подобные условия распространяются также на сферу правового сотрудничества и сотрудничества по внутренним делам. Обращает на себя также внимание Декларация, относящаяся к статьям «J».14 и «К».10. В этой Декларации как бы заранее предупреждаются все попытки ставить вопрос о передаче части полномочий государств-членов (в рамках «второй и третьей опор») к Европейскому союзу. Установлено, что ни положения данных статей, ни любые соглашения, которые могут быть приняты в соответствии с ними, не могут быть основаниями для подобной передачи полномочий. Амстердамский договор весьма осторожен и в регулировании от-ношенией между Европейским союзом и Западноевропейским союзом. Статья «J».7 говорит о развитии этих отношений, имея в виду достаточно неопределенное будущее и ограничиваясь общим заявлением о том, что Европейский союз будет укреплять тесные институционные связи с ЗЕС, учитывая возможность его интеграции в Союз. Как видно, и здесь сохраняется неопределенность в отношении правового статуса Европейсокго союза и интегрированной системы ЕС – ЗЕС. Вместе с тем имеющиеся реальности позволяют в известной мере уподоблять Европейский союз международной организации, проводить между ними сравнения. Нельзя не заметить, что Союз построен на базе европейских сообществ, использует их авторитет и потенциал. Институты сообществ стали институтами Союза, а средства сообществ – средствами Союза. И все же, Европейский союз не получил реквизитов, позволяющих рассматривать его как самостоятельную международную организацию. Государства-члены не захотели ни утратить, ни даже сколько-нибудь существенно ослабить свой контроль в делах, носящих преимущественно политический характер. Европейский союз и Россия Еще 24 июня 1994 г. на о. Корфу было заключено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами – с другой. Свои подписи под Соглашением поставили Президент Российской Федерации, главы государств и правительств стран – членов Европейского союза и председатель Комиссии Европейского союза. На таком высоком уровне соглашений между Россией и Европейским союзом еще не было. В России Соглашение прошло ратификацию в ноябре 1996 г. Главная цель Соглашения состоит в том, чтобы создать благоприятные условия для интеграции России в европейскую и мировую экономику. Но речь идет отнюдь не только о взаимовыгодном бизнесе. Соглашение в немалой мере касается вопросов политического сотрудничества и в целом носит комплексный характер. Оно провозглашает важность исторических связей, существующих между Россией и сообществами и государствами-членами, равно как – и это следует подчеркнуть – общих для них ценностей. Надо отметить и то, что в Соглашении зафиксирована идея преемственности сотрудничества, установленного еще в прошлом, в бытность СССР, и делается прямая ссылка на подписанное 18 декабря 1989 г. Соглашение между СССР и ЕЭС и Евратомом, которое будет заменено новым Соглашением сразу же после его вступления в силу (ст. 112). Определяя природу отношений, развивающихся между Россией и Сообществом, Соглашение устанавливает, что в их основе заложены принципы партнерства и сотрудничества. И хотя понятие «партнерство», получившее весьма широкое хождение в политическом и дипломатическом обиходе 90-х годов XX столетия, еще слабо разработано в международно-правовой теории, в нем явственно отражается намерение повысить уровень существующих отношений, придать им современное звучание. Было бы, разумеется, неверно завышать уровень отношений, о которых идет речь в Соглашении. От партнерства еще весьма далеко до ассоциированного членства, не говоря уже о прямом вхождении России в Европейский союз. Соглашение предусматривает в качестве одной из важнейших целей создание условий для учреждения в будущем «зоны свободной торговли» между Россией и Европейским союзом. Политическая сторона Соглашения отчетливо проявляется в том, что стороны заявили о своих обязательствах содействовать международному миру и безопасности, в полной мере применять все принципы и положения, содержащиеся в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), заключительных документах последующих встреч на высшем уровне. Особое значение в Соглашении придается положениям о верховенстве права и уважении нрав человека, прежде всего прав меньшинств, о создании многопартийной системы со свободными и демократическими выборами и экономической либерализации, имеющей целью создание рыночной экономики. Стороны сочли необходимым записать в преамбуле, что основу партнерства составляют не только экономические, но и политические свободы. Обращает на себя внимание положение о том, что всестороннее осуществление партнерства предполагает продолжение и завершение Россией политических и экономических реформ. Более того, поддержка усилий России по укреплению ее демократии, развитию ее экономики и завершению перехода к рыночной экономике была объявлена целью партнерства. Пожалуй, наиболее важным отправным положением в Соглашении стало признание того, что Россия более не является страной с государственной торговлей, как она классифицировалась на Западе прежде. В настоящее время принято другое определение, которое и было воспринято в Соглашении: Россия – страна с переходной экономикой. Сотрудничество между сторонами Соглашения как раз и должно стать фактором, способствующим продвижению России по пути создания рыночной экономики. Содействие торговле, инвестициям и гармоничным экономическим отношениям между сторонами, базирующимся на принципах рыночной экономики, как сказано в статье 1 Соглашения, означает поощрение устойчивого развития сторон. Это существенная предпосылка экономической перестройки и технологической модернизации России. В сфере торговли стороны обязались придерживаться принципов, содержащихся в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ), с учетом изменений, внесенных в ходе Уругвайского раунда торговых переговоров, и учреждения Всемирной торговой организации (ВТО). Особенно важно отметить, что Соглашение предоставляет России режим наиболее благоприятствующей нации, описанный в § 1 статьи 1 ГАТТ. При этом в Соглашении закреплены положения, обеспечивающие достаточно благоприятные условия доступа российских товаров на рынок Европейского союза. Можно предположить, что тем самым будут не только сокращены, но и полностью сведены на нет проявления дискриминации России во взаимной торговле и решительно устранены торговые барьеры, препятствующие росту российского экспорта в страны, входящие в Европейский союз. Товары с территории одной стороны Соглашения, импортируемые на территорию другой стороны, не подлежат, прямо или косвенно, обложению внутренними налогами или иными внутренними сборами любого рода в дополнение к тем, которые применяются, прямо или косвенно, к аналогичным отечественным товарам. Более того, этим товарам предоставляется режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый аналогичным товарам отечественного происхождения, в том, что касается всех законов, правил и требований, затрагивающих их продажу на внутреннем рынке, предложение к продаже, покупку, транспортировку, распределение или использование (п. 1, 2 ст. 11). Существенную роль призван играть принцип свободы транзита. Установлено, что каждая сторона Соглашения обеспечивает свободный транзит через свою территорию товаров, производимых в пределах таможенной территории или предназначенных для таможенной территории другой стороны (ст. 12). В принципе товары, происходящие из России, ввозятся в Сообщество, а, соответственно, товары, происходящие из него, ввозятся в Россию без количественных ограничений. Вместе с тем в Соглашении предусмотрены меры по защите внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции, что с учетом экономических реалий особенно актуально для России. Если, как сказано в пункте 1 статьи 17 Соглашения, любой товар импортируется на территорию одной из сторон в таких количествах и на таких основаниях, которые наносят или угрожают нанести существенный ущерб национальным производителям аналогичных или непосредственно конкурирующих товаров, Россия или Сообщество, в зависимости от того, чьи интересы затронуты, могут принять соответствующие меры. Соглашение не исключает запретов или ограничений импорта, экспорта и транзита товаров, оправданных с точки зрения: общественной морали, обеспечения правопорядка или общественной безопасности; защиты здоровья и жизни людей, животных или растений; защиты природных ресурсов; защиты национальных художественных, исторических или археологических ценностей, или охраны интеллектуальной собственности, или применения правил, касающихся золота или серебра. Такие запреты или ограничения не должны, однако, являться средством намеренной дискриминации или скрытого ограничения торговли между сторонами (ст. 19). Положения о предпринимательской деятельности и инвестициях устанавливают прежде всего равные условия трудовой деятельности для российских граждан, принятых на законных основаниях на работу на территории какого-либо государства – члена Европейского союза и, соответственно, для граждан государства – члена Европейского союза, принятых на законных основаниях на работу на территории России. Предусмотрена координация в области социального обеспечения и, в частности, заключение соглашения в этих целях. Условия, затрагивающие учреждение и деятельность российских компаний в Европейском союзе и, соответственно, компаний из Союза, определяются в принципе на основе режима наибольшего благоприятствования. Дочерним компаниям, за исключением определенных изъятий, взаимно предоставляется, как правило, национальный режим. Что касается филиалов компаний Союза и, соответственно, России, то режим их деятельности должен быть не менее благоприятным, чем тот, который предоставляется филиалам компаний любой третьей страны (п. 1–4 ст. 28). Стороны Соглашения признали важность предоставления друг друг}' национального режима в отношении учреждения и, – где это не предусматривается в Соглашении, – деятельности компаний друг друга на их территориях и согласны рассматривать возможности продвижения к этой цели (ст. 33). Следует отметить, что в Соглашении определены соответствующие меры защиты интересов сторон. Установлено, что стороне не препятствуется предпринимать меры, включая защиту инвесторов, вкладчиков, держателей страховых полисов или лиц, которые являются траст-агентами поставщика финансовых услуг, а также имея в виду целостность и стабильность финансовой системы. Оговорено лишь, что такие меры не используются с целью избежать выполнения сторонами своих обязательств по Соглашению. Соглашение существенно расширяет сферу трансграничного предоставления услуг. Пожалуй, продвижение вперед здесь особенно заметно. Согласованные меры открывают для России широкие возможности доступа на рынок услуг Европейского союза. Ей предоставляется режим, установленный в отношении участников Генерального соглашения о торговле услугами (ГАСТ). На этом, однако, не ставится точка. Предусматриваются меры по дальнейшей либерализации торговли услугами, принимая во внимание развитие секторов услуг сторон и другие международные обязательства, взятые на себя сторонами, в частности, в свете окончательных результатов переговоров по ГАСТ. Положения о трансграничном предоставлении услуг, однако, содержат много отсылок к документам, которые еще предстоит принять. Наиболее конкретны лишь статьи о морском и железнодорожном транспорте. Сложившаяся ситуация, разумеется, носит временный характер и будет преодолена, ибо без этого развитие сотрудничества явно затрудняется. Но в недостаточной правовой урегулированное™ есть своя позитивная сторона: при неравенстве экономических возможностей Россия может на определенное время вводить правила, дополнительно защищающие ее рынок услуг от недобросовестного проникновения. Много внимания в Соглашении уделяется платежам и движению капиталов. Стороны обязуются разрешить проведение в свободно конвертируемой валюте любых текущих платежей между резидентами России и Сообщества, связанных с выполнением Соглашения. Обеспечивается свободное движение капитала между резидентами России и Сообщества в форме прямых инвестиций, производимых в компании, созданные в соответствии с законами принимающей страны, и некоторых других категорий прямых инвестиций, а также перевод за границу этих инвестиций, включая любые компенсационные платежи, вытекающие из принятия таких мер, как экспроприация, национализация, или мер, имеющих эквивалентный эффект, и любой извлеченной из них прибыли. Вместе с тем в Соглашении установлено, что Россия сохраняет за собой право применять ограничения па прямые инвестиции российских резидентов за рубеж. Стороны согласились лишь провести через пять лет консультации в отношении сохранения этих ограничений, принимая во внимание соответствующие валютные, налоговые и финансовые факторы. Россия сможет также применять валютные ограничения, связанные с предоставлением или привлечением краткосрочных и среднесрочных финансовых кредитов, в той мере, в какой такие ограничения налагаются на Россию в отношении предоставления таких кредитов и разрешены в соответствии со статусом России в МВФ. В отношении свободы осуществления текущих платежей и движения капитала и в отношении методов платежей, как это имеет место в принципе в других сферах сотрудничества, стороны предоставляют друг другу режим наиболее благоприятствуемой нации. Стороны согласились, далее, работать над исправлением или устранением путем применения их законодательства в области конкурентной политики или иным образом ограничений конкуренции, вызванных поведением предприятий или государственным вмешательством, в той мере, в какой это может воздействовать на торговлю между Россией и Сообществом. Подчеркнута важность обеспечения должного уровня эффективной охраны и обеспечения реализации прав интеллектуальной собственности. Россия и Сообщество обязались способствовать «широкомасштабному экономическому сотрудничеству, с тем чтобы содействовать развитию их соответствующих экономик, созданию благоприятного международного экономического климата и интеграции между Россией и более широкой областью экономического сотрудничества в Европе. Такое сотрудничество способствует укреплению и развитию взаимовыгодных экономических связей» (п. 1 ст. 56). Характерно, что политика и меры сторон тесно связываются с тем, чтобы содействовать проведению экономических и социальных реформ и перестройке экономики в России. Соглашением определены основные направления промышленного сотрудничества. Это прежде всего содействие: развитию деловых связей между экономическими операторами, включая малые и средние предприятия; совершенствованию управления на уровне предприятий; процессу приватизации в условиях структурной перестройки экономики и развития частного сектора; усилиям как в государственном, так и в частном секторах, направленным на перестройку и модернизацию промышленности в период перехода к рыночной экономике на условиях, обеспечивающих охрану окружающей среды и устойчивое развитие; конверсии оборонной промышленности; совершенствованию соответствующих рыночных коммерческих норм и практики, а также передачи ноу-хау (ст. 57). Соглашение предусматривает меры по поощрению и защите инвестиций. Сотрудничество в своей основе направлено на создание благоприятного климата для инвестиций – как отечественных, так и иностранных. Это достигается в первую очередь путем улучшения условий защиты инвестиций, перевода капиталов и обмена информацией об инвестиционных возможностях. В частности, речь идет о том чтобы: в случае необходимости заключать между Россией и государствами-членами соглашения о поощрении и защите инвестиций; в случае необходимости заключать между Россией и государствами-членами соглашения об избежании двойного налогообложения; обмениваться информацией об инвестиционных возможностях в рамках торговых ярмарок, выставок, торговых недель и других мероприятий; обмениваться информацией о законодательстве, нормативной документации и административной практике в области инвестиций. В Соглашении особо оговорены условия сотрудничества в таких областях, как: сырьевая и горнодобывающая промышленность; наука и техника; образование и профессиональная подготовка; сельское хозяйство и аграрно-промышленный сектор; энергетика; ядерная энергетика; космос; строительство; окружающая среда; транспорт; услуги электрической и почтовой связи; финансовые услуги; региональное развитие; социальная сфера; туризм; малые и средние предприятия; связь, информатика и информационная инфраструктура; таможенное дело; статистика; экономика; «отмывание» денежных средств; наркотики; регулирование движения капиталов и платежей в России. Выделяются также сотрудничество по предотвращению противоправной деятельности и финансовое сотрудничество. В Соглашении затрагиваются вопросы сближения законодательства. Но сделано это в очень сдержанной форме. Стороны лишь признали, что такое сближение является важным условием укрепления экономических связей между Россией и Европейским сообществом. При этом именно Россия заявила о своем стремлении к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством ЕС. Намечены сферы, на которые, в частности, распространяется процесс сближения законодательства: предприятия и предпринимательская деятельность; банковская деятельность; бухгалтерский учет и налогообложение компаний; охрана труда; финансовые услуги; правила конкуренции; государственные закупки; охрана здоровья и жизни людей, животных и растений; защита окружающей среды; защита прав потребителей; косвенное налогообложение; таможенное законодательство; технические нормы и стандарты; законодательные и нормативные акты в области ядерной энергетики; транспорт. В рамках своей компетенции и в соответствии с существующим законодательством стороны Соглашения принимают меры с целью сокращения имеющихся у них различий в области метрологии, стандартизации и сертификации путем поощрения использования в этих областях согласованного на международном уровне инструментария. Широта сотрудничества, намечаемого Соглашением, проявилась и в том, что оно охватывает сферу культуры. Здесь цель состоит в том, чтобы укреплять существующие связи между народами, поощрять взаимное знание соответствующих языков и культур на основе уважения свободы творчества и взаимного доступа к культурным ценностям. Сотрудничество, в частности, охватывает следующие области: обмен информацией и опытом в области сохранения и охраны памятников и исторических мест (архитектурное наследие); культурный обмен между учреждениями, деятелями искусств и другими лицами, работающими в области культуры; перевод литературных произведений. В целом же Соглашение, разумеется, имеет экономическую основу. Оно нацелено на то, чтобы постепенно, по мере осуществления экономических реформ в России и с учетом ее национальных интересов реализовать в отношениях с Европейским союзом принципы свободного движения товаров, лиц, услуг и капиталов, а также свободы учреждения и деятельности компаний. Принцип равноправного партнерства, провозглашенный в Соглашении, предопределил механизм политического диалога между его сторонами. Установлено, что, как правило, два раза в год проводятся встречи на высшем уровне: от России – Президент Российской Федерации, от Европейского союза – председатель Совета Европейского союза и председатель Комиссии. Если прибегнуть к арифметическим формулам, столь популярным ныне и в политике, и в праве, то можно говорить о принятии формулы «1+2» (п. 1 ст. 7). На уровне министров политический диалог осуществляется в рамках Совета сотрудничества. Главное назначение этого органа состоит в том, чтобы осуществлять наблюдение за применением Соглашения (ст. 90). Совет сотрудничества состоит из членов Правительства Российской Федерации, с одной стороны, и членов Совета Европейского Союза и членов Комиссии – с другой. Председательство в этом Совете осуществляется попеременно членом российского Правительства и представителем Европейского союза. Совет сотрудничества самостоятельно определяет правила процедуры своей деятельности. Регулярные заседания Совета сотрудничества должны проводиться один раз в год. Кроме того, он собирается тогда, когда этого требуют обстоятельства. Совет призван изучать все основные вопросы, возникающие в рамках Соглашения, и любые другие двусторонние или международные вопросы, представляющие взаимный интерес с точки зрения достижения целей Соглашения. Он вправе также делать соответствующие рекомендации по согласию между представителями сторон в нем. Для содействия Совету сотрудничества в выполнении его обязанностей, иными словами, для текущей деятельности по наблюдению за реализацией Соглашения и подготовке вопросов к рассмотрению в Совете, а также для выполнения иных функций, предусмотренных Соглашением, создается Комитет сотрудничества (иные функции – это консультации по вопросам импортной тарифной политики, введения Россией количественных ограничений на недискриминационной основе и др.). Конкретные обязанности Комитета сотрудничества, а также порядок его деятельности определяются Советом сотрудничества. Следует иметь в виду, что Совет может делегировать любые свои полномочия Комитету сотрудничества как органу, обеспечивающему преемственность в период между заседаниями Совета. Комитет сотрудничества составляется из представителей российского Правительства, с одной стороны, и представителей членов Совета Европейского союза и Комиссии, с другой стороны. Установлено, что обычно такими представителями должны быть старшие должностные лица. Председательствуют в Комитете сотрудничества поочередно представитель Правительства Российской Федерации и представитель Европейского союза. Соглашение предусматривает, что стороны будут устанавливать и другие процедуры и механизм политического диалога, в частности, в следующих формах: проведение два раза в год встреч на уровне старших должностных лиц между должностными лицами России, с одной стороны, и Европейского союза – с другой; полное использование возможностей дипломатических каналов, а также любых других средств, включая возможность встреч экспертов, которые будут способствовать укреплению и развитию этого диалога. В Соглашении предусматривается, что Совет сотрудничества может принять решение о создании любого другого специального комитета или органа для оказания Совету содействия в выполнении его функций и сам определяет состав и обязанности таких комитетов или органов, а также порядок их функционирования. В целях осуществления политического диалога на парламентском уровне учреждается Комитет парламентского сотрудничества. Он должен состоять из членов Федерального Собрания Российской Федерации, с одной стороны, и членов Европарламента – с другой. Председательство в Комитете поочередно осуществляют, соответственно, член Федерального Собрания Российской Федерации и член Европарламента. Комитет сам определяет правила процедуры своей деятельности. Встречи Комитета проходят с интервалами, определяемыми им самим. Комитету парламентского сотрудничества отводится достаточно значимая роль в механизме реализации Соглашения. Он вправе запрашивать соответствующую информацию, относящуюся к применению Соглашения, в Совете сотрудничества, который в свою очередь должен представить Комитету запрашиваемую им информацию. Предусматривается также, что Комитет систематически информируется о рекомендациях Совета сотрудничества. Однако Комитет не вправе принимать решения обязательного характера, он может давать Совету сотрудничества только рекомендации. В рамках Соглашения каждая из сторон обязуется обеспечить свободный от дискриминации по сравнению с собственными лицами доступ физических и юридических лиц другой стороны в компетентные суды и административные органы сторон для защиты их индивидуальных прав и прав собственности, включая те из них, которые касаются интеллектуальной собственности. Соглашение исходит из идеи укрепления роли и активного использования возможностей международного коммерческого арбитража. Такой подход полностью соответствует современному российскому законодательству, новейшей практике разрешения хозяйственных споров с участием иностранных инвесторов. Стороны Соглашения недвусмысленно заявили о том, что они в рамках своей компетенции: поощряют использование арбитража для урегулирования споров, возникающих в связи с коммерческими сделками и сделками о сотрудничестве, заключенными экономическими операторами России и Сообщества; соглашаются с тем, что, когда спор передан в арбитраж, каждая сторона спора может, если иное не предусмотрено правилами арбитражного центра, выбранного сторонами, назначить собственного арбитра, независимо от его гражданства, и что председательствующий третий арбитр или единоличный арбитр может быть гражданином третьего государства; рекомендуют их экономическим операторам по взаимному согласию определять право, применимое к их контрактам; поощряют использование арбитражных правил, разработанных Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНИСИТРАЛ), и проведение арбитража в любом центре государства – участника Конвенции о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений, принятой в Нью-Йорке 10 июня 1958 г. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами – с другой, заключено первоначально на период в 10 лет. Вместе с тем закреплена возможность его продления. Предусмотренная в этих целях процедура отличается простотой и легкостью. Соглашение автоматически возобновляется из года в год при условии, что ни одна из сторон не направит другой письменного извещения о денонсации Соглашения как минимум за шесть месяцев до истечения срока его действия. Одновременно с Соглашением его сторонами были приняты 10 приложений и 2 протокола, 33 совместные декларации, 2 обмена письмами и 3 декларации. Они уточняют и разъясняют положения Соглашения и реализуют отдельные его нормы. В частности, учреждена Контактная группа по углю и стали, определен список трансграничных услуг, в отношении которых стороны предоставляют режим наиболее благоприятствуемой нации, установлен переходный период для положений о конкуренции и для введения количественных ограничений. Вступление Соглашения в силу было обусловлено его одобрением сторонами в соответствии с их процедурами. В Европейском союзе Соглашение должно быть ратифицировано как парламентами подписавших его государств-членов, так и Епропарламентом. Соглашение, несомненно, имеет важное значение для России. Но, к сожалению, ей не удалось добиться отмены количественных квот на сталь и текстиль, торговля которыми регулируется особыми соглашениями, и отмены антидемпинговых процедур против российских товаров. Затянулась ратификация Соглашения в странах Европейского союза, чему, в частности, способствовало включение в него новых членов. В связи с этим с 1 февраля 1996 г. действует Временное (промежуточное) соглашение по торговле и относящимся к торговле вопросам.   IX. ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ПРАВА СООБЩЕСТВ Природа права сообществ Право сообществ предстает первоначально перед каждым, кто к нему обращается, в виде обширного правового массива, охватывающего множество различных актов. Их юридическая сила, иерархические связи, сфера действия, как и многие другие признаки, могут не совпадать, иной раз даже противопоставляться друг другу. Кажется, что в этом многообразии свойств и признаков очень легко запутаться, принять главное за второстепенное или, наоборот, сделать упор на мелочах. Но в действительности хаоса в европейском праве нет, а отдельные проявления неупорядоченности сведены к минимуму и решающего влияния на правовую ситуацию в сообществах и в Европейском союзе оказать не могут. Более того, есть все основания для вывода о хорошей внутренней организации этого права, взаимообусловленности и согласованности его компонентов, системности и логике его развития. В праве сообществ достаточно последовательно проведены согласованные подходы к пониманию его назначения и роли в процессах интеграции. Природа права сообществ, бесспорно, своеобразна. Оно трудно поддается классификации, если прибегать к привычным стереотипам мышления и традиционным схемам. «Прокрустово ложе», сконструированное юридической наукой за предшествующие столетия, явно для него не подходит. Но удивляться этому не приходится. Ведь данное право столь же специфично, что и сообщества, и Европейский союз в целом. Поэтому вопрос о том, что представляет собой это право, каково его соотношение, с одной стороны, с национальным, а с другой – с международным правом, до сих пор является предметом оживленных дискуссий, в центре которых находится сам феномен западноевропейской интеграции. Если несколько упростить суть разногласий и не цепляться за понятия, то можно сказать, что речь идет о дилемме: конституция или международный договор. Практически сложились две основные позиции, первая из которых так или иначе приравнивает право сообществ к национальному праву, а вторая – к международному праву. При этом в каждой позици есть свои различия. Сторонники «конституционного» подхода в значительной мере исходят из своих прогнозов будущего интеграции, возможностей утверждения на ее основе некоего федеративного образования. Те, кто считают, что учредительные договоры – это не что иное, как международное право, подчеркивают, что само международное право претерпело серьезнейшие перемены, модернизирующие его черты и признаки с учетом новых условий, эволюции права в мире. Причина разных подходов и оценок, касающихся природы права сообществ, кроется не столько в цеховой принадлежности специалистов (одни вышли из «шинели» национального, а другие – международного права), сколько в сложности самого предмета дискуссий. Дело в том, что в рассматриваемом праве можно найти аргументы в пользу как первого, так и второго подхода, а сложность и неоднородность права сообществ, особенности его развития, специфические черты и признаки не облегчают поиска истины. Различия в понимании права сообществ и его оценках то ослабевают, то усиливаются по мере развития интеграционных процессов и перехода из одного качественного состояния в другое. Свою роль играют успехи или неудачи в процессах интеграции: в первом случае приободряются «конституционалисты», во втором – «международники». Чтобы уяснить суть дела, необходимо прежде всего обратиться к урокам истории, проследить за тем, как развивалось право сообществ. Действительно, как показывает даже самый краткий анализ прошлого, право сообществ возникло первоначально в виде международных договоров. Не случайно даже те, кто склонен к федералистскому истолкованию природы сообществ, а затем и Европейского союза, понимают под их «конституцией» прежде всего Парижский договор 1951 г. и два Римских договора 1957 г., т.е. международные договоры, в соответствии с которыми были учреждены сначала ЕОУС, а затем ЕЭС и Евратом. Специалисты по международному праву, ссылаясь на учредительные договоры, не сомневаются в том, что сообщества возникли на основе международного права и полностью остаются в его сфере. Кое-какое несоответствие таким представлениям, часто встречавшееся в процессе развития права сообществ, обычно в расчет не принималось. Развитие права сообществ, однако, вносило много нового в его понимание. Постепенно менялись позиции тех, кто ставил знак равенства между ним и международным правом, старался не замечать или прямо игнорировал особые черты и свойства права сообществ, не умещавшиеся в жесткой конструкции международного права. Пожалуй, самые важные перемены в подходе предопределялись появлением и усилением наднациональных черт права сообществ. Для решения задач сообществ было необходимо наделять их институты полномочиями, позволяющими накладывать на государственные органы, предприятия, а также граждан государств-членов все более обширные обязательства. Право сообществ практически с самого начала в определенной мере отходило от классических моделей международного права, хотя первоначально такой «развод» и не признавался. В этом отношении показательно решение Суда сообществ по спору голландской транспортной фирмы Van Gend and Zoos с Управлением финансов Голландии (решение Суда от 5 февраля 1963 г.). Суть спора состояла в следующем. В сентябре 1960 г. фирма ввезла из Германии в Голландию химические продукты. К тому времени управление ввело повышенный таможенный тариф, что означало увеличение экспортной пошлины до 8%. Фирма сочла, что такое повышение не соответствует статье 12 ДоговораоЕЭС. Голландское правительство, однако, полагало, что для вступления данной статьи, как и любого положения международного договора, в силу в национальной правовой системе необходимо решение соответствующих национальных государственных органов. Иными словами, спор шел о непосредственном действии статьи 12 Договора о ЕЭС во внутригосударственном праве, особенно о возможности для индивидуума опираться на эту статью таким образом, чтобы это признавал судья данного государства. Рассматривая спор, Суд европейских сообществ отметил, что целью Договора о ЕЭС было создание общего рынка, функционирование которого предполагает соответствующее поведение каждого его члена. Договор о ЕЭС – это больше, чем обычное международное соглашение, определяющее взаимные обязательства сторон. Сообщество представляет собой новый правопорядок международного права, в интересах которого, хотя и в определенных пределах, государства ограничили свои суверенные права. Это правопорядок, субъектами права в котором являются не только государства-члены, но и индивидуумы. Итак, установив, что правопорядок сообществ – это новый правопорядок, не известный прежде мировой практике, Суд тем самым принял решение, имеющее принципиальное значение. Однако тут же, словно испугавшись своей решимости, он счел необходимым признать, что это все же правопорядок, касающийся международного права. Характерно, что позиция Суда европейских сообществ была поддержана в решении Конституционного суда Германии. Свой вывод о специфике правопорядка европейских сообществ Конституционный суд сделал, рассматривая жалобу фирмы Lutticke на Главное таможенное управление земли Саар (Германия). В октябре 1963 г. от фирмы, ввозившей из Люксембурга в Германию молочный порошок, на границе потребовали уплаты наряду с таможенным сбором повышенного налога на оборот, что не согласовывалось с решением, принятым органами ЕЭС в июле 1963 г. Фирма обосновывала свою жалобу тем, что повышение налога с оборота Главным таможенным управлением земли Саар противоречит статье 95 Договора о ЕЭС. Следует добавить, что правительство ФРГ (равно как и правительства Голландии и Бельгии) отрицало непосредственное действие статьи 95, поскольку она якобы адресована государствам-членам и применима только в случае, если они предпримут необходимые проводящие меры. Конституционный суд заявил, что правило непосредственного действия права сообществ не предусматривает никаких ограничений и что не требуются никакие дополнительные правовые акты государств-членов. В статье 95 содержится запрет дискриминационных мер, а это означает четкое и безусловное обязательство государств-членов. В принципе для проведения в жизнь или признания действенности статьи 95 не нужны никакие последующие меры органов ЕЭС или государств-членов. Очень важное значение для понимания соотношения права ЕЭС и национального права имело также и другое решение Суда европейских сообществ, тоже прочно вошедшее в «обойму» классики европейского права. Имеется в виду принятое 15 марта 1964 г. решение по делу Costa/ENEL, сильно повлиявшее как на практику, так и на теорию. Содержание дела было таким. Законом от 6 декабря 1962 г. в Италии была осуществлена национализация производства и распределения электрической энергии. В связи с этим создана государственная электрическая компания (Ente nazionale Energia elettrica gia della Edisonvolta – ENEL), которой как юридическому лицу были переданы предприятия электроэнергетики. Миланский адвокат Фламио Коста был акционером национализированного акционерного общества. Он отказался от уплаты в установленном объеме счета на электричество, представленного национализированным акционерным обществом. Свой отказ адвокат обосновывал в третейском суде г. Милана тем, что закон о национализации нарушает статьи Договора о ЕЭС. Третейский судья из Милана обратился с соответствующим запросом в Суд европейских сообществ. В своем решении по данному делу Суд европейских сообществ определенно высказался за приоритет права ЕЭС над национальным правом. Решение гласило: «В отличие от обычных международных договоров Договор о ЕЭС создал свой собственный правопорядок, который после вступления в силу Договора стал составной частью правопорядка государств-членов и который национальные суды обязаны соблюдать». Этот вывод базировался на том, что путем создания на неограниченное время сообщества, имеющего свои собственные органы, правосубъектность и международную дееспособность и, в особенности, реальные полномочия, вытекающие из ограничения суверенитета или передачи полномочий от государств к Сообществу, государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в определенных пределах, и создали таким образом правовой комплекс, который обязателен для их граждан и для них самих. Имплементация (включение) положений права сообществ в национальное право отдельных государств-членов, да и Договор о ЕЭС в целом, его буква и дух означают, по существу, что государства-члены не могут путем принятия дополнительных односторонних мер нарушать правопорядок, установленный на основе взаимной договоренности. Подобные действия государств-членов противоречили бы ими же самими введенному принципу, согласно которому нормы права сообществ не только непосредственно в них применяются, но и имеют приоритет по отношению к нормам национального права. Вследствие того что государства-члены в соответствии с Договором подчинили свой правопорядок правопорядку сообществ, или, иными словами, тем самым признали и соответствующим образом документально закрепили определенные ограничения своих суверенных прав, ни одно из этих государств не вправе предпринимать в дальнейшем путем односторонних действий те или иные изъятия из общего принципа, отказываться от приоритета права сообществ и таким путем восстанавливать прежний национальный правопорядок. Решением по делу Costa/ENEL Суд европейских сообществ не только подчеркнул значение права сообществ для национального правопорядка, но и особо указал на автономный характер права сообществ, специфические черты, отличающие его, с одной стороны, от международного права, а с другой – от внутригосударственного (национального) права. Положения, сформулированные в этом решении, сыграли важную роль в развитии правопорядка сообществ. Не случайно почти во всех работах, посвященных праву сообществ, судебное решение 1964 г. приводится в качестве классического образца, которому необходимо следовать как в теории, так и на практике. Ни в одном из последующих решений Суда европейских сообществ не ставился вопрос о пересмотре данного решения, оно не подвергалось критике ни в документах государственных органов стран-участниц, ни в научной литературе. Из разряда «классических» судебных решений полезно напомнить также о решении Суда европейских сообществ по делу Комиссии сообществ/Итальянская республика, принятом 26 февраля 1976 г. В нем обосновано положение о приоритете права сообществ по отношению к национальному праву. Было отмечено, что «государство-член не может ссылаться на запаздывание других государств-членов с выполнением обязательств, возлагаемых на них директивами, оправдывая тем самым, хотя и временно, невыполнение собственных обязательств». Договор о ЕЭС не только породил взаимные обязательства между различными субъектами права, на которые он распространяется, но и «создал новый правопорядок, согласно которому определяются полномочия, права и обязанности субъектов права и процедуры, необходимые для установления и устранения соответствующих нарушений права». Развитие права сообществ шло в принципе в направлении усиления его автономии, его становления в качестве нового, неизвестного ранее вида права. Можно сказать, что в этом развитии все сильнее и сильнее отражались черты, которые предопределялись назначением и ролью сообществ в интеграционных процессах. Подобно тому как сообщества все дальше отходили от концепции традиционной международной организации, право сообществ обособлялось и удалялось от международного права. Вместе с тем интеграционная практика свидетельствовала и о другом, не менее важном обстоятельстве. Подобно тому как сообщества, а затем и Европейский союз, приобретая и осваивая конфедеративные и даже федеративные признаки, не становились в целом государственным образованием, хотя бы и предфедеральным, право сообществ не трансформировалось в традиционное национальное право. Отсюда определенная осторожность и сдержанность в оценках и сопоставлениях. Хотя в праве сообществ можно найти немало признаков, сближающих его с национальным правом, отождествлять оба эти понятия было бы неверно. Не случайно в судебных решениях, других официальных документах, в научной литературе применение по отношению к праву сообществ таких понятий, как, скажем, конституция или закон, носит преимущественно условный характер. До сих пор ход истории не оправдал надежды тех, кто с самого начала усматривал в праве сообществ ие что иное, как отражение и воплощение федералистских идей. И причины таились отнюдь не в сфере идеологии, в частности, не в пересмотре прежних взглядов и концепций. Право сообществ создавалось и вырастало на иной основе, не путем объединения государств в тесный политический союз, а исходя в первую очередь из потребностей интеграции в сфере экономики, создания единого рынка, введения общей валюты. Отсюда проистекало сосуществование, а порой противоборство различных компонентов права, в частности, свойственных как международному праву и особенно праву международных организаций, так и национальному праву, в том числе конституционному, банковскому, налоговому, таможенному, антимонопольному. Следует отметить достаточно быстрое изменение соотношения различных компонентов в праве сообществ. Казалось, что еще совсем недавно исследователи приходили к выводу, что большая часть элементов правового статуса ЕЭС, за исключением, может быть, автономного правопорядка, в какой-то степени присуща традиционным международным организациям. «По крайней мере эти элементы не представляют собой для них нечто качественно новое... Что же касается самостоятельного правопорядка ЕЭС, то он не нарушает его международно-правового характера». Новый виток интеграции в Западной Европе, наступивший после подписания Маастрихтского договора, заметно изменил соотношение того, что можно отнести к традиционным компонентам, и того, что свидетельствует о своеобразии права сообществ. Договор о Европейском союзе 1992 г. был серьезным шагом вперед не только в экономической, но и в политической интеграции западной части Европейского континента. Аргументы, которые обосновывали концепцию автономии права сообществ, логику его существования и развития, не зависимую от индивидуальной воли государств-членов, в конечном счете презумпцию формирования в будущем единого экономического механизма, сегодня пополняются новыми аргументами, нередко такими, которые в то время не принимались в расчет. В Маастрихтском договоре появилось юридически закрепленное понятие гражданства Европейского союза, а легитим-ность сообществ явно усилилась в связи с повышением роли Евро-парламента, избираемого путем всеобщих и прямых выборов на территории всех стран – членов сообществ. Характерно, что развитие права сообществ, спецификой которого является наделение сообществ государствами-членами все новыми функциями, происходит не путем конфликта, «правовой агрессии сообществ», не с позиции силы, а на основе согласия, добровольного решения вопроса самими государствами-членами. Как уже отмечалось выше, в основе этого процесса лежат реальные интересы государств-членов, стремящихся через право сообществ совместными усилиями решать общие задачи. За торжественными декларациями и пышными преамбулами, как правило, стоят соображения рациональности и эффективности функционирования сообществ. Право сообществ стабильно в том отношении, что закрепленные в нем положения не могут быть лишены юридической силы односторонними актами или иными действиями государств-членов. Ни один из учредительных договоров, не говоря уже о Маастрихтском договоре, не допускает подобной ситуации. Более того, в упомянутом решении по делу Costa/ENEL четко и недвусмысленно указывается на то, что полномочия, переданные государствами-членами Сообществу, не могут быть у него изъяты и возвращены государствам-членам иначе, как при условии, что Договор это определенно предусматривает. Практика правовой жизни сообществ шла по этому пути, а в случае возникновения споров Суд европейских сообществ твердо стоял на страже им же провозглашенного принципа. В этом отношении весьма характерно заключение Суда, сопоставившее Европейское экономическое пространство с сообществами (Заключение 1–91, от 12 декабря 1991 г.). По мнению Суда, ЕЭП должно существовать именно на основе международного договора, который определяет права и обязанности только его сторон и не предусматривает передачу суверенных прав созданным ими межгосударственным органам. В отличие от этого Договор о ЕЭС представляет собой, несмотря на то что он заключен в форме международного документа, конституционный источник права сообществ. В соответствии с последовательной позицией Суда договоры сообществ создали новый правопорядок, в пользу которого государства во все более широкой сфере ограничивали свои суверенные права. Субъектами правопорядка являются не только государства-члены, но и их граждане. Существенным признаком созданного таким образом правопорядка является его верховенство над правом государств-членов и прямое действие многочисленных положений, распространяющихся на государства-члены и их граждан. Итак, право сообществ представляет собой автономную систему, которая имеет свою основу в международном правопорядке. Право сообществ граничит, с одной стороны, с международным правом, а с другой – с национальным. Оно испытывает воздействие с обеих сторон, генетически связано с обеими пограничными системами, особенно с международным правом, но его природа и тенденции развития таковы, что оно все более явно и ощутимо проявляет свою самостоятельность. Это качественно новое право, не имеющее аналога в истории. Право сообществ невозможно навсегда «привязать» к международному праву на том только основании, что сообщества возникли в результате заключения международных договоров. Раз возникнув, та или иная правовая структура может кардинально изменять свою природу. Это и произошло с учредительными договорами, которые не только преследуют особые интеграционные цели, но и отличаются особым порядком применения судебного контроля. Принцип приоритета права сообществ перед национальным правом означает, что утрачивает силу всякая норма национального права, противоречащая нормам учредительных договоров и правовых актов сообществ, принятых в рамках их полномочий. Право сообществ, таким образом, ограничивает национальное право, ибо государства-члены не вправе принимать правовые акты, не согласующиеся с правом сообществ. С другой стороны, в отличие от национального права право сообществ имеет строго очерченные пределы. Оно не может выходить за рамки полномочий, которыми наделены сами сообщества. Эти рамки устанавливаются государствами-членами и могут быть изменены только ими. Маастрихтский договор, несомненно, упрочил автономию и самостоятельность права сообществ. В частности, по вопросам формирования и функционирования единого внутреннего рынка он закрепил более широкие полномочия сообществ в сфере осуществления свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов, региональной сельскохозяйственной и транспортной политики и особенно Экономического и валютного союза. Все эти новые полномочия служат правовой основой развития активной деятельности Европарла-мента, Совета, Комиссии, Суда и других учреждений сообществ, которые получили значительно более широкие возможности принимать решения, обязательные для государств-членов. В установленных в Договоре случаях такое правило действует даже тогда, когда то или иное государство-член не согласно с принятым решением. Приоритет права сообществ – признак, сближающий его в определенном смысле с международным правом. Это означает верховенство права сообществ по отношению к внутреннему праву государств-членов (национальному праву). Но подобная наднациональность права сообществ сложилась не на основе отрицания национального права, своеобразного противоборства с ним, а как результат разделения труда между сообществами, с одной стороны, и государствами-членами – с другой. Она порождается главным образом не внешними, а внутренними процессами развития сообществ, не столько политическими, сколько экономическими причинами. Усиление наднациональности права сообществ – это объективно необходимый процесс, отражающий потребности интеграции. В известном смысле можно сказать, что правовая наднациональность способствует гармонизации процессов развития как сообществ, так и государств-членов. При этом не следует абсолютизировать понятие «гармонизация», оно достаточно условно и само по себе означает отнюдь не спокойно идущий, бесконфликтный процесс, а решение сгустка проблем, связанных с развитием сообществ, переходом от одного этапа развития к другому. Коллизии норм, относящихся к разным правовым системам (сообществ и государств-членов), не только не исключены, но и заложены в идеях интеграции – как экономической, так и политической. Это тем более реально, что столкновение правовых норм зачастую отражает не столько различие во взглядах и концепциях по поводу абстрактного соотношения права сообществ и национального права, сколько противоречивость интересов, в особенности материальных и финансовых. Как правило, сторонами в спорах, рассматриваемых Судом европейских сообществ, выступают крупнейшие и богатейшие национальные и транснациональные компании, споры ведутся вокруг огромных денег. Отмечая расширение сферы применения права сообществ, рост его объема, не следует впадать в крайность и полагать, будто пришло время вытеснения им национального права государств-членов. Такое суждение было бы явно преждевременным. Скорее можно говорить о разумном, реалистичном подходе, предопределяемом условиями и потребностями времени. Полномочия органов сообществ, no-первых, охватывают далеко не все сферы деятельности государства, а во-вторых, даже в тех сферах, где сообщества наиболее активны, не носят всеохватывающего характера. Исключительные полномочия органов сообществ относительно ограничены, в то время как конкурирующие полномочия получают все больше простора для своего развития. Вопрос о характере права сообществ менее всего носит академический характер. Это вопрос, который практически важен как для институтов сообществ, так и для государственных учреждений, частного бизнеса и граждан стран, входящих в сообщества. Рассматривая спор между Комиссией европейских сообществ и итальянским правительством, порожденный принятыми в Италии постановлениями о налоге на добавленную стоимость от 26 февраля 1991 г., Суд европейских сообществ особо отметил в своем решении, что обязательный характер права сообществ должен обеспечиваться в практике деятельности национальных судов. Суд заявил, что принципы правовой обеспеченности и правовой защиты отношений, урегулированных правом сообществ, предполагают принятие в государствах-членах соответствующих норм, формулировки которых облегчают возможность каждому субъекту полностью и беспрепятственно применять право сообществ. В дальнейшем все большее значение приобретал принцип автоматического действия права сообществ на территории государств-членов. Потребность в издании государствами-членами проводящих актов ослаблялась, если не исчезала вовсе. Разумеется, государства-члены предпринимают меры, направленные на то, чтобы право сообществ развивалось в соответствии с целями и характером интеграции и не переходило установленные пределы. Важным ограничителем был и остается принцип, согласно которому полномочия распределяются между сообществами, с одной стороны, и государствами-членами – с другой, только на основе согласия государств-членов. Без их решения, самостоятельно государства – члены Сообщества не вправе расширить свои полномочия даже совсем незначительно. В Маастрихтском договоре на этот счет содержится особое положение: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд осуществляют свои полномочия в соответствии с условиями и согласно целям, предусмотренным, с одной стороны, положениями договоров, учредивших европейские сообщества, и последующих договоров и актов, внесших в них изменения и дополнения, а с другой – иными положениями настоящего Договора (ст. «Е»). Положению статьи «Е» не следует противопоставлять статью «F» того же Маастрихтского договора. Хотя в ней и говорится, что Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения своих целей и осуществления своей политики, речь не может идти о расширении полномочий Союза, установленных Договором. Упомянутые правовые средства должны изыскиваться в пределах полномочий, установленных в Договоре. К тому же следует иметь в виду, что Маастрихтский договор выходит за пределы сообществ, он учреждает Европейский союз, правовая природа которого существенно отличается от правовой природы сообществ. Если право сообществ представляет собой особый правопорядок, отличающийся как от национального, так и от международного права, то правовое регулирование Европейского союза является не чем иным, как составной частью международного права. Это раздел права международных организаций. Полномочия, которыми Маастрихтский договор наделяет институты и другие органы, существующие в рамках сообществ или созданные заново специально для выполнения функций Европейского союза, не входят в право сообществ и не влекут за собой последствий, ему присущих. Характерно, что Конституционный суд ФРГ при рассмотрении вопроса о ратификации Германией Маастрихтского договора специально подчеркнул ограниченность полномочий Европейского союза. Как сказано в решении Конституционного суда, Договор о Европейском союзе обосновывает осуществление все более тесного союза европейских народов, организованных в государства. Но это не государство, имеющее собственный народ. Государства-члены создали Европейский союз, чтобы решать совместными усилиями часть своих задач и таким образом осуществлять свой суверенитет. Первичное право Немаловажное значение для понимания природы нрава сообществ имеет классификация его источников. Хотя в принципе такая классификация в той или иной отрасли права обычно не вызывает особых осложнений, а юридическая наука накопила в этом отношении немалый опыт, в данных условиях возникают свои проблемы. Дело в том, что приходится сопоставлять, «разводить» по группам и выстраивать в единый ряд правовые акты, имеющие неодинаковое происхождение, отличающиеся по характеру действия (прямому или опосредованному), относящиеся к исключительным или конкурирующим полномочиям институтов и других органов сообществ. Определенные трудности могут быть порождены своеобразием самого права сообществ. Как известно, оно сложилось под сильным воздействием и международного, и национального права, отличающихся друг от друга, в частности, и по своим источникам. Составляя тем не менее единый комплекс норм, право сообществ объективно не может быть свободно от «родимых пятен», переданных ему по наследству. Это проявляется в порядке подготовки и принятия правовых актов, в их применении и толковании, в гарантиях и юридических последствиях их реализации. Много спорных вопросов возникает в связи с. попытками четко выстроить иерархию правовых актов сообществ. Имея в виду задачу классификации правовых актов сообществ, следует учесть еще одно обстоятельство. В сообществах объединились страны, имеющие различные правовые системы. Большинство из этих стран имеет так называемое континентальное право, которое в свою очередь подразделяется на германскую и романскую ветви. Хотя различия между ними во многом стерлись, они все же полностью не устранены, что так или иначе ощущается на практике, в том числе в традициях правового регулирования. Меньшинство стран сохраняет систему так называемого общего права, в которой важную роль играет судебный прецедент. Его удельный вес в правовой системе этих стран снижается, но говорить о его уходе с юридической сцены было бы преждевременно. Применительно к проблеме прямого действия права сообществ, о чем речь пойдет ниже, необходимо учитывать, что в странах континентального права решения, выносимые судом, – это только применение права, тогда как в странах общего права они становятся источником права. Неодинаков и процесс включения норм правовых актов сообществ во внутреннее (национальное) право государств-членов. В Великобритании, например, решения Суда европейских сообществ применяются на основе особого акта (Положение о порядке применения решения Суда европейских сообществ 1972 г.). В то же время страны континентального права руководствуются статьей 220 Договора о ЕЭС. Эта статья устанавливает, что государства-члены в случае необходимости могут вступать между собой в переговоры с целью обеспечить своим гражданам: защиту личности, а также использование и защиту прав на тех же условиях, которые предоставляются каждым государством своим собственным гражданам; устранение двойного налогообложения внутри Сообщества; взаимное признание компаний и фирм, сохранение прав юридического лица в случае перенесения их местопребывания из одной страны в другую и возможность слияния компаний и фирм, регулируемого законами разных стран; упрощение формальностей, установленных для взаимного признания и исполнения судебных и арбитражных решений. В принципе источники права сообществ подразделяются на две основные группы, первая из которых получила название «первичное право», а вторая – «вторичное право». Такая классификация в настоящее время не только доминирует в трудах юристов, но и стала общепризнанной в практике правового регулирования, ей следует Суд европейских сообществ. Что же касается критериев классификации, то они определяются главным образом «происхождением» источников: в одних случаях они имеют международную родословную, т.е. привнесены, условно говоря, как бы извне, а в других – появились благодаря собственной правовой активности органов сообществ, или, иными словами, являются как бы «домашней» продукцией. Наряду с этими, внешне формальными критериями деления существуют и иные, отражающие содержательные характеристики. Первичное право охватывает, как правило, учредительные договоры, которые играют роль основных законов и торжественно именуются «конституцией» единой Европы. Вторичное право – это право, которое создается и действует на основе первичного, в соответствии с его положениями. Если пользоваться категориями внутреннего права, то в отличие от учредительных договоров – «конституций» сообществ акты вторичного права больше сопоставимы с обычными законами, а то и с подзаконными актами (правительственными постановлениями, министерскими распоряжениями и т.п.). Таким образом, деление на первичное и вторичное право – это не просто классификация правовых актов, а основание для иерархии их отношений. В такой иерархии первичное право стоит выше, чем вторичное, а это означает, что акты первичного права обладают приоритетом, высшей юридической силой но сравнению с актами вторичного права. Подобный подход устоялся, он воспринят и поддерживается в практике деятельности Суда европейских сообществ. Иерархия отношений в рамках права сообществ зачастую предопределяется в самих актах первичного права. После того как в Маастрихтском договоре 1992 г. были провозглашены принципы и цели сообществ на новом этапе интеграции, государства-члены сочли необходимым включить в текст Договора статью, обязавшую институты сообществ – Европарламент, Совет, Комиссию и Суд осуществлять свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных в учредительных договорах, а также в соответствии с данным Договором (ст. «Е»). Следовательно, акты институтов сообществ, в том числе носящие характер законов, должны приниматься на основе и во исполнение положений, сформулированных в актах первичного права, отвечать критериям «конституционной» законности сообществ. Это обстоятельство немаловажно как с теоретической, так и с практической точки зрения. Иерархия отношений между первичным и вторичным правом предполагает не только подчинение одних актов другим, но и создание целостной системы правового регулирования. Положения учредительных договоров и иных документов, охватываемых понятием «первичное право», в большинстве случаев сформулированы в самом общем виде, а то и в виде программных принципов, что свойственно разделам, трактующим политику сообществ по сферам интеграции. Поручения институтам сообществ принять соответствующие правовые акты направлены на то, чтобы конкретизировать общие положения и создать механизмы их реализации. Такая линия поведения прослеживается практически во всех актах первичного права, имеющих конституционное значение. В Маастрихтском договоре она нашла отражение во многих статьях, раскрывающих содержание намеченной политики. В главе о социальной политике не только провозглашены общие положения, которые являются предметом этой политики (занятость, трудовое право и условия труда, базовое и дополнительное-образование, социальное обеспечение, право на объединение и заключение коллективных договоров и т.д.), но и предусмотрены меры для достижения поставленных целей. В частности, была уточнена часть статьи 118 «а», которая в новой редакции гласит: «Чтобы помочь в достижении цели, сформулированной в первом параграфе, Совет, действуя в соответствии с процедурой, изложенной в статье 189 «с», и после консультации с Экономическим и социальным комитетом, устанавливает посредством директив минимальные требования для постепенного внедрения (провозглашенных выше положений. – Б.Т.), принимая во внимание условия и технические правила, существующие в каждом из государств-членов». Классификация источников права путем отнесения их к группе первичного или к группе вторичного права представляется довольно простой. И все же здесь есть свои подводные камни. Об этом говорит анализ договоров и соглашений, заключаемых органами сообществ с третьими странами и международными организациями. На первый взгляд их следовало бы отнести к первичному праву, охватывающему документы, поступающие извне, тем более что учредительные договоры предусматривают соответствующие полномочия сообществ. Однако стремление основателей сообществ к единому и внутренне согласованному правопорядку привело к тому, что кроме сравнительно небольшой группы перечисленных выше документов, составляющих первичное право, все остальные международно-правовые акты относятся к вторичному праву. Правда, такой маневр осуществляется непростым образом. На том основании, что существует обязательность прохождения подобных актов через Совет сообществ, на практике утвердилось правило, согласно которому конечным продуктом является не сам международно-правовой акт, а акт вторичного права – Регламент Совета. Как отмечается в научной литературе, это еще раз свидетельствует о стремлении Сообщества защитить свой правопорядок от внешнего влияния и подтверждает трансформационную природу регламентов об одобрении международных соглашений Совета. Понятие «первичное право» охватывает прежде всего три учредительных договора, на основе которых были созданы сообщества: Парижский договор о ЕОУС 1951 г. и два Римских договора 1957 г. – о ЕЭС и о Евратоме. Учредительные договоры определили институты сообществ, их компетенцию, формы и методы деятельности. Они составили таким образом основу как материального, так и процессуального права сообществ. Не случайно, что вскоре после принятия этих учредительных договоров они стали все чаще сопоставляться с конституциями, а то и прямо именоваться конституционным правом сообществ. И чем дальше развивались сообщества, тем более заметной становилась основополагающая роль учредительных договоров. К тому же они не оставались в стороне от развития, а постоянно уточнялись и дополнялись с учетом новых факторов интеграции. Вместе с учредительными договорами в первичное право вошли все последующие договоры, вносившие в них изменения и дополнения. 1 августа 1987 г. вступил в силу Единый европейский акт, внесшей существенные изменения и дополнения в учредтелыше договоры, но в принципе сохранивший прежнюю правовую основу. «Европейские сообщества, – сказано в его статье 1, – основаны на договорах, учредивших Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество, Европейское сообщество по атомной энергии, и на последующих договорах и актах, изменяющих или дополняющих их». Актом первичного права явился Маастрихтский договор 1992 г., учредивший Европейский союз «на базе Европейского сообщества, дополненного сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с настоящим договором» (ст. «А»). Свое место в первичном праве несомненно займет Амстердамский договор 1997 г., разработкой которого занималась Межправительственная конференция 1996–1997 гг. Амстердамский договор стал еще одним документом, который не только не ниспровергает, а, наоборот, развивает и укрепляет принципы интеграции, заложенные еще в 50-е годы. Учредительные договоры и договоры, вносящие в них изменения и дополнения, входят в первичное право со всеми приложениями, протоколами, декларациями и иными сопровождающими их документами. Так, Единый европейский акт сопровожден 20 декларациями, в числе которых Декларация об исполнительных полномочиях Комиссии, Декларация о Суде европейских сообществ и др. Вместе с Договором о Европейском союзе были приняты 10 протоколов. Большое количество протоколов и деклараций приложены к главам и статьям Амстердамского договора. Актами первичного права являются также Договор о слиянии 1965 г. (Договор о создании единого Совета и единой Комиссии европейских сообществ), а также Решение о проведении прямых выборов 1976 г. (Акт о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Собрания). В состав первичного права входят и договоры о вступлении новых государств в сообщества и в Европейский союз. Учредительный характер таких договоров состоит в том, что государства, вступающие в сообщества и в Европейский союз, признают принципы, организацию, институты и весь правопорядок, установленные предшествующими основополагающими договорами. Никаких перемен в юридическую природу сообществ и Европейского союза договоры о присоединении не вносят и вносить не могут, они только расширяют пространственную сферу действия существующего интеграционного права, увеличивают число государств-членов. Хотя положения договоров об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евроатома, определяющие содержание и порядок заключения договоров о вступлении, не во всем совпадают, принципиальных различий между ними нет. Как правило, в договорах о вступлении имеются статьи, интерпретирующие учредительные договоры применительно к условиям нового государства-члена. В договорах о вступлении говорится также о мерах, которые принимает вступающее государство в целях приведения своей правовой системы в соответствие с правопорядком сообществ. Зачастую речь идет о мерах, проводимых в период между подписанием и ратификацией договора о присоединении. Тем самым достигается вполне понятная цель: право нового государства-члена к моменту вступления в силу договора о присоединении синхронизируется с правом сообществ. Что касается юридической силы договоров о вступлении, то она полностью приравнивается к юридической силе самих учредительных договоров. Никаких различий иерархического характера между ними нет. Порядок внесения изменений и дополнений в договоры о вступлении также совпадает с соответствующим порядком, установленным в отношении учредительных договоров. В практике деятельности институтов и других органов сообществ известны случаи принятия правовых актов, которыми определенным образом развиваются, дополняются и уточняются положения, установленные учредительными договорами. Однако причислять подобные правовые акты к первичному праву вряд ли правильно. Они не вводят новых положений и даже не меняют суть уже действующих. Сказанное не относится к правовым актам, принимаемым институтами сообществ и Европейского союза при вступлении новых государств-членов в соответствии с договорами о присоединении в целях ускорения и облегчения процесса адаптации новичков. Как уже отмечалось, учредительные договоры и другие акты первичного права представляют собой свод не только одних принципов, но и весьма конкретных и детальных норм. Сама логика построения учредительных договоров, состоящая в том, что они, во-первых, содержат принципы общего рынка, во-вторых, достаточно подробно определяют политику в основных сферах интеграции и, в-третьих, устанавливают организационную структуру сообществ, предопределяют их объем. В организационной части это обстоятельные документы, регулирующие разные стороны организации и деятельности институтов сообществ, распределение полномочий между ними. Учредительные договоры имеют много приложений: протоколы, декларации и т.д. И все же первичное право сравнительно невелико по объему. Понятие «первичное право» охватывает также некоторые другие источники, относящиеся к так называемому неписаному праву. Их отнесение к первичному праву предопределяется их значимостью, качественными характеристками. Это прежде всего правовые обычаи и традиции, которые сложились за десятилетия существования сообществ. Они зарождаются в практике развития и применения первичного права и связаны с ним самым тесным образом. Нередко обычаи и традиции проистекают из политических документов (заявлений, деклараций, программ), которые впоследствии не были юридически оформлены. Несомненно, что базовыми являются общие принципы, признаваемые и провозглашаемые в конституциях государств-членов. Это – всеобщие правовые ценности человечества. С ними соседствуют общепризнанные принципы и нормы международного права, в особенности те, которые защищают основные права и свободы человека. Сюда же следует отнести общие принципы процесса – как судебного, так и административного. Доктрина, суть которой состоит в том, что нормы права сообществ содержатся не только в учредительных договорах и других правовых актах, но и в неписаном праве, последовательно отражается в решениях и заключениях Суда европейских сообществ. И это не просто абстрактная, теоретическая позиция Суда, а составная часть методологии его деятельности. Он нередко обращается к общим принципам права как к основанию своих выводов по конкретному делу. Подобный подход заложен в Договоре о ЕЭС. Во-первых, Суду предоставлено право обеспечивать сохранение единообразия права сообществ при толковании и применении Договора (ст. 164). Во-вторых, Суд компетентен принимать решения по спорам, возбуждаемым по мотивам нарушения не только самого Договора, но и правовых норм, связанных с его выполнением (ст. 173). В-третьих, в ряде статей Договора о ЕЭС содержатся прямые отсылки к общим принципам права. В частности, предусматривается, что в отношении ответственности, вытекающей не из контрактов, Сообщество возмещает ущерб, нанесенный его органами или его служащими, «в соответствии с общими принципами права» (ст. 215). Нормы первичного права имеют непосредственное действие. Одно время считалось, что это относится прежде всего, а то и исключительно, к нормам, устанавливающим права и свободы человека. Но затем этот принцип стал приобретать универсальный характер. Такая его трактовка была со всей определенностью сформулирована в решении Суда сообществ по делу Simmenthal II (Saatliche Fi-nanzverwaltung vs. S. P. Simmenthal) от 9 марта 1978 г. Суть спора состояла в том, что при ввозе мяса из Франции в Италию от фирмы потребовали уплатить пошлины, которые с ее точки зрения не соответствовали правовым актам сообществ. Суд установил: нормы права сообществ действуют непосредственно в полном объеме и единовременно на всей территории сообществ с момента их вступления в силу в течение установленного срока действия. Эти нормы являются непосредственным источником прав и обязанностей для всех тех, кого они касаются, независимо от того, идет ли речь о государстве-члене или об отдельном человеке. Принцип прямого действия охватывает также каждый суд, который в пределах своей компетенции призван в качестве суда государства-члена защищать права, предоставленные каждому в соответствии с правом сообществ. Включает ли перечень источников первичного права решения и заключения Суда европейских сообществ? Являются ли они в принципе источниками права сообществ? Для юристов, воспитанных на традициях общего права, ответ на этот вопрос не вызывает сомнений. Ведь судьи, но их убеждению, создают в процессе рассмотрения и решения споров правила и даже принципы, которым впоследствии другие суды следуют при рассмотрении аналогичных дел. Однако континентальное право, утвердившееся в подавляющем большинстве стран Европы, следует иным принципам и в очень редких случаях признает прецедент источником права. Поэтому решения Суда европейских сообществ занимают особое место в системе правовых актов сообществ. Они не перечисляются в статье 189 Договора о ЕЭС, в которой рассматриваются разновидности правовых актов, действующих в рамках сообществ, но тем не менее на практике играют немаловажную роль. Содержащиеся в них оценки и суждения по вопросам понимания и трактовки права сообществ признаются судами государств-членов в качестве общеобязательных положений, которым эти суды должны следовать. Вторичное право Наряду с первичным правом в праве сообществ существует вторичное право, которое порой называется также последующим или производным правом. Под вторичным правом понимается совокупность правовых актов, принимаемых институтами и другими органами сообществ в соответствии и в рамках своих правотворческих полномочий. Само слово «вторичный» как бы подчеркивает, что данное право вытекает из первичного права, опирается на него и не может ему противоречить. Объем вторичного права намного больше объема первичного права, что вполне логично и объяснимо: ведь это отражение и прямой результат деятельности институтов и других органов сообществ. Рост числа таких институтов и других органов, а также масштабов их деятельности предопределяет постоянное увеличение объема вторичного права. Правотворческая активность этих институтов и других органов ограничена пределами, коими являются их компетенция, общие условия учредительных документов и принципы первичного права. Поэтому всякий спор, каждое сомнение относительно юридической силы акта вторичного права предполагает рассмотрите прежде всего вопроса о том, как он соответствует первичному праву. С определенной мерой условности можно сравнить вторичное право с делегированным законодательством. Вторичное право охватывает правовые акты как прямого, непосредственного действия, так и опосредованного действия. Критерии подразделения правовых актов на эти две разновидности оговорены в Договоре о ЕОУС и Договоре о ЕЭС. К первой разновидности относятся регламенты, принимаемые Советом и Комиссией в соответствии с Договором о ЕЭС. Они предназначены для прямого действия, являются обязательными во всех своих частях и подлежат прямому применению во всех государствах-членах (ст. 189). Аналогична правовая природа общих решений, принимаемых в рамках ЕОУС. В ряде случаев в ЕЭС правовыми актами прямого действия являются директивы, а в ЕОУС – рекомендации, адресованные государствам-членам. Правовые акты непрямого, опосредованного действия – это практически все остальное вторичное право. Для его применения в государствах-членах требуются те или иные проводящие акты национального права. Рассматривая вопросы соотношения первичного и вторичного права, нельзя не обратить внимание на определенные различия, имеющиеся в учредительных договорах. В то время как Договор о ЕОУС и в значительной мере Договор о Евратоме достаточно конкретно определяют рамки правотворческой деятельности институтов и других органов сообществ, Договор о ЕЭС предоставляет им значительно более широкую свободу действий. В дальнейшем развитие права сообществ пошло по пути Договора о ЕЭС. Это особенно заметно в Маастрихтском договоре, который в основном очерчивает общие ориентиры и определяет процедуру принятия правовых актов сообществ и Европейского союза. Аналогичный подход характерен для Амстердамского договора. Постепенно в рамках вторичного права сложилась своя классификация правовых актов. Еще Договор о ЕОУС выделял три вида правовых актов, принимавшихся Высшим руководящим органом: решения, рекомендации, заключения. Их юридическая сила определялась следующим образом. Решения обязательны во всех своих частях. Рекомендации обязательны в части, касающейся преследуемых целей, но оставляют выбор соответствующих методов достижения этих целей за теми, кому они адресованы. Заключения не имеют обязательной силы (ст. 14). Договоры о ЕЭС и Евратоме пошли дальше Договора о ЕОУС и выделили уже не три, а пять видов правовых актов: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения (соответственно ст. 189 и 161). Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех его частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах. Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий. Решение обязательно во всех его частях для тех, кому оно адресовано. Рекомендации и заключения не являются обязательными. В Маастрихтском договоре дана новая редакция статьи 189: «Для выполнения своих задач Европейский парламент, действуя совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения. Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах. Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий. Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому оно адресовано. Рекомендации и заключения не являются обязательными». Сопоставление новой редакции статьи 189 с прежней показывает, что изменения хотя и немногочисленны, но весьма существенны. Прежде всего в перечень институтов, принимающих правовые акты, включен Европарламепт, который, однако, действует не самостоятельно, а совместно с Советом. В Договор введена статья 189 «а», устанавливающая порядок принятия Советом решения по предложению Комиссии и, в частности, то, что в случае, если Совет вносит изменение в предложение, решение должно приниматься единогласно. В статье 189 «Ь» развивается принцип соучастия Европарламента в «законодательном процессе», закрепляются обязанность Комиссии представлять свои предложения не только в Совет, но и в Европарламент, а также формы и этапы включения последнего в рассмотрение предложений и проектов правовых актов, согласительные процедуры и в первую очередь порядок созыва и работы Согласительного комитета. Повышенное внимание к процедуре принятия правовых актов органами сообществ имеет серьезные основания. Сообщества не могут действовать на тех же началах, что и государства. Для них крайне важно добиться согласованности интересов и воль стран-участниц еще на предварительных стадиях процесса принятия решений и последовательно идти этим путем до получения «конечного продукта» всего процесса – правового акта, обязательность которого предопределяется согласием государств-членов. Возвращаясь к существующим в учредительных договорах определенным расхождениям как в наименовании схожих актов, так и в их юридических свойствах, следует сказать, что эти расхождения не имеют принципиального значения. В то время как Римские договоры о ЕЭС и Евратоме говорят о регламентах, в Парижском договоре о ЕОУС используется понятие «общее решение», а аналогом директивы является рекомендация ЕОУС. Решению в договорах о ЕЭС и Евратоме соответствует индивидуальное решение в Договоре о ЕОУС. Особых трудностей на практике такие различия не вызывают. Если расставлять правовые акты сообществ по уровню иерархии, то верхнюю ступень, бесспорно, займет регламент. Его не случайно сопоставляют с законом во внутригосударственном праве. Значимость регламента лучше всего подчеркивается, пожалуй, тем, что строго говоря, любой учредительный договор – это регламент. Путем принятия регламента решаются главные вопросы в деятельности сообществ, регламенты служат основой правового регулирования их политики в наиболее сложных сферах интеграции, где к тому же сообщества имеют самые значительные полномочия (аграрная политика, транспорт, валютная политика, таможенный союз, антимонопольная политика и т.д.). Именно совокупность регламентов составляет условный образ конституции сообществ. Регламенты, как правило, носят по сравнению с другими правовыми актами сообществ наиболее общий характер, они адресуются не конкретным органам, учреждениям или лицам, а государствам-членам, категориям организация и гражданин, сферам интеграции. Триада свойств регламента – общее применение в государствах-членах, обязательность в полном объеме и прямое действие – предопределяет не только их место в правопорядке сообществ, но и эффективность. Под действие регламента подпадают государственные органы, бизнес, граждане государств-членов. Всеобщий характер регламента не препятствует его использованию в конкретных случаях. Поскольку регламенты не нуждаются в ратификации государствами-членами, во включении в национальное законодательство и не могут быть изменены даже частично никаким органом государства-члена, они, действуя непосредственно, лучше, чем любой другой правовой акт, обеспечивают единство и стабильность правопорядка в рамках сообществ. Директива представляет собой правовой акт, отличающийся заметной спецификой. Это акт, наделенный обязательной силой, однако с примечательной оговоркой о результате, который должен быть достигнут государством-членом. Директива адресована определенному государству (или определенным государствам), которое, однако, вправе выбирать формы и методы ее реализации. В известной мере директивы можно сравнивать с основами законодательства в федеративном государстве, принимая при этом во внимание различия, существующие между таким государством и сообществами. Директива активно используется как форма правового акта во многих сферах интеграции. Ее достоинства проявляются в «мягком стиле» регулирования с активным привлечением к процессу регулирования государств-членов. Выбор формы реализации директивы, как правило, зависит от органов сообществ, но в ряде случаев прямо предписывается первичным правом. Маастрихтский договор, например, в пункте 2 статьи 56 предусматривает, что условия осуществления права на учреждение фирмы после завершения перехода к общему рынку будут определены Советом по предложению Комиссии и после консультации с Европарламентом именно директивами. Государства-члены участвуют в процессе выполнения директивы главным образом путем принятия актов национального законодательства. При этом они свободны в определении вида собственного правового акта и не обязаны воспроизводить в нем положения, закрепленные в директиве. Главное, – чтобы были реализованы цели и задачи директивы. Сфера наибольшего применения директив – гармонизация права сообществ. Это предусмотрено Маастрихтским договором. «Совет, – говорится в статье 100 Договора, – по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и Экономическим и социальным комитетом, принимает единогласно директивы о сближении таких законов и правовых актов исполнительной власти государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка». В сфере, где у государств-членов нет и не может быть единого стандарта действий и особенно важен индивидуализированный, конкретный подход, связанный с косвенными методами регулирования, директива является самым подходящим видом правового акта. Что касается решения, то оно схоже с регламентом в том, что обязательно во всей своей полноте. Оно не связано с достижением определенной цели, что свойственно директиве, но отличается конкретностью и адресатами норм. Это, как правило, индивидуальный акт, адресованный тому или иному лицу или группе лиц. Чтобы четче провести грань между решением, с одной стороны, и регламентом и директивой – с другой, можно сказать, что во внутригосударственном праве постановление было бы источником административного права, а регламент и директива входили бы в круг законов. Конкретность и управленческий характер норм, закрепляемых решением, не исключает того, что они могут быть адресованы также и государству-члену. Так поступает нередко Комиссия, когда обнаруживается необходимость в отмене или изменении акта национального законодательства. Необходимо сказать о порядке вступления в силу регламентов, директив и постановлений, принимаемых по процедуре, предусматривающей участие Европарламента. Эти акты прежде всего подписываются двумя высшими должностными лицами сообществ: председателями Европарламента и Совета, – а затем публикуются в официальном издании сообществ – «Официальном журнале». Перечисленные выше правовые акты вступают в силу в срок, указанный в них, а если такового указания нет, то на двадцатый день после их опубликования. В основном таким же путем вступают в сил}' регламенты Совета и Комиссии, а также директивы этих институтов, адресованные всем государствам-членам. Другие директивы, а также решения в «Официальном журнале» не публикуются. Они непосредственно доводятся до сведения тех, кому адресованы, и после этого вступают в силу на двадцатый день. Процедурные правила требуют, чтобы регламенты и директивы, публикуемые в «Официальном журнале», были пронумерованы, должным образом подписаны, а также чтобы была указана дата подписания. Регламенты завершаются обычно формулой, раскрывающей их юридическую силу. Большей частью такая формула берется из статьи 189, говорящей о том, что регламент является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах. Такая формула, как свидетельствует практика, не исключает, однако, сомнений и споров. Некоторые государства-члены пытались установить правило, согласно которому для введения на их территории в действие регламента или директивы необходим соответствующий акт национального законодательства. Но подобный подход был категорически отклонен Судом европейских сообществ. В его решении по делу ЕС Commission/Italy (1972) сказано, что «все методы имплементации противоречат Договору и имели бы своим результатом появлене препятствий на пути прямого действия регламентов Сообщества и их синхронного и единого применения на всей территории Сообщества». Только в исключительных случаях, особенно тогда, когда это специально оговорено, может потребоваться издание акта национального законодательства, но при этом текст регламента не должен изменяться даже в мелочах. Важно также иметь в виду следующее обстоятельство. Говоря о прямом применении регламента во всех государствах-членах, учредительные договоры тем самым выделяют их из системы правовых актов сообществ и подчеркивают их роль. Ведь между понятием «прямое действие», которым охватывается все право сообществ, и понятием «прямое применение», относящимся только к регламентам, есть существенное различие. Это различие отмечается в практике деятельности Суда европейских сообществ. В решении этого Суда по делу Poiti vs. Italian Ministry of Finance (1971) указывается на то, что «в силу своей природы и своих функций в системе источников права Сообщества регламенты имеют прямое действие и в этом качестве способны создавать индивидуальные права, которые должны защищаться национальными судами». Таким образом, положения регламентов являются основой для защиты прав индивидуума не только от других индивидуумов или институтов, других органов и должностных лиц сообществ, но и от актов национального законодательства. Особую группу актов сообществ образуют рекомендации и заключения. Их объединяет общий признак: отсутствие обязательной силы. Как сказано в статье 155 Договора о ЕЭС, Комиссия выносит рекомендации или заключения по вопросам, связанным с настоящим Договором. Делается это в двух случаях: когда Договор прямо предусматривает подобные действия и когда так считает сама Комиссия. О заключениях говорится в статье 118, определяющей задачи Комиссии в сфере социальной политики: «С этой целью Комиссия будет действовать в тесном контакте с государствами-членами путем проведения исследований, выработки заключений и организации консультаций в отношении как проблем, возникающих в национальных рамках, так и проблем, которыми занимаются международные организации». Как видно, для выработки заключений установлено лишь одно предварительное условие – консультации. Особенно важны консультации с Экономическим и социальным комитетом. Различия между рекомендацией и заключением ни в учредительных договорах, ни в последующих актах первичного права, в том числе в Маастрихтском договоре, не предусматриваются. Наблюдатели стремятся, хотя и без особого успеха, обращаться к анализу практики, отмечая особо, что заключение в большинстве случаев формулируется в ответ на заданный вопрос. Специфика усматривается также в том, что рекомендации являются косвенным средством обеспечения изменений в законодательстве, отличаясь от регламентов только отсутствием юридической силы. Наряду с регламентами, директивами, решениями, рекомендациями и заключениями институты и другие органы сообществ принимают акты, которые обычно объединяются понятием «все другие акты», или «акты особого характера». Эти акты не перечислены в статье 189 Договора о ЕЭС, хотя в Договоре можно найти основания для их принятия. Обычно «другие акты» имеют внутреннее назначение. Однако статья 145 Договора, устанавливая, что Совет вправе принимать решения, не содержит никаких ограничений в отношении их формы. В статье 126, предусматривающей порядок организации Европейского социального фонда, закреплено право Совета решать вопросы, касающиеся этого фонда, также без указания на форму принимаемых в таких случаях актов. Можно ли считать, что сложившаяся классификация правовых актов сообществ устоялась и будет сохранена? Вряд ли. Для такого категорического вывода пока еще нет достаточных оснований. Правда, в его поддержку говорит определенная практика, тот факт, что такая классификация используется не одно десятилетие. Но ведь речь идет о начальном этапе развития сообществ, когда их правопорядок испытывал непосредственное воздействие образцов международных организаций. Нельзя исключить иной вариант развития, когда по мере усиления интеграционных процессов и соответствующего укрепления единых начал в правопорядке, в классификации, а главное, в реальном правовом регулировании все более заметно станут проявляться аналогии внутригосударственных моделей. Слабости существующего подхода проявляются прежде всего в том, что отсутствует четкое разграничение между правовыми актами, которые сопоставимы с законами, и другими правовыми актами, имеющими подзаконный характер. Следовательно, избранные критерии классификации не позволяют в должной мере отразить содержательные различия правовых актов. Нередко в регламентах речь идет о малозначительных, зачастую чисто технических вопросах, а в рашениях определяются общие и принципиальные положения. Классификация стала препятствовать развитию правотворчества в сообществах по государственным образцам, построенным на основе разделения властей. Не случайно о пересмотре классификации правовых актов заговорили громче всего в Европарламенте, особенно в его Комитете по институционным проблемам. Немедленную и активную поддержку оказал Комитет Европарламента по правовым проблемам и гражданским правам. Вместе с тем с предложением о введении новой классификации выступали представители государств-членов как в Совете, так и в других институтах сообществ. Еще в начале 90-х годов вопрос о классификации правовых актов стал предметом специального обсуждения на сессии Европейского совета, участники которого пришли к выводу о необходимости и актуальности выработки критериев классификации, адекватных развитию интеграции. С тех пор прошло немало времени. Обращение к проектам и предложениям, выдвигаемым в ходе дискуссии по вопросу о пересмотре классификации правовых актов, показывает, что основная тенденция – это приближение к моделям, принятым в государствах-членах. В качестве критерия в большинстве случаев предлагается разделение функций и соответственно полномочий институтов сообществ. Однако существуют подходы, основанные на разделении сфер полномочий, что наиболее актуально для преодоления несогласованности между регламентом и директивой. Встречаются также предложения о комбинации различных критериев. Немало предложений направлено на то, чтобы выделить акты конституционного характера. Это ведет к появлению правовых актов с юридической силой учредительных договоров. В случае принятия таких предложений предстоит разработать особую процедуру принятия конституционных актов, отвечающую природе сообществ. Собственно говоря, в идее конституционных актов ничего особенно нового нет. Это практическая реализация приравнивания учредительных договоров к конституции. Наряду с конституционными актами выделяют бюджетные акты, которые должны регулировать бюджет сообществ и стать основой бюджетного права в целом. Обособление бюджетных актов, видимо, проистекает как из общей роли бюджета в жизни сообществ, так и из стремления депутатов Европарламента к расширению его бюджетных полномочий и, соответственно, к повышению рейтинга в системе институтов сообществ. Больше всего внимания в дискуссиях уделяется нынешним регламентам и директивам. В основном речь идет о том, чтобы законодательная функция реализовывалась через акты, отвечающие содержательным и формальным критериям закона во внутригосударственном праве. Регламенты в этом случае должны уступить место законодательным или регулятивным актам (законам и положениям), а директивы – рамочным законам или рамочным регулятивным актам. Между просто законодательным актом и рамочным законодательным актом не предвидится различий с точки зрения иерархии. Под рамочными актами (законами) понимаются такие акты, проведение в жизнь которых возлагается на государства-члены. Что касается решений, рекомендаций и заключений, то предложения о пересмотре классификации их, как правило, не высказываются. Эти виды актов сохраняются. Можно предположить, что подобное «невнимание» является следствием их незначительной роли в правопорядке сообществ. Не только разработка новой классификации, но и ее практическое применение в правовой жизни Европейского союза – нелегкое дело. Не так легко перейти от старой классификации к новой. Нельзя не считаться с тем, что разграничению законодательных и исполнительных функций препятствует их смешение в деятельности институтов сообществ. Нет оснований предполагать, что даже в случае существенного расширения участия Европарламента в законодательном процессе и наделения его правом законодательной инициативы соответствующие функции Совета и Комиссии будут кардинально сокращены, не говоря уже об их прекращении. Пересмотру классификации правовых актов, разумеется, не стоит придавать больше значения, чем он того заслуживает. Во всяком случае он не затрагивает многие важные стороны правопорядка сообществ. Тем не менее расчеты на то, что в Маастрихтский договор удастся ввести новую классификацию, оказались несостоятельными: об этом в Договоре ничего не сказано. Решение вопроса, таким образом, было отложено практически до Амстердамского договора. Накануне Межправительственной конференции 1996–1997 гг. вопрос о классификации правовых актов вновь оказался в центре внимания. Отвечая на запрос депутатов Европарламента, Совет отметил, что данный вопрос изучается представителями правительств государств-членов. Имелось намерение внести на рассмотрение конференции предложение об установлении определенной иерархии нормативных актов. Такая иерархия не должна была быть очень жесткой. Что же касается принятия специального закона на этот счет, то Совет не поддерживал такого предложения. Осторожность сквозит даже в самом подходе к решению вопроса. Характерно, что в Декларации о иерархии актов Сообщества, принятой Советом, говорится лишь о том, что конференции предстоит сделать вывод о том, «в какой мере будет возможно рассмотреть классификацию актов Сообщества, имея в виду установление надлежащей иерархии в отношениях между различными категориями акта». Кроме писаного права составной частью вторичного права, как и первичного, является неписаное право. Это так называемое обычное право отчасти привносится из государств-членов, а отчасти отражает сложившуюся практику функционирования институтов и других органов, развитие правопорядка сообществ. Обычное право складывается в известной мере также под влиянием традиций и обычаев международного права. И наконец, не следует забывать о том воздействии, которое оказывают на развитие права сообществ общие принципы правовых систем, действующих за их пределами. Классификация источников права сообществ по критериям первичного и вторичного права менее всего нацелена на то, чтобы противопоставить их друг другу. Важно обратить внимание на другую сторону дела. Различия между первичным и вторичным правом порождены прежде всего тем, что вторичное право создается и развивается для реализации целей, обозначенных в актах первичного права, и в рамках процедур, ими установленных. Первичное право, таким образом, выступает не только своего рода ограничителем развития вторичного права, но и его стимулом, плацдармом и источником идей и целей. Вывод о том, что между первичным и вторичным правом существуют иерархические связи и отношения, видимо, не вызывает сомнений. Если первичное право создается вне зависимости от вторичного, то последнее связано нормами первичного права и должно ему соответствовать. Но как в теории, так и на практике закономерно возникает вопрос, как поступать сообществам в случаях, когда развитие опережает нормы первичного права и институты сообществ оказываются перед необходимостью безотлагательно принимать решения, а учредительные договоры со всеми изменениями и дополнениями не наделяют сообщества соответствующими полномочиями. Надо отметить, что учредительные договоры не дают институтам и органам сообществ права вносить в эти договоры изменения по собственной инициативе. Обязательным условием является участие государств-членов в ревизии «конституции» сообществ. Процедура внесения изменений и дополнений в учредительные договоры установлена в статье 96 Договора о ЕОУС, статье 236 Договора о ЕЭС и статье 206 Договора о Евратоме. Но на практике сообщества нашли несколько выходов из ситуации. Прежде всего стали использоваться положения статьи 235 Договора о ЕЭС, позволяющие Совету по предложению Комиссии и после консультации с Европар-ламентом принимать необходимые меры. В сфере торговой политики Совет также наделялся компетенцией, позволяющей ему принимать ответственные решения. По объему массив вторичного права давно уже значительно превосходит сравнительно небольшой массив первичного права, а перспектива такова, что сфера регулирования вторичного права еще больше расширится. Это прямое следствие интеграционных процессов, которые самым непосредственным образом ведут к расширению сфер деятельности сообществ, наделению их все новыми функциями и, соответственно, к повышению роли их права. Слишком многое меняется в природе сообществ, чтобы можно было обойтись старым юридическим багажом. Амстердамский договор внес определенные уточнения в классификацию правовых актов сообществ. Можно сказать, что он учел те трудности, которые возникали прежде всего с тем, что правовой массив сообществ быстро увеличивался в своем объеме и отсутствие необходимых различий между видами правовых актов, неясности, касающиеся иерархии их отношений между собой, все более заметно сказывались на эффективности всего права сообществ. В частности, даже искушенные юристы, работающие в институтах ЕС, не раз попадали впросак, когда речь заходила о соотношении регламентов и директив. Выявилась потребность в официальном признании новых видов правовых актов, в том числе межинституционных соглашений. Такого рода акты вообще отсутствовали в перечне, который выводился из учредительных договоров. Необходимо было четче провести разграничение между актами законодательного и административного характера. В общем и целом Амстердамский договор пошел по пути своих предшественников, в частности, Единого европейского акта и Маастрихтского договора. Он не внес изменения в принципиальную схему классификации и сохранил в основе сложившуюся иерархию правовых актов. Иерархия по Амстердамскому договору имеет шесть уровней: 1) учредительные (базовые) акты; 2) общие принципы; 3) международные договоры; 4) производные правовые акты сообществ; 5) межинституционные соглашения и подобные им акты; 6) соглашения между государствами-членами. Кроме того, в Амстердамском договоре имеются другие положения, позволяющие уточнить иерархию правовых актов сообществ. Такие положения регилуруют главным образом отношения, не связанные напрямую с классификацией, но несмотря на это, существенны и для нее. Речь идет, прежде всего, о повышении роли Европарла-мента в системе институтов ЕС, в особенности в процессе принятия совместных решений. Развитие принципа субсидиарности влечет за собой более чтекое отграничение актов законодательного характера от актов административного характера. Существенную роль играет надлежащее распределение функций между институтами сообществ. В рамках «третьей опоры» – сотрудничества в сфере права и внутренних дел введена новая категория правовых актов, получивших условное наименование «структурные акты». Они принимаются Советом и по своей юридической силе близки к директивам (ст. «К».6 Амстердамского договора). Надо отметить, что в последнее время в сообществах стало уделяться больше внимания качеству правовых актов. Совет принял даже специальное решение по поводу правил их подготовки. Правила требуют, чтобы правовой акт был четким, без ненужных длиннот, недвусмысленным; следует избегать чрезмерного применения сокращений, жаргонных выражений и слишком длинных фраз; не должно быть неясных ссылок на другие тексты, усложнений, делающих правовой акт трудночитаемым. Положения, фиксируемые в правовом акте, должны носить законченный характер, а права и обязанности тех, на кого они возлагаются, необходимо формулировать ясным языком. Нужно, чтобы структура правового акта отвечала принятым стандартам. Если имеется в виду внесение изменений и дополнений в действующие правовые акты, каждое из них должно быть четким и полным. Необходимость повышения качества правовых актов, в первую очередь имеющих законодательный характер, привлекла внимание участников Межправительственной конференции 1996–1997 гг. Амстердамский договор включает Декларацию о качестве подготовки проектов законодательных актов сообществ. В ней подчеркивается острая необходимость совершенствования всего процесса такой подготовки. Качество правовых актов сообществ стало действенным фактором как для практического применения права сообществ, так и для его восприятия общественностью и бизнесом государств-членов. Декларация обязывает Европарламент, Совет и Комиссию совместно разработать общие рекомендации, направленные на повышение качества правовых актов, а также меры, способствующие реализации таких рекомендаций. Институты ЕС призваны ускорить кодификацию законодательных актов сообществ. Право сообществ и международное право Право сообществ, своеобразие природы которого позволяет рассматривать его в качестве особого феномена, отличающегося, с одной стороны, от международного права, а с другой – от национального права государств-членов, занимает свою собственную нишу в неординарной системе правовых связей и отношений, сложившихся не только на Европейском континенте, но и во всем мире. Но эта ниша не удалена и не отгорожена «китайской стеной» как от национального, так и от международного права. Наоборот, в развитии права сообществ отчетливо проявляются и взаимопересекаются влияния «соседей» с обеих сторон, что сказывается на принципах построения и развития права сообществ, да и на конкретных его институтах и нормах. Особого внимания заслуживают вопросы соотношения права сообществ и международного права. Не отходя от жизненных реалий, можно сравнить отношения между международным правом и правом сообществ с отношениями родителей и детей, особенно когда дети уходят от родителей и привыкают жить в новых условиях. Как свидетельствует накопленный опыт, развитие права сообществ идет далеко не просто и не только по восходящей линии. Процессы развития сложны, многообразны, а нередко и противоречивы, что вполне понятно. Они тесно связаны с этапами и всем ходом интеграции. Отсюда проистекают перемены в политических подходах: то на первый план выдвигаются положения, говорящие о самостоятельности права сообществ, то подчеркивается его генетическая связь с международным правом, а значит и незыблемость суверенных прав государств-членов. И все же время «работает» на обособление права сообществ от международного права. Передача государствами-членами все новых своих полномочий сообществам усиливает автономность их права. Положения международного права все больше заменяются собственным правом сообществ. Водораздел между международным правом и правом сообществ был четко проведен с созданием Суда европейских сообществ, а практика деятельности этого Суда последовательно исходит из того, что сообщества имеют свой собственный правопорядок. Различие между международным правом и правом сообществ проявляется, в частности, в методологии толкования права. Если в международном праве исходным принципом является суверенитет государства, а всякое исключение нуждается в развернутом обосновании, то в праве сообществ принят практически обратный подход. Практика Суда европейских сообществ свидетельствует о том, что приоритет права сообществ как интеграционного права представляет собой общепризнанный принцип, отход от которого в каждом конкретном случае нуждается в серьезной мотивировке. В принципе право сообществ, являющееся автономным правопорядком, подлежит толкованию и применению на своей собственной основе. Но, как подтверждает практика Суда европейских сообществ, в том случае, когда в праве сообществ имеются пробелы, возможно привлечение общих принципов и норм международного права. В частности, Суд признал, что в сфере защиты прав и основных свобод человека могут применяться положения международных договоров, участниками которых являются государства-члены. В своем решении по делу J. Nold Kohlen – und Baustoffhandlung gegen Kommission der Europaischen Gemeinschaften от 14 мая 1974 г. Суд отметил, что он уже устанавливал принадлежность основных прав к общим принципам права, которые Суд обязан защищать, и при обеспечении этих прав исходил из общих конституционных положений государств-членов. «Международные договоры о защите прав человека, в которых участвуют или к которым присоединились государства-члены, также могут содержать положения, которые следует принимать во внимание в рамках права сообществ». Все три сообщества обладают международной правоспособностью. Это значит, что они, будучи субъектами международного права, выступают носителями международно-правовых прав и обязанностей. Правоспособность сообществ закреплена всеми тремя учредительными договорами сообществ. Они, по существу, повторяют друг друга, но наиболее широкая формулировка международной правосубъектности сообществ содержится в Договоре о ЕОУС, не только установившем, что «Объединение является юридическим лицом», но и закрепившем общий принцип, согласно которому «в международных отношениях Объединение обладает правоспособностью, необходимой для осуществления своих функций и достижения целей». Далее, в Договоре о ЕОУС говорилось о том, что в каждом из государств-членов Объединение обладает наибольшей правоспособностью, предоставляемой юридическим лицам в этом государстве. Объединение может, в частности, приобретать или отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в суде (ст. 6). Римские договоры 1957 г. практически повторили положения Договора о ЕОУС. В статье 210 Договора о ЕЭС и соответственно в статье 184 Договора о Евратоме содержится один и тот же текст: «Сообщество пользуется правами юридического лица». Схожим путем определены пределы правоспособности сообществ: «В каждом из государств-членов Сообщество обладает самой широкой правоспособностью, признаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами; оно, в частности, может приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в судопроизводстве» (ст. 211 и 185 соответственно). Но четкого и категорического положения о том, что правоспособность Сообщества позволяет ему осуществлять все функции, необходимые для достижения стоящих перед ним целей, в Римских договорах нет. Обычно, когда появляется потребность в обосновании и подтверждении более общего подхода, приводятся дополнительные ссылки на ряд статей, в частности, на статью об общей торговой политике (ст. 111 и 113 Договора о ЕЭС), об ассоциированном членстве (ст. 238 того же Договора). В первом случае речь идет о заключении договоров в области общей таможенной и торговой политики. Таможенные соглашения могут устанавливать перечень и характер пограничных сборов и налогов, организацию сотрудничества таможенных служб, правила рассмотрения таможенных споров между участниками соглашений. Торговые соглашения касаются как межгосударственных экономических связей, так и международной торговли с участием частного бизнеса. Договор о ЕЭС определил процедуру заключения таможенных и торговых соглашений. Переговоры о таких соглашениях подготавливаются и ведутся Комиссией. При этом она должна консультироваться со специальным комитетом, назначенным Советом, и действовать в рамках директив, которые Совет дает ей. Сами соглашения подписываются Советом, принимающим решение об этом квалифицированным большинством голосов. Но при всех оговорках можно сказать, что в учредительных договорах был определен такой объем правоспособности, который в принципе не уступает объему правоспособности юридических лиц по национальному законодательству, особенно в области имущественных отношений. Такой подход получил в дальнейшем свое развитие. В Маастрихтском договоре гражданско-правовая сторона правоспособности сообществ была выдвинута на передний план. В Договоре установлено, что договорная ответственность сообществ определяется законом, применимым к конкретному контракту. «В случае внедоговорной ответственности Сообщество в соответствии с общими принципами права, действующими во всех государствах-членах, возмещает ущерб, нанесенный его институтами или служащими при исполнении ими своих обязанностей» (новая ст. 215). Правоспособность сообществ в сфере международного права, проявляющаяся в отношениях с третьими государствами и международными организациями, определяется, с одной стороны, теми параметрами, которые заложены в учредительных договорах и иных правовых актах, их изменяющих и дополняющих. Именно в этих документах установлен круг полномочий сообществ в сфере международных отношений. Причем сделано это государствами-членами, которые (и только они) вправе расширять или сужать этот круг. Сами сообщества не могут вносить никаких изменений в содержание и пределы своей международной правоспособности. Они не вправе ни расширять, ни сокращать эту правоспособность. Тем самым определяется одно из существенных отличий сообществ от государства как в теоретическом, так и в практическом смысле. С другой стороны, международная правоспособность сообществ подтверждается или отвергается их партнерами – третьими государствами и другими международными организациями. Они признают международно-правовую способность сообществ прежде всего путем заключения с ними международных договоров, а отчасти перенося на сообщества общепризнанные нормы межгосударственных отношений. Такое признание проявляется в обмене дипломатическими представителями, проведении переговоров, заключении международных договоров. В частности, деятельность сообществ на международной арене регламентируется договорами, касающимися ГАТТ, Европейской зоны открытой торговли, режима морского пространства и др. Особую группу составляют договоры сообществ с рядом государств об ассоциации. При этом действует правило, сводящееся к тому, что каждый раз сообщества должны строго соблюдать свой собственный правопорядок и не выходить за пределы того, что им дозволяется. В противном случае требуется получение единичного разрешения действовать на более широкой основе. Переступать этот порог, идти в своей деятельности дальше, чем это определено, государства – члены сообществ не вправе. Тем более невозможно представить себе, что сообщества самостоятельно, без предшествующего согласованного решения государств-членов, к тому же надлежащим образом оформленного, расширят свои полномочия. Маастрихтский договор не внес никаких изменений в статус сообществ. Они остались субъектами международного права. В отличие от них Европейский союз не обладает международной правоспособностью. Определяя его задачи, государства-члены отметили в Маастрихтском договоре только необходимость «способствовать утверждению его индивидуальности на международной арене, особенно путем осуществления общей внешней политики и общей политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны» (ст. «В»). Достаточно объемная формулировка статьи Маастрихтского договора тем не менее носит не юридический, а политический характер. Это скорее декларация о намерениях, постановка общеполитической задачи на будущее. Ведь далее, в частности в статье«С», говорится о том, что Союз должен особо обеспечивать «согласованность своих внешнеполитических действий в общем контексте внешней политики, политики в сферах безопасности, экономики и содействия развитию». Впрочем, дискуссии отнюдь не принижают растущую роль Европейского Союза в международных отношениях. И он, и сообщества давно уже стали важным фактором современной внешней политики не только на Европейском континенте, но и во всем мире. И это признается и высоко оценивается третьими странами и международными организациями. Установление сообществами и Европейским союзом дипломатических отношений с подавляющим большинством как государств современного мира, так и международных организаций развеяло последние сомнения по поводу не только их юридического статуса, но и соотношения их права с международным правом. При осуществлении своих функций вовне они располагают теми правами и возможностями, которые признаны за ними международным правом, и одновременно несут обязанности, вытекающие из международного права. Соотношение права сообществ с международным правом строится на тех же основах, что и соотношение национального права с международным. Иными словами, речь идет о примате международного права над правом сообществ. Особенность состоит лишь в том, что подобно международному праву формирование права сообществ основывается обычно на балансе интересов государств-членов. В его основе был и остается международный договор, «хозяевами» которого являются государства-члены. И поэтому право сообществ по данному критерию сходно с международным правом. Ведь национальное право определяется суверенно самим государством. Но такой критерий не является определяющим и не отражается на сути права сообществ как особого, автономного правопорядка, качественно отличающегося от международного права. В этой связи важно подчеркнуть, что примат международного права по отношению к праву сообществ проявляется в двух основных направлениях. Во-первых, право сообществ исходит из общепризнанных принципов и норм международного права. Они не только оказывают влияние на содержание права сообществ, но и признаются первенствующими в случае коллизий. В своих решениях Суд сообществ последовательно руководствуется тем, что эти принципы и нормы носят обязательный характер в рамках сообществ. При этом не имеет значения происхождение общепризнанных принципов и норм международного права. Они могут вытекать как из сложившихся международных обычаев и традиций, так и из важных многосторонних деклараций, соглашений и конвенций (например, из Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Во-вторых, обязательную силу имеют положения международных договоров. Они подразделяются на две группы: первую составляют договоры и соглашения, заключенные государствами-членами, а вторую – договоры и соглашения, заключенные сообществами в целом. Однако различий в юридической силе происхождение договоров не порождает – ни в том, что касается льгот и привилегий, ни в том, что ведет к ограничениям и дополнительным условиям. Право сообществ и национальное право Соотношение права сообществ и национального права точнее и полнее, чем любой другой показатель, характеризует не только общее назначение сообществ, их природу и главные цели, но и достигнутый уровень интеграции в ее реальном выражении. Ни пышная, но порой весьма туманная риторика политических деклараций, ни даже согласованные намерения лидеров стран-участниц не способны привести к искомым результатам, если не будет обеспечена корреляция между правовыми системами двух уровней, на одном из которых находятся сообщества, а на другом – государства-члены. Правовому регулированию чужды противоречивость в распределении ролей, в установлении правил игры и разрешении споров; в этих случаях оно просто будет работать вхолостую или, более того, ограничивать и сдерживать интеграционные процессы. Чтобы правопорядок, установленный в сообществах, был рациональным и эффективным, он должен удовлетворять в числе других двум непременным условиям. Во-первых, соотношение права сообществ и национального права призвано отражать баланс интересов, которые представляли и представляют, с одной стороны, сообщества, а с другой – входящие в них государства. Во-вторых, обязательными являются критерии эффективного правового регулирования: строгая иерархия правовых актов и современная технология их реализации. Право сообществ в силу своей особой природы должно не только быть автономным и независимым от национального права, но и иметь с ним устойчивые связи и отношения. Право сообществ, с одной стороны, и национальное право – с другой, представляют собой два самостоятельных правопорядка. Но они не только не изолированы друг от друга, а наоборот, связаны между собой самым тесным образом. Эти два правопорядка во многом взаимозависимы и дополняют друг друга. Свои начала такая взаимозависимость берет в том, что право сообществ создавалось с учетом и под прямым воздействием национального права государств-членов. Но еще более важную роль сыграли практические потребности. Для того чтобы реализовать право сообществ, в очень многих случаях необходимо использовать национальные механизмы, включая принятие проводящих правовых актов, судебные решения национальных судов и другие возможности. В свою очередь право сообществ определяет зачастую рамки применения национального права, является стимулятором его развития. Появились специфические формы взаимопроникновения права сообществ и национального права, в частности через предварительные решения Суда европейских сообществ. В соответствии со статьей 177 Договора о ЕЭС национальные суды государств-членов обращаются в Суд европейских сообществ за разъясняющим заключением, которое, как правило, предопределяет решение национального суда по конкретному делу. По мере того как государства-члены передавали сообществам свои полномочия, складывалась ситуация, предполагавшая возникновение коллизий между правом сообществ и национальным правом. Чтобы правильно их разрешать и тем самым предупреждать осложнения в развитии сообществ, необходимо было не только уточнить исходные позиции, определить принципы разрешения коллизий, но и установить соответствующую процедуру. Но сделать, это было нелегко. Дело в том, что в учредительных договорах вопрос о соотношении права сообществ и национального права практически не рассматривался. В Договоре о ЕЭС нет не только соответствующей статьи, но и абзаца в какой-либо из статей, что позволяло бы иметь ключ для решения возникающих вопросов. Практически обойдена молчанием данная тема и в других, более поздних документах, включая Единый европейский акт и Маастрихтский договор. Нет коллизионных норм и в подавляющем большинстве конституций государств-членов. Исключение составляют всего два основных закона: Конституция Голландии (ст. 94) и Конституция Ирландии (ст. 29). Ответы на многие острые и сложные вопросы, касающиеся соотношения права сообществ и национального права, тем не менее были даны. Конечно, принципиальные положения, определявшие смысл, назначение и формы интеграции, играли очень важную роль. И все же одного этого было недостаточно. Выручили не столько учредительные договоры и другие правовые акты, составляющие «конституцию» сообществ, сколько практика Суда европейских сообществ, который не раз вынужден был самостоятельно выносить свои оценки и суждения по этим вопросам. Суд практически заполнял правовой вакуум, порождавший немало осложнений при рассмотрении конкретных дел. В итоге именно судебная практика сегодня составляет весьма важную часть правового регулирования соотношения права сообществ и национального права. В своем решении по делу Variola / S.P. Administratione italiana delle Finanze от 10 октября 1973 г. (34–73) Суд европейских сообществ подчеркнул два важных положения. Во-первых, что правовой акт сообщества (в данном случае решение) имеет силу и действует непосредственно на территории каждого государства-члена. По своей правовой природе и функции в системе права сообществ решение порождает прямые правовые последствия и является основанием для отдельных прав, защита которых является обязанностью национальных судов. Во-вторых, непосредственное действие права сообществ предполагает, что решение вступает в силу и порождает права или обязанности сторон без издания в каждом конкретном случае акта национального права. В другом решении – по делу Staatliche Verwaltung/ S. P. Simmen-thal от 9 марта 1978 г. (105–77) – Суд европейских сообществ установил, что принцип непосредственного действия права сообществ означает не что иное, как то, что правомерно принятый правовой акт сообщества вступает в силу во всех государствах-членах с момента принятия и действует, пока не утрачивает силу. Положения такого правового акта являются источником прав и обязанностей для всех, кого они касаются, независимо от того, идет речь о государстве-члене или о таких отдельных лицах, которые участвуют в правовых отношениях, порождаемых правовым актом сообществ. Подобное действие правового акта сообществ распространяется и на каждый суд, который в рамках своей компетенции и как орган государства-члена призван защищать права, предоставленные кому-либо правовым актом сообществ. Суд отметил, далее, что судья национального суда обязан в рамках своей компетенции применять без ограничений право сообществ и защищать права тех, кому они им предоставлены. При этом судья обязан оставлять без внимания нормы национального права, принятые ранее или позднее соответствующего правового акта сообществ, если эти нормы противоречат праву сообществ. Целесообразно обратиться к еще одному документу Суда европейских сообществ – к решению по делу Kommision/ Italienische Republik от 26 февраля 1976 г. (52–75). Касаясь вопроса о применении права сообществ, Суд в этом решении отметил, что сознательное выполнение директивы каждым государством особенно важно потому, что средства такого выполнения определяются самим государством-членом. При этом государство-член не должно ссылаться в качестве оправдания или объяснения своего поведения на то, что другие государства запаздывают с реализацией директивы. Ответственность государства-члена не может быть также ослаблена ссылкой на действия того или иного государственного органа либо на существование в национальном праве той или иной нормы, расходящейся с положениями директивы. Суд европейских сообществ не только призывал государства-члены следовать нормам права сообществ, но и устанавливал их ответственность за невыполнение соответствующих правовых актов сообществ. В этом отношении следует сослаться на два решения Суда практически по одному и тому же делу Andrea Frankovisch / Italienische Repnblik (первое – от 19 ноября 1991 г. (6–90), а второе – от 9 ноября 1995 г. (479–93). Поистине «конституционное» значение приобрело положение о том, что действие права сообществ было бы затруднено и защита порожденных им прав ослаблена, если бы каждый, наделенный этими правами, не имел в случае их нарушения права на возмещение ущерба, причененного ему действиями государства-члена, не соблюдающего нормы права сообществ. Принцип ответственности государства за ущерб, причиненный тому или иному лицу нарушениями права сообществ, составляет неотъемлемую часть правопорядка, утвержденного учредительными договорами. Подводя итоги развития права сообществ, нужно сказать о двух главных принципах, утвердившихся как в теории, так и на практике. Они определяют соотношение права сообществ и национального права. Во-первых, утвердился приоритет права сообществ по отношению к национальному праву. Во-вторых, был принят принцип прямого действия права сообществ. На практике это означало для физических и юридических лиц возможность опираться на право сообществ и добиваться его реализации через суды государств-членов. Как показал практический опыт, признание этих принципов государствами-членами сыграло очень важную роль в утверждении и стабилизации права сообществ как автономного правопорядка. Различия, имевшиеся в правовых системах государств-членов, не ослабили единство и действенность правопорядка сообществ. Разумеется, возможность коллизий между правом сообществ и национальным правом не исключается. Поэтому вопрос об их соотношении – не только повод для абстрактных суждений и теоретических споров. Он стал весьма актуальным в практическом плане. При этом оказалось, что коллизии, возникавшие и возникающие между нормами права сообществ и национального права, как правило, отражают не столько различия в понимании и толковании права, сколько несовпадение, а то и прямые противоречия интересов практического, в том числе материального и финансового, характера. Такие коллизии, как правило, появляются в сферах, где перекрещивается действие национального права и права сообществ. Приоритет права сообществ по отношению к национальному праву постепенно нашел отражение в конституционном праве государств-членов. Это была общая тенденция развития национальных правовых систем. Но конкретные пути и формы ее претворения в жизнь заметно разнились. Многое зависело от традиций и принятого в том или ином государстве-члене конкретного порядка инкорпорации международного права в национальное. Особенно большие различия предопределялись тем, к какой системе права относится право той или иной страны. Страны континентального права руководствовались иными подходами, чем страны общего права. Там, где действует континентальное право, преобладает так называемый монистический подход. Его суть состоит в том, что право сообществ рассматривается как составная часть национального права. Требуется только, чтобы соблюдались два непременных условия: во-первых, инкорпорация права сообществ в национальное право должна проходить в соответствии с порядком, установленным в конституции данного государства; во-вторых, признается лишь то право сообществ, которое принято в рамках их полномочий. Выход сообществ за пределы своих полномочий лишает правовые акты сообществ как приоритета, так и всякой законной силы. Тем самым государства-члены защищаются от необоснованной правовой «агрессии» сообществ. Другой подход называется дуалистическим. В принципе он должен быть присущ всем странам, в которых существует общее право. Как показывает пример Великобритании, дуалистический подход означает, что право сообществ, с одной стороны, и национальное право – с другой, разводятся в разные стороны. Это сделано по аналогии с международным правом. Как известно, международный договор в странах общего права судами в качестве источника действующего права не признается. Чтобы добиться этого, необходим проводящий акт национального законодательства. Не случайно, что даже для инкорпорации Договора о ЕЭС в британское право потребовался специальный национальный правовой акт, которым стал Акт о европейских сообществах 1972 г. Впрочем, конечный результат решения вопроса о соотношении права сообществ и национального права в странах как континентального, так и общего права совпал. Речь шла практически о разных путях достижения одной и той же цели – подтверждения приоритета и прямого действия права сообществ на территории государства, являющегося их членом. Следует отметить, что если в первые годы при рассмотрении случаев коллизии права сообществ и национального права Суд ЕОУС, признавая первенство правовых актов сообществ по отношению к правовым актам государства, оказывался в тупике, когда нужно было сопоставить правовой акт сообществ с национальным законом, и особенно с конституцией, то в дальнейшем сомнений на этот счет не возникало. Принципиальное значение получило положение о том, что приоритет права сообществ сохраняется и тогда, когда это право затрагивает конституционные нормы государств-членов, хотя это положение до сих пор вызывает споры и его нельзя считать общепризнанным на все сто процентов. Отсюда нередкие обращения в суды государств-членов, в особенности в конституционные суды, с просьбой дать заключение о конституционности актов права сообществ. Как свидетельствует практика, ныне национальные суды в этих случаях прочно стоят на стороне сообществ. Полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив Сообщества была объявлена в Маастрихтском договоре основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства. К Договору была приложена Декларация о применении правовых актов Сообщества. В ней отмечалось, что способы, с помощью которых законодательные положения Сообщества могут быть применены наилучшим образом, определяются каждым государством-членом с учетом собственных институтов, правовой системы и других обстоятельств. Однако в любом случае при соблюдении статьи 189 Договора о ЕЭС, которая закрепляет за институтами Сообщества право принимать регламенты, директивы и решения, существенное условие правильного функционирования Сообщества состоит в том, чтобы меры, предпринимаемые различными государствами-членами, обеспечивали применение «законодательства» Сообщества с такими же эффективностью и строгостью, с какими применяются их национальные законы. Принципы приоритета и прямого действия права сообществ применяются, как правило, в государствах-членах без особых трудностей. Для вступления правового акта сообществ в силу в странах не выдвигаются требования его ратификации или иной формы признания со стороны государства-члена. Если бы подобное ограничение было установлено, право сообществ утратило бы свою нынешнюю эффективность, поскольку необходимость согласительной процедуры поставила бы его реализацию в жесткую зависимость от каждого государства-члена и общие интересы могли бы быть серьезно нарушены. Что же касается Великобритании, где право сообществ должно трансформироваться в национальное законодательство, то и здесь конфликты редки. Можно ли сегодня на основе опыта сообществ представить себе пути формирования единого правового пространства в Европе? Сделать это весьма трудно, поскольку вектор развития порой подвержен сильным колебаниям, а основные факторы определились далеко не полно и не ясно. И все же можно говорить о двух основных сценариях развития в перспективе. Первый, видимо, сведется к тому, что в экономике основой будущей общеевропейской правовой системы постепенно станет право сообществ. В пользу такого выбора говорит, с одной стороны, развитость и эффективность этого права, что выглядит убедительным практическим аргументом, а с другой – настойчивое стремление государств-членов идти именно этим путем. Разумеется, право сообществ подвергнется, да и не может не подвергнуться заметным изменениям, в нем найдут отражение новые потребности, но именно оно останется фундаментом единого правового пространства Европы. Вероятно, право сообществ к тому времени будет иметь более широкий ракурс, во всяком случае включит социальное законодательство. Второй сценарий – становление европейского правового пространства путем сближения национальных правовых систем. Его возможность обосновывается как усилением взаимосвязи и взаимозависимости стран мира в глобальном масштабе, так и в особенности теми структурными преобразованиями, которые происходят в общественной жизни государств Восточной Европы. Опыт становления сообществ и Европейского союза убедительно свидетельствует о важности сближения правовых систем государств-членов, однако при этом такой процесс вряд ли будет скоропалительным. Выбор сфер и направлений, отражающих не мнимые, а действительно насущные нужды интеграции, в сочетании с постепенностью и последовательностью необходимых этапов развития – непременные условия успеха. Достоинства этого сценария, как видно, состоят в том, что европейское правовое пространство не дается сверху в виде готовой, но чужеродной модели, а произрастает в основном на национальной почве. Делать окончательный выбор между этими сценариями пока преждевременно. Развитие осложняется различием в подходах к созданию единой Европы, реальными противоречиями интересов и намерений стран-участниц, а также противоречиями внутри этих стран. Словом, становление общего правового пространства – довольно длительный и пока еще четко не определившийся процесс. Решения, принятые в Маастрихте в 1992 г., остались позади. Их реализация способствовала укреплению правовой основы интеграции. Видимо, решения Межправительственной конференции 1996– 1997 гг. сыграют немаловажную роль в дальнейшем развитии права сообществ как единого и эффективного правового поля интеграции. Институционное и материальное право В преподавании, научной литературе и значительно реже – в юридической практике при анализе права европейских государств можно иной раз встретить два других понятия – «институционное право» и «материальное право». Подобное деление права сообществ присуще, как правило, германской правовой школе, традиционно уделяющей большое внимание систематике права. В других странах понятия «институционное право» и «материальное право» применительно к праву европейских сообществ широкого использования не получили. Под институционным правом сообществ понимаются нормы, регулирующие организационную структуру и тем самым институционное построение сообществ. В качестве основания для выделения институционного права используются положения статьи «С» Договора о Европейском союзе: в Союзе действует единая институционная система, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на достигнутый уровень интеграции. Институционное право, таким образом, имеет свой предмет регулирования; другой довод для его выделения – его комплексный характер. Институционное право выходит за рамки одной отрасли права, поскольку институты сообществ имеют многоаспектное назначение и в своей деятельности применяют нормы многих отраслей права. Материальное право – это, в сущности, массив отраслевых норм, определяющих реализацию сообществами стоящих перед ними задач. Среди этих норм – нормы предпринимательского, антимонопольного, социального, экономического и других отраслей права. Особенностью материального права сообществ является его более тесная связь и взаимопроникновение с национальным правом государств-членов. В этом состоит его отличие от процессуального права, которое имеет значительно более обособленный характер, ориентировано на внутренние задачи прежде всего, а то и исключительно, на установление порядка деятельности институтов и других органов сообществ. Процессуальное право сообществ в последнее время развивается под влиянием все усиливающейся критики механизма управления интеграцией за «дефицит демократии». В этой связи обращается внимание на необходимость изменения правил, касающихся право-творчества и правоприменения. В своем решении по этому поводу Европарламент потребовал от Совета сделать свои правовые акты доступными для общественности. Европарламент осудил существующую практику, сводящуюся к тому, что Совет принимает односторонние заявления и разъяснения в отношении решений, принятых им совместно с Европарламентом, и выразил свое удивление позицией Комиссии, поддерживающей Совет. По мнению Европар-ламента, такая политика отдаляет сообщества от провозглашенной ими цели создания «права, близкого человеку» (Док. ЕП 196.582 от 13 февраля 1996 г.). X. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ОРГАНЫ Общая характеристика Природу, цели и задачи, тенденции развития сообществ и Европейского союза крайне трудно понять без рассмотрения их институционной системы. В известном смысле можно сказать, что такая система – это и есть облик, организационное воплощение интеграции. Отбор институтов и других органов, определение их статуса, и в особенности наделение необходимыми полномочиями, менее всего носят случайный характер. За всем этим просматривается хорошо продуманная концепция, четкое понимание целей и конкретных задач системы управления делами сообществ и Европейского союза. Как сказано в Маастрихтском договоре, в Европейском союзе действует «единая институционная структура, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на достигнутый в Сообществе уровень интеграции» (ст. «С»). Как и сама европейская интеграция, система управления ее процессами во многом строилась на новых началах, неизвестных прошлому. И эта новизна состояла в основном в том, что сообщества, а затем Европейский союз создавались не только как международные организации, но и как наднациональные образования. Их институты и другие органы с самого начала действовали на основе полномочий, которые принадлежали прежде всего национальным государственным органам. Волею государств-членов эти полномочия стали закрепляться за институтами и другими органами сообществ и Европейского союза и тем самым приобрели наднациональный характер. Это создавало необходимую основу для укрепления самостоятельности институтов и других органов. Не следует забывать, однако, что полномочия, которыми они были наделены, предопределяли как потенциал и стимулы их деятельности, так и ее пределы. То обстоятельство, что институционная система сообществ создавалась с нуля, позволяло искать и находить новые, во многом своеобразные управленческие формы и методы. Были с успехом применены многие нововведения в управленческую технологию, заимствованные из опыта государств-членов, из всей мировой практики. Конечно, развитие институционной системы сообществ шло далеко не во всем гладко. Кроме плюсов вскоре обозначились и явные минусы. Управленческая машина становилась громоздкой, что осложняло процесс принятия решений и особенно их реализацию. Появился и быстро вошел в обиход термин «евробюрократия». Но тем не менее институционная система сообществ «заработала», стала действенным инструментом, посредством которого решались задачи интеграции. Нынешнюю институционную систему Европейского союза трудно понять без того, чтобы предварительно не вспомнить главные вехи ее становления и развития. Это необходимо для уяснения не только деталей, но и всей логики пройденного ею пути. Начальная модель этой системы, как известно, была начертана еще в Договоре о ЕОУС 1951 г. Именно тогда были образованы: Специальный Совет министров, Высший руководящий орган, Общая ассамблея, Суд. Кроме этих органов в ЕОУС стали появляться и другие, носившие главным образом вспомогательный характер. Данная модель в короткий срок себя оправдала, и потому неудивительно, что она стала базовой, исходной и при создании институционной системы двух других сообществ: ЕЭС и Евратома. Даже в Договоре о ЕЭС 1957 г., который стал основой «конституции» сообществ, в управленческую модель ЕОУС не было внесено сколько-нибудь принципиальных новшеств. Аналогичным образом решен вопрос о системе институтов и других органов Евратома. Учредительные договоры предусматривали, что в ЕЭС и соответственно в Евратоме институционную систему составляют Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд. Первоначально предполагалось, что каждое из сообществ будет иметь свою систему институтов. Однако когда стало очевидно, что функции ЕЭС и Евратома в значительной мере совпадали и перекрещивались, было решено создать единый Совет и единую Комиссию для обоих сообществ. Данное решение было оформлено Договором о слиянии 1965 г. и вступило в силу 1 июня 1967 г. Ассамблея, которая создавалась как квазипарламентское учреждение для ЕЭС и Евратома, сама назвала себя в 1962 г. Европейским парламентом, после чего уже в Едином европейском акте новое название получило официальное подтверждение. В частности, статья 6 Акта установила, что в тексте Договора о ЕЭС наименование института «Ассамблея» заменяется на «Европейский парламент». К числу основных органов-институтов Договор о Европейском союзе отнес также Палату аудиторов, на которую возлагался финансовый контроль. Она была создана после 1988 г., когда был подписан Единый европейский акт, но впервые упоминается только в Маастрихтском договоре. Институционная система сообществ с самого начала включала также учреждения, находившиеся как бы на другом, более низком уровне внутренней иерархии. Такими учреждениями стали: в ЕОУС – Консультативный комитет, который был придан Высшему руководящему органу (ст. 18 Договора о ЕОУС), в ЕЭС и Евратоме – Экономический и социальный комитет (ст. 194 Договора о ЕЭС и ст. 165 Договора о Евратоме), в ЕЭС – Комитет регионов (ст. 4 Договора о ЕЭС в редакции Маастрихтского договора). Особенность их статуса проявляется, в частности, в положениях об ответственности сообществ, вытекающей не из контрактов. Установлено, что в соответствии с общими принципами права, действующими во всех государствах-членах, сообщества возмещают ущерб, нанесенный отнюдь не всеми их управленческими образованиями. Учреждения, которые выполняют консультативные и вспомогательные функции, подобной ответственности не несут (см. ст. 175 и ст. 215 Договора о ЕЭС). Весьма своеобразно положение банковских учреждений, предусмотренных статьей 4 «а», 4 «Ь» Договора о ЕЭС (в редакции Маастрихтского договора). Учитывая перспективы интеграционного процесса, в Договоре заявлялось о создании Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ) и Европейского центрального банка. Еще ранее, в соответствии с Договором о ЕЭС был создан Европейский инвестиционный банк. В отличие от вспомогательных и консультативных учреждений Европейский центральный банк был включен в систему ответственности, которую несли сообщества. Европейский инвестиционный банк в соответствии с Договором о ЕЭС (в редакции Маастрихтского договора) является юридическим лицом. Как видно, система институтов и других органов Европейского союза – в том виде, в каком она существует сегодня, – сложилась далеко не сразу. Учредительные договоры не только стали юридической базой их организации и деятельности, но и во многом предопределили их будущее. Если попытаться хотя бы вкратце охарактеризовать тенденции развития данной системы, то целесообразно сказать о следующем. Во-первых, сама система не статична, а достаточно динамична, сравнительно быстро адаптируется к меняющимся условиям. Со временем в ней появляются новые учреждения, а роль и функции существующих существенно модифицируются. Во-вторых, как вся система, так и ее отдельные компоненты отражают в своем развитии перераспределение полномочий между сообществами и Европейским Союзом, с одной стороны, и государствами-членами – с другой. Это связано в первую очередь с ростом масштабов интеграционных процессов и их усложнением. В-третьих, хотя институционная система усложняется, даже бюрократизируется, в целом она оказалась способной более или менее адекватно реагировать на вызовы времени. С подписанием Маастрихтского договора система институтов и других органов сообществ внешне не претерпела кардинальных перемен. Но вместе с тем в ее назначении, а главное, в функциях ее институтов и других органов появилось немало нового, что прямо вытекало из самого факта создания Европейского союза. Для понимания происшедших перемен весьма важно правильно истолковать соответствующие статьи Договора о Европейском союзе, в первую очередь статья «С» (абз. первый) и статья «Е». Ведь в рамках Европейского союза функционирует единая институционная система, которая выступает как бы в двух лицах одновременно: она управляет делами сообществ и в очень большой мере задействована в двух других «составляющих» Европейского союза: во-первых, в системе внешнеполитического сотрудничества и сотрудничества в сфере безопасности, а во-вторых, в системе сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия. Но институты и другие органы, входящие в институционную систему, задействованы в этих двух сферах неодинаковым образом. Обоснованно ли в этих условиях полагать, что институты сообществ являются также институтами Союза? Казалось бы, сомнения по данному поводу сняты тем, что сами институты стали себя так именовать: Совет ныне называет себя Советом Европейского союза, а Комиссия – Европейской комиссией. Однако правомерность подобного переименования подвергается сомнениям. Возражения высказываются и зарубежными специалистами по европейскому праву. Р. Штрайнц, например, полагает, что статьи Договора о Европейском союзе не предопределяют вывод, согласно которому институты Сообщества являются также институтами Союза. Но подобные сомнения отвергаются как буквой и духом Договора о Европейском союзе, так и практикой лет, прошедших после подписания Маастрихтского договора. Европейский совет в любом случае может быть без всяких колебаний назван руководящим органом Европейского союза. Как сказано в статье «D», этот институт дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры. Новое качество Совета выражается в том, что он ныне осуществляет свою деятельность в сфере функционирования Европейского союза в соответствии с указаниями Европейского совета. Комиссия полностью подключается к работе, выполняемой в области общей внешней политики и политики безопасности. Она также принимает самое активное участие в работе в области юстиции и внутренних дел. Полномочия Европейского парламента не были также расширены, но его роль в рассмотрении вопросов, касающихся развития двух опор Европейского союза – общей внешней политики и политики безопасности, а также правового сотрудничества и внутренних дел, становится все более очевидной. Что касается Суда сообществ, то его назначение по сути не изменилось. Ему даже не дали права толкования Договора о Европейском союзе. Только этот институт остался в рамках европейских сообществ, но и он, хотя и в небольшой мере, может касаться в своей деятельности вопросов права Европейского союза. Как состав институционной системы, так и особенно распределение функций и полномочий между ее элементами наглядно демонстрируют ее отличия, с одной стороны, от международной организации, а с другой – от национальной государственной организации. Институционная система сообществ в полной мере отражает их своеобразие и особые свойства. Договор о Европейском союзе не внес в этом плане никаких принципиальных изменений. Более того, развитие этой системы, впитывавшей в себя нововведения, привносимые на различных этапах экономической и политической интеграции, шло, не отклоняясь от избранного странами-участницами принципиального подхода. Об Амстердамском договоре надо сказать не только то, что он не внес существенных изменений в состав институционной системы Европейского союза. Не менее существенно и то, что Договор сохранил в принципе в прежнем виде баланс сил институтов этой системы. Отдельные подвижки в полномочиях и реальном удельном весе институтов в счет не идут. Специфика функционирования Европейского союза в отличие от европейских сообществ за годы, прошедшие после подписания Маастрихтского договора, не проявилась настолько, что кардинальная реформа интеграционной системы рассматривалась бы как неотложная мера. Однако рассматривать Амстердамский договор как упущенную возможность решительного продвижения вперед или как вынужденный компромисс между «радикалами» и «консерваторами» в лагере европейской интеграции было бы неверно. История не раз свидетельствовала о том, что объективные потребности пробивали себе путь даже при наличии сил, им противостоявших. Главное и определяющее состояло в потенциале институционной системы, в ее способности решать новые задачи на очередном витке развития. С реформой системы можно и подождать. Стоит напомнить, что главным побудительным мотивом институционной реформы были опасения за ход управления делами Европейского союза после расширения его рядов. Говорилось о том, что существующий порядок принятия решений в условиях присоединения 10–15 новых государств неотвратимо приведет к хаосу в деятельности механизма управления. Однако решение о принятии всего пяти новых государств-членов снизило остроту проблемы. Изучение ситуации показало, что при таком приросте участников Союза нынешняя институционная система будет в состоянии справляться со своим назначением. Тем не менее ветер перемен коснулся и институционной системы. Изменениям подвергся главным образом порядок принятия решений. Речь идет об упрощении процесса прохождения актов законодательного характера. Нельзя было далее мириться с тем, что в рамках Европейского союза действовало более двух десятков процедур принятия решений. В рамках Амстердамского договора был принят Протокол о месте нахождения институтов и некоторых других органов и департаментов европейских сообществ. Некоторые нововведения коснулись Европарламента; они относятся к полномочиям и численному составу. По ряду направлений расширена компетенция Суда европейских сообществ, повышена роль Палаты аудиторов. Новые консультативные функции получил Экономический и социальный комитет. Конференции комитетов по европейским делам был придан официальный статус. Если судить по стандартам международной организации, то в институционной системе сообществ и Европейского союза явно лишними представляются структуры, имеющие наднациональное предназначение, отражающие потребности управления сообществами и Европейским союзом в целом. В рамках институционной системы действуют учреждения, наделенные полномочиями по принятию в установленных сферах правовых актов, которые, во-первых, приоритетны по отношению к праву государств-членов, а во-вторых, действуют на их территории прямо и непосредственно. Далее, сообщества располагают не только специализированным управленческим аппаратом, но и Судом, которому подсудны как споры между государствами-членами, так и дела, сторонами в которых выступают юридические и физические лица. В то же время институционная система сообществ и Европейского союза явно не «дотягивает» до классических образцов государственной организации. Это особенно заметно при подходе к этой системе с позиций принципа разделения властей. Хотя функции законодательной, исполнительной и судебной власти в институционной системе активно проявляются, их институционализация шла иным путем, чем в рамках национальной государственной организации. Как известно, доктрина разделения властей, если излагать ее так, как это делали ее основоположники, – предусматривает, что, во-первых, законы принимаются парламентом, олицетворяющим законодательную власть, во-вторых, исполнение законов и текущее управление возлагаются на исполнительную власть (монарх, президент, правительство и т.д.), а в-третьих, споры разрешаются судом, т.е. судебной властью. В последующем под влиянием практики разделение властей претерпело некоторые изменения, в основном в отношениях между парламентом и исполнительной властью. Конституционное право стран зафиксировало немало национальной специфики. Однако принципиальная схема разделения властей сохранилась, что позволяет говорить о ней как о всеобщем правиле. Неоспоримым достоинством доктрины разделения властей является система сдержек и противовесов. Ни одна ветвь власти не может узурпировать власть, отменить или существенно ограничить демократические порядки, нарушить основные права и свободы человека. Система сдержек и противовесов служит барьером на пути принятия неквалифицированных государственных решений и в целом плохого управления страной. Взаимный контроль властей стал обязательным условием успешного функционирования современных демократических режимов. Что же происходит в сообществах и Европейском союзе в целом? Ряд управленческих функций, о которых идет речь, с самого начала осуществляются здесь не одним, а несколькими институтами на своеобразных совместных началах. Точнее говоря, соответствующие институты как бы делят функции между собой, реализуя их по частям. Это, естественно, затрудняет классификацию институтов, их отнесение к той или иной власти. Но дело не только в чистоте теоретической модели. На практике проявляется – и при этом далеко не в лучшем виде – иное обстоятельство: функции вынужденно реализуются двумя-тремя институтами, что не может не сказаться на времени, синхронности и полноте их осуществления. Особенно важно то, что в сообществах и Европейском союзе иначе, чем в государствах-членах, строится система сдержек и противовесов. То, что функции не институционализированы так, как это сделано на национальном уровне, вызывает потребность в иных, порой более сложных механизмах, которые тоже не всегда эффективны. Не случайно создаются новые процедуры принятия правовых актов, предусматривающие обязательные консультации, согласования, те или иные формы соучастия одних институтов в деятельности других и т.п. Но и при таких усложненных механизмах сбои в процессе принятия решений, а главное, в движении к оптимальному решению не исключены. Налицо опасность отставания, задержки в развитии отдельных властей. Свою роль играет отмеченное выше различие между институтами и другими учреждениями. Не говоря о всех тонкостях, предопределивших своеобразие терминологии, следует сказать, что до Маастрихта титул института имели только Европарламент, Совет, Комиссия и Суд. Эта четверка, созданная учредительными договорами, стала основанием системы управления в сообществах. С правовой точки зрения они выделяются как характером и объемом ответственности, так и, что особенно существенно, своими полномочиями. Именно институты, а не консультативные и вспомогательные учреждения наделены правом принимать правовые акты, обязательные для государств-членов, их органов, юридических и физическх лиц. Остальные учреждения сообществ не имеют подобных полномочий. В Маастрихте на уровень институтов поднята Палата аудиторов, которая называется в одном ряду с Европарламентом, Советом, Комиссией, Судом (ст. 4). Но главное отличие институционной системы сообществ состоит в различных полномочиях институтов и других органов. Поэтому Европарламент не может рассматриваться как носитель законодательной власти. Это не значит, что актов типа «закона» в Европейском союзе нет, хотя само понятие «закон» в официальной лексике отсутствует. Соответствующий им ранг, как известно, имеют регламенты и директивы. Но они принимаются иным путем. Ниже будет объяснено, что Европарламент не только не издает «законы», но и не разрабатывает законодательные предложения. «Законы» в европейских сообществах готовятся в Комиссии, а принимаются Советом, состоящим каждый раз из соответствующих компетентных министров правительств государств-членов. Европарламент получил определенные полномочия, позволяющие ему участвовать в процессе принятия «законов». Но эти полномочия носят весьма ограниченный характер. Так, Европарламент может оказать в установленных случаях влияние на разработку проекта регламента или директивы в Комиссии, а в нескольких случаях даже задержать принятие «закона» в Совете. Однако, в целом Европарламент не может в полной мере соответствовать классической модели национального парламента. Если в традиционных международных организациях отсутствие четкого разделения властей, смешение различных функций в одних и тех же институтах и другие отступления от моделей конституционного права являются продуктом чисто международно-правового подхода, то в сообществах и всем Европейском союзе в расчет берутся также иные критерии, в том числе и такие, которые характерны для сферы государственной организации. Весьма существенное значение имело, например, стремление заранее предотвратить ситуацию, при которой была бы возможна чрезмерная концентрация функций, а следовательно, и полномочий в каком-либо одном органе. Именно поэтому в учредительных договорах содержались положения, по сути дела, запрещавшие институтам вмешательство в функции, не отнесенные к их ведению. Так, они не могут представлять сообщества, не имея на то установленных полномочий. Каждому из институтов отведена своя сфера деятельности. Это не исключает, разумеется, сотрудничества и взаимодействия институтов, но одновременно обусловливает ограничение их деятельности определенными сферами и пределами. Используя спортивную терминологию, можно сказать, что на дистанции общего забега институты были расставлены по своим дорожкам. Было бы, однако, неверно полагать, что в сообществах и в целом в Европейском союзе значимы и весомы только учреждения, именуемые институтами, а все остальные – вторичны и малозначительны. Это далеко не так. Не случайно со временем появились и упрочились уже упоминавшиеся выше Экономический и социальный комитет, Палата аудиторов, Европейский инвестиционный банк. Маастрихтский договор предусмотрел создание Комитета регионов, Европейской системы центральных банков. В дополнение к существующим появляются новые учреждения. В соответствии с Амстердамским договором легализована Конференция комитетов по европейским делам, которая призвана разрабатывать предложения для институтов и других органов, в первую очередь для Европарламента, Совета и Комиссии. В круг вопросов, которыми занимается Комиссия, входят вопросы субсидиарности, основных свобод, юстиции, безопасности, а также фундаментальных прав человека. Институционная система активно дополняется сетью специализированных учреждений именно потому, что без них сообщества и Европейский союз в целом не в состоянии справиться со своими задачами. Система управления быстрее многих других реагирует на привносимые временем перемены в мире и на континенте в ходе самой интеграции. Надо сказать и о другом. Появилось учреждение высшего политического руководства, сфера деятельности которого выходит за рамки интересов собственно сообществ и всего Европейского союза, но оказывает на их развитие определяющее влияние. Такой структурой явился Европейский совет. Его особый статус первоначально был закреплен в Едином европейском акте, определившем, что Европейский совет должен состоять из глав государств и правительств государств-членов, к которым добавляется председатель Комиссии европейских сообществ. Затем его значение было подчеркнуто Маастрихтским договором, закрепившим его ведущую роль в рамках Европейского союза. Роль Европейского совета ярко проявилась при разработке и принятии Амстердамского договора. Правопорядок сообществ и всего Европейского союза развивается, следуя в основном принципиальным решениям этого органа. Развитие институционной системы сообществ и всего Европейского союза трудно анализировать без учета времени и обстоятельств. Когда подписывались учредительные договоры, в самом подходе к сообществам было очень многое из практики международных организаций, начиная с ООН, и из классической теории федерализма. В последующем появилась потребность в усилении регулирования процессов, протекающих в рамках сообществ. Одновременно шли споры и дискуссии по вопросам, касавшимся самой природы сообществ. Сторонники сильного управляющего центра противостояли тем, кто не был заинтересован в усилении наднациональных черт в организации сообществ, а затем и Европейского союза. «Перетягивание каната» было и остается немаловажным фактором развития институционной системы. И все же интересы дальнейшего развития интеграции и повышения ее эффективности постоянно перевешивали все остальное. Обращаясь к опыту последнего времени, надо отметить, что в нем отразилось стремление придать институционной системе ряд черт, свойственных, как правило, модели классической государственной организации. Речь шла прежде всего о некотором перераспределении функций, особенно в пользу Европарламента, который более активно вовлеклается в процесс принятия решений и в ряде случаев становится его соучастником. Не менее существенно и то, что процесс назначения председателя и членов Комиссии также приблизился в определенной мере к типичной парламентской процедуре формирования правительства. Было бы неверно переоценивать новые меры, поскольку общая конструкция системы органов в принципе не изменилась. Но тенденция проявляется достаточно определенно. Аналогию развитию евроструктур следует искать все меньше в моделях международных организаций и все больше в государственных институтах. Сближение институционной системы сообществ с национальными институционными системами проявляется в тенденциях децентрализации процесса принятия решений, включения в этот процесс новых участников, усиления взаимосогласованности интересов. Это обусловлено как ростом масштабов, так и усложнением задач, решаемых в ходе интеграционных процессов. В свою очередь децентрализация предполагает повышение роли и ответственности каждого из институтов и других органов. С другой стороны, предъявляются повышенные требования к уровню их деятельности, которая должна строиться на базе «законов» Европейского союза в строгом соответствии с принципами его «конституции». Обращается внимание и на то, что институты и другие органы должны действовать слаженно и во взаимосвязи друг с другом. Это необходимо для того, чтобы предотвратить безудержную автономиза-цию, узкий подход к решению управленческих задач. Многое зависит также от состояния тех разделов права сообществ, которые регулируют организационную сторону развития институционной системы. Заглядывать далеко вперед, наверное, рискованно. Вместе с тем обращает на себя внимание то, что время от времени в «коридорах власти» Европейского союза высказываются предложения о введении поста президента. Сама по себе эта идея не нова. Она выдвигалась еще бывшим президентом Франции В. Жискар д'Эстеном. С подобной инициативой неоднократно выступал бывший председатель Комиссии европейских сообществ Ж. Делор. Аргументация достаточно проста: во-первых, рамки сообществ расширяются и ожидается, что к 2010 г. они объединят не 12, как сейчас, а примерно 20–25 государств; во-вторых, нынешние институты сообществ и Европейского союза, вероятно, окажутся недостаточными и неприспособленными к новым политико-экономическим реалиям. Наиболее часто предлагается, чтобы право назначать президента было предоставлено Европейскому совету одновременно с правом отправлять президента в отставку. Учреждение поста президента еще больше сблизило бы структуру власти Европейского союза с классической государственной моделью. Но этим проблема не исчерпывается. Если предположить, что новый институт когда-либо будет воспринят, то можно ожидать, что он потянет за собой и серьезную реформу всего механизма управления. Отнюдь не исключено усиление в европейских структурах черт и свойств правительственной организации, что, видимо, в первую очередь выразится в наделении Комиссии более широкими полномочиями. В принципе получит поддержку тенденция укрепления наднациональных сторон в развитии всей институционной системы Европейского союза. Но, пожалуй, именно здесь кроется значительная слабость идеи президентства в Европейском союзе. Тенденция усиления наднациональных черт в сообществах, а теперь и в Европейском союзе, издавна противостоит стремлению обуздать наднациональность. Трудно ожидать, что большинство государств-членов быстро согласятся иметь в нем сильного президента, который неизбежно будет стремиться получить действенные рычаги влияния, включая контроль за сферой производства, торговли, финансов. Слабый же президент, не обладающий реальной властью, не сможет соответствовать своему назначению. Судя по всему, вопрос об учреждении института президента надолго останется предметом размышлений и дискуссий. Он даже не вошел в перечень вопросов, которые обсуждались по-настоящему в связи с подготовкой Амстердамского договора. Впрочем, дело не только в президентстве. Развитие институционной системы Европейского союза проходит не без трудностей и противоречий, а порой и серьезных осложнений, порождаемых различием интересов государств-членов, несходством их подходов к содержанию и формам интеграционных процессов. В центре подобных перипетий в большинстве случаев находится одна и та же главная проблема: соотношение полномочий институтов и других органов Европейского союза, с одной стороны, и органов государств-членов – с другой. Сторонники усиления наднациональной природы Европейского союза выступают за передачу в ведение сообществ и всего Союза новых полномочий, носителями которых являются национальные органы. Критики подобного подхода упрекают его сторонников в поддержке ими диктаторских методов управления; ведь решения, принимаемые в Европейском союзе, не подлежат утверждению национальных парламентов, которые вообще не участвуют в процессе принятия этих решений. В последнее время стали расхожими упреки институционной системы Европейского союза в «дефиците демократии». Это понятие имеет два источника происхождения. Те, кто оценивает развитие Союза извне, делает акцент на ограничение суверенитета государств-членов, и в частности, на упоминавшуюся выше оторванность национальных парламентов от процесса принятия «законов» в Европейском союзе. Те же, кто выдвигает на первый план проблемы внутреннего свойства, видят слабости институционной системы в том, что и Европарламент не играет важной роли в «законодательном» процессе. Таким образом, народ, избиратели не могут выразить свое отношение ни через национальные парламенты, ни через Европарламент. Отпечаток на развитие институционной системы Европейского союза накладывает определенное соперничество ведущих институтов, что в последнее время особенно заметно в отношениях Комиссии с Европарламентом. С ростом управленческого аппарата Европейского союза все сильнее проявляются издержки бюрократии, зачастую занятой проблемами самосохранения больше, чем проблемами эффективного выполнения своих функций. Не случайно со стороны государств-членов все более острой критике подвергается снижение «производительности труда» управленческого аппарата в европейских структурах, дублирование функций, увеличение непроизводительных расходов. Необходимость преодоления слабостей и недостатков в организации и деятельности органов Европейского союза была и остается насущной задачей. Для Европейского союза в целом характерно и то, что его институты и другие органы находятся не только в разных городах, но и в разных странах. Это результат договоренности стран-участниц, явно не пожелавших сконцентрировать управленческие структуры в одном, заранее определенном месте. Учредительные договоры предоставляли такую возможность, устанавливая, что «местопребывание органов Сообщества определяется с общего согласия правительств государств-членов» (ст. 216 Договора о ЕЭС, ст. 77 Договора о ЕОУС, ст. 189 Договора о Евратоме). Однако долгое время ясности по данному вопросу не было. Только в начале 90-х годов «география» институтов и других органов сложилась в ее нынешнем виде. Ближе всего к статусу столицы сообществ и всего Европейского союза оказался Брюссель, где разместились такие институты, как Совет и Комиссия, а также Экономический и социальный комитет, Комитет регионов. Два других института – Суд Европейского сообщества и быстро набирающая авторитет Палата аудиторов – обосновались в Люксембурге. Здесь же оказался Европейский инвестиционный банк. Сложнее дело обстоит с местонахождением Европарла-мента. Он проводил свои заселения в Страсбурге (Франция), в то время как его комитеты работали в Брюсселе, а Генеральный секретариат находится в Люксембурге. Европейскому центральному банку отведено место во Франкфурте (Германия). Не имеет постоянного местопребывания только Европейский совет. Он собирается каждый раз в государстве-члене, глава или председатель правительства которого в соответствии с установленной очередностью председательствует на заседании Совета. Разбросанность институтов Европейского союза по странам и городам, явившаяся результатом политических игр, не раз вызывала критику за явные неудобства, приводящие к снижению эффективности механизма управления делами союза и увеличению и без того больших управленческих расходов. При разработке Амстердамского договора на эту проблему было обращено немалое внимание. В итоге составной чатсыо Договора стал отдельный Протокол о месте нахождения институтов и определенных органов и департаментов европейских сообществ. Протокол прежде всего был призван положить конец ежемесячным путешествиям караванов автомобилей, спецрейсов поездов и самолетов по маршруту Брюссель – Страсбург и обратно. Согласно Протоколу, Европарламент обязан проводить 12 пленарных сессий, включая бюджетную сессию, в г. Страсбурге. Брюссель остался местом проведения дополнительных парламентских сессий, а также проведения заседаний комитетов Европарламента. Генеральный секретариат и департаменты Европарламента остаются в Люксембурге. Место нахождения Совета в Брюсселе. В апреле, июне и октябре Совет находится в Люксембурге. Комиссия пребывает в Брюсселе. Отдельные департаменты Комиссии находятся в Люксембурге. Суд европейских сообществ и Суд первой инстанции располагаются в Люксембурге. Там же находится Палата аудиторов. Экономический и социальный комитет и Комитет регионов расположены и Брюсселе. Европейский инвестиционный банк имеет место нахождения в Люксембурге, а Европейский валютный институт и Европейский центральный банк – во Франкфурте. Офис Европейской полиции (Европол) размещен в Гааге. Европейский парламент Общая характеристика. Выше уже отмечалось, что вплоть до последнего времени Европарламент находился и в известной мере находится сегодня в тени других институтов. Ни его полномочия, ни реальная роль в механизме управления до сих пор не дают оснований для того, чтобы отводить ему верхнюю ступеньку в реальной иерархии институтов. Не случайно во многих учебниках и справочных изданиях сначала говорится о Совете и Комиссии, а лишь потом о Европарламенте. Даже в «Кратком очерке Европейского сообщества», подготовленном специалистами из Европейского союза, характеристика институтов начинается с Комиссии как проводника политики Сообщества, а Европарламент, красиво именуемый «голосом демократического федерализма», рассматривается во вторую очередь. Статус Европарламента долгое время оставался одним из самых слабых аргументов в пользу идеи о постепенном продвижении сообществ по пути к государственной модели (федерация) или к союзу государств (конфедерация). Аналогии с национальными парламентами, как правило, не получилось. Правда, в последние годы положение стало несколько изменяться. Статус Европарламента, пусть и незначительно, все же был повышен, чему способствовал заложенный в нем с самого начала демократический потенциал. В Маастрихтском договоре Европарламент назван первым. Усиление «парламентского» характера Европарламента отвечает не только требованиям демократии. Это аргумент в пользу укрепления государственных начал в развитии самого Европейского союза. Ведь парламенты, как известно, имеются только в государствах (как унитарных, так и федеративных), являются характерной чертой их механизма управления. Как свидетельствует исторический опыт, парламенты могут быть и в конфедерациях (во всяком случае Сене-гамбия имела свой парламент), в то время как международные организации даже всемирного масштаба (как, например, Организация Объединенных Наций) или региональные (типа Организации американских государств) не имеют парламентов. Их ассамблеи или аналогичные органы состоят не из депутатов, избираемых населением, а из представителей, назначаемых от каждой страны-участницы ее президентом или правительством. Поэтому уже сама идея создания в сообществах парламентского учреждения отразила их отличие от международных организаций. Существенно и то, что эта идея была выдвинута еще тогда, когда интеграция делала первые шаги. Предшественником нынешнего Ев-ропарламента была Всеобщая ассамблея Европейского объединения угля и стали. Ее полномочия, однако, были весьма ограничены: она осуществляла слабый контроль за деятельностью Верховного органа и самое общее наблюдение за некоторыми другими делами ЕОУС. Ущербным для Ассамблеи явился порядок ее формирования. Депутаты от государств-членов не избирались населением, а назначались, хотя в статье 20 Договора о ЕОУС устанавливалось, что Ассамблея состоит из представителей народа. Определенным суррогатом запланированных выборов стало своеобразное «командирование» в Ассамблею депутатов национальных парламентов государств – членов ЕОУС (по решению самих парламентов). Характерно, что учрежденные в 1957 г. ЕЭС и Евратом восприняли квазипарламентский образец ЕОУС. Однако было решено не создавать в каждом сообществе свою собственную ассамблею, а иметь одну на всех. Она стала офциально именоваться Европейской парламентской ассамблеей. Чтобы придать ей больше авторитета, хотя бы на словах подчеркнуть ее сходство с национальными парламентами, депутаты Ассамблеи уже в 1962 г. приняли решение о другом ее названии – «Европейский парламент». Однако в офицальных документах других институтов сообществ такое название прижилось не сразу. Только с вступлением в силу Единого европейского акта оно стало общеупотребительным. Но это был успех «местного значения». Реальной отдачи не получилось, поскольку полномочия Евро-парламента остались ограниченными. Выборы в Европарламент. Авторитет Европарламента в какой-то мере повысился после того, как он стал подобно всем другим парламентам избираться населением. Принципиальное решение об этом было принято на заселении Европейского совета в Риме 1 –2 декабря 1975 г. Европейский совет назвал даже дату первых выборов – май – июнь 1978 г. В соответствии с этим решением Совет разработал положения о выборах, получившие затем одобрение в государствах-членах. Они были оформлены в виде вступившего в силу 8 октября 1976 г. Акта о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента. Положения этого Акта заменили статью 138 Договора о ЕЭС и соответствующие статьи других учредительных документов. Таким образом была определена правовая база для проведения первых выборов в Европарламент в 1978 г. В настоящее время избирательное право европейских сообществ по-прежнему сконцентрировано главным образом в этом Акте, который дополнялся и изменялся трижды: в 1985, 1993, 1994 гг. Поправки были связаны с расширением состава сообществ. Действующая редакция Акта о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента утверждена решением Совета от 1 января 1995 г. Но Акт отнюдь не является исчерпывающим документом. Разработать единый порядок проведения выборов во всех государствах-членах пока не удалось. Видимо, такая задача оказалась намного сложнее, чем это могли предвидеть те, кто ее ставил. До сих пор конкретный порядок проведения выборов в Европарламент в каждом государстве-члене определяется им самим. Многообразие подходов при этом сохраняется, и потому депутаты Европарламента избираются на разных, порой противоположных основаниях. Подавляющее большинство стран (кроме Великобритании, где за исключением Северной Ирландии действует мажоритарная система) применяли до последнего времени ту или иную модификацию пропорциональной избирательной системы. В дополнение и развитие положений, закрепленных в Акте о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европарламента, в государствах-членах разработаны и приняты свои избирательные законы. В Германии, например, это Закон о выборах депутатов Европейского парламента из Федеральной Республики Германии от 16 июня 1978 г. (в редакции от 8 марта 1994 г.). В Законе установлено, в частности, что выборы проводятся в соответствии с принципом пропорциональных выборов на основе списков кандидатов, которые могут выставляться по отдельным землям или в целом по ФРГ. Каждый избиратель имеет один голос. Избирательным округом является территория всей Германии. Для сбора и подсчета голосов образуются избирательные участки. Новые веяния «европеизма» нашли отражение в статьях Закона, определяющих, кому предоставляется избирательное право. Активным избирательным правом наделены не только граждане ФРГ, но и граждане других государств – членов европейских сообществ (ст. 6 «а»). При этом к ним применяются те же критерии, что и к немцам: достижение ко дню выборов 18-летнего возраста и наличие постоянного местожительства в Германии в течение не менее трех месяцев до дня выборов. Избирательное право используется один раз и только персонально. Это касается также тех, кто имеет право избирать и находится в другом государстве-члене. Амстердамский договор поддержал принцип всеобщего и прямого избирательного права. Европарламенту поручено разработать предложения о проведении выборов на основе этого принципа во всех государствах – членах Европейского союза. Возможно, что будет установлен единый порядок для всех государств-членов или же Совет выработает с согласия Европарламента общие условия, которые будут рекомендованы государствам-членам для их принятия в соответствии со своими конституционными установлениями (п. 4 ст. 138). Соответственно сформулированы статьи Закона, регламентирующие порядок предоставления пассивного избирательного права (ст. 6 «Ь»). Это право имеют как граждане ФРГ, так и «граждане Европейского союза». Нужно только быть не менее года немцем или «гражданином Союза», достичь 18-летнего возраста и иметь постоянное местожительство в Германии. В Законе подробно регламентирован порядок прекращения депутатского мандата. Общее правило гласит: депутатский мандат исчерпывает себя с открытием первого заседания вновь избранного Европарламента. Кроме того, перечислены случаи, когда депутат утрачивает свой мандат: 1) недействительность приобретения мандата; 2) утрата хотя бы одного из условий предоставления избирательного права; 3) пересмотр результатов выборов; 4) отказ от мандата; 5) признание Конституционным судом ФРГ антиконституционности партии или части партии, к которой принадлежит депутат; 6) правомерный запрет в избирательном округе политической группировки, к которой принадлежит депутат; 7) согласие на выдвижение своей кандидатуры на выборах Президента ФРГ; 8) назначение судей Конституционного суда ФРГ; 9) назначение государственным парламентским секретарем; 10) назначение уполномоченным германского бундестага; 11) назначение федеральным уполномоченным по защите тайны; 12) согласие на выдвижение своей кандидатуры на выборах в земельные правительства. Наряду с этим действуют все ограничения, установленные Актом о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европарламента (ст. 22). Численность депутатов постоянно возрастала. Всеобщая ассамблея ЕОУС насчитывала в 1952 г. 78 членов. Парламентская ассамблея европейских сообществ состояла в 1958 г. из 142 членов, а после присоединения к сообществам Великобритании, Ирландии и Дании уже из 198 членов. Накануне первых прямых выборов депутатов населением была установлена новая исходная цифра: 410 мандатов. Для Греции в 1981 г. были предусмотрены еще 24 места. В 1987 г., когда в сообщества вступили Испания и Португалия, состав Евро-парламента возрос на 84 места и составил 518 депутатов. После воссоединения Германии состав Европарламента был увеличен, причем дополнительные места были даны не только Германии, – хотя главным образом ей. Общая численность Европарламента достигла 567 депутатов. И наконец, новейшее расширение Европейского союза (вступление в него Австрии, Финляндии и Швеции) добавило в начале 1995 г. Европарламенту 58 мест. В настоящее время в Евро-парламенте 625 мест. Амстердамский договор установил лимит увеличения числа депутатов Европарламента. Отныне Европарламент не может насчитывать более 700 депутатов. Обращают на себя внимание нормативы представительства государств-членов в Европарламенте. Первоначально эти нормативы были утверждены решением Совета от 20 сентября 1976 г. в преддверии прямых выборов депутатов населением. В основу распределения мандатов между государствами-членами с самого начала был положен главный критерий – численность населения, что, однако, не всегда точно определяло удельный вес того или иного государства в сообществах. В это распределение впоследствие вносились изменения, следовавшие за приемом новых членов и воссоединением Германии. В настоящее время число депутатов, избираемых населением, по странам таково. Больше всех депутатов у Германии – 99. Франция, Италия, Великобритания имеют по 87 депутатов. Далее следует Испания – 64 депутата. Голландия получила 31 мандат. Бельгия, Греция, Португалия избирают по 25 депутатов. Австрия и Швеция располагают каждая 21 мандатом. Дания и Финляндия посылают в Европарламент по 16 депутатов, Ирландия – 15. Меньше всего депутатов избирает Люксембург – 6. Амстердамский договор оговаривает, что в случае изменения приведенного распределения мандатов, число депутатов от стран должно обеспечивать надлежащее представительство народов государств, объединенных в Европейский союз. Сопоставление количества депутатских мест с численностью населения показывает, что крупные страны оказались пропорционально хуже представлены, чем малые. Если бы принцип пропорции был последовательно выдержан, то Германия имела бы 137 депутатских мест, Великобритания – 98, Франция – 97 и т.д. В то же время Люк-328 сембургу было бы отведено всего одно место, а Ирландии – 6, Дании и Финляндии – по 9 мест. Сегодня на одно место депутата Европар-ламента в Германии приходится 817 000 человек, а в Люксембурге – 65 000. Отход от буквального следования принципу пропорциональности был обусловлен стремлением ослабить возможный диктат крупных стран. В определенных случаях малые страны, объединившись друг с другом, а еще лучше получив поддержку одной из крупных стран, способны отстаивать свои интересы. Вопрос об обеспечении соответствующего представительства государств-членов в Европарламенте на будущее рассматривался на Межправительственной конференции 1996–1997 гг. Конкретные нормативы не были определены, но в Амстердамском договоре появилось положение о том, что в случае изменения действующих установок число депутатов от каждого государства-члена должно обеспечивать соответствующее представительство народов государств, объединенных в Европейский союз. Выборы в Европарламент проводятся после истечения пятилетнего срока полномочий действующего состава депутатов. Определение времени выборов входит в компетенцию Совета, который обязан, однако, предварительно заслушать мнение Европарламента. Конкретная дата выборов в каждом государстве-члене (в пределах от четверга до воскресенья в неделю, установленную для выборов) устанавливается им самим. Если выборы в государстве-члене проводятся в два тура, то первый тур должен быть намечен именно в данный промежуток времени. Что же показали прямые выборы в Европарламент? Прежде всего они способствовали повышению интереса самых различных слоев населения к проблемам интеграции, приблизили граждан государств-членов к пониманию этих проблем, к делам сообществ и всего Европейского союза. Но не стоит переоценивать результаты подобного приближения. Как по существу, так и по форме избирательные кампании по выборам в Европарламент мало чем отличались от тех, которые проводятся при выборах в национальные парламенты. Особой разницы население не заметило. Разве что накал политической борьбы был послабее. Характерно и то, что зачастую в центре избирательных кампаний по выборам в Европарламент стояли те же вопросы, что и на выборах в национальные парламенты. Положительным итогом можно считать, далее, повышение уровня депутатов – как профессионального, так и общеполитического, а следовательно, повышение и уровеня Европарламента в целом. Отказ от прежнего правила, согласно которому член Европарламента должен был первоначально стать депутатом национального парламента, привел к тому, что появились политики-европеисты, спе-цализирующиеся по делам сообществ, а затем и Европейского союза. Статус депутата Европарламента повысился по многим направлениям, и как следствие, профессиональные политики порой стали предпочитать европейский мандат национальному. Все это способствовало растущей активности Европарламента. Вместе с тем в Амстердамском договоре обращено внимание на выполнение депутатами своих обязанностей в Европарламенте. В новой редакции пункта 5 статьи 138 Договора о Европейском союзе записано, что Европарламент после получения мнения Комиссии и одобрения Совета, принятого единогласно, определит директивы и общие условия, касающиеся выполнения депутатами своих обязанностей. Однако значение выборов в Европарламент не следует преувеличивать. В целом они еще уступают в престиже выборам в национальные парламенты. Об этом свидетельствуют показатели участия избирателей в голосовании. Их сопоставление с итогами национальных выборов говорит не в пользу выборов в Европарламент. Есть несколько причин, объясняющих такое положение. Объективно европейские интересы уступают по своему значению для избирателей национальным и даже региональным, локальным интересам. Не менее существенно и то, что главную роль на выборах в Европарламент, как и на выборах в национальные парламенты, играют национальные политические партии. Европейских политических партий практически нет, а координация деятельности национальных партий, близких по идеологии и главным целям, по-настоящему не налажена даже после введения прямых выборов в Европарламент. В целом же переход к выборам депутатов Европарламента непосредственно населением сыграл важную роль. Такие выборы способствовали повышению престижа, легитимности Европарламента – как общеполитической, так и правовой. Изменилось соотношение «сил» институтов. Претендуя на статус представителей населения Европы, депутаты Европарламента стали не только более активными, но и более агрессивными по отношению к Совету и Комиссии. То обстоятельство, что депутаты Европарламента представляют не национальные парламенты своих стран, а непосредственно избирателей, делает их более независимыми при обсуждении и решении проблем развития. Депутаты не зависимы от национальных парламентов, которые не могут ни предопределять их действия, ни отзывать или смещать их в случае разногласий. Прямые выборы в Европарламент привнесли немало нового и в характеристику сообществ и Европейского союза. У них появился свой «народ», осуществляющий одну из важнейших функций – избрание своих представителей в парламентское учреждение. Таким образом, упрочиваются, получают дополнительные основания государственные признаки Европейского союза, подобные отличающим государство в его классическом понимании. И хотя это пока только один из нескольких признаков и наряду с ним сохраняются многие другие признаки, свойственные международным организациям, прямые выборы депутатов Европарламента населением явно ободрили сторонников превращения Европейского союза в федеративный государственный союз. Депутаты Европарламента избираются на пять лет. Этот срок исчисляется с открытием первого после выборов заседания парламента. Очередные выборы проводятся в течение последнего года пятилетнего срока, на который избирается Европарламент. Если проведение очередных выборов в установленный срок окажется невозможным, новая дата выборов должна быть определена единогласно Советом по предложению Европарламента. Депутаты Европарламента осуществляют свою деятельность в соответствии с принципом «свободного мандата». Они не связаны ни с наказами избирателей, ни с указаниями фракций. В избирательном законодательстве и в Регламенте Европарламента особо оговаривается, что депутаты Европарламента голосуют лично и по отдельности. Они не обязаны выполнять ничьи поручения и инструкции. Нередко «свободный мандат» истолковывается более широко – как полное отсутствие зависимости депутатов от избирателей. Подтверждение нередко ищется в известной формуле: депутат представляет не только своих избирателей, но и весь народ. Однако эта формула может быть оспорена даже в национальных масштабах и тем более не обязательна в рамках Европейского союза. Могут сказать, что парламентское право Европейского союза не предусматривает отзыва депутата, но столь же верно и то, что оно такой отзыв определенно не запрещает. Избирательное право ЕС не ограничивается достаточно детальным регулированием национальным правом государств-членов вопроса о возможности совмещения депутатом Европарламента этой должности с другими постами. В Акте о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европарламента содержатся подробные правила на этот счет. Характерно, что, помимо общего стремления повысить авторитет и укрепить самостоятельность Европарламента, отчетливо проявляется идея разделения властей. Нет ограничений в занятии постов в представительных учреждениях государств-членов, но поставлены жесткие барьеры на пути, ведущем к слиянию с другими властями, особенно с исполнительной властью. Так, депутат Европарламента может быть одновременно депутатом парламента государства-члена, но установлена несовместимость мандата депутата Европарламента с занятием следующих должностей: члена правительства государства-члена; члена Комиссии; судьи, генерального адвоката или канцлера Суда европейских сообществ; члена Палаты аудиторов; члена Консультативного комитета ЕОУС или члена Экономического и социального комитета ЕЭС и Евратома; члена комитета или другого органа, который на основе учредительных договоров ведает средствами сообщества или непосредственно выполняет долгосрочные управленческие задания; члена Совета управляющих или Директората или служащего Европейского инвестиционного банка; находящихся на активной службе служащих институтов или созданных при них специальных служб. Все депутаты Европарламента обладают иммунитетом. Лишение иммунитета может последовать только в результате выполнения строгих процедурных правил. Каждое обращение компетентного органа государства-члена к председателю Европарламента по поводу лишения депутата иммунитета доводится до сведения пленарного заседания Европарламента и передается в его соответствующий комитет. В своем заключении комитет предлагает принять или отклонить обращение о лишении иммунитета. Это заключение выносится на ближайшее пленарное заседание в качестве первого пункта повестки дня. После рассмотрения вопроса Европарламент проводит только одно голосование, окончательно решающее дело. Организация и порядок деятельности. Европарламент работает в сессионном порядке. Сессии, как правило, продолжаются в течение года. Сессию следует отличать от заседания Европарламента: заседание в большинстве случаев – это проводимое ежемесячно общее собрание депутатов. Оно может продолжаться несколько дней. Европарламент собирается без официального созыва во второй вторник марта каждого года и самостоятельно определяет продолжительность сессии и перерывы в ней. Как показывает практика, Европарламент работает большей частью по одной неделе в месяц, а всего 12 недель в году. Регламент Европарламента устанавливает, что пленарные заседания самого парламента, а также заседания его комитетов проводятся в заранее определенном месте его пребывания. Таким местом является г. Страсбург (Франция). В исключительных случаях по решению большинства депутатов одно или несколько пленарных заседаний Европарламента могут состояться в другом месте. Это правило было введено в расчете на то, что Европарламент станет заседать в г. Брюсселе, являющемся практически столицей сначала сообществ, а потом Европейского союза. Страсбург выдержал нелегкую конкуренцию и сохранил за собой место проведения сессий Европарламента. Но его комитеты большей частью заседают в Брюсселе или в других городах государств-членов. Что же касается секретариата и многих иных служб Европарламента, то они размещаются в Люксембурге. Лишь небольшая часть из почти 4 тыс. служащих Европарламента работает в Брюсселе и других местах. Вопрос о местопребывании Европарламента и его подразделений не раз оказывался предметом острых споров, доходивших даже до Суда сообществ. Еще в 1985 г. Европарламент принял резолюцию о строительстве здания для своих сессий в Брюсселе, имея в виду в дальнейшем перенести сюда проведение большинства сессий. Франция опротестовала эту резолюцию в Суде, на что он ответил, что строительство может вестись, если это делается для проведения дополнительных и специальных сессий. Но спор до сих пор не решен. Обращает на себя внимание то, что в Регламент Европарламента было внесено разъяснение, позволяющее решать вопросы проведения сессий в Брюсселе простым большинством голосов. Структура Европарламента также строится и развивается по классическим парламентским образцам. Первое заседание открывает старейший депутат, а затем руководство берет в свои руки вновь избранный председатель. Он, а также его заместители и квесторы избираются путем тайного голосования. Кандидатуры на эти должности предлагаются только от имени фракции или группы, насчитывающей не менее 29 депутатов. Только в том случае, если число кандидатов не превышает числа избираемых должностных лиц, допускается свободное выдвижение кандидатов. В Регламенте Европарламента отмечается, что при формировании органов необходимо принимать во внимание интересы справедливого представительства государств-членов и политических течений. Председатель Европарламента в соответствии с Регламентом руководит работой парламента и его органов. Он наделяется всеми полномочиями, необходимыми для того, чтобы председательствовать на заседаниях парламента и обеспечивать его деятельность. Председатель открывает, прерывает и закрывает заседания. Он следит за соблюдением Регламента, обеспечивает порядок, предоставляет слово, прекращает обсуждение вопроса, объявляет голосование, сообщает о его результатах. Председатель передает в комитеты информацию, касающуюся их деятельности. Регламент отделяет выполнение председателем должностных функций от его обычной депутатской деятельности. Он может брать слово во время обсуждения как председатель только для того, чтобы пояснить положение дел и вернуть участников к сути вопроса. Если же он захочет принять участие в дискуссии по существу дела, то должен отказаться от председательствования и вернуться к нему только после завершения своего выступления или иного участия в дискуссии. В настоящее время Европарламент имеет 14 вице-председателей. Если председатель отсутствует или принимает непосредственное участие в дискуссии, его обязанности временно исполняет один из его заместителей. Европарламент избирает из своем! среды также пять квесторов. Их назначение состоит в том, чтобы в соответствии с указаниями Европарламепта заниматься административными и финансовыми делами. Вместе с председателем и вице-председателями квесторы входят в Президиум Европарламепта, но в отличие от них имеют только право совещательного голоса. При равенстве голосов в Президиуме решающим становится голос председателя. Президиум Европарламента выполняет задачи, возложенные на него Регламентом. Он может также решать определенные финансовые, организационные и административные дела депутатов, организаций при парламенте, его секретариата и других органов. Президиум решает, далее, вопросы, связанные с проведением заседаний, устанавливает штатное расписание для Генерального секретариата Европарламента, разрабатывает проект бюджета Европарламента, дает от имени Европарламента указания квесторам, назначает генерального секретаря Европарламента и т.д. Важную роль в Европарламенте играет Конференция председателей. В нее входят председатель Европарламента и председатели фракций (председателя фракции может представлять ее член). Депутаты, не входящие ни в одну из фракций, направляют из своей среды двух представителей на заседания Конференции председателей. Эти представители не получают, однако, права голоса. В основу деятельности Конференции председателей положена идея достижения консенсуса. Если его не удается достичь, проводится голосование с учетом количества депутатов фракций. Конкретные задачи Конференции председателей определены в Регламенте Европарламента. В частности, Конференция принимает решения по вопросам организации работы парламента и по вопросам планирования законодательства. К ее ведению относятся вопросы, связанные с отношениями Европарламента с другими органами и институтами Европейского союза, а также с национальными парламентами государств-членов. Конференция решает, далее, вопросы, касающиеся отношений с третьми странами, равно как и с институтами и организациями вне Европейского союза. Она представляет свой проект повестки дня заседаний парламента. Особо следует отметить, что Конференция наделена правами, позволяющими ей определять состав и компетенцию комитетов, временных следственных комиссий, Смешанного парламентского комитета. Конференция решает многие другие вопросы, а кроме того, представляет Президиуму Европарламента предложения фракций по решению административных и бюджетных вопросов. Еще один орган Европарламента – это Конференция председателей комитетов. В нее входят председатели всех комитетов Европарламента – как постоянных, так и временных. Конференция самостоятельно избирает своего председателя. Самое важное в ее деятельности заключается, пожалуй, в разработке предложений по вопросам, касающимся как комитетов, так и повестки дня пленарных заседаний Европарламента. Эти предложения представляются Конференции председателей. Президиум Европарламента, а также Конференция председателей могут поручать Конференции председателей комитетов выполнение отдельных задач. В числе органов Европарламента есть также Конференция председателей межпарламентских групп. Подобно Конференции председателей комитетов она сама избирает своего председателя. Схожа и их деятельность. Конференция председателей межпарламентских групп подготавливает для Конференции председателей предложения по вопросам работы межпарламентских групп. Президиум Европарламента и Конференция председателей вправе давать определенные поручения Конференции председателей межпарламентских групп. Особого внимания заслуживает вопрос о фракциях Европарламента. Даже размещение депутатов в зале заседаний осуществляется не по странам, а по фракциям. Не случайно места для депутатов определяются не секретариатом и даже не Президиумом, а Конференцией председателей. Если следовать Регламенту, то фракция – это объединение депутатов по их партийной принадлежности (п. 1 ст. 29). При этом депутат может состоять только в одной партии. Установлено, далее, что для образования фракции из депутатов одного государства необходимо иметь 29 членов. Если речь идет о депутатах из двух государств, то минимальное число членов снижается до 23 депутатов, из трех государств – до 18 депутатов, из четырех и более государств – до 14 депутатов. Это сделано для того, чтобы поддержать депутатов, состоящих в партиях, хотя и небольших, но действующих в нескольких странах. Образование фракции внешне выглядит как довольно простой процесс: нужно только официально заявить об этом председателю Европарламента. В заявлении следует указать название фракции, ее состав и состав Президиума. Но на практике образование фракции далеко не простое дело. Ведь в Европарламенте представлено очень много различных политических партий. После выборов 1989 г. их было 66. Многие из них состоят всего из нескольких депутатов. Нет ни одной партии, которая имела бы большинство в Европарламенте. Поэтому партии объединяются друг с другом, заключая зачастую «брак по расчету». Идеологические и политические разногласия вынужденно отступают на задний план: главной является проблема – быть или не быть. Баланс сил в Европарламенте определяется, в основном, группировкой политических партий. После выборов 1994 г. сложились следующие группы. Партия европейских социалистов. Эта самая многочисленная группа насчитывала после выборов 1984 г. 165 депутатов, после выборов 1989 г. – 180 депутатов. После выборов 1994 г. в ней состоят 198 депутатов. Группа объединяет депутатов от всех государств-членов, но самая большая часть их – лейбористы Великобритании. Европейская народная партия. Это самая большая группа правых депутатов и вторая по численности (после социалистов) фракция Европарламента. Она медленно, но верно растет: 1984 г. – 115 депутатов, 1989 г. – 121, 1994 г. - 157 депутатов. Либеральная, демократическая и реформистская группа. По своему политическому направлению – это центристская группа, с небольшим уклоном вправо. После выборов 1984 г. она имела 44 депутата, после выборов 1989 г. – 49, а после выборов 1994 г. в ней осталось 43 депутата. Объединение левых Европы (ОЛЕ). В него входят главным образом депутаты от коммунистических партий (названия меняются) Испании, Франции и Италии. Предшественники ОЛЕ – коммунисты имели после выборов 1984 г. 48 мест. «Левое единство» после выборов 1989 г. имело 14 мест, а после выборов 1994 г. нынешняя группа объединяет 28 депутатов. Европейский демократический союз (ЕДС). Он объединяет прежде всего французских и ирландских консерваторов. Эта группа имеет право-центристскую направленность. Результаты выборов: 1984 г. - 29 депутатов, 1989 г. - 22, 1994 г. - 26 депутатов. Группа зеленых. В 1989 г. она имела 29 депутатов, а в 1994 г. – 23 депутата. Европейский радикальный альянс. Он состоит в основном из левых французских депутатов, не входящих в другие группы. В составе Альянса всего 19 депутатов. Группа «Европа наций». Она создана французскими депутатами, покинувшими ЕДС из-за несогласия с Маастрихтским договором. Выборы 1994 г. дали ей 19 депутатов. В Европарламенте имеются также депутаты, не примкнувшие ни к одной из фракций. Их статус и парламентские права определяются Президиумом Европарламента. Обслуживает этих депутатов секретариат Европарламента. Обычно число «беспартийных» возрастает сразу же после выборов, но затем многие депутаты предпочитают приписаться к какой-либо из фракций. В 1984 г. было 15 беспартийных депутатов, в 1989 г. – 10, в 1994 г. – 27. Следует учитывать, что после выборов 1994 г. численность Европарламента была увеличена с 518 депутатов до 567, а в начале 1995 г. до 625 депутатов. Европарламент образовал 21 комитет: по иностранным делам, безопасности и оборонной политике; по сельскому хозяйству и сельскому развитию; по бюджету; по хозяйству, финансам и промышленной политике; по исследованиям, технологическому развитию и энергии; по внешнеэкономическим отношениям; по праву и гражданским правам; по социальным вопросам и занятости; по региональной политике; по транспорту и туризму; по вопросам окружающей среды, народного здоровья и защиты потребителя; по культуре, молодежи, образованию и массовым средствам информации; по развитию и сотрудничеству; по основным свободам и внутренним делам; по контролю за бюджетом; по институционным делам; по рыболсшству; по регламенту, проверке мандатов и вопросам иммунитета; по правам женщин; по петициям; временный комитет по занятости. Комитеты Европарламента организованы и действуют в основном по образцам парламентской демократии. Полномочия Европарламента. Выше уже отмечалось, что критика Европейского союза за «дефицит демократии» аргументируется в первую очередь слабыми полномочиями Европарламента. Конечно, нельзя сбрасывать со счетов изменения, происшедшие за последнее время. Хотя по-прежнему Европарламент не может инициировать новое «законодательство», его влияние на «законодательный процесс» в рамках Европейского союза заметно возросло. Расширились его консультативные и надзорные функции. В целом у Европарламента прибавились скорее функции ограничивающего, негативного характера. И все же основания для упреков сообществ и всего Европейского союза в малой авторитетности Европарламента сохраняются. Достаточно обратиться к анализу его полномочий по основным направлениям деятельности. Слабая аналогия с традиционным парламентом, назначающим или утверждающим премьер-министра, а во многих случаях и весь состав правительства, стала проглядываться тогда, когда Европарламент стал оказывать более заметное влияние на назначение председателя Комиссии. Если раньше перед таким назначением нужно было лишь запросить мнение Президиума Европарламента, а затем и самого Европарламента, но без обязательных последствий в отношении предложенной кандидатуры – что в принципе равно консультации без каких-либо обязательных последствий, – то в последние годы роль Европарламента была заметно повышена. Регламент Европарламента предусматривает, что после согласования правительствами государств-членов кандидатуры председателя Комиссии, председатель Европарламента приглашает кандидата выступить со своим заявлением на пленарном заседании Европарламента. После этого выступления проводится обсуждение. Совет приглашается принять участие в таком обсуждении. Европарламент одобрял или отвергал кандидата на пост председателя Комиссии путем поименного голосования простым большинством голосов. Результаты голосования должны были направляться председателю Европейского союза и правительствам государств-членов в качестве мнения Европарламента. Если в результате голосования в Европарламенте предложенная кандидатура председателя Комиссии отклонялась, председатель Европарламента должен был обращаться к правительствам государств-членов с просьбой отозвать свое предложение и представить Европарламенту нового кандидата. Но нигде четко не сказано о юридическом значении мнения Европарламента. Вполне допустимо расценивать его как политическую акцию, не влекущую за собой, строго говоря, обязательств правительств государств-членов. Амстердамский договор внес существенные коррективы в установленный ранее порядок назначения председателя Комиссии. О консультационной природе мнения Европарламента больше говорить не приходится: Европарламент получил четкое и определенное право утверждения председателя Комиссии. Что касается других членов Комиссии, то процедура рассмотрения кандидатов на эти посты во многом схожа с процедурой рассмотрения кандидатуры на пост председателя Комиссии. Разница проявляется лишь в том, что кандидаты выступают со своими заявлениями не на пленарном заседании, а в соответствующих комитетах Европарламента. Сообщение об итогах обсуждения кандидата в члены Комиссии на пленарном заседании Европарламента делает председатель соответствующего комитета Европарламента. По итогам обсуждения всех кандидатур Европарламент на своем пленарном заседании большинством голосов присутствующих депутатов принимает решение о согласии с составом Комиссии. Речь идет именно о всем составе, а не о каждом кандидате, так сказать, по принципу «или всех, или никого». Бесспорно, самым важным полномочием Европарламента по отношению к другим институтам Европейского союза стало вынесение вотума недоверия Комиссии. Предложение об этом может быть внесено одной десятой частью депутатов Европарламента. Такое предложение не может стать следствием обсуждения какого-либо вопроса, а вносится отдельно и даже должно иметь соответствующее наименование. Оно должно быть обосновано. Предложение направляется Комиссии, и его обсуждение начинается только через 24 часа после этого. Голосование по предложению должно быть поименным и может проводиться по истечении 48 часов с начала обсуждения. Для принятия решения о вынесении недоверия Комиссии требуется квалифицированное большинство (не менее двух третей голосов от списочного состава Европарламента). До сих пор Европарламент ни разу не воспользовался таким острым оружием, как вотум недоверия. Однако само обладание им имеет большое значение во взаимоотношениях Европарламента не только с Комиссией, но и с другими органами. Вместе с тем нужно учитывать то, что, отправляя в отставку Комиссию, Европарламент не вправе предлагать и утверждать ее новый состав. Ничто, кстати, не препятствует вполне вероятной возможности получения Европарламентом предложения утвердить тот же самый состав Комиссии. Европарламент активно участвует в формировании Палаты аудиторов. Лицо, которое назначается членом этой палаты, должно предстать со своим заявлением перед соответствующим комитетом Евро-парламента и получить его рекомендацию. На таком основании Европарламент определяет свое мнение. Голосование в Европарламен-те проводится в течение двух месяцев после получения предложения о назначении члена Палаты аудиторов. В случае отклонения Европарламентом предложенного кандидата председатель Европарла-мента требует от Совета отозвать прежнее и представить новое предложение. Аналогичную роль Европарламент играет в назначении председателя, заместителей председателя и членов Дирекции Европейского центрального банка и председателя Европейского валютного института. Как видно, положение Европарламента в институционной системе заметно упрочилось, что придает его деятельности больше смысла и авторитета. Но это еще далеко не традиционная функция классического парламента, который участвует в назначении высших должностных лиц в государстве с правом решающего голоса. Разумеется, правительства государств-членов не пойдут на резкую конфронтацию с Европарламентом, если по тем или иным кандидатам у того будут обоснованные возражения, разделяемые к тому же подавляющим большинством депутатов. Однако это скорее сфера действия политики, чем права. Многое в деятельности Европарламента зависит от налаженных связей с Комиссией, Советом и Европейским советом. Регламент Европарламента предусматривает, что члены Комиссии, Совета и Европейского совета могут в любое время просить у президента Европарламента слова для заявления. Решение о том, когда давать это слово, а также об открытии обсуждения принимает председатель Европарламента (п. 10 ст. 37). Комитет, фракция или группа численностью не менее 29 депутатов могут вносить предложение о принятии постановления по заявлению. Такое предложение (оно может быть объединенным) должно быть рассмотрено в тот же день. Серьезным рычагом воздействия Европарламента на Комиссию стала практика рассмотрения ее ежегодных докладов о деятельности Европейского союза. Такие отчеты сразу же направляются в комитеты, которые с соблюдением соответствующих процедурных правил представляют свои соображения Европарламенту. Европарламент рассматривает также ежегодные отчеты Комиссии о применении права Европейского союза. Следование парламентским образцам проявилось, далее, в практике запросов. В соответствии с Регламентом Европарламента комитет, фракция или группа численностью не менее 29 депутатов могут обращаться с запросом к Совету или Комиссии и ходатайствовать о включении запроса в повестку дня пленарного заседания Европарламента. Очередность рассмотрения запросов определяет Конференция председателей. Установлено, что запросы должны направляться заблаговременно: к Комиссии – не менее чем за неделю, а к Совету – не менее чем за три недели до пленарного заседания, в повестку дня которого они включены. Регламент предусматривает достаточно четкий порядок принятия постановлений Европарламента. С инициативой может обратиться каждый депутат. При этом определен предел для размера текста постановления – не больше 200 слов. Предложение направляется в соответствующий комитет, который устанавливает процедуру его рассмотрения. Комитет может объединить несколько близких по содержанию проектов в один общий. Он вправе также выработать свою позицию по отношению к проекту. Мнение комитета в письменной форме доводится до сведения всех органов Европейского союза. Для понимания истинной роли любого парламента очень важен объем его бюджетных полномочий. В этой сфере у Европарламента появились неплохие перспективы, ибо финансовое положение сообществ и всего Европейского союза за последние десятилетия значительно упрочилось. Известно, что в Римских договорах 1957 г. бюджетный контроль, хотя ему посвящено 10 статей, был, в сущности, всего лишь обозначен (ст. 199–209 Договора о ЕЭС). И это было сделано не случайно. До конца 1970 г. сообщества финансировались путем взносов государств-членов. Только с 1971 г. у них появились собственные финансовые средства, а с 1975 г. сообщества обзавелись собственным бюджетом, покрывавшим все их расходы. С тех пор речь идет только о самофинансировании. Бюджетные права Европарламента расширялись соответственно укреплению финансовой самостоятельности сообществ. Общее положение об участии Европарламента в подготовке и принятии бюджета наполняется конкретным содержанием. В настоящее время он контролирует исполнение текущего бюджета. По его поручению этим непосредственно занимается специальный комитет, а в необходимых случаях и другие комитеты Европарламента. В ходе такого контроля Европарламент рассматривает проблемы, возникающие в процессе исполнения бюджета. Такая работа проводится на основе представлений комитета по контролю за бюджетом. Установлено, что бюджетные проблемы должны быть рассмотрены до первого чтения проекта бюджета на следующий бюджетный год. Хотя Европарламент давно уже получил в бюджетных делах право голоса и стал осуществлять контроль за исполнением бюджета сообществ, в том числе и за тем, как Комиссия распределяет финансовые средства в течение бюджетного года, он делает это далеко не всегда в одиночку, а его слово не становится последним и решающим. Зачастую контроль осуществляется Европарламентом совместно с Советом – в одних случаях, когда речь идет о расходах, обусловленных «законодательными» актами, последнее слово принадлежит Совету, а в других (внутренние программы, административные расходы и т.д.) – Европарламенту. Но в любом случае Европарламент стал очевидным и деятельным соучастником процесса, в котором раньше он играл роль постороннего наблюдателя. Что касается самого бюджета, то роль Европарламента в его принятии стала особенно весомой после того, как ему было предоставлено право отклонять бюджет в целом. Но и здесь предусмотрено тесное взаимодействие Европарламента с Советом. Порядок принятия бюджета разработан во многих документах, в том числе в Регламенте Европарламента и Приложении 4 к Регламенту, устанавливающем процедуру рассмотрения проекта бюджета в Европарламенте. Согласно этому порядку, проект основных показателей бюджета представляется в Европарламент Комиссией, а затем направляется председателем Европарламента в соответствующий комитет. Все остальные комитеты также обязаны представить Европарламенту свою позицию по проекту основных показателей. Каждый депутат тоже может высказать свои замечания и предложения. Соответствующий комитет обобщает замечания и предложения и докладывает об этом Европарламенту. Свое решение Европарламент принимает квалифицированным большинством (не менее трех пятых поданных голосов). Совет может согласиться или не согласиться с мнением Европарламента. Проект бюджета проходит в Европарламенте две фазы обсуждения. Каждый депутат может выступить с предложением о внесении изменений и дополнений в проект бюджета. Проект рассматривается не только в специализированном комитете по бюджету, но и в других комитетах. Замечания и дополнения, не вошедшие в доклад бюджетного комитета, заслушиваются Европарламентом, если они представлены комитетом или группой, состоящей не менее чем из 29 депутатов. Чтобы быть принятыми, поправки об изменении проекта бюджета должны получить большинство голосов списочного состава Европарламента, а поправки с дополнениями к бюджету – большинство поданных голосов. Если Европарламент принимает поправки об изменениях, связанных с превышением запланированных расходов, соответствующий специализированный комитет должен представить проект новых основных показателей. Этот вопрос Европарламент решает квалифицированным большинством поданных голосов (три пятых). В том случае, если Европарламент не вносит изменений в проект, бюджет считается принятым окончательно. Если же им вносятся изменения и дополнения, то проект бюджета вместе с ними передается Совету. Протокол заседания, на котором Европарламент определил свое отношение к проекту бюджета, направляется в Совет и Комиссию. На второй фазе рассмотрения бюджета в Европарламенте происходит следующее. Если Совет изменяет то или иное предложение об изменениях и дополнениях проекта бюджета, внесенное Европарламентом, проект вновь направляется в соответствующий специализированный комитет. Одновременно каждый депутат, каждый комитет может также предлагать поправки к проекту бюджета, представленному Советом. Как и на первой фазе, общий доклад готовится соответствующим специализированным комитетом. Европарламент принимает решение тем же квалифицированным большинством. Если поправки Совета принимаются, соответствующая часть бюджета в редакции Совета считается принятой, в противном случае – отклоненной. Европарламент может отклонить проект бюджета в целом. Предложение об этом вправе вносить комитет или группа, состоящая не менее чем из 29 депутатов. Европарламент заслушивает мнение соответствующего специализированного комитета. Решение Европарламента принимается в присутствии большинства депутатов квалифицированным большинством (три пятых поданных голосов). Европарламент несколько раз использовал право отклонения проекта бюджета. Но сам разработать и утвердить бюджет он не вправе. Его несогласие с предложенным бюджетом не влечет за собой серьезных правовых последствий. Он может требовать лишь представления нового проекта бюджета. Вместе с тем политическое значение его решения по поводу бюджета не следует недооценивать. Совету и Комиссии трудно настаивать на своем проекте, особенно если общественное мнение примет сторону Европарламента. Амстердамский договор оставил бюджетные полномочия, равно как и процедуру принятия бюджета, без заметных изменений. Вместе с тем стоит сказать, что реальный авторитет Европарламента в бюджетных делах вырос. Это следствие общего повышения роли Европарламента в системе институтов и других органов Европейского союза. Хотя в учредительных документах и других официальных документах сообществ и Европейского союза ни разу не упоминается понятие «законодательный процесс», тем не менее такой процесс реально существует и о нем много говорят и пишут как те, кто признает за Европарламентом законодательные полномочия, так и те, кто их ставит под сомнение или вообще отрицает. Эти проблемы заслуживают самого внимательного анализа. Дело в том, что применение традиционных понятий, выработанных многовековой практикой «классического» парламента, отнюдь не проясняет ситуацию. Даже с большой натяжкой Европарламент трудно назвать носителем законодательной власти. По существу, за ним признаны три основные функции: совещательная, консультативная и функция соучастия в законодательном процессе. Европарламент не наделен ни правом законодательствовать, ни правом законодательной инициативы. Как исключение можно рассматривать представленное ему право разработки проекта единого порядка выборов депутатов и утверждение собственного Регламента. Ущербность Европарламента в сфере законодательства, традиционно являющейся самой объемной и важной для любого парламента, давно уже стала «притчей во языцех» во всех дискуссиях, касающихся реформы институтов сообществ. Критика устройства сообществ и всего Европейского союза за «дефицит демократии» начинается и заканчивается ссылками на явно неубедительные «законодательные» полномочия Европарламента. Сам Европарламент не раз высказывался за то, чтобы иметь широкие и действенные полномочия в этой сфере. Однако до сих пор дело до кардинальных перемен не дошло – в принципе «законодательство» остается привилегией Совета. Но время работает на Европарламент. Медленно, но все больше и больше он осваивает новые полномочия. Их можно расценивать по-разному, даже считать, что статус Европарламента мало в чем изменился. Во всяком случае до классического парламента он и сегодня явно не дотягивает. Вместе с тем, если за точку отсчета взять ситуацию 10–20-летней давности, то перемены к лучшему очевидны. Они еще не коснулись права «законодательной инициативы», которое по-прежнему сохраняется за Комиссией. Регламенты и директивы, т.е. правовые акты, имеющие силу закона в ЕС, принимаются Советом. Но заметно расширилась сфера, в пределах которой Совет не вправе издавать «законодательные акты» без предварительной консультации с Европарламентом. Это так называемая обязательная консультационная процедура. Коротко говоря, она сводится к четырем этапам. Первый – представление проекта Комиссии в Европар-ламент. Второй этап составляет рассмотрение проекта в Европарла-менте. Его сроки процедурой не определены. Завершением этого этапа является выработка Европарламентом официального письменного заключения, которое может полностью одобрять проект или вносить в него поправки. Заключение передается президентом Евро-парламента в Совет и Комиссию. Строго говоря, ни Совет, ни Комиссия не обязаны принимать поправки Европарламента. На этот счет ни в учредительных договорах, ни в других официальных документах нет ни одной правовой нормы. Но, как и в ряде других случаев, всевозрастающий авторитет Европарламента играет большую роль. Он выступает перед общественностью как представитель избирателей, всего населения, не считаться с ним было бы по меньшей мере неразумно. Сфера обязательных консультаций с Европарламентом расширяется и касается теперь самых различных областей деятельности Европейского союза. К тому, что было записано по этому поводу в Римских договорах 1957 г. (свободное движение товаров, общая аграрная политика, транспортная политика, соглашения об ассоциированном членстве в Европейском союзе) с принятием Единого европейского акта добавилось немного нового – социальное и экономическое сближение, технологические исследования, экология. Маастрихтский договор пошел дальше, включив в сферу обязательных консультаций ряд новых вопросов. Амстердамский договор оставил условия и порядок проведения консультаций без изменений. Обязательные консультации, которые фактически представляют собой процедуру получения согласия Европарламента, стали прочной традицией. Ныне они регулярно проводятся по проблемам выборов депутатов в Европарламент, международным договорам и соглашениям Европейского союза с третьими странами. Ощущая потребность в поддержке со стороны Европарламента, Совет и Комиссия стали обращаться к нему за консультацией даже тогда, когда порядок принятия того или иного правового акта такой консультации не требует. Необязательные консультации в значительной мере стали символом новых отношений между институтами Европейского союза. Создалась ситуация, которую, вероятно, не предусматривали «отцы-основатели» сообществ. Совет, проводя обязательные консультации, не говоря уже о факультативных, необязательных консультациях, мог в принципе дальше принимать решение самостоятельно, без того, чтобы соглашаться с Европарламентом или идти на компромисс с ним. Но на практике происходило обратное: тот же Совет стал придавать «консультативной процедуре» больше значения, чем, казалось бы, она того заслуживала. Достигают ли своей цели стрелы критики Европейского союза за «дефицит демократии»? Наверное, да. Но, пожалуй, более важны общие закономерности функционирования парламентских учреждений, пробивающие себе дорогу в условиях сообществ и Европейского союза. Новой и весьма существенной для Европарламента стала следующая ступень продвижения «наверх». Была введена процедура сотрудничества, впервые закрепленная еще Единым европейским актом. Она в известной мере даже оттеснила на второй план консультативную процедуру. Но именно оттеснила, а не поглотила, ибо консультативная процедура была сохранена по ряду важных вопросов. Следует подчеркнуть и другое: в Европарламенте процедура сотрудничества могла быть использована лишь после того, как консультации не дали результата. Сфера процедуры сотрудничества была определена в Маастрихтском договоре достаточно широко. Она охватила такие проблемы, как борьба с дискриминацией, свободное движение рабочей силы, свобода учреждения, координация критериев, применяемых к иностранцам, внутренние дела, общественная безопасность, здравоохранение, признание дипломов, свобода индивидуального труда, законодательство по вопросам внутреннего рынка, социальная политика, программы Фонда европейского регионального развития, исследований и технологического развития. Введение процедуры сотрудничества свидетельствовало о том, что Европарламент вышел за узкие пределы консультаций и в определенной мере включился в «законодательный процесс». Но это не означало наделения Европарламента правом «законодательной» инициативы: по-прежнему проекты регламентов и директив разрабатывались одной лишь Комиссией. Как и прежде, каждый такой проект представлялся в Европарламент для рассмотрения, которое могло завершиться выработкой официального письменного заключения с поправками к проекту. Однако при консультативной процедуре роль Европарламента на этом фактически заканчивалась. Это было первое и единственное чтение, предусмотренное процедурой. Теперь же вводилось второе чтение. После первого чтения в Европарламенте Совет вырабатывает при помощи Комиссии свое мнение по документу, сформулированному Европарламентом. Такое мнение именуется общей позицией и принимается квалифицированным большинством голосов членов Совета. Общая позиция Совета направляется в Европарламент, который проводит второе чтение. В отличие от процедуры консультаций, при которой временные ограничения отсутствуют, на этапе второго чтения установлен определенный срок: Европарламенту дается не более трех месяцев. За это время Европарламент может: а) принять общую позицию Совета большинством поданных голосов или вообще не принимать решения по общей позиции; в обоих случаях проект «законодательного» акта вступает в силу; б) отклонить общую позицию Совета, для чего требуется большинство списочного состава депутатов. В этом случае Совет может в течение трех месяцев преодолеть решение Европарламента при условии единогласного голосования в Совете; в) принять большинством списочного состава депутатов предложения о поправках к документу Совета. Если в этом случае Комиссия соглашается (полностью или частично) с поправками Европарламента, она включает их в свои предложения для Совета. Поправки, не принятые Комиссией, передаются для решения их судьбы Советом. В том случае, если предложения Комиссии не находят поддержку Совета, Комиссия отказывается от них либо вырабатывает на основе обсуждения в Совете и Европарламенте новые предложения. Окончательное решение по поправкам, внесенным Европарламентом в общую позицию Совета, принимает Совет. На принятие такого решения ему дается три месяца. За это время Совет вправе: 1) преодолеть решение Европарламента, что означает вступление «законодательного проекта» в силу в редакции Совета. Для этого надо добиться единогласного голосования в Совете; 2) принять предложения Европарламента, для чего требуется квалифицированное большинство голосов членов Совета; «законодательный проект» в этом случае принимается с поправками Европарламента; 3) не принимать своего решения, что означает отказ от внесенного «законодательного проекта»: он не принимается. Процедура сотрудничества в известной мере приблизила Евро-парламент к традиционной модели парламентского учреждения. Во-первых, расширился перечень вопросов, по которым Европарламент получил право рассматривать проекты регламентов и директив Совета. Во-вторых, установлены два чтения, что позволило Европарла-менту более последовательно отстаивать свое мнение. В-третьих, в отношениях между Европарламентом и Советом введены более строгие требования к Совету. Для принятия им решения, преодолевающего отрицательное отношение Европарламента или его поправки к проекту «законодательного акта», необходимо добиться единогласия в Совете или получить квалифицированное большинство голосов членов Совета. В-четвертых, определены точные сроки выполнения как Европарламентом, так и Советом и Комиссией предписываемых им действий (или отказа от них). Оценивая в целом процедуру сотрудничества, необходимо отметить следующее. Как и при процедуре консультаций здесь важную роль играют не только чисто правовые условия. Согласно установленному порядку, отрицательное отношение Европарламента к внесенному акту может быть преодолено Советом, за которым сохраняется право принятия окончательного решения. Но уже на этом этапе вводится обязательное условие: Совет должен действовать единогласно. Процедура сотрудничества не ослабила, а усилила определенную зависимость Совета и Комиссии от Европарламента. Конечно, по сравнению с отношениями между законодательной и исполнительной властями в парламентской демократии ситуацию в европейских сообществах вряд ли нужно переоценивать. Но все же требование единогласия весьма существенно, ибо Европарламент может найти минимальную поддержку в Совете и тем самым блокировать принятие неугодного ему «законодательного акта». Так уже случалось не раз. Примечательно также некоторое повышение роли Комиссии, которая вновь вступает в законодательный процесс как его самостоятельный участник (ей предоставляется один месяц для изучения разногласий между Европарламентом и Советом). Процедура сотрудничества придала новый импульс активности Европарламента и повысила его роль в законодательном процессе. Стали более интенсивными и содержательными отношения Европарламента с Советом и Комиссией. Особенно активизировались рабочие контакты Европарламента с Комиссией. Сфера их сотрудничества сегодня охватывает общую транспортную политику, разработку актов, регулирующих деятельность Структурного фонда, политику в области окружающей среды, проблемы безопасности и здоровья на рабочем месте и ряд других проблем. Однако это еще не прямое участие Европарламента в «законодательном» процессе. Отнюдь не все поправки и дополнения, предлагаемые Европарламен-том, учитываются как Комиссией, так и особенно Советом. Показательно, что за год после введения процедуры сотрудничества Комиссия приняла 79%, а Совет – 48% поправок на этапе первого чтения и соответственно 56 и 23% – на этапе второго чтения. Более серьезные меры по расширению полномочий Европарламента и повышению его роли в институционной системе были предприняты накануне подписания Маастрихтского договора. Характерно, что, как и на предшествующих этапах, ничто из достигнутого ранее не было упущено. Консультационная процедура, равно как и процедура сотрудничества, не только была подтверждена, но и получила поддержку. В Маастрихтском договоре как бы суммируются основные итоги предшествующего развития. Со временем, однако, отношение к этим процедурам стало меняться. На Межправительственной конференции 1996–1997 гг. активно обсуждался вопрос о сокращении количества процедур, поскольку процесс принятия решений все более осложнялся и запутывался. Итоги были подведены в Амстердамском договоре, который в принципе отказался от процедуры сотрудничества. Она была сохранена только при принятии решений, касающихся Экономического и валютного союза. Еще по Маастрихтскому договору добавился новый и очень существенный процедурный компонент: Европарламент стал действовать в качестве соучастника принятия решений (ст. 189 «Ь»). Речь идет, таким образом, о процедуре совместного принятия решений. В известной мере, но с большими оговорками можно сказать, что Европарламент получил также право законодательной инициативы. Было установлено, что Европарламент может затребовать от Комиссии предложения по вопросу, который, как считает большинство депутатов, в соответствии с Договором нуждается в законодательном регулировании (ст. 138 «Ь»). Процедура совместного принятия решений, как и процедура сотрудничества, с самого начала имела несколько этапов. При этом первый этап, в сущности, совпадал с тем, который был определен для консультаций. Однако на втором этапе ситуация коренным образом меняется. В случае, если мнение Европарламента расходится с мнением Совета и Европарламент предлагает поправки к внесенным «законодательным проектам», Совету дается три месяца для того, чтобы определить свою позицию. Совет может принять поправки квалифицированным большинством, а если у Комиссии есть возражения, то только единогласно. Если Совет не набирает нужного количества голосов, начинается согласительная процедура. Она во многом «списана» с согласительной процедуры, которая установлена и нередко применяется в парламентах государств-членов. Создается Согласительный комитет, в состав которого входит равное число членов от Европарламента и от Совета. Активную работу в рамках этого комитета проводит Комиссия, которая готовит необходимые документы, но в голосовании в Комитете не участвует. Ей предназначена своего рода теневая роль. Согласительному комитету дается шесть недель для работы. Если он достигает компромисса, его решение направляется в Европарламент и в Совет. Для Европарламента это равносильно третьему чтению. Как Совет, так и Европарламент получали по шесть недель для рассмотрения решения Согласительного комитета. Они могли одобрить проект «законодательного акта» в редакции Согласительного комитета. Для положительного решения вопроса в Европарламенте требуется абсолютное большинство, а в Совете – квалифицированное большинство голосов. Если такое условие не соблюдается в одном из этих органов, рассмотрение проекта «законодательного акта» снимается с повестки дня. Особая ситуация складывается, если Согласительный комитет не в состоянии выработать единую позицию и разногласия сохраняются. В этом случае Совет имел право в течение следующих шести месяцев вернуться к рассмотрению своего проекта, представленного в Европарламент, и принять его квалифицированным большинством голосов. В свою очередь Европарламент вправе отменить такое решение Совета абсолютным большинством голосов своих депутатов. Если Европарламент не соберет такого большинства голосов, проект Совета становится «законом». Основными сферами применения процедуры совместного принятия решений в соответствии с Договором о ЕЭС стали: создание внутреннего рынка (ст. 100 «а»), поддержка культуры (ст. 128), поддержка здравоохранения (ст. 129), программы защиты окружающей среды (п. 3 ст. 13 «с»). Процедура совместного принятия решений означает для Европарламента очень многое. Если прежде окончательное решение по всем вопросам прина/шежало Совету, который мог настоять на своем, даже если Европарламент придерживался другого мнения, то теперь Европарламент во многих случаях способен отстоять свое «нет». Это, бесспорно, серьезный шаг по пути его превращения в подлинно парламентское учреждение. Но этот путь не из коротких и легких. Сегодня итог таков, что Европарламент может не допустить принятие того или иного «законодательного акта», но все еще лишен нрава самостоятельно законодательствовать. Амстердамский договор, сведший применение консультативной процедуры всего к одной сфере – ЭВС, т.е. практически убравший ее из широкого обихода, существенно расширил сферу применения процедуры совместного решения. Теперь она применяется более чем в двадцати новых обстоятельствах. К тому же данная процедура была упрощена, ибо третье чтение полностью исключено. В соответствии с Амстердамским договором процедура совместного решения в настоящее время подразделяется на следующие этапы. 1. Комиссия представляет свое предложение. 2. Европарламент выражает свое мнение. 3. Совет, принимающий свое решение на основе правила квалифицированного большинства: а) соглашается с мнением Европарламента и принимает правовой акт; б) если Европарламент не высказывает своего мнения, принимает правовой акт; в) принимает общую позицию и направляет ее в Европарламеит. 4. Европарламент: а) одобряет общую позицию в течение трех месяцев; б) не высказывает своего мнения в течение трех месяцев (в этих случаях Совет принимает правовой акт); в) отклоняет общую позицию абсолютным большинством (правовой акт не принимается); г) предлагает в течение трех месяцев принятые абсолютным большинством голосов поправки к общей позиции и направляет поправки в Совет и Комиссию. 5. Комиссия и Совет высказывают свои мнения по поправкам Европарламента. 6. Совет: соглашается с поправками Европарламента в течение трех месяцев, принимая это решение на основе правила квалифицированного большинства; если Комиссия не соглашается с поправками Европарламента, соглашается с ними, принимая свое решение единогласно (правовой акт в этих случаях считается принятым); не принимает правовой акт. В этом случае создается Согласительный комитет, состоящий из равного числа членов Совета и депутатов Европарламента. Соглашение в Согласительном комитете достигается при согласии квалифицированного большинства членов Совета и большинства депутатов Европарламента. 7. Согласительный комитет: а) принимает совместный текст (на основе поправок, предложенных Европарламентом) в течение шести недель. В этом случае Евро-парламент и Совет должны в течение шести недель принять предложение об издании правового акта или это предложение считается отклоненным; б) не приходит к соглашению. В этом случае предложение считается отклоненным. Установленные сроки – три месяца и шесть недель – могут быть продлены, соответственно, на один месяц или две недели, по инициативе Европарламента или Совета. Комиссия вправе вносить изменения в свое предложение об издании правового акта пока Совет его не отклонил. Как видно, процедуры принятия решений с участием Европарламента несколько упрощены. Совет теперь вырабатывает общую позицию для Европарламента не во всех случаях, не автоматически, а только тогда, когда поправки Европарламента отклоняются. Отпала обязанность Европарламента в случае отклонения им общей позиции сначала информировать Совет о таком своем намерении. Перемены коснулись процедуры деятельности Согласительного комитета. Если прежде Европарламент мог отклонить общую позицию абсолютным большинством депутатов от каждой страны, то теперь для отклонения достаточно того, что Согласительный комитет не мог прийти к единому решению. Европарламент стал активно участвовать в решении вопросов, связанных с приемом новых государств в Европейский союз. Прежде Совет мог действовать самостоятельно, даже не консультируясь с Европарламентом. Теперь же необходимо согласие Европарламента, решение в котором принимается простым большинством голосов. Такой же порядок действует в отношении соглашений об ассоциированном членстве (прежде требовались только консультации с Европарламентом). Вопросы внешней политики стали значительно чаще обсуждаться на пленарных заседаниях Европарламента. Разумеется, реальная роль Европарламента предопределяется не только объемом его полномочий, но и тем, насколько активно он участвует в жизни Европейского союза, как использует предоставленные ему полномочия. Оценивая ситуацию под этим углом зрения, нельзя не отметить, что Европарламент активно стремится к самоутверждению. Но ему еще не хватает власти. Его роль в институционной системе все еще занижена. В Европейском союзе пока еще нет системы сдержек и противовесов, характерной для государственного строя его членов. Нет в нем и своей политической системы, в первую очередь европейских политических партий, что негативно сказывается на деятельности Европарламента, которому без всего этого трудно быть аналогом законодательной власти и практически невозможно подняться на уровень «классического» парламента. Итак, Европарламент ушел от модели органа международной организации, но еще не стал полноценным парламентом. Незавершенность его развития столь очевидна, что не нуждается в особых доказательствах. Достаточно сказать в самой общей форме, что Европарламент оказался прямо подключенным к процессу принятия многих важных решений, но масштабы его участия в этом процессе еще ограничены, узки. В то же время, – и это не менее заметно, – направление развития Европарламента определилось. Не столь уже далеко то время, когда монополия Комиссии на разработку проектов важнейших актов будет окончена и Европарламент станет в полной мере осуществлять право законодательной инициативы. Будет преодолен и еще один главный барьер: принятие «законов» перейдет от Совета кЕвропарламенту. О том, что роль Европарламента уже сегодня возрастает, а существующее ныне его несоответствие парламентским меркам со временем будет успешно преодолено, свидетельствует все усиливающееся внимание как политических кругов, так и большого бизнеса к его деятельности. Появились и повышают свою активность лоббистские группы, нацеленные на продвижение тех или иных решений в Евро-парламенте. Многие из них официально зарегистрированы в таком качестве. Сессии Европарламента стали больше и полнее освещаться в средствах массовой информации. Небезынтересно, что динамика развития Европарламента отразилась на его определении в литературе. Точнее говоря, речь идет не столько о многообразии определений, сколько о их почти полном отсутствии. Можно даже сказать, что сегодня официального определения Европарламента вообще нет. Формально он никак не называется ни в учредительных договорах, ни в Едином европейском акте, ни в Маастрихтском договоре, ни в Амстердамском договоре. Как уже говорилось, нет даже намека на то, что он является высшим органом законодательной власти. В Маастрихтском договоре сказано на редкость нейтрально: Европейский парламент состоит из представителей народов государств, объединившихся в Сообществе, – он осуществляет полномочия, возложенные на него Договором (ст. 137). Это, конечно, лишь очень слабая констатация одного из качеств Европарламента. Но, с другой стороны, подобная характеристика не перекрывает движения, и следовательно, оставляет большой простор для придания Европарламенту новых полномочий, роста его влияния и превращения в настоящий парламент. Совет Общая характеристика. Если в трудах поборников парламентаризма Европарламеиту нередко присваиваются торжественные титулы то «поборника демократии», то «голоса демократического федерализма», а то и «носителя воли народов объединенной Европы», то Совет воспринимается куда более прозаически – как орган, принимающий в подавляющем большинстве случаев главные и окончательные решения по основным вопросам жизни сообществ и Европейского союза. Как было показано выше, роли в институционной системе Европейского союза в принципе распределены следующим образом: Комиссия предлагает принятие нового «законодательного акта» или новой политики, Европарламент высказывает по проекту свое мнение и предлагает поправки, а Совет выносит решение. Однако именно в этом и заключается неоспоримая сила Совета, его огромный управленческий потенциал, секрет его влияния в механизме управления сообществами и Европейским союзом. При всем том, что Совет должен взаимодействовать с другими институтами, особенно с Европарламентом, не кто иной, как Совет, играет ключевую роль в процессе принятия решений. На протяжении своей сравнительно непродолжительной истории Совет назывался no-разному, но чаще всего Советом или Советом министров. Нынешнее официальное наименование – «Совет Европейского союза» – было принято после вступления в силу Маастрихтского договора, когда уточнялась вся правовая терминология. 8 ноября 1993 г. Совет принял по этому поводу специальное решение, которое гласит: «Отныне Совет имеет наименование «Совет Европейского союза» и в таком качестве именуется в издаваемых им правовых актах, включая те, которые принимаются в рамках Раздела V и Раздела VI Договора о Европейском союзе; таким же образом от имени Европейского союза Совет принимает политические заявления в рамках общей внешней политики и политики безопасности». В соответствии с согласием, достигнутым на совещании представителей правительств государств-членов 12 декабря 1992 г., Совет находится в г. Брюсселе (Бельгия). Одновременно было установлено, что в апреле, июне и октябре Совет проводит свои заседания в Люксембурге. Совет может принять решение о проведении своего заседания в другом месте. Но, как сказано в его Регламенте, это возможно только при чрезвычайных обстоятельствах и «в обоснованных случаях». Еще одно обязательное условие принятия такого решения – единогласное голосование в Совете. Если обратиться к учредительным договорам, то нетрудно заметить, что о Европарламенте в них говорится раньше, чем о Совете. Структура документов, особенно столь высокого ранга, редко может быть произвольной; значительно чаще она отражает реальную иерархию учреждений в рамках той или иной системы управления. Но в отношении сообществ и Европейского союза надо сделать исключение. Выдвижение на первый план статей о Европарламенте скорее всего отражало привычные модели государственной организации и, естественно, не может вводить в заблуждение тех, кто знаком с действительным положением дел. Ознакомление с функциями и полномочиями Совета, с результатами его деятельности достаточно убедительно говорит о том, «кто есть кто» в сообществах и Европейском союзе. Почему же именно Совет оттеснил Европарламент и Комиссию? Правильный ответ на поставленный вопрос помогает дать история становления сообществ. Совет появился в механизме первого сообщества – ЕОУС – далеко не случайно. Дело в том, что многие учредители этого Сообщества стремились обезопасить себя от наднациональных органов, которые могли бы командовать государствами-членами. Такое положение дел политические лидеры ряда западноевропейских стран, особенно небольших, считали в принципе неприемлемым. Более конкретно речь шла о том, чтобы противопоставить Высшему руководящему органу, являвшемуся институтом с наднациональными полномочиями и, следовательно, стоящему как бы над государствами-членами, некий противовес – другой институт, в состав которого входили бы представители правительств государств-членов. Им и стал Специальный Совет министров. Как было сказано в Договоре о ЕОУС, Совет осуществляет свои полномочия в случае и в порядке, определенных данным Договором, особенно с целью согласования действий Высшего руководящего органа и правительств, ответственных за экономическую политику своих стран (ст. 26). Предусматривалось, что Совет и Высший руководящий орган будут обмениваться информацией и проводить консультации. Совет наделялся правом просить Высший руководящий орган рассмотреть предложения и меры, которые Совет сочтет соответствующими или необходимыми для достижения общих целей. Специальный Совет министров состоял из представителей правительств государств-членов. Каждое правительство делегировало в Совет одного из своих членов. С образованием ЕЭС и Евратома в них были образованы свои Советы. За основу была взята модель Специального Совета министров ЕОУС. Советы ЕЭС и Евратома также состояли из представителей государств-членов. Каждое правительство при этом делегировало в Совет по одному из своих членов. Как состав, так и полномочия Советов сразу же превращали их в главные органы новых сообществ. С 1 июля 1967 г. все три Совета по Договору о слиянии 1965 г. были объединены в единый Совет для всех трех сообществ. Но дело было не только в том, чтобы иметь вместо трех органов всего лишь один. Слияние Советов трех сообществ было произведено на фоне кардинального изменения статуса Специального Совета министров ЕОУС. Суть изменений состояла в следующем. В ЕОУС Совет был в основном координационным институтом. Основная тяжесть нагрузки по управлению возлагалась на Высший руководящий орган (прообраз Комиссии), а за Специальным Советом министров закреплялись полномочия по утверждению решений по важнейшим вопросам. Теперь же Совет и Комиссия как бы поменялись местами – Совет оказался вверху, а Комиссия – внизу. Переход от координации к решению всех принципиальных вопросов – таков главный результат нового подхода к Совету. Совет стал организационной структурой, в рамках которой правительства государств-членов непосредственно участвуют в процессе принятия решений. Не Высший руководящий орган (Комиссия), как было на начальном этапе, а Совет стал принимать все важные правовые акты сообществ (в большинстве случаев – по предложению Комиссии, а в виде исключения – самостоятельно). Если по второстепенным, конкретным вопросам можно обойтись без Совета, то узловые решения, сравнимые с законом, вправе принимать только он. Назначение и реальная роль Совета предопределили не только его правовой статус, но и традиции, утвердившиеся в его деятельности. В самом общем виде задачи Совета определяются следующим образом: «Для достижения целей, определенных в настоящем Договоре, и в соответствии с его положениями Совет: – обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов; – обладает правом принятия решений; – наделяет Комиссию, по актам, принятым Советом, компетенцией исполнять нормы, которые выработаны Советом. Совет может выдвигать определенные требования к осуществлению этих полномочий. Он может также сохранять за собой право в определенных случаях непосредственно осуществлять эти полномочия. Означенные выше требования должны отвечать принципам и правилам, которые Совет вырабатывает в предварительном порядке, принимая решение единогласно, по предложению Комиссии и с учетом заключения Европейского парламента» (текст приведен в соответствии со ст. 10 Единого европейского акта). Ни Единый европейский акт 1986 г., ни Договор о Европейском союзе не внесли впоследствии принципиальных изменений и дополнений в эти положения, установленные еще в конце 50-х годов. Итак, достижение целей, определенных в Договоре, следует, очевидно, рассматривать как ключ к ответу на вопрос о назначении Совета и круге его полномочий. Это, во-первых, предполагает, что Совет не ограничивает сферу своей деятельности строго определенным заранее кругом вопросов, а занимается всеми делами сообществ. Во-вторых, подобная формулировка предполагает, что конкретные задачи, функции и соответственно полномочия Совета изменяются по мере перехода от одного этапа интеграции к другому. В-третьих, Совет обладает соответствующими возможностями для выполнения своего назначения: он не только обеспечивает достижение поставленных перед ним целей самостоятельно, но и может опираться на Комиссию, которой даются соответствующие полномочия. Такова была стартовая позиция Совета, предопределившая его последующее развитие. Состав Совета. Даже краткое ознакомление с деятельностью Совета приводит к выводу о том, что его наименование не совсем точно характеризует реально существующую структуру. Де-юре Совет выступает вовне как единый институт, но де-факто он многолик. Есть немало резона в том, чтобы говорить о сосуществовании под «одной крышей» нескольких советов министров. Ведь в зависимости от содержания проблем, обсуждаемых на заседании Совета министров, его состав меняется. Проблемы внешней политики собираются обсуждать министры иностранных дел, валютной политики – министры финансов, экологии – министры по делам окружающей среды, и т.д. Ежегодные доклады о деятельности сообществ и Европейского союза, публикуемые Генеральным секретариатом, показывают, что в 1967–1993 гг. было 18 видов Совета министров: по общим и иностранным делам; по сельскому хозяйству; по экономике и финансам; по внутреннему рынку; по технологии и промышленности; по окружающей среде; по рыболовству; по исследованиям; по трудовым и социальным делам; по транспорту; по сотрудничеству в сфере развития; по бюджету; по образованию; по энергии; по защите потребителя; по здравоохранению; по делам Евратома; по разным вопросам. Формально все Советы министров равны между собой, имеют одинаковый статус. Разный состав их членов не играет в этом отношении никакой роли. Решения каждый раз принимаются от имени Совета и имеют одинаковую юридическую силу. Официальные документы не регулируют, как правило, состав Совета. Установлено лишь несколько исключений из этого правила, обусловленных особой важностью или спецификой рассматриваемых вопросов. Согласно п. 4 ст. 109 «j» Маастрихтского договора, вопрос о том, какие государства-члены удовлетворяют необходимым условиям для введения единой валюты, решается Советом в составе глав государств или правительств. В соответствии с постановлением Межправительственной конференции по Маастрихтскому договору вопросы движения капитала, а также вопросы Экономического и валютного союза рассматриваются Советом в составе министров экономики и финансов. Впрочем, политические и экономические реалии расставили их по ранжиру. Наиболее важным и значимым является Совет министров по общим и иностранным делам. Кроме проблем внешней политики и международных отношений, в сферу его деятельности входит также координация работы всех составов и подразделений Совета. Он как бы первый среди равных. Характерно, что Совет министров по общим и иностранным делам заседает чаще, чем другие составы Совета министров: в последние годы он собирается практически ежемесячно. Практика показывает, что в том случае, если на заседании Совета по общим и иностранным делам присутствует несколько министров от одной страны, то в отсутствие главы государства или правительства роль «старшего» играет министр иностранных дел. К Совету министров по общим и иностранным делам наиболее близки по своему удельному весу в жизни Европейского союза еще два Совета министров – по экономике и финансам (ныне он активно занимается проблемами создания Экономического и валютного союза, введением евро) и по сельскому хозяйству (его основная забота – общая аграрная политика). К этим двум Советам молено добавить еще Совет по внутреннему рынку. Все они также заседают почти ежемесячно, а главное – занимаются наиболее существенными и актуальными проблемами развития Европейского союза. Показательно, что в 199.3 г. Совет министров по общим и иностранным делам провел 19 заседаний, Советы министров по экономике и финансам и по сельскому хозяйству – по 11 заседаний. В то же время семь Советов министров (по сотрудничеству в сфере развития, по бюджету, по образованию, по энергии, по защите потребителя, по здравоохранению, по делам Евратома) собирались лишь по два раза, а Совет по разным вопросам вообще не заседал. На долю названных выше трех Советов министров пришлось 41 заседание за год. Для того чтобы оценить эти показатели, следует учитывать, что все составы Совета министров провели в 1993 г. 96 заседаний. Состав каждого Совета министров определен по одной и той же схеме: в него входят соответствующий министр правительства государства-члена и соответствующий член Комиссии. Если Совет министров обсуждает действительно важные и актуальные вопросы, то такой порядок, как правило, выдерживается. Вместе с тем нередко «основные» министры пропускают заседания Совета министров, направляя на них вместо себя либо «младшего» министра, либо своего заместителя. Домашние заботы министра могут оказаться для него важнее европейских проблем. Иной раз отсутствие министра отражает расхождение политики того или иного государства-члена с политикой, проводимой Европейским союзом. Приходится считаться и с тем, что структура правительства изменяется от страны к стране. Одноименные министерства имеются далеко не во всех странах. Такого рода министерства – это, как правило, министерства: иностранных дел, финансов, юстиции и еще несколько министерств. Нередко функции между министерствами распределены неодинаково, и порой один министр представляет свою страну сразу в нескольких Советах, тогда как в других случаях на один комитет приходятся несколько министров. Это происходит также потому, что численный состав правительств не совпадает: как правило, в крупных странах министров больше, чем в небольших. Ставшее сегодня привычным вхождение в состав Совета министров членов национальных правительств в свое время было предметом серьезных дискуссий. Такому подходу противостоял иной: предлагалось создавать Совет министров из «международных чиновников», пригласив в его состав крупных специалистов, пользующихся признанием в странах Европы. Государства-члены, однако, не пошли на этот вариант, справедливо опасаясь, что даже относительно независимые европейские министры, рекрутируемые к тому же из авторитетных деятелей высокого ранга, станут слабо управляемыми или совсем неуправляемыми. В Договоре о слиянии данный вопрос был решен однозначно: Совет образуется не из министров «со стороны», а из представителей государств-членов (ст. 7). Важно и другое положение. Никакого «свободного мандата» член национального правительства, делегируемый государством в состав Совета, не получает. Члены Совета выступают не в личном качестве, автономно, независимо от своих правительств, а наоборот, в качестве их прямых представителей, строго следующих полученным установкам или конкретным заданиям. Если и говорить о природе их мандата, то иначе, как «связанным», его не назвать. Маастрихтский договор сохранил и уточнил этот принцип. Установлено, что Совет состоит из представителей государств-членов на уровне министров, уполномоченных представлять правительство государства-члена (ст. 146). Только в виде исключения предусмотрено заседание Совета в составе глав государств или правительств. Эти государственные деятели собираются ныне как Европейский совет, о котором речь пойдет ниже. Ни тогда, когда закладывались основы институционной системы сообществ, ни в ходе их последующего развития не признавалась и не устанавливалась жесткая зависимость Совета от Европарламента или других институтов. У Европарламента нет права даже на слабое, косвенное участие в формировании Совета, а тем более на контроль за его деятельностью. Европарламент не имеет возможности официально давать оценку этой деятельности, не говоря уже о вынесении вотума недоверия. Совет учрежден и функционирует в этом плане как институт, члены которого призваны выражать и воплощать политические установки своих правительств. Он как бы заранее оберегается, отгораживается от наднациональных настроений и тенденций, распространяющихся в сообществах, а затем и в Европейском союзе. В Маастрихтском договоре «национальная» природа Совета получила дополнительные импульсы. Если прежде Совет созывался его председателем по собственной инициативе или по предложению Комиссии (ст. 147 Договора о ЕЭС), то Маастрихтский договор обязал председателя собирать Совет также по инициативе одного из своих членов. И эта поправка имеет существенное значение. Тем самым значительно усиливаются возможности влияния на работу Совета со стороны правительств государств-членов. Независимо от того, какое решение будет затем принято Советом, сама постановка вопроса на его обсуждение позволяет привлечь внимание государств-членов к существу дела, заинтересовать бизнес, политические партии, широкие слои общественности. При этом государство-член имеет хорошие шансы добиться успеха в Совете в ходе рассмотрения поставленного им вопроса. К его услугам налаженные связи, знание внутренних рычагов и возможности их использования, лоббирование внутри Совета, квалифицированный аппарат и многие другие возможности, закрытые для посторонних. Совет, таким образом, представляет собой своеобразный орган представительства интересов государств-членов. В этом аспекте он больше всего напоминает орган международной организации. Но, сказав это, не следует забывать о другой стороне дела. Совет создан и развивается как институт, главное назначение которого заключается не в обособлении интересов государств-членов от общих интересов интеграции, не в «глухой обороне» национальных интересов, а в выявлении, анализе и решении проблем интеграции, ради которых, собственно, и объединились государства-члены во имя достижения согласованных общих целей. Развитие Совета как в зеркале отражает соотношение общих и национальных интересов государств-членов, их готовность идти на тот или иной уровень интеграции. Ее объективные закономерности составляют ту основу, на которой строится работа Совета и проводимая им политика. Порядок работы и принятия решений в Совете. Подавляющее большинство вопросов, касающихся порядка работы и принятия решений в Совете, регулируются его Регламентом. Вместе с тем в практике работы Совета сложились и некоторые свои обычаи. Предварительная повестка дня каждого заседания Совета составляется его председателем. Проект направляется другим членам Совета и Комиссии не позднее чем за 14 дней до начала заседания. В предварительную повестку дня включаются вопросы, по которым заявка члена Совета или Комиссии, а также соответствующие документы представлены в Генеральный секретариат самое позднее за 16 дней до начала заседания Совета. В предварительной повестке дня должно быть указано, по каким вопросам председатель, член Совета или Комиссия требуют проведения голосования. Обращает на себя внимание требовательность к подготовке материалов для обсуждения на заседаниях Совета. В предварительную повестку дня могут быть включены только те вопросы, материалы по которым представлены членам Совета и Комиссии самое позднее в день рассылки повестки дня. Совет утверждает повестку дня в начале каждого заседания. Чтобы включить в нее вопросы, которых не было в предварительной повестке дня, необходимо единогласное решение всех членов Совета. Предварительная повестка дня подразделяется на две части: на часть «А» и «Б». В часть «А» включаются вопросы, решения по которым Совет может принимать без обсуждения. Однако по требованию члена Совета или Комиссии по этим вопросам могут быть заслушаны мнения и заявления, обязательно включаемые в протокол заседания. Если член Совета или Комиссия сочтет, что какой-либо пункт части «А» повестки дня нуждается в дополнительном обсуждении, такой пункт снимается с повестки дня; только Совет может принять иное решение. Заседание Совета является, как правило, закрытым. Обычно Комиссия приглашается участвовать в заседании, по Совет может принять решение о проведении заседания без присутствия Комиссии. Что касается служащих, сопровождающих члена комиссии, то они на заседание допускаются, но их число определяется Советом. Проход на заседание Совета допускается только по предъявлению специального удостоверения. Еще одно правило работы Совета состоит в том, что на участников заседания налагается обязанность сохранять тайну. Такое правило соблюдается весьма строго. Исключения делаются только по решению Совета. Характерно, что в том случае, когда протоколы о результатах голосования публикуются, по представлению заинтересованного члена Совета из протокола в интересах сохранения тайны могут быть в соответствии с установленным порядком изъяты заявления и высказывания по мотивам голосования. Лишь Совет может разрешать представлять выписки из протокола своего заседания для представления в суд. Что же доступно для средств массовой информации, включая электронную прессу? Это прежде всего обсуждение предлагаемой председателем полугодовой программы работы Совета. Совет вправе также принять решение, – но при условии единогласного голосоваиия, – о том, чтобы передать всем средствам массовой информации другие материалы о заседании Совета, особенно если это отвечает интересам разъяснения важных проектов решений Совета. Детально разработан порядок принятия решений Совета. Голосование о нем проводится по инициативе председателя. Но проведение голосования становится его обязанностью, если это предлагается членом Совета или Комиссией и поддерживается большинством присутствующих членов Совета. Последние голосуют в порядке очередности, предусмотренной учредительными договорами для занятия поста председателя Совета, начиная с члена Совета, представляющего страну, следующую в перечне за той, которая имеет в настоящее время своего председателя (ст. 27 Договора о ЕОУС, ст. 146 Договора о ЕЭС, ст. 116 Договора о Евратоме). Член Совета может передавать право голоса только другому его члену. Для проведения голосования в Совете необходимо присутствие восьми его членов. Свои решения Совет принимает тремя путями: единогласно; простым большинством; квалифицированным большинством. На первых порах практически признавался только первый путь – Совет решал вопросы единогласно. До поры до времени объем и характер вопросов допускали такой порядок, свойственный международным организациям. Однако интересы быстрого и квалифицированного управления делами сообществ на новых витках интеграции обусловили переход ко все более широкому использованию принципа большинства – как простого, так и квалифицированного. Как известно, политика «пустого стула», проводившаяся Францией, и Люксембургский протокол задержали переход от единогласия к большинству голосов, но интересы дела все же возобладали, и после принятия Единого европейского акта, а затем и Маастрихтского договора единогласие стало скорее исключением, чем правилом в работе Совета. В соответствии с действующими нормами учредительных договоров, судя по практике работы Совета, единогласие в настоящее время применяется при решении вопросов, касающихся внешней политики, юстиции или в других случаях, установленных в договорах и Регламенте Совета. Такие случаи перечислены в учредительных договорах. При проведении голосования каждый член Совета имеет один голос, и вправе воздерживаться от голосования. Наличие воздержавшихся среди присутствующих или лиц, представляющих членов Совета, не препятствует принятию Советом актов, требующих единогласия. Как же сформулированы статьи Маастрихтского договора о единогласии? Назовем некоторые из них. Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европарламентом и с Экономическим и социальным комитетом утверждает единогласным решением нормы, регулирующие процесс гармонизации законодательства о налогах с оборота, об акцизных сборах и других формах косвенного налогообложения в той мере, в какой эта гармонизация необходима для создания и функционирования внутреннего рынка, в пределах установленных сроков (ст. 99). Далее. Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европарламентом и с Экономическим и социальным комитетом принимает единогласно директивы о сближении таких законов и правовых актов органов исполнительной власти государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка. Единогласие требуется и тогда, когда Совет, вопреки мнению Комиссии, вносит поправки в проекты решений, предложенных ею (ст. 189 «Ь» Договора о Европейском союзе). В настоящее время наибольшая часть решений Совета принимается большинством голосов. При этом принцип простого большинства используется редко. Он, как и раньше, применяется в значительной мере для решения процедурных вопросов. В остальных случаях основанием для принятия решений большинством голосов является соглашение, достигнутое на Межправительственной конференции 1985 г. Цель этого соглашения состояла в том, чтобы ускорить принятие решений, направленных на завершение создания единого внутреннего рынка. Речь шла о решениях, не вызывавших обычно особых споров, в том числе об изменениях или о приостановлении тарифов, вытекающих из договоренности об общем таможенном тарифе, об обеспечении свободы движения капиталов и услуг, о сотрудничестве в сфере морского и воздушного транспорта, о координации условий занятия индивидуальным трудом, и т.д. Когда решения принимаются простым большинством голосов, каждый член Совета, как и при единогласном голосовании, имеет один голос. Наиболее часто решения в Совете принимаются на основе не простого, а квалифицированного большинства голосов. Таким образом создается нередко каждое второе решение. Применение данной процедуры связано с другим нововведением: члены Совета министров «весят» неодинаково – одни располагают большим, а другие меньшим числом голосов. В определенной пропорции к численности населения установлены квоты голосов для государств-членов. После того как в январе 1995 г. произошло последнее по времени расширение Европейского союза, при голосовании по принципу квалифицированного большинства квоты выглядят следующим образом: «Большая четверка» – Великобритания, Германия, Италия и Франция имеют по 10 голосов; Испания – 8; Бельгия, Голландия, Греция и Португалия – по 5; Швеция и Австрия – по 4; Дания, Финляндия и Ирландия – по 3; Люксембург – 2 голоса (ст. 148 новой редакции Договора о ЕЭС). Подсчитано, что при таких квотах на один голос в Совете от Германии приходится примерно 8 млн. человек, от Великобритании – 5,82 млн., от Франции – 5,77 млн., от Италии – 5,71 млн. человек. В то же время один голос в Совете от Дании «стоит» 1,73 млн. человек, от Финляндии – 1,68 млн., от Ирландии – 1,17 млн., а от Люксембурга – 0,12 млн. человек. Как видно, малые страны получили больше голосов, чем им полагалось бы, если бы пропорции выдерживались более строго. Но и в данном случае по аналогии с распределением мандатов депутатов Европарламента политика вносила свои коррективы в арифметику. Если сложить все голоса в Совете, то это будет солидная сумма – 87 голосов. Для принятия в Совете решения квалифицированным большинством, необходимы 62 голоса. Это сделано для того, чтобы иметь в Совете «блокирующее меньшинство». Оно составляет ныне 26 голосов. Голосование в Совете построено таким образом, чтобы предохранить Европейский союз от диктата группы государств-членов, в первую очередь крупных государств. Даже объединившись, они не в состоянии «переголосовать» небольшие страны, способные своими голосами воспрепятствовать принятию решений, которые их не устраивают. «Блокирующее меньшинство» может сложиться и в других вариантах. Введение и все более активное использование принципа квалифицированного большинства при принятии решения в Совете стало очень важным шагом в развитии Европейского союза. Интеграция, в первую очередь экономическая, вела к тому, что суверенное государство, являющееся членом Сообщества, становилось обязанным выполнять решения, принимаемые другими участниками учредительных договоров. С позиций прежних представлений о суверенитете, построенных на идеях жесткого обособления, абсолютизации независимости, такая ситуация казалась опасной, угрожающей чуть ли не существованию государства. Суверенитет понимался как система условий, обеспечивающих в любом случае приоритет собственных решений, полную свободу государства от подчинения чужим интересам, чужой воле – как других государств, так и международных организаций. Однако такой подход к суверенитету, нередко прорывавшийся на практике (особенно в случае разногласий внутри Совета), все более явно демонстрировал свою устарелость. Невозможно было совместить задачи формирования конкретного, живого экономического организма с абстрактно понимаемым принципом «государственный суверенитет выше всего». Сохранение за одним государством-членом права блокировать программы, следуя сиюминутным или только собственным соображениям, подрывало самые основы интеграции. Не раз отмечалось, что удельный вес вопросов, решения по которым принимаются по процедуре квалифицированного большинства, куда более значим, чем их количество. Амстердамский договор заметно расширил сфру применения этой процедуры. В нее включены вопросы занятости (ст. 109«q», 109 «г»), оказания помощи при экспорте сырьевых продуктов (ст. 45(3)), права учреждения (ст. 56 (2)), таможенного сотрудничества (ст. 109 «п»), проведения исследований по структурным программам (ст. 130 «Ь>(1)),
борьбы с мошенничеством (ст. 209 «а»), статистики (ст. 213 «а»), зашиты
людей в сфере персональных данных (ст. 213 «Ь»), принятия решений в
сфере общей политики и политики безопасности, касающихся единой
стратегии (ст. «j».13). Остальные вопросы остаются в сфере применения
процедуры единогласия.

Голосование в Совете проводится, как правило, открыто на его заседаниях.
Вместе с тем в неотложных случаях может быть проведено голосование в
письменной форме. Такая процедура принимается на основе предварительного
единогласного решения Комитета постоянных представителей. Голосование в
письменной форме может проводиться также по предложению председателя,
поддержанному всеми членами Совета. Если письменное голосование
проводится по проекту решения, подготовленного Комиссией, необходимо ее
согласие.

Что касается решений Совета по вопросам общей внешней политики и
политики безопасности, то они могут приниматься в упрощенной письменной
форме. Процедура сводится к тому, что председатель устанавливает в
зависимости от важности и содержания вопроса срок, по истечении которого
решение считается принятым, если за это время ни один из членов Совета
не высказал своего возражения.

По итогам каждого заседания Совета составляется протокол, который
утверждается председателем и подписывается генеральным секретарем. Как
правило, по каждому пункту повестки дня в протоколе отражаются:

предложенные Совету письменные документы;

принятые решения или согласованные выводы;

заявления, сделанные Советом, а также заявления, которые были предложены
членом Совета или Комиссией.

Проект протокола готовится Генеральным секретариатом в течение 15 дней,
а затем представляется Совету на утверждение. Каждый член Совета и
Комиссия могут потребовать, чтобы тот или иной пункт повестки дня был
изложен подробнее.

Полномочия Совета. Рассматривая полномочия Совета, необходимо иметь в
виду, что до сих пор сохраняется, а по ряду позиций даже усиливается его
связанность действиями других институтов Европейского союза. На первый
план выступает Комиссия, отношения которой с Советом удачно сравнивают с
диалогом. Еще в Договоре о ЕОУС предусматривалось, что по определенному
кругу вопросов Высший руководящий орган (Комиссия) не мог принимать
решения без согласия Совета. Впоследствии соотношение сил в отношениях
Совета с Комиссией кардинально изменилось в пользу Совета, но без
Комиссии в большинстве случаев Совет как бы безмолвствует. По многим
вопросам Совет до принятия решения обязан выполнить требования процедур
сотрудничества, консультации и совместного решения с Европарламентом, в
ряде случаев Совет обращается за консультацией к Экономическому и
социальному комитету, а также к Комитету регионов.

Совет является, по существу, главным органом, создающим право
Европейского союза. Он определяет и форму правового акта, ибо вправе
принимать все акты, перечисленные в ст. 189 Договора о ЕЭС: регламенты,
директивы, решения, рекомендации и заключения. И в то же время
нормотворческий процесс организован таким образом, что самостоятельно,
по своей инициативе Совет не может принимать акты высшего ранга, имеющие
силу закона. В Римских договорах 1957 г. сделано только одно исключение:
правила, регулирующие применение языков в институтах сообществ,
устанавливаются единогласным решением Совета, не в ущерб положениям,
предусмотренным в процессуальных правилах Суда (ст. 217 Договора о ЕЭС).

Запрограммированная в учредительных договорах связанность Совета,
однако, на практике зачастую довольно легко разрывается. Правда,
делается это косвенным путем. Совет стал принимать больше так называемых
проводящих постановлений, которые вполне можно было бы оставить в сфере
деятельности Комиссии. Суть в том, что таким путем Совет решает вопросы
самостоятельно, без участия Комиссии, не говоря уже о Европарламенте.

В учредительных договорах и других важнейших правовых актах Европейского
союза нет статей, в которых исчерпывающим образом перечислялись бы
полномочия Совета. Чтобы получить достаточно полное представление о них,
необходимо изучить практически почти все названные документы. Суммируя
их, можно тем не менее сказать, что в основном Совет наделен двумя
видами полномочий: координирующими и решающими. Как сказано в ст. 145
Договора о ЕЭС, для достижения целей, определенных в настоящем Договоре,
и в соответствии с его положениями Совет обеспечивает координацию общей
экономической политики государств-членов; он обладает правом принятия
решений.

По актам, принятым Советом, он вправе наделять Комиссию компетенцией
исполнять выработанные им нормы. Совет может выдвигать определенные
требования к осуществлению этих полномочий. Он может также сохранить за
собой право в определенных случаях непосредственно осуществлять эти
полномочия. Означенные выше требования должны отвечать принципам и
правилам, которые Совет вырабатывает в предварительном порядке, принимая
решения единогласно, по предложению Комиссии и с учетом заключения
Евро-парламента.

С учетом повышения роли бюджета Европейского союза, усиления его
самостоятельности выделяются бюджетные полномочия Совета. Они
осуществляются им не автономно, а во взаимосвязи с другими институтами.
Следуя установленному порядку, Совет прежде всего разрабатывает проект
бюджета, представляемый Комиссией, и после утверждения направляет его в
Европарламент, который рассматривает проект в течение 45 дней. Если за
это время Европарламент дает «добро» на проект бюджета или не внесет
поправок и не предложит никаких модификаций, бюджет считается
окончательно принятым. Если в течение этого срока Европарламент внесет
поправки или предложит модификации, то измененный таким образом проект
бюджета передается Совету и тем самым открывается следующий, довольно
сложный этап согласования.

Если в течение 15 дней после получения проекта Совет не модифицирует
какие-либо поправки, принятые Европарламентом, или примет эти поправки,
бюджет будет считаться окончательно принятым. Если же в течение этого
периода Совет изменил одну или несколько поправок, принятых
Европарламентом, или если модификации, предложенные последним, были
отвергнуты или изменены, модифицированный проект бюджета вновь
направляется в Европарла-мент. Теперь уже судьба бюджета зависит прежде
всего от него. Ев-ропарламент может, если проголосовало большинство его
членов, большинством в три пятых изменить или отвергнуть изменения,
внесенные Советом, и принять бюджет. Если в установленный срок
Европарламент не принял никакого решения, бюджет считается окончательно
принятым. Однако Европарламент при условии, что проголосовало
большинство его членов, большинством в три пятых поданных голосов может,
руководствуясь важными аргументами, отвергнуть проект бюджета и просить
представить новый проект.

Бюджетные полномочия Совета не ограничиваются этапом принятия бюджета. В
дальнейшем Совет по предложению Комиссии, после консультаций с
Европарламентом и получив заключение Палаты аудиторов:

разрабатывает финансовые регламенты, определяя, в частности, процедуры,
которые следует установить для составления и выполнения бюджета, а также
для представления и проверки отчетности;

определяет методы и процедуру, в соответствии с которыми доходы бюджета,
предусмотренные договоренностями о собственных ресурсах Сообщества,
будут предоставляться в распоряжение Комиссии, и определяет меры,
которые должны быть предприняты в случае необходимости, чтобы
удовлетворить ее потребности в наличных средствах;

определяет правила, касающиеся ответственности финансовых контролеров,
распорядителей кредитов, бухгалтеров, а также надлежащей организации
инспекций (ст. 209 Договора о ЕЭС).

Наиболее активную роль Совет играет в сфере правотворчества. За редкими
исключениями именно он наделяется в этих целях всеми необходимыми
полномочиями. Существует весьма важное ограничение – Совет принимает
правовые акты, как правило, на основании проектов, представленных
Комиссией. Но у Совета есть возможность инициировать подготовительную
работу Комиссии. Он может просить Комиссию провести любое обследование,
которое он сочтет целесообразным для достижения общих целей, и
представить ему предложения (ст. 152 Договора о ЕЭС).

Взаимосвязь Совета и Комиссии проявляется, далее, при рассмотрении
Европарламентом согласованной позиции Совета. Если Европарламент не
принял эту позицию, а Совет принимает решение о втором чтении, то
Комиссия повторно рассматривает с учетом поправок Европарламента свое
предложение, на основе которого Совет принял согласованную позицию.
Комиссия передает в Совет одновременно с повторно рассмотренным
предложением поправки Евро-парламента, которые Совет отклонил, и
изложение своей точки зрения на них. Совет может принять эти поправки
единогласно. Вместе с тем он имеет право принять предложение Комиссии,
для чего требуется квалифицированное большинство, или изменить его
единогласным решением (ст. 189 «с» Договора о ЕЭС).

Как правило, Совет не имеет права вносить изменения в договоры. Из этого
правила, однако, есть несколько исключений. Так, Устав Суда европейских
сообществ утверждается государствами-членами отдельным протоколом. Но
Совет по запросу Суда и после консультаций с Комиссией и Европарламентом
может единогласным решением изменять положения раздела 3 Устава (ст. 188
Договора о ЕЭС). Совету также предоставлено право изменять единогласным
решением число членов Комиссии, судей и юридических советников Суда,
определенное статьями учредительных договоров (ст. 157, 165, 166
Договора о ЕЭС).

Совет имеет право в предусмотренных случаях разрабатывать предложения о
внесении изменений в учредительные договоры. В частности, действуя
единогласно, он вправе утвердить предложенные Европарламентом положения
относительно прямых и всеобщих выборов и рекомендовать
государствам-членам примять их в соответствии с их конституционными
процедурами (ст. 138 Договора о ЕЭС). Немаловажно право Совета
вырабатывать положения о замещении финансовых взносов государств-членов,
предусмотренных в статьях учредительных договоров, собственными
ресурсами Сообщества. Подобные положения Совет рекомендует для принятия
государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами
(ст. 201 Договора о ЕЭС).

Полномочия Совета в сфере внешних сношений были широкими с самого
начала. Совету предоставлено право заключать соглашения с другими
государствами и международными организациями. Имеются лишь два
существенных ограничения: во-первых, переговоры относительно таких
соглашений должны вестись Комиссией, а во-вторых, с оговоркой о
компетенции Комиссии в этой области соглашения заключаются Советом после
консультации с Европарламентом в тех случаях, когда это предусмотрено
учредительным договором. Роль Совета в формировании договорных отношений
сообществ подчеркивается и тем, что, если возникает потребность в
переговорах для заключения соглашений с третьими странами, Комиссия
вырабатывает предложения для Совета, который поручает ей начать
необходимые переговоры. Комиссия должна вести эти переговоры,
консультируясь со специальным комитетом, назначенным Советом для
оказания помощи Комиссии в выполнении этой задачи, и в рамках директив,
которые Совет может дать ей (ст. 113 Договора о ЕЭС).

Весьма существенна «кадровая» функция Совета. Он назначает членов многих
совещательных и контрольных органов сообществ. Эта функция была присуща
Совету с самого начала. Как сказано в Договоре о ЕОУС, Совет назначает
членов Консультативного комитета при Высшем руководящем органе (ст. 18).
В компетенцию Совета входит назначение членов Экономического и
социального комитета (ст. 194 Договора о ЕЭС). При этом требуется
соблюдение ряда условий. Совет принимает решение исходя из списков,
предложенных государствами-членами; списки должны включать двойное число
кандидатов по сравнению с количеством мест, выделенных соответствующему
государству. Совет консультируется с Комиссией. Он может запрашивать
мнение европейских организаций, представляющих различные экономические и
социальные интересы.

Совет назначает, далее, членов Палаты аудиторов. Для этого необходимо
единогласное решение. Предварительно Совет проводит консультации с
Европарламентом. Еще один важный орган, формируемый Советом, – Комитет
регионов. Его члены и равное им число членов на замену назначаются
Советом единогласно, по предложениям соответствующих государств-членов.

Чтобы не преувеличить роль Совета в формировании органов сообществ,
необходимо отметить, что Совет никоим образом не причастен к процессу
назначения членов самых важных институтов: Комиссии, Суда европейских
сообществ и Суда первой инстанции. В этом процессе участвуют только
правительства государств-членов.

Совету присущи важные контрольные функции, которые он выполняет как
самостоятельно, так и в сотрудничестве с другими институтами. Это
функции в бюджетной сфере, где Совет направляет Европарламенту свои
рекомендации относительно исполнения бюджета и вместе с Европарламентом
проверяет счета и финансовые декларации, ежегодный отчет Палаты
аудиторов с отчетами прошедших ревизию институтов по замечаниям Палаты
аудиторов и любыми другими, относящимися к делу, специальными докладами
Палаты аудиторов (ст. 206 Договора о ЕЭС). По отношению к Комиссии Совет
наделен правом п случае нарушения обязательств ее членом направлять в
Суд европейских сообществ запрос об отстранении такого члена Комиссии от
должности.

Полномочия Совета – подвижная категория. Если после Люксембургского
соглашения роль Совета в принятии важнейших решений резко возросла, то в
последнее время наблюдается ее некоторое снижение. Это обусловлено, с
одной стороны, стремлением в известной мере учесть критику сообществ за
«дефицит демократии», расширить полномочия Европарламента в процессе
принятия решений, а с другой – появлением Европейского совета, который
явно превосходит Совет по своему политическому весу.

Комитет постоянных представителей. Большую работу в период между
заседаниями Совета проводит Комитет постоянных представителей. Это самый
важный орган в постоянно действующей структуре Совета, хотя его статус и
деятельность не так часто дают о себе знать в сложной и многообразной
жизни Европейского союза. Между тем его удельный вес в системе органов
управления и особенно в механизме Совета велик.

Идея создания постоянного представительства государств-членов при
органах сообществ стала созревать вскоре после учреждения ЕОУС. В
Парижском договоре 1951 г. подобное представительство не
предусматривалось. Но подготовка заседаний Специального Совета министров
быстро выявила потребность в нем. Так появился Координационный комитет –
предшественник нынешнего Комитета постоянных представителей. К
официальному назначению своих представителей при Совете ЕЭС страны
пришли в 1958 г., а Комитет постоянных представителей был учрежден в
соответствии с Договором о слиянии 1965 г.

Ныне действующий Комитет постоянных представителей – это прежде всего
глаза, уши и руки государств-членов. Каждое из них имеет в Европейском
союзе свою делегацию, насчитывающую по 30–40 человек, чаще всего
профессиональных дипломатов. Перед делегациями стоят, как правило, две
основные задачи: во-первых, добиваться проведения политики своего
государства в Совете, выполнения в этой связи конкретных поручений своих
правительств и, во-вторых, своевременно информировать свое государство о
делах Совета и всего Европейского союза. Во главе делегации находится
постоянный представитель государства-члена в Совете Европейского союза.
Он назначается самим государством-членом. Государства-члены назначают
также заместителя постоянного представителя. Как правило, постоянными
представителями и их заместителями являются дипломаты высокого ранга:
постоянные представители обычно имеют ранг Чрезвычайного и Полномочного
Посла, а их заместители – ранг советника-посланника.

Иными словами, Комитет постоянных представителей создан и действует как
учреждение, призванное отражать и защищать национальные интересы
государств-членов. Но его характеристика этим не исчерпывается. Будучи
встроенным в механизм Европейского союза и, что немаловажно, в постоянно
действующую его часть, этот Комитет не может не испытывать воздействия
общей политики всего Европейского союза. Поэтому он в известной мере
выступает не как стена или непроходимый барьер между Союзом и
государствами-членами, а как мост, соединительное звено между ними. Он,
с одной стороны, готовит почву для принятия Советом решений, отвечающих
интересам государств-членов, а с другой – помогает государствам-членам
лучше понять политику и конкретную ситуацию в Совете.

Как устанавливает Амстердамский договор, Комитет, состоящий из
постоянных представителей государств-членов, несет ответственность за
подготовку деятельности Совета и за выполнение задач, поставленных перед
ним Советом. Комитет вправе принимать процедурные решения в случаях,
предусмотренных регламентом Совета (ст. 30(1)).

На практике сложились два Комитета постоянных представителей. Они
отличаются друг от друга прежде всего составом: в одном собираются
постоянные представители, а в другом – их заместители. Соответственно
делится и круг рассматриваемых ими вопросов. Постоянные представители
занимаются основными вопросами и готовят заседания трех наиболее важных
Советов (по общим и иностранным делам, по экономике и финансам, по
сельскому хозяйству), а заместители постоянных представителей занимаются
остальными вопросами и готовят заседания других комитетов.

Комитет постоянных представителей в свою очередь создает собственные
рабочие группы, состоящие, как правило, из специалистов. Они изучают
материалы, представленные в Совет по тем или иным вопросам, вырабатывают
компромиссные предложения в случае разногласий и во многом готовят
повестку дня заседаний Совета.

Комитет постоянных представителей – не единственный орган в структуре
Совета. С учетом своих задач Совет по мере необходимости создает
различные комитеты, подкомитеты, комиссии и рабочие группы по отдельным
отраслям и сферам своей деятельности либо по отдельным вопросам. По
данным 1996 г., при Совете действует примерно 180 таких вспомогательных,
консультативных и подготовительных образований. Многие из них стали
практически постоянно действующими, как, например, комитеты по
энергетике, образованию, сельскому хозяйству. Подобные комитеты состоят
из высокопоставленных должностных лиц, нередко министров (например,
комитет по сельскому хозяйству или комитет по занятости), и имеют право
направлять свои предложения непосредственно в Совет.

Председатель Совета. Большое внимание в Европейском совете уделяется
вопросам председательствования. И это закономерно. От того, кто
возглавляет Совет, зависит очень многое в развитии Европейского союза,
всей сложной системы интеграционных связей и отношений. Председатель
Совета имеет право его созыва по собственной инициативе, предлагает
Совету повестку дня его заседаний, определяет очередность рассмотрения
вопросов в Совете. Он ведет заседания Совета, а также председательствует
на заседаниях Комитета постоянных представителей. При этом функции
председателя Совета не ограничиваются вопросами организации и проведения
заседаний. Он направляет деятельность всех институтов и других органов
Европейского союза. Полномочия председателя Совета выходят за рамки
развития собственно Европейского союза. Он выступает как активный и
влиятельный политик, занимающийся проблемами координации политики Союза
и государств-членов. В поле его зрения постоянно находятся вопросы
внешней политики Европейского союза. Поскольку председатель Совета это,
как правило, крупный политический лидер, признанный и поддерживаемый не
только в своей стране, но и за ее пределами, трудно переоценить
возможности его влияния на содержание, формы и весь ход интеграции.

Когда идет речь о председателе Совета, необходимо также учитывать, что
при решении вопроса о том, кто займет этот пост, имеет значение не
конкретная личность и ее качества, деловые и человеческие, а
очередность, установленная для государств. С определенной мерой
условности можно сказать, что жезл председателя передается не от
человека к человеку, а от государства к государству. Во-первых,
председательствование в Совете означает, что во многих других органах
Европейского союза, п том числе в Комитете постоянных представителей, в
многочисленных комиссиях, рабочих группах председателем является
представитель государства-очередника. Это означает, что данное
государство получает возможность не только тем или иным путем
демонстрировать свои собственные подходы к проведению общей политики
Европейского союза, но и так или иначе воздействовать на выработку общей
политики. Как показала практика, государственное «происхождение»
председательствующего стало приобретать все более серьезное значение. К
тому же сами председатели стали значительно активнее пользоваться
открывающимися возможностями проявить себя на европейском уровне,
показать свое видение проблем интеграции и доказать умение управлять
сложнейшим механизмом Европейского союза.

Продолжительность пребывания очередного председателя Совета на своем
посту – шесть месяцев. Этот срок был установлен как некий компромисс,
сочетание двух несхожих главных требований. Нужно было, с одной стороны,
предоставить председателю достаточно времени для того, чтобы реализовать
собственную программу действий, а с другой – учесть, что «в очереди»
стоят многие другие государства, которые не следует заставлять долго
ждать. В противном случае могло бы развиться некоторое отчуждение
государства-члена от Европейского союза, недоверие к его институтам,
слишком долго возглавляемым представителями одного и того же
государства. С расширением состава Союза даже шестимесячный срок делает
ожидание председательствования достаточно длительным.

Очередность председательствоваиия в Совете в связи с ее значимостью была
закреплена непосредственно в Маастрихтском договоре. Поскольку Франция
уже находилась на «дежурстве», в дальнейшем порядок замещения поста
председателя Совета выглядел следующим образом: по шесть месяцев
поочередно должны были председательствовать представители Бельгии,
Дании, Германии, Греции, Испании, Италии, Ирландии, Голландии,
Люксембурга, Великобритании, Португалии. Однако такая очередность
нуждалась в корректировке.

Дело в том, что под углом зрения тех, кто занимается в Европейском союзе
управлением, каждый год делился на две части, отличавшиеся друг от друга
по содержанию. Обычно в центре внимания Европейского союза в первом
полугодии находятся вопросы, связанные с разработкой и проведением общей
сельскохозяйственной политики, а во втором полугодии – вопросы бюджета.
Поэтому нужно было периодически вносить изменения в очередность
председательствования в Совете.

Ныне действующая очередность председательствования в Совете установлена
решением Совета от 1 января 1995 г., согласно которому в первой половине
1995 г. место председателя – у Франции, во второй половине – у Испании,
а затем очередь на полугодовое предсс-дательствование выстраивалась по
странам в следующей последовательности: Италия, Ирландия, Голландия,
Люксембург, Великобритания, Австрия, Германия, Финляндия, Португалия,
Франция, Швеция, Бельгия, Испания, Дания, Греция. Вместе с тем Совет
оставил за собой право производить по просьбе государства-члена
передвижку его очереди на председательствование. Для принятия такого
решения требуется, однако, единогласие при голосовании в Совете.

Совет имеет свой рабочий аппарат, являющийся типичным чиновничьим
учреждением. Это Генеральный секретариат, который обслуживает не только
собственно Совет, но и Комитет постоянных представителей, а также
создаваемые в Совете многочисленные комитеты, подкомитеты и рабочие
группы. Совет определяет организацию Генерального секретариата,
работающего под руководством Генерального секретаря, являющегося
одновременно Высшим представителем по вопросам общей внешней политики и
политики безопасности, Генеральный секретарь – Высший представитель
имеет заместителя. (Важность этих постов подчеркивается тем, что решение
о их замещении принимается Советом только единогласно.)

Под контролем Совета Генеральный секретарь – Высший представитель и его
заместитель проводят все меры, необходимые для обеспечения эффективной
работы Генерального секретариата. (Регламент Совета говорит даже о
«безупречной работе» этого органа.) Генеральный секретарь – Высший
представитель представляет Совету в установленные сроки проект бюджета,
обеспечивающего деятельность Совета, а после утверждения бюджета
распоряжается средствами, выделенными Совету. Регламент Совета
предусматривает выполнение Генеральным секретарем ряда других важных
функций, в том числе и таких, которые выходят за чисто организационные
рамки.

В составе Генерального секретариата имеются Кабинет государственного
секретаря, юридический департамент, семь генеральных дирекций:
администрации, операций и переводов, информации, публикации,
документации; сельского хозяйства и рыболовства; внутреннего рынка,
индустриальной политики, интеллектуальной собственности, права
учреждения и услуг, права компаний; научно-исследовательской политики,
энергетической политики, транспорта, экологии, защиты потребителя;
внешних сношений, развития; отношения с Евронарламентом, Экономического
и социального комитета, институционных дел, бюджета и персонала;
экономических, финансовых, социальных дел.

Роль аппарата Совета тем более значима, что ни один из составов Совета
не работает на постоянной основе. Заседания Совета продолжаются максимум
несколько дней (да и это бывает редко). Вся немалая работа по
организации деятельности Совета и, что особенно существенно, по
обеспечению выполнения принятых им документов ложится на плечи
чиновников Генерального секретариата, численность которого продолжает
расти. В настоящее время он насчитывает более 2 тыс. человек. Это
немалая часть «евробюрократии», которая подвергается в последнее время
все более резкой критике за медлительность, формализм, смешение функций
и многие другие грехи чиновничества.

Заключая характеристику Совета, необходимо еще раз подчеркнуть его
двойственную природу. Несомненно, что он создан и действует как институт
сообществ, и государства-члены неоднократно подчеркивали свою
заинтересованность в таком его призвании. В то же время его задача
состоит в том, чтобы достигать намеченных целей путем согласования
национальных интересов. Именно поэтому Совет состоит из представителей
правительств государств-членов, которые выступают отнюдь не в личном
качестве, а строго следуют политическим установкам своего правительства.
Вместе с тем Совет это коллегия, или, точнее, коллективный орган,
призванный вырабатывать решения, выражающие общие интересы и
обязательные для всех стран-участниц.

Содержание деятельности Совета, порядок принятия решений и средства их
осуществления – эти и другие условия успешного и эффективного
функционирования Совета несомненно подвергаются воздействию позиции,
занимаемой каждым государством-членом. Однако Совет не связан формально
правом государств-членов и не подлежит их контролю. В этом состоит его
роль как моста, связывающего воедино сообщества и государства-члены, а
также предпосылка его авторитета.

С позиции внутригосударственной, в особенности с позиции концепции
разделения властей, Совет является органом, который осуществляет
функции, относящиеся к разным «властям». Такого рода учреждения вообще
не свойственны механизму управления современных государств, поскольку
они не вписываются в систему координат демократического правопорядка.
Оперируя терминами конституционного права, можно сказать, что Совет
сходен с органами законодательной власти, а также в значительной степени
с органами исполнительной власти.

И сегодня, когда Амстердамский договор поставил точку на дискуссиях,
относящихся к будущему Совету, небезынтересно остановиться на некоторых
из них. Обращалось внимание, в частности, на то, что укрепление
наднациональных черт в организации и деятельности институтов ЕС, а также
грядущее расширение состава ЕС до 20–25 государств становятся стимулами
для формирования нового подхода к определению роли и места Совета.
Характерно, что в этом подходе явно преобладающими становятся компоненты
конституционной модели, что сближает ЕС с государственными
образованиями.

Наибольший интерес вызывает предложение о том, чтобы преобразовать Совет
во вторую палату Европарламента. Идея состоит в том, чтобы дать Совету
право не только активно участвовать в законодательном процессе наряду с
общей палатой, но и в определенной мере контролировать ход этого
процесса, возможно через право вето. Наряду с таким «проконституционным»
предложением высказываются и другие предложения, базирующиеся на опыте
управления крупными компаниями: Совет видится в качестве некоего
наблюдательного комитета или правления, «совета директоров».

В последнее время стали выдвигаться предложения о пересмотре
существующего порядка председательствования в Совете. Обязательная
ротация на посту председателя через каждые шесть месяцев вызывает
критику из-за того, что не дает ему достаточно времени для выработки и
реализации собственных идей и программ. Но более серьезное беспокойство
порождает перспектива численного роста сообществ. Заинтересованность
крупных стран в том, чтобы сохранить за собой на будущее важный рычаг
управления, нашла отражение в предложении о сохранении только за ними
права назначения председателя Совета. В этой связи появился термин
«большая пятерка» (Германия, Франция, Великобритания, Италия, Испания).
Другие страны, согласно этому предложению, получат возможность назначать
двух заместителей председателя.

Амстердамский договор отложил, но не отменил навсегда институционную
реформу. Не исключено, что в будущем к предложениям могут вернуться. Но
если предложение об увеличении срока пребывания председателя Совета на
своем посту вряд ли вызовет особые возражения, то дележка постав
руководителей Совета между крупными и малыми странами может натолкнуться
на сопротивление последних. В случае увеличения числа государств-членов
вопрос об изменении порядка председательствования так или иначе придется
решать.

Европейский совет

Само рассмотрение статуса Европейского совета непосредственно после
Совета может вызвать обоснованные сомнения. Правильно ли оценивается
реальная роль этого института, его место в механизме управления
Европейским союзом? Есть лишь одно формальное обоснование такой
очередности рассмотрения: Европейский совет не был предусмотрен
учредительными договорами и потому представляет собой как бы
дополнительную структуру. Но по существу это самый значимый, самый
важный институт Европейского союза. Более того, это не просто институт,
но и «встреча в верхах» западноевропейских лидеров. Строго говоря,
иерархия институтов Европейского союза допускает обращение к
Европейскому совету тогда, когда исчерпаны другие возможности принятия
решений, имеющих принципиальное значение. Европейский совет может
принимать решения в усложненных условиях, при которых возможности других
институтов оказываются недостаточными. Идет ли речь о кризисной
ситуации, из которой необходимо быстро найти выход, или о потребности
резкого изменения курса интеграции, принятии неординарного решения, без
Европейского совета не обойтись.

Необходимость в Европейском совете выявилась не сразу – ни тогда, когда
создавалось ЕОУС, и не позднее, когда появились ЕЭС и Евратом. Видимо,
авторы Парижского (1951 г.) и Римских (1957 г.) договоров полагали, что
Совет может самостоятельно справиться со всеми проблемами, появляющимися
в процессе развития сообществ. Однако со временем становилось все яснее,
что решение наиболее важных вопросов, касающихся внутренней жизни
сообществ или затрагивающих политические отношения между
государствами-членами, а также внешние сношения, требует участия «первых
лиц», каковыми являются президенты либо главы правительств стран-членов.
Совет министров в традиционном составе, особенно когда он состоял из
руководителей отраслевых министерств и ведомств, был не вполне
авторитетен, и члены Совета министров должны были согласовывать свои
действия и позиции с высшим руководством страны.

Чтобы устранить неизбежные задержки и сбои в работе Совета, а главное
повысить уровень управляемости сообществ, можно было пойти двумя путями.
Первый из них состоял в том, чтобы преобразовать Совет министров в Совет
глав государств и правительств, закрепив за ним решение важнейших
проблем экономической, социальной и внешней политики сообществ. Но такое
решение, с одной стороны, означало бы начало серьезной реформы всей
институционной системы, а с другой – ограничило бы активность и
мобильность Совета, сферу его деятельности. Ни то, ни другое не
соответствовало интересам развития интеграции и могло только помешать
делу. Второй путь состоял в создании новой структуры, позволяющей учесть
динамику интеграционных процессов, растущую роль Европейского союза как
для государств-членов, так и для всего мира, а также условия, наиболее
удобные для непосредственного включения в процесс принятия решений
высших руководителей государств-членов.

Этот второй путь также не отличался простотой. Строго говоря, введение
нового института, особенно такого важного, требовало пересмотра
учредительных договоров, внесения в них соответствующих изменений –
тогда легитимность вновь созданной структуры не вызывала бы ни малейших
сомнений. Однако сложность процедуры рассмотрения и принятия поправок к
договорам и неизбежно связанные с этим трудности – как предсказуемые,
так и непредсказуемые – отнюдь не вдохновляли на проведение подобной
реформы. К тому же «первые лица» государств-членов явно предпочитали
оставаться вне рамок, обязательных для Совета.

Выбор в конечном счете был сделан в пользу второго пути. Еще в 1974 г.
на Парижском совещании глав государств и правительств было заявлено о
необходимости создания Европейского совета, в который вошли бы главы
государств и правительств. Это было сделано наряду с решением провести
как можно скорее прямые выборы в Европарламент, что как бы сглаживало
опасения, и до того порождавшиеся «дефицитом демократии» в сообществах.
Главы государств и правительств договорились встречаться не реже трех
раз в году в присутствии министров иностранных дел. Эти встречи могли
проводиться как в рамках Совета министров, так и в рамках Европейского
политического сотрудничества. В случае необходимости Европейский совет
мог собираться и чаще, в зависимости от обстоятельств.

Впервые Европейский совет был предусмотрен в Едином европейском акте
(1986). Сделано это было чисто формально. Ни о назначении этого органа,
ни о его функциях и полномочиях ничего не говорилось. Не определялись
его отношения с другими институтами сообществ. Зато состав Совета
устанавливался точно и исчерпывающим образом. В него должны были входить
руководители государств и правительств государств-членов, а также
председатель Комиссии европейских сообществ. Кроме того, им оказывают
содействие министры иностранных дел и один из членов Комиссии (ст. 2).
Европейский совет должен был собираться на заседания не реже двух раз в
год.

Маастрихтский договор полностью воспринял скупые положения Единого
европейского акта, которые касались Европейского совета, и закрепил
некоторые новые черты его статуса. Участники До-380 говора, судя по
всему, стремились раскрыть назначение Европейского совета, но четкого
его определения так и не дали. В Договоре довольно напыщенно, но совсем
не ясно сказано о том, что «Европейский совет дает Союзу необходимый
побудительный импульс для развития и определяет общие политические
ориентиры» (ст. «D»). В последующих статьях Договора эта декларативная
формулировка не получила ни развития, ни уточнения, что оставило широкое
поле для различных истолкований статуса Европейского совета.

Можно предположить, что подобная расплывчатость формулировок является
следствием того, что государства-члены не смогли договориться между
собой. Но не менее вероятна и другая причина: это сделано сознательно,
чтобы не сковывать деятельность Европейского совета, предоставить ему
возможность использовать самые различные приемы и способы воздействия на
ход интеграционных процессов, на работу различных органов Европейского
союза. Иначе вряд ли участники Маастрихтского договора определяли бы
решения Европейского совета как «импульсы» и «общие политические
ориентиры». Ведь, строго говоря, такие решения не имеют обязательной
юридической силы. Но авторитет Европейского совета столь значителен, что
сомнений в выполнении его решений всеми остальными институтами и другими
органами Европейского союза не возникает.

Об обязательности решений Европейского совета в Маастрихтском договоре
говорится только в связи с рассмотрением общей внешней политики и
политики безопасности. В этой сфере введен достаточно простой порядок
принятия решения о совместных действиях государств-членов.
Принципиальные ориентиры одобряются Европейским советом, а на их основе
Совет принимает решения о том, что данный вопрос должен быть предметом
совместных действий (ст. «J».3).

Вместе с тем Маастрихтский договор важен тем, что дал ответ на
принципиальный вопрос о том, является ли Европейский совет институтом
Европейского союза. Это определенно следует не только из того, что
Европейский совет заботится о надлежащем развитии Европейского союза, но
и из его обязанности представлять Европарла-менту доклад о каждом своем
заседании и ежегодный доклад о прогрессе, достигнутом Союзом.
Маастрихтский договор, подтвердив, что Европейский совет собирается по
крайней мере дважды в год, уточнил данное положение: его заседания
проходят под председательством главы государства или правительства
государства-члена, которое председательствует в Совете.

Европейский совет, таким образом, поставлен на вершину управленческой
пирамиды Европейского союза. Но его статус характерен не только
«высотой» своего положения, но и широкой сферой деятельности. Не следует
забывать, что Европейский союз охватывает своей деятельностью не только
сообщества, но и новые сферы сотрудничества государств-членов. Надо
напомнить и о том, что, осуществляя общее руководство всеми институтами
и другими органами Союза, Европейский совет тем не менее не ограничивает
их компетенцию и не подменяет их. Об этом недвусмысленно заявлено в
Маастрихтском договоре: «Ничто в настоящем Договоре не должно
затрагивать Договоры, учреждающие Европейские сообщества, или
последующие Договоры и акты, вносящие в них изменения и дополнения» (ст.
«М»). Не случайно сказано и о том, что в Европейском союзе действует
единая институционная структура, на которую возложено обеспечение
преемственности деятельности, осуществляемой для достижения его целей.

Положения о Европейском совете, закрепленные в Маастрихтском договоре,
не получили развития до Межправительственной конференции. Между тем за
прошедшие годы многие другие положения Договора были уточнены,
дополнены, а то и коренным образом переработаны. Видимо,
государства-члены сочли, что общие контуры Европейского совета
устраивают их больше, чем четкий рисунок. Европейский совет остается
единственным институтом сообществ, который не имеет собственной
организации, своего регламента, обособленной бюрократической обслуги.
Такой весьма неопределенный статус позволяет ему выступать как бы в
разных лицах, проявлять повышенную мобильность, динамизм и необходимую
гибкость в решении сложнейших вопросов развития Европейского союза.

Европейский совет выступает то институтом, принимающим самые
ответственные, принципиальные решения, то совещанием лидеров государств,
ищущих компромисс, то форумом, от которого исходят инициативы,
касающиеся деятельности других органов. Возможно, что отсутствие
бюрократических рамок, строгой процедуры, всякой иной формальной
заорганизованности позволяет ему действовать зачастую неординарно,
придает нужную свободу в выборе средств. Внешне неформальный характер
заседаний Европейского совета, более схожий с частной встречей
государственных деятелей, чем с официальным мероприятием, позволяет его
участникам полнее выявлять суть обсуждаемых проблем, явные и даже
скрытые интересы сторон, быстрее и легче урегулировать возникающие споры
и противоречия. При этом Европейский совет имеет все возможности активно
задействовать для реализации своих намерений и конкретных решений всю
институционную систему или ее отдельные звенья.

Амстердамский договор оставил основные положения Договора о Европейском
союзе, касающиеся Европейского совета, по сути дела, без изменений.
Уточнены только функции Европейского совета в сфере общей внешней
политики и политики безопасности. Установлено, в частности, что
Европейский союз определяет принципы и общие инструкции, касающиеся
деятельности Союза в этой сфере, включая вопросы оборонительного
характера. Европейский совет принимает также решения об общей стратегии,
применяемой Союзом в регионах, где государства-члены имеют существенные
общие интересы. «Общие стратегии» должны предусматривать цели,
продолжительность и средства.

Своеобразие юридической природы Европейского совета не стало, однако,
причиной затруднений в его деятельности. Он довольно быстро нашел свою
собственную, никем до него не занятую нишу в системе институтов и
процедур, созданных в целях управления сообществами. Особенно
существенно то, что Европейский совет счастливо избежал главной
опасности, которая его поджидала: он не встал на путь подмены Совета,
оставшегося главным «законодательным» органом. Обобщая итоги его
деятельности за прошедшие годы, можно сказать, что в основном и главном
Европейский совет удачно выступал в роли флагмана, твердо шедшего курсом
интеграции, направлявшего и координировавшего усилия государств-членов.
Он действительно решал вопросы, достойные высшего уровня руководства, не
разменивался на мелочи, но не упускал из вида существо дела тогда, когда
оно внешне могло казаться частностью.

Трудно перечислить вопросы, которые были предметом рассмотрения
Европейского совета за время его существования. В последние годы его
внимание сосредоточивалось на вопросах создания Экономического и
валютного союза, введения евро, расширения Европейского союза, а в сфере
внешней политики он активно занимался проблемами поддержки курса реформ
в бывших социалистических странах, урегулирования кризиса в Югославии.
Под эгидой Европейского совета разворачивалась подготовка к
Межправительственной конференции, начавшейся в 1996 г. в Италии,
решались основные вопросы, возникавшие в ходе этой конференции.

Предварительная подготовка очередного заседания Европейского совета
ложится обычно на плечи страны, председательствующей в нем. Она
начинается, как правило, сразу после наступления очередного
шестимесячного «дежурства» страны-председателя. Непосредственная
подготовительная работа проводится высшими чиновниками этой страны
совместно с Советом министров и его Комитетом постоянных представителей.
На этом уровне отрабатывается ориентировочная повестка дня (жесткий
перечень вопросов не предлагается), собираются необходимые материалы,
проходят встречи экспертов. Комиссия имеет возможность внести свои
предложения, при-пять участие в разработке тех или иных вопросов. На
предварительной стадии выявляются позиции государств-членов по тем или
иным вопросам, согласовываются точки зрения, достигается возможный
консенсус. Именно здесь во многом предопределяются результаты встречи «в
верхах», ее успехи и неудачи. На завершающем этапе подготовки заседания
Европейского совета подключаются министры иностранных дел, а в сложных и
ответственных ситуациях – непосредственно первые лица государств-членов.

Круг лиц, присутствующих на заседании Европейского совета, строго
ограничен. Места за столом в зале заседаний занимают главы государств
или правительств и министры иностранных дел, а также председатель
Комиссии и еще один ее высокопоставленный представитель. В качестве
членов рабочего секретариата допускаются: от Совета министров – один
представитель секретариата; от Комиссии – три чиновника; от
председательствующей страны – два чиновника. Кроме того, каждое
государство-член может иметь на заседании своего советника. В настоящее
время всего в зале заседаний Европейского совета находится не более 60
человек.

Каждой делегации предоставляется отдельное помещение для размещения ее
рабочего аппарата. Установлена предельная численность такого аппарата –
17 человек. Активное участие в проведении заседания Европейского совета
принимают заместители постоянных представителей, в числе функций которых
обеспечение связи между делегациями и многое другое, называемое
«черновой работой», которая, однако, очень важна на практике.

Заседания Европейского совета в большинстве случаев продолжаются два
дня. Если созывается внеочередное заседание, то оно занимает всего один
день. Официальные заседания чередуются с неофициальными встречами,
проводимыми как в полном составе, так и по группам и в двустороннем
порядке. Порой наиболее важные решения принимаются как раз во время
неофициальных встреч.

По итогам заседания составляется общий документ, содержащий главные
выводы, к которым пришли участники. Как правило, этот документ не носит
строго формального характера и предстает во вне в виде заявления или
декларации. Он публикуется от имени председательствующего в Европейском
совете.

Решения Европейского совета принимаются большей частью единогласно.
Порой заседания завершаются консенсусом, достижение которого нередко
стоит огромных усилий. Бывают случаи, когда государства-члены
воздерживаются от поддержки или выступают против доминирующей точки
зрения, и тогда в общем документе говорится о выводах большинства
участников. При этом, как правило, излагается мнение страны, занимающей
особую позицию.

В связи с большой значимостью заседания Европейского совета привлекают
внимание средств массовой информации. Как выбор вопросов для заседания,
так и ход их рассмотрения, а главное, принятые решения каждый раз
являются предметом обсуждения широкой общественности. Поэтому
организаторы заседаний стремятся в пре-украшенном виде довести до ее
сведения состояние дел путем выпуска информационных сообщений,
проведения пресс-конференций. Даже тогда, когда дотошные журналисты
узнают о разногласиях, доходящих до противостояния сторон, средства
массовой информации получают приглаженную картинку реальных процессов.
Привычными стали «фотографии на память» с улыбающимися лидерами
стран-участниц.

Практически трудно четко отделить одну ипостась Европейского совета –
его деятельность в сфере экономической интеграции, от другой ипостаси –
его деятельности как главного органа политического сотрудничества в
рамках Европейского союза. В целом он сразу же стал играть роль высшего
руководителя, занял высшую ступень иерархии. Даже тогда, когда система
европейского политического сотрудничества юридически не зависела от
сообществ, его деятельность служила своеобразным связующим звеном. С
заключением Договора о Европейском союзе эта роль Европейского совета
стала еще более очевидной. Как сказано в Договоре, Союз особо
обеспечивает согласованность своих внешнеполитических действий в общем
контексте внешней политики в сферах безопасности, экономики и содействия
развитию (ст. «С»).

Развитие Европейского совета в системе институтов сообществ
продолжается. Несомненно, в его механизмы и процедуры будут привнесены
новые черты и свойства. Можно предположить, что он сохранит и упрочит
свое доминирующее положение, что главы государств и правительств будут
уделять работе в нем тем больше времени и внимания, чем дальше пойдут
процессы интеграции – как экономические, так и политические.

Современный подход к Европейскому совету выражен в Маастрихтском
договоре следующим образом: «Европейский совет придает Союзу необходимый
побудительный импульс для развития и определяет общие политические
директивы» (ст. «D»). Структура и порядок деятельности Европейского
совета сохранены в прежнем виде. Добавлено только положение о
председателе заседания Европейского совета. Эту функцию выполняет глава
государства или правительства той страны, представитель которой
председательствует в это время в Совете.

Сам факт существования Европейского совета на высшей ступени иерархии
имеет тот эффект, что открывает для тех, кто не доволен действиями
Совета, возможность апеллировать к Европейскому совету, хотя главы
государств и правительств не раз демонстративно отказывались выступать в
качестве апелляционной инстанции. Но не менее важно другое: появился
определенный водораздел в деятельности обоих институтов – Совета и
Европейского совета. Он виден в том, что Европейский совет стремится не
входить в обсуждение вопросов текущей жизни, оставляя их на усмотрение
Совета.

Далеко не просто складываются отношения Европейского совета с
Европарламентом. Первоначально они вообще отсутствовали, что вызывало
нередко критику в прессе, со стороны политических партий и в самом
Европарламенте. С ипституционализацией Европейского совета положение дел
стало выглядеть иначе. Складывается система взаимной информации,
проявляющаяся в том, что, с одной стороны, председатель Европейского
совета регулярно выступает перед Европарламентом, а с другой – президент
Европарламента получил возможность делать сообщения в начале работы
Европейского совета о позиции Европарламеита по обсуждаемым вопросам.
Однако Европарламент настороженно относится к Европейскому совету,
который многие депутаты считают чрезвычайно влиятельным институтом, не
подверженным парламентскому контролю.

Стремление снять напряженность в отношениях, пойти навстречу
Европарламенту нашло отражение в Маастрихтском договоре, в котором
специально записано, что Европейский совет представляет Европарламенту
доклад о каждом своем заседании, а также ежегодный письменный отчет о
развитии Союза. Однако юридические последствия остались невыясненными.
Неясно, как должен вести себя Европарламент и что будет означать,
например, его несогласие с положениями докладов и отчетов.

Комиссия

Комиссия занимает особое место в системе управления делами Европейского
союза и вследствие этого вызывает повышенный интерес у всех, кто
занимается проблемами западноевропейской интеграции. Во-первых, сама по
себе Комиссия является специфическим институтом, которому крайне трудно
найти аналог в многочисленных межгосударственных образованиях – как
существующих ныне, так и ранее существовавших. Отсюда проистекают
сложности и споры в трактовке статуса и юридической природы Комиссии.
Во-вторых, – и это наглядно подтверждается на практике, – роль Комиссии
в жизни сообществ и Европейского союза исключительно велика. Ни один
другой институт не выполняет такой объем работы на высшем уровне
управления, как Комиссия. В-третьих, Комиссия является таким институтом,
который важен не только в настоящее время. Он активно и непосредственно
включен в процессы дальнейшего развития Европейского союза, и от него в
очень большой степени зависит решение проблем, выдвигаемых временем,
весь ход трансформации сообществ на пороге XXI в.

За десятилетия своего существования Комиссия прошла несколько этапов
развития, которые в полной мере отразили ступени интеграции, ее
перепады. Соответственно менялись функции, задачи и полномочия Комиссии.
Не случайно, что даже в учредительных договорах ее назначение
определяется по-разному. Договор о ЕОУС 1951 г. исходил из того, что
Комиссия (как преемник Высшего руководящего органа) должна быть
институтом, инициирующим и принимающим самостоятельно важные решения.
Только в самых ответственных ситуациях необходимо было получить согласие
Совета. Договоры о ЕЭС и Евратоме 1957 г., однако, взглянули на Комиссию
иными глазами. Хотя они и отвели ей роль инициатора и разработчика
«законодательства» сообществ, но при этом лишили ее права
самостоятельного принятия решений. Вместе с тем Комиссии придали
полномочия, необходимые для выполнения «законов» и других важных
правовых актов сообществ. В Маастрихтском договоре можно отметить
стремление повысить статус Комиссии, расширить круг стоящих перед нею
задач. Одна из статей Договора ставит ее почти на один уровень с Советом
министров. Тем не менее Договор о Европейском союзе не внес
принципиальных изменений в общий статус Комиссии.

Изменения свелись к тому, что усилились наднациональные характеристики
Комиссии, позволяющие ей проводить в жизнь политику как по отношению к
государствам-членам, т.е. внутреннюю политику, так и по отношению к
третьим странам и другим международным организациям, т.е. внешнюю
политику. Комиссию очень часто называют «хранителем договоров», что в
немалой степени подтверждается закреплением за ней полномочий,
позволяющих принимать меры по восстановлению нарушенных принципов
учредительных договоров и основывающихся на них правовых актов.

Применяя к институционной системе сообществ общие подходы концепции
разделения властей, можно полагать, что Комиссия – это институт,
сравнимый со структурами исполнительной власти в традиционной модели
государства. Но подобное сравнение весьма условно. Поскольку к этой же
ветви «власти» в определенной мере относятся также и Европейский совет,
и Совет министров, постольку Комиссия составляет только часть,
подсистему в общей структуре исполнительной власти. Потребность в ней
проистекает из того, что другие составные части исполнительной власти
осуществляют свою деятельность не постоянно, а путем проведения сессий и
заседаний. Между тем объем исполнительной деятельности, весьма
существенный даже в момент образования сообществ, постоянно растет, что
в свою очередь обусловливает потребность в постоянном совершенствовании
организационных форм.

Комиссия является не только постоянно функционирующим институтом. В то
время как Европейский совет и Совет выполняют функции, которые можно
сравнить с общим директивным руководством и законодательством, Комиссия,
располагая правом инициативы, контроля и, – что следует особо отметить,
– правом распорядительства, включая право принимать в установленных
пределах и установленном порядке свои собственные управленческие
правовые акты, призвана решать прежде всего задачи, которые
ограничиваются исполнением и применением решений двух этих институтов.
Иными словами, Комиссия является некоей составной частью правительства,
если говорить о правительстве в целом. Сопоставление Комиссии с
правительством не выдерживает критики нотой простой причине, что
правительство принимает решения, а Комиссия этого права в принципе
лишена.

Поэтому всякая прямая аналогия между Комиссией и правительством любого
суверенного государства неверна. Скорее можно говорить о Комиссии как о
своего рода штабе, консультативном органе, высшей бюрократии
исполнительной власти. Но при всех подобных оговорках нельзя не
согласиться с тем, что она значительно ближе к постоянной
государственной службе, именуемой все чаще администрацией. Для того
чтобы убедиться в этом, полезно ознакомиться с тем, как образована,
организована и действует Комиссия, каково ее основное назначение.

Прежде всего следует ответить на вопрос о том, почему не был реализован
первоначальный замысел. Ведь предшественник нынешней Комиссии – Высший
руководящий орган ЕОУС замышлялся как «самодостаточный» институт,
способный, как правило, самостоятельно обеспечивать решение
управленческих задач. Имелось в виду, что он будет действовать в
значительной степени автономно, без сильного контроля со стороны
правительств государств-членов. Но такие идеи, отражавшие стремление
европейских «федералистов» закрепить и усилить наднациональные черты в
развитии механизма интеграции, не встретили достаточной поддержки
учредителей ЕОУС. Хотя Высший руководящий орган был определен в
Парижском договоре 1951 г. как главный исполнительный институт
Сообщества, полномочия этого органа распространялись в основном не на
правительства и их учреждения, а на предприятия. В качестве противовеса
ему и для осуществления собственного контроля государства-члены ЕОУС
образовали Специальный Совет министров.

Вместе с тем именно Высший руководящий орган выполнял законодательные
функции. Это полномочие выделяло его в системе институтов ЕОУС и во
всяком случае ставило выше Специального Совета министров, несмотря даже
на то, что по важным вопросам Высший руководящий орган должен был
советоваться со Специальным Советом министров или получать его согласие.

Такой статус Высшего руководящего органа не устраивал руководителей
объединившихся государств. В Римских договорах 1957 г., создавших два
новых сообщества – ЕЭС и Евратом, по аналогии с Высшим руководящим
органом были образованы Комиссии, которые, однако, имели более
ограниченные полномочия. В принципе различие между Высшим руководящим
органом и Комиссией довольно четко выражено в новом названии института.
Это действительно уже не высший орган, его полномочия не только
сокращены, но и качественно изменены. Он не занимается
законодательством, а выполняет в основном функции законодательной
инициативы.

Процесс ослабления реального значения Комиссии в системе институтов
сообществ продолжался. Определенную стабильность внес Единый европейский
акт с его процедурой сотрудничества, включавшей Совет, Комиссию и
Европарламент. Немаловажным было и положение о принятии Советом
предложений Комиссии во втором чтении квалифицированным большинством
голосов. Но соотношение престижа и реального авторитета Совета и
Комиссии неотвратимо склонялось в пользу Совета.

В сущности, Комиссия призвана решать задачи, связанные с
функционированием сообществ, создавать предпосылки для их развития. При
всем значении «законодательного процесса» Комиссия делает и многое
другое, в том числе добивается реализации права сообществ. Она
распоряжается финансами сообществ, занимается проблемами реализации
принятой политики, ведет переговоры и готовит договоры и соглашения в
сфере внешней политики, наделена правом распорядительства, принятия
решений в установленных случаях. Ее деятельность можно свести к трем
главным направлениям: инициатива, контроль и претворение в жизнь
принятых решений. Представить себе сегодня сообщества без Комиссии
практически невозможно.

Комиссия не только задумывалась как институт сообществ в самом прямом
смысле этого понятия, но и является им. Ее отличие от Совета в этом
аспекте заключается в том, что она состоит из постоянных служащих. Это
усиливает ее «наднациональный» характер, превращает в основной рупор
евроэлиты. Бесспорно, речь не идет о противопоставлении Комиссии другим
институтам сообществ. Это было бы заранее обречено на неудачу, тем более
что первую скрипку играет отнюдь не Комиссия. Важно другое. Комиссия не
только по названию, но и по своей психологии, мышлению отражает и
выражает интересы интегрирующейся Европы.

Когда создавалась единая Комиссия, в ее составе было 13 членов. Это
число возрастало по мере увеличения числа государств – членов сообществ.
Но дело не только в этом. Как установлено в учредительных договорах, в
Комиссию входит как минимум один гражданин каждого государства-члена.
Был установлен и максимум: не больше двух граждан от одного и того же
государства. Следовательно, число членов Комиссии не могло быть меньше
12 и больше 24. Каких-либо других определенных критериев учредительные
договоры не содержали. В Маастрихтском договоре эта формальная
неопределенность устранена. Как предусмотрено в статье 157, Комиссия
состоит из 17 членов. Эта цифра не придумана заново, она была воспринята
из практики. Впрочем, она не является неизменным правилом. После
вступления в Европейский союз Австрии, Финляндии и Швеции, численность
Комиссии была увеличена до 20 человек. Но и этот состав может быть
пересмотрен. Необходимо только согласие членов Совета.

Распределение установленного числа мандатов не регулируется никаким
актом. Здесь действует негласное правило о том, что государства – члены
«большой четверки» (Великобритания, Германия, Италия и Франция) плюс
Испания предлагают в состав Комиссии по два, а остальные страны – по
одному члену. Как видно, и в этом институте отражен принцип квотного
представительства государств-участников с той, однако, поправкой, что
различия сведены практически к минимуму и не могут, следовательно, иметь
тот же эффект, что и в Европарламенте или в Совете.

Членами Комиссии могут быть только граждане государств-членов. Этот
принцип достаточно ясен и не нуждается в комментариях. Стоит только
подчеркнуть, что формально этим положением связь члена Комиссии со своим
государством исчерпывается, а по прошествии этапа формирования состава
Комиссии вообще утрачивает значение. Более того, независимость членов
Комиссии подчеркивается значительно чаще и определеннее. Прежде всего во
главу угла ставятся их высокие профессиональные качества. В
Маастрихтском договоре отмечается, что члены Комиссии отбираются,
во-первых, на основе их квалификации, а во-вторых, при условии, что их
независимость не вызывает сомнения (ст. 157). Этот принцип не нов. Еще в
Договоре о слиянии 1965 г. было особо сказано о том, что в интересах
сообществ члены Комиссии должны быть полностью независимы при исполнении
своих обязанностей (п. 2 ст. 10). Этот принцип воспроизведен в Договоре
о Европейском союзе (ст. 157). Члены Комиссии не должны ни искать, ни
получать указания от какого-либо правительства или иного органа. В свою
очередь государства-члены взяли на себя обязательство уважать
независимость членов Комиссии и не стремиться оказывать влияние на их
деятельность. Обращает на себя внимание еще одно важное положение,
призванное уберечь членов Комиссии от соблазнов совместить политику с
коммерцией либо с планами обеспечить себе в будущем доходное место. Они
должны воздерживаться от любых действий, не совместимых с их
обязанностями. Они не должны заниматься никакой другой деятельностью –
как приносящей, так и не приносящей выгоду; они торжественно обязуются
после ухода из Комиссии вести себя с достоинством и скромностью в
отношении предложений о занятии должностей и получения доходов. В случае
нарушения этих обязательств Суд сообществ может по ходатайству Совета
или Комиссии вынести решение о том, что соответствующий член Комисии в
зависимости от обстоятельств может быть принудительно уволен в отставку
или лишен права на пенсию и иные льготы и выплаты (п. 2 ст. 157
Маастрихтского договора).

Впрочем, нельзя забывать, что в реальной жизни независимость членов
Комиссии от своих правительств имеет определенные пределы. Во-первых,
отбор «комиссионеров» – дело правительства, а во-вторых, их назначение
зависит от согласия других правительств, как правило, поддерживающих
официально предложенных кандидатов (требуется консенсус). Учитывая, что
члены Комиссии избираются на пять лет, в руках у правительств остается
такой инструмент воздействия на них, как право последующего назначения
без какого-либо ограничения продолжительности занятия этой должности.

Члены Комиссии, в том числе и ее председатель, назначаются
правительствами государств-членов на основе консенсуса (принятие решения
большинством голосов исключено, поскольку речь идет о чрезвычайно важных
политических вопросах) на срок в пять лет с правом нового назначения на
тот же срок после истечения установленного времени пребывания в
должности. Члены Комиссии в полном составе должны уйти в отставку в том
случае, если Ев-ропарламент в установленном порядке примет решение о
вынесении вотума недоверия Комиссии: за такое решение должно быть подано
две трети голосов при условии присутствия простого большинства
депутатов.

Амстердамский договор внес изменения в порядок утверждения председателя
и членов Комиссии, существенно повысив роль Евро-парламента.
Председатель Комиссии утверждается в своей должности после получения
согласия Европарламента (прежде обязательной была только консультативная
процедура). Что касается членов Комиссии, то они назначаются после
достижения «общего согласия» с кандидатом в председатели (прежде речь
шла о консультации с ним).

Повышение роли Европарламента в процессе назначения членов Комиссии не
должно затенять тот факт, что решающее слово остается за правительствами
государств-членов. Никто, кроме них, не вправе предлагать Европарламенту
кандидата в председатели, а затем, после того как Европарламент даст
свое согласие, окончательно назначать его. Европарламент самостоятельно
может только отвести кандидатуру, но ни в коем случае не наделяется
инициативой предложения собственного кандидата.

Член Комиссии защищен во время исполнения своих обязанностей от
возможности смещения выдвинувшим его правительством. Кроме смерти или
ухода на пенсию, а также добровольной отставки предусмотрена только одна
возможность досрочного смещения –принудительная отставка. Решение об
этом может принять Суд сообществ по двум основаниям: 1) член комиссии не
удовлетворяет условиям, необходимым для выполнения обязанностей; 2) член
Комиссии признан виновным в совершении серьезного проступка.

Число заместителей председателя Комиссии точно не установлено. Сказано
лишь, что Комиссия может назначить из своей среды заместителя или двух
заместителей председателя. Это явно меньше шести заместителей, которые
были у председателя раньше. В принципе вопрос о заместителях
председателя Комиссии не имел до сих пор важного значения, а потому они
назначаются без рассмотрения в Европарламенте и без прямого участия
правительств государств-членов.

Другое дело- – председатель Комиссии. Как показывает практика, от этой
политической фигуры во многом зависит не только повседневная
деятельность сообществ, но и их политика. Каждый председатель так или
иначе накладывает свой персональный отпечаток на развитие сообществ.
Амстердамский договор особо выделил роль председателя, установив, что он
осуществляет политическое руководство работой Комиссии. Характерно и
другое: председатели, как правило, являются представителями крупных
стран. Ни один представитель малой страны не занимал еще этот пост. Хотя
председатель Комиссии, как и заместители председателя, избираются на два
года, нет ограничений в продолжительности пребывания их в этой
должности. Не раз председатели оставались на посту на несколько сроков.

С 1985 г. функции и полномочия Комиссии сформулированы в самых общих
чертах. В центре ее внимания были и остаются проблемы становления общего
рынка. Они охватывают не только собственно экономику, но и социальную
сферу, политические отношения и многие проблемы международных отношений.
Комиссия формулирует рекомендации и высказывает мнение по проблемам,
затрагиваемым учредительными договорами, как в тех случаях, когда это
ими предусматривается, так и тогда, когда она считает это необходимым.
Комиссия наделена правом принимать собственные решения и участвовать в
процессе принятия решений другими институтами на условиях, определенных
в учредительных договорах. Она осуществляет также полномочия,
передаваемые ей Советом в целях реализации принимаемых им решений.

«Сторожевая» функция Комиссии проявляется в том, что она анализирует
состояние дел в сообществах, для чего собирает информацию, проводит
проверки, анализы. Ее обзоры и доклады направляются в Европарламент,
Совет, другие учреждения сообществ, правительствам государств-членов.
Если Комиссия обнаружит, что какое-либо из государств-членов не
выполняет своих обязательств, она может ограничиться общим напоминанием
и дать государству два месяца для ответа. Если государство не примет
соответствующих мер или его объяснения будут признаны Комиссией
неудовлетворительными, она направляет данному государству свое
мотивированное заключение. Если государство и на этот раз не реагирует
должным образом, Комиссия вправе обратиться в Суд сообществ.

Полномочия Комиссии по «наведению порядка» в рамках сообществ могут
показаться не столь уж существенными. Ей не дано право не только
исключать государство из Сообщества, но и ставить вопрос об этом. Однако
из-за большой заинтересованности государств-членов в успешном решении
сообществами стоящих перед ними задач и взаимозависимости
государств-членов до сих пор грубых нарушений идей и принципов, равно
как и права сообществ, не отмечалось. Деятельность Комиссии способствует
тому, что все, кого это касается, полностью выполняют свои
обязательства, будучи уверены в том, что другие стороны поступают точно
так же и что любое нарушение Договора наказуемо.

Рекомендации и мнения Комиссии носят обязательный характер в нескольких
конкретных случаях. Комиссия должна давать Совету рекомендации по поводу
переговоров с третьими странами относительно общего таможенного тарифа
(п. 2 ст. 111 Договора о ЕЭС). Далее. Совет запрашивает мнение Комиссии
по вопросу о вступлении в Сообщество нового государства-члена (ст. 237
того же Договора). В подавляющем большинстве случаев Комиссия исходит из
общих положений. За Советом остается право принимать решения, но па
практике он, как правило, полагается на позицию, занимаемую Комиссией.

Наряду со «сторожевой» функцией первостепенную роль в деятельности
Комиссии играет право «законодательной» инициативы. Как правило, Совет
самостоятельно, без предложений Комиссии не может принимать акты
«законодательного» характера и не выступает с такой инициативой. Что
касается Европарламента, то ок еще больше ограничен в процессе принятия
таких решений. Ему предоставлено право вносить предложения об
организации прямых и всеобщих выборов на основе единого порядка для всех
государств-членов. Решение в данном случае будет приниматься Советом.
Если Европарламент приходит к поддерживаемому большинством депутатов
выводу о том, что необходимо принять правовой акт Сообщества по тому или
иному вопросу, он вправе просить Комиссию разработать соответствующее
предложение.

На практике Совет в большинстве случаев принимает проекты правовых
актов, подготовленные Комиссией, без изменений. Это следствие
проработанности вопроса, квалификации Комиссии.- Конечно, Совет
стремится лидировать по отношению к ней. В Маастрихтском договоре есть
запись, дающая основания предполагать, что отношения между Советом и
Комиссией будут более сбалансированными: «Совет и Комиссия консультируют
друг друга и но взаимной договоренности определяют порядок
взаимодействия» (п. 2 ст. 162). Но многое будет зависеть от реального
соотношения сил.

Значительное место в деятельности Комиссии занимает собственно
управление и распорядительство. Это касается многих сторон интеграции в
сфере экономики. Именно здесь просматривается аналогия с правительством
государства, которое регулирует рыночные отношения, контролирует цены,
устанавливает правила конкуренции и т.д. Более того, можно предположить,
что исполнительные функции будут расширяться и составлять все более
важный компонент деятельности Комиссии. В этом плане Комиссия развивает
свою деятельность, исходя из задач, поставленных перед ней в
учредительных договорах, а также во исполнение решений Совета.

Правовые акты Комиссии носят подзаконный характер, они должны
соответствовать как учредительным договорам, так и решениям Совета.
Правотворческая деятельность Комиссии основывается во многих случаях на
так называемых переданных полномочиях, т.е. полномочиях, переданных ей
Советом. Эта сфера достаточно широка. Своими актами Комиссия регулирует
отношения, возникающие в связи с проведением совместной политики и
осуществлением намеченных программ в различных сферах развития общего
рынка.

Важным участком деятельности Комиссии является руководство различными
фондами, центрами, программами и т.д. В ЕОУС еще в 50-е годы был
образован фонд для финансирования научных исследований, социальных
программ и выделения кредитов (для капитального строительства, конверсии
и т.д.). В Евратоме возник Совместный исследовательский центр, имеющий
четыре отделения в различных странах – в Бельгии, Германии, Голландии,
Италии. В 1964 г. с целью поддержки программ по улучшению условий
сельскохозяйственного производства и маркетинга был создан Европейский
фонд поддержки сельского хозяйства, основное назначение которого состоит
в обеспечении проведения единой сельскохозяйственной политики. Другой
фонд ЕЭС – Европейский социальный фонд, предусмотренный в статье 123
Договора о ЕЭС, – занимается проблемами занятости, включая оказание
помощи безработным, финансированием программ по подготовке и
переподготовке кадров. Третий фонд – Европейский фонд регионального
развития, созданный в 1975 г., – нацелен на преодоление отсталости
отдельных регионов. К этой группе фондов примыкает Европейский фонд
развития. Этот фонд имеет две особенности: во-первых, у него «внешнее»
предназначение – помощь ряду развивающихся стран, входивших в состав
бывших колониальных держав Европы, а во-вторых, он финансируется
непосредственно государствами-членами.

Свои решения Комиссия принимает большинством голосов при условии, что в
рассмотрении вопроса участвовало не менее девяти членов. Члены Комиссии
голосуют персонально, в том числе по два члена от каждой крупной страны.
Коллегиальность подчеркивается и тем обстоятельством, что члены Комиссии
несут коллективную ответственность за ее решения.

Комиссия во многом сходна с правительством государства в организации
своей работы. Она имеет большой и разветвленный профессиональный
аппарат, насчитывающий более 15 тыс. человек. Аппарат не только
достаточно велик, но и специализирован. Для того чтобы поступить на
работу в него, необходимо пройти довольно тщательный отбор по ряду
критериев: образованию, практическому опыту, знанию языков и т.д. Многие
должности замещаются по конкурсу. В рамках сообществ действуют
собственные правовые нормы, регулирующие трудовые отношения сотрудников
аппарата. Это весьма развитый и обширный раздел права сообществ.

Определенную аналогию в структуре аппарата Комиссии можно найти с
распределением функций, компетенции и персонала между министерствами и
другими правительственными органами. В роли министерств в сообществах
выступают Генеральные дирекции, созданные по всем основным направлениям
деятельности сообществ (внешние сношения, финансовый контроль и т.д.).
При этом в сообществах весьма силен центральный аппарат.

Каждый член Комиссии имеет небольшую группу советников, а также
соответствующий технический персонал. Старшие советники членов Комиссии
во главе с Генеральным секретарем или шефом кабинета председателя
Комиссии образуют структуру, занимающуюся вопросами подготовки работы
Комиссии. Во главе с Генеральным секретарем действует Генеральный
секретариат, на который возлагаются в основном подготовительные,
координационные функции и забота о реализации решений Комиссии, а также
связи с аппаратом других институтов сообществ.

Наряду с Генеральным секретариатом в администрации Комиссии имеются
другие подразделения. Среди них Юридическая служба, в составе которой
немало видных юристов из различных государств-членов. Юридическая служба
представляет свои заключения и рекомендации по вопросам, связанным с
развитием сообществ, представляет Комиссию в Суде сообществ и, что
немаловажно, занимается в определенной мере научно-исследовательскими
разработками. Имеются также Пресс-служба, Объединительная служба
переводов и конференций, Статистическая служба с самостоятельными
службами, Служба официальных публикаций, Служба безопасности и др. В
основном условия работы чиновников службы аппарата сходны с условиями
работы национальных служб администрации. Надо добавить, что интересы
служащих в сообществах обеспечены хорошей защитой. В целом работа в
аппарате Комиссии становится все более привлекательной

Суд европейских сообществ

Общая характеристика. Суд европейских сообществ представляет собой один
из наиболее важных и влиятельных институтов интеграции. На фоне
Европейского совета, Совета, Комиссии и Европарламента он может казаться
несколько аполитичным, сугубо профессиональным, юридическим органом.
Относительная медлительность судебного разбирательства, его
усложненность обусловливают меньший интерес, проявляемый к Суду
средствами массовой информации, как правило, следящими за «злобой дня».
Тем не менее его роль в жизни сообществ, в том числе в решении
принципиальных вопросов их развития, очень весома. Если попытаться
кратко определить назначение Суда в институционной системе, то можно
назвать его главным правоохранительным органом, стоящим на страже устоев
интеграции и одновременно развивающим право сообществ. История показала,
что если бы у сообществ не было Суда, они вообще могли бы не состояться
в их нынешнем виде, а значит интеграция не достигла бы таких высот.

Само существование Суда, его функции и полномочия, практика деятельности
отражают природу сообществ, их своеобразие, все то новое и интересное,
что внесла и продолжает вносить интеграция. С одной стороны, в
организации и деятельности Суда отчетливо просматриваются подходы,
выработанные в процессе реализации идей правового государства в странах
– участницах сообществ. Но Суд европейских сообществ отнюдь не повторяет
полностью традиционный национальный суд. С другой стороны, Суд
европейских сообществ носит многие черты суда международной организации,
который действует в условиях сохранения за вошедшими в ее состав
государствами их суверенитета. Однако Суд европейских сообществ
существенно отличается даже от таких хорошо известных учреждений, как
Международный суд ООН в Гааге (Голландия) и Европейский суд по правам
человека в Страсбурге (Франция).

Официальное наименование рассматриваемого института судебной власти –
Court of Justice (см. п. 1 ст. 4 Договора о ЕЭС). Строго говоря, в
русском переводе нужно было бы именовать данный институт как «Суд
справедливости». Но обычно говорят просто о Суде, или, чтобы выделить
его, о Суде европейских сообществ, или о Европейском суде. При этом из
определения, данного в учредительных договорах, выпадает слово «justice»
– справедливость. Ведь само понятие «суд» связано в сознании людей с
олицетворением справедливости. Поэтому было бы правильно ограничиться
двумя наименованиями: Суд европейских сообществ и просто Суд. Что
касается наименования «Европейский суд», то, учитывая наличие в Европе
нескольких судов международных организаций, его применение может вызвать
разные ассоциации.

Местопребыванием Суда европейских сообществ определен г. Люксембург.
Сначала это было как бы временным решением, что даже отмечалось в
Итоговом документе совещания представителей правительств
государств-членов, состоявшегося в 1965 г. Но на аналогичном совещании,
проведенном в конце 1992 г., было принято окончательное решение о том,
что как Суд европейских сообществ, так и Суд первой инстанции должны
постоянно находиться в г. Люксембурге.

Суд был учрежден в ЕОУС в 1952 г. Он появился потому, что
государства-члены, а еще в большей мере угледобывающие и сталелитейные
предприятия были заинтересованы в институте, способном контролировать
соблюдение условий Договора о ЕОУС как его участниками, так и особенно
Высшим руководящим органом, решения и действия которого вызывали критику
за стремление к жесткому администрированию. В соответствии с Парижским
договором 1951 г. Суд должен обеспечивать «соблюдение закона при
истолковании и применении настоящего Договора, а также правил,
установленных с целью его выполнения» (ст. 31). За весьма
ненродолжительное время «одинокого» существования ЕОУС Суд рассмотрел
137 дел, среди которых преобладали споры между предприятиями и Высшим
руководящим органом. Суд на этом этапе сделал немало для того, чтобы
приучить как бизнес, так и институты ЕОУС к соблюдению норм
нарождавшегося интеграционного права. Суд, хотя и весьма робко, начал не
только применять, но и развивать принципы правового регулирования,
провозглашенные в Договоре.

Опыт ЕОУС был воспринят Римскими договорами 1957 г. Вначале
предусматривалось, что каждое сообщество будет иметь свой собственный,
отдельный суд. Об этом говорилось в проектах договоров и даже в
подписанных оригиналах. Однако сразу же после подписания Договоров о
создании ЕЭС и Евратома была составлена и в тот же день подписана
Конвенция о некоторых будущих институтах, на основе которой был
образован единый Суд для всех трех сообществ (ст. 3, 4). В своем новом
составе Суд развернул активную деятельность.

В соответствии со своими полномочиями Суд стал рассматривать иски
Комиссии по поводу нарушений условий учредительных договоров
государствами-членами, а затем и иски правительств государств-членов,
протестовавших против действий Комиссии. Со временем в деятельности Суда
увеличивалось число дел, связанных с исками юридических и физических
лиц, в большинстве случаев из сферы частного бизнеса. Маастрихтский
договор не только подтвердил, но и подчеркнул роль Суда, придав ему
дополнительные полномочия, в том числе и такие, которые позволяли
налагать санкции на государства-члены, не выполняющие его решения.

В своем развитии Суд отражал все перипетии в жизни сообществ. Мимо него
не могли пройти осложнения, вызывавшиеся политическими катаклизмами,
столкновением различных, порой взаимоисключающих подходов к интеграции и
ее формам. По Суд не оставался пассивным созерцателем происходивших
событий. Он играл важную позитивную, конструктивную роль, в немалой мере
способствовавшую преодолению кризисных явлений. Суд не стеснялся
выносить решения, затрагивавшие интересы не только физических и
юридических лиц и институтов сообществ, но и государств-членов.
Аргументированность н объективность решений Суда, их очевидная
нацеленность на защиту и укрепление принципов построения сообществ,
главных идей интеграции укрепляли его престиж и авторитет принимаемых им
решений.

Появление Суда в институционной системе сообществ с самого начала
служило одним из наиболее часто приводимых аргументов в пользу вывода о
преимущественно публично-правовой природе сообществ. Если с позиции
теории разделения властей, заложенной, как правило, в основание
современного государства, трудновато было четко развести функции
законодательной и исполнительной властей в сообществах, ибо эти функции
тесно переплетались и не соответствовали во многом традиционной системе
институтов государства, то самостоятельность и обособленность судебной
власти демонстрировались наглядно и убедительно. Более того, сделано это
было с помощью привычных для «нормального» государства форм и методов,
путем создания независимого судебного органа.

Не менее существенно и другое обстоятельство. Суд не остался лишь
внешним подобием классической модели. Судебная власть в сообществах
состоялась практически по всем параметрам. Она доказала свою достаточно
уверенную самостоятельность и независимость от государств-членов,
приобрела весьма значительный авторитет. Своей деятельностью Суд в
значительной мере способствовал сохранению и укреплению правопорядка в
сообществах. Он выступал и выступает как важнейший гарант
функционирования сообществ в заданном режиме, их стабильности и
устойчивости.

Вместе с тем не следует забывать, что Суд был и остается институтом
международной организации. Это отражается на порядке его формирования,
на компетенции, а также на процессуальных правилах. Суверенные
государства, объединившиеся в сообщества, по взаимному согласию приняли
новый правопорядок, который несомненно позволяет Суду существенно влиять
на их собственно правовое развитие, – что само по себе имеет
принципиальное значение, – но только в установленных пределах.
Государства-члены сохраняют свои судебные системы, функционирующие на
базе национального права. Поэтому всякое сопоставление Суда европейских
сообществ с верховными судами федеративных государств требует
осторожности и тщательного анализа, не говоря уже о том, что прямое их
отождествление вообще недопустимо.

Общая характеристика Суда европейских сообществ не может не включить
тезис о роли Суда в правотворчестве. Эта сторона его деятельности во
многом предопределила высокий авторитет этого института не только в
сообществах, но и за их пределами. Не будет преувеличением сказать, что
Суд способствовал упрочению правопорядка сообществ в большей мере, чем
любой другой их институт. Многие решения Суда определили базовые
принципы права сообществ. Всем, кто соприкасается с европейским правом,
хорошо известно, что ответ на вопрос о соотношении права сообществ и
нациовального права дан в решении Суда по делу Van Gent en Lot is
(1965). В этом решении была сформулирована идея о прямом действии права
сообществ в государствах-членах. Принцип верховенства права сообществ
был утвержден в решении по делу Costa/KNKI. (1964). В этот ряд важнейших
решений, определивших особое место права сообществ, входят также решения
по делам Internationale Han-delsgesellschaft, Simmental II, Luticke. Что
касается толкования учредительных договоров, то следует обращаться к
решениям Суда по делам Getreideeinheiten, Gravier, Van Amcide, Morson,
Cassis de Diyon. О разграничении компетенции между сообществами и
государствами-членами говорят решения по делам Algera, FEDECHAR. Можно
привести примеры многих других решений Суда, ставших «классическими» в
праве сообществ.

Вместе с тем следует отметить, что правотворческая активность Суда
развивается неравномерно, за периодами повышенной активности следуют
спады. Это не означает, что Суд вообще сократил число рассматриваемых
дел либо стал преимущественно заниматься «мелочевкой». Отнюдь нет. Но
столь «громких» решений, подобных названным выше, стало в последнее
десятилетие значительно меньше. Пожалуй, последним из подобной серии
явилось дело Fran-kovich. В чем же состоит причина подобной эволюции? Не
исключено, что свою роль сыграли критические выступления ряда
политических деятелей некоторых государств-членов, упрекавших Суд за
чрезмерную активность, отражающую чуть ли не стремление подменять
«законодателя», диктовать государствам свою волю. Ведь своми решениями
Суд, как правило, защищал интересы сообществ и тем самым выступал против
интересов отдельных стран. Во всяком случае мимо судей не могли пройти
незамеченными острые споры политиков относительно характера сообществ и
Европейского союза, соотношения национальных и наднациональных
компонентов в развитии интеграции.

И все же дело не столько в опасениях судей за будущее собственного
учреждения, сколько в конкретных условиях. Причины более «скромного»
поведения Суда кроются скорее в том, что потребность в использовании
правотворческого потенциала Суда ощущалась наиболее сильно именно на
ранних этапах интеграции. Тогда требовалось быстро дать ответ на многие
новые вопросы, выдвигавшиеся с развертыванием интеграции. Сегодня
принципиальные вопросы правопорядка сообществ в основном и главном
решены, а без особой надобности Суду незачем заниматься этим делом. Не
следует исключать, однако, что на новом витке развития интеграции Суду
вновь придется решать сложнейшие вопросы права, поставленные временем.

Время, в частности, потребовало уяснения функций Суда европейских
сообществ в отношении Европейского союза. По этому поводу Суд принял 22
мая 1995 г. специальное решение, в котором отметил, что, поскольку Союз
создан сообществами, имеющими полную правосубъектность, соответствующие
правила, установленные сообществами применительно к Союзу, обязательны
как для органов сообществ, так и для лиц, участвующих в соответствующих
правоотношениях. Суд, задача которого состоит в обеспечении соблюдения
права путем толкования и применения договоров, обязан следить за
правомерностью действий и единообразием применения общих правил,
установленных договорами.

Суд европейских сообществ, выступая как конституционный суд, выносит
решения по общим вопросам, касающимся полномочий сообществ и
государств-членов, равно как и по вопросам полномочий сообществ в
отношении других форм сотрудничества в рамках Европейского союза. Суд
обязан следить за выполнением условий Маастрихтского договора, особенно
в том, что касается распределения полномочий между органами. Своей
деятельностью Суд призван содействовать соблюдению основных прав и
свобод человека и общепризнанных принципов права органами сообществ и
государствами-членами. Но Суд «вступает в дело» только тогда, когда те
или иные действия или правовые акты находятся в пределах права
сообществ. Он может быть также востребован в случаях, когда речь идет о
совместимости международных соглашений, принимаемых сообществами, с
положениями Договора.

Задачи и полномочия. Положения учредительных договоров, касающиеся Суда
европейских сообществ, оказались в числе наиболее устойчивых. Не
подверглась изменениям и статья, определяющая назначение Суда: «Суд
обеспечивает сохранение единообразия права Сообщества при толковании и
применении настоящего Договора» (ст. 31 Договора о ЕОУС, ст. 164
Договора о ЕЭС, ст. 36 Договора о Евратоме).

Право сообществ понимается в этой статье как: 1) совокупность
учредительных договоров, т.е. первичное право; 2) вторичное право,
основанное на учредительных договорах; 3) международные договоры,
заключенные сообществами в соответствии с учредительными договорами,
т.е. то же вторичное право; 4) общепризнанные принципы права. Свою
задачу сохранения единообразия права сообществ Суд выполняет не только
не подчиняясь другим институтам сообществ, но и имея в виду
осуществление судебного контроля за их деятельностью.

Вместе с тем полномочия, которыми наделен Суд, не выходят, как правило,
за пределы правопорядка сообществ. Суд не вправе толковать и применять
национальное право государств-членов, как и-их международные договоры.
Исключения из этого правила могут допускаться лишь при наличии
соответствующим образом оформленной договоренности между
государствами-членами. В частности, в Маастрихтском договоре
предусмотрено, что в соглашениях, которые Совет будет рекомендовать
государствам-членам для принятия в соответствии с их конституционными
процедурами, может быть установлено, что Суд наделяется компетенцией
толковать положения соглашений и выносить определения по любым спорам,
касающимся их применения, в соответствии с теми мерами, которые могут
быть в них сформулированы.

В Амстердамском договоре юрисдикция Суда была расширена таким образом,
что в нее вошли вопросы сотрудничества государств–членов Европейского
союза в рамках «третьей опоры» – в сфере правового сотрудничества и
внутренних дел. Речь идет о предварительных решениях по вопросу о
юридической силе и интерпретации структурных и иных решений,
интерпретации конвенций, а также о юридической силе и интерпретации мер
по их применению. Государства-члены должны предварительно официально
признать дополнительную юрисдикцию Суда, направив по этому поводу
специальную декларацию. Суд получил еще некоторые новые полномочия. На
этом расширение юрисдикции было завершено. Более того, было четко
заявлено, что Суд не вправе проверять правовую обоснованность или
соразмерность операций, проводимых полицией или другими
правоохранительными органами.

Суд наделен в целом весьма широкими полномочиями, позволяющими ему
реализовать идею сильной и действенной системы судебной защиты
правопорядка сообществ. Сильная и эффективная судебная власть является
той наглядной чертой сообществ, которая резко отличает их от
традиционных международных организаций и, наоборот, сближает их с
государственными моделями. Ни одна другая международная организация
никогда не имела ничего подобного в своей структуре.

В соответствии с действующими правовыми актами Суд рассматривает на
своих заседаниях следующие виды исков.

1) Иски Комиссии к государствам-членам, уклоняющимся от выполнения
каких-либо обязательств, возложенных на них учредительными договорами.
Предварительно Комиссия должна каждый раз давать мотивированное
заключение по такому поводу, предоставив заинтересованному
государству-члену возможность высказать свои соображения. Только в
случае, если государство-член, о котором идет речь, оставит без внимания
заключение Комиссии в течение определенного срока, установленного
Комиссией, она может обратиться в Суд.

2) Иски государств-членов к другим государствам-членам, которые, по их
мнению, уклоняются от выполнения обязательств по учредительным
договорам. Обращению в Суд одного государства-члена с иском к другому
государству-члену, основанное на предполагаемом нарушении этим последним
обязательств, вытекающих из учредительных договоров, должно
предшествовать предварительное обращение в Комиссию по данному вопросу.

3) Иски, связанные с осуществлением надзора за законностью актов,
принятых совместно Европарламентом и Советом, актов Совета, Комиссии и
Единого европейского банка, исключая рекомендации и заключения, а также
актов Европарламента, предназначенных оказать правовое воздействие на
третьи страны. С этой целью Суд рассматривает иски, возбужденные Советом
или Комиссией по мотивам отсутствия компетенции, нарушения существенных
требований процедурного характера, нарушения учредительных договоров или
правовых норм, связанных с их выполнением, или злоупотребления властными
полномочиями.

4) Иски, предъявляемые Европарламентом и Европейским инвестиционным
банком с целью защиты своих прерогатив.

5) Иски физических или юридических лиц, оспаривающих решения, которые
приняты персонально в отношении того или иного лица, а также решения,
адресованные другому лицу, но тем не менее непосредственно затрагивающие
первое лицо.

6) Иски, касающиеся возмещения ущерба в соответствии с внедо-говорной
ответственностью сообществ. В этом случае Сообщество, согласно общим
принципам права, действующим во всех государствах-членах, возмещает
ущерб, причиненный его институтами или служащими при исполнении ими
своих обязанностей. Те же самые правила действуют в отношении ущерба,
причиненного Европейским инвестиционным банком или его служащими при
исполнении ими своих обязанностей.

7) Иски, предъявляемые Административным советом Европейского
инвестиционного банка к государствам-членам в связи с выподменяем ими
обязательств, вытекающих из Устава Европейского инвестиционного банка.

8) Иски государств-членов, Комиссии и Административного совета
Европейского инвестиционного банка по поводу решений Совета управляющих
этого банка.

9) Иски государств-членов и Комиссии по поводу решений Административного
совета Европейского инвестиционного банка. (Такие иски могут вноситься в
Суд только в связи с несоответствием процедуре, предусмотренной Уставом
Банка.)

10) Иски, предъявляемые Советом Европейского центрального банка к
национальным центральным банкам в связи с выполнением ими обязательств,
вытекающих из Маастрихтского договора и Устава Европейской системы
центральных банков.

Все большее место в деятельности Суда занимает принятие решений в
преюдициальном порядке (предварительные решения). Соответствующие
полномочия Суда предусмотрены в статье 177 Договора о ЕЭС, статье 150
Договора о Евратоме и (в несколько ином изложении) в статье 41 Договора
о ЕОУС. Точнее было бы сказать, что идея, выдвинутая в Парижском
договоре 1951 г., получила развитие в Римских договорах 1957 г.
Маастрихтский договор привел прежние формулировки в соответствие с
новыми условиями.

Что же представляют собой предварительные решения Суда? Для ответа на
этот вопрос надо обратиться не только к соответствующим статьям
учредительных договоров, но и к последующим документам, которые в
немалой мере расширили сферу применения предварительных решений. Прежде
всего следует сказать о том, что Суд полномочен принимать такие решения
по вопросам, касающимся:

а) толкования учредительных договоров;

б) действительности и толкования актов, принимаемых институтами и
другими органами сообществ и Европейским центральным банком;

в) толкования уставов организаций, создаваемых Советом, если таковое
предусмотрено этими уставами.

Если подобный вопрос встанет перед каким-либо судом одного из
государств-членов и этот суд сочтет необходимым иметь соответствующее
разъясняющее решение Суда сообществ, чтобы принять собственное решение
по данному вопросу, он может обратиться в Суд сообществ с просьбой
вынести требующееся ему на этот счет решение.

Если один из этих вопросов возникает в деле, находящемся на рассмотрении
в судебной инстанции какого-либо из государств-членов, решение которой в
соответствии с национальным правом не подлежит обжалованию, то в этом
случае обращение данной судебной инстанции в Суд сообществ является
обязательным.

Предварительные решения стали важным фактором укрепления единых основ
правопорядка в странах, входящих в сообщества, а также интеграции их
правовых систем. Можно сказать, что при рассмотрении ряда дел в
национальных судах Суд европейских сообществ во многих случаях
практически играет роль высшей судебной инстанции. Так или иначе
получается, что дело изымается из национальной правовой системы и
решается в соответствии с тем, как это указывает Суд сообществ,
действующий согласно нормам права сообществ. Предварительное решение
является по сути дела главным, а то и обязательным при формулировании
национальным судом своего собственного решения.

В последние годы Суд европейских сообществ стал все чаще рассматривать
дела в преюдициальном (предварительном) порядке. И это не случайно.
Национальные суды нередко применяют право сообществ и заинтересованы в
его правильном понимании и истолковании. Суд европейских сообществ в
свою очередь стремится к единообразной и четкой интерпретации пава
сообществ во всех государствах-членах. Для достижения этой цели рабочие
контакты Суда европейских сообществ с национальными судами имеют большое
практическое значение. Свою роль играет также то обстоятельство, что Суд
европейских сообществ правомочен рассматривать дела и выносить свои
решения в преюдициальном порядке по достаточно широкому кругу вопросов.
Всякий раз, когда национальный суд считает, что для принятия решения по
рассматриваемому им делу необходима помощь Суда европейских сообществ,
он немедля запрашивает у Суда предварительное решение. Если вопрос
возникает по делу, переданному на рассмотрение национального суда, и по
внутреннему праву его решение не подлежит судебному обжалованию,
национальный суд не только вправе, по и обязан обратиться в Суд
европейских сообществ (ст. 177 Договора о ЕЭС).

Отдельное направление в деятельности Суда европейских сообществ –
рассмотрение арбитражных дел. Суд компетентен принимать решения на
основе арбитражной оговорки, содержащейся в публично-правовом договоре
или частноправовом контракте, которые заключаются сообществами или от их
имени. Суд компетентен принимать решения по любому спору, возникшему
между государствами-членами по поводу содержания учредительных
договоров, при условии, что государства-члены согласились подчинить
разрешение споров юрисдикции Суда на основании Договора об арбитражном
разбирательстве (ст. 181, 182 Договора о ЕЭС).

С созданием Суда первой инстанции в сообществах сложилась судебная
система, состоящая из двух звеньев. В этой системе Суд европейских
сообществ выполняет функции кассационного суда по отношению к Суду
первой инстанции. Соответствующее положение зафиксировано в пункте 1
статьи 168 «а» Маастрихтского договора, где сказано, что правовое
содержание решений Суда первой инстанции может быть обжаловано в Суде
европейских сообществ в соответствии с условиями, определенными в его
Уставе. Как известно, суть кассационного порядка пересмотра дел
заключается в том, что проверка решений суда нижестоящей инстанции
ограничена только вопросами права – как материального, так и
процессуального. Кассационный суд не входит в фактические обстоятельства
дела.

Наконец, Суд европейских сообществ наделен соответствующими
консультативными функциями. Они связаны с заключением сообществами
соглашений с третьими государствами и международными организациями.
Переговоры по поводу таких соглашений ведутся Комиссией, сами соглашения
заключаются Советом. Что же касается Суда, то его роль состоит в том,
чтобы по запросу Совета, Комиссии или государства-члена заранее давать
заключение (мнение) о совместимости предусмотренного соглашения с
положениями учредительных договоров. Заключение Суда имеет практически
решающее значение. Соглашение, в отношении которого Суд дал
отрицательное заключение, может войти в силу только в исключительных
случаях. Для этого необходим созыв председателем Совета конференции
представителей правительств государств-членов для выработки
согласованной позиции. Соглашение может вступить в силу только после его
ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их
конституционными процедурами.

Приведенный выше перечень полномочий Суда европейских сообществ говорит
о его объемной и разноплановой деятельности. При этом следует особо
отметить, что Суд осуществляет очень емкий контроль за соблюдением права
сообществ, законностью правовых актов всех их институтов и других
органов, включая контроль за актами конституционного значения. Суд
рассматривает споры между институтами сообществ, вопросы соответствия
международных соглашений учредительным договорам. Ни один институт или
иной орган сообществ не может уйти в этом аспекте от контроля Суда – ни
Совет, ни Комиссия, ни Европарламент, ни Европейский центральный банк,
ни Европейский валютный институт. Суд выносит также решения по спорам о
возмещении ущерба, нанесенного незаконными актами институтов и других
органов сообществ. Суд занимается вопросами контрактов, заключенных
сообществами с третьими странами. На рассмотрение выносятся также
вопросы экономического и социального характера. Суд европейских
сообществ един во многих лицах, он как бы заменяет собой разветвленную
систему специализированных судов, имеющуюся в ряде современных
государств.

Во-первых, Суд европейских сообществ осуществляет функции, характерные
для конституционного суда. Он разрешает споры, связанные с определением
прав и обязанностей институтов и других органов сообществ в их
отношениях между собой, а также споры, касающиеся отношений между
государствами-членами и сообществами. Суд компетентен давать толкование
норм первичного права, решать вопросы о совместимости вторичного права с
первичным и с общими принципами права. Он определяет законность (условно
говоря, конституционность) правовых актов, принимаемых совместно
Европарламентом и Советом, правовых актов Совета, Комиссии и
Европейского центрального банка. (В этот перечень не входят рекомендации
и акты Европарламента, относящиеся к третьим странам.)

В этих целях Суд наделен полномочиями, позволяющими ему рассматривать
иски, учиненные государством-членом, Советом или Комиссией в связи с
тем, что те или иные правовые акты в рамках права сообществ приняты в
нарушение установленной компетенции, процедурных правил, положений
учредительных договоров, а также в связи со злоупотреблением властью.
Суд наделен полномочиями принимать так называемые предварительные
решения. Кроме того, он наделен рядом других полномочий, традиционно
свойственных конституционному суду.

Во-вторых, Суд европейских сообществ выступает в качестве
административного суда. Любое физическое или юридическое лицо может
обратиться к нему с иском, оспаривающим решения, которые приняты
персонально в отношении этого лица, и решения, которые, хотя и приняты в
форме регламента или решения, адресованного другому лицу, но тем не
менее непосредственно и персонально затрагивают первое лицо. Суд также
компетентен решать любые споры между сообществами и их служащими в
рамках и с соблюдением условий, предусмотренных Штатным регламентом или
Правилами найма и работы.

В-третьих, Суд осуществляет функции, позволяющие говорить о нем как в
какой-то мере об уголовном и дисциплинарном суде. Он рассматривает и
принимает решения об отставке, отзыве или замене членов Комиссии
(комиссаров) и судей.

В-четвертых, среди полномочий Суда имеются и такие, которые
предопределяют его функционирование в качестве гражданского суда. В этой
своей ипостаси Суд компетентен рассматривать споры, касающиеся
определения ответственности и возмещения ущерба. В соответствии с общими
принципами права, действующими во всех государствах-членах, сообщества
обязаны возмещать ущерб, причиненный их органами или их служащими при
исполнении ими своих обязанностей.

В-пятых, Суд европейских сообществ выступает как арбитражный суд,
принимающий решения на основе арбитражной оговорки, содержащейся в
публично-правовом договоре или частноправовом контракте, которые
заключаются сообществами или от их имени. Как уже отмечалось, Суд вправе
принимать решения по любому спору, возникшему между
государствами-членами по поводу содержания учредительного договора, при
условии, что государства-члены согласились подчинить разрешение спора
юрисдикции Суда на основании договора об арбитражном разбирательстве.

В-шестых, Суд европейских сообществ является по отношению к Суду первой
инстанции кассационным судом.

В-седьмых, Суд выступает как консультативный орган, заключению которого
придается особая юридическая сила. Заключение во многих отношениях
приобретает обязательный характер.

Даже краткий обзор основных направлений деятельности Суда европейских
сообществ показывает, что у него имеется немало черт, которые характерны
также для национальных судов. Он олицетворяет в сообществах независимую
судебную власть, необходимую для того, чтобы обеспечить соблюдение
единого правопорядка. Из небогатой на реформы истории Суда европейских
сообществ следует, что он был задуман и развивался в духе классических
судебных органов. Еще Договор о ЕОУС предусматривал, что судебные
функции, необходимые для обеспечения вновь создаваемого правопорядка,
станет осуществлять Суд объеднеиия (ст. 7). Следуя этому образцу,
Договор о ЕЭС (п. 1 ст. 4) и Договор о Евратоме (п. 1 ст. 3) также
предусматривали создание в каждом из сообществ собственного суда. Однако
идея «раздельной юстиции» сразу показала свою непрактичность и вслед за
подписанием Римских договоров государства-члены быстро согласились иметь
один общий Суд, который заменил и Суд ЕОУС.

Суд европейских сообществ построен по классическим канонам. Но такая
характеристика нуждается в известном уточнении, ибо сама модель суда
знает несколько модификаций. В данном случае Суд напоминает
континентальную, а точнее – французскую судебную модель. Это во многом
предопределено не только той ролью, которую Франция играла на ранних
этапах интеграции, но и составом «шестерки», составившей сначала ЕОУС, а
затем ЕЭС и Евратом. В странах Бенилюкса французское влияние определяло
развитие судебной системы на протяжении длительного времени. Отсюда
немало совпадений в организации Суда с организацией Государственного
совета и Кассационного суда Франции. Такое влияние ощущается больше в
процессуальном, чем в материальном праве, которое в этом отношении
значительно более интернационально.

Тем, что и в странах общего права, и в сообществах Суду была отведена
немалая роль в правотворчестве, особенно тогда, когда в действующем
праве сообществ имелись пробелы, они сразу же провели водораздел между
собой и всеми другими известными международными организациями. Защищая
правотворческую деятельность Суда от нападок тех, кто строго
придерживается континентальной модели права, сторонники нынешнего
положения дел указывают на то, что прецедентное право в сообществах
соответствует принципу господства права. Вместе с тем принцип, согласно
которому Суд обеспечивает соблюдение права сообществ и не вторгается в
сферу национальных правовых систем, нуждается в уточнении. Суд
действительно не применяет право государств-членов и тем более не
обладает возможностями его развивать или изменять. Но в отдельных слчаях
его решения затрагивают национальные правовые системы. Он вправе
высказываться по поводу соответствия национального права праву сообществ
при рассмотрении дел, касающихся невыполнения государством-членом своих
обязательств.

В ходе развития Суда получили подтверждение два важных принципа,
определяющих его место как в сообществах, так и по отношению к
государствам-членам. Прежде всего имеется в виду обязательная юрисдикция
Суда европейских сообществ, резко отличающая его от традиционного
международного суда. Не менее существенно и то, что Суд выступает как
высший юридический авторитет, решения которого обязательны для всех
государств-членов. Ни в одном из документов сообществ не
предусматривается право обжалования этих решений. И наконец, решения
Суда обязательны не только для государств-членов, по и для предприятий и
индивидуумов на территории этих государств. Для таких решений внутри
сообществ не существует государственных границ.

Отдельного замечания заслуживает трактовка Суда европейских сообществ
как разновидности международного суда. Как известно, Международный суд
ООН в г. Гааге, как правило, принимает дело к своему рассмотрению только
при явно выраженном согласии государств, являющихся сторонами спора. Суд
европейских сообществ не связан подобными ограничениями. Он вправе
рассматривать самые различные дела, в том числе касающиеся споров между
государствами – членами сообществ, высказывать свое мнение о
международных соглашениях между сообществом и одним или несколькими
государствами либо международной организацией. Поэтому гораздо ближе к
истине те, кто обнаруживает в Суде оригинальные черты, делающие его
больше похожим на национальные суды, нежели на международные.

Состав и порядок формирования. Число членов Суда и порядок их назначения
определены в учредительных договорах (ст. 32 Договора о ЕОУС, ст. 165
Договора о ЕЭС, ст. 137 Договора о Евратоме). Но если порядок назначения
судей не подвергался изменениям, то количественный состав Суда
приходилось не раз пересматривать. По мере того как расширялись
сообщества, а это происходило неоднократно, росло число членов Суда.
Хотя нигде в учредительных договорах не записано, на практике до сих пор
действует незыблемое правило: число членов Суда зависит от числа
государств-членов; при этом число судей совпадает с числом
государств-членов.

Парижский договор 1951 г. предусматривал, что Суд ЕОУС должен состоять
из семи судей и двух генеральных адвокатов. Это был расчет на шесть
стран. Такой же состав был зафиксирован при подписании Римских договоров
1957 г., в которых участвовала та же «шестерка». С присоединением новых
государств-членов в статьи, устанавливавшие количественный состав Суда,
вносились соответствующие изменений (ст. 165 Договора о ЕЭС). Теперь,
когда в сообществах объединены 15 государств, Суд состоит из 15 судей и
девяти генеральных адвокатов. Если число судей соответствует числу
стран, входящих в сообщества, то генеральных адвокатов всегда было
меньше, чем судей.

При условии сохранения нынешнего порядка в ближайшем будущем можно
ожидать очередного, и притом весьма значительного, увеличения состава
Суда.Такая перспектива, однако, вызывает разноречивые отклики. С одной
стороны, указывается на то, что присоединение большого числа новых
стран, во многих из которых еще идут правовые реформы и принципы
правового государства нельзя считать утвердившимися, привнесет много
дополнительной и сложной работы Суду, и следовательно, потребуются
дополнительно новые судьи. С другой стороны, обращается внимание на то,
что количество рассматриваемых дел в последнее время стабилизировалось
и, как показала практика, вступление в Европейский союз Австрии, Швеции
и Финляндии не повлияло на статистические показатели.

Есть еще одно немаловажное соображение, заключающееся в том, что Суд
должен быть не политическим, а чисто профессиональным, юридическим
учреждением. Это значит, что при его формировании необходимо
руководствоваться не столько представительскими и географическими
критериями, сколько интересами обеспечения высочайшей квалификации и
авторитета его членов. Очевидно, что решение будет принято на
межправительственной конференции с учетом всех факторов – как
профессиональных, так и политических.

Возможность увеличения численного состава Суда прямо оговорена.
Необходимо прежде всего, чтобы сам Суд обратился в Совет с таким
ходатайством. На его основании Совет вправе принять решение об
увеличении числа судей и внести в этой связи необходимые изменения в
соответствующие статьи Договора. С учетом важности принимаемого Советом
решения установлено, что оно должно быть принято единогласно.

Для российских читателей, вероятно, особый интерес представляет
разделение состава Суда на судей и генеральных адвокатов. Это не было
нововведением, неизвестным до того времени миру. Подобная модель
организации суда давно существует в ряде стран Западной Европы (Франция,
Бельгия, Голландия). Если статус судьи не нуждается в разъяснениях, то о
генеральных адвокатах нужно сказать подробнее. Дело в том, что само
наименование «генеральный адвокат» может ввести в заблуждение. В
действительности речь идет отнюдь не об адвокате, даже генеральном, а
скорее о судье, выполняющем особые функции. Статус генерального адвоката
весьма своеобразен, ибо его главное назначение заключается в том, чтобы
проводить предварительно, до рассмотрения дела судьями, собственное
независимое исследование данного дела.

Генеральный адвокат «обязан представить на открытом судебном заседании
совершенно беспристрастное, независимое и мотивированное заключение по
делу, рассматриваемому Судом, чтобы помочь последнему выполнить свою
задачу…» (ст. 166 Договора о ЕЭС). Генеральный адвокат, таким образом,
больше всего сравним с судьей, готовящим дело к рассмотрению на судебном
заседании. Но такой судья принимает впоследствии полное участие в
судебном разбирательстве и пользуется теми же правами, что и остальные
судьи. Другое дело – генеральный адвокат. Его роль полностью
исчерпывается с представлением Суду своего исследования дела.
Генеральный адвокат далее не участвует в заседаниях Суда, включая и то
заседание, на котором Суд принимает свое решение.

Кто важнее, судья или генеральный адвокат? Такой вопрос может показаться
несерьезным и даже обидным для генеральных адвокатов, которые
справедливо подчеркивают важность своих функций. В некотором отношении
их работа труднее, поскольку они выполняют свои задачи строго
индивидуально: каждое заключение, подготовленное генеральным адвокатом,
имеет только одного автора – его самого. С этой точки зрения положение
судей представляется более простым, ибо они принимают решения
коллегиально, на основе обмена мнениями. Следует иметь в виду и то
немаловажное обстоятельство, что статус судей и генеральных адвокатов
одинаков в финансовом отношении – у них одинаковое жалованье и одна и та
же численность вспомогательного персонала (три юриста, три секретаря,
шофер). И все же положение судьи предпочтительнее. Об этом убедительно
говорит практика, знающая несколько случаев перехода генеральных
адвокатов в судьи, но не дающая примера движения в обратном направлении.

Заключение генерального адвоката имеет очень большое значение.
Генеральные адвокаты не связаны жесткими рамками дела и могут
рассматривать вопросы, прямо не поставленные перед Судом сторонами. В
подавляющем большинстве случаев Суд принимает решения, совпадающие с
заключениями генеральных адвокатов. Статистика за годы существования
Суда дает соотношение 80 к 20%. Но это показатель высокой квалификации
генеральных адвокатов, аргументированности их позиции, четкого
обоснования выводов, а не каких-либо иных предпосылок. Суд без колебаний
занимает иную позицию, если считает ее более мотивированной.

Несмотря на различия в статусе судей и генеральных адвокатов, порядок их
назначения во многом схож. Критерии отбора изложены в учредительных
договорах с учетом норм и традиций всех государств-членов. Как сказано,
например, в статье 167 Договора о ЕЭС, судья и генеральные адвокаты
назначаются из лиц, независимость которых не вызывает сомнений и которые
обладают качествами, требуемыми для назначения в своих странах на высшие
судебные посты. Кандидаты должны быть из числа юристов, высочайшая
квалификация которых является общепризнанной. Такие критерии могут на
первый взгляд показаться чересчур общими, но они составили как бы
основные рамки, в пределах которых находится место для конкретных
решений, отличающихся достаточной гибкостью. Время не потребовало их
пересмотра.

Судьи и генеральные адвокаты в самого начала и до сих пор назначаются по
взаимному согласию правительств государств-членов. Строго говоря, в
учредительных договорах ничего не сказано о том, что каждое
государство-член имеет свое постоянное место в Суде. Теоретически можно
назначить в Суд несколько юристов из одной и той же страны. Но подобные
соображения явно не вписываются в реальную обстановку. Неписаное правило
«от каждого государства-члена по судье» строго и последовательно
соблюдается на практике.