Сорокин В.Д. 2002 – Административный процесс и
административно-процессуальное право
ПРЕДИСЛОВИЕ
Предлагаемая читателю монография представляет собой обобщенное и
соответствующим образом скорректированное изложение авторской концепции
административного процесса и административно-процессуального права,
научная разработка которой началась в середине 60-х годов и продолжается
по настоящее время.
Образно говоря, все началось с того, что в упомянутый период с
интервалом в четыре года были опубликованы две монографии, специально
посвященные административному процессу и, в известной мере заложившие
основы существующих и в настоящее время двух концепций, по-разному
определяющих понятие и содержание административного процесса. Речь идет
о монографиях — Н.Г.Салищевой «Административный процесс в СССР» (М.,
1964) и В.Д.Сорокина «Проблемы административного процесса» (М., 1968).
Каждая из названных работ, опираясь на высказанные в литературе
различные суждения, фактически оформила основы «юрисдикционного» и
«управленческого» подхода к понятию и социальной роли административного
процесса.
В основе предлагаемой читателю авторской концепции административного
процесса лежат исследования как отраслевого, так и общетеоретического
плана, которые в своей совокупности представляют собой разработки трех,
тесно связанных друг с другом, сюжетов. Первый сюжет объединяет основные
проблемы, касающиеся административного процесса как самостоятельной
юридической категории. Второй, — будучи логическим продолжением первого,
— связан с исследованием административно-процессуального права,
обоснованием его роли как самостоятельной отрасли права. Третий сюжет
имеет уже общетеоретический характер и содержит ряд авторских выводов,
аргументирующих иной подход к определению некоторых положений общей
теории права.
В процессе исследования проблем административного процесса и
формирования авторской концепции впервые были обоснованы положения,
касающиеся всех трех сюжетов. В предисловии они только обозначены,
подробная аргументация содержится в тексте монографии.
Так, применительно к понятию и содержанию административного процесса
впервые сформулированы следующие основные выводы:
• Поставлен вопрос о процессе как юридической категории, его основных
особенностях, служебном значении, главной цели — достижению правового
результата.
• Вопреки мнению о производности административного процесса от процессов
гражданского и уголовного, показана связь каждого вида процесса с
соответствующими ветвями государственной власти, в том числе
административного процесса с властью исполнительной. В условиях
разделения властей этот тезис приобретает особую практическую
значимость.
• Обоснован вывод о том, что специфику административного процесса,
отличающую его прежде всего от процессов гражданского и уголовного,
следует искать в особенностях власти исполнительной, юридической формой
которой и является административный процесс.
• Выдвинуто предложение о включении в систему административного процесса
двух производств наряду с уже признанными: производства по принятию
нормативных актов государственного управления и производства по делам о
поощрениях.
По второму сюжету, охватывающему комплекс вопросов
административно-процессуального права, также впервые были сформулированы
и обоснованы следующие положения:
• Исходя из авторского понимания сущности административного процесса,
его социальной роли, многообразной связи с государственным управлением,
осуществляемым системой органов исполнительной власти, выдвинуто
положение о необходимости признания административно-процессуальных норм
в качестве самостоятельной отрасли права, а не процессуального института
в рамках материального административного права, как это предлагается
представителями «юрис-дикционной» концепции административного процесса.
• Исследован комплекс вопросов, связанных с особенностями
административно-процессуальных норм, их содержания, видах, показана их
роль в «обслуживании» потребностей не только материального
административного права, но и других материальных отраслей права.
Раскрыта специфика предмета регулирования административно-процессуальных
норм.
• Проведен анализ административно-процессуальных правоотношений, их
понятия, содержания и видов, связей с соответствующими материальными
правоотношениями, выявлены особенности объектов
административно-процессуальных правоотношений.
Особое место в авторской концепции административного процесса и
административно-процессуального права занимает третий сюжет, содержащий
выводы, отражающие иной взгляд на некоторые положения общей теории
права.
• Впервые было обращено внимание на то, что применение методологии
системного анализа с необходимостью приводит к признанию существования
такой фундаментальной категории, как единый предмет правового
регулирования для всей системы права в целом. Удивительно, но факт:
теория государства и права ни в прошлом, ни в настоящее время, признавая
системную природу права, включающую четыре уровня структуры, тем не
менее ограничивается признанием предмета регулирования лишь у отраслей,
— системных элементов более высокой целостности — системы права в целом.
• Опираясь на непреложность существования единого предмета правового
регулирования, впервые было обосновано существование и единого метода
правового регулирования, объединяющего три первичные способа воздействия
на поведение людей, — дозволение, предписание и запрет. Единый метод
определяется единым предметом и является свойством всей системы права, а
не принадлежностью той или иной отрасли права.
Исходя из того, что любая отрасль права объединяет одни и те же виды
норм — дозволения, предписания и запреты, особенности метода правового
регулирования как такового необходимо искать не на уровне отрасли, а на
уровне правовой нормы.
• Впервые было высказано мнение, согласно которому единый метод
правового регулирования, отражающий потребности всей системы права,
практически реализуется в трех типах правового регулирования —
гражданско-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом.
Названные типы правового регулирования охватывают потребности
практически всех отраслей российского права.
• Особое внимание было уделено исследованию связи типа правового
регулирования с соответствующим видом юридического процесса, – –
гражданским, административным и уголовным, показана важная роль
процессуальных отраслей в реализации названных типов правового
регулирования и, в конечном счете, единого метода правового
регулирования в достижении юридического результата, предусмотренного
соответствующей материальной нормой.
• С учетом оценки роли и места метода правового регулирования, как
свойства всей системы права в целом, предложен иной подход к определению
критериев выделения отраслей российского права, включающий три признака
отрасли права: 1) наличие своего предмета регулирования, т. е.
обособленной группы общественных отношений; 2) соответствующий уровень
системной организации данной группы правовых норм, выступающей в
качестве элемента системы права в целом; 3) способность данной группы
норм взаимодействовать с элементами того же уровня, т. е. с иными
отраслями российского права.
Названным признакам отвечают три группы процессуальных норм —
гражданско-процессуальные, административно-процессуальные и
уголовно-процессуальные. Что касается иных, реально существующих групп
процессуальных норм, то они находятся на уровне процессуального
института, действуя в рамках одноименных материальных отраслей,
обеспечивая реализацию материальных норм только данной отраслевой
принадлежности.
• Высказано мнение об особенностях предмета регулирования процессуальной
отрасли российского права. Если предметом материальной отрасли права
являются соответствующие фактические общественные отношения, то
предметом процессуальной отрасли является это же фактическое
общественное отношение, но ставшее теперь правовым под воздействием
надлежащих норм материальной отрасли.
Названные в предисловии важнейшие положения и выводы авторской концепции
административного процесса и административно-процессуального права
определенным образом аргументируются в соответствующих главах
предлагаемой монографии. Естественно, многие из них имеют ясно
выраженный дискуссионный характер: с ними можно соглашаться либо
отвергать, но вряд ли возможно игнорировать, ибо в последнем случае
создается весьма любопытная картина.
Как известно, в литературе по общей теории права не было и нет
недостатка в правильных рассуждениях о системной природе права как
целостности, состоящей, в свою очередь, из системных же элементов –
отраслей и т. д. по нисходящей линии… В любом учебнике по теории права
можно встретить одни и те же привычные, ставшие дежурными строки о
предмете и методе у каждой отрасли права. Но ни в одной монографии по
теории права, ни в одном учебнике даже нет намека на существование у
системы права своего предмета и, следовательно, единого метода.
В этой связи не может не вызвать серьезной озабоченности заметное
снижение научного уровня многих публикаций. В них, к сожалению, можно
встретить высказывания, которые, кроме недоумения, другой реакции
вызвать не могут. Так, в систему российского права в качестве его
элемента включают «теорию государства и права», авторы другого издания
пишут, что предмет административного права (как отрасли) «изучает
общественные отношения», складывающиеся в сфере государственного
управления… Обосновывается необходимость «формирования
административного процесса как самостоятельной отрасли российского
права» либо как «отрасли судебного права». В одной из работ,
опубликованных в 2001 г., фактически не проводится различия между такими
категориями, как «система права» и «система законодательства». По мнению
автора, отраслью права может быть признана лишь такая группа норм,
которая оформилась законодательно в форме единого кодифицированного
акта, отсутствие которого не позволяет говорить о существовании данной
отрасли права.
Завершая предисловие, необходимо подчеркнуть, что содержащиеся в
монографии положения являются результатом многолетних исследований,
размышлений, анализа юридической литературы, процессов реальной
действительности. Они начисто лишены элементов сенсационности. Их
публикация — своего рода приглашение к серьезному научному разговору.
В монографии использованы следующие условные обозначения.
Нормативные правовые акты даются по основным источникам, каждому из
которых присвоено условное буквенное и цифровое обозначение:
а) Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР —
обозначаются буквой «В»;
б) Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ — буквами «СА»;
в) Собрание законодательства РФ — буквами «СЗ»;
г) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
— буквами «БНА».
Первые цифры после буквенного индекса указывают на год издания
соответствующего источника (бюллетеня), затем следует порядковый номер
бюллетеня, где опубликован акт, заключительные цифры обозначают номер
статьи, под которой опубликован нормативный акт.
Нормативные правовые акты даны по состоянию на 1 декабря 2001 г.
Раздел I. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
Глава 1. Понятие и особенности административного процесса
§1. Процесс как юридическая категория
До середины 60-х годов прошлого века формирование научных представлений
о сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило
на базе реально существовавших тогда процессов гражданского и
уголовного. Не случайно поэтому на первый план выдвигалось главное
отличительное свойство этих видов процесса -их юрисдикционная природа:
разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения
(уголовный процесс). Такая трактовка понятий гражданского и уголовного
процессов является совершенно естественной, ибо она целиком и полностью
исходила и исходит в настоящее время из социального назначения суда как
органа, специально учрежденного для целей гражданской и уголовной
юрисдикции.
Между тем, когда в начале 60-х годов стал заметно возрастать интерес
отечественных ученых-правоведов к иным видам процесса и прежде всего к
процессу административному, выявилась любопытная и многозначительная
деталь: первая монографическая работа, опубликованная в 1964 г.
Н.Г.Салищевой и посвященная целиком, так сказать, третьему виду
процесса, представила его как своего рода «слепок» с процессов
гражданского и уголовного одновременно.
На фоне многолетних усилий ученых по фундаментальной разработке вопросов
гражданского и уголовного процессов, конструирование понятия
административного процесса, — явления, почти неведомого в ту пору, — еще
можно как-то понять, хотя согласиться с ним не представляется возможным
ни тогда, ни сейчас. Ведь, как известно, помимо процесса
административного, общепризнанным, например, является существование
процесса законодательного. Спрашивается, его также надо «конструировать»
по образу и подобию «прародителей» — процессов гражданского и
уголовного? А как в таком случае поступить с процессом бюджетным?
Современное российское законодательство во главе с Конституцией
Российской Федерации регулирует несколько видов процессов:
конституционный, законодательный, гражданский, арбитражный,
административный, бюджетный, уголовный и некоторые другие. Каждый вид
процесса с большей или меньшей степенью обстоятельности регулируется
соответствующими законодательными актами, форма и содержание которых
известным образом отражают особенности «своего» вида процесса. Здесь
вырисовываются интересные подробности, суть которых заключается в
специфике этого регулирования.
Так, регулирование гражданского и уголовного процессов на протяжении
многих десятилетий обеспечивается на самом высоком правовом уровне — с
помощью соответственно Гражданского процессуального и
Уголовно-процессуального кодексов, а нормы, регулирующие названные виды
процессов, образуют две общепризнанные процессуальные отрасли
российского права. Из сказанного вовсе не следует, что наличие
Арбитражного процессуального кодекса автоматически должно влечь за собой
признание одноименной процессуальной отрасли права —
арбитражно-процессуального права. Для этого, с моей точки зрения,
необходимы как минимум два одновременно действующих существенных
условия: во-первых, наличие одноименной материальной отрасли российского
права и, во-вторых, способность данной группы процессуальных норм
«обслуживать» потребности нескольких материальных отраслей. Если второе
условие еще может быть в известной степени признано, то в отношении
первого условия — существования материального арбитражного права в
литературе речь не идет.
Несколько иначе обстоит дело с конституционным процессом, регулирование
которого осуществляется не специальным кодексом или отдельным законом, а
процессуальными нормами Федерального конституционного закона от 21 июля
1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Эти нормы
сосредоточены в двух разделах упомянутого закона: разд. П «Общие правила
производства в Конституционном Суде Российской Федерации» и разд. Ш —
«Особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по
отдельным категориям дел».
Что касается бюджетного процесса, то его регулированию в Бюджетном
кодексе Российской Федерации посвящена процессуальная часть третья —
«Бюджетный процесс в Российской Федерации» (ст. 151—264).
Административный процесс и составляющие его производства пока еще не
обеспечены, за некоторым исключением, должным правовым регулированием.
Исключение, пожалуй, составляет такая часть административного процесса,
как производство по делам об административных правонарушениях. Явно
неприемлемый для современных потребностей уровень регулирования
важнейших сторон административного процесса, составляющих его
производств неоднократно отмечался в отечественной правовой литературе.
Итак, единое существительное «процесс» в реальной жизни приобретает
облик соответственно тому или иному прилагательному. Несомненно одно:
говоря о процессе, мы имеем дело со сложным и многообразным правовым
явлением, которое соединяет в себе определенные общие свойства,
распространяющиеся на все разновидности процесса. Здесь следует
отметить, что, как будет показано в дальнейшем, из всех разновидностей
процесса только три из них, а именно: гражданский, административный и
уголовный представляют собой масштабные правовые явления, вследствие
чего нормы, регулирующие эти виды процессов, в своей совокупности
приобретают важные системные качества — статус самостоятельной
процессуальной отрасли российского права — гражданско-процессуального,
административно-процессуального и уголовно-процессуального.
Только эти три группы норм могут «претендовать» на роль отрасли права,
причем для двух из них никаких сомнений на этот счет давно уже не
существует. Что же касается третьей группы норм, то разговор об этом был
начат еще в середине 60-х годов и будет продолжен в разд. П настоящей
монографии.
Между тем в литературе высказаны суждения, согласно которым структурными
подразделениями отрасли права могут быть не группы соответствующих норм,
а совсем другие правовые явления. Например, по мнению С.Н.Махиной,
подотраслью административного права является административный
юрисдикционный процесс (название гл. 1, §3), а сам административный
процесс представлен в виде отрасли административного права. С этим
нельзя согласиться, ибо процесс как таковой — это всегда деятельность,
регулируемая определенной группой процессуальных норм, поэтому он не
может быть ни отраслью, ни подотраслью, ни институтом какой-либо
отрасли. Это место, как известно, в системе права занимают упомянутые
нормы.
Что же касается других групп процессуальных норм, регулирующих,
например, законодательный процесс, то они представляют собой институт,
находящийся в системе материального государственного (конституционного)
права. Аналогичным образом обстоит дело и с процессуальными нормами,
регулирующими бюджетный процесс.
Таким образом, следует различать две группы процессуальных норм: одни из
них образуют самостоятельные отрасли российского права, другие
представляют собой институты, т. е. структурные подразделения
соответствующих материальных отраслей.
Что же представляет собой процесс как таковой и в чем его сущность? В
отечественной литературе уже высказывались мнения на этот счет. Как
полагает Д.Н.Бахрах, юридические процессы являются разновидностью
социальных. Их отличают следующие особенности:
1) это сознательная, целенаправленная деятельность;
2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной
власти;
3) она запрограммирована на достижение определенных юридических
результатов, направлена на решение юридических дел;
4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в
официальных документах;
5) полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими
процессуальными нормами.
По мнению С.Н.Махиной, юридический процесс: – это разбирательство
(рассмотрение) определенного юридического дела, т. е. такого
обстоятельства, которое разрешается (рассматривается) на основе закона,
а его последствия осуществляются во исполнение закона;
– это деятельность по совершению операций с нормами права. При
осуществлении любой властной управленческой деятельности органы
государства обязаны не только руководствоваться правовыми
установлениями, но и практически использовать предписания нормы права
для разрешения конкретных юридических дел;
— это правовая форма деятельности уполномоченных на то органов
государства и должностных лиц. Деятельность субъектов управленческого
процесса осуществляется только в правовой форме посредством издания
правовых актов управления, заключения административных договоров или
совершения юридически значимых действий;
– это деятельность, результаты которой обязательно оформляются в
соответствующих процессуальных документах. Природа, содержание и
структура этих документов обычно закрепляются законодательством, хотя в
настоящее время единой системы таких законодательным актов пока еще нет;
— это деятельность, вызывающая объективную потребность в
процедурно-процессуальной регламентации. Управленческой процессуальной
деятельности должна быть свойственна четкая и всесторонняя
регламентация, обеспечивающая, с одной стороны, эффективность
деятельности субъектов-организаторов управленческого процесса, а с
другой — атмосферу благоприятствования участникам процесса,
непосредственно заинтересованным в его результатах;
— это деятельность, непосредственно связанная с необходимостью
использования методов и средств юридической техники.
С точки зрения И.В.Пановой, юридический процесс как разновидность
социального процесса — это нормативно-властная юридическая деятельность
субъектов публичной власти, осуществляемая в процессуальной форме,
которая включает в себя судебные и иные процессы в публичных интересах.
Особенность юридического процесса состоит в следующем.
Во-первых, этой деятельности присущ властный характер. Здесь реализуются
властные полномочия государственных и муниципальных органов.
Во-вторых, ей свойственна достаточно полная регламентация деятельности
юридическими процессуальными нормами.
В-третьих, это деятельность целевая, сознательная, и она направлена на
достижение определенного юридического результата, на решение юридических
дел, в связи с чем она оформляется официальными документами, как
итоговыми, так и промежуточными.
Обратимся к краткой характеристике основных свойств процесса как
юридической категории. Предлагаемая читателю конструкция была
сформулирована мной еще в начале 70-х годов. В дополненном виде она
состоит в следующем.
1. Взятый в целом, процесс — это отчетливо выраженная
государственно-властная деятельность. Иначе говоря, процесс — это такая
деятельность, с помощью которой решения органов государственной власти
облекаются в предусмотренную законом юридическую форму
— правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные.
Сказанное в равной степени относится ко всем предусмотренным ст. 10
Конституции Российской Федерации ветвям власти — законодательной,
исполнительной и судебной. Следовательно, определяющая роль в
«отправлении» процесса принадлежит соответствующим органам названных
ветвей единой государственной власти, действующим как на уровне
Российской Федерации, так и на уровне субъектов Федерации.
При этом следует иметь в виду, что единство властной природы всех видов
процесса не только не исключает, но, напротив, предполагает известные
различия чисто юридического плана, например, с точки зрения многообразия
процессуальных форм того или иного вида процесса, объема и характера
юридического «обслуживания» потребностей материальных отраслей
российского права процессуальными нормами данного вида и т. д. Так, при
всем его огромном значении, законодательный процесс как юридическая
форма одноименной ветви государственной власти не выходит за пределы
«своей» материальной отрасли
— конституционного (государственного) права. В признании этой
объективной реальности нет ни малейшего намека на принижение роли
законодательной власти и одноименной процессуальной формы ее реализации.
Такое положение органически вытекает из природы и социальной роли
законодательной власти.
Иначе обстоит дело с гражданским и уголовным процессами. Они,
разумеется, каждый по-своему выражают властную природу правосудия. Тот
несомненный факт, что названные виды процессов так или иначе участвуют в
реализации норм, пожалуй, всех материальных отраслей российского права,
говорит сам за себя: нормы, регулирующие гражданский и уголовный
процессы, представляют собой общепризнанные процессуальные отрасли,
входящие в систему российского права.
Административный процесс, как бы его ни рассматривать — узко или широко,
в юрисдикционном или управленческом плане, несомненно, является
процессуальной формой исполнительной власти.
Таким образом, однозначно можно сказать, что любой вид юридического
процесса представляет собой государственно-властную деятельность. Но
тогда из этой бесспорной формулы с необходимостью следуют два вывода,
имеющие, с моей точки зрения, определяющее значение для характеристики
любого вида процесса.
Вывод первый: будучи юридической формой данной ветви государственной
власти, процесс — законодательный, гражданский, уголовный,
административный — в полной мере отражает особенности «своей» ветви
государственной власти. Сказанное можно пояснить следующим примером.
Законодательная власть, как известно, при помощи одноименного процесса
принимает юридические акты — федеральные конституционные и федеральные
законы, которые по своим юридическим свойствам могут быть только
нормативными. Напротив, юридические акты, принимаемые судами в
гражданском и уголовном процессах, — всегда только акты индивидуальные.
Иная картина в административном процессе. Выражая соответствующим
образом реализацию многочисленных и разнообразных функций органов
исполнительной власти, административный процесс «участвует» в принятии
как нормативных, так и индивидуальных актов государственного управления.
Вывод второй: у каждого вида процесса свой властный источник –
соответствующая ветвь государственной власти. Поэтому нет ровным счетом
никаких оснований для того, чтобы один процесс или, по крайней мере,
представления о нем, формировать по образу и подобию другого процесса на
том лишь основании, что «образ» и, следовательно, соответствующие
представления о нем возникли значительно раньше. Именно так, с моей
точки зрения, произошло в свое время с процессом административным.
2. Любой вид процесса — это динамическое понятие, означающее достаточно
сложную деятельность соответствующих органов государственной власти,
посредством которой реализуются их функции — законодательные,
исполнительные, правоохранительные и т. д. Поскольку задачи и содержание
деятельности названных органов различны, то, следовательно, разнообразны
и процессуальные формы реализации этой деятельности.
Названное многообразие проявляется вовне двояким образом. Во-первых, для
гражданского, административного и уголовного процессов характерно то,
что они объединяют ряд производств, предусмотренных соответствующим
процессуальным законодательством. В то же время такие виды процесса, как
законодательный, а также бюджетный, производств не имеют.
Во-вторых, вне зависимости от наличия или отсутствия в процессе его
составляющих производств, каждый вид процесса представляет собой
деятельность, проходящую определенные стадии, логически следующие одна
за другой, этапы, в пределах которых законодательством предусмотрено
совершение процессуальных действий. Количество стадий, их содержание,
последовательность специфичны для каждого вида процесса.
Так, законодательный процесс, который, как отмечалось, не имеет в своем
составе производств, складывается из следующих стадий:
— законодательная инициатива и предварительное рассмотрение;
— рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;
— рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной
Думой;
– рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении
разногласий;
– повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных
Советом Федерации;
— повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных
Президентом Российской Федерации;
— повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных
Президентом Российской Федерации;
— подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации.
Таким образом, для процесса как юридической категории общим свойством
является стадийность, присущая либо процессу в целом, если в его составе
нет производств, либо составляющим его производствам, соответственно
особенностям каждого из них.
3. Главная особенность процесса состоит в том, что это не любая властная
деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по
своей цели и результатам. Правовая природа процесса вообще и всех его
разновидностей — конституционного, законодательного, гражданского,
административного, бюджетного, уголовного, — проявляется прежде всего и
главным образом в его юридическом результате. Смысл процесса —
достижение предусмотренного законом юридического результата, модель
которого заложена в соответствующей материальной норме, и оформленного в
виде определенного юридического акта — закона, постановления, решения,
приговора, определения суда, акта органа исполнительной власти, его
должностного лица. Поэтому можно сказать, что назначение процесса любого
вида — обеспечить надлежащую реализацию материальных норм российского
права и, следовательно, достичь юридического результата.
С другой стороны, констатация юридической цели, при всей ее несомненной
значимости для гражданина, общества и государства, еще недостаточна для
исчерпывающей характеристики правовой природы процесса. Если любой вид
процесса предназначен для реализации «социальных правил, установленных
или санкционированных государством», т. е. материальных правовых норм,
то он однозначно может быть только юридическим порядком, ибо иначе
материальную правовую норму реализовать невозможно.
4. Будучи по своему содержанию и результатам деятельностью юридической,
процесс, следовательно, объективно нуждается в специальном правовом
регулировании. Оно, это регулирование, с разной степенью детализации
охватывает основные стороны процессуальной деятельности различных
государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм,
играющих важную, хотя и не однозначную роль в системе российского права.
В этом плане есть основания различать две группы процессуальных норм
российского права. Первую группу составляют процессуальные нормы,
которые по объему регулирования охватывают потребности как минимум
нескольких материальных отраслей, а не только своей, одноименной
отрасли. Вследствие этого для данной группы норм характерна высокая
степень внутренней организации, соответствующая уровню отрасли
российского права, в частности, достаточно ясное подразделение этих норм
на соответствующие институты. Такая принципиальная картина характерна
для трех групп процессуальных норм — гражданско-процессуальных,
уголовно-процессуальных и административно-процессуальных, что дает
основания рассматривать названные группы в качестве самостоятельных
отраслей российского права.
Ко второй группе процессуальных норм относятся нормы, действующие,
например, в сфере материального государственного, финансового,
семейного, трудового и ряда других отраслей. Они «обслуживают»
потребности только «своей» материальной отрасли, при этом в необходимых
случаях сопрягаясь с нормами первой группы. Они занимают место в
материальной отрасли в качестве ее института, что, разумеется, ни в коей
мере не снижает их социальной значимости, роли в регулировании
отношений, связанных с реализацией материальных норм.
Учитывая сказанное, думается, есть основания акцентировать внимание на
своеобразной социальной роли процесса как юридической категории,
реализуя которую, он выступает своеобразным каналом, в котором
устанавливаются «контакты» между материальными и процессуальными нормами
российского права.
Материальные и процессуальные нормы сами по себе являются потенциальными
элементами механизма правового регулирования, пребывающими, так сказать,
в «нейтральном» состоянии до тех пор, пока не произойдет то, что в
теории права именуется юридическим фактом, т. е. возникает конкретная
потребность в реализации надлежащей материальной нормы (в данном случае
независимо от ее отраслевой принадлежности). Эта потребность, коль скоро
она предполагает юридический результат, именно поэтому может быть
реализована лишь с помощью процессуальных норм. А юридический факт,
образно говоря, инициирует соединение материальных и процессуальных
норм, относящихся к данному событию, тем самым «включает» механизм
правового регулирования.
Но происходит это не иначе как в рамках того или иного вида процесса.
Следовательно, он является своеобразным юридическим каналом, соединяющим
в данном факте материальные и процессуальные нормы, процедурой, которая
обеспечивает требуемый юридический результат.
И не имеет никакого значения, с моей точки зрения, как назвать
упомянутую процедуру — юрисдикционной или управленческой, широкой или
узкой или как-либо еще. Главное, что эти процедуры — линия контактов
материальных и процессуальных норм, канал, через который срабатывает
механизм правового регулирования, инициируемый бесчисленным множеством
разнообразных юридических фактов.
5. И, наконец, еще один аспект характеристики процесса как юридической
категории, который в научной литературе, насколько можно судить, не
рассматривается. В данном контексте ограничимся только принципиальной
постановкой проблемы, а именно: констатацией несомненной, хотя и
своеобразной связи процесса — прежде всего гражданского, уголовного и
административного, с методом правового регулирования.
Контуры этой связи примерно следующие. Процесс, как деятельность
государственно-властная, осуществляется структурами, которые относятся к
так называемым «социальным управленческим системам». Одно из
существенных свойств этих систем состоит в их сознательном выборе
способов, средств, методов воздействия на социальную среду, на
многообразные складывающиеся в ней общественные отношения. Для
социальных управленческих систем государственной принадлежности,
например, органов исполнительной власти Российской Федерации и ее
субъектов, среди этих методов главную роль несомненно играют методы
правового регулирования. Стало быть, тот или иной вид процесса при
внимательном рассмотрении оказывается не только соответствующим
порядком, с помощью которого реализуются надлежащим образом материальные
нормы права, но и своеобразным каналом действия методов правового
регулирования.
А сам процесс, таким образом, оказывается совершенно необходимым
элементом механизма правового регулирования, который складывается из
взаимодействия трех компонентов: предмета правового регулирования,
метода правового регулирования и юридического процесса. Этот механизм
действует на уровне всей системы российского права.
§2. Административный процесс: «юрисдикционная» концепция
Приступая к краткому анализу сущности «юрисдикционной» концепции
административного процесса, необходимо напомнить современному читателю,
что до середины 60-х годов прошлого века в отечественной науке не было
специальных исследований такого правового явления, как административный
процесс. Публикуемые в ту пору работы отечественных правоведов
содержали, как правило, отдельные высказывания, отражающие точку зрения
авторов, специально не занимавшихся проблемами административного
процесса.
Для понимания сущности позднее сформировавшейся «юрисдикционной»
концепции административного процесса, приведем некоторые характерные
высказывания. Так, с точки зрения В.С.Тадевосяна, административным
процессом является определенная деятельность по разрешению споров,
вытекающих из административно-правовых отношений. По мнению
А.А.Мельникова, предметом административного процесса является разрешение
административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции
этих органов, и применение мер административного воздействия.
Теоретическое обобщение и дальнейшее развитие данная позиция получила в
монографии Н.Г.Салищевой «Административный процесс в СССР»,
опубликованной в 1964 году. Не будет преувеличением сказать, что эта
монография — первое специальное исследование административного процесса
в отечественной правовой науке — стала заметным событием, сыгравшим
немалую роль в активизации разработки проблем этого вида процесса.
Основу «юрисдикционной» концепции составляют следующие положения.
1. По мнению Н.Г.Салищевой, административный процесс -особый вид
исполнительной и распорядительной деятельности, связанной
непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке
соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и
обязанности участников материального административного отношения. «Можно
ли утверждать, — спрашивает автор, -что административный процесс — это
деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в области
государственного управления? Или административный процесс – – это
рассмотрение государственными органами споров, возникающих при
разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения? Мы
склоняемся ко второму мнению и тем самым даем ограничительное толкование
понятию административный процесс».
Правда, примерно за год до выхода в свет названной монографии,
окончательно определившей кредо автора, Н.Г.Салищева в статье «К вопросу
об административном процессе в СССР» придерживалась «расширительного»
толкования понятия административного процесса и рассматривала его как
порядок разрешения всех индивидуальных дел в области исполнительной и
распорядительной деятельности, выделив в административном процессе
десять производств.
2. Характерная особенность рассматриваемой концепции состоит в признании
тождественности понятия административного процесса содержанию понятий
«гражданский процесс» и «уголовный процесс». По мнению сторонников этой
концепции, процесс, как гражданский, так и уголовный, является способом
обеспечения обязательности норм материального права и применения мер
воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые
нормы. «Гражданский процесс, — считает Н.Г.Салищева, — невозможен, если
нет спора между сторонами материального правоотношения. Точно также,
если нет спора между сторонами административного правоотношения или если
не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного
процесса, нормы административно-процессуального права не применяются».
По мнению О.В.Иванова, «процесс — это специальная деятельность, имеющая
целью в установленном законом порядке добиться принудительного
осуществления норм материального права, по властной их реализации, по
применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм
материального права. Цель всякой процессуальной деятельности — добиться
реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют
помимо воли его участников или хотя бы одного из них. Это верно
применительно как к уголовному и гражданскому процессам, так и к
процессу административному».
Еще более определенно на этот счет высказался А.В.Самойленко:
«Административный процесс должен конструироваться по подобию давно и
прочно устоявшихся процессуальных систем — уголовного и гражданского
процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться
порядком применения мер административных взысканий и иных мер
административного принуждения».
3. Концепция юрисдикционного понимания административного процесса,
оперируя понятиями «процесс» и «производство», вкладывает прямо
противоположный смысл в их соотношение. В такой интерпретации
административное производство оказывается явлением более широким, нежели
процесс. «Следует различать административное производство как процесс
деятельности исполнительных и распорядительных органов и
административный процесс как деятельность по разрешению споров,
возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также
по применению мер административного принуждения».
Административное производство охватывает все стороны деятельности
аппарата государственного управления, широкий круг общественных
отношений в области государственного управления. По своему содержанию
административное производство делится на несколько видов, отличающихся
один от другого своими особенностями. В связи с этим предлагается
различать:
а) производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации
аппарата управления;
б) производство, опосредующее взаимоотношения данного государственного
органа с другими государственными органами, учреждениями и
предприятиями;
в) производство, связанное с отношениями между гражданами или
общественными организациями и исполнительно-распорядительными органами.
Отсюда делается вывод: «Все виды административного производства в той
или иной степени подвергаются правовому регулированию. Это регулирование
осуществляется при помощи организационных норм, составляющих
определенную группу норм материального административного права. Нормы,
устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок
деятельности коллегий, порядок издания актов управления и составления
юридических документов, организацию и порядок осуществления контроля,
регулируют тем самым административное производство».
4. И еще одна «несущая конструкция» рассматриваемой концепции
административного процесса, связанная с определением места и роли
административно-процессуальных норм. Если, как было отмечено,
административное производство — наиболее широкая часть государственной
управленческой деятельности регулируется хотя и специфической, но
группой материальных норм административного права, то процессуальным
нормам отведено регулирование лишь рассмотрения споров и применения мер
принуждения органами государственного управления. Что же касается
споров, то, как признает Н.Г.Салищева, «в сфере исполнительной и
распорядительной деятельности споры между сторонами
административно-правовых отношений составляют незначительное число всех
дел, разрешаемых аппаратом управления».
Следовательно, основная сфера действия административно-процессуальных
норм охватывает в сущности лишь область применения мер административного
принуждения, прежде всего и главным образом административных взысканий.
«Если нормы материального административного права касаются всех сторон
исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального
административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и
применения».
В полном соответствии с логикой «юрисдикционной» концепции
административно-процессуальные нормы рассматриваются в качестве
правового института, нормы которого составляют одну из частей
административного права. Возражая оппонентам, Н.Г.Салищева отметила: «У
нас уже сложился административный процесс как институт советского
административного права».
Завершая краткую характеристику данной концепции административного
процесса, приведем определение, сформулированное Н.Г.Салищевой: «Таким
образом, мы можем определить административный процесс как
регламентированную законом деятельность по разрешению споров,
возникающих между сторонами административного правоотношения, не
находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по
применению мер административного принуждения».
§3. Административный процесс: «управленческая» концепция
Исследование сложного, многопланового явления, каким является
административный процесс, естественно и неизбежно порождает различные
взгляды ученых. Так, в отечественной юридической литературе 50-60-х гг.
помимо уже упомянутых содержатся также высказывания, которые в своей
совокупности составляют основу иного, более широкого, чем
«юрисдикционный», подхода к определению понятия административного
процесса. Впоследствии этот подход получил наименование
«управленческого». Вот некоторые высказывания той поры.
Еще в 1949 г. С.С.Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная
деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных
правил, совокупность которых составляет административный процесс».
Административный процесс, — считал Г.И.Петров, — в широком смысле — это
процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов
государственного управления. Административный процесс в узком смысле —
это процесс деятельности органов государственного управления по
рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции.
По мнению В.М.Манохина, административный процесс — не только
деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в
сфере государственного управления, но это прежде всего порядок
реализации административно-правовых норм.
А.Е.Лунев отмечал, что административный процесс всегда имеет место там,
где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных
органов.
Разделяя в принципе эту позицию, Ц.А.Ямпольская рассматривала
административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах
права разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области
исполнительной и распорядительной деятельности.
По мнению Д.Н.Бахраха, «особенностью административного процесса является
то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т. е.
деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но
и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так
сказать, положительного характера».
«Советский административный процесс, — отмечал А.П.Коренев, — есть
деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций
государственного управления и применению норм материального
административного права, протекающая в порядке и формах, установленных
законодательством».
Для «управленческой» концепции административного процесса принципиальное
значение имеет положение, сформулированное В.М.Горшеневым, который
подчеркнул, что «сведение назначения (функции) административного
процесса и процессуальных норм, его регламентирующих, только лишь к
выполнению юрисдикционных задач совсем не сообразуется с общим
назначением такой крупнейшей отрасли социалистического права, как
административное право в частности и социалистического правового
регулирования вообще, в которых принудительные и охранительные задачи
имеют дополнительный, фрагментарный характер… Забвение этого
бесспорного факта может привести к выводу о том, что только
юрисдикционная деятельность нуждается в строгих процессуальных формах
реализации норм материального права и только она должна быть
урегулирована определенными процессуальными правилами, а деятельность
органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных
индивидуальных дел положительного характера в такой процедурной
регламентации не нуждается и процессуальных норм не требует и,
следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют
принципиального значения. Ошибочность такого вывода очевидна».
Опираясь на суждения ученых-теоретиков и административистов, мной в 1968
г. опубликована монография «Проблемы административного процесса»,
которая, как и монография Н.Г.Салищевой, стала первой работой,
представившей на суд юридической общественности теперь уже другую,
«управленческую», концепцию административного процесса, отразившую в
обобщенном виде взгляды сторонников этой концепции. Таким образом, в
истории административно-правовой науки, конец 60-х годов является
своеобразной точкой отсчета, от которой ведут свою родословную две
концепции административного процесса, сторонники которых и в современный
период продолжают усилия для упрочения и развития своих позиций в этой
области правоведения.
В мою задачу не входит обстоятельный разбор концепции «юрисдикционного»
понимания административного процесса. Ограничусь лишь некоторыми
замечаниями, имеющими, однако, существенное значение, тем более, что
критические замечания в ее адрес высказывались и высказываются, равно
как критикуются позиции и сторонников «управленческой» концепции.
Так, с точки зрения сторонников юрисдикционного подхода жалоба — это
всегда спор, следовательно, ее рассмотрение может быть только в
юрисдикционном производстве. Однако жалоба — далеко не всегда спор.
Во-первых, если жалоба гражданина обоснована, то, строго говоря, спор
может быть лишь проявлением недобросовестности другой стороны;
во-вторых, нередки случаи недобросовестности самого жалобщика,
склонного, например, к сутяжничеству; в-третьих, не следует исключать и
фактор добросовестного заблуждения самого жалобщика.
С другой стороны, разве спорные ситуации не складываются за пределами
юрисдикционного производства? Отнюдь нет. Скажем, производство в
Конституционном Суде Российской Федерации сплошь и рядом представляет
собой спор как между сторонами, так и между самими судьями, о чем
свидетельствуют публикуемые особые мнения членов Конституционного Суда.
Законотворческий процесс в Государственной Думе всегда или почти всегда
сопровождается дискуссиями разной степени накала. Даже если многие из
них признать противоречиями чисто политического свойства, они тем не
менее разворачиваются вокруг принятия юридических решений, причем
решений подчас исключительной важности.
Действующее законодательство предусматривает возможность возникновения
спорных ситуаций при принятии актов государственного управления. Так,
например, в статье 12 раздела V Положения о Министерстве юстиции
Российской Федерации сказано: «Решения коллегии Минюста реализуются
приказами и распоряжениями Министра. В случае разногласий между
Министром и коллегией Министр реализует свое решение. О возникших
разногласиях Министр информирует Президента Российской Федерации или
Правительство Российской Федерации».
Ситуацию с двумя концепциями административного процесса, на мой взгляд,
весьма удачно объясняет один из современных учебников административного
права. «Известно, что в традиционном юридическом смысле понятие
“процесс”, как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов
по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых
и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном
понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности,
составляющей главное содержание функций правосудия…
Государственно-управленческая деятельность в основном сориентирована на
решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим
ее содержание признаком, а сама она не совпадает с
судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают
административному процессу своеобразную окраску.
Следовательно, в рамках административного процесса реализуются
диспозиции и санкции административно-правовых норм. Налицо, таким
образом, два направления, по которым административный процесс
воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.
Эти обстоятельства породили и двоякий подход к характеристике
процессуальной деятельности исполнительных органов (должностных лиц),
обозначаемой в качестве административного процесса.
Во-первых, административный процесс иногда рассматривается широко, т. е.
фактически как совокупность всех действий, совершаемых названными
субъектами для реализации своей компетенции. Сама
государственно-управленческая деятельность во всех ее многообразных
проявлениях трактуется, таким образом, как административный процесс.
Во-вторых, административный процесс понимается как деятельность
полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации
санкций материальных норм административного права. Таково узкое
понимание административного процесса как правоохранительной, т. е.
юрисдикционной деятельности. Это сближает его с судебно-процессуальной
деятельностью.
Оценивая эти два подхода к пониманию административного процесса, следует
признать право на существование каждого из них».
Одно только замечание по этому поводу. Полагаю, что речь правомерно
вести не о двух видах административного процесса, а о едином
административном процессе, в составе которого существует два вида
производств, одни из которых характеризуются управленческим, а другие —
юрисдикционным содержанием. И еще один существенный аргумент: все виды
производств в административном процессе регулируются нормами единого
административно-процессуального права — третьей самостоятельной
процессуальной отраслью российского права.
Обратимся к краткой характеристике основных положений «управленческой»
концепции административного процесса, опираясь при этом на отмеченные
ранее важнейшие особенности процесса как юридической категории.
1. Административный процесс — это юридическая форма реализации такой
ветви единой государственной власти, как исполнительная власть.
Следовательно, административный процесс имеет ярко выраженную юридически
управленческую природу.
Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические
проявления, непосредственно и в конечном счете определяются содержанием
той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому
административный процесс не может не отражать характерные черты
исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и
уголовный процессы отражают особенности власти судебной.
Каковы наиболее существенные особенности исполнительной власти —
понятию, пришедшему на смену термину «государственное управление».
Обращаясь к краткому анализу сущности исполнительной власти,
воспользуемся материалом, содержащимся в одном из фундаментальных
учебников административного права.
Исполнительная власть — относительно самостоятельная ветвь единой
государственной власти, тесно взаимодействующая с законодательной и
судебной властями Российской Федерации. Исполнительная власть как
элемент общего механизма разделения властей и его статике и динамике
представляет собой одно из конкретных проявлений государственно властных
полномочий.
Исполнительная власть самостоятельна в реализации возложенных на нее
функций и компетенции органов, реализующих эту власть. Ее функции
состоят в практической реализации законов в общегосударственном
масштабе.
Исполнительная власть реализуется прежде всего и главным образом в
отношениях с различными субъектами, действующими в сфере
государственного управления.
Исполнительная власть выражается в особом виде государственной
деятельности — правоприменении, вследствие чего она проявляется в
деятельности специальных субъектов.
Исполнительная власть в процессе своей реализации наполнена
организационным содержанием. Организация предполагает, во-первых, что
весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение
законов, а, во-вторых, этот механизм должен быть сам необходимым образом
организован.
Исполнительная власть реализуется в процессе государственного
управления, т. е. во внесудебном порядке. С учетом данного
обстоятельства она нередко характеризуется в качестве административной
власти.
Исполнительная власть характерна также и тем, что в непосредственном
ведении и распоряжении реализующих ее субъектов находятся наиболее
существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие
средства коммуникации, армия, милиция, службы внутренней и внешней
безопасности, исправительные учреждения и т. п.
Однако в приведенной конструкции есть существенный пробел. Дело в том,
что исполнительная власть выражается не только в правоприменении, но и в
таком важном качестве, как правотворчество. Из трех ветвей власти только
исполнительная власть обладает одновременно и правотворческими, и
правоприменительными полномочиями.
Для сравнения напомним: у законодательной власти только правотворчество,
у судебной — только правоприменение.
Нет нужды доказывать общеизвестное: для того, чтобы управлять на
федеральном ли уровне или в масштабах субъекта Федерации, необходимо
обладать полномочиями устанавливать правила для управляемых, разумеется,
на основе Конституции РФ, в соответствии с действующим законодательством
и т. д. Один только пример в подтверждение сказанного. Федеральный
конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской
Федерации» в ст. 23, ч. 2, записал: «Акты, имеющие нормативный характер,
издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации,
принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства
Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не
имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений
Правительства Российской Федерации».
Наряду с особенностями содержания исполнительной власти ее
правотворческий характер непосредственно отражается на административном
процессе, порождая существование в нем специфического элемента —
производства по принятию нормативных актов государственного управления.
В целом связь административного процесса с государственным управлением
как деятельностью исполнительных органов государственной власти
Российской Федерации наглядно можно проследить, показав основные
элементы содержания государственной управленческой деятельности. По
общему признанию, содержание государственного управления состоит из
следующих, тесно взаимодействующих между собой элементов:
а) принятие нормативных юридических актов органами исполнительной
власти;
б) применение правовых норм органами исполнительной власти;
в) организационная работа (в ее статике и динамике) аппаратов органов
исполнительной власти;
г) материально-технические действия, т. е. многообразные
вспомогательные, технологические операции.
Не составляет труда увидеть, что первые два элемента имеют ясно
выраженную юридическую природу реально проявляющихся в двух видах
правовых актов — нормативных и индивидуальных.
Наглядно это можно показать на следующей схеме:
Сектора «А» и «Б» данной сферы обозначают юридические элементы
содержания государственного управления, «В» и «Г» — неюридические, иначе
говоря, организационно-технические элементы. (В схеме не учитывается
реальный удельный вес каждого элемента).
Первые два сектора имеют непосредственное отношение к административному
процессу: сектор «А» является основой правотворческого производства по
принятию нормативных актов органами исполнительной власти; сектор «Б» —
целого ряда правоприменительных производств, в том числе, разумеется, и
те, которые образуют «юрис-дикционный» процесс — производство по
рассмотрению споров и производство по применению мер административного
принуждения. (На схеме «юрисдикционные» производства обозначены
заштрихованным сектором). Таким образом, схема позволит читателю уяснить
суть и соотношение двух концепций административного процесса —
«юрисдикционную» и «управленческую».
2. На административный процесс в полной мере распространяется и такое
общекатегориальное свойство, как динамичность, означающая, что этот вид
процесса реализуется прежде всего и главным образом органами
исполнительной власти всех уровней, а также в некоторых случаях,
предусмотренных законодательством, и другими субъектами.
Адекватно отражая содержание и функции исполнительной власти,
административный процесс имеет свою структуру, образуемую совокупностью
производств, которая, естественно, отличается от структуры иных видов
процесса — законодательного, гражданского, уголовного и других.
В этом плане «юрисдикционная» концепция совершенно не учитывает того
обстоятельства, что административный процесс, как общепризнанная
государственно-властная деятельность «происходит» не от «совокупности»
процессов гражданского и уголовного, отражающих исключительно содержание
и особенности судебной власти. У административного процесса совершенно
иной «родитель», а именно: исполнительная власть, реализуемая в
деятельности системы весьма разнообразных по своим конкретным целям,
задачам, функциям и т. д. государственных органов.
3. Административный процесс — это деятельность не только
государственно-властная, но и юридическая. Причем юридическая
составляющая административного процесса (как и других видов процесса)
охватывает как содержание названной государственно-властной
деятельности, так и ее результаты. Поэтому правовая природа
административного процесса выражается в его специальном назначении,
состоящем в обеспечении реализации материальных норм российского права.
Весьма характерно, что административный процесс связан с реализацией
норм не только материального административного права, но и многих других
материальных отраслей. В этом плане, по широте сферы «обслуживания»
потребностей материальных норм соответствующих отраслей,
административный процесс, несомненно, стоит в одном ряду с процессом
гражданским.
Можно привести массу примеров, подтверждающих, так сказать,
межотраслевую обслуживающую функцию административного процесса. Вот один
из них. В соответствии со ст. 131 ПС РФ государственной регистрации
подлежат: право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи,
ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат
государственной регистрации в едином государственном реестре
учреждениями юстиции. Это нормы гражданского права.
А основные аспекты юридической процедуры — регистрационного
производства, находящегося в составе административного процесса,
закреплены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также
постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г.,
которым было утверждено Примерное положение об учреждении юстиции по
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
4. Как деятельность юридическая, административный процесс наряду с
другими видами процесса объективно нуждается в «собственном»
регулировании, что обеспечивается с помощью
административно-процессуальных норм. Практически дело обстоит таким
образом, что центр тяжести правового регулирования административного
процесса связан с производствами, которые объединяет этот вид процесса.
Вместе с тем определенные группы административно-процессуальных норм
регулируют общие, так сказать, магистральные свойства административного
процесса в целом.
Формирование понятия «административный процесс» предполагает анализ его
соотношения с административно-правовыми нормами материальными и
процессуальными. Решение этой задачи позволит определить сферу действия
административно-процессуальных норм, регулирующих производства,
составляющие административный процесс.
Связь административного процесса с материальным административным правом
выражается в том, что процесс выступает как объективно необходимый
порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место, скажем,
в гражданском процессе, иных видах процессов, реализация норм
материального административного права возможна только через определенный
процессуальный порядок, который должен охватить весь комплекс норм
материального административного права.
В этом сюжете обращает на себя внимание чрезвычайно важная особенность
административного процесса, которая, с одной стороны, «отделяет» его от
процессов, например, законодательного, бюджетного, а с другой, выводит
на уровень процессов гражданского и уголовного. Дело в том, что
административный процесс как деятельность, и процессуальные нормы, его
регулирующие, обеспечивают реализацию не только своей, одноименной
отрасли материального права, но и ряда других материальных отраслей
российского права — гражданского, финансового, трудового, семейного,
земельного и т. д. Это весьма примечательное качество, которое
соответствующим образом отражается на социальной роли и масштабах
действия административно-процессуальных норм, система которых обладает,
с моей точки зрения, необходимыми признаками процессуальной отрасли
российского права. Напомню, что «юрисдикционная» концепция рассматривает
административно-процессуальные нормы лишь как институт материального
административного права.
Для сопоставления отмечу, что гражданский процесс и, соответственно,
гражданско-процессуальные нормы «обслуживают» потребности ряда
материальных отраслей — гражданского права, семейного, трудового,
административного и др. Что касается уголовного процесса и
уголовно-процессуальных норм, то они обеспечивают реализацию по крайней
мере двух материальных отраслей — уголовного и уголовно-исполнительного
права.
5. Юридическая природа административного процесса (как и других видов
процесса) проявляется в том, что административный процесс — это не
только урегулированный правом порядок осуществления определенных
процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра
индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но это
такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают
многочисленные правовые отношения, регулируемые
административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим
характер административно-процессуальных правоотношений.
Таким образом, вырисовываются два тесно связанных элемента
административного процесса — процессуальная деятельность соответствующих
субъектов, в данном случае прежде всего и главным образом органов
исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также
административно-процессуальные правоотношения.
При этом на характер административного процесса решающее воздействие
оказывают два обстоятельства: широта и многоплановость сферы
государственного управления, в которой реализуются функции самой
многочисленной системы государственных органов, — органов исполнительной
власти, а также правотворчество как органическое свойство исполнительной
власти.
Завершая краткую общую характеристику «управленческой» концепции, можно
сказать, что «административный процесс есть урегулированный правом
порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного
управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее
субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными
субъектами. Административный процесс — это такая деятельность, в ходе
осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами
админи-страт ивно-процессуального права».
За последние годы интерес исследователей к проблемам административного
процесса заметно возрос. Появились работы, авторы которых предлагают
конструкции, на мой взгляд, неоправданно усложненные, представляющие
собой нечто среднее между двумя названными концепциями. При этом
обращает на себя внимание нередко весьма вольное толкование устоявшихся
правовых понятий.
Так, С.Н.Махина пишет: «Исходя из анализа исследований как прошлых лет,
так и современных, на наш взгляд, возможно говорить о трех видах
процессуальной деятельности (трех видах процесса) — управленческом,
административно-юрисдикционном и административном процессах. По своей
сути первые два процесса “обслуживают” основные группы отношений,
регулируемых материальным административным правом, – – управленческие и
юрисдикционные (полицейские), а административный процесс, выступая
средством судебной защиты нарушенного публичного права в сфере
управленческих и полицейских отношений, представляет собой часть
административной юстиции. Ни один из процессов не является определяющим
по отношению к другим, они не соотносятся как общее и частное, а
выступают в определенной степени независимыми по отношению друг к другу:
управленческий и административно-юрисдикционный процессы — это институты
(подотрасли) административного права, а административный процесс должен
стать отраслью российского права».
«Управленческий процесс – – это институт административного права,
обладающий рядом черт процесса государственного управления (так как
является его частью, разновидностью), имеющий свои специфические,
присущие именно ему признаки и элементы и осуществляющийся только в
правовой форме».
Другой вид процесса — это административно-юрисдикционный. Это
«регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность
органов государственного управления, иных государственных и общественных
органов (должностных лиц), по выявлению и пресечению административных
правонарушений, рассмотрению индивидуально-конкретных дел по существу и
применению к виновным физическим или юридическим лицам мер
административного пресечения, взыскания,
административно-восстановительных мер, либо мер общественного
воздействия, а также мер по исполнению принятых постановлений в целях
предупреждения правонарушений».
В мою задачу не входит разбор этой конструкции. Тем не менее следует
высказать два соображения по этому поводу. Во-первых, создается
впечатление какой-то нарочитой усложненности в общем-то не очень сложной
конструкции административного процесса. Ведь далеко не всегда
усложненность, при возможности более простого, в том числе «юридически»
реализуемого в практическом плане, подхода, является благом.
Во-вторых, вряд ли можно согласиться с вольной трактовкой понятий,
относящихся к области общей теории. Как понять фразу «управленческий
процесс — институт административного права»? Институт — это, согласно
теории права, система норм, существующая внутри соответствующей отрасли.
Что же касается процесса, то это всегда деятельность каких-то субъектов,
следовательно, деятельность не может быть институтом права. Далее, глава
первая упомянутой монографии С.Н.Махиной называется: «Новые подходы к
пониманию административного процесса», параграф второй назван:
«Управленческий процесс – подотрасль административного права», а третий
— «Административно-юрисдикционный процесс — подотрасль административного
права». И наконец, глава вторая озаглавлена: «Административный процесс —
отрасль российского права».
Если в этом заключается новый подход, то надо обосновать необходимость
пересмотра общетеоретических понятий и признать, что в систему права
входят не отрасли, состоящие из системы соответствующих правил (норм), а
различные виды деятельности. Если административный процесс представляет
собой самостоятельную отрасль российского права, то, следовательно,
аналогичным образом нужно поступить с гражданским и уголовным
процессами, признав их, а не соответствующие системы процессуальных
норм, отраслями права.
В своей докторской диссертации, успешно защищенной 30 июня 2000 г. в
Уральской государственной юридической академии, И.В.Панова различает три
вида административного процесса:
а) административно-нормотворческий — деятельность по созданию
(изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов
исполнительных органов публичной власти и Банка России в целях создания
правовой базы для реализации законов;
б) административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный
процесс — вид административного процесса, регламентирующий
правоприменительную, неюрисдикционную) — деятельность широкого круга
субъектов исполнительных органов публичной власти и Банка России по
реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в
сфере управления, осуществляемая в административной форме;
в) административно-юрисдикционный процесс — вид административного
процесса, регламентирующий правоприменительную деятельность
юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов
исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации
санкций и защите регулятивных правоотношений с применением мер
государственного принуждения (административного, дисциплинарного),
осуществляемого в административно-процессуальной форме.
В приведенной конструкции возражения вызывает суждение о существовании
трех видов административных процессов. Кстати, это довольно
распространенная тенденция, правда, лишенная необходимой логики.
Невозможно понять, почему единое явление «процесс» подвергается
«дроблению» на виды процесса, а не на виды составляющих его производств.
Почему это проделывается только с процессом административным? Ведь
никто, насколько мне известно, не предлагает различать несколько
гражданских процессов.
Есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких
производств, которые без труда поддаются классификации, в том числе и
той, что предложена И.В.Пановой, но уже в такой интерпретации:
административный процесс складывается из трех видов производств:
а) административно-правотворческих;
б) административно-правонаделительных;
в) административно-юрисдикционных.
§4. Принципы административного процесса
Будучи правовой формой управленческой деятельности органов
исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, административный процесс естественно и неизбежно базируется
на принципах государственного управления, закрепленных в Конституции
Российской Федерации. Однако как специфическая деятельность названных
органов государственной власти, связанная с юридическим разрешением
индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления,
административный процесс в целом и все составляющие его производства
базируются на основе принципов, определяющих основы именно
процессуальной деятельности. Поэтому есть основания говорить о системе
процессуальных принципов, которые в своей основе характерны для любого
вида процесса — гражданского, административного, уголовного и других,
хотя, разумеется, существуют и некоторые различия, характерные для
данного вида процесса либо соответствующего производства, входящего в
этот процесс.
Н.Г.Салищева в свое время к принципам административного процесса отнесла
принципы организации и деятельности органов государственного управления.
Конкретным выражением этих принципов являются основные положения,
характеризующие административный процесс, а именно:
1) административный процесс осуществляется компетентным органом, который
обязан вынести законченное и обоснованное решение и обеспечить выяснение
объективной истины по каждому административному делу;
2) участниками административного процесса являются субъекты советского
административного права: граждане, общественные организации и
объединения граждан, государственные органы;
3) советское право закрепляет за каждым из участников процесса
определенные права и обязанности и гарантирует эти права, в том числе
обеспечивает неприкосновенность личности гражданина, охрану интересов
государственного органа или общественной организации. В то же время
устанавливается ответственность должностных лиц за нарушение или
невыполнение возложенных на них обязанностей;
4) на уполномоченный государственный орган возлагается обязанность
обеспечить весь ход процесса таким образом, чтобы он был наиболее
доступен для граждан, являлся простым, экономичным и необременительным
для участников;
5) во всех стадиях административного процесса гражданам, являющимся
участниками процесса, и представителям общественности обеспечивается
широкая возможность активно участвовать в рассмотрении и разрешении
административных дел;
6) в административном процессе обеспечивается широкая гласность, что
предполагает не только открытое разбирательство дел, но и решающее
участие общественности в их разрешении;
7) административный процесс осуществляется на национальном языке
участников процесса;
8) законность и обоснованность решений в ходе административного процесса
гарантируется правом участника процесса обжаловать незаконное решение, а
также специальными формами контроля, в том числе судебного, за
деятельностью исполнительно-распорядительного органа, иного
государственного органа или должностного лица, осуществляющих процесс.
С точки зрения А.П.Коренева, к принципам советского административного
процесса относятся:
1) соблюдение социалистической законности;
2) всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и
обстоятельств дела;
3) гласность административного процесса;
4) язык коренной национальности;
5) ответственность за соблюдение правил процесса и принятый акт;
6) экономичность и эффективность процесса.
К числу принципов административного процесса Ю.М.Козлов относит прежде
всего принцип законности, являющийся основой всех иных принципов:
компетентности; охраны интересов государства и личности; процессуального
равенства; достижения материальной истины; доступности; гласности;
экономичности; ответственности должностных лиц за правильное и
эффективное ведение процесса.
И.В.Панова предлагает включить производные от принципов государственного
управления и с учетом специфики иных видов юридического процесса
следующие принципы процесса административного:
1)законности;
2) объективной (материальной) истины;
3) равенства сторон;
4) обеспечения охраны прав субъектов административного процесса;
5) гласности;
6) осуществления процесса на национальном языке;
7) оперативности и экономичности (эффективности);
8) самостоятельности принятия решения;
9) двухступенности административного процесса;
10) ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и
за принятый акт (решение, постановление и т. п.);
11) активности правоохранительных органов;
12) сочетания интересов личности, общества и государства.
С моей точки зрения, систему принципов административного процесса
образуют следующие принципы: 1)законности;
2) заинтересованности масс;
3) быстроты процесса;
4) охраны интересов личности и государства;
5) гласности;
6) материальной истины;
7) равенства сторон;
8) национального языка;
9) самостоятельности в принятии решения;
10) ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение
процесса и принятое решение.
Принцип законности — универсальный принцип, распространяющийся на все
без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе
и на административный процесс. Поэтому в силу его особой значимости он
будет выделен из системы принципов административного процесса, поскольку
имеет ярко выраженную общеправовую значимость.
Статья 15 Конституции Российской Федерации установила, что «органы
государственной власти, органы местного самоуправления, должностные
лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской
Федерации и законы». Принцип законности состоит также в требовании
надлежащего применения соответствующих законов и иных нормативных
юридических актов. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение
для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит
применение материальных норм административного, а также ряда других
отраслей российского права.
Состояние и, следовательно, эффективность принципа законности зависят от
ряда непременных условий, действующих в совокупности.
1. Необходима прежде всего продуманная, научно обоснованная система
законов, обеспечивающая на современном уровне надлежащее регулирование
общественных процессов, органическая сопряженность законов Российской
Федерации и законов субъектов Российской Федерации.
Как подчеркнул Президент Российской Федерации В.В.Путин в Послании
Федеральному Собранию РФ, «нам давно уже нужна систематизация
законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические
реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно “размытые” в
последние годы».
Печальным примером такой опасной размытости может служить
законодательство об административной ответственности. Практически дело
обстоит таким образом, что на протяжении 90-х годов прошлого века и
первого года века XXI многие составы административных правонарушений
оказались за пределами Кодекса об административных правонарушениях,
специально предназначенного для того, чтобы регулировать названный вид
распространенных правонарушений. Так, по состоянию на 1 декабря 2001 г.
пока еще действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях
содержит 292 состава, тогда как более чем в двух с половиной десятках
федеральных законов и других нормативных юридических актах различного
федерального уровня насчитывается 284 состава. Как говорится, один к
одному! Тогда Кодекс об административных правонарушениях впору именовать
«полукодексом», что нелепо в той же мере, что и само положение,
сложившееся в настоящее время.
«Огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость
дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в
такой сфере, как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда
судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению
выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой».
Дня целостности России как федеративного государства жизненно важное
значение имеет сопряженность законодательства федерального и
регионального уровней, иначе говоря, соответствие законодательства
субъектов Российской Федерации законодательству федеральному. В этой
области сложилось нетерпимое положение. Большое количество законов и
иных нормативных юридических актов субъектов Федерации находились в
вопиющем противоречии с Конституцией Российской Федерации и законами
России. Как отметил Президент Российской Федерации в своем Послании,
более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах
Российской Федерации, не соответствуют Конституции РФ и федеральным
законам. Усилиями полномочных представителей Президента Российской
Федерации в федеральных округах совместно с органами Генеральной
прокуратуры четыре пятых из них приведены в соответствие.
2. Второе условие реальности принципа законности состоит в создании и
обеспечении надлежащего механизма реализации законов всех уровней, иных
нормативных юридических актов. Без этого механизма о нормальном действии
закона говорить не приходится. «…Любой закон должен быть обеспечен, —
отметил Президент России, — и организационно и материально. Однако на
практике имеем совсем другую картину. Федеральное Собрание продолжает, к
сожалению, принимать законы, для исполнения которых необходимо
пересматривать утвержденный им же федеральный бюджет и бюджет
Пенсионного фонда. Считаю такого рода решения, пусть и мотивированные
самыми благими намерениями, политически безответственными».
3. Существенную роль в обеспечении принципа законности играет
информированность о содержании законов и иных нормативных юридических
актов широких слоев населения, не говоря уже о государственных и
муниципальных служащих. Есть основания отметить, что по сравнению с
прошлым периодом в жизни страны, возможности ознакомления с содержанием
законов неизмеримо выросли. Достаточно вспомнить, как трудно было
приобрести текст какого-либо закона, например, кодекса в книжных
магазинах в сравнительно недавнем прошлом.
4. Для принципа законности вовсе не безразличен и такой аспект, как
организационно-технические и редакционно-стилистические требования,
которым обязан соответствовать каждый закон, каждый акт государственного
управления и т. д.
Между тем, к сожалению, отнюдь не редки законы, в которых содержатся
формулировки, юридически весьма ущербные. Вот пример. Федеральный закон
от 12 мая 2000 г. «Об административной ответственности организаций за
нарушение законодательства в области использования атомной энергии» в
ст. 6 установил: «Наложение административного взыскания на организацию
не освобождает от ответственности за данное правонарушение виновное
физическое лицо, равно как и привлечение к ответственности виновного
физического лица не освобождает от административной ответственности за
данное правонарушение организацию».
Редкая концентрация нелепостей. Во-первых, налицо совершенно
эклектическое соединение двух самостоятельных юридических категорий —
«организация» (в смысле юридическое лицо) и «физическое лицо» как
таковое; во-вторых, с какой стати и в какой форме виновата организация,
если обнаружилось виновное физическое лицо (безразлично какое, судя по
формулировке); в-третьих, если виновато физическое лицо, например,
слесарь атомного предприятия мелко нахулиганил на территории предприятия
и получил 15 суток административного ареста, стало быть, согласно
формулировке ст. 6 и вся организация может или должна «загреметь» на
такой же срок? Понятно, вопросы нелепые, не более чем следствие нелепой
формулировки федерального закона.
В Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о
религиозных объединениях» ст. 1 гласит: «Настоящий Федеральный закон
регулирует правоотношения в области прав человека и гражданина на
свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение
религиозных объединений».
Любой учебник по теории права разъясняет читателю, что закон регулирует
общественные отношения, превращая их тем самым в отношения правовые.
А вот пример «чистоты» русского языка. Постановление Правительства
Российской Федерации от 8 февраля 1999 г. названо так: «О порядке
неприменения штрафных санкций к кредитным организациям за задержку
проведения платежей в бюджет и во внебюджетные фонды». Следуя такому
стилю, можно, вероятно, принять акт, регулирующий, скажем, порядок
неперехода улицы по запрещенному сигналу светофора…
Таковы некоторые общие условия действенности принципа законности. Вместе
с тем в административно-правовой литературе справедливо обращалось
внимание на особенности реализации этого принципа в сфере
государственного управления, в сфере, где действует административный
процесс.
Опираясь на высказанные суждения, можно выделить несколько особенностей
сферы государственного управления, определенным образом влияющих на
осуществление в ней принципа законности.
Во-первых, сфера государственного управления отличается широтой и
многоплановостью процессов, в ней непрерывно происходящих. Она
«наполнена» огромным количеством вариантов общественных отношений между
широким кругом их участников.
Во-вторых, по самой своей природе государственное управление — самая
подвижная область государственной жизни, охватывающая экономическую,
социально-культурную, административно-политическую сферы. Не случайно
реформы, предложенные Президентом Российской Федерации Федеральному
Собранию, касаются главным образом внутренних и внешних сторон сферы
государственного управления.
В-третьих, в сфере государственного управления действует самая
многочисленная и разветвленная система государственных органов — система
органов исполнительной власти, которые в соответствующих пределах
наделены полномочиями принимать как нормативные, так и индивидуальные
акты государственного управления. В этой связи весьма актуальной для
сферы государственного управления является проблема пределов
ведомственного нормотворчества. Нередки случаи, когда ведомственное
нормотворчество подменяет действующие законы. Не случайно Президент
России потребовал от Правительства Российской Федерации, министерств и
ведомств «принять радикальные меры в отношении ведомственного
нормотворчества — вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в
тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия».
В-четвертых, в сфере государственного управления действует основная
масса государственных служащих, среди которых значительное число
должностных лиц, которые в силу своего служебного положения правомочны
принимать юридические решения. По свидетельству Президента Российской
Федерации, число работников федеральных органов государственной власти и
управления составляет более миллиона в настоящее время по сравнению с
882 тыс. в 1993 г.
В-пятых, в сфере государственного управления реализуется самостоятельный
и самый распространенный вид юридической ответственности —
административной. Кроме того, действующее законодательство
предусматривает в этой сфере возможность применения иных внесудебных мер
принуждения — административно-предупредитель-ных, а также мер
административного пресечения, вплоть до применения оружия.
Теперь кратко о чисто процессуальных принципах, на основе которых
осуществляются производства, в своей совокупности образующие
административный процесс.
1. Принцип заинтересованности граждан России в надлежащем осуществлении
и результатах административного процесса представляет собой отражение
ряда положений Конституции Российской Федерации. Так, п. 1 ст. 32
Основного Закона закрепляет право граждан на участие в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Федеральные законы и иные правовые нормативные акты устанавливают
разнообразные формы такого участия. Например, ст. 4 «Положения о
государственных наградах Российской Федерации» устанавливает, что
ходатайство о награждении государственными наградами возбуждается в
коллективах предприятий, учреждений, органи-заций частной,
государственной, муниципальной и иных форм собственности.
Согласно ст. 250 КоАП РСФСР для оказания юридической помощи потерпевшему
при осуществлении производства по делам об административных
правонарушениях может участвовать представитель – лицо, имеющее высшее
юридическое образование. Представитель, допущенный к участию в
производстве по делу об административном правонарушении, вправе
знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства,
заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела,
обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, пользоваться
иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.
2. Принцип быстроты процесса является следствием динамичности как
свойства государственной управленческой деятельности, реализуемой
органами исполнительной власти.
С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной
юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом
интересов. Поэтому действующее законодательство в необходимых случаях
устанавливает сроки, в течение которых должны быть совершены
процессуальные действия по административному делу. Так, например,
законодательство, регулирующее порядок рассмотрения жалоб граждан в
сфере государственного управления, закрепляет сроки рассмотрения этих
видов обращений граждан надлежащими органами исполнительной власти или
местного самоуправления.
3. Принцип охраны интересов личности и государства в административном
процессе опирается на конституционное положение, согласно которому
«человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность
государства» (ст. 2 Конституции РФ). А в Федеральном законе от 31 июля
1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» это
указание Конституции Российской Федерации сформулировано как одна из
обязанностей государственных служащих (ст. 5).
4. Принцип гласности — традиционный процессуальный принцип. Он означает,
что рассмотрение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного
управления происходит публично, открыто, за исключением случаев,
предусмотренных законодательством. Лица, участвующие в процессе, вправе
свободно знакомиться с материалами дела, необходимыми документами. В
соответствии с Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании
в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»
установлено, что «каждый гражданин имеет право получать, а должностные
лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность
ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими
его права и свободы, если нет установленных федеральным законом
ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах»
(ст. 2).
Формой гласности является также участие граждан в обсуждении проектов
законов и иных нормативных юридических актов в средствах массовой
информации и другими способами. В соответствии с названным принципом
лица и организации, участвующие в процессе, вправе знакомиться с
принятыми по делу решениями и постановлениями и соответственно на них
реагировать.
5. Принцип материальной истины означает, что орган исполнительной
власти, должностное лицо, государственный служащий, рассматривающий
дело, обязан использовать все имеющиеся возможности для сбора и
привлечения доказательств, относящихся к данному производству, должным
образом их оценить, полностью исключив односторонний, а тем более
предвзятый подход к оценке доказательств и принятию решения. Таким
образом, принцип материальной истины возлагает ряд важных обязанностей
на субъектов, рассматривающих административные дела.
6. Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из
более общего положения, согласно которому «государство гарантирует
равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям, а также других
обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по
признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной
принадлежности». (Ст. 19 Конституции Российской Федерации).
Названный принцип административного процесса находит свою реализацию в
закреплении определенного правового статуса сторон, установления их
административно-процессуальных прав и обязанностей как участников
определенного вида правовых отношений.
7. Осуществление процесса на языке коренного населения — принцип,
который обусловлен конституционным правом каждого «на пользование родным
языком, на свободный выбор языка общения» (ст. 26 Конституции Российской
Федерации). Участвующему в административном процессе лицу, не владеющему
языком, на котором ведется производство по данному делу, обеспечивается
право выступать, заявлять ходатайства и т. д. на родном языке,
беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.
8. Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении
административного дела в сфере государственного управления органами
исполнительной власти есть необходимое условие осуществления компетенции
соответствующего органа, должностного лица, государственного служащего
или муниципального служащего. Названный принцип означает, что
вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой
на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения
нижестоящей структуры, а с другой стороны, не перекладывать свои
полномочия и обязанности без необходимых на то оснований и
соответствующего юридического оформления. Речь в частности идет о
ситуациях, предусмотренных ст. 78 Конституции РФ, которая говорит о
возможности передачи федеральными органами исполнительной власти части
своих полномочий соответствующим органам субъектов Федерации, равно как
передачу части полномочий органов исполнительной власти субъектов
Федерации органам исполнительной власти федерального уровня.
9. Принцип ответственности органов исполнительной власти, должностных
лиц за ненадлежащее ведение процесса предусмотрен, например, п. 5 ст. 14
Федерального закона «Об основах государственной службы Российской
Федерации», согласно которому «государственный служащий несет
предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или
бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан».
§5. Основные процессуальные правила рассмотрения административных дел в
сфере государственного управления
В сфере государственного управления органы исполнительной власти
Российской Федерации и ее субъектов, а также иные предусмотренные
законодательством субъекты (например, судьи) разрешают широкий круг
весьма различающихся по содержанию индивидуально-конкретных дел.
Естественно, это в известной степени усложняет задачу обеспечения
надлежащего процессуального регулирования порядка их рассмотрения, хотя
и не является препятствием для определения и соответствующей
группировки, правил, которые распространяются на все производства, в
совокупности образующие административный процесс.
Современное российское законодательство не располагает единым
нормативным юридическим актом, который бы содержал прежде всего общие
административно-процессуальные правила, регулирующие основы различных
вариантов рассмотрения соответствующих категорий
индивидуально-конкретных дел.
В литературе справедливо отмечается, что «принципиально важные
управленческие процессуальные формы, характеризующиеся особым
содержанием, назначением и ролью в управленческой практике и влекущие
серьезные последствия, государство обязано регламентировать в своих
законодательных актах (например, подготовка, издание и исполнение
административного акта; вступление в силу и государственная регистрация
нормативных правовых актов управления…»
Здесь следует только отметить некоторую неточность, связанную с
нормативным актом государственного управления. На мой взгляд, в
административном процессе реально существует урегулированное
законодательством производство по принятию нормативных актов
государственного управления. Следовательно, упомянутое в цитате
«вступление в силу и государственная регистрация нормативных правовых
актов» есть не что иное, как заключительная стадия упомянутого
производства, которая в отрыве от предшествующих стадий этого
производства самостоятельного значения не имеет.
Нельзя не согласиться с мнением о том, что «с фактической стороны
действительное отождествление деятельности по управлению с
процессуальной оправдано. Однако действующее Российское законодательство
и подзаконные административно-правовые нормы не содержат
доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было
руководствоваться широким пониманием административного процесса. Речь
может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон
повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по
своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. К тому же
существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить любые
управленческие действия под эгидой административного процесса, крайне
разрознен … Господствующим является ведомственный подход к
формированию такого рода правил. Все это свидетельствует о том, что
прочных оснований для широкого понимания административного процесса не
имеется, а административно-процессуальное законодательство в совершенном
и универсальном виде отсутствует».
Действительно, административно-процессуальное законодательство еще во
многом несовершенно, оно далеко не в полной мере соответствует
современным требованиям. Однако это не может и не должно препятствовать
научным разработкам всего комплекса проблем регулирования
административного процесса, понимаемого именно в широком,
«управленческом» смысле. В противном случае предстоит ожидать, когда все
должным образом образуется и можно будет констатировать, что есть такое
законодательство.
Между тем к активным научным поискам существует серьезнейший юридический
стимул, закрепленный, так сказать, на самом высоком законодательном
уровне, а именно: в Конституции Российской Федерации. Как известно,
впервые в отечественной истории Конституции РФ в п. «к» ст. 72 к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено
«административное и административно-процессуальное законодательство»…
Это, прямо скажем, беспрецедентный факт!
Два принципиальных соображения на этот счет. Во-первых, нет
необходимости доказывать, что это положение Конституции РФ
распространяется на всю сферу государственного управления в целом, а не
на какую-то ее часть, следовательно, охватывает все проявления
административного процесса, все его производства, в том числе ряд новых
производств, уже получивших определенное законодательное закрепление в
последние годы. Само собой разумеется, что положение п. «к» ст. 72
Конституции РФ охватывает сферу «юрисдикционного» административного
процесса, располагающегося в том же правовом поле, что и процесс
«управленческий», включающий в себя, как известно, и «юрисдикционные»
производства.
Во-вторых, закрепление «в одной связке» материального и процессуального
административного законодательства однозначно определяет социальную роль
процессуального административного законодательства: обеспечивать
реализацию всего массива материального административного права, а не
какой-либо его части, скажем, материального института административной
ответственности. Думаю, что приведенное конституционное положение
является совершенно необходимой правовой основой для весьма кардинальных
научных и практических выводов административно-процессуального
характера.
С моей точки зрения, существующие административно-процессуальные нормы с
учетом федеративной структуры государственного управления могут быть
сведены в несколько последовательно располагающихся групп.
Первую группу составляют административно-процессуальные нормы,
регулирующие принципы административного процесса всех составляющих его
производств. О них уже говорилось в предыдущем параграфе монографии.
Ко второй группе следует отнести административно-процессуальные нормы,
определяющие основы правового статуса участников административного
процесса.
Помимо правил, устанавливающих в целом круг участников административного
процесса, сюда необходимо отнести нормы, определяющие важнейшие стороны
административно-процессуальной правосубъектности, а именно:
а) нормы, регулирующие предметную и территориальную подведомственность
субъектов, правомочных разрешать административные дела. В первую очередь
имеются в виду органы исполнительной власти как федерального, так и
регионального уровня. Примером может служить положение Указа Президента
РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной
власти», согласно которому Министерство Российской Федерации
определяется как «федеральный орган исполнительной власти, проводящий
государственную политику и осуществляющий управление в установленной
сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере
иных федеральных органов государственной власти», т. е. государственных
комитетов, федеральных служб, федеральных агентств и др.;
б) нормы, регулирующие административно-процессуальное право- и
дееспособность сторон, т. е. лиц, чьи правовые интересы или обязанности
затрагиваются производством, а также тех лиц, в том числе юридических,
которые могут требовать соответствующих действий органа исполнительной
власти в связи с необходимостью реализации их законных интересов или
обязательств. Так, ст. 9 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об
основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает ряд
прав государственных служащих, реализация которых требует совершения
соответствующих действий надлежащего органа исполнительной власти,
например: права на ознакомление с документами, определяющими его права и
обязанности; получение в установленном порядке информации и материалов,
необходимых для исполнения должностных обязанностей; участие по своей
инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности
государственной службы; ознакомление с материалами своего личного дела,
отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в
личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений; проведение по
его требованию служебного расследования для опровержения сведений,
порочащих его честь и достоинство; внесение предложений по
совершенствованию государственной службы в любые инстанции.
«Рассмотрение обращений граждан является служебной обязанностью
руководителей федеральных органов, которые несут личную ответственность
за организацию работы по рассмотрению обращений граждан и их приему» —
говорится в п. 2 «Инструкции о порядке рассмотрения предложений,
заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах
правительственной связи и информации», утвержденной приказом ФАПСИ от 27
марта 2000 г.
По запросам заинтересованных физических лиц и организаций учреждение
юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним обязано предоставлять за плату либо бесплатно информацию о
зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества в случаях и
порядке, установленным законодательством Российской Федерации;
в) нормы, устанавливающие порядок участия в процессе свидетелей,
экспертов, специалистов и других лиц, для которых это участие является
необходимым. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от
26 июля 1994 г. «Об учреждении премий Правительства Российской Федерации
в области науки и техники» предусмотрен конкурсный отбор представленных
работ, проведение их экспертизы, организация которой входит в
обязанности Совета по присуждению премий Правительства Российской
Федерации в области науки и техники.
Нормы Кодекса РСФСР об административных правонарушениях определяют круг
органов исполнительной власти, их должностных лиц, правомочных налагать
административные взыскания; возраст, иные обстоятельства, связанные с
признанием административно-процессуальной правосубъектности лица,
привлекаемого к административной ответственности, а также свидетелей,
потерпевших, представителей общественности и т. д.
Третья группа административно-процессуальных норм регулирует начальную
стадию административного процесса — возбуждение (в широком смысле слова)
соответствующего производства. В эту группу следует отнести:
а) нормы, устанавливающие порядок возбуждения производства по делу,
определение ситуаций, при наличии которых орган исполнительной власти,
должностное лицо обязаны начать производство, а также случаи возбуждения
дела по инициативе другой стороны. Наиболее известные в этом плане
административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Кодексе
РСФСР об административных правонарушениях. Однако, помимо КоАП, к
административной ответственности оказывается можно привлекать и на
основе «Положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за
нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав и законных
интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», утвержденного
постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 7 июня 1999
г.
Во многих случаях то или иное производство инициируется гражданином либо
иным субъектом, обратившимся в соответствующий орган исполнительной
власти, как это предусмотрено, например, Федеральным законом от 8
августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
б) нормы, определяющие место и время разбирательства дела, надлежащее
оформление вызова заинтересованных участников, последствия неявки лица
по вызову органа исполнительной власти;
в) нормы, предусматривающие основания возбуждения административного
дела, порядок представления и оценки доказательств по делу;
г) нормы, предусматривающие основные условия рассмотрения
административных дел в коллегиальном и единоличном порядке;
д) нормы, устанавливающие обязанность выяснения фактических
обстоятельств дела, порядок заслушивания сторон, показаний свидетелей,
экспертов, осмотра и ознакомления с документами и т. д.;
е) нормы, предусматривающие условия, при которых может последовать
приостановление производства по делу или его прекращение, например, в
случае выявившейся недееспособности стороны, пропуска установленного
законом срока и т. д.;
ж) правила оформления протокола, в котором должны быть отражены все
существенные обстоятельства, имеющие отношение к процедуре рассмотрения
дела и его последующему решению.
Четвертая группа административно-процессуальных правил имеет своим
назначением регулирование порядка вынесения постановления по
административному делу. В нее входят:
а) нормы, устанавливающие основания вынесения постановления по
административному делу. По общему правилу, они должны быть изложены в
мотивировочной части постановления, где указываются нормы материального
права, подлежащие применению, доказательства, послужившие основанием для
вынесения постановления;
б) нормы, определяющие сроки вынесения постановления. Обычно сроки
определяются нормативными юридическими актами применительно к различным
категориям дел, а также к обращающимся лицам;
в) нормы, регламентирующие порядок вынесения постановления, его
оформление, вручение заинтересованным лицам. Довольно подробно этот
комплекс вопросов регулируется нашим законодательством, например, в
производстве по делам об административных правонарушениях;
г) нормы, определяющие условия, связанные с необходимостью внесения
изменений и дополнений в принятое по делу постановление, а также его
отмены органом, принявшим данное постановление. Подобного рода
коррективы вносятся органом, разрешившим дело, по его инициативе либо на
основании мотивированного заявления заинтересованной стороны, причем
коррективы не могут иметь места, если при этом затрагиваются права или
охраняемые законом интересы граждан или других субъектов.
Пятую группу административно-процессуальных норм составляют нормы,
регулирующие порядок исполнения постановления, принятого по
административному делу. Здесь прежде всего определяются общие условия,
порядок и сроки вступления постановления в законную силу, а также сроки
исполнения принятого по делу постановления. Укажу на некоторые акты,
содержащие нормы данной группы: Указ Президента Российской Федерации от
23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»,
постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2000 г. «О
нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные
требования охраны труда», Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях, приказ МВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г.
«Правила разработки и введения в действие нормативных документов по
пожарной безопасности» и др.
К шестой группе необходимо отнести административно-процессуальные
правила, регулирующие заключительную стадию административного процесса,
могущую быть факультативной, — стадию обжалования или опротестования
постановления, вынесенного по административному делу. Подобного рода
нормы содержатся в ряде федеральных законов и других актов. К ним
относятся: Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федеральный
закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации», приказ
Федеральной миграционной службы от 24 февраля 2000 г. «Об утверждении
Положения об Апелляционной комиссии ФМС России».
Рассмотренные группы норм административно-процессуального права
регулируют основные стороны административного процесса и составляющих
его производств. Вместе с тем существует много иных административных
правил, регулирующих, например, порядок отмены постановления органа
исполнительной власти вышестоящим органом данной системы и т. д.
Глава 2. Участники административного процесса
§1. Общие положения
Участником административного процесса может быть только субъект права. С
точки зрения общей теории, субъект права это социальный субъект — лицо,
орган, организация, наделенные государством способностью быть носителями
юридических прав и обязанностей. Отсюда понятие правосубъектности,
которое включает такие свойства субъекта, как правоспособность и
дееспособность.
Правоспособность – – это установленная законом возможность субъекта
иметь права и нести юридические обязанности. Различают общую и
специальную правоспособность. Будучи специфичной для каждой отрасли
права, правоспособность означает реальную возможность субъекта
действовать в юридическом смысле, иметь гарантированную защиту со
стороны государства.
Дееспособность – – это установленная в законе возможность субъекта
своими действиями осуществлять предоставленные права и юридические
обязанности.
Правоспособность и дееспособность субъектов права обусловлены характером
экономического и политического строя, уровнем развития демократии.
В науке отечественного административного права существуют различные
взгляды на систему субъектов административного права, а также
административного процесса. Так, по мнению Ц.А.Ямпольской, существуют
три основные группы субъектов:
1) органы государства и их агенты;
2) общественные организации и их органы;
3) советские граждане.
Г.И.Петров выделял следующие группы субъектов советского
административного права:
1) граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы;
2) органы государственного управления и внутренние части их аппарата;
3) государственные и общественные предприятия, учреждения и внутренние
части их аппарата;
4) органы общественных организаций, деятельность которых регулируется
правом, и их внутренние составные части;
5) организации общественного содействия советскому государственному
управлению;
6) служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав.
Эти субъекты являются прежде всего участниками материальных
административно-правовых отношений. Они же участвуют и в процессуальных
административно-правовых отношениях. Однако одной из особенностей
административно-процессуальных правоотношений является то, что в них
могут участвовать и некоторые субъекты, которые, по общему правилу, не
участвуют в материальных административно-правовых отношениях, например,
мировой судья. Здесь обращает на себя внимание определенная
универсальность субъектов административно-процессуальных правоотношений
по сравнению, например, с субъектами гражданско-процессуальных и
уголовно-процессуальных отношений, обладающих в известной мере
ограниченным субъектным составом. Независимо от содержания гражданского
процессуального правоотношения его непременным участником является суд.
С.Н.Махина предложила конструкцию, в которой она различает:
управленческий процесс как подотрасль административного права и
административный процесс как форму правосудия.
В управленческом процессе участвуют три группы субъектов. Первую (самую
немногочисленную) группу составляют субъекты, «наделенные исключительно
властными полномочиями (управляющая сторона) — Президент Российской
Федерации, некоторые высшие должностные лица, высшие органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другие».
Вторую группу составляют субъекты, на которых распространяется это
властное воздействие (управляемая сторона). К ним относятся физические
лица (не наделенные властными полномочиями в сфере управления граждане и
лица без гражданства), юридические лица, общественные организации и др.
Третья группа включает тех субъектов, которые одновременно обладают и
властными полномочиями и находятся под управленческим воздействием (в
различных управленческих отношениях выступают или как управляющая
сторона, или как управляемая). Это — должностные лица, государственные и
муниципальные служащие, структурные подразделения органов
государственной власти и др.
Что касается административного процесса как формы правосудия, то к его
субъектам относятся две группы. Первая — это субъекты, непосредственно
заинтересованные в результатах юридического процесса, чьи интересы и
субъективные права подлежат защите всеми процессуальными способами и
приемами. Например, в гражданском процессе — истец и ответчик, а в
административном — жалобщик и административный орган.
Вторая группа — это лидирующие субъекты, выполняющие свои функции в
«чужом» интересе, в целях законного и обоснованного решения
рассматриваемого юридического дела. Это — суд, прокурор и другие
должностные лица.
Приведенная конструкция представляется мне излишне усложненной. Если
исходить из того, что научные исследования имеют конечной целью помочь
практическому делу — обеспечить надлежащее регулирование процедур,
посредством которых достигается предусмотренный законом юридический
результат, то, видимо, что конструкция должна отвечать требованиям
«технологичности» ее практической реализации. Этому вряд ли могут
способствовать такого рода усложненные конструкции. Почему,
спрашивается, в административном процессе говорится не только о «связке»
жалобщик — административный орган, а как быть с несравненно большим
числом таких обращений граждан, как заявления? Статус же субъектов
второй группы -суд, прокурор и др. вообще административным правом не
регулируется. При чем здесь тогда прилагательное «административный»?
Наиболее удачной представляется классификация субъектов
административного права, предложенная Д.Н.Бахрахом, полагающим, что в
административном праве следует различать две группы субъектов: первая —
индивидуальные субъекты, к которым относятся граждане Российской
Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, вторая —
коллективные субъекты организации, структурные подразделения
организаций, трудовые и иные коллективы организаций; сложные
организации.
С учетом сказанного выше система субъектов административного процесса
может быть представлена в следующем виде:
1. Индивидуальные субъекты — граждане Российской Федерации, иностранные
граждане, лица без гражданства.
2. Коллективные субъекты:
а) органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, внутренние подразделения этих органов;
б) исполнительные органы местного самоуправления;
в) предприятия и учреждения различных форм собственности;
г) общественные объединения;
д) государственные и муниципальные служащие, правомочные разрешать
индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления;
е) предусмотренные законом иные органы государственной власти и их
представители.
§2. Граждане Российской Федерации как участники административного
процесса
Среди субъектов права граждане Российской Федерации занимают особое
положение, поскольку они могут быть участниками отношений, регулируемых
любой материальной и процессуальной отраслью российского права. Данный
тезис опирается на фундаментальное положение ст. 2 Конституции
Российской Федерации, согласно которой «человек, его права и свободы
являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод
человека и гражданина — обязанность государства».
Современное законодательство Российской Федерации уделяет все
возрастающее внимание регулированию положения человека и гражданина во
всех сферах жизни общества, в том числе и в сфере государственного
управления. За последнее время принят ряд важных актов, к которым
относятся: «Декларация прав и свобод человека и гражданина», принятая
Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.; Закон РСФСР от 28 ноября 1991
г. «О гражданстве РСФСР»; Федеральный конституционный закон от 26
февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации»; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Указ Президента
Российской Федерации от 13 марта 1997 г. «Об основном документе,
удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории
Российской Федерации»; постановление Правительства Российской Федерации
от 17 декабря 1995 г. «Правила регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту жительства в пределах
Российской Федерации»; постановление от 8 июля 1997 г. «Положение о
паспорте гражданина Российской Федерации» и другие акты.
Характеристике административно-правового статуса российских граждан
посвящена обширная литература, как теоретическая, так и учебная, в
частности, многочисленные учебники по административному праву, изданные
за последние годы. Поэтому воспользуюсь положениями одного из них.
Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации
представляет собой сложное юридическое образование, включающее четыре
основных элемента, складывающихся из совокупности определенных прав и
обязанностей.
Первым элементом выступает группа прав и обязанностей, которая
характеризует правовой статус личности, человека как субъекта
административного права. Согласно ст. 19 Конституции Российской
Федерации «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и
гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются
любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой,
национальной, языковой или религиозной принадлежности».
Это означает, что личность, человек является в Российской Федерации
субъектом российского права, в том числе права административного.
Вторая составная часть административно-правового статуса представляет
собой статус гражданина Российской Федерации. Эта сторона
административного статуса закреплена рядом статей Конституции Российской
Федерации. Это нормы об участии в управлении делами государства (ст. 32
Конституции РФ); право собираться мирно, без оружия, проводить собрания,
митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31) обязанность
нести воинскую службу (ст. 59). Это — нормы, определяющие
административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно-трудовой
деятельности, например, право на свободное использование своих
способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); право на свободный
труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37); право частной
собственности, в том числе на землю (ст. 35, 36), при этом никто не
может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст.
35), нормы, определяющие статус гражданина в личной или семейной сфере,
не затрагивающей интересы общества, в частности право на литературное,
художественное, научное, техническое творчество, право на изменение
фамилии.
Третий элемент административно-правового статуса гражданина —
социальный. В соответствии с этим выделяются статусы:
• государственного служащего, положение которого регулируется такими
актами, как Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах
государственной службы Российской Федерации»; от 8 января 1998 г. «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации»; указы Президента
Российской Федерации от 30 января 1996 г. «О квалификационных
требованиях по государственной должности для государственной службы»; от
9 марта 1996 г. «Положение о проведении аттестации федерального
государственного служащего»; от 29 апреля 1996 г. «Положение о
проведении конкурса на замещение вакантной должности федеральной
государственной службы»; законами Санкт-Петербурга от 15 февраля 2000 г.
«О муниципальной службе в Санкт-Петербурге», от 10 июля 2000 г. «О
государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих
государственные должности Санкт-Петербурга и государственных служащих
Санкт-Петербурга» и др.
• учащегося — основы административно-правового статуса этой категории
граждан Российской Федерации закреплены, например, федеральными законами
от 13 января 1996 г. «Об образовании», от 22 августа 1996 г. «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании».
• военнослужащего — основы административно-правового статуса этой
категории российских граждан закреплены, например, федеральными законами
от 31 мая 1996 г. «Об обороне», от 28 марта 1998 г. «О воинской
обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. «О статусе
военнослужащего», Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. «Положение
о порядке прохождения военной службы», постановлением Правительства
Российской Федерации от 25 декабря 1998 г. «Положение о воинском учете»
и др.
• пенсионера — основы административно-правового статуса этой категории
российских граждан закреплены, например, законом РСФСР от 20 ноября 1990
г. «О государственных пенсиях РСФСР».
Кроме того, действующее законодательство регулирует
административно-правовой статус и других категорий граждан Российской
Федерации, например, ветеранов, инвалидов, вынужденных переселенцев.
Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина
Российской Федерации называют особым статусом, включающим в себя права и
обязанности, которые гражданин приобретает по своему желанию, личному
интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей.
Это, например, любители-охотники, любители-водители, туристы,
коллекционеры и т. д. Все они получают официальный документ,
подтверждающий их официальное право на занятие избранным делом.
При этом законодательство предусматривает возможность лишения
специального права, предоставленного данному гражданину (права
управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию
радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств) за грубое или
систематическое нарушение порядка пользования этим правом на срок до
трех лет.
Лишение права управления средствами транспорта не может применяться к
лицам, которые пользуются этими средствами в связи с инвалидностью, за
исключением случаев управления в состоянии опьянения, невыполнения
требования работника милиции об остановке транспортного средства,
оставления в нарушение установленных правил места дорожно-транспортного
происшествия, участником которого они являются, уклонения от прохождения
в установленном порядке освидетельствования на состояние опьянения.
Лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых охота
является основным источником существования (ст. 30 КоАП РСФСР).
Широкий спектр прав и свобод граждан Российской Федерации, а также их
обязанностей в сфере государственного управления обеспечивает им статус
участника практически любого вида производства, находящегося в составе
административного процесса. Например, административно-процессуальное
законодательство, опирающееся на ст. 33 Конституции Российской
Федерации, регулирует порядок рассмотрения заявлений граждан, с которыми
они обращаются в органы исполнительной власти, многочисленные учреждения
и организации различных форм собственности, органы местного
самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что этот вид
производства является самым распространенным и всеохватывающим по
сравнению с иными видами административных производств.
Граждане имеют право обращаться с жалобами в соответствующие органы
исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также в суд,
если нарушено право гражданина, на него возложены не предусмотренные
законом обязанности, создаются препятствия для реализации гражданином
его права, либо гражданин неосновательно, с его точки зрения, привлечен
к ответственности, что предусмотрено законом РФ «Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Граждане Российской Федерации являются также участниками производства по
делам о поощрениях. Действующее законодательство закрепляет систему
государственных наград — орденов, медалей, государственных премий,
почетных званий Российской Федерации, регулирует порядок представления
граждан к государственным наградам, вручения наград и т. д.
С другой стороны, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях
регулирует производство, в ходе которого осуществляется привлечение
граждан Российской Федерации к административной ответственности. Кроме
того, в этом производстве граждане могут участвовать в качестве
свидетелей, потерпевших, законных представителей, экспертов,
переводчиков.
Наконец, граждане Российской Федерации участвуют и в иных производствах,
сформировавшихся в новых условиях российской действительности —
регистрационном, лицензионном и некоторых других.
К индивидуальным участникам административного процесса, кроме граждан
Российской Федерации, относятся также иностранные граждане и лица без
гражданства.
Для характеристики правового, в том числе
административно-процессуального статуса иностранных граждан и лиц без
гражданства принципиальное значение имеет положение ч. 3 ст. 62
Конституции Российской Федерации, согласно которой «иностранные граждане
и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут
обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев,
установленных федеральным законом или международным договором Российской
Федерации». В соответствии с п. 1 ст. 63 Конституции «Российская
Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и
лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами
международного права».
В настоящее время основы правового статуса иностранных граждан и лиц без
гражданства на территории Российской Федерации определяются рядом актов.
К ним относятся:
— Закон Российской Федерации от 21 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР»;
– Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных
граждан в СССР» (за исключением гл. 2 закона);
— Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (гл. IV, V, VI,
VII закона);
— постановление Правительства СССР от 26 апреля 1991 г., которым были
утверждены «Правила пребывания иностранных граждан в СССР».
Законы СССР действуют на территории Российской Федерации в части, не
противоречащей законодательству Российской Федерации и международным
соглашениям России.
Как отмечено в учебной литературе, для иностранных граждан и лиц без
гражданства законодательством Российской Федерации установлены следующие
особенности их правосубъектности:
а) они не могут быть государственными служащими, занимать некоторые
должности (Президента РФ, командира экипажа воздушного судна и др.),
работать в милиции;
б) они не допускаются к деятельности, связанной с государственной
тайной;
в) на них не распространяется воинская обязанность;
г) их административная деликтоспособность специфична (за ряд
правонарушений к ответственности могут привлекать только иностранных
граждан и лиц без гражданства, только к ним может быть применено такое
административное взыскание, как выдворение за пределы Российской
Федерации);
д) иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан
стран СНГ, с которыми заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде)
могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии разрешения. Оно может
быть не выдано, исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим
основаниям, установленным законодательством;
е) они проживают и осуществляют свою деятельность на основе специальных
документов (вида на жительство, заграничных паспортов
и др.);
ж) для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе
места жительства, когда это необходимо для обеспечения государственной
безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов
граждан;
з) по территории, открытой для иностранных граждан, они могут свободно
передвигаться при условии уведомления об этом УВД или принимающей их
организации. По прибытии в пункт назначения они должны зарегистрировать
свое временное пребывание в органе внутренних дел, гостинице или
принимаемой их российской организации;
и) выезд из Российской Федерации им может быть не разрешен при наличии
обстоятельств, установленных законодательством (например, если это
противоречит интересам государственной безопасности, если лицо
привлекается к уголовной ответственности).
По времени пребывания на территории Российской Федерации всех
иностранных граждан и лиц без гражданства можно поделить на:
— постоянно проживающих; — временно пребывающих;
— проезжающих через территорию Российской Федерации транзитом.
Закон «О гражданстве РСФСР» установил два способа приобретения
российского гражданства иностранными гражданами и лицами без
гражданства: а) в порядке регистрации (п. «д» и «е» ст. 18); б) в
порядке приема (п. 2 ст. 19).
Так, в соответствии с законом, обычным условием приема в гражданство
Российской Федерации является проживание на территории России: для
иностранных граждан и лиц без гражданства — всего пять лет или три года
непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством; для
беженцев, признаваемых таковыми законом РФ, договором РФ, указанные
сроки сокращаются вдвое.
Российская Федерация поощряет, сказано в ст. 7 Закона, приобретение
гражданства России лицами без гражданства и не препятствует приобретению
того или иного гражданства.
В связи с этим обращает на себя внимание несогласованность положений
законодательных актов, касающихся лиц без гражданства, постоянно
проживающих на территории Российской Федерации.
Дело в следующем. Известно, что лица без гражданства как категория
появились в СССР вследствие принятия закона СССР от 19 августа 1938 г.
«О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик». Статья 2
этого закона признала гражданами СССР лиц, которые на 7 ноября 1917 г.
состояли подданными Российской империи и не утратили советского
гражданства, а также лиц, вступивших в советское гражданство на общих
основаниях (п. «а» и «б» ст. 2).
Заключительная ст. 7 установила, что «лица, не подпадающие под действие
пунктов “а” и “б” статьи 2 настоящего Закона, признаются лицами без
гражданства». Таким образом, определенное число советских граждан в
одночасье превратились в лиц без гражданства.
На этом фоне, мягко говоря, не совсем логичной выглядит статья 32-1 пока
еще действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях,
которая в качестве административного взыскания установила
«административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных
граждан и лиц без гражданства», которое заключается в принудительном и
контролируемом их перемещении через Государственную границу Российской
Федерации за пределы Российской Федерации. Эта норма была включена в
КоАП Федеральным законом от 2 февраля 1995 г.
Упомянутая нелогичность ст. 32-1 Кодекса об административных
правонарушениях, с моей точки зрения, проявляется, по меньшей мере,
двояким образом. Во-первых, мера административного взыскания —
выдворение за пределы государства, на территории которого лицо без
гражданства проживает постоянно, быть может не один десяток лет (начиная
с 1938 года), — явно не соответствует тяжести правонарушения в виде
административного проступка. Во-вторых, и это главное, нельзя не
учитывать положения п. 2 ст. 17 Закона о гражданстве РСФСР 1991 г.,
согласно которому «ребенок, родившийся на территории РСФСР от лиц без
гражданства, является гражданином РСФСР».
Стало быть, в 2001 г. в семьях лиц без гражданства, постоянно живущих в
Российской Федерации, уже десять лет растут дети — граждане Российской
Федерации. Спрашивается, как быть с административным выдворением их
родителей (или родителя), поскольку их детей — граждан России, выдворять
нельзя. Напомню, что когда принималась эта поправка к КоАП,
соответствующая норма закона о гражданстве действовала уже несколько
лет.
§3. Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации
Среди участников административного процесса органы исполнительной власти
всех уровней занимают особое место. Это объясняется тем, что как
носители государственно-властных полномочий органы исполнительной власти
непосредственно или опосредованно являются участниками всех без
исключения производств, составляющих в совокупности административный
процесс. Иначе говоря, ни одно административное производство не
обходится без участия соответствующего органа исполнительной власти либо
его официального представителя. При этом учитывается, что в одних
производствах, например, по рассмотрению жалоб граждан в сфере
государственного управления, обязаны участвовать практически все органы
исполнительной власти, что закреплено ст. 33 Конституции Российской
Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право
обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
В свою очередь, налагать административные взыскания, т. е. участвовать в
производстве по делам об административных правонарушениях могут только
те органы исполнительной власти и их представители, которым это право
специально предоставлено законом, прежде всего Кодексом об
административных правонарушениях.
Правовой статус органов исполнительной власти Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, как участников административного
процесса в связи с преобразованиями, происходящими в стране, существенно
изменился. Причины таких изменений общеизвестны, они достаточно полно
описаны в правовой литературе. Важнейшие из них состоят в следующем.
1. Фундаментальным является положение Конституции Российской Федерации,
согласно которому «в Российской Федерации признается и защищается равным
образом частная, государственная, муниципальная и иные формы
собственности» (п. 2 ст. 8), а «земля и другие природные ресурсы могут
находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах
собственности» (п. 2 ст. 9). На этой основе в Российской Федерации
гарантируется единство экономического пространства, свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции,
свобода экономической деятельности» (п. 1 ст. 8).
Это означает, что все органы государства, в том числе органы
исполнительной власти, действуют в совершенно иных условиях, нежели в
недавнем прошлом, а их арсенал средств управления экономическими
процессами неизбежно пополнился новыми средствами, совершенно
несовместимыми с господствовавшими ранее формами прямого
административного предписания.
2. Экономические преобразования потребовали адекватных решений в области
политической, что концентрированно отразилось в ст. 10 Конституции
Российской Федерации, согласно которой «государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную». А органы законодательной,
исполнительной и судебной власти — самостоятельны.
Для сравнения целесообразно напомнить, что еще совсем недавно (по
историческим меркам) органы государственного управления СССР и его
субъектов, осуществлявшие исполнительную и распорядительную
деятельность, сверху донизу создавались органами представительной власти
— Советами народных депутатов: Правительство СССР образовывалось
Верховным Советом СССР, министры и руководители иных центральных органов
государственного управления назначались, как правило, Президиумом
Верховного Совета СССР с последующим утверждением Верховным Советом
СССР, органы государственного управления на местах — в краях, областях,
районах, городах, селах, — исполнительные комитеты местных Советов, —
избирались соответствующими Советами из числа их депутатов.
Теперь органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов
создаются на совершенно иных принципах, что обеспечивает им известную
независимость в пределах их полномочий и в рамках единой государственной
власти. А это породило ставшие уже привычными и обыденными ситуации,
связанные с возникновением коллизий между органами двух ветвей
государственной власти законодательной и исполнительной. Особенно
многочисленными и острыми были эти коллизии между законодательными и
исполнительными органами государственной власти на уровне субъектов
Федерации в первой половине 90-х годов.
В настоящее время количество таких коллизий пошло на убыль, что, однако,
не означает их исчезновения вообще. Определенную роль в снижении
коллизионного уровня, играет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», а также Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000
г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе».
Предусмотренная Конституцией Российской Федерации самостоятельность трех
ветвей власти, в том числе и власти исполнительной, создает реальную
возможность ее реализации на профессиональной основе государственными
служащими, получившими специальную профессиональную подготовку. Именно
этим целям служит современное законодательство о государственной службе
«во главе» с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах
государственной службы Российской Федерации».
3. Проведение глубоких социально-экономических преобразований заметно
отразилось и на арсенале средств государственного воздействия,
находящихся в ведении органов исполнительной власти. Палитра этих
средств стала более многообразной. В то же время имевшиеся ранее
возможности у государственных органов прямого, так сказать,
императивного управления предприятиями, учреждениями, организациями
значительно сократились, ибо большинство или многие из них, находившиеся
ранее в государственной собственности, действуют теперь на иной
экономической основе. На смену директивным методам государственного
управления пришли многообразные средства регулятивного воздействия,
требующие уже совершенно иного воплощения. Появились и стали реальностью
новые административные производства и адекватные формы участия в них
органов исполнительной власти.
На федеральном уровне систему органов исполнительной власти и,
следовательно, участников административного процесса, образуют:
— Правительство Российской Федерации;
— федеральные министерства;
— иные федеральные органы исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации. Его правовой статус определяется гл.
6 Конституции Российской Федерации (ст. 110-117), Федеральным
конституционным законом от 17 декабря 1977 г. «О Правительстве
Российской Федерации».
Обратимся к краткой характеристике деятельности Правительства РФ как
участника административного процесса. Основным документом,
устанавливающим правила организации деятельности Правительства РФ по
реализации его полномочий является Регламент Правительства РФ,
утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 5
октября 2000 г.
Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение
Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, указов Президента Российской Федерации,
международных договоров Российской Федерации, осуществляет
систематический контроль за исполнением законов федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений
законодательства Российской Федерации.
Рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям,
проводится на заседаниях Правительства, Президиума Правительства,
Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с
распределением обязанностей), на заседаниях образуемых Правительством
координационных и совещательных органов с участием представителей
заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов
и организаций.
Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской
Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской
Федерации издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению
в Российской Федерации, а также принимает акты, не имеющие правового
характера, и дает поручения федеральным органам исполнительной власти,
соответствующим должностным лицам.
Для решения оперативных вопросов Правительство, по предложению
Председателя, может образовывать Президиум, заседания которого
проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правительства
принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума
Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях
Правительства, которое вправе отменить любое решение Президиума.
Деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется по ряду
направлений, среди которых ярко выраженный процессуальный характер имеет
направление, связанное с принятием постановлений, т. е. с производством
по принятию нормативных актов государственного управления — одного из
специфичных производств в административном процессе. Эту сторону
деятельности Правительства регулирует разд. IV Регламента, в котором
предусмотрен порядок внесения проектов актов (п. 51-65), порядок
подготовки и рассмотрения проектов в Правительстве Российской Федерации
(п. 66-76).
Важным направлением процессуальной деятельности Правительства является
его законопроектная деятельность. Не будет преувеличением сказать, что
Правительство Российской Федерации является едва ли не основным
«поставщиком» законопроектов в Государственную Думу Федерального
Собрания России. Законопроектная деятельность Правительства планируется
и осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом.
Для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и
организации контроля за выполнением органами исполнительной власти
принятых ими решений существует аппарат Правительства, действующий на
основе Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства
Российской Федерации от 18 июня 1998 г. в редакции постановления
Правительства от 5 октября 2000 г.
Аппарат Правительства выполняет ряд функций, перечень которых дает
представление и о процессуальной стороне деятельности Аппарата, его
участии в ряде административных производств:
а) осуществляет подготовку для рассмотрения в Правительстве внесенных в
установленном порядке проектов постановлений и распоряжений
Правительства, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а
также проектов федеральных законов, международных договоров Российской
Федерации и других актов, требующих рассмотрения в Правительстве;
б) прорабатывает поступающие в Правительство документы и обращения
федеральных органов исполнительной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов,
палат Федерального Собрания, готовит по этим документам необходимые
материалы, а также проекты поручений Председателя Правительства и его
заместителей;
в) организует контроль за выполнением органами исполнительной власти
решений Правительства, а также поручений Председателя Правительства и
его заместителей, при необходимости разрабатывает и представляет
Председателю Правительства и его заместителям предложения о принятии
дополнительных мер по обеспечению выполнения этих решений и поручений;
г) обеспечивает подготовку необходимых аналитических и справочных
материалов по вопросам, рассматриваемым на заседаниях Правительства и
его Президиума, осуществляет организационное обеспечение этих заседаний,
подготовку совещаний и других мероприятий, проводимых с участием
Председателя Правительства и его заместителей, оформляет принятые
решения;
д) обеспечивает взаимодействие Правительства с палатами Федерального
Собрания при осуществлении законопроектной деятельности и организует
участие представителей Правительства в деятельности Палат Федерального
Собрания;
е) организует проработку поступивших в Правительство парламентских
запросов, запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной
Думы, готовит по ним проекты поручений Председателя Правительства и его
заместителей, направляет обращения членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания в
соответствующие органы исполнительной власти для рассмотрения и ответа;
ж) организует подготовку заключений, поправок к законопроектам и
официальных отзывов Правительства на проекты федеральных законов,
поступающие от субъектов права законодательной инициативы и
Государственной Думы Федерального Собрания;
з) организует в установленном порядке проработку поступивших из судов в
Правительство документов и готовит проекты поручения Председателя
Правительства и его заместителей о представлении в суде интересов
Правительства;
и) рассматривает обращения граждан и письма организаций, адресованных в
Правительство, и подготавливает предложения по решению поставленных в
них вопросов, направляет эти обращения и письма в соответствующие органы
исполнительной власти для рассмотрения и принятия мер, проводит
информационно-аналитическую работу с указанными обращениями и письмами;
к) организует личный прием граждан заместителями Председателя
Правительства, руководителями федеральных органов исполнительной власти,
руководителем Аппарата Правительства и его заместителями, руководителями
структурных подразделений Аппарата Правительства;
л) обеспечивает организацию проведения протокольных мероприятий
Правительства;
м) обеспечивает ведение делопроизводства, соблюдение режима секретности
и защиту сведений, составляющих государственную тайну, и иной охраняемой
законом информации.
В соответствии с распоряжением Правительства от 16 ноября 1999 г. в
структуру Аппарата Правительства Российской Федерации входят:
Руководство Аппарата;
Секретариат Председателя Правительства;
Секретариаты первых заместителей (заместителей) Председателя
Правительства;
Секретариат Руководителя Аппарата Правительства;
Департаменты: административный; государственной службы и кадров;
культуры, образования и науки; международного сотрудничества; оборонного
комплекса; правительственной информации; производственной инфраструктуры
и строительства; развития агропромышленного комплекса; регионального
развития; по связям с Федеральным Собранием, общественными организациями
и религиозными объединениями; социального развития; финансов; экономики
и управления собственностью; энергетических и природных ресурсов;
Правовое управление;
Управление делопроизводства и архива;
Управление материально-технического обеспечения;
Отдел по работе с обращениями граждан.
Известную роль в деятельности Правительства Российской Федерации играют
образуемые им координационные органы, именуемые комиссиями, а также
органы совещательные, именуемые советами.
Комиссии образуются для обеспечения согласованных действий
заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного
круга вопросов. В качестве примера можно назвать Комиссию Правительства
по вопросам агропромышленного комплекса, образованную постановлением
Правительства от 12 декабря 2000 г., Комиссию Правительства по
законопроектной деятельности и др.
Советы при Правительстве Российской Федерации образуются для
предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих
предложений рекомендательного характера. Например, Совет по вопросам
подготовки проектов приоритетных нормативных актов в экономической сфере
(образован 19 сентября 1997 г.), Совет по предпринимательству при
Правительстве Российской Федерации (образован 5 августа 2000 г.) и др.
Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Основы
правового статуса этой группы участников административного процесса
закреплены Конституцией Российской Федерации, Федеральным
конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве
Российской Федерации», указами Президента Российской Федерации от 14
августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»,
от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной
власти», другими актами, в том числе Положениями о соответствующих
федеральных органах исполнительной власти.
В названных актах содержатся нормы, которые закрепили заметные изменения
в статусе федеральных министерств и других федеральных органов
исполнительной власти. Рассмотрим кратко эти положения.
Министерство — традиционный орган государственного управления, на
протяжении длительного времени осуществляющий руководство порученной
отраслью государственной жизни. Теперь, в соответствии с Указом
Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. «О структуре
федеральных органов исполнительной власти», Министерство Российской
Федерации выступает как «федеральный орган исполнительной власти,
проводящий государственную политику и осуществляющий управление в
установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в
этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти».
По состоянию на 1 декабря 2001 г. в Российской Федерации действуют
следующие федеральные министерства:
— По атомной энергии — Положение от 5 апреля 1997 г.; – Внутренних дел —
Положение от 18 июля 1996 г.;
— По делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий — Положение от 2 августа 1999 г.;
— По антимонопольной политике и поддержке предпринимательства— Положение
от 12 июля 1999 г.;
— По делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций —
Положение от 10 сентября 1999 г.;
— По налогам и сборам — Положение от 16 октября 2000 г.;
— Здравоохранения — Положение от 3 июня 1997 г.;
— Имущественных отношений — Положение от 18 июня 2000 г.;
— Иностранных дел — Положение от 14 марта 1995 г.;
— Культуры — Положение от 6 июня 1997 г.;
— Обороны — Положение от 11 ноября 1998 г.;
— Образования — Положение от 24 марта 2000 г.;
— Природных ресурсов — Положение от 27 сентября 2000 г.;
— Промышленности, науки и технологий — Положение от 26 октября 2000 г.;
— Путей сообщения — Положение от 18 июля 1996 г.;
— По связи и информации — Положение от 28 марта 2000г.;
— Сельского хозяйства — Положение от 23 июня 2000 г.;
— Транспорта — Положение от 30 декабря 2000 г.;
— Труда и социального развития — Положение от 23 апреля 1997 г.;
— Финансов — Положение от 6 марта 1998 г.;
– Экономического развития и торговли — Положение от 21 декабря 2000 г.;
— Энергетики — Положение от 12 октября 2000 г.;
— Юстиции — Положение от 2 августа 1999 г.
Государственный комитет Российской Федерации — федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе
межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также
функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Государственный комитет возглавляет Председатель.
В настоящее время действуют следующие Государственные комитеты:
— По физической культуре, спорту и туризму — Положение от 25 января 2001
г.;
— По рыболовству;
— По стандартизации и метрологии — Положение от 17 мая 1999г.;
– По статистике — Положение от 2 февраля 2001 г.;
— По строительству и жилищно-коммунальному комплексу — Положение от 24
ноября 1999 г.;
– Таможенный комитет — Положение от 25 октября 1994 г.;
— Комитет Российской Федерации по военно-техническому сотрудничеству с
иностранными государствами — Положение от 1 декабря 2000 г.
– Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу. Федеральная
служба России, российское агентство, федеральный надзор России – –
федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные —
исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие
функции в установленных сферах деятельности.
К группе федеральных служб относятся:
— Государственная фельдъегерская служба — Положение от 10 августа 2000
г.;
– Внешней разведки;
– Архивная — Положение от 28 декабря 1998 г.;
– Геодезии и картографии — Положение от 8 сентября 1999 г.;
— Железнодорожных войск—Положение от 26 декабря 1995 г.;
— Земельного кадастра России — Положение от 11 января 2001 г.;
— По гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды -Положение от 20
мая 1999 г.;
— Безопасности — Положение от 6 июля 1998 г.;
— По финансовому оздоровлению и банкротству — Положение от 4 апреля 2000
г.;
– Налоговой полиции — Положение от 25 сентября 1999 г.;
— Охраны Российской Федерации;
— Пограничная служба — Положение от 2 марта 1995 г.;
— Специального строительства — Положение от 1 августа 2000 г.
Самостоятельную группу федеральных органов исполнительной власти
составляют российские агентства:
— Авиационно-космическое — Положение от 25 октября 1999 г.;
— По боеприпасам;
— По обычным вооружениям — Положение от 31 января 2000 г.;
— По системам управления — Положение от 23 декабря 1999 г.;
— По судостроению — Положение от 21 декабря 1999 г.;
— По патентам и товарным знакам;
— По государственным резервам — Положение от 14 февраля 2000 г.;
— Правительственной связи и информации при Президенте Российской
Федерации.
Федеральные надзоры:
— Государственный горный и промышленный надзор России — Положение от 18
февраля 1993 г.;
— По ядерной и радиационной безопасности. Федеральные комиссии:
— По рынку ценных бумаг — Положение от 3 апреля 2000 г.;
— Федеральная энергетическая комиссия.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000
г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» к федеральным
органам отнесены подведомственные Президенту России:
– Главное управление специальных программ Президента РФ;
— Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;
— Управление делами Президента Российской Федерации. Органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации В соответствии со
ст. 77 Конституции Российской Федерации
система органов государственной власти республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов
устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и
общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации.
Основные стороны организации и деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации закреплены в ряде нормативных
правовых актов, к числу которых, например, относятся: Федеральный закон
от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», другими федеральными законами,
конституциями республик, уставами других субъектов Российской Федерации,
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации.
Своеобразное место в системе участников административного процесса на
уровне субъектов Российской Федерации занимают полномочные представители
Президента Российской Федерации в семи федеральных округах, объединивших
все 89 субъектов Российской Федерации. Этот институт в его современном
виде создан по Указу Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г.
«О полномочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе».
Его основными задачами являются:
— организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации
органами государственной власти основных направлений внутренней и
внешней политики государства, определяемых Президентом Российской
Федерации;
— организация контроля за исполнением в федеральном округе решений
федеральных органов государственной власти;
— обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики
Президента Российской Федерации;
— представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об
обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о
политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе,
внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Осуществляя возложенные на него функции и реализуя предоставленные
права, полномочный представитель определенным образом участвует в тех
или иных производствах административного процесса. Так, например, он
имеет право направлять на рассмотрение федеральных органов
государственной власти, а также органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей
организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных
лиц жалобы и обращения граждан; вносить в соответствующие федеральные
органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их
территориальных округов, находящихся в пределах федерального округа и в
необходимых случаях применять к ним меры дисциплинарного воздействия.
Названным Указом утвержден перечень из семи федеральных округов, куда
входят: Центральный (Москва); Северо-Западный (Санкт-Петербург);
Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону); Приволжский (Нижний Новгород);
Уральский (Екатеринбург); Сибирский (Новосибирск); Дальневосточный
(Хабаровск).
Деятельность органов государственной власти субъектов Российской
Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее
территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов
на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную
и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и
исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении
одного органа государственной власти или должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти
субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного
самоуправления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу
осуществление части своих полномочий, если это не противоречит
Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации
составляют:
— законодательный (представительный) орган государственной власти;
—- высший исполнительный орган государственной власти;
– иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации,
образованные в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской
Федерации.
Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
отличается чрезвычайным разнообразием.
Причин тому несколько. Во-первых, разнообразие вообще заложено в природе
государственного управления и, следовательно, в количестве и видах
органов, осуществляющих государственно-управленческую деятельность.
Во-вторых, на это естественное многообразие «накладывается» явно
неестественное положение в виде 89 субъектов, входящих в Российскую
Федерацию. Это, несомненно, рекорд в области государственного
строительства. Ни одно федеративное государство не может сравниться в
этом плане с Российской Федерацией.
В-третьих, как известно, практически возможны два типа федеративного
устройства. Первый тип включает в свой состав чисто территориальные
федеративные подразделения; второй тип объединяет субъекты, построенные
по национально-территориальному принципу. Как показали события
прошедшего XX в., второй тип федерации оказался нежизнеспособным.
Практически родившись в XX в., национально-территориальный тип
федеративного устройства в нем и закончил свое существование (СССР,
Югославия, Чехословакия).
Российская же Федерация состоит одновременно из субъектов чисто
территориальной организации (3/4 состава) и национально-территориальных
субъектов (1/4 состава). Такой «гибридный» состав Российской Федерации
известным образом отражается на системе органов исполнительной власти,
их статусе, особенностях взаимодействия с федеральными органами
исполнительной власти и т. д.
Итак, систему органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной
власти, являющийся постоянно действующим органом. Он обеспечивает
исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных
нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава),
законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской
Федерации:
– осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации,
обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране
собственности и общего порядка, борьбе с преступностью;
– разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты
программ социально-экономического развития субъекта Российской
Федерации;
— обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и
готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении
программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации
для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской
Федерации законодательному органу данного субъекта;
— формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской
Федерации;
— управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации
в соответствии с законами субъекта Федерации, а также федеральной
собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в
соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации;
— вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному
лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством
Российской Федерации изданные им правовые акты в случае, если указанные
акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам
и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также
вправе обратиться в суд;
— заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными
органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и
полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части
своих полномочий;
— осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами,
конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также
соглашениями с федеральными органами исполнительной власти,
предусмотренными ст. 78 Конституции России.
Глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации издает указы
(постановления) и распоряжения, обязательные к исполнению на территории
данного субъекта Российской Федерации. Акты главы исполнительной власти
не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным
законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям
Правительства России, конституции (уставу) и законам субъекта Российской
Федерации.
Необходимым условием эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъекта Российской Федерации является четкое определение
содержания и параметров «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях
этих органов с органами законодательной власти субъектов Российской
Федерации.
Территориальные органы федеральных министерств и иных федеральных
органов исполнительной власти — низовое звено системы федеральных
органов исполнительной власти, действующее на территориях
соответствующих субъектов Российской Федерации. Они действуют под
руководством центральных органов данной системы, а по вопросам, входящим
в компетенцию субъектов Российской Федерации, — во взаимодействии с
органами исполнительной власти этих субъектов Федерации.
Основы правового положения этих органов регулируются в настоящее время
устаревшим актом — постановлением Совета Министров — Правительства
Российской Федерации от 27 мая 1993 г. Поэтому в Послании Президента
Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию России обращено
внимание на необходимость наведения порядка в системе территориальных
структур федеральных органов исполнительной власти.
Образование федеральных округов потребовало создания новых органов
исполнительной власти, действующих в системе федеральных министерств и
ведомств. Так, например, постановлением Правительства Российской
Федерации от 7 декабря 2000 г. «Об окружных подразделениях Министерства
внутренних дел Российской Федерации» во всех семи федеральных округах
образованы комитеты федеральной милиции. В их задачу входит реализация
функции МВД Российской Федерации в области борьбы с организованной
преступностью, координация и анализ деятельности подразделений
федеральной криминальной милиции по борьбе с преступлениями в сфере
высоких технологий, оперативно-поисковых, оперативных мероприятий и по
обеспечению собственной безопасности.
§4. Государственные служащие
Государственных служащих как участников административного процесса
характеризует несколько существенных особенностей.
Первая особенность заключается в самом характере правового регулирования
государственной службы, закрепления правового статуса лиц,
осуществляющих эту деятельность. Как известно, в Союзе ССР не было
специального закона, посвященного государственной службе, хотя, по
некоторым данным, в конце 60-х годов по поручению Президиума Верховного
Совета СССР группа ученых подготовила проект Основ законодательства
Союза ССР и союзных республик о государственной службе. Он так и не стал
законом.
Вместе с тем, справедливости ради следует напомнить, что в Российской
Федерации, входившей в состав Союза ССР, такой акт существовал, хотя и
выглядел он весьма своеобразно. Речь идет о совместном постановлении
Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных
Комиссаров РСФСР от 21 января 1922 г., которым были утверждены
«Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях
РСФСР». Существование этого документа является иллюстрацией верности
афоризма, согласно которому «нет ничего более постоянного, чем нечто
временное». Без малого семь десятилетий существовал тот документ,
утративший реальную значимость уже после принятия Конституции СССР 1936
г., пока в середине 90-х годов ему на смену не пришел ныне действующий
Закон о государственной службе.
Вторая особенность этой группы участников административного процесса
обусловлена самим многообразием видов государственной служебной
деятельности, что наглядно отражается, например, в существовании
значительного числа федеральных законов, указов Президента Российской
Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации,
регулирующих соответствующие виды государственной службы.
В общем плане есть основания различать две разновидности государственной
службы — гражданскую, а также военную и к ней приравненную.
Гражданская государственная служба, в свою очередь, подразделяется на
федеральную государственную службу и государственную службу субъектов
Федерации. Основы правового положения государственных служащих этих
разновидностей государственно-служебной деятельности установлены
Конституцией Российской Федерации (п. 4 ст. 32, п. «т» ст. 71),
Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной
службы Российской Федерации», Федеральным законом от 8 января 1998 г.
«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Федеральным
законом от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской
Федерации», указами Президента Российской Федерации: от 11 января 1995
г., которым был утвержден «Реестр государственных должностей федеральных
государственных служащих», от 30 января 1996 г. «О квалификационных
требованиях по государственным должностям федеральной государственной
службы», от 9 марта 1996 г. «Положение о проведении аттестации
федерального государственного служащего»; законами субъектов Российской
Федерации, например, законами Санкт-Петербурга от 15 февраля 2000 г. «О
муниципальной службе в Санкт-Петербурге», от 10 июля 2000 г. «О
государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих
государственные должности Санкт-Петербурга и государственных служащих
Санкт-Петербурга» и др.
К этой категории государственно-служебной деятельности примыкает ряд
разновидностей ведомственной государственной службы, регулируемых
соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами:
федеральным законом от 21 июля 1997 г.
«О службе в таможенных органах», Дисциплинарным уставом таможенной
службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября
1998 г., Указом Президента Российской Федерации от 23 февраля 2000 г.,
утвердившим «Перечень должностей высшего начальствующего состава в
таможенных органах Российской Федерации и соответствующих этим
должностям специальных званий» и т. д.
Что касается военной и к ней приравненных видов государственной службы,
то они регулируются соответствующей системой федеральных законов и иных
нормативных правовых актов, к которым, в частности, относятся:
федеральные законы — от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и
военной службе» и от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», Указ
Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. «Положение о
порядке прохождения военной службы», постановления Правительства
Российской Федерации от 1 июня 1999 г. «Положение о призыве на военную
службу граждан Российской Федерации», от 31 декабря 1999 г. «Положение о
подготовке граждан Российской Федерации к военной службе».
В этом ряду следует также назвать Федеральный закон от 4 мая 2000 г. «О
пограничной службе», а также постановление Верховного Совета РСФСР от 23
декабря 1992 г., которым было утверждено «Положение о службе в органах
внутренних дел Российской Федерации».
Третья особенность обусловлена самим характером должностных полномочий —
прав и обязанностей различных категорий гражданских государственных
служащих. Известно, что в отличие от других видов трудовой деятельности,
например, производственной работы, труд определенной части
государственных служащих связан в большей или меньшей степени с
реализацией юридически властных полномочий. Следовательно, определенная
группа государственных служащих осуществляет деятельность достаточно
ясно выраженного юридического характера. Именно поэтому отечественная
административно-правовая наука давно уже говорит о необходимости
использования прежде всего юридического критерия при классификации
государственных служащих. К сожалению, законодатель и в прошлые времена,
и в нынешние этот подход постоянно игнорирует.
Так, первая попытка официальной классификации государственных служащих
была предпринята в 1967 г. принятием Единой номенклатуры должностей
государственных служащих, в основу которой положена классификация
государственных служащих по характеру их труда. Исходя из этого признака
все служащие делились на три категории: руководители, специалисты и
технические исполнители. Каждая из этих категорий, в свою очередь,
делилась на группы.
Второй вариант мы находим в Указе Президента Российской Федерации от 22
декабря 1993 г., которым было утверждено «Положение о федеральной
государственной службе». Согласно ст. 4 Положения определены следующие
группы должностей государственных служащих: высшие государственные
должности; главные государственные должности; ведущие государственные
должности; старшие государственные должности; младшие государственные
должности.
При этом следует отметить, что впервые со времени известного советского
декрета 1917 г. «О ликвидации сословий и гражданских чинов» ст. 27 Указа
президента РФ установила следующие классные чины:
— государственным служащим высших государственных должностей —
действительный государственный советник Российской Федерации;
– государственным служащим главных государственных должностей —
государственный советник Российской Федерации;
— государственным служащим ведущих государственных должностей —
государственный советник 1, 2 и 3 класса;
— государственным служащим старших государственных должностей — советник
государственной службы 1, 2 и 3 класса;
—• государственным служащим младших государственных должностей —
референт государственной службы 1, 2 и 3 класса.
Кроме того, Положением предусматривалось, что в соответствии с актами
законодательства Российской Федерации классные чины могут иметь и иные
наименования (воинские звания, дипломатические ранги и др.),
соотносящиеся с установленными настоящим Положением.
Классные чины первых двух уровней присваивались Президентом Российской
Федерации; государственных советников 1, 2 и 3 класса – Правительством
Российской Федерации; двух нижестоящих уровней — в порядке, определяемом
Правительством Российской Федерации.
В эту конструкцию Федеральный закон от 31 июля «Об основах
государственной службы Российской Федерации» внес ряд новаций.
Во-первых, были установлены три категории государственных должностей —
«А», «Б» и «В».
Государственные должности категории «А» — это должности, устанавливаемые
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами
(государственные должности Российской Федерации), конституциями,
уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности
субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения
полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации,
Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат
Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов
законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
депутаты, министры, судьи и др.).
Государственные должности категории «Б» — должности, учреждаемые в
установленном законодательством Российской Федерации порядке для
непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих
должности категории «А».
Государственные должности категории «В» — должности, учреждаемые
государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Во-вторых, должности категории «Б» и «В» именуются теперь как
«государственные должности государственной службы».
В-третьих, согласно п.1 ст. 2 Закона к государственным служащим
относятся только лица, замещающие государственные должности категории
«Б» и «В». Следовательно, российские граждане, замещающие
государственные должности категории «А» и персонально названные в ст. 1
Закона, к государственным служащим не относятся и Закон «Об основах
государственной службы Российской Федерации» на них не распространяется.
В-четвертых, закон несколько уточняет первые два пункта классификации
государственных должностей, предусмотрев в них по три класса должностей.
Приведенная классификация государственных служащих, к сожалению, не
отражает главное, а именно: юридическую природу функций значительной
части лиц, выполняющих государственно-служебную деятельность, и прежде
всего должностных лиц и представителей власти.
В литературе справедливо отмечено, что «в зависимости от характера
полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении
государственно-властных функций, они делятся на должностных лиц и
оперативный состав.
В Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»
подобная классификация отсутствует, хотя она имеет принципиальное и
прежде всего практическое значение. В частности, понятие должностного
лица, о котором в Законе и не упоминается, является одним из ключевых,
поскольку они признаются специальными субъектами различных отраслей
права…»
В принципе, с небольшими модификациями, отечественная
административно-правовая наука исходит из того, что по юридическим
свойствам выполняемой ими деятельности государственные служащие
подразделяются на три группы.
Первую группу можно условно назвать «обслуживающий персонал». В нее
входят многочисленные государственные служащие, в том числе и обладающие
глубокими профессиональными знаниями (например, эксперты, специалисты и
т. д.). Характерным для деятельности этой категории государственных
служащих является то, что они не наделены правом принимать
самостоятельные юридические решения. Их деятельность тем не менее —
совершенно необходимое предварительное условие принятия таких
юридических решений, входящих в круг служебных полномочий и обязанностей
другой, более узкой группы государственных служащих — должностных лиц.
Должностные лица — реально существующая многообразная категория
государственных служащих, действующих в органах государственной власти,
а до принятия Закона 1995 года и в государственных предприятиях и
учреждениях. После принятия этого закона они не признаются
государственными служащими.
Вообще, надо сказать, что с должностными лицами происходит странная
история, продолжающаяся уже не один десяток лет. Их существование без
колебаний признает отечественная правовая наука, в том числе и наука
административного права, признают многочисленные федеральные и
региональные законы, иные нормативные правовые акты, в статьях которых
словосочетание «должностное лицо» — совершенно обычное явление. Эту
формулировку не признает только закон, который просто обязан это
признать и дать общую формулировку понятия должностного лица —
Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы
Российской Федерации», поскольку это понятие может быть только единым, а
не отраслевым.
Отсутствие единого определения понятия должностного лица естественно
вынуждает заинтересованные органы и ведомства искать выход из этого явно
ненормального положения, формулируя это понятие, руководствуясь своими,
подчас узковедомственными, потребностями. Отсюда — самые различные
определения, зачастую непохожие одно на другое. Вот некоторые из них.
Примечание к ст. 285 УК РФ гласит: «Должностными лицами в статьях
настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному
полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие
организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в
государственных органах, органах местного самоуправления,
государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах
Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской
Федерации (курсив мой. -В. С.)».
Иную позицию занял Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
записав в ст. 1 следующую формулировку: «Должностное лицо местного
самоуправления — выборное либо, работающее по контракту (трудовому
договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в
органах местного самоуправления и не относящееся к категории
государственных служащих (курсив мой. —B.C.)».
С этим не согласился Федеральный закон от 27 июля 1997 г. «О судебных
приставах», утверждая, что «судебный пристав является должностным лицом,
состоящим на государственной службе (курсив мой.—Я С.)».
Против такого мнения выступила Федеральная комиссия по рынку ценных
бумаг, считающая, что под должностным лицом необходимо понимать «лицо,
постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее
организационно-распорядительные или административно-хозяйственные
обязанности в коммерческой организации независимо от формы
собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся
государственным органом, органом местного самоуправления,
государственным или муниципальным учреждением (курсив мой. —B.C.)».
Согласно ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О службе в
таможенных органах Российской Федерации» «должностными лицами таможенных
органов являются граждане, занимающие должности в таможенных органах,
которым в порядке, установленном федеральным законом, присвоены
специальные звания».
Между тем в науке административного права имеется немало интересных
высказываний, касающихся определения общего понятия должностного лица,
понятия, единого для всех отраслей и ведомств, так сказать, базовое
определение. Полностью разделяю мнение Д.Н.Бахраха о том, что из
многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачной
представляется формулировка, предложенная еще в конце 40-х годов
ЦА.Ямпольской: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право
совершать служебные юридические действия». Иначе говоря, речь идет о
таких действиях, которые обусловлены служебным статусом данного
государственного служащего и влекут юридические последствия для других
субъектов, в том числе, разумеется, и для участников административного
процесса.
Третью группу государственных служащих, причем, с моей точки зрения,
группу самостоятельную, составляют представители власти. Это —
государственные служащие, которые действуют в соответствующих органах
государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной, — и
имеют право выступать от имени органа государственной власти. Отсюда
следует, что представители власти — это группа служащих, которая
действует исключительно в органах государственной власти, в отличие от
иных категорий государственных служащих, которые функционируют, выполняя
служебные обязанности, в государственных предприятиях, учреждениях,
организациях и которых Закон «Об основах государственной службы
Российской Федерации» не считает государственными служащими.
Вместе с тем следует иметь в виду, что качества представителя власти и
должностного лица могут соединиться в статусе того или иного лица,
например, министра, губернатора и т. д. С другой стороны, могут быть
представители власти, не являющиеся должностными лицами, например,
рядовой сотрудник милиции.
В этой связи нельзя признать правомерным положение ст. 2 Федерального
закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской
Федерации», которая лиц, занимающих должности категории «А», не считает
представителями власти, т. е. государственными служащими, наделенными
высокими властными полномочиями и, следовательно, высокой
ответственностью.
§5. Исполнительные органы местного самоуправления
Многочисленную группу участников административного процесса образуют
органы местного самоуправления, прежде всего их исполнительные структуры
и определенные категории их работников.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, пользования, владения и
распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление
осуществляется гражданами путем референдумов, выборов и других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
самоуправления в городских и сельских поселениях, на других территориях
с учетом исторических и иных местных традиций.
Система органов местного самоуправления определяется населением
соответствующей территории. В пределах своих полномочий местное
самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов
государственной власти. При этом органы местного самоуправления могут
наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей
необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Данное
обстоятельство является одной из основ функционирования института
местного самоуправления, поскольку закреплено ст. 12 Конституции
Российской Федерации, находящейся в главе, определяющей основы
конституционного строя. В качестве публичной власти, наиболее
приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех
интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на
определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой
территории. Поэтому местное самоуправление является одним из
фундаментальных основ российской системы народовластия.
Конституционные нормы о местном самоуправлении получили развитие и
конкретизацию в ряде федеральных и региональных законов. К их числу,
например, относятся: федеральные законы от 28 августа 1995 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления», от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации»; Указ Президента Российской
Федерации от 22 октября 1998 г. «О Конгрессе муниципальных образований
Российской Федерации».
Конгресс – это образования по инициативе союзов и ассоциаций
муниципальных образований во взаимодействии с федеральными органами
государственной власти, а также с зарубежными муниципальными
организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.
Магистральную роль в дальнейшем укреплении и развитии института местного
самоуправления призван сыграть документ «Основные положения
государственной политики в области развития местного самоуправления в
Российской Федерации», утвержденный Указом Президента Российской
Федерации от 15 октября 1999 г. Как отмечается в названном документе, в
процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем,
среди которых важнейшими являются:
1. Несогласованность и несистематизированность законодательства
Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных
нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в
силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не
соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме
того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного
самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых
законодательных и иных нормативных правовых актов.
2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов
организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции
Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не
исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного
самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической
деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в
понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе
закрепленных Конституцией Российской Федерации.
3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном
самоуправлении, в том числе:
– принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации,
противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному
законодательству;
— принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления,
противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному
законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской
Федерации;
– невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов
государственной власти и органов местного самоуправления.
4. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного
регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с
осуществлением местного самоуправления.
5. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами
государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и
органами местного самоуправления является одной из наиболее острых
проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному
решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного
самоуправления, в том числе вопроса о наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями.
6. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности
муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс
вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном
уровне. К ним относятся формирование муниципальной собственности (в том
числе муниципальной собственности на землю), создание условий для
формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики
муниципальных образований при распределении государственных финансовых
ресурсов), создание стабильной нормативной основы экономической
деятельности муниципальных образований и др.
7. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления,
недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных
решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и
повышения квалификации судей в сфере муниципального права.
8. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту
посредством конституционного судопроизводства прав местного
самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного
самоуправления.
9. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская
система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения
выборных лиц и муниципальных служащих еще не сложилась.
Таким образом, местное самоуправление — это институт, охватывающий
большое число российских граждан, занимающих различные должности,
предусмотренные федеральным и региональным законодательством и,
следовательно, являющихся участниками административного процесса.
Так, в соответствии с Уставом муниципального образования может быть
предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного
должностного лица, которое наделяется собственной компетенцией по
решению вопросов местного самоуправления. Глава муниципального
образования подотчетен населению непосредственно, а также
представительному органу местного самоуправления.
Кроме статуса выборных должностных лиц местного самоуправления,
законодательство регулирует статус лиц, выполняющих обязанности
муниципальных служащих, действующих на постоянной основе на
муниципальных должностях, не являющихся выборными, т. е. муниципальных
служащих.
Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации,
достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определяемом Уставом
муниципального образования в соответствии с федеральными законами и
законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной
должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое
за счет местного бюджета.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые
акты. Наименование и виды правовых актов органов местного
самоуправления, выборных и других должностных лиц местного
самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их
принятия и вступления в силу определяются Уставом муниципального
образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
В этой связи привлекает к себе внимание ч. 2 ст. 19 Закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в
которой сказано: «Нормативные правовые акты органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие
права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу
после их официального опубликования».
Практически это означает, что все должностные лица местного
самоуправления, — «а имя им легион» — правомочны принимать решающее
участие в таком производстве административного процесса, как
производство по принятию нормативных правовых актов. Притом не просто
нормативных актов, а именно тех, которыми затрагиваются права, свободы и
обязанности человека и гражданина!
С этим решительно нельзя согласиться.
Во-первых, как юридическая форма властной деятельности, нормативный акт
представляет собой весьма серьезное и ответственное явление. Когда же
речь идет о «нормативных правовых актах, затрагивающих права, свободы и
обязанности человека и гражданина», значимость такого рода актов
многократно возрастает… Не случайно Указом Президента Российской
Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу
актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти» установлено требование, согласно которому
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны
пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской
Федерации, после чего они подлежат обязательному опубликованию.
Более того, Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г.
«О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства
Российской Федерации» Министерству юстиции Российской Федерации поручено
создать Федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации — федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации. Пункт 2 Указа обязал высших должностных лиц
(руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации) обеспечивать направление в Министерство юстиции Российской
Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных
изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и
проведения юридической экспертизы. В соответствии с этим Указом
Правительство Российской Федерации постановлением от 29 ноября 2000 г.
утвердило «Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации».
На этом фоне упомянутая норма ч. 2 ст. 19 явно противоречит духу и букве
федерального законодательства во главе с Конституцией Российской
Федерации, которая в ст. 2 записала: «Человек, его права и свободы
являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод
человека и гражданина — обязанность государства».
Во-вторых, нет нужды доказывать, что на федеральном уровне, а также на
уровне субъекта Российской Федерации буквально считанные лица, прежде
всего представители исполнительной власти, обладают правом принимать
нормативные правовые акты. На уровне же местного самоуправления дело
обстоит «с точностью до наоборот».
Если иметь в виду, кого закон о местном самоуправлении считает
должностными лицами, нетрудно заметить, что правом принимать самые
ответственные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина обладает огромное число лиц, которые
при всех их возможных достоинствах, как правило, не являются
профессионалами. К тому же круг граждан, чьи права, свободы и
обязанности могут быть затронуты, напротив, может быть весьма ограничен
рамками, скажем, небольшого сельского населенного пункта и т. д.
Справедливости ради необходимо отметить некоторый прогресс в этом, прямо
скажем, щекотливом деле. Федеральный закон от 4 августа 2000 г. «О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой
редакции ст. 49 закона говорит о нормативных правовых актах, в частности
главы муниципального образования (а не должностных лиц местного
самоуправления вообще). Если такой нормативный акт признан судом
противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральному
законодательству, конституции (уставу), закону субъекта Российской
Федерации, уставу муниципального образования, то глава муниципального
образования обязан в установленный срок отменить данный нормативный
правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать
информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления
решения суда в силу.
В целом это, однако, проблему не снимает. С моей точки зрения
целесообразно запретить должностным лицам органов местного
самоуправления принимать нормативные правовые акты, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина.
§6. Предприятия и учреждения различных форм собственности
Предприятия и учреждения представляют собой традиционную и весьма
многочисленную группу участников административного процесса, которая в
силу объективных причин претерпела глубокие изменения своего правового
статуса. Главной объективной причиной тому несомненно является реальное
существование нескольких форм собственности — частной, государственной,
муниципальной и других, признанных и защищаемых равным образом
Российской Федерацией (ст. 8 Конституции Российской Федерации).
Сказанное означает, что если раньше советское государство и его органы
государственного управления имели дело практически исключительно с
предприятиями и учреждениями, являющимися государственной
собственностью, то теперь картина изменилась кардинальным образом.
Сказанное может быть проиллюстрировано следующими любопытными данными:
удельный вес государственного и негосударственного сектора экономики в
объеме производства в Санкт-Петербурге (в процентах) выглядит так:
1994г. 2000 г.
промышленность – госуд. 15 6
– негосуд. 85 94
строительство – госуд. 5 5
– негосуд. 95 95
услуги транспорта – госуд. 35 58
– негосуд. 65 42
розн. торговля – госуд. 7 3
– негосуд. 93 97
Предприятиями обычно называют самостоятельные хозяйствующие структуры,
создаваемые для различного рода производственной деятельности, имеющие в
собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении
обособленное имущество. В целом можно сказать, что предприятие — это
определенного рода организация, имеющая своим назначением удовлетворение
материальных потребностей общества.
Основы правового статуса предприятий, в том числе и как участников
соответствующих административных производств, закреплены в ряде
федеральных законов и прежде всего в Гражданском кодексе Российской
Федерации. В гл. 4 ГК, посвященной юридическим лицам, начиная с §2
«Хозяйственные товарищества и общества», содержатся нормы, регулирующие
основные стороны организации и деятельности хозяйствующих структур, их
взаимоотношений с другими субъектами (ст. 66-115 ГК РФ).
К их числу ГК относит: хозяйственные товарищества и общества; полное
товарищество; товарищество на вере; общество с ограниченной
ответственностью; акционерное общество (открытое и закрытое);
производственные кооперативы; государственные и муниципальные унитарные
предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, основанное на
праве оперативного управления.
Отдельные стороны деятельности предприятий регулируют федеральные
законы, например, от 26 декабря 1996 г. «Об акционерных обществах», от 8
мая 1996 г. «О производственных кооперативах», от 8 января 1998 г. «О
несостоятельности (банкротстве)», от 21 июля 1997 г. «О приватизации
государственного имущества и об основах приватизации муниципального
имущества в Российской Федерации», от 8 февраля 1998 г. «Об обществах с
ограниченной ответственностью» и некоторые другие.
Многочисленность и многообразие предприятий делают актуальной задачу их
классификации, которая позволяет выявить особенности соответствующей
группы хозяйственных структур и тем самым оттенить их возможности как
участников административного процесса. В литературе предлагается ряд
критериев такой классификации:
а) по форме собственности, что характерно для нынешнего этапа развития
экономики, предприятия подразделяются на частные, государственные,
муниципальные, находящиеся в собственности общественных организаций;
б) по масштабам своей деятельности — федеральные, действующие на уровне
субъекта Российской Федерации, местного значения;
в) по отраслям управления – – промышленные, строительные, транспортные,
сельскохозяйственные, связи, торговли, бытового обслуживания,
жилищно-коммунальные и др.
Наряду с предприятиями важную роль в жизни государства и общества играют
и другие участники административного процесса данной группы —
учреждения. Это — структуры, выполняющие широкий спектр функций
непроизводственного назначения, однако действующие во всех сферах
государственного управления — экономической, социально-культурной,
административно-политической и межотраслевой.
В отличие от предприятий, основы правового положения учреждений
устанавливаются широким кругом федеральных законов и иных нормативных
юридических актов главным образом отраслевого характера.
К их числу относятся:
— в области образования — федеральные законы от 13 января 1996 г. «Об
образовании», от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании», постановления Правительства Российской
Федерации от 2 декабря 1999 г. «Положение о государственной аккредитации
высшего учебного заведения», от 18 октября 2000 г. «Положение о
лицензировании образовательной деятельности», от 3 марта 2001 г.
«Типовое положение об образовательном учреждении среднего
профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)»;
— в области культуры — «Основы законодательства Российской Федерации о
культуре» от 9 октября 1992 г., постановление Правительства Российской
Федерации от 11 июля 1994 г., утвердившее Положения: «О Государственном
Эрмитаже», «О Всероссийском музейном объединении “Государственная
Третьяковская галерея”», «О Государственном Русском музее», «О
Государственном музее изобразительных искусств имени А.С.Пушкина», «О
Государственном музее искусства народов Востока»;
— в области науки — Федеральные законы от 23 августа 1996 г. «О науке и
государственной научно-технической политике», от 7 апреля 1999 г. «О
статусе наукограда Российской Федерации», постановления Правительства
Российской Федерации: от 11 октября 1997 г. «Положение о государственной
аккредитации научных организаций», от 18 июня 1999 г. «О формировании
федеральных центров науки и высоких технологий»;
– в области здравоохранения — Федеральный закон от 31 марта 1999 г. «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановления
Правительства Российской Федерации: от 1 июня 2000 г. «Положение о
социально-гигиеническом мониторинге», от 24 июля 2000 г. «Положение о
Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской
Федерации»;
— в области средств массовой информации — закон Российской Федерации от
27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», Указ Президента
Российской Федерации от 6 июля 1999 г. «О совершенствовании
государственного управления в области средств массовой информации и
массовых коммуникаций», постановление Правительства Российской Федерации
от 24 июля 1997 г. «Положение о государственной системе
научно-технической информации».
Для предприятий и учреждений как участников административного процесса
характерно то, что они преимущественно участвуют в таких производствах,
как производство по рассмотрению предложений и заявлений граждан и
обращений организаций в сфере управления; по рассмотрению жалоб граждан,
регистрационном, лицензионном и иных производствах.
§7. Общественные объединения
Согласно ст. 30 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на
объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты
своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений
гарантируется.
Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или
пребывание в нем.
На этой основе действует ряд нормативных правовых актов федерального
уровня, к которым относятся: федеральные законы — от 11 июля 2001 г. «О
политических партиях», от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»,
от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских
общественных объединений», от 11 августа 1995 г. «О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях», от 12 января 1996 г. «О
профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 15 июня
1996 г. «О товариществах собственников жилья», от 26 сентября 1997 г. «О
свободе совести и о религиозных объединениях», от 15 апреля 1998 г. «О
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях
граждан»; Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1996 г. «О
мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу
по военно-патриотическому воспитанию молодежи»; постановление
Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. «О
военно-патриотических молодежных и детских объединениях»; приказ
Министра юстиции Российской Федерации от 6 октября 1997 г., которым были
утверждены «Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации
общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации».
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое,
некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан,
объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей,
указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание
общественных объединений реализуется как непосредственно путем
объединения физических лиц, так и через юридические лица — общественные
объединения.
Законодательство различает два вида общественных структур. К первому
виду относятся политические общественные объединения, среди которых
центральное место занимают политические партии. Ко второму —
неполитические общественные объединения.
В соответствии с законом политическая партия — это общественное
объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в
политической жизни общества посредством формирования и выражения их
политической воли, участия в общественных и политических акциях, в
выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан
в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:
– она должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов
Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может
быть создано только одно региональное отделение политической партии;
— в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов
политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской
Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения
численностью не менее ста членов политической партии. В остальных
региональных отделениях численность каждого из них не может составлять
менее пятидесяти членов политической партии;
– руководящие и иные органы политической партии, ее региональные
отделения и иные структурные подразделения должны находиться на
территории Российской Федерации.
Основными целями политической партии являются: формирование
общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан;
выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение
этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной
власти; выдвижение кандидатов на выборах в законодательные
(представительные) органы государственной власти и представительные
органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в
их работе.
Политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей
территории Российской Федерации.
Деятельность политических партий основывается на принципах
добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности.
Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры,
целей, форм и методов деятельности, за исключением ограничений,
установленных законодательством. Деятельность политических партий не
должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные
Конституцией Российской Федерации.
Политические партии действуют гласно, информация об их учредительных и
программных документах является общедоступной.
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» запрещает
создание и деятельность политических партий, цели или действия которых
направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и
нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности
государства, создание вооруженных и военизированных формирований,
разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.
Не допускается создание политических партий по признакам
профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.
Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии.
Структурные подразделения политических партий создаются и действуют
только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных
подразделений политических партий в органах государственной власти и
органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской
Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в
государственных и негосударственных организациях.
Не допускается деятельность политических партий и их структурных
подразделений в органах государственной власти и органах местного
самоуправления (за исключением законодательных (представительных)
органов государственной власти и представительных органов местного
самоуправления), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в
правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах
законодательных (представительных) органов государственной власти, в
государственных организациях. Запрещается вмешательство политических
партий в учебный процесс образовательных учреждений.
Политическая партия создается свободно, без разрешения органов
государственной власти и должностных лиц. Политическая партия считается
созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании
политической партии, об образовании ее региональных отделений более чем
в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава
политической партии и о принятии ее программы, о формировании
руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии.
Политическая партия и ее региональные подразделения подлежат
государственной регистрации в порядке, предусмотренном Федеральным
законом «О политических партиях».
Политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные
подразделения действуют на основании устава, который должен содержать
положения, определяющие:
— цели и задачи политической партии;
— наименование политической партии, в том числе сокращенное, а также
описание символов (если они имеются);
— условия и порядок приобретения и утраты членства в политической
партии, права и обязанности ее членов;
— порядок учета членов политической партии;
– порядок создания, реорганизации и ликвидации политической партии, ее
региональных отделений и иных структурных подразделений;
— порядок избрания руководящих и контрольно-ревизионных органов
политической партии, ее региональных отделений и иных структурных
подразделений, срок полномочий и компетенцию указанных органов;
— порядок внесения изменений и дополнений в устав политической партии и
ее программу;
– права политической партии, ее региональных отделений и иных
структурных подразделений в области управления денежными средствами и
иным имуществом, финансовую ответственность политической партии, порядок
отчета политической партии и ее подразделений;
— порядок выдвижения от политической партии кандидатов (списков
кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах
государственной власти и органах местного самоуправления;
— основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией кандидатов,
зарегистрированных в депутаты и на иные выборные должности в органах
государственной власти и органах местного самоуправления.
Политическая партия вправе:
а) свободно распространять информацию о своей деятельности,
пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;
б) участвовать в выработке решений органов государственной власти и
органов местного самоуправления;
в) участвовать в выборах и референдумах;
г) создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с
правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и
ликвидации;
д) организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия,
пикетирования и иные публичные мероприятия;
е) учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические
предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения
дополнительного образования взрослых;
ж) пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными
средствами массовой информации;
з) создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и
иными общественными объединениями без образования юридического лица;
и) защищать свои права и представлять законные интересы своих членов;
к) устанавливать и поддерживать международные связи с политическими
партиями и иными общественными объединениями иностранных государств,
вступать в международные союзы и ассоциации;
л) осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с
законодательством Российской Федерации и уставом политической партии.
Политическая партия обязана:
а) соблюдать в своей деятельности Конституцию Российской Федерации,
федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные
нормативные правовые акты Российской Федерации, а также устав
политической партии;
б) ежегодно представлять в регистрирующие органы информацию о
численности членов политической партии в каждом из региональных
отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения
постоянно действующего руководящего органа, а также копии представляемых
в налоговые органы Российской Федерации сводного финансового отчета
политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетов ее региональных
отделений и иных структурных подразделений с правами юридического лица;
в) допускать представителей регистрирующих органов на открытые
мероприятия (в том числе на съезды, конференции, общие собрания),
проводимые политической партией, ее региональными отделениями и иными
структурными подразделениями;
г) извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего
уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих
кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности
в органах государственной власти и органах местного самоуправления и
допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня
на указанные мероприятия.
Контроль за соблюдением политическими партиями, их региональными
отделениями и иными структурными подразделениями законодательства
Российской Федерации, а также за соответствием деятельности политической
партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений
положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических
партий, осуществляют регистрирующие органы.
В случае нарушения политической партией Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов,
федеральный регистрирующий орган выносит политической партии письменное
предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их
устранения, составляющий не менее двух месяцев. В случае, если
политической партией в установленный срок эти нарушения не были
устранены и предупреждение федерального регистрирующего органа не было
обжаловано в суд, деятельность политической партии может быть
приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда
Российской Федерации на основании заявления федерального регистрирующего
органа.
Политическая партия может быть ликвидирована по решению ее высшего
руководящего органа — съезда, либо по решению Верховного Суда Российской
Федерации.
По решению Верховного Суда Российской Федерации политическая партия
может быть ликвидирована в случае:
а) невыполнения требований пунктов 1, 4 и 5 ст. 9 Федерального закона от
11 июля 2001 г. «О политических партиях»;
б) неустранения в установленный решением суда срок нарушений,
послуживших основанием для приостановления деятельности политической
партии;
в) неучастия политической партии в выборах в соответствии со ст. 37
Федерального закона «О политических партиях»;
г) отсутствия региональных отделений политической партии численностью не
менее ста членов политической партии более чем в половине субъектов
Российской Федерации;
д) отсутствия необходимого числа членов политической партии,
предусмотренного п. 2 ст. 3 ФЗ «О политических партиях».
В области взаимоотношений государства и политических партий Федеральный
закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» запрещает
вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в
деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических
партий в деятельность органов государственной власти и их должностных
лиц.
Вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами
государственной власти и органами местного самоуправления с участием
соответствующих политических партий или по согласованию с ними.
Лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица,
находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе
использовать преимущества своего должностного или служебного положения в
интересах политической партии, членами которой они являются, либо в
интересах любой иной политической партии. Указанные лица, за исключением
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации, депутатов иных законодательных (представительных) органов
государственной власти и депутатов представительных органов местного
самоуправления, не могут быть связаны решениями политической партии при
исполнении своих должностных или служебных обязанностей.
Президент Российской Федерации вправе приостанавливать свое членство в
политической партии на срок осуществления своих полномочий.
Ко второму виду относятся общественные объединения неполитического
характера.
Действующее законодательство предусматривает следующие
организационно-правовые формы объединений данного вида:
1. Общественная организация — основанное на членстве общественное
объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты
общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.
2. Общественное движение — состоящее из участников и не имеющее членства
массовое общественное объединение, преследующее социальные и иные
общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного
движения.
3. Общественный фонд — один из видов некоммерческих фондов,
представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель
которого заключается в формировании имущества на основе добровольных
взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного
имущества на общественно полезные цели.
4. Общественное учреждение — не имеющее членства общественное
объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг,
отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям
указанного объединения.
5. Орган общественной самодеятельности — не имеющее членства
общественное объединение, целью которого является совместное решение
различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства,
работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей
неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных
целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по
месту его создания.
Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы
вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе
учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами
(ассоциациями), образуя новые общественные объединения. Правоспособность
союзов (ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц
возникает с момента их государственной регистрации.
В зависимости от масштаба деятельности закон различает общероссийские,
межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.
Общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм
равны перед законом. Деятельность общественных объединений основывается
на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности.
Общественные объединения свободны в определении своей внутренней
структуры, целей, форм и методов своей деятельности.
Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация
об их учредительных и программных документах — общедоступной.
Запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или
действия которых направлены на насильственное изменение основ
конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации,
подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований,
разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.
Общественные объединения создаются по инициативе их учредителей — не
менее трех физических лиц. Количество учредителей для создания
политической партии, профессиональных союзов устанавливается законами об
указанных видах общественных объединений.
В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить
юридические лица — общественные объединения.
Решение о создании общественного объединения, об утверждении его устава
и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов
принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента
принятия указанных решений общественное объединение считается созданным:
осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за
исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности,
предусмотренные законодательством об общественных объединениях.
Правоспособность общественного объединения как юридического лица
возникает с момента государственной регистрации данного общественного
объединения.
Действующим законодательством предусматривается обязательная
государственная регистрация политических общественных объединений.
Списки политических общественных объединений публикуются в средствах
массовой информации с указанием даты государственной регистрации каждого
такого объединения.
Что касается неполитических общественных объединений, то они вправе не
регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное общественное
объединение не приобретает прав юридического лица.
Порядок рассмотрения заявлений о государственной регистрации
общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации
утвержден приказом Министра юстиции от 6 октября 1997 г.
В государственной регистрации общественного объединения может быть
отказано по основаниям, предусмотренным законодательством.
Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в
деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство
общественных объединений в деятельность органов государственной власти и
их должностных лиц не допускается, за исключением случаев,
предусмотренных законом.
Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов
общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности,
законодательство регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и
преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого
финансирования отдельных общественно полезных программ общественных
объединений по их заявкам (государственные гранты); заключение любых
видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг;
социального заказа на выполнение различных государственных программ
неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе.
Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в
предусмотренных законом случаях решаются органами государственной власти
и органами местного самоуправления с участием соответствующих
общественных объединений или по согласованию с ними.
На работников аппаратов общественных объединений, работающих по найму,
распространяется законодательство Российской Федерации о труде и
законодательство Российской Федерации о социальном страховании.
§8. Иные участники административного процесса
Помимо названных ранее, к участникам административного процесса, по
крайней мере его некоторых производств, относятся и иные субъекты,
прежде всего, входящие в систему судебной власти. Основы правового
положения этих властных структур установлены гл. 7 Конституции
Российской Федерации, а также иными актами, к которым относятся:
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1997 г. «О судебной
системе Российской Федерации»; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г.
«О мировых судьях в Российской Федерации», Федеральный закон от 29
декабря 1999 г. «Об общем числе мировых судей и количестве судебных
участков в субъектах Российской Федерации»; Закон Санкт-Петербурга от 5
июня 2000 г. «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» и др.
Участниками административного процесса данной группы являются прежде
всего и главным образом мировые судьи. В соответствии со ст. 3 Закона
мировой судья рассматривает дела об административных правонарушениях,
отнесенные к его компетенции Кодексом РСФСР об административных
правонарушениях. Следовательно, мировой судья участвует в производстве
по делам об административных правонарушениях именно по тем делам, за
которые законодательством предусмотрена административная ответственность
физических лиц в виде административного ареста, т. е. по делам о
наиболее серьезных административных правонарушениях.
Вместе с тем некоторые законодательные акты включают в
подведомственность мирового судьи рассмотрение дел об административных
правонарушениях юридических лиц. Так, Федеральным законом от 6 декабря
1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за
нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и
референдумах» в ст. 24 сформулировано 10 составов административных
правонарушений юридических лиц, за совершение которых взыскания налагает
мировой судья.
Ст. 2-11, формулирующие составы административных правонарушений
юридических лиц устанавливают в каждом составе «вилку» штрафов от 200 до
500 минимальных размеров оплаты труда. Эта информация необходима для
того, чтобы показать неряшливость формулировки ст. 19 упомянутого
закона, которая перечисляет атрибуты постановления мирового судьи по
делу об административном правонарушении юридического лица. Процитируем
эту статью:
«В постановлении должны быть указаны:
1) фамилия, имя, отчество судьи, вынесшего постановление;
2) дата и место рассмотрения дела;
3) сведения о юридическом лице, в отношении которого рассмотрено дело;
4) обстоятельства, установленные при рассмотрении дела;
5) наименование статьи настоящего федерального закона, предусматривающей
ответственность за данное административное правонарушение;
6) срок и порядок обжалования».
Недоумение вызывает формулировка п. 5, в котором нужно было указать,
какое конкретно решение принял мировой судья в своем постановлении, ибо
само по себе наименование статьи ничего не дает, поскольку, как уже
отмечалось, в каждой из них штраф определен в сумме «от» и «до».
Например, ст. 8 закона гласит: «Подкуп избирателей, участников
референдума, осуществление благотворительной деятельности с нарушением
закона, — влечет наложение штрафа от 300 до 500 минимальных размеров
оплаты труда».
В этой связи необходимо отметить, что Федеральный закон «О мировых
судьях в Российской Федерации» нуждается в дополнении. Дело в том, что
передача мировому судье полномочий районных судов по рассмотрению
определенных категорий дел об административных правонарушениях служит
правильной цели: освободить районный суд — низовое звено федеральной
судебной системы — от рассмотрения несвойственных ему дел об
административных проступках и, следовательно, от обязанности
рассматривать жалобы граждан на привлечение их к административной
ответственности, что предусматривалось соответствующими нормативными
актами.
Поэтому было бы целесообразно закрепить за мировыми судьями обязанность
рассматривать подобного рода жалобы, освободив от этого районные суды. К
сожалению, в законе такая норма отсутствует и жалобы по-прежнему
направляются в районные суды, минуя мирового судью, что вряд ли можно
признать целесообразным.
В соответствии со ст. 210 действующего пока Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях, участниками производства по делам об
административных правонарушениях могут быть руководители государственных
инспекций труда, государственные инспекторы по охране труда, а также
государственные правовые инспекторы труда.
Глава 3. Структура административного процесса. Виды производств
§1. Постановка вопроса в литературе
В отечественной правовой науке и юридической практике сложилось
устойчивое представление о соотношении понятий «процесс» и
«производство», что нашло соответствующее отражение в законодательстве.
Приведем конкретные данные на этот счет.
ГПК Российской Федерации предусматривает в гражданском процессе
следующие производства: производство в суде первой инстанции — исковое
производство; производство по делам, возникающим из
административно-правовых отношений; особое производство; производство в
кассационной инстанции; производство в надзорной инстанции;
исполнительное производство.
Конституционный процесс согласно Федеральному конституционному закону от
21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»
складывается из производств по делам: о соответствии Конституции
Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и
договоров между ними; о соответствии Конституции Российской Федерации не
вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; по
спорам о компетенции; о конституционности законов по запросам судов; о
толковании Конституции Российской Федерации; о даче заключения о
соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента
Российской Федерации в государственной измене или совершении иного
тяжкого преступления (гл. IX-XV ФКЗ).
Согласно УПК РФ уголовный процесс включает в себя следующие
производства: производство в суде первой инстанции; производство в
кассационной инстанции; производство в надзорной инстанции; производство
по делам несовершеннолетних; производство по применению принудительных
мер медицинского характера; производство в суде присяжных.
С другой стороны, применительно к некоторым видам процесса закон не
выделяет составляющие его производства (что в принципе типично для
процесса), указывая лишь на основные стадии этого процесса. Примером
может служить Бюджетный кодекс Российской Федерации, часть третья
которого «Бюджетный процесс в Российской Федерации» состоит из стадий:
составление проектов бюджетов; рассмотрение и утверждение бюджетов;
исполнение бюджетов.
Итак, следовательно, четко прослеживается устойчивая тенденция
соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное:
процесс — есть сумма производств; производство — органическая часть
процесса. Полагаю, что не имеет значения, каким образом располагаются в
процессе оставляющие его производства. Могут быть различные варианты:
производства располагаются в определенной логической последовательности
— производство в суде первой инстанции — производство в суде второй
инстанции — надзорное производство. В то же время некоторые производства
могут располагаться, так сказать, параллельно друг с другом, например, в
гражданском процессе исковое и особое производства.
Своего рода исключение из общего представления о соотношении этих
понятий составляет позиция Н.Г.Салищевой, по мнению которой «реализация
норм права аппаратом управления осуществляется как в форме издания
юридических актов, так и в иных правовых и организационных формах… В
данном случае имеет место определенный порядок осуществления органами
государственного управления возложенных на них прав и обязанностей при
разрешении конкретных индивидуальных дел, т. е. административное
производство… Административный процесс — это рассмотрение
государственными органами споров, возникающих при разрешении
индивидуально-конкретных дел, а также применение мер принуждения».
С точки зрения С.Н.Махиной, управленческий процесс включает в себя
несколько производств:
а) основные — производство по изданию правовых актов управления и
административно-договорное производство;
б) специальные — лицензионное производство, регистрационное
производство, разрешительное производство, кадровое (служебное,
производство по делам о поощрениях и др.);
в) особое производство — производство по обращениям граждан.
Традиционный взгляд на соотношение понятий «процесс» и «производство»
разделяет и И.В.Панова.
Так, по ее мнению, а) административно-нормотворческий процесс включает
производства:
– по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской
Федерации;
– по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов
министерств и других центральных органов специальной компетенции;
– по принятию нормотворческих актов органами субъектов Российской
Федерации, правительствами субъектов Федерации;
— по изданию локальных актов, которые принимаются огромным количеством
субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений;
б) административно-правонаделительный процесс состоит из производств:
— по обращениям граждан, общественных объединений, предприятий,
учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере
управления;
— разрешительное, регистрационное, учредительное, кадровое,
административно-договорное, приватизационное и др.;
в) административно-юрисдикционный процесс объединяет производства:
— исполнительное;
— по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами
ответственности;
— дисциплинарное;
— по жалобам;
— по делам об административных правонарушениях. П.И.Кононов различает
два вида административного процесса: административно-распорядительный и
административно-охранительный.
Первый вид процесса объединяет производства — регистрационное,
лицензионно-разрешительное, правопредставительное,
экзамена-ционно-конкурсное, служебно-призывное.
Второй вид — административно-охранительный процесс, — в свою очередь
состоит из двух процессов:
а) административно-принудительный, включающий административно-надзорное
производство; административно-следственное производство; производство по
привлечению лица к административной ответственности;
административно-исполнительное производство;
б) административно-защитный процесс, состоящий из двух производств: по
разрешению административных жалоб и арбитражно-административного.
В учебной литературе по административному праву встречаются и иные
варианты. Так, в учебнике «Административное право» под ред. Ю.М.Козлова
и Л.Л.Попова отмечается, что основу для формирования понятия
административного процесса как в широком (правоприменительном), так и в
узком или собственном смысле (правоохранительном), составляет
административно-процессуальная деятельность:
а) административно-юрисдикционная и
б) административно-процедурная.
Сам же административный процесс, по их мнению, «представляет собой
совокупность различающихся конкретными предметами административных
производств, система которых может быть сведена к двум обобщенным
группам:
а) юрисдикционное производство;
б) процедурное производство.
В свою очередь, процедурное производство включает в себя такие его виды,
как лицензионно-разрешительное, регистрационное, по принятию правовых
актов управления.
Что касается юрисдикционного производства, то наиболее «ярко выраженными
вариантами такого вида административно-юрисдикционных производств
являются: производство по делам об административных правонарушениях,
дисциплинарное производство, производство по жалобам».
Налицо, таким образом, заметный «разброс мнений», что в принципе
является обычным состоянием науки, особенно когда речь идет о
кардинальных явлениях, в должной мере не исследованных. Вместе с тем
создается впечатление, что порой приходится сталкиваться с известным,
подчас в некоторой степени нарочитым усложнением предлагаемых
конструкций, связанных с административным процессом. При этом отходит на
второй план главное свойство любого вида процесса — конституционного,
гражданского, административного, бюджетного, уголовного и др. —
обеспечивать достижение предусмотренного законом юридического
результата. Именно в этом состоит «продукция» органов всех ветвей
государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной.
Именно посредством юридических решений (в широком смысле), независимо от
уровня их принятия, содержания и прочих факторов регулируются
бесчисленные по количеству и весьма разнообразные по содержанию
общественные отношения.
Спрашивается, например, какой научный и практический смысл имеет
различие между, скажем, лицензионным производством и производством по
рассмотрению жалоб? Первое, — говорят некоторые авторы, — это процедура,
а второе — процесс, поскольку жалоба-де, это всегда спор… А разве в
лицензионном и других производствах исключены спорные ситуации?
Надо ли доказывать, что активизация научных исследований в области
административного процесса, после, скажем прямо, долгих десятилетий
затишья, ясно видимая в современных условиях, сама по себе являющаяся
весьма важным делом, не может рассматриваться как самоцель. Рано или
поздно должен быть реальный выход в практику, в законодательство,
регулирующее, скажем так, действия надлежащих субъектов, направленные на
достижение правового результата, который в сфере государственного
управления важен в такой же степени, как и в соответствующих областях
правосудия.
Конечно, нельзя не учитывать стремления ученого, особенно когда его
научный потенциал еще только формируется, иметь свою точку зрения, как
можно больше отличающуюся от высказанных взглядов, что, несомненно,
заслуживает поддержки, хотя оно воплощается в довольно громоздких
конструкциях, которые при дополнительных творческих усилиях вполне могут
приобрести более лаконичную форму, более завершенный вид. Четкие,
лаконичные конструкции, разумеется, в полной мере охватывающие главные
стороны исследуемого явления, обладают реальными возможностями быть
воплощенными в соответствующую законодательную форму, например,
Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
Обращаясь к характеристике собственной позиции, необходимо отметить, что
еще в конце 60-х годов, с учетом имеющихся в литературе той поры
взглядов, мной была впервые предложена система производств в
административном процессе, в которую вошли производства:
а) по принятию нормативных актов государственного управления;
б) по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации
принадлежащих им прав в сфере государственного управления;
в) по административно-правовым жалобам и спорам;
г) по делам организационного характера в аппарате государственного
управления;
д) по делам о поощрении в сфере советского государственного управления;
е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере
государственного управления.
При этом необходимо подчеркнуть, что два вида административного
производства, а именно: производство по принятию нормативных актов
государственного управления и по делам о поощрении, — вообще были
названы впервые. Они вызвали немедленную реакцию «отторжения» у
представителей традиционных и, естественно, господствующих представлений
о процессах гражданском и уголовном. Однако, суда по современным
публикациям, эти предложения оказались верными.
В то же время у меня возникли серьезные сомнения в правомерности
выделения производства по организационным делам в аппарате
государственного управления, поскольку, во-первых, этот вид производства
во многом связан с рассмотрением заявлений, например, о поступлении на
государственную службу, а, во-вторых, дела подобного рода реализуются в
чисто организационной форме. Хотя, быть может, это и не совсем так.
За десятилетия, прошедшие со времени формирования этой конструкции,
произошли события, коренным образом изменившие облик страны, что не
могло не сказаться на многих правовых явлениях и институтах, в том числе
и на административном процессе, его структуре, составляющих его
производствах.
Однако, как говорится, несмотря ни на что, в основе административный
процесс сохранил многие производства и в то же время пополнился
совершенно новыми производствами, порожденными современными
потребностями и, несомненно, будет пополняться впредь.
В настоящее время, с учетом изменений, происшедших в стране, с моей
точки зрения, в структуру административного процесса входят
производства, имеющие уже определенное законодательное закрепление, а
именно:
1) производство по принятию нормативных актов государственного
управления;
2) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям
организаций в сфере государственного управления;
3) производство по административно-правовым жалобам и спорам;
4) производство по делам о поощрениях;
5) производство по делам об административных правонарушениях;
6) производство по дисциплинарным делам;
7) регистрационное производство;
8) лицензионное производство;
9) исполнительное производство.
Критерием предлагаемого варианта классификации административных
производств является характер индивидуально-конкретных дел, причем под
характером понимаются свойства, типичные для соответствующей категории
дел. Взять, к примеру, дела по рассмотрению жалоб граждан органами
исполнительной власти. Для всех жалоб, независимо от их содержания, в
каждом конкретном случае общим является информация о нарушении права
гражданина, нарушении реальном или предполагаемом, порождающая в
результате обращения гражданина определенные правовые последствия.
В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого
административного процесса:
а) правотворческое производство;
б) ряд правонаделительных производств;
в) несколько правоохранительных производств.
Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия между ними,
названные группы административных производств связывает воедино коренная
общность, дающая основания говорить о каждом из них как о системной
части такого общего понятия, как административный процесс. Во-первых,
все виды административных производств осуществляются в сфере
государственного управления, представляя собой определенные процедуры
рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел.
Во-вторых, каждый вид административного производства осуществляется
преимущественно и главным образом органами исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Не меняет
положения то, что лишь некоторые дела в соответствии с законом разрешают
иные правомочные субъекты (например, мировые судьи, рассматривающие дела
о некоторых административных правонарушениях).
В-третьих, материальные правовые отношения ряда отраслей российского
права, реализуемые в ходе осуществления того или иного вида
производства, регулируются нормами административно-процессуального
права.
§2. Производство по принятию нормативных актов государственного
управления
Если формировать представления об административном процессе «по образу и
подобию» процессов гражданского и уголовного, то названному производству
вообще нет места в юридическом процессе. Между тем, как было показано в
предыдущих разделах настоящей монографии, каждый вид процесса не может
не отражать в своем содержании особенности той ветви государственной
власти, которую он облекает в процессуальную форму. Оба вида
судопроизводства — гражданский и уголовный процессы не могут не быть
ничем иным, кроме как правоприменительными, поскольку именно такова суть
правосудия – применять нормы материального права в строго определенном
процессуальном порядке и тем самым выполнять свою конституционную
функцию.
Совершенно иначе обстоит дело с государственным управлением, которое
осуществляется системой исполнительных органов государственной власти.
Содержание государственного управления, его функции, основные
направления деятельности, формы и методы осуществления достаточно
подробно описаны в соответствующей научной и учебной литературе. Поэтому
ограничусь констатацией принципиально важного положения, отличающего
государственное управление как реализацию исполнительной власти от
власти судебной — правотворческой природы государственного управления
обусловленной объективной необходимостью осуществления широкомасштабной
и многоплановой организационной деятельности. Для этого необходимо
обладать важными и специфическими полномочиями, а именно: создавать
новые нормы права, общие правила поведения на основе и во исполнение
закона.
Для наглядности сопоставим три ветви государственной власти.
Законодательная власть характеризуется принятием только нормативных
актов — законов Российской Федерации или субъектов Российской Федерации;
судебная власть — только индивидуальных, исполнительная власть — и
нормативных, и индивидуальных юридических актов.
При этом следует иметь в виду, что правотворчество в сфере
государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что
иное, как порядок принятия нормативных юридических актов правомочным на
то субъектом, находящимся в составе системы исполнительной власти. Это в
свою очередь означает, что для любого органа исполнительной власти
принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается
индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта,
поскольку принимается вполне определенный нормативный юридический акт,
для чего, несомненно, требуется определенная процедура.
Разумеется, принятие нормативного акта государственного управления
вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных
правоотношений, которые при этом неизбежно возникают. Главная
особенность этих правоотношений состоит в том, что они складываются не
между органом исполнительной власти, принявшим акт, и
субъектом-исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя как
такового нет, ибо нормативный юридический акт рассчитан на
потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного
органа, принимающего нормативный акт.
Когда в конце 60-х годов мною впервые в литературе был предложен данный
вид административного производства — по принятию нормативных актов
государственного управления, пришлось констатировать отсутствие в
законодательстве того периода юридических актов, которые бы специально
регулировали эту сторону управленческой деятельности исполнительных и
распорядительных органов государственной власти.
Теперь положение существенно изменилось. В настоящее время такие акты
существуют и играют важную роль в регулировании нормо-творческой работы
органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
Принципиально важную роль играет норма Конституции Российской Федерации,
согласно которой к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации отнесено, в частности, административное и
административно-процессуальное законодательство.
Сейчас с полным основанием можно говорить о существовании определенной
правовой базы, включающей ряд актов различного уровня, регулирующих
производство по принятию нормативных актов государственного управления,
среди которых: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.
«О Правительстве Российской Федерации», указы Президента Российской
Федерации от 24 ноября 1995 г. «О мерах по обеспечению открытости и
общедоступности нормативных актов», от 23 мая 1996 г. «О порядке
опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти», от 15 марта 2000 г. «О
классификации правовых актов», от 10 августа 2000 г. «О дополнительных
мерах по обеспечению единства правового пространства Российской
Федерации», постановления Правительства Российской Федерации: от 3 июня
1995 г. «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской
Федерации», от 13 августа 1997 г. «Правила подготовки нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации», от 19 сентября 1997 г. «Положение о Совете
по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов
в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации», от 23 мая
2000 г. «О нормативных правовых актах, содержащих государственные
нормативные требования охраны труда», от 30 сентября 2000 г. «Правила
государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих
условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или
муниципальных ценных бумаг», от 5 октября 2000 г. «Регламент
Правительства Российской Федерации», «Положение об Аппарате
Правительства Российской Федерации», от 2 августа 2001 г. «Основные
требования к концепции и разработке проектов Федеральных законов»,
приказ МВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. «Правила разработки
и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности»,
приказ Министра юстиции Российской Федерации от 14 декабря 1999 г.
«Разъяснения о применении «Правил подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации», приказ директора Федеральной службы железнодорожных войск
Российской Федерации – командующего железнодорожными войсками Российской
Федерации от 31 октября 2001 г. «О порядке опубликования нормативных
актов ФСЖВ России, признанных Минюстом России не нуждающимся в
государственной регистрации», постановление губернатора Ленинградской
области от 2 августа 2000 г. «Положение о Правительстве Ленинградской
области».
Что такое нормативный правовой акт? Помимо научных определений, есть и
официальное, содержащееся в постановлении Государственной Думы от 11
ноября 1996 г. № 781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской
Федерации»: «нормативный правовой акт — это письменный документ,
принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в
пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или
отмену правовой нормы. В свою очередь под правовой нормой принято
понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или
временного характера, рассчитанное на многократное применение».
В приведенной формуле весьма сомнительной представляется оценка правовой
нормы как «общеобязательного государственного предписания». Дело в том,
что большое число правовых норм, установленных государством, будучи
«общими правилами» поведения, вовсе не являются «общеобязательными». К
их числу, как известно, относят-ся нормы управомочивающие или
диапозитивные. Для их использования требуется лишь желание того или
иного субъекта.
Общая теория права исходит из того, что «нормативно-правовой акт — это
письменный документ соответствующего государственного органа, которым
устанавливаются, изменяются или прекращаются нормы права, содержащие
правила общего характера».
Федеральные органы исполнительной власти — федеральные министерства,
государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства,
федеральные надзоры и др. принимают нормативные правовые акты в виде
постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Не
допускается издание нормативных актов в виде писем и телеграмм.
При этом у различных органов исполнительной власти набор актов
оказывается весьма различным. В Положениях о некоторых федеральных
органах исполнительной власти это выглядит, например, так:
— Министерство здравоохранения РФ издает приказы, указания,
постановления, инструкции;
— Министерство внутренних дел РФ — приказы, положения, наставления,
инструкции, правила, уставы и др.;
— Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых
коммуникаций — приказы и указания;
— Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии —
постановления, правила, инструкции, положения, распоряжения, приказы,
дает указания;
– Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
— приказы и распоряжения.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими
федеральными органами исполнительной власти или одним из них по
согласованию.
Принятие нормативных правовых актов как административное производство
состоит из нескольких стадий, каждая из которых представляет собой
совокупность определенных процессуальных действий участников
производства. Эти стадии следующие:
а) подготовка проекта нормативного акта;
б) рассмотрение проекта и принятие нормативного акта;
в) государственная регистрация нормативного акта;
г) опубликование и вступление в силу нормативного акта. Подготовка
проекта нормативного правового акта
Это начальный этап производства по принятию нормативных актов органов
исполнительной власти. В зависимости от того, каким органом
предполагается принять нормативный акт — например, органом общей
компетенции — Правительством Российской Федерации, федеральным
министерством, действующим в установленной сфере деятельности и т. д.,
определяются основные направления нормотворче-ской деятельности, а также
первоочередные акты и т. д.
В этих целях могут создаваться широкопредставительные структуры, как
например, Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных
правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской
Федерации, образованный 19 сентября 1997 г. Он является постоянно
действующим консультативным органом, созданным в целях обеспечения
взаимодействия органов государственной власти и различных
общественно-политических сил при рассмотрении вопросов, связанных с
реализацией правовой реформы в экономической сфере, и подготовки
предложений для их решения.
Его основными задачами являются:
— организация разработки проектов приоритетных нормативных правовых
актов в экономической сфере;
— анализ и предварительная экспертиза наиболее важных проектов
нормативных правовых актов, необходимых для осуществления правовой
реформы в экономической сфере;
— подготовка предложений по включению проектов, подлежащих разработке, в
перечень приоритетных проектов нормативных правовых актов.
Как установлено Регламентом Правительства Российской Федерации,
федеральные органы исполнительной власти не позднее чем за месяц до
начала очередного квартала направляют в Правительство РФ разработанные
на основе Посланий Президента Российской Федерации, программ и планов
Правительства РФ предложения, содержащие:
а) наименование вопроса и обоснование необходимости его рассмотрения на
заседании Правительства;
б) общую характеристику и основные положения предлагаемого к
рассмотрению вопроса;
в) форму решения Правительства;
г) перечень соисполнителей для подготовки вопроса к рассмотрению на
заседании Правительства.
В соответствии с приказом МВД РФ от 23 ноября 1998 г. № 769, утвердившим
«Правила разработки и введения в действие нормативных документов по
пожарной безопасности» процесс разработки и введения в действие
нормативных документов по пожарной безопасности состоит из этапов:
1) принятие решения и организация разработки документа;
2) разработка проекта документа;
3) рассмотрение проекта документа в заинтересованных организациях и его
согласование;
4) подписание (утверждение) нормативного документа по пожарной
безопасности;
5) опубликование нормативного документа и вступление его в силу.
Подготовка проекта нормативного правового акта Правительства Российской
Федерации осуществляется по следующим правилам:
а) Проект нормативного акта, затрагивающий интересы нескольких ведомств,
подлежит согласованию с руководителями заинтересованных структур, а сам
факт согласования оформляется визами. Виза включает в себя наименование
должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и
личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.
Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации направляются исполнителями в
органы государственной власти субъектов Российской Федерации до внесения
их в Правительство Российской Федерации. Предложения органов
государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам
подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской
Федерации.
б) Подготовка проекта нормативного акта возлагается на одно или
несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной
власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяется круг
должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, срок его
подготовки, а при необходимости — организации и специалисты,
привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта участвует юридическая
служба. Проекты постановлений Правительства Российской Федерации
разрабатываются, как правило, с участием Министерства юстиции Российской
Федерации. А проекты постановлений, предусматривающие расходы за счет
средств федерального бюджета, подлежат также согласованию с
Министерством финансов Российской Федерации.
Проекты всех нормативных актов после их согласования с заинтересованными
органами и организациями и до внесения в Правительство представляются на
согласование в Министерство юстиции Российской Федерации.
Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта
федерального органа исполнительной власти во исполнение федеральных
законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации,
постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, как
правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой
срок.
в) Проект нормативного правового акта должен иметь соответствующую
структуру, обеспечивающую логическое развитие темы правового
регулирования. При необходимости в тексте может быть выделена преамбула.
В тексте проекта могут быть главы, подразделяющиеся на внутренние
рубрики. Если в нормативном акте приводятся таблицы, графики, карты,
схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а
соответствующие пункты проекта должны иметь ссылки на эти приложения.
г) Одновременно с разработкой проекта должны быть подготовлены
предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу
соответствующих ранее изданных актов или их части.
Нормативные правовые акты, изданные совместно с другими федеральными
органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются
утратившими силу по согласованию с этими органами исполнительной власти.
д) Подготовленный проект нормативного правового акта до его рассмотрения
и принятия (утверждения) должен быть проверен на соответствие
законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка,
и завизирован руководителем юридической службы данного органа
исполнительной власти.
Рассмотрение проекта и принятие (утверждение) нормативного акта
Порядок рассмотрения принятия (утверждения) нормативного акта органа
исполнительной власти в значительной степени зависит от того, каким —
коллегиальным или единоначальным, — является данный орган исполнительной
власти. Так, коллегиальный орган исполнительной власти, например,
Правительство Российской Федерации рассматривает поступающие проекты его
постановлений на заседании, которое считается правомочным, если на нем
присутствуют не менее половины членов Правительства.
По каждому из рассматриваемых на заседании Правительства проектов
приглашаются лица, имеющие к этому вопросу непосредственное отношение.
Поступившие на заседание Правительства проекты рассматриваются с
обязательным участием федерального министра, иного руководителя
федерального органа исполнительной власти, к ведению которого относится
рассматриваемый вопрос.
На заседаниях Правительства Российской Федерации решения принимаются как
правило, общим согласием. По решению председательствующего может быть
проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством
голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве
голосов решающим является голос Председателя Правительства.
Проекты актов нормативного характера могут быть рассмотрены также на
заседании Президиума Правительства Российской Федерации. Решения
Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего
числа членов Президиума и не должны противоречить решениям, принятым на
заседаниях Правительства.
Принятые на заседании Правительства Российской Федерации проекты
нормативных актов оформляются в виде постановлений, вступают в силу и
подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным
законодательством.
Несколько иной порядок рассмотрения проектов нормативных правовых актов
в единоначальных органах исполнительной власти, например, федеральных
министерствах. Так, в соответствии с Положением о нем, утвержденным
постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г.,
Министерство образования Российской Федерации издает в пределах своей
компетенции, в том числе совместно с иными федеральными органами
исполнительной власти, нормативные правовые акты в виде приказов,
распоряжений, правил, инструкций и положений, обязательных для
исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, в ведении
которых находятся образовательные учреждения.
В Министерстве образования РФ, как и в иных федеральных министерствах,
существует коллегия, куда входит министр (Председатель коллегии),
заместители министра, входящие в коллегию по должности, руководители
структурных подразделений центрального аппарата министерства, а также
ведущие ученые, специалисты, общественные деятели. Члены коллегии, за
исключением лиц, входящих в нее по должности, утверждаются
Правительством Российской Федерации по представлению министра.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2000 г.
состав коллегии Министерства образования Российской Федерации утвержден
в количестве 25 человек.
Коллегия является совещательным органом и рассматривает на своих
заседаниях, регулярно созываемых, основные вопросы, отнесенные к
компетенции министерства, в том числе и проекты нормативных юридических
актов. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь,
как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и
коллегией министр проводит в жизнь свое решение как единоначальник,
сообщив о возникших разногласиях Правительству Российской Федерации.
Члены коллегии, в свою очередь, имеют право также обратиться в
Правительство Российской Федерации.
Важной стадией производства по принятию нормативных актов
государственного управления, возникшей сравнительно недавно, является
государственная регистрация нормативных правовых актов. Особенность этой
стадии — в ее своеобразной двоякой природе: в данном контексте она
выступает как стадия производства и вместе с тем в необходимых случаях —
в качестве самостоятельного производства в административном процессе.
На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:
— федеральные органы исполнительной власти — министерства,
государственные комитеты, федеральные службы, федеральные комиссии,
российские агентства, федеральные надзоры;
— иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в
соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат
регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (например,
Центральный банк Российской Федерации).
Государственной регистрации подлежат не все нормативные правовые акты
органов исполнительной власти, а только те, которые:
а) содержат правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические,
социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан
Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;
гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской
Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм
реализации прав, свобод и обязанностей;
б) устанавливают правовой статус организации — типовые, примерные
положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях,
подведомственных соответствующим органам исполнительной власти, а также
устанавливают правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с
законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные
государственные функции;
в) имеют межведомственный характер, т. е. содержат правовые нормы,
обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и
(или) организаций, не входящих в систему органа исполнительной власти,
утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти,
совместно утвердивших) нормативный правовой акт.
При этом на государственную регистрацию направляются нормативные
правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и
несколькими.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты
независимо от срока их действия — постоянно действующие, временные
(принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения,
составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального
характера.
Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты
представляются в Министерство юстиции Российской Федерации не позднее 10
дней со дня их подписания (утверждения). К нормативному правовому акту
прилагается справка, подписанная руководителем юридической службы
федерального органа исполнительной власти, представляющего нормативный
акт на регистрацию. В справке указываются сведения, характеризующие
основания издания акта, компетенция органа, издавшего акт, перечень
нормативных источников, использованных при подготовке данного акта,
сведения о согласовании нормативного акта с заинтересованными сторонами
и т. д.
Государственная регистрация нормативных правовых актов органов
исполнительной власти производится Министерством юстиции Российской
Федерации срок до 15 дней с даты получения акта.
В случае отказа в государственной регистрации руководитель федерального
органа исполнительной власти, представившего акт, в течение 10 дней с
момента получения отказа издает соответствующий документ об отмене
нормативного правового акта и направляет его копию в Министерство
юстиции Российской Федерации.
При получении решения о государственной регистрации нормативный правовой
акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему
регистрационного номера.
В случае необходимости Правительство Российской Федерации утверждает
документы, регулирующие порядок государственной регистрации отдельных
видов нормативных правовых актов в сфере государственного управления.
Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября
2000 г. утверждены «Правила государственной регистрации нормативных
правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов
Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг». Регистрация такого
вида нормативных правовых актов включает в себя:
— экспертизу соответствия акта законодательству Российской Федерации;
— принятие решения о государственной регистрации акта;
— присвоение регистрационного номера;
— занесение в реестр.
Государственная регистрация нормативных актов данного вида
осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в 30-дневный
срок.
В государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных
бумаг, может быть отказано по основаниям, предусмотренным Федеральным
законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения
государственных и муниципальных ценных бумаг», а также иными
нормативными правовыми актами. Эмитент не вправе обжаловать это решение
в судебном порядке.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа
2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового
пространства Российской Федерации» Министерству юстиции Российской
Федерации поручено создать федеральный банк нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации — федеральный регистр нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации.
Этот регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции
Российской Федерации и федеральным законам, конституционных прав граждан
на получение достоверной информации о нормативных правовых актах
субъектов Российской Федерации.
В федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные
нормативные правовые акты органов законодательной (представительной)
власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты высших
должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государственных
советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий,
министерств и других органов), затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус
организаций или имеющие межведомственный характер.
В случае, если в результате юридической экспертизы указанных актов,
проводимой Министерством юстиции Российской Федерации, установлено их
несоответствие Конституции Российской Федерации или федеральному
законодательству, экспертные заключения Министерства юстиции Российской
Федерации включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных
сведений.
Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители
высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации)
должны обеспечивать направление в Министерство юстиции Российской
Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных
изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и
проведения юридической экспертизы.
Опубликование и вступление в силу нормативных юридических актов
Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус
федеральных органов исполнительной власти, а также организаций вступают
в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечение
7 дней после дня их первого официального опубликования.
Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты,
содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера, вступают в силу со дня их издания.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по
истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими
актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации публикуются
в «Российской газете», а также в Собрании законодательства Российской
Федерации. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус
организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному
опубликованию в установленном порядке, кроме актов или их отдельных
положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или
сведения конфиденциального характера.
Копии актов, подлежащих обязательному опубликованию в течение дня после
государственной регистрации направляются Министерством юстиции
Российской Федерации в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти, в Научно-технический
центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не
нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в
порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти,
утвердившим акт. При этом порядок вступления в силу данного акта также
определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт. В
соответствии с приказом директора Федеральной службы железнодорожных
войск Российской Федерации от 31 октября 2001 г. нормативные акты ФСЖВ
России, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной
регистрации, публикуются в еженедельной газете железнодорожных войск
Российской Федерации «Военный железнодорожник». Такая публикация
является официальной.
Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения
нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации,
только после их регистрации и официального опубликования.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996
г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные
правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и
отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие
государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не
прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не
опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий,
как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для
регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к
гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся
в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении
споров.
§3. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям
организаций
Этот вид административного производства опирается на конституционное
право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и
коллективные обращения в государственные органы и органы местного
самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). В известном
смысле данный вид производства связан также с реализацией
конституционного права граждан “свободно искать, получать, передавать,
производить и распространять информацию любым законным способом”, за
исключением сведений, составляющих государственную тайну (п. 4 ст. 29
Конституции Российской Федерации).
Обеспечение реализации этого конституционного права российских граждан
составляет важную обязанность органов государственной власти Российской
Федерации, их специальных подразделений аппарата, должностных лиц. Так,
в аппарате Администрации Президента Российской Федерации существует
самостоятельное подразделение -Управление Президента Российской
Федерации по работе с обращением граждан.
Основными функциями Управления являются:
— обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан
Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства,
адресованных Президенту Российской Федерации, Правительству Российской
Федерации и Администрации Президента Российской Федерации;
— информационно-справочная работа, связанная с обращениями граждан;
— анализ обращений граждан, адресованных Президенту Российской
Федерации, и подготовка соответствующих докладов;
– информационно-аналитическое и методическое обеспечение деятельности
Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства
Российской Федерации по рассмотрению обращений граждан.
В целях обеспечения обращений граждан Управление:
— организует прием граждан работниками Управления в Приемной
Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации;
– организует прием граждан Руководителем Администрации Президента
Российской Федерации и его заместителями, заместителями Председателя
Правительства Российской Федерации, а также федеральными министрами и
другими высшими должностными лицами Администрации Президента Российской
Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации;
— обеспечивает централизованный учет обращений граждан;
— обеспечивает своевременное рассмотрение обращений граждан, а также
направление их для рассмотрения в соответствующие подразделения
Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства
Российской Федерации, в федеральные органы исполнительной власти, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации;
– создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечивает
получение из него сведений для соответствующих подразделений
Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства
Российской Федерации;
— осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными
органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации поручений по обращениям граждан;
— извещает граждан в результатах рассмотрения в Управлении их обращений.
В Аппарате Правительства Российской Федерации существует отдел по работе
с обращением граждан.
Правовое регулирование этого вида производства известным образом отстает
от современных потребностей. В нашем законодательстве пока нет единого
акта, прежде всего, федерального закона, который был бы посвящен
рассмотрению предложений и заявлений граждан, а также обращений
организаций в сфере государственного управления независимо от формы
собственности, к органам исполнительной власти Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации. При этом справедливости ради необходимо
упомянуть о действующем еще в настоящее время Указе Президиума
Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения
предложений, заявлений и жалоб граждан».
Отсутствие единого закона вынуждает федеральные органы исполнительной
власти в какой-то мере восполнять этот пробел путем принятия
ведомственных актов. К ним, например, относятся: приказ ФАПСИ от 27
марта 2000 г., которым была утверждена «Инструкция о порядке
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб и организации приема граждан
в федеральных органах правительственной связи и информации»; приказ ФСБ
от 4 декабря 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах
федеральной службы безопасности».
Примечательно, что за последнее время на федеральном уровне органами
исполнительной власти стали приниматься нормативные правовые акты,
регулирующие порядок рассмотрения обращений организаций в сфере
государственного управления. В частности, к ним относятся: постановление
Правительства Российской Федерации от 14 марта 1997 г. «О порядке
рассмотрения обращений Министерства иностранных дел Российской Федерации
и входящих в его систему дипломатических представительств по вопросам
международного сотрудничества»; приказ Министра юстиции Российской
Федерации от 6 сентября 1997 г. «Правила рассмотрения заявлений о
государственной регистрации общественных объединений в Министерстве
юстиции Российской Федерации»; приказ Министра культуры Российской
Федерации от 12 марта 1999 г. «О порядке рассмотрения обращений органов
государственной власти субъектов Российской Федерации об исключении
объектов из числа памятников истории и культуры местного значения»;
приказ Федеральной энергетической комиссии от 6 октября 2000 г., которым
утверждены «Правила рассмотрения ФЭК Российской Федерации ходатайств
субъектов естественных монополий».
Наличие этих актов — свидетельство реально существующей потребности в
обеспечении надлежащим правовым регулированием порядка рассмотрения
обращений коллективных участников административного производства.
Конечно, оптимальный вариант — принятие единого федерального закона о
порядке рассмотрения предложений и заявлений граждан и обращений
организаций в сфере государственного управления.
Отсутствие единого закона является своего рода питательной средой для
существования различных взглядов на природу этого производства. Так,
например, С.Н.Махина возражает против того, чтобы раздельно существовало
производство по жалобам и производство по предложениям и заявлениям
граждан. Она пишет, что разделение института обращений граждан легко
преодолевается при условии четкого законодательного разграничения
административной жалобы, направляемой в органы управления (или
должностным лицам), и административной жалобы (административного иска),
направляемой в суд.
Здесь явное недоразумение. Ведь в литературе речь идет не о различиях
между видами жалоб, направляемых в различные инстанции, а о
существовании различий между такими формами обращений, как заявление и
жалоба. Не случайно в действующем законодательстве существует
специальный закон, посвященный регулированию только рассмотрения жалоб
граждан. Речь идет о Федеральном законе «Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан», анализ которого будет
предпринят в следующем параграфе. В данном же контексте рассматриваются
такие формы обращений граждан, как предложения и заявления, адресованные
широкому кругу органов исполнительной власти, органам местного
самоуправления, предприятиям, учреждениям, организациям независимо от
форм собственности.
Административно-правовая наука исходит из того, что предложение — это
обращение гражданина или группы граждан адресованное органу
исполнительной власти, местного самоуправления, иной организации,
содержащее информацию о необходимости или целесообразности улучшения
деятельности соответствующих органов, выполнения определенных работ,
проведения хозяйственных, социально-культурных, правоохранительных
мероприятий в области благоустройства, охраны окружающей природной среды
и т.д. с целью улучшения условий жизни людей.
Заявление — это обращение гражданина (или группы граждан), адресованное
соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления,
предприятию, учреждению, организации, содержащее информацию о намерении
реализовать принадлежащее гражданину субъективное право.
Анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок рассмотрения
предложений и заявлений граждан, позволяет выявить ряд основных правил в
этой работе:
1) рассмотрение и разрешение предложений и заявлений граждан является
служебной обязанностью руководителей соответствующих органов
исполнительной власти или по их письменному поручению -других
должностных лиц. Руководители несут личную ответственность за правильную
организацию работы по рассмотрению предложений и заявлений;
2) коллективным признается обращение, поданное от имени двух и более
лиц;
3) все поступившие обращения граждан, в том числе и анонимные, а также
полученные в ходе приема граждан, регистрируются в день их поступления в
журнале учета предложений, заявлений и жалоб;
4) письменные обращения граждан должны быть подписаны с указанием
фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложения существа вопроса,
данные о месте жительства, работы или учебы заявителя. Обращение, не
содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не
подлежит;
5) ведение делопроизводства по обращениям граждан осуществляется, как
правило, специально выделенными сотрудниками органов исполнительной
власти;
6) руководители и другие должностные лица при рассмотрении обращений
обязаны:
– своевременно и всесторонне разбираться в существе обращения, в случае
необходимости истребовать нужные документы;
— принимать в пределах компетенции законные и обоснованные решения и
обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений;
7) сообщать гражданам в решениях, принятых по их обращениям,
мотивировать случаи отказа в удовлетворении просьб и разъяснять порядок
обжалования этих решений;
8) предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за
исключением случаев, когда характер предложения требует дополнительного
изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение; заявления
разрешаются в срок до одного месяца, а не требующие дополнительной
проверки и изучения, — безотлагательно, но не позднее 15 дней;
9) при получении предложения и заявления, не относящихся к компетенции
данного органа исполнительной власти, он направляет эти обращения по
принадлежности не позднее чем в трехдневный срок, извещая об этом
заявителей;
10) действующее законодательство регулирует организацию личного приема
граждан. Это входит в служебные обязанности руководителей органов
исполнительной власти или их заместителей, либо по их поручению других
должностных лиц, правомочных принимать решения по вопросам, отнесенным к
их компетенции.
Место, часы и дни приема устанавливаются приказами соответствующего
руководителя.
Для приема граждан отводятся специальные помещения, приемные, которые
оборудуются необходимым имуществом и оснащаются средствами связи.
Должностное лицо, осуществляющее прием, руководствуясь законами и иными
нормативными правовыми актами, в пределах своей компетенции вправе
принять одно из следующих решений:
– удовлетворить просьбу, сообщив посетителю порядок и срок исполнения
принятого решения;
– отказать в удовлетворении просьбы, разъяснив мотивы отказа и порядок
обжалования принятого решения;
— принять письменное заявление, если поставленные посетителем вопросы
требуют дополнительного изучения и проверки, разъяснив ему причины, по
которым просьба не может быть разрешена в процессе приема, порядок и
срок ее исполнения.
Если решение вопросов, поставленных посетителем во время приема, не
входит в компетенцию должностного лица, осуществляющего прием,
посетителю разъясняется, в какой орган (учреждение) ему следует
обратиться, и по возможности ему оказывается необходимое содействие;
11) законодательством предусмотрен контроль за соблюдением
установленного порядка рассмотрения обращений граждан. Он входит в
служебные обязанности руководителей федеральных органов исполнительной
власти и осуществляется ими лично, а также через соответствующие
подразделения аппарата (секретариаты, делопроизводственные участки);
12) нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан,
волокита, бюрократическое отношение к предложениям, заявлениям и жалобам
влекут в отношении виновных должностных лиц ответственность в
соответствии с действующим законодательством.
Как уже отмечалось, ряд нормативных правовых актов регулирует порядок
обращения государственных органов и иных организаций в сфере
государственного управления. Так, постановление Правительства Российской
Федерации от 14 марта 1997 г. утвердило порядок обращений Министерства
иностранных дел Российской Федерации и входящих в его структуру
дипломатических представительств по вопросам международного
сотрудничества. Этим актом установлена обязанность федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации оперативно реагировать на обращения МИД и его
органов в следующие сроки:
— для запросов, входящих в круг ведения соответствующего органа
исполнительной власти, при отсутствии в них специально оговоренных
сроков – – не позднее 15 дней с момента получения обращения органов
исполнительной власти;
– для запросов, требующих межведомственного согласования, при отсутствии
в них специально оговоренных сроков — не позднее 30 дней с момента
получения обращения органом исполнительной власти;
— для запросов с грифом “срочно”, вне зависимости от необходимости
межведомственного согласования – – не позднее 5 рабочих дней с момента
получения обращения органом исполнительной власти;
— для запросов, содержащихся в обращениях с грифом «вне очереди»,
требующих безотлагательного решения — не позднее 3 рабочих дней с
момента получения обращения органом исполнительной власти.
Повышение внимания к регулированию обращений коллективных субъектов в
сфере государственного управления имеет немаловажное научное и
практическое значение. В этом плане рассматриваемый вид
административного производства приобретает новые оттенки. Все это,
естественно, требует четкого правового регулирования, что в известной
мере достигается практикой принятия нормативных актов, так сказать,
специализированного значения.
Обращусь к краткой характеристике некоторых из подобного рода актов,
регулирующих порядок обращений организаций в различных сферах
государственного управления. При этом характерно, что устанавливаемые
правила в равной степени распространяются на структуры любой формы
собственности.
Примером такого нормативного акта может служить приказ Министерства
Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства от 13 августа 1999 г. об утверждении Положения о
порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в
соответствии с требованиями ст. 17 и 18 Закона РФ «О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Положение определяет порядок представления в МАП России или
территориальное управление МАП России ходатайств и уведомлений при
осуществлении следующих сделок:
– создании, слиянии и присоединении коммерческих организаций (союзов или
ассоциаций);
– создании, слиянии и присоединении коммерческих организаций;
– ликвидации и разделении (выделении) государственных и муниципальных
унитарных предприятий;
– приобретении лицом (группой лиц) акций (долей) с правом голоса в
уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо
(группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20% указанных акций
(долей);
— получении в собственность и пользовании одним хозяйствующим субъектом
(группой лиц) основных производственных средств или нематериальных
активов другого хозяйствующего субъекта;
— участии физического лица в исполнительных органах, советах директоров
(наблюдательных советах) двух или более хозяйствующих субъектов.
Ходатайство о создании, реорганизации или ликвидации коммерческих
организаций и их объединений подается в антимонопольные органы лицом
(органом), принимающим соответствующее решение.
Заявление о ходатайстве составляется в произвольной форме и подается в
антимонопольные органы на имя председателя «МАП России», (начальника
территориального управления МАП России). В тексте ходатайства
указывается наименование действия или сделки и конкретизируется
количество приобретаемых акций (долей), состав получаемого имущества или
конкретное право, позволяющее определять условия ведения хозяйствующим
субъектом его предпринимательской деятельности.
В зависимости от содержания обращения ходатайства направляются в
соответствующий территориальный орган МАП либо в Министерство по
антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Ходатайство или уведомление вместе с информацией и необходимыми
документами направляются в антимонопольные органы двумя способами: а)
доставкой курьером под расписку; б) заказным письмом с уведомлением о
вручении. Информация и документы должны быть достоверными и полными.
Ходатайство и уведомление излагаются на русском языке. Приложенная
информация должна быть направлена на их оригинальном языке с заверенным
в установленном порядке переводом на русский язык.
По результатам рассмотрения ходатайств (уведомлений) антимонопольные
органы могут принять следующие решения:
• об удовлетворении ходатайства;
• об удовлетворении ходатайства с выставлением требований по изменению
представленного плана слияния, присоединения коммерческих организаций
или их объединений, разделения (выделения) государственных и
муниципальных унитарных предприятий, направленных на обеспечение
конкуренции. При этом в решении антимонопольных органов должны
содержаться конкретные требования, их обоснование, а также сроки
исполнения;
• об отклонении ходатайства с мотивированным заключением. По результатам
рассмотрения уведомлений могут быть приняты
следующие решения:
– о дополнительной проверке создания (слияния), присоединения
коммерческой организации требованиям антимонопольного законодательства;
— о выставлении требований для принятия мер по восстановлению
необходимых условий конкуренции. При этом в решении должны быть
сформулированы требования по изменению осуществляемого варианта
создания, слияния или присоединения коммерческой организации,
обеспечение их выставления, а также сроки их выполнения.
Решение антимонопольных органов направляется заявителю в письменной
форме с уведомлением о вручении.
Решения антимонопольных органов могут быть обжалованы в порядке,
установленном федеральным законом.
МАП России вправе отменить решение территориального управления по
отклонению ходатайств, принятое им с нарушением действующего
законодательства, или отменять решения, принятые ими с нарушением
пределов предоставленных полномочий.
Решение антимонополного органа может быть отменено им самим, если
возражения заявителей по обоснованию ранее принятого антимонопольными
органами решения будут признаны мотивированными, а также по указанию МАП
России, если обоснование принятого территориальным управлением МАП
России решения является неправомерным или само решение необоснованным.
Решение антимонопольного органа выдается в форме заключения,
содержащего:
— существо ходатайства;
— наименование и юридический адрес приобретателя и хозяйствующего
общества, права в отношении которого приобретаются;
– размер пакета акций (долей), приобретаемого в результате
рассматриваемой сделки, и совокупный размер пакета акций (долей), т.е.
суммированный с уже имеющимся у приобретателя;
— решение по ходатайству.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29
марта 1999 г. «Об исключении некоторых объектов из числа памятников
истории и культуры местного значения» Министерство культуры Российской
Федерации 12 мая 1999 г. издало приказ, которым определен порядок
рассмотрения обращений органов государственной власти субъектов
Российской Федерации по этому поводу.
Обращения органов государственной власти субъектов Российской Федерации
рассматриваются Министерством культуры Российской Федерации по
представлении следующих документов:
— первичной учетной документации на памятник истории и культуры;
– выписки из решения органа государственной власти субъекта Российской
Федерации об отнесении объекта к памятникам истории и культуры;
— акта технического состояния объекта;
— заключения государственного органа охраны памятников истории и
культуры субъекта Российской Федерации о целесообразности исключения
данного объекта из числа памятников истории и культуры.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2001 г.
определен порядок передачи религиозным организациям находящегося в
федеральной собственности имущества религиозного назначения,
установленный специальным Положением.
Речь идет о передаче в собственность либо пользование находящегося в
федеральной собственности недвижимого имущества религиозного назначения
(здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками, в том
числе монастырские и иные культовые комплексы, построенные для
совершения и обеспечения богослужения, молитвенных и религиозных
собраний, других религиозных обрядов и церемоний, а также
профессионального религиозного образования) и движимого имущества
религиозного назначения (предметы внутреннего убранства культовых зданий
и сооружений или предметы, предназначенные для богослужебных и иных
целей).
Этим же Положением предусмотрены следующие основные условия передачи
такого имущества:
а) безвозмездность передачи этого имущества для использования его в
функциональных целях;
б) передача находящегося в федеральной собственности имущества
религиозного назначения, в том числе находящегося в пользовании
религиозных организаций, в собственность религиозной организации может
осуществляться при условии обеспечения его сохранности и использования
религиозной организацией в соответствии с ее уставными целями;
в) имущество религиозного назначения, которое в соответствии с
законодательством Российской Федерации не подлежит отчуждению из
федеральной собственности, может быть передано религиозной организации в
безвозмездное пользование на определенный срок или на период
существования этой организации, а также может быть предоставлено ей в
совместное с иными организациями использование;
г) недвижимое и относящееся к нему движимое имущество религиозного
назначения, закрепленное в установленном порядке за организациями
культуры, может использоваться ими совместно с религиозными
организациями на условиях, определяемых по согласованию с
централизованными религиозными организациями и утверждаемых
Министерством культуры Российской Федерации;
д) имущество религиозного назначения, входящее в состав особо ценных
объектов культурного наследия народов Российской Федерации,
государственной части Музейного фонда Российской Федерации или
государственной части Архивного фонда Российской Федерации, может
передаваться религиозным организациям в пользование при условии
обеспечения религиозными организациями надлежащего режима сохранности и
безопасности, установленного для такого имущества;
е) передаваемое религиозным организациям имущество религиозного
назначения, отнесенное к памятникам истории и культуры, используется ими
на условиях договора (обязательства), оформляемого в установленном
порядке.
Передача религиозным организациям имущества религиозного назначения в
собственность осуществляется Министерством имущественных отношений
Российской Федерации на основании решения Правительства Российской
Федерации. Передача религиозным организациям имущества религиозного
назначения в пользование, за исключением некоторых видов имущества,
осуществляется Министерством имущественных отношений Российской
Федерации или по его поручению его территориальным органом по договору,
оформляемому в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Основанием для рассмотрения вопроса о передаче религиозной организации
имущества религиозного назначения в соответствии с названным Положением
является письменное обращение религиозной организации, направляемое в
Министерство имущественных отношений Российской Федерации или его
территориальный орган по месту нахождения такого имущества.
В обращении религиозной организации излагается просьба о передаче
имущества религиозного назначения в собственность или пользование с
указанием адреса и пообъектного состава такого имущества.
К обращению прилагаются:
а) нотариально заверенные копии устава и свидетельства о государственной
регистрации религиозной организации;
б) при наличии ограничений и обременении имущества правами третьих лиц —
согласие (несогласие) указанных лиц с передачей имущества религиозной
организации (в письменной форме);
в) историко-архивные и иные документы о конфессиональной принадлежности
имущества;
г) справка государственного органа охраны памятников истории и культуры
субъекта Российской Федерации о принадлежности имущества к памятникам
истории и культуры (в отношении недвижимого имущества).
Если в обращении религиозной организации содержится просьба о передаче
недвижимого имущества религиозного назначения, отнесенного к памятникам
истории и культуры, должны быть дополнительно представлены следующие
документы, получаемые религиозной организацией в государственном органе
охраны памятников истории и культуры субъекта Российской Федерации, на
территории которого находится такое имущество:
а) заключение государственного органа охраны памятников истории и
культуры субъекта Российской Федерации о возможности передачи памятника
истории и культуры в собственность или пользование религиозной
организации;
б) копия паспорта памятника истории и культуры (либо историческая
справка);
в) акт о техническом состоянии памятника истории и культуры;
г) проект договора (обязательства), согласованный с религиозной
организацией.
Министерство имущественных отношений Российской Федерации или по его
поручению его территориальный орган рассматривает обращение религиозной
организации и в двухмесячный срок принимает решение, о котором сообщает
религиозной организации. В случае отказа или частичного удовлетворения
просьбы, содержащейся в указанном обращении, сообщаются также основания
принятия такого решения.
В соответствии с Положением основанием для рассмотрения вопроса о
передаче религиозной организации движимого имущества религиозного
назначения является письменное обращение религиозной организации,
направляемое соответственно в Министерство культуры Российской Федерации
либо в Федеральную архивную службу России.
В обращении религиозной организации излагается просьба о передаче в
пользование, в том числе предоставление в совместное с иными
организациями использование движимого имущества, оценка его религиозной
ценности, наименование и адрес организации, за которой закреплено это
имущество, а также данные о месте (помещении), в котором оно будет
содержаться.
К обращению прилагаются:
а) нотариально заверенные копии устава и свидетельства о государственной
регистрации религиозной организации;
б) справка органа внутренних дел по месту расположения религиозной
организации о наличии или отсутствии охраны объекта, оснащении помещения
пожарной и охранной сигнализацией;
в) письмо организации, за которой закреплено указанное имущество, о
характере его использования и о согласии (несогласии) с передачей
имущества религиозной организации либо с его совместным использованием.
Министерство культуры Российской Федерации либо Федеральная архивная
служба России рассматривают обращение религиозной организации и в
двухмесячный срок принимают решение, о котором сообщают религиозной
организации и соответствующей организации культуры (архиву).
Рассмотрение проводится, как правило, с привлечением представителей
соответствующей религиозной организации и организации культуры (архива).
В случае отказа или частичного удовлетворения просьбы, содержащейся в
указанном обращении, сообщаются также основания принятия такого решения.
§4. Производство по административно-правовым жалобам и спорам
Внешне этот вид производства имеет некоторое сходство с предыдущим. Оно
состоит главным образом в том, что и жалобы, и заявления суть формы
обращений граждан к органам исполнительной власти, местного
самоуправления, другим структурам. Этим сходство, однако, исчерпывается,
поскольку цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от целей,
достигаемых посредством заявлений, а также предложений. Поскольку каждой
из названных форм обращений присущи свои особые свойства, поэтому
различным должен быть и порядок рассмотрения указанных обращений.
Обращает на себя внимание тот факт, что если предложения и заявления
граждан направляются органу исполнительной власти, местного
самоуправления, должностному лицу и т.д. в пределах сферы
государственного управления, т.е. непосредственно исполнителю, то жалобы
граждан разрешаются как в административном, так и в судебном порядке.
При этом имеются в виду «административно-правовые жалобы», отличающиеся
от жалоб на решения или приговоры судебных органов.
Жалоба — это обращение гражданина или группы граждан, адресованное
соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления,
должностному лицу и т.д. в сфере государственного управления либо
соответствующему судебному органу, содержащее информацию о
действительном или предполагаемом нарушении права гражданина (группы
граждан), установленного действующим законодательством. Отсюда следует,
что главная и единственная цель жалобы — восстановление нарушенного
права.
Законодательство, регулирующее производство по рассмотрению жалоб,
включает в себя два вида актов. К первому виду относятся акты
федерального уровня, регулирующие порядок рассмотрения только жалоб, не
касаясь двух других форм обращений — предложений и заявлений граждан.
Имеются в виду: Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в
суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», с
изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря
1995 г., а также приказ Министерства по делам федерации, национальной и
миграционной политики Российской Федерации от 25 мая 2001 г. «Об
утверждении Положения об Апелляционной комиссии Минфедерации России».
Ко второму виду относятся несколько ведомственных нормативных актов,
принятых в последние годы и регулирующих порядок рассмотрения всех трех
форм обращений — предложений, заявлений и жалоб граждан, в частности:
приказ Федерального агентства правительственной связи и информации
(ФАПСИ) от 27 марта 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб и организации приема граждан
в федеральных органах правительственной связи и информации», приказ ФСБ
от 4 декабря 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах ФСБ».
На примере данного вида административного производства имеет смысл
кратко показать, как отражалось на процессуальной стороне дела развитие
законодательства, регулирующего материальные аспекты права граждан на
обжалование. В этом плане представляет несомненный интерес
последовательное сравнение трех нормативных актов общегосударственного
уровня, каждый из которых отражает определенный этап в становлении и
развитии института права жалобы в сфере государственного управления.
Первым из таких актов должен быть назван известный в свое время Указ
Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Не вдаваясь в
подробности, отмечу две особенности, присущие этому документу.
1. Он практически впервые дал четкую классификацию форм обращений
граждан — предложение, заявление и жалоба.
2. Указ предоставлял гражданам право обжаловать в административном
порядке только индивидуальные действия должностных лиц аппарата
исполнительных и распорядительных органов государственной власти, иных
учреждений и организаций. Права обжаловать действия того или иного
органа советского государственного аппарата не предоставлялось.
Следующий этап развития института права жалобы представлен законом Союза
ССР от 02 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд действий органов
государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права
граждан».
Прежде чем отметить основные особенности и некоторую противоречивость
этого закона, уместно напомнить, что он принимался в период, когда уже
шел пятый год перестройки, развертывались демократические преобразования
и т.д., что определенным образом отразилось на некоторых его положениях.
Каковы основные особенности названного закона.
1. Он предусмотрел право граждан на обращение в суд за защитой
принадлежащих им личных, имущественных, семейных, трудовых, жилищных и
иных прав и свобод.
2. Закон определил порядок обжалования в суд неправомерных действий
органов государственного управления, а также должностных лиц, которые
своими действиями ущемляли права и свободы граждан. Можно сказать, что
впервые была закреплена возможность реагировать на действия
соответствующих органов власти.
3. Судебному обжалованию подлежали коллективные и единоличные действия
органов государственного управления и должностных лиц, в результате
которых:
— гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично
осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным
нормативным правовым актом;
— на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность.
4. Не подлежат судебному обжалованию в соответствии с упомянутым законом
акты органов государственного управления и должностных лиц, имеющие
нормативный характер.
5. Статья 4, примечательная в своем роде, гласила: «Жалоба в
соответствии с настоящим Законом подается в суд после обжалования
действий органа государственного управления или должностного лица
вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу,
которые обязаны рассмотреть ее и о результатах рассмотрения сообщить
гражданину в месячный срок».
Как говорится, не рискнули в ту пору «демократические» депутаты
Верховного Совета СССР предоставить гражданам естественную возможность
самим определять, куда направлять жалобу. В этом отразилось своеобразие
и противоречивость периода нашей истории и, таким образом,
противоречивость данного закона.
Третий этап развития института обжалования в сфере государственного
управления представлен законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г.
«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан».
Вот его принципиальные положения.
1) Каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что
неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов
местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений,
общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих
нарушены его права и свободы.
2) К действиям (решениям) названных органов, которые могут быть
обжалованы в суд, относятся коллективные и единоличные действия
(решения), в том числе представление официальной информации, ставшей
основанием для совершения действий (принятия решения), в результате
которых:
— нарушены права и свободы;
— созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
— незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность;
— гражданин незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
3) Гражданин вправе также обжаловать бездействие указанных органов,
должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой
последствия, отмеченные в предыдущем пункте.
4) Процитирую ст. 4 названного закона: «Гражданин вправе обратиться с
жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы либо
непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности
государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению,
предприятию или объединению, должностному лицу, государственному
служащему». Комментарии тут, как говорится, излишни.
Современное российское законодательство, регулирующее производство по
административно-правовым жалобам и спорам, содержит ряд основополагающих
правил, на базе которых строится рассмотрение подобного рода дел:
а) граждане Российской Федерации вправе обжаловать действие (решение)
практически любого органа исполнительной власти Российской Федерации,
органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местного
самоуправления, учреждения, организации независимо от форм
собственности, не говоря уже о должностных лицах, государственных и
муниципальных служащих и др. При этом могут быть обжалованы как
коллегиальные, так и единоличные действия (решения);
б) не ограничен и круг лиц, обладающих правом на обжалование;
в) гражданин (или группа граждан) свободен в выборе пути обжалования —
органу исполнительной власти или непосредственно в суд, без каких бы то
ни было предварительных условий;
г) по сравнению с предыдущими законодательными актами действующий закон
предусматривает четыре основания, при наличии хотя бы одного из которых
гражданин вправе обратиться с жалобой:
— нарушение права или свободы гражданина;
— создание препятствий для реализации гражданами их прав и свобод;
— возложение на гражданина не предусмотренной законом обязанности;
— необоснованное привлечение гражданина к административной или
дисциплинарной ответственности (обжалование гражданами судебных решений
и приговоров осуществляется по правилам, предусмотренным иными
федеральными законами);
д) для обращения, например, в суд с жалобой на действия органов
исполнительной власти и других субъектов установлены следующие сроки:
— три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его
права;
— один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об
отказе вышестоящего органа исполнительной власти, должностного лица в
удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи
жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ;
е) на государственные органы, иные организации, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих, действия (решения) которых
обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность
документально доказывать законность обжалуемых действий (решений);
гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность
обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих
прав и свобод;
ж) в случае установления обоснованности жалобы гражданина суд определяет
ответственность государственного органа, органа местного самоуправления,
учреждения, предприятия или объединения, должностного лица,
государственного или муниципального служащего за действия (решения),
приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.
В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших
решения), признанные незаконными, суд определяет меру ответственности,
предусмотренную Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах
государственной службы Российской Федерации» другими федеральными
законами, вплоть до увольнения. Ответственность может быть возложена как
на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем
представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий,
предусмотренных законом.
По общему правилу, рассмотрение жалоб граждан и принятие решений по этим
обращениям является служебной обязанностью руководителей органов
исполнительной власти либо их заместителей. В отдельных случаях для этих
целей создаются специальные подразделения в аппарате федеральных органов
исполнительной власти. Такой вариант предусмотрен, например, «Положением
об Апелляционной комиссии Министерства по делам федерации, национальной
и миграционной политики Российской Федерации», утвержденным приказом
Минфедерации от 25 мая 2001 г.
Как явствует из ее названия, Апелляционная комиссия специально
образована для рассмотрения жалоб граждан России, иностранных граждан и
лиц без гражданства, обжалующих решения территориальных органов
Минфедерации России об отказе в рассмотрении ходатайств о признании
беженцем по существу или в регистрации ходатайств о признании
вынужденным переселенцем, либо об отказе в признании беженцем или
вынужденным переселенцем или лишении статуса беженца или вынужденного
переселенца.
Председателем комиссии является один из заместителей министра. Состав
комиссии утверждается приказом Минфедерации.
К рассмотрению в комиссии принимаются жалобы в письменной форме. В них
должны содержаться следующие сведения:
а) анкетные данные заявителя: фамилия, имя, отчество, год и место
рождения, гражданство, государство прежнего обычного местожительства,
адрес заявителя в Российской Федерации;
б) сведения об обжалуемом решении – уведомление территориального органа
Минфедерации России о принятом решении;
в) требования заявителя;
г) обстоятельства, на которых заявитель основывает свое требование о
пересмотре решения территориального органа Минфедерации России, и
доказательства, подтверждающие изложенные заявителем обстоятельства;
д) сведения об обжаловании решения территориального органа Минфедерации
России в суде и его результаты.
Апелляционная комиссия принимает решения от имени Минфе-дерации России.
Установив обоснованность жалобы, Комиссия признает обжалуемое решение
территориального органа Минфедерации неправомерным и обязывает отменить
свое решение и удовлетворить требование заявителя по существу жалобы.
Это решение территориальный орган обязан выполнить в течение семи дней,
со дня его получения.
Если Комиссия признает обжалуемое решение правомерным, она отказывает в
удовлетворении жалобы по существу и подтверждает правомерность принятого
решения.
Решение территориального органа Минфедерации России, жалоба на решение
которого не была удовлетворена по ее существу, может быть обжаловано в
суд в порядке и сроки, установленные законодательством Российской
Федерации.
Претворение в жизнь конституционного принципа разделения властей
породило иной, чем раньше, характер взаимоотношений между ветвями
государственной власти, прежде всего законодательной и исполнительной
властью. Возникли многочисленные ситуации, ранее совершенно немыслимые,
которые порождали коллизии между органами названных ветвей власти. Не
будет преувеличением сказать, что, например, в начале 90-х годов дело
иногда доходило до абсурда.
Сейчас положение явно изменилось в лучшую сторону. Страсти, бушевавшие
ранее в органах законодательной власти, особенно перед телекамерами,
заметно поутихли, но сама возможность возникновения споров, как явление
естественное в условиях разделения властей, сохранилась. К тому же ряд
новых федеральных законов, а также законов субъектов Российской
Федерации своими положениями ввели половодье дискуссий в законодательное
русло, придав так называемым сдерж-кам и противовесам во
взаимоотношениях между ветвями власти необходимую юридическую форму.
Существенную роль в этом сложном процессе играет ряд магистральных
правовых актов, среди которых в первую очередь следует отметить
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной
системе Российской Федерации», который предусмотрел создание новых
структур в судебной системе в виде конституционных (уставных) судов
субъектов Российской Федерации. В их задачу входит рассмотрение споров
между органами законодательной и исполнительной власти, а также органами
местного самоуправления.
До создания таких судов коллизии между органами двух ветвей
государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации
рассматривали и разрешали соответствующие суды общей юрисдикции,
усилиями прежде всего их коллегий по гражданским делам, что ставило эти
суды в весьма затруднительное положение. В Санкт-Петербурге до недавнего
времени этими делами занимался Санкт-Петербургский городской суд. Теперь
законом Санкт-Петербурга от 5 июля 2000 г. образован новый орган
судебной власти — Уставный суд Санкт-Петербурга.
Разрешение споров между законодательными и исполнительными органами
государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации».
§5. Производство по делам о поощрениях
Надо ли говорить, что такое производство совершенно не вписывается в
представление о процессе как юридической категории, сформировавшееся под
влиянием научных характеристик существующих давно и официально
признанных процессов — гражданского и уголовного.
Как уже отмечалось в данной монографии, административный процесс в
середине 60-х годов рассматривался некоторыми авторами — основателями
«юрисдикционной» концепции как своего рода «слепок» с процессов
гражданского и уголовного. Из процесса гражданского ведет родословную,
как отмечалось в литературе, процедура рассмотрения споров в сфере
государственного управления, а из процесса уголовного — производство по
делам об административных правонарушениях.
Между тем вскоре стало ясно, что названные виды процесса -гражданский,
уголовный и административный представляют собой самостоятельные
юридические категории, корни которых находятся в соответствующих ветвях
власти — судебной и исполнительной. Вследствие этого каждый из названных
видов процесса просто не может не отражать в своей структуре, т.е. в
системе образующих его производств, особенности «своей» ветви
государственной власти.
Если основные функции судебной власти, являясь по своей природе
правоохранительными, и не более того, находят свое выражение в
рассмотрении и разрешении споров о праве (гражданский процесс), то
функции исполнительной власти имеют иное содержание, иную систему, иную
направленность, хотя, конечно, нельзя отрицать того общеизвестного
обстоятельства, что в сфере государственного управления, где действуют
весьма многочисленные органы исполнительной власти, известную, но не
определяющую роль играет и применение принуждения прежде всего в форме
административной ответственности.
Государственное управление — поле деятельности системы органов
исполнительной власти Российской Федерации — это многообразная
организующе-властная деятельность, в ходе осуществления которой
постоянно присутствует функция применения мер убеждения, в том числе и
юридических, предусматриваемых законодательством различных уровней в
Российской Федерации. В процессе своей деятельности органы
государственной власти просто обязаны в надлежащих случаях использовать
различные средства поощрения граждан, отмечая тем самым их положительные
действия. Деятельность этого плана несомненно является юридической,
во-первых, потому, что компетентные государственные органы и должностные
лица официально применяют не любые меры поощрения, а только те, которые
устанавливаются специальными нормативными юридическим актами, прежде
всего указами Президента Российской Федерации, а также постановлениями
Правительства Российской Федерации и ведомственными актами, а во-вторых,
сам порядок применения этих мер, в свою очередь, регулируется правовыми
нормами, относящимися к нормам административно-процессуального права.
Примерно такими соображениями мне пришлось руководствоваться, впервые
предложив в конце 60-х годов включить в систему производств
административного процесса и производство по делам о поощрениях. Как и
ожидалось, последовала реакция, так сказать, решительного отторжения,
прежде всего со стороны специалистов в области гражданского и уголовного
процессов, что, собственно говоря, было делом естественным. Не
согласились с этим производством и сторонники «юрисдикционной»
концепции, что тоже было естественно. Сейчас многие представители науки
административного права с этим согласились и в ряде публикаций это
производство рассматривается.
Несомненным свидетельством юридического характера данного производства
являются многочисленные нормативные правовые акты -материального и
процессуального характера, регулирующие основные стороны названной
процедуры. К их числу, например, относятся: указы Президента Российской
Федерации от 10 ноября 1993 г. «Положение о Государственных премиях
Российской Федерации в области литературы и искусства», от 29 августа
1994 г. «Об учреждении государственных премий Российской Федерации для
молодых ученых за выдающиеся работы в области науки и техники», от 7 мая
1995 г. «Порядок и условия присвоения звания “Ветеран труда”», от 30
ноября 1995 г. «Об учреждении премий Президента Российской Федерации в
области образования», от 30 декабря 1995 г. «Об установлении почетных
званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и
описания нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации», от
10 апреля 1996 г. «Положение о премиях Президента Российской Федерации в
области литературы и искусства», от 1 июля 1998 г. «О восстановлении
ордена Святого апостола Андрея Первозванного», от 6 января 1999 г.
«Положение о государственных наградах Российской Федерации», от 9 мая
1999 г. «Положение о медали Пушкина», от 8 августа 2000 г. «Об
утверждении Статута ордена Святого Георгия, Положения о знаке отличия –
Георгиевском Кресте и их описаний», от 7 ноября 2000 г. «О формах
наградного листа для представления к награждению государственными
наградами Российской Федерации», распоряжение Президента Российской
Федерации от 3 апреля 1997 г., которым была утверждена «Инструкция о
порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к
почетным званиям Российской Федерации»; постановления Правительства
Российской Федерации: от 26 июля 1994 г. «Об учреждении премий
Правительства Российской Федерации в области науки и техники», от 31 мая
1995 г. «Положение о Почетной Грамоте Правительства Российской
Федерации», от 24 февраля 1999 г. «Об утверждении Положения о премиях
Правительства Российской Федерации в области качества», «Положение о
Совете по присуждению премий Правительства Российской Федерации в
области качества и его состав», от 31 декабря 1999 г. «Положение о
премии Правительства Российской Федерации имени Федора Волкова за вклад
в развитие театрального искусства Российской Федерации».
Федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной
власти предоставлены определенные полномочия, связанные с производством
по делам о поощрениях. Так, в соответствии с Положением о Министерстве
путей сообщения, министр учреждает ведомственные награды и награждает
ими, применяет иные меры поощрения.
Министр внутренних дел Российской Федерации учреждает в установленном
порядке нагрудные знаки (награды) Министерства для поощрения
сотрудников, военнослужащих и работников системы Министерства, а также
граждан, оказавших помощь в выполнении возложенных на Министерство
задач, утверждает в установленном порядке положения об этих нагрудных
знаках и их описания, награждает этих лиц нагрудными знаками, почетными
грамотами и применяет в отношении их другие, предусмотренные
нормативными правовыми актами виды поощрений.
Аналогичная норма содержится, например, в Положении о Министерстве
Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
В необходимых случаях федеральные министерства принимают нормативные
правовые акты, регулирующие порядок награждения определенных категорий
российских граждан. Примером может служить приказ Министерства
образования Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. «Об утверждении
Положения о золотой и серебряной медалях “За особые успехи в учении”, о
Похвальной грамоте “За особые успехи в изучении отдельных предметов” и
Похвальном листе “За отличные успехи в учении”».
Центральное место среди названных нормативных правовых актов,
регулирующих производство по делам о поощрениях, несомненно, занимает
«Положение о государственных наградах Российской Федерации».
Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой
поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества,
государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве,
воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан,
благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед
государством.
Государственными наградами Российской Федерации являются:
а) звание Героя Российской Федерации;
б) ордена:
— «Святого апостола Андрея Первозванного»;
— «За заслуги перед Отечеством» I-IV степени;
— «Святого Георгия»;
— «Жукова»;
— «Мужества»;
— «За военные заслуги»;
— «Почета»;
— «Дружбы»;
в) медали:
— медаль ордена «За заслуги перед Отечеством» 1-2 степени;
— «За отвагу»;
— «Защитнику свободной России»;
— «За спасение погибавших»;
— «Суворова»;
— «Ушакова»;
— «Нестерова»;
— «За отличие в охране государственной границы»;
— «За отличие в охране общественного порядка»;
— юбилейная медаль «50 лет Победы в Великой Отечественной войне
1941-1945 гг.»;
— медаль Жукова;
— юбилейная медаль «300 лет Российскому флоту»;
— медаль «В память 850-летия Москвы»; г) знаки отличия:
— Георгиевский Крест I-FV степени;
— «За безупречную службу».
Кроме того, сохранены военные ордена Суворова, Ушакова, Кутузова,
Александра Невского, Нахимова, награждение которыми производится за
подвиги и отличия в боях по защите Отечества при нападении на Российскую
Федерацию внешнего противника.
Другую группу мер поощрения составляют почетные звания. На середину мая
2001 г. их насчитывалось свыше 60. Почетные звания присваиваются
Президентом Российской Федерации за высокое профессиональное мастерство
и многолетний добросовестный труд.
В систему мер поощрения федерального значения входят государственные
премии различного уровня. Верхнюю строку в этой системе занимают
Государственные премии Российской Федерации в области науки и техники, а
также в области литературы и искусства. Существуют также премии
Президента Российской Федерации, например, в области образования, премии
Правительства Российской Федерации в области науки и техники, в области
качества и др.
Нормативные правовые акты, регулирующие производство по делам о
поощрениях, предусматривают в этом производстве две стадии.
Первую стадию образуют действия, связанные с представлением к
награждению государственной наградой, присвоением почетного звания и
т.д. Здесь следует отметить несколько основных положений:
• Ходатайства о награждении государственными наградами граждан
Российской Федерации возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений,
организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм
собственности. Они возбуждаются также органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления сельских поселений, руководители
предприятий, учреждений, организаций после согласования с органами
местного самоуправления районов, городов направляют ходатайства о
награждении государственными наградами соответствующим главам республик,
главам администраций краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов или в федеральные органы
исполнительной власти по согласованию с соответствующими главами
республик, главами администраций иных субъектов Федерации.
• Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными
наградами работников федеральных органов исполнительной власти,
федеральных государственных органов, военнослужащих, сотрудников органов
внутренних дел Российской Федерации, федеральных органов налоговой
полиции, таможенных органов Российской Федерации, судей, работников
органов прокуратуры Российской Федерации, а также гражданского персонала
Вооруженных Сил Российской Федерации определяется соответствующими
федеральными органами государственной власти и федеральными
государственными органами.
• Представления к награждению государственными наградами вносятся
Президенту Российской Федерации:
— руководителями федеральных органов государственной власти по
согласованию с соответствующими главами республик, главами администраций
краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов;
— главами республик, главами администраций иных субъектов Российской
Федерации по согласованию с соответствующими органами государственной
власти.
• Представления к награждению государственными наградами иностранных
граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории
Российской Федерации, производятся на общих основаниях.
• Ряд особенностей характерен для первой стадии производства по делам о
поощрении применительно к процедурам представления работ и оформления
документов на соискание соответствующих премий. Так, Комиссия при
Президенте Российской Федерации по Государственным премиям Российской
Федерации в области науки и техники установила следующий порядок
представления работ и оформление материалов на соискание данной премии:
1. Комиссия принимает работы ежегодно с 1 апреля по 1 сентября
включительно. Конкурсное рассмотрение работ проводится в три тура с
сентября по май следующего года – года присуждения премии.
Перечень работ, допущенных ко второму туру конкурса, и фамилии авторов
этих работ публикуются в печати в январе.
Объявление о начале приема работ на соискание премии будущего года
публикуется в марте.
2. Государственные премии Российской Федерации в области науки и техники
присуждаются:
— за значительный вклад в развитие естественных, гуманитарных и
технических наук, соответствующий уровню передовых достижений в мире и
способствующий решению проблем развития регионов и отраслей народного
хозяйства Российской Федерации;
— за разработку и внедрение принципиально новых ресурсосберегающих и
экологически чистых технологий и техники, прогрессивных материалов,
машин и механизмов, которые по своим показателям находятся на уровне
лучших мировых аналогов;
— за выдающиеся производственные результаты в народном хозяйстве
Российской Федерации, полученные на основе широкого внедрения достижений
науки и техники, обеспечивающего создание качественно новых видов
продукции.
К рассмотрению не принимаются: работы, за которые их исполнители уже
были удостоены государственных наград или премий государственного
значения; учебники и учебные пособия, нормативные материалы и
справочники. Не допускается выдвижение одной и той же работы на
соискание Государственной премии Российской Федерации в области науки и
техники одновременно с выдвижением ее на соискание другой премии
государственного значения.
3. Выдвижение работ на соискание Государственной премии Российской
Федерации в области науки и техники производится федеральными
министерствами и иными органами исполнительной власти Российской
Федерации, Российской академией наук, Российской академией медицинских
наук, Российской академией сельскохозяйственных наук, Российской
академией архитектуры и строительных наук и их региональными
отделениями, правительствами республик, входящих в состав Российской
Федерации, органами исполнительной власти краев, областей, городов
Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, объединениями,
предприятиями, высшими учебными заведениями, научными организациями и
учреждениями.
Решение о выдвижении работы и коллектива авторов (как работающих в
выдвигающей организации, так и соавторов из смежных организаций)
принимается на заседании правительства или администрации субъекта
Российской Федерации; коллегии или президиума министерства, ведомства
или академии наук; совета директоров объединений или акционерных
компаний; научного или научно-технического совета института,
предприятия, высшего учебного заведения.
На этом этапе выдвижения гражданина на присуждение Государственной
премии Российской Федерации в области науки и техники действуют правила
оформления необходимых документов.
Несколько иной порядок установлен Советом по присуждению премий
Правительства Российской Федерации в области науки и техники.
Особенность состоит в том, что названный Совет ежегодно публикует
официальный документ под названием: «Порядок представления работ и
оформления материалов на соискание премий Правительства Российской
Федерации в области науки и техники».
Эти премии Правительство Российской Федерации присуждает ежегодно за
следующие достижения:
— научно-технические исследования и опытно-конструкторские разработки,
завершившиеся созданием и широким применением в производстве
принципиально новых технологий, техники, приборов, оборудования,
материалов и веществ;
– практическую реализацию изобретений, открывающих новые направления в
технике и технологии;
— крупные, реализованные на практике научно-технические разработки в
области производства, переработки и хранения сельскохозяйственной
продукции;
— высокие результаты в разработке и практическом применении новых
методов и средств в медицине и здравоохранении;
— научно-исследовательские, проектно-конструкторские и технологические
работы в области строительства, архитектуры и жилищно-коммунального
хозяйства;
— научно-технические исследования и разработки в интересах обороны и
безопасности страны, результаты которых использованы при создании
военной техники;
— работы, являющиеся значительным вкладом в решение проблем экологии и
охраны природы;
— создание высококачественных учебников для образовательных учреждений
Российской Федерации.
Выдвижение работ на соискание премий осуществляют ученые, научные и
научно-технические советы и трудовые коллективы организаций
(предприятий) независимо от форм собственности. Работа может быть
выдвинута совместно коллективами нескольких организаций, при этом по
общему согласию одна из них определяется как головная выдвигающая
организация, другие как смежные организации.
Выдвижение работ на соискание премий должно проводиться на принципах
информационной открытости, что выражается:
— в доступности для широкой общественности информации о выдвигаемой
работе и ее авторах;
— в информировании научно-технической общественности о предполагаемых
обсуждениях и решениях по выдвижению работы;
– в осуществлении общественного контроля за процессом выдвижения работы.
Обязательным в обсуждении работ является участие представителей
организаций (предприятия), применяющих у себя результаты выдвигаемых на
соискание премий исследований и разработок.
Выдвижение кандидатов в авторский коллектив из общего числа исполнителей
работы производится исходя из оценки творческого вклада каждого из них.
Решение о выдвижении работы и авторского коллектива на соискание премий
принимается тайным голосованием на заседании ученого, научного или
научно-технического совета, а при их отсутствии трудовым коллективом
организации (предприятия).
Выдвижение и представление работы на соискание премии Правительства
Российской Федерации считается законченным, когда в Совет по присуждению
этих премий при Правительстве Российской Федерации представлены
установленные документы.
Вторую стадию производства по делам о поощрениях в сфере
государственного управления составляют предусмотренные законодательством
действия по вручению государственных наград, государственных премий и
иных знаков поощрения.
По поручению Президента Российской Федерации и от его имени
государственные награды могут вручать: руководители федеральных органов
исполнительной власти и федеральных государственных органов; начальник
Управления Президента Российской Федерации по государственным наградам;
руководители органов государственной власти субъектов Российской
Федерации; полномочные представители Президента Российской Федерации в
федеральных округах; послы Российской Федерации; военачальники от
командиров дивизий и им равных.
Президент Российской Федерации может поручить вручение наград и иным
лицам.
Государственные награды вручаются награжденным в обстановке
торжественности и широкой гласности не позднее двух месяцев со дня
вступления в силу Указа Президента Российской Федерации о награждении.
Перед вручением государственных наград зачитывается Указ Президента
Российской Федерации о награждении.
Лицам, удостоенным государственных наград, вместе с государственной
наградой вручаются:
— Герою Российской Федерации – Грамота Героя Российской Федерации,
книжка Героя Российской Федерации, проездной билет и книжка талонов;
— другим награжденным – удостоверение к государственной награде.
Документы к государственным наградам являются бессрочными. Какие-либо
исправления в них не допускаются. В связи с изменением фамилии, имени,
отчества награжденного документ к государственной награде замене не
подлежит.
Федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти
субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за вручением
государственных наград, ведут персональный учет лиц, которым не вручены
государственные награды, выясняют причины неявки награжденных на
вручение государственных наград, принимают меры к последующему вручению
государственных наград.
В том случае, если награжденный вследствие болезни, инвалидности не
может явиться на вручение, государственная награда вручается ему на дому
или в лечебном учреждении, где находится награжденный.
Ответственность за своевременное и правильное вручение государственных
наград возлагается на руководителей федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Организационно-правовое обеспечение производства по делам о поощрениях
на федеральном уровне осуществляется соответствующими подразделениями
Администрации Президента Российской Федерации, а также аппарата
Правительства Российской Федерации. В Администрации Президента
Российской Федерации эту работу выполняет Управление Президента
Российской Федерации по государственным наградам, а также Комиссии при
Президенте Российской Федерации по Государственным премиям в области
науки и техники и по Государственным премиям в области литературы и
искусства. В аппарате Правительства действует Совет по присуждению
премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники.
Действующее законодательство предусматривает широкую систему мер
поощрения, применяемую к работникам соответствующих отраслей. Так, в
соответствии с Уставом о дисциплине работников морского транспорта,
утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая
2000 г. поощрение применяется к работникам морского транспорта за
добросовестное выполнение трудовых обязанностей, повышение
производительности труда, разумную инициативу и творческую активность,
рационализаторскую и изобретательскую деятельность, продолжительную и
безупречную работу, выполнение отдельных поручений и другие достижения в
работе.
Поощрение применяется руководителем совместно или по согласованию с
соответствующим выборным профсоюзным органом при наличии такого органа в
организации.
К работникам морского транспорта применяются следующие виды поощрения:
а) объявление благодарности (в устной или письменной форме);
б) выдача премии;
в) награждение ценным подарком;
г) награждение почетной грамотой;
д) занесение в Книгу почета, на Доску почета;
е) присвоение звания лучшего работника по профессии;
ж) награждение Почетной грамотой Министерства транспорта Российской
Федерации;
з) награждение знаками «Почетному работнику морского флота», «Почетному
полярнику».
За особые трудовые заслуги работники морского транспорта представляются
в установленном порядке к награждению государственными наградами
Российской Федерации и присвоению почетных званий.
Поощрение работников морского транспорта осуществляется в следующем
порядке:
– право объявлять благодарность в приказе по судну имеет капитан судна;
— право объявлять благодарность в приказе, выдавать премию и награждать
ценным подарком имеет руководитель, обладающий правом приема на работу
данного работника;
– присвоение звания лучшего работника по профессии производится в
установленном порядке;
— право награждать почетной грамотой, заносить в Книгу почета и на Доску
почета имеет руководитель, обладающий правом приема на работу данного
работника, совместно с выборным профсоюзным органом при наличии такого
органа в организации;
– право награждать Почетной грамотой Министерства транспорта Российской
Федерации, а также знаками «Почетному работнику морского флота» и
«Почетному полярнику» имеет Министр транспорта Российской Федерации.
В соответствии со ст. 11 Дисциплинарного устава таможенной службы
Российской Федерации применяются следующие виды поощрений:
1) объявление благодарности;
2) премирование;
3) награждение ценным подарком;
4) награждение Почетной грамотой Государственного таможенного комитета
Российской Федерации;
5) награждение нагрудными знаками «Почетный таможенник России»,
«Отличник таможенной службы»;
6) досрочное присвоение очередного специального звания;
7) награждение именным оружием;
8) присвоение очередного специального звания на ступень выше
соответствующей занимаемой должности;
9) досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.
Приказы о поощрении сотрудников доводятся до сведения всего личного
состава таможенного органа.
Руководители федеральных органов исполнительной власти наделены правом
учреждать ведомственные награды. Так, Директор ФСБ учреждает медали и
нагрудные знаки для награждения военнослужащих и гражданского персонала
органов Федеральной службы безопасности, а также лиц, оказывающих
содействие в решении возложенных на органы ФСБ задач, утверждает
положения об этих наградах и их описания. Директор ФСБ награждает
именным огнестрельным и холодным оружием в порядке, установленном
федеральным законодательством.
Награждение оружием предусмотрено ст. 20 Федерального закона от 13
декабря 1996 г. «Об оружии». Наградным является оружие, полученное
военнослужащими и сотрудниками государственных военизированных
организаций на основании приказа руководителей указанных организаций, а
также оружие, полученное гражданами Российской Федерации на основании
Указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства
Российской Федерации, наградных документов глав иностранных государств и
глав правительств иностранных государств. Разрешение на хранение и
ношение наградного оружия гражданами Российской Федерации выдается
органами МВД по месту жительства.
Для сотрудников органов внутренних дел за образцовое исполнение
обязанностей и достигнутые высокие результаты в службе предусмотрены
следующие виды поощрений:
— объявление благодарности;
— выдача денежной премии;
— награждение ценным подарком;
— занесение в Книгу почета, на Доску почета;
— награждение Почетной Грамотой;
— награждение нагрудным знаком;
— награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого
Знамени органа внутренних дел;
— награждение именным оружием;
— досрочное присвоение очередного специального звания;
— присвоение специального звания на одну ступень выше звания,
предусмотренного по занимаемой штатной должности;
— в качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее
наложенного дисциплинарного взыскания.
В учебных заведениях Министерства внутренних дел Российской Федерации,
кроме перечисленных выше видов поощрений, применяются также повышение
размера стипендии и предоставление внеочередного увольнения из
расположения учебного заведения.
За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослужившие в
органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть награждены
почетным знаком «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации».
Награждение этим знаком производится Президентом Российской Федерации по
представлению Министра внутренних дел Российской Федерации с учетом
мнения коллектива соответствующего органа внутренних дел. Положение о
почетном знаке «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации»
утверждается Президентом Российской Федерации.
§6. Производство по делам об административных правонарушениях
Существование этого производства в составе административного процесса
признается всеми без исключения учеными-административистами, по-разному
толкующими понятие и содержание административного процесса. Различие,
пожалуй, заключается лишь в том, к какому виду процесса —
«юрисдикционному» или «управленческому» отнести названное производство.
Характерная особенность данного вида производства состоит в том, что оно
формировалось в тесной связи с формированием своей материальной основы —
административной ответственностью. Можно сказать, что производство по
делам об административных правонарушениях реально существовало еще до
того, как стали формироваться представления об административном процессе
как юридической категории.
Другое дело — уровень и состояние правового регулирования порядка
применения мер административной ответственности к соответствующей
категории правонарушителей, совершающих предусмотренные нормативными
правовыми актами административные проступки. Не будет ошибкой сказать,
что до 1985 г., т.е. до вступления в силу специального закона — Кодекса
РСФСР об административных правонарушениях, материальные и процессуальные
административно-правовые нормы, регулирующие соответствующие стороны
административной ответственности, представляли собой весьма хаотичную
совокупность правил, содержащихся во множестве разрозненных нормативных
актов, к тому же принимаемых различными органами власти как
представительными, так и исполнительными, и не только в центре, но и на
местах.
Поистине неоценимую роль в приведении всей этой разрозненной массы
правовых норм, регулирующих ответственное, социально-значимое явление —
административную ответственность, — «к единому знаменателю», сыграл
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.
Будет справедливо связать появление Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях с именами известных ученых-административистов
«советской» поры, длительное время занимавшимися исследованиями в
области административной ответственности и своими трудами заложившими
необходимую научную базу для проведения кодификации законодательства,
регулирующего данный вид юридической ответственности. Это — ИА.Галаган,
Е.В.Додин, М.И.Еропкин, А.П.Клюшниченко, И.Н.Пахомов, Ф.С.Разаренов,
М.С.Сту-деникина, О.М.Якуба и др.
Новый кодекс впервые на подготовленной научной основе систематизировал
материальные и процессуальные нормы, регулирующие административную
ответственность.
Так продолжалось, к сожалению, недолго. Уже вскоре после вступления
Кодекса в силу стали происходить совершенно необъяснимые явления,
которые просто невозможно совместить со здравым смыслом вообще,
юридическим в особенности.
Как очевидец тех процессов, которые имеют прямое отношение к данной
проблеме, хочу предложить современному читателю краткий экскурс в
сравнительно недавнее прошлое и показать некоторые особенности
законодательного регулирования административной ответственности за
период после окончания Великой Отечественной войны и до настоящего
времени.
Первый период — от окончания войны и до 1 января 1985 г. — даты
вступления в силу Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Этот период характеризуется крайней разрозненностью законодательства об
административной ответственности. Действовали многочисленные правовые
акты как материального, так и процессуального характера. Их принимали
органы государственной власти и государственного управления Союза ССР и
союзных республик, исполнительные комитеты многих уровней местных
Советов народных депутатов.
Справедливости ради следует отметить, что в этот период принимались
нормативные акты, сыгравшие заметную роль в регулировании
административной ответственности, например, Указ Президиума Верховного
Совета СССР от 4 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения
штрафов, налагаемых в административном порядке». Фундаментальное
значение имели принятые в 1980 г. Верховным Советом СССР «Основы
законодательства Союза ССР и союзных республик об административных
правонарушениях», на базе которых союзные республики приступили к
разработке своих кодексов об административных правонарушениях.
Второй этап ведет свое начало с рождения первого в отечественной истории
систематизированного закона — Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях, который был принят Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984
г. и введен в действие с 1 января 1985 г.
Как это и должно быть, Кодекс собрал все составы административных
правонарушений в разделе втором. При этом характерно, что в Кодексе
нашли свое место и административно-процессуальные нормы, регулирующие
порядок привлечения нарушителей к административной ответственности. Все
это коренным образом изменило ситуацию в данной отрасли законодательства
и, несомненно, способствовало повышению его регулирующего воздействия на
соответствующие общественные отношения. Словом, КоАП РСФСР занял
надлежащее место в системе российского законодательства, став в хорошем
смысле слова естественным монополистом в регулировании административной
ответственности, ее материальных и процессуальных аспектов.
К сожалению, период упорядоченного состояния законодательства об
административных правонарушениях оказался на редкость коротким,
просуществовав всего несколько лет, ибо уже с начала 90-х годов стала
складываться тенденция, фактически «размывающая» единое правовое
пространство административной ответственности и, следовательно,
разрушающая целостность самого института административной
ответственности.
Не могу гарантировать, что собраны абсолютно все акты, о которых пойдет
речь, да такая задача мной и не ставилась, ибо, как говорится, просто на
виду оказалось такое количество нормативных актов, что само по себе дает
серьезные основания для выражения крайней озабоченности по этому поводу.
Дело в том, что примерно с начала 90-х годов на федеральном уровне
принимаются нормативные акты, которые формулируют новые составы
административных правонарушений, не включаемые в КоАП -закон, специально
для них предназначенный.
Вот как это выглядит практически:
№ п/п Наименование акта, предусматривающего административную
ответственность Кол-во составов
1. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной
среды». Ст. 84 // В. 92-10-457. 16
2. Закон РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности
предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в
области строительства». Ст.2 // В. 93-2-58. 5
3. Закон РФ от 14 мая 1993 г. «О ветеринарии». Ст. 24 // В. 93-24- 857.
И
4. Постановление Совета Министров – Правительства РФ от 23 декабря 1993
г. «Положение о порядке осуществления государственного контроля за
использованием и охраной земель в Российской Федерации». Ст. 13-16 // СА
94-2-78. 29
5. Инструкция «О порядке осуществления государственного контроля за
использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции
Госстроя РФ», утв. приказом Председателя Госстроя 02 марта 1994 г. //
Адм. принуждение и адм. ответственность. М., 1998. С. 444-445. 15
6. Закон РФ от 03 марта 1995 г. «О недрах». Ст. 49 // СЗ. 95-10-823.
12
7. ФЗ от 25 мая 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в закон
РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках». Ст. 24 // СЗ. 95-22-77. 7
8. ФЗ от 17 августа 1995 г. «О естественных монополиях». Ст. 18, 19 //
СЗ. 95-34-3426. 3
9. ФЗ от 17 ноября 1995 г. «Об архитектурной деятельности в Российской
Федерации». Ст. 24 // СЗ. 95-47-4473. 3
10. ФЗ от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии». ,_Ст. 6
1//СЗ. 95-48-4552. 29
11. ФЗ от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе». Ст. 30 //
СЗ. 95-48-4556. 22
12. ФЗ от 23 ноября 1995 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых
споров». Ст. 21, 22 // СЗ. 95-48-4557. 2
13. ФЗ от 24 ноября 1995 г. «О внесении изм. и доп. в Закон РФ “О
коллективных договорах и соглашениях”». Ст. 25-27. Штрафы налагаются в
судебном порядке // СЗ. 95-48-4558. 3
14. Таможенный кодекс Российской Федерации. М., 1995. 52
15. ФЗ от 26 мая 1996 г. «О музейном фонде и музеях Российской
Федерации». Ст. 38 // СЗ. 96-22-2591. 5
16. ФЗ от 15 июня 1996 г. «О товариществах собственников жилья». Ст. 20
// СЗ. 96-25-2963. 1
17. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Ст. 66 // СЗ.
98-19-2069. 18
18. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 1. Ст. 116-129; 132-135
(Ответственность банков) // СЗ. 98-32-3824. 18
Именно эти данные были приведены мной в статье «О двух тенденциях,
разрушающих целостность института административной ответственности»,
опубликованной в 1999 г. Тогда был подведен, как теперь ясно,
промежуточный итог: в КоАП на то время содержалось 278 составов
административных правонарушений, а помимо него «располагалось в правовом
поле» еще 239 составов!
Далее процесс декодификации развивался следующим образом:
19. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Ст. 55, п. 2 //
СЗ. 99-14-1650. 5
20. Федеральный закон от 08 июля 1999 г. «Об административной
ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных
предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // СЗ.
99-28-3476. 11
21. Федеральный закон от 06 декабря 1999 г. «Об административной
ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской
Федерации о выборах и референдумах». Ст. 24 // СЗ. 99-49-5906. 10
22. Федеральный закон от 02 января 2000 г. «О качестве и безопасности
пищевых продуктов» // СЗ. 00-2-150. 4
23. Федеральный закон от 12 мая 2000 г. «Об административной
ответственности организаций за нарушение законодательства в области
использования атомной энергии» // СЗ. 00-20-2103. 3
По состоянию на 1 декабря 2001 г. общий итог таков: в пока еще
действующем КоАП РСФСР насчитывается 292 состава, за его пределами
обретается примерно 285 составов (вполне возможно, что учтены не все
разрозненные акты). Как говорится, «один к одному». В этих условиях
действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях правильнее
именовать «полукодексом»!
Не представляется возможным понять, для чего, например,
Градостроительному кодексу Российской Федерации – новому, по-своему
интересному документу, иметь в своем составе ст. 66, в которой
сформулированы 18 своих «собственных» составов административных
правонарушений? И что мешало законодателю, при наличии специального
закона в виде КоАП, включить в этот КоАП специальную главу, назвав ее
«Административные правонарушения в области градостроительства»?
Трудно поверить, но этот кодекс «отличился» в совершенно не свойственном
для законов подобного типа плане. В заключительной ст. 73, п. 2,
записано следующее: «Внести изменения в ст. 143 Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях, изложив ее в следующей редакции:
Статья 143. Строительство объектов недвижимости без разрешения на
строительство
Строительство объектов недвижимости без разрешения на строительство
(самовольная застройка), — влечет наложение штрафа в размере от десяти
до тридцати минимальных размеров оплаты труда».
Как было отмечено в печати, это, несомненно, уникальный случай, когда
Кодекс выполняет явно не свойственную ему функцию: вносит изменения в
статью другого Кодекса. Обычно это делается с помощью специального акта,
рассчитанного на однократное исполнение. Иное дело Кодекс. По самой
своей природе он рассчитан на длительную «юридическую жизнь». Пройдут
годы, десятилетия, будет принят новый КоАП Российской Федерации, и номер
злополучной статьи у него будет другой… И если законодатель не
исправит эту свою ошибку, то по-прежнему Градостроительный кодекс
Российской Федерации будет отягощать несуразный «довесок» в виде п. 2
ст. 73 как свидетельство того, что этот пункт родился в «стране
юридического недомыслия».
Что касается Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях, то его существование может быть оправданным лишь при
одном непременном условии: если он включает в себя все до единого
составы административных правонарушений. В этом смысле Кодекс,
регулирующий вопросы самостоятельного вида юридической ответственности,
не может быть ничем иным, кроме как своего рода юридическим
монополистом. Надо ли доказывать, что КоАП — та форма юридического
монополизма, которая в наибольшей степени отвечает требованиям
эффективности регулирования этого вида общественных отношений,
требованиям, характерным для правового государства. Параллельное же
существование КоАП с десятками отдельных нормативных актов, регулирующих
«свои» административные правонарушения, является бессмысленным.
Между тем в административно-правовой литературе это состояние дел
оценено, на мой взгляд, явно не адекватно его опасности. По мнению
Д.Н.Бахраха, процесс декодификации законодательства об административных
правонарушениях имеет две причины. Первая заключается в том, что кодекс
(имеется в виду действующий КоАП РСФСР. -B.C.) объединил только нормы об
ответственности граждан, а новое законодательство либо устанавливает
административную ответственность только организаций, либо и граждан, и
организаций.
Второй причиной, по мнению Д.Н.Бахраха, стало бурное законотворчество
субъектов Российской Федерации. Однако то, что автор считает причинами,
на самом деле таковыми не являются, ибо нет ответа на вопрос, почему
принимаются такого рода акты. Ведь идя по этому пути декодификации, мы,
несомненно, не в очень далеком будущем возвратим данную область
правового регулирования в «пещерное» состояние, в котором она пребывала
до 1985 г., вместо того, чтобы обеспечить единообразное регулирование
всех оттенков административной ответственности в одном всеохватывающем
документе, каким только и может быть кодекс.
Пока же положение дел обстоит таким образом, что производству,
связанному с рассмотрением административных правонарушений, придется
«иметь дело» не только со «своими» составами, размещенными в «соседнем»
разделе Кодекса об административных правонарушениях, а уже с несколькими
десятками отдельных актов, в том числе и таких, которые ни по каким
показателям не имели права формулировать свои собственные составы
административных правонарушений. В данном случае имеется в виду
Инструкция «О порядке осуществления государственного контроля за
использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции
Госстроя Российской Федерации», утвержденная приказом Председателя
Госстроя от 02 марта 1994 г., которая сформулировала 15 составов
административных правонарушений. Кто скажет, где искать этот документ, к
тому же незаконный?
Вместе с тем существует и другая тенденция, разрушающая целостность
института административной ответственности, на мой взгляд, более
опасная, чем названная. Если первая тенденция, согласно которой составы
административных правонарушений не обязательно должны быть сосредоточены
в одном законе — Кодексе об административных правонарушениях, наносит,
так сказать, количественный ущерб сущности названного института, то
вторая тенденция посягает уже на его качественную характеристику.
Суть дела в следующем. Примерно с начала 90-х годов в нашем
законодательстве появляются законы, которые стали распространять
административную ответственность на предприятия, учреждения, организации
и иные подобного рода структуры, главным образом хозяйствующего
назначения. Одним из первых таких актов стал Федеральный закон от 17
декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий,
учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области
строительства», в развитие которого 27 июля 1993 г. Правительство
Российской Федерации утвердило «Положение о порядке наложения штрафов за
правонарушения в области строительства». Этим постановлением
Правительство Российской Федерации установило свой, параллельно
существующий с КоАП порядок производства по делам об административных
правонарушениях в области строительства.
Вот некоторые места из этого документа. Правомочные рассматривать дела
подобного рода должностные лица «должны известить о времени и месте
рассмотрения дела заинтересованных лиц. При этом в обязательном порядке
приглашаются руководители предприятий, виновных в правонарушении»… И
далее: «при рассмотрении дела о правонарушении, допущенном при
выполнении строительно-монтажных работ, должностное лицо устанавливает
также степень вины в этом правонарушении подрядчика, заказчика,
проектной организации, предприятий по производству строительных
материалов, конструкций и изделий». Примечательно, что приглашаются не
конкретные виновники — руководители и иные должностные лица названных
структур, а сами организации. Не здесь ли корень: административные
правонарушения совершают одни, а ответственность несут совершенно другие
субъекты. Как говорится: субъект правонарушения и субъект
ответственности не совпадают.
В этом ряду следует упомянуть и еще одно постановление Правительства
Российской Федерации процессуального характера — Положение о
рассмотрении федеральными органами власти по регулированию естественных
монополий дел о нарушениях ФЗ «О естественных монополиях», принятое 24
марта 2000 г. Здесь установлен целый ряд процессуальных правил,
регулирующих порядок рассмотрения данного вида дел. Так, ст. 22
Положения гласит: «Рассмотрение дел о наложении штрафа на субъект
естественной монополии осуществляется в соответствии с настоящим
Положением».
Некоторые федеральные ведомства также начинают обзаводиться собственными
процессуальными правилами рассмотрения определенных категорий дел. Так,
постановлением федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 7 июня 1999
г. утверждено «Положение о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов
за нарушения законодательства Российской Федерации о защите прав и
законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».
В дальнейшем законодатель, думается, несколько опрометчиво упростил
формулировки и вместо перечисления видов хозяйствующих субъектов, стал
изъясняться более лаконично. Например, Федеральный закон от 12 мая 2000
г. назван: «Об административной ответственности организаций за нарушения
законодательства в области использования атомной энергии», а Федеральный
закон от 6 декабря назван так: «Об административной ответственности
юридических лиц за нарушения законодательства Российской Федерации о
выборах и референдумах». Думается, это несколько неосторожно, ибо
фактически все министерства, как федеральные органы исполнительной
власти, являются юридическими лицами. Об этом сказано, например, в
Положении о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства. Юридическим лицом также
является Федеральная служба геодезии и картографии Российской Федерации
— Роскартография и другие органы исполнительной власти.
Данная тенденция также отмечена в литературе. Так, в одном из учебников
по административному праву констатируется, что по сравнению с Кодексом
РСФСР об административных правонарушениях последующая практика и
законодательство «пошли по другому пути», в результате чего
«административная ответственность организаций» получила широкое
распространение в отраслевом законодательстве, в том числе и
административном. «Таким образом, — пишут авторы, –в соответствии с
действующим законодательством следует с полным основанием признать
организации субъектом административной ответственности, при этом не
имеет значения, является ли организация государственной, кооперативной и
т.д., обладает статусом юридического лица или нет».
Однако о каком «полном основании» идет речь, если при этом совершенно
игнорируется один из коренных принципов административной ответственности
как правовой категории — принцип вины?
Сошлюсь на другой источник, в котором данный принцип однозначно
сформулирован. «Наличие вины — обязательный признак административного
правонарушения, отсутствие вины исключает признание деяния
административным правонарушением, в том числе при его формальной
противоправности».
Полностью разделяя эту позицию, считаю уместным напомнить, что три вида
юридической ответственности — уголовная, административная и
дисциплинарная наступают исключительно за виновные деяния. Именно
поэтому они по своей природе рассчитаны только на физических лиц,
поскольку вина — необходимый элемент ответственности — явление всегда
индивидуальное.
В конечном счете с этими двумя тенденциями произошло то, что следовало
ожидать: они довольно своеобразно соединились. Вот как это произошло.
Обнаружился некий «творческий» подход к определению понятия «своего»,
«ведомственного» административного проступка. Уже есть несколько
вариантов законодательного определения. Так, Таможенный кодекс
Российской Федерации, определив круг лиц — физических и юридических, на
которых распространяется его действие, в том числе и в ситуациях, когда
они совершают административные правонарушения, сформулировал и понятие
«таможенное правонарушение».
Процитирую начальную часть ст. 230 Таможенного кодекса Российской
Федерации, которая называется «Нарушение таможенных правил»: «Нарушением
таможенных правил признается противоправное действие либо бездействие
лица, посягающего на…» Продолжать цитату нецелесообразно, ибо,
во-первых, главное свойство этого вида административного правонарушения
уже выявлено, а, во-вторых, статья сформулирована довольно коряво и
маловразумительно. Отмечу только, что в данном определении для признания
деяния административным правонарушением вина не требуется ни для
физического, ни для юридического лица.
В то же время согласно ст. 106 Налогового кодекса Российской Федерации
налоговым правонарушением «признается виновно совершенное противоправное
(в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или
бездействие) налогоплательщика, налогового агента их представителей, за
которое настоящим Кодексом установлена ответственность». Статья 107
этого Кодекса разъясняет, что к лицам, подлежащим ответственности за
совершение налоговых правонарушений, относятся «организации и физические
лица». А из смысла п. 4 ст. 108 следует, что за указанные правонарушения
ответственность наступает прежде всего административная, коль скоро эти
деяния не содержат признаков преступления.
Таким образом, налицо три разных варианта. Первый вариант, так сказать,
классический — ст. 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях
— административный проступок — это противоправное, виновное деяние
физического лица.
Вариант второй: ответственность только за противоправные деяния
физических и юридических лиц (Таможенный кодекс).
Вариант третий: административная ответственность наступает за
противоправные виновные деяния физических и юридических лиц.
Приведенные примеры — свидетельства тревожного свойства. Недопустимо, с
моей точки зрения, так вольно обращаться с юридическими категориями.
Ведь в конечном счете нельзя не признать, что применение
административного взыскания к организации (юридическому лицу), в
принципе ничем не отличается от применения к организации дисциплинарного
взыскания. Объявление строгого выговора юридическому лицу, — несомненно,
явная нелепость, хотя наложение административного штрафа на это же
юридическое лицо многими воспринимается как должное. Впрочем, кто
знает… Если к этому строгому выговору присовокупить взыскание,
например, 5000 минимальных размеров оплаты труда, можно и попробовать…
Между тем есть смысл напомнить, что в прошлом такая проблема уже
возникала и получила совершенно определенное разрешение, действовавшее
несколько десятилетий. Как известно, Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 4 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов,
налагаемых в административном порядке» было запрещено налагать штрафы на
предприятия, учреждения, организации, т.е. применять административную
ответственность к названным юридически лицам. Взыскания подобного рода
могли налагаться только на виновных в таких деяниях руководителей данных
структур.
Тенденция эта определенным образом отражается и в некоторых современных
законодательных актах самого высокого уровня. Примером является Указ
Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. «Об осуществлении
комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и
иных обязательных платежей», ст. 1 и 9 которого совершенно четко
различают финансовую ответственность предприятий, учреждений и
организаций, т.е. юридических лиц, в виде штрафа соответствующей степени
кратности, и административную ответственность руководителей предприятий,
учреждений и организаций, допустивших указанные нарушения, в виде штрафа
в 50-кратном размере минимальной месячной оплаты труда.
Как видим, одно и то же наименование взыскания — «штраф» представляет
совершенно различные формы юридической ответственности — финансовую и
административную. Стало быть, не каждый штраф надо квалифицировать как
административное взыскание.
Эта тенденция сохраняется и в Бюджетном кодексе Российской Федерации,
принятом в 1999 г., ст. 292 которого гласит: «Непредставление либо
несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для
составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их
исполнением, влечет наложение штрафов на руководителей получателей
бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных
правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем
исполнении бюджетного процесса».
Неоднозначный подход к характеристике административной ответственности
проявляется и в литературе, причем в одном и том же источнике.
«…Правонарушитель подлежит административной ответственности только за
совершение тех опасных действий или бездействий и их вредные
последствия, в отношении которых установлена его личная вина».
Между тем в этом учебнике, правда, другим автором, сказано: «В
административном праве может существовать комплексное понимание вины
юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы.
Объективная вина — это вина организации с точки зрения государственного
органа, налагающего административное взыскание в зависимости от
характера конкретных действий или бездействия юридического лица,
нарушающее установленные правила; субъективная вина — отношение
организации в лице ее коллектива, администрации, должностных лиц к
противоправному деянию».
Правда, законодатель не склонен прислушиваться к этим мнениям ученых,
пытаясь решить проблему проще: «Вина организации в совершении налогового
правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц
либо ее представителей, действия (бездействия) которых обусловили
совершение данного налогового правонарушения», — сказано в п.4. ст. 110
Налогового кодекса Российской Федерации. К сожалению, в этом законе не
удалось избежать некой двусмысленности.
Сопоставим с предыдущей цитатой положение п.4 ст. 108 того же Кодекса:
«Привлечение организации к ответственности за совершение налогового
правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии
соответствующих оснований от административной, уголовной или иной
ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации».
Получается своеобразный ребус: опираясь на ст. 108, п.4, привлекаем
организацию к ответственности за налоговое правонарушение и решаем
вопрос об административной ответственности ее должностных лиц. Но
согласно ст. 110, п.4, прежде чем привлечь организацию к упомянутой
ответственности, надо определить ее вину, (нельзя же привлекать без
вины). Но определить вину организации можно только по форме вины
соответствующего должностного лица… Прямо как у Козьмы Пруткова: «Где
начало того конца, которым оканчивается начало!»
Как известно, составители Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях после оживленных дискуссий в конечном
счете попытались «вмонтировать» в него «агрегат», этому виду
ответственности совершенно несвойственный — вину организации
(юридического лица).
А в результате вот что сообщила «Российская газета» в номере за 28
декабря 2000 г.: Президент Российской Федерации В.Путин отклонил Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях и направил об
этом письмо Председателю Совета Федерации Е.Строеву и Председателю
Госдумы Г.Селезневу.
По мнению Президента, в Кодексе содержатся концептуальные недостатки.
Некоторые его положения не в полной мере соответствуют Конституции
Российской Федерации и федеральным законам.
В частности, в Кодексе не дается определение понятия вины -одного из
обязательных признаков административного правонарушения. «При этом
толкование понятия вины в форме умысла или неосторожности в классическом
ее понимании, то есть как психического отношения лица и к совершаемому
им действию (бездействию), и к его последствиям, на мой взгляд, вряд ли
применимо к юридическим лицам как к субъектам административных
правонарушений. Полагаю, что в Кодексе должно быть дано соответствующее
определение, в том числе установлены критерии виновности юридических
лиц, — подчеркнул Президент».
Судья Конституционного Суда Российской Федерации А.Л.Кононов в Особом
мнении по поводу Постановления Конституционного Суда Российской
Федерации от 27 апреля 2001 г. по делу о проверке конституционности ряда
положений Таможенного кодекса Российской Федерации отметил, что практика
привлечения организаций к административной ответственности в таможенной
сфере имеет «простое объяснение в ведомственном интересе, поскольку
существенным образом облегчает таможенным органам процедуру привлечения
к ответственности, не обременяя их обязанностью доказывания вины».
Вот где «зарыта собака». Надо ли доказывать, что «ведомственный интерес»
далеко не ограничивается таможенной сферой. Как показывает
действительность, налицо устойчивая и активная тенденция к расширению
сферы действия этого «интереса». К тому же он получает юридическое
закрепление в соответствующих правовых нормах, в которых, как отметил
судья А.Л.Кононов, требования установления вины в отношении юридических
лиц практически приводят к объективному вменению.
Объективное вменение – весьма опасное явление, совершенно несовместимое
с правовым государством и обществом, поскольку в угоду «ведомственному
интересу» отрицает такие основополагающие категории, как вина,
презумпция невиновности, бремя доказывания и т. п.
«То, что ответственность за нарушение таможенных правил, — подчеркнул
судья А.Л.Кононов, — носит публичный и именно административно-правовой
характер, неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской
Федерации (например, в Постановлении от 11 марта 1998 г.). Здесь, в
отличие от гражданско-правовой ответственности, существует неравноправие
сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным
органом, налагающим взыскание, и субъектом ответственности, и именно
поэтому презумпция невиновности носит характер особой конституционной и
общеправовой гарантии от произвола обвиняющей власти…»
Распространение административной ответственности на организации,
несомненно, ставит соответствующие проблемы перед производством по делам
об административных правонарушениях. Если тенденция законодательно
сохранится, то потребуется рассматривать правонарушения, в составе
которых реально (по крайней мере, в классической интерпретации)
отсутствует вина – главная составляющая субъективной стороны состава
административного правонарушения.
Действующее законодательство, в частности, Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях, регулирует основные стадии этого
производства, к которым отнесены следующие стадии: а) возбуждение
производства по делу; б) рассмотрение дела: в) принятие постановления по
делу; г) исполнение постановления по делу; д) факультативная стадия —
обжалование и опротестование постановления по административному делу.
Упомянутая система стадий данного вида административного производства
является своего рода классикой: она подробно урегулирована в
законодательстве и обстоятельно описана в монографической и учебной
литературе. Система эта, несомненно, сохранится и в новом КоАП
Российской Федерации, разумеется, с необходимыми дополнениями в
отдельных частностях. Поэтому полагаю, что в этих условиях
целесообразнее обратить внимание читателя на два сюжета из области
материального административного права, тесно связанные с одной из стадий
производства по делам об административных правонарушениях, прежде всего
стадией принятия постановления по административному делу.
Сюжет 1. Как известно, именно на стадии принятия постановления
происходит практическое определение меры административного взыскания,
которая затем должна быть реализована в порядке, предусмотренном
законодательством. Среди мер административных взысканий долгое время
предусматривалась административная конфискация в соответствии со ст. 29
КоАП РСФСР.
Однако в 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял два
акта, определивших судьбу названной меры административного взыскания. 11
марта 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял
постановление по делу М.М.Гаглоевой и А.Б.Пестрякова (по ст. 266
Таможенного кодекса Российской Федерации), а 1 июля 1998 г. определение
по жалобе П.М.Терзияна (по ст. 159 и 199 КоАП РСФСР). Этими актами
Конституционный Суд признал, что конфискация, применяемая в
административном порядке, противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции
Российской Федерации, которая гласит: «Никто не может быть лишен своего
имущества иначе как по решению суда».
Все это хорошо известно специалистам. Дело, однако, в другом. С моей
точки зрения, есть основания полагать, что названные решения
Конституционного Суда Российской Федерации, в сущности, только первый
шаг по реализации соответствующего конституционного положения. За ним
придется делать второй шаг, который несомненно приведет к очень ощутимым
последствиям для многих субъектов из системы органов исполнительной
власти, наделенных правом применять самую массовую меру
административного взыскания. Пока еще действующий КоАП РСФСР в разд. III
перечисляет свыше 40 структур, наделенных правом налагать эти взыскания,
а в самих структурах эти полномочия реализуют многочисленные должностные
лица.
Речь идет вот о чем. В ст. 128 Гражданского кодекса РФ сказано: «К
объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные
бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и
услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том
числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность);
нематериальные блага». Стало быть, наряду с вещами, деньги представляют
собой разновидность имущества, которого гражданин может лишиться только
в результате судебного решения. Но тогда возникает вопрос: как быть с
административным штрафом, — той самой распространенной и подчас весьма
«любимой» мерой, на которой, собственно говоря, держится очень многое.
Налицо, таким образом, альтернатива: либо исключаем деньги из числа
видов имущества и объектов гражданских прав, что совершенно немыслимо,
либо лишаем многочисленную когорту органов исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их
соответствующих должностных лиц права налагать административные штрафы и
передаем эти полномочия, скорее всего, мировым судьям.
При некотором усилии воображения можно представить, какие
организационные и многие другие проблемы встанут перед определенными
звеньями двух ветвей власти — исполнительной и судебной: у первой —
сократить «штрафующий» аппарат, а у второй — во много раз увеличить штат
мировых судей.
Норма ст. 35 Конституции РФ обязала Конституционный Суд сделать первый
шаг, касающийся определения судьбы административной конфискации, на
очереди, по-видимому, второй шаг… Впрочем, быть может в моих
рассуждениях есть ошибка…
Сюжет 2. Он касается другой меры административного взыскания, которая
предусмотрена ст. 32-1 КоАП РСФСР и была включена в Кодекс Федеральным
законом от 2 февраля 1995 г. Называется эта мера «Административное
выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без
гражданства». Суть ее заключается в принудительном и контролируемом
перемещении иностранных граждан и лиц без гражданства через
Государственную границу Российской Федерации, а в случаях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации — контролируемом
самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации.
В принципе необходимость этой меры административного взыскания
возражений не вызывает. Вместе с тем, на мой взгляд, законодателю
следует полнее учитывать при применении этой меры, по крайней мере, два
обстоятельства.
Во-первых, реальное существование на территории России двух групп
иностранных граждан: одни живут постоянно, притом длительное время,
другие — временно. Видимо, выдворение иностранного гражданина, постоянно
проживающего на территории России, за административное правонарушение
вряд ли целесообразно. В этих случаях могут быть вполне применены другие
меры административной ответственности.
Во-вторых, известно, что на территории России длительное время, т.е.
постоянно, проживают лица без гражданства, значительная часть которых
теперь уже может расцениваться в качестве потомков своеобразных «жертв»,
пострадавших при вступлении в силу закона СССР от 19 августа 1938 г. «О
гражданстве Союза Советских Социалистических Республик». Статья 2 этого
закона сформулировала новое понятие принадлежности лица к советскому
гражданству, в результате чего определенное число лиц, ранее считавшихся
советскими гражданами, так сказать, в одночасье превратились в лиц без
гражданства, что подчеркнула ст. 7 упомянутого закона.
Есть еще одно любопытное обстоятельство, которое просто нельзя не
учитывать. Дело в следующем. Согласно ст. 17 п.2 Закона РСФСР от 28
ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР» «ребенок, родившийся на территории
РСФСР от лиц без гражданства, является гражданином РСФСР». Это означает,
что в семьях лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории
России, уже десять лет воспитываются граждане Российской Федерации.
Думается, это немаловажное обстоятельство должно быть учтено статьей,
предусматривающей выдворение из Российской Федерации лиц без гражданства
данной группы.
§7. Производство по дисциплинарным делам в сфере государственного
управления
Материальную основу производства по дисциплинарным делам составляют
нормы, регулирующие самостоятельный вид юридической ответственности –
дисциплинарную ответственность. Основные особенности дисциплинарной
ответственности, отличающие ее от иных видов юридической
ответственности, состоят в следующем:
1. Дисциплинарная ответственность наступает только для физических лиц,
именно тех, кто выполняет трудовые или служебные обязанности в органах
государственной власти, местного самоуправления, на предприятиях, в
учреждениях, организациях и т.д., словом, там, где действуют правила
внутреннего трудового распорядка, а также иные акты, например, Уставы о
дисциплине, распространяющиеся на соответствующие трудовые коллективы в
широком смысле слова.
По субъектному признаку дисциплинарная ответственность стоит в одном
ряду с ответственностью уголовной и административной. С этой последней,
как уже было отмечено, происходят несвойственные ей новации.
2. Дисциплинарная ответственность наступает за противоправные виновные
правонарушения в форме проступка, т.е. такого деяния, которое, как
правило, связано с нарушением или неисполнением установленных трудовых
или служебных обязанностей. Так, согласно ст. 14 Федерального закона от
31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»
государственные служащие несут дисциплинарную ответственность за
неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них
обязанностей, т. е. за должностной проступок.
Законодательством предусмотрена ответственность за нарушение служебной
дисциплины, причем специально выделяются признаки грубого нарушения
служебной дисциплины. Например, ст. 18 Устава таможенной службы
Российской Федерации к грубым нарушениям служебной дисциплины относит:
— невыполнение сотрудником таможенных органов обязанностей,
установленных ст. 17 Федерального закона «О службе в таможенных органах
Российской Федерации»;
— утраты сотрудником документов, предоставляющих право перемещения
товаров или транспортных средств через таможенную границу Российской
Федерации, а также имущества, задержанного или конфискованного при
осуществлении таможенного оформления или таможенного контроля, личной
номерной печати, боевого оружия;
— прогул (в том числе отсутствие сотрудника на службе более трех часов в
течение установленного ежедневного служебного времени) без уважительных
причин;
— появление сотрудника на службе в нетрезвом состоянии, в состоянии
наркотического или токсического опьянения;
— несоблюдение ограничений, установленных для сотрудников статьей 7
Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской
Федерации».
3. За совершение дисциплинарного проступка лицо несет ответственность по
линии подчиненности перед вышестоящим должностным лицом. Наличие
служебной (трудовой) подчиненности — характерный признак именно
дисциплинарной ответственности, отличающий ее от ответственности
административной, которая наступает за совершение соответствующих
проступков перед лицом или органом, с которыми правонарушитель не связан
линиями подчиненности. Это обстоятельство в средствах массовой
информации иногда трактуется неверно. Например, сообщая читателям о
наложении на виновного государственного служащего скажем, строгого
выговора, читателям сообщается, что на «виновного наложено строгое
административное взыскание», не учитывая, что администрация предприятия
или учреждения имеет в своем арсенале взыскания только дисциплинарные.
4. Дисциплинарная ответственность сопровождается применением мер
взыскания, предусмотренных законодательством. В соответствии со ст 135
КЗоТ к ним относятся: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор;4)
увольнение.
Законодательством о дисциплинарной ответственности, а также уставами и
положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть
предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания, например,
предупреждение о неполном соответствии. Так, для работников морского
транспорта эта мера применяется в случаях:
— систематического невыполнения служебных обязанностей и распоряжений
руководителя;
— неоднократного совершения дисциплинарных проступков;
— нарушений законов и иных нормативных актов по вопросам обеспечения
безопасности мореплавания, сохранности имущества на море, предотвращения
возникновения ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей, защиты и
сохранения морской среды.
Помимо названных, законодательство предусматривает и иные меры
взыскания, например, для сотрудников органов внутренних дел -понижение в
должности, снижение в специальном звании на одну ступень, лишение
нагрудного знака. В учебных заведениях МВД Российской Федерации может
также применяться в виде взыскания назначение вне очереди в наряд по
службе (за исключением назначения в караул или дежурным по
подразделению).
Производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления
осуществляется по правилам, установленным Федеральными законами, а также
постановлениями Правительства Российской Федерации.
Основные из этих правил состоят в следующем:
— за дисциплинарный проступок может быть наложено только одно взыскание.
Применение дисциплинарного взыскания не освобождает работника,
совершившего проступок, от иной ответственности, предусмотренной
законодательством Российской Федерации;
– при наложении на работника дисциплинарного взыскания должны
учитываться тяжесть совершенного им дисциплинарного правонарушения,
обстоятельства, при которых оно было совершено, его предшествующая
служба и поведение;
— лица, правомочные налагать дисциплинарные взыскания, применяют их в
соответствии с предоставленными им правами. Если с учетом тяжести
дисциплинарного проступка необходимо применять дисциплинарное взыскание,
превышающее объем прав, предоставленных руководителю, то он
ходатайствует об этом перед вышестоящим руководителем;
— до применения дисциплинарного взыскания лицо, его налагающее, обязано
лично всесторонне и объективно разобраться в причинах и мотивах
дисциплинарного проступка. Обязательно должно быть получено письменное
объяснение лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности. При
необходимости проводится служебная проверка указанных в нем сведений с
вынесением соответствующего заключения.
Отказ лица от дачи письменного объяснения по существу совершенного им
дисциплинарного проступка не может служить препятствием для применения
дисциплинарного взыскания;
– дисциплинарное взыскание налагается не позднее одного месяца со дня
обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания в
отпуске или времени использования суммированных дней отдыха.
Во всех случаях дисциплинарное взыскание не может налагаться позднее
шести месяцев (для членов экипажей морских судов дальнего плавания – 1
год) со дня совершения проступка. В этот срок не включается время
производства по уголовному делу:
— дисциплинарное взыскание объявляется в приказе, с которым работник
должен быть ознакомлен в трехдневный срок под расписку;
— вышестоящий руководитель вправе отменить, смягчить или усилить (в
пределах предоставленных ему прав) дисциплинарное взыскание, наложенное
нижестоящим должностным лицом, если найдет, что взыскание не
соответствует тяжести совершенного проступка;
— лицо считается не имеющим дисциплинарного взыскания, если в течение
года со дня его наложения он не подвергался вновь дисциплинарному
взысканию. Руководитель, наложивший дисциплинарное взыскание, или
вышестоящий начальник может снять это взыскание до истечения года, если
работник заслужил это добросовестным отношением к службе и не допустил
вновь нарушения служебной дисциплины;
– лицо, подвергнутое дисциплинарному взысканию, вправе обжаловать его
вышестоящему руководителю либо в суд.
Глава 4. Структура административного процесса (продолжение)
НОВЫЕ ПРОИЗВОДСТВА В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ Предварительные
замечания.
1. Бесспорный, общепризнанный факт: реально сложилось несколько процедур
с ясно выраженной целью – обеспечить достижение юридического результата.
Эти процедуры осуществляются в сфере государственного управления
уполномоченными на то органами исполнительной власти. Регулирование этих
процедур обеспечивается соответствующими нормативными актами, прежде
всего федеральными законами. Принадлежность названных процедур к сфере
государственного управления и их несомненный юридический характер
позволяют однозначно квалифицировать эти процедуры как производства в
административном процессе. Речь в первую очередь идет о регистрационном,
лицензионном и исполнительном производствах.
2. Появление упомянутых производств обусловлено потребностями
современного этапа развития нашего государства, глубокими
преобразованиями в экономической, политической, социальной и других
сферах жизни общества и государства. Новые, ранее неведомые, да и просто
немыслимые общественные отношения нуждаются в адекватном юридическом —
материальном и процессуальном — обеспечении. По-прежнему действует
классическая схема: потребности новых общественных отношений с
необходимостью порождают для их регулирования и упорядочивания
соответствующие группы материальных норм российского права, реализация
которых может быть достигнута лишь с помощью процедур, в свою очередь
регулируемых процессуальными нормами.
Коль скоро речь идет о производствах, реально сложившихся, хотя и
находящихся в начале своей юридической жизни в сфере государственного
управления, то, следовательно, нельзя не признать заметного расширения и
определенного усложнения правового поля, где действуют
административно-процессуальные нормы, что свидетельствует о заметном
возрастании их социальной роли.
3. С другой стороны, появление названных производств дает основания
говорить о таком своеобразном качестве административного процесса, как
его органическая способность интенсивно пополняться новыми
производствами. При этом следует учитывать и своеобразие системы
производств, образующих административный процесс, в котором они
располагаются, так сказать, параллельно. Тем не менее их объединяет
главное: каждый вид производства в сфере государственного управления
предназначен, прежде всего, для достижения юридического результата,
подчас весьма существенного в своей значимости, например, регистрация
прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Достаточно напомнить, что
при существовании частной собственности на средства производства это
имущество может быть значительным по своей стоимости, размерам и т.д.
На этом фоне представляются, с моей точки зрения, искусственными
конструкции, предлагаемые в административно-правовой литературе, которые
относят упомянутые производства к разряду чисто управленческих процедур,
хотя по своей природе они содержат в себе и немалую долю
административной юрисдикции.
§ 1. Регистрационное производство
Этот вид административного производства охватывает широкий круг
общественных отношений, участниками которых, с одной стороны, являются
органы исполнительной власти, прежде всего в лице органов юстиции,
специально на то уполномоченные должностные лица, а с другой — граждане,
общественные объединения, юридические лица и т. д. Соответственно этому
многообразию отношений строится и система нормативных правовых актов,
регулирующих «регистрационные процессуальные правоотношения», а
следовательно, и соответствующее административное производство.
К числу таких актов, например, относятся: Гражданский кодекс Российской
Федерации, ст. 51 которого предусматривает государственную регистрацию
юридических лиц — хозяйствующих субъектов; Кодекс внутреннего водного
транспорта Российской Федерации (ст. 15-22); Федеральные законы: от 8
августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц», от 11
июля 2001 г. «О политических партиях», от 19 мая 1995 г. «Об
общественных объединениях», от 26 декабря 1995 г. «Об акционерных
обществах», от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», от 12
января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях
деятельности», от 15 июня 1996 г. «О товариществах собственников жилья»,
от 11 июля 1997 г. «О потребительской кооперации в Российской
Федерации», от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним», от 26 сентября 1997 г. «О свободе
совести и о религиозных объединениях»; постановления Правительства
Российской Федерации от 17 июля 1995 г. «Правила регистрации и снятия с
регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания
и по месту жительства в пределах Российской Федерации», от 6 марта 1998
г. «Примерное положение об учреждении юстиции по государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», приказы
министра юстиции Российской Федерации от 6 октября 1997 г. «Правила
рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных
объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации», от 8 октября
1998 г. «Положение об экспертном совете для проведения государственной
религиоведческой экспертизы при Министерстве юстиции Российской
Федерации», совместный приказ Министерства юстиции, Федеральной службы
земельного кадастра, Министерства имущественных отношений Российской
Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по
строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 3 июля 2000 г.,
которым была утверждена «Инструкция о порядке заполнения и выдачи
свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
и информации о зарегистрированных правах», приказ Министерства
транспорта Российской Федерации от 26 сентября 2001 г. «Об утверждении
правил государственной регистрации судов».
Несмотря на значительное разнообразие отношений, связанных с
производством регистрационного характера, им присущи некоторые общие
свойства, отражающие принципиальную сущность данного вида
административного производства.
Во-первых, регистрационное производство есть во всех случаях
определенная процедура принятия юридического акта. Так, в соответствии
со ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация
представляет собой «юридический акт признания подтверждения государством
возникновения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое
имущество. Государственная регистрация является единственным
доказательством существования зарегистрированного права». При этом закон
устанавливает обязательность государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним.
Правила проведения государственной регистрации распространяются на всю
территорию Российской Федерации.
Юридическая природа акта государственной регистрации проявляется также и
в том, что с момента регистрации, например, общественного объединения,
возникает его правоспособность юридического лица. С другой стороны,
законодательство не обязывает общественное объединение регистрироваться
в органах юстиции. Однако в этом случае общественное объединение не
приобретает прав юридического лица. Как видим, в данном случае
государственная регистрация выступает как явление диспозитивное, но
сохраняющее свою юридическую природу в случае принятия акта о
государственной регистрации.
Во-вторых, государственная регистрация осуществляется исключительно
органами исполнительной власти Российской Федерации и их
подразделениями. Основную работу в этой области проводит Министерство
юстиции Российской Федерации и его местные органы, а также некоторые
другие органы исполнительной власти. Так, в соответствии с
постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 г.
«О государственной регистрации новых пищевых продуктов, материалов и
изделий» государственная регистрация новых пищевых продуктов животного
происхождения и ведение государственного реестра в отношении таких
продуктов возлагается на Министерство здравоохранения Российской
Федерации совместно с Министерством сельского хозяйства Российской
Федерации.
Как это предусмотрено п. 27 Положения о нем, Министерство финансов
Российской Федерации регистрирует выпуск ценных бумаг в пределах
полномочий, предоставленных законодательством.
В-третьих, порядок осуществления государственной регистрации
регулируется нормами административно-процессуального права, которое
одновременно выполняет функцию реализации соответствующих материальных
правовых норм различной отраслевой принадлежности – конституционного
(государственного) права (например, устанавливающих статус общественных
объединений), гражданского права (например, устанавливающих статус
недвижимости), административного (например, устанавливающих обязанность
федеральных органов исполнительной власти регистрировать определенные
виды своих нормативных правовых актов в Министерстве юстиции Российской
Федерации).
К слову сказать, широкий диапазон регулятивного воздействия
административно-процессуальных норм, «обслуживающих» потребности не
только одноименной отрасли материального права, но и других материальных
отраслей российского права, является одним из серьезных аргументов в
пользу признания административно-процессуальных норм в качестве
самостоятельной процессуальной отрасли российского права, наряду с
гражданским процессуальным и уголовно-процессуальным правом. А это, в
свою очередь, отражается на практическом решении проблемы кодификации
административно-процессуального права. Широкий спектр отношений,
складывающихся в регистрационном производстве административного
процесса, обусловливает необходимость выделения нескольких важнейших его
разновидностей, которые, при сохранении единства в главных и основных
чертах, тем не менее характеризуются особенностями, что находит свое
отражение в действующем законодательстве.
К числу основных разновидностей следует отнести регистрационные
производства:
— по государственной регистрации юридических лиц;
— по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним;
— по государственной регистрации общественных объединений;
— по регистрации граждан Российской Федерации и снятию граждан с
регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства на
территории Российской Федерации в органах внутренних дел.
Рассмотрим кратко основные особенности названных видов регистрационного
производства в административном процессе.
I. Первая разновидность регистрационного производства регулируется
Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации
юридических лиц», который является своеобразным развитием и
конкретизацией положений статьи 51 Гражданского кодекса Российской
Федерации.
Государственная регистрация юридических лиц осуществляется федеральным
органом исполнительной власти, реализующим предоставленные ему
полномочия на основе Конституции Российской Федерации и Федерального
Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».
Государственная регистрация юридических лиц осуществляется по месту
нахождения постоянно действующего исполнительного органа, указанного
учредителями в заявлении о государственной регистрации. Государственная
регистрация юридического лица осуществляется в срок не более чем пять
рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган.
Документы представляются уполномоченным лицом непосредственно либо
направляются почтовым отправлением с соблюдением установленного порядка.
Требования к оформлению документов, представленных для государственной
регистрации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Уполномоченными лицами могут быть следующие физические лица:
— руководитель постоянно действующего исполнительного органа
регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющее право без
доверенности действовать от имени юридического лица;
— учредитель (учредители) юридического лица при его создании;
— руководитель юридического лица, выступающего учредителем
регистрируемого юридического лица;
— конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии
(ликвидатор) при ликвидации юридического лица;
— иное лицо, действующее на основании доверенности или иного полномочия,
предусмотренного федеральным законом или актом специально
уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного
самоуправления.
Датой представления документов при осуществлении государственной
регистрации является день их получения регистрирующим органом.
Регистрирующий орган обеспечивает учет и хранение всех представленных
при государственной регистрации документов.
Регистрирующий орган не вправе требовать представления других
документов, кроме документов, установленных Федеральным законом от 8
августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц».
Федеральными законами может устанавливаться специальный порядок
регистрации отдельных видов юридических лиц.
Важной особенностью названного закона является то, что он
предусматривает дифференцированное регулирование порядка государственной
регистрации юридических лиц, выделяя следующие варианты общего
регистрационного производства этих субъектов.
а) Государственная регистрация юридических лиц при их создании. В этом
случае уполномоченное лицо представляет в регистрирующий орган следующие
документы:
— подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по
форме, утвержденной Правительством Российской Федерации. В заявлении
подтверждается, что представленные учредительные документы соответствуют
установленным законодательством Российской Федерации требованиям к
учредительным документам юридического лица данной
организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих
учредительных документах, иных представленных для государственной
регистрации документах, заявления о государственной регистрации
достоверны, что при создании юридического лица соблюден установленный
для юридических лиц данной организационно-правовой формы порядок их
учреждения, в том числе оплаты уставного капитала (уставного фонда,
складочного капитала, паевых взносов) на момент государственной
регистрации, и в установленных законом случаях — согласования с
соответствующими государственными органами и (или) органами местного
самоуправления вопросы создания юридического лица;
— решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или
иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации;
– учредительные документы юридического лица (подлинники или нотариально
удостоверенные копии);
— выписка из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны
происхождения или равное по юридической силе доказательство юридического
статуса иностранного юридического лица-учредителя;
— документ об уплате государственной пошлины. Государственная
регистрация юридических лиц при их создании
осуществляется регистрирующим органом по месту нахождения постоянно
действующего исполнительного органа — по месту нахождения органа или
лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без
доверенности.
б) Государственная регистрация юридических лиц, создаваемых путем
реорганизации (преобразования, слияния, разделения, выделения) может
быть осуществлена при представлении следующих документов:
— подписанного заявителем заявления о государственной регистрации
каждого вновь возникающего юридического лица, создаваемого путем
реорганизации, по форме, утвержденной Правительством Российской
Федерации. В заявлении должно быть подтверждено, что учредительные
документы созданных путем реорганизации юридических лиц соответствуют
установленным законодательством Российской Федерации требованиям к
учредительным документам юридического лица данной
организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих
учредительных документах и заявлении о государственной регистрации,
достоверны, что передаточный акт или разделительный баланс содержит
положения о правопреемстве по всем обязательствам вновь возникшего
юридического лица в отношении всех его кредиторов, что все кредиторы
реорганизуемого лица уведомлены в письменной форме о реорганизации и в
установленных законом случаях вопросы реорганизации юридического лица
согласованы с соответствующими государственными органами и (или)
органами местного самоуправления;
— учредительные документы каждого вновь возникающего юридического лица,
создаваемого путем реорганизации (подлинники или нотариально
удостоверенные копии);
решение о реорганизации юридического лица; – договор о слиянии или
присоединении в случаях, предусмотренных федеральными законами;
— передаточный акт или разделительный баланс;
— документ об уплате государственной пошлины.
Государственная регистрация юридических лиц, создаваемых путем
реорганизации, осуществляется регистрирующими органами по месту
нахождения реорганизуемых юридических лиц.
В случае, если место нахождения юридических лиц, создаваемых путем
реорганизации, отличается от места нахождения реорганизуемого
юридического лица, порядок взаимодействия регистрирующих органов
определяется Правительством Российской Федерации.
В случае, если реорганизация влечет за собой прекращение деятельности
одного или нескольких юридических лиц, регистрирующий орган вносит в
Государственный реестр запись о прекращении деятельности таких
юридических лиц по получении информации от соответствующего
регистрирующего органа о государственной регистрации вновь возникших
юридических лиц.
Реорганизация юридического лица в форме преобразования считается
завершенной с момента государственной регистрации вновь возникшего
юридического лица, а преобразованное юридическое лицо — прекратившим
свою деятельность.
Реорганизация юридических лиц путем слияния считается завершенной с
момента государственной регистрации вновь возникшего юридического лица,
а юридические лица, реорганизованные в форме слияния, считаются
прекратившими свою деятельность.
Реорганизация юридического лица в форме разделения с момента
государственной регистрации последнего из вновь возникших юридических
лиц считается завершенной, а юридическое лицо, реорганизованное в форме
разделения, считается прекратившим свою деятельность.
Реорганизация юридического лица в форме выделения с момента
государственной регистрации последнего из вновь возникших юридических
лиц считается завершенной.
в) Государственная регистрация изменений, вносимых в учредительные
документы юридического лица, и внесение изменений в сведения о
юридическом лице, содержащиеся в Государственном реестре, осуществляется
на основе представления документов, к которым относятся:
— подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по
форме, утвержденной Правительством Российской Федерации. В заявлении
подтверждается, что изменения, вносимые в учредительные документы
юридического лица, соответствуют установленным законодательством
Российской Федерации требованиям, что сведения, содержащиеся в этих
учредительных документах и в заявлении, достоверны и соблюден
установленный федеральным законом порядок принятия решения о внесении
изменений в учредительные документы юридического лица;
— решение о внесении изменений в учредительные документы юридического
лица;
— документ об уплате государственной пошлины.
Государственная регистрация изменений, вносимых в учредительные
документы юридического лица, и (или) внесение в государственный реестр
изменений, касающихся сведений о юридическом лице, но не связанные с
внесением изменений в учредительные документы юридического лица,
осуществляются регистрирующим органом по месту нахождения юридического
лица.
г) Производство по государственной регистрации юридического лица в связи
с его ликвидацией начинается с уведомления, которое в трехдневный срок
обязаны направить в регистрирующий орган учредители (участники),
принявшие решение о ликвидации юридического лица. К уведомлению
прилагается решение о ликвидации юридического лица.
Регистрирующий орган по месту нахождения ликвидируемого юридического
лица вносит в государственный реестр запись о том, что юридическое лицо
находится в процессе ликвидации. С этого момента не допускается
государственная регистрация изменений, вносимых в учредительные
документы ликвидируемого юридического лица, а также государственная
регистрация юридических лиц, учредителем которых выступает указанное
юридическое лицо, или государственная регистрация юридических лиц,
которые возникают в результате его реорганизации.
Учредители (участники) юридического лица или орган, принявший решение о
ликвидации юридического лица, уведомляют регистрирующий орган о
формировании ликвидационной комиссии или о назначении ликвидатора, а
также о составлении промежуточного ликвидационного баланса.
Для государственной регистрации при ликвидации юридического лица
представляются следующие документы:
— подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по
форме, утвержденной Правительством Российской Федерации. В заявлении
подтверждается, что соблюден установленный федеральным законодательством
порядок ликвидации юридического лица, расчеты с его кредиторами
завершены и вопросы ликвидации юридического лица согласованы с
соответствующими государственными органами и (или) муниципальными
органами в установленных федеральным законом случаях;
— ликвидационный баланс;
— документ об уплате государственной пошлины.
При ликвидации юридического лица в случае применения процедуры
банкротства в регистрирующий орган представляются:
– определение арбитражного суда о завершении конкурсного производства;
— документ об уплате государственной пошлины.
Государственная регистрации при ликвидации юридического лица
осуществляется регистрирующим органом по месту нахождения ликвидируемого
юридического лица.
Ликвидационная комиссия (ликвидатор) уведомляет регистрирующий орган о
завершении процесса ликвидации юридического лица не ранее чем через два
месяца с момента помещения в органах печати ликвидационной комиссией
(ликвидатором) публикации о ликвидации юридического лица.
Ликвидация юридического лица считается завершенной, а юридическое лицо –
прекратившим свою деятельность после внесения об этом записи в
государственный реестр. Регистрирующий орган публикует информацию о
ликвидации юридического лица.
Важнейшим условием осуществления административного производства по
государственной регистрации юридических лиц является ведение
Государственного реестра, содержащего сведения о создании, реорганизации
и ликвидации юридических лиц, и соответствующие документы.
Государственный реестр является федеральным информационным ресурсом,
содержащим следующие сведения и документы о юридическом лице:
а) полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименование, в том
числе фирменное наименование для коммерческих организаций на русском
языке. В установленных случаях — на языке народов Российской Федерации и
(или) иностранном языке;
б) организационно-правовая форма;
в) адрес (местонахождения) постоянного действующего исполнительного
органа юридического лица (в случае отсутствия постоянно действующего
исполнительного органа юридического лица — иного органа или лица,
имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности),
по которому осуществляется связь с юридическим лицом;
г) способ образования юридического лица (создание или реорганизация);
д) сведения об учредителях юридического лица;
е) копии учредительных документов юридического лица;
ж) сведения о правопреемстве — для юридических лиц, созданных в
результате реорганизации иных юридических лиц, для юридических лиц, в
учредительные документы которых вносятся изменения в связи с
реорганизацией, а также для юридических лиц, прекративших свою
деятельность в результате реорганизации;
з) дата регистрации изменений, внесенных в учредительные документы
юридического лица, или в случаях, установленных законом, дата получения
регистрирующим органом уведомления об изменениях, внесенных в
учредительные документы;
и) способ прекращения деятельности юридического лица (путем
реорганизации или ликвидации);
к) размер указанного в учредительных документах коммерческой организации
уставного капитала (складочного капитала, уставного фонда, паевых
взносов и другого);
л) фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право без
доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные
данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в
соответствии с законодательством Российской Федерации, и
идентификационный номер налогоплательщика при его наличии;
м) сведения о лицензиях, полученных юридическим лицом.
Записи вносятся в Государственный реестр на основании документов,
представленных заявителями при государственной регистрации юридических
лиц и внесении изменений в Государственный реестр. Каждой записи
присваивается государственный регистрационный номер и для каждой записи
указывается дата внесения ее в Государственный реестр.
Сведения, содержащиеся в Государственном реестре, являются открытыми и
общедоступными, за исключением паспортных данных физических лиц и их
идентификационных номеров налогоплательщиков.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации
юридических лиц» предусматривает возможность отказа в государственной
регистрации, а также ответственность за нарушение порядка
государственной регистрации.
Отказ в государственной регистрации допускается в случае:
— непредставления определенных законом о государственной регистрации
необходимых для этой процедуры документов;
– представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган.
Решение об отказе в государственной регистрации должно содержать
основания отказа с обязательной ссылкой на нарушения, предусмотренные
законом.
Решение об отказе в государственной регистрации должно быть принято в
срок не более чем пять рабочих дней, как это предусмотрено ст. 8
Федерального закона от 8 августа 2001 г.
За необоснованный отказ в государственной регистрации, неосуществление
государственной регистрации в установленные сроки или иное нарушение
порядка государственной регистрации, установленного законом, а также за
отказ в представлении или за несвоевременное представление сведений,
содержащихся в Государственном реестре, должностные лица регистрирующих
органов несут ответственность, установленную законодательством
Российской Федерации.
При этом установлено, что регистрирующий орган возмещает ущерб,
причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от
государственной регистрации или нарушением порядка государственной
регистрации, допущенными по его вине.
В свою очередь, за непредставление или представление необходимых для
включения в государственный реестр недостоверных сведений заявители и
(или) юридические лица также несут ответственность, предусмотренную
законодательством Российской Федерации. При этом регистрирующий орган
вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица в
случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений
закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый
характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов
или иных нормативных правовых актов о государственной регистрации
юридических лиц.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации
юридических лиц» вступает в силу с 1 июля 2002 г.
II. Производство по государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним регулируется Гражданским кодексом РФ, а также
Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации
права на недвижимое имущество и сделок с ним», Земельным кодексом
Российской Федерации.
Названное производство характеризуется следующими основными чертами.
1. Оно является обязательным. Государственной регистрации подлежат право
собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с
ним в соответствии со ст. 130, 131, 132 и 164 Гражданского кодекса
Российской Федерации (за исключением прав на воздушные морские суда и
т.д.), права на земельные участки, предусмотренные гл. Ш и IV Земельного
кодекса Российской Федерации.
При этом в соответствии со ст. 26 Земельного кодекса Российской
Федерации государственной регистрации не подлежат договоры аренды
земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного
срочного пользования земельным участком, заключенные менее чем на один
год, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Государственной регистрации подлежат также ограничения (обременения)
прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление,
аренда.
2. Участниками отношений по государственной регистрации недвижимости и
сделок с ним являются собственники этого имущества, а именно: граждане
Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства,
российские и иностранные юридические лица, международные организации,
иностранные государства, Российская Федерация, субъекты Российской
Федерации и муниципальные образования. С другой стороны, участниками
выступают органы исполнительной власти, осуществляющие государственную
регистрацию, а в необходимых случаях судебные органы.
3. Производство по государственной регистрации носит открытый характер.
Орган, осуществляющий государственную регистрацию, обязан предоставлять
сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом
объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и
заявление в письменной форме. Юридическое лицо должно представить
документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и
полномочия его представителя.
С другой стороны, орган, осуществляющий государственную регистрацию
прав, обязан по запросу правообладателя предоставить ему информацию о
лицах, получивших сведения об объекте недвижимого имущества, на которые
он имеет право.
4. Государственную регистрацию проводят учреждения юстиции на территории
регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества.
Учреждение юстиции создается органом государственной власти субъекта
Российской Федерации и действует на территории регистрационного округа,
создаваемого субъектом Российской Федерации.
Учреждение юстиции:
— осуществляет государственную регистрацию прав собственников
недвижимого имущества, круг которых определен законом;
– ведет Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и
сделок с ним.
Учреждение юстиции несет ответственность за своевременность и точность
внесения записей в Единый государственный реестр прав, за полноту и
подлинность выданной информации о зарегистрированных правах.
5. Государственную регистрацию прав осуществляют регистраторы прав,
которые назначаются на должность и освобождаются от должности Министром
юстиции Российской Федерации по согласованию с органами исполнительной
власти субъекта Российской Федерации. Регистраторы прав являются
государственными служащими субъекта Российской Федерации, замещающими
ведущую должность.
На должность регистратора прав назначаются граждане Российской
Федерации, закончившие специальные курсы, сдавшие квалификационный
экзамен и соответствующие следующим требованиям:
– наличие высшего юридического образования и стажа государственной
службы на старших государственных должностях не менее 2-х лет и стажа
работы по юридической профессии не менее 3-х лет;
— наличие иного высшего образования и опыта работы не менее 2-х лет в
органах, осуществляющих государственную регистрацию прав;
– иные требования, предусмотренные законодательством о государственной
службе Российской Федерации.
6. Уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти в системе государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним является Министерство юстиции,
которое осуществляет:
– правовой контроль деятельности учреждения юстиции и его филиалов за
проведением правовых экспертиз документов и проверки законности сделки;
— координацию работ по созданию учреждений юстиции;
— обеспечение соблюдения правил ведения Единого государственного реестра
прав;
— контроль за реализацией федеральной программы создания системы
государственной регистрации прав в субъектах Российской Федерации;
— разработку методических материалов по вопросам практики ведения
государственной регистрации прав;
— обучение и повышение квалификации работников в системе государственной
регистрации прав.
7. Информация о зарегистрированных правах на объекты недвижимого
имущества предоставляется за плату, если иное не установлено законом.
Размер платы устанавливается Правительством Российской Федерации,
конкретные ставки — нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации. Примером такого акта может служить распоряжение Губернатора
Санкт-Петербурга от 27 декабря 1999 г. «О плате за государственную
регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за
предоставление информации о зарегистрированных правах в
Санкт-Петербурге».
Средства, получаемые в виде платы за регистрацию и предоставление
соответствующей информации, используются исключительно на создание,
поддержание и развитие системы государственной регистрации прав, в том
числе на обеспечение государственных гарантий зарегистрированных прав.
8. Права на недвижимое имущество и сделок с ним подлежат государственной
регистрации в Едином государственном реестре прав, который содержит
информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого
имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях.
Составной частью Единого государственного реестра являются дела,
включающие в себя правоустанавливающие документы на недвижимое имущество
и книги учета документов.
Единый государственный реестр прав и все его компоненты являются
вечными. Их уничтожение, а равно изъятие из них каких-либо документов
или их частей не допускается.
9. Учреждение юстиции по регистрации прав несет ответственность за
своевременность и точность записей о праве на недвижимое имущество и
сделок с ним в Едином государственном реестре прав, за полноту и
подлинность выдаваемой информации о правах на недвижимое имущество и
сделок с ним.
Ответственность за точность и своевременность представления данных об
объектах недвижимого имущества несут организации по учету
соответствующих объектов.
Лица, виновные в умышленном или неосторожном искажении либо утрате
информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним,
зарегистрированных в установленном порядке, несут ответственность за
материальный ущерб, нанесенный в связи с этим какой-либо из сторон в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
Производство по государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним складывается их двух стадий (этапов).
Первую стадию составляют действия участников производства по приему
документов, необходимых для регистрации, с соответствующими
приложениями;
– правовая экспертиза документов, установление отсутствия противоречий
между заявляемыми и уже зарегистрированными правами и другие
подготовительные действия.
Нормы, регулирующие эту стадию производства, устанавливают порядок
обращения заинтересованного лица, порядок представления предусмотренных
законом документов в зависимости от характера регистрационных прав,
порядок приема документов регистратором прав.
На данной стадии определяются основания для государственной регистрации
наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения)
прав на недвижимое имущество. Такими основаниями являются:
– акты, принятые органами исполнительной власти или органами местного
самоуправления;
– договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества,
совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте
осуществления приватизации на момент ее совершения;
— свидетельства о праве на наследство;
— вступившие в силу судебные решения и др.
Все документы, необходимые для государственной регистрации прав,
направляются не менее чем в двух экземплярах, один из которых должен
быть подлинником (за исключением актов органов власти и органов местного
самоуправления) и после государственной регистрации должен быть
возвращен правообладателю.
Второй этап производства составляют процессуальные действия,
непосредственно связанные с процедурой рассмотрения представленных
документов и с принятием юридического решения.
Принятию окончательного решения по делу предшествует выяснение
обстоятельств, которые могут стать основанием для приостановления
государственной регистрации прав. Регистрация может быть приостановлена
не более чем на месяц при необходимости направить полученные документы
на подтверждение их подлинности и на срок не более чем три месяца на
основании письменного заявления правообладателя или уполномоченного им
на то лица, при наличии у него надлежаще оформленной доверенности.
В порядке, установленном законодательством, государственная регистрация
может быть приостановлена на основании определения или решения суда.
Приостановление государственной регистрации прав сопровождается
внесением соответствующей отметки в Единый государственный реестр прав.
Государственная регистрация прав проводится не позднее чем в месячный
срок со дня подачи заявления и необходимых документов.
Регистратор прав, рассмотрев представленные документы, принимает одно из
двух решений:
— при отсутствии противоречий и других оснований для отказа или
приостановления регистрации вносит соответствующую запись в Единый
государственный реестр прав на недвижимое имущество, совершает надпись
на правоустанавливающих документах и выдает удостоверение о
произведенной государственной регистрации прав;
— отказывает в государственной регистрации прав, если:
а) право на объект недвижимого имущества, о государственной регистрации
которого просит заявитель, не является правом, подлежащим
государственной регистрации;
б) с заявлением о государственной регистрации прав обратилось
ненадлежащее лицо;
в) документы, представленные на государственную регистрацию, по форме
или содержанию не соответствуют требованиям действующего
законодательства;
г) акт государственного органа или органа местного самоуправления о
предоставлении прав на недвижимое имущество признан недействительным с
момента его издания в соответствии с законодательством, действующим в
месте его издания на момент принятия;
д) лицо, выдавшее правоустановительный документ, не уполномочено
распоряжаться правом на данный объект недвижимого имущества;
е) лицо, которое имеет права, ограниченные определенными условиями,
составило документ без указания этих условий;
ж) правоустанавливающий документ об объекте недвижимого имущества
свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на данный объект
недвижимого имущества.
При принятии решения об отказе в государственной регистрации прав
заявителю в письменной форме в срок не более пяти дней после окончания
срока, установленного для рассмотрения заявления, направляется сообщение
о причине отказа, а копия указанного сообщения помещается в дело
правоустанавливающих документов.
Отказ в государственной регистрации прав может быть обжалован
заинтересованным лицом в суд общей юрисдикции либо в арбитражный суд.
Производство по государственной регистрации прав на недвижимое имущество
охватывает ряд процедур, в зависимости от характера объектов
регистрации. К ним относятся регистрация:
— прав на предприятие как имущественный комплекс и сделок с ним;
— прав на недвижимое имущество и сделок с ним в кондоминиумах;
— права общей собственности на недвижимое имущество;
— права на вновь создаваемый объект недвижимого имущества;
— права аренды недвижимого имущества;
— сервитутов;
— прав на недвижимое имущество, установленных решением суда;
— ипотеки.
В административно-правовом регулировании и организационном обеспечении
производства по государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним участвуют органы государственной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Ш. Разновидность названного производства представляет производство по
государственной регистрации общественных объединений в Министерстве
юстиции Российской Федерации.
В соответствии со ст. 30 Конституции Российской Федерации «каждый имеет
право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для
защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений
гарантируется».
Институт государственной регистрации распространяется на все
разновидности общественных объединений, хотя и с разной степенью
обязательности. Так, для политических общественных объединений
-политических партий, политических движений, согласно ст. 21
Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (в
редакции Федерального закона от 19 июля 1998 г.), а также ст. 15-20
Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях»,
государственная регистрация является обязательной.
В соответствии с названным законом государственной регистрации подлежат
политические партии и их региональные отделения.
Политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою
деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с
момента государственной регистрации. Документом, подтверждающим
государственную регистрацию политической партии или ее регионального
отделения, является свидетельство о государственной регистрации
политической партии или ее регионального отделения.
Государственная регистрация политической партии и ее региональных
отделений осуществляется соответственно федеральным регистрирующим
органом — Министерством юстиции Российской Федерации и его
территориальными органами.
Документы, необходимые для государственной регистрации политической
партии, представляются в федеральный регистрирующий орган не позднее чем
через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда политической
партии. При установлении соответствия документов, необходимых для
государственной регистрации политической партии или ее регионального
отделения, требованиям закона регистрирующие органы не позднее чем через
месяц со дня получения документов выдают уполномоченному лицу
политической партии или ее регионального отделения свидетельство о
государственной регистрации политической партии или ее регионального
отделения.
Для государственной регистрации политической партии, созданной на
учредительном съезде политической партии, в федеральный регистрирующий
орган представляются следующие документы:
а) заявление, подписанное уполномоченными лицами политической партии, с
указанием их фамилий, имен, отчеств, адресов места жительства и
контактных телефонов;
б) устав политической партии в двух экземплярах, сброшюрованный,
пронумерованный, заверенный уполномоченными лицами политической партии;
в) программа политической партии, заверенная уполномоченными лицами;
г) заверенные уполномоченными лицами политической партии копии решений
учредительного съезда о создании политической партии, о принятии устава
политической партии, ее программы, о создании региональных отделений
политической партии, о формировании ее руководящих и
контрольно-ревизионных органов с указанием данных о представительстве
делегатов на этом съезде и результатов голосования;
д) документ об уплате регистрационного сбора;
е) документ о предоставлении юридического адреса политической партии;
ж) экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором
опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда
политической партии;
з) заверенные уполномоченными лицами региональных отделений политической
партии копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов
Российской Федерации конференций или общих собраний региональных
отделений политической партии с указанием численности членов
политической партии в ее региональных отделениях, а также места
нахождения руководящих органов региональных отделений политической
партии.
Закон устанавливает также перечень документов, представляемых для
государственной регистрации регионального отделения политической партии.
Сведения о создании и ликвидации политических партий публикуются в
общероссийских периодических печатных изданиях.
Регистрирующие органы вносят записи о государственной регистрации
политических партий и их региональных отделений в Единый государственный
реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.
Политической партии может быть отказано в государственной регистрации в
случае, если:
а) положения устава политической партии противоречат Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному
закону «О политических партиях» и иным федеральным законам;
б) наименование и (или) символика политической партии не соответствуют
требованиям закона о политических партиях;
в) не представлены документы, необходимые для государственной
регистрации политической партии;
г) федеральным регистрирующим органом установлено, что содержащаяся в
представленных для государственной регистрации политической партии
документах информация не соответствует требованиям федерального закона о
политических партиях;
д) нарушены установленные законом сроки представления документов,
необходимых для государственной регистрации политической партии.
В случае принятия регистрирующими органами решения об отказе в
государственной регистрации политической партии или ее регионального
отделения заявителю сообщается об этом в письменной форме не позднее чем
через месяц со дня получения документов с указанием конкретных положений
законодательства Российской Федерации, нарушение которых повлекло за
собой отказ в государственной регистрации данной политической партии или
ее регионального отделения.
Отказ в государственной регистрации либо уклонение от государственной
регистрации политической партии или ее регионального отделения об
обжаловании отказа в государственной регистрации рассматривается судом в
течение месяца со дня подачи заявления.
Отказ в государственной регистрации политической партии или ее
регионального отделения не является препятствием для повторных
представлений документов в регистрирующие органы для государственной
регистрации политической партии или ее регионального отделения при
условии устранения оснований, вызвавший такой отказ.
Образцы документов, необходимых для государственной регистрации
политической партии и ее регионального отделения утверждаются
федеральным регистрирующим органом, публикуются в «Российской газете», а
также размещаются на специальном сайте в
информационно-телекоммуникационной сети общего пользования в течение
месяца после их утверждения. Средства массовой информации публикуют
списки политических общественных объединений с указанием даты
государственной регистрации каждого политического общественного
объединения.
Что касается иных, неполитических общественных объединений, то они
вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное
объединение не приобретает прав юридического лица.
Производство по делам о государственной регистрации общественных
объединений строится на основе следующих положений:
1. Государственная регистрация общероссийских и международных
общественных объединений, а также созданных на территории Российской
Федерации организаций, отделений международных и иностранных
общественных объединений осуществляется Министерством юстиции Российской
Федерации.
Общественное объединение, образованное в Российской Федерации,
признается международным, если в соответствии с его уставом в
иностранных государствах создается и осуществляет свою деятельность хотя
бы одно его структурное подразделение – организация, отделение или
филиал и представительство.
Государственная регистрация межрегионального общественного объединения
производится органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего
руководящего органа общественного объединения.
Региональные и местные общественные объединения регистрируют органы
юстиции соответствующего субъекта Российской Федерации.
2. Для государственной регистрации общественного объединения подаются
следующие документы:
а) заявление в регистрирующий орган, подписанное членами постоянно
действующего руководящего органа данного общественного объединения с
указанием места жительства каждого;
б) устав общественного объединения в двух экземплярах; Устав
общественного объединения должен предусматривать:
1) название, цели общественного объединения, его организационно-правовую
форму;
2) структуру общественного объединения, руководящие и
контрольно-ревизионные органы общественного объединения, территорию, в
пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;
3) условия и порядок приобретения и утраты членства в общественном
объединении, права и обязанности членов данного объединения (только для
объединения, предусматривающего членство);
4) компетенцию и порядок формирования руководящих органов общественного
объединения, сроки их полномочий, место нахождения постоянно
действующего руководящего органа;
5) порядок внесения изменений и дополнений в устав общественного
объединения;
6) источники формирования денежных средств и иного имущества
общественного объединения и его структурных подразделений по управлению
имуществом;
7) порядок реорганизации и (или) ликвидации общественного объединения.
В уставе могут содержаться и иные положения, относящиеся к деятельности
общественного объединения, не противоречащие законам:
в) выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего
собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об
утверждении его устава и о формировании руководящих и
контрольно-ревизионных органов. Выписка должна отражать следующие
данные: дату и место проведения учредительного съезда (конференции) или
общего собрания; список учредителей — участников учредительного съезда
(конференции) или общего собрания с указанием их фамилий и инициалов;
сведения о количественном и персональном составе рабочих органов
(президиум, секретариат и т.д.); существо принятых решений и результаты
голосования по ним; сведения (фамилия, имя, отчество) об избранных
членах руководящих и контрольно-ревизионных органов; фамилии и подписи
председателя и секретаря съезда (конференции) или общего собрания,
ответственных за составление протокола;
г) сведения об учредителях-гражданах: фамилия, имя, отчество, год
рождения, гражданство, адрес постоянного места жительства, паспортные
данные. Указанные сведения заверяются личными подписями учредителей.
В отношении общественных объединений — юридических лиц, которые могут
входить в состав учредителей наряду с физическими лицами, в сведениях об
учредителях указываются следующие данные: официальное полное название
общественного объединения, включающее указание на его
организационно-правовую форму и территориальную сферу его деятельности,
указание номера свидетельства о регистрации; юридический адрес и
местонахождение его постоянно действующего руководящего органа;
д) документ об уплате регистрационного сбора. В Министерство юстиции
Российской Федерации общественным объединением представляется в
надлежаще оформленном виде платежное поручение или иной документ банка,
подтверждающий уплату регистрационного сбора в федеральный бюджет
Российской Федерации за регистрация общероссийского или международного
общественного объединения, а также организаций, отделений иностранных
общественных объединений;
е) документ о предоставлении юридического адреса общественному
объединению. Этот документ может быть оформлен в виде гарантийных писем
и других документов, подтверждающих его местонахождение. Предоставление
юридического адреса общественному объединению по месту жительства
гражданина по закону не влечет за собой отказ в государственной
регистрации общественного объединения;
ж) при использовании общественным объединением личного имени гражданина
или символики, защищенной законодательством Российской Федерации об
охране интеллектуальной собственности или авторских прав, — документы,
подтверждающие полномочия на их использование. Документами,
подтверждающими правомочия общественного объединения на использование
символики, защищенной законодательством Российской Федерации, могут
быть: регистрационное свидетельство государственного патентного
ведомства Российской Федерации, решения судебных органов и другие
правоустанавливающие документы.
Документами, подтверждающими правомочия общественного объединения на
использование в своем названии имен государственных и общественных
деятелей, являются решения по этому вопросу соответствующих органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту нахождения
постоянно действующего руководящего органа объединения.
3. Документы на государственную регистрацию представляются в
Министерство юстиции Российской Федерации членами постоянно действующего
руководящего органа или его представителями либо направляются в
регистрационный орган почтовым отправлением с уведомлением и описью
вложения в течение трех месяцев со дня учредительного съезда
(конференции) или общего собрания. Датой представления учредительных
документов в регистрирующий орган является дата их поступления в
Министерство юстиции Российской Федерации.
4. В порядке подготовки к государственной регистрации орган юстиции
анализирует поступившие документы с точки зрения:
— соответствия их Конституции Российской Федерации, действующему
законодательству;
— наличия полного перечня требуемых по закону учредительных документов;
— соблюдения надлежащего порядка и правильности оформления учредительных
документов, достоверности содержащейся в них информации;
— соответствия названия общественного объединения требованиям закона;
– наличия в Едином государственном регистре юридических лиц
зарегистрированного общественного объединения с тем же названием на
территории, в пределах которой данное объединение осуществляет свою
деятельность.
Министерство юстиции Российской Федерации в необходимых случаях вправе
осуществлять проверку учредительных документов и других материалов,
представленных для государственной регистрации общественного
объединения. Такая проверка предполагает:
– получение для ознакомления у обратившейся за государственной
регистрацией общественного объединения подлинных экземпляров
учредительных документов и иных дополнительных материалов;
— получение справок и объяснений от представителей общественного
объединения и других заинтересованных лиц и организаций по вопросам,
связанным с регистрацией общественного объединения;
– направление запросов в государственные органы и общественные
объединения;
— получения заключений специалистов по вопросам, возникающим в связи с
государственной регистрацией общественных объединений;
— совершение иных действий, вытекающих из требований закона.
5. Министерство юстиции Российской Федерации и его местные органы
обязаны в месячный срок рассмотреть заявление общественного объединения
и принять решение: зарегистрировать общественное объединение и выдать
учредителям свидетельство о государственной регистрации либо отказать в
государственной регистрации общественного объединения и выдать
учредителям мотивированный письменный отказ.
6. Решение о государственной регистрации общественного объединения
оформляется в виде заключения и объявляется распоряжением Министерства
юстиции Российской Федерации или его местного органа. На основании
решения о государственной регистрации общественному объединению
присваивается регистрационный номер с внесением его в Единый
государственные реестр юридических лиц, который ведется Министерством
юстиции Российской Федерации.
Зарегистрированному общественному объединению выдается свидетельство
установленного образца.
7. В государственной регистрации общественного объединения может быть
отказано по следующим основаниям:
– если устав общественного объединения противоречит Конституции
Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской
Федерации, положениям ст. 16, 19, 20,21 Федерального закона «Об
общественных объединениях» и законам об отдельных видах общественных
объединений;
— если не представлен полный перечень учредительных документов или они
оформлены в ненадлежащем порядке;
— если ранее зарегистрировано общественное объединение с тем же
названием на территории, в пределах которой данное объединение
осуществляет свою деятельность;
– если органом, регистрирующим общественные объединения, установлено,
что в представленных на регистрацию учредительных документах содержится
недостоверная информация;
– если название общественного объединения оскорбляет нравственность,
национальные и религиозные чувства граждан.
Отказ в государственной регистрации общественного объединения по мотивам
нецелесообразности его создания не допускается.
В случае отказа в государственной регистрации общественного объединения
заявителям сообщается об этом в письменной форме с указанием конкретных
положений законодательства Российской Федерации, нарушение которых
повлекло отказ в государственной регистрации данного общественного
объединения.
Отказ в государственной регистрации общественного объединения не
является препятствием для повторной подачи документов на государственную
регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ.
Рассмотрение повторного обращения в регистрационный орган осуществляется
по общим правилам, предусмотренным законодательством Российской
Федерации.
Отказ в государственной регистрации общественного объединения, а также
уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд.
IV. Производство по регистрации и снятию граждан Российской Федерации с
регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации.
Правовую базу данного вида регистрационного производства составляет
Конституция Российской Федерации, п. 2 ст. 27 которой гласит: «Каждый,
кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право
свободно передвигаться, выбирая место пребывания и жительства», Закон
Российской Федерации от 25 июля 1993 г. «О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации»; постановление Правительства Российской
Федерации от 17 июля 1995 г. «Об утверждении Правил регистрации и снятия
граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц,
ответственных за регистрацию».
Основные особенности данного вида регистрационного производства состоят
в следующем.
1. Регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту
жительства является обязательной и устанавливается в целях обеспечения
необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а
также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством
и обществом.
Органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных
пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах,
расположенных в пограничной зоне или закрытых
административно-территориальных образованиях, являются органы внутренних
дел, в остальных населенных пунктах – органы местного самоуправления.
Местом пребывания является место, где гражданин временно проживает, —
гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница,
туристская база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не
являющееся местом жительства гражданина.
Местом жительства является место, где гражданин постоянно или
преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма
(поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации, — жилой дом, квартира, служебное
жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют,
дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких и престарелых,
дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое
помещение.
Ответственными за регистрацию граждан являются должностные лица:
— жилищно-эксшгуатационных организаций государственных и муниципальных
фондов;
— жилищно-строительных и жилищных кооперативов;
— гостиниц, кемпингов, туристских баз, санаториев, домов отдыха,
пансионатов, больниц, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов,
одиноких и престарелых граждан, гостиниц-приютов и других учреждений
социального назначения;
— акционерных обществ и других коммерческих организаций;
– других государственных и муниципальных организаций и учреждений,
имеющих жилой фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве
оперативного управления.
2. Документами, необходимыми для регистрационного учета, являются:
паспорт; свидетельство о рождении – для лиц, не достигших 14-летнего
возраста; заграничный паспорт – для постоянно проживающих за границей
граждан, которые временно находятся на территории Российской Федерации;
удостоверение личности – для военнослужащих (офицеров, прапорщиков,
мичманов); военный билет – для солдат, матросов, сержантов и старшин,
проходящих военную службу по призыву или по контракту; справка об
освобождении из мест лишения свободы – для лиц, освободившихся из мест
лишения свободы; иные выдаваемые органами внутренних дел документы,
удостоверяющие личность гражданина.
3. Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется в следующем
порядке. Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых
помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней,
обязаны в трехдневный срок со дня прибытия (исключая выходные и
праздничные дни) обратиться к должностным лицам, ответственным за
регистрацию, и представить:
— документ, удостоверяющий личность;
– заявление установленной формы о регистрации по месту пребывания;
– документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина в
указанном жилом помещении (договоры найма (поднайма), аренды (субаренды)
жилого помещения или заявление лица, предоставляющего гражданину жилое
помещение).
Регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не
являющихся их местом жительства, осуществляется, как правило, на срок до
3-х месяцев. В исключительных случаях, связанных с серьезным
заболеванием зарегистрированных по месту пребывания граждан или их
родственников, а также при возникновении иных обстоятельств, не
позволяющих гражданину покинуть место его пребывания, срок пребывания
может быть продлен органом регистрационного учета на необходимое для
этого время.
Регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, санатории, доме
отдыха, кемпинге, а также в ином подобном учреждении осуществляется по
их прибытии на основании документов, удостоверяющих личность.
Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется без их снятия с
регистрационного учета по месту жительства.
Законодательство Российской Федерации предусматривает случаи, когда
гражданину может быть отказано в регистрации по месту пребывания в жилом
помещении, не являющемся его местом жительства.
Регистрация граждан по месту жительства осуществляется в следующем
порядке.
Гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня
прибытия на новое место жительства обратиться к должностным лицам,
ответственным за регистрацию, и представить:
— документ, удостоверяющий личность;
– военный билет (временное удостоверение взамен военного билета) или
удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу, — для
лиц, обязанных состоять на военном учете;
— заявление установленной формы о регистрации по месту жительства;
— документ, являющийся основанием для заселения в жилое помещение
(ордер, договор, свидетельство о праве на наследование жилого помещения,
решения суда о признании права пользования жилым помещением, заявление
лица, предоставившего гражданину жилое помещение, либо иной документ или
его надлежаще заверенная копия).
Должностные лица, ответственные за регистрацию, а также граждане и
юридические лица, предоставившие для проживания принадлежащие им на
праве собственности жилые помещения, в трехдневный срок со дня обращения
граждан передают документы, предусмотренные законодательством, вместе с
адресными листками прибытия и формами статистического учета в органы
регистрационного учета.
Органы регистрационного учета в трехдневный срок со дня поступления
документов регистрируют граждан по месту жительства и производят в их
паспортах отметку о регистрации по месту жительства. Гражданам,
регистрация которых проводится по иным документам, удостоверяющим
личность, выдается свидетельство о регистрации по месту жительства.
За регистрацию граждан по месту жительства взимается государственная
пошлина в порядке и размерах, предусмотренных Законом Российской
Федерации «О государственной пошлине».
В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации,
гражданину может быть отказано в регистрации по месту жительства, если:
а) дом (жилое помещение) грозит обвалом;
б) размер жилой площади, приходящейся на одного проживающего, окажется
менее нормы жилой площади, установленной жилищным законодательством
Российской Федерации, – – при заключении договора найма (поднайма),
аренды (субаренды);
в) в судебном порядке признано невозможным совместное проживание
лишенного родительских прав гражданина с детьми, не достигшими
18-летнего возраста;
г) ордер на вселение в жилое помещение, также сделка, связанная с
установлением или изменением права владения, пользования и (или)
распоряжения жилым помещением (договор найма (поднайма), аренды
(субаренды), купли-продажи, дарения, мены и т.д.), либо иной документ,
удостоверяющий право собственности на жилое помещение, в установленном
порядке признаны недействительными.
В регистрации граждан по месту жительства может быть также отказано по
другим основаниям, предусмотренным законодательством Российской
Федерации.
5. Существующими правилами регулируется учет по месту пребывания и по
месту жительства следующих категорий граждан: военнослужащих; граждан,
не имеющих регистрации по месту жительства; граждан, связанных по
условиям и характеру работы с постоянным передвижением (лица плавсостава
морского и речного флота, работники геологических экспедиций и др.);
граждан, проживающих на территории монастырей, храмов и других культовых
зданий, беженцев и вынужденных переселенцев; несовершеннолетних граждан,
не достигших 14-летнего возраста по месту их жительства.
6. Снятие граждан с регистрационного учета по месту жительства
производится органами регистрационного учета в случае:
а) изменения места жительства — на основании заявления гражданина о
регистрации по новому месту жительства. При этом орган регистрационного
учета, осуществляющий регистрацию граждан по новому месту жительства,
обязан в 3-дневный срок со дня регистрации направить соответствующее
уведомление в орган регистрационного учета по последнему месту
жительства гражданина для снятия его с регистрационного учета;
б) призыва на военную службу — на основании сообщения военного
комиссариата;
в) осуждения к лишению свободы — на основании вступившего в законную
силу приговора суда;
г) смерти или объявления решением суда умершим — на основании
свидетельства о смерти, оформленного в установленном законодательством
порядке;
е) выселения из занимаемого жилого помещения или признания утратившим
право пользования жилым помещением — на основании вступившего в законную
силу решения суда;
ж) обнаружения не соответствующих действительности сведений или
документов, послуживших основанием для регистрации, а также
неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о регистрации
— на основании вступившего в законную силу решения суда.
Органы регистрационного учета на основании полученных документов в
3-дневный срок снимают граждан с регистрационного учета.
7. Отказ органов регистрационного учета в регистрации граждан по месту
жительства может быть обжалован ими вышестоящему должностному лицу, в
вышестоящий в порядке подчиненности орган регистрационного учета или в
суд.
Контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами правил
регистрационного учета осуществляют органы внутренних дел.
§ 2. Лицензионное производство
Правовую базу лицензионного производства образует ряд нормативных
правовых актов, к числу которых относятся: Федеральный закон от 8
августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также
нормы, содержащиеся в иных федеральных законах, например, Федеральном
законе от 13 января 1996 г. «Об образовании», от 22 августа 1996 г. «О
высшем и послевузовском профессиональном образовании», постановления
Правительства Российской Федерации: от 2 декабря 1999 г. Положение о
государственной аккредитации высшего учебного заведения, от 11 апреля
2000 г. «Положение о лицензировании отдельных видов деятельности и
многие другие.
В своем ежегодном Послании (2001 г.) Федеральному Собранию Российской
Федерации Президент Российской Федерации В.В.Путин обратил внимание на
необходимость минимизации административного вмешательства государства в
дела предприятий. «Надо работать над тем, — подчеркнул Президент России,
— чтобы дальше сокращать перечень лицензируемых видов деятельности».
Лицензионное производство обладает следующими характерными чертами.
1. Лицензия представляет собой официальное разрешение на осуществление
конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных
требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу
или индивидуальному предпринимателю.
К лицензируемым видам деятельности относятся такие виды деятельности,
осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам,
законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности
государства, культурному наследию народов Российской Федерации и
регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как
лицензированием.
Действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании
отдельных видов деятельности» не распространяется на следующие виды
деятельности:
— деятельность кредитных организаций;
— деятельность, связанную с защитой государственной тайны;
— деятельность в области производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции;
— деятельность в области связи;
— биржевая деятельность;
— деятельность в области таможенного дела;
— нотариальная деятельность;
— страховая деятельность;
— деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг;
— осуществление внешнеэкономических операций;
– осуществление международных автомобильных перевозок грузов и
пассажиров;
– приобретение оружия и патронов к нему;
— использование результатов интеллектуальной деятельности;
– использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для
осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания
дополнительной информации);
– использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда,
объектов растительного и животного мира;
— деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии;
— образовательная деятельность.
Закон установил, что основными принципами осуществления лицензирования
являются: обеспечение единства экономического пространства на территории
Российской Федерации; установление единого перечня лицензируемых видов
деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории
Российской Федерации; установление лицензионных требований и условий
положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и
открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении
лицензирования.
2. Особенностью данного вида административного производства является
множественность субъектов, правомочных осуществлять эту деятельность.
Данное обстоятельство четко сформулировано в Законе от 8 августа 2001 г.
«О лицензировании отдельных видов деятельности», который «регулирует
отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с
осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в
соответствии с перечнем, предусмотренным пунктом I статьи 17 настоящего
Федерального закона».
Для сравнения следует напомнить, что, например, регистрационное
производство составляет прерогативу, строго говоря, только органов
Министерства юстиции Российской Федерации. Лицензированием же
занимаются, в сущности, все федеральные органы исполнительной власти.
Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000
г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» утвержден перечень
федеральных органов исполнительной власти, который фактически охватывает
федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы,
российские агентства и др.
В организации лицензирования отдельных видов деятельности ключевая роль
принадлежит Правительству Российской Федерации. Согласно ст. 5 Закона в
целях обеспечения единства экономического пространства на территории
Российской Федерации Правительство Российской Федерации в соответствии с
определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями
внутренней политики государства:
— утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности;
— определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие
лицензирование отдельных видов деятельности;
— устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно закону лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия:
– предоставление лицензий;
– переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий;
— приостановление действия лицензий;
— аннулирование лицензий в случаях, предусмотренных законом;
— ведение реестра лицензий;
— контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых
видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.
Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается
положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.
3. Лицензия выдается на каждый вид деятельности, которая может
осуществляться только получившим лицензию юридическим лицом или
индивидуальным предпринимателем. Деятельность, на осуществление которой
лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или
органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, может
осуществляться на всей территории Российской Федерации. Деятельность, на
осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом
субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территории иных
субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом
лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в
порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Согласно ст. 8 Закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании конкретных
видов деятельности» срок действия лицензии не может быть менее чем пять
лет. Срок действия лицензии по его окончании может быть продлен по
заявлению лицензиата. Продление срока действия лицензии осуществляется в
порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии.
Положениями о лицензировании отдельных видов деятельности может быть
предусмотрено бессрочное действие лицензии.
4. Для получения лицензии соискатель лицензии представляет в
соответствующий лицензирующий орган следующие документы:
— заявление о предоставлении лицензии с указанием наименования и
организационно-правовой формы юридического лица, места его нахождения —
для юридического лица; фамилии, имени, отчества, места жительства,
данных документа, удостоверяющего личность, – – для индивидуальных
предпринимателей; лицензируемого вида деятельности, который юридическое
лицо или индивидуальный предприниматель намерены осуществить;
— копии учредительных документов и копию свидетельства о государственной
регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица (с
предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом) –
для юридического лица;
– копию свидетельства о государственной регистрации гражданина в
качестве индивидуального предпринимателя (с предъявлением оригинала в
случае, если копия не заверена нотариусом) – для индивидуального
предпринимателя;
– копию свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в
налоговом органе;
— документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора за рассмотрение
лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии;
— сведения о квалификации работников соискателя лицензии. Кроме
указанных документов, в положениях о лицензировании
конкретных видов деятельности может быть предусмотрено представление
иных документов, наличие которых при осуществлении конкретного вида
деятельности установлено соответствующими федеральными законами, а также
иными нормативными правовыми актами, принятие которых предусмотрено
соответствующими федеральными законами.
Не допускается требовать с соискателя лицензии представления документов,
не предусмотренных Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О
лицензировании отдельных видов деятельности».
За представление недостоверных или искаженных сведений соискатель
лицензии несет ответственность согласно законодательству Российской
Федерации.
5. Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или отказе в
предоставлении лицензии в срок, не превышающий шестидесяти дней со дня
поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми
документами. Соответствующее решение оформляется приказом лицензирующего
органа.
Более короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в
предоставлении лицензии могут устанавливаться положениями о
лицензировании конкретных видов деятельности.
Лицензирующий орган обязан в указанный срок уведомить соискателя
лицензии о принятии решения или об отказе в таковом. Уведомление о
предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в
письменной форме с указанием реквизитов банковского счета и срока уплаты
лицензионного сбора. В течение трех дней после представления лицензиатом
документа, подтверждающего уплату лицензионного сбора, лицензирующий
орган бесплатно выдает соискателю документ, подтверждающий наличие
лицензии.
В решении о предоставлении лицензии и в подтверждающем наличие лицензии
документе указываются:
— наименование лицензирующего органа;
– наименование и организационно-правовая форма юридического лица, место
его нахождения — для юридического лица;
— фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа,
удостоверяющего личность, — для индивидуального предпринимателя;
— лицензируемый вид деятельности;
— срок действия лицензии;
— идентификационный номер налогоплательщика;
– номер лицензии;
— дата принятия решения о предоставлении лицензии.
В случае преобразования юридического лица, изменения его наименования
или места его нахождения, либо изменения имени или места жительства
индивидуального предпринимателя, либо утраты документа, подтверждающего
наличие лицензии, лицензиат – юридическое лицо (его правопреемник) или
индивидуальный предприниматель – обязан не позднее, чем через пятнадцать
дней подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего
наличие лицензии, с приложением документов, подтверждающих указанные
изменения или утрату документа, подтверждающего наличие лицензии.
При переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии,
лицензирующий орган вносит соответствующие изменения в реестр лицензий.
Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии,
осуществляется в течение десяти дней со дня получения лицензирующим
органом соответствующего заявления.
6. Основанием для отказа в предоставлении лицензии является:
— наличие в документах, представленных соискателем лицензии,
недостоверной или искаженной информации;
— несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых
им объектов лицензионным требованиям и условиям.
Не допускается отказ в выдаче лицензии на основании величины объема
продукции (работ, услуг), производимой или планируемой для производства
соискателем лицензии.
7. Как предусмотрено федеральным законом от 8 августа 2001 г.,
лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случае
выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого
нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. При этом
лицензирующий орган обязан установить срок устранения лицензиатом
нарушений, повлекших приостановление действия лицензии. Указанный срок
не может превышать шесть месяцев. В случае, если в установленный срок
лицензиат не устранил указанные нарушения, лицензирующий орган обязан
обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об
устранении им нарушений, повлекших за собой приостановление действия
лицензии. Лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии,
принимает решение о возобновлении ее действия и сообщает об этом в
письменной форме лицензиату в течение трех дней после получения
соответствующего уведомления и проверки устранения лицензиатом
нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии.
Лицензия теряет юридическую силу в случае ликвидации юридического лица
или прекращения его деятельности в результате реорганизации, за
исключением его преобразования либо прекращения действия свидетельства о
государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального
предпринимателя.
Лицензирующие органы могут также аннулировать лицензию без обращения в
суд в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного
сбора за предоставление лицензии.
Лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления
лицензирующего органа в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных
требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным
интересам, здоровью граждан, обороне, безопасности государства,
культурному наследию народов Российской Федерации и (или) в случае
выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого
нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.
8. Лицензирующие органы в пределах их компетенции осуществляют контроль
за соблюдением лицензиатом требований и условий, определенных положением
о лицензировании конкретного вида деятельности. Лицензирующие органы
имеют право:
— проводить проверки деятельности лицензиата на предмет соответствия
лицензионным требованиям и условиям;
— запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и документы при
проведении проверок;
– составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с
указанием конкретных нарушений;
— выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные
нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;
— выносить предупреждения лицензиату.
9. Лицензирующие органы ведут реестры лицензий на виды деятельности,
лицензирование которых они осуществляют.
В реестре лицензии помимо сведений, составляющих содержание лицензии,
должны быть указаны:
— сведения о регистрации лицензии в реестре лицензий;
— основания и даты приостановления и возобновления действия лицензии;
— основание и дата аннулирования лицензии;
— иные сведения, определенные положениями о лицензировании конкретных
видов деятельности.
Информация, содержащаяся в реестре, является открытой для ознакомления с
ней физических и юридических лиц. Юридические лица и индивидуальные
предприниматели получают содержащуюся в реестре информацию за плату в
размере 10 рублей; государственным органам и органам местного
самоуправления содержащаяся в реестре информация предоставляется
бесплатно.
10. Соискатель лицензии имеет право обжаловать в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации, отказ лицензирующего органа в
предоставлении лицензии или его бездействие, а также решение о
приостановлении действия лицензии либо ее аннулировании.
11. Ст. 17, п. 1, Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О
лицензировании отдельных видов деятельности» перечисляет 120 видов
деятельности, подлежащих лицензированию.
Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем
внесения дополнений в предусмотренный настоящим федеральным законом
перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются
лицензии.
По общему правилу, производство по лицензированию отдельных видов
деятельности является, так сказать, законченной процедурой,
завершающейся юридическим результатом — принятием решения лицензирующим
органом исполнительной власти о выдаче лицензии, т.е. официальным
признанием права лицензиата на занятие соответствующим видом
деятельности. Впрочем, решение лицензирующего органа об отказе в выдаче
лицензии также является юридическим результатом.
Однако существует значительное количество учреждений, для которых
получение лицензии на осуществление определенного вида деятельности,
является лишь «начальным» юридическим результатом, необходимым этапом
для достижения, так сказать, «главного» юридического результата –
получения государственной аккредитации. Сказанное касается прежде всего
таких учреждений, как высшие учебные заведения различных форм
собственности.
Применительно к названным учреждениям действующее законодательство
предусматривает фактически три этапа (стадии) лицензионной правовой
процедуры, которая несомненно относится к административному процессу.
Правовые нормы, регулирующие эту процедуру, содержатся в ряде
нормативных правовых актов, в числе которых федеральные законы: от 13
января 1995 г. «Об образовании», от 22 августа 1996 г. «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании»; постановления
Правительства Российской Федерации от 2 декабря 1999 г. «Положение о
государственной аккредитации высшего учебного заведения», от 5 апреля
2001 г. «Типовое положение об образовательном учреждении высшего
профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской
Федерации».
Итак, высшее учебное заведение, независимо от форм собственности, в
соответствии с федеральным законодательством проходит своеобразных три
этапа в своем юридическом оформлении. К ним относятся: 1)
государственная регистрация; 2) государственное лицензирование; 3)
государственная аккредитация.
Рассмотрим кратко эти этапы юридической процедуры.
1. Государственная регистрация. Высшее учебное заведение создается
учредителем (учредителями) по собственной инициативе в заявительном
порядке в соответствии с его решением или с условиями учредительного
договора и регистрируется по правилам, предусмотренным законодательством
Российской Федерации.
Для регистрации вуза учредитель представляет заявление на регистрацию,
решение учредителя о создании данного учебного заведения или
соответствующий договор учредителей, устав учебного заведения, документ
об уплате государственной регистрационной пошлины.
Правомочный орган исполнительной власти производит регистрацию вуза в
месячный срок, о чем в письменной форме уведомляет заявителя, финансовые
органы, соответствующий орган управления образованием.
В регистрации высшего учебного заведения не может быть отказано по
мотивам нецелесообразности. Отказ в регистрации, а также уклонение от
нее могут быть обжалованы учредителем в суд. Исковое заявление
учредителя подлежит рассмотрению в суде в месячный срок.
С момента государственной регистрации высшего учебного заведения
возникает его право юридического лица в части ведения им
финансово-хозяйственной деятельности, предусмотренной уставом.
Таким образом, государственная регистрация — первый необходимый этап
оформления юридического статуса вуза.
2. Если право юридического лица возникает у вуза с момента его
регистрации, то право на ведение образовательной деятельности возникает
у высшего учебного заведения с момента получения им лицензии —
официального разрешения на занятие этим видом деятельности.
Лицензирование деятельности высших учебных заведений, независимо от
профиля, формы собственности и т.д. осуществляет Министерство
образования Российской Федерации, а также органы государственного
управления образованием, находящиеся в ведении субъектов Российской
Федерации (за исключением организаций, лицензирование деятельности
которых отнесено к компетенции Министерства образования Российской
Федерации).
Для получения лицензии заявитель представляет в лицензирующий орган
следующие документы:
а) заявление учредителя с указанием наименования и
организационно-правовой формы соискателя лицензии, место его нахождения,
наименование банка и номера расчетного счета в банке, перечень
образовательных программ, направлений и специальностей подготовки, сроки
действия программ;
б) копии устава и свидетельства о государственной регистрации соискателя
лицензии (с предъявлением оригиналов, если копии не заверены
нотариусом);
в) справку о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе с
указанием идентификационного номера налогоплательщика;
г) сведения о структуре соискателя лицензии, укомплектованности штатов,
предполагаемой численности обучающихся;
д) сведения о наличии у соискателя лицензии необходимых для организации
учебного процесса зданий, помещений, объектов физической культуры и
спорта, общежитий, об обеспечении обучающихся медицинским обслуживанием
с приложением копий документов, подтверждающих право заявителя на
владение, пользование и распоряжение необходимой учебно-материальной
базой в течение срока действия лицензии;
е) заключение органов государственной санитарно-эпидемиологической
службы о пригодности используемых зданий и сооружений для осуществления
образовательного процесса;
ж) перечень дисциплин, входящих в каждую заявленную образовательную
программу, с указанием объемов учебной нагрузки по этим дисциплинам;
з) сведения об обеспеченности учебной литературой и
материально-техническим оснащением;
и) сведения о кадровом обеспечении образовательных программ,
квалификации педагогических работников и условиях их привлечения к
трудовой деятельности.
Лицензии на ведение образовательной деятельности по программам высшего и
послевузовского профессионального образования выдаются федеральным
органом исполнительной власти — Министерством образования Российской
Федерации на основании заключения экспертной комиссии. Эта комиссия
создается государственным органом управления образованием по заявлению
учредителя и проводит свою работу в месячный срок. В ее состав на
паритетных началах входят представители государственного органа
управления образованием, соответствующего органа местного
самоуправления, действующих высших учебных заведений, общественности.
Членами экспертной комиссии не могут быть лица, состоящие в трудовых или
гражданско-правовых отношениях с соискателем.
Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствующих
условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых высшим
учебным заведением, требованиям органов государственной власти
Российской Федерации и местного самоуправления к обеспеченности учебными
площадями, санитарным и гигиеническим нормам, охране здоровья
обучающихся учебного процесса и образовательному цензу педагогических
работников.
Содержание, организация и методики образовательного процесса предметом
экспертизы не являются.
Лицензии высшим учебным заведениям, независимо от их
организационно-правовых форм, за исключением образовательных учреждений
дополнительного образования, могут быть выданы лишь при наличии у них на
правах собственника, оперативного управления, аренды или
самостоятельного распоряжения необходимой учебно-материальной базы.
Решение о выдаче лицензии принимается лицензирующим органом на основании
заключения экспертной комиссии.
В лицензии указываются:
а) наименование лицензирующего органа, выдавшего лицензию;
б) регистрационный номер лицензии и дата принятия решения о ее выдаче;
в) наименование и местонахождение лицензиата;
г) идентификационный номер налогоплательщика;
д) срок действия лицензии.
Предоставляемая высшим учебным заведениям лицензия имеет приложения, в
которых указывается: перечень образовательных программ, направлений и
специальностей подготовки, по которым предоставляется право ведения
образовательной деятельности, их уровень (ступени) и направленность,
нормативные сроки освоения; квалификация, которая будет присваиваться по
завершении образования выпускникам вуза; контрольные нормативы и
предельная численность обучающихся, рассчитанные применительно к
нормативам очной формы обучения.
Лицензия подписывается руководителем лицензионного органа и заверяется
печатью этого органа.
На производство по лицензированию образовательной деятельности в полной
мере распространяются предусмотренные законодательством правила,
касающиеся приостановления действия лицензии, ее аннулирования,
возобновления, осуществления контроля лицензирующим органом, ведения
реестров лицензий и т.д.
3. Заключительным этапом процедуры полного оформления юридического
статуса высшего учебного заведения является его государственная
аккредитация, с момента которой у данного учебного заведения появляется
право выдачи документов государственного образца о высшем и
послевузовском профессиональном образовании. Государственную
аккредитацию высшего учебного заведения проводит федеральный орган
управления высшим профессиональным образованием на основании заключения
об аттестации, результатов экспертизы показателей вуза и критериев
аккредитации для вузов различных видов, утверждаемых аккредитационным
органом.
Аттестация высшего учебного заведения проводится по его заявлению
государственной аттестационной службой либо по ее поручению или по ее
доверенности органами государственной власти, органами управления
образованием и органами местного самоуправления с привлечением
представителей ведущих высших учебных заведений, общественности.
Аттестация проводится один раз в пять лет, если иное не предусмотрено
законом.
Целью и содержанием аттестации является установление соответствия
содержания, уровня и качества подготовки выпускников вуза требованиям
государственных образовательных стандартов. Условием аттестации высшего
учебного заведения являются положительные результаты итоговой аттестации
не менее чем половины его выпускников в течение трех последовательных
лет. Первая аттестация вновь созданного вуза может проводиться по его
заявлению после первого выпуска обучавшихся, но не ранее чем через три
года после получения лицензии при условии положительных результатов
итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников.
Аттестационное заключение государственной аттестационной службы может
быть обжаловано в суд только в части процедуры аттестации. Высшее
учебное заведение вправе потребовать повторной аттестации не ранее чем
через 12 месяцев с момента отказа ему в государственной аккредитации.
Результаты аттестации, отраженные в заключении, являются основанием для
решения вопроса об аккредитации высшего учебного заведения. Вопросы
аккредитации рассматриваются коллегиальным органом аккредитационного
органа, в состав которого включаются представители федеральных органов
исполнительной власти, имеющих в своем ведении вузы, а также
представители общественных организаций, руководители вузов.
Вузы аккредитуются на срок не более 5 лет. Решение об аккредитации
высшего учебного заведения утверждается распорядительным документом
аккредитационного органа, на основе которого высшему учебному заведению
выдается свидетельство о государственной аккредитации. Свидетельство
является документом, подтверждающим статус вуза, соответствие содержания
и качества подготовки выпускников по аккредитованным программам
требованиям Государственных образовательных стандартов, право высшего
учебного заведения на выдачу своим выпускникам документов
государственного образца о соответствующем уровне образования.
Свидетельство подписывается руководителем аккредитационного органа и
заверяется печатью данного органа.
В свидетельстве указываются регистрационный номер, дата выдачи и срок
действия свидетельства, местонахождение (юридический адрес) вуза, его
полное наименование, включающее название (в том числе специальное —
консерватория, высшее училище и т.д.), вид вуза (институт, академия,
университет), организационно-правовая форма.
Если при аккредитации устанавливается, что статус вуза отличается от
указанного в его наименовании, вузу выдается на срок не более шести
месяцев временное свидетельство с указанием его наименования. Такое
свидетельство дает вузу на соответствующий срок все права высшего
учебного заведения, имеющего государственную аккредитацию. Постоянное
свидетельство выдается вузу на основании заявления и учредительных
документов с наименованием вуза, приведенным в соответствие с
установленным при аккредитации статусом.
В приложении к свидетельству указываются аккредитованные программы всех
уровней образования, реализуемые высшим учебным заведением, а также
ступени образования, квалификации (степени), которые будут присваиваться
выпускникам, наименование и местонахождение филиалов, перечни
аккредитованных программ, реализуемых в каждом филиале. Свидетельство
без приложения недействительно.
Свидетельство действительно в течение срока аккредитации, по истечении
которого оно утрачивает силу. Возобновление действия осуществляется в
том же порядке, что и его получение.
Отрицательное заключение по результатам аттестации является основанием
для отказа высшему учебному заведению в аккредитации.
Аккредитационный орган своим распорядительным документом может
приостановить действие либо аннулировать выданное им свидетельство
(лишить вуз аккредитации) полностью или по отдельным указанным в
приложении образовательным программам в случае:
— представления учредителем или органом, осуществляющим полномочия
учредителя, соответствующего заявления;
— обнаружения недостоверных данных в документах, представленных для
аккредитации;
— нарушения вузом требований законодательства Российской Федерации в
области образования;
— приостановления действия лицензии либо аннулирование ее;
— получения отрицательного заключения по результатам аттестации,
проведенной в период действия свидетельства;
— предъявления рекламации государственного органа, проводившего
аттестацию вуза.
Решение об аккредитации высшего учебного заведения или об отказе в его
аккредитации может быть обжаловано в суд в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Сведения о высших учебных заведениях, прошедших аккредитацию и
получивших свидетельства, с перечнем аккредитованных программ, а также
сведения о вузах, действие свидетельства которых приостановлено или
аннулировано, вносятся аккредитационным органом в реестр аккредитованных
вузов и публикуются в периодических изданиях этого органа.
§3. Исполнительное производство
Правовую базу исполнительного производства составляют Конституция
Российской Федерации, федеральные законы: от 21 июля 1997 г. «О судебных
приставах», от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве», иные
федеральные законы, а также принятые в соответствие с ними нормативные
акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации.
Характерные особенности данного вида административного производства
состоят в следующем.
1. Задачей исполнительного производства является обеспечение в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации, принудительного
исполнения судебных актов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также
актов других органов, которым при осуществлении установленных законом
полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации и
бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам,
организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного
имущества либо совершению в их пользу действий или воздержанию от
совершения этих действий.
В этой связи можно предположить, что производство с аналогичным
названием, предусмотренное разд. V действующего пока Гражданского
процессуального кодекса РСФСР, сохранится для соответствующих вариантов
добровольного исполнения судебных решений. Что же касается
принудительного исполнения судебных решений, то оно полностью перешло в
сферу деятельности органов исполнительной власти и, следовательно,
выступает как производство в административном процессе.
2. Характерным для данного вида административного производства является
также состав его непременных участников — судебных
приставов-исполнителей.
Как известно, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О
судебных приставах» существуют две группы должностных лиц, состоящих на
государственной службе — судебных приставов. Первую группу образуют
судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности
судов; вторую приставы-исполнители, обеспечивающие принудительное
исполнение судебных актов. Участниками рассматриваемого
административного производства являются приставы-исполнители.
Судебные приставы при исполнении служебных обязанностей носят форменную
одежду, имеют знаки различия и эмблему, образцы которых утверждаются
Министром юстиции Российской Федерации.
Министерство юстиции Российской Федерации образует службу судебных
приставов, возглавляемую заместителем министра юстиции — Главным
судебным приставом Российской Федерации. Эта служба входит в систему
Министерства юстиции Российской Федерации. Ее образуют:
— Департамент судебных приставов Министерства юстиции Российской
Федерации;
– служба судебных приставов Управления военных судов Министерства
юстиции Российской Федерации;
— служба судебных приставов органов юстиции субъектов Российской
Федерации;
— районные, межрайонные или соответствующие им согласно
административно-территориальному делению субъектов Российской Федерации
подразделения судебных приставов, состоящие из судебных приставов по
обеспечению порядка деятельности судов и судебных
приставов-исполнителей.
3. В процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других
органов, судебный пристав-исполнитель:
– принимает меры по своевременному, полному и правильному исполнению
исполнительных документов;
– предоставляет сторонам исполнительного производства или их
представителям возможность знакомиться с материалами исполнительного
производства, делать из них выписки, снимать с них копии;
— рассматривает заявления сторон по поводу исполнительного производства
и их ходатайства, выносит соответствующие постановления, разъясняя сроки
и порядок их обжалования;
— обязан взять самоотвод, если он заинтересован в ходе исполнительного
производства либо имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнения в его
беспристрастности.
В соответствии с законом судебный пристав-исполнитель имеет право:
а) получать при совершении исполнительных действий необходимую
информацию, разъяснения и справки;
б) проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных
документов на работающих у них должников и ведения финансовой
документации по исполнению указанных документов;
в) давать гражданам и организациям, участвующим в исполнительном
производстве, поручения по вопросам совершения конкретных исполнительных
действий;
г) входить в помещения и хранилища, занимаемые должниками или
принадлежащие им, проводить осмотры указанных помещений и хранилищ, при
необходимости вскрывать их, а также на основании определения
соответствующего суда совершать указанные действия в отношении помещений
и хранилищ, занимаемых другими лицами или принадлежащих им;
д) арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать
арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота в
соответствии с законом;
е) налагать арест на денежные средства и иные ценности должника,
находящиеся на счетах или на хранении в банках и иных кредитных
организациях в размере, указанном в исполнительном документе;
ж) использовать нежилые помещения, находящиеся в муниципальной
собственности, а при согласии собственника — помещения, находящиеся в
иной собственности, для временного хранения изъятого имущества,
возлагать на соответствующих лиц обязанность по его хранению,
использовать транспорт взыскателя или должника для перевозки имущества с
отнесением расходов за счет должника;
з) в случае неясности требований, содержащихся в исполнительном
документе, на основании которого совершаются исполнительные действия,
просить суд или другой органа, выдавший исполнительный документ, о
разъяснении порядка его исполнения;
и) объявлять розыск должника, его имущества или розыск ребенка;
к) вызывать граждан и должностных лиц по исполнительным документам,
находящимся в производстве;
л) совершать иные действия, предусмотренные федеральным законом об
исполнительном производстве.
Требования судебного пристава-исполнителя по исполнению судебных актов и
актов других органов обязательны для всех органов, организаций,
должностных лиц и граждан на всей территории Российской Федерации. В
случае невыполнения требований пристава-исполнителя, он применяет меры,
предусмотренные федеральным законодательством.
4. Закон об исполнительном производстве определяет правовое положение
лиц, участвующих в производстве. К ним относятся:
• Стороны — взыскатель и должник. Взыскателем является гражданин или
организация, в пользу или в интересах которой выдан исполнительный
документ. Должником является гражданин или организация, обязанные по
исполнительному документу совершить определенные действия (передать
денежные средства и иное имущество, исполнить иные обязанности или
запреты, предусмотренные исполнительным документом) или воздержаться от
их совершения.
Стороны при совершении исполнительных действий имеют право знакомиться с
материалами исполнительного производства, делать из них выписки, снимать
копии, представлять дополнительные материалы, заявлять ходатайства,
участвовать в совершении исполнительных действий, давать устные и
письменные объяснения в процессе исполнительных действий, высказывать
свои доводы и соображения по всем вопросам, возникающим в ходе
исполнительного производства, возражать против ходатайств, доводов и
соображений других лиц, участвующих в исполнительном производстве,
заявлять отводы, обжаловать действия (бездействие) судебного
пристава-исполнителя.
При совершении исполнительных действий стороны обязаны исполнять
требования законодательства Российской Федерации об исполнительном
производстве.
• Представители сторон. Личное участие гражданина в исполнительном
производстве не лишает его права иметь представителя. Участие
организаций осуществляется через их органы или должностных лиц,
наделенных соответствующими полномочиями.
• Законные представители — родители, усыновители, опекуны или
попечители, защищающие права и охраняемые законом интересы
недееспособных и ограниченно дееспособных граждан; представители лица,
безвестно отсутствующего, которым передано в управление имущество
безвестно отсутствующего и которые назначены представителями в порядке,
установленном законодательством и др.
• Переводчик – – любой дееспособный гражданин, достигший возраста 18
лет, владеющий языками, знание которых необходимо для перевода.
• Понятые — любые дееспособные граждане, достигшие возраста 18 лет, не
заинтересованные в совершаемых исполнительных действиях и не состоящие в
родстве между собой или участником производства, присутствие которых
обязательно при совершении исполнительных действий, связанных со
вскрытием помещений и хранилищ, занимаемых должником и другими лицами
либо принадлежащих должнику или другим лицам, осмотром, арестом,
изъятием и передачей имущества должника. Понятой обязан удостоверить
своей подписью в акте соответствующего исполнительного действия факт,
содержание и результаты исполнительных действий, при совершении которых
он присутствовал. Понятой вправе знать, для совершения каких
исполнительных действий он приглашен, на основании какого
исполнительного документа они совершаются, а также делать замечания по
поводу совершаемых действий. Замечания понятого фиксируются в акте
соответствующего исполнительного действия.
• Специалист — назначенный приставом-исполнителем по собственной
инициативе или по просьбе сторон — лицо, обладающее необходимыми
знаниями для дачи заключения в письменной форме.
5. После получения исполнительного документа судебный
пристав-исполнитель в трехдневный срок выносит постановление о
возбуждении исполнительного производства. В этом постановлении судебный
пристав-исполнитель устанавливает срок для добровольного исполнения
содержащихся в исполнительном документе требований, который не может
превышать пяти дней со дня возбуждения исполнительного производства, и
уведомляет должника о принудительном исполнении указанных требований по
истечении установленного срока с взысканием с него исполнительного сбора
и расходов по совершению исполнительных действий, предусмотренных
законом.
Копия постановления о возбуждении исполнительного производства не
позднее следующего дня после дня его вынесения направляется взыскателю,
должнику, а также в суд или другой орган, выдавший исполнительный
документ.
В целях обеспечения исполнения исполнительного документа по
имущественным взысканиям по заявлению взыскателя судебный
пристав-исполнитель одновременно с вынесением постановления о
возбуждении исполнительного производства вправе произвести опись
имущества должника и наложить на него арест, о чем указывается в этом
постановлении.
Постановление о возбуждении исполнительного производства может быть
обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок.
Административно-процессуальные нормы, регулирующие эту стадию
исполнительного производства, определяют также: место и время совершения
исполнительных действий, сроки их совершения; сроки предъявления
исполнительных документов к исполнению, перерыв срока предъявления
исполнительного документа к исполнению; порядок восстановления
пропущенного срока предъявления исполнительного документа; основания
отложения исполнительных действий и другие процессуальные вопросы.
6. Исполнительное производство подлежит обязательному приостановлению в
случаях:
1) смерти должника, объявления его умершим или признания безвестно
отсутствующим, если установленное судом правоотношение допускает
правопреемство, а также возбуждения арбитражным судом производства по
делу о несостоятельности (банкротстве) должника;
2) утраты должником дееспособности;
3) участия должника в боевых действиях в составе Вооруженных Сил
Российской Федерации, других войск и воинских формирований, созданных в
соответствии с законодательством Российской Федерации, или просьбы
взыскателя, находящегося в таких же условиях;
4) оспаривания должником исполнительного документа в судебном порядке,
если такое оспаривание допускается законом;
5) подачи жалобы в суд на действия органов (должностных лиц),
уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;
6) вынесения постановления должностным лицом, которому федеральным
законом предоставлено право приостанавливать исполнение судебного акта
или акта другого органа, на основании которого выдан исполнительный
документ, а также исполнение документа, который в силу закона является
исполнительным документом;
7) предъявления в суд иска об исключении из описи (освобождении от
ареста) имущества, на которое обращено взыскание по исполнительному
документу.
Исполнительное производство может быть приостановлено также в случаях:
обращения судебного пристава-исполнителя в суд или другой орган,
выдавший исполнительный документ, с заявлением о разъяснении принятого
им судебного акта или акта другого органа, а также документа, который в
силу закона является исполнительным документом; просьбы должника,
проходящего военную службу по призыву в Вооруженных Силах Российской
Федерации; нахождения должника в длительной служебной командировке;
нахождении должника на лечении в стационарном лечебном учреждении;
подачи жалобы на действия судебного пристава-исполнителя или отказ в его
отводе; нахождения должника либо взыскателя в отпуске за пределами места
совершения исполнительных действий.
7. Исполнительное производство прекращается в случаях:
— принятия судом отказа взыскателя от взыскания;
— утверждения судом мирового соглашения между взыскателем и должником;
– смерти взыскателя-гражданина или должника-гражданина, объявления его
умершим, признания безвестно отсутствующим, если установленные судебным
актом или актом другого органа требования или обязанности не могут
перейти к правопреемнику или управляющему имуществом безвестно
отсутствующего;
— недостаточности имущества ликвидируемой организации для удовлетворения
требований взыскателя;
— истечения установленного законом срока для данного вида взыскания;
— отмены судебного акта или акта другого органа, на основании которого
выдан исполнительный документ либо документ, в силу закона являющийся
исполнительным документом;
— отказа взыскателя от получения предметов, изъятых у должника при
исполнении исполнительного документа о передаче их взыскателю.
8. Сущность исполнительного производства состоит в предусмотренной
законодательством возможности принудительной реализации судебных актов и
актов иных органов. Для этого закон устанавливает основания применения и
систему применяемых мер принудительного исполнения.
К числу таких оснований относятся: а) предъявление в установленном
федеральным законом порядке надлежаще оформленного исполнительного
документа; б) принятие судебным приставом-исполнителем постановления о
возбуждении исполнительного производства; в) истечение срока,
установленного судебным приставом-исполнителем для добровольного
исполнения.
Согласно ст. 45 Федерального закона «Об исполнительном производстве»
мерами принудительного исполнения являются:
— обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста на
имущество и его реализации;
— обращение взыскания на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды
доходов должника;
— обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника,
находящиеся у других лиц;
— изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов,
указанных в исполнительном документе;
– иные меры, предпринимаемые в соответствии с федеральным законом об
исполнительном производстве и иными федеральными законами,
обеспечивающие требования исполнительного документа. Закон об
исполнительном производстве содержит административно-процессуальные
нормы, регулирующие порядок применения каждой из названных мер
принудительного исполнения.
9. За невыполнение гражданами и должностными лицами законных требований
судебного пристава-исполнителя и нарушение законодательства Российской
Федерации об исполнительном производстве, а равно за утрату
исполнительного документа либо несвоевременное его отправление,
предоставление недостоверных сведений о доходах и об имущественном
положении должника, а также несообщение должником об увольнении с
работы, о новом месте работы или месте жительства виновные граждане и
должностные лица подвергаются судебным приставом-исполнителем штрафу в
размере до ста минимальных размеров оплаты труда, а за уклонение без
уважительных причин от явки по вызову судебного пристава-исполнителя или
к месту совершения исполнительных действий — приводу, с чем выносится
соответствующее постановление.
При наличии в действиях гражданина или должностного лица, умышленно не
выполняющих законные требования судебного пристава-исполнителя или
препятствующих их выполнению либо иным способом нарушающих
законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве,
признаков состава преступления судебный пристав-исполнитель вносит в
соответствующие органы представление о привлечении виновных к уголовной
ответственности.
Постановление судебного пристава-исполнителя утверждается старшим
судебным приставом. Оно может быть обжаловано в соответствующий суд в
20-дневный срок.
10. На действия судебного пристава-исполнителя по исполнению
исполнительного документа, выданного арбитражным судом, или отказ в
совершении указанных действий, в том числе отказ в отводе судебного
пристава-исполнителя, взыскателем или должником может быть подана жалоба
в арбитражный суд по месту нахождения судебного пристава-исполнителя в
10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в совершении
действия).
Во всех остальных случаях жалоба на совершение исполнительных действий
судебным приставом-исполнителем или отказ в совершении таких действий, в
том числе на отказ в отводе судебного пристава-исполнителя, подается в
суд общей юрисдикции по месту нахождения пристава-исполнителя также в
10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в совершении
действия).
Раздел II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО
Глава 5. Общая характеристика системы российского права
§1. Система российского права как разновидность социальной системы
Устойчивые представления о сущности методологии системного анализа, ее
эффективности в исследовании явлений окружающей действительности стали
формироваться в нашей стране преимущественно на рубеже 60-70-х годов XX
столетия, когда было дано своего рода официальное разрешение на такого
рода исследования. Это сделал XXIV съезд КПСС в 1971 г., когда
отставание в кибернетике, ранее объявленной «буржуазной лженаукой»,
теории управления экономическими и социальными процессами, социологии и
других областях знаний достигло без преувеличения критической отметки.
Съезд признал, что «вопросы управления затрагивают не только узкий круг
руководителей и специалистов, но и все партийные, советские,
хозяйственные организации, все коллективы трудящихся».
Устранение идеологических барьеров в этой области позволило резко
активизировать уже фактически ведущиеся исследования по общей теории
систем, кибернетике, информатике, теории управления и т.д. Заметно
возросло количество научных публикаций отечественных специалистов
различных областей знаний, переводной научной литературы.
В соответствии с методологией общей теории систем каждое явление —
физическое, химическое, биологическое, механическое, социальное —
рассматривается как более или менее сложная система. В связи с этим под
системой принято понимать некоторое количество элементов,
взаимодействующих между собой и выступающих вовне как нечто целое.
Ue–Ue?Ue‚TH„TH0e2e:e
u O
Oe
B
A o ?
„
R
.
0
p
r
a/
-0
a@
ae@
:E
hH hH gdH 8 v ^ ?% ‚' f( \) ¬. *3 ‚8 `: R>
e@
tB
@E
UH
pK
†O
¦Q
uS
dU
oY
gdH
oY
V^
?a
oc
Ah
.l
Zo
xt
6w
8|
‡
?
H?
?
Ae’
v”
?—
`?
TH
x!
OF
L§
a?
u¬
-?
T°
??
e?
gdH
gdH
e?
E?
aeµ
@1/4
o1/2
fA
A
|A
TA
”AE
E
zE
\E
I
–I
?N
iO
„O
bOe
\*
JU
HUe
Y
?Y
,TH
xa
oe
Oe
,o
gdH
gdH
I
-I
4I
6I
FI
HI
dI
fI
?I
?I
^*
`*
Y
–Y
?Y
0TH
2TH
|a
~a
he
je
|i
~i
zo
|o
?o
Ao
Aeo
>/
@/
hH
hH
- hH
ha-(L,o
?o
Aeo
u
gdH
gdH
gdH
??E???????????????????????????????????
?????????????????????
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
??(???u
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
??(??
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
??(??
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?????
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
??(??
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
??(??
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
??(??
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
6
??k?во атомов различных элементов в молекуле определяет ее свойства. В
то же время многие социальные системы могут объединять большое
количество элементов и число их может постоянно изменяться, что, однако,
не влечет преобразования этих систем. Примером подобного рода систем
может служить отрасль права, которая объединяет нормы одной и той же
предметной принадлежности.
Поэтому сущность социальной системы определяется не количеством
составляющих ее элементов, а особенностями связей между ними. Ф.Энгельс
писал: «Когда мы подвергаем мысленному рассмотрению природу или историю
человечества или нашу собственную духовную деятельность, то перед нами
сперва возникает картина бесконечного сплетения связей и взаимодействий,
в которой ничто не остается неподвижным и неизменным, а все движется,
изменяется, возникает и исчезает».
Таким образом, простая констатация наличия некоторого количества
элементов еще не дает понятия системы. Система начинается тогда, когда
она объединяет элементы, которые так взаимодействуют между собой, что
сообщают системе объективно необходимое ей свойство целостности, в
противном случае объект выступает в виде неорганизованной совокупности.
В литературе отмечалось, что одно из свойств системы заключается в
определенной степени организации ее элементов, когда составляющие
систему элементы получают или обнаруживают такие качества, которых они
не имели индивидуально.
«Под системой, — отмечает С.А.Комаров, — понимается сложно
организованное целое, включающее элементы, объединенные разнообразными
связями и взаимоотношениями».
По мнению некоторых авторов, взаимодействие между элементами системы
должно также отвечать требованию совместимости элементов.
Неотъемлемым качеством системы является ее относительность, состоящая в
том, что данная система может рассматриваться как элемент другой, более
широкой системы — системы более высокого порядка. Элементы же исходной
системы, в свою очередь, могут восприниматься как элементы системы более
низкого порядка.
Таковы кратко наиболее существенные свойства систем как таковых, в том
числе и систем социальных, среди которых важное место занимает система
права.
Существование и развитие человеческого общества связано со всеми
разновидностями систем, но особую роль в жизни социума играют системы
социальные. В этой связи возникает необходимость рассмотреть ряд
вопросов, непосредственно относящихся к характеристике систем этого
класса: о единстве и дифференциации элементов социальной системы, о
классификации социальных систем, о структуре социальной системы как
объединения ее элементов высшего и низшего порядка, наконец, о развитии
социальной системы.
Как известно, каждая социальная система объединяет определенное число
элементов, которые связаны известной общностью. Эта общность может
состоять, например, в принадлежности системы органов к определенной
ветви государственной власти, скажем, власти исполнительной. Общность
может выражаться в едином родовом понятии элементов данной системы.
Например, система права может состоять не иначе как из юридических
элементов и т.д. Словом, общность элементов может быть разнообразной.
Вместе с тем есть основания полагать, что существующая общность не
только не отрицает, но, напротив, предполагает обязательную
дифференциацию элементов данной системы. Социальная система не может
состоять из комплекса абсолютно тождественных элементов. Она может
существовать лишь объединяя различные по своему конкретному назначению
элементы. Смысл системы в том и состоит, что, устанавливая
взаимодействие между нетождественными элементами, она обеспечивает
реализацию самых различных свойств, заложенных в этих элементах, в
результате чего достигается воздействие на все стороны функционирования
системы.
Следовательно, к числу признаков социальной системы необходимо отнести
общность и вместе с тем нетождественность составляющих ее элементов.
Человеческое общество как социальная система высшего порядка
предполагает существование в нем большого числа различных социальных
систем более низшего порядка, имеющих общую с ним сущность. Социальные
системы в обществе можно классифицировать по различным признакам,
например, по конкретному назначению, целям и задачам, масштабам
деятельности.
Для выявления свойств социальной системы важное значение имеет вопрос о
ее динамичности. Под динамичностью следует понимать количество и
характер изменений связей между элементами социальной системы за
определенное время. Данный критерий лежит в основе деления социальных
систем нашего общества на динамические и статические.
К динамической системе относится такая разновидность социальной системы,
в которой за наименьшую единицу времени происходят наибольшие
преобразования и изменения. При этом следует учитывать, что во многих
случаях преобразования, происходящие в системе, не колеблют ее
стабильности, а проявляются главным образом в изменении взаимодействия
между ее элементами, придавая тем самым высокую степень эффективности
всей системе в целом.
Динамическую систему отличает прежде всего наличие ясно выраженной
обратной связи, что в комплексе с прямой связью делает весьма активными
взаимоотношения между элементами данной системы. Наиболее характерным
примером динамической системы может служить система управления.
Системы статические, в отличие от динамических, не подвержены быстрым
изменениям, хотя это вовсе не означает, что данная разновидность системы
представляет собой нечто застывшее. Статическая система также
претерпевает изменения, поскольку она, как и любая иная социальная
система нашего общества, имеет тенденцию к совершенствованию.
В статической системе обратная связь между ее элементами не выражена
достаточно ясно и определенно, ибо сама «материя» статической системы
предполагает такое взаимодействие ее элементов, для которых вовсе не
обязательно определяющее положение одних элементов по отношению к
другим. Элементы статической системы, по общему правилу, оказывают
равное воздействие друг на друга. Во всяком случае, изменения в одном
элементе могут порождать прямые изменения в другом и совсем на
обязательно, чтобы изменения второго элемента тотчас отразились на их
источнике, т.е. первом элементе.
Интенсивность происходящих в социальной системе изменений зависит от
ряда факторов. Во-первых, от назначения системы. Этим прежде всего
определяется степень ее динамичности. Во-вторых, динамичность зависит от
того порядка (высшего или низшего), которого достигла организация данной
системы среди других систем. Общая закономерность изменчивости
социальных систем, с точки зрения интенсивности и быстроты процессов, в
них протекающих, по-видимому, может быть выражена следующим образом
(имея в виду эволюционный процесс развития): чем выше порядок данной
системы, т.е. чем более обширной она является, и чем больше эта система
объединяет систем нисходящего порядка, тем медленнее протекают в ней
процессы ее эволюционного развития.
Нет сомнения, что социальные системы нашего общества находятся в
постоянном развитии. Не составляет исключения, разумеется, и система
российского права, развитие и совершенствование которой обусловлено
объективными потребностями экономической, политической, социальной и
иных сфер жизни общества и государства на современном этапе их
существования.
Особенности развития социальной системы зависят также и от особенностей
ее структуры, от того, сколько и каких системных элементов объединяет
эта система.
Представляется, что понятие сложности системы известным образом связано
с числом элементов, составляющих данную систему. Но количественный
фактор в социальных системах не играет определяющей роли, ибо сложность
— понятие структурное. Поэтому решающее значение имеет не только то,
сколько элементов в системе, а скорее сколько и каких систем нисходящего
порядка они в конечном счете образуют и каковы, следовательно, связи
между этими элементами.
Система российского права с полным основанием должна быть отнесена к
сложным социальным системам. И сложность этой системы определяется не
количеством ее элементов — отраслей (их сравнительно немного), а тем,
что каждая отрасль в свою очередь выступает как система второго порядка,
объединяя правовые институты — системы третьего порядка и т.д.
Все многообразие социальных систем, которые существуют в обществе,
образуют в конечном счете два типа систем: социальные управленческие и
социальные регулятивные. К первым относятся системы, которым свойственны
процессы управления — системы органов государственной власти —
законодательной, исполнительной, судебной, организационные структуры
политических партий, общественных объединений, предприятий, учреждений,
организаций независимо от форм собственности.
Другой тип социальных систем, тесно связанных с названным, объединяет
такие разновидности, как система российского права, система норм
нравственности, иные системы, объединяющие соответствующие социальные
нормы, действующие в человеческом обществе. Многообразная и тесная связь
между этими типами социальных систем несомненна. Так, право, как
известно, является специфическим социальным регулятором, который
создается усилиями соответствующих социальных управленческих систем —
государством в лице законодательных и исполнительных органов
государственной власти, а затем используется всеми структурами,
относящимися к типу социальных управленческих систем.
Поскольку магистральная тема данной монографии связана с исследованием
различных аспектов российского права как социальной системы, в данном
контексте будет дана лишь краткая характеристика важнейших особенностей
управленческих систем, имеющих многообразное и самое непосредственное
отношение к системе российского права — его формированию, различным
аспектам реализации, использованию правовых методов регулирования,
нуждающихся в том многочисленных общественных отношений и т.д.
В научной литературе разных лет высказаны различные суждения об
особенностях социальных управленческих систем. Так, Э.Г.Юдин, вслед за
У.Росс Эшби выделяет самоорганизующиеся системы, к числу характерных
черт которых он отнес: 1) способность активно взаимодействовать со
средой, не только получая информацию извне, но и оказывая влияние на
среду, изменяя ее в направлении, обеспечивающем более успешное
функционирование системы; 2) определенную гибкость структуры, понимаемой
в данном случае в качестве совокупности существенных связей между
элементами, т.е. связей, обеспечивающих целостность системы; 3)
невозможность в большинстве случаев предсказать поведение
самоорганизующейся системы, поскольку в различных ситуациях она может
действовать разными путями, но выбирает один из них (не обязательно
лучший); 4) способность учитывать прошлый опыт или обучаться,
позволяющая системе оптимизировать свою деятельность, основываясь на
использовании закономерностей, присущих среде.
Самоорганизующиеся системы — это, по мнению Э.Г.Юдина, системы,
способные при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру,
сохраняя в то же время целостность и действуя в рамках закономерностей,
присущих окружению, выбирать одну из возможных линий поведения. Такая
система может учитывать большое число факторов, каждый из которых
меняется в широких пределах, т.е. способна осуществлять контроль,
регулирование или управление чрезвычайно сложными процессами.
В.Г.Афанасьев акцентирует внимание на самоуправляемых системах, т.е.
таких, которым присущи процессы управления. Из рассуждений автора
следует вывод о существовании, по сути дела, двух разновидностей систем,
основанных на процессах управления. «Каждая из самоуправляемых систем, —
пишет В.Г.Афанасьев, — заключает в себе по существу две подсистемы:
управляемую и управляющую. Управляемая подсистема — это кто или что
управляется; управляющая подсистема — кто или что управляет».
Аналогичный взгляд высказан П.Гиндевым, полагающим, что «любая система
управления имеет свою структуру — управляющую подсистему (которая
является субъектом управления) и управляемую подсистему (которая
является объектом управления), чьи элементы находятся в определенной
зависимости один от другого, обусловленной специфическими особенностями
этих элементов».
Однако, с моей точки зрения, применительно к социальным управленческим
системам речь должна идти не о двух подсистемах -управляющей и
управляемой, а о двоякой роли абсолютно каждого элемента системы,
органически сочетающего в себе признаки управляющей и управляемой частей
системы, свойства субъекта и объекта социального управления. Эта точка
зрения была сформулирована в ряде моих работ в 70-е годы прошлого
столетия.
Взять, к примеру, систему органов исполнительной власти Российской
Федерации. Можно ли выделить в ней подсистемы управляющие и управляемые?
Думаю, ответ должен быть отрицательным, ибо особенность социальной
управленческой системы, как это будет показано ниже, выражается именно в
двояком характере составляющих ее элементов, которые одновременно
выступают и как управляющие, и как управляемые подсистемы. Ни один орган
исполнительной власти не может быть охарактеризован только как
однозначно управляющий или только как управляемый элемент системы.
Вместе с тем следует иметь в виду, что в нашем обществе есть социальные
системы, которые нельзя отнести к типу управленческих, хотя, несомненно,
они тесно связаны с управлением, например, система российского права.
Как известно, нормы права, образующие систему, создаются государством и
обеспечиваются в своей реализации средствами государственного
воздействия. Иначе говоря, любая норма права и вся их система в целом
являются инструментом, при помощи которого и в сочетании с другими
инструментами социального регулирования социальные управленческие
системы выполняют многообразные функции регулирования общественных
отношений.
Нет сомнения, что социальное управление и право в российском обществе
тесно связаны между собой. Однако, едва ли есть основания рассматривать
российское право в качестве компонента социального управления.
Во-первых, правовые нормы, как известно, представляют собой лишь одну из
разновидностей социальных норм наряду с нормами морали (нравственности),
обычаями и др. Следовательно, к компонентам управления (оставляя в
стороне вопрос об удельном весе их регулятивного воздействия) необходимо
отнести не только правовые, но и все иные виды социальных норм,
действующих в нашем обществе.
Во-вторых, отнесение правовых (равно как и иных социальных) норм к
компонентам управления означало бы неоправданное расширение структуры
социального управления, главными компонентами которого являются: а)
субъект управления: б) объект управления: в) процесс управления, т.е.
система целенаправленного воздействия субъекта на объект; г) информация
как содержание прямой и обратной связи, обязательно возникающей между
субъектом и объектом в процессе социального управления.
Что касается права, то оно имеет отношение к регулированию всех
названных компонентов социального управления. Материальные нормы
российского права устанавливают и тем самым регулируют статус элементов,
выступающих одновременно в роли управляющих и управляемых структур
социального управления в определенной сфере, основы их информативного
обеспечения; процессуальные нормы, например
административно-процессуальные, регулируют процедуры социального, прежде
всего государственного, управления, динамику информационного обмена и
т.д. Поэтому вряд ли можно рассматривать право как составную часть
социального управления, ибо, охватывая соответствующим образом названные
компоненты, право выступает как самостоятельное средство осуществления
соответствующих аспектов социального управления, если учесть при этом,
что социальное управление реализуется и за пределами правовой сферы.
В-третьих, право непосредственно связано не вообще с социальным
управлением, а только с его разновидностью, именуемой государственным
управлением. Вместе с тем было бы неверным отрицать связь права (хотя бы
и косвенную) с иными социальными процессами в обществе, складывающимися
за пределами правового регулирования. Механизм управления социальными
процессами с помощью права состоит в том, что государственные решения в
виде законов и иных нормативных правовых актов, а также и актов
индивидуальных должны быть переведены в реальное поведение, действия или
бездействие различных субъектов.
Признание в известном смысле «управленческой» природы права еще не дает
оснований для того, чтобы рассматривать право в качестве компонента
социального управления. Подобно тому как в структуру права, компонентами
которой являются система права, отрасли, институты и нормы, не включают
принципы права, способы его реализации и т.д., так и в структуру
социального управления необходимо включать только присущие ей
компоненты.
Полагаю, что социальные управленческие системы, кроме уже отмеченных в
литературе, обладают и иными специфическими свойствами, имеющими
объективный характер, проявляющимися в любых управленческих системах и
на всех уровнях управления. Эти свойства состоят в следующем.
1. Для социальных управленческих систем характерно прежде всего ясно
выраженное организационное (структурное) обособление как всей системы в
целом, так и каждого составляющего ее элемента. Такое обособление есть
прямое следствие целевого назначения каждой из социальных управленческих
систем, основную роль в деятельности и развитии которых играет их
организация.
По общему правилу, число элементов (подсистем), входящих в социальную
управленческую систему, а также строение каждого элемента определяются
соответствующим формальным постановлением. Например, для системы
исполнительных органов государственной власти Российской Федерации
такими установлениями являются, например, Федеральный конституционный
закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»,
распоряжение Правительства РФ от 15 мая 1998 г., которым была утверждена
структура Аппарата Правительства Российской Федерации, Указ Президента
Российской Федерации от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов
исполнительной власти» и другие акты. Кроме того, специальными
юридическими актами устанавливается структура органа исполнительной
власти, штаты, полномочия внутренних подразделений и т.д.
Подобного рода организационное регламентирование есть не что иное, как
исходное условие для структурного упорядочения всех элементов социальной
управленческой системы, придания ей необходимой целостности, обеспечения
согласованной, эффективной и целенаправленной деятельности ее элементов,
следовательно, всей системы в целом.
Основная задача любой социальной управленческой системы — внешнее
функционирование, т.е. определенное регулятивное воздействие на
окружающую (внешнюю) среду, на нижестоящие подсистемы. А должная
эффективность внешнего функционирования (соответственно на любом уровне)
непосредственно зависит от упорядоченности самой системы.
Если для иных социальных систем фактор организационного обособления не
играет определяющей роли, то для систем управленческих он выступает в
качестве исходного и решающего. И это не случайно, ибо только для систем
данного класса имеет первостепенное значение так называемая
«организационная решетка», для совершенствования которой постоянно
принимаются меры по сокращению и удешевлению аппарата государственного
управления, ликвидации излишних, параллельно действующих звеньев,
структурных единиц и т.д.
Так, в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации
Президент страны В.В.Путин поставил задачу — навести «порядок в системе
территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.
Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность
региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные
функции. В ближайшие месяцы Правительство должно определить обновленный
порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных
министерств и ведомств».
2. Характерный признак социальной управленческой системы — строго
определенное пространственное расположение составляющих ее элементов, а
именно по вертикали. Этот признак в равной степени охватывает и систему
в целом, и все входящие в нее элементы (подсистемы) независимо от того,
на каком уровне они находятся. Более того, принцип определенности
пространственного расположения лежит в основе структуры каждого
элемента, предопределяя тем самым рациональное размещение ее структурных
единиц и, в конечном счете, каждого работника этого подразделения.
Примером того может служить штатное расписание аппарата любого органа
исполнительной власти, действующего на территории Российской Федерации,
равно как любого предприятия, учреждения, организации, независимо от
форм собственности.
Рациональное расположение элементов социальной управленческой системы
есть своеобразное проявление взаимодействия принципов централизации и
децентрализации, который органически присущ именно управленческим
системам.
3. Спецификой специальной управленческой системы является также
иерархичность, непосредственно вытекающая из особенностей расположения
ее элементов. Эта иерархичность выражается прежде всего и главным
образом в характере связей между составляющими систему элементами. Общий
вид связей таков, что обнаруживается своего рода двоякая роль каждого
элемента системы, обусловленная принципом относительности систем:
элементы выступают одновременно как управляющие и управляемые
подсистемы. Иначе говоря, любой элемент социальной управленческой
системы, будь то целый орган в системе органов, его внутреннее
подразделение, наконец, каждый работник аппарата, какую бы должность в
аппарате он ни занимал, одновременно обладает двумя качествами:
управляющим и управляемым.
Управляющее качество — свойство элемента, означающее реальную его
способность и возможность целенаправленно воздействовать на
подведомственные ему социальные связи и явления, обеспечивая достижение
необходимых результатов. Управляемое качество – свойство того же
элемента, означающее реальную способность и возможность действовать на
основе воспринимаемой им информации вышестоящего элемента.
Отсюда вытекает важная и актуальная проблема: теоретически и практически
определить и поддерживать оптимальное соотношение управляющего и
управляемого качеств в деятельности каждого элемента, вплоть до каждого
государственного служащего посредством совершенствования его связей с
выше- и нижерасположенными работниками (элементами) данной
управленческой системы. При этом следует учитывать, что чем выше
уровень, на котором находится элемент, связанный отношениями иерархии с
другими элементами системы, тем больший удельный вес в его деятельности
и связях по нисходящей линии занимают управляющие функции.
4. Соединение свойств централизации и иерархичности, имманентных
социальной управленческой системе, порождает определенную
самостоятельность каждого из входящих, в систему элементов. Централизм
социальной управленческой системы как ее организационный стержень,
основной канал информации не только обусловливает объективно необходимое
пространственное расположение ячеек «организационной решетки», но также
обеспечивает системе общие и в то же время специфичные именно для нее
качества, определяет в главных и основных чертах направления и способы
функционирования всех элементов системы. Именно на этой основе протекают
в системе процессы управления.
Как уже отмечалось, каждый элемент системы есть одновременно и
управляемая, и управляющая система. В первом качестве данная подсистема,
получающая входные сигналы информации, характеризуется признаками
объекта управления. Во втором, — подсистема имеет уже свойства субъекта
управления, т.е. действует как начало активное, динамичное, в задачу
которого входит выбор оптимальных вариантов воздействия на нижестоящие
элементы системы и ее окружающую среду.
Следовательно, каждая часть социальной управленческой системы нуждается
в разумной степени самостоятельности для эффективного выполнения
возложенных на нее функций. Любой элемент системы, участвуя в реализации
общей задачи, стоящей перед управленческой системой в целом, действует
всегда в специфических условиях, влияние и требования которых он должен
учитывать. Поэтому функционирование элементов социальной управленческой
системы определяется взаимодействием факторов, создающих те особые
условия, при которых каждый элемент является одновременно подчиненным и
самостоятельным структурным подразделением.
5. Важная специфическая особенность социальной управленческой системы —
сознательное использование ею различных комплексов средств активного
воздействия на среду со стороны системы в целом и каждого ее элемента в
отдельности. Для социальной управленческой системы вообще характерна
достаточно ясно выраженная сознательная целенаправленная деятельность
людей. Понятно, что воздействие социальных управленческих систем на все
стороны существования и развития человеческого общества менее всего
может рассматриваться как однозначное. Напротив, сложность и
многослойность общественных отношений, складывающихся между людьми в
обществе с непреложностью предполагают применение столь же многообразных
средств воздействия — экономических, политических, идеологических,
правовых, нравственных и др.
Среди названных средств упомянуты правовые. Различные управленческие
системы, действующие в нашем обществе, используют правовые средства
воздействия на среду, но делают это в различных масштабах и формах. Так,
для социальных управленческих систем, составляющих государственный
аппарат Российской Федерации, характерно преимущественное использование
правового метода регулирования общественных отношений. Как известно,
деятельность государственных органов, представляющих три ветви власти —
законодательную, исполнительную и судебную, направлена на регулирование
обширной части отношений в обществе, которая (часть) нуждается именно в
правовом регулировании, а следовательно, правовой метод здесь наиболее
эффективен, хотя, разумеется, не является единственным. Практически он
применяется органами государства во взаимодействии с иными, неправовыми
средствами, которые вообще применимы для регулирования поведения людей.
Однако определяет специфику функционирования этой группы социальных
управленческих систем именно использование правовых средств, приемов,
способов воздействия на социальную среду, объединяемых общим понятием
метода правового регулирования.
6. Отличительное свойство социальных управленческих систем — активное
процессуальное начало их функционирования. Это свойство вытекает из
предыдущей особенности. В самом деле, широкое и активное применение
различных средств воздействия на окружающую социальную среду необходимо
требует более или менее оформленной упорядоченности, определения рамок
использования соответствующих средств, а также процедур их реализации.
Сказанное в первую очередь относится к регламентации применения правовых
средств воздействия. Эффективность системы российского права, его
отраслей, институтов и норм зависит не только от содержания
установленных государством общих правил поведения, но и от четкой
регламентации процедур реализации этих правил.
Степень регламентации порядка применения тех или иных правовых средств
различна. Она зависит, во-первых, от характера применяемого правового
средства и, во-вторых, от назначения и специфики органа, его
применяющего. В силу целого ряда причин детально, например,
регламентируется процессуальная деятельность суда посредством
гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных норм. Применение же
правовых средств органами исполнительной власти в сфере государственного
управления регламентируется, по общему правилу, менее обстоятельно, что,
однако, не всегда можно оправдать свойствами этого вида государственной
деятельности. Эта сторона функционирования систем исполнительной власти
преимущественно регулируется нормами административно-процессуального
права.
Другой тип социальных систем, тесно связанных с управленческими
социальными системами — это системы, которые можно назвать
регулятивными. К ним относится прежде всего система российского права, а
также система норм нравственности, иные системы, складывающиеся из норм,
обычаев, традиций и т.д., действующих в обществе. Многообразная и тесная
связь между этими типами социальных систем несомненна. Так, российское
право, как известно, является специфическим социальным регулятором,
который создается длительными историческими усилиями различных
социальных управленческих систем, прежде всего законодательными и
исполнительными органами государственной власти, так сказать, постоянно
генерирующих нормативную основу системы права, воплощенную в законах и
иных нормативных правовых актах, которая (основа) затем в различных
формах, путем соблюдения, исполнения, использования и применения, —
реализуется посредством деятельности граждан, а также иных
многочисленных и столь же разнообразных субъектов. Многие из них
относятся к типу социальных управленческих систем.
Вопрос о системе права всегда был и остается одним из центральных в
отечественной правовой науке. Ему посвящена обширная литература. Следует
отметить, что немалую роль в формировании научных представлений о
сущности и особенностях системы права сыграла дискуссия, организованная
в конце 50-х годов журналом «Советское государство и право», на
страницах которого, а также в ряде иных изданий высказались многие
ведущие советские ученые-правоведы.
В настоящее время, с моей точки зрения, положение изменилось. Было бы
неверным сказать, что вопросы системы российского права не пользуются
вниманием. Напротив, внешне все выглядит благополучно. Но только внешне.
Так, например, сейчас многими издательствами в различных городах
ежегодно выпускается большое число учебников по теории государства и
права. В каждом из них обязательно присутствует глава, посвященная
системе российского права. Если сравнить эти главы различных учебников
по общей теории государства и права, то обнаружится, во-первых,
своеобразное «повторение пройденного», т.е. того, о чем уже многократно
писалось во многих предыдущих изданиях и, во-вторых, что написанные
разными авторами, изданные в различных городах, различными
издательствами, — эти главы похожи друг на друга как близнецы не только
по содержанию текста, но и по отдельным выражениям.
При этом обращают на себя внимание по меньшей мере два серьезных
обстоятельства. Первое заключается в заметном снижении интереса к
проблемам общей теории права ученых, скажем, докторского уровня,
занимающихся исследованиями в той или иной отрасли отечественной
правовой науки. С одной стороны, это неизбежно приводит к определенному
снижению общетеоретического уровня отраслевых исследований и потенциала
исследователей, их проводящих. С другой — такое положение отрицательно
сказывается и на уровне общетеоретических разработок. Могут, конечно,
возразить, что общей теорией и прежде и сейчас занимаются ученые-юристы,
представители именно этой науки. Да, но в прошлом общей теорией
государства и права, особенно в области права, охотно и с большим
успехом занимались, так сказать, «отраслевики» — специалисты в области
гражданского, трудового, уголовного и многих других отраслей права и
соответствующих отраслей юридической науки.
Второе обстоятельство заключается в том, что нет недостатка в правильных
рассуждениях о системных свойствах права, раскрывающих важнейшие стороны
этого сложного системного явления. Но эти рассуждения никуда не ведут.
Они превращаются в своего рода самоцель. Два примера на этот счет.
Так, отвечая на поставленный им же вопрос: «Какие можно сделать выводы
из общего понимания системы права?» — С.А.Комаров отмечает, что:
«1. Система права включает строение права, совокупность отраслей,
институтов и норм, а также их генетическое развитие.
2. В системе права отражается единство объективных и субъективных
факторов. Она объективна по своей природе.
3. Система права — это и объединение отраслей и подразделений по
отраслям права, т.е. единство разделения и обеспечения норм права.
4. Объективность системы — доминирующий тезис всех работ по системе
права».
Здесь все совершенно правильно. Однако, думается, эти положения
существуют сами по себе, не касаясь главного вывода из системной природы
права, вывода, который просто не может не последовать, если иметь в
виду, что право в целом как целостность имеет свой предмет
регулирования.
Другой пример. Д.А.Керимов пишет: «Системность права — это объективное
объединение (соединение) по содержательным признакам определенных
правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство,
обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и
автономностью функционирования».
По мнению автора, признаки системности права заключаются в том, что:
1. Части правового системного целого необходимо объединены и тем самым
находятся в соединенном состоянии. При этом такое соединение имеет
объективный характер. Если этого нет, то целое носит лишь суммативную
природу или его вообще реально не существует.
2. Части системного правового целого соединены между собой по
определенным содержательным основаниям, которые характеризуют
субстанциональные особенности их свойств и связей. Иначе объединение
правовых частей не будет иметь системной природы.
3. Системное правовое целое образует единство в результате структурной
упорядоченности его частей, определяющей их функциональные зависимости и
взаимодействие. Без этого не может быть действия системы и,
следовательно, нет и самой системы.
4. Объективное объединение и соединение по содержательным признакам
определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное
единство обусловливает наличие у системного правового целого свойства
относительной самостоятельности.
5. Структурная упорядоченность придает системному правовому целому
относительную устойчивость, лишь в пределах которой допустимы изменения
свойств ее частей и их связей. Система разрушается, если эти изменения
выходят за пределы минимальных или максимальных ее «порогов».
6. Относительная самостоятельность системного правового целого
обусловливает относительную автономность ее функционирования, степень
которой определяет уровень данной системы. Но отсутствие вообще какой бы
то ни было автономности функционирования лишает целое характера
системности.
Д.А.Керимов подчеркивает: «Анализ системных образований в праве
обнаруживает различный уровень множественности их комплекса: наряду с
односистемными имеются и многосистемные правовые образования. Так,
система правовой «клеточки» – – нормы права -относительно проста,
односистемна. Но уже система института права включает в себя ряд простых
систем (подсистем), соответствующих правовых норм, и тем самым
становится многосистемной. Еще более комплексным является многосистемное
образование на уровне отрасли права, поскольку включает в себя
подсистемы различных уровней -правовые нормы и институты. Наконец,
вершиной многосистемности является система права, состоящая из подсистем
— правовых норм, институтов и отраслей. При этом система права — не
просто совокупность ее подсистем, а система подсистем. Тем самым
образуется иерархия правовых систем, создающих стройное здание правовой
системности: от основания (система многообразных правовых норм) через
промежуточные этажи (система институтов и отраслей права) к его вершине
(система права)».
Автор приходит к выводу, что поскольку система права в целом и
составляющие ее элементы являются функционирующими, это обусловливает
методологические основания исследования этой системы. А сами
исследования сводятся к необходимости изучения деятельности каждого
компонента системы. Исследование должно вскрывать как взаимодействие
между отдельными компонентами правовой системы (внутренний механизм
взаимодействия), так и взаимодействие данной системы со средой, другими
системами (внешний механизм).
Словом, обстоятельная и глубокая характеристика системы права, данная
крупным специалистом в этой научной области.
В связи с этим только один вопрос, закономерность постановки которого
более чем очевидна: если право целостная система, как это доказывают все
без исключения авторы, то почему никто не обращает внимания на то, что у
этой системы есть свой предмет регулирования?
Представляется, что главный вывод может быть только таким: если право –
это система, целостность, обладающая известной структурой, то у системы
права обязательно должен быть адекватный ей единый предмет правового
регулирования. Если любая отрасль права, по всеобщему и единодушному
признанию, как элемент системы права имеет свой предмет и метод
правового регулирования, то почему отечественная теория столь же
единодушно на протяжении десятков лет «отказывает» в этом системе права
в целом? Видимо, было бы неправильным упрекать в этом методологию
системного анализа… Если действительно опираться на эту методологию, а
не кокетничать с ней, то тогда неизбежно следует вывод, кардинально
меняющий привычную правовую картину, существующую не один десяток лет, и
привычно кочующую из учебника в учебник, а именно: у системы права есть
свой, единый предмет правового регулирования, системными элементами
которого как раз и являются уже известные группы отношений — предметы
отраслей, образующих систему российского права. Более того, забегая
несколько вперед, отмечу, что единый предмет правового регулирования
вызывает к жизни еще один феномен — единый метод правового
регулирования, обстоятельный разговор о котором еще впереди.
Впервые вывод о существовании единого предмета правового регулирования
был сформулирован и обоснован в ряде теоретических работ автора
настоящей монографии — в докторской диссертации «Вопросы теории
административно-процессуального права», защищенной в 1968 г. на
юридическом факультете Ленинградского университета, а также в ряде
монографий и других публикаций.
В подтверждение, так сказать, приоритета, приведу свидетельство
специалиста, высказанное им в 1972 г. «Более плодотворными оказались
исследования, проведенные В.Д.Сорокиным. Основываясь на положениях общей
теории систем, он указывает, что система советского права, будучи
разновидностью социальной системы, представляет собой некоторое число с
определенной степенью организованных элементов — отраслей права,
связанных между собой и выступающих вовне как нечто целое. При этом
обращается внимание на очень важное обстоятельство: при анализе системы
права как юридической целостности необходимо исходить из объективного
существования единого предмета правового регулирования для всей системы
права в целом, поскольку право регулирует далеко не все общественные
отношения, а только те, в определенном воздействии на которые
непосредственно и особым образом заинтересовано государство».
§2. Единый предмет правового регулирования. Постановка вопроса
Странная, однако, складывается картина. В любом более или менее крупном
издании по общей теории государства и права обязательно присутствуют
правильные рассуждения о праве, как важном и своеобразном регуляторе
общественных отношений, его особенностях, формах регулятивного
воздействия на те самые общественные отношения, во взаимодействии с
другими социальными регуляторами действующими в данном обществе. В свое
время, помнится, любой учебник по теории государства и права обязательно
содержал главы или параграфы с такими названиями: «Право и экономика»,
«Право и политика», «Право и нравственность». Словом, везде, в любых
ситуациях право неизменно фигурировало как целостность, явление,
находящееся на верхнем уровне иерархии.
Однако, когда заходила речь о том, что и как регулирует право, разговор
неизбежно переходил на совершенно иной уровень, а именно: отраслевой. С
разной степенью обстоятельности анализировались и анализируются предметы
отраслей, образующих ту самую единую систему, которую называют правом.
Но тогда остается в стороне главный вопрос: а что же, собственно говоря,
регулирует «целое» право? Ведь то, на что воздействуют части этого
целого — его отрасли, есть не что иное, как части того целого, на
которое воздействует право как система — «его» общественные отношения,
т.е. «его» предмет правового регулирования. Удивительно, но факт: общая
теория государства и права ни в прошлом, ни в настоящем этими проблемами
совершенно не интересуется. Все внимание без остатка— характеристике
отраслевых предметов правового регулирования.
Разумеется, дело это нужное, и было бы нелепо возражать против такого
рода исследований. Возражение вызывает то, что на данном уровне, как
говорится, все начинается и заканчивается. Но ведь хорошо известно, что
право как система существует совершенно независимо от «набора»
составляющих его отраслей в данный период времени. Кто сейчас займется
исследованием предмета, скажем, колхозного права, которое в сравнительно
недавнем прошлом занимало весьма видное место в системе советского
социалистического права…?
С другой стороны, возникают новые отрасли права, процесс этот совершенно
естественный и объективный. Конечно, вследствие этого возникает
потребность в исследовании круга и характера общественных отношений,
которые стали предметом данного отраслевого регулирования.
Однако, в том-то и дело, что исчезновение или появление той или иной
отрасли права не способно коренным образом отразиться на системе права,
ибо с судьбой данной отрасли в системе права неразрывно связана судьба
соответствующей группы общественных отношений, существующих в иной
системе, т.е. в системе предмета регулирования для всей системы права
Понятно, что круг общественных отношений, составляющих предмет
регулирования для права в целом в ходе исторического развития общества
естественно и неизбежно испытывает определенные изменения: могут
измениться границы правого регулирования, возникают новые общественные
связи, исчезают отжившие и т. д. Но главное остается неизменным: сам
факт существования таких общественных отношений, которые объективно
требуют правового регулирования и, следовательно, получают его, выступая
в качестве единого предмета правового регулирования для права в целом,
независимо от набора составляющих его отраслей. В этом главный источник
существования российского права.
Обращаясь к характеристике единого предмета правового регулирования,
необходимо отметить два обстоятельства. Во-первых, в полной мере будут
использованы авторские разработки, выполненные в прошлом и содержащиеся
в опубликованных ранее работах, поскольку эти разработки не утратили
своей актуальности и в настоящее время.
Во-вторых, как отмечено в самом названии параграфа, авторские
рассуждения носят характер «постановки вопроса» и ни в коем случае не
претендуют на истину в какой бы-то ни было инстанции. Что же касается
критических замечаний, то они имеют одну цель: помочь найти решение, в
максимальной степени соответствующее реальному положению вещей и научной
логике.
Известно, что в обществе между людьми постоянно складываются, изменяются
и прекращаются чрезвычайно многочисленные и в высшей степени
разнообразные связи. Они пронизывают буквально все сферы общественной
жизни и в своей совокупности представляют социальную среду, которая,
образно говоря, составляет поле деятельности различных социальных
систем, как управленческих, так и регулятивных.
Если рассматривать социальную среду с точки зрения особенностей
воздействия на нее со стороны социальных управленческих систем, то
складывающиеся в ней связи и процессы явно тяготеют к двум тесно
связанным между собой, но вместе с тем отличающимся друг от друга
сферам. Речь, таким образом, идет о существовании двух разновидностей
единой социальной среды.
Первый вид, включающий связи и процессы, регулируемые преимущественно и
главным образом при помощи различных неправовых средств, следует
рассматривать, условно говоря, в качестве социально-нравственной среды,
подразделяемой в свою очередь на сферу, где действует обширная система
норм морали, нравственности, обычаев, традиций, и на сферу тех отношений
между людьми, которые регулируются неправовыми нормами общественных
организаций. Это весьма обширная область взаимоотношений между людьми в
обществе, складывающихся на самых различных уровнях — от общества в
целом до неформальных объединений в тех или иных первичных коллективах
независимо от форм собственности. Наиболее характерным для
социально-нравственной среды является, во-первых, то, что складывающиеся
в ее пределах связи возникают преимущественно между индивидами;
во-вторых, эти связи не поддаются прямому и непосредственному
регулированию со стороны российского права, хотя было бы неверным
отрицать известную возможность косвенного воздействия системы права на
эти связи. Примером может служить формирование так называемого
неформального авторитета руководителя в коллективе.
Нет нужды доказывать, что, как бы четко и всесторонне ни был определен
при помощи юридических норм правовой статус руководителя как основа его
неформального авторитета, это только одна сторона проблемы; другая же
сторона заключается в том, что неформальный авторитет складывается хотя
и не без участия права, но уже за пределами правового регулирования и
целиком зависит от личностных качеств руководителя, его умения
установить наиболее целесообразные взаимоотношения с подчиненными,
отношения, которые в своей совокупности составляют определенный
«психологический климат» в коллективе.
Таким образом, для отношений социально-нравственной среды характерно то,
что они:
– охватывают все социальное пространство, в котором складываются связи
данного рода, оказывая регулятивное воздействие на все варианты этих
связей;
— возникают и существуют исключительно под воздействием личностных
потребностей участников этих отношений и, следовательно, выступают как
глубокие внутренние связи между заинтересованными людьми;
— не поддаются прямому регулированию, разного рода внешнему
императивному воздействию;
— реализация отношений этой группы обеспечивается лишь формами и
методами духовного воздействия.
Если же при этом отметить, что данная группа отношений, существующая на
всех уровнях социума и прежде всего в любом коллективе, образует основу
хорошо известного научного понятия «социально-психологический климат»,
то краткая характеристика отношений социально-нравственной среды в
данном контексте будет вполне достаточной.
Второй вид социальной среды отличается от первого тем, что требует
регулирования при помощи специфических социальных правил, установленных
или санкционированных государством, т.е. правовых норм.
Формула «социально-правовая среда» была предложена мной в одной из работ
70-х годов. Она охватывает ту часть социальных явлений и связей между
людьми в обществе, которые (связи и явления) нуждаются в правовом
регулировании и под его воздействием приобретают юридическую форму.
С моей точки зрения, социально-правовая среда характеризуется следующими
основными особенностями.
1. Как система общественных отношений социально-правовая среда
складывается не произвольно, а определяется особенностями, присущими
обществу на определенном этапе его исторического развития. При этом речь
идет о закреплении самых существенных, коренных свойств отношений между
людьми в обществе, составляющих в своей совокупности социально-правовую
среду.
2. Важной особенностью социально-правовой среды является то, что ее
поступательное развитие и непрерывное поддержание на должном уровне
может быть осуществлено лишь при помощи активного, целенаправленного
функционирования различных социальных управленческих систем российского
общества, к числу которых относятся органы государственной власти —
законодательной, исполнительной и судебной, — общественные объединения и
другие управленческие структуры, действующие как на уровне Российской
Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Воздействие социальных управленческих систем на социально-правовую среду
отчетливо выступает как процесс сознательный, целеустремленный,
творческий. Непосредственное же воздействие социальных управленческих
систем на социально-правовую среду реализуется в следующих основных
направлениях.
а) Воздействие всей системы органов государства, т.е. всего
государственного аппарата на социально-правовую среду в целом. К этому
же виду относится и воздействие на названную среду со стороны отдельных
систем государственных органов, например, органов исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Здесь необходимо учитывать наличие не только, так сказать, «чистой»
сферы подведомственных отношений социально-правовой среды, но и таких
пограничных областей, где в известной мере проявляется воздействие уже
другой социальной управленческой системы, что является следствием тесных
связей между различными социальными управленческими системами, входящими
в государственный аппарат.
б) Воздействие каждого элемента (органа) социальной управленческой
системы на социально-правовую среду, сфера которой отличается
ограниченной пространственной или предметной характеристикой в
соответствии с компетенцией и местом данного органа в системе.
Понятно, например, что тот или иной орган исполнительной власти как
элемент социальной управленческой системы, входя в нее органической
составной частью, имеет соответствующие его назначению границы
воздействия на среду, в пределах которой реализуется общее, свойственное
органам исполнительной власти как таковым, и особенное, присущее данному
органу исполнительной власти.
в) Воздействие вышестоящих подсистем на нижестоящие, выступающее как
имманентная функция поддержания оптимальной структуры и деятельности
соответственно нижестоящих элементов и, следовательно, всей системы в
целом. Чем выше уровень подсистемы, тем больший удельный вес в ее
деятельности приобретает оптимизация нижестоящих, подчиненных ей
звеньев, что, в свою очередь, отражается на способах функционирования
вышестоящих звеньев (подсистем). Речь, таким образом, идет о двух
подвидах социально-правовой среды, на которую осуществляется воздействие
— «внутреннюю» в пределах данной управленческой системы и «внешнюю»,
т.е. среду, располагающуюся за организационными пределами той или иной
социальной управленческой системы.
3. Для отношений социально-правовой среды характерна множественность
субъектного состава участников этих отношений, что известным образом
обусловливает разнообразие названных отношений. Если, как отмечалось
ранее, отношения социально-нравственной среды, регулируемые, скажем,
нормами морали, возникают преимущественно между отдельными
заинтересованными индивидами, то отношения в сфере социально-правовой
среды отличаются большим разнообразием с точки зрения вариантов состава
их участников. Здесь возникают отношения, в которых участвуют не только
граждане, но и всевозможные коллективные субъекты, например, органы
исполнительной власти, предприятия и учреждения независимо от форм
собственности, политические и неполитические общественные объединения и
т.д.
Неотъемлемой составной частью отношений в названной сфере являются
отношения, участниками которых выступают различные звенья социальных
управленческих систем. При этом воздействие этих субъектов на
социально-правовую среду не всегда делает их непосредственными
участниками отношений в результате этого воздействия.
В этом плане следует различать по меньшей мере два варианта воздействия
социальных управленческих систем на социально-правовую среду.
Первый вариант заключается в таком воздействии того или иного органа
государственной власти на «подведомственные отношения», когда он не
становится непосредственным участником тех отношений, на установление и
регулирование которых направлена его деятельность. Такой вариант
проявляется прежде всего в нормотворческой деятельности социальных
управленческих систем, например, органов исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, т.е. в ситуациях,
когда тот или иной орган исполнительной власти издает нормативный
правовой акт. Так, в науке административного права и в законодательной
практике достаточно четко различаются два правомочия в области
воздействия того или иного субъекта на социально-правовую среду, а
именно: право устанавливать административную ответственность и право
налагать административные взыскания.
Разумеется, принятие органом исполнительной власти нормативного
правового акта неизбежно сопровождается возникновением определенных
отношений на пространстве социально-правовой среды. Однако главная
особенность этих отношений состоит в том, что они возникают не между
органом, издавшим нормативный акт (хотя при определенных условиях такая
возможность не исключена, скажем, при обжаловании или опротестовании
такого акта), и исполнителем, поскольку в данном случае конкретного
исполнителя нет, ибо нормативный правовой акт рассчитан на
потенциального исполнителя, а между различными подразделениями органа,
принимающего нормативный правовой акт, например, между подразделением,
готовившим проект, и руководителем, возглавляющим данный орган, —
отношения по согласованию различных пунктов проекта нормативного
правового акта, между заинтересованными организациями, совместно
готовившими проект, отношения кворума и т.д.
Другой вариант выражен в ситуациях, когда тот или иной государственный
орган воздействует на социально-правовую среду уже в качестве участника
конкретного правового отношения. Этот вариант в свою очередь
предполагает несколько разновидностей отношений, в которых
государственный орган как представитель соответствующей социальной
управленческой системы проявляет различные заложенные в нем качества,
что обусловлено содержанием тех отношений, участником которых он
является, например, отношения по приему лица на государственную службу и
т.д.
4. Специфическая особенность социально-правовой среды состоит также и в
том, что она, с одной стороны, требует наличия системы социальных
правил, установленных или санкционированных государством, т.е. системы
права, соответствующей этим отношениям, а с другой – испытывает
постоянную потребность в эффективном регулировании этих отношений с
помощью упомянутых правовых норм.
Здесь, следовательно, налицо диалектическое взаимодействие между
системой права и социально-правовой средой: потребности
социально-правовой среды порождают в конечном счете систему права, но
система права, в свою очередь, оказывает на нее объективно необходимое
обратное воздействие, закрепляя и создавая оптимальные условия для
существования общественных отношений, складывающихся в сфере
социально-правовой среды.
«Первая и основная особенность системы права, — отмечали
М.Д.Шаргородский и О.С.Иоффе, — состоит в том, что она составляет
объективно структурное качество действующего в данном обществе права,
которое соответствует системе закрепляемых им общественных отношений».
Таким образом, для отношений социально-правовой среды характерно то, что
они:
— по сравнению с первой группой составляют хотя и весьма обширную, но
тем не менее часть общественных отношений, складывающихся между людьми в
обществе;
– устанавливаются официально, привносятся как бы извне, нередко возникая
и прекращаясь помимо воли и желания того или иного участника;
– регулируются нормами права непосредственно с использованием средств
воздействия из арсенала государства в форме юридических дозволений,
предписаний и запретов;
— в отличие от отношений первой группы имеют «двухслойную» структуру,
поскольку наряду с правовыми регулируются и нормами морали.
Исходя из оценки характерных черт и особенностей социально-правовой
среды, мной в конце 60-х годов был сделан вывод, имеющий принципиальное
значение и заключающийся в признании социально-правовой среды в качестве
единого предмета правового регулирования для системы права в целом.
Констатация этого факта, естественно, ставит перед отечественной
правовой наукой ряд существенных проблем, касающихся исследования
важнейших свойств единого предмета правового регулирования.
Теоретическая работа в этом направлении, как представляется, служит
необходимой основой для более глубоких представлений о предметах
регулирования соответствующих отраслей российского права как
материальных, так и процессуальных. Этим будет восполнен существующий
уже длительное время пробел, поскольку, как известно, основные усилия
ученых в основном сконцентрированы на проблемах предметов тех или иных
отраслей российского права. Между тем именно общие методологические
положения могут быть сформулированы в процессе исследования единого
предмета правового регулирования, системе общественных отношений
которого соответствует и система отраслей российского права.
Приведу дополнительные аргументы в пользу необходимости признания
существования единого предмета правового регулирования.
Во-первых, не вызывает сомнений тот очевидный факт, что российское право
представляет собой целостную социальную систему, хотя его системные
свойства, думается, еще не всегда учитываются в достаточно полной мере.
Так, например, во многих случаях, расценивая ту или иную группу правовых
норм в качестве отрасли российского права, ограничиваются лишь поисками
специфики ее предмета, а также ее метода, не учитывая при этом тот
первостепенной важности факт, что отрасль права как элемент системы на
порядок выше, чем она сама, в свою очередь не может не обладать
объективно присущими ей системными качествами, которые, с моей точки
зрения, должны рассматриваться как один из признаков отрасли российского
права.
С.С.Алексеев справедливо отметил, что «структура права едина, она
охватывает право в целом, связывает в дифференцированное целое все его
подразделения. Разумеется, это единство не следует понимать упрощенно.
Право представляет собой сложную систему. В праве можно выделить четыре
основных уровня структуры: а) правового предписания (правовой нормы); б)
правового института; в) отрасли права; г) отраслей права в их
взаимосвязи (система права)».
Во-вторых, общепризнанным является тот факт, что право призвано
регулировать волевые общественные отношения определенной группы и в то
же время им соответствовать. Л.С.Явич по этому поводу отмечал:
«Отношения, регулируемые советским правом, могут быть соответствующим
образом классифицированы, классификация предмета правового регулирования
должна соответствовать реальной дифференциации общественных отношений,
которые подвергаются юридическому опосредованию. Такая классификация
раскрывает виды общественных отношений, вызывающих к жизни существование
самостоятельных отраслей права».
Следовательно, если, как верно отмечает Л.С.Явич, различные виды
общественных отношений вызывают к жизни соответствующие отрасли права,
то нет ровным счетом никаких препятствий для того, чтобы признать
первичность всех общественных отношений, складывающихся в
социально-правовой среде по отношению к системе российского права в
целом. Поэтому, если непосредственная причина, т.е. весь комплекс
общественных отношений социально-правовой среды, порождает следствие,
обладающее ясно выраженными системными свойствами, — систему российского
права, то сама эта причина, естественно, должна обладать и действительно
обладает качествами целостной и вместе с тем дифференцированной
социальной системы. Можно сказать, что эта система определенным образом
проецирует в праве свою собственную структуру.
Руководствуясь изложенными выше соображениями, мне удалось обосновать
предложение о необходимости ввести в научный оборот формулу о реальном
существовании единого предмета правового регулирования — целостной
системы тех общественных отношений, которым система права должна
соответствовать и на которые она в свою очередь активно воздействует с
помощью соответствующих социальных управленческих и регулятивных систем
российского государства.
Эта формула была предложена в ряде моих работ и получила поддержку ряда
ученых.
Для полноты характеристики единого предмета правового регулирования
необходимо обратиться к краткому анализу его структуры, ибо и здесь мы
имеем дело с системным явлением. Представляется, что структура единого
предмета правового регулирования складывается из нескольких
взаимосвязанных составных частей. Каждая из них обладает присущими
только ей свойствами, которые влияют на выбор методов их правового
регулирования. Соответствующий элемент занимает в системе единого
предмета правового регулирования свое место, и предлагаемый читателю
порядок их перечисления не предполагает одновременной оценки их
удельного веса в системе единого предмета.
Первой составной частью (элементом) единого предмета правового
регулирования является статус субъекта права. По мнению А.В.Мицкевича,
«каждый субъект права в силу самого действия закона или, как часто
говорят, «непосредственно из закона», т.е. независимо от участия в тех
или иных правоотношениях, обладает определенным комплексом прав и
обязанностей, Все эти права и обязанности составляют содержание
правосубъектности или правовой статус данного лица или организации)» .
Множественности категорий субъектов российского права соответствует и их
различный статус. Однако первоосновой следует считать статус гражданина
Российской Федерации, закрепленный Конституцией России, а также статус
коллективного субъекта.
Характерной особенностью этого элемента единого предмета правового
регулирования является то, что он требует, если можно так сказать,
предварительного определения положения соответствующего субъекта права
безотносительно к тому, будет ли он участником какого-либо конкретного
правоотношения или нет. Закрепление правового статуса субъекта есть
определение его возможностей как потенциального участника того или иного
правоотношения. Понятно поэтому, что четкое и достаточно полное правовое
закрепление юридического статуса субъектов российского права во всех
возможных модификациях составляет важную задачу современного
законодательства.
Вторую системную часть единого предмета правового регулирования образуют
бесчисленные конкретные связи, которые постоянно возникают, изменяются и
прекращаются в социально-правовой среде. Будучи опосредованными
соответствующими юридическими нормами, эти связи приобретают форму
правовых отношений различной отраслевой принадлежности, но как отношения
правовые, все они относятся к социально-правовой среде. Особенность
этого элемента единого предмета правового регулирования проявляется в
том, что возникновение конкретных связей между субъектами права делает
последних в данном случае еще и субъектами правоотношений, т.е.
обладателями определенных, так сказать, дополнительных правомочий и
обязанностей. Кроме того, наличие другого (других) персонифицированного
участника этого отношения налагает определенный отпечаток на реализацию
принадлежащих им правомочий и юридических обязанностей.
Есть необходимость различать понятия «субъект права» и «субъект
правоотношения». Это не тождественные понятия. Они отличаются рядом
признаков, в том числе способами реализации правовых норм. Дело в том,
что реализация правовой нормы субъектом права практически может
осуществляться в двояких условиях — вне правоотношений и посредством
правоотношений. По-видимому, необходимо учитывать практические цели
реализации правовой нормы в каждом конкретном случае.
Субъект права может реализовать надлежащую норму и вне правоотношений,
скажем, путем издания нормативного правового акта, который, однако, не
превращает своего создателя в субъекта правоотношения. В данном случае
нормативный акт направлен не на установление конкретного правоотношения,
а имеет цель определить связи в социально-правовой среде, могущие
возникнуть или долженствующие возникнуть при наступлении соответствующих
условий, предусмотренных нормой.
Вместе с тем цели субъекта права в процессе реализации правовых норм
могут быть и иными. Путем издания акта субъект права в ряде случаев
становится субъектом какого-либо правоотношения, вызванного данным
актом. Но, как известно, нормы права реализуются и другим способом:
действиями субъектов правоотношений. Этот способ носит производный
характер по сравнению с таким способом, как реализация нормы субъектом
права.
Итак, второй элемент единого предмета правового регулирования обладает
ясно выраженной спецификой и требует дифференцированного воздействия со
стороны права, в соответствии с содержанием возникающих связей между
участниками отношений в социально-правовой среде.
Рассматриваемый элемент единого предмета правового регулирования
включает в себя, по крайней мере, еще две разновидности связей, которые
под воздействием правовых норм приобретают характер правовых отношений —
материальных и процессуальных.
Первую такую разновидность составляет организация структуры социальных
управленческих систем, их звеньев и внутренних подразделений. Это своего
рода статическая часть, которая в результате правового регулирования
приобретает характер материальных правовых отношений.
Воздействуя на социально-правовую среду, социальная управленческая
система занимает в ней определенное место, образуя то, что можно назвать
ее внутренней средой, ограниченной, во-первых, связями между
составляющими систему элементами, во-вторых, связями, складывающимися
внутри каждого элемента. С точки зрения особенностей такого воздействия,
следует различать внешнюю среду, расположенную за пределами данной
системы, и внутреннюю, ограниченную рамками последней. Для регулирования
внешней и внутренней среды управленческие системы используют различные
правовые средства. Так, например, система исполнительных органов
государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации применяет для воздействия на поведение граждан (внешняя среда)
иные способы, нежели для регулирования отношений между государственными
служащими аппарата системы органов исполнительной власти.
Административно-правовые средства убеждения и принуждения, используемые
в первом случае, отличаются от применяемых во втором. Если, воздействуя
на внешнюю среду, уполномоченные органы исполнительной власти прибегают
к предусмотренным законом мерам административных взысканий, то во
внутренней среде — к мерам дисциплинарных взысканий.
Сказанное побуждает более полно учитывать роль некоторых отраслей
российского права, например, административного. Эта отрасль теснейшим
образом связана с системой исполнительных органов государственной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Воздействуя на
отношения внутренней среды, административное право выступает как
инструмент оптимизации статики и динамики данной управленческой системы,
а воздействуя на связи внешней среды — как инструмент, используемый
самой этой системой.
Вторую разновидность анализируемого элемента единого предмета правового
регулирования составляет та часть управленческой деятельности
соответствующих систем, которая нуждается в правовом обеспечении,
вызывающем процессуальные юридические отношения — отношения
административно-процессуальные.
Третий системный элемент единого предмета правового регулирования
условно можно назвать «поведение вне правоотношения». Имеются в виду
такие варианты поведения субъектов в сфере социально-правовой среды, на
которые социальные управленческие системы воздействуют установлением
соответствующих запретов, сформулированных в правовых нормах различной
отраслевой принадлежности. Регулирование этого элемента достигается
путем обеспечения надлежащего соблюдения требований запрещающих правовых
норм, т.е. пассивного поведения по отношению к таким действиям, которые
государство расценивает как правонарушения.
Как известно, одна из форм реализации норм права — воздержание от
действий, запрещенных правом. Правовой запрет осуществляется не тогда,
когда он нарушен (и когда следовательно возникает соответствующее
правоотношение), а в повседневной жизни, когда субъекты права не
совершают действий, в отношении которых в праве установлено
соответствующее запрещение. Этим самым субъекты сообразуют свои поступки
с требованиями запрещающих норм российского права.
Было бы, однако, неверным ограничивать данную форму реализации только
сферой действия запретов, хотя нельзя не признать, что эта форма
характерна именно для запретов, поскольку она охватывает абсолютно все
запреты без исключения. Вместе с тем вне правоотношений соответствующие
нормы права могут реализовываться и путем активных действий субъектов в
случаях, когда эти действия непосредственно вытекают из нормативного
правового акта, не порождая при этом правоотношений, например, при
реализации гражданином его конституционного права «собираться мирно без
оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и
пикетирование», как это закреплено ст. 31 Конституции Российской
Федерации.
Данный элемент единого предмета правового регулирования, хотя и имеет
самостоятельное значение, требуя специфических средств регулирования,
тем не менее занимает в социально-правовой среде сравнительно меньший
объем отношений, нежели ранее названные элементы.
Главное, как представляется, состоит в научно обоснованном выборе
наиболее целесообразных и эффективных форм запретов, по возможности
более точно соответствующих характеру предусмотренных правом деяний.
Подведем некоторые итоги.
Единый предмет правового регулирования, как реально существующее
явление, представляет собой социальную систему, элементами которой
являются качественно отличающиеся друг от друга группы общественных
отношений, в свою очередь выступающих как предметы соответствующих
отраслей российского права. Игнорирование этого явления не имеет под
собой ни малейших оснований. Признание же его позволяет иметь
несравненно более полную картину взаимодействия российского права и
социально-правовой среды.
Пока в науке отечественного права эта проблема решается следующим
образом: признаются качественно обособленные группы общественных
отношений; они образуют предметы регулирования соответствующих отраслей
российского права; эти отрасли составляют единую систему российского
права. В этой традиционной схеме, существующей уже много десятков лет,
не оказалось места для предмета системы права в целом. И ведь ясно без
особых доказательств, что наличие единого предмета правового
регулирования в виде нуждающихся в этом большой массы общественных
отношений есть не что иное, как фундамент системы российского права со
всеми отраслями, его образующими.
Но это только одна сторона дела. Есть и другая сторона. Она заключается
в признании того, что у единого предмета правового регулирования должен
быть и действительно существует единый метод правового регулирования,
находящийся «на вооружении» системы права в целом.
К такому выводу неизбежно приводит логика системного анализа,
складывающаяся из следующих принципиальных соображений.
Во-первых, не вызывает возражений тот факт, что российское право
регулирует не все, а только определенную часть отношений между людьми в
обществе. Взятые в совокупности, эти социальные связи, объективно
нуждающиеся в правовом регулировании, составляют специфическую область
общественной жизни — социально-правовую среду, в регулировании отношений
которой участвует вся система российского права как целостная социальная
регулирующая система. Следовательно, социально-правовая среда
приобретает системно-структурную характеристику единого предмета
правового регулирования.
Во-вторых, единый предмет правового регулирования определяет объективную
необходимость использования именно правовых средств регулирования
отношений социально-правовой среды в полном объеме. Следовательно,
применительно к сфере действия всей системы российского права как
целостной системы юридические средства в своей совокупности совершенно
безразличны к отраслевой дифференциации и неизбежно проявляют себя в
качестве единого метода правового регулирования.
§3. Единый метод правового регулирования. Постановка вопроса
Та странная картина, о которой упоминалось в предыдущем параграфе по
поводу предмета правового регулирования, несколько усугубляется, когда
речь заходит о методе правового регулирования. В этой части научных
рассуждений положения общей теории систем, как правило, не
затрагиваются. Все внимание исследователей, как представителей общей
теории права, так и «отраслевиков» ограничивалось и ограничивается в
настоящее время исключительно уровнем отрасли права как таковой (для
теоретиков) и «своей» отрасли для представителей ее в научном плане.
Есть основания полагать, что система такого рода взглядов на предмет и
метод только как субстанции отраслевого уровня, и не более того, берет
свое начало с конца 30-х годов, когда на одном из Всесоюзных совещаний
советских юристов была выработана своего рода научная директива, которая
как составная часть существовавшей уже в ту пору официальной идеологии
не могла не проявиться как «руководство к действию», определяющее
направленность и содержание научных исследований в фундаментальных
областях правовой науки как общей теории, так и в отраслевом плане.
Согласно разработанным рекомендациям, которые фактически менее всего
были рекомендациями, следовало исходить из того, что:
а) советское право — возведенная в закон воля советского народа –
складывается из ряда материальных и процессуальных отраслей;
б) каждая отрасль права имеет свой предмет и метод;
в) предмет является главным фактором, определяющим характер метода, с
помощью которого регулируется группа общественных отношений,
составляющих предмет данной отрасли;
г) метод отрасли обладает специфическими чертами, совокупность которых
отличает его от методов других отраслей советского права.
Следует констатировать, что данная система взглядов была господствующей,
с чем, однако, не все ученые были согласны.
В послевоенные годы эта официальная научная концепция получила
дальнейшее развитие. Научные труды того периода, как общетеоретические,
так и отраслевые, по-прежнему характеризовались поисками главным образом
разного рода деталей, обосновывающих исходный тезис: «У каждой отрасли —
свой предмет и метод».
События последнего десятилетия в нашей стране, кардинально изменившие
экономическую, политическую и социальную структуру общества, тем не
менее, как это ни странно, в принципе не повлияли на существо упомянутой
концепции, сохранившейся, так сказать, в первозданном виде.
Несколько позднее будут приведены конкретные положения, содержащиеся в
современной правовой литературе. А сейчас имеет смысл предложить
читателю, особенно молодому поколению, интересующемуся правоведением,
нечто вроде своеобразной переклички времен, поскольку мне, по роду моих
исследований, проводимых в ту пору, довелось быть свидетелем и, в
известной мере, участником соответствующих научных поисков 60-70-х
годов, непосредственно занимаясь проблемами метода правового
регулирования. Особо следует подчеркнуть, что исследования правовых
проблем отличались интенсивностью и глубиной научных поисков. Именно
тогда разрабатывались фундаментальные понятия, которые не утратили
значения и в современный период. Многие, но, как будет показано в
дальнейшем, не все.
Как говорится, для справки: в 1976 г. издательство «Юридическая
литература» выпустило в свет мою монографию «Метод правового
регулирования. Теоретические проблемы», представляющую собой
своеобразное продолжение исследований по главной теме, посвященной
обоснованию административно-процессуального права в качестве
самостоятельной отрасли советского права.
Из монографии, посвященной методу, будут приведены некоторые положения,
характеризующие позиции отечественных ученых той поры по вопросам
предмета и метода правового регулирования.
В названной монографии отмечалось, что проблема метода правового
регулирования относится к одной из сложных и мало разработанных в
советской юридической науке. Она, несомненно, нуждается в дальнейших
исследованиях, ибо имеет не только теоретическую, но и первостепенную
практическую ценность.
Если попытаться оценить в целом постановку проблемы метода правового
регулирования на страницах отечественной литературы, то можно отметить
два обстоятельства. Во-первых, вопрос о методе правового регулирования
все еще во многих случаях ставится и решается в традиционном, т.е. чисто
юридическом аспекте. Между тем в работах ряда юристов заложены основы
нового, с нашей точки зрения, весьма перспективного и многообещающего
направления в исследовании проблем советского социалистического права.
Речь идет о таком направлении, которое центр тяжести переносит на анализ
социального назначения и роли права, его связей с системой научного
управления социалистическим обществом.
«Исследование права, — справедливо отмечает С.С.Алексеев, -как
инструмента социального управления существенно расширяет правовую
проблематику, позволяет высветить в правовых явлениях новые грани,
по-новому подойти к решению ряда традиционных вопросов. В органическом
соединении правовых и управленческих проблем, в их взаимном обогащении
состоит одно из магистральных направлений развития не только науки
управления, но и государствоведческих и правовых наук, в том числе и
общей теории права».
Во-вторых, исследователи, занимающиеся этой проблемой, подходят к оценке
метода правового регулирования преимущественно с точки зрения
доказательства того, может или не может служить он критерием
дифференциации отраслей советского права. Думается, что такой чисто
«отраслевой» подход к оценке метода правового регулирования,
акцентирующий внимание на поисках специфики этого метода применительно к
интересующей исследователя отрасли права, не позволяет учитывать весьма
важных общих свойств, присущих этому явлению.
По рассматриваемой проблеме в юридической литературе существуют две
точки зрения. Одна группа ученых исходит из того, что главным и
единственным критерием разделения отраслей советского права является
предмет правового регулирования. «Советской правовой наукой давно уже
признано, что именно предмет правового регулирования, т.е. определенный
вид регулируемых правом общественных отношений, служит основным (если не
единственным) признаком, отличающим одну отрасль от другой».
Некоторые ученые признают, что метод правового регулирования если и
зависит от предмета, то далеко не во всех случаях, ибо в огромном числе
случаев однородные по конкретному характеру общественные отношения
регулируются различными методами, а разнородные — одним и тем же
методом. Ряд представителей этого направления в науке советского права
отрицают за методом самостоятельное значение, хотя и признают, что в
сочетании с предметом метод правового регулирования способствует более
точному разграничению отраслей советского права.
Мы разделяем эту позицию, однако, лишь в той ее части, которая относится
к определяющей роли предмета правового регулирования как главного
критерия разграничения отраслей советского права. Вместе с тем, по
нашему мнению, наличие одного лишь предмета в качестве критерия, хотя и
главного, еще недостаточно для образования отрасли, ибо известной
качественной обособленностью характеризуется и правовой институт.
Дня того, чтобы та или иная группа правовых норм превратилась в отрасль,
нужна не только известная качественная обособленность, но и то, чтобы
эта группа оформилась по степени своей организации в систему такого
порядка, который соответствовал бы ее положению как элемента системы
права в целом. Понятно, что такое превращение может иметь место лишь
после того, как регулируемые данной группой правовых норм общественные
отношения приобретут устойчивые признаки определенной социальной
системы. И дело здесь вовсе не в количественном факторе, как может
показаться на первый взгляд, ибо для социальной системы количество ее
элементов определяющей роли не играет. Главное — в структуре этой
системы, в характере связей между ее элементами, в наличии объединяемых
ею систем нижестоящего порядка.
В юридической литературе существует и другая точка зрения по
рассматриваемому вопросу. Не отрицая значения предмета правового
регулирования как главного критерия дифференциации отраслей права,
некоторые авторы подчеркивают существенное значение для этой
дифференциации также и метода правового регулирования, представляя его
как «второочередной», но также необходимый признак при классификации
отраслей советского права.
Отсюда делается вывод, что отрасли советского права различаются между
собой не только по предмету, но и по методу правового регулирования,
следовательно, каждая отрасль советского права обладает специфическим
методом. Формулируя определение отрасли советского социалистического
права, Д.А.Керимов исходит из того, что это «объективно сложившаяся
внутри единой системы права в виде ее обособленной части группа правовых
институтов и норм, регулирующая общественные отношения на основе
определенных принципов и специфическим методом, в силу чего
приобретающая относительную самостоятельность, устойчивость и
автономность функционирования.
Более того, согласно рассматриваемой точке зрения, наличие своего
собственного метода есть показатель самостоятельности отрасли права.
Довольно категорично на этот счет высказался В.Ф.Яковлев: «Если
исследователь принимает какую-то группу норм за самостоятельную отрасль
права, но не может выявить специфику метода их регулирования, то он,
скорее всего, видит отрасль там, где ее нет».
Конечно, категоричность суждений оказывает на читателя известное
эмоциональное воздействие. Но как тогда, с точки зрения автора,
объяснить тот факт, что, несмотря на все усилия, до сих пор не найдено
удовлетворительной характеристики методов, по крайней мере большинства
отраслей советского права. Можно ли сказать, что выявлена специфика
метода, скажем, советского трудового права?
При анализе этой концепции и сопоставлении ее с действительным
положением дел обращают на себя внимание два примечательных
обстоятельства. Первое проявляется в плане теоретическом и заключается в
признании сторонниками этой концепции того, что специфика методов
регулирования различных отраслей права выступает с неодинаковой степенью
отчетливости. Другое обстоятельство касается уже практического аспекта
проблемы и связано с тем, что фактически в одной и той же отрасли
советского права применяются несколько методов регулирования, а не один,
как это следует из главной посылки рассматриваемой концепции.
Обратимся к краткому анализу упомянутых обстоятельств.
Структурное построение системы советского права в отличие от иных,
действующих в нашем обществе социальных управленческих систем,
характеризуется горизонтальным расположением составляющих ее элементов,
т.е. отраслей. Это значит, что все отрасли как элементы аналогичного
порядка занимают один и тот же уровень в системе права, составляя
определенный слой в пределах этого уровня. Следовательно, нет никаких
оснований для утверждения приоритета одной отрасли перед другой, скажем,
земельного права перед финансовым, административного перед трудовым и
т.д.
Поэтому каждая отрасль в качестве элемента одного и того же порядка в
системе права обладает равным положением и не может рассматриваться как
отрасль первого или второго порядка. Единственное исключение в силу
особенностей своего предмета составляет конституционное
(государственное) право, которое, определяя важнейшие стороны других
отраслей права, занимает первый ряд в этом слое.
Из этого с необходимостью следует, что дифференциация отраслей права по
предмету и методу должна сопровождаться достаточно четкой специализацией
не только предмета данной отрасли, но и метода правового регулирования,
соответствующего этому предмету. Ничего подобного, однако, не
наблюдается. Если обособление предмета той или иной отрасли обычно
достигается с достаточно приемлемой степенью определенности, то как
только доходит до метода, ясность, хотя бы в главных и основных чертах,
по общему правилу, утрачивается.
Последовательный сторонник рассматриваемой концепции С.С.Алексеев
признает, что не в каждой отрасли метод регулирования дает себя знать
столь ярко и выпукло, как, например, в административном праве. Однако, к
сожалению, автор не поясняет этот весьма необычный факт. Почему,
собственно говоря, оказывается выделенным метод административного права,
а не конституционного? Ведь, по общему признанию, конституционное право
занимает определяющее место в системе советского права. Впрочем,
несколько позднее С.С.Алексеев указывал, что «наиболее ярко особенности
метода правового регулирования выражаются в таких отраслях права, как
административное и гражданское. В административном праве метод правового
регулирования характеризуется в основном тем, что стороны отношений
выступают в качестве субъектов «власти» и «подчинения», т.е. занимают
юридически неодинаковое, юридически неоднопорядковое положение.
Напротив, в гражданском праве субъекты действуют на началах юридического
равенства, занимают одинаковое, юридически однопорядковое положение».
Основной методологический прием, на котором строится рассматриваемая
концепция, заключается в том, что при определении понятия метода
правового регулирования той или иной отрасли права используются два
«кирпичика» — методы гражданского и административного права. Именно на
их основе, на соотношении методов названных отраслей права многие авторы
возводят конструкцию метода «своей» отрасли.
Так, А.И.Процевский пишет: «Определение специфических юридических
средств, которыми пользуется любая отрасль права, в том числе трудовое,
зиждется на двух простейших способах регулирования: а)
гражданско-правовом — с принципом свободы договора и диспози-тивности
юридических норм и б) административно-правовом — с его императивными
нормами. В трудовом праве проявляются свойства обоих указанных способов,
поскольку в одном случае государство прямо и непосредственно регулирует
поведение людей, в другом – устанавливает лишь некоторые нормы
поведения, оставляя место для самостоятельного урегулирования
взаимоотношений сторон (так называемая автономия)».
В этой позиции содержится ряд неточностей. Неправильно считать, что
диспозитивность свойственна только гражданскому праву. Управомочивающих
норм немало и в административном праве. Во-вторых, любая отрасль права
основана не на двух, а на трех первичных способах регулирования, к
которым относятся дозволение, предписание и запрет. В конструкции
А.И.Процевского запрету вообще не нашлось места, что не соответствует
действительности, ибо, как известно, трудовое право включает в себя и
нормы запрещающие.
Итак, «строительным материалом» выступают только методы
административного и гражданского права. Нам, например, не удалось
обнаружить ни малейшей попытки определить, скажем, метод семейного
права, используя элементы метода земельного и финансового права: метод
трудового права — на основе элементов метода государственного и
колхозного права и т.д.
Это любопытное явление С.С.Алексеев объясняет тем, что «трудовое,
колхозное, семейное право представляют собой “молодые” отрасли. Поэтому
при их формировании были в определенной степени восприняты некоторые
элементы, свойственные “старым” отраслям -административному и
гражданскому праву». Вряд ли такое объяснение можно признать
убедительным, ибо остается неясным само основание, по которому отрасли
права подразделяются на «молодые» и «старые».
Кроме того, некоторые из «молодых», в частности, трудовое право, по
сравнению с такой «старой» отраслью, какой именуется административное
право, оформилось значительно раньше и рельефнее. Достаточно напомнить,
что Кодекс законов о труде появился в числе первых кодексов советского
права, тогда как административное право -«старая» отрасль, кодекса до
сих пор не имеет.
Позднее С.С.Алексеев привел аргументы другого рода, но также вызывающие
возражения. Характеризуя систему советского права, автор вслед за
государственным правом, которое, как он пишет, составляет общую
юридическую основу советской правовой системы, выделил две
«полнокровные» отрасли, выполняющие непосредственно регулятивные функции
— административное и гражданское право. «Чуть особняком, — отмечает
С.С.Алексеев, — располагается такая профилирующая отрасль, нацеленная в
основном на выполнение правоохранительных задач, как уголовное право.
Легко заметить, что в комбинации этих трех отраслей в какой-то степени
проступает идеальная структура права — две основные подсистемы:
регулятивная, разветвляющаяся на две полярные ветви (административное и
гражданское право), и “охранительная”».
Значит, из всех отраслей советского права только две отрасли
-административное и гражданское — непосредственно выполняют регулятивные
функции. С этим согласиться нельзя, ибо в противном случае пришлось бы
неизбежно признать, что нормы остальных отраслей советского права
(трудового, земельного и др.) не выполняют функции непосредственного
регулирования поведения людей.
Из приведенной конструкции нельзя не сделать вывода, что
административному и гражданскому праву отводится роль «поставщика»
элементов метода для других отраслей, уступающих названным отраслям в
степени регулятивного воздействия. Но тогда нужно будет признать, что не
предмет определяет метод, с чем согласны все представители данной
концепции, а метод одной отрасли определяет метод другой. В данном
случае элементы метода двух «полнокровных» отраслей являются
определяющими, видимо, придающими «регулятивную силу» нормам других
отраслей права.
Вообще остается неясным, почему метод одной отрасли необходимо
обязательно определять через метод другой, если каждая отрасль в системе
советского права занимает одинаковое положение, один и тот же уровень в
этой системе, в противном случае эта группа норм не была бы отраслью.
Думается, что совершенно правильно это обстоятельство объяснил
С.И.Вильнянский, который подметил, что «понятие метода правового
регулирования было выдвинуто для характеристики гражданского права, но
поскольку при помощи этого критерия делается попытка отмежевать
гражданское право от других отраслей советского права, им пользуются как
основой или дополнительным критерием для построения системы советского
права. Понятие «метод» до сих пор остается неясным и вообще ничего не
объясняет, так как в конце концов все признают, что в каждой отрасли
права применяется не один, а несколько методов».
С нашей точки зрения, наиболее правильный путь состоит в определении
метода правового регулирования в целом, его системных свойств, после
чего уже можно будет обратиться к анализу его конкретных проявлений в
сфере действия той или иной отрасли советского права.
С.И.Вильнянский отметил, что фактическое положение дел складывается
именно таким образом, что в каждой отрасли права применяется не один, а
несколько методов правового регулирования. Взять, к примеру, трудовое
право. Как известно, его развитие и состояние в современный период знало
и знает немало фактов, когда определенные виды трудовых правоотношений
регулировались, например, методами, свойственными уголовному праву
(установление уголовной ответственности за прогул без уважительных
причин). Отношения, связанные с применением мер дисциплинарной
ответственности, регулируются с помощью элементов метода
административного права. Отношения, связанные с применением мер
дисциплинарной ответственности, регулируются с помощью элементов метода
административного права. Отношения, вытекающие из трудовых договоров,
испытывают влияние метода гражданского права.
В принципе аналогичным образом обстоит дело и с другими отраслями
советского права, даже с теми, у которых, как говорят, метод
регулирования обозначен наиболее ярко и выпукло, например, с
административным правом. В этой отрасли используются элементы метода
гражданского права, уголовного и др.
Это очевидное обстоятельство прямо или косвенно вынуждены признать и
самые решительные сторонники концепции особого метода для каждой
отрасли. Так, например, определяя подведомственность споров,
регулируемых семейным законодательством, С.С.Алексеев пишет: «Те из них,
которые вытекают из административных отношений, разрешаются, как
правило, в административном порядке, а споры, возникающие из
брачно-семейных отношений, подведомственны суду». Подобное положение
явно несовместимо с основной идеей концепции. Отрасль одна,
следовательно, должен быть и свой метод, но на деле его не оказывается,
поскольку общественные отношения в области семейного права регулируются
гражданско-правовым и административно-правовым методами.
Характерно, что за последнее время ряд представителей отдельных отраслей
советской правовой науки пришли к отрицанию существования особого метода
для каждой отрасли права и делают вывод о наличии различных способов
регулирования соответствующих отношений внутри одной и той же отрасли.
Так, А.С.Пашков, подчеркивая наличие у трудового права комбинированного
метода, в итоге приходит к следующему заключению: «Советское трудовое
право является наглядным подтверждением того положения, что внутри одной
и той же отрасли права могут применяться различные приемы регулирования
общественных отношений в зависимости от конкретно-исторических
условий/).
С такой позицией согласны и авторы курса «Марксистско-ленинская общая
теория государства и права», которые считают убедительно доказанным тот
факт, что «метод правового регулирования не может быть взят за исходное,
так как один и тот же метод применяется для регулирования разных по
своему характеру общественных отношений. Так, свободное волеизъявление
характерно не только для области гражданского права (например, при
участии граждан в выборах органов государственной власти)».
Анализ высказанных в нашей литературе части мнений о существовании
специфического метода для каждой отрасли советского права не может не
привести к выводу о том, что все усилия, предпринятые сторонниками
рассматриваемой концепции, пока не привели к достаточно определенным
результатам, которые были бы способны дать более или менее четкое
представление об особенностях метода правового регулирования той или
иной отрасли. В этом нетрудно убедиться на примере метода
государственного права в интерпретации Я.Н.Уманского, который пишет:
«Предмету советского государственного права соответствует и присущий ему
метод правового регулирования. Для норм советского государственного
права, закрепляющих и регулирующих отношения, составляющие основу
экономической и политической организации советского общества, характерен
метод конституционного закрепления. Отличительной чертой этих норм, не
свойственной ни одной другой отрасли права, является то, что они не
имеют юридических санкций».
Но это положение автора расходится с действительностью, ибо нормы без
санкций существуют в самых различных материальных и процессуальных
отраслях советского права. Мы разделяем мнение О.С.Иоффе, который
считает, что если гипотеза и диспозиция относятся к числу обязательных
элементов структуры правовой нормы, то санкция составляет ее
необязательный, факультативный элемент. В зависимости от задач,
выполнение которых государство связывает с данной нормой, ее охрана
может быть обеспечена посредством либо санкции, либо определенных других
норм, либо при помощи всей системы действующего права.
Самое примечательное в позиции Я.Н.Уманского состоит, однако, в том, что
назвав спецификой государственно-правовых норм отсутствие в них санкций,
автор тут же признает: «Вместе с тем по этому признаку не во всех
случаях можно определить принадлежность данной нормы к отрасли
государственного права, поскольку нормы государственного права,
направленные на регулирование других общественных отношений,
складывающихся, например, в области организации и деятельности органов
государственной власти, а также прав и обязанностей депутатов и др., во
многих случаях содержат соответствующие санкции».
Вопрос о признании самостоятельности соответствующей отрасли права
относится к одному из коренных вопросов общей теории права. Поэтому его
постановка и решение представляются делом не только сложным, но и в
высшей степени ответственным, полностью исключающим поверхностный,
поспешный подход. Между тем анализ приведенных высказываний
свидетельствует, что многие из них не отличаются требуемой глубиной,
стремлением обстоятельно раскрыть и показать специфику метода
соответствующей отрасли, в силу чего эти высказывания, как правило,
неубедительны. Порой создается впечатление какого-то формального
отношения к решению проблемы метода, которая «решается» путем простого
упоминания о наличии своего метода у интересующегося данной отраслью
ученого.
Вот почему не представляется возможным разделить мнение Д.А.Керимова,
полагающего, что «задача исследования системы права отнюдь не сводится
лишь к провозглашению метода правового регулирования дополнительным,
вспомогательным классифицированным признаком, положенным в ее основу,
что можно уже считать убедительно доказанным».
Интересные соображения о сущности метода правового регулирования
высказал А.М.Витченко. Он рассматривает метод правового регулирования в
двух аспектах: как основной, или общий метод, присущий системе права в
целом, и как отраслевой метод правового регулирования. По мнению автора,
«общий метод правового регулирования есть совокупность
специфически-нормативных средств воздействия права на общественные
отношения, позволяющие отграничить правовое регулирование от других форм
воздействия права на общественные отношения».
Однако, прежде чем перейти к краткому анализу некоторых современных
источников, в порядке обещанной «переклички времен», необходимо отметить
одно важное обстоятельство, имеющее принципиальное отношение к
рассматриваемым проблемам.
Дело в том, что, как известно, ряд партийных решений 60-х годов
потребовали развернуть исследования в области науки управления, общей
теории систем, информатики и т.д. Появилась обширная литература,
посвященная методологии системного анализа, в том числе и применительно
к правовым явлениям, и прежде всего к праву в целом. В свете этих
исследований право предстало перед исследователями именно как сложная
социальная регулятивная система, целостность, образуемая многослойным
взаимодействием составляющих ее элементов, т.е. отраслей.
Можно сказать, что уже в 60-е годы использование методологии системного
анализа фактически вынесло своего рода «приговор» концепции «у каждой
отрасли свой предмет и свой метод». Суть «приговора» — в смене
приоритетов. Если раньше вершиной своеобразной пирамиды считалась
отрасль, имеющая свой предмет и метод, ибо только к этому уровню системы
было приковано все внимание, а о системе права говорилось главным
образом в абстрактном ключе, то теперь приоритетную, следовательно,
определяющую роль играет уже система права в целом, отрасли которой, при
всей их несомненной значимости, выступают как элементы этой системы,
занимающие в ней, так сказать, третий уровень после уровней правовых
норм и правовых институтов.
Но тогда с непреложностью следует вывод общетеоретического плана,
принципиально отличающийся от традиционных взглядов на предмет и метод.
О едином предмете уже было сказано, о едином методе — разговор еще
предстоит.
А пока приходится констатировать: методология системного анализа, будучи
общепризнанной в отечественной правовой науке, хотя и не следует
преувеличивать ее возможности, тем не менее совершенно не отразилась на
современных представлениях о предмете и методе правового регулирования.
Эти представления такие же, как много десятков лет назад, во времена
60-х годов, о чем уже говорилось.
Обратимся к некоторым из современных источников, которые обнаруживают
типичную постановку вопроса, что освобождает от необходимости
«перебирать» всю литературу прежде всего общетеоретического характера.
В «Курсе лекций по теории государства и права» под ред. проф.
Н.И.Матузова и проф. А.В.Малкова сказано: «В основе деления права на
отрасли и институты лежат два критерия: 1) предмет правового
регулирования; 2) метод правового регулирования».
В другом учебнике эта мысль выражена более пространно и не очень точно:
«Каждая отрасль права имеет свой предмет правового регулирования —
соответствующую область общественных отношений. Когда возникают новые
общественные отношения, которые необходимо регулировать с помощью права,
возникают основания и для выделения новой отрасли права. Однако только
предмета правового регулирования недостаточно для разграничения отраслей
права, поскольку общественные отношения чрезвычайно многообразны…
Поэтому необходим второй критерий — метод правового регулирования
-совокупность приемов, способов, средств воздействия права на
определенную сферу общественных отношений (курсив мой. -B.C.)». Стало
быть, предмет охватывает область отношений, а связанный с ним метод—
сферу…
«Наиболее яркое различие существует между методами, применяемыми в
гражданском и административном праве. В связи с этим выделяют два
основных вида методов правового регулирования общественных отношений:
гражданско-правовой (другие его названия, встречающиеся в литературе —
автономный, диспозитивный, метод координации); и
административно-правовой (именуемый также авторитарный, императивный,
метод субординации)».
«Два критерия выделения отраслей права: предмет и метод правового
регулирования».
Это выдержки из учебников по теории государства и права. Теперь примеры
из отраслевых источников.
По мнению К.Н.Гусова и В.Н.Толкуновой, «предметом трудового права
является комплекс общественных отношений по труду работника на
производстве… Методом трудового права называется специфический для
данной отрасли права способ (прием) правового регулирования, т.е.
воздействия через нормы права на волю людей в их поведении в нужном для
государства, общества, работников, и работодателей направлении для
получения оптимального результата этого регулирования». Довольно
мудреная для учебника формулировка-Прямо скажем, в поисках особенностей
метода «своей» отрасли тот или иной автор, как правило, оказывается в
неудобном положении. В самом деле, попробуйте внятно отличить например,
метод трудового права от метода семейного права, административного
права, скажем, от финансового и т.д.
В одном из новейших учебников по финансовому праву содержится
высказывание, которое не может не озадачить читателя. На странице 23
подчеркивается: «Финансовое право имеет свой предмет правового
регулирования и обусловленный им метод правового регулирования, поэтому
финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль права».
Удовлетворенный читатель продолжает чтение и на стр. 25 встречает
сюрприз: «Однако финансовое право не имеет своего, только ему присущего
метода правового регулирования и использует так называемый
административный метод “власти и подчинения”».
С точки зрения одних специалистов по гражданскому процессу,
«гражданско-процессуальное право регулирует общественные отношения
диспозитивно-разрешительным методом. Это означает, что инициатива
возникновения гражданских дел принадлежит заинтересованным лицам, а не
суду. Суд по своей инициативе гражданских дел не возбуждает. Обжалование
судебных актов и, как правило, их исполнение зависят также от
волеизъявления заинтересованных субъектов процессуального права.
Большинство норм гражданско-процес-суального права носит разрешительный,
а не запретительный характер. Участники процесса могут занимать только
присущее им одно процессуальное положение и совершать только такие
процессуальные действия, которые разрешены и предусмотрены нормами
процессуального права».
Заметим, здесь говорится о диспозитивно-разрешительном методе,
свойственном гражданско-процессуальному праву.
С точки зрения других специалистов по гражданскому процессу: «Метод
гражданско-процессуального права как способ воздействия на регулируемые
данной отраслью отношения — императивно-диспозитивный».
«Императивность метода гражданско-правового регулирования определяется
тем, что все гражданско-процессуальные отношения являются отношениями
власти и подчинения в силу участия в них суда -органа государства,
уполномоченного на осуществление правосудия и обеспеченного властными
полномочиями. Суд обязан точно соблюдать предписания закона и требовать
того же от всех участников гражданского процесса. Только суд как орган
власти вправе применять предоставленные процессуальным законом меры
принуждения.
Диспозитивность отражает другой аспект воздействия
гражданско-процессуального права: свободная реализация предоставленных
прав и возложенных обязанностей, но в рамках закона; равенство прав и
обязанностей применительно к одному и тому же виду субъектов (стороны в
процессе равны и проч.); гарантированность прав и обязанностей. В
совокупности диспозитивность и императивность характеризуют метод
гражданско-процессуального права».
Заметим, здесь говорится об императивно-диспозитивном методе
гражданско-процессуального права.
Сопоставим две формулировки: «диспозитивно-разрешительный метод» и
«императивно-диспозитивный». Это — метод одной и той же отрасли. Но это
явно не одно и то же!
В уже упомянутой монографии С.Н.Махина констатирует: «Общей теорией
права выработано понятие отрасли права и основные критерии отнесения той
или иной совокупности институтов к правовой категории “отрасль права”.
Причем следует отметить единодушие ученых при определении этого вопроса:
отрасль права — это такая группа норм, которая регулирует
соответствующий комплекс общественных отношений. Регулирование подобных
отношений осуществляется специфическими приемами и методами».
Отмеченное С.Н.Махиной «единодушие ученых», как говорится, «имеет
место», причем в масштабах и формах, которые вызывают обоснованное
недоумение. Так, разделы некоторых учебников по теории государства и
права, написанные в разное время, различными авторами и т.д.,
оказываются похожими друг на друга как близнецы.
Таким образом, краткое рассмотрение сущности наиболее распространенной
концепции, исходящей из наличия у каждой отрасли своего метода правового
регулирования, обнаруживает существенные изъяны, которые дают основание
сформулировать ряд принципиальной важности вопросов. Именно эти вопросы
требуют ответа при анализе проблемы метода правового регулирования.
Во-первых, если рассматривать право как целостную социальную
регулятивную систему, против чего никто не возражает, то непонятно,
почему поиски специфических черт метода правового регулирования касаются
только одного уровня структуры — отрасли? Почему из четырех уровней
структуры взят только один, в то время как все признают, что метод
закреплен в нормах права?
Во-вторых, чем объяснить то обстоятельство, что, признавая
обусловленность метода предметом правового регулирования, тем не менее
метод существующей отрасли определяется не в соответствии с ее
предметом, а не иначе как из элементов только двух отраслей —
гражданского и административного права? Если это допустимо по отношению
к методу, то почему бы не применить это к предмету правового
регулирования, определив предмет одной отрасли через предметы
административного и гражданского права?
В-третьих, правомерно ли то, что при характеристике метода правового
регулирования он чаще всего рассматривается как способ воздействия на
поведение лишь субъектов правоотношения? Правильно ли ограничивать
действие метода правового регулирования только поведением субъектов
правоотношения или его можно и должно распространить на поведение
субъектов права также?
Рассматриваемая концепция внятного ответа на эти вопросы не дает, хотя
они относятся к существу проблемы. Следовательно, без надлежащего ответа
на них проблему не решить.
§4. Понятие и структура метода правового регулирования
Предпринятый в предыдущих параграфах данной главы критический анализ
высказываний отечественных ученых по проблемам предмета и метода
правового регулирования — отнюдь не самоцель, поскольку является
необходимым предварительным условием для предпринимаемых научных усилий,
связанных с обоснованием авторской концепции предмета и метода правового
регулирования.
Фактически дело обстоит таким образом, что с предметом правового
регулирования в сущности все ясно: реально существует категория
общественных отношений, представляющая собой объективно складывающуюся
социально-правовую среду, которая может существовать только в условиях
правового регулирования. Системными элементами названной
социально-правовой среды выступают группы общественных отношений,
регулируемых соответствующими отраслями российского права.
При этом вырисовывается любопытное обстоятельство: не будет ошибкой
сказать, что в общих границах социально-правовой среды может
складываться в принципе неопределенное множество групп и разновидностей
общественных отношений, вызываемых к жизни потребностями общества и, в
свою очередь, — необходимость их «отраслевого» регулирования, с учетом
заложенных в этих отношениях особенностей. Главное же, на мой взгляд,
состоит в том, что не имеет значения, сколько и каких возникло
общественных отношений на пространстве социально-правовой среды.
С другой стороны, несомненно и то, что в процессе общественного развития
отдельные группы отношений социально-правовой среды прекращают свое
существование вообще либо претерпевают значительную трансформацию, что
затем отражается определенным образом на структуре социально-правовой
среды как едином предмете правового регулирования и, конечно, на сфере
отраслевого регулирования.
Иное дело, когда речь заходит о методе правового регулирования. Здесь
совершенно невозможно применить логику, по которой строится и
функционирует единый предмет правового регулирования и его составляющие
элементы. Нельзя например сказать: сколько отраслевых предметов реально
существует в структуре единого предмета правового регулирования —
столько должно быть и отраслевых методов такого регулирования.
Многолетние усилия — в прошлом и сейчас — это доказать, к сожалению,
положительных результатов, на мой взгляд, не дали. Несомненно, нужен
принципиально иной подход к этой сложной, но чрезвычайно актуальной
проблеме.
Суть этого подхода, думается, в признании того объективного факта, что
независимо от числа элементов социально-правовой и
социально-нравственной среды, т.е. определенных групп общественных
отношений, нуждающихся в правовом и неправовом регулировании, существуют
всего три первичных способа воздействия на эти отношения со стороны
социальных управленческих систем (как государственных, так и
негосударственных), а именно: дозволение, предписание и запрет.
Важно при этом подчеркнуть, что как таковые эти способы воздействия на
поведение людей, т.е. как социальные регуляторы, возникли задолго до
наделения их юридическим содержанием, превратившим их в правовые способы
воздействия, охватывающие теперь (в отличие от действующих неправовых
запретов, предписаний и дозволений) ту часть общественных отношений,
которая входит в социально-правовую среду.
Правомерен вопрос: каким же образом эти всего три способа правового
регулирования могут эффективно воздействовать на все значительное
разнообразие связей в социально-правовой среде? Прежде чем попытаться
дать пока только общий ответ, — контрвопрос: а как с этими тремя
способами обходится такой социальный регулятор, как система норм
нравственности, в арсенале которого, в принципе, те же -дозволение,
предписание и запрет?
Думается, в общем плане ответ может быть таков: все дело в большом
наборе вариантов каждого из названных способов в определении
многочисленных нюансов дозволений, предписаний, запретов, которые,
пожалуй, по своей палитре оттенков и нюансов не уступают разнообразию
регулируемых общественных отношений сферы социально-правовой среды.
Высказанные соображения — это, так сказать, уровень 2001 г. Однако
основы предлагаемой концепции единого предмета и метода правового
регулирования формировались значительно раньше, в 60-70-х годах и,
думается, есть смысл показать кратко процесс рождения авторских
нетрадиционных представлений об этом юридическом феномене.
Как уже отмечалось, исследование теоретических проблем метода правового
регулирования невозможно без использования методологии системного
анализа.
Во-первых, воздействие, осуществляемое людьми в социальной области, в
том числе и при помощи правовых средств, всегда направлено на
определенные и разнообразные общественные связи. В конечном счете эти
связи образуют целостность, которая представляет собой
социально-правовую среду, обладающую системными свойствами.
Во-вторых, воздействие на отношения социально-правовой среды
осуществляется различными социальными управленческими системами,
например, входящими в государственный аппарат. Следовательно, есть
основания считать, что, говоря в общем плане, субъект воздействия также
обладает системными свойствами.
В-третьих, само воздействие на отношения социально-правовой среды — это
не разрозненные, изолированные друг от друга акции, а сложный процесс, в
ходе которого используются взаимообусловленные и взаимосвязанные
средства, также образующие систему. Более того, каждый из компонентов
этой системы, например, комплекс правовых средств воздействия, в свою
очередь представляет собой систему связанных друг с другом, хотя и
варьирующих в конкретном отношении, элементов.
В-четвертых, условием эффективной реализации всех способов воздействия
на отношения социально-правовой среды является наличие урегулированного
правом соответствующего порядка, определенной процедуры, с помощью
которой только и могут быть реализованы названные три способа
воздействия — дозволение, предписание и запрет.
Если раньше мной была высказана мысль о существовании своеобразной
«системной триады», включающей в себя систему объекта воздействия,
систему субъекта воздействия и систему способов воздействия, то теперь
есть основания для того, чтобы включить и четвертый элемент
процессуального характера, превращающий эту «триаду» в своеобразный
«квартет», а именно: систему процедур реализации способов правового
воздействия на социально-правовую среду.
Обратимся к характеристике важнейших вопросов, связанных с понятием и
структурой метода правового регулирования.
Среди средств воздействия на поведение людей в обществе право,
несомненно, является одним из наиболее действенных. Общепризнанные
свойства права (нормативность, формальная определенность,
принудительность и т.д.) таковы, что они главным образом приспособлены
для обеспечения необходимой организованности в общественных отношениях,
внесения в них урегулированности и порядка.
Государство при помощи права не только формулирует и закрепляет правила
поведения, но и обеспечивает их реализацию. Осуществление установленных
государством правовых норм достигается не иначе, как при помощи
юридических средств, тесно друг с другом связанных и обладающих
системными свойствами.
Поэтому правовой метод есть совокупность юридических приемов, средств,
способов воздействия социальных управленческих систем на
социально-правовую среду в целом и на составляющие ее элементы.
Приведенная формулировка известным образом согласуется с теми, которые
высказывались различными авторами на страницах юридической литературы.
Так, по мнению Л.С.Явича, метод — это совокупность юридических средств
воздействия, которые применяет государство при правовом регулировании
общественных отношений.
«Под методом правового регулирования, — пишет А.М.Васильев, — понимают
способ воздействия государства на те или иные общественные отношения,
применяемые им приемы для установления взаимосвязи сторон».
Высказывание А.М.Васильева может служить иллюстрацией одностороннего
подхода к характеристике метода правового регулирования, ибо автор
ограничивает действие метода правового регулирования лишь задачей
«установления взаимосвязи сторон».
Однако, как уже отмечалось, с помощью того же юридического метода,
закрепленного в запрещающих правовых нормах различной отраслевой
принадлежности, преследуется иная задача, — чтобы в предусмотренных
ситуациях правовые связи между сторонами не возникали.
Своеобразное определение метода правового регулирования предложил
В.З.Янчук: «Метод правового регулирования — способ, прием, средство
воздействия, с помощью которых устанавливаются и реализуются правомочия
объектов права и правоотношения, способ выяснения характера отношений
между ними». Определение вызывает два замечания. Во-первых, в нем
допущена редакционная погрешность: вместо объекта, нужно читать
субъекта. Во-вторых, методу правового регулирования вовсе не свойственна
функция выяснения характера отношений между субъектами.
По общему правилу, в существующих определениях метода верно отмечается,
что он используется государством и представляет собой совокупность
способов воздействия на поведение людей. Однако выводы, которые делаются
из этих определений, оказываются в известной мере односторонними, не
учитывающими ряда важных факторов. Так, игнорируется тот первостепенной
значимости факт, что метод правового регулирования предназначен прежде
всего для воздействия на социально-правовую среду, которая составляет
единый предмет правового регулирования. При этом, как представляется, не
учитывается системный характер единого предмета правового регулирования,
который складывается на основе взаимодействия различных составляющих его
элементов, каждый из которых обладает известной спецификой и,
следовательно, нуждается в применении к нему определенных средств
правового регулирования.
С моей точки зрения, метод правового регулирования обладает следующими
характерными чертами:
1. Особенность метода правового регулирования заключается прежде всего в
том, что составляющая его система средств воздействия используется
преимущественно и главным образом государством, входящими в его аппарат
социальными управленческими системами. Следовательно, применение метода
правового регулирования — прерогатива прежде всего
государственно-властных органов.
При этом, однако, следует учитывать по крайней мере два обстоятельства,
которые определенным образом оттеняют названную особенность метода
правового регулирования.
Во-первых, правовые средства воздействия на поведение людей используют
также общественные объединения, хотя и делают это в несравненно меньших
масштабах, нежели органы государства.
Во-вторых, социальные управленческие системы, относящиеся к органам
государственной власти, используют метод правового регулирования не
изолированно, а наряду с иными, неправовыми средствами воздействия на
поведение людей.
2. Особенность метода правового регулирования проявляется также в его
непосредственной обусловленности единым предметом правового
регулирования, который выступает в качестве социально-правовой среды,
т.е. системы взаимодействующих между собой элементов. Эта определяющая
роль социально-правовой среды как единого предмета правового
регулирования по отношению к методу воздействия на нее со стороны
социальных управленческих систем выступает в двух аспектах.
Сущность статических и динамических элементов социально-правовой среды
предопределяет прежде всего характер тех способов воздействия на них,
которые оказываются наиболее эффективными. Как известно,
непосредственному и целенаправленному воздействию с помощью правовых
средств подвергаются лишь те элементы социальной среды, в надлежащем
развитии которых прямо заинтересованы общество и государство.
Применительно к статическим элементам социальной среды, например,
статусу всех разновидностей субъектов, с помощью правового метода
решается важная задача установления и постоянного поддержания на должном
уровне основ их правового положения. Если закрепление правового статуса
субъектов достигается обычно с помощью материальных правовых норм, то
поддержание этого статуса составляет уже задачу метода правового
регулирования посредством сознательного использования социальными
управленческими системами тех средств, которые в своей совокупности его
образуют.
В этой связи не представляется возможным согласиться с той трактовкой
понятия метода правового регулирования, которая дается в литературе.
Так, по мнению С.С.Алексеева, метод правового регулирования включает в
себя следующие основные элементы: а) характер общего юридического
положения субъектов (т.е. правоспособности, правового статуса) —
находятся ли субъекты в состоянии власти и подчинения, или занимают
равные, юридически однопорядковые позиции, или связаны «трудовым
режимом» и т.д.; б) характер оснований возникновения, изменения и
прекращения правоотношений (т.е. юридических фактов) — возникают ли, в
частности, правоотношения на основе административных актов или договоров
и т.д.; в) характер способов формирования содержания прав и обязанностей
субъектов — определяется ли оно непосредственно нормами права, или
административными актами, или соглашением субъектов и т.п.; г) характер
юридических мер воздействия (т.е. санкций), способов, оснований и
процедуры применения санкций.
Наиболее устойчивым и определяющим, с точки зрения автора, является
общее юридическое положение субъектов, в котором концентрируются все
особенности метода правового регулирования в целом. Указанный элемент
может быть с максимальной эффективностью использован при решении
практических вопросов разграничения норм права по отраслям.
Итак, главным в методе правового регулирования, его определяющим
элементом оказывается характер общего юридического положения субъектов,
их правовой статус. Но ведь известно, что статус устанавливается и
регулируется, как это признает сам С.С.Алексеев, правовыми нормами,
которые по своим регулирующим свойствам подразделяются всего на три вида
— управомочивающие, обязывающие и запретительные. Если же учесть, что
все отрасли права состоят только из трех названных разновидностей
регулятивных норм, то как тогда можно обнаружить многообразие вариантов
закрепления правового статуса во всех отраслях права? Ответа на этот
ключевой вопрос нет. Поэтому не здесь ли коренятся те, пока
непреодолимые трудности на пути конструирования своего метода для каждой
отрасли.
Далее. Если говорить в целом, то формула, предложенная С.С.Алексеевым и
получившая весьма широкое распространение в работах представителей
различных отраслей отечественной юридической науки, охватывает
фактически лишь два элемента социально-правовой среды, нуждающиеся в
правовом регулировании, т.е. иначе говоря, две составные части предмета
правового регулирования, а именно: статус субъектов права, а также
связи, принимающие форму правовых отношений. Это выражено достаточно
отчетливо во всех частях приведенной формулировки. Взять, к примеру,
первый пункт. Ведь понятие «состояние власти и подчинения» может быть
применено главным образом не к субъектам права, а к субъектам
правоотношений, ибо вне отношений как конкретных связей, оно, собственно
говоря, имеет лишь абстрактную значимость. Можно ли названную составную
часть метода правового регулирования в данной интерпретации применить,
скажем, к такому необходимому, объективно существующему предмету
правового регулирования, как «поведение вне правоотношений»? Думается,
нельзя, даже при том условии, если учитывать совершенно очевидный факт
проявления в каждой норме права начала государственного властвования.
При анализе высказанных в литературе суждений о методе правового
регулирования, обращает на себя внимание следующее обстоятельство.
Полностью разделяю важное положение С.С.Алексеева о четырех уровнях
структуры права, что уже отмечалось при характеристике предмета
правового регулирования. Поэтому можно сказать, что каждый уровень этой
системы — норма права, институт, отрасль, право в целом имеет свой
предмет правового регулирования. Но когда речь идет о методе, то он
почти «единогласно» признается свойственным лишь одному уровню структуры
– только отрасли права.
В связи с этим возникает ряд вопросов принципиального характера.
Во-первых, можно ли считать, что в целостной системе, какой, несомненно,
является право, юридическим своеобразием, т.е. своим собственным методом
правового регулирования обладает только элемент одного уровня — отрасль
права? Видимо, так считать нет достаточных оснований, ибо упомянутое
юридическое своеобразие является внутрисистемным, не выходящим за
пределы права в целом. Служебным же назначением такого своеобразия
является основание для дифференциации отраслей права.
Но если мы сравним систему норм права, например, с системой норм
нравственности, то рельефно проявится своеобразие системы норм права,
которая специфическим образом действует применительно к определенным
группам общественных отношений социально-правовой среды. Отрицать
своеобразие двух видов социальных норм -права и нравственности — нет
никаких оснований, так как в противном случае придется игнорировать
общепризнанное объективное основание деления социальных норм,
действующих в нашем обществе.
Однако, в свою очередь, логически неизбежной становится необходимость
согласиться с наличием этого своеобразия не иначе как посредством
признания метода, присущего всей системе права как целостному
социальному явлению, важнейшему инструменту регулирования многообразных
процессов общественного развития. Следовательно, является весьма
резонной постановка вопроса о существовании единого метода правового
регулирования, имманентного высшему уровню структуры права – системе
права в целом.
Во-вторых, правомерна ли постановка вопроса о наличии своего метода
правового регулирования у того или иного института? Насколько известно,
никто из ученых-юристов не говорил о методе правового регулирования на
уровне института. Что же касается предмета правового института, то в
существующих определениях этого уровня системы права о его наличии речь
идет преимущественно в позитивном плане, хотя это звучит в определенной
мере косвенно.
Как известно, под правовыми институтами понимаются «группы правовых
норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения,
связанные между собой в качестве обособленной группы».
С.С.Алексеев считает, что «правовой институт — это законодательно
обособленный комплекс юридических норм, обеспечивающий цельное
регулирование данной разновидности отношений или ее стороны».
Стало быть, правовой институт имеет свой предмет регулирования, присущий
только ему и представляющий собой группу однородных общественных
отношений. Спрашивается, каким методом в отношении своей
подведомственной группы отношений «пользуется» правовой институт: своим,
отличающимся какой-то спецификой, определяемой предметом, или же
«довольствуется» методом той отрасли права, в составе которой он
располагается? Прямого ответа на этот вопрос в литературе нет однако,
обнаруживаются любопытные косвенные данные.
Видимо, принято считать, что правовой институт своего собственного
метода не имеет. Во всяком случае это не упоминается при характеристике
его особенностей. С.С.Алексеев указывает, например, на три признака,
свойственных правовому институту:
а) однородность фактического содержания, заключающаяся в регулировании
строго определенной разновидности общественных отношений;
б) юридическое единство (комплексность) норм как главный признак,
свидетельствующий о том, что нормы, образующие институт, выступают как
единый комплекс, цельная система, точнее, относительно обособленный
«блок», «агрегат» в совокупности с другими институтами, составляющими
нормативный механизм отрасли;
в) законодательная обособленность.
Как видим, о методе не упоминается, и можно сделать вывод, что институт,
как таковой, своего метода регулирования не имеет.
Вместе с тем, справедливо указывая на существование в пограничных
областях правового регулирования смешанных институтов, С.С.Алексеев
рассматривает их как такие институты данной отрасли, которые включают
некоторые элементы иного метода правового регулирования. В целом
юридическое содержание смешанного института однородно, потому он входит
в определенную отрасль права. Но в его содержание проникли элементы
метода, свойственные другой отрасли права.
Что значит «некоторые элементы» иного метода могут проникать в смешанный
институт? Ведь если метод как таковой есть совокупность всех ранее
названных элементов, то может ли какой-либо из них, изъятый из системы
«своего» метода, достаточно ясно его представлять, будучи, так сказать,
в «одиночестве». Думается, что отдельно взятый элемент того или иного
метода не способен не только отразить его специфику, но и вообще его
представлять, ибо часть, естественно, не может включить в себя все
свойства целого, которое она представляет. Иными словами, системная
часть не обладает интегративными качествами той системы, которую она
образует лишь во взаимодействии с другими частями этого целого.
Из всего сказанного напрашивается вывод о том, что «чистые» институты
данной отрасли права своего специфического метода не имеют и используют
метод своей отрасли, и лишь пограничные институты обладают некоторыми
особенностями нескольких методов правового регулирования
«подведомственных» отношений.
И еще одно соображение. Как известно, правовые институты одной и той же
отрасли права регулируют отношения, подчас заметно отличающиеся друг от
друга. Взять, к примеру, два института административного права —
институт государственной службы и институт административной
ответственности. Ясно, что регулируемые этими институтами отношения
настолько различны по своему содержанию и удельному весу элементов их
предметов, а следовательно, и по способам воздействия на них, что они
вряд ли смогут «уместиться» в пределах главного элемента метода
правового регулирования — общего юридического положения субъектов.
Достаточно сказать, что для института административной ответственности
характерно преобладающее значение запретительных норм, воздействующий на
такой элемент его предмета регулирования, как «поведение вне
правоотношений».
В-третьих, существует между тем еще один уровень структуры права –
юридическая норма. Можно ли ставить вопрос о существовании метода
правового регулирования на этом, самом низком уровне структуры права?
Думается, что такая постановка вопроса не только правомерна, но и
объективно необходима, ибо здесь, на уровне правовых норм, юридический
метод как раз и получает свое фактическое закрепление.
Самое примечательное состоит в том, что именно данный уровень структуры
права обладает, если можно так сказать, всеобщей универсальностью,
которая именно отсюда распространяется затем на всю систему права в
целом, ибо на фундаменте этого уровня строится вся система права.
Следовательно, особенности метода правового регулирования необходимо
искать не на уровне отрасли, не на уровне правового института, а на
самом низшем уровне правовой системы, т.е. там, где метод правового
регулирования реально получает свое закрепление. Вот почему имеются все
основания рассматривать метод правового регулирования не как признак,
присущий исключительно отрасли, т.е. одному уровню структуры, а как
свойство всей системы права в целом.
3. Характерная черта метода правового регулирования заключается в
наличии своеобразной, с общесоциальной точки зрения, его
материально-юридической основы в виде заранее установленных или
санкционированных государством общих правил поведения людей — норм,
составляющих целостную систему, которая непосредственно охватывает
регулятивным воздействием всю сферу социально-правовой среды.
«Конкретные методы правового регулирования, считает
В.М.Горшенев, — получают свое выражение в нормах социалистического
права. Государство, фиксируя в норме права определенный вариант
поведения участника урегулированного общественного отношения,
одновременно предусматривает, какое состояние воли должно быть избрано
для организации взаимоотношений сторон и достижения результата правового
регулирования… Представление о методе, заключенном в норме, можно
получить только при анализе всех структурных частей нормы права и
специфики субъектного состава, поведение которого норма должна
урегулировать. Указание на используемый государством метод регулирования
содержится не во всех структурных частях нормы, а только в диспозиции и
санкции».
В.М.Горшенев правильно отмечает, что методы правового регулирования,
будучи отражены в нормах, являются «достоянием самого права, а не
регулируемых правом общественных отношений». Вместе с тем автор
допускает известную непоследовательность, связывая особенности правового
метода с субъектным составом отношений, которые он призван регулировать,
Специфика метода обусловлена только характером норм, в известном смысле
представляющих собой абстрактную модель поведения, ибо имманентный праву
формализованный характер его норм, как правило, не связан с учетом
личностных качеств потенциальных субъектов отношений, подлежащих
правовому регулированию.
Кроме того, В.М.Горшенев не учитывает ситуации, когда действие метода
правового регулирования строится таким образом, чтобы оно не порождало
правоотношений. Следовательно, действие метода правового регулирования
оказывается более широким, охватывающим все разновидности системных
элементов социально-правовой среды, проявляющейся как единый предмет
правового регулирования. Вот почему нельзя согласиться с мнением
В.М.Горшенева, который ограничивает действие метода правового
регулирования лишь задачей воздействия на соответствующие общественные
отношения между определенными субъектами.
4. Характерная особенность метода правового регулирования состоит в том,
что он выступает в качестве важнейшего средства организованного
воздействия социальных управленческих систем на внешнюю и внутреннюю
среду.
Как уже отмечалось, одно из свойств социальной управленческой системы
заключается в сознательном выборе наиболее целесообразных средств
функционирования с целью организованного воздействия на различные
стороны процесса общественного развития. Для социальных управленческих
систем, образующих системы государственно-властного аппарата, таким
средством является метод правового регулирования. Названная черта метода
правового регулирования обусловлена прежде всего самим характером
социально-правовой среды, выступающей в качестве единого предмета
правового регулирования, все элементы которого могут существовать и
надлежащим образом развиваться лишь при условии определения не только
целей и задач общественного развития, но и основных путей и средств их
реализации.
В свете всего вышесказанного становится ясно, что если определяющее
значение предмета обусловливает юридический характер средств воздействия
на предмет в целом и составляющие его элементы, а, следовательно,
правовую природу метода, то системная структура предмета правового
регулирования с такой же неизбежностью предопределяет соответственно и
системную структуру самого метода правового регулирования.
Поэтому метод правового регулирования не может быть ничем иным, кроме
как системным явлением. Объясняется это тем, что эффективно регулировать
систему социальных связей и явлений, входящих в единый или отраслевой
предмет, можно только тогда, когда все способы и средства, составляющие
содержание метода регулирования, выступают не разрозненно, не в изоляции
друг от друга, а в самом тесном взаимодействии, иначе говоря, во
взаимообеспечении.
Таким образом, организованное государственно-властное воздействие,
осуществляемое посредством метода правового регулирования, может иметь
место лишь на основании использования системных свойств последнего.
Логика рассуждений, вытекающая из анализа объективного положения вещей,
здесь такова.
Во-первых, субъекты, использующие для своих целей метод правового
регулирования, обладают ясно выраженными системными свойствами: в своей
совокупности они составляют социальные управленческие системы,
относящиеся к аппарату государственной власти. По-видимому, системный
характер субъектов, применяющих метод правового регулирования, не может
вызвать сомнений.
Во-вторых, то, к чему социальные управленческие системы применяют метод
правового регулирования, т.е. социальные связи и явления, складывающиеся
в социально-правовой среде и образующие единый предмет правового
регулирования, также выступают в качестве системы. Элементами этой
системы, как уже отмечалось, являются составные части различной степени
сложности, тесно взаимодействующие между собой — статусы различных
субъектов права, связи между субъектами, принимающие под воздействием
права форму материальных и процессуальных правоотношений, и, наконец,
такое поведение субъектов права, которое предусмотрено правовыми
нормами, но не должно вызывать правоотношений.
В конечном счете следует сказать, что метод правового регулирования
проявляется при помощи трех основных, первичных способов воздействия на
поведение людей, тесно взаимодействующих между собой и закрепленных в
правовых нормах. Одна разновидность правовых норм (здесь и далее
безотносительно к их отраслевой принадлежности) определяет границы и
содержание возможного поведения субъектов права и субъектов
правоотношения. Диспозиция этих норм содержит различные, весьма
разнообразные модификации дозволения.
Другая группа норм закрепляет, предписывает должное поведение субъектов,
от которого они, при наступлении предусмотренных нормой ситуаций,
уклоняться не вправе. Диспозиции этих норм содержат предписания,
заключающие в себе многочисленные нюансы.
Третья разновидность правовых норм воздействует на поведение людей
посредством многообразных по своим оттенкам запрещений определенных
деяний (действий и бездействия). В диспозициях этих норм содержится, так
сказать, «многоликий» запрет, являющийся (как и дозволения, и
предписание) первоначальным компонентом метода правового регулирования.
Помимо названных, некоторые авторы предлагают выделить еще одну
разновидность норм поощрительные. Так, по мнению
А.П.Коренева, «поощрение — это сформулированное в норме указание на
публичное признание заслуг, на меры награждения, которые применяются к
органу, служащему или гражданину за успехи, достигнутые в выполнении
правовых обязанностей или общественного долга. Основанием для применения
поощрения служат сформулированные в диспозиции нормы права поощрительные
действия, конкретные успехи, достижения».
Полагаю, однако, что А.П.Коренев не прав, указывая на существование в
поощрительных нормах публичного признания заслуг, ибо такое признание
находит свое отражение не в норме, а в индивидуальном правовом акте,
реализующем данную норму. Ведь если стать на эту точку зрения, то нужно
будет признать, что в запретительных нормах заранее,
неперсонифицированно содержится публичное осуждение существующих
субъектов. Вряд ли это правильно.
Поощрительные нормы, думается, не могут быть отнесены к первичным
регулятивным разновидностям правовых норм. В этом плане правы те, кто
поощрительные нормы рассматривают в качестве особой разновидности
управомочивающих норм, смысл которых состоит прежде всего в защите
субъективных прав граждан на материальное или моральное поощрение в
установленных законом случаях.
Итак, метод правового регулирования выражается в трех первоначальных
способах воздействия на поведение субъектов права и субъектов
правоотношений. Здесь, на мой взгляд, заложено самое существенное
свойство рассматриваемого метода. Оно заключается в том, что метод
правового регулирования как системное явление соединяет в органическое
целое все три названных способа одновременно. Более того, метод
правового регулирования может существовать только как объединение всех
трех компонентов – дозволения, предписания и запрета, т.е. как система,
основанная на взаимодействии, взаимообеспечении этих компонентов. Ни
дозволение, ни предписание, ни запрет не могут существовать изолированно
один от другого. Поэтому, когда мы говорим, что метод правового
регулирования проявляется посредством юридических дозволений,
предписаний и запретов, то имеем в виду их совокупное проявление с
преобладанием какого-то одного элемента, эффективное воздействие
которого известным образом обеспечивается наличием двух других.
Дозволение, предписание и запрет всегда выступают как внутренние
составные части единого метода правового регулирования. Условно говоря,
они могут быть представлены в виде неких осей координат, по которым
развертывается правовое воздействие на соответствующие системные
элементы единого предмета правового регулирования.
Тот факт, что метод правового регулирования может существовать только в
виде системы из трех взаимосвязанных способов воздействия, объясняется,
по меньшей мере, двумя существенными обстоятельствами.
Во-первых, как уже упоминалось, юридический метод определяется единым
предметом правового регулирования, который характеризуется ясно
выраженными системными свойствами. Это означает, что организованное,
целенаправленное воздействие на внутренние составные части единого
предмета правового регулирования невозможно без комплексного
использования всех трех способов такого воздействия, составляющих
содержание метода правового регулирования. Именно системность метода не
только обеспечивает организованный характер его действия, но, что самое
главное, делает метод правового регулирования универсальным, способным
одновременно, хотя и по-разному, воздействовать на все существенные
стороны складывающихся в социально-правовой среде связей и явлений.
Одновременное использование дозволения, предписания и запрета в
различных предусмотренных законом ситуациях, когда один из компонентов
выполняет роль непосредственно воздействующего фактора, а два других
обеспечивают, в соответствующих случаях «подстраховывают», это
воздействие, является, на мой взгляд, совершенно необходимым условием
эффективности правового метода. Значит, правовой метод, с учетом
различной роли его компонентов, одновременно оказывает непосредственное
и потенциальное регулирование различных аспектов социальных связей и
явлений, соответственно их конкретным особенностям и потребностям. К
этому следует добавить, что возникающие в социально-правовой среде связи
и явления никогда не выступают в изолированном виде, который бы вызвал
необходимость в таком же изолированном способе воздействия. Напротив,
эти многообразные и многочисленные связи и явления социально-правовой
среды, имеющие комплексный характер, определяют необходимость
соответствующего использования всего арсенала метода правового
регулирования.
Во-вторых, одновременное существование и действие дозволения,
предписания и запрета как составных частей метода правового
регулирования обусловлено характером его «материальной» основы, которой,
как известно, являются определенные группы правовых норм, закрепляющих
соответствующие компоненты юридического метода. А существующая между
этими нормами теснейшая связь в конечном счете и объединяет их в систему
права.
Это, в свою очередь, означает, что действие права фактически проявляется
в возможности одновременной реализации всех закрепленных в нем способов
воздействия. Общая принципиальная схема такова: если один из субъектов
права или правоотношения обладает предоставленным ему законом
правомочием (дозволение), то реализация этого правомочия в
предусмотренных ситуациях обеспечивается обязанностью другого субъекта
правоотношения предпринять соответствующие действия (предписание). В
свою очередь, невыполнение субъектом возложенной на него обязанности,
которая вытекает из правомочия контрагента, влечет за собой действие
запрета, реализуемого в виде того или иного вида юридической
ответственности.
Примеры подобного рода взаимодействия составных элементов метода можно
было бы продолжить. Так, действующее уголовное законодательство
предусматривает ситуации, когда нарушение запрета, выраженное в
соответствующей норме уголовного закона, приводит в действие не только
предписание (обязанность компетентных субъектов привлечь нарушителя к
ответственности), но и дозволение, выраженное в правомочии гражданина на
необходимую оборону, разумеется, с соблюдением установленных законом
требований и условий.
Таким образом, закрепление в системе права всех трех способов
юридического воздействия на поведение людей обеспечивает совершенно
необходимую универсальность механизма правового регулирования, в котором
его компоненты взаимно обеспечивают один другого, что придает системный
характер самому методу правового регулирования.
Общий вывод из сказанного, — метод правового регулирования,
обусловленный единым предметом правового регулирования, может
существовать и выполнять свою социальную функцию только как система,
складывающаяся из трех первоначальных способов воздействия -дозволения,
предписания и запрета.
§5. Основные типы правового регулирования
Дозволение, предписание и запрет, выступая как системные элементы
единого метода правового регулирования, естественно и неизбежно
взаимодействуют между собой. Причем это взаимодействие имеет своей
основной целью обеспечить надлежащую эффективность того элемента из
названной группы, который в данной конкретной ситуации выполняет роль
прямого регулятора соответствующих социальных связей и явлений. При
оптимальном варианте, образно говоря, «срабатывает» тот элемент, который
непосредственно воздействует, а два других сохраняют свою значимость
лишь в потенциальном виде. Так, например, субъект счел необходимым
реализовать предоставленное ему законом правомочие. Как правило, это
правомочие осуществляется беспрепятственно, что означает такое же
беспрепятственное осуществление дозволения, поскольку в данной ситуации
другой, т.е. обязанный субъект правоотношения, четко выполнил положенные
ему действия. В этом случае другие два элемента единого метода –
предписание и запрет — не проявляются, хотя они и присутствуют в
качестве факторов, потенциально подстраховывающих дозволение.
Однако не исключены и такие ситуации, когда реализация дозволения
испытывает затруднения, скажем, из-за ненадлежащего выполнения другой
стороной своих обязанностей. В этом случае, надо полагать, предписание,
а также запрет играют уже не потенциальную роль, а обнаруживают
заложенную в них способность к прямому воздействию. Аналогичным образом
обстоит дело и с двумя другими элементами единого метода правового
регулирования.
Следовательно, вполне логично предположить, что соотношение между тремя
элементами единого метода правового регулирования характеризуется
известной подвижностью, разнообразием, в полном соответствии с
особенностями той группы социальных связей и явлений, которые
подвергаются юридическому воздействию со стороны тех или других
социальных управленческих систем. Можно поэтому сказать, что пропорции
между дозволением, предписанием и запретом неодинаковы и в различных
конкретных ситуациях, и прежде всего применительно к предметам
регулирования отраслей права.
Поэтому каждая отрасль права, будучи элементом системы российского права
в целом и находясь в сфере действия единого метода правового
регулирования, нуждается в специфическом соотношении всех трех его
составных частей, т.е. таком соотношении, которое бы с максимальной
эффективностью и приспособленностью могло воздействовать на элементы ее
предмета и наилучшим образом отвечать потребностям названных элементов.
При этом следует отметить, что эта сложная проблема ставится в общем
плане, исходя из необходимости выявления наиболее существенных свойств,
магистральных направлений действия единого метода правового
регулирования. Как это нередко случается в сфере социально-правовой
среды, вполне возможны определенные частные отклонения от общего
правила. Но эти исключения, скорее, подтверждают правило, нежели его
отрицают.
С моей точки зрения, в зависимости от особенностей соотношения
дозволения, предписания и запрета имеются основания различать три
варианта проявления единого метода правового регулирования, иначе говоря
три типа правового регулирования соответствующих связей и явлений,
складывающихся в социально-правовой среде. В этом плане каждый тип
правового регулирования представляет собой такой вариант единого метода
правового регулирования, в котором один из его элементов выступает в
качестве преобладающего, т.е. прямого регулятора, а два других, как
отмечалось, выполняют функцию его обеспечения. Во всяком случае, тип
правового регулирования характеризуется доминирующей ролью одного
элемента во взаимодействии с двумя другими.
Первый тип правового регулирования специфичен относительным
преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как
дозволение, по сравнению с содержащимися в этом типе предписанием и
запретом. Второму типу свойственно преобладание предписания в
соотношении с дозволением и запретом. В третьем типе доминирует запрет
во взаимоотношениях с дозволением и предписанием.
Можно сказать, что в общем плане будет справедливым следующее положение.
Если обратиться к оценке удельного веса того или иного типа в решении
задач целенаправленного воздействия на поведение людей в обществе, то мы
обнаружим известные различия между названными типами правового
регулирования в объеме и широте сферы их реализации, что вполне
соответствует роли и социальной значимости управомочивающих, обязывающих
и запрещающих норм российского права.
Так, например, запрет как способ юридического воздействия на поведение
людей имеет в целом сравнительно меньшую распространенность, поскольку
применяется лишь к таким относительно немногим (по сравнению с другими
вариантами положительного поведения) вариантам, которые противоречат
интересам общества. Эта особенность уже известным образом заложена в
запрещающей норме российского права, которая, как известно, представляет
собой меру должного поведения, выраженного в пассивной форме. Что же
касается дозволения и предписания, то эти способы имеют значительно
более широкую сферу, охватывая многочисленные и разнообразные связи и
явления, имеющие различную отраслевую принадлежность.
При этом не вызывает сомнений, что процессы общественного развития
порождают необходимость соответствующего изменения удельного веса,
например, дозволений и предписаний в их соотношении. Особенно наглядно
за последнее десятилетие это произошло с дозволением и предписанием в
экономической сфере. Еще сравнительно недавно, в период существования
государственной собственности на средства производства, основным, а
пожалуй, даже единственным методом управления была директива,
предписание, находящиеся на вооружении существовавшей тогда
административно-командной системы управления экономикой. Другой способ
правового регулирования -дозволение в хозяйственной сфере, если и
просматривался, то кое-где лишь в качестве исключения.
Закрепление Конституцией Российской Федерации 1993 г. частной
собственности наряду с государственной, муниципальной и другими формами
повлекло за собой коренное изменение удельного веса дозволений и
предписаний в регулировании общественных отношений экономической сферы.
Теперь заметен приоритет дозволений, хотя, разумеется, это не означает
устранения предписаний из арсенала правового регулирования отношений в
экономической сфере. Достаточно напомнить, например, установленную
государством обязательность регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним.
Аналогичная тенденция изменения удельного веса дозволений и предписаний
проявляется также и в социально-культурной сфере, где возникло и
функционирует все возрастающее число учреждений негосударственного
характера, регулирование деятельности которых требует уже иных пропорций
в соотношении дозволения и предписания как элементов единого метода
правого регулирования.
Первый тип правового регулирования с преобладающей ролью дозволения в
«триаде» способов воздействия охватывает в сущности несколько больших
групп социальных связей и явлений, которые входят в предметы
регулирования ряда отраслей материального права -гражданского,
трудового, семейного и некоторых других. Это тип регулирования возможно
рассматривать как гражданско-правовой. Наименование данного типа
правового регулирования, будучи до некоторой степени условным, тем не
менее отражает главное в его социальной роли, которая проявляется в
преимущественном закреплении доминирующего элемента — дозволения нормами
материального гражданского права, хотя в известной мере его особенности
закреплены и другими материальными отраслями российского права.
Второй тип правового регулирования, характеризующийся преобладанием
предписания, также распространяется на различные связи и явления
социально-правовой среды, находящиеся в сфере действия нескольких
материальных отраслей российского права — административного,
финансового, трудового, земельного и др. Этот тип в принципе выступает
как административно-правовой, что обусловлено его связью прежде всего с
материальным административным правом, которое в основном закрепляет
доминирующий элемент единого метода правового регулирования, хотя в этом
закреплении участвуют и другие отрасли материального права.
Третий тип правового регулирования отличается от двух ранее названных
преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как запрет.
Этот тип регулирования применяется к тем разновидностям социальных
связей и явлений, которые закрепляются нормами материального уголовного
права. Поэтому он проявляется как уголовно-правовой тип. При этом
следует отметить, что этот тип правового регулирования «обслуживает»
наряду с материальным уголовным правом потребности и
уголовно-исполнительного права.
Уголовно-правовой тип регулирования характеризуется, если можно так
сказать, высокой степенью избирательности, ибо применяется только к
деяниям, точно предусмотренным материальным уголовным законом. В связи с
этим уголовный запрет представляется как весьма специфический способ
воздействия, отличающийся, в частности, более существенным преобладанием
по сравнению с «присутствующими» в этом типе правового регулирования
дозволениями и предписаниями, а также своей социальной остротой,
поскольку он применяется к таким деяниям, которые закон рассматривает
как наиболее опасные для общества.
Конечно, запреты закрепляются соответствующими нормами в
гражданско-правовом и административно-правовом типах регулирования. И
надо сказать, что в названных типах запреты, хотя, разумеется, в иных
формах, играют несколько более значительную роль, имеют сравнительно
больший удельный вес, нежели дозволение и предписание в
уголовно-правовом типе регулирования. Запреты в названных других типах
выполняют ту же роль, что и запрет в уголовно-правовом типе: они
препятствуют совершению неправомерных действий и в основном успешно
«срабатывают» применительно к социальным связям своей
«подведомственности». Однако нельзя не признать, что этому известным
образом помогает потенциальное существование уголовного запрета, который
начинает действовать, когда запреты гражданско-правового и
административно-правового типов регулирования «исчерпывают» свои
возможности в соответствующих ситуациях.
В своей практической реализации все три типа правового регулирования
очень тесно связаны друг с другом, поскольку они выступают как
конкретные проявления единого метода правового регулирования. Фактически
это взаимодействие проявляется в различных формах, среди которых
главной, по моему мнению, является взаимообеспечение. Подобно тому как
внутренние составные части того или иного типа известным образом
«подстраховывают» каждый элемент, действующий в рамках соответствующего
типа, так и каждый тип в целом взаимодействует с остальными, используя
заложенные в нем свойства для обеспечения наиболее эффективного
регулятивного воздействия. Это значит, что системные свойства единого
метода правового регулирования обнаруживают себя на различных уровнях
воздействия. Система единого метода в целом образуется воздействием трех
типов правового регулирования; система типа правового регулирования
обусловлена тесными связями и взаимодействием составляющих его первичных
элементов — дозволения, предписания и запрета.
Исходя из этого не представляется возможным разделить высказанные в
литературе суждения, критическая оценка которых уже была дана на
страницах данной монографии, о том, что каждой отрасли советского, а
теперь российского права присущ свой особый, специфический метод
правового регулирования. Полагаю, что метод правового регулирования
имеет многоотраслевой характер, ибо соответствующие его элементы,
различное соотношение которых образует соответствующий тип
регулирования, фактически находят свое закрепление в трех разновидностях
юридических норм, из систем которых складываются все отрасли права. Нет
сомнения, что дозволения, предписания и запреты играют неравнозначную
роль в той или иной группе социальных связей и явлений, входящих в
предмет соответствующей отрасли материального права. Но именно это
обстоятельство является как раз материальной основой существования
корреспондирующего типа правового регулирования.
Далее. Взять, к примеру, такой элемент предмета отраслевого
регулирования, как фактические связи между субъектами, принимающие под
воздействием материальных правовых норм форму правоотношения. Вряд ли
можно утверждать, что правоотношения всегда имеют только строго
отраслевой характер, хотя во многих случаях это действительно так. Но
нельзя не согласиться и с тем, что отношения, возникающие в сфере
действия одной материальной отрасли, по ряду причин попадают в другую
сферу, их развитие может порождать отношения уже другой отраслевой
принадлежности. Более того, вполне возможны и реальны ситуации, когда
отношения между субъектами складываются в сфере действия одновременно
двух и более материальных отраслей, например, гражданского и
административного, скажем, отношения по регистрации предприятия,
независимо от формы собственности, лицензирование определенных видов
деятельности и т.д.
Таким образом, метод правового регулирования отличается высокой
универсальностью, которая проявляется во взаимодействии всех трех типов
правового регулирования, каждый из которых при наступлении
соответствующих условий выполняет функцию обеспечения двух других типов.
Это первое проявление универсальности единого метода правового
регулирования.
В плане общей характеристики гражданско-правового,
административно-правового и уголовно-правового типов регулирования
следует отметить, что, во-первых, каждый тип, независимо от его
наименования, т.е. от преобладающего в нем способа воздействия на
поведение людей, обязательно включает в себя три составные части —
дозволение, предписание и запрет, а, во-вторых, каждый из этих типов
регулирования предполагает неодинаковое соотношение, так сказать,
«подвижную пропорцию» дозволения, предписания и запрета в воздействии на
предметы материальных отраслей «своей» подведомственности, однако, при
непременном условии, чтобы способ, давший имя этому типу, был
соответственно преобладающим.
Вот эта самая «пропорция» элементов в том или ином типе правового
регулирования представляет собой второе выражение универсальности
единого метода правового регулирования, проявляющееся уже на уровне
соответствующего типа, в отличие от первого проявления, которое
характеризует универсальность метода в целом.
Вопрос о том, в силу каких причин, а также в какой именно «подвижной
пропорции» та или иная группа социальных связей и явлений, входящих в
единый предмет правового регулирования, требует отмеченного соотношения,
в литературе практически не разработан, да и вообще не пользуется
вниманием. Между тем, несомненно, это один из кардинальных вопросов
общей теории права, нуждающийся в специальных исследованиях.
Несколько соображений на этот счет. С моей точки зрения, различное
сочетание дозволения, предписания и запрета обусловлено прежде всего
характером социальных связей и явлений, регулируемых соответствующей
отраслью российского права. Это — основополагающий материальный фактор,
соответствующий объективным свойствам регулируемого предмета. При этом
речь идет не только о статике предмета правового регулирования, но и о
его динамике, заключающейся в непрерывном развитии и, следовательно,
постоянном изменении соответствующих потребностей в каждый данный период
времени. Следовательно, научно обоснованный выбор оптимального сочетания
дозволений, предписаний и запретов подчинен задаче не только достаточно
эффективного регулирования, так сказать, сущего, но и учета по крайней
мере ближайших перспектив развития элементов данного предмета правового
регулирования. Поэтому конструирование оптимальной структуры каждого
типа правового регулирования и, следовательно, единого метода правового
регулирования в целом является совершенно необходимым условием
обеспечения должной эффективности юридического воздействия на все
элементы социально-правовой среды.
Наряду с предметом правового регулирования определенное значение имеют и
другие факторы, например, воля и государственный интерес. Важно при этом
отметить детерминированность этих категорий объективными
обстоятельствами. Выбор того или иного способа воздействия на поведение
индивидуальных и коллективных субъектов права, на деятельность различных
систем органов государственной власти, их внутренних подразделений не
может осуществляться лишь по усмотрению законодателя только на том
основании, что он счел его в данный момент наилучшим.
В свое время П.С.Элькинд отмечала, что выбор определенного метода,
способа, порядка регулирования уголовно-процессуальных отношений зависит
главным образом от субъективной воли законодателя, учитывающего при этом
задачи уголовного судопроизводства, а также многообразие объективных
свойств уголовно-процессуального регулирования. «Избирая такой, а не
иной метод уголовно-процессуального регулирования, законодатель
рассматривает его как единственно возможный, разумный, целесообразный и
эффективный применительно к задачам уголовного судопроизводства и
специфике уголовно-процессуальных отношений».
Конечно, если законодатель избирает соответствующий способ воздействия,
то, естественно, он расценивает его как единственно возможный, разумный,
целесообразный и т.д. Хотя, надо отметить, из числа законодателей так
могут думать составившие большинство, позволившее принять такой вариант.
Нет необходимости доказывать, насколько сложны, многообразны и весьма
подвижны социальные связи явления, образующие единый предмет правового
регулирования. Как правило, в социально-правовой среде создаются
ситуации, которые ставят соответствующую управленческую систему перед
разного рода альтернативами, несколькими вариантами возможных решений,
из которых эта система должна выбрать оптимальное. Однако известно
также, что далеко не всегда имеются гарантии выбора оптимального
варианта. Может быть избран не лучший вариант, и это тоже реальность.
Таким образом, проблема оптимального соотношения элементов юридического
метода в каждом типе правового регулирования — это проблема постоянного
обеспечения должной эффективности правового воздействия на все составные
части социально-правовой среды — единого предмета правового
регулирования.
В решении этой проблемы существенная роль, несомненно, принадлежит
отечественной правовой науке, которая, надо признать с сожалением, этими
проблемами, насколько можно судить по литературе, вообще не занимается,
хотя некоторые «подвижки» в этом отношении просматриваются достаточно
определенно. Примером могут служить активизировавшиеся за последнее
время исследования в области административного процесса, — одного из
трех видов процессуального обеспечения единого метода правового
регулирования, в частности его административно-правового типа
регулирования. В предыдущих разделах настоящей монографии об этом
говорилось.
Третьим выражением универсальности единого метода правового
регулирования является тот факт, что составляющие его элементы
-дозволение, предписание и запрет обладают способностью выступать в
различных формах сообразно тем конкретным связям, которые нуждаются в
соответствующем воздействии. Следовательно, речь идет о таком весьма
важном свойстве метода правового регулирования, которое заключается в
многозначности проявления каждого его элемента.
«Предписание, дозволение и запрет, — справедливо отмечал А.Б.Пешков, —
отнюдь не представляют собой неких шаблонов, стандартов, механически
применяющихся в различных ситуациях. Реальная жизнь не терпит
трафаретов, однозначных способов регулирования. Вполне естественно
поэтому, что право при воздействии на поведение людей пользуется самыми
различными способами, приемами, соответственно сложившимися ситуациями,
что характеризует высокую степень гибкости административно-правового
метода».
Дозволение, предписание и запрет как элементы единого метода правового
регулирования, несомненно, соединяют в себе широкую гамму свойств, что
дает возможность разумно применять их в самых разнообразных ситуациях и
выбирать то из имеющихся свойств, которое способно оказать наиболее
эффективное воздействие. Можно сказать, что ограниченность числа самих
способов воздействия, которых всего три, как говорится, с лихвой
восполняется бесчисленным множеством оттенков, в них заложенных.
Здесь значение имеют многие обстоятельства: и характер данного вида
связей социально-правовой среды, и то, каким субъектом применяются или
используются эти способы, и каким субъектом и в какой правовой норме
этот способ закреплен и т.д.
В этом плане представляются весьма плодотворными усилия А.М.Нечаевой,
которая, пожалуй, первой из ученых-юристов, занимающихся
соответствующими отраслями, отошла от традиционного подхода к проблеме
отраслевого метода и предложила иную трактовку этого понятия.
По ее мнению, предметом регулирования семейного права являются
«подвластные семейному законодательству семейные отношения, участники
которых являются носителями (субъектами) определенных прав и
обязанностей».
Что же касается метода семейного права, то в интерпретации А.М.Нечаевой
он выглядит следующим образом. Автор различает несколько способов
регулирования семейных правоотношений. К их числу прежде всего относятся
наиболее существенные — предоставление любому участнику этих отношений
возможности действовать определенным образом. Одновременно субъект права
является носителем соответствующей обязанности. К числу наиболее
действенных и распространенных способов регулирования семейных отношений
относятся также содержащиеся в семейном законодательстве запреты и
дозволения. При этом различаются: прямой запрет, косвенный,
самостоятельный, сочетающийся с обязанностями; прямые и косвенные
запреты, в свою очередь, подразделяются на безусловные и имеющие
исключения.
Характерно, что, по мнению автора главенствующая роль принадлежит
дозволениям, которые могут быть прямыми и косвенными. К прямым относятся
предписания, где разрешение выражено открыто.
«Разнообразие средств и способов воздействия на отношения, связанные с
заключением брака, образованием семьи, — подчеркивает А.М.Нечаева, —
свидетельствует о тесной взаимосвязи столь непохожих правовых
предписаний, имеющих разные конкретные цели. Мало того, каждое из них
нередко тесно переплетается с другими: дозволение с запретом, запрет с
обязанностями, разъяснениями и т.п.»
Это, с моей точки зрения, многообещающий подход к проблеме метода
правового регулирования, причем весьма перспективный, ничего общего не
имеющий, прямо скажем, с унылой констатацией наличия у каждой отрасли
российского права «своего предмета и своего метода правового
регулирования».
В порядке постановки вопроса, нуждающегося в обстоятельном исследовании,
целесообразно предложить некие основы классификации элементов единого
метода правового регулирования. Думается, что основания для такой
классификации могут быть следующие.
1. По органам, устанавливающим дозволения, предписания и запреты
посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов:
а) дозволения, предписания и запреты, устанавливаемые на федеральном
уровне Государственной Думой Российской Федерации, Президентом
Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными
министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти.
Реальное воплощение элементы единого метода правового регулирования
находят в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных
законах, например, от 14 октября 1995 г. «О референдуме Российской
Федерации», от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от
30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», Федеральный закон от 31 июля
1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», от 9
января 1996 г. «О защите прав потребителей», от 15 августа 1996 г. «О
порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»,
Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. «Об основном
документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на
территории Российской Федерации» и многие другие акты;
б) дозволения, предписания и запреты, устанавливаемые органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке
реализации полномочий, предоставленных ст. 72 Конституции Российской
Федерации. Границы их правотворчества в этом плане установлены ст. 72
Конституции Российской Федерации, закрепившей предметы совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также
законодательством субъектов Федерации. При этом необходимо отметить
положение ст. 76 Конституции Российской Федерации, определяющей общие
принципы соотношения актов Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
2. Дозволения, предписания и запреты подразделяются по органам, их
применяющим. По общему правилу, функции установления каких-либо
элементов единого метода правового регулирования посредством их
нормативного закрепления и функции их применения не совпадают в одном и
том же органе. Сказанное относится в первую очередь к императивным
элементам единого метода правового регулирования – предписанию и
запрету. Например, установление мер уголовной ответственности составляет
прерогативу Государственной Думы, а применение мер уголовного наказания
— органов судебной власти. Аналогичная картина наблюдается и в сфере
государственного управления, где действуют запреты в виде мер
административной ответственности. Однако здесь есть отличие:
административное законодательство, следовательно, и в области
административной ответственности входит в предмет совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что порождает
потребность в соответствующем их согласовании.
3. Основанием выделения определенных разновидностей дозволений,
предписаний и запретов служит пространственный признак, который
определенным образом связан с предыдущими основаниями. Как известно, в
одних случаях элементы единого метода правового регулирования
распространяются на всю территорию Российской Федерации, другие
действуют на территории субъекта Российской Федерации. Здесь также
актуальной является задача обеспечения соответствия элементов метода,
действующих на территории субъекта Российской Федерации, аналогичным
элементам, действующим на всей территории России в соответствии с
требованиями ст. 76 Конституции Российской Федерации.
4. Дозволения, предписания и запреты различаются по действию во времени.
Можно сказать, что в большинстве случаев эти элементы действуют без
указания сроков действия, по крайней мере, до тех пор, пока нормы, их
установившие, не будут официально отменены. Вместе с тем в определенных
ситуациях действие названных элементов единого метода правового
регулирования ограничено определенными сроками. Так, например, в
соответствии со ст. 9 Федерального конституционного закона от 30 мая
2001 г. «О чрезвычайном положении» меры ограничений, применяемые в
местностях, где объявлено чрезвычайное положение, действуют на всей
территории Российской Федерации не свыше 30 суток, а на отдельных
территориях — не свыше 60 суток.
5. Дозволения, предписания и запреты различаются также по субъектам,
которым они адресованы. Это могут быть органы государственной власти,
предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности,
общественные объединения и их органы, должностные лица, государственные
и муниципальные служащие, а также граждане Российской Федерации,
иностранные граждане и лица без гражданства.
Понятно, что особенности различных категорий субъектов российского права
предопределяют и свойства адресованных им элементов единого метода
правового регулирования.
6. Характер дозволений, предписаний и запретов известным образом зависит
от того, на какую разновидность социально-правовой среды направлено их
регулирующее воздействие. Как уже отмечалось, единый метод правового
регулирования является действенным социальным инструментом, используемым
социальными управленческими системами для воздействия на среду. В этом
плане следует различать две разновидности среды по отношению к
социальным управленческим системам, ее регулирующим: внешнюю и
внутреннюю. Внешняя среда — это социальные связи и явления,
располагающиеся за пределами данной социальной управленческой системы.
Внутренняя – – это социальные связи и явления, складывающиеся уже в
пределах аппарата этой системы, например, отношения между
государственными служащими того или иного органа исполнительной власти.
Отношения внешней и внутренней среды не одинаковы по своему характеру, а
также иным параметрам, вследствие чего требуют дифференцированного и
вместе с тем специализированного их регулирования.
7. Основанием классификации элементов единого метода правового
регулирования может служить и такой признак, как степень определенности
дозволений, предписаний и запретов. Причем, если запрет в этом плане
характеризуется, как правило, известной тенденцией к установлению
наиболее возможной определенности, то дозволениям и предписаниям присуща
большая или меньшая степень альтернативности. Так, анализируя дозволения
административно-правового типа регулирования, А.Б.Пешков справедливо
отмечал, что по степени альтернативности в выборе субъектом вариантов
поведения данный элемент подразделяется на: а) дозволения, которые
закрепляют единственный вариант поведения; б) дозволения, которые
предусматривают возможность выбора из нескольких вариантов
(альтернативные дозволения).
8. Весьма многочисленные разновидности проявления элементов единого
метода правового регулировании порождает такой признак, как содержание
регулируемых отношений. Это можно показать на примере
административно-правового регулирования многочисленных и разнообразных
отношений в экономической, социально-культурной,
административно-политической и в межотраслевой сферах. Любая из
названных сфер, в свою очередь, складывается из большого числа отраслей
государственного управления, каждая из которых имеет присущие ей
особенности, которые диктуют избрание соответствующего варианта
регулирования.
9. Поскольку каждый элемент единого метода правового регулирования
заключает в себе определенную юридическую информацию, то вполне логично
предположить существование разнообразных способов выражения этой
информации, прежде всего в конклюдентной форме. В этом плане дозволения,
предписания и запреты могут быть выражены не только письменно и устно,
но также при помощи различных официально установленных знаков, световых
и звуковых сигналов, жестов официальных лиц и т.д. Например, система
знаков, выражающих дозволения, предписания и запреты, широко применяется
при регулировании движения пешеходов, автомобильного, железнодорожного,
морского, речного, воздушного транспорта.
Таким образом, названные важнейшие основания деления дозволений,
предписаний и запретов достаточно ясно свидетельствуют о тех широких
регулятивных возможностях, которые в них заложены и которые, в сущности,
почти не изучены. Многообразные модификации всех трех элементов единого
метода правового регулирования есть убедительный показатель его гибкости
и универсальности, что делает данный метод одним из самых эффективных
способов организованного государственно-властного воздействия на
процессы общественного развития.
§ 6. Единый метод правового регулирования и процессуальные формы его
реализации
Метод правового регулирования как способ воздействия социальных
управленческих систем на внешнюю и внутреннюю среду находит свое
закрепление в соответствующих нормах российского права, посредством
которых формируются правила, содержащие различного рода дозволения,
предписания и запреты. Совершенно очевидно, что любая норма права должна
быть определенным образом реализована, т.е. иначе говоря, она должны
выполнить свою социальную роль регулятора тех или иных социальных связей
и явлений, которые складываются в социально-правовой среде. Без такой
«нагрузки» правовая норма оказывается беспредметной.
Обратимся к рассмотрению некоторых проблем, связанных с юридическим
порядком осуществления материальных норм российского права.
Как известно, любая действующая норма материального права независимо от
ее отраслевой принадлежности одновременно содержит в себе необходимость
и возможность своей реализации. Необходимость реализации правовой нормы
обусловлена прежде всего и главным образом ее юридическим характером,
проявляющимся в том, что материальная правовая норма имеет своей целью
установление такого общего правила в социально-правовой среде, в
поддержании и обеспечении которого непосредственно заинтересованы
общество и государство. Нет и не может быть норм, существование которых
можно было бы рассматривать как самоцель, ибо осуществление всей системы
названных норм есть в конечном счете активное воздействие российского
права на процессы общественного развития.
Однако для реализации правовой нормы одной содержащейся в ней
необходимости недостаточно. Эта норма должна содержать и реальные
возможности ее практического претворения в жизнь. Поэтому необходимо,
чтобы каждая правовая норма, во-первых, была принята надлежащим органом
государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской
Федерации; во-вторых, в строгом соответствии с законом и компетенцией
данного органа государственной власти – законодательной и
исполнительной; в-третьих, в порядке, предусмотренном для такого вида
юридического акта, посредством которого правовая норма получает свое
внешнее выражение; в-четвертых, была четко сформулирована, что
совершенно необходимо для правильного понимания, а также соответствующей
реализации содержащегося в ней правила посредством соблюдения,
исполнения, использования и применения.
Итак, правовые нормы объединяются в систему, которая закрепляет не
только необходимые для общества и государства правила поведения, но
также основные способы реализации этих правил. Именно отсюда и начинает
действовать единый метод правового регулирования, ибо материальная
правовая норма российского права является его отправным пунктом.
Если говорить в общем плане, то социальное назначение единого метода
правового регулирования как раз и заключается в том, чтобы обеспечить
достижение того юридического результата, который предусмотрен
материальной нормой российского права. При этом каждый элемент единого
метода правового регулирования предназначен для получения динамического
либо статического результата.
Динамический юридический результат есть не что иное, как надлежащее,
обусловленное содержанием материальной нормы преобразование подвергнутых
воздействию социальных связей и явлений, складывающихся в
социально-правовой среде. Иначе говоря, под воздействием тех или иных
элементов единого метода правового регулирования соответствующие связи и
явления переводятся из одного состояния в другое, из сущего в должное
или возможное. Эту важную роль «преобразователей» подлежащих правовому
регулированию общественных отношений социально-правовой среды выполняют,
прежде всего, такие элементы единого метода правового регулирования, как
дозволение и предписание.
Но юридический результат, как известно, может быть и статическим,
направленным на сохранение, стабилизацию определенных вариантов
поведения тех или иных субъектов. Именно на это направлено действие
материальных норм различных отраслей российского права, закрепляющих
соответствующие разновидности запрета, как элемента единого метода
правового регулирования. Но запрет обеспечивает достижение требуемого
статического результата лишь до тех пор, пока он не нарушен. Если же
запрещающая норма оказалась нарушенной, вступает в действие сложный
механизм обеспечения запрета в виде установления факта правонарушения и
на этом основании привлечение нарушителя к соответствующему виду
юридической ответственности.
Главное, однако, заключается не в разновидностях результата, а в том,
что каким бы ни был этот результат, он во всех случаях выступает как
результат юридический. Следовательно, действие единого метода правового
регулирования проявляется, образно говоря, между двумя связанными
юридическими явлениями — материальной правовой нормой и юридическим
результатом, наступление которого и предусмотрено данной нормой.
Это положение представляется принципиально важным. Дело в том, что в
механизме реализации материальной правовой нормы, осуществляемой
посредством прямого действия регулирующего элемента данного типа
правового регулирования (дозволения, предписания, запрета), достаточно
ясно обнаруживаются юридические свойства реализуемого правила и
достигаемого результата. Иначе и не может быть, поскольку и правовая
норма, и вызываемый ее действием результат представляют собой явления,
протекающие в социально-правовой среде.
Но в таком случае нельзя не признать, что сам порядок реализации
материальной нормы, имеющий своим назначением получение юридического
результата и соответствующим образом к этому приспособленный, также не
может быть ничем иным, кроме как юридической процедурой. Значит,
действие единого метода правового регулирования в целом и каждого из его
системных элементов может осуществляться только в определенном
юридическом порядке, который складывается из последовательных действий,
выполняемых компетентными органами государственной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Сказанное касается прежде всего единого метода правового регулирования в
целом. Однако оно полностью справедливо применительно к реализации
каждого системного элемента единого метода правового регулирования —
дозволения, предписания и запрета. Поскольку же, как было показано
ранее, названные элементы выступают не иначе как в тесном
взаимодействии, характер которого обусловлен социальной ролью элемента,
преобладающего в данной пропорции, то логически следует вывод о том, что
каждому типу правового регулирования — гражданско-правовому,
административно-правовому и уголовно-правовому — соответствует и
юридический порядок реализации преобладающего в нем элемента единого
метода правового регулирования.
Какие же признаки характеризуют названный порядок как юридический? Два
из них уже были названы — это материальная правовая норма и юридический
результат. Но характеристика будет неполной, если не принять во внимание
еще один существенной важности признак, а именно: существование
специальных юридических правил, предназначенных для того, чтобы
регулировать процедуру, с помощью которой правило, сформулированное
материальной нормой, реализуется способом, в ней же и указанным —
посредством дозволения, предписания или запрета. Упомянутые специальные
юридические правила есть не что иное, как процессуальные нормы
российского права.
Таким образом, налицо соотношение двух видов правовых норм -материальных
и процессуальных. Оно обусловлено их принадлежностью к одной системе —
российскому праву. Имея много общего с материальными, процессуальные
нормы вместе с тем заметно от них отличаются. Дело в том, что если
материальные отрасли права определяются в конечном счете объективными
закономерностями общественного развития, то для процессуальных норм
характерной является еще и их обусловленность особенностями материальных
норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и
потребности которой обслуживают. Это позволяет говорить о своеобразном
вторичном характере процессуальных норм, о том, что само их
существование подчинено общей задаче обеспечения реализации
соответствующих материальных норм российского права. Поэтому система
права — это материальные и процессуальные отрасли плюс определенные
группы процессуальных норм внутри ряда материальных отраслей российского
права, например, государственного (конституционного), трудового,
финансового и др.
В отечественной юридической литературе подобные суждения уже
высказывались. Так, характеризуя гражданско-процессуальное и
уголовно-процессуальное право, С.С.Алексеев рассматривает их как
«надстройку» над соответствующими отраслями. По мнению
М.Д.Шар-городского и О.С.Иоффе, «процессуальное право является
необходимым дополнением уголовного, гражданского и административного
права».
С точки зрения В.М.Горшенева, «процессуальное право, призванное
обслуживать потребности реализации норм материального права, является
производным от последнего и имеет по отношению к нему всегда
подчиненный, вспомогательный характер».
Вторичный характер процессуальных норм порождает еще одну их
особенность. Она состоит в том, что, в отличие от материальных правовых
норм, которые регулируют соответствующие общественные отношения,
процессуальные нормы регулируют не фактические, а юридические связи,
сложившиеся в социально-правовой среде. Поэтому, с моей точки зрения,
предметом той или иной отрасли процессуального права являются правовые
отношения, уже сложившиеся под действием соответствующей материальной
нормы и закрепляемого ею элемента единого метода правового
регулирования.
Итак, необходимо признать, что служебное назначение процессуальных норм
состоит в обеспечении реализации материальных норм российского права с
помощью надлежащего типа правового регулирования. Неизбежным следствием
этого является существование определенных групп процессуальных норм,
обслуживающих соответствующую отрасль материального права. Поэтому
каждая отрасль материального права предполагает в качестве необходимого
условия своей реализации посредством того или иного типа правового
регулирования наличие известного числа норм процессуальных. При этом
удельный вес, сфера и характер их взаимодействия с материальными
правовыми нормами не одинаковы.
Фактически в системе российского права можно выделить две группы
процессуальных норм, если иметь в виду характер обслуживаемых ими групп
материальных отраслей. Первую группу составляют правила, предназначенные
для того, чтобы обслуживать материальные нормы различной отраслевой
принадлежности, вторую группу -процессуальные нормы, обслуживающие
потребности только одной, одноименной отрасли материального права.
Наиболее существенную роль, несомненно, играют процессуальные нормы
первой группы, ибо они непосредственно связаны с реализацией
соответствующего типа правового регулирования. Рассмотрим данное
обстоятельство более подробно.
Ранее уже отмечалось, что каждый тип правового регулирования,
предназначенный для достижения предусмотренного материальной нормой
юридического результата, проявляется в определенных правовых рамках, и
его действие облекается в соответствующую юридическую процедуру, которая
фактически выступает как разновидность процесса — гражданского,
административного или уголовного. Следовательно, каждый тип правового
регулирования, имея ясно выраженную юридическую окраску, зависящую от
характерного для него варианта соотношения составных частей единого
метода правового регулирования — дозволения, предписания и запрета,
реализуется с помощью отвечающего потребностям этого типа определенного
вида процесса -гражданского, административного или уголовного. Это
означает также, что каждый тип правового регулирования, посредством
которого претворяются в жизнь соответствующие материальные нормы,
требует и соответствующей процессуальной формы, которая гарантирует
необходимую процедуру получения должного или возможного юридического
результата.
Возьмем, к примеру, тип правового регулирования, в котором среди
составных частей единого метода правового регулирования преобладает
дозволение. Он теснейшим образом связан с гражданским процессом, ибо,
как известно, дозволение, в каких бы конкретных формах оно не
проявлялось, — это такой способ воздействия на поведение людей в сфере
социально-правовой среды, при котором те или иные субъекты получают
возможность действовать в соответствии со своей волей и потребностями,
однако в правовых рамках, установленных законодательством.
Дозволение, а следовательно, и соответствующий ему тип правового
регулирования применяется к широкому кругу связей и явлений
социально-правовой среды, распространяясь на группы общественных
отношений различной отраслевой принадлежности, входящих в сферу действия
ряда отраслей материального права — гражданского, семейного, трудового,
административного и других. Как говорится, дозволение, — оно в любой
отрасли дозволение.
Реализация этого типа правового регулирования требует установления
четкого юридического порядка, который выступает как гражданский процесс.
Вполне естественно, что поскольку данный тип правового регулирования
охватывает различные по своему предмету группы общественных отношений,
постольку и гражданский процесс обслуживает соответствующие этим группам
отношений материальные отрасли российского права.
Второй тип правового регулирования, в основе которого лежит предписание,
также предполагает определенную юридическую процедуру своего
осуществления.
Как известно, сущность правового предписания состоит в
государственно-властном установлении параметров должного поведения
субъектов права и субъектов правоотношений. В силу этой особенности
воздействия предписание широко применяется в сфере государственного
управления. Вместе с тем необходимо учитывать, что, во-первых,
предписание как способ воздействия на поведение людей в сфере
социально-правовой среды применяется не только в процессе
государственного управления. При помощи предписания социальные
управленческие системы воздействуют и на многие другие разновидности
социальных связей, складывающихся за пределами государственного
управления, например, в сфере действия конституционного права и т.д.
Во-вторых, если рассматривать государственное управление как область
действия материального административного права, то в ней, разумеется,
наряду с предписаниями и для обеспечения их используются также
дозволения и запреты.
Порядок реализации предписаний как определенного способа воздействия на
поведение людей в социально-правовой среде и как определенного типа
правового регулирования есть не что иное, как административный процесс,
несомненно представляющий собой самостоятельный вид процессуальной
деятельности.
Подобно дозволению, предписание также используется весьма широко. Оно
применяется к различным системным элементам предметов правового
регулирования ряда отраслей российского права — административного,
финансового, земельного, гражданского, трудового и др. Соответственно
распространенности данного типа правового регулирования с преобладанием
в нем предписания, административный процесс не замыкается в границах
одноименной отрасли российского права — материального административного
права, а помимо него, в соответствующих масштабах обслуживает
потребности названных материальных отраслей российского права.
Здесь содержится еще один важный аргумент, порождающий возражения против
«юрисдикционной» концепции административного процесса, по мнению
сторонников которой, «главное содержание административного процесса
должен составлять регулируемый нормами административно-процессуального
права порядок применения мер административного принуждения, и прежде
всего мер административного наказания за совершенные административные
проступки… Всякая иная деятельность в управленческой сфере должна
рассматриваться как деятельность, регулируемая нормами материального
административного права».
Основной методологический изъян этой концепции состоит в том, что ее
сторонники совершенно игнорируют тот первостепенной важности факт, что
любой вид процесса неразрывно связан с существующим типом правового
регулирования, обеспечивая необходимый порядок его реализации. Поскольку
в административно-правовом типе регулирования доминирующим его элементом
является предписание, что вытекает из сущности управленческой
деятельности, то, следовательно, административный процесс не может быть
связан только с порядком применения мер административных взысканий, ибо
для сферы социальных связей и явлений, где действует
административно-правовой тип регулирования, запрет выступает лишь как
фактор, обеспечивающий действие главного элемента — предписания.
Как уже отмечалось, центральным элементом третьего типа правового
регулирования является уголовный запрет как особое
государственно-властное веление, сформулированное в материальных нормах
российского уголовного права. Это веление может быть реализовано не
иначе как в форме уголовно-процессуальной деятельности — строго
регламентированного юридического порядка, приспособленного только к
данному типу правового регулирования.
Определяя связь уголовного запрета с процессуальной формой его
реализации, мы имеем в виду формулирование общей принципиальной схемы
этого соотношения. Практически оно выглядит весьма сложным, приобретая
широкую гамму оттенков как выражение многообразных и разносторонних
связей, возникающих в процессе реализации этого типа правового
регулирования.
Таким образом, процессуальные нормы, регулирующие осуществление
гражданско-правового, административно-правового и уголовно-правового
типа регулирования, выступают в качестве элементов системы российского
права, т.е. его процессуальных отраслей.
Глава 6. Административно-процессуальное право как отрасль российского
права
§1. Предмет административно-процессуального права
Существование единого предмета правового регулирования и обусловленного
им единого метода правового регулирования, естественно, требует иного
подхода и к проблеме определения оснований деления российского права на
отрасли, поскольку традиционная схема, основанная на признании наличия у
каждой отрасли своего предмета и метода не дает ясного ответа на вопрос
об особенностях отраслевого метода, о чем уже говорилось в предыдущей
главе.
Единый предмет правового регулирования как социальная система
складывается из элементов, представляющих собой предметы отраслевого
регулирования. Их существование есть объективная реальность, порожденная
потребностями социально-правовой среды, в которой складываются группы
общественных отношений нуждающиеся в регулировании соответствующей
группой норм, входящих в систему российского права.
Зарождение и постепенная консолидация тех или иных общественных
отношений в системе социально-правовой среды, т.е. единого предмета
правового регулирования — процесс, который, во-первых, охватывает не
одну какую-то группу, а, логичнее предположить, некоторое число таких
групп, возникающих и развивающихся в силу общественной необходимости в
данный период времени; во-вторых, формирование этих групп, естественно,
происходит с разной интенсивностью, вследствие чего в каждый данный
период они находятся на разных уровнях своего развития и консолидации,
что соответствующим образом отражается и на формировании адекватной
группы правовых норм, регулирующих эти общественные отношения.
Таким образом, как представляется, постепенный процесс формирования
отраслевых предметов правового регулирования или, иначе говоря,
формирования новых групп общественных отношений в экономической,
социально-культурной, административно-политической и межотраслевой
сферах государственной жизни, которые, как уже отмечалось, выступают в
качестве реально развивающихся элементов социально-правовой среды.
Поэтому существование предмета регулирования каждой отрасли российского
права не вызывает ни малейших сомнений с той, однако, оговоркой, что
каждый предмет отраслевого регулирования — это, как говорится, не
самоцель, не изолированное самодостаточное явление, каким он фактически
предстает в существующей общетеоретической концепции, а при всей его
несомненной значимости — это органическая часть более высокой системы, а
именно: единого предмета правового регулирования для всей системы
российского права.
Следовательно, первым критерием выделения отрасли российского права
является предмет регулирования, т.е. наличие соответствующей,
отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в
социально-правовой среде.
Конечно, одной констатации существования предмета регулирования как
такового явно недостаточно для полноты картины, ибо группа общественных
отношений, выступающая в роли своего рода «потребителя» правового
регулирования, как его предмет, должна, с моей точки зрения, отвечать
ряду требований.
Во-первых, эта группа отношений должна сформироваться в процессе
эволюционного развития как достаточно ясно обособленная группа
отношений, обладающая своеобразной качественной характеристикой. Если
такая характеристика не просматривается, то в данном случае речь может
идти о группе норм, которая вполне может выступить как предмет правового
института, формирующегося в «недрах» какой-либо отрасли, уже реально
существующей в системе российского права.
Значит качественная характеристика группы отношений, о которой идет
речь, должна обнаруживать свойства, не «умещающиеся» в предметы уже
существующих отраслей. Поэтому возникает потребность в выработке правил,
специально предназначенных для регулирования именно этой специфической
группы общественных связей и явлений социально-правовой среды.
Во-вторых, формирование интересующей нас группы отношений, помимо
обретения и упрочения своей качественной характеристики, неизбежно, с
моей точки зрения, претерпевает процесс соответствующего структурного
развития, иначе говоря, процесс формирования самой структуры этой группы
отношений социально-правовой среды. Процесс структурного формирования,
надо полагать, явление достаточно длительное, в ходе которого данные
отношения приобретают дополнительные оттенки, новые свойства, приводящие
к определенной дифференциации и одновременному объединению новых видов
отношений, относящихся к данной видовой группе. Словом, быстро ли,
медленно ли по социальным меркам, но идет безостановочное развитие
названной группы отношений. Процесс этот может определенным образом
ускоряться, особенно в период преобразований общественно-экономического
строя, коренных изменений в экономике, политической системе и т.д.
В конечном счете рассматриваемая группа общественных отношений
приобретает отчетливые черты социальной системы, имеющей свои элементы,
которые взаимодействуют между собой и тем самым придают системе
необходимое ей свойство целостности. В этом, как известно, проявляется
действие принципа относительности систем.
Отмеченное формирование группы общественных отношений социально-правовой
среды, приобретение ею системных свойств, позволяющих «претендовать» на
роль отраслевого предмета — это одна сторона дела. Другая сторона, тесно
связанная с первой, — это одновременная и своеобразная консолидация
правовых норм, вызванных к жизни потребностями «нарождающегося» предмета
отраслевого регулирования и предназначенных для воздействия на группы
общественных отношений, выступающих в роли такого предмета.
В общем плане вполне логично предположить, что дифференциация и
консолидация отношений данной группы определенным образом отражаются и
на ее структурном развитии, формировании в ней институтов,
взаимодействие между которыми и придает данной группе юридических норм
системные признаки отрасли права.
Отсюда мы выходим на второй признак отрасли российского права, который
можно сформулировать примерно так: наличие у данной группы правовых норм
соответствующей степени системной организации, т.е. определенной
внутренней структуры, элементами которой являются институты.
Таким образом, мы имеем два признака отрасли российского права. И тем не
менее картина остается неполной. Наглядно это можно показать на примере
процессуальных норм российского права, группы которых заметно
различаются по масштабам регулирования и, следовательно, по их
социальной роли.
Для того чтобы выступать в качестве отрасли, данная группа
процессуальных норм, имеющая свой предмет, а также соответствующую
структурную организацию, должна еще обладать реальной способностью
взаимодействовать с другими отраслями российского права, как
подсистемами одного и того же уровня. Это третий признак отрасли
российского права.
Этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм,
образующим соответственно три процессуальные отрасли
-гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и
уголовно-процессуальное право.
В то же время, как известно, существуют и другие группы процессуальных
норм, которые, в отличие от названных трех, действуют в границах
соответствующих материальных отраслей российского права, за исключением,
разумеется, гражданского, административного и уголовного, «потребности»
которых в полной мере удовлетворяются одноименными процессуальными
отраслями.
Эта группа процессуальных норм не может рассматриваться как отрасль. Для
такого признания у нее нет третьего обязательного признака —
взаимодействия с другими отраслями российского права на их системном
уровне.
Таким образом, с моей точки зрения, признаками отрасли российского права
являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака: а)
наличие своего предмета регулирования; б) наличие соответствующей
степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать
элементом системы права в целом; в) способность взаимодействовать с
иными отраслями, как системами одного и того же уровня.
Как видим, в предлагаемой конструкции не нашлось места отраслевому
методу правового регулирования, поскольку, как было показано, метод
правового регулирования со всеми его особенностями и оттенками
обусловлен единым предметом правового регулирования, следовательно,
«принадлежит» всей системе права в целом, отражает особенности права как
социального регулятора отношений социально-правовой среды и, стало быть,
не может принадлежать каждой отрасли, обслуживая ее потребности в
составе трех типов правового регулирования.
Таким образом, совершенно очевидна связь, которая существует между тремя
объективными факторами, позволяющими использовать их как совокупный
критерий отрасли права. Определяющим среди них, конечно, является первый
фактор — предмет правового регулирования. Но взятый изолированно от двух
других, он еще не способен выступить безусловным основанием для
признания за данной группой норм статуса отрасли российского права.
Только наличие всех трех факторов, выступающих в неразрывной связи, дает
основание рассматривать ту или иную группу правовых норм в качестве
отрасли права.
Эти соображения лежат в основе анализа административно-процессуального
права, — реально существующей большой группы правовых норм, регулирующих
весьма широкий круг разнообразных общественных отношений. Задача состоит
в том, чтобы дать характеристику предмета данной группы правовых норм,
показать особенности ее внутренней организации, т.е. их системы, и
наконец, соотношение и взаимосвязь административно-процессуального права
с другими отраслями, входящими в систему российского права.
Проблема предмета административно-процессуального права, а также вариант
ее решения были предложены мной в докторской диссертации «Вопросы теории
административно-процессуального права», защищенной в 1968 г. на
юридическом факультете Ленинградского государственного университета.
Насколько можно судить по литературе, вопросы общетеоретического плана,
связанные с административно-процессуальным правом, должным вниманием не
пользуются, если не считать отдельных высказываний констатирующего
характера, к тому же не всегда достаточно логичных.
Вот как это представлено в одном из нынешних учебников по теории
государства и права. Приведу предложенную авторами схему построения
системы российского права:
Международное право
Конституционное право
Конституционно-процессуальное право
Уголовное право Административное право Гражданское право
Уголовно-процессуальное право Административно-процессуальное право
Гражданско-процессуальное право
Уголовно-исполнительное право Финансовое право Земельное право
Семейное право Трудовое право
Аграрное право
Далее в тексте дается краткая характеристика названных отраслей
российского права, среди которых административно-процессуальное право
вообще больше не упоминается, что выглядит по меньшей мере странно.
Автору данной монографии, как человеку, впервые в отечественной правовой
науке поставившему вопрос о существовании
административно-процессуального права еще в конце 60-х годов, вовсе не
безразлично возрастание интереса к данной проблематике со стороны ряда
ученых. Это, несомненно, явление положительное, хотя, естественно, не со
всеми высказываниями современных авторов можно согласиться, причем по
ряду принципиальных соображений. Вот один из примеров.
Разделяя мнение И.Н.Сенякина, что «право не существует вне
законодательства, а законодательство в широком его понимании и есть
право», П.И.Кононов пишет: «Отрасль права должна объективно существовать
в виде содержательной части соответствующей обособленной системы
нормативных правовых актов либо одного обособленного кодифицированного
нормативного акта. Например, гражданское процессуальное право и
уголовно-процессуальное право существуют как отрасли права благодаря
тому, что в системе законодательства имеются обособленные нормативные
акты, содержащие нормы этих отраслей — Гражданский процессуальный и
Уголовно-процессуальный кодекс. Если бы не было таких обособленных
нормативных актов, не существовало бы и указанных отраслей права».
Следует расценить как заблуждение механическое отождествление двух
категорий: системы права и системы законодательства. Дело в том, что
система права — это явление объективное, иным оно просто не может быть,
чего ни в коем случае нельзя сказать о системе законодательства.
Вот несколько авторитетных свидетельств на этот счет. «Первая и основная
особенность системы права, — по мнению М.Д.Шаргородского и О.С.Иоффе, —
состоит в том, что она составляет объективное структурное качество
действующего в данном обществе права, которое соответствует системе
закрепляемых им общественных отношений…
Поскольку система права выражает его объективное структурное качество,
она может быть выявлена и познана, а также подвергнута дальнейшему
совершенствованию в пределах свойственных ей объективных качеств». Это
было сказано несколько десятилетий тому назад, но и в малейшей степени
не утратило своего значения и сегодня.
А вот свидетельство из современного источника. Д.А.Керимов пишет: «…
Фактическое существование определенных общественных отношений, имеющих
правовую природу, может не соответствовать как законодательству в целом,
так и отдельным законам. Тогда возникает глубокое противоречие между
правом и законодательством. Акт государственной воли выступает в роли
«подлинного закона» только тогда, когда в его лице бессознательный
естественный закон свободы становится сознательным государственным
законом.
Сказанное свидетельствует о том, что право следует понимать не только
как сумму законов, установленных государством. И генетически, и
функционально, и с точки зрения развития оно представляет собой
определенную систему общественных отношений, природа которых объективно
имеет правовой характер и которые именно в силу этого, так сказать,
вынужденно, требует правового выражения или законодательного
оформления…
Если право — это прежде всего сама жизнь, а не формально-абстрактное ее
отражение, то законы лишь постольку являются правом, поскольку адекватно
отражают динамику объективного общественного развития. Смысл связи права
и закона состоит в том, что закон как выражение государственной воли
призван быть точной, в научном плане безупречной формулировкой
выражающей объективно существующее и развивающееся право… Законодатель
обязан подразумевать под правом саму действительность, ибо содержание
закона, которое предстоит выразить в акте государственной воли,
определено и дано реально существующими общественными отношениями,
тенденциями, закономерностями из развития».
Некоторые иллюстрации к сказанному применительно к современному
российскому законодательству и его соотношению с российским правом. По
свидетельству министра внутренних дел Б.Грызлова, большая группа
российских депутатов препятствует принятию законов о коррупции.
А как можно расценить законодательство, которое на протяжении многих лет
активно внедряет принцип объективного вменения, искусственно
распространяя административную ответственность на предприятия,
учреждения, организации, словом, на коллективных юридических лиц.
В этой связи полностью разделяю особое мнение судьи Конституционного
Суда Российской Федерации А.Кононова в связи с Постановлением
Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 г. по делу
о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса
Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города
Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных
обществ «АвтоВАЗ» и «Комбинат Североникель», обществ с ограниченной
ответственностью «Верность», «Вита-Плюс» и «Невско-Балтийская
транспортная компания», товарищества с ограниченной ответственностью
«Совместное российско-южноафриканское предприятие «Эконт» и гражданина
А.ДЛулкова». Отметив, что в некоторых статьях Таможенного кодекса
Российской Федерации, например, в 230-й признак вины, как обязательный
во всех случаях, в понятие нарушения таможенных правил не включается,
ограничиваясь лишь самим фактом правонарушения, судья А.Кононов
отмечает, что все дело в «ведомственном интересе, поскольку существенным
образом облегчают таможенным органам процедуру привлечения к
ответственности, не обременяя их обязанностью доказывания вины. Здесь
можно привести пример из практики Европейского суда по правам человека,
который в своем решении по делу Функе от 25 февраля 1993 г. указывал,
что особенности таможенного права не могут оправдать отступлений от
презумпции невиновности.
Положения ст. 49 Конституции Российской Федерации о принципе виновной
ответственности, презумпции невиновности и бремени доказывания, которое
возлагается на органы государства и их должностных лиц, выражают общие
принципы права при применении государственного принуждения карательного
(штрафного) характера в сфере публичной ответственности как в уголовном,
так и в равной мере в административном праве, что общепризнано в
отечественной правовой доктрине. То, что ответственность за нарушение
таможенных правил носит публичный и именно административно-правовой
характер, неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской
Федерации (например в Постановлении от 11 марта 1998 г.). Здесь в
отличие от гражданско-правовой ответственности существует неравноправие
сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным
органом, налагающим взыскание, и субъектом ответственности, и именно
поэтому презумпция невиновности носит характер особой конституционной и
общеправовой гарантии от произвола обвиняющей власти, гарантии
соблюдения прав и свобод».
Система права и система законодательства отличаются между собой и по
особенностями структурной организации. Система отраслей российского
права в интерпретации одного из учебников по теории государства и права
приведена на одной из предыдущих страниц.
А вот как выглядит система отраслей законодательства согласно
общеправовому классификатору отраслей законодательства, утвержденному
Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г.
Основы государственного строя;
Гражданское законодательство;
Законодательство о браке и семье;
Гражданско-процессуальное законодательство;
Арбитражный процесс;
Законодательство о трудоустройстве и занятости населения;
Законодательство о труде;
Законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении;
Законодательство о финансах и кредите;
Законодательство по общим вопросам народного хозяйства;
Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности;
Законодательство о промышленности;
Законодательство о капитальном строительстве и капитальном ремонте;
Законодательство о градостроительстве и архитектуре;
Законодательство о сельском хозяйстве и аграрно-промышленных комплексах;
Законодательство о торговле;
Законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве и бытовом обслуживании
населения;
Законодательство о транспорте и связи;
Законодательство об образовании;
Законодательство о науке;
Законодательство о культуре;
Законодательство об охране здоровья граждан;
Законодательство о физическом воспитании населения;
Законодательство по общим вопросам охраны окружающей природной среды и
рационального использования природных ресурсов;
Законодательство о земле;
Законодательство о недрах;
Законодательство об охране и использовании лесов;
Законодательство об охране и использовании вод;
Законодательство об охране и использовании животного мира;
Законодательство об охране атмосферного воздуха;
Законодательство о геодезии и картографии;
Законодательство о гидрометеорологии;
Законодательство о государственной службе;
Законодательство об обороне;
Законодательство о государственной безопасности;
Таможенное дело;
Законодательство об охране общественного порядка;
Суд. Юстиция. Прокуратура;
Уголовное законодательство;
Уголовно-процессуальное законодательство;
Уголовно-исполнительное законодательство;
Законодательство об административной ответственности;
Внешняя политика и международные отношения;
Международное частное право и процесс. Внешнеэкономические отношения;
Межгосударственные структуры стран СНГ.
Как видим, система права и система законодательства в ее официальном
закреплении заметно друг от друга отличаются, хотя, несомненно, тесно
связаны между собой.
Весьма сомнительным представляется аргумент, согласно которому наличие
обособленного нормативного акта является необходимым признаком отрасли
права. Можно привести немало примеров, опровергающих это положение. Мне,
как современнику того периода, хорошо помнится то хаотическое состояние
законодательства об административной ответственности, которое
существовало до введения в действие с 1 января 1985 г. Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях. Этот, несомненно «обособленный»
нормативный акт привел все в систему, но можно ли на этом основании
сказать, что родилось, так сказать, административно-взыскательное право?
С другой стороны, в 1998 г. принят Градостроительный кодекс Российской
Федерации, в 2001 г. — Кодекс внутреннего водного транспорта Российской
Федерации. Возможны и другие кодексы, охватывающие соответствующие
отрасли российского законодательства. Но это вовсе не означает, что
сложились и одноименные отрасли системы российского права.
Словом, в рассматриваемой концепции, на мой взгляд, причина и следствие
поменялись местами. Отраслью российского права признается группа норм не
потому, что законодатель принял соответствующий кодекс, а как раз
наоборот: реальное существование отрасли, как отражение реального
существования определенных общественных отношений, потребовало
определенной систематизации нормативного материала. Если позволяют
обстоятельства — принимается соответствующий закон в форме кодекса. При
этом ясно, что такая отрасль, как материальное административное право
никогда не будет иметь единого «обособленного» кодекса, чего как раз
нельзя сказать об административно-процессуальном праве, для нужд
которого в принципе возможно и необходимо разработать
Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Такая идея
впервые была выдвинута и облечена в первичную форму проекта
соответствующего акта в моих работах конца 60-х годов.
П.И.Кононов пишет: «В связи с наличием у административно-процессуальных
норм собственного предмета регулирования должна иметься объективная
возможность обособления этих норм в отдельную самостоятельную группу,
отделения их от норм других отраслей права. Эта обособленность
просматривается при соотношении административно-процессуальных норм и не
являющихся административными иных правовых норм, например, норм
гражданского, семейного, земельного, финансового права, регулирующих
существо разрешаемых в ходе административного процесса дел. Прямой связи
между административно-процессуальными нормами и нормами указанных
отраслей не существует».
Однако это не соответствует действительности ни в принципе, ни в
конкретных проявлениях. Взять, к примеру, институт обязательной
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В этом институте, так сказать, материальная его сторона — право на
недвижимость, — гражданско-правовая, а процессуальная — представлена
административно-процессуальными нормами, регулирующими порядок этой
регистрации. А нам говорят, что прямой связи между этими нормами нет.
Поскольку проблема, о которой ведется дискуссия, явно выходит за рамки
чисто отраслевой проблематики и, поскольку она связана с одним из
фундаментальных положений общей теории права о соотношении отрасли права
и отрасли законодательства, придется привести еще несколько выдержек из
упомянутой работы П.И.Кононова, сопроводив их соответствующими
комментариями.
«… Обособленные нормативные акты, содержащие
административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения
отдельных видов индивидуальных юридических дел, не взаимосвязаны между
собой, не образуют единой системы законодательства. Отсутствие такой
системы связано в свою очередь с отсутствием единого кодифицированного
нормативного акта, в котором систематизировались бы основополагающие
административно-процессуальные нормы, определяющие общие начала
административного процесса и общие правила осуществления отдельных видов
административных производств. На основе такого кодифицированного акта
могла бы быть построена стройная система административно-процессуального
законодательства».
Правильно, система законодательства, но не система права, ибо – это
различные юридические категории, между которыми существуют «две большие
разницы». Попутно отмечу, что автор настойчиво проводит идею наличия
единого кодифицированного акта, как неотъемлемого признака и отрасли
законодательства и, следовательно, отрасли права. Очень скоро этот тезис
обернется против своего создателя. Поскольку тезис является едва ли не
главным «несущим» элементом предлагаемой конструкции, его уязвимость
соответственно отразится и на целостности самой конструкции.
«Административно-процессуальное законодательство, — считает П.И.Кононов,
— даже его формально обособленная от административного законодательства
часть, не образует системы, поскольку отсутствует единый
системообразующий кодифицированный нормативный акт.
Административно-процессуальное законодательство неразрывно связано с
административным, даже та его часть, которая формально обособлена от
него в виде отдельных административно-процессуальных актов. Тем самым
административно-процессуальное законодательство является составной,
органической частью административного законодательства».
Оставляя в стороне частные замечания, следует сказать о наиболее важном:
позиция П.И.Кононова не учитывает того принципиального обстоятельства,
что Конституция Российской Федерации рассматривает административное и
административно-процессуальное законодательство как две самостоятельные,
хотя, разумеется, и связанные между собой отрасли российского
законодательства!
И, наконец, главный вывод моего оппонента: «…Для существования
административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли
не имеется пока объективной основы в виде реально существующей
обособленной системы соответствующих нормативных актов, основанной на
общем, кодифицированном системообразующем нормативном акте. В этой связи
можно вести речь лишь об искусственном обособлении
административно-процессуального права как отрасли. Объективно, в
настоящее время в качестве самостоятельной отрасли права может
рассматриваться лишь административное право, выраженное в виде реально
существующего административного законодательства, объединяющего пока
материальные и процессуальные нормы. Данная точка зрения поддерживается
и ДН.Бахрахом. По мере развития и систематизации внутри
административного законодательства административно-процессуальных норм
будет формироваться самостоятельное административно — процессуальное
законодательство, а, следовательно, и самостоятельная отрасль права —
административно-процессуальное право (курсив мой. -В.С.)».
Здесь, к сожалению, немало путаницы и заблуждений.
Во-первых, объективной основой отрасли права является реально
существующая система общественных отношений, а не «обособленная система
нормативных актов», как ошибочно полагает П.И.Кононов. Отсюда, как
говорится, и все последствия. Оказывается, сначала надо подождать, пока
не будет сформировано самостоятельное административно-процессуальное
законодательство, а только потом можно будет говорить о возникновении и
оформлении одноименной отрасли права. Тут, как говорится, комментарии
излишни.
Во-вторых, мнение ПИ.Кононова разделяет Д.Н.Бахрах. И здесь надо
применить формулу: «с точностью до наоборот» – не Д.Н.Бахрах разделяет
точку зрения П.И.Кононова, а П.И.Кононов разделяет точку зрения
Д.Н.Бахраха по той простой причине, что впервые этот тезис был предложен
Д.Н.Бахрахом более 30 лет назад, еще в 1969 г., в работе «Советское
законодательство об административной ответственности» (Пермь, 1969),
впрочем, не исключено, что это могло быть им высказано и раньше.
В-третьих, похоже, что П.И.Кононов «своими собственными руками» разрушил
созданную им конструкцию. Как уже было отмечено, по мнению П.И.Кононова
«отрасль права должна объективно существовать в виде обособленной
системы нормативных правовых актов либо единого обособленного
кодифицированного акта». (С. 62). Но в том-то и состоит примечательность
данной ситуации, что эти требования, выдвинутые П.И.Кононовым, абсолютно
неприменимы к материальному административному праву, однозначно
признанному автором в качестве единственной отрасли, которая выражена в
реально существующем административном законодательстве. И здесь все с
«точностью до наоборот» – пожалуй, более «растрепанного»
законодательства, чем современное административное законодательство,
трудно придумать, не говоря уже о том, что совершенно бессмысленно (по
объективным основаниям) ждать наличия в административном
законодательстве «общего кодифицированного системообразующего
нормативного акта».
И еще одно соображение относительно соотношения понятий «отрасль права»
и «отрасль законодательства». В течение сравнительно короткого периода
советское гражданское законодательство сменилось российским гражданским
законодательством. Причем изменения в законодательстве произошли
коренные. Но гражданское право как отрасль права — ив прошлом, и теперь
остается отраслью права, сохранившей облик и содержание именно
гражданского права.
На мой взгляд, формирование научных представлений о предмете
процессуальной отрасли российского права, в отличие от предмета
материальной отрасли, происходит под воздействием по крайней мере
следующих обстоятельств, проявляющихся в совокупности.
Во-первых, на предмет процессуальной отрасли права существенное влияние
оказывает характер предмета той материальной отрасли, с которой данная
процессуальная отрасль наиболее тесно связана и, образно говоря, носит
ее имя. Подобная обусловленность определяется прежде всего назначением
любой процессуальной отрасли — обеспечить реализацию правовых норм
материальных отраслей, и главным образом своей одноименной материальной
отрасли.
Так, вряд ли нуждается в доказательствах тот факт, что, например,
гражданское процессуальное право «обслуживает» гражданское материальное
право и ряд примыкающих к нему иных материальных отраслей;
административно-процессуальное право имеет своей задачей реализацию
материального административного права и ряд иных материальных отраслей;
аналогичным образом проявляется связь между материальным и
процессуальным уголовным правом.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что при всей зависимости
процессуальных отраслей от соответствующих материальных первые отнюдь не
могут рассматриваться как производные от вторых.
Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное положение,
хотя ее предмет и формируется под влиянием особенностей группы
общественных отношений, которая составляет предмет правового
регулирования одноименной материальной отрасли. Поэтому предмет
процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном
отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в
себя несколько элементов, а именно: фактическое общественное отношение,
ставшее предметом регулирования материальной отрасли, плюс материальное
правовое отношение, опосредующее данное общественное отношение и
являющееся, следовательно, его своеобразной второй стадией.
Стало быть, в сферу действия того или иного процессуального права
«попадает», в сущности, соответствующее материальное правовое отношение.
Иначе и быть не может, ибо фактическое отношение, приобретая форму
правового отношения с целью достижения правового результата может это
сделать только с помощью соответствующих процессуальных норм,
регулирующих процедуру достижения требуемого или желаемого юридического
результата.
Удивительно, но факт, как пишет П.И.Кононов, «прежде всего необходимо
признать, что административно-процессуальные нормы … регулируют
специфические общественные отношения, возникающие в ходе разрешения
компетентными административными органами индивидуальных юридических дел,
а значит имеют свой предмет регулирования. Причем … предметом
регулирования административно-процессуальных норм являются только
процессуальные отношения, возникающие между сторонами и другими
участниками административного процесса в ходе возбуждения и разрешения
индивидуальных дел. Никакие материальные отношения в рамках
административного процесса не возникают и
административно-процессуальными нормами не регулируются».
В приведенном абзаце прямо-таки собрание серьезных неточностей.
Во-первых, неправильно считать, что административно-процессуальные
нормы, равно как и любые иные процессуальные нормы, регулируют
общественные отношения, хотя бы и специфические. Как известно, согласно
общей теории права общественными (или фактическими) считаются те
отношения, которые, скажем, в данный момент не урегулированы какой-либо
правовой нормой. Это значит, что «первичное» регулирование нуждающегося
в этом фактического отношения осуществляется исключительно материальной
правовой нормой, для этого варианта фактического отношения специально
предназначенной. Это, далее, значит, что до «встречи» с подлежащей
материальной нормой фактическое, т.е. «просто» общественное отношение,
не может попасть в сферу действия процессуальной нормы. Наконец, это
значит, что любые процессуальные нормы, а не только
административно-процессуальные, регулируют не «общественные» отношения,
как считает П.И.Кононов, а уже несколько иные, которые ко времени
встречи с процессуальной нормой успели приобрести дополнительное
качество: к этой встрече они «пришли» уже в форме правового отношения,
регулируемого соответствующей материальной правовой нормой, не утратив,
разумеется, свойств отношения фактического.
Во-вторых, то, что ПИ.Кононов называет «индивидуальными юридическими
делами», на самом деле и есть не что иное, как материальные правовые
отношения, причем не обязательно административно-правовые, ибо, как
известно, административно-процессуальные нормы «обслуживают» потребности
ряда иных отраслей материального права. Главное в том, что фактическое
общественное отношение (в интерпретации П.И.Кононова — «индивидуальное
юридическое дело») необходимо приобретает форму материального правового
отношения. Это для фактического отношения второй неизбежный этап его
развития.
В-третьих, как пишет П.И.Кононов, «предметом регулирования
административных норм являются только процессуальные отношения». С этим,
собственно, никто не спорит, имея, однако, в виду, что этот предмет
является, образно говоря, трехслойным. Если называть «слои» в логической
последовательности, то они выглядят так: фактическое отношение —
материальное правовое отношение — процессуальное отношение.
В-четвертых, тезис «никакие материальные отношения в рамках
административного процесса не возникают и
административно-процессуальными нормами не регулируются» вообще
невозможно понять.
Закономерен вопрос: куда же тогда девается все то, что привело
фактическое отношение к его третьему состоянию, по завершении которого –
конечный юридический результат? Все дело в том, что упомянутое
административно-процессуальное отношение не перестало одновременно быть
и материальным административно-правовым отношением.
Простой пример. Гражданин обратился с жалобой в орган исполнительной
власти. Спрашивается, возникает ли между этими субъектами правовое
отношение, и если возникает, то какое именно? Ответ может быть только
один: возникает материальное административно-правовое отношение.
Вступают в действие регуляторы, обеспечивающие установленный законом
порядок рассмотрения данного «индивидуального юридического дела», — это
административно-процессуальные нормы. Теперь, если следовать логике
рассматриваемой позиции, материальное административно-правовое отношение
вместе с материальными нормами исчезло, остался, так сказать, «один
порядок реализации»… только чего?
Конечно, материальное административно-правовое отношение никуда не
исчезло, оно остается до полного завершения данной ситуации. С
принятием, предположим, положительного решения по жалобе гражданина
прекращаются и материальные и процессуальные
административно-процессуальные отношения.
Единственно, пожалуй, с чем можно согласиться в заключительной части
формулировки П.И.Кононова, так это с тем, что присутствующие здесь
обязательно материальные правовые отношения, действительно
административно-процессуальными нормами не регулируются, поскольку это
делают одновременно с ними материальные нормы, которые никуда не
деваются.
Продолжая характеристику предмета административно-процессуального права,
следует отметить, что на этот предмет, несомненно, влияние оказывает и
наличие соответствующего вида процесса -гражданского, административного
и уголовного. Как уже отмечалось в данной монографии, процессуальное
право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе
осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны самой
этой процессуальной деятельности путем установления определенных правил
ее отправления.
Вообще, надо сказать, что нормативное регулирование процессуальной
деятельности определенных органов государственной власти составляет
немалую задачу соответствующей процессуальной отрасли российского права.
В наиболее сложном виде эта задача стоит перед
административно-процессуальным правом, от которого требуется надлежащее
регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности
многочисленных органов исполнительной власти Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
На предмете процессуальной отрасли российского права несомненно
отражается то обстоятельство, что помимо «обслуживания» своих,
одноименных отраслей они участвуют в необходимых масштабах в реализации
определенных групп правовых норм и иных материальных отраслей
российского права.
Для того, чтобы очертить круг отношений, составляющих предмет
административно-процессуального права, прежде всего должно обратиться к
характеристике предмета материального административного права. Поскольку
отношения, регулируемые материальным административным правом, входят
основной частью в предмет административно-процессуального права,
постольку характеристика предмета материального административного права
в принципе будет приемлема и для характеристики предмета процессуального
административного права. Следует при этом сделать необходимую оговорку:
в рамках данной монографии не ставится задача анализа предмета
материального административного права. Это большая самостоятельная
проблема, которой и прежде, и в настоящее время уделяется неослабное
внимание.
Полностью разделяю мнение, согласно которому предмет материального
административного права «составляют управленческие отношения,
возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической
деятельностью механизма реализации исполнительной власти».
Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где
действуют нормы иных материальных отраслей российского права, т.е. там,
где складываются управленческие по своей сути отношения, входящие в
предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и
даже гражданского и других отраслей права, что не исключает, однако, их
из механизма административно-правового регулирования.
В итоге можно сказать, что предмет административно-процессуального права
представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три
составные части:
а) общественные отношения, регулируемые материальным административным
правом и, следовательно, выступающие как материальные
административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с
помощью административного процесса;
б) те общественные отношения, регулируемые нормами гражданского,
трудового, финансового, семейного и других отраслей российского права,
которые (отношения) связаны с решением задач государственного
управления, т.е. осуществления исполнительной власти, и для своей
реализации требуют процессуальных действий органов исполнительной
власти;
в) сама процессуальная деятельность органов исполнительной власти и
некоторых других субъектов, управомоченных на это законом.
Здесь достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная
особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права. Эта
особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли
входят только качественно обособленные общественные (фактические)
отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят не только эти
отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной
отрасли материального права, но и процессуальная деятельность
соответствующих государственных органов, в первую очередь органов
исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
Поэтому у процессуальной отрасли двуединая задача — регулировать
правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т.е.
определенную разновидность процесса, — с другой.
Отсюда следует, что предметом регулирования
административно-процессуального права являются материальные правовые
отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного
управления, а также деятельность органов исполнительной власти и
некоторых других субъектов, урегулированная
административно-процессуальными нормами.
В конечном счете можно сказать, что предметом
административно-процессуального права Российской Федерации являются
материальные правовые отношения, складывающиеся в связи осуществлением
задач государственного управления, и административно-процессуальная
процедура их реализации.
§2. Система административно-процессуального права
Отмеченные качества системы общественных отношений, составляющих предмет
регулирования административно-процессуального права, — обширная сфера их
распространения, достаточно ясно выраженный управленческих характер
основной группы отношений, образующих предмет материального
административного права, принадлежность значительной части отношений к
иным материальным отраслям российского права – естественно предполагают
и соответствующее системное расположение административно-процессуальных
норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих
отношений.
В одной из моих работ 70-х годов есть такие строки: «Между тем в
советской административно-правовой теории и практике
административно-процессуальные нормы еще не получили признания как
объективно необходимый социальный инструмент, как определенная система,
т.е. как отрасль советского права. В значительной степени такое
положение объясняется слабой разработкой многих актуальных теоретических
проблем административного процесса и административно-процессуального
права. Еще сравнительно недавно об административно-процессуальных нормах
вообще ничего не говорилось, хотя они существовали и с определенной
степенью эффективности выполняли свою немалую социальную функцию. В
результате сложилось так, что практика значительно опередила теорию.
Действующее законодательство содержит большое число
административно-процессуальных правил, регулирующих многие стороны
общественной жизни в нашей стране. Не будет преувеличением сказать, что
почти в каждом нормативном акте, так или иначе разрешающем вопросы
государственного управления, наряду с материальными присутствуют и
процессуальные административно-правовые нормы».
К слову сказать, законодательная практика и сейчас значительно опережает
теорию, что совершенно противоестественно. Достаточно вспомнить, что на
протяжении нескольких десятилетий теоретические разработки
административного процесса и административно-процессуального права
практически были едва ли не полностью свернуты. И только за последние
несколько лет эта работа несколько активизировалась, о чем
свидетельствует весьма отрадный факт выхода в свет нескольких
монографий, прошедших защит кандидатских и докторских диссертаций.
Таким образом, полагаю, что основу системы
административно-процессуального права составляют две большие группы
норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых
ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в
том, что она регулирует вопросы общего свойства, магистрального
характера, которые могут быть распространены на самые различные группы
отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные
нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов
исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов, нормы,
регулирующие принципы процессуальной деятельности, т.е. составляющих ее
производств в целом, основы правового положения ее участников и другие.
Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого
широкого плана, по сути дела играют в системе
административно-процессуального права такую же роль, что и подобного
назначения нормы, относящиеся к другим отраслям: они составляют Общую
часть административно-процессуального права. В этом не трудно убедиться,
если взять для сравнения группы норм, которые составляют, скажем, Общую
часть материального административного права.
По свидетельству Г.И.Петрова, к ним относятся нормы:
а) закрепляющие принципы советского государственного управления, а также
управления общественного;
б) определяющие правовое положение граждан в сфере управления;
в) регулирующие порядок организации и функционирования органов
управления;
г) регулирующие порядок организации предприятий и учреждений;
д) регулирующие службу в органах управления;
е) определяющие правовое положение общественных организаций в сфере
управления;
ж) регулирующие порядок издания актов управления;
з) регулирующие применение мер убеждения и принуждения в сфере
управления;
и) регулирующие контроль исполнения в управлении;
к) обеспечивающие соблюдение принципа законности в управлении.
Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует
более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих
главным образом в ходе осуществления того или иного вида
административного производства. Эти нормы в своей совокупности
составляют Особенную часть административно-процессуального права.
Таким образом, система российского административно-процессуального права
может быть представлена в следующем виде:
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
I. Административно-процессуальные нормы, регулирующие статус участников
административного процесса.
1) Нормы, регулирующие статус индивидуальных участников
административного процесса:
1.1. граждан Российской Федерации;
1.2. иностранных граждан и лиц без гражданства;
2) Нормы, регулирующие статус коллективных субъектов административного
процесса:
2.1. федеральных органов исполнительной власти:
– Правительства Российской Федерации и подразделений его аппарата;
– федеральных министерств и подразделений их центральных аппаратов,
местных территориальных органов;
— иных федеральных органов исполнительной власти, подразделений их
центральных аппаратов, местных территориальных органов;
— полномочных представителей Президента Российской Федерации в
федеральных округах;
2.2. нормы, регулирующие статус органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации:
– высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
– высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной
власти субъекта Российской Федерации);
— иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
3) Нормы, регулирующие статус государственных служащих:
— федеральных государственных служащих;
— государственных служащих субъектов Российской Федерации;
— муниципальных служащих.
4) Нормы, регулирующие статус исполнительных органов местного
самоуправления.
5) Нормы, регулирующие статус предприятий и учреждений различных форм
собственности, их внутренних подразделений.
6) Нормы, регулирующие статус общественных объединений:
— политических общественных объединений;
— неполитических общественных объединений.
П. Административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок
производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного
управления.
1) Нормы, регулирующие положение лиц, участвующих в производстве по
индивидуально-конкретному делу.
2) Нормы, регулирующие принципы административного процесса.
3) Нормы, регулирующие общий порядок рассмотрения
индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.
4) Нормы, регулирующие порядок вынесения решения (постановления) по
индивидуально-конкретному делу.
5) Нормы, регулирующие порядок исполнения решения (постановления) по
индивидуально-конкретному делу.
6) Нормы, регулирующие порядок обжалования решения (постановления) по
индивидуально-конкретному делу.
7) Нормы, регулирующие порядок опротестования решения (постановления) по
индивидуально-конкретному делу.
8) Нормы, регулирующие порядок пересмотра и отмены решения
(постановления) по индивидуально-конкретному делу.
Ш. Административно-процессуальные нормы, регулирующие
контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при
рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной
власти.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
1) Нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов
государственного управления.
2) Нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан
и обращениям организаций в сфере государственного управления.
3) Нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам
и спорам.
4) Нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях.
5) Нормы, регулирующие производство по делам об административных
правонарушениях.
6) Нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам.
7) Нормы, регулирующие лицензионное производство.
8) Нормы, регулирующие регистрационное производство.
9) Нормы, регулирующие исполнительное производство.
§3. Взаимодействие административно-процессуального права с иными
отраслями российского права
Существование двух объективных признаков отрасли права – наличия своего
предмета регулирования и определенной системы организации еще не всегда
можно признать достаточным для того, чтобы данную группу норм можно было
рассматривать в качестве отрасли российского права. Третьим критерием
является способность этой группы норм взаимодействовать не только с
нормами одноименной материальной отрасли права, но и с материальными
нормами других отраслей.
Не подлежит сомнению, что административно-процессуальные нормы наиболее
тесно и многообразно связаны с материальными административно-правовыми
нормами. Однако сам по себе этот бесспорный факт еще не в состоянии дать
полную картину истинного положения дел, ибо, как известно, и некоторые
другие материальные отрасли российского права имеют в своем составе
известное число норм процессуальных. Обслуживая лишь потребности своей
материальной отрасли, эти процессуальные нормы, при всей их очевидной
социальной значимости, не могут претендовать на роль отрасли права. Это
– скорее всего процессуальный институт в пределах материальной отрасли.
Отрасль права начинается тогда, когда данная группа процессуальных норм,
имея свой предмет регулирования и определенную степень организации своей
системы, «выходит» за пределы одноименной материальной отрасли и
участвует в реализации материальных норм других отраслей российского
права. Этот факт свидетельствует о том, что данная группа норм,
взаимодействуя с другими отраслями, сама приобрела такую степень своей
организации, что стала способной выступать в качестве элемента системы
российского права в целом, т. е. отрасли.
Конечно, характер связей административно-процессуального права с иными
отраслями российского права неодинаков как по масштабам, так и по
содержанию. Но факт налицо — административно-процессуальное право
реально обслуживает большинство общепризнанных у нас материальных
отраслей российского права, отчетливо демонстрируя значительное
опережение практики по сравнению с теорией, представители которой, по
крайней мере некоторые, регулярно, на протяжении длительного времени
отмечают, что административно-процессуальное право еще не сложилось…
Обратимся к краткой характеристике реальных связей
административно-процессуального права с другими отраслями российского
права.
1. Административно-процессуальное право тесно связано с государственным
(конституционным) правом. В отечественной правовой науке однозначно
признано ведущее положение государственного права в системе российского
права, поскольку оно не только регулирует соответствующую группу
общественных отношений, но и закрепляет исходные принципы всех иных
отраслей российского права, как материальных, так и процессуальных. Не
составляет исключения и право административно-процессуальное, положение
которого находит свое закрепление в нормах Конституции Российской
Федерации.
Одно предварительное замечание. С моей точки зрения, ведущее положение
государственного права в системе российского права обеспечивается и в
своем роде «охраняется», с одной стороны, существованием своих
«собственных» государственно-процессуальных норм, а с другой, — усилиями
всех трех процессуальных отраслей российского права — гражданского
процессуального, административно-процессуального и
уголовно-процессуального.
Вот некоторые конкретные данные о положениях Конституции Российской
Федерации, имеющих отношение к административно-процессуальному праву.
а) Закрепление Конституцией Российской Федерации принципа разделения
властей (ст. 10), среди которых важная роль отведена исполнительной
власти. Постоянная и многопланования управленческая деятельность самой
многочисленной системы государственных органов — органов исполнительной
власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
представляет собой, как отмечалось, один из элементов предмета
административно-процессуального права.
б) Широкие права и свободы граждан Российской Федерации, а также их
обязанности, закрепленные Конституцией Российской Федерации, во многом
реализуются с помощью административно-процессуальных норм, регулирующих,
например, порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан, а также
их жалоб органами исполнительной власти, предприятиями, организациями,
органами местного самоуправления, должностными лицами.
в) Принципиальное значение имеет указание Конституции Российской
Федерации (п. «к» ст. 72), согласно которой к ведению Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности,
административное и административно-процессуальное законодательство. Этим
Конституция Российской Федерации впервые определила одно из приоритетных
направлений развития российского законодательства, что, естественно,
имеет прямое отношение к административно-процессуальному праву.
г) Глава 6 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный
закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»,
другие законодательные акты закрепляют основы правового статуса органов
исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации — Правительства России, федеральных министерств, иных
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, главные направления деятельности
исполнительной власти, юридические формы ее реализации и т. д.
Административно-процессуальные нормы имеют самое непосредственное
отношение к регулированию различных аспектов осуществления
исполнительной власти на всех уровнях.
д) Конституция Российской Федерации (п.«т» ст.71), федеральные законы от
31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской
Федерации», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» и др. создали необходимую правовую основу для
регулирующего воздействия административно-процессуальных норм на
соответствующие стороны осуществления государственно-служебной
деятельности.
2. Административно-процессуальные нормы определенным образом связаны с
материальным гражданским правом, обеспечивая реализацию некоторых
разновидностей гражданско-правовых отношений. Основные формы
взаимодействия норм названных отраслей российского права отражены в
Гражданском кодексе Российской Федерации.
Так, например, в соответствии с п.З ст. 2 ГК «к имущественным
отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении
одной стороны другой… гражданское законодательство не применяется,
если иное не предусмотрено законодательством».
Согласно п.1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанности могут возникать из
актов государственных органов, в том числе органов исполнительной власти
и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в
качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.
Пункт 2 ст. 11 ГК устанавливает, что «защита гражданских прав в
административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных
законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть
обжаловано в суд…»
В современных условиях заметно расширяется сфера совместного
гражданско-правового и административно-процессуального регулирования все
возрастающего числа отношений. Речь идет, например, о регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним, процедура, осуществление которой
уже было предметом рассмотрения в данной монографии.
В соответствии со ст. 51 ГК юридические лица подлежат государственной
регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о
регистрации юридических лиц. Только с момента регистрации,
осуществляемой с помощью административно-процессуальных норм,
юридическое лицо считается созданным.
Заметный удельный вес в совместном регулировании двух названных отраслей
российского права приобретает лицензионное производство, в котором
материально-правовую сторону обеспечивает гражданское право, а
процессуальную — нормы административно-процессуального права.
3. Административно-процессуальные нормы участвуют в реализации
отношений, складывающихся в сфере действия финансового права. Так,
например, с помощью административно-процессуальных норм регулируется
порядок принятия нормативных правовых актов Министерством финансов
Российской Федерации посредством одноименного административного
производства. В соответствии с п.27 ст.6 Положения о нем Министерство
финансов Российской Федерации регистрирует выпуск ценных бумаг, а также
лицензирует деятельность страховых организаций (п.31 Положения).
В области финансового права с помощью административно-процессуальных
норм осуществляется лицензирование всех видов профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг, как это установлено ст.39
Федерального закона от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг».
Лицензии выдает Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг или
уполномоченные ею органы на основании генеральной лицензии.
Административно-процессуальные нормы в соответствии с Федеральным
законом от 23 июня 1999 г. «О защите конкуренции на рынке финансовых
услуг» регулируют порядок рассмотрения антимонопольным органом дел о
нарушениях законодательства о защите конкуренции на рынке финансовых
услуг. Основаниями для рассмотрения дел подобного рода являются
заявления Центрального банка Российской Федерации, федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, финансовых
организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и
представления прокурора.
Административно-процессуальные нормы регулируют также порядок
привлечения к административной ответственности виновных руководителей
государственных органов и органов местного самоуправления за совершение
ими правонарушений, предусмотренных статьями 289-306 Бюджетного кодекса
Российской Федерации.
4. Административно-процессуальные нормы взаимодействуют с российским
трудовым правом по нескольким направлениям. Прежде всего это участие в
регулировании государственно-служебных отношений, осуществляемом как
Кодексом законов о труде Российской Федерации, так и Федеральным законом
от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской
Федерации» и другими актами. В этом плане есть основания говорить о ряде
процедур, представляющих собой определенные административные
производства, например, по делам о поощрениях, по рассмотрению
предложений и заявлений работников, по делам о рассмотрении их жалоб,
производства по дисциплинарным делам, а также по делам об
административных правонарушениях, субъектами которых являются, к
примеру, должностные лица органов исполнительной власти, органов
местного самоуправления и т. д.
Одной из ключевых областей взаимодействия трудового и
административно-процессуального права является охрана труда. Как
известно, в Российской Федерации действует Федеральный закон от 17 июля
1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации», постановление
Правительства Российской Федерации от 28 января 2000 г., которым
утверждено «Положение о Федеральной инспекции труда». Названные
нормативные правовые акты определяют основы правового статуса
государственных инспекций труда во главе с Федеральной инспекцией труда,
которые выполняют весьма важные функции в осуществлении государственного
надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации
о труде и охране труда всеми организациями и физическими лицами, на
которых это законодательство распространяется.
Государственные инспекции вправе привлекать к административной
ответственности в порядке, предусмотренном законодательством Российской
Федерации лиц, виновных в нарушении требований охраны труда, при
необходимости приглашать их в инспекцию труда в связи с находящимися в
производстве делами и документами.
В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О
профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»
предусмотрены определенные формы участия профессиональных союзов в
охране социально-трудовых прав и интересов работников. Так, согласно ст.
11 Закона проекты нормативных правовых актов, затрагивающих
социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются
органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с
учетом мнения соответствующих профсоюзов.
Для осуществления профсоюзного контроля за соблюдением законодательства
о труде профсоюзы вправе создавать инспекции труда. При осуществлении
своих полномочий они взаимодействуют с государственными органами надзора
и контроля за соблюдением законодательства о труде.
5. Административно-процессуальные нормы участвуют в регулировании
отношений, складывающихся в сфере действия семейного права. Так,
например, ст. 3 Семейного кодекса Российской Федерации устанавливает,
что «защита семейных прав осуществляется судом, а в случаях,
предусмотренных настоящим Кодексом, государственными органами или
органами опеки и попечительства».
Поскольку признается брак, заключенный только в органах записи актов
гражданского состояния, то права и обязанности супругов возникают только
со дня государственной регистрации брака в этих органах.
Как известно, семейное законодательство предусматривает основания для
расторжения брака в органах загса, осуществляющих регистрацию названной
процедуры.
С помощью административно-процессуальных норм разрешаются и иные
вопросы, регулируемые нормами семейного права, например, регистрация
ребенка в органах записи актов гражданского состояния, изменение имени
или присвоенной ему фамилии с разрешения органов опеки и попечительства.
Административно-процессуальные нормы регулируют также порядок
осуществления исполнительного производства по принудительному взысканию
алиментов, розыска должника, уклоняющегося от уплаты алиментов, с
помощью органов внутренних дел, что предусмотрено Федеральным законом от
21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве».
Такова в общих чертах связь административно-процессуального права с
рядом материальных отраслей российского права.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что:
а) объективно существующая в российском праве группа норм, именуемая
административно-процессуальными нормами, имеет свой предмет правового
регулирования — определенную группу отношений, отличающихся заметным
качественным своеобразием;
б) данная группа административно-процессуальных норм вполне может быть
представлена в виде системы, включающей Общую и Особенную части, в свою
очередь состоящие из соответствующих процессуальных институтов. Эта
система административно-процессуальных норм формируется под влиянием
потребностей регулируемой ими системы общественных отношений, служит ее
отражением и имеет реальную социальную ценность;
в) имея свой предмет регулирования и соответствующую ему систему
собственной организации, данная группа правовых норм приобретает
фактическую возможность взаимодействовать не только с одноименной
материальной отраслью, но и практически с большинством материальных
отраслей российского права с целью надлежащего обеспечения реализации
соответствующих отношений, складывающихся в сфере действия этих
материальных отраслей.
Итак, административно-процессуальное право есть отрасль российского
права, регулирующая правовые отношения, возникающие в связи с
разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного
управления органами исполнительной власти Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами.
Глава 7. Административно-процессуальные нормы и отношения
§1. Понятие и особенности административно-процессуальных норм
Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность
действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей,
установленных государством. Поэтому они обладают всеми признаками,
которые вообще свойственны правовой норме.
Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что
предопределено их принадлежностью к одной системе права — российскому
праву. Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы
заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено
прежде всего в том, что они обусловлены не только особенностями
социально-правовой среды, но и особенностями материальных норм той
отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и потребности
которой обслуживают прежде всего и главным образом. Таким образом, есть
основание говорить о своеобразном вторичном характере процессуальных
норм, поскольку самое их существование подчинено общей задаче реализации
соответствующих материальных норм. Поэтому исследование понятия
административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей
теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной
жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.
Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам
правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего
характера, установленные или санкционированные государством. В этом
плане административно-процессуальные нормы практически ничем не
отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них
является их юридическая природа.
Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения
социально-правовой среды, совокупность которых составляет предмет
соответствующей отрасли российского права. Следовательно, для
характеристики интересующей нас группы правовых норм важно определить
свойства предмета регулирования и тем самым важнейшие черты данной
группы норм, выделить их из общей массы юридических правил.
Вопрос о специфике материальных норм в науке административного права
получил широкое освещение. При этом весьма характерно совпадение
взглядов представителей различных течений в административно-правовой
науке на понятие и сущность норм административного права: это
юридические правила, которые регулируют общественные отношения,
складывающиеся в сфере государственного управления, иначе говоря, в
процессе деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации и, следовательно, носят отчетливо
выраженный управленческий характер.
Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в
отечественной административно-правовой науке разработана еще явно
недостаточно. В этих условиях существенное значение приобретает учет
связи процессуальных норм с материальными, оценка, так сказать
«служебного» назначения административно-процессуальных норм.
Известно, что процессуальные нормы гражданского, административного и
уголовного права обеспечивают реализацию прежде всего одноименных
материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в
том, что они регулируют отношения «предметного единства», складывающиеся
в одной и той же области социально-правовой среды. Для материальных и
процессуальных норм административного права таким пространством является
сфера государственного управления, где реализуются многообразные функции
органов исполнительной власти на всех уровнях государства.
Вместе с тем между материальными и процессуальными
административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее
заметные из них состоят в следующем.
Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права
применяются там, где возникает необходимость в реализации прежде всего
материальных административно-правовых норм, а также материальных норм
иных отраслей российского права. Поэтому, для
административно-процессуальных норм, отношения, регулируемые
материальными административно-правовыми органами являются главной, но не
единственной основой существования. У административно-процессуальных
норм оказывается более широкий предмет их регулирования. Это положение
имеет прямое отношение к определению объема
административно-процессуальной деятельности.
Несмотря на то, что материальные и процессуальные
административно-правовые нормы регулируют отношения социально-правовой
среды, возникающие в процессе функционирования единой системы
исполнительной власти Российской Федерации, воздействие названных норм
на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные
административно-правовые нормы регулируют, в некотором роде, не
одинаковые отношения либо различные стадии того или иного
управленческого отношения.
Подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии
реализации процессуальной нормы, так и материальные отношения следует
рассматривать как предварительное условие возникновения
административно-процессуального правоотношения. Если норма материального
административного права отвечает на вопрос, что надо сделать (или не
делать) для реализации этих прав и обязанностей, то норма
процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким
образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны
быть реализованы.
Существует, однако, и другой взгляд на роль и место
административно-процессуальных норм, вытекающий из существа
«юрисдикци-онной» концепции административного процесса, сторонники
которой указывают на следующие различия между материальными и
процессуальными административно-правовыми нормами. Во-первых, нормы
материального административного права определяют содержание прав и
обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в
то время как нормы процессуального права (если они применимы к
разрешению данного спора) определяют порядок принудительного разрешения
спора, могущего возникнуть между сторонами данного правоотношения.
Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают
определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка,
содержат перечень административных взысканий за проступки, а нормы
процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности,
начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт
правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения
наложенного взыскания.
Отсюда вывод: если нормы материального права отвечают на вопрос, что
дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь
желаемого результата, то нормы административно-процессуального права
отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или
каков порядок применения мер административного принуждения и какова
компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц.
Процессуальному же праву определен узкий круг задач и целей, а именно:
обеспечить необходимым правовым инструментарием реализацию властных
полномочий соответствующих государственных органов при решении спорных
вопросов, возникновении конфликтов и применении необходимых санкций, а
также при оценке действий тех или иных автономных субъектов
управленческих отношений.
Незавидная, прямо скажем, роль отводится административно-процессуальному
праву. И почему немногочисленную, в сущности, группу норм, регулирующих
небольшую часть отношений социально-правовой среды, именуют
административно-процессуальным правом? Это вдвойне не соответствует
действительности. Во-первых, это не соответствует реальной роли и
масштабам регулирующей деятельности административно-процессуальных норм,
а во-вторых, их просто нелогично именовать
административно-процессуальным правом, поскольку больше чем на институт
в этом варианте они, конечно, «не тянут».
В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права
административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности.
Во-первых, не одинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать
процессуальные нормы различных отраслей. Как известно,
гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы
устанавливаются федеральным законодателем, т.е. Государственной Думой,
как это предусмотрено п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации.
Что же касается административно-процессуальных норм, то их создание
является предметом совместной деятельности Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации на основании п. «к» ст. 72 Конституции
Российской Федерации.
Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих
административно-процессуальные и иные процессуальные нормы.
Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен
применять строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в
соответствующих процессуальных законах. В несравненно более широкой
сфере государственного управления, в которой реализуются функции
разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов
правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более
широк и многообразен.
В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не
всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на
участников правоотношений. Элемент принуждения, как таковой, характерен
лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных
норм. Поэтому не совсем прав С.С.Алексеев, усматривающий своеобразие
функций процессуальных отраслей права в том, что «они направлены прежде
всего на регулирование общественных отношений, складывающихся при
принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами
«материальных отраслей»». Если для уголовно-процессуальных норм их
применение носит в основном принудительный характер, то для
гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не
специфичен.
Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные
особенности. Первая особенность заключается в их управленческом
характере, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере
государственного управления, в которой реализуются полномочия органов
исполнительной власти. Эта особенность позволяет отграничить
административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме
норм материального административного права, которые также регулируют
управленческие общественные отношения.
Вторая их особенность состоит в том, что это — процессуальные правила,
которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а
только те, которые возникают в связи с разрешением
индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно,
административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в
процессе применения прежде всего и главным образом норм материального
административного права, т.е. отношения правовые.
Таким образом, административно-процессуальная норма — это установленное
правомочным государственным органом Российской Федерации и субъекта
Российской Федерации общее правило, регулирующее правовые отношения,
возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере
реализации властных полномочий исполнительных органов государственной
власти.
§2. Содержание и виды административно-процессуальных норм
Отечественная административно-правовая литература небогата
высказываниями о классификации административно-процессуальных норм.
Пожалуй, одним из первых затронул эту тему С.С.Студеникин, который
различал: а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в
органах управления; б) нормы, определяющие порядок решения вопросов
исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами.
Собственно говоря, это классификацией назвать нельзя, ибо речь идет
только о предметном обособлении двух групп
административно-процессуальных норм. Несомненно, каждая из названных
групп в свою очередь нуждается в дальнейшей классификации.
Н.Г.Салищева к административно-процессуальным нормам относит: 1) нормы,
определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения
административных дел при решении вопросов о применении мер
административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие гарантии прав
лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы,
определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные
действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы,
предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки
и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т.п.; 5) нормы,
определяющие порядок обжалования принятого решения в соответствующие
органы управления или в суд.
Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению
Н.Г.Салищевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров,
возникающих между органами государственного управления, с одной стороны,
гражданами и общественными организациями, — с другой. Сюда входят нормы,
регулирующие порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в органах
государственного управления, сроки рассмотрения должностными лицами
административных дел.
Б.Б.Хангельдыев выделил три качественно различных группы
административно-процессуальных правил: 1) правила, приближающиеся по
своей юридической природе к нормам уголовного процесса; 2) правила,
приближающиеся к нормам гражданского процесса; 3) все остальные
процессуальные нормы, закрепляющие порядок процедуры осуществления и
реализации организационной деятельности.
В предложенной системе неясен критерий классификации. Ведь приближение
определенной части административно-процессуальных норм к нормам
уголовного процесса носит чисто внешнее проявление. Единственно, что,
пожалуй, их сближает — так это необходимость применения принуждения. На
самом деле имеются весьма существенные различия между названными
группами процессуальных правил. Сказанное относится и к нормам,
приближающимся к «нормам гражданско-процессуальным».
В дополнение к выдвинутому критерию автор предлагает учитывать и степень
обособленности той или иной группы административно-процессуальных норм
от материальных норм административного права. Правила первой группы, по
мнению Б.Б.Хангельдыева, полностью выделились в административном
законодательстве, тогда как нормы второй группы лишь частично отделились
от соответствующих норм материального права.
Учитывая некоторую условность любой классификации, представляется
возможным выделить следующие группы административно-процессуальных норм,
если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему
регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на
которых распространяется действие нормы; 5) по видам административного
производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве;
8) по действию во времени.
Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в
общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует
подразделять:
а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения,
складывающиеся в сфере экономической и составляющих ее многочисленных
отраслях — промышленности, строительстве, транспорте и т.д.
Такого рода нормы содержатся, например, в федеральных законах от 25
сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 25
июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним», постановлении Правительства Российской Федерации от 5
апреля 2001 г., которым утверждено «Положение о лицензировании
деятельности по транспортно-экспедиционному обслуживанию юридических и
физических лиц на автомобильном транспорте» и других актах;
б) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в социально-культурной
сфере и отраслях, ее составляющих, к которым относятся образование,
наука, культура, здравоохранение и др. Административно-процессуальные
нормы этой группы содержатся, например, в упомянутом Федеральном законе
от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»,
постановлении Правительства Российской Федерации от 25 марта 1996 г.
«Положение о лицензировании медицинской деятельности», от 12 февраля
1998 г. «Положение о лицензировании деятельности музеев в Российской
Федерации», от 18 октября 2000 г. «Положение о лицензировании
образовательной деятельности», от 7 декабря 2000 г. «Положение о
лицензировании деятельности по социальному обслуживанию населения», от
15 января 2001 г. «Положение о лицензировании деятельности по оказанию
протезно-ортопедической помощи», постановление Государственного комитета
Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 декабря 1999
г., которым утверждены «Общие правила по проведению аккредитации в
Российской Федерации»;
в) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в
административно-политической сфере и отраслях, ее образующих, таких, как
оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция и др.
Нормы этой группы содержатся, например, в федеральных законах от 28
марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе», указах
Президента Российской Федерации — от 1 июля 1999 г. «Положение о призыве
на военную службу граждан Российской Федерации», от 16 октября 1999 г.
«Положение о порядке прохождения военной службы», постановлении
Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1998 г. «Положение о
воинском учете»;
– в области внутренних дел — постановлении Правительства Российской
Федерации от 17 декабря 1995 г., которым утверждены «Правила регистрации
и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;
— в области безопасности — Федеральном конституционном законе от 30 мая
2001 г. «О чрезвычайном положении»;
— в области юстиции — приказе Министерства юстиции Российской Федерации
от 6 октября 1997 г. «Правила рассмотрения заявлений о государственной
регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской
Федерации».
По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на
общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным
дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более
дробной дифференциации административно-процессуальных норм в пределах
названных сфер управления.
К общим относятся административно-процессуальные нормы, действие которых
распространяется на многие отрасли государственного управления. Такие
нормы содержатся, например, в постановлении Правительства Российской
Федерации от 13 августа 1997 г., которым были утверждены «Правила
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти и их государственной регистрации».
К специальным относятся административно-процессуальные нормы,
регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах
одной отрасли. Примером акта, содержащего такого рода нормы, может
служить приказ МВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г.,
утвердивший «Правила разработки и введения в действие нормативных
документов по пожарной безопасности».
По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются
на правила, изданные органами государственной власти различного уровня в
соответствии с существующей своеобразной иерархией органов
государственной власти. Так, административно-процессуальные нормы,
содержащиеся, например, в федеральных законах, обладают большей
юридической силой по сравнению с нормами административно-процессуального
права, содержащимися, скажем, в нормативных актах федеральных
министерств. Один пример. Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. (в
редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в
суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», является
определяющим для иных актов, принимаемых органами исполнительной власти
и регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан структурами
какого-либо ведомства. Примером такого акта может служить приказ ФСБ от
11 декабря 2000 г., утвердивший «Инструкцию о порядке рассмотрения
предложений, заявлений и жалоб граждан в органах Федеральной службы
безопасности».
По кругу субъектов права, на которых распространяется действие
административно-процессуальных норм, они подразделяются:
а) на нормы, устанавливающие правила поведения для граждан Российской
Федерации. Такого рода административно-процессуальные нормы содержатся,
например, в Указе Президента Российской Федерации от 7 ноября 2000 г. «О
формах наградного листа для представления к награждению государственными
наградами Российской Федерации», а также в Инструкции Президента
Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. «О порядке вручения орденов,
медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской
Федерации»;
б) нормы, регулирующие порядок деятельности органов исполнительной
власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, внутренних
подразделений этих органов. В качестве примера следует назвать
постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г.
«О членах коллегии федерального органа исполнительной власти», приказ
Федеральной архивной службы от 27 ноября 2000 г., которым была
утверждена Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах
исполнительной власти.
в) нормы, регулирующие порядок деятельности предприятий и учреждений,
независимо от форм собственности. Такого рода нормы содержатся в актах,
регулирующих порядок лицензирования определенных видов деятельности. К
их числу относится, например, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О
лицензировании отдельных видов деятельности», а также ряд постановлений
Правительства Российской Федерации — от 19 марта 2001 г. «Положение о
лицензировании деятельности по разработке, производству и испытаниям
авиационной техники, в том числе техники двойного назначения», от 4
января 2001 г. «Положение о лицензировании деятельности в области
гидрометеорологии и в смежных с ней областях»;
г) нормы, регулирующие деятельность политических и неполитических
общественных объединений. Административно-процессуальные нормы данного
вида содержатся, например, в приказе Министерства юстиции Российской
Федерации от 6 октября 1997 г., которым утверждены Правила рассмотрения
заявлений о государственной регистрации общественных объединений в
Министерстве юстиции Российской Федерации.
По видам административного производства следует различать:
а) нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов
органами исполнительной власти;
б) нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан
и обращениям организаций в сфере государственного управления;
в) нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам
и спорам;
г) нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях;
д) нормы, регулирующие производство по делам об административных
правонарушениях;
е) нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам в сфере
государственного управления;
ж) нормы, регулирующие регистрационное производство;
з) нормы, регулирующие лицензионное производство;
и) нормы, регулирующие исполнительное производство.
По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы традиционно
делятся на три вида:
а) нормы, обязывающие, содержащие меру должного поведения, выраженного в
активной форме. Эти нормы реализуются путем исполнения. Примером могут
служить нормы, содержащиеся в постановлении Правительства Российской
Федерации от 17 декабря 1995 г., которым утверждены «Правила регистрации
и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», в
приказе МВД от 5 марта 1999 г. «Об организации
государственно-технического осмотра транспортных средств ГИБДД МВД
Российской Федерации»;
б) нормы управомочивающие, т.е. содержащие меру возможного поведения
субъекта права. Нормы этой группы реализуются путем использования. Они
содержатся, например, в Федеральном законе от 13 января 1996 г. «Об
образовании», постановлении Правительства Российской Федерации от 15
апреля 2001 г., утвердившим Типовое положение об образовательном
учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном
заведении Российской Федерации);
в) нормы запрещающие, которые содержат меру должного поведения,
выраженного в пассивной форме. Эти нормы реализуются путем соблюдения.
Соответствующая группа норм данного вида содержится, например, в Кодексе
Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в
других актах.
По действию в пространстве административно-процессуальные нормы делятся
на:
а) нормы, действующие на территории Российской Федерации независимо от
их отраслевой принадлежности. Такого рода нормы содержатся в федеральных
законах, указах Президента Российской Федерации, актах федеральных
министерств и других федеральных органов исполнительной власти,
действуют на всей территории Российской Федерации, за исключением
случаев, специально предусмотренным данным актом. Такие случаи
предусмотрены, в частности Федеральным конституционным законом от 30 мая
2001 г. «О чрезвычайном положении», когда чрезвычайное положение
объявлено на части территории Российской Федерации;
б) нормы, действующие на территории субъекта Российской Федерации.
Основой для существования административно-процессуальных норм данной
группы является п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно
которой административно-процессуальное законодательство отнесено к
совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:
а) нормы, действующие в течение неопределенного времени, т.е. до тех
пор, пока они не будут отменены соответствующим органом государственной
власти. Такие нормы составляют большинство действующих
административно-процессуальных правил;
б) нормы, действующие определенный срок. Примером могут служить нормы,
содержащиеся в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. «О
чрезвычайном положении», согласно ст. 9 которого «срок действия
чрезвычайного положения, вводимого на территории Российской Федерации,
не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60
суток».
§3. Понятие административно-процессуального правоотношения
Административно-процессуальные правоотношения – часть системы правовых
отношений, складывающихся в нашем обществе. Как разновидность правовых
отношений, они представляют собой предусмотренную правовой нормой
юридическую связь между конкретными субъектами, обладающими
определенными правомочиями и юридическими обязанностями и,
следовательно, не могут существовать, так сказать, в «общем» виде как
правовое состояние субъекта.
2. Административно-процессуальное правоотношение предполагает
определенность взаимного поведения его субъектов, что предусматривается
правовыми нормами; при этом степень определенности взаимного поведения
субъектов зависит от содержания административно-процессуального
правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области
государственного управления, в пределах которой оно возникает. Степень
определенности поведения субъектов административно-процессуального
правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными
нормами.
В ряде случаев административно-процессуальная норма предоставляет
субъектам права более ограниченную альтернативу действий, определяя тем
самым и степень определенности поведения субъектов возникшего
административно-процессуального правоотношения.
3. Административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на
основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм еще
не достаточно для возникновения правоотношения. Кроме нормы, необходимы
еще и такие обстоятельства, как правосубъектность и юридический факт.
Однако первичным обстоятельством для возникновения правового отношения,
несомненно, является правовая норма, которая в конечном счете придает
определенным фактам юридический характер.
4. Реализация административно-процессуального правоотношения, как и
всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного
воздействия. Они весьма разнообразны и не могут быть сведены только к
мерам принуждения. Для реализации многих административно-правовых
правоотношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной
власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вовсе нет
необходимости в применении принудительных мер.
I Названные четыре признака административно-процессуальных
правоотношений характеризуют их как разновидность правовых отношений в
целом. Однако эти признаки еще не раскрывают специфики
административно-процессуальных правоотношений. Поэтому необходимо
обратиться к краткой характеристике их особенностей.
Первая особенность состоит в том, что административно-процессуальные
правоотношения возникают в сфере государственного управления, там, где
реализуются правомочия системы органов исполнительной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно,
административно-процессуальные правоотношения, как и материальные
административно-правовые отношения, имеют ясно выраженный управленческий
характер.
Вторая особенность состоит в том, что названные отношения являются
процессуальными. Если первая особенность позволяет предметно обособить
административно-процессуальные правоотношения от всех иных, кроме
материальных административно-правовых правоотношений, также возникающих
в сфере государственного управления, то вторая особенность дает
возможность провести грань между материальными и процессуальными
административно-правовыми отношениями. Управленческий характер
материальных и процессуальных отношений оказывается фактором, сближающим
их. С одной стороны, это позволяет обособить оба вида
административно-правовых отношений, с другой, — определить сферу
распространения административно-процессуальных правоотношений.
В этой связи необходимо возразить против позиции ученых, сторонников
«юрисдикционной» концепции административного процесса, ограничить сферу
административно-процессуальных правоотношений. Так, Н.Г.Салищева относит
к ним отношения, которые складываются при разрешении в установленном
законом порядке определенных категорий индивидуальных дел. Если нормы
материального административного права, считает она, касаются всех сторон
исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального
административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и
применения.
С этим согласиться нельзя. Если материальные и процессуальные нормы
регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного
управления, то область регулирующего воздействия
административно-процессуальных норм не может отличаться от области, в
которой проявляется действие материальных административно-правовых норм.
Иное было бы просто противоестественным, поскольку служебным назначением
административно-процессуальных норм как раз и является функция
обеспечения реализации соответственно всех административно-правовых
материальных норм.
Более того. Как уже говорилось, административно-процессуальные нормы
«обслуживают» потребности материальных норм многих других отраслей
российского права. Поэтому, образно говоря, процессуальные нормы как бы
«следуют» за материальными нормами во всех областях деятельности органов
исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. Если же согласиться с Н.Г.Салищевой, то по меткому замечанию
Б.Б.Хангельдыева, неизбежно следует признать, что процессуальные
административно-правовые нормы обслуживают лишь часть норм материального
административного права и, что, следовательно, другая часть этих норм
реализуется без участия процессуальных правил.
Применение административного права охватывает все категории
индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов исполнительной
власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Значит,
применение административно-процессуальных норм происходит там, где у
органа исполнительной власти любого уровня возникает необходимость
разрешить индивидуально-конкретное дело, урегулировать конкретное
отношение управленческого характера.
Так же обстоит дело и с административно-процессуальными
правоотношениями. Подобно тому как норма материального права
предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и
материальные отношения следует рассматривать в качестве предварительного
условия возникновения административно-процессуального правоотношения.
Эти отношения, как и административно-процессуальные нормы, также носят
вторичный характер, являются средством реализации прежде всего
материальных административно-правовых отношений, а также ряда иных
материальных отношений, складывающихся под воздействием материальных
норм иных отраслей российского права.
С.С.Алексеев в свое время образно отметил: «Анализ совокупности
процессуальных отношений в целом показывает, что внешние предметы
(блага), на которые в конечном счете направлены все процессуальные
правоотношения, могут быть определены как субъективные права
«материальных» отраслей. Именно в отношении «материальных» субъективных
прав (их осуществления, защиты) и складываются правовые связи в области
гражданского и уголовного процесса».
На этих основаниях складываются правовые связи и в области
административного процесса.
Говоря о процессуальном характере одной из двух разновидностей
административно-правовых отношений, необходимо иметь в виду следующее.
Каждый вид процесса — гражданский, административный и уголовный —
представляет собой выражение определенного вида государственно-властной
деятельности, урегулированной соответствующими правовыми нормами.
Гражданский и уголовный процессы, как уже отмечалось, являются
юридической формой такой ветви государственной власти России, как
правосудие. Административный же процесс связан с властью исполнительной,
что существенным образом сказывается на системе отношений,
складывающихся при осуществлении административного процесса.
Административно-процессуальные правоотношения, имея общий с
материальными административно-правовыми отношениями управленческий
характер, отличаются от них рядом признаков, которые в своей
совокупности и обусловливают их специфические черты.
1. Процессуальное административно-правовое отношение отличается от
материального особенностями возникновения. Для того, чтобы возникло
материальное отношение, необходимы: нормы права, правосубъектность,
юридический факт. Для того, чтобы возникло
административно-процессуальное правоотношение, должна существовать еще
одна разновидность правовых норм — административно-процессуальные нормы
и, следовательно, только при наличии одновременно материальных и
процессуальных административно-правовых норм возможно возникновение
административно-процессуального правоотношения. Отсутствие материальной
нормы делает административно-процессуальное правоотношение
беспредметным; если нет процессуальной нормы, то одноименное отношение
вообще не возникает.
Весьма своеобразным оказывается и юридический факт, непосредственно
порождающий административно-процессуальное правоотношение. Здесь роль
юридического факта выполняет соответствующее материальное
правоотношение, и притом, как уже отмечалось, не только
административно-правовое: ими могут быть материальные отношения,
регулируемые иными материальными отраслями российского права.
Вторичный характер административно-процессуальных правоотношений
проявляется в том, что они предполагают предварительное существование
определенного, так сказать, первичного материального правоотношения,
которое и реализуется через процессуальное правоотношение. Здесь
обнаруживается любопытное обстоятельство. Если предметом любой
материальной отрасли российского права является соответствующее
общественное отношение, складывающееся в социально-правовой среде, то
предметом регулирования процессуальной отрасли является уже возникшее
правовое отношение.
В свете сказанного не представляется возможным согласиться с
С.А.Комаровым, который считает, что «нормы права не регулируют
правоотношений. Они регламентируют фактические отношения и тем самым
порождают правовые». Это справедливо только для материальных правовых
норм. Что же касается процессуальных норм, то они регулируют уже
сложившиеся правовые отношения, обеспечивая их фактическую реализацию в
соответствующем порядке.
Существование материального правоотношения в качестве юридического факта
(предпосылки) для административно-процессуального правоотношения отнюдь
не предполагает отсутствия иных юридических фактов (действий, событий),
поскольку первые, т.е. материальные правоотношения, имеют значение для
возникновения данного административно-процессуального правоотношения, а
вторые — для его развития, изменения и прекращения. Следовательно, если
административно-процессуальное правоотношение возникает на основе
определенного материального правоотношения, то изменяется и прекращается
оно уже под действием иных юридических фактов.
2. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от
материальных административно-правовых отношений по особенностям
регулирования, которые обусловлены спецификой юридических норм,
регулирующих соответствующие группы административно-правовых отношений.
Если материальные нормы административного права регулируют «статические»
отношения, то процессуальные нормы регулируют отношения «динамические»,
для которых особое значение имеют действия их субъектов.
В свою очередь действия участников административно-процессуальных
правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом
последовательности, обусловливают известную стадийность развития
правоотношения.
3. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от
материальных по своему назначению. Задачи административно-процессуальных
правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят
в обеспечении реализации соответствующей материальной нормы. Отсюда
следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном
соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы
выступает как средство осуществления определенного материального
отношения.
Как уже отмечалось, было бы неверным ограничивать «реализующие»
возможности и пределы административно-процессуальных правоотношений
потребностями осуществления только материальных административно-правовых
норм. Эти пределы шире и затрагивают «интересы» ряда других отраслей
российского права. Подобно тому как административно-процессуальные нормы
обеспечивают реализацию материальных норм административного,
финансового, трудового, семейного и некоторых других отраслей
российского права, так и административно-процессуальные правоотношения
связаны с реализацией материальных отношений названных отраслей.
Являясь формой реализации материальных отношений ряда отраслей
российского права, административно-процессуальные правоотношения, на мой
взгляд, приобретают определенные оттенки в зависимости от содержания
соответствующего материального правоотношения. В этом случае можно
говорить о разновидностях административных правоотношений.
4. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от
материальных административно-правовых отношений по своей структуре. Для
процессуальных правоотношений вообще характерна более сложная структура,
нежели для отношений материальных. Это обстоятельство отмечалось в
литературе учеными-процессуалистами. Так, Б.А.Галкин, характеризуя
уголовно-процессуальные отношения, относит к их особенностям, в
частности, наличие нескольких участников, а также подвижность этих
отношений. Уголовно-процессуальное правоотношение, по его мнению, раз
возникнув, не остается неподвижным, а развивается, проходя ряд стадий,
по мере развития подвергается регулирующему воздействию других правовых
норм, меняет свое юридическое содержание и свой субъектный состав.
У административно-процессуальных правоотношений сложность структуры
также выражается в наличии нескольких субъектов, роль которых в данном
правоотношении неодинакова. В связи с этим возможно выделить основное
административно-процессуальное правоотношение и отношения, которые
возникают в связи с основным и являются, так сказать, попутными,
вспомогательными.
5. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от
материальных административно-правовых отношений и по кругу субъектов.
Участниками этого вида правоотношений являются все субъекты сложившегося
ранее материального правоотношения, и кроме того, некоторые субъекты,
которые в материальном отношении не участвуют. Это своеобразное явление
предусмотрено, например, Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О
мировых судьях в Российской Федерации», согласно которому мировые судьи
рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенных к
компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях.
Таким образом, административно-процессуальные правоотношения следует
рассматривать как такие регулируемые правом отношения, которые
складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере
государственного управления исполнительными органами государственной
власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в
предусмотренных законом случаях иными государственными органами.
Как уже отмечалось, административно-процессуальные правоотношения
представляют собой реальные юридические связи между конкретными и вместе
с тем разнообразными участниками административного процесса. К ним
относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без
гражданства как индивидуальные участники, а также органы исполнительной
власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их
внутренние подразделения, предприятия и учреждения различных форм
собственности, их внутренние подразделения, политические и
неполитические общественные объединения, государственные и муниципальные
служащие, иные, предусмотренные законом субъекты, например судьи, в том
числе мировые.
§4. Содержание и виды административно-процессуальных правоотношений
В отечественной правовой литературе наиболее распространенным является
взгляд, согласно которому содержанием правоотношения следует считать
правомочия и юридические обязанности субъектов этих отношений.
Высказывалось также мнение, что «содержанием административно-правовых
отношений является реализация задач управления в областях народного
хозяйства и культурно-политической деятельности органов управления.
Полагаю, что первая из названных конструкций является наиболее удачной.
В этом плане представляется плодотворной концепция содержания
правоотношения, предложенная О.С.Иоффе, по мнению которого, в каждом
правоотношении необходимо различать содержание троякого рода:
материальное, волевое и юридическое. К материальному относится то
общественное отношение, которое им закрепляется. Материальное содержание
правоотношения предопределяет его волевое содержание. В свою очередь
волевое содержание правоотношения закрепляется при помощи его
юридического содержания, которое воплощается в субъективных правах и
обязанностях его участников.
Следует согласиться с тем, что каждое правоотношение имеет свое
специфическое материальное и юридическое содержание, которые
конкретизируются в зависимости от многих факторов и неодинаково
проявляются в различных правоотношениях. Во всяком случае материальное и
юридическое содержание в каждом правоотношении достаточно ясно
индивидуализируется, приобретает черты, позволяющие отграничивать одно
правоотношение от другого.
Например, управленческое материальное отношение имеет свое материальное
содержание, которое в административно-процессуальных правоотношениях
проявляется несколько своеобразно. Точно так же различно и юридическое
содержание каждого их этих правоотношений: правомочия и обязанности
субъектов правоотношений неодинаковы и индивидуализированы для каждого
правоотношения. Иными словами, материальное и юридическое содержание
являются именно теми факторами, которые придают каждому правовому
отношению специфическую окраску.
Что же касается волевого содержания, под которым понимается воля
господствующего класса, всего народа, то трудно себе представить
индивидуализированную в каждом правоотношении волю господствующего
класса, народа. Эта воля, распространяясь в целом на все управленческие
и иные правоотношения, не утрачивает своего общего характера.
Для того, чтобы решить вопрос о материальном содержании
административно-процессуальных правоотношений, необходимо учитывать два
обстоятельства: во-первых, вторичный характер
административно-процессуального правоотношения по сравнению с
корреспондирующим материальным правоотношением, а, во-вторых, связь
административно-процессуальных правоотношений не только с материальными
административно-правовыми отношениями, но и с материальными отношениями,
регулируемыми нормами других отраслей российского права.
Отсюда следует, что если материальным содержанием
административно-правового (материального) отношения является
закрепляемое им фактическое общественное отношение, то материальное
содержание административно-процессуального правоотношения оказывается
более сложным: его составляет не только фактическое общественное
отношение, закрепляемое материальным административно-правовым
отношением, но также и само это материальное правоотношение.
Значит материальное содержание административно-процессуального
правоотношения включает в себя тесно связанные два компонента
(фактический и юридический), выступающие в единстве и взаимосвязи как
определенная система и представленные формулой «общественное отношение —
материальное правовое отношение».
При этом вовсе не обязательно, чтобы юридический компонент материального
содержания административно-процессуального правоотношения был также
административно-правовым, поскольку, как уже говорилось, материальное
отношение, реализуемое с помощью административно-процессуального, может
относиться и к другой отрасли российского права.
Административно-процессуальное правоотношение является, таким образом,
второй стадией реализации фактического общественного отношения,
опосредованного материальным правовым отношением.
То обстоятельство, что материальным содержанием
административно-процессуальных правоотношений могут быть, и
действительно являются, материальные отношения ряда отраслей российского
права, говорит о необходимости соответствующего учета особенностей
каждого вида материальных правовых отношений, что в свою очередь имеет
прямое отношение к характеристике юридического содержания
административно-процессуальных правоотношений.
Юридическое содержание любого правоотношения, в том числе и
административно-процессуального, имеет несомненно волевую природу. Оно
проявляется прежде всего в том, что возникновение, изменение и
прекращение правовых отношений в обществе, во-первых, связано с
действием правовых норм, — определенных общих правил волевого характера
и, во-вторых, в каждом правоотношении заложен волевой элемент,
проявляющийся в поведении участников правоотношения.
При этом имеется в виду, что юридическое содержание процессуального
правоотношения, в том числе и административно-процессуального,
формируется под воздействием двух обстоятельств: материального
содержания, т.е. тех фактических общественных, а также материальных
юридических отношений, которые реализуются с помощью данного
процессуального правоотношения, а также субъектного состава этого
административно-процессуального правоотношения.
Применительно к административно-процессуальным правоотношениям как
отношениям управленческим можно сказать, что их материальное содержание
отражает особенности той среды государственного управления, в которой
они существуют. В данном случае как материальное, так и процессуальное
административно-правовое отношение практически возникает в одной из трех
областей функционирования органов исполнительной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации: экономической,
социально-культурной и административно-политической.
Следовательно, подобно тому как возникновение отношений вообще в сфере
государственного управления, там, где действуют административно-правовые
нормы, придает им административно-правовую окраску, так и возникновение
административно-процессуальных правоотношений в той или иной сфере
функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации определенным образом отражается на их
материальном содержании и, значит, на зависимом от него юридическом
содержании, т.е. правомочиях и юридических обязанностях участников этих
отношений.
Конечно, поскольку эти три сферы государственной управленческой
деятельности теснейшим образом связаны между собой, постольку и
возникающие в каждой из названных сфер административно-процессуальные
правоотношения также тесно связаны друг другом, являясь органической
частью управленческих правоотношений вообще. Более того, как известно,
каждая из названных сфер, в свою очередь, подразделяется на ряд отраслей
государственного управления и административно-правового регулирования,
обладающих спецификой, определенными отличиями в материальном плане.
Соответственно с этим строятся и административно-процессуальные
правоотношения. Одни из них складываются в различных отраслях
экономической сферы, другие — в отраслях социально-культурной сферы,
третьи — в отраслях сферы административно-политической.
Второй вариант связи материального и процессуального правоотношений
выглядит более своеобразным, нежели первый. Если в первом случае система
«материальное – процессуальное» отношение складывается исключительно в
сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и находится под
совокупным воздействием только норм материального и процессуального
административного права, то вторая система отношений выходит за пределы
сферы государственного управления, начинаясь за ее «материальными»
границами и оставаясь в ней только с процессуальной стороны. Это
положение связано с тем, что материальные отношения, регулируемые рядом
отраслей российского права получают возможность реализации лишь с
помощью административно-процессуальных норм и, следовательно,
административно-процессуальных правоотношений.
При таком варианте материальное содержание
административно-процессуальных правоотношений приобретает в известном
смысле смешанный характер, отражая одновременно особенности
материального отношения, возникшего за пределами действия сферы
управленческой деятельности органов исполнительной власти, и
процессуального отношения, складывающегося под воздействием норм
административно-процессуального права, действующего уже в управленческой
сфере. Таким образом, обусловленные областью возникновения особенности
материального содержания административно-процессуальных правоотношений,
с одной стороны, определяют общий характер правомочий и обязанностей их
участников, т.е. юридическое содержание, а с другой — дают основания для
классификации административно-процессуальных правоотношений по их
материальному содержанию.
Материальное содержание — главный, но не единственный критерий,
определяющий юридическое содержание административно-процессуальных
правоотношений. Другим критерием является субъектный состав того или
иного административно-процессуального правоотношения. Субъектный состав,
будучи обусловленным материальным содержанием, в свою очередь
предопределяет полномочия и обязанности участников различных вариантов
правоотношений. Здесь могут быть различные варианты: гражданин и орган
исполнительной власти либо его представитель; иностранный гражданин
(лицо без гражданства) — орган исполнительной власти; орган
исполнительной власти — государственный служащий; государственный
служащий – государственный служащий; гражданин — мировой судья и другие
варианты.
Существование многочисленных и разнообразных
административно-процессуальных правоотношений, отличающихся друг от
друга по своему материальному содержанию, областям возникновения,
структуре и т.д. делает актуальной задачу их научной классификации.
В работах по общей теории права содержатся различные мнения по вопросу о
классификации правовых отношений.
Некоторые авторы классифицируют правовые отношения по характеру функций,
выполняемых их участниками, а также по их субъектному составу.
Положив в основу классификации те функции, которые свойственны
правоотношению как «конкретизатору» общих предписаний юридических норм,
С.С.Алексеев предложил различать три вида правоотношений: 1)
общерегулятивные правоотношения, преимущественно направленные на
закрепление круга субъектов советского права, их общего юридического
положения; 2) конкретные регулятивные правоотношения, непосредственно
направленные на закрепление конкретного поведения субъектов; 3)
охранительные правоотношения, непосредственно направленные на реализацию
мер государственно-принудительного воздействия. По мнению С.С.Алексеева,
«указанные виды правовых отношений в большинстве случаев действуют в
единстве, сочетании. Например, конкретные регулятивные правоотношения
функционируют лишь тогда, когда вступили в действие общерегулятивные; в
свою очередь, охранительные предполагают существование регулятивных
(общих и конкретных обязанностей), при нарушении которых применяются
меры юридической ответственности, меры защиты». Надо отметить, что в
этой концепции оказывается неясным самое главное: чем отличаются
общерегулятивные отношения от правовой нормы.
Выявлением отдельных групп правоотношений внутри той или иной отрасли
права занимаются обычно представители отраслевых научных дисциплин в
той, однако, мере, в какой их вообще интересует проблема правового
отношения. Например, В.С.Основин предлагал классифицировать
государственно-правовые отношения: а) по целевому назначению; б) по
содержанию; в) по форме; г) по субъектам; д) по времени существования.
Г.И.Петров подразделял административно-правовые отношения по содержанию,
по характеру, по соотношению прав и обязанностей участников.
С моей точки зрения, административно-процессуальные правоотношения
необходимо классифицировать по следующим основаниям: 1) по содержанию;
2) по видам административного производства; 3) по отраслевой
принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; 4) по
соотношению прав и обязанностей их участников.
1. Деление административно-процессуальных правоотношений по содержанию
является комплексным. Во-первых, определенная группа отношений,
регулируемых административно-процессуальным правом, подобно
соответствующим административно-правовым материальным отношениям, носит
общий характер. Такого рода отношения складываются, например, при
поступлении гражданина на государственную службу. Другие группы
отношений, складываются, например, в определенных отраслях
государственного управления и административно-правового регулирования —
промышленности, строительстве, образовании, здравоохранении, внутренних
дел, обороны и др.
2. Деление административно-процессуальных правоотношений по видам
административных производств отражает сложную структуру
административного процесса. По этому классификационному признаку
административно-процессуальные правоотношения подразделяются на:
а) отношения, возникающие в производстве по принятию нормативных
правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации;
б) отношения, возникающие в производстве по предложениям и заявлениям
граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
в) отношения, возникающие в производстве по административно-правовым
жалобам и спорам;
г) отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях;
д) отношения, возникающие в производстве по делам об административных
правонарушениях;
е) отношения, возникающие в производстве по дисциплинарным делам в сфере
государственного управления;
ж) отношения, возникающие в регистрационном производстве;
з) отношения, возникающие в лицензионном производстве; и) отношения,
возникающие в исполнительном производстве.
3. Деление административно-процессуальных отношений по отраслевой
принадлежности основывается на том, что в данном случае мы имеем дело не
с отдельным, изолированным административно-процессуальным
правоотношением, а с системой отношений, где
административно-процессуальное правоотношение выступает в качестве
одного из элементов системы. Как уже отмечалось, эта система состоит из
трех элементов: а) фактическое общественное отношение; б) материальное
правовое отношение, закрепляющее фактическое общественное отношение; в)
административно-процессуальное правоотношение.
Между названными элементами существует неразрывная связь. Каждый из них
относительно самостоятелен и обладает определенными свойствами,
оттеняющими его специфику. Связь между элементами данной системы
выражается прежде всего в определенной последовательности их
взаимодействия и развития. Движение этой системы может осуществляться
только в одном направлении, а именно: от фактического общественного
отношения — через материальное правоотношение — к
административно-процессуальному правоотношению, выступающему в качестве
заключительного элемента системы, существование которой подчинено одной
цели — достижению необходимого юридического результата.
Связь между элементами названной системы выражается также в наличии
единого материального содержания, на основе которого и происходит
движение системы в направлении от «объекта-цели» к «объекту-результату».
Такой подход позволяет полнее учитывать особенности одновременного
правового регулирования подобного рода систем несколькими отраслями
российского права и определить место каждой из них.
Итак, по отраслевой принадлежности материальных отношений
административно-процессуальные правоотношения делятся на:
а) отношения, имеющие своей целью реализацию административно-правовых
материальных отношений;
б) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных
отношений, регулируемых нормами гражданского права;
в) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных
отношений, регулируемых нормами российского трудового права;
г) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных
отношений, регулируемых нормами финансового права;
д) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных
отношений, регулируемых нормами семейного права;
е) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных
отношений, регулируемых нормами земельного права и т.д.
4. По соотношению прав и обязанностей участников
административно-процессуальных правоотношений последние делятся на
горизонтальные, вертикальные и диагональные правоотношения.
Горизонтальные правоотношения возникают между субъектами, друг другу не
подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне.
Возможность возникновения подобного рода отношений предусматривается
некоторыми нормативными актами. Так, например, Правила подготовки
нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и
их государственной регистрации, утвержденные постановлением
Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г.,
предусматривают возможность подготовки и принятия актов совместно
несколькими федеральными органами исполнительной власти (п. 6 Правил).
Вертикальные административно-процессуальные правоотношения
характеризуются различным с точки зрения правового статуса положением их
участников.
Для административно-процессуального правоотношения, равно как и для
материальных административно-правовых отношений, вовсе не безразлично, в
каком направлении – – снизу вверх или сверху вниз — они развиваются. В
первом случае административно-процессуальное правоотношение возникает по
инициативе субъекта, находящегося в подчинении у своего контрагента. В
этом случае правомочие, по поводу которого возникло правоотношение,
находится на стороне нижестоящего субъекта правоотношения, а вышестоящий
участник обязан реализовать правопритязание подчиненного субъекта. В
качестве примера могут быть приведены положения Федерального закона от
31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской
Федерации», согласно которым государственный служащий может требовать
проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих
его честь и достоинство; он вправе обратиться в соответствующие
государственные органы для разрешения споров по вопросам проведения
квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания
выданных гарантий правовой и социальной защиты служащего и т.д.
При другом варианте (сверху вниз) административно-процессуальное
правоотношение возникает по инициативе вышестоящего субъекта, который
обладает правомочиями, в данном случае подкрепленными непосредственной
возможностью и способностью обеспечить их реализацию прямым предписанием
нижестоящему подчиненному участнику данного правоотношения.
При этом обращает на себя внимание важное обстоятельство. Элементы
власти и подчинения не только не могут быть распространены вообще без
всяких оговорок на все без исключения административно-правовые
отношения, но они несвойственны и многим вертикальным, не говоря уже о
горизонтальных, правоотношениям, которые на первый взгляд
характеризуются наличием именно этих элементов. Свойства власти и
подчинения присущи только тем из вертикальных
административно-процессуальных и материальных правоотношений, которые
развиваются сверху вниз (по вертикали или по диагонали), в направлении
от вышестоящего к подчиненному субъекту данного отношения.
Третий вид административно-процессуальных правоотношений — диагональные
— имеет черты сходства с вертикальными. Различие состоит в том, что
диагональные административно-процессуальные правоотношения складываются
между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы
органов исполнительной власти. Так, например, в соответствии с
Положением о Федеральном горном и промышленном надзоре, утвержденным
указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 1993 г.
Госгортехнадзор вправе давать обязательные для исполнения предписания
поднадзорным предприятиям различных отраслей народного хозяйства,
подчиненным соответствующим ведомствам.
$5. Объекты административно-процессуальных правоотношений
В отечественной правовой науке проблема объекта является одной из самых
сложных и, следовательно, дискуссионных, вследствие чего достаточно
четко сформировались две концепции, существенно отличающиеся одна от
другой прежде всего самим подходом.
Первый вариант: объект правоотношения — это то, на что направлены
субъективные права и обязанности — концепция монистическая, признающая
существование единого и единственного объекта правоотношения — поведение
обязанной стороны.
Второй вариант: объект правоотношения — это то, по поводу чего возникло
правовое отношение — концепция плюралистическая, исходящая из
существования различных объектов правоотношения.
Нельзя не отметить, что в современной литературе, как общетеоретической,
так и отраслевой, содержатся высказывания, не отличающиеся необходимой
точностью. Так, в одном из общетеоретических источников сказано:
«Объектом правоотношения выступает то, на что направлены субъективные
права и юридические обязанности его участников, иными словами, ради чего
возникает само правовое отношение».
Аналогичная неточность содержится, например, в одном из учебников по
уголовному процессу: «Объект правоотношения — это то, на что направлены
права и обязанности субъектов правоотношения, по поводу чего они
вступают в правовые связи».
Надо ли доказывать, что формулы: «на что направлено правоотношение» и
«по поводу чего оно возникло», породившие два взаимоисключающих подхода
к пониманию объекта правоотношения, практически невозможно объединить в
одной формулировке понятия объекта правоотношения.
Само собой разумеется, что категория объекта правоотношения не может
рассматриваться изолированно от других элементов, из которых
складываются многочисленные и многообразные связи в социально-правовой
среде, связи, нуждающиеся в соответствующем правовом регулировании.
Внешнее положение объекта по отношению к субъекту вовсе не означает, что
человек не может в определенной степени изменять объекты. В процессе
своей общественной деятельности человек активно, быть может, иногда даже
слишком, воздействует на предметы природы, изменяя их в соответствии со
своими целями. Если, образно говоря, в начале деятельности тот или иной
объект выступает в качестве «объекта-цели», то в конце данного процесса
человеческой деятельности этот предмет проявляется уже как
«объект-результат».
Конечно, объект-цель и объект-результат различно относятся между собой:
во-первых, они могут быть тождественны; во-вторых, объект-результат
может в той или иной степени отличаться от объекта-цели. Это отличие, в
свою очередь, проявляется двояко — в положительном и отрицательном
смыслах: объект-результат может превосходить объект-цель по своим
показателям, но он может и не достигать уровня объекта цели.
В процессе своей целенаправленной деятельности человек, воздействуя на
различные объекты, приводит в соответствие с ними и свое сознание,
обогащенное знаниями об этих объектах. Отсюда следует, что те изменения,
которые претерпевают объекты, и самое их положение в результате этих
изменений выступают как критерии истинности тех представлений субъекта,
с которыми он приступал к воздействию на соответствующие объекты.
Обратимся к краткому анализу названных концепций объекта правоотношения,
опираясь на источники той поры, когда эти концепции формировались.
Сторонники концепции единого объекта правоотношения исходят из следующей
посылки: объектом правоотношения является то, на что направлены
субъективные права и обязанности участников данного правоотношения, на
что они воздействуют. Но субъективные права и юридические обязанности,
как подчеркивают сторонники данной концепции, могут воздействовать
только на определенные явления, т.е. исключительно на поведение,
действия человека как субъекта правоотношения, ибо только поведение
человека способно реагировать на воздействие извне.
По мнению О.С.Иоффе: «Ни вещи, ни так называемые личные нематериальные
блага не способны к такому реагированию; следовательно, ни вещи, ни
личные нематериальные блага не являются объектами прав. Поскольку лишь
одна деятельность человека, человеческое поведение, выраженное в
действиях или в воздержании от действий, способны к реагированию на
правовое воздействие, поскольку существует единый и единственный объект
правомочия и обязанности, а стало быть, и объект правоотношения —
человеческое поведение, деятельность или действия людей».
Сторонники плюралистической концепции объектов правоотношений
рассматривают их как то, по поводу чего возникает общественное
отношение, устанавливаются права и обязанности субъектов — участников
правоотношения. Отсюда делается вывод, что объектами правовых отношений
могут быть вещи, материальные ценности, продукты духовного творчества,
поведение людей, личные нематериальные блага».
При сравнении упомянутых концепций предпочтительной является концепция
плюралистическая, сторонники которой убедительно возражают
представителям монистической концепции обратимся к некоторым
высказываниям на этот счет.
По мнению С.С.Алексеева, объект субъективного права тождествен объекту
правоотношения. «Когда речь идет о субъективном праве, его сущность
раскрывается через формулу “права на что”. Вот это “что”, т.е. предмет
или явление, в отношении которого объ-ктивное право предоставляет лицу
возможность (право), и является объектом этой возможности».
Автор приходит к справедливому выводу, что теория единого объекта
правоотношения логически приводит к отрицанию субъективного права как
самостоятельной юридической категории. Эта теория не учитывает
разнообразия объектов правоотношений как следствия многообразия
регулируемых правом общественных отношений.
С точки зрения И.Л.Брауде, признание поведения человека объектом
правоотношения может повлечь за собой признание человека объектом
правоотношения. Уйти от такой возможности нельзя ни путем попытки
искусственно отделить поведение человека от самого человека, ни путем
искусственной изоляции отдельных действий человека от его поведения в
целом.
Приведу некоторые дополнительные аргументы в пользу концепции
множественности объектов правоотношений.
Определяя понятие объекта, О.С.Иоффе писал: «Объектом правоотношения
является то, на что направлено или на что воздействует правоотношение».
Из этого определения явствует, что формулы «на что направлено» и «на что
воздействует» правоотношение оказываются тождественными. Между тем, по
моему мнению, эти формулы выражают неодинаковые возможности воздействия
на объект.
Конкретное правовое отношение может быть направлено прежде всего на
достижение результата, интересующего данного субъекта. Например,
правоотношение возникает в связи с необходимостью назначить
государственному служащему пенсию по возрасту. Действия обязанного лица
по назначению пенсии интересуют другого участника данного правоотношения
лишь постольку, поскольку они должны повлечь за собой удовлетворяющий
его результат, соответствующий закону. Но гражданину, выходящему на
пенсию, собственно говоря, совершенно безразличны многие процедурные и
технические вопросы, связанные с назначением пенсии. Значит, будучи
направлено на «что-то», правоотношение предполагает под этим конкретный
результат, воздействовать на который оно уже не может.
Что же касается формулы «то, на что воздействует правоотношение», то она
имеет уже иной смысл. Под воздействием в данном случае необходимо
понимать преобразующее влияние на объект, его регулирование. В
приведенном ранее примере целесообразно допустить, что объектом такого
воздействия является поведение соответствующего участника
правоотношения, а не результат в виде назначения пенсии. Значит, первая
формула в данном примере направлена на получение определенного
результата, а вторая — на обеспечение надлежащего поведения.
Следовательно, эти формулы не могут рассматриваться как тождественные,
поскольку они выражают различные способы влияния субъекта на объект, как
внешнее явление по отношению к субъекту. По мнению Л.С.Явича, объект
«это во всех случаях внешний предмет по отношению к субъекту, но отнюдь
не всегда предмет, на который оказывается какое-либо воздействие».
С этой точки зрения плюралистическая формула объекта правоотношения как
«то, по поводу чего» складывается общественное отношение, более полно
отражает характер связей между субъектом и объектом. Вряд ли можно
признать правильным стремление представить весьма многообразные связи
между субъектами и объектами только в одном каком-либо аспекте. Более
правилен вывод о необходимости с наибольшей полнотой и разносторонностью
учитывать возможности субъектов по отношению к объектам, разнообразие их
связей. В одном случае это может быть прямое воздействие, в другом,
объект может выступать как результат, в третьем, как цель и т.д.
Сторонники концепции единого объекта правоотношения обычно считают
объектом правоотношения поведение лишь одного участника этого отношения,
а именно: субъекта, на стороне которого находится обязанность. «То
поведение обязанного лица, — отмечает О.С.Иоффе, на которое вправе
притязать управомоченный, и составляет юридический объект
правоотношения». Ход рассуждений при этом примерно таков: объектом права
является то же самое, что является объектом обязанности, а объектом
обязанности является действие обязанного лица. Следовательно, и объектом
права являются чужие действия, действия обязанных. С такой трактовкой
согласиться нельзя.
Во-первых, правоотношения, в которых правовой статус субъектов очерчен с
максимальной определенностью — правомочия у одного, обязанности у
другого субъекта, — составляют сравнительно небольшую группу. Основную
же массу правовых отношений составляют такие отношения, субъекты которых
одновременно имеют правомочия и несут обязанности по отношению друг к
другу. В качестве примера можно взять классический образец
правоотношения между продавцом и покупателем. Тот и другой одновременно
обладают правами и обязанностями. Возникает вопрос, чье же поведение
должно рассматриваться в качестве объекта правоотношения, если его
участники имеют определенные обязанности по отношению друг к другу:
покупатель уплатить деньги, продавец -передать вещь. Могут сказать, что
данное правоотношение и возникает в связи с тем, что покупатель хочет
приобрести вещь. Значит объектом правоотношения являются действия
продавца. Но если покупатель не выполнит свою обязанность, например, не
уплатит требуемую сумму, то продавец вовсе не обязан передавать вещь
покупателю.
Правоотношения подобного рода, субъекты которых одновременно обладают
правомочиями и юридическими обязанностями по отношению друг к другу,
составляют подавляющее большинство во всех отраслях российского права, в
том числе и в административном праве.
Во-вторых, если субъекты большинства правоотношений выступают как лица
взаимно обязанные друг перед другом, то в соответствии с концепцией
«объект-поведение» необходимо признать наличие в правоотношении стольких
объектов, сколько в нем участвует субъектов. Поскольку, однако,
поведение субъектов правоотношения оказывается далеко не всегда
равнозначным, существует, следовательно, несколько объектов,
различающихся по своему значению и роли в данном правоотношении. Между
тем наличие нескольких объектов в принципе как раз и противоречит
концепции единого и единственного объекта.
Отмеченное обстоятельство наиболее отчетливо проявляется в
процессуальных правоотношениях, в том числе и в
административно-процессуальных, которые отличаются подчас наличием
нескольких участников, выполняющих довольно широкий диапазон действий,
начиная от тех, которые составляют, так сказать, сердцевину процесса, до
второстепенных действий, осуществляемых промежуточными участниками
процесса. Однако каждый из них имеет правомочия и юридические
обязанности, коль скоро он является участником процесса. Но действия
обязанных лиц, говорят сторонники концепции единого объекта, составляют
объект правоотношения. Значит мы имеем дело с множественностью объектов.
В-третьих, признание в качестве объекта правоотношения только поведения
его субъектов, думается, в какой-то степени превращает это поведение в
самоцель. При таком подходе оказывается, что участника данного
правоотношения интересует прежде всего поведение обязанного субъекта и
меньше всего он заботится о результатах этого поведения. Конечно, нельзя
отрицать в ряде случаев наличия интереса управомоченного субъекта именно
к поведению обязанной стороны. Но нельзя также не признать, что в очень
многих случаях участников правоотношения интересует результат их
правовой связи.
С другой стороны, если у правоотношения один объект — действия
соответствующего участника, то как объяснить при одних и тех же
действиях разную направленность их результата? Одно и то же действие,
имея в конечном счете один и тот же физический результат, тем не менее
влечет для лица, совершившего эти действия, весьма различные по своему
характеру юридические последствия. Например, такое действие, как
остановка поезда стоп-краном, может быть осуществлено: а) с целью
предупреждения аварии, т.е. действием, совершенно правомерным и
необходимым, исключающим ответственность исполнителя; б) с целью
озорства, из хулиганских побуждений; в) случайно. С точки зрения
монистической теории, объект здесь один и тот же, соответствующее
действие, но результат этого действия для трех разных исполнителей
заметно различен в юридическом плане. Поэтому концепция единого и
единственного объекта не всегда в состоянии учитывать конкретные
особенности тех или иных действий, рассматриваемых в качестве объекта
правоотношения.
Отмеченные выше обстоятельства не позволяют признать поведение
участников правоотношения единым и единственным объектом. Вместе с тем
было бы неверно отрицать вообще эту разновидность объектов. Поведение,
вне всякого сомнения, также должно рассматриваться в качестве объекта
правоотношения, т.е. как одна из возможных его разновидностей. Исходя из
этого нельзя согласиться с теми авторами, которые полностью исключают
поведение из числа объектов правоотношения. Это уже крайность другого
рода.
Наиболее категорично на этот счет высказался С.С.Алексеев. Отметив, что
объектами субъективного права могут быть самые различные внешние (т.е.
противостоящие субъекту) предметы, поскольку они являются благами,
способными по своей объективной природе удовлетворить интерес
управомоченного, С.С.Алексеев подчеркнул: «Лишь одно ограничение
необходимо… провести со всей настойчивостью и последовательностью — ни
при каких условиях, ни в одной из отраслей права к числу объектов
правоотношений не может быть отнесено поведение человека, его действия».
Эта точка зрения вызывает возражения. Если объект, как об этом говорит
автор, есть предмет субъективного права и в то же время категория,
значение которой меняется в зависимости от круга изучаемых явлений, то
вряд ли имеются достаточные основания отрицать поведение человека в
качестве одного из видов объектов правоотношения.
Вопреки мнению С.С.Алексеева, в сфере действия материального и
процессуального административного права имеются примеры, когда объектом
правоотношения является именно поведение человека. Так, в соответствии с
Положением об административном надзоре органов внутренних дел за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы, утвержденным Указом Президиума
Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г., в редакции Указа Президиума
Верховного Совета СССР от 22 сентября 1983 г., административный надзор
устанавливается за некоторыми категориями лиц с целью наблюдения за их
поведением.
На определенный срок для означенных категорий лиц устанавливаются
дополнительные обязанности: а) являться по вызову в орган внутренних дел
в указанный срок и давать объяснения по вопросам, связанным с
исполнением правил надзора; б) уведомлять ОВД о перемене места работы
или жительства; в) при выезде за пределы района (города) по служебным
делам уведомлять ОВД; г) в определенное время являться в орган
внутренних дел для регистрации и т.д.
Объектом этого рода правоотношений, несомненно, является поведение лиц,
перечисленных в названном документе. Такой вывод прямо следует из ст. 2
Положения, в которой сказано: «Работники милиции обязаны систематически
контролировать поведение лиц, в отношении которых установлен
административный надзор…»
Кроме того, думается, С.С.Алексеев не в полной мере учитывает специфику
такой разновидности правоотношений, как отношения процессуальные. В этих
правовых отношениях действия их субъектов приобретают немаловажное
значение. Поэтому представители науки гражданского процесса, например,
по сути дела единодушны в определении объекта гражданского
процессуального правоотношения, считая таковым определенные действия
участников процесса. «Объектом гражданского процессуального
правоотношения, — пишет Д.М.Чечот, — является то, на что направлены
процессуальные права его субъектов, т.е. процессуальные действия».
К.С.Юдельсон исходил из того, что «объектом процессуального
правоотношения является вся деятельность, направленная на защиту
материально-правовых отношений и опосредованных ими интересов».
Современные источники дают несколько иное представление об объекте
гражданского процессуального правоотношения. Приведу два свидетельства.
«Внешним объектом всех гражданских процессуальных правоотношений, на
который направлена деятельность всех участников процесса, является
гражданское дело, понимаемое в данном случае как обстоятельство,
подлежащее установлению по делу.
Каждое отдельное гражданское процессуальное правоотношение имеет своим
объектом какую-то часть этих обстоятельств, устанавливаемых в результате
действий участников данного правоотношения. Таким образом, наиболее
распространенным объектом гражданских процессуальных правоотношений
является информация — сведения о лицах, вещах и событиях».
Эти слова взяты не из какой-то специализированной монографии, доступной
для понимания лишь узкому кругу специалистов. Это написано в учебнике,
т.е. для читателя, чаще всего впервые столкнувшегося с гражданским
процессуальным правоотношением, его объектом и прочими элементами
данного вида правоотношения. Вряд ли студент четко себе представит, что
же такое объект гражданского процессуального правоотношения:
обстоятельства или информация.
В учебнике по гражданскому процессу М.А.Викута и И.М.Зайцева на стр. 57
читаем: «Исходя из общей теории права объектом любого правоотношения
является то, на что направлено это правоотношение».
«Различается общий объект всей системы процессуальных правоотношений по
конкретному гражданскому делу и специальные объекты каждого
элементарного правоотношения в отдельности».
«Общим объектом всей системы процессуальных правоотношений по тому или
иному конкретному делу является материально-правовой спор или охраняемый
законом интерес, который суд должен разрешить или защитить».
«Специальный объект элементарного правоотношения — результат,
достигаемый в процессе осуществления конкретного правоотношения.
Например, процессуальное правоотношение, связывающее суд со свидетелем,
направлено на получение от свидетеля сведений о существенных для дела
фактах».
«Объектом процессуального правоотношения между судом и экспертом
является основанное на специальных знаниях заключение о существенных для
дела фактах и т.д.»
В литературе были высказаны суждения, согласно которым «объектом
правоотношения является не поведение человека, а результат его поведения
(деятельности)». Конкретизируя это положение применительно к
гражданскому правоотношению, И.Л.Брауде признает в качестве объекта
правоотношения также вещи, продукты духовного творчества и личные блага.
В этой концепции обращает на себя внимание прежде всего то
обстоятельство, что применительно к правоотношениям вообще признается
существование единого и единственного объекта в виде результата
человеческого поведения. Но когда же речь заходит об определенной группе
правоотношений, а именно о гражданских правоотношениях, тут автор
допускает уже множественность объектов. Поэтому неясно, на какие группы
правоотношений по их предметной принадлежности распространяет автор
положение о едином и единственном объекте-результате, и на какие – –
положение о множественности объектов.
Концепция «объект-результат» встретила возражения в юридической
литературе. Так, критикуя мнение А.И.Денисова и И.Л.Брауде, полагавших,
что одним из видов объектов правовых отношений являются результаты
действия, бездействия или воздержания от действия, Г.И.Петров отмечал,
что «если объект — предмет, на который направлена деятельность субъекта,
то результат этой деятельности не может быть признан объектом. В своем
большинстве объекты, с которыми право связывает правомочия и правовые
обязанности участников правовых отношений, представляют собой результат
деятельности человека».
С этим согласиться нельзя прежде всего потому, что, по признанию самого
автора, не все правоотношения имеют своим объектом результат
предшествующей деятельности. Значит, какая-то часть таких объектов
существует, и игнорировать их неправильно. Кроме того, вряд ли
правомерно ставить в один ряд объект вообще и объект конкретного
правоотношения. Действительно, для абстрактного правоотношения его
объект, например, вещь, уже мог быть предметом предшествующей
деятельности, ее результатов. Но применительно к конкретному
правоотношению его объект, даже если он уже «сработан чьими-то руками»,
может рассматриваться как результат именно этого правоотношения, как
итог взаимодействия его субъектов. В качестве примера можно привести
административно-процессуальное правоотношение между органом милиции и
гражданином по поводу получения впервые или обмена последним паспорта.
Объектом этого правоотношения не является действие, ибо тогда нужно было
бы признать это действие самоцелью, коль скоро значимость приобретает не
сам паспорт как документ, а процедура его выдачи.
Нельзя также в данном случае рассматривать паспорт в качестве
объекта-вещи, поскольку материальная сущность паспорта значения не
имеет. Объект этого правоотношения не может быть отнесен и к таким
разновидностям объектов, как, например, продукты духовного творчества и
т.д. Следовательно, в данном случае речь может идти лишь об
объект-результате, по поводу которого и складывается данное
правоотношение.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что категория
объект-результат имеет не только чисто фактическое значение, как
разновидность объекта правоотношения. Этот вид объекта, кроме того,
имеет и более общий характер, поскольку, будучи связанным с другой
категорией — объектом-целью, он выступает по отношению к ней как мерило
истинности человеческого познания объективной действительности и
обусловленности в связи с этим человеческого поведения.
Поэтому названный вид объекта единственный, который имеет двойственную
природу: с одной стороны, мы признаем его прикладное значение,
рассматривая в качестве объекта определенных правоотношений, а с другой
— отличаем его в методологическом аспекте, позволяющем оценивать
целенаправленность и эффективность человеческой деятельности и ее
правового регулирования. Подведем некоторые итоги сказанному.
1. Объект правоотношения — это предмет или явление, существующее вне
субъекта, занимающее, так сказать, внешнее по отношению к субъекту
положение.
2. Объект правоотношения — это не любой внешний предмет или явление, а
только такой, который определенным образом связан с правовой нормой,
т.е. находится в сфере действия российского права. Предмет или явление,
не связанные с правовой нормой, не могут быть объектом правоотношения, а
являются объектом не регулируемых правом общественных отношений,
складывающихся за пределами социально-правовой среды.
3. Поскольку правовые нормы регулируют поведение только людей,
следовательно, их связь с объектами правоотношений, складывающихся между
людьми, является косвенной. Эта связь состоит в том, что правовые нормы
устанавливают правомочия и юридические обязанности субъектов
правоотношения не вообще, а по отношению к определенному объекту, по
поводу которого и возникает данное правоотношение. Различные объекты
оказывают неодинаковое воздействие на нормативное определение правомочий
и юридических обязанностей субъектов правоотношений. Если объектом
правоотношения является вещь, то от ее свойств и назначения зависит
урегулирование правомочий и обязанностей субъектов правоотношения,
складывающегося по поводу этой вещи. Так, например, в соответствии с
требованиями разрешительной системы в сфере государственного управления,
правомочия и юридические обязанности субъектов
административно-процессуальных правоотношений, предметом которых
является использование сильнодействующих, ядовитых, радиоактивных и
других веществ, несомненно, обладают определенной спецификой.
4. В сфере действия российского права юридические отношения между людьми
возникают по самым различным поводам. В одном случае это может быть
вещь, материальный предмет, в другом -поведение человека, в третьем —
его личное нематериальное благо и т.д. Следовательно, объекты, т.е. то,
по поводу чего или в связи с чем возникают правовые отношения между
субъектами, также могут быть самыми различными.
Эти объекты в зависимости от своего характера обладают способностью
соответственно реагировать на воздействие со стороны субъектов
правоотношения. Степень этого реагирования, разумеется, неодинакова у
различных объектов. Несомненно, что наибольшей способностью к
реагированию обладает поведение человека, хотя каждый из видов объектов
правоотношений испытывает на себе воздействие субъектов.
И еще одно замечание. В одном из современных учебников по теории
государства и права написано: «Люди всегда участвуют в правоотношениях
ради удовлетворения каких-либо политических, культурных и иных
социальных интересов и потребностей. Эта цель достигается с помощью
субъективных прав и обязанностей и юридических действий, направленных на
их осуществление, которые в конечном счете приводят к приобретению
вещей, к пользованию различными социальными благами, к пользованию
бытовыми услугами; в политической сфере — к выборам своих представителей
в органы власти, осуществлению контроля над ними, к правильному
функционированию власти и т.п.»
В принципе сказанное само по себе возражений не вызывает. Но поскольку
это сказано в учебнике по теории права, то есть серьезные основания
отметить односторонность приведенного положения, которое охватывает, так
сказать, лишь позитивную сторону дела. Есть, однако, другая сторона,
проявляющаяся в существовании большого числа правоотношений, связанных с
применением предусмотренных законодательством мер юридической
ответственности. Эта категория правоотношений, к сожалению, занимает
большое место в системе правоотношений, чтобы о них можно было забывать.
Поскольку административно-процессуальные правоотношения составляют
органическую часть правоотношений вообще, на них, естественно,
распространяются все принципиальные свойства правовых отношений, в том
числе и положения общей теории права, касающиеся понятия объекта.
Конечно, в данном случае речь может идти о распространении лишь общих
закономерностей, поскольку конкретные особенности того или иного
явления, применительно к интересующим отношениям, могут быть
специфическими именно для данного вида правоотношений.
Так, например, для процессуальных правовых отношений в целом, в том
числе и для административно-процессуальных, действия их участников имеют
большее значение, нежели в материальных правоотношениях. Можно допустить
в связи с этим, что действия субъектов административно-процессуальных
правоотношений служат средством реализации целей материального
правоотношения, выступая, в качестве вспомогательного объекта
правоотношения.
Таким образом, к числу объектов административно-процессуальных
правоотношений относятся:
1) вещи, материальные ценности;
2) поведение участников административно-процессуальных правоотношений,
которое связано с правовым регулированием;
3) результаты действий или бездействия субъектов правоотношений;
4) предметы духовного творчества;
5) личные нематериальные блага.
Круг объектов административно-процессуальных правоотношений в целом
совпадает с объектами тех материальных правоотношений, реализацию
которых обеспечивают административно-процессуальные правоотношения.
Материальное отношение и соответствующее ему процессуальное
административно-правовое отношение составляют своего рода систему,
своеобразную пару отношений. Фактором, связывающим воедино материальное
правоотношение с процессуальным, является, по моему мнению, объект
материального правоотношения. В этом плане следует поддержать позицию
М.П.Ринга, полагавшего, что «процессуальные отношения воздействуют на
общественные отношения, закрепляют их через материально-правовые
отношения».
Материальное правоотношение всегда первично по сравнению с
процессуальным, следовательно процессуальное правоотношение имеет своим
назначением обеспечение превращения его объекта-цели в объект-результат.
Подобно тому как процессуальное правоотношение немыслимо отдельно от
материального, так и объект процессуального отношения не может
отличаться от объекта своего первичного материального правоотношения.
Из приведенной выше посылки М.П.Ринг делает вывод, что «объектом
гражданских процессуальных отношений является материально-правовое
отношение, защищаемое судом». С этим согласиться нельзя. Во-первых,
можно, конечно, считать, объектом процессуального правоотношения
соответствующее материальное правоотношение. Это решение в самой общей
форме. Оно оставляет в стороне вопрос об объекте самого материального
правоотношения. Несомненно, что если объектом, например, материального
административно-правового отношения является личное нематериальное
благо, то соответственно оно является и объектом связанного с
материальным административно-процессуального правоотношения. М.П.Ринг
совершенно прав, полагая, что «связь процессуальных правоотношений с
материально-правовым отношением, которая характеризует специфику
понятия, предпосылки субъектного состава и содержания гражданских
процессуальных отношений, находит свое наиболее полное выражение в
объекте этих отношений».
Во-вторых, вопреки мнению М.П.Ринга, следует признать, что у
материальных правоотношений далеко не всегда возникает необходимость в
судебной, равно как и в какой-либо иной защите. Это, в частности,
относится и к большинству административно-процессуальных правоотношений.
Примерная схема кодификации административно-процессуального
законодательства (вместо заключения)
В отличие от материального административного права, кодификация которого
по известным объективным причинам в виде единого кодификационного акта
практически невозможна, административно-процессуальное право вполне
поддается единой кодификации.
Как известно, административно-процессуальное право — отрасль российского
права, значительно менее подвижная, нежели материальное административное
право, что объясняется, в известном смысле, стабильностью всех тех
процедур управленческой деятельности, которые рассчитаны на достижение
юридического результата в сфере деятельности исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и в своей
совокупности составляют систему производств в административном процессе.
В свою очередь стабильность административной процедуры есть следствие ее
вторичного характера по отношению к материальным нормам
административного права, которые эта процедура призвана реализовать.
Кроме того, те или иные изменения в сфере действия материального
административного права далеко не всегда требуют адекватного изменения
процедуры их реализации. Она может оставаться прежней, если, конечно, не
противоречит потребностям общества и государства на данном этапе их
развития. Из этого вовсе не следует вывод о полной стабильности
административного процесса. Существующие в нем виды административных
производств несомненно претерпевают известные изменения. Более того, как
показывает опыт последних лет, объективные потребности порождают и новые
производства в административном процессе. Тем не менее, охватывая новые
правовые явления, эти процедуры строятся по общим правилам юридического
производства, что в полной мере сохраняет способность кодификационной
систематизации новых административно-процессуальных правил.
В отечественной административно-правовой науке проблемы кодификации
административного права, как материального, так и процессуального, стали
привлекать к себе внимание уже с конца 50-х годов. В настоящее время,
после длительной паузы, интерес к этой проблематике стал возрастать, что
нашло свое отражение в ряде публикаций последних лет.
В докторской диссертации «Вопросы теории административно-процессуального
права» (1968 г.), а затем в монографии «Административно-процессуальное
право» (1972 г.) мной была предложена примерная схема кодификации данной
отрасли законодательства, исходные положения которой не только не
утратили, но, напротив, приобрели еще большую актуальность в современный
период.
Поскольку административно-процессуальное законодательство согласно ст.
72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместной компетенции
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, оптимальным
вариантом была бы разработка и принятие документа в виде «Основ
административно-процес-суального законодательства Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации». В названном акте целесообразно выделить
две части — Общую и Особенную.
Общая часть состоит из разделов:
— Вводные положения
— Принципы административного процесса
— Участники административного процесса
– Основные процессуальные правила рассмотрения административных дел в
сфере государственного управления
– Надзор и контроль за законностью рассмотрения административных дел в
сфере государственного управления.
ЧАСТЬ ОБЩАЯ
/. Вводные положения — цели и задачи административно-процессуального
законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
пределы действия Основ административно-процессуального законодательства
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; компетенция
Российской Федерации в области административно-процессуального
законодательства; компетенция субъектов Российской Федерации в области
административно-процессуального законодательства.
11. Принципы административного процесса — законности; заинтересованности
масс; быстроты процесса; охраны интересов личности и государства;
гласности; равенства сторон; национального языка; самостоятельности в
принятии решения; материальной истины; ответственности государственных
органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.
///. Участники административного процесса:
1. Основы административно-процессуальной правосубъектности. Общая
административно-процессуальная правосубъектность.
Специальная административно-процессуальная правосубъектность. Гарантии
административно-процессуальной правосубъектности.
2. Граждане Российской Федерации — Конституционные основы
административно-процессуальной правосубъектности граждан Российской
Федерации. Общая и специальная административно-процессуальная
правосубъектность граждан Российской Федерации. Гарантии
административно-процессуальной правосубъектности граждан Российской
Федерации. Защита административно-процессуальной правосубъектности
граждан Российской Федерации.
Административно-процессуальная правосубъектность иностранных граждан и
лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
3. Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации:
3.1 Основы административно-процессуальной правосубъектности федеральных
органов исполнительной власти:
3.1.1. Правительство Российской Федерации;
3.1.2. Федеральные министерства;
3.1.3. Иные федеральные органы исполнительной власти: государственные
комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры,
федеральные комиссии;
3.1.4. Территориальные подразделения федеральных министерств и иных
федеральных органов исполнительной власти.
3.2. Полномочные представители Президента Российской Федерации в
федеральных округах. Основы их административно-процессуального статуса.
3.3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основы
их административно-процессуального статуса.
3.3.1. Глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
3.3.2. Высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
3.3.3. Иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
4. Государственные и муниципальные служащие:
4.1. Основы административно-процессуального статуса государственных
служащих;
4.2. Права и обязанности государственных служащих как участников
административного процесса;
4.3. Основы административно-процессуального статуса муниципальных
служащих как участников административного процесса.
5. Исполнительные органы местного самоуправления
5.1. Основы административно-процессуального статуса исполнительных
органов местного самоуправления;
5.2. Основы административно-процессуального статуса должностных лиц
местного самоуправления.
6. Предприятия и учреждения различных форм собственности
6.1. Основы административно-процессуального статуса предприятий;
6.2. Общая и специальная право- и дееспособность предприятий как
субъектов административного процесса;
6.3. Государственная регистрация предприятий;
6.4. Основы административно-процессуального статуса учреждений;
6.5. Общая и специальная право- и дееспособность учреждений как
участников административного процесса;
6.6. Регистрация, аттестация и аккредитация соответствующих учреждений.
7. Общественные объединения
7.1. Основы административно-процессуального статуса политических
общественных объединений;
7.2. Основы административно-процессуального статуса неполитических
общественных объединений.
8. Иные участники административного процесса
IV. Основные процессуальные правила рассмотрения административных дел в
сфере государственного управления
1. Демократические основы рассмотрения административных дел в сфере
государственного управления.
2. Правовое положение лиц, участвующих в административном процессе:
стороны, их процессуальные права и обязанности; участие в производстве
нескольких сторон; третьи лица; потерпевший; свидетель; эксперт;
специалист; переводчик; отвод; представительство; передача дела на
рассмотрение другого органа или должностного лица; участие прокурора в
производстве; участие представителей общественности в административном
производстве.
3. Рассмотрение дела: основания и порядок возбуждения производства по
делу; протокол; вызов заинтересованных лиц; доказательства; меры
процессуального обеспечения; коллегиальный и единоличный порядок
рассмотрения дел; приостановление производства по делу; прекращение
производства по делу.
4. Вынесение постановления по делу: основания постановления; сроки
вынесения постановления; порядок вынесения постановления; оформление
постановления; вручение постановления; изменение и отмена постановления.
5. Исполнение постановления по административному делу; вступление
постановления в законную силу; сроки исполнения постановления;
последствия неисполнения постановления; приостановление постановления по
административному делу.
6. Обжалование и опротестование постановления по административному делу;
право на обжалование; сроки обжалования; порядок направления жалобы
органу исполнительной власти или должностному лицу; порядок направления
жалобы в суд (мировому судье); постановление (решение) по результатам
рассмотрения жалобы; протест прокурора.
V. Контроль и надзор за законностью рассмотрения административных дел в
сфере государственного управления
1. Контроль вышестоящих органов исполнительной власти.
2. Судебный надзор за законностью рассмотрения административных дел в
сфере государственного управления.
3. Прокурорский надзор за законностью рассмотрения административных дел
в сфере государственного управления.
ЧАСТЬ ОСОБЕННАЯ
1. Производство по принятию нормативных актов государственного
управления
1.1. Общие положения: цели и задачи административного нормотворчества
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; органы
исполнительной власти, принимающие нормативные акты государственного
управления; соотношение нормативных актов государственного управления
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; общие и
специальные нормативные акты государственного управления Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации; требования, предъявляемые к
нормативным актам государственного управления.
1.2. Подготовка к принятию нормативного акта государственного
управления; нормотворческая инициатива; субъекты нормо-творческой
инициативы; порядок разработки проекта нормативного акта
государственного управления и необходимых к нему документов;
согласование проекта; обсуждение проекта; участие общественности и
средств массовой информации в обсуждении проектов важнейших нормативных
актов государственного управления; техническое оформление проекта;
рассылка проекта заинтересованным лицам.
1.3. Принятие нормативного акта государственного управления:
рассмотрение проекта коллегиальным органом исполнительной власти;
рассмотрение проекта единоначальным органом исполнительной власти,
утверждение нормативного акта; совместное принятие нормативного акта
несколькими органами исполнительной власти; техническое оформление
принятого нормативного акта; государственная регистрация соответствующих
нормативных юридических актов федеральных органов исполнительной власти;
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
1.4. Вступление нормативного акта государственного управления в законную
силу; сроки вступления в силу; публикация нормативного акта
государственного управления; рассылка нормативного акта исполнителям;
учет и регистрация нормативных актов; федеральный регистр нормативных
актов государственного управления.
1.5. Исправления и дополнения нормативного акта государственного
управления.
1.6. Приостановление и отмена нормативного акта государственного
управления.
1.7. Контроль и надзор за законностью нормативных актов государственного
управления:
1.7.1. Контроль Президента Российской Федерации;
1.7.2. Контроль вышестоящих органов исполнительной власти.
1.7.3. Судебный надзор.
1.7.4. Надзор прокуратуры.
2. Производство по предложениям и заявления граждан и обращениям
организаций
2.1. Общие положения: цели и задачи производства; предложения граждан
как юридическая форма обращения к органам исполнительной власти, иным
органам и должностным лицам в сфере государственного управления;
заявления граждан — средство реализации субъективных прав граждан
Российской Федерации; обязанность государственных органов, должностных
лиц надлежащим образом рассматривать и разрешать обращения граждан
Российской Федерации.
2.2. Органы и должностные лица, рассматривающие и разрешающие
предложения и заявления граждан – – органы исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; предприятия и
учреждения, независимо от форм собственности; общественные объединения;
государственные и муниципальные служащие.
2.3. Порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан: подача
обращения; сроки рассмотрения; оформление обращения; регистрация
письменных и устных обращений; подведомственность; порядок и сроки
рассмотрения предложений и заявлений; принятие решения; оформление
решения; уведомление заявителя.
2.4. Личный прием граждан в органах исполнительной власти, иных органах
и организациях; организация работы приемных; дежурство; запись граждан
на прием; дни и часы приема посетителей; разрешение устного обращения;
ответственность за ненадлежащее рассмотрение обращений граждан.
2.5. Порядок рассмотрения обращений депутатов Государственной Думы и
членов Совета Федерации Федерального Собрания; депутатов
представительных органов власти субъектов Российской Федерации.
2.6. Порядок рассмотрения обращений организаций в сфере государственного
управления; сроки рассмотрения обращений; уведомление о результатах
рассмотрения обращения организации.
3. Производство по административно-правовым жалобам и спорам
3.1. Общие положения: конституционное право граждан Российской Федерации
на обжалование действий и решений, нарушающих их права и свободы; жалоба
как форма реагирования на факты нарушения прав и свобод граждан; жалоба
— средство ликвидации недостатков в работе органов исполнительной
власти, государственных и муниципальных служащих, предприятий,
учреждений, организаций в сфере государственного управления; основания
для обжалования: а) нарушение права или свободы гражданина; б)
возложение на гражданина не предусмотренной законом обязанности; в)
создание препятствий для реализации гражданином его прав и свобод; г)
неосновательное привлечение гражданина к ответственности; обязанность
государственных органов, должностных лиц и служащих своевременно, полно
и объективно лиц и служащих своевременно, полно и объективно
рассматривать жалобы граждан.
3.2. Органы исполнительной власти и должностные лица, рассматривающие и
разрешающие жалобы граждан; территориальная и предметная
подведомственность; место и время рассмотрения жалоб; непосредственное
участие руководителей государственных органов, предприятий, учреждений и
организаций в рассмотрении и разрешении жалоб.
3.3. Порядок рассмотрения и разрешения жалоб органами исполнительной
власти и другими субъектами в сфере государственного управления: подача
жалобы; письменные и устные жалобы; прием и регистрация жалоб; выяснение
фактических обстоятельств по жалобе; сроки рассмотрения жалоб граждан;
принятие решения по жалобе; извещение лица, подавшего жалобу, о принятом
решении.
3.4. Судебное рассмотрение административных жалоб граждан: право граждан
на обращение с жалобой в суд; действия (решения), которые могут быть
обжалованы в суд; право граждан Российской Федерации на ознакомление с
документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и
свободы; порядок подачи жалобы в суд; сроки обращения с жалобой в суд;
порядок рассмотрения жалобы судом; решение суда по жалобе; исполнение
решения суда; распределение судебных издержек, связанных с рассмотрением
жалобы.
3.5. Рассмотрение административной жалобы мировым судьей.
3.6. Обжалование решения по жалобе: в вышестоящий орган исполнительной
власти либо вышестоящему должностному лицу; в соответствующий районный
суд.
3.7. Порядок рассмотрения повторных жалоб.
3.8. Рассмотрение споров в сфере государственного управления.
3.9. Анализ причин и условий, порождающих жалобы граждан.
3.10. Контроль и надзор за законностью рассмотрения и разрешения жалоб
граждан в сфере государственного управления.
4. Производство по делам о поощрениях
4.1. Общие положения: роль и значение поощрений в сфере государственного
управления; система поощрений — важное средство реализации метода
убеждения; обязанность государственных органов, должностных лиц поощрять
отличившихся российских граждан, государственных и муниципальных
служащих.
4.2. Система мер поощрения, применяемая в сфере государственного
управления:
4.2.1. Государственные награды: ордена, медали, почетные звания,
почетные знаки, государственные и иные премии;
4.2.2. Ведомственные формы поощрения работников;
4.2.3. Формы поощрения, применяемые предприятиями, учреждениями,
организациями.
4.3. Органы и должностные лица, правомочные применять меры поощрения.
4.4. Порядок награждения орденами, медалями, почетными званиями
Российской Федерации: представление к награждению государственной
наградой; порядок оформления ходатайств о награждении государственными
наградами и почетными званиями; порядок возбуждения ходатайств о
награждении государственными наградами работников государственных
органов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и других
категорий граждан; порядок внесения представления к награждению на имя
Президента Российской Федерации.
4.5. Порядок выдвижения работ и оформления документов на соискание
государственных премий Российской Федерации, премий Президента
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации; порядок приема
работ на соискание государственных и иных премий; соблюдение принципа
информационной открытости при выдвижении работ на соискание премий.
4.6. Порядок вручения государственной награды; сроки вручения наград;
документальное оформление вручения государственных наград, присвоения
почетных званий, званий лауреатов государственной и иной премии,
почетных знаков; организационно-правовое обеспечение производства по
делам о поощрениях.
4.7. Порядок производства по делам о поощрениях в соответствующих
федеральных министерствах, иных федеральных органах исполнительной
власти; порядок производства по делам о поощрениях, предусмотренных для
работников предприятий, учреждений, организаций.
5. Производство по делам об административных правонарушениях.
5.1. Общие положения: задачи производства по делам об административных
правонарушениях; принципы производства; обстоятельства, исключающие
производство по делу об административном правонарушении.
5.2. Участники производства по делам об административных
правонарушениях: лицо, привлекаемое к административной ответственности;
потерпевший; свидетель, защитник и представитель; эксперт; специалист;
переводчик; прокурор.
5.3. Доказательства: предмет доказывания, виды доказывания – протокол об
административном правонарушении; объяснения лица, привлекаемого к
административной ответственности; показания потерпевшего; свидетеля;
заключение эксперта; вещественные доказательства; протокол об изъятии
вещей и документов; иные документы; оценка доказательств.
5.4. Процессуальные меры обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях: административное задержание; личный
досмотр; досмотр вещей, транспортных средств; изъятие вещей и
документов; отстранение от управления транспортным средством;
освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного
средства; обжалование применения мер административно-процессуального
обеспечения производства.
5.5. Возбуждение производства по делу об административном
правонарушении: протокол об административном правонарушении; содержание
протокола; направление протокола органу или лицу, правомочному
рассматривать дело об административном правонарушении; вручение копии
протокола; доставление нарушителя для составления протокола.
5.6. Рассмотрение дела об административном правонарушении: подготовка к
рассмотрению дела; место рассмотрения дела; сроки рассмотрения дел об
административных правонарушениях; порядок рассмотрения дела;
обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении дела; протокол
заседания коллегиального органа, рассматривающего дело.
5.7. Постановление по делу об административном правонарушении:
содержание постановления; виды постановлений; объявление постановления;
вручение копии постановления лицу, привлеченному к административной
ответственности.
5.8. Исполнение постановления о наложении административного взыскания:
обязательность постановления для государственных органов и должностных
лиц; обращение постановления к исполнению; отсрочка исполнения;
прекращение исполнения постановления; давность исполнения; порядок
исполнения отдельных видов административных взысканий.
5.9. Обжалование и опротестование постановлений о наложении
административных взысканий: порядок обжалования постановлений;
обжалование в суд; обжалование вышестоящему органу или должностному
лицу; срок обжалования; решение по жалобе.
Опротестование прокурором постановлений о наложении административных
взысканий.
6. Производство по дисциплинарным делам в сфере государственного
управления
6.1. Общие положения: цели и задачи производства по дисциплинарным
делам; законодательство Российской Федерации, регулирующее производство
по дисциплинарным делам; органы и лица, правомочные налагать
дисциплинарные взыскания.
6.2. Возбуждение производства по делу об дисциплинарной ответственности;
основания возбуждения производства; истребование объяснений нарушителя.
6.3. Рассмотрение дисциплинарного дела.
6.4. Принятие акта о наложении дисциплинарного взыскания. Порядок
наложения дисциплинарного взыскания по уставам о дисциплине.
6.5. Исполнение акта о наложении дисциплинарного взыскания.
6.6. Обжалование и опротестование акта о наложении дисциплинарного
взыскания. Досрочное снятие дисциплинарного взыскания.
7. Регистрационное производство
7.1. Общие положения: цели и задачи регистрационного производства;
законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о
регистрационном производстве.
7.2. Основные виды регистрационного производства: а) по регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним; б) по государственной
регистрации общественных объединений, юридических лиц – предприятий,
учреждений и организаций; в) по регистрации граждан Российской Федерации
и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства на территории Российской Федерации в органах внутренних дел;
ц) по регистрации нормативных юридических актов органов исполнительной
власти; регистрация обязательная и факультативная.
7.3. Государственные органы и учреждения, осуществляющие государственную
регистрацию.
7.4. Основные принципы регистрационного производства.
7.5. Основные стадии регистрационного производства:
7.5.1. Возбуждение производства: основания возбуждения производства;
участники регистрационного производства и их
административно-процессуальный статус; прием документов, необходимых для
осуществления регистрации; основания для отказа в приеме документов;
порядок проведения предварительной экспертизы (проверки) представленных
документов.
7.5.2. Принятие решения по делу о регистрационном производстве.
Оформление решения. Идентификационный номер; Единый государственный
реестр. Решение о регистрации юридического лица. Решение о регистрации
политического общественного объединения. Решение о регистрации
нормативного юридического акта органа исполнительной власти. Основания
для принятия решения об отказе в регистрации.
7.5.3. Исполнение решения о регистрационном производстве.
7.5.4. Обжалование и опротестование решения по делу о регистрационном
производстве. Основания и сроки обжалования. Субъекты обжалования.
7.5.5. Опротестование решения по делу о регистрационном производстве.
8. Лицензионное производство
8.1. Общие положения: цели и задачи лицензионного производства;
законодательство Российской Федерации о лицензировании; основные
принципы осуществления лицензирования; критерии определения
лицензируемых видов деятельности и объектов.
8.2. Полномочия Российской Федерации при осуществлении лицензирования;
полномочия лицензирующих органов; полномочия субъектов Российской
Федерации и их органов при осуществлении лицензирования.
8.3. Правовой статус лицензии; срок действия лицензии; лицензионные
требования и условия; порядок и размер оплаты за рассмотрение заявления
лицензиата лицензирующим органом.
8.4. Возбуждение лицензионного производства: формы обращение физических
и юридических лиц (лицензиатов) к лицензирующим органам Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации; предварительное рассмотрение
представленных материалов лицензирующим органом; проверка достоверности
сведений, представленных лицензиатом; экспертиза лицензируемой
деятельности; аттестация лицензируемого юридического лица; аккредитация
соответствующих юридических лиц.
8.5. Рассмотрение лицензионного дела; порядок коллегиального и
единоличного рассмотрения лицензионного дела; сроки рассмотрения.
8.6. Принятие решения по лицензируемому делу; сроки принятия решения;
уведомление лицензиата о положительном решении по делу; выдача
документа, подтверждающего наличие лицензии; принятие решения об отказе
в выдаче лицензии; основания для отказа в выдаче лицензии; уведомление
об отказе в выдаче лицензии.
8.7. Исполнение решения о предоставлении лицензии; аннулирование
лицензии; переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии;
приостановление действия и аннулирование лицензии.
Формирование и ведение реестров лицензий; лицензионный сбор;
финансирование лицензирования.
8.8. Обжалование лицензиатом решения лицензирующего органа; право
лицензиата на проведение независимой экспертизы; административный и
судебный порядок решения лицензирующих органов.
Надзор государственных органов за соблюдением лицензиатом лицензионных
требований и условий; порядок осуществления лицензирующим органом
надзорных полномочий.
9. Исполнительное производство
9.1. Общие положения: цели и задачи исполнительного производства;
законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве.
Органы принудительного исполнения; обязательность требования судебного
пристава-исполнителя. Иные органы и организации, исполняющие требования
судебных актов и актов других органов. Перечень исполнительных
документов; требования, предъявляемые к исполнительным документам.
9.2. Лица, участвующие в исполнительном производстве: стороны в
исполнительном производстве, их права и обязанности; правопреемство в
исполнительном производстве; участие несовершеннолетних в исполнительном
производстве; представители сторон и их полномочия; законные
представители; переводчик; понятые, их права и обязанности; специалисты;
отводы в исполнительном производстве.
9.3. Возбуждение исполнительного производства: основания для возбуждения
исполнительного производства; постановление о возбуждении
исполнительного производства; сроки принятия постановления; уведомление
взыскателя и должника; процессуальное обеспечение исполнения
исполнительного документа; последствия нарушения требований,
предъявляемых к исполнительному документу; место, время и сроки
совершения исполнительных действий; сроки предъявления исполнительных
документов к исполнению.
9.4. Приостановление исполнительного производства; основания и сроки
приостановления исполнительного производства; последствия
приостановления исполнительного производства; возвращение
исполнительного документа.
9.5. Окончание исполнительного производства; причины окончания
исполнительного производства; основания применения принудительных мер;
система мер принудительного исполнения.
Исполнительный сбор; расходы по совершению исполнительных действий;
порядок возмещения расходов по совершению исполнительных действий.
9.6. Ответственность на неисполнение исполнительного документа,
обязывающего должника совершить определенные действия или отказаться от
их совершения; ответственность за неисполнение исполнительного документа
банком или иной кредитной организацией; ответственность за невыполнение
законных требований судебного пристава-исполнителя и нарушение
законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве.
9.7. Обжалование действий судебного пристава-исполнителя. Срок
обжалования в арбитражный суд, а также в суд общей юрисдикции.
Возмещение вреда, причиненного неправомерными действиями судебного
пристава-исполнителя.
Глава 8. Дополнительная. Новый Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях. Первые впечатления
Рукопись монографии «Административный процесс и
административно-процессуальное право» находилась в заключительной стадии
производства, когда произошло долгожданное событие, имеющее прямое
отношение к материальным и процессуальным аспектам института
административной ответственности и, следовательно, к § 6 гл. 3,
посвященной производству по делам об административных правонарушениях.
30 декабря 2001 г. Президент Российской Федерации подписал Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях, вступление в
действие которого датировано 1 июля 2002 г.
Названный Кодекс — документ достаточно объемный, сложный, многоплановый,
для его глубокого анализа, естественно, потребуется значительное время.
Вместе с тем было бы ошибочным не использовать возможность высказать
некоторые суждения по этому поводу в порядке, так сказать, первого
впечатления.
§1. Новый КоАП РФ и тенденции развития законодательства об
административных правонарушениях
Предварительно напомню некоторые обстоятельства. В начале 1999 г. журнал
«Правоведение» опубликовал мою статью «О двух тенденциях, разрушающих
целостность института административной ответственности», которая затем
вошла в Ежегодник российского права за 1998-1999 гг., опубликованный в
2000 г. В статье приводились данные о двух, с моей точки зрения,
негативных явлениях, получивших явные признаки устойчивых,
взаимосвязанных тенденций. Одна заключалась в том, что на протяжении
последнего десятилетия беспрепятственно набирал обороты процесс
декодифи-кации законодательства об административной ответственности;
другая — в распространении административной ответственности сначала на
предприятия, учреждения, организации, объединения, а затем вообще на
юридических лиц как таковых.
Теперь выход в свет нового КоАП порождает необходимость кратко
проанализировать состояние дел с указанными тенденциями.
Для характеристики общей картины, связанной с декодифика-цией
законодательства об административной ответственности, напомню итоговые
цифры: к концу декабря 2001 г. в КоАП РСФСР насчитывалось 292 состава
административных правонарушений, в то время как по неполным данным в
нескольких десятках федеральных нормативных актов содержалось еще 285.
Таков выразительный итог почти десятилетних «усилий» в этом тупиковом
направлении.
Прежде чем показать отношение нового КоАП к этой проблематике, следует
обратить внимание на любопытный факт, своего рода официальную оценку
рассматриваемой ситуации. Так, в статье «Почему понадобился новый КоАП»
заместитель министра юстиции Российской Федерации Е.Сидоренко
констатировал, что «сейчас многие нормы об административной
ответственности содержатся не в Кодексе, а разбросаны по большому числу
федеральных законов. При наличии кодифицированного акта (Кодекса) это
нельзя признать правомерным. В новом КоАП все нормы об административной
ответственности на федеральном уровне сведены воедино».
В порядке уточнения к сказанному следует добавить, что помимо КоАП РСФСР
нормы об административной ответственности содержатся не только в
федеральных законах, что в известном смысле еще полбеды, но и в
нормативных актах органов исполнительной власти Российской Федерации.
Так, 23 декабря 1993 г. Совет Министров — Правительство Российской
Федерации утвердило «Положение о порядке осуществления государственного
контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», в
котором содержатся 29 составов административных правонарушений. 2 марта
1994 г. Председатель Госстроя Российской Федерации утвердил инструкцию
«О порядке осуществления государственного контроля за использованием и
охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя Российской
Федерации», содержащую 15 составов административных правонарушений.
Теперь ситуация коренным образом изменилась, ибо новый КоАП в ст. 1.1
четко установил: «Законодательство об административных правонарушениях
состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов
субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях».
Первым практическим шагом в реализации этой принципиально важной нормы
стал Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
В соответствии с этим законом с 1 июля 2002 г. утрачивают силу
многочисленные федеральные законы, а также положения ряда кодексов,
регулирующих вопросы административной ответственности. Так, с указанной
даты прекращается действие ст. 230-289; 291-299, 306-366, гл. 49-51
разд. X, гл. 63 разд. XIV Таможенного кодекса Российской Федерации
(всего 166 статей); п. 2 и 4 ст. 66 Градостроительного кодекса
Российской Федерации, которые содержали 18 составов административных
правонарушений.
Вместе с тем, к сожалению, обнаруживается и некоторая избирательность,
коснувшаяся, например, Налогового кодекса Российской Федерации (часть
1), ст. 116-129 и 132-135 которого закрепляют составы правонарушений, за
совершение которых, согласно п. 3 и 4 ст. 108 Налогового кодекса
наступает административная ответственность. Из названных статей
Налогового кодекса с 1 июля 2002 г. утратит силу только одна — ст. 124
«Незаконное воспрепятствование доступа должностного лица налогового
органа на территорию или в помещение». Остальные статьи, стало быть,
будут действовать параллельно с новым КоАП вопреки его ст. 1.1,
формулировка которого исключает любое толкование, кроме буквального.
Думается, однако, что эти шероховатости — явление временное. Главное же
состоит в том, что первая из названных тенденций прекращает свое
существование. Несомненно, это принципиальной важности обстоятельство
весьма положительно скажется на всех аспектах регулирующего воздействия
института административной ответственности.
Иная картина складывается со второй тенденцией, связанной с
распространением административной ответственности на юридических лиц.
Ряд положений нового КоАП не только не проясняют, но, на мой взгляд, еще
более усугубляют ситуацию. Вот почему, в дополнение к положениям,
высказанным в § 6 гл. 3 данной монографии, необходимо сказать следующее.
Как известно, Президент Российской Федерации в конце декабря 2000 г.
отклонил представленный Государственной Думой Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях по соображениям
концептуального порядка, связанным с вопросами вины юридических лиц,
привлекаемых к административной ответственности за соответствующие
правонарушения. Через год, в конце 2001 г., Государственная Дума вновь
представила на подпись Президенту России Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях, который, с учетом достигнутого
компромисса (как сообщала пресса), Президент Российской Федерации
подписал.
По косвенным данным можно предположить, что суть упомянутого компромисса
нашла свое отражение в содержании нескольких статей нового КоАП, прежде
всего ст. 2.1, посвященной понятию административного правонарушения, ст.
2.10, касающейся ответственности юридических лиц и некоторых других.
Надо сказать, что вокруг этих положений бушевали страсти, формулировки
их неоднократно менялись и в конце 2000 г., в первой попытке, на подпись
Президенту, вероятно, был направлен текст, содержащий своеобразную
связку из трех статей:
«Статья 1.5. Презумпция невиновности
Физическое лицо или юридическое лицо, в отношении которых возбуждено
дело об административном правонарушении, считается невиновным, пока его
виновность не будет доказана».
«Статья 1.6. Принцип вины
Физическое лицо или юридическое лицо подлежит административной
ответственности только за те нарушения, в отношении которых установлена
его вина».
«Статья 2.1. Административное правонарушение
Административным правонарушением признается противоправное, виновное
действие либо бездействие физического лица или противоправное действие
либо бездействие юридического лица, за которое настоящим Кодексом или
законами субъектов Российской Федерации установлена административная
ответственность.
Наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает
от административной ответственности за данное правонарушение виновное
физическое лицо, равно как и привлечение к административной
ответственности физического лица не освобождает от административной
ответственности за данное правонарушение юридическое лицо».
Сопоставим ст. 1.5 и 1.6 со ст. 2.1 и без труда обнаружим, что ст. 2.1 в
отличие от предыдущих двух статей не требует вины юридического лица для
привлечения его к административной ответственности. Для этого
достаточно, чтобы какое-то физическое лицо совершило какое-то
административное правонарушение…
Разумеется, не могла не привлечь к себе внимания и, прямо скажем,
одиозная формулировка ч.2 ст. 2.1. Правда, проект КоАП в заключительном
варианте от нее отказался, оставив только первую часть ст. 2.1. Однако
данная «мысль» оказалась настолько привлекательной, что тут же нашла
свое «пристанище» в ст. 6 Федерального закона от 12 мая 2000 г. «Об
административной ответственности организаций за нарушение
законодательства в области использования атомной энергии», а затем,
«обогатившись» удивительным пополнением, она стала частью 3 ст. 2.1
нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Принципиальные положения, касающиеся административной ответственности
юридических лиц, закреплены в ряде статей Общей части нового КоАП. Это
прежде всего статьи: 1.4 — «Принцип равенства перед законом»; 1.5 —
«Презумпция невиновности»; 2.1 — «Административное правонарушение»; 2.2
— «Формы вины»; 2.10 — «Административная ответственность юридических
лиц».
Обратимся к краткому комментарию содержания названных статей.
1. Статья 1.4, закрепившая принцип равенства перед законом, является
первой статьей нового КоАП, которая фактически расценивает юридических
лиц в качестве субъектов административных правонарушений, указав в п. 1,
что «юридические лица подлежат административной ответственности
независимо от места нахождения, организационно-правовых форм,
подчиненности, а также других обстоятельств».
Естественно, первым делом возникает вопрос: что следует понимать под
юридическим лицом? Вопрос отнюдь не риторический, как может показаться
на первый взгляд, ибо повод для такого вопроса дает само
законодательство. Дело в том, что первоначально, когда еще только
зарождалась тенденция привлечения этой категории субъектов к
административной ответственности, судя по формулировкам законов той
поры, имелись в виду исключительно хозяйствующие субъекты. Так,
например, одним из первых в ряду нормативных актов такой направленности
стал закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 г. «Об
административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и
объединений за правонарушения в области строительства». Затем последовал
Федеральный закон от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности
юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за
правонарушения в области производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции». Несколько в ином варианте
назван Федеральный закон от 12 мая 2000 г. «Об административной
ответственности организаций за нарушение законодательства в области
использования атомной энергии». Как видим, названные акты имеют в виду
такую разновидность юридических лиц, которая относится к хозяйственной
сфере.
Однако иной подход в этом деле обнаруживает Федеральный закон от 6
декабря 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за
нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и
референдумах». В данном случае мы имеем расширительное толкование
понятия юридического лица. Вообще, надо сказать, что законодатель не
очень утруждает себя обеспечением необходимого единообразия в
использовании понятийного аппарата, что отнюдь не лучшим образом
отражается на действующем законодательстве и практике его применения.
Поскольку ст. 1.4 КоАП говорит о юридических лицах как категории,
закономерен вопрос: распространяется ли эта статья на федеральные органы
исполнительной власти, которые по определению являются юридическими
лицами. Так, согласно ст. 4 Положения о нем, утвержденного Указом
Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г., Министерство
юстиции Российской Федерации «является юридическим лицом, имеет печать с
изображением Государственного герба Российской Федерации со своим
наименованием, другие необходимые для осуществления своей деятельности
печати, штампы и бланки, счета, в том числе в банках Российской
Федерации и органах федерального казначейства».
Можно сказать, что практически все федеральные министерства,
государственные комитеты, федеральные службы, федеральные агентства,
комиссии, надзоры и т.д. являются юридическими лицами.
Далее. Согласно ст. 20 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» выборные и иные органы местного самоуправления являются
юридическими лицами в соответствии с Уставом муниципального образования.
Вместе с тем ряд федеральных законов применяют, скажем так, несколько
уклончивые формулировки. Имеется в виду, например, Федеральный закон от
6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», ст. 6 которого наделяет законодательный
орган субъекта Федерации «правами юридического лица». А в соответствии
со ст. 20 того же закона «правами юридического лица» обладает и высший
исполнительный орган государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Это весьма любопытные положения. Оказывается, субъект может обладать
только правами без определенных обязанностей, корреспондирующих с
названными правами и, стало быть, не неся при этом никакой
ответственности.
А вот как выглядят некоторые положения Федерального закона от 19 мая
1995 г. «Об общественных объединениях». Так, ст. 8, ч. 4, гласит: “В
случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно
действующий орган осуществляет права юридического лица от имени
общественной организации”. Статья 8, ч. 4, говорит уже иначе: «В случае
государственной регистрации общественное учреждение осуществляет свою
деятельность в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской
Федерации». Третий вариант формулировки, касающейся понятия юридического
лица, предлагает ст. 12 цитируемого закона: «В случае государственной
регистрации органа общественной самодеятельности данный орган
приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в
соответствии с уставом».
Такой разнобой в пределах одной главы закона применительно к
организационно-правовым формам общественного объединения вряд ли можно
приветствовать.
В свете сказанного положение ст. 1.4 нового КоАП о юридических лицах как
субъектах административной ответственности следует толковать буквально,
распространяя эту норму на все разновидности юридических лиц, в том
числе на органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, органы местного самоуправления и т.д.
2. Особое внимание привлекает к себе одна из центральных статей Общей
части нового КоАП — ст. 2.1 «Административное правонарушение».
«1. Административным правонарушением признается противоправное действие
(бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим
Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных
правонарушениях установлена административная ответственность.
2. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного
правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность
для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом
или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена
административная ответственность, но данным лицом не были приняты все
зависящие от него меры по их соблюдению.
3. Назначение административного наказания юридическому лицу не
освобождает от административной ответственности за данное правонарушение
виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или
уголовной ответственности физического лица не освобождает от
административной ответственности за данное правонарушение юридическое
лицо».
Обратимся к краткому анализу этих положений.
Часть первая рассматриваемой статьи примечательна тем, что она, так
сказать, окончательно определилась. Вслед за ст. 1.5 о презумпции
невиновности, распространяющейся на обе разновидности субъектов —
физических и юридических лиц, ч. 1 ст. 2.1 квалифицирует
административное правонарушение как противоправное и виновное деяние
обоих названных субъектов. При этом выражение «юридическое лицо»
употребляется как единая правовая категория со всеми его
разновидностями.
Поэтому вполне логично, что эта фундаментальная норма подкрепляется ст.
2.2, в которой сказано:
«1. Административное правонарушение признается совершенным умышленно,
если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего
действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало
наступления таких последствий или сознательно их допускало либо
относилось к ним безразлично.
2. Административное правонарушение признается совершенным по
неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность
наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без
достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение
таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких
последствий, хотя должно было и могло их предвидеть».
Внешне все вроде бы правильно, принцип вины восторжествовал, угроза
применения объективного вменения более не существует. Но это только
видимость, ибо по-прежнему в полной мере остался нерешенным главный
вопрос, как понимать вину юридического лица, именно юридического лица,
т.е. преимущественно коллективного субъекта права.
Как известно из сообщений печати, именно на проблему вины юридических
лиц обратил внимание Президент Российской Федерации, отклонив в декабре
2000 г. представленный КоАП. По мнению Президента, в Кодексе должно быть
дано соответствующее определение, в том числе установлены критерии
виновности юридических лиц.
Положение создалось исключительно сложное. В самом деле, как
приспособить фундаментальную правовую категорию вины к юридическим
лицам, если она применительно к таким видам ответственности, как
уголовная, административная и дисциплинарная, может существовать
исключительно как индивидуальное психическое отношение данного
физического лица к содеянному и его последствиям, обязательно проявляясь
при этом в соответствующей форме личного волеизъявления конкретного
человека, деяние которого (действие или бездействие), заранее
предусмотренное законодательством, стало основанием для привлечения его
«персонально» к одному из трех названных видов юридической
ответственности?
Если говорить кратко, то проблема ответственности юридических лиц,
прежде всего хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности,
возникла под влиянием самой жизни. Эта проблема стала все больше
привлекать к себе внимание примерно с начала 90-х годов. Множились
случаи нарушений российских законов разного рода предприятиями,
объединениями, всевозможными коммерческими структурами на фоне почти
полного отсутствия законодательного регулирования указанных ситуаций.
Понятно, что в первую очередь требовалось найти оптимальные формы
привлечения к реальной ответственности такого рода группы субъектов
права.
Естественно, возник вопрос: какой вид правовой ответственности реально
можно применить к юридическим лицам, скажем, хозяйственной сферы?
Ответственность уголовную — явно не годится; дисциплинарную — смешно;
гражданско-правовую — резонно, но не очень привлекательно из-за
достаточно сложной и длинной процедуры ее реализации. Стало складываться
мнение, что наиболее подходящей в этих ситуациях является
ответственность административная. Во-первых, она по своей природе
охватывает всю сферу государственного управления, в том числе,
разумеется, и экономическую; во-вторых, реализуется органами
исполнительной власти, а также судьями, т.е. субъектами, обладающими
достаточной властью; в-третьих, по своей природе является весьма
оперативной; в-четвертых, имеет в арсенале весьма удобную меру — штраф,
которому совсем не трудно придать такие параметры, чтобы, с одной
стороны, дать почувствовать юридическому лицу, что так делать нельзя, а,
с другой, более или менее ощутимо пополнить государственный бюджет.
Словом, как говорится, это такой готовый вид ответственности, который,
кажется, без особых хлопот и усилий позволит решить «все и сразу».
Так или примерно так, видимо, рассуждали «заинтересованные силы»,
постепенно вводя с начала 90-х годов административную ответственность
сперва «для предприятий, учреждений, организаций и объединений», а затем
и вообще для юридических лиц в виде штрафа соответствующего размера.
И процесс пошел. Правда, в эту картину явно не вписывались два довольно
«неприятных» обстоятельства: Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях и основополагающая для административной ответственности
категория вины.
Как известно, к началу упомянутого процесса с 1 января 1985 г.
действовал Кодекс, вобравший в себя, как это ему и положено, все составы
административных правонарушений, которые, по представлениям тех времен,
могли совершить индивидуальные субъекты, т.е. прежде всего граждане
России. Это препятствие в виде Кодекса было преодолено легко и изящно:
его просто игнорировали вновь принимаемые законы об административной
ответственности коллективных субъектов. Таким образом, КоАП РСФСР
остался сам по себе, а текущее законодательство в этой области пошло
«другим путем», в скором времени превратив его в «полукодекс».
Со вторым обстоятельством — с категорией вины как основанием
административной ответственности — дело серьезно осложнилось.
Игнорировать ее было нельзя, ибо мы сразу получали объективное вменение
— явление, совершенно непригодное для демократического государства.
Нужны были решения как в научном плане, так и законодательные. Варианты
таких решений можно найти на страницах некоторых учебников по
административному праву, где предлагается различать вину юридического
лица в объективном и субъективном смыслах, т.е. в комплексном виде.
Объективная вина — это вина организации с точки зрения государственного
органа, налагающего административное взыскание…; субъективная вина
организации — это отношение самой организации в лице ее коллектива,
администрации, должностных лиц к противоправному деянию.
Что касается законодательного решения, то не менее оригинальный вариант
закреплен ст. 110 Налогового кодекса РФ, п. 4 которой гласит: «Вина
организации в совершении налогового правонарушения определяется в
зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия
(бездействие) которых обусловили совершение данного налогового
правонарушения».
Видимо, составители нового КоАП отказались от такого «лобового» решения.
В результате появился в ст. 2.1 п. 2, состоящий всего из одной фразы и
одновременно нескольких сомнительных положений и неточностей. Вот эта
фраза: «Юридическое лицо признается виновным в совершении
административного правонарушения, если будет установлено, что у него
имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых
настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации
предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были
приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».
Во-первых, в свете ст. 2.2, определяющей форму вины, из данной фразы
однозначно следует, что юридическое лицо, как коллективное образование,
может совершать административные правонарушения как умышленно, так и
неосторожно. Можно ли, например, без ущерба для здравого смысла,
представить, что предприятие совершило административное правонарушение с
прямым умыслом?
Во-вторых, решительно нельзя согласиться с однобокостью этой части ст.
2.1 КоАП, поскольку равным образом она должна быть адресована и
физическим лицам, любому из них, имеющему возможность для соблюдения…,
но не принявшему всех зависящих от него мер.
В-третьих, из содержания данной нормы вытекает, что юридическое лицо
привлекается к административной ответственности за несоблюдение
соответствующих норм, т.е. за совершение действий противоправного
характера, в то время как они должны бездействовать, поскольку термин
«соблюдение» — это юридическое требование именно пассивного поведения.
Между тем известны многочисленные случаи, когда бездействие лица,
обязанного в данной ситуации действовать, также расценивается как
административное правонарушение. Кстати, некоторые статьи Особенной
части КоАП РФ на это прямо указывают. Так, ст. 5.31 устанавливает
административную ответственность за «нарушение или невыполнение
обязательств по коллективному договору, соглашению», т.е. и за
ненадлежащие действия, как и за бездействие.
В-четвертых, мелочь, но вряд ли уместная в статье закона, которая
говорит о нарушении «правил и норм», которые в сущности являются
синонимами.
Теперь по поводу ч. 3 ст. 2.1.
Прежде всего напомню, что в соответствии с презумпцией невиновности (ст.
1.5), а также п. 1 ст. 2.1 лицо, т.е. физическое или юридическое,
подлежит административной ответственности только за те административные
правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
Для удобства анализа придется сперва процитировать первую часть фразы п.
3 ст. 2.1: «Назначение административного наказания юридическому лицу не
освобождает от административной ответственности за данное правонарушение
виновное физическое лицо, равно…»
Во-первых, в связке «юридическое лицо — виновное физическое лицо», как
видим, «виноватым» признается только физическое лицо, но не юридическое
лицо. Во-вторых, если по факту административного правонарушения
отчетливо вырисовывается виновное физическое лицо, то какое,
спрашивается, отношение к этому факту имеет в целом все юридическое
лицо, т.е., как говорится в учебнике, его администрация, должностные
лица, коллектив? Кроме того, ведь о виде юридического лица не
упоминается.
Процитируем вторую часть фразы… «равно как и привлечение к
административной или уголовной ответственности физического лица не
освобождает от административной ответственности за данное правонарушение
юридическое лицо (курсив везде мой. -В. С.)».
Надо отметить, что избранное новым КоАП совершенно некорректное
соединение категорий «физическое лицо — юридическое лицо» в п. 2 и 3 ст.
2.1 проявляется здесь со всей очевидностью. Ведь в большинстве случаев
юридическое лицо состоит из определенного количества физических лиц, —
от нескольких человек до многих тысяч или десятков тысяч. Известно
также, что особую роль в жизни и деятельности коллектива юридического
лица играют соответствующие должностные лица, соединенная деятельность
которых и выражается в функционировании юридического лица. Поэтому
абстрактная связка «физическое – – юридическое лицо» менее всего может
рассматриваться как элементарное заблуждение, ибо это определенная
позиция.
Главное, однако, что содержится во второй фразе — это новое ее
дополнение в виде уголовной ответственности, парадоксальное соединение
уголовной и административной ответственности. Практически это может
выглядеть так: должностное лицо предприятия совершило преступление,
предусмотренное ст. 290 УК РФ (получение взятки) и привлечено к
уголовной ответственности. Теперь по ст. 2.1, п. 3, КоАП это
одновременно означает и привлечение юридического лица, где служило
данное должностное лицо, к административной ответственности,
естественно, в виде соответствующего штрафа.
Значит, за одно и то же деяние — «данное правонарушение» одновременно,
хотя и для различных субъектов, наступает уголовная и административная
ответственность. Пожалуй, правовая наука такого еще не знала.
При знакомстве с первой частью КоАП Российской Федерации не может не
насторожить пояснение, содержащееся в п. 2 ст. 2.10, который гласит: «В
случае, если в статьях разделов I, III, IV, V настоящего Кодекса не
указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к
физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной
мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за
исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть
применены только к физическому лицу (курсив мой. -B.C.)». Думается, что
это своего рода индульгенция для законодателя, косвенное признание им
невысокого качества многих норм данного закона. Впрочем,
воспользовавшись этой рекомендацией, следует сказать, что по смыслу
нормы ст. 2.1, как и некоторые другие, «относятся и могут быть применены
только к физическому лицу»!
Вот несколько примеров такой неопределенности в статьях Особенной части
КоАП, где решать придется, руководствуясь только смыслом нормы.
Статья 14.25 — «Нарушение законодательства о государственной регистрации
юридических лиц органами, осуществляющими государственную регистрацию
юридических лиц» в своих четырех пунктах предусматривает
административную ответственность должностных лиц органов, осуществляющих
государственную регистрацию в виде административного штрафа. Уясняем
смысл. В названии статьи сказано, что государственную регистрацию
осуществляют органы, а не должностные лица. Следовательно, вполне
возможно, руководствуясь п. 3 ст. 2.1, а также п. 2 ст. 2.10 привлечь к
административной ответственности и регистрационный орган, который,
кстати, является юридическим лицом.
Другой пример. Статья 18.13 КоАП устанавливает, что осуществление
деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей
без лицензии или с нарушением условий, предусмотренных лицензией, —
влечет наложение штрафа на граждан в размере от 5 до 10; на должностных
лиц — от 10 до 20; на юридических лиц — от 100 до 200 минимальных
размеров оплаты труда.
В построении санкции этой статьи обращает на себя внимание такая деталь:
все три вида субъектов — гражданин, должностное лицо и юридическое лицо,
образно говоря, разделены между собой одним и тем же знаком препинания —
точкой с запятой. Уясняем смысл и видим, если по отношению к двум
субъектам — гражданину и должностному лицу этот знак полностью оправдан,
ибо в данном контексте они друг к другу посторонние суть, то по
отношению к должностному лицу и юридическому лицу он принципиально не
вписывается в ст. 2.1, ибо фактически, как ни крути, а применительно к
конкретному факту административного правонарушения деяния должностного
лица есть составляющая функций и задач того юридического лица, в котором
служит упомянутое должностное лицо. Собственно говоря, должностное лицо
немыслимо вне того или иного юридического лица, разве только в случае,
предусмотренном примечанием к ст. 2.4 КоАП, согласно которому лица,
осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования
юридического лица, несут административную ответственность как
должностные лица.
Таким образом, во второй связке «должностное лицо — юридическое лицо»
вместо точки с запятой должна быть запятая или соответствующий союз, тем
более, что по смыслу п. 2 ст. 2.1 нарушение, совершенное должностным
лицом, непременно распространяется и на юридическое лицо.
Между тем санкции многих иных статей Особенной части КоАП построены
именно таким способом, разве только в ином сочетании субъектов
ответственности. Так, например, ч. 3 ст. 19.5 предусматривает, что
невыполнение в установленный срок законного предписания органа
регулирования естественных монополий, его территориального органа —
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере
от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от
двух до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда. По смыслу же ст.
2.1 вместо точки с запятой нужен союз «и».
Завершая первую часть дополнительной главы и, естественно,
предварительного анализа, следует отметить исключительную важность
положений ст. 1.1 нового КоАП, которая призвана обеспечить необходимое и
естественное единство федерального законодательства об административных
правонарушениях.
В то же время вызывает серьезную озабоченность по-прежнему существующая
тенденция, распространяющая административную ответственность на такую
категорию субъектов российского права, как юридические лица.
Зафиксированная новым КоАП ситуация еще более осложнилась, запуталась,
открывая тем самым широкие возможности для принятия многочисленными
правоприменителями индивидуальных решений, связанных с административными
наказаниями, не по закону, а по понятиям.
§2. Отдельные особенности нового Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях
Не ставя задачей охватить все вопросы данного плана, остановлюсь лишь на
наиболее заметных из них, особенно на фоне Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях.
1. Новый Кодекс более четко определил предметы ведения Российской
Федерации в области законодательства об административных
правонарушениях. Посвященная этой проблеме ст. 1.3 гласит: «К ведению
Российской Федерации в области законодательства об административных
правонарушениях относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных
правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное
значение, в том числе административной ответственности за нарушение
правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в
том числе установление мер обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных
наказаний».
В соответствии с законодательством о судебной системе КоАП определяет
подсудность дел об административных правонарушениях судам.
2. Новый КоАП существенно усиливает роль суда в применении мер
административной ответственности. Это наглядно проявляется двояким
образом. Во-первых, новый Кодекс расширил круг дел, подведомственных
судьям. Так, согласно п. 1 ст. 23.1 судьи непосредственно рассматривают
административные дела, предусмотренные в 135 статьях Особенной части.
Кроме того, судьи рассматривают дела в случаях, если орган или
должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном
правонарушении, передает его на рассмотрение судье (п. 2 ст. 23.1).
Такие варианты предусмотрены в 57 статьях Особенной части.
Судьям арбитражных судов подведомственны дела об административных
правонарушениях, предусмотренных 16 статьях КоАП.
Необходимо также учитывать, что часть дел, указанных в п. 1 и 2 ст. 23.1
рассматривают судьи гарнизонных судов.
Наконец, дела об административных правонарушениях, отнесенных к
компетенции судей, производство по которым осуществляется в форме
административного расследования, а также дела об административных
правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы
Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства,
рассматриваются судьями районных судов.
При этом из смысла ст. 23.1 следует, что основная масса дел
рассматривается мировыми судьями.
Есть еще один показатель, свидетельствующий о повышении роли суда в
реализации мер административной ответственности.
Напомню, что в КоАП РСФСР из восьми видов административных взысканий
только два из них — исправительные работы и административный арест – –
назначались судьями. Новый КоАП установил иное соотношение. Из восьми
видов административных наказаний только два вида — предупреждение и
административный штраф применяются во внесудебном порядке, т.е. органами
исполнительной власти и их должностными лицами, а шесть — судьями. Это:
возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного
правонарушения (ст. 3.6); конфискация орудия совершения или предмета
административного правонарушения (ст. 3.7); лишение специального права
(ст. 3.8); административный арест (ст. 3.9); административное выдворение
за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без
гражданства (3.10); дисквалификация (ст. 3.11).
Дисквалификация — это новая мера административного наказания. Она
заключается в лишении физического лица права занимать руководящие
должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить
в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять
предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а
также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации. Административное
наказание в виде дисквалификации назначается судьей на срок от шести
месяцев до трех лет.
Дисквалификация может быть также применена к лицам, осуществляющим
организационно-распорядительные или административно-хозяйственные
функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также
к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования
юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.
3. Впервые новый КоАП в примечании к ст. 2.4 дает определение
должностного лица: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует
понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными
полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть
наделенное в установленном законом порядке распорядительными
полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от
него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или
административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах
местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а
также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и
воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие
административные правонарушения в связи с выполнением
организационно-распорядительных или административно-хозяйственных
функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица,
осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования
юридического лица, несут административную ответственность как
должностные лица, если законом не установлено иное».
Что можно сказать по поводу этой формулировки при первом знакомстве с
нею? Во-первых, это очередное проявление ведомственного подхода к
определению должностного лица, своего рода пополнение череды нормативных
актов, которые формулируют понятие этой категории субъектов права, как
говорится, «под себя», соответственно своим представлениям и
потребностям. В упомянутую череду входят, например, Уголовный кодекс РФ,
Таможенный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», теперь и Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях.
Во-вторых, не будет преувеличением сказать, что новый КоАП предлагает
самый широкий вариант этого понятия, рассматривая в качестве должностных
лиц даже предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без
образования юридического лица. Вряд ли это правильно.
4. Существенные изменения претерпела Особенная часть Кодекса — главы с
5-й по 26-ю. Это самый крупный раздел закона: из 591 статьи, имеющейся в
Кодексе, 391 статья находится в разд. П.
В соответствии с современными потребностями он пополнился многими новыми
составами административных правонарушений, субъектами которых выступают
три категории лиц: физические, должностные и юридические. Подробный
анализ раздела требует более длительного времени.
5. Раздел III Кодекса посвящен органам и лицам, уполномоченным
рассматривать дела об административных правонарушениях и, следовательно,
применять к виновным административные наказания. В этом разделе в первую
очередь привлекают к себе внимание два обстоятельства.
Первое. Закон различает две группы субъектов, уполномоченных
рассматривать дела об административных правонарушениях. Согласно ст.
22.1 к первой группе относятся:
1) судьи (мировые судьи);
2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) федеральные органы исполнительной власти, их учреждения и
территориальные органы, а также иные государственные органы,
уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них
федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента
Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Во вторую группу входят:
1) мировые судьи;
2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации;
4) административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в
соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Второе. По сравнению с КоАП РСФСР новый Кодекс заметно расширил круг
органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях. Теперь в систему этих субъектов (гл.
23) входит 61 структура против 45 в КоАП РСФСР.
6. Заметно изменились объем и содержание разд. IV — «Производство по
делам об административных правонарушениях».
Глава 25 раздела расширила круг участников производства по делам об
административных правонарушениях. Он включает следующих лиц:
а) лицо, в отношении которого ведется производство по делу об
административном правонарушении (ст. 25.1);
б) потерпевший (ст. 25.2);
в) законные представители физического лица (ст. 25.3);
г) законные представители юридического лица (ст. 25.4);
д) защитник и представитель (ст. 25.5);
е) свидетель (ст. 25.6);
ж) понятой (ст. 25.7);
з) специалист (ст. 25.8); и) эксперт (ст. 25.9);
к) переводчик (ст. 25.10);
л) прокурор (ст. 25.11).
В новом Кодексе дана более развернутая характеристика правового статуса
каждого из названных участников производства. Для наглядности приведу
содержание статей, касающихся статуса специалиста и эксперта.
Согласно статье 25.8:
«1. В качестве специалиста для участия в производстве по делу об
административном правонарушении может быть привлечено любое не
заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее
познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении,
закреплении и изъятии доказательств, а также применения технических
средств.
2. Специалист обязан:
1) явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве
которых находится дело об административном правонарушении;
2) участвовать в проведении действий, требующих специальных познаний, в
целях обнаружения, закрепления и изъятия доказательств, давать пояснения
по поводу совершаемых им действий;
3) удостоверить своей подписью факт совершения указанных действий, их
содержание и результаты.
3. Специалист предупреждается об административной ответственности за
дачу заведомо ложных пояснений.
4. Специалист вправе:
1) знакомиться с материалами дела об административном правонарушении,
относящимися к предмету действий, совершаемых с его участием;
2) с разрешения судьи, должностного лица, лица, председательствующего в
заседании коллегиального органа, в производстве которых находится дело
об административном правонарушении, задавать вопросы, относящиеся к
предмету соответствующих действий, лицу, в отношении которого ведется
производство по делу, потерпевшему и свидетелям;
3) делать заявления и замечания по поводу совершаемых им действий.
Заявления и замечания подлежат занесению в протокол.
5. За отказ или за уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных
частью 2 настоящей статьи, специалист несет административную
ответственность, предусмотренную настоящим Кодексом».
Статья 25.9. «Эксперт» устанавливает:
«1. В качестве эксперта может быть привлечено любое не заинтересованное
в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее специальными познаниями
в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения
экспертизы и дачи экспертного заключения.
2. Эксперт обязан:
1) явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве
которых находится дело об административном правонарушении;
2) дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам, а
также требуемые объяснения в связи с содержанием заключения.
3. Эксперт предупреждается об административной ответственности за дачу
заведомо ложного заключения.
4. Эксперт имеет право отказаться от дачи заключения, если поставленные
вопросы выходят за пределы его специальных познаний или если
предоставленных ему материалов недостаточно для дачи заключения.
5. Эксперт вправе:
1) знакомиться с материалами дела об административном правонарушении,
относящимися к предмету экспертизы, заявлять ходатайства о
предоставлении ему дополнительных материалов, необходимых для дачи
заключения;
2) с разрешения судьи, должностного лица, лица, председательствующего в
заседании коллегиального органа, в производстве которых находится дело
об административном правонарушении, задавать вопросы, относящиеся к
предмету экспертизы, лицу, в отношении которого ведется производство по
делу, потерпевшему и свидетелям;
3) указывать в своем заключении имеющие значение для дела
обстоятельства, которые установлены при проведении экспертизы и по
поводу которых ему не были поставлены вопросы.
6. За отказ или за уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных
частью 2 настоящей статьи, эксперт несет административную
ответственность, предусмотренную настоящим Кодексом».
7. Если в КоАП РСФСР доказательствам посвящены всего две статьи — 231 и
232, то в новом Кодексе нормы, регулирующие доказательства, составляют
самостоятельную главу — 26, название которой охватывает основные стороны
этого института: «Предмет доказывания. Доказательства. Оценка
доказательств».
Как установлено ст. 26.1, по делу об административном правонарушении
выяснению подлежат:
1) наличие события административного правонарушения;
2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые
настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации
предусмотрена административная ответственность;
3) виновность лица в совершении административного правонарушения;
4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и
обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
5) характер и размер ущерба, причиненного административным
правонарушением;
6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном
правонарушении;
7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения
дела, а также причины и условия совершения административного
правонарушения.
В соответствии со ст. 26.2 доказательствами по делу об административном
правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых
судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело,
устанавливают наличие или отсутствие события административного
правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной
ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для
правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном
правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом,
объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об
административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей,
заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями
специальных технических средств, вещественными доказательствами.
Новый КоАП не допускает использование доказательств, полученных с
нарушением закона.
8. Особенность нового КоАП состоит также в том, что он выделил в
отдельную главу нормы, регулирующие применение мер обеспечения
производства по делам об административных правонарушениях (гл. 27). Как
сказано в ст. 27.1, в целях пресечения административного правонарушения,
установления личности нарушителя, составления протокола об
административном правонарушении при невозможности его составления на
месте выявления административного правонарушения, обеспечения
своевременного и правильного рассмотрения дела об административном
правонарушении и исполнения принятого по делу постановления
уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять
следующие меры обеспечения производства по делу об административном
правонарушении:
1) доставление;
2) административное задержание;
3) личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства,
находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу
помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;
4) изъятие вещей и документов;
5) отстранение от управления транспортным средством соответствующего
вида;
6) медицинское освидетельствование на состояние опьянения;
7) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;
8) арест товаров, транспортных средств и иных вещей;
9) привод.
При этом КоАП устанавливает, что вред, причиненный незаконным
применением мер обеспечения производства по делу об административном
правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном
гражданским законодательством.
Каждой из названных мер посвящена либо отдельная статья, например 27.2,
регулирующая порядок реализации такой меры, как доставление, либо, с
учетом особой важности соответствующей меры — несколько статей. Речь в
данном случае идет об административном задержании.
Как указано в ст. 27.3, административное задержание, т. е.
кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть
применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения
правильного и своевременного рассмотрения дела об административном
правонарушении, исполнения постановления по делу об административном
правонарушении. Административное задержание вправе осуществлять:
1) должностные лица органов внутренних дел (милиции) — при выявлении
административных правонарушений, дела о которых в соответствии со ст.
23.3 настоящего Кодекса рассматривают органы внутренних дел (милиции),
либо административных правонарушений, по делам о которых органы
внутренних дел (милиции) составляют протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных п. 1 ч. 2 ст. 28.3 настоящего Кодекса;
2) старшее в месте расположения охраняемого объекта должностное лицо
ведомственной или вневедомственной охраны при органах внутренних дел,
военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской
Федерации — при выявлении административных правонарушений, связанных с
причинением ущерба охраняемым ими объекту или вещам либо с
посягательством на такие объекты или вещи, а равно с проникновением в
охраняемую ими зону;
3) должностные лица военной автомобильной инспекции -при выявлении
нарушений Правил дорожного движения водителем транспортного средства
Вооруженных Сил Российской Федерации;
4) военнослужащие органов и войск пограничной службы, должностные лица
органов внутренних дел (милиции) — при выявлении административных
правонарушений в области защиты и охраны Государственной границы
Российской Федерации, а также при выявлении административных
правонарушений во внутренних морских водах, в территориальном море, на
континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской
Федерации;
5) должностные лица федеральных органов налоговой полиции — при
выявлении административных правонарушений в области производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции,
налогообложения;
6) должностные лица таможенных органов — при выявлении нарушений
таможенных правил;
7) военнослужащие и должностные лица органов уголовно-исполнительной
системы — при выявлении административных правонарушений, предусмотренных
новым КоАП.
Что касается перечня лиц, уполномоченных осуществлять административное
задержание, то его установление входит в компетенцию соответствующего
федерального органа исполнительной власти.
На основании п. 1 ст. 27.5 административное задержание оформляется
протоколом. Срок административного задержания согласно п. 1 ст. 27.5 не
должен превышать трех часов. Вместе с тем п. 2 и 3 упомянутой статьи
предусматривают ситуации, при которых срок административного задержания
не может превышать 48 часов.
Место и порядок содержания задержанных определены в ст. 27.6 нового
КоАП.
9. Начальной стадией производства по делу об административном
правонарушении, как и прежде, признается возбуждение дела в соответствии
с положениями гл. 28 Кодекса.
Особое внимание среди статей этой главы привлекает к себе ст. 28.3,
которая впервые в практике законодательства об административной
ответственности дает перечень должностных лиц, уполномоченных составлять
протоколы об административных правонарушениях. Так, п. 2 ст. 28.3
называет 81 орган, должностные лица которых обладают указанными
полномочиями.
Дополнительно к этому перечню пункты 3, 4, 5 выделяют еще ряд органов,
должностные лица которых вправе составлять протоколы об административных
правонарушениях:
а) должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их
учреждений, структурных подразделений, территориальных органов, а также
иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных
видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий, в
пределах компетенции соответствующего органа;
б) члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего
голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями
референдума;
в) члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
г) инспектора Счетной палаты Российской Федерации;
д) должностные лица государственных внебюджетных фондов.
Протоколы об административных нарушениях, предусмотренных законами
субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами,
уполномоченными соответствующими органами субъектов Российской
Федерации.
На данной стадии административного производства ст. 28.7 закрепила новое
положение, согласно которому может быть проведено административное
расследование. Статья гласит:
«1. В случаях, если после выявления административного правонарушения в
области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе,
валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей,
в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды,
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте
осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие
значительных временных затрат, проводится административное
расследование.
2. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и
проведении административного расследования принимается должностным
лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 настоящего Кодекса
составлять протокол об административном правонарушении, в виде
определения, а прокурором в виде постановления немедленно после
выявления факта совершения административного правонарушения.
3. В определении о возбуждении дела об административном правонарушении
указываются место и дата составления определения, должность, фамилия и
инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об
административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события
административного правонарушения, статья настоящего Кодекса либо закона
субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную
ответственность за данное административное правонарушение.
4. Административное расследование проводится по месту совершения или
выявления административного правонарушения.
5. Срок проведения административного расследования не может превышать
один месяц с момента возбуждения дела об административном
правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному
ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело,
может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного
месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником
вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев.
6. По окончании административного расследования составляется протокол об
административном правонарушении либо выносится постановление о
прекращении дела об административном правонарушении».
10. Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении (гл. 29
КоАП) также включает в себя ряд новых положений. Так, например, ст. 29.9
различает два вида юридических актов, которые могут быть приняты по
результатам рассмотрения дела — постановление и определение.
Согласно ст. 29.9, п. 1, может быть вынесено постановление:
а) о назначении административного наказания;
б) о прекращении производства об административном правонарушении. Этот
вид постановления выносится в случаях, если: налицо хотя бы одно из
обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных ст.
24.5 Кодекса; объявлено устное замечание в соответствии со ст. 2.9;
производство прекращено и материалы по делу переданы прокурору или в
орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) лица,
привлеченного к административной ответственности, содержатся признаки
преступления.
По результатам рассмотрения дела выносится определение:
— о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным
назначать административные наказания иного вида или размера либо принять
иные меры воздействия в соответствии с законодательством Российской
Федерации;
— о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено,
что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его
судьи, органа, должностного лица.
Следует также отметить новшество, которое закреплено ст. 29.13. Согласно
п. 1 этой статьи судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об
административном правонарушении, при установлении причин
административного правонарушения и условий, способствующих его
совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим
должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных
причин и условий.
А в соответствии с п. 2 этой статьи, организации и должностные лица
обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий,
способствующих совершению административного правонарушения, в течение
месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган,
должностному лицу, внесшим представление.
11. Глава 30 Кодекса названа «Пересмотр постановлений и решений по делам
об административных правонарушениях».
В этой главе, на мой взгляд, прежде всего привлекают к себе внимание ст.
30.6 и 30.7. Первая из названных статей устанавливает, что жалоба на
постановление по делу об административном правонарушении рассматривается
судьей, должностным лицом единолично. Есть основание предположить, что
речь здесь идет прежде всего о мировых судьях, которые по смыслу нового
КоАП, в отличие от других представителей судебной власти, также
названных в Кодексе, рассматривают подавляющее большинство дел об
административных правонарушениях, отнесенных к компетенции судьи.
Думается, что эта норма КоАП восполняет пробел, который существует в
Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской
Федерации». Дело в том, что, возложив на мировых судей обязанность
рассматривать определенные категории дел об административных
правонарушениях, закон ничего не сказал о праве (и обязанности) мировых
судей рассматривать жалобы на постановления о привлечении к
административной ответственности, вынесенные иными субъектами,
уполномоченными принимать такого рода постановления.
Ряд новых положений вводит ст. 30.7 КоАП, в соответствии с которой по
результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об
административном правонарушении выносится одно из следующих решений:
1) об оставлении постановления без изменения, а жалобы без
удовлетворения;
2) об изменении постановления, если при этом не усиливается
административное наказание или иным образом не ухудшается положение
лица, в отношении которого вынесено постановление;
3) об отмене постановления и о прекращении производства по делу при
наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. 2.9, 24.5
КоАП, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых
было вынесено постановление;
4) об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение
судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в
случаях существенного нарушения процессуальных требований,
предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне,
полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью
применения закона об административном правонарушении, влекущем
назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим
по делу подана жалоба на мягкость примененного административного
наказания;
5) об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по
подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что
постановление было вынесено неправомочным судьей, органом, должностным
лицом.
Как установлено ст. 30.9, постановление по делу об административном
правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение
вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть
обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий
суд.
Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное
коллегиальным органом, органом, созданным в соответствии с законом
субъекта Российской Федерации, и (или) решение судьи по жалобе на это
постановление могут быть обжалованы в вышестоящий суд.
Новый Кодекс предусматривает также порядок подачи последующих жалоб на
постановление по делу об административном правонарушении и (или) решения
по жалобе на это постановление.
12. Заключительная стадия производства — исполнение постановлений по
делам об административных правонарушениях — (Разд. V) также отличается
рядом важных особенностей.
Прежде всего следует подчеркнуть содержательность норм своего рода
«Общей части» этого раздела — гл. 31, статьи которой озаглавлены:
— Вступление постановления по делу об административном правонарушении в
законную силу (ст. 31.1);
— Обязательность постановления по делу об административном
правонарушении (ст. 31.2);
— Обращение постановления по делу об административном правонарушении к
исполнению (ст. 31.3);
— Приведение в исполнение постановления по делу об административном
правонарушении (ст. 31.4);
— Отсрочка и рассрочка исполнения постановления о назначении
административного наказания (ст. 31.5);
— Приостановление исполнения постановления о назначении
административного наказания (ст. 31.6);
— Прекращение исполнения постановления о назначении административного
наказания (ст. 31.7);
— Разрешение вопросов, связанных с исполнением постановления о
назначении административного наказания (ст. 31.8);
— Давность исполнения постановления о назначении административного
наказания (ст. 31.9);
— Окончание производства по исполнению постановления о назначении
административного наказания (ст. 31.10);
– Исполнение постановления о назначении административного наказания
лицу, проживающему или находящемуся за пределами Российской Федерации и
не имеющему на территории Российской Федерации имущества (ст. 31.11).
Заключительная глава (гл. 32) нового КоАП регулирует порядок исполнения
отдельных видов административных наказаний.
В отличие от аналогичного раздела в КоАП РСФСР, новый Кодекс не
рассматривает исполнение каждого вида административного наказания как
отдельное производство.
В этой главе серьезное сомнение вызывает лишь ст. 32.4 «Исполнение
постановления о возмездном изъятии или о конфискации вещи, явившейся
орудием совершения или предметом административного правонарушения».
Во-первых, возмездное изъятие и конфискация, хотя и обращены на одно и
то же существительное «вещь», тем не менее представляют собой совершенно
различные явления.
Во-вторых, как говорится, с конфискацией все ясно. Вещь изымается у
собственника, обращается в доход государства и, если жалоба собственника
осталась без удовлетворения, ему остается лишь сожалеть о безвозвратно
утраченной вещи.
Иное дело – возмездное изъятие. Само название данной меры
административного наказания предполагает наличие урегулированного
порядка реализации этой возмездности. Но в названной статье об этом
ничего не говорится. А это означает, что в данном контексте возмездное
изъятие ничем не отличается от конфискации.
Вообще, думается, что сохранение в новом Кодексе такой меры
административного наказания, как возмездное изъятие вещи явно
нецелесообразно. Помнится, впервые эта мера была включена в Кодекс РСФСР
об административных правонарушениях 1985 г., в обстановке более или
менее острого, но постоянного дефицита. Тогда она еще могла играть
какую-то роль. В нынешних же условиях она без труда может превратиться в
своего рода конфискацию, если вещь изъята, но реализовать ее практически
невозможно. Как эту ситуацию должен воспринимать собственник возмездно
изъятой вещи? Вот почему эту меру целесообразно отменить, как это
совершенно правильно сделано с такой мерой административного взыскания,
как исправительные работы.
И еще один сюжет, который менее всего может рассматриваться как чисто
технический, хотя он и относится к определенной области законодательной
техники.
Речь идет о своеобразной, так сказать, «эксклюзивной», совершенно
несвойственной для кодекса, нумерации его статей. Вместо обычной и,
естественно, привычной порядковой нумерации в Кодексе Российской
Федерации об административных правонарушениях избрана другая схема,
крайне неудачная, порождающая совершенно неоправданные трудности при
различных вариантах работы с кодексом.
Во-первых, такая нумерация усложняет общее восприятие этого документа
или его частей. Например, для того чтобы выяснить, сколько в новом
Кодексе статей, это не удастся сделать простым и доступным путем — найти
его заключительную статью. Теперь потребуется калькулятор для подсчета.
Равным образом только с помощью калькулятора возможно подсчитать,
сколько статей, скажем, в разд. II, содержащем составы административных
правонарушений.
Во-вторых, при такой схеме абсолютное большинство статей представляют
собой громоздкое цифровое сооружение, требующее для своего выражения не
только увеличенного числа цифр, но и знаков препинания. Многие статьи
обозначаются четырехзначными цифрами, в то время как общее количество
статей в новом КоАП выражено трехзначным числом.
В-третьих, стало значительно сложнее устно воспроизводить и,
следовательно, воспринимать на слух своего рода череду цифр,
обозначающих соответствующую статью, которая, к тому же, одновременно
состоит из пунктов и частей. Полагаю, что преподаватели и студенты
юридических вузов в полной мере испытают особенности этой «новинки».
В-четвертых, как показывает опыт, в Кодекс об административных
правонарушениях значительно чаще, чем в другие кодексы вносились и будут
вноситься изменения и дополнения. Такова уж его материя. Например, гл.
14 после ст. 19 необходимо дополнить еще, скажем, 12-ю статьями. Тогда
заключительная статья этого ряда должна быть шестизначной — 14.19.12!
Хотелось бы посмотреть на того человека, которому это покажется удобным,
да с указанием в цифровом выражении внутренних подразделений названных
статей.
Подводя итог предварительному анализу нового Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях, необходимо отметить, что
принятие этого документа – важное событие в отечественном правоведении,
результат большой и трудной работы, выполненной представителями
юридической науки и практики России.
Оглавление
TOC \o “1-3” \h \z \u HYPERLINK \l “_Toc36481780” ПРЕДИСЛОВИЕ
PAGEREF _Toc36481780 \h 2
HYPERLINK \l “_Toc36481781” Раздел I. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
PAGEREF _Toc36481781 \h 6
HYPERLINK \l “_Toc36481782” Глава 1. Понятие и особенности
административного процесса PAGEREF _Toc36481782 \h 6
HYPERLINK \l “_Toc36481783” §1. Процесс как юридическая категория
PAGEREF _Toc36481783 \h 6
HYPERLINK \l “_Toc36481784” §2. Административный процесс:
«юрисдикционная» концепция PAGEREF _Toc36481784 \h 15
HYPERLINK \l “_Toc36481785” §3. Административный процесс:
«управленческая» концепция PAGEREF _Toc36481785 \h 18
HYPERLINK \l “_Toc36481786” §4. Принципы административного процесса
PAGEREF _Toc36481786 \h 30
HYPERLINK \l “_Toc36481787” §5. Основные процессуальные правила
рассмотрения административных дел в сфере государственного управления
PAGEREF _Toc36481787 \h 39
HYPERLINK \l “_Toc36481788” Глава 2. Участники административного
процесса PAGEREF _Toc36481788 \h 44
HYPERLINK \l “_Toc36481789” §1. Общие положения PAGEREF
_Toc36481789 \h 44
HYPERLINK \l “_Toc36481790” §2. Граждане Российской Федерации как
участники административного процесса PAGEREF _Toc36481790 \h 47
HYPERLINK \l “_Toc36481791” §3. Органы исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации PAGEREF
_Toc36481791 \h 54
HYPERLINK \l “_Toc36481792” §4. Государственные служащие PAGEREF
_Toc36481792 \h 68
HYPERLINK \l “_Toc36481793” §5. Исполнительные органы местного
самоуправления PAGEREF _Toc36481793 \h 74
HYPERLINK \l “_Toc36481794” §6. Предприятия и учреждения различных
форм собственности PAGEREF _Toc36481794 \h 79
HYPERLINK \l “_Toc36481795” §7. Общественные объединения PAGEREF
_Toc36481795 \h 82
HYPERLINK \l “_Toc36481796” §8. Иные участники административного
процесса PAGEREF _Toc36481796 \h 89
HYPERLINK \l “_Toc36481797” Глава 3. Структура административного
процесса. Виды производств PAGEREF _Toc36481797 \h 91
HYPERLINK \l “_Toc36481798” §1. Постановка вопроса в литературе
PAGEREF _Toc36481798 \h 91
HYPERLINK \l “_Toc36481799” §2. Производство по принятию нормативных
актов государственного управления PAGEREF _Toc36481799 \h 97
HYPERLINK \l “_Toc36481800” §3. Производство по предложениям и
заявлениям граждан и обращениям организаций PAGEREF _Toc36481800 \h
108
HYPERLINK \l “_Toc36481801” §4. Производство по
административно-правовым жалобам и спорам PAGEREF _Toc36481801 \h 119
HYPERLINK \l “_Toc36481802” §5. Производство по делам о поощрениях
PAGEREF _Toc36481802 \h 125
HYPERLINK \l “_Toc36481803” §6. Производство по делам об
административных правонарушениях PAGEREF _Toc36481803 \h 136
HYPERLINK \l “_Toc36481804” §7. Производство по дисциплинарным делам
в сфере государственного управления PAGEREF _Toc36481804 \h 150
HYPERLINK \l “_Toc36481805” Глава 4. Структура административного
процесса (продолжение) PAGEREF _Toc36481805 \h 153
HYPERLINK \l “_Toc36481806” § 1. Регистрационное производство
PAGEREF _Toc36481806 \h 154
HYPERLINK \l “_Toc36481807” § 2. Лицензионное производство PAGEREF
_Toc36481807 \h 178
HYPERLINK \l “_Toc36481808” §3. Исполнительное производство PAGEREF
_Toc36481808 \h 190
HYPERLINK \l “_Toc36481809” Раздел II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ
ПРАВО PAGEREF _Toc36481809 \h 197
HYPERLINK \l “_Toc36481810” Глава 5. Общая характеристика системы
российского права PAGEREF _Toc36481810 \h 197
HYPERLINK \l “_Toc36481811” §1. Система российского права как
разновидность социальной системы PAGEREF _Toc36481811 \h 197
HYPERLINK \l “_Toc36481812” §2. Единый предмет правового
регулирования. Постановка вопроса PAGEREF _Toc36481812 \h 212
HYPERLINK \l “_Toc36481813” §3. Единый метод правового регулирования.
Постановка вопроса PAGEREF _Toc36481813 \h 224
HYPERLINK \l “_Toc36481814” §4. Понятие и структура метода правового
регулирования PAGEREF _Toc36481814 \h 239
HYPERLINK \l “_Toc36481815” §5. Основные типы правового регулирования
PAGEREF _Toc36481815 \h 252
HYPERLINK \l “_Toc36481816” § 6. Единый метод правового регулирования
и процессуальные формы его реализации PAGEREF _Toc36481816 \h 263
HYPERLINK \l “_Toc36481817” Глава 6. Административно-процессуальное
право как отрасль российского права PAGEREF _Toc36481817 \h 269
HYPERLINK \l “_Toc36481818” §1. Предмет
административно-процессуального права PAGEREF _Toc36481818 \h 269
HYPERLINK \l “_Toc36481819” §2. Система
административно-процессуального права PAGEREF _Toc36481819 \h 286
HYPERLINK \l “_Toc36481820” §3. Взаимодействие
административно-процессуального права с иными отраслями российского
права PAGEREF _Toc36481820 \h 289
HYPERLINK \l “_Toc36481821” Глава 7. Административно-процессуальные
нормы и отношения PAGEREF _Toc36481821 \h 295
HYPERLINK \l “_Toc36481822” §1. Понятие и особенности
административно-процессуальных норм PAGEREF _Toc36481822 \h 295
HYPERLINK \l “_Toc36481823” §2. Содержание и виды
административно-процессуальных норм PAGEREF _Toc36481823 \h 299
HYPERLINK \l “_Toc36481824” §3. Понятие
административно-процессуального правоотношения PAGEREF _Toc36481824 \h
305
HYPERLINK \l “_Toc36481825” §4. Содержание и виды
административно-процессуальных правоотношений PAGEREF _Toc36481825 \h
311
HYPERLINK \l “_Toc36481826” Глава 8. Дополнительная. Новый Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях. Первые
впечатления PAGEREF _Toc36481826 \h 341
HYPERLINK \l “_Toc36481827” §1. Новый КоАП РФ и тенденции развития
законодательства об административных правонарушениях PAGEREF
_Toc36481827 \h 342
HYPERLINK \l “_Toc36481828” §2. Отдельные особенности нового Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях PAGEREF
_Toc36481828 \h 353
См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., Юридическая
литература, 1964.
Впервые вопрос об административно-процессуальном праве как
самостоятельной отрасли права был поставлен в докторской диссертации
автора «Вопросы теории административно-процессуального права»,
защищенной в 1968 г. на юридическом факультете ЛГУ. В 1972 г. в
издательстве «Юридическая литература» (М.) была опубликована монография
«Административно-процессуальное право».
См.: Махина С.И. Административный процесс: проблемы теории, перспективы
правового регулирования. Воронеж, Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1999.
С. 93, 126.
См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. М., БЕК, 1996. С.
153-154
См.: Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории… С. 424
См.: Панова И.В. 1) Актуальные проблемы административного процесса в
Российской Федерации: Автореф. дисс… д-ра юрид. наук. Екатеринбург,
2000. С. 6; 2) Административно-процессуальная деятельность в Российской
Федерации. Саратов, 2000. С. 21-22.
См.: Сорокин В.Д. 1) Административно-процессуальное право. М.,
Юридическая литература, 1972. С. 127-134; 2) Семь лекций по
административному праву. СПб., Изд-во Юридического института, 1998. С.
27-29
Известны, однако, случаи принятия Государственной Думой индивидуальных
законов. Примером может служить федеральный закон от 28 декабря 1995 г.
«О жилищном, материальном обеспечении и медицинском обслуживании семьи
С.А.Маркидонова» (СЗ. 96-1-9); от 28 декабря 1995 г. «О материальном
обеспечении и медицинском обслуживании вдовы А.А.Волкогонова» (СЗ.
96-1-12) и др.
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник.
М, Норма-Инфра-М, 1998. С. 512-513.
Сказанное не относится к ситуациям, когда запретительные нормы
российского права, независимо от их отраслевой принадлежности,
реализуются путем их соблюдения соответствующими субъектами, т. е.
посредством своего рода «поведения без правоотношений».
Впервые в литературе эта фундаментальная проблема была затронута мной в
монографии «Метод правового регулирования. Теоретические проблемы» (М.,
Юридическая литература, 1976).
См. также: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс
// Правоведение. 2000. № 4. С. 34-46.
См., напр.: Лунев А.Е. 1) Административная ответственность за
правонарушения. М, Госюриздат, 1961; 2) Вопросы административного
процесса // Правоведение. 1962. № 2; Петров Г.И. 1) Задачи кодификации
советского административного права // Советское государство и право.
1958. № 6; 2) О кодификации советского административного права // Там
же. 1962. № 5; Манохин В.М. Органы советского государственного
управления. (Вопросы формирования). Саратов, 1962; Попова В. И.
Теоретические вопросы систематизации советского административного
законодательства. М., Госюриздат, 1962; Хангельдыев Б.Б. О
систематизации советского административного законодательства: Сборник
ученых трудов. Вып. 2. Свердловск, 1964; Салищева Н.Г. К вопросу об
административном процессе в СССР. Вопросы административного права на
современном этапе. М., Госюриздат, 1963 и другие работы.
Советское государство и право. 1963. № 1. С. 131.
Там же
Необходимо с чувством признательности отметить, что монография Надежды
Георгиевны Салищевой имела прямое отношение к научной работе автора,
получившей с той поры иное направление и ко времени выхода монографии
уже несколько лет занимавшегося докторской диссертацией, связанной с
исследованием проблем взаимодействия между выше- и нижестоящими органами
государственного управления. Однако многочисленные и подчас явно нелепые
преобразования системы государственного управления в стране, например,
создание и скорая ликвидация Советов народного хозяйства, разделение
областных Советов и их исполкомов на промышленные и сельские, ни в
малейшей степени не гарантировали необходимой стабильности для научной
работы, не защищали от выкрутасов волюнтаризма.
В этих условиях монография Н.Г.Салищевой дала толчок к разработке
комплекса проблем в совершенно новой для автора области, юридическое
содержание которой создавало прочную уверенность в том, что
партийно-политические решения не помешают целенаправленным научным
разработкам в чисто юридической сфере, в которой располагаются проблемы
административного процесса. Тот факт, что наши позиции заметно
отличаются, ни в коей мере не снижает «первопроходческого» значения
труда Н.Г.Салищевой
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. 1964. С. 11
Вопросы административного права на современном этапе. М, Юридическая
литература, 1963. С. 134-140.
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 12
Иванов О.В. Рецензия на книгу Н.Г.Салищевой «Административный процесс в
СССР» // Труды Иркутского гос. университета. Т. XXXIX. Сер. юрид. Вып.
7. Ч. II, 1965. С. 256
Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средство охраны
советского правопорядка: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Киев, 1971.
С. 7.
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 13.
Там же. С. 9.
Там же. С. 11
Там же. С. 35. Используемая здесь формула
«административно-процессуальное право», естественно ассоциируемая с
отраслью, явно не согласуется с «узкой сферой регулирования и
применения»
Там же. С. 5
Там же. С. 43
Там же. С. 16
Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и
вопрос о предмете советского административного права; Вопросы советского
административного права. М., Изд-во АН СССР, 1949. С. 44.
См.: Петров Г.И. О кодификации советского административного права //
Советское государство и право. 1962. № 5. С. 30.
См.: Манохин В.М. Органы советского государственного управления. С.
44-45
См.: Советское государство и право. 1963. № 1. С. 130
См.: Там же. С. 131
Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной
ответственности. Пермь, 1969. С. 276
Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М.,
Юридическая литература, 1970. С. 67-68
Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по
советскому законодательству. Новосибирск, 1967. С. 21-22
СЗ. 99-32-4044.
Административное право / Под ред. проф. Ю.М.Козлова и проф. ЛЛ.Попова.
М., Юристь, 2000. С. 382-383
Там же. С. 25-29.
Ряд ученых-административистов в содержание государственного управления
включают такой элемент, как административные договоры. (См.: БахрахД.Н.
Административное право. М., БЕК, 1996. С. 171-184). Другие авторы
отрицают управленческую административно-властную природу
административного договора. (См.: Административное право / Под ред.
проф. Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова. С. 261 и ел.).
В этой связи неточным представляется суждение, что «административный
процесс — процесс применения норм материального административного
права». (Старилов Ю.И. Административная юстиция. Проблемы теории.
Воронеж, Изд-во Воронежского ун-та, 1998. С. 50.) Административный
процесс — это процесс применения еще материальных норм многих отраслей
российского права
Впервые на это было обращено внимание в моей монографии
«Административно-процессуальные отношения» (Изд-во ЛГУ, 1968).
См.: Сорокин Б.Д. 1) Проблемы административного процесса. С. 71-72; 2)
Административно-процессуальное право. С. 128-129; 3) Семь лекций по
административному праву. С. 34
Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории… С. 20-21.
Там же. С. 40
Там же. С. 94-95.
См.: Панова И.В. 1) Актуальные проблемы административного процесса в
Российской Федерации: Автореф. дисс… д-ра юрид. наук. Екатеринбург,
2000. С. 8-9; 2) Административно-процессуальная деятельность в
Российской Федерации. Саратов, 2001. С. 39-40
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 47-48
См.: Коренев А.П. Кодификация советского административного права. С.
68-69. Позднее автор внес некоторые дополнения в предложенную им систему
принципов административного процесса. (См.: Коренев А.П.
Административное право России: Учебник. Ч. 1. М, 1996. С. 214)
Административное право / Под ред. Ю.М.Козлова, ЛЛ.Попова. С. 389-390
См.: Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в
Российской Федерации…. С. 21
См.: Сорокин В.Д. 1) Административно-процессуальное право. С. 142; 2)
Семь лекций по административному праву. 1998. С. 35-38. Здесь необходимо
одно пояснение. В указанных работах мной в систему принципов включался и
принцип двустепенности. Имелось в виду положение ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч.
2 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, согласно
которым «постановление районного (городского) суда или судьи о наложении
административного взыскания является окончательным и обжалованию в
порядке производства по делам об административных правонарушениях не
подлежит».
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 1999
г. эти положения были признаны не соответствующими ст. 46 ч. 1 и 2, ст.
19 ч. 1 Конституции Российской Федерации (СЗ. 99-23-2890).
Федеральный закон от 20 марта 2001 г. утвердил новую редакцию ст. 267
КоАП, согласно которой вынесенное судьей административное взыскание
может быть обжаловано в вышестоящий суд. (СЗ. 01-13-1140). Таким
образом, принцип двустепенности административного процесса утратил свое
значение
Российская газета. 2001. 4 апр
См.: Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института
административной ответственности // Правоведение. 1999. № 1. С. 46-54;
См. также: Ежегодник российского права (1999). М, Норма, 2000. С.
153-162
Российская газета. 2001. 4 апр
Там же
Там же
СЗ.00-20-2103. С этой злополучной формулировкой произошла любопытная
история. Впервые она обнаружилась в ч. 2 ст. 2.1 проекта Кодекса РФ об
административных правонарушениях еще в 1997 г. Мне пришлось на нее
отреагировать в журнале «Правоведение» следующим образом: «Читатель в
меру своей фантазии без труда может представить неисчислимое множество
ситуаций, порождаемых данным юридическим афоризмом. А когда, паче
чаяния, это станет законом…?» // Правоведение. 1999. № 1. С. 54.
Позднее эта часть ст. 2.1 была удалена из текста проекта. Но,
представьте себе, читатель, она-таки стала законом! Поистине, неведомы
пути твои, о законодатель
СЗ. 99-7-918
Российская газета. 2001. 4 апр
Там же
См.: Ст. 15 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» // В. 1991. №
16. Ст. 503; СЗ. 99-14-1666
В ред. Федерального закона от 23 марта 2001 г. // СЗ. 01-13-1140
Стартов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. С. 52
См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. «Правила
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти» // СЗ. 97-33-3895; Постановление Правительства РФ от 5 октября
2000 г. «Регламент Правительства Российской Федерации» // СЗ. 00-41-4091
Административное право / Под ред. проф. Ю.М.Козлова и проф. ЛЛ.Попова.
С. 383
О новых видах административных производств см. соответствующий раздел
монографии
СЗ. 96-34-4081. Приведенная норма впервые за много десятилетий
существования наркоматов, а затем министерств, как органов отраслевой
компетенции, распространила их функции на соответствующую сферу
государственной жизни.
Российская газета. 2000. 16 мая.
Российская газета. 1999. 4 авг
См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. Учебник. СПб.,
Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2001. С. 250-251
В этой связи представляется неточным мнение, согласно которому
«субъектом права является участник общественных отношений, которого
юридическая норма наделила правами и обязанностями». (Бахрах Д.Н.
Административное право. Учебник. 1966. С. 22.)
Общественное отношение, участники которого наделены юридическими правами
и обязанностями есть не что иное, как правовое отношение. Но в таком
случае понятия «субъект права» и «субъект правоотношения» оказываются
полностью совпадающими, что не соответствует действительности, ибо
субъект права может и не быть в данный момент субъектом правоотношения,
тогда как в любом случае субъектом правоотношения может быть только
субъект права
Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Авто-реф.
дисс… д-ра юрид. наук. М, 1958. С. 10
Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. С. 102
Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории… С. 53
Там же. С. 149
См.: БахрахД.Н. Система субъектов советского административного права //
Советское государство и право. 1986. № 2
См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. С. 194-214;
Семь лекций по административному праву. С. 38-45.
3.91-50-1865.
В. 92-2-243
СЗ. 97-9-1011
СЗ. 96-34-4029. См. также: Указ от 4 мая 1998 г. // СЗ. 98-18-2021
СЗ. 97-11-1301
СЗ. 95-30-2939
СЗ. 97-28-3444.
СЗ. 95-31-2990.
СЗ. 98-2-224
СЗ. 96-6-533
СЗ. 96-11-1036
СЗ. 96-18-2115
Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2000. № 3
Там же. 2000. № 7
СЗ. 96-3-150
СЗ. 96-35-4135
СЗ. 96-23-2750
СЗ. 98-13-1475.
СЗ. 98-22-2331
СЗ. 99-38-4534.
СЗ. 99-1-192
В. 90-27-351 с поел. изм. и дополн
См.: Федеральный закон от 3 января 2000 г. «О ветеранах» (СЗ. 00-2-161)
См.: Федеральные законы от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации» (СЗ. 95-48-4563); от 2 августа 1995 г.
«О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (СЗ.
95-32-3198).
См.: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» (В
ред. Закона от 20 декабря 1995 г.) // В. 93-12-427; СЗ. 95-52-5110.
См.: Административное право / Под ред. проф. Ю.М.Козлова и проф.
ЛЛ.Попова. С. 120-124
См.: В. 93-19-685; СЗ. 95-51-4970.
В. 92-6-243
ВВС СССР. 81-26-836
СЗ. 96-34-4029; СЗ. 98-30-3608
СП СССР. 91-12-55.
См.: БахрахД.Н. Административное право. Учебник. С. 35-37.
СЗ. 95-6-453
СЗ. 99-42-5005; СЗ. 00-31-3205.
СЗ. 00-20-2112
СЗ. 95-31-2990; См. также Указ Президента РФ от 6 июня 1994 г. «О
российской академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации» // СЗ. 94-7-685
СЗ. 97-51-5712
СЗ. 00-41-4091
СЗ. 00-41-4091
СЗ. 99-47-5763
СЗ. 00-51-4996
СЗ. 00-6-773
СЗ. 97-39-4544
СЗ. 00-33-3402
СЗ. 97-51-5712.
СЗ. 96-34-4082
СЗ. 00-21-2168
СЗ. 96-34-4082
СЗ. 97-15-1794
СЗ. 96-30-3604
СЗ. 99-32-4042
СЗ. 99-29-3756
СЗ. 99-37-4508
СЗ. 00-43-4242
СЗ. 97-23-2691; 99-47-5706
СЗ. 00-30-3153
СЗ. 95-12-1033; СЗ. 01-23-2329
СЗ. 97-24-2762
СЗ. 98-46-5652
СЗ. 00-14-1496
СЗ. 00-40-3971
СЗ. 00-45-4473
СЗ. 96-31-3746
Трудно понять, почему в этой системе исполнительному органу
государственной власти присвоен статус «высшего», а законодательный
орган государственной власти, как говорится, «обойден». Правда, этот
пробел весьма своеобразно восполняет п. 1 ст. 4 закона, в котором
сказано: «Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным
органом законодательной власти субъекта РФ», «…высшим и
единственным…» Эти два прилагательных, помещенные рядом, не только не
усиливают позицию законодательного органа, но, напротив, делают ее
двусмысленной… Если он высший, то само собой единственный, если
единственный, то не имеет значения, на каком уровне он находится. Ведь
речь идет о законодательном органе РФ.
С другой стороны, создается впечатление, что все высшее сосредоточено в
субъектах Федерации: высший и единственный законодательный орган; высший
исполнительный орган государственной власти; высшее должностное лицо
(руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта РФ).
Между тем Конституция РФ прилагательное высший применительно к органу
законодательной власти и органу исполнительной власти (Правительству
России) вообще не употребляет. Так, согласно ст. 94 «Федеральное
Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и
законодательным органом Российской Федерации», а ст. 110 гласит:
«Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации».
Алехин А.П., Кармолщкий А.А., Козлов ЮМ. Административное право РФ. М.,
Зерцало, ТЭИС, 1996. С. 178. Справедливости ради укажу, что термин
«должностное лицо» все-таки закон один раз употребил в таком вот
контексте: «7. Назначение впервые или вновь поступающих на
государственную службу осуществляется… на государственные должности
государственной службы 1 группы категории «В» — соответствующим
должностным лицом». (Ст. 21 Закона).
Ямпольская Ц. А. О должностном лице в советском государственном
аппарате // Вопросы советского административного права. М, 1948. С. 141
Комсомольская правда. 2001. 12 апр
Подробнее см.: §2 гл. 4 настоящей монографии
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 8, 11.
В 1963 г. в статье «К вопросу об административном процессе в СССР»
Н.Г.Салищева указывала на следующие виды производств, регулируемых
нормами административно-процессуального характера:
а) производство по заявлениям граждан по поводу реализации ими своих
прав и прав других граждан;
б) производство по жалобам на незаконные действия государственных
органов и должностных лиц;
в) производство по делам о привлечении к материальной (в
административном порядке), дисциплинарной и административной
ответственности;
г) производство по некоторым трудовым спорам;
д) производство по делам об отводе земель и земельных участков;
е) производство по налоговым делам;
ж) производство в нотариальных органах и др. (См.: Вопросы
административного права на современном этапе. С. 136)
Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории… С. 73-89
См. Панова И.В. Актуальные проблемы… Автореф.дисс. С. 8-9
См.: Кононов ИИ Административный процесс в России: проблемы теории и
законодательного регулирования. Киров, 2000. С. 67-134, 140-231.
М, Юристь, 2000. С. 384
Там же. С. 394-400
Там же. С. 414
См.: Сорокин БД. 1) Проблемы административного процесса. С. 78 и ел. 2)
О видах производств в административном процессе // Вестник ЛГУ. 1968. №
5 и другие работы
С.Н.Махина выделяет в структуре управленческого процесса так называемые
«специальные» производства, которые характеризуются тем, что направлены
на установление порядка управления только в одной, узкоспециальной
группе отношений. К ним отнесены: лицензионное производство,
регистрационное производство, разрешительное производство, кадровое
(служебное) производство, производство по делам о поощрениях и др. С
этим согласиться нельзя, ибо вряд ли можно рассматривать производство по
делам о поощрениях как узкоспециализированную группу отношений. (Махина
С.Н. Административный процесс: проблемы теории… С. 88.)
Комаров С.Н. Общая теория государства и права. С. 189
Не подлежат представлению на государственную регистрацию: а)
индивидуальные правовые акты; б) персонального характера (о назначении,
освобождении от должности и др.), действие которых исчерпывается
однократным исполнением; в) акты, которыми решения вышестоящих органов
доводятся до ведения органов и организаций системы федерального органа
исполнительной власти; г) акты, не содержащие новых правовых норм; д)
технические акты (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники и
т. д.), если они не содержат правовых норм
См.: Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории… С. 90
Однако в п. 3 Инструкции ФАПСИ о порядке рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб и организации приема граждан в федеральных органах
Правительственной связи и информации сказано: «Анонимные обращения
граждан докладываются руководителю федерального органа. В случае, если
обращения содержат сообщения о готовящихся или совершенных
преступлениях, руководитель федерального органа принимает
соответствующее решение» // Российская газета. 2000. 16 мая.
По данным Федеральной службы безопасности, в 2000 г. в органах ФСБ было
рассмотрено около 65 тыс. обращений граждан, получено 10393 письменных
обращения (на 1000 больше, чем в 1999 г.). В Приемную ФСБ обратились
12927 граждан. Руководством ФСБ приняты 753 посетителя // Российская
газета. 2001. 3 февраля. 2000. №1
Например, на протяжении многих лет студенты младших курсов
ленинградских вузов по постановлениям партийных органов в
сентябре-октябре были обязаны убирать картофель и овощи на полях
совхозов Ленинградской области
См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. С. 84-85; О
видах производств в административном процессе // Вестник ЛГУ. 1968. № 5.
См.: Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории… С. 88.
См.: журнал «Юридическая мысль». СПб., 2001. № 2. С. 119. В этом
издании, начиная со второго номера, выделена рубрика под общим названием
«Репортажи из страны юридического недомыслия».
См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. // Правоведение. 1999. № 1. С. 48
См.: БахрахД.Н. Указ. соч. С. 283
См.: Административное принуждение и административная ответственность.
М, 1998. С. 444-445
Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное
право. Учебник. М, 1996. С. 184
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право
Российской Федерации. М., 1996. С. 274.
Административное право / Под ред. проф. Ю.М.Козлова, проф. Л.Л.Попова.
М., Юристь, 2000. С.325
Там же. С. 345
П.И.Кононов предлагает первую стадию назвать: «Стадия возбуждения и
административного расследования дела о применении мер административной
ответственности». (См.: Кононов П.И. Административный процесс в России:
проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 196).
Было бы, видимо, неверным отрицать возможность пополнения уголовного и
гражданского процессов новыми производствами. Так, в ходе судебной
реформы, активизация которой, по мнению Президента России В.В.Путина,
является делом первостепенной важности, несомненно, получит импульс к
развитию производство в суде присяжных. Становление института мировых
судей позволит говорить о своеобразном новом судопроизводстве
См.: Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории… С. 88.
Подробнее см. гл. VI «Административно-процессуальное право как отрасль
права» данной монографии
По терминологии Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»
исполнительный орган власти именуется «высшим органом исполнительной
власти субъекта Российской Федерации», а глава этого органа – «высшим
должностным лицом (руководителем высшего органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации)» // СЗ. 99-42-5005
С 1998 года по ноябрь 2001 было принято свыше 50 постановлений
Правительства Российской Федерации, которыми были утверждены положения о
лицензировании соответствующих видов деятельности.
Российская газета. 2001. 4 апр. Принятый 8 августа 2001 г. Федеральный
закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» примерно вдвое – с
207 до 120 – сокращает количество лицензируемых видов деятельности по
сравнению с одноименным Федеральным законом от 25 сентября 1998 г.
Материалы XXIV съезда КПСС. М, Политиздат, 1971. С. 65
См., напр.: Садовский В.Н. 1) Системы и структуры как специфические
предметы современного научного знания // Проблемы исследования систем и
структур. М., 1965. С. 43 и ел.; 2) Методологические проблемы
исследования объектов, представляющих собой системы // Социология в
СССР. Т. 1. М., Мысль, 1965. С. 173; 3) Основания общей теории систем.
М., 1974. С. 51-106; Овчинников Н Ф. Принципы сохранения. М, Наука,
1966. С. 6; Афанасьев В.Г. 1) Научное управление обществом. М.,
Политиздат, 1968. С. 25 и ел.; 2) Системность и общество. М., 1980; 3)
Общество: системность, познание и управление. М., 1981; Берталанфи Л.
Общая теория систем // Исследования по общей теории систем: критический
обзор. М., 1969. С. 23-24; Боулдинг К. Общая теория систем — скелет
науки // Там же. С. 124; Акоф Р. Системы, организации и
междисциплинарные исследования // Там же. С. 145; Холл А.Д., Фейджин
Р.Е. Определение понятия системы // Там же. С. 252; Клир И. Абстрактное
понятие системы как методологическое средство // Там же. С. 289;
Блауберг В.И., Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Системный подход в современной
науке // Проблемы методологии системного исследования. М., 1969. С. 37 и
ел.; Кузьмин В.П. Место системного подхода в современном научном
познании и марксистской методологии // Вопросы философии. 1980. № 1;
Керимов Д.А. 1) Философские проблемы права. М., Юридическая литература,
1982; 2) Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права.
М., Аванта+, 2000. С. 239 и ел. и другие работы.
Энгельс Ф. Анти-Дюринг. М., 1957. С. 20
См.: Гальперин Л.Б., Лебедев П.Н. Кибернетика и управление социальными
процессами // Вопросы теории советского права. 1966. С. 23.
Комаров С.А. Общая теория государства и права. Учебник. М., 1997. С.
232.
См.: Садовский В.Н. Системы и структуры как специфические предметы
современного научного знания // Проблемы исследования систем и структур.
М., 1965. С. 43
В моих работах 60-70-х годов употреблялся термин «социальные
управляющие системы». Правильнее их называть более нейтрально, а именно:
«социальные управленческие системы», поскольку, как будет показано в
дальнейшем, они объединяют элементы, которые без исключения одновременно
являются и управляющими, и управляемыми. См., напр.: Сорокин В.Д. Метод
правового регулирования. Теоретические проблемы. М, Юридическая
литература, 1976. С. 6 и ел
См.: Юдин Э.Г. Методологические проблемы исследования
самоорганизующихся систем // Проблемы методологии системного
исследования. М., Мысль, 1970. С. 360-361.
Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., Политиздат, 1973. С.
26.
Гиндев П. Демократия и общественный прогресс. М., Прогресс, 1972. С.
145
См.: Сорокин В.Д. О специфике социальных управляющих систем //
Правоведение. 1971. № 4; Метод правового регулирования. Теоретические
проблемы. М., Юридическая литература, 1976. С. 6-32
В литературе обсуждается вопрос о становлении информационного права.
См., напр.: Бачило И.Л. Информационное право. Роль и место в системе
права Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 2. С. 5-14.
См., напр.: Брауде И.Д. Некоторые вопросы системы советского права//
Ученые записки ВИЮН. Вып. 4. М, 1955; Вшьнянский С.И. К вопросу о
системе советского права // Советское государство и право. 1957. № 1;
Галесник Л.С. О проблемах системы советского права // Советское
государство и право. 1957. № 2; Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе
советского права // Там же. 1957. № 6; Александров Н.Г. О месте
трудового и колхозного права в системе советского социалистического
права // Там же. 1958. № 5; Корнеев С.М. Вопросы построения системы
советского права // Правоведение. 1963. № 1; Алексеев С.С. 1) О
теоретических основах классификации отраслей советского права //
Советское государство и права. 1957. № 7; 2) Механизм правового
регулирования в социалистическом государстве. М, Юридическая литература,
1966; 3) Общие теоретические проблемы системы советского права. М.,
Госюриздат, 1961; 4) Общая теория социалистического права. Вып. 1.
Свердловск, 1963; Сорокин В.Д. 1) Вопросы теории советского
административно-процессуального права. Авто-реф. дисс… д-ра юрид.
наук. Л., 1968; 2) Административно-процессуальное право. М., Юридическая
литература, 1972; 3) Метод правового регулирования. Теоретические
проблемы. М., Юридическая литература, 1976; Керимов Д.А. 1) Философские
проблемы права. М., Мысль, 1972; 2) Методология права. М., Аванта+, 2000
и другие работы.
Комаров С.А. Общая теория государств и права. Учебник. М., 1998. С.
275-276
Керимов Д. А. Методология права. М., Аванта+, 2000. С. 251
Там же. С. 253
См. там же. С. 257
См.: Сорокин БД. 1) Вопросы теории административно-процессуального
права. Автореф. дисс… д-ра юрид. наук. Л., 1968; 2)
Административно-процессуальное право. М., Юридическая литература, 1973;
3) О структуре предмета правового регулирования // Правоведение. 1972. №
6; 4) О некоторых общих свойствах метода правового регулирования //
Вестник ЛГУ. 1973; 5) О едином методе правового регулирования //
Советское государство и право. 1975. № 7; 6) Метод правового
регулирования. Теоретические проблемы. М., Юридическая литература, 1976;
7) Семь лекций по административному праву. СПб., Изд-во Юридического
института (СПб.), 1998; 8) Правовое регулирование: предмет, метод,
процесс // Правоведение. 2000. № 4; 9) Что такое единый предмет
правового регулирования // Юридическая мысль. 2001. № 2; 10) Единый
предмет правового регулирования определяет существование и единого
метода // Юридическая мысль. 2001. № 5
Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., Мысль, 1972. С. 291-292
Есть основания отнести действие норм морали и неправовых норм
общественных объединений к сфере социально-нравственной среды, исходя из
того, что их объединяет «негосударственное» происхождение, а также
учитывая весьма тесную связь между ними. Так, С.С.Алексеев подчеркивал,
что «корпоративные нормы уступают юридическим по своей силе, «мощи»,
сфере действия, категоричности… Будучи необходимыми для обеспечения
функционирования одного из звеньев политической организации общества
(общественных организаций), эти нормы выражают самодеятельность,
инициативу и активность общественных организаций, еще теснее, нежели
право, связаны с моралью…» // См.: Алексеев С.С. Проблемы теории
права. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 82
См.: Сорокин В.Д. Что такое единый предмет правового регулирования? //
Юридическая мысль. 2001. № 2. С. 54
См.: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические
проблемы. М., Юридическая литература, 1976. С. 58
Шаргородский М.Д., Иоффе О. С. О системе советского права // Советское
государство и право. 1957. № 6. С. 103
См.: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические
проблемы. М., 1976. С. 54
О признаках отрасли российского права подробнее см. гл. 6 данной
монографии.
Алексеев С.С. Общетеоретические принципы исследования структуры права
// Советское государство и право. 1971. № 3. С. 42.
См.: Общая теория советского права. М., Госюриздат, 1966. С. 322-323
См.: Сорокин В.Д. 1) Административно-процессуальное право. С. 18 и ел.;
2) Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. С. 69
См.: Керимов Д.А. 1) Философские проблемы права. С. 292; 2) Советское
трудовое право. Учебник. М, Юридическая литература, 1976. С. 34.
Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М, Юридическая литература,
1962. С. 12-13.
См., напр.: Александров Н.Г. О месте трудового и колхозного права в
системе советского социалистического права // Советское государство и
право. 1958. №5
См., напр.: Козлов Ю.М. Некоторые теоретические вопросы управления как
социальной функции // Вестник МГУ. Право. 1968. № 2; Горшенев В.М.
Способы и организационные формы правового регулирования в современный
период коммунистического строительства. М, Юридическая литература, 1972;
Казимирчук В. П. Право и управление социальными отношениями // Материалы
научно-теоретической конференции. М., 1972
Алексеев С.С. Право и управление в социалистическом обществе //
Советское государство и право. 1973. № 6. С. 21
Александров Н.Г. О месте трудового и колхозного права в системе
советского социалистического права // Советское государство и право.
1958. № 5. С. 117
См.: Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л., 1959.
С. 96
И поныне остается незыблемым то положение, что систему советского
социалистического права следует строить прежде всего по предмету
правового регулирования… Что касается метода правового регулирования,
то он считается дополнительным основанием деления права на отрасли» //
Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое
право. М., Юридическая литература, 1973. С. 298
(Комментарий 2001 г. – Впервые мнение о критериях отрасли права было
высказано мной в докторской диссертации «Вопросы теории
административно-процессуального права» в 1968 г. Подробно о них см. в §1
гл. 6 настоящей монографии).
Алексеев С. С. О теоретических основах классификации отраслей
советского права // Советское государство и право. 1957. № 7; См. также:
Павлов И.В. О системе советского социалистического права // Советское
государство и право. 1958. №11
Тезис о специфичности метода каждой отрасли, по своему вполне логичный,
с моей точки зрения, обрек на постоянные научные «мучения»
представителей различных отраслей. О некоторых таких «мучениях» примеры
будут приведены несколько позднее. (Примечание 2001).
См.: Керимов Д.А. 1) Философские проблемы права. М, Наука, 1972. С.
297; 2) Методология права. М., Аванта+, 2000. С. 267
Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в методе правового
регулирования // Правоведение. 1970. № 6. С. 58.
Рассматривая систему права как взаимосвязь элементов, расположенных в
виде пирамиды и предполагающих некоторую иерархию, В.М.Чхиквадзе и
Ц.А.Ямпольская ставят во главе этой пирамиды конституционное право.
(См.: Чхиквадзе В.М., Ямполъская Ц.А. О системе советского права //
Советское государство и право. 1967. № 9. С. 34.)
Комментарий 2001. В одном из учебников по теории государства и права
говорится: «В системе отраслей материального права производится градация
соответственно их роли в формировании методов правового регулирования:
1) фундаментальные отрасли права или главные профилирующие:
конституционное, административное, гражданское, земельное, уголовное;
2) специальные (или специализированные) неглавные: природоресурсо-вое
(водное, лесное, горнорудное), природоохранительное — выделившееся в
процессе специализации законодательства из земельного права; семейное —
выделившееся из гражданского; уголовно-исполнительное — выделившееся из
уголовного.
По мнению И.Н.Сенякина и В.М.Левченко, авторов данного раздела в
упомянутом учебнике, — фундаментальные отрасли складывались в длительном
историческом процессе правового развития общества, являясь изначальными,
восходят к древности; специализированные отрасли являются в этом
процессе вторичными» (См.: Общая теория государства и права.
Академический курс. Учебник для вузов. Ч. 2. М., Зерцало, 1998. С. 242.)
См.: Алексеев С.С. О теоретических основах классификации отраслей
советского права. С. 104
Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права.
М., 1961. С. 104. Мы, однако, не разделяем тезис автора о том, что
положение участников административно-правовых отношений всегда
характеризуется наличием власти и подчинения, ибо, во-первых, это
присуще не всем административно-правовым отношениям, а, во-вторых,
характерно не только для административного права, поскольку отношения
власти и подчинения возникают и в сфере действия конституционного
(государственного) права, уголовного и др
Процевский А.И. Метод правового регулирования трудовых отношений. М.,
1972. С. 109-110
Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Вып. 1.
Свердловск, 1963. С. 220-222
Алексеев С.С. Структура советского права. М., Юридическая литература,
1975.С. 213.
Вильнянский С.И. К вопросу о системе советского права // Советское
государство и право. 1957. № 1. С. 104-105
Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 1. С. 213.
Примечание 2001. Несколько позднее будут приведены интересные
соображения, содержащиеся в одном из современных учебников по семейному
праву.)
Советское трудовое право. Л., Изд-во ЛГУ, 1966. С. 12
Марксистско-ленинская общая теория государства и права.
Социалистическое право. С. 296
Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., Высшая школа, 1970.
С. 6
См.: Общая теория государства и права. Л., 1961. С. 333
УманскшЯ.Н. Советское государственное право. С. 7.
Керимов Д. А. Философские проблемы права. С. 294
Витченко A.M. Метод правового регулирования социалистических
общественных отношений. Саратов, 1974. С. 52. Приведенное положение
известным образом согласуется с тем, которое было предложено мной еще в
1968 г. в следующем виде: «Наличие единого предмета системы советского
права естественно и неизбежно предопределяет существование и единого
метода правового регулирования, который отражает особенности
юридического воздействия на определенный круг отношений между людьми в
обществе по сравнению с другими, неправовыми способами. Метод правового
регулирования — социальное явление, обусловленное предметом системы
права» // Сорокин В.Д. Вопросы теории административно-процессуального
права. Автореферат дисс… д-ра юрид. наук. Л., 1968. С. 31-32.
Д.А.Керимов отмечает, что «за последние десятилетия отечественная
юридическая наука сделала важный шаг в теоретической разработке понятия
отрасли права, указав, что ее самостоятельность определяется
совокупностью следующих признаков: предметного критерия, а также метода
правового регулирования, специфических правовых принципов, характерной
внутренней и внешней формой особого механизма регулирования,
“нерасторжимости” входящих в нее институтов и обособленности
законодательства» (Керимов Д.А. Методология права. С. 267).
Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. Учебник для
вузов. М., 1998. С. 222
Там же.
Сырых В.М. Теория государства и права. Учебник. М., Былина, 1998. С.
211.
Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России. 2-е изд. М., 1999. С.
16.
Финансовое право. Курс лекций / Под ред. С.В.Игнатьевой. СПб., Лань,
СПб. университет МВД России, 2000
Там же
Гражданский процесс / Под ред. М.К.Треушникова. М., Юриспруденция,
2000. С. 4.
Гражданский процесс. Учебник. 3-е изд. / Отв. ред. В.В.Ярков. М., БЕК,
1999. С. 10
Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории… С. 180-181.
Сравним два издания: Общая теория государства и права. Академический
курс: в двух томах. Учебник для вузов / Отв. ред. М.Н.Марченко. Ч. 2.
Теория права (М., 1998. С. 234-247) и Общая теория государства и права.
Курс лекций (С. 353-365).
См.: Сорокин В Д. Метод правового регулирования… С. 84
См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс //
Правоведение. 2000. № 4.
См.: Общая теория советского права. С. 323.
Теория государства и права. М., 1965. С. 411-412
Янчук В.З. Проблемы теории колхозного права. М., Юридическая
литература, 1969. С. 90
См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. С. 134-135.
Некоторые современные источники называют пять уровней в системе
российского права: право в целом, отрасль права, подотрасль права,
институт права, норма права (См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория
государства и права. Учебник. М., Спарк, 1998. С. 220).
Марксистско-ленинская общая теория государства и права.
Социалистическое право. С. 288.
«…Правовой институт представляет собой основной элемент отрасли права,
первичное самостоятельное структурное подразделение отрасли, где
правовые нормы группируются по их юридическому содержанию. Юридические
нормы образуют отрасль не непосредственно, а через правовые институты.
Особенно это относится к характеристике вида общественных отношений, что
дает основание сформулировать следующее определение. Правовой институт —
это часть отрасли права, регулирующая самостоятельный вид однородных
общественных отношений» (См.: Комаров С.А. Общая теория государства и
права. Учебник. СПб., Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург),
2001.С. 235)
Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. С. 139.
См.: Там же. С. 140.
Д.А.Керимов пишет: «…Отрасль права, будучи подсистемным образованием
системы права, сама выступает в качестве системы по отношению к
институтам права, ее образующим. Но и институт права обладает всеми
признаками системного правового образования, поскольку представляет
собой объективно сложившуюся внутри отрасли права в виде ее обособленной
части группу правовых норм, регулирующих с требуемой детализацией
типичное общественное отношение и в силу этого приобретающих
относительную самостоятельность, устойчивость и автономность
функционирования» (См.: Керимов Д.А. Методология права. С. 268.
См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. С. 141
Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в
социалистическом обществе. С. 82
Там же. С. 84
См.: Сорокин В.Д. О едином методе правового регулирования // Советское
государство и право. 1975. № 7
Коренев А.П. Применение норм советского административного права. М.,
Юридическая литература, 1975. С. 8
См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права.
Социалистическое право. С. 256
Элькинд П.С. Сущность советского уголовно-процессуального права. Л.,
Изд-воЛГУ, 1963. С. 25.
Пешков А.Б. Проблемы административно-правового регулирования советских
общественных отношений. Иркутск, 1974. С. 127-128
Нечаева A.M. Семейное право. Курс лекций. М., 1998. С. 10-19
См.: Пешков А.Б. Проблемы административно-правового регулирования. С.
164
См.: Сорокин В.Д. 1) О понятии и видах административно-процессуальных
норм // Вестник ЛГУ. 1966. № 17; 2) Административно-процессуальное
право. М., Юридическая литература, 1972. С. 77-93
См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. С. 229
Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права. С. 109
Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по
советскому законодательству // Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967.
С. 22
Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве. Киев,
1970. С. 30
Профессор И.В.Панова пишет: «Мы разделяем мнение основоположника
административно-процессуального права в нашей стране В.Д.Сорокина о том,
что административно-процессуальные нормы обладают всеми необходимыми
признаками отрасли российского права. В соответствии с признанной в
теории права позицией реально существующая группа правовых норм может
являться отраслью российского права, если соответствует трем
требованиям: а) имеет свой предмет правового регулирования (т. е.,
группу общественных отношений, отличающихся от иных групп качественной
характеристикой); б) имеет соответствующую степень своей внутренней
организации (т. е. систему, позволяющую этой группе отношений выступать
в качестве элемента системы права в целом, что, в свою очередь, влечет
наличие обособленной нормативной базы); в) обладает способностью
взаимодействовать не с отдельными группами норм других отраслей, а с
отраслями в целом (т. е. с системами такой же степени организации
аналогичного уровня) с помощью метода правового регулирования. Наличие
всех трех взаимосвязанных факторов позволяет рассматривать группу
правовых норм в качестве отрасли российского права». (См.: Панова И.В.
Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации.
Саратов, Приволжское книжное издание. 2001. С- 77).
См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. Учебник для
вузов. М., Спарк, 1998. С. 222-227
Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и
законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 62
Шаргородский М.Д., Иоффе О. С. О системе советского права // Советское
государство и право. 1957. №6. С. 103.
КеримовД.А. Методология права. С. 349-350
Российская газета. 2001. 7 июня
См.: Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института
административной ответственности // Правоведение. 1999. №1. (Статья
затем была включена в «Ежегодник российского права» за 1999 год. М.,
Норма. 2000. С. 153-162).
Российская газета. 2001. 6 июня.
Кононов П.И. Административные процесс в России… С. 63
Там же. С. 65.
Там же. С. 65-66.
Там же. С. 66
См.: Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского
права. М., Госюриздат, 1961. С. 130.
Уголовно-процессуальное право связано с уголовным правом, и связь эта
очень тесна. И тем не менее уголовно-процессуальное право есть отдельная
от уголовного права отрасль права, не часть уголовного права, не форма
уголовного права, и не производное от уголовного права. См.: Строгович
М.С. Уголовно-процессуальное право в системе советского права //
Советское государство и право. 1957. №4. С.103.
Кононов П.И. Административный процесс в России… С. 62-63
Административное право / Под ред. Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова. М., Юристь,
2000. С. 19
Там же. С. 21
Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. С. 63
См., напр.: Панова И.В. Юридический процесс. Саратов, 1998; Махина С.Н.
Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового
регулирования. Воронеж, Изд-во Воронежского гос. университета, 1999;
Кононов П. И. Административный процесс в России: Проблемы теории и
законодательного регулирования. Киров, 2001; Панова И.В.
Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации.
Саратов, 2001.
См.: Петров Г.И. Советское административное права. Часть Общая. Л.,
Изд-во ЛГУ, 1970. С.31. См. также: Козлов ЮМ. Предмет советского
административного права. М., Изд-во МГУ, 1967. С. 64.
Эту позицию разделяет И.В.Панова. См.: Административно-процессуальная
деятельность в Российской Федерации. С. 76-85
По мнению И.В.Пановой, административно-процессуальное право «следует
рассматривать как отрасль российского права, регулирующую общественные
отношения, возникающие в связи с осуществлением: а) властной
деятельности исполнительных органов публичной власти и Банка России; б)
административных процедур; в) административного судопроизводства».
(Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской
Федерации. С. 96).
С.С.Алексеев рассматривает гражданско-процессуальное и
уголовно-процессуальное право как «надстройку» над материальными
отраслями (Общая теория социалистического права. Вып. 1. С. 229); По
мнению М.Д.Шаргородского и О.С.Иоффе, «процессуальное право является
необходимым дополнением уголовного, гражданского и административного
права» (Алексеев С.С. О системе советского права // Советское
государство и право. 1957. №6. С. 109).
См.: Петров Г.И. Сущность советского административного права. С.56.
Административное право / Под ред. Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова. С.52 и ел
См.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.,
Наука, 1970. С. 18.
Там же. С. 35.
Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. С. 229.
Не представляется возможным согласиться с мнением о том, что «норма
права является повелительным предписанием независимо от того, каков его
характер: запрет, обязывайте или дозволение». Какое «повелительное
предписание» заложено в управомочивающей норме? (Комаров С.А. Общая
теория права. СПб., 2001.С. 220).
Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и
вопрос о предмете советского административного права // Вопросы
советского административного права. М., 1949. С. 44.
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С.36-41
См.: Хангельдыев Б.Б. О систематизации советского административного
законодательства// Сб. науч. трудов. Вып. 2. Свердловск. 1964. С.90
«Правоотношение есть всегда конкретная связь между определенными
лицами; «абстрактное» правоотношение есть не что иное, как та же норма
права и, следовательно, не может быть предметом регулирования» (См.:
Кечекъян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М, Изд. АН
СССР, 1958. С. 25).
По мнению ряда авторов, правовое отношение может существовать в «общем
виде». Так, вслед за С.С.Алексеевым, С.А.Комаров выделяет «общие
(общерегулятивные), или абсолютные, где есть всеобщая юридическая связь
индивидуально определенных управомоченных субъектов с неопределенным
кругом обязанных лиц (всех и каждого). Таковы правоотношения,
возникающие из конституционных прав граждан или, наоборот, обязанных
субъектов с государством (правоотношения из конституционных
обязанностей)» (См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. С.
248-249).
См.: Петров Г.И. Советское административное право. С. 78. Ю.М.Козлов
рассматривает административно-процессуальные отношения как разновидность
управленческих отношений (См.: Козлов Ю.М. Предмет советского
административного права. С. 94).
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 35
Процесс в административном смысле, по мнению Ю.М.Козлова, охватывает
все случаи применения норм материального административного права (См.:
Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. С. 91)
См.: Хангельдыев Б.Б. О систематизации советского административного
законодательства. С. 84-85.
Алексеев С.С. Вопросы общей теории советского права. С. 307
Комаров С.А. Общая теория государства и права. СПб., 2001. С. 248.
См.: Галкин Б.А. Советский уголовно-процессуальный закон. М.,
Юридическая литература, 1962. С. 76, 82
Характеристике основ правового положения участников административного
процесса, т. е. субъектов административно-процессуальных правоотношений,
посвящена гл. 2 данной монографии
См., напр.: Клейнман А.Ф. Советский гражданский процесс. М., Изд-во
МГУ, 1954. С. 19; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., Изд-во ЛГУ,
1959.С. 23; Чечот ДМ. Участники гражданского процесса. М., Юридическая
литература, 1960. С. 9; Основан B.C. Государственно-правовые отношения.
М., Юридическая литература, 1965. С. 71 и др.
Советское административное право. Общая часть. М., Юридическая
литература, 1962. С. 68
См.: Общая теория государства и права. Л., Изд-во ЛГУ, 1961. С. 390-392
См., напр.: Общая теория государства и права. Л., Изд-во ЛГУ, 1966. С.
484-485; Теория государства и права. М., Юридическая литература, 1965.
С. 476
Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом
государстве. М., Юридическая литература, 1966. С. 140
См.: Основин B.C. Государственно-правовые отношения. М., Юридическая
литература, 1965. С. 106
См.: Петров Г.И. Советское административное право. С. 78
Теория государства и права. Курс лекций. Изд. 2-е. М., Юристь, 2000. С.
528-529
Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / Под ред.
П.АЛупинской. М., Юристь, 2001. С. 58
Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., Изд-во
ЛГУ, 1949. С. 82; См. также: Советское гражданское право. Т. 1. М.,
Госюриздат, 1950. С. 110-111; Юдельсон К.С. Советский гражданский
процесс. М., Госюриздат, 1956. С. 10; Магазинер Я.М. Объект права //
Очерки по гражданскому праву. Л., Изд. ЛГУ, 1957. С. 65-78; Чечот Д.М.
Участники гражданского процесса. М., Госюриздат, 1960. С. 9;
Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. Вопросы теории права. М., Госюриздат,
1961. С. 229-242 и др
См.: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., Госюриздат,
1958. С. 134; Петров Г.И. Сущность советского административного права.
Л., ЛГУ, 1959. С. 78; Юрченко А.К. Объект изобретательского права //
Очерки по гражданскому праву. Л., Изд. ЛГУ, 1957. С. 288; Теория
государства и права. Курс лекций. Изд. 2-е. М., Юристь, 2000. С. 530;
Теория государства и права. Учебник. Изд. 3-е. М., Зерцало, 2001. С. 543
Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения // Вопросы общей теории
советского права. М.: Госюриздат, 1960. С. 289
Там же. С. 290-292
См.: Брауде И.Л. К вопросу об объекте правоотношения по советскому
гражданскому праву. (Автореферат) // Советское государство и право.
1951. №З.С. 57
Общая теория государства и права. Л.: Изд. ЛГУ, 1961. С. 394.
Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских общественных
отношений. М., Госюриздат, 1961. С. 131.
Общая теория государства и права. Л., Изд-во ЛГУ, 1961. С. 395.
См.: Кеченъян С.Ф. Правоотношения в социальном обществе. М, Изд-во АН
СССР, 1958. С. 142
«Те блага и те действия самого управомоченного лица или других лиц, на
которые направлены права и обязанности в данном правоотношении и ради
которых возникает само правоотношение, именуются объектами права. Права
и обязанности могут быть направлены на следующие объекты: а) вещи; б)
действия обязанных лиц; в) действия управомоченных лиц; г) продукты
духовного творчества» // Теория государства и права. М., Изд. АН СССР,
1962. С. 471. Важно подчеркнуть здесь указание на такую разновидность
объекта правоотношения, как действия управомоченной стороны, а не только
обязанной
Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения // Вопросы общей теории
советского права. М., Госюриздат, 1960. С. 293
ЧечотД.М. Участники гражданского процесса. М., Госюриздат, 1960. С. 9
Юдельсон К.С. Советский гражданский процесс. М., Госюриздат, 1956. С.
10.
Гражданский процесс. Учебник / Под ред. М.К.Треушникова. М., Новый
юрист, 1998. С. 47
Викут М.А., Зайцев ИМ. Гражданский процесс России. М., Юристь, 1999. С.
57
Брауде И.Л. К вопросу об объекте правоотношения по советскому
гражданскому праву. С. 57
Брауде И.Л. Там же. С. 58
Петров Г.И Сущность советского административного права. С. 78
Теория государства и права. Учебник. Изд. 3-е. М., Зерцало, 2001. С.
542.
Ринг М.П. К вопросу о гражданских процессуальных отношениях // Ученые
записки ВИЮН. Вып. 16. М, 1963. С. 72
Там же. С. 72
Там же.
См., напр.: Петров Г.И. 1) Задачи кодификации советского
административного права // Советское государство и право. 1958. № 6; 2)
О кодификации советского административного права // Советское
государство и право. 1962. № 5; Якуба ОМ. Административный кодекс
необходимо пересмотреть // Радяньске право. 1958. № 1; Тагунов Н.И. К
вопросу о кодификации советского административного права // Советское
государство и право. 1958. № 5; Лунев А.Е. Некоторые вопросы
административного права в связи с его кодификацией // Советское
государство и право. 1960. № 12; Галаган И.А. Административно-правовая
охрана личности в СССР и вопросы кодификации советского
административного права // Развитие прав граждан СССР и усиление их
охраны на современном этапе коммунистического строительства. Саратов,
1962; Коренев А.П. 1) Кодификация советского административного права.
Автореф. дисс… канд. юрид. наук. М., 1962; 2) Кодификация советского
административного права. М., Юридическая литература, 1970; Применение
норм советского административного права. Автореф. дисс… д-ра юрид.
наук. Л., 1971; О кодификации административного права // Современное
состояние российского законодательства и его систематизация.
Москва-Тула, 1999; Пахомов И.Н. Вопросы системы и содержания
республиканских административных кодексов // Советское государство и
право. 1963. № 12; Головко А.А., Евдокимов П.Е., Семерихин Е.М. Вопросы
системы и содержания республиканских административных кодексов //
Советское государство и право. 1963. № 12; Салищева Н.Г. 1)
Административный процесс в СССР. М., Юридическая литература, 1964; 2) К
концепции административно-процессуального кодекса Российской Федерации
// Государство и право. 1998. № 8; 3) Проблемы административного
процесса // Институты административного права России. М., 1999. С.
228-231; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М.,
Изд-во МГУ, 1967; Хангельдыев Б.Б. Основы кодификации
административно-процессуальных норм. Автореф. дисс… д-ра юрид. наук.
Свердловск, 1967; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М.,
Юридическая литература, 1972; Лория В.А. 1) Проблемы кодификации
советского административно-процессуального права. Автореф. дисс… д-ра
юрид. наук. Киев, 1976; 2) Административный процесс и его кодификация.
Изд-во Тбилисского ун-та, 1986; Махина С.Н. Административный процесс:
проблемы теории, перспективы правового регулирования. Изд-во
Воронежского университета, 1999. С. 212-214; Костенников М.В.
Теоретические проблемы кодификации административного права России. М.,
2000; Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и
законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 239-249; Панова И.В.
Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации.
Саратов, 2001
Российская газета. 2000. 5 янв. Правда, автор не пояснил, почему
Министерство юстиции России на протяжении десятка лет безучастно
наблюдало за этим процессом декодификации.
См.: Административное принуждение и административная ответственность.
М., 1998. С. 444-445
См., напр.: Административное право / Под ред. Ю.М.Козлова и ЛЛ.Попова.
М., Юристь, 2000. С. 345
Для сравнения — состав участников производства по КоАП РСФСР:
а) лицо, привлекаемое к административной ответственности (ст. 247);
б) потерпевший (ст. 248);
в) законные представители (ст. 249);
г) защитник и представитель (ст. 250);
д) свидетель (ст. 251);
е) эксперт (ст. 252);
ж) переводчик (ст. 253).
PAGE
PAGE 34
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
