.

Сімпсон Р., Синкова О.М. 2004 – Регулювання послуг загального інтересу в ЄС, Україні (книга)

Язык: украинский
Формат: книжка
Тип документа: Word Doc
0 7864
Скачать документ

Сімпсон Р., Синкова О.М. 2004 – Регулювання послуг загального інтересу в
ЄС, Україні

Зміст

Р.Сімпсон

HYPERLINK \l “bookmark0” Регулювання послуг загального інтересу в ЄС 6

HYPERLINK \l “bookmark1” 1. Послуги загального інтересу в Європі 6

HYPERLINK \l “bookmark2” Приватизація – це не те ж саме, що
лібералізація 6

HYPERLINK \l “bookmark3” Індивідуальний та колективний захист
споживачів 7

HYPERLINK \l “bookmark4” Демократичний контроль і є захистом споживачів
9

HYPERLINK \l “bookmark5” Глобалізація наступає, і європейці її
підтримують 11

HYPERLINK \l “bookmark6” 2. Вступ до концепції послуг загального
інтересу 13

HYPERLINK \l “bookmark7” Власність 17

HYPERLINK \l “bookmark8” Доступ на ринок 19

HYPERLINK \l “bookmark9” Принципи ціноутворення 21

HYPERLINK \l “bookmark10” Механізми соціального забезпечення 30

HYPERLINK \l “bookmark11” Договірні відносини 33

HYPERLINK \l “bookmark12” Саморегулювання 34

HYPERLINK \l “bookmark13” Вирішення спорів 37

HYPERLINK \l “bookmark14” Структура регулювання 42

HYPERLINK \l “bookmark15” Представництво споживачів 47

HYPERLINK \l “bookmark16” 3. Послуги загального інтересу в окремих
секторах 50

HYPERLINK \l “bookmark17” Законодавче регулювання якості водопостачання
і каналізації 50

HYPERLINK \l “bookmark18” Регулювання у сфері електропостачання 54

HYPERLINK \l “bookmark19” Директива Європейського Союзу про
електропостачання 54

HYPERLINK \l “bookmark20” Конкуренція на споживчому ринку 55

HYPERLINK \l “bookmark21” Взаємні зобов’язання 56

HYPERLINK \l “bookmark22” Будівництво енергетичних потужностей 56

HYPERLINK \l “bookmark23” Доступ до мереж ліній передач і розподільних
мереж 57

HYPERLINK \l “bookmark24” Розподіл 58

HYPERLINK \l “bookmark25” Регулювання 59

HYPERLINK \l “bookmark26” Зобов’язання у сфері комунальних послуг 60

HYPERLINK \l “bookmark27” Ринки енергоресурсів (біржі) 61

HYPERLINK \l “bookmark28” Особлива увага виробничому сектору 61

HYPERLINK \l “bookmark29” Оновлені положення 62

HYPERLINK \l “bookmark30” 3.3. Регулювання у сфері телекомунікацій 64

HYPERLINK \l “bookmark31” Політика і законодавство ЄС 65

HYPERLINK \l “bookmark32” Структура тарифів 71

HYPERLINK \l “bookmark33” Структурний розвиток 74

HYPERLINK \l “bookmark34” Універсальні послуги 82

HYPERLINK \l “bookmark35” Структура регулювання 84

HYPERLINK \l “bookmark36” Вирішення спорів 88

HYPERLINK \l “bookmark37” Література 94

М.Синкова

HYPERLINK \l “bookmark38” Правове регулювання послуг загального
інтересу в законодавстві

України 97

HYPERLINK \l “bookmark39” Загальні зауваження 97

HYPERLINK \l “bookmark40” 2. Правове регулювання окремих видів послуг
загального інтересу 101

HYPERLINK \l “bookmark41” Телекомунікаційні послуги 101

HYPERLINK \l “bookmark42” Послуги поштового зв’язку 108

HYPERLINK \l “bookmark43” Послуги з питного водопостачання та
водовідведення 110

HYPERLINK \l “bookmark44” Житлові та комунальні послуги 113

HYPERLINK \l “bookmark45” 3. Адаптація законодавства України у сфері
послуг загального інтересу до

законодавства ЄС 118

HYPERLINK \l “bookmark46” Нормативні акти 121

HYPERLINK \l “bookmark47” Законодавство України 123

HYPERLINK \l “bookmark48” Література 125

Регулювання послуг загального інтересу вЄС

1. Послуги загального інтересу в Європі

1.1. Приватизація – це не те ж саме, що лібералізація

У багатьох країнах існує твердження, що приватизація – це магічний
засіб, який забезпечує споживачам кращі можливості вибору і захист від
зловживань. Хоч так і насправді іноді трапляється, цей рецепт аж ніяк не
можна назвати універсальним. У багатьох країнах, особливо у Латинській
Америці, приватизація означає домінування іноземної монополії, що діє як
приватна фірма навіть тоді, коли її власниками являються європейські
державні підприємства. Це антитеза лібералізації.

Приватизація та лібералізація по-різному проявляються у різних секторах
і навіть у межах одного сектора в залежності від ступеня природної
монополії ринку. Наприклад, у перші роки приватизації галузі
електропостачання у Великобританії цей сектор не був по-справжньому
лібералізований у тій його частині, де слід було це зробити, а саме, у
частині виробництва електроенергії. Водопостачання теж не було
лібералізоване на рівні продажу у роздріб, але, зважаючи на природно
монополістичний характер сектору, цього потрібно було очікувати.
Взагалі, у Національної ради споживачів існують великі сумніви щодо
оголошеного урядом наміру запровадити конкуренцію у водогосподарському
секторі. Інша картина склалася у телекомунікаційному секторі: там була
проведена досить успішна лібералізація, що поліпшила становище на
споживчому ринку. Але піонер телекомунікацій, компанія Бритиш Телеком,
все ще займає домінуюче положення на ринку, і тому потрібне постійне
державне регулювання, щоб захистити споживачів. Всі ці приклади свідчать
про те, що, незважаючи на проведену приватизацію, уряд не повинен
випускати з-під свого контролю діяльність підприємств.

1.2. Індивідуальний та колективний захист споживачів.

Захист споживачів є як індивідуальним (на підставі договору та закону),
так і колективним (на підставі закону та макроекономіки). Споживачі
повинні приймати участь на обох рівнях.

Разом зі співробітниками Національного інституту споживачів (Франція),
дослідниками з організацій споживачів з усіх країн Європейського Союзу
Національна рада споживачів провела аналіз застосування норм Директиви
ЄС стосовно несправедливих умов контрактів у восьми секторах комунальних
послуг. Приводом для цього дослідження став той факт, що ця Директива по
суті містить виключення для системи комунальних служб щодо дотримання
зобов’язання не застосовувати несправедливі умови контрактів. Була
виявлена незначна кількість випадків застосування несправедливих умов
контрактів у секторі комунальних послуг і, таким чином, дійшли висновку,
що вищезгадане виключення не є необхідним. Фактично випадки застосування
несправедливих умов контракту більш ймовірні у щойно лібералізованих
секторах, таких як мобільний зв’ язок або електро- і газопостачання на
рівні роздрібного продажу, де до цих випадків потрібно застосовувати
класичні засоби протидії у вигляді законодавчих актів захисту
споживачів.

Існує також і інший підхід до розв’язання індивідуальних спорів і скарг
споживачів, що у меншій мірі спирається на договірні положення. Іноді у
межах цього підходу можна застосовувати поліпшені загальні механізми
розв’язання спорів, а також практичні норми автоматичної компенсації за
неякісні послуги. Так чи інакше, завжди треба буде займатися
розв’язанням окремих конфліктів та спорів. Проблема суто юридичного
підходу полягає у тому, що у спорах з комунальними службами часто
йдеться про такі суми, з якими навряд чи варто звертатися до суду, проте
для зацікавленого споживача ці суми є досить значними.

У різних країнах світу є декілька повчальних прикладів щодо методів дій
у випадках виникнення спорів. В Індії позови такого типу, які є
незначними щодо суми відшкодування, приймають до розгляду так звані Суди
споживачів. У Латинській Америці діють так звані “народні захисники”
(defensor del pueblos), які, виступаючи у якості омбудсменів, вирішують
питання, пов’язані зі скаргами окремих споживачів на комунальні
підприємства, що знаходяться у муніципальній або у державній власності.
Автор відмічає, що у Центральній та Східній Європі організації
споживачів можуть відігравати вагому роль у розв’ язанні заплутаних
спорів між споживачами та службами централізованого опалення. Однією з
найскладніших проблем у цій сфері є проблема неплатежів, зокрема,
випадки, коли через борги окремих споживачів відключають воду і опалення
у всьому будинку або навіть декількох будинках. У таких випадках саме
організації споживачів можуть налагодити зв’ язок з постачальниками і
укласти з ними угоду на взаємовигідних умовах.

Своєрідний прецедент існує у Франції у сфері банківських кредитів. Там
боржники у спірних ситуаціях звертаються до арбітражу, головою якого є
представник Державного банку Франції (Banque de France) і який
складається з представників кредитних установ і організацій споживачів.
Такі механізми дозволяють організаціям споживачів відігравати важливу
роль, зберігаючи при цьому свою незалежність.

1.3. Демократичний контроль і є захистом споживачів

Демократичний контроль можна розуміти ширше, ніж просто присутність
демократично обраних представників в муніципалітетах чи парламентських
комітетах, хоча це важливо. Справа в тому, що демократичні права повинні
підкріплюватись доступом до інформації, суспільним контролем та
моніторингом, а також участю суспільства у прийнятті рішень. Це набуває
особливого значення при передачі підприємств у концесії, адже саме цей
процес є найважливішим з тих, що відбуваються зараз у комунальному
секторі країн Центральної та Східної Європи. Дуже важливо пам’ятати, що
такі концесії досить часто передаються потужним іноземним компаніям,
зокрема з Західної Європи. Цікаві приклади можна навести з сектору
водопостачання Угорщини.

У середині дев’яностих років два угорських міста, Дебрецен і Сегед,
обрали різні шляхи вирішення проблем сектора водопостачання. Варто
порівняти набутий ними досвід. У м. Сегед служби водопостачання було
передано у концесію компанії Generale des Eaux (сучасна назва –
Vivendi). Це відбулося у 1993 році за часи перебування при владі
ліберальної партії Fidesz. У 1994 році, коли муніципалітет опинився в
руках соціалістичної партії, розпочався процес перегляду умов контракту,
який тривав до 1998 року, коли була укладена нова угода. Але до того
часу муніципалітет знову перейшов під контроль ліберальної партії
Fidesz. У м. Дебрецен у 1993 році був оголошений тендер. Переговори з
компанією Євровассер (Eurowasser) вже були майже на завершальному етапі,
коли, як і у Сегеді, муніципалітет перейшов від ліберальної партії
Fidesz під контроль соціалістів. Проте у цьому випадку рішення про
передачу компанії у концесію було скасовано і муніципалітет вирішив
залишити контроль водопостачання у власних руках, при цьому сектор
водопостачання було реорганізовано.

В цих прикладах найцікавіше те, що, незважаючи на різні підходи,
досягнутий результат був майже ідентичним. В обох містах підвищення
тарифів було досить помірним (одні з найнижчих тарифів серед міст
Угорщини), також мінімальною була кількість звільнень робітників
комунальних підприємств. Цей приклад є повністю протилежним ситуації в
Будапешті, де була використана дуже непрозора процедура і муніципальну
раду критикували за надто високі ставки адміністративного персоналу за
умовами угоди про концесію. Концесія була надана не тій компанії, яка
пропонувала найнижчі тарифи за послуги, а тій, що більше заплатила за
отримання концесії.

В обох випадках, виходячи з вищевикладеного, можна зробити наступний
висновок: процес політичної боротьби у м.Дебрецені та м.Сегеді мав
позитивний вплив на сферу комунальних послуг, оскільки він викликав
посилення уваги з боку громадськості до цієї проблеми і змусив
комунальні служби відчути необхідність довести споживачам свою
придатність.

Можна навести приклади з досвіду інших країн. Так, у США та Канаді,
проводяться „слухання по тарифах” у випадку їх змін. Вартий уваги той
факт, що в українському законодавстві стосовно питної води існують
положення, які передбачають проведення слухань та інші форми
консультацій. У будь-якому випадку, яку б форму не приймав цей процес,
принциповим є питання про те, що у процесі передачі державою у концесію
будь-якої монополії, громадськість отримувала про це детальну
інформацію. Іншими словами, демократичні процедури захищають
інтереси споживачів, а регулювання може бути формою демократичного
контролю на їх користь.

1.4. Глобалізація наступає, і європейці її підтримують

Генеральна угода про торгівлю послугами (далі – ГАТС) діє з 1995 року і
є більш сучасною і гнучкою, ніж Генеральна угода про тарифи і торгівлю
(далі – ГАТТ). Першочерговим завданням ГАТС є, безумовно, подальша
лібералізація сфери послуг. Проте є великі сумніви щодо її застосування
у сфері комунальних послуг. Офіційна позиція ЄС і країн-членів полягає у
тому, що її не можна застосовувати у цій сфері, але з цим важко
погодитися. Політичні наміри урядів країн-членів -це одна справа, зміст
ГАТС – зовсім інша. Так, стаття 1.3 Угоди стверджує: “Послуги включають
будь-яку послугу у будь-якому секторі за винятком тих послуг, що
надаються за розпорядженням державних органів,” а ці послуги
визначаються як “будь-яка послуга, що надається ані на комерційній
основі, ані на підставі конкуренції між постачальниками.”

Інакше кажучи, ГАТС охоплює ті комунальні послуги, де існує конкуренція.
Конкуренція у сфері комунальних послуг знаходиться на підйомі.

Важливо пам’ятати про те, що гнучкість цієї угоди базується на принципі
“позитивного підходу”, тобто урядам країн надано право самим вирішувати,
у яких секторах проводити лібералізацію. Комісія (що виступає з питань
ГАТС від імені країн-членів ЄС) заявила, що не має наміру лібералізувати
такі послуги як охорона здоров’ я і освіта, але планує запровадити
подальшу лібералізацію сектору водопостачання, як це зробили у СІЛА з
енергетичним сектором. В межах ЄС цей крок навряд чи радикально змінить
ситуацію, оскільки в цьому секторі ринок вже достатньо
лібералізований. В секторі телекомунікації ГАТС діє вже декілька років,
але її ефект в країнах ЄС не дуже помітний, оскільки діюче законодавство
країн ЄС подібне до положень ГАТС. Найсерйозніші наслідки ГАТС буде мати
для тих постачальників послуг, що працюють за межами ЄС. Вже зараз
великих транснаціональних компаній в ЄС чимало. Тільки в секторі
водопостачання дві французькі фірми Вівенді (Vivendi) і Сюе Ліонез (Suez
Lyonnaise) поділили між собою 53% міжнародних контрактів.

Проте глобалізація матиме найсуттєвіші наслідки для країн Центральної та
Східної Європи, і організації споживачів цих країн вже зараз намагаються
розробити відповідні механізми. Вже здійснені певні заходи: Болгарська
федерація споживачів подала позов до суду на муніципалітет м. Софії у
зв’ язку з концесією, переданою Англо-американському консорціуму
Інтернейшнал Уотер (International Water). Незалежно від того, якими
будуть результати судового розгляду, це позитивна ознака того, що
організації споживачів набувають досвіду і вже готові опротестувати
непрозорі рішення про надання концесій.

2. Вступ до концепції послуг загального інтересу

Англофони та франкофони не погоджуються з термінологією, яка
використовується. Такі видання, як Electricite de France, Electricite &
Societes (№ 32, лютий-березень 2000 р.) подають дві концепції
„загального інтересу”. „Практична” концепція визначає спільний інтерес
як суму індивідуальних частин, залишаючи певний простір для громадської
влади приймати рішення. Видання стверджують, що ця концепція часто
характеризується певною недовірою з боку держави. На противагу цьому,
погляд, заснований на колективній волі, виявляє, що простий збіг
економічних інтересів є недостатньою основою для функціонування
суспільства, тому ця концепція надає більше обов’язків і повноважень
державі. Ці протилежні школи були визначені як „демократія індивідів” у
першому випадку, та „спільно кероване політичне суспільство” – у другому
(терміни перекладені з французької мови).

Відповідно до Директив та Повідомлень ЄС, остання точка зору є більш
поширеною. Але в житті домінує практичний підхід. Таким чином, тоді як
британці надають перевагу терміну з більш практичним звучанням
„комунальні послуги”, французи прагнуть прийняття до уваги ширших
суспільних інтересів, зокрема працевлаштування, звідки й витікає
концепція загальних інтересів. Ця різниця знайшла відображення у
розробці підходів до вирішення проблем сектора комунальних послуг:
французи послідовно відстоюють традиційні монополії. Поки французи
вигравали термінологічний спір, Комісія прийняла рішення на користь
конкуренції, як засобу захисту інтересів споживачів.

Не дивлячись на філософські/термінологічні дебати (або, можливо, через
них) у європейському законодавстві не дається визначення послугам
загального інтересу (ПЗІ), хоча їх значення здається очевидним.
Наприклад, Повідомлення Європейської Комісії БОС/00/25 за вересень 2000
року, Послуги загального інтересу в Європі, визначає їх як: „ключовий
елемент європейської моделі суспільства'”, посилаючись на їх „місце
серед спільних цінностей Союзу та їх роль у сприянні соціальній та
територіальній цілісності” (Стаття 16 Договору). Проте існує різниця між
ПЗІ та Послугами загального економічного інтересу (ПЗЕІ), саме на ПЗЕІ
виразно посилається Договір.

Стаття 16 передбачає, що:

“Співтовариство і його держави-члени зі своїми відповідними
повноваженнями…забезпечать, щоб такі послуги (ПЗЕІ) надавалися за
такими принципами і в таких умовах, які забезпечать виконання їх
завдань.”

Очевидно, що виникне потреба у виключеннях з загального економічного
законодавства, які передбачають потребу у привілеях для „виконання
завдань”. Такі привілеї можуть включати, наприклад, субсидії.

Це зазначення привілеїв розширюється у статті 85 п.2, яка передбачає,
що:

“Зобов’язання, накладені у зв’язку з наданням послуг загального
економічного інтересу або послуг, які несуть монопольний характер,
повинні регулюватися нормами, які містяться у цьому договорі, зокрема
антимонопольними нормами, до тих пір, поки застосування цих норм не буде
ускладнювати виконання за законом або на практиці певних завдань,
наданих їм. Вплив на розвиток торгівлі не повинен здійснюватися до такої
міри, що буде суперечити інтересам півтовариства.”

Це пояснює той факт, що державна монополія може бути дозволена до тих
пір, поки на торгівлю будуть накладені обмеження, як це сталося у
випадку Electricite de France. Щоб картина була повною, треба згадати і
про виключення з загальних положень Директиви ЄС стосовно несправедливих
умов контракту.

Все вищезазначене свідчить про надзвичайну занепокоєність законодавців
тим, що надання комунальних послуг буде незахищеним у світі, керованому
ринковою економікою, до якого прямує Європейський Союз. З точки зору
споживача, зрозумілим є питання: які особливі обов’язки були покладені
на ці послуги, що вони виправдовують виключення з законодавства.
Відповідь на це питання можна знайти в концепції універсальної послуги.

Стаття 36 Хартії основних прав ЄС забезпечує основу положень про
Універсальну Послугу, які є важливою частиною регулювання ПЗЕІ:

“Союз визнає і поважає доступ до послуг загального економічного інтересу
як передбачено у національному законодавстві і практиці відповідно до
Договору… з метою сприяння соціальній та територіальній цілісності
Союзу.”

Обов’язок надання універсальної послуги (ОНУП) становить основну частину
завдань ПЗЕІ, в нагороду за які можуть надаватися субсидії та монополії.
Це буде впроваджуватися через режим регулювання під контролем держави.
Тоді ПЗЕІ становитимуть єдність прав і обов’язків.

Що ж таке насправді ПЗІ та ПЗЕІ? Дебати навколо їх визначення йдуть по
замкнутому колу. Зелена книга про послуги загального інтересу (Зелена
Книга ЄС) описує послуги як: „складову частину прав, наданих громадянам
ЄС, які забезпечують можливість діалогу з органами державної влади в
контексті поняття ефективного управління.” Ця ж книга відносить до
„послуг загального як економічного, так і не економічного інтересу”
мережеві галузі промисловості, такі як: енергетика, поштовий зв’язок,
транспорт, телекомунікації, а також охорону здоров’я, освіту та систему
соціального забезпечення.

Проте, відповідно до Зеленої книги поняття „послуги загального
економічного інтересу” розглядаються у „практиці Співтовариства” як
„послуги економічної природи, які країни-члени або Співтовариство
підпорядковують особливим зобов ‘язанням комунальних послуг шляхом
критерію якості або загального інтересу”. Мережеві послуги обов’язково
включаються, але визначення на цьому не закінчується, воно включає
„будь-яку іншу економічну діяльність, яка підлягає зобов’ язанням
комунальних послуг”.

Тому, не дивлячись на неточність визначення ПЗЕІ, зрозуміло, що вони
охоплюють економічні послуги, за які платить споживач, та має місце
зобов’ язання обслуговувати громадськість. Але найсуттєвішим моментом є
те, що країни-члени ЄС відповідно до умов Договору вільні у визначати
ПЗЕІ як вони вважають за потрібне. Повідомлення 2000 року фОС/00/25)
чітко стверджує: „чи вважати послугу ПЗІ та яким чином вона повинна
здійснюватися є питаннями, які повинні вирішуватися перш за все на
місцевому рівні”.

Охорона здоров’я, освіта та система соціального забезпечення зазвичай
виключаються з переліку ПЗЕІ, а банківські послуги та аудіовізуальні
послуги іноді вносяться до нього. У цьому посібнику головна увага буде
приділена питанню мережевих послуг, відомих в Англії як комунальні
послуги: водопостачання, каналізаційна система, енергопостачання та
телекомунікації.

У цьому відношенні існує одна дуже суттєва деталь, яка стосується
України та інших Східноєвропейських країн. Це -надання спільних послуг,
зокрема районне (або центральне) опалення. Оскільки країни-засновники ЄС
не мають такої системи, в acquis можна знайти мало положень, присвячених
цій проблемі. Приєднання Східної Німеччини та вступ Скандинавських країн
не змінили ситуації, хоча центральне опалення, безперечно, є важливою
ПЗЕІ цих країн. Ця недоречність потребує виправлення з розширенням
східних кордонів Європейського Союзу. Тим часом існує певний розрив у
регулюванні цього питання на Заході та на Сході.

2.1. Власність

У Договорі нічого не згадується про власність на ПЗІ. Повідомлення 2000
року визначає принцип „нейтралітету” у цьому відношенні, гарантований
статтею 295 Договору.

“З одного боку, Комісія не цікавиться, чи підприємство, відповідальне за
надання послуги загального інтересу, є державним чи приватним. Тому
приватизація державних підприємств не є необхідною. З іншого боку, норми
Договору, зокрема ті, що стосуються конкуренції та внутрішнього ринку
застосовуються незалежно від форми власності підприємства (державної або
приватної).”

Чи має значення власність?

Стосовно питання власності життєво важливої природної монополії термін
„приватизація” використовується стосовно повного обсягу участі у
приватному секторі від повної приватної власності на промислове майно до
органів державного сектора, які укладають угоди з приватними
постачальниками на надання послуг.

Незалежно від форми власності роль уряду залишається вирішальною.

Чого споживачі очікують від уряду?

Збільшення або надання прямих інвестицій на розширення мережі в разі
необхідності.

Забезпечення регулюючого контролю над такими питаннями, як тарифні
ставки, надання контрактів.

Гарантію структури, яка враховуватиме інтереси усіх зацікавлених сторін.
озвиток демократичних рамок управління та вивчення водного господарства.

Державний/ приватний спектр власності систем:

Повністю державний: державна власність; наприклад, Electricitй de
France;

Муніципальна /регіональна власність;

Корпоративні акціонерні компанії; державні акціонери: Голландські водні
компанії;

Також спільні підприємства державного/приватного акціонерного капіталу:
Stadtwerken в Німеччині, підприємства Центральної Європи; водні компанії
Будапешта, Сегеда. Часто володіють 51% акцій або ‘залатою акцією’, як,
наприклад, Польські телекомунікації;

Державна власність з приватними управлінням контрактів на надання послуг
(управління): плата за послуги – компанія не визначає тарифи; державний
комерційний ризик

Державна власність, здана в оренду приватній компанії: багато контрактів
на водопостачання у Франції. Державна власність та інвестування,
державний або спільний комерційний ризик. Компанія не визначає тариф.
При здачі в оренду учасники угоди розподіляють суми, виплачені
споживачем, з яких платять оператору. ізниця надходить до органу
державної влади, який вкладає гроші у вдосконалення та розширення
мережі.

Державна власність з приватною концесією: приватні інвестиції та
комерційний ризик, компанія визначає тарифи. Французькі компанії з
водопостачання, які діють за кордоном.

Повна приватизація: приватні інвестиції і ризик; компанія визначає
тарифи. Водопостачання в Англії, телекомунікації в багатьох країнах.

Варто зазначити, що:

При концесії та повній приватизації ціни регулюються.

Деякі оператори приватного сектора (Англія та Уельс) контролюються
суворіше, аніж деякі оператори громадського сектора ( осія).

В межах приватного сектора спостерігається тенденція до більшої
автономії управління. Муніципальна реформа призвела до того, що місцеві
державні компанії з обслуговування отримали більшу незалежність від
прямого політичного контролю, наприклад, „Debrecen water” в Угорщині та
Німецький stadtwerken.

2.2. Доступ на ринок

Як говорилося у вступі, лібералізація не є тотожною приватизації,
оскільки вона вимагає певного рівня конкуренції, що, в свою чергу,
вимагає певного рівня відкритості ринку. На практиці конкуренція у цих
секторах може існувати на ринку або з метою формування ринку. У
крайньому випадку, на ринку не існує ефективних способів конкуренції у
галузях водопостачання або каналізаційних систем, оскільки вони є
природними монополіями у зв’язку з неможливістю забезпечення
альтернативних конкуруючих мереж. Проте, існує можливість оголошення
тендеру на конкурсній основі на право компанії надавати послугу
громадськості у певній місцевості. Такі тендери відбуваються у секторі
водопостачання в Празі, Софії, Бухаресті, Будапешті.

З іншого боку, останнім часом зросла конкуренція на ринку
телекомунікацій, зокрема, в секторі мобільного зв’ язку. Це пояснюється
тим, що внаслідок розвитку технологій більше не існує природної
монополії на мобільний або міжнародний зв’язок. Місцева лінія зв’язку
поки що залишається у становищі природної монополії, хоча Комісія ввела
регламент, яким дозволила конкуруючим компаніям мати до неї доступ.

Найскладніша ситуація склалася в секторі енергетики. Постачання
електрики складається з декількох підсекторів, на які існує природна
монополія: передача високої напруги та місцевий розподіл низької
напруги, і тих, в яких можлива конкуренція: виробництво та постачання
електрики на місцях (купівля та продаж кінцевому споживачу). Таким
чином, не існує простого шляху запровадження конкуренції у цьому секторі
в цілому. Тому Директиви ЄС були розроблені у такий спосіб, щоб
викликати елементи конкуренції в неконкурентних секторах. Це було доволі
важко зробити, проте дехто переконує, що поки це можливо з технічної
точки зору, конкуренція не є обов’ язково бажаною, оскільки необхідно
підтримувати рівень вертикальної інтеграції таким чином, щоб виробники
та постачальники контролювалися одними органами влади. Проблеми, які
виникають на енергетичних ринках осії та Америки підтверджують
необхідність такого контролю.

2.3. Принципи ціноутворення

Хоча детальне ціноутворення/тарифікація залежить від певної галузі
промисловості, існують загальні принципи, які можуть застосовуватися в
усіх секторах. В першу чергу ціни зростають залежно від покриття витрат
виробництва, а потім набувають значення точні методи визначення тарифів
та регулювання. Штучно занижені ціни, такі які були у колишніх
радянських республіках, взагалі не підлягали жодним принципам, оскільки
вони були нижчими того рівня, на якому могли діяти певні обґрунтовані
принципи.

Покриття витрат виробництва

Покриття виробничих витрат є логічною протилежністю зменшення
субсидованих втрат. Це не означає, що покриття виробничих витрат означає
припинення субсидування. Але це означає, що субсидія повинна
нараховуватися та використовуватися в спеціальних цілях та надходити до
статті доходів, а не бути методом боротьби з втратами. Наприклад,
Французькі залізничні служби SNCF беруть з усіх дорослих пасажирів повну
ціну за проїзд, спеціальна плата за проїзд для літніх пасажирів
надходить від центрального уряду та створює різницю між тарифами
фактично виплаченими пасажирами та повним тарифом, передбаченим у
бюджеті SNCF.

Проте, найбільш поширеною формою субсидій у багатьох країнах є загальне
страхування втрат підприємства. Така форма не сприяє ані стимулюванню
ефективності виробництва, ані ефективному використанню субсидій. В
результаті програють усі: платники податків через невідповідне
використання фондів, споживач через постійну неефективність виробництва,
а промисловість через постійну нестачу фондів та деморалізацію внаслідок
необхідності розв’язувати конфлікти з урядом.

Багато споживачів погоджуються, що не потрібно підтримувати збиткові
комунальні послуги. Вони не можуть краще задовольнити потреби
споживачів, якщо надання кращої послуги просто означає більші витрати.
Тому в деяких регіонах постачання води триває декілька годин на день.
Також існує спокуса маніпуляції цінами з метою отримання тимчасової
політичної користі. Це часто трапляється в країнах Східної Європи, а
також в минулому у країнах Західної Європи. Інколи ціни тримають
заниженими (особливо у Південній Європі до нещодавніх пір), інколи їх
підвищують з метою отримання прибутків, які потім утримуються урядами
аби не допустити підвищення податків (у Великобританії до приватизації).

Можливо, найбільш виразною критикою загальних субсидій є те, що вони
зазвичай надають більші переваги забезпеченим і менші бідним споживачам.
Так, бідні отримують гірші послуги, хоча вони повинні фінансувати їх
через податки. Крім того, прибуток, який міг би бути використаний на
розширення мережі або її кращу узгодженість, перекачується на інші
потреби. Така ситуація має місце і в Україні, як буде пояснено далі.

Покриття виробничих витрат в Україні

Багато країн колишнього адянського Союзу прийняли ті чи інші стратегії
підвищення економічної ефективності виробництва, але виконати ці
програми виявилось складніше, ніж очікувалось. У 1995 – 1996 роках
рівень відшкодування вартості житла і комунальних послуг для населення
України підвищився до 80%, і підвищення тарифів було у три-чотири рази
більшим ніж загальний рівень підвищення споживчих цін. У 1996 році 80%
рівень було закріплено постановою і до 2000 року 100% рівня по
водопостачанню було досягнуто у 11 областях з 27, а по каналізації – у
13 областях з 27.

В Росії на початку дев’яностих років сплачували лише 2-4 % вартості
житлових та комунальних послуг, у 1997 році – 29%, в 2000 – 45% із 2001
– 60% і більше. За два роки з 1999 до 2001 ціни зросли у 1.5 рази. Було
поставлено завдання досягти 100% рівня до 2004 року, а у деяких
регіонах, наприклад, у Єкатеринбурзькому, поставлена мета досягти цього
рівня до 2003 року. Але виникає питання: 100% від чого?

Проблема правильного визначення поняття “покриття витрат виробництва”
полягає у тому, що існує декілька рівнів витрат, що мають бути
відшкодовані. У галузі комунальних послуг загально прийнято поділяти
витрати на виробничі (далі -ВВ), що покриваються на постійній основі у
межах річного бюджету, і витрати капіталу (далі – КВ), які окупаються на
протязі довшого періоду. До ВВ відноситься, наприклад, дрібний ремонт
комунікацій для забезпечення безперервного постачання. КВ йдуть на
створення нових активів, наприклад, нових постачальних мереж. Заміну
існуючих активів обчислити складніше. У межах ВВ треба враховувати
амортизацію засобів виробництва, але якщо у бюджеті немає коштів на
закупівлю нових активів, такі витрати вже слід віднести до КВ. В таких
умовах, навіть якщо не будуються нові елементи інфраструктури, галузь
працює на межі зупинення, оскільки не відбувається накопичення резервних
фондів.

Існує також і ще один рівень витрат, які у більшості країн світу зовсім
не відшкодовуються. Мається на увазі відшкодування нанесення шкоди
довкіллю, спричиненої виробництвом. Економісти називають такі витрати
“зовнішніми”. Класичний підхід полягає у наступному. Якщо при
виробництві, скажімо, електроенергії має місце певний негативний вплив
на довкілля, наприклад, атмосферне забруднення, то вартість
компенсації цього негативного впливу, а ще краще вартість запобіжних
заходів, закладається у вартість виробництва. У Західній Європі такий
підхід починає реалізовуватись, наприклад, через заходи по модернізації
теплових електростанцій. Це може підвищити вартість вироблення енергії,
але вища вартість одиниці енергії може стати стимулом енергозбереження.
Наприклад, Європейський банк реконструкції та розвитку зазначив, що
„підвищенням цін можна пояснити падіння на 50% напруги, яке мало місце”
в країнах з перехідною економікою.

У секторі водопостачання ситуація менш складна. Значні суми були
витрачені на покращення обробки води та очищення річок та пляжів. Це
великий успіх, оскільки „мертві” ріки в промислових містах повертаються
до життя, а пляжі стають чистішими. Затрати на ці заходи додаються до
рахунків за воду. Проте, це не є „інтернаціоналізацією”. Через те, що
забруднення відбувається внаслідок промислової та сільськогосподарської
діяльності, справжні витрати зобов’яжуть виробників удосконалити методи
виробництва і, таким чином, зменшити джерела забруднення, або внести
затрати у вартість продукції, виходячи із принципу „платить той, хто
забруднює”. Таким чином, інтернаціоналізація таких витрат
відбиватиметься на ціні продуктів, текстилю або побутових товарів
більше, ніж на рахунках за воду. Проте на сьогодні водна промисловість і
її споживачі повинні платити за захист та покращення навколишнього
середовища.

У колишньому адянському Союзі не існує цілковитої домовленості про те,
що входить до повного покриття витрат виробництва. На Єкатеринбурзькій
Конференції у листопаді 2001 року учасники з багатьох регіонів
колишнього С С доповідали, що місцеві муніципалітети, за їхніми оцінками
витрат, не мають засобів для ремонту, або внесені споживачами платежі на
зношені активи не накопичувалися. Спрацьованість свідчить про
недовговічність активів (дамб, електростанцій і т. п.), а накопичені
фонди повинні використовуватися для їх заміни, коли вони
спрацьовуються). Це нагадує бухгалтерські розрахунки, але має значні
наслідки. Це може означати, наприклад, те, що витрати на поточний ремонт
не покривалися цінами на послуги і те, що так званий 100% рівень
покриття виробничих витрат на практиці є занизьким. У випадку
ненакопичення витрат на амортизацію, ситуація стає ще серйознішою.
Оскільки, якщо гроші, виплачені у амортизаційний фонд, використовуються
в інших цілях, їх не вистачає на довгострокове заміщення активів, хоча
споживач їх сплатив.

Про існування проблем стосовно спрацювання активів згадувалося також у
газеті конференції для Міністерства міжнародного розвитку Великобританії
у 2000 році. Вони повідомляють, що в Росії „фонди, призначені для
технічного обслуговування водоканалів часто використовуються завчасно…
оскільки вони традиційно використовувалися водопровідними компаніями як
засіб зменшення впливу рішення муніципалітету знизити загальний тариф на
воду. Тому більшість водоканалів вичерпали фонди технічного
обслуговування та обмежили можливість з часом забезпечити свій
розвиток.” Коли багатьом споживачам кажуть у 2003/04 році, що вони
виплачують суми, рівні 100% покриття виробничих витрат, можливо, що
насправді це не так, і у майбутньому можуть знадобитися подальші
підвищення тарифів. Загалом збільшується потреба прозорості систем
офіційної звітності та регулювання.

Повторний вибір балансу

Ситуація досі ускладнюється тим, що впродовж багатьох років існували
перехресні субсидії для некомерційних та промислових споживачів по
сплаті тарифів. Ці перехресні субсидії також відходять у минуле,
що означає потребу подальшого регулювання. До 2000 року різниця в
тарифах на території України складала до 2,5 за воду та 2,4 за
каналізацію. Це свідчить, що перехресні субсидії є скоріше теоретичними,
аніж реальними, тому що багато націоналізованих підприємств та уряд
намагаються взагалі не сплачувати свої рахунки. Це явище, відоме як
повторний вибір балансу повністю співпадає з напрямком у Східній та
Західній Європі у лібералізованих секторах енергетики та
телекомунікацій.

Визначення рівнів витрат є дуже довгим та складним процесом, як з
технічної, так і з соціальної точок зору, і повне покриття витрат може
стосуватися кількох різних рівнів витрат. Але це не обов’язково означає
збільшення витрат назавжди. Значні витрати капіталу, наприклад, на краще
очищення води з метою покращення її якості, може мати сприятливі
екологічні наслідки і, таким чином, зменшити „зовнішні витрати”. Більш
реалістичне визначення цін на електроенергію означатиме існування
стимулів для економного споживання ресурсів, яке може знизити витрати.
Оцінка операційних витрат та витрат капіталу на основі сучасних методів
виробництва лише запроваджується.

Існує небезпека того, що ідея „покриття виробничих витрат”, висунута
Світовим Банком, може стати просто новою модою, і перетворитися на
виправдання підвищення цін без проведення реформ. При таких обставинах
все, чого споживачі зможуть домогтися від цього нового напрямку – це
збільшення цін та незначне покращення якості послуг. Щоб цього не
сталося, КопГОР затвердила резолюцію про покриття виробничих витрат та
реформу. Значне практичне значення має те, що реформи комунальних послуг
та житлозабезпечення повинні відповідати наступним умовам:

– Вдосконалення регулювання та правової основи комунальних
послуг та житлозабезпечення;

Створення контрактів та інших механізмів відповідальності;

Прозорість та ефективність системи регулювання;

Створення відповідних механізмів соціального забезпечення.

Споживачі повинні платити лише за безпосередньо надані послуги.

Тарифікація та ефективність

Основними елементами тарифу є постійна плата та плата залежно від
обсягу. Остання потребує точного вимірювання, а перша – особистих
рахунків. Тариф включає як поточні витрати, так і витрати капіталу, що
буде виправданим лише в тому випадку, коли отриманий прибуток покриє ці
витрати. Тарифи є важливою частиною покращення стану навколишнього
середовища, якщо він дозволяє споживачам контролювати індивідуальні
витрати та винагороджує їх за це матеріально. Були зроблені спроби
забезпечити стимули ефективного споживання послуг шляхом впровадження
низьких нічних тарифів на електроенергію, підвищуючи
ступенево-пропорційний тариф на воду, про що буде сказано далі.

Проте, регулюючі органи тяжіють до підкреслення значення ефективності
більше зі сторони виробника. Традиційний метод встановлення цін у
Східній Європі був „вартість плюс витрати”, за яким певний процент
витрат додається до вартості послуги. Недоліком цього підходу є те, що
він не стимулює ефективність виробництва, оскільки будь-які недоліки
системи можуть бути покладені на споживача. Додатково до узгодженого
прейскуранта існував рівень прибутків, який зазвичай визначав уряд.
Номінальний рівень прибутків звичайно становив 25%, нерідко він
обкладався податками.

Новий підхід, який було запроваджено в Україні, передбачає покриття
амортизаційних витрат за рахунок зборів від споживачів. Цей механізм
справді дозволяє уникнути негнучкості старої формули, але створює інші
короткотривалі незручності для споживачів.

Формула „вартість плюс” також поступово припиняє своє існування, хоча
вона має спільні риси з американською системою встановлення тарифів на
комунальні послуги. Що ж приходить на її місце?

Регулювання ціни чи регулювання прибутків?

В економічному регулюванні існує спірне питання, чи регулювання повинно
бути прямим – шляхом визначення граничної ціни (як у Великобританії),
або непрямим – шляхом обмеження прибутків (як у СІЛА).

– егулювання прибутків є більш глибоким (а, отже, і дорожчим) і його
звинувачують у тому, що воно призводить до перенакопичення коштів,
оскільки сукупний дохід можна збільшити шляхом підвищення рівня витрат
на засоби виробництва (рівня капіталовкладень) при однаковому розмірі
прибутку.

– Верхня межа ціни: компанії перебільшують свої витрати для того, щоб
збільшити дозволений тариф. Це в свою чергу призводить до намагань
виправити ці переоцінки, що викликає значне коливання цін, як це сталося
у Великобританії.

Насправді ці два методи мають багато спільного, оскільки вони
намагаються визначити норми прибутку та ціни. Проте можна зробити
припущення, що необхідно регулювати і прибутки, і ціни. Якщо у
колишньому СРСР система „включення витрат” дозволяла приховати
неефективність виробництва, у СІА цей же метод може викликати надлишкову
потужність виробництва. Ідеальної системи не існує, тому захист
споживача повинен здійснюватися за допомогою ефективної регулюючої
системи.

Соціальні тарифи

Ціни зростають відповідно до покриття виробничих витрат, тому регулюючі
організації та організації споживачів недарма непокояться через вплив
зростання цін на незахищені верстви населення. Ведуться суперечки, чи
варто зменшувати вплив шляхом встановлення спеціальних „соціальних
тарифів” (сторона постачання). Іншими словами, дискусії відбуваються
навколо питання, хто повинен нести відповідальність за бідних:
постачальники послуг чи уряд. Інакше кажучи, вирішувати цю проблему
методами цінової політики чи шляхом прямих субсидій, які поповнять дохід
особи.

Як зазначалося вище, резолюція Єкатеринбурзької конференції вимагає
„створення відповідних механізмів соціального забезпечення'”, що дасть
можливість малозабезпеченим споживачам сплачувати їх рахунки за
комунальні послуги.

В українському законодавстві викладена концепція „доступності”, згідно з
якою визначений максимальний відсоток сімейного бюджету не повинен бути
меншим за витрати на житлові та комунальні послуги (ЖКП) за умови
стандартного споживання та загальної площі приміщення. Цей стандарт
відсотка виріс з 15% у 1995 році до 20% у 1998 році, і в теорії субсидія
виплачується для того, щоб знизити відсоток доходу до такого рівня.

Цей складний підхід виявляється ще складнішим, тому що на практиці
система містить багато викривлень. Мабуть, найсуттєвішим, тим що має
багато спільного з колишнім С С є те, що існує багато категорій
споживачів, які мають пільги у вигляді повного або часткового звільнення
від сплати житлових та комунальних послуг. Ця група складала у 2000 році
25 % домогосподарств. Пан Олександр Кучеренко зазначає, що „існуюча
система пільг є соціально несправедливою: знижки не надаються сім’ям з
низьким доходом; навпаки, вона збільшує чисти” прибуток забезпечених
сімей і посилює соціальну нерівність.”

Збільшення „пільг”, які надаються неналежним чином, звичайно ставить під
сумніви всю концепцію особливого підходу до відповідних осіб, коли вони
не належать до категорії ветеранів війни, військовослужбовців, суддів,
інвалідів та членів їх сімей.

2.4. Механізми соціального забезпечення

Необхідно зменшити кількість осіб, які отримують пільги та надавати їх
лише тим, хто дійсно має в них потребу. Таким чином, ми підійшли до
питання прямих субсидій. Справа в тому, що ці субсидії часто не діють.
Частково тому, що люди не люблять звертатися по субсидії, бо вважають їх
принизливими, а частково через те, що для одержання субсидії необхідна
велика кількість документів. І це можна зрозуміти. Для того, щоб
з’ясувати, чи досягається певний відсоток сімейного бюджету, повинно
існувати визначення цього бюджету. Для отримання правильної картини
стану сімейного доходу, прибуток повинен визначатися за встановлений
період. Яким повинен бути цей період? Місяць, рік? Чиї прибутки повинні
оцінюватися? Прибутки особи, чоловіка та дружини, інших членів сім’ї? Чи
потрібно враховувати заощадження? І, звичайно, якщо підрахунок
ґрунтується не лише на прибутку, а й на витратах на послуги, тоді також
необхідно представити деталі розрахунків.

У Великобританії нещодавно була запроваджена схема, яка компенсуватиме
витрати споживачів з низьким рівнем доходу, які страждають від певних
захворювань, при яких необхідна велика кількість води, по рахунках, які
вони отримують після введення лічильної системи. Фактична витрата
порівнювалась з середнім показником і споживач мав отримати різницю. Як
і можна було очікувати, результат виявився жалюгідним, кількість
відповідних споживачів становила від одного до трьох відсотків
відповідної категорії. Тобто, не від одного до трьох відсотків усіх
споживачів, а лише 1-3% тієї значно обмеженої групи, визначеної за її
медичними показниками та низьким доходом. Схожі проблеми низької
компенсації спостерігалися у колишньому СРСР. У секторі комунальних
послуг перевірка малозабезпеченості також не мала успіху, різниця між
роботою з документами та реальною користю була занадто великою. Цей
механізм не розв’ язує проблеми малозабезпечених осіб, здатних сплатити
ціни за комунальні послуги.

Положення законодавства про те, що витрати на житлово-комунальні послуги
повинні бути нижчими певного рівня, широко застосовується у комунальній
політиці в усьому світі. Виникає питання, чи рівні тарифи погіршать
становище найбідніших? Вірогідно, що не так сильно, як може здатися на
перший погляд.

Дійсно, відсутність надійної послуги викликає значні витрати, наприклад,
надзвичайні незручності та витрати, спричинені відключенням
електроенергії або необхідністю кип’ятити воду. Але потенційні
заощадження на цих витратах не враховуються при обговоренні витрат при
підвищенні цін. Якщо додатковий прибуток використовується на покращення
надійності послуги, співвідношення між витратами на послугу та користю
від неї може бути дійсно позитивним.

Звичайно споживачі непокояться, що їм доведеться платити більше за
недосконалі послуги. Але потрібно вносити корективи, інакше сучасна
ситуація не зміниться ніколи.

Надання неякісної послуги погіршить життя усіх споживачів, в тому числі
і малозабезпечених осіб.

Отже, яким чином можна допомогти соціально незахищеним споживачам, якщо
перевірка нужденності не дає бажаних результатів? Можна надавати усім
представникам чітко визначених соціальних груп норму „купонів” на
житлово-комунальні послуги, створені з метою полегшення сплати рахунків.
Це не повинно бути схожим на харчові талони США, принизливі через те, що
вони видаються лише малозабезпеченим. Потрібно також уникнути можливості
сплати ними своїх рахунків звичайними споживачами. Ці „купони” будуть
видаватися особливо незахищеним групам разом з пенсією для сплати
значних рахунків. Така система з великим успіхом була запроваджена в
Чилі. її перевага полягає у тому, що промисловість не повинна знижувати
ціни нижче рівня покриття виробничих витрат для того, щоб допомогти
найбіднішій частині суспільства. Усі витрати за схемою покриваються
урядом.

Оскільки особисті рахунки за житлово-комунальні послуги не значні, має
сенс використання наведеного механізму для покриття усіх ЖКП, а не лише
однієї послуги за раз. Звідси витікає потенційна перевага систем
колишнього С С , яку деякі спостерігачі навпаки вважають недоліком. Вона
полягає в тому, що рахунки за комунальні послуги накопичуються разом.
Така система має свої переваги і недоліки. Очевидно, що для залучених
грошових сум не варто проходити через детальний процес перевірки на
нужденність для кожної послуги окремо. Проте, якщо мова йде про пакет
послуг, тоді змінюються економіка системи. Індивідуальні постачальники
послуг не відповідають за проблеми незахищених верств населення. Так,
консультант Міністерства міжнародного розвитку Великобританії заявляє
доволі категорично:

“Водоканали ні в якому разі не повинні нести відповідальність за виплату
субсидій споживачам. Уряд зобов’язаний визначити споживачів, які
підлягають наданню субсидій (водоканали можуть виконувати дорадчу
функцію) і забезпечити виплату субсидій з надходжень від загальних
податків.”

“Накладання на постачальників послуг відповідальності визначати
незахищені групи споживачів призводить до виконання функції, яка повинна
здійснюватися службами соціального захисту.”

2.5. Договірні відносини

Чи повинні послуги загального інтересу (ПЗІ) бути предметом розгляду
приватного або публічного права? Намагаючись дати відповідь на це
питання, проф. Едвуд Хондіус (Е&уоий Иопсііт) із університету Утрехта
наводить таку аргументацію: “Публічне право має, теоретично, ту
перевагу, що держава або міська влада, шляхом надання ліцензій або в
іншій спосіб, може втручатися з метою захисту споживачів. Фактично,
держава або міська влада часто також користується послугою і, таким
чином, фінансово зацікавлена у захисті власних інтересів. Тому приватне
право може надати споживачам кращий захист. Перевагою приватного права є
також те, що воно, принаймні теоретично, ставить у рівні умови обидві
сторони”.

Професор відмічає парадокс, що держава краще захищає інтереси
споживачів, коли вона не є одночасно постачальником послуг. При цьому
зникає дилема двоїстої ролі держави як надавача послуг та захисника
споживачів. Пан Хондіус доходить висновку, що необхідне поєднання
публічного та приватного права:

“Приватне право, включаючи систему стримувань та противаг у застосуванні
до несправедливих умов контрактів, розглядає права та зобов’язання як
провайдера послуг, так і споживача. Публічне право розглядає загальні
інтереси. Оскільки правозастосування довірено незалежним органам,
побоювання щодо підтримки інтересів двох сторін відпадає.”

Таким чином, видається логічним застосування публічного права при
розгляді справ, які зачіпають колективні інтереси, а приватного права –
стосовно індивідуальних інтересів. І дійсно, сукупність правових норм
громадського права, що розробляється зараз в ЄС в рамках процесу
лібералізації, призводить до очевидного парадоксу: ступінь регулювання у
приватизованих галузях промисловості у багатьох відношеннях вищий, ніж у
державних галузях.

2.6. Саморегулювання

Чи можна виключити можливість саморегулювання, що здійснюється
промисловими асоціаціями, у такому монополізованому секторі, як сфера
комунальних послуг? Дехто віддає перевагу терміну спільне регулювання.
Європейська Комісія визначає спільне регулювання наступним чином:
“представники бізнесу та споживачів узгоджують права споживачів та
зобов’язання компаній при сприянні державних органів, що призводить до
правових наслідків.” Порівняймо це із „саморегулюванням”, яке, згідно з
визначенням Європейської Комісії, складається з “добровільних
зобов’язань компанії перед споживачами, прийнятих індивідуально або у
рамках членства у торговій асоціації, організації, або навіть угоди з
іншою компанією”. Основна різниця між спільним регулюванням та
саморегулюванням полягає у ролі уряду та ступені застосування закону.
Згідно з визначенням Європейської Комісії спільне регулювання
представляє собою поєднання державного регулювання та комерційного
саморегулювання. Такий інститут може знову перетворитися на державне
регулювання, особливо якщо невдале впровадження саморегулювання вимагає
від держави застосування резервних повноважень.

Нарешті, з правової точки зору держава може спиратися на змішані схеми
регулювання для здійснення самого регулювання, яке в іншому разі має
бути виключно функцією держави. Держава може зробити такий вибір з
економічних міркувань, оскільки об’єкти регулювання мають більший досвід
у вирішенні питання про те, якими повинні бути правила регулювання,
тому, передавши функції регулювання представникам виробництва або
торгівлі, держава звільняється від витрат на регулювання. Представники
виробництва або торгівлі зацікавлені у виконанні цієї функції, оскільки
вони можуть уникнути ситуації надмірного, з їх точки зору, регулювання.
Вони також можуть надати переваги своїм представникам, встановивши вищі
стандарти доступу на ринок, виключаючи таким чином конкурентів, та
отримати переваги для покращення своєї репутації.

езультатом впровадження одного тільки

саморегулювання може бути встановлення бар’єрів доступу на ринок, що у
випадку менш монополізованих секторів, наприклад, мобільного зв’язку
може суперечити інтересам споживачів. Саморегулювання в чистому вигляді
не підходить також для економічного регулювання більшості ПЗЕІ,
внаслідок унікального поєднання їх характеристик: вони одночасно являють
собою природні монополії та найважливіші послуги. Зрозуміло, що до того
часу, коли у галузі телекомунікацій виникне конкуренція, ще далеко,
однак частину цього шляху вже пройдено. Таким чином, поки що в цих
секторах необхідним є скоріше державне регулювання, а не
саморегулювання. Однак державне регулювання може передбачати діалог між
промисловістю та іншими організаціями, такими, як групи споживачів або
екологічні організації, а це вже відповідає концепції саморегулювання
Європейської Комісії. Зовнішні органи можуть брати участь у вирішенні
таких питань, як обговорення цін та вирішення спорів, як це відбувається
в інших країнах. Таким чином, саморегулювання може посилити ефект
встановленого законом регулювання, а значить, і публічного права, а
також бути форумом для розгляду індивідуальних скарг.

Такі альтернативні форуми необхідні, оскільки існують обмеження, яких на
практиці може досягти договірне право, коли йдеться про реалізацію прав
у сфері ПЗЕІ. Причиною цього становища є загальна проблема недостатності
залучених коштів для виправдання юридичних витрат, хоча самі ці суми
можуть бути досить великими для того, щоб викликати занепокоєння
споживачів. У законодавстві ЄС існують також проблеми „винятків із
комунальних послуг”, про які згадувалося раніше. Положеннями Директиви
ЄС про несправедливі умови контрактів 93/13 (Ст. 1.2) встановлюється,
що:

“умови контрактів, що містять обов’язкові, статутні або регулюючі
положення не підпадають під дію положень даної директиви.”

Найпоширенішим джерелом несправедливості умов контрактів є відсутність
ясності. Тому організації споживачів мають відігравати вагому роль у
створенні більш зрозумілих контрактів. Дослідження виявили, що у
Нідерландах, де існує практика попередньої перевірки контрактів
організаціями споживачів, зафіксовано менше випадків несправедливих умов
контрактів. Аналогічна практика існує у скандинавських країнах. Така
попередня перевірка не повинна бути дуже складною, вона може в основному
складатися із “тесту на ясність” умов контракту.

Пані Анна Цвєткова, представник української неурядової екологічної
організації МАМА-86, закликає до удосконалення контрактів на
водопостачання у країнах СНД, зокрема, шляхом:

Чіткого розмежування сфер відповідальності, щоб споживачі знали, куди
звертатися зі скаргами.

Точних формулювань щодо відповідальності провайдерів за надання послуг
невідповідної якості, які мають ураховувати всю систему відносин
споживач-виробник.

Перевірки якості послуги.

Пані А. Цвєткова закликає також до “автоматичного перерахунку вартості
послуг”, якщо якість послуги не відповідає стандартам. Відносно цього у
секторі водопостачання Великобританії існує корисна модель, за якою у
випадку недоліків послуги, споживач має право на автоматичну
компенсацію. Крім того, невідповідна якість послуги може бути причиною
накладення обмежень на компанії при майбутніх розрахунках граничних цін.
Складність використання другого механізму (який ніколи не застосовувався
на практиці) полягає в тому, що він працює належним чином тільки у
приватизованих галузях, оскільки цей механізм передбачає, що хтось, а
саме акціонер, має бути покараний. У державному секторі покарання
компанії означає просто позбавлення її ресурсів у майбутньому, що може
тільки загострити проблему неякісної послуги. Тому в умовах, які існують
сьогодні в Україні, автоматична сплата компенсацій індивідуальним
споживачам здається кращим рішенням.

2.7. Вирішення спорів

Пані Цвєткова також закликає до розробки „позасудових” та „більш м’яких”
форм вирішення спорів, що спираються на прямі контакти та переговори”.
Міжнародна організація споживачів запропонувала участь організацій
споживачів у вирішенні спорів, що стосуються, зокрема особливих
ускладнень, пов’язаних із неплатниками, коли послуга оплачується
колективно і таким чином існує небезпека колективного відключення. Пан
Дмитро Янін із повідомляє про випадки, коли було важко визначити
необхідну суму компенсації, навіть у випадку судового рішення про сплату
компенсації споживачам, оскільки окремі елементи настільки
взаємопов’язані, що їх важко розділити. І в подібних справах організації
споживачів також можуть допомогти розробити відповідну методику.

У Рекомендації (98/257/СЕ) Європейський Союз сформулював критерії схем
саморегулювання, які пропонують схеми компенсації споживачам, як
альтернативу судовому розгляду (позасудове врегулювання). У екомендації
говориться, що такі схеми повинні враховувати принципи незалежності від
сторін спору, прозорості, змагальності процедури, вони також мають
надавати споживачам можливість перенесення справи до суду, якщо вони не
задоволені результатом. Такі критерії, однак, не є обов’язковими,
оскільки у відношенні до країн-членів Рекомендація не має ніякої
юридичної сили. Вона просто викладає стандарти, які на думку ЄС
відповідають схемам відшкодування з використанням методів
саморегулювання. Об’єднання споживачів вважають, що було б доцільнішим,
якби ЄС зажадав від країн-членів, які згідно з директивами про захист
споживачів передали певні функції схемам позасудового врегулювання,
розробити юридичні вимоги щодо відповідності таких схем принципам, які
містяться у екомендації.

В Австралії у галузях промисловості, що пов’язані з телекомунікаціями,
було створено декілька кодексів щодо саморегулювання. Деякі з
них офіційно оформлені і застосовуються до галузі в цілому. Деякі
залишаються виключно добровільними. Для подачі скарги про порушення
кодексу споживач може звернутися до омбудсмена з питань телекомунікацій,
якщо кодекс зареєстрований. У випадку використання добровільних кодексів
він може це зробити за умови, що компанія, на яку скаржиться споживач,
підписала такий кодекс. Посаду омбудсмена створено за розпорядженням
Федерального уряду для вирішення конфліктів; організація, що знаходиться
під керівництвом омбудсмена, є незалежною структурою.

Суди для розв’язання спорів

Чи може цей механізм незалежного вирішення спорів бути моделлю для
спорів, які виникають на українському ринку телекомунікацій? На
сьогоднішній день в Україні функції регулювання, скоріше за все,
залишаться за міністерствами, тобто рівень їх незалежності залишається
нижчим. Таким чином, питання щодо здатності цих органів розв’язувати
спори залишається відкритим. Приймаючи це до уваги, а також з
урахуванням недостатності судових дій у даній сфері, створення
спеціальних судів для вирішення спорів, можливо, є доцільним.

У такій системі могли б брати участь організації споживачів. Організації
споживачів користуються довірою суспільства та мають відповідний досвід
для того, щоб зробити вагомий внесок у розв’ язання спорів такого типу,
беручи до уваги скромний рівень фінансової винагороди, що не виправдовує
звернення до судочинства. Такі організації можуть виконувати три ролі у
згаданій системі:

а) виступати адвокатами, які представляють справи

споживачів;

б) бути членами спеціальних судів;

в) бути свідками-експертами.

Перший варіант не є чимось принципово новим, оскільки асоціації
споживачів і зараз часто виступають від імені споживачів. За умови
існування постійного форуму такого захисту буде створено право, що
відображатиме позицію асоціацій.

У випадку (б) існують побоювання, що асоціації споживачів можуть увійти
до складу офіційних органів. З іншого боку, виникає можливість більш
широкого захисту споживачів, і не лише тих, які звертаються до
асоціації. Необхідно буде розробити правила уникнення конфлікту
інтересів у випадку, коли асоціація споживачів є одночасно адвокатом та
членом спеціального суду у одному й тому ж самому процесі. Однак ідея
заслуговує на увагу, можливо, можна було б платити асоціаціям за
членство у спеціальних судах, надаючи їм таким чином кошти та збагачуючи
їх досвід.

Випадок (в) є обмеженим та не враховує природної ролі асоціацій
споживачів як адвокатів, що виступають від імені своїх членів.

Світовий досвід говорить про те, що споживачі, виступаючи у ролі
арбітрів, дуже сумлінно ставляться до своїх обов’язків. Можна уявити
систему неофіційних спеціальних судів, у якій будуть представлені як
промисловість, так і споживачі.

Оскільки у багатьох країнах асоціації споживачів вже активно приймають
участь у вирішенні конкретних спорів, чому б не використати їх для
надання посередницьких послуг, що сплачувалися б за рахунок податків з
виробників? Асоціації могли б розробити спеціалізований вид
консультативних послуг для споживачів. Вочевидь, виробникам буде
фінансово вигідно підтримувати такі послуги, якщо при цьому зменшиться
рівень несплат. Зрозуміло, що фінансування має здійснюватись через
незалежний фонд для уникнення контролю над ним з боку окремих
виробників.

Гарантовані стандарти

Однією з можливостей компенсації індивідуальним споживачам
невідповідного рівня виконання зобов’ язань виробниками є система
гарантованих стандартів. Систему можна втілити в життя шляхом щомісячної
або поквартальної сплати рахунків. Таким чином, компенсація може
здійснюватися у формі відрахувань з таких сплат, щоб уникнути стягнення
грошей з компаній, які визнано винними.

Такі механізми було розроблено у Великобританії після приватизації.
Гарантовані стандарти застосовуються у галузі телекомунікацій у
Великобританії з 1989 р. (до того часу їх встановлювали регулюючі
органи) та у водопостачанні з початку 90-х років. У галузі
телекомунікацій фіксовані відрахування (тобто, компенсація) здійснюються
у випадках затримок встановлення обладнання, затримок ремонту,
несправності обладнання, помилкових відключень та регулярних перерв у
наданні послуг, причому розмір компенсації зростає при наданні
інформації про збитки. Однак, методи сплати компенсації за збитки
встановлені довільно, і вони потребують удосконалення з метою
забезпечення автоматичності їх дії. Крім того, на відміну від
водопостачання, механізм не підтримується юридично, що відрізняється від
галузей електро- та водопостачання, де такі схеми є юридично обов’
язковими, хоча їх деталі можуть обговорюватися з регулюючими органами
шляхом процесу взаємо врегулювання. На практиці Бритиш Телеком, яка є
ведучою компанією галузі, дотримується домовленостей, яких досягнуто при
застосуванні згаданого механізму.

2.8. Структура регулювання

Метою регулювання на користь інтересів споживачів є забезпечення чесної
конкуренції у секторах, де вона можлива, та захист від зловживань у
монополізованих галузях. Незалежний регулюючий орган стає майже взірцем
для ЄС в цілому та для будь-якої країни світу. Важливо зазначити, що
приватизація не веде за собою незалежне регулювання, хоча на практиці
вони часто взаємопов’язані. У електротехнічних секторах Норвегії та
Австралії існують регулюючі органи, що контролюють державні компанії у
галузях, де існують як приватні, так і державні компанії. У Франції вся
згадана галузь є державною монополією, тому теоретично існує незалежне
регулювання, яке викликає великі сумніви. У Німеччині проведено
лібералізацію муніципальних підприємств, 8їа(ІШегкеп, за участю
приватного сектору, однак не було створено незалежний регулюючий орган у
галузі енергетики.

“Незалежність” зовсім не означає, що співробітники регулюючих органів
можуть діяти повністю на власний розсуд. Це означає, що вони мають бути
незалежними від виробників, автономними та окремо звітувати уряду, адже,
вони є державними службовцями. Вони повинні пояснювати свої рішення
громадськості, однією з можливостей для цього є, наприклад, створення
постійного комітету при парламенті.

егулюючі структури знаходять все ширше застосування у різних підгалузях
багатьох секторів.

Універсальна послуга

Існує багато визначень універсальної послуги. У своїй Зеленій Книзі
Європейська Комісія визначає універсальну послугу як:

„перелік вимог загального інтересу, які гарантують, що певні послуги є
доступними у певному обсязі всім споживачам та користувачам на всій
території країни-члена, незалежно від географічного розташування та, з
урахуванням специфічних національних умов, за прийнятною ціною.”

Практичне тлумачення такого визначення міститься у Посланні Європейської
Комісії за 2000 рік:

“Органи державної влади можуть вирішити поширити зобов’язання у сфері
послуг загального інтересу на всіх суб’єктів економічної діяльності на
ринку або, у деяких випадках, визначити одного або невелику кількість
суб’єктів із спеціальними зобов’язаннями без надання їм особливих або
виключних прав. Таким чином, дозволяється необмежена конкуренція, а за
користувачами зберігається максимальна свобода щодо вибору надавача
послуг. Якщо на ринку лише один або обмежена кількість конкуруючих
суб’єктів, на відміну від інших суб’єктів, мають зобов’язання надання
комунальних послуг, може бути доцільним залучити всіх суб’єктів, що
працюють на цьому ринку, до фінансування чистої додаткової вартості
послуг…через систему додаткових нарахувань або через фонд комунальних
послуг”.

У розділах, присвячених обговоренню становища у різних секторах,
показано, як це втілюється у життя, зокрема у секторі телекомунікацій,
де з максимальною прозорістю та успіхом було застосовано концепцію
„надавача універсальної послуги” (НУП).

Комітет у справах споживачів (далі – КСС) ЄС сформулював у 1999 році ряд
принципів для універсальних послуг, а саме:

– Рівність: принцип передбачає рівність у ставленні до усіх споживачів
стосовно методів оплати, тарифних ставок. У Великобританії існує суттєва
різниця рівнів сплат залежно від методу оплати, що приводить до кращого
ставлення до більш забезпечених споживачів. Питання привілейованих
тарифів для споживачів, які є великими компаніями, порушує проблему
існування недоцільної дискримінації.

Універсальність: чітке застосування та, при необхідності, мережеве
розширення застосування є найголовнішими аспектами цього принципу, у
цьому полягає сила концепції „надавача універсальної послуги”, оскільки
універсальність допускає методи перехресних субсидій для стимулювання
застосування на всій території країни.

Безперервність: принцип є найактуальнішим для Східної Європи, про що
мова йтиме далі, де часто трапляються перебої у постачанні. Якщо такі
перерви передбачаються, тоді споживачі, в усякому разі, мають право
знати, що з ними поводяться справедливо. Частиною застосування цього
принципу є також гарантії проти довільних відключень та надмірної платні
за повторне підключення.

Адаптивність: повинна існувати можливість адаптації концепції „надавача
універсальної послуги” до технологічних змін. Наприклад, визначення
природної монополії змінюється з розвитком технології, особливо у сфері
телекомунікацій завдяки розвитку бездротової технології. Загалом, чим
нижче рівень природної монополії, тим менш суворим має бути регулювання.
Концепція „надавача універсальної послуги» повинна також відповідати
ступеню розвитку сектора та рівню поширення серед населення. Наприклад,
іноді пропонують розповсюдити концепцію „надавача універсальної послуги”
на доступ до Інтернету. Але необхідно пам’ятати, що комп’ютери все ще є
привілеєм більш забезпечених споживачів. Якщо концепція „надавача
універсальної послуги” включає субсидії, тоді це може означати, що
багатші отримують доплату за рахунок бідніших: “Усі заплатять, але
гратися будуть не усі”. Краще доплачувати за доступ населення до
терміналів у громадських місцях, таких як поштові відділення та
бібліотеки.

Відкритість управління: принцип прозорості контрактів, який
застосовується скрізь, справедливий і в цьому випадку.

Встановлення цін та фінансування: ціни також розглядаються в усіх
аспектах. Передбачені такі варіанти:

державна підтримка через надання грантів суб’єктам економічної
діяльності або шляхом виплат соціальної допомоги споживачам;

фінансування постачальників через

універсальний фонд, що створюється за рахунок

сплати податку;

фінансування споживачів через перехресні субсидії у випадку
оподаткування цін;

фінансування через єдиного провайдера галузі, зазвичай ведучої компанії;
це своєрідна сплата за статус лідера;

– Критичний розгляд: цей аспект детально розглядається у доповіді, у
тому числі у вступі.

Викладене вище складає концептуальні рамки „надавача універсальної
послуги”, який при практичному застосуванні досягнув певного
політичного, навіть філософського статусу, що є одним із успіхів
політики ЄС у сфері послуг.

Право на безперервність отримання послуги

Важливим аспектом комунальних послуг у Східній Європі є проблема
довільних відключень та перерв. Останні можуть пояснюватися
технологічною необхідністю, у таких випадках слід встановити принцип
справедливого управління перервами. Дехто може сказати, що це порада з
відчаю, оскільки вона допускає неминучість перебоїв у постачанні. Однак,
з реалістичної точки зору погляду треба визнати, що перерви будуть
тривати, а відповідальність за такі незручності потрібно справедливо
розділити.

Ще одним і навіть більш делікатним питанням є практика відключення
багатоквартирних будинків через те, що деякі споживачі не сплачують
рахунки, тому загальний рівень сплати вважається недостатнім. Очевидно,
що коли споживачів, які сплатили свої рахунки, відключають разом із
неплатниками, це несправедливо по відношенню до них. І дійсно,
незважаючи на незаконність таких дій за українським законодавством, за
даними пана Кучеренка, таке трапляється.

Іноді приводиться аргумент, що індивідуальні вимірювання покращать стан
справ. Безумовно, покращать, приймаючи до уваги той факт, що проблема
виникає у зв’язку з нездатністю надавачів послуг виділити окремих
жильців через брак індивідуального контролю. Крім того, колективні
відключення є примітивним засобом збільшення тиску та примусу споживачів
сплатити рахунки. У подальшій перспективі встановлення індивідуальних
лічильників у галузях електро- та водопостачання, безсумнівно, допоможе
розробити більш індивідуалізовані та договірні відносини, а також стане
стимулом економного споживання ресурсів.

2.9. Представництво споживачів

Сперечаючись про те, що добре регулювання може бути формою
демократизації, необхідно пам’ятати про два моменти. По-перше, згідно з
позицією, яку зайняв Всесвітній конгрес 2003 року Міжнародної
організації споживачів, споживачі мають брати участь у процесі
регулювання, але не обов’язково як службовці регулюючого органу. обота у
такому органі може призвести до конфлікту інтересів і зв’язати
представників споживачів вимогами конфіденційності. Існують інші засоби
залучення до процесу регулювання, наприклад, через змагальні громадські
слухання або з використанням консультаційних документів.

Іншим аспектом, який необхідно враховувати, є те, що представництво має
дві сторони. А саме: індивідуальну, тобто скарги, представництво у
суперечках і т.п., та колективну -цінову політику, перевірку стандартів.
Без детального розгляду цих положень неможливо отримати чітке розуміння
питання. Враховуючи досвід, необхідно зазначити наступне:

структура представництва споживачів має переважати аналогічну структуру
промисловості, оскільки остання загрожує споживачу, в даному випадку
національному і навіть споживачам різних країн;

орган, який представляє споживачів, повинен також розглядати скарги, щоб
результати роботи зі скаргами в подальшому враховувалися у політиці
представництва споживачів;

представницькі органи споживачів не повинні входити до складу регулюючих
установ.

Таким чином, якими ж є критерії ефективного представництва споживачів?

Автор пропонує наступні критерії:

Вихідні дані:

а) національні споживачі (можливо, включаючи

представників малого підприємництва);

б) ціна, з урахуванням участі у переглядах цін;

в) якість;

г) скарги.

Географічна структура, яка відповідає структурі промисловості, оскільки
вона пов’язана із кінцевим споживачем.

Незалежність від регулюючого органу, а також від промисловості та уряду.
Ця характеристика повинна спиратися на правила розв’язання конфлікту
інтересів, що застосовуються до членів. Члени не мають права фінансової
участі у компанії.

Дослідницькі можливості.

Свобода інформації, в тому числі доступ до інформації та її передача
іншим.

Право апеляції на рішення регулюючого органу.

Ресурси на все вищепераховане з гарантією незалежності.

Зрозуміло, що між цими критеріями існують потенціальні конфлікти.
Незалежність потенційно вступає в конфлікт із ресурсами, якщо єдиним
реальним джерелом фінансування є уряд або промисловість. Але обидва ці
джерела фінансування сумісні з незалежністю, якщо триматися від них на
достатній відстані.

Не треба підходити до цих питань надто прямолінійно; можуть з’явитися
можливості, які, здавалося б, суперечать викладеним вказівкам. Елемент
прагматизму є неминучим, оскільки ця сфера, як видно із подальшої
частини посібника, перебуває в стані розвитку.

3. Послуги загального інтересу в окремих секторах.

3.1. Законодавче регулювання якості водопостачання і каналізації

Як оцінювати надання послуг з водопостачання?

Забезпечуючи гнучкість, прозорість і дбаючи про інтереси споживачів.

Гнучкість стосується урахування різних географічних і соціальних умов.
Так, наприклад, врахування рівня охоплення населення послугами
водопостачання є одним з базових чинників для країн, що розвиваються, і
для деяких регіонів Південної та Східної Європи. Точне планування мереж
водопостачання потребує більшої уваги, коли йдеться про бідні райони
(наприклад, наявність води у домівках, громадські водорозбірні колонки
та колектори). Для Північної Європи таке точне планування не потрібне.

Прозорість є вимогою Ааруської конвенції 1998 р., яка вимагає
забезпечення громадського доступу до інформації про стан довкілля.
Зокрема, Конвенція вимагає всебічного урахування інтересів громадян у
разі запровадження виключень з переліку питань, до яких громадськість
повинна мати необмежений доступ. Під положення про прозорість повинні
підпадати умови укладання договорів і, зокрема, умови передачі у
концесію, а також зміст договорів.

Прикладом урахування інтересів споживачів можуть бути чинники, що
додаються до категорій оцінки діяльності за результатами консультацій із
споживачами (практика ІЖ ОГЛУАТ). При оцінці діяльності не тільки
перелічуються різні аспекти послуг (водопостачання, утилізація стоків,
екологічні аспекти), але до різних показників додаються ще й відносні
ваги.

Яким інструментам оцінки віддавати перевагу? Як розробляти такі
інструменти?

Багато показників було розроблено для внутрішніх потреб. Наприклад,
“кадрові і операційні показники”, розроблені Міжнародною асоціацією
води, були б занадто спеціалізованими для громадської оцінки. Однак,
такі дані теж слід оприлюднювати для перевірки. Ключовими інструментами
для активного розповсюдження серед громадськості повинні бути індикатори
якості послуг (включно з рівнем охоплення), розроблені Міжнародною
асоціацією води. В основному за їх допомогою оцінюють рівень покриття,
безперервність постачання і якість продуктів та послуг.

Фінансові документи також треба представити у формі, зрозумілій широкому
загалу, яка дозволяє порівняти діяльність різних фірм. Такі документи
повинні містити тарифи за спожитий об’єм води, сукупні тарифи для
“модельних” господарств або маєтків, і приймати до уваги різні методи
обчислення тарифів.

Чи потрібні різні методи оцінки для підприємств державного і приватного
се торів?

Не потрібні. Методи повинні бути спільними і дозволяти порівняння різних
форм власності. Там, де місцева влада ще не вирішила, проводити
приватизацію, чи залишати послуги у муніципальній власності, вкрай
важливо мати еквівалентні критерії порівняння різних форм власності.

Яке значення має конкуренція для оцінки послуг з водопостачання?

Організації споживачів скептично ставляться до врахування чинника
“прямої” конкуренції, коли йдеться про оцінку водопостачання та
каналізації, тому що вони вважають ці галузі природними монополіями.
Проте існує також і “непряма” конкуренція: за отримання концесій, лізинг
тощо, і тоді умови такої конкуренції повинні стати предметом державного
регулювання. На жаль, цим питанням значною мірою нехтували.

Як оцінювати рівень конкуренції?

Для використання у державному і приватному секторі треба розробити
модельні контракти, такі як концесійні угоди. Такі угоди вже існують і
використовуються великими транснаціональними компаніями. їх треба
відкрити для громадськості і адаптувати до місцевих умов. Громадськість
повинна знати, в якій мірі тендери насправді проводяться в умовах
конкурентної боротьби, зважаючи на те, що в руках основних корпорацій
дуже великі частки цього ринку. Ця робота може потребувати спеціальних
знань і тому її треба доручати незалежним експертним установам, які
мають необхідний рівень компетенції. Певну роль можуть відігравати і
антимонопольні органи.

Чи використання інструментів оцінки є обов’язковим?

Так. Застосовані критерії повинні відповідати місцевим умовам.
Наприклад, відповідно до місцевих умов змінюється питома вага витоків.
озрахунки економічного рівня витоків повинні враховувати різні підходи
до збереження води у регіонах багатих водними ресурсами і у засушливих
зонах.

Хто повинен розробляти інструменти для оцінки (фірми -оператори, змішані
робочі групи за участю споживачів, державних органів, тощо)?

Змішані групи за участю споживачів і спеціалістів з охорони довкілля
можна вважати доцільними, але, щоб добре розуміти проблеми, вони мають
отримати доступ до незалежних експертних оцінок. Потрібні не лише
детальні показники, але й модельні рамкові контракти (не обов’ язково
такі, що мають характер зобов’ язань, але просто як зразки і
рекомендації).

обоча група може розробляти такі контракти, але при цьому треба знати
законодавство ЄС і ситуацію у галузі, приймаючи до уваги домінуючу
позицію компаній ЄС у сфері водопостачання. Доцільним є також
співробітництво з представниками країн, що розвиваються. В жодному разі
цю справу не слід віддавати фірмам-операторам.

Як використовувати такі інструменти: як інформацію для муніципалітетів,
громадськості, державних органів та інших інстанцій, як основу для
видачі (вилучення) ліцензій?

Деякі можливості вказані вище. Сферу використання можна поширити або
звузити. Іноді показники діяльності розробляються в формі договорів із
споживачами, які у свою чергу пов’ язані з системами компенсації за
окремі недоліки у наданні послуг. У більш загальному плані рівень якості
надання послуг треба узгодити з системою регулювання цін на послуги. Все
це потребує досить складної системи. Показники діяльності можна
використовувати для вилучення ліцензій і, хоча це й не є ядерна зброя,
використання неякісної води може мати серйозні наслідки; частіше
показники діяльності використовують для оцінки діяльності фірми при
поновленні дії концесійної угоди. Показники діяльності можна також
використати для порівняльної оцінки діяльності традиційних природних
монополій і інших учасників тендеру.

Чи участь приватного се тору поліпшить я ість послуг? Я им чином це
можна продемонструвати?

З цього питання можна написати цілу книгу. Хороші фірми є як у
державному, так і у приватному секторі і будь-яке узагальнення є
небезпечним. Дуже часто приватизація стає нагодою для реформування
регулюючих органів, яке теоретично можна провести і при державній
власності, але на практиці таке рідко трапляється. Використання
інструментів оцінки можливе і без проведення такої реформи. їх можна
застосовувати для оцінки усіх фірм незалежно від форми власності і
використовувати при обговорені питання оптимальної форми власності.

3.2. Регулювання у сфері електропостачання.

3.2.1. Директива Європейського Союзу про електропостачання

Директива Європейського Союзу про електропостачання (далі – Директива)
була підписана в грудні 1996 і набрала чинності у лютому 1997 року.
Відповідно до даної Директиви країни-члени ЄС протягом двох років
повинні ввести її в дію, узгодивши її положення з положеннями
національних законодавств. Бельгії та Ірландії був наданий додатковий
рік для її впровадження, у той час як Греції був наданий додатковий
термін у два роки. Директива містить ряд аспектів, що включають
альтернативні положення, які можуть бути обрані країнами-членами ЄС.
Оскільки реформа носить радикальних характер, країни-члени не можуть (і
не мають права відповідно до законодавства ЄС) висувати свої вимоги з
питань власності. Проте на практиці, з огляду на те, що положення
Директиви спрямовані на створення відкритого ринку у країнах, де
переважають державні компанії, державна власність буде неминуче
заміщатися приватною. Директива та її застосування впливає на міжнародну
торгівлю електроенергією, проте істотно не зачіпає сферу розподілу і
тому не розглядає її детально.

У червні 2002 Комісія опублікувала запропоновані доповнення до Директив
про електропостачання (та газ), які дозволять прискорити і розширити
процес реформування. Міністри країн ЄС по енергетиці узгодили деякі з
запропонованих реформ, що стосуються транспорту, телекомунікацій, а
також домовились провести засідання ади з питань енергетики в Брюсселі
25 листопада 2002 року.

3.2.2. Конкуренція на споживчому ринку

Відповідно до вимог Директиви, починаючи з лютого 1999 як мінімум 27%
ринку електроенергії повинно бути відкрито для конкуренції. У лютому
2000 цей відсоток повинен бути збільшений до 30%, а до лютого 2003 року
– до 35%. Результати започаткованих дій будуть розглянуті в 2007 році, і
на їх підставі буде вирішене питання про доцільність подальшого
відкриття ринку електроенергії. Незважаючи на те, що 35% складають
значну частину ринку, кількість споживачів, які скористалися можливістю
вибору, була незначною (не більше декількох тисяч навіть у великих
країнах). Переважна більшість споживачів не бачить очевидної різниці в
запропонованих послугах і продовжує купувати електроенергію у компаній,
що обслуговують їх регіон. Передбачається, що всі країни зможуть
виконати положення даної Директиви. Спочатку планувалося, що три країни
(Франція, Греція та Ірландія) не перевищать або незначно перевищать
необхідні показники, в той час як вісім країн (Австрія, Данія,
Фінляндія, Німеччина, Нідерланди, Португалія, Іспанія, Швеція і
Великобританія) зроблять свій роздрібний ринок електроенергії повністю
відкритим до лютого 2003 року, Фландрія повинна повністю відкрити свій
ринок до 2003 року, у той час як інша частину ринку електроенергії
Бельгії буде відкрита не раніше 2007 року.

В 2002 Європейська Комісія почала переговори про розширення і
поглиблення процесів створення вільного ринку електроенергії; 25
листопада 2002 року Міністри країн ЄС по енергетиці прийняли рішення про
те, що з липня 2004 року всі промислові споживачі електроенергії будуть
мати право обирати компанію, яка постачатиме їм електроенергію, а з
липня 2007 цим правом будуть володіти всі інші споживачі.

В жовтні 2002 року Європейська Комісія заявила, що 70% усього ринку
електроенергії вже відкрито для конкуренції. Проте, процентні показники
відкритості ринку можуть дезорієнтувати, оскільки на практиці у
споживачів, які теоретично мають право вибору, насправді не має
можливості вибирати, оскільки в даній галузі, як і раніше, ринок
розподіляють між собою великі компанії, орієнтовані, насамперед, на
одержання прибутку.

Взаємні зобов’язання

Згідно з положеннями Директиви, країни-члени ЄС повинні відмовитися від
імпортного постачання споживачам, якщо за законами країни, яка експортує
електронергію, вони не мають на це права. Австрія, Бельгія, Німеччина,
Італія, Люксембург, Нідерланди, Португалія та Іспанія внесли дане
положення у своє національне законодавство.

Будівництво енергетичних потужностей

Директива містить два альтернативних положення. Першим варіантом є –
отримання дозволу на будівництво. На даному етапі всі країни члени ЄС
обрали саме цей варіант. Відповідно до процедури одержання дозволу,
будь-яка компанія може побудувати генеруючу установку коли завгодно і де
завгодно, і таке будівництво передбачає стандартні процедури узгодження,
визначені для будівництва будь-якого промислового об’єкту. Другий
варіант передбачає процедуру оголошення тендеру, відповідно до якої
необхідність будівництва нового об’єкту затверджується в рамках процесу
планування і компанії змагаються за одержання тендеру на будівництво
необхідних потужностей. Тільки Португалія спочатку вибрала другий
варіант (для заводів, що обслуговують ринок, який знаходиться під
контролем компаній іншої галузі промисловості), проте потім перейшла до
першого варіанту. Положення Директиви, які передбачають оголошення
тендеру, були збережені в запропонованих доповненнях, і в тому випадку,
якщо побудованих за дозволом потужностей недостатньо, країни-члени
можуть, таким чином, забезпечити необхідний об’єм генеруючих
потужностей.

3.2.5. Доступ до мереж ліній передач і розподільних мереж

Директива передбачає три можливих варіанти. Відповідно до положення
Директиви про регульований доступ третьої сторони, виробники та окремі
(роздрібні) споживачі мають гарантований доступ до мереж за розцінками,
оголошеними Оператором Системи ліній передач і розподільних ліній (ОСЛП
і ОСЛР) на загальних умовах. Відповідно до положення Директиви про
договірні умови доступу третьої сторони також оголошується індикативна
ціна, проте користувачі можуть вести переговори про спеціальні розцінки
та умови постачання з ОС.

Третій варіант передбачає процедури для окремого покупця. Відповідно до
положення Директиви окремим покупцем купується вся електроенергія (у
рамках відповідних відкритих і законних процедур) або ним купується вся
електроенергія для споживачів, що обслуговуються. Незважаючи на те, що
Франція розглядала можливість вибору варіанту, що передбачає процедури
для окремого покупця, цей варіант не був нею обраний. Всі країни-члени
вибрали регульований Доступ третьої сторони, за винятком Німеччини, що
вибрала варіант договірних умов Доступу третьої сторони.

Італія та Португалія спочатку зупинили свій вибір на процедурі окремого
споживача, що обслуговується та регульований Доступ третьої сторони для
споживачів, які мають на це право, проте зараз ці країни перейшли на
регульований Доступ третьої сторони для всієї промисловості. Теоретично,
країни можуть вибирати різноманітні варіанти доступу до мереж передачі і
розподілу електроенергії, проте на практиці, всі країни-члени зупинили
свій вибір на одній і тій же процедурі доступу як для передачі, так і
для розподілу електроенергії. Комісія внесла пропозицію про виключення
варіанту окремого покупця із положень Директиви.

3.2.6. Розподіл

Гарантією рівноправного доступу до мереж ліній передач електроенергії є
положення, які забезпечують незалежність їх управління. Об’єднані
компанії, як мінімум, повинні мати окремий апарат керування роботою
мереж, а також публікувати окремі звіти про їхню роботу. Франція,
Люксембург, а також Шотландія та Північна Ірландія зупинили свій вибір
на дотриманні цих мінімальних вимог. Австрія, Бельгія, Данія, Німеччина,
Греція, Ірландія і Португалія вибрали варіант юридичного розподілу, який
передбачає створення окремої компанії по управлінню мережами, але яка є
власністю об’єднаної компанії. У Фінляндії, Італії, Нідерландах, Швеції,
Іспанії, Англії й Уельсі керування мережами ліній передач здійснюється
цілком незалежними компаніями.

В листопаді 2002 року міністри енергетики країн ЄС дійшли згоди про те,
що всі ОСЛП повинні стати юридично незалежними до липня 2004 року, а всі
ОСЛР – до липня 2007 року.

На своєму першому обговоренні результатів введення в дію Директиви, яке
відбулося в 2001 році, Європейська Комісія провела окреме ґрунтовне
обговорення, яке стосувалося питань поділу управління розподільними
мережами. Проте, в рамках боротьби за кінцевого користувача положення,
що стосуються доступу до розподільних мереж, набувають більш важливого
значення. Жодна з країн-членів не вибрала варіант, який припускає поділ
власності, і тільки Великобританія почала деякі кроки у цьому напрямку.
Спочатку нормативні акти Великобританії передбачали тільки поділ
офіційної звітності розподільних та роздрібних поставок, але, починаючи
з 2000 року, набули чинності нормативні акти, які потребують суворого
юридичного розподілу. Іншими словами, операції по розподілу і постачанню
можуть здійснюватися без поділу власності, але цілком різними
компаніями. Такі вимоги поступово привели до поділу власності, і тепер в
шести з 14 регіонів Великобританії бізнес, пов’язаний з розподільним
постачанням електроенергії, належить компаніям, що не займаються
виробництвом електроенергії або роздрібними поставками.

На засіданні Європейської Комісії в 2002 році цьому питанню була
приділена особлива увага і Європейська Комісія оголосила про те, що в
шести країнах (Бельгії, Данії, Італії, Іспанії, Швеції і Великобританії)
відбулося юридичне відокремлення оператора системи розподільних мереж
(ОСРС); у трьох країнах (Фінляндії, Ірландії і Нідерландах) введене
роздільне керування, а в шести країнах (Австрії, Франції, Німеччині,
Греції, Люксембурзі і Португалії) передбачається поділ офіційної
звітності.

3.2.7. Регулювання

Директива вимагає створення незалежного органу, призначеного для
вирішення спірних питань, а також впровадження таких механізмів дії
цього органу, які дозволять гарантувати прозорість і запобігатимуть
зловживанню його домінуючим становищем. Це одне з найменш чітких
положень Директиви. У більшості країн вже затверджений спеціальний
галузевий регулюючий орган. Найбільш важливим винятком є Німеччина, що
має власні нормативні процедури, відповідно до яких спірні питання і
розслідування про зловживання розглядаються Федеральним управлянням
картелів. Не зрозуміло, чи припустиме таке положення. На засіданні ади в
листопаді 2002 року домовленості про необхідність створення незалежного,
галузевого регулюючого органу в Німеччині не було досягнуто.

На практиці регулюючі органи істотно відрізняються за обсягом своїх
повноважень і можливостей. егулюючий орган у Великобританії (який також
розглядає питання, пов’язані з газом) є цілком незалежним, має штат у
декілька сотень осіб, а також повноваження встановлювати тарифні ставки.
Регулюючі органи інших країн (наприклад, у Фінляндії) мають дуже
обмежений штат, деякі мають лише консультативні повноваження при
визначенні тарифних ставок (Іспанія), а деякі одержують вказівки від
відповідного міністра (Нідерланди).

3.2.8. Зобов’язання у сфері комунальних послуг

Так само, як і в сфері регулювання, положення Директиви, які описують
зобов’язання у сфері послуг, носять дуже нечіткий характер, і у багатьох
питаннях країни-члени самі приймають рішення про те, які заходи повинні
бути передбачені. Директива визначає три проблеми, у відношенні яких
повинні бути накладені зобов’язання у сфері послуг. Вони включають
надання універсальних послуг та захист споживача, захист навколишнього
середовища і визначення технічних вимог, що дозволяють гарантувати
надійність постачання.

3.2.9. Ринки енергоресурсів (біржі)

Мабуть найсуттєвішим елементом реформ є необхідність створення ринків
оптового продажу енергоресурсів. При відсутності конкуренції в сфері
виробництва, конкуренція на рівні роздрібного продажу і поділу має
невелике значення. Багато країн-членів мають різноманітні біржі
енергоресурсів, починаючи з бірж попереднього продажу за один день,
таких як ОМЕЬ в Іспанії, бірж купівлі-продажу наявного товару на умовах
клірингу, таких як ІМогсІРооІ у Скандинавських країнах, а також КЕТА в
Англії та Уельсі, закінчуючи приватними біржами, для продажу надлишків,
наприклад, біржа енергоресурсів в Амстердамі. Не можна сказати, що якась
із цих бірж працює вочевидь успішно. В деяких країнах, переважно там, де
домінуюче положення займає одна компанія-виробник (Бельгія, Греція,
Ірландія та Люксембург) ринки з продажу енергоресурсів відсутні, у той
час як в Італії та Португалії ринки оптового продажу енергоресурсів вже
існують.

3.2.10. Особлива увага виробничому сектору

Європейська Комісія приділяє особливу увагу структурі виробничого
сектору, розуміючи, що, якщо на ринку представлені лише дві або три
компанії, які виробляють електроенергію, навряд чи можна говорити про
конкуренцію в цій сфері. У восьми країнах (Бельгії, Данії, Франції,
Греції, Ірландії, Португалії, Іспанії і Швеції) три найбільші
компанії-виробники розділяють між собою понад 75% ринку. В Італії
домінуюче становище положення займає компанія ЕЫЕЬ, а в Німеччині
регіони знаходяться під контролем чотирьох найбільших
компаній-виробників. Таке положення ставить під сумнів можливість
конкуренції в сфері виробництва електроенергії.

3.2.11. Оновлені положення

В липні 2002 року Європейською Комісією були опубліковані пропозиції,
спрямовані на прискорення графіку проведення реформ і розширення
конкуренції, основними з яких є:

R

T

?

?

?

e

i

?

??$?????????M?????O?o oe o (

*

B

D

F

H

x

z

?

 

c

¤

O

Oe

Uoe F

c

??&?

‚u

„@ ¤s1$`„@

&

F

? ¤

&

? ¤

&

F

&

F

,Конкуренція в сфері роздрібних поставок повинна поширюватись на всіх
споживачів-нерезидентів до січня 2003 року, а до січня 2005 року на весь
спектр споживачів;

Оператори ліній передач повинні бути юридично відокремлені (компанії
повинні мати юридично незалежний статус і діяти самостійно);

Оператори розподільних ліній повинні бути юридично відокремлені до 2003
року;

Доступ третьої сторони (ДТС), що передбачає опублікування і регулювання
тарифних ставок, повинен стати стандартною формою доступу до мереж;

Повинен бути заснований незалежний регулюючий орган, який встановлює
і/або затверджує тарифні ставки й умови доступу до газопроводів і ліній
електропередач, а також до розподільних мереж.

Оскільки жодна з країн не вибрала варіант, який передбачає оголошення
тендеру на будівництво енергетичних потужностей, а також форму доступу
до мереж для Окремого Покупця, було запропоновано виключити ці
положення.

В результаті внесених змін деякі країни змінили свої плани. Португалія
планує створити умови для конкуренції на ринку роздрібної торгівлі для
всіх промислових споживачів до січня 2004 року і для всього спектру
споживачів до червня 2004 року. Вона також планує вступити в
Іберійський єдиний енергетичний пул до середини 2003 року для створення
конкуренції на ринку оптового продажу енергоресурсів.

Очевидно, що внесені зміни більшою мірою торкнулися тих країн, в плани
яких не входило створення умов конкуренції на ринку роздрібного продажу
енергоресурсів для всіх кінцевих користувачів (Італії, Франції, Греції
та Люксембургу), а також Німеччини, що не планувала заснування
галузевого регулюючого органу і яка вибрала договірні умови ДТС до
енергомереж. Дані положення були розглянуті на засіданні Європейської
ади з енергетики в листопаді 2002 року з метою подання проекту в
Європейський Парламент навесні 2003 року.

Під тиском Франції відкриття ринку роздрібної торгівлі було відкладено
до липня 2004 року для споживачів, не пов’язаних із місцем проживання, і
до липня 2007 року – для всього спектру споживачів. Вимоги про юридичне
відокремлення Оператора Системи ліній передач ОСЛП набирають сили з
липня 2004 року, а для Оператора Системи розподільних ліній ОСЛ – з
липня 2007 року.

Критика Директиви про електропостачання була викликана відсутністю
точних термінів та недоліками, обумовленими наявністю кількох
альтернативних варіантів. Фактично, країни зупинили свій вибір на
найбільш ліберальних положеннях Директиви, а її положення про Окремого
Покупця і поділ тільки офіційної звітності вибиралися країнами набагато
рідше, ніж очікувалось. Країни, в яких створені умови для конкуренції на
ринку роздрібної торгівлі, звичайно набагато швидше просуваються до
відкриття своїх ринків.

Проте, дві найбільші країни континентальної Європи, Франція та
Німеччина, не готові до прийняття даних положень, ставлячи під сумнів їх
необхідність для створення умов конкуренції на ринку електроенергії.
Франція не підтримує зобов’язань по поділу ЕББ, державної компанії, яка
займає домінуюче положення в усіх сферах даної галузі. Уряд Німеччини
виступає проти положення про заснування галузевого регулюючого органу,
надаючи перевагу варіанту саморегулювання. Вибір Німеччиною переговорних
умов доступу третьої сторони дозволить зберегти чотирьом приватним
компаніям, які займають панівне становище в електроенергетиці Німеччини,
домінуюче становище на ринку в регіонах, які вони контролюють.

На відміну від Франції, Італія використала положення Директиви для
радикального реформування системи електроенергетики, поділу компанії
ЕІМЕЬ, яка займала таке ж становище на ринку Італії, як і компанія ЕББ у
Франції. Що стосується компаній, які займаються розподільними
поставками, то від муніципальних компаній вимагається збільшення їх
частки на ринку розподільних поставок, приватизація та розширення їх
присутності у сфері виробництва.

3.3. Регулювання у сфері телекомунікацій

егулювання телекомунікаційних послуг у значній мірі залежить від ступеня
монополізації цієї галузі, а останнє, в свою чергу, – від поступу
технологічних змін у даних географічних умовах. озвиток безпровідної
технології знижує рівень монопольних тенденцій у галузі, оскільки
безпровідний міжнародний і міжміський зв’язок разом з мобільними
телефонами складає конкуренцію локальним стаціонарним мережам, особливо
у Східній Європі та країнах, що розвиваються. Єдиною системою, що
залишається природною фізичною монополією, є “місцева мережа” –
стаціонарний провідний зв’ язок між комутатором та абонентом. Саме з
цієї причини у ситуацію втручаються відповідні органи ЄС, намагаючись
відкрити доступ до місцевих мереж не тільки їх теперішнім операторам. У
Нью-Йорку демонополізація місцевих телефонних мереж призвела до різкого
зниження цін на телефонні переговори (на 20 – 25%).

Проте монополії місцевих мереж у свою чергу загрожує розвиток кабельних
мереж, що потребує значних капіталовкладень. озвиток Інтернету є ще
однією конкурентною формою зв’язку, яка не тільки потребує доступу до
мережі, що само по собі є великою проблемою, але й попередніх
капіталовкладень, цього разу з боку споживача, у вигляді витрат на
придбання комп’ютера. Таким чином, цей сектор стає все більш конкурентно
насиченим і у зв’ язку з цим виникає природне запитання: А чи потрібне
тут ще якесь регулювання, крім звичайного антимонопольного контролю?

3.3.1. Політика і законодавство ЄС

Політика ЄС у сфері телекомунікації скерована на лібералізацію ринку у
країнах-членах і створення єдиного європейського конкурентного простору.
Зелена книга 1987 р. являє собою перший крок у напрямку сприяння
конкуренції і гармонізації законів. Потім були прийняті Директиви
дев’яностих років, скеровані на лібералізацію ринку. Ці кроки були
досить успішними, і після 1998 року на території ЄС була впроваджена
лібералізація з певними винятками, наприклад, для Греції. Проте темпи
технічного прогресу вимагали створення законодавства, яке б виходило за
традиційні межі телекомунікаційної галузі. Звіт про становище в галузі
вказував на необхідність розробки єдиного підходу до регулювання різних
форм радіо- і електронної комунікації. Крім того, як і у випадку
водопостачання, наприкінці століття з’ явилась необхідність змінити і
доповнити різні Директиви. В результаті була розроблена амкова Директива
і чотири базових Директиви, описані нижче. Вони набули чинності в 2003
році. їх метою є врахування спільних рис у регулюванні ринків
телекомунікацій, Інтернету і радіомереж, однак вони не торкаються
питань, які залишаються у компетенції національних урядів.

Цей підхід був охарактеризований Європейською Комісією як “м’яке
регулювання ринків зі зростаючою конкуренцією” з метою узгодження більш
інтенсивної конкуренції з необхідністю “забезпечити надання мінімуму
послуг усім користувачам за доступними цінами і подальший захист
основних прав споживачів.”

Нижче наводяться характеристики п’яти ключових Директив.

Рамкова Директива 2002/21/ЄС

Ця Директива є наріжним каменем політики ЄС у сфері регулювання. Вона
встановлює рамки нового регуляторного режиму і містить низку визначень,
які (разом з додатковими визначеннями) включені до чотирьох спеціальних
Директив. Вона також включає декілька положень, що стосуються
Національного регулюючого органу (далі – НРО), його повноважень і обов’
язків, зокрема, вимоги незалежності від постачальників послуг і
наявності необхідного фінансування (ст. 3). Директива дає визначення
компаній, що можуть вважатися такими, що мають суттєву вагу на ринку
(далі – С В), і повинні виконувати у зв’ язку з цим певні зобов’ язання.

Директива 2002/20/ЄС про видачу ліцензій

Ця Директива скасовує існуючий режим видачі ліцензій. Провайдери
електронних комунікаційних мереж та надавачі послуг не потребують
отримання дозволу від Н О перед тим, як почати надавати послуги або
створювати мережу. За вимогою Н О оператори повинні повідомляти про свій
намір почати надавати послуги або створити мережу. Таке пом’якшення
адміністративного контролю є ознакою визнання необхідності більш
гнучкого регулювання на цьому ринку, що швидко змінюється.

Перед операторами цього ринку можуть ставитись певні умови (загальні
умови і умови, які стосуються прав використання номерів та радіочастот).
Ці умови наводяться у Додатку до Директиви. Загальні умови стосуються
всіх провайдерів мереж та послуг і заміняють колишні ліцензійні умови. У
Додатку також перелічуються “спеціальні обов’язки”, які повинні
виконувати окремі фірми згідно з Директивою про доступ та підключення і
Директивою про надання універсальних послуг. Ці положення описують роль
первинних операторів ринку і надають НРО право зрівноважити привілеї
первинних операторів, накладаючи на них спеціальні обов’ язки, пов’
язані з їх привілейованим положенням.

Ця Директива також містить положення про реалізацію і визначає право
надавати пільги і запроваджувати адміністративні відрахування (що
замінять плату за ліцензію).

Директива 2002/19/ЄС про доступ та підключення

Директива регулює загальні взаємовідносини між провайдерами мереж та
послуг та відповідними контрагентами. Йдеться про умови “доступу” та
“підключення” і дається визначення цих термінів. Згідно з Директивою
оператори ринку мають обговорювати умови підключення (що стосується
також виконання загальних умов, визначених у Директиві про видачу
дозволів). Крім того, це питання пов’ язане з проблемою повноважень
первинних операторів, які мають у своєму розпорядженні фізичну
інфраструктуру.

Ця Директива також визначає деякі спеціальні обов’ язки Н О (ст.ст.
5-8). Певні обов’ язки можуть також бути передбачені для деяких
категорій операторів, що не займають домінуюче становище на ринку
(наприклад, фірми-новачки).

Умови для вступу на даний ринок можуть переглядатись, якщо згідно з
критеріями даної Директиви, вони не займають домінуюче становище на
ринку. Підкреслюється необхідність забезпечення максимально можливого
доступу на ринок з метою заохочення конкуренції.

Директива 2002/22/ЄС про надання універсальних послуг

У Розділі 2 Директива встановлює універсальні обов’язки у світлі нових
умов, а також процедуру визначення провайдерів універсальних послуг.
Вона містить також положення, що стосуються розрахунку тарифів на
універсальні послуги і фінансування.

Крім обов’ язків, пов’ язаних з універсальними послугами, Директива
передбачає також і низку інших обов’ язків (стосовно надання спеціальних
послуг/засобів; якості послуг і контролю витрат), які мають відношення
до визначення універсальних послуг. озділ 3 визначає інші спеціальні
обов’ язки, що стосуються окремих провайдерів, які вважаються
домінуючими на роздрібних ринках. Розділ 4 містить положення, які
стосуються кінцевих користувачів, включаючи положення про контракти і
розподіл номерів. Розділ 5 присвячено іншим питанням, до числа яких
входить позасудове розв’ язання спорів.

Директива 2002/58/ЄС про приватність та електронний зв ‘язок

Директива має на меті захист права на приватність при обробці даних
особистого характеру у секторі електронної комунікації, а також
забезпечення вільного руху даних, устаткування і послуг.

Рішення про радіочастоти

ішення спрямовано на встановлення рамок політики ЄС щодо координації
підходів до розподілу радіочастот, а також на встановлення законодавчих
рамок з метою гармонізації у сфері розподілу та ефективного використання
радіочастот.

Підсумовуючи вплив політичних рішень ЄС на політику країн
Південно-Східної Європи, Семінар Організації економічної співпраці і
розвитку ОЕСР 2003 року виділів наступні ключові положення:

незалежні національні регулюючі органи;

відкриті умови ліцензування;

контроль діяльності основних провайдерів;

нейтральні щодо конкуренції обов’язки надання універсальних
послуг;

економічно ефективне підключення.

Підкреслюється, що у країнах перехідного періоду слід приділяти увагу
питанню ліцензування, незважаючи на пом’якшення умов ліцензування в ЄС.
Приклад Грузії, що наводиться нижче, у певній мірі підтверджує цей
висновок.

Політична сторона підходу ЄС полягає у тому, що у неявній формі
визнаються ринкові (і політичні) переваги фірм, що є традиційними
операторами на цьому ринку, тобто колишніх державних
підприємств-гігантів. Проте у випадку обов’язку надання універсальної
послуги (ОНУП) законодавство вимагає певної компенсації за статус
традиційного оператора. Крім того положення про відкритий доступ повинні
запобігти намаганням цих фірм “придушити” конкуренцію. Чи буде така
стратегія успішною, покаже час.

Питання власності

Як і у випадку інших комунальних послуг, у цій сфері законодавство ЄС не
встановлює жодних умов щодо власності. Але вимоги незалежності НРО і
створення конкурентного середовища свідчать про те, що державні компанії
повинні працювати на конкурентній основі, як і комерційні фірми. З
іншого боку, як вже відмічалось, у законодавстві неявно присутнє
визнання того факту, що ці компанії не є такими ж, як решта. Ця
невизначеність простежується у всій політиці ЄС.

Процес зміни власності у сфері телекомунікації пішов далі, ніж у
будь-якій іншій ПЗЕІ, перш за все, за рахунок перетворення державних
підприємств у акціонерні товариства. Це стало нормою і у
країнах-кандидатах до ЄС, зазвичай при участі західних компаній у якості
стратегічних партнерів. Так, на кінець 2003 року серед країн кандидатів
у Центральній Європі тільки фірма Чек Телекомс (Чехія) не мала такого
західного партнера.

Частка держави у контрольному пакеті акцій відрізняється як на Заході,
так і на Сході. У кінці 2003 р. французький уряд планував продати
частину своїх акцій у фірмі Френч Телеком, позбавляючись, таким чином,
контрольного пакету в 51%. В польській національній телекомунікаційній
фірмі ТРБЛ, діяльність якої часто критикували, контрольний пакет має
уряд з часів акціонування в 1990 р. (дані ОЕСР). Вважають, що саме це є
причиною дуже низького рівня і пізнього впровадження конкуренції, а
також того факту, що Польща займає друге місце за рівнем розміру оплати
за телефон серед країн ОЕС (найвища плата у Мексиці – за даними
Польської асоціації споживачів). Важливо, що на польському ринку
телекомунікацій вже є певні зрушення і частка держави у фірмі ТР8Л у
2001 р. знизилась з 51% до 25%, а зараз складає 18%.

Споживачі відповіли на жорстку позицію традиційних власників телефонних
мереж тим, що звернулись до мобільних телефонів. Тому, якщо у Західній
Європі мобільні телефони є окремою і паралельною послугою, у Східній
вони стали заміною недоступних та погано працюючих стаціонарних мереж. У
зв’ язку з цим варто проаналізувати, чому у країнах колишнього С С
телефони стають все менш доступними.

3.3.2. Структура тарифів

У багатьох східноєвропейських країнах існує така структура тарифів –
дуже низькі тарифи на місцеві дзвінки (часто вони навіть безкоштовні) і
довгі черги або надзвичайно висока сплата за встановлення телефонів.
Місячна абонплата звичайно не є високою, в той час як міжнародні та
міжміські розмови коштують дуже дорого. Ця притаманна Східній Європі
система дешевих внутрішніх і дорогих міжміських розмов призводить до
того, що прибуток знижується, і це змушує компанії встановлювати високі
ціни на підключення, щоб компенсувати витрати. Плата за встановлення
телефону у країнах колишнього С С більша, ніж у будь-якій інший країні,
а черги є найдовшими.

В результаті офіційний тариф за встановлення телефону є майже умовним,
якщо клієнт готовий стояти у черзі на телефон 10-20 років. Проте,
споживач має вибір – офіційний ” комерційний” тариф, який за даними
Міжнародної організації споживачів складає 123 дол. СІЛА у Москві і 518
дол. США – у Тольяті, а якщо клієнти не бажають чекати на створення ”
технічних умов для підключення”, тоді реальні ціни для них будуть від
2000 дол. США у Москві (ціна зменшується завдяки конкуренції) до 5000 у
регіонах. У країнах ОЕС у 1996 році середня ціна за підключення складала
144 дол. США, а зараз є ще меншою.

Ці тарифи настільки високі, що стримують увесь процес розвитку
телекомунікацій. Такі ціни занадто високі для багатьох, і тому чимало
споживачів залишається за межами телефонізації; до того ж такі тарифи
створюють умови для неефективної роботи системи. Як зазначено в
матеріалах

КопГОР “Оператори зацікавлені у збереженні великих черг, бо ці черги
постачають їм клієнтів для “комерційного підключення”. Але „інформація
про технічні можливості підключення є закритою”

Ще більше спотворює загальну ситуацію те, що власники стаціонарних
телефонів субсидуються, тобто місцеві дзвінки субсидуються за рахунок
міжміських. Для раціоналізації всієї системи необхідно підвищити тарифи
за користування, а ціни за підключення знизити, що також поліпшить
доступ до стаціонарних телефонних мереж. Якщо такий крок не буде
зроблено, клієнти традиційних стаціонарних мереж перейдуть до їх
конкурентів – мобільних мереж.

Зміна структури тарифів

В контексті переходу до більш раціональної системи треба прийняти до
уваги два чинники. По-перше, завдяки технічним досягненням зменшується
пропорція між відстанню та ціною за телефонну розмову. Говорять вже
навіть про “зникнення чинника відстані”. З цієї причини міжнародні
переговори дешевшають. На початку XXI століття серед країн ЄС лише
Італія дотримувалась традиційної схеми тарифів – дешеві місцеві дзвінки
(3 цента за 3 хв.) і дорогі міжнародні переговори (1, 25 дол. за 3 хв.).
Але ця різниця все ж у 21 раз менша, ніж у країнах колишнього СРСР.
Навпаки, у США і Швеції вартість місцевих переговорів зросла (у США вони
були безкоштовні). У Великобританії місцеві дзвінки дорожчі у порівнянні
з іншими країнами ЄС, але при цьому одні з найдешевших міжміських і
міжнародних переговорів у країнах ОЕСР з різницею між місцевими і
міжнародними переговорами тільки у п’ять разів. Якщо ці тенденції
відображають економічну реальність, існує ще більше підстав підвищити
тарифи на місцеві дзвінки і знизити на міжнародні переговори.

Що стосується презентації пакета телекомунікаційних послуг в умовах
Східної Європи, то комбінація низьких тарифів на підключення і більш
високих цін за користування здається більш доцільною, ніж пряме
підвищення тарифів на дзвінки. Вплив на рівень інфляції буде незначним,
оскільки більшість населення не має телефонів. Низький рівень
телефонізації є перевагою з точки зору раціоналізації структури тарифів.
Краще виправити ситуацію на ранньому етапі, коли кількість власників
стаціонарних телефонів є відносно малою, тому що при масовій
телефонізації такі зміни провести буде складніше. Зміни на ранньому
етапі дозволять поліпшити доступ населення до стаціонарних телефонів на
довгостроковій, стабільній основі.

Ще два нововведення зроблять такі зміни більш прийнятними – введення
розрахунків за одиницю послуги (дзвінок) і впровадження дрібнішої
одиниці розрахунків.

озрахунки за одиницю послуги, коли кожна розмова реєструється у рахунку
значно поліпшили ситуацію в ЄС – вони зменшили число конфліктів і
кількість невизначених дзвінків, а також позитивно вплинули на рівень
довіри споживачів.

Подібним чином зменшення одиниці розрахунків поліпшила ситуацію в
багатьох країнах. У Великобританії запроваджена посекундна оплата. В
інших країнах також була введена дрібніша одиниця. В Португалії одиницею
розрахунків були три хвилини до того часу, коли Асоціація споживачів
почала велику і успішну кампанію за те, щоб одиницею розрахунків стала
одна хвилина. (Це не значить, що плата була просто поділена на три, тому
що при кожному дзвінку повинен враховуватись “проміжок часу на виклик та
підключення”). На думку багатьох, ці зміни у розрахунках легше
запровадити при цифровому зв’язку, але в Латвії вони були впроваджені в
аналогових системах.

3.3.3. Структурний розвиток

При обговоренні структури ринку треба врахувати досвід різних країн.
Існує декілька типів таких структур і шляхів їх подальшого розвитку, а
саме:

Державна монополія;

Приватизована монополія;

Приватизовані фірми-власники інфраструктури/первинні оператори ринку і
лібералізація ринку;

– Конкуренція і фрагментація ринку. Державна монополія

Нещодавно такою була ситуація в більшості країн світу, включаючи країни
ЄС. Існувало лише декілька винятків, таких як, наприклад, Фінляндія, де
функціонує дуже неоднорідна структура телекомунікаційної галузі з часів
запровадження телекомунікаційних кооперативів в тридцяті роки.

Коли під впливом ринку мережі поступово розрослись і стали вигідними, в
урядів з’ явився інтерес у використанні їх прибутків. Власне це
трапилось у Великобританії, коли Бритиш Телеком була все ще державним
підприємством. Це відбувалося у багатьох країнах на шляху до
приватизації. Більша прибутковість підприємства використовувалась для
встановлення вищих цін на аукціонах. Наприклад, у Бразилії ціна на
аукціоні підприємства Телебраз була навмисно збільшена за рахунок
високих тарифів і таким чином уряд зміг сплатити свої борги.

Всі ці негативні явища супроводжувались відсутністю громадського
контролю і прозорого регулювання. Досвід організацій споживачів показує,
що ключовою проблемою є регулювання. Хоча теоретично можливо зробити
регулювання прозорим і при державній власності, на практиці тільки після
приватизації можна запровадити відповідальне регулювання і відкрити
рахунки фірм. Але і приватизація не дає абсолютної гарантії. Існує два
можливих шляхи. Один автор називає недостатнім регулюванням
приватизованих монополій, а другий наполягає на регулюванні
приватизованих фірм-власників інфраструктури, що супроводжується
лібералізацією ринку.

Приватизовані монополії

Ця категорія є типовою для Латинської Америки, де рівень регулювання є
дуже низьким, іноді регулюючі органи створюються лише після
приватизації. Варто зазначити, що приватизація інколи зводиться до
купівлі національних телекомунікаційних фірм іноземними компаніями, які
у своїх країнах є державними підприємствами. Наприклад, у Перу
телекомунікаційні мережі було продано іспанській компанії Телефоніка
Еспанья, яка почала свою діяльність з величезного підвищення цін. В
Бразилії Телебраз було продано консорціуму іноземних інвесторів, куди
входить та сама Телефоніка Еспанья. І знову результатом стало величезне
підвищення цін більше, ніж на 2000 % при поміркованому рівні інфляції.
На Ямайці покупцем стала фірма ЮК Кейбл енд Вайеліс. Вона отримала на
монопольній основі концесію на 50 років на умовах щорічної норми
прибутку в 20 %, що є дуже вигідним для цієї фірми, а потім умови були
переглянуті.

Сусіди України більше розраховують на стратегічних партнерів.
Контрольний пакет румунського Телекому придбала грецька державна фірма
Елленік Телекомз. Ця ж фірма намагалася разом з голландською щойно
приватизованою фірмою – власником телекомунікаційної інфраструктури
-купити Булгеріан Телекомз, але болгари не погодились з вимогою
подовжити узгоджений раніше термін монополії. Дойче Телеком є головним
партнером фірми Мітав, угорської фірми-власника угорської
телекомунікаційної інфраструктури. Традиційні телекомунікаційні фірми ЄС
мають великі інтереси у Східній Європі, що не є негативним явищем,
оскільки вони принесуть капітал і досвід. Все залежить від термінів
угоди. Проста заміна погано регульованої державної монополії на таку ж
саму приватизовану монополію нічого не змінить у плані захисту
споживачів від зловживань.

Для лібералізації недостатньо прийняти відповідні закони і потім
сподіватися на магічні сили ринку. Так, у Польщі лібералізація навряд чи
мала місце за 12 років після перетворення підприємств на акціонерні
товариства з іноземним капіталом (Франс Телеком). У 2001 році,
незважаючи на те, що 57 фірм мали місцеві ліцензії, на практиці існував
лише один незалежний телефонний оператор, що надавав послуги на певні
пакети номерів, крім компанії ТР8Л, яка єдина мала право на місцевий
телефонний зв’ язок на усьому терені Польщі. Якщо зважити на те, що до
2001 року тільки ця компанія мала ліцензію на міжміський зв’ язок, не
дивно, що вона зберегла своє домінуюче положення. Більше того, ця
компанія зберегла монополію на міжнародний зв’ язок до кінця 2002 року.

Проте, за певних умов збереження монополії може бути виправдано, якщо
зважити на ситуацію в Латвії і Грузії, що розглядається далі. Але такий
перехідний період треба скоротити і швидше перейти до третьої моделі.

Регулювання приватизованих фірм-власників інфраструктури і лібералізація
ринку

Це напрямок, у якому успішно рухаються країни ЄС та ОЕС . Традиційні
державні монополії були приватизовані, але як первинні оператори ринку
зберегли домінуюче становище. За таких умов раціонально розвивати
конкуренцію, зокрема у тих секторах, де відсутні природні монополії
(наприклад, міжміські переговори та мобільний зв’язок), щоб запобігти
зловживанням домінуючим становищем, яке ці компанії успадкували. У
Великобританії цей процес відбувався повільно. З 1984 після приватизації
на ринку домінували дві монополії, і тільки в 1993 році ринок був
лібералізований. Варто докладніше вивчити досвід Великобританії стосовно
управління процесом лібералізації.

Великобританія

У країні діє регулюючий орган телекомунікаційної галузі ОБТЕЬ
(наприкінці 2003 року об’єднаний з регулюючим органом теле- і
радіомовлення, теперішня назва ОБСОМ). Це урядовий орган, частина
урядової структури, який має високий рівень автономії. Він оприлюднює
власні звіти і проводить незалежні консультації. Цей орган засновано в
1984 році в часи приватизації Бритиш Телеком. Він регулює тарифи будь
якої фірми, частка ринку якої перевищує 25%. На практиці це означало, що
регулювалися тільки тарифи Бритиш Телеком. Починаючи з 1996 року, ОЕТЕЬ
регулював тарифи лише для частки споживачів (80%), тобто переважно для
населення і малих підприємств. Причина цього дуже проста – Бритиш
Телеком, найстаріша національна телекомунікаційна корпорація, хоча і
стала працювати у конкурентному середовищі, все ж обслуговувала більше
80% ринку домашніх телефонів. Вважається, що при такому рівні
монополізації ринку регулювання тарифів є необхідним. Проста тарифна
межа була запроваджена востаннє у 1996 р. при рівні інфляції мінус 4,5%
на рік. Ця межа існувала до 2001 р. У 1984 р. інфляція була мінус 3 % і
в 1993 р. вона складала мінус 7,5 %. В 2001 р. тарифне регулювання на
основі “споживчого кошика” (різні компоненти цін на послуги) було
замінено на складну формулу, де враховувалась ступінь відкритості ринку.
Таким чином, певне регулювання залишається, хоча і стає все слабкішим по
мірі впровадження ринкової конкуренції. Протягом дев’ яностих років
тарифи значно знижуються з кожним роком, але Бритиш Телеком залишається
прибутковою корпорацією у сфері стаціонарних телекомунікаційних мереж,
незважаючи на зменшення її ринкової частки. Така ситуація стала можливою
завдяки загальному зростанню сектора телекомунікації та зниженню
тарифів.

Що стосується великих користувачів, то ОЕТЕЬ вважав, що посилення
конкуренції слугуватиме їх інтересам. Незабаром відбулася лібералізація.
До 2000 року вже існувало 30 фірм-операторів громадської телефонної
мережі, 5 операторів кабельного зв’ язку, працюючих за системою місцевих
франшиз, 160 міжнародних операторів-посередників, 20-30 активно діючих
операторів мереж міжнародного зв’ язку і сотні незалежних провайдерів;
було видано понад 370 ліцензій. При цьому технічні проблеми були
незначними, хоча Бритиш Телеком продовжувала контролювати місцеві
комутатори (АТС) і надавала новим фірмам доступ до них за певний
стартовий внесок. Проте ОЕТЕЬ під тиском Європейської Комісії повинен
був змусити Бритиш Телеком забезпечити більш вільний доступ до місцевих
мереж.

Не слід, однак, перебільшувати ту свободу вибору, що була запропонована
споживачам. Індивідуальні користувачі виявились не дуже схильним до
зміни фірм, що їх обслуговували, оскільки вони отримували від такої
зміни лише незначну вигоду, на відміну від підприємств, де економія була
більшою. У країнах ОЕСР ще в 1997 році частка користувачів, що змінили
оператора, складала серед населення менше 1 %. Після 1998 р.
лібералізація в країнах ЄС прискорилась, оскільки цього вимагали нові
закони. Поліпшився як потенціал конкуренції, так і реальна конкуренція.
Старі фірми-власники інфраструктури поліпшили свою діяльність, коли, з
появою на ринку нових фірм, вони зіштовхнулися з небезпекою втрати своїх
клієнтів.

Ринкова конкуренція завжди пов’язана з можливістю застосування нечесних
маркетингових стратегій, і тому такі органи захисту прав споживачів, як
Управління законної торгівлі (УЗТ) в Великобританії, повинні проводити
перевірку контрактів зі споживачами, особливо на наявність в них
несправедливих умов. УЗТ дуже активно діяло у цьому напрямку в секторі
мобільного зв’ язку, де споживачі часто просто не в змозі розібратися в
умовах запропонованих їм контрактів. Можна провести чітку аналогію між
УЗТ і антимонопольними органами в країнах колишнього СРСР.

Конкуренція і фрагментація ринку

Як тільки ринок стає відкритим, на ньому з’являються все нові й нові
компанії. Це мало місце в Великобританії і в Австралії і давно вже
відбувається у Фінляндії. Це трапилось і в США, де корпорація Бел
Телефон розпалась на регіональні відділення. Такі процеси приводять до
падіння цін і покращення сервісу – і це насправді відбувається, коли
ринок розвивається швидкими темпами. Проте, у більшості країн ЄС цим
процесам передувало перетворення діючих на ринку фірм зі збиткових на
прибуткові, здебільшого, за рахунок скорочення штатів.

Таким чином, переваги для споживачів не виникли на пустому місці. Вони
стали можливі завдяки лібералізації ринку за умови наявності регулюючих
структур. Ринок не був покинутий напризволяще, на самих тільки
операторів, як це, на жаль, трапилось у Південній Америці. Часто
втручання регулюючого органу буває необхідним для зниження тарифів і для
забезпечення доступу на ринок конкурентних фірм. Саме тому організації
споживачів вважають доцільним, принаймні на перших етапах лібералізації,
запроваджувати регулювання ринку, щоб сприяти конкуренції і уникнути
найгіршого безконтрольного панування на ринку приватної монополії, часто
зарубіжної.

егулюючі структури будуть обговорюватися далі, але щоб зробити
обговорення більш продуктивним і наблизити його до ситуації в Україні,
варто навести два протилежних за змістом приклади розвитку ринку
телекомунікацій у колишніх Радянських республіках. З них можна винести
певні уроки щодо шляхів подальшого розвитку цього ринку.

Грузія

Після здобуття незалежності грузинський уряд відкрив доступ на
грузинський ринок телекомунікацій, де діяли дві державні фірми
(місцевого і міжміського зв’язку), новим операторам. За різними оцінками
з’явилось від 20 до 2000 нових фірм, хоча деякі з них були дуже малі. За
цей період було видано понад 500 ліцензій, які, до речі, видавалися
безкоштовно. Проте, ані велика кількість ліцензій, ані значна кількість
операторів не змогли вирішити питання задоволення потреб користувачів
-все це призвело лише до розростання несумісних одна з одною технічних
інфраструктур і підвищення тарифів на підключення.

Хоча організації споживачів, як правило, прихильно ставляться до появи
конкуренції, в Грузії виникла ситуація надмірної фрагментації ринку, яка
з часом змінилась на ре-консолідацію через складну схему володіння
акціями і, врешті-решт, закінчилась утворенням складної монопольної
структури. Крім того, багато нових операторів, які не змогли
розрахуватись за підключення, стали банкрутами, але навіть якщо б вони й
заплатили, вони навряд чи були б дієздатними. Таким чином, рівень
фрагментації ринку виявився штучним і надмірним для країни з населенням
у 6 мільйонів і низьким рівнем телефонізації населення (менше 20 %).

Інтереси населення полягають у необхідності розвитку базової
інфраструктури і впровадженні ринкової конкуренції на рівних засадах.
Замість цього в Грузії громадська телекомунікаційна інфраструктура є
перевантаженою через підключення нових операторів. У такій ситуації
існує небезпека того, що загальна система зв’ язку погіршиться і якісні
послуги стануть привілеєм заможних верств населення.

У Латвії відбувався більш впорядкований процес.

Латвія

“Латтелеком” був перетворений на акціонерне товариство з часткою держави
51% і часткою інших акціонерів, серед яких значне місце займають фіни, –
49%. Лібералізація почалась у 2003 р. і на ринок відкрився необмежений
доступ.

Ще у період монопольного панування на ринку корпорація “Латтелеком”
передала свої пропозиції щодо тарифів до Тарифної ради – органу, що
регулює надання комунальних послуг. За законом “Латтелеком” не повинна
була оприлюднювати свої пропозиції, але корпорація це зробила. Кожного
року тарифи переглядаються Тарифною радою. Метою такого перегляду є
максимальне наближення тарифів до реальних цін на послуги.

З кінця дев’ яностих років на ринку спостерігаються позитивні тенденції.
Черга на встановлення телефонів, що складала 170.000 осіб у 1995 році, у
2000 році зменшилась до 20.000 осіб, віддзеркалюючи позитивну тенденцію
притаманну країнам Центральної та Східної Європи, які намагаються
максимально наблизити тарифи до реальних цін на послуги. Стандартна ціна
підключення складає 70 дол. США, а вся процедура займає два тижні.
инковими послугами забезпечено біля 60% домашніх господарств. За умов
лібералізації ринку, яка забезпечила доступ новим фірмам, регулювання
тарифів “Латтелекомом”, як домінуючого оператора, продовжується.

Такий більш впорядкований перехід сприяє інвестиціям і розширенню мереж,
дозволяючи уникнути при цьому проблеми технічної несумісності, яка
спостерігалась в Грузії. Такий підхід допомагає також розширити мережі
на основі концепції обов’язків надання універсальних послуг (ОНУП).

3.3.4. Універсальні послуги

Серед інших острахів, пов’ язаних з конкурентним ринком, існує загроза
того, що нові фірми перетягнуть до себе найзаможніших клієнтів,
залишивши традиційно діючим на цьому ринку компаніям лише менш
забезпечених споживачів. З метою попередження цього явища у
Європейському Союзі розроблена концепція Обов’язків з надання
універсальних послуг (далі – ОНУП).

У Статті 3 Директиви про універсальні послуги говориться:

“Країни-члени ЄС мають здійснити необхідні заходи для того, щоб послуги,
які надаються…надавались на зазначеному рівні якості усім користувачам
на їх території, незалежно від географічного положення і, у світлі
специфічних національних умов, за доступними цінами.”

Обов’язки з надання універсальних послуг (ОНУП) зобов’ язують власників
інфраструктур надавати такі життєво необхідні послуги зв’ язку, як зв’
язок з громадських телефонів і виклик відповідних служб у надзвичайних
ситуаціях за низькими тарифами, забезпечуючи ці послуги у
найвіддаленіших куточках країни. Теоретично національні регулюючі органи
можуть створювати спеціальні фонди, щоб допомогти власникам
інфраструктури виконати свій обов’ язок.

У деяких країнах було прийнято спеціальні закони про створення таких
фондів допомоги. Такий фонд фінансується, зазвичай, за рахунок
спеціального податку з інших фірм, що працюють на даному ринку, але не
зобов’ язані надавати універсальні послуги. Практично, видатки на
реалізацію ОНУП складають менше 1 % прибутку фірми, при тому що ОНУП
позитивно впливає на її репутацію. Проте у більшості країн ЄС такі фонди
не були створені. Виняток складає Франція, де оператором, який взяв на
себе ОНУП, є “Франс Телеком “.

Розширення мереж

Необхідно розширювати телекомунікаційні мережі шляхом творчого
використання новітніх технологій, наприклад, як це робиться зараз у
багатьох країнах, що розвиваються, створювати громадські системи
безпровідного зв’ язку у сільських районах, засновувати “сільські
кооперативи мобільного зв’язку” або місцеві телефонні центри по схемі
франшиз. Поділяючи між собою кошти, потрібні для будівництва або оренди,
місцеві муніципалітети можуть досягти ширшого охоплення населення
мережами зв’ язку. Творча програма розвитку мереж зв’ язку може також
допомогти у виробленні точного визначення поняття “універсальних
послуг”.

Процес поширення інфраструктури на нерозвинені регіони може йти
наступними шляхами:

Національна програма, що реалізується через великі регіональні компанії
і фінансується з універсального фонду, в який вносять внески всі
оператори.

Національна програма, що фінансується за рахунок податків та встановлена
урядом, яка пропонується шляхом проведення регіональних тендерів, як це
було зроблено у кінці 80-х років в Чилі.

3) Концесія, яка укладається після проведення тендеру з певним
оператором на досить довгий строк і на ексклюзивних умовах. Термін і
умови концесії повинні гарантувати прибуток на вкладені кошти.

Якщо після лібералізації фірми-власники інфраструктури і у майбутньому
відповідатимуть за основну телекомунікаційну мережу і місцевий зв’язок,
то нові оператори ринку повинні сплачувати їм вступний внесок за
підключення до мереж на умовах, прийнятих на інших ринках
телекомунікацій, де існує конкуренція. Проте при існуванні фонду ОНУП їх
можна зобов’ язати сплачувати внески у цей фонд, компенсуючи видатки
фірми-власника інфраструктури на обслуговування невигідних клієнтів,
наприклад, у віддалених районах.

3.3.5. Структура регулювання

Якщо всі рішення, про які йшлося вище, повинні прийматись у рамках
певної регуляторної структури, виникає питання про те, якою повинна бути
ця структура. ЄС і ВТО вимагають, щоб орган регулювання ринку
телекомунікацій мав певну автономію від держадміністрації і був
незалежним від надавача послуг, якщо він є державним органом. Україна
поки що не повинна виконувати положення нормативних актів ЄС, але вони,
певно, мають деякий вплив. Крім того, членство України у ВТО видається
все більш ймовірним.

У всьому світі зараз популярна концепція незалежного органу регулювання
ринку телекомунікацій, хоча це є вимогою закону тільки у ЄС. Список
обов’ язків Національного регулюючого органу (ПРО) досить довгий. Він
включає:

– Гарантії надавання користувачам (особливо неспроможним користувачам)
права вибору якості і ціни послуг.

Запобігання спотворенню ринкових відносин і обмеженню
конкуренції.

Сприяння ефективності інвестування і використання частотних діапазонів і
номерів.

Розвиток європейського ринку і європейських мереж на рівній основі.

Гарантії єдиних регуляторних норм у межах ЄС.

Розробка системи універсальних послуг для всіх громадян.

– озробка системи захисту прав споживачів через механізми
розв’язання спорів.

Захист приватності комунікації і даних особистого характеру.

Забезпечення прозорості, особливо, у сфері тарифів.

Гарантія задоволення потреб окремих соціальних груп, зокрема, інвалідів.

Підтримання цілісності державних телекомунікаційних мереж.

Проблема незалежності НРО обговорювалась у плані чіткого визначення його
відносин з державними підприємствами. У 1998 році Комісія повідомляла,
що “існуючі регулюючі структури” Бельгії, Фінляндії, Люксембургу,
Ірландії та Франції “не забезпечують незалежності своїх рішень від
впливу концепції державної власності”, а в 1999 році подібні побоювання
були висловлені відносно Швеції і Португалії. Слід зазначити, що ця
ситуація все ще збереглась у Бельгії. В 2000 році міністр, що відповідає
за державний пакет акцій фірми-власника комунікаційної інфраструктури,
був головою регулюючого відомства.

Викликає стурбованість і наявність “каналу обміну” між
фірмами-власниками комунікаційної інфраструктури і Н О. У Греції і
Португалії в Н О працювали співробітники фірм-операторів. Коротше
кажучи, Н О повинен уникати конфлікту інтересів, проте цей принцип легко
проголосити, але важко втілити через нестачу досвіду.

Роль антимонопольних органів

У Східній Європі обговорюється питання про те, кому слід доручати
законодавче регулювання телекомунікаційної галузі. Пропозиції
висуваються різні – від спеціальних державних комітетів або міністерств
у справах телекомунікації до антимонопольних органів.

На користь антимонопольних органів можна навести такі аргументи:
незалежність від операторів, репутація у суспільстві, орієнтація на
інтереси споживачів, відповідальність за антимонопольну політику. Але є
і проблеми. У цих органів є інші обов’ язки, які можуть відволікати їх
від виконання даної місії і впливати на розподіл внутрішніх ресурсів.
Питання ресурсів є критичним, оскільки регулювання телекомунікаційної
галузі є фінансово і технічно складною справою, що потребує спеціальних
знань. Законодавство ЄС вимагає виділення на це спеціальних ресурсів.

Чи слід залишити справу регулювання телекомунікаційної галузі
антимонопольним органам таким чином, що вона буде розглядатись як
будь-яка інша галузь без спеціального регулювання? Теоретично на це
можна відповісти і „так”, і „ні”. А що показує практика? Ця модель
застосовується дуже рідко -до неї наближаються лише Нова Зеландія і
Австралія та, певною мірою, Фінляндія. Вважається, що в Новій Зеландії з
самого початку (1989 р.) лібералізацію гальмує домінування на ринку
одного оператора.

В Австралії зміни відбулися після того, як у липні 1997 року
відповідальність за економічне регулювання ринку телекомунікацій взяла
на себе Комісія з питань конкуренції і захисту споживачів, перейнявши
деякі функції попереднього регулюючого органа ЛІІ8ТЕЬ. Технічне
регулювання і ліцензування залишились у компетенції наступника ЛІІ8ТЕЬ,
Австралійського відомства з питань комунікації.

Проте, слід пам’ятати, що в Австралії існує розвинений ринок
телекомунікацій з високим рівнем телефонізації і розгалуженою
інфраструктурою. Ця інфраструктура була відкрита для нових фірм з липня
1997 р. В Україні спільні телекомунікаційні носії ще не відкриті для
доступу, і тому не можна побудувати розвинений конкурентний ринок. Слід
пам’ ятати також, що Комісія з питань конкуренції і захисту споживачів
була наступником автономного регулюючого органа Ли8ТЕЬ, що діяв за більш
традиційною схемою.

У Великобританії також точаться дебати стосовно переходу від
секторальної моделі до загального антимонопольного регулювання. Проте це
вважається скоріше ідеєю на майбутнє, коли з’ явиться більше конкуруючих
фірм. Тоді і з’ явиться можливість для дієвих операторів входити на
ринок на рівних засадах, а не вибирати найвигідніших клієнтів. На
додаток, фірми-традиційні власники інфраструктури будуть розділені, як
Бел Телефон в США (але при цьому в США все ж зберегли Федеральну комісію
з питань телекомунікації.)

Сьогодні тільки декілька з вищезазначених умов спостерігаються на
“вільному ринку” країн ОЕСР. За нечисленними винятками, такими як
Фінляндія, де велика кількість місцевих фірм працює на ринку з тридцятих
років, конкуренція ще нечасте явище на ринку стаціонарних телефонних
мереж, особливо місцевих. Буде видно, наскільки ефективною виявиться
австралійська модель у плані конкуренції. Тим часом і в
Великобританії, і в США, де є теоретично конкурентні ринки, зберігається
секторальна модель регулювання. Навіть сама Фінляндія з її найбільш
лібералізованим ринком телекомунікацій зберігає регулююче відомство з
правом регулювання встановлення тарифів (Правда, його повноваження не
були задіяні з 1997 року).

Підводячи підсумки, можна відмітити, що міжнародний досвід не свідчить
про ефективність антимонопольного органу у якості економічного
регулятора, проте за ним, безумовно, залишається роль захисту споживачів
від нечесних маркетингових заходів і контрактних умов.

3.3.6. Вирішення спорів

Законодавство ЄС вимагає “простої і дешевої процедури розв’язання
спорів, що має впроваджуватись незалежним від інтересів сторін органом”.

З розширенням і урізноманітненням ринку централізовані системи розв’
язання спорів стають менш практичними, а досвід розв’ язання спорів
регулюючим органом не можна назвати адекватним. Тому, особливо у секторі
мобільного зв’ язку, розв’ язанням спорів часто займаються звичайні
організації захисту споживачів, які найчастіше втручаються у розв’
язання спорів, які стосуються контрактних умов (у цьому можна бачити й
потенційну роль антимонопольних органів у країнах колишнього С С .)
егулюючі органи більше зайняті макрорегулюванням, тому зростає роль
саморегулювання і спільного регулювання, а також впровадження систем
незалежного арбітражу і омбудсменів для розв’ язання спорів.

Працюючи в тому ж самому напрямку, регулюючі органи шукають механізми
впливу на фірми, що погано працюють, і методи компенсації збитків
споживачам.

Порівняльні показники діяльності

Порівняльні показники діяльності (далі – ППД) стали у секторі
комунальних послуг надійним механізмом оцінки після того, як на початку
дев’ яностих років урядом була розроблена “Хартія громадянина” для
споживачів комунальних послуг. У Великобританії органи ОБТЕЬ/ОЕСОМ
розробляють ППД за такими критеріями: виконання замовлення у зазначений
строк, загальне задоволення потреб споживачів, кількість недоліків, про
які сповістили споживачі; відсоток виправлених недоліків, відключення за
несвоєчасну сплату, помилки у рахунках, кількість скарг, у відповідь на
які були вжиті заходи, тощо.

езультати оприлюднюються як зведена інформація за типом проблеми і
відповідно до компаній, і, таким чином, громадськість, регулюючі органи
та конкуруючі компанії отримають загальну картину про всіх учасників
ринку відповідно до рівня задоволення користувачів. Такі зведені дані
ретельно вивчає преса, і вони також є своєрідною формою конкуренції,
оскільки впливають на імідж операторів ринку.

Гарантовані стандарти

Одним із шляхів компенсації користувачам за погане обслуговування є
система гарантованих стандартів. Вони можуть бути прив’ язані до
щомісячних або поквартальних рахунків. Компенсація може надаватись у
вигляді знижок по платежам, таким чином уникаючи необхідності стягувати
штрафи з винних компаній.

озвиток таких схем не відбувався рівномірно. Система гарантованих
стандартів працює в Великобританії з 1989 року (раніше ніж ОБТЕЬ
отримала право застосовувати їх). Фіксовані компенсації застосовуються у
випадках запізнень з монтажем або ремонтом, неявки представників за
викликом, помилкового відключення, неодноразових перебоїв у постачанні.
У разі підтвердження нанесених збитків суми компенсацій
збільшуються. Проте, методи компенсації збитків були досить
невпорядкованими, тому потрібно було провести їх стандартизацію. Крім
того, у секторі телекомунікації вони не були підкріплені законодавчими
актами, на відміну від секторів електро- і водопостачання. Але на
практиці Бритиш Телеком дотримувалась угод, складених за схемами
гарантованих стандартів.

Саморегулювання або спільне регулювання?

Не можна провести чітку межу між збірками правил (кодексами), щодо яких
досягається домовленість між регулюючими органами та виробничими
підприємствами, та “чистим” саморегулюванням, яке, зазвичай, асоціюється
з ексклюзивністю, тобто протилежне такому, що зараз намагаються виробити
у сфері телекомунікації. (N00). Зараз спостерігається більше розмов, ніж
кроків у напрямку втілення регулюючих норм, крім того, представники
споживачів більш активно втручаються у незалежний моніторинг. Варто
навести декілька прикладів.

Австралія

“Австралійський форум телекомунікації” є неприбутковою організацією, що
представляє інтереси фірм цієї галузі, які є її власниками. Поруч з
іншими питаннями вона займається розробкою етичних кодексів для
підприємців цього ринку. В цих кодексах обговорюються проблеми розподілу
номерів для мобільних телефонів, питання дзвінків з погрозами, системи
реєстрації номера абонента, тощо. Кодекси розробляються робочими
комітетами, до складу яких входять представники зацікавлених сторін, в
тому числі і споживачі. Зміст кодексів приймається на основі консенсусу,
члени комітету голосують за гармонізованою системою пропорційного
голосування, яка дозволяє уникнути дискримінації чисельно менших груп.
Фірми повідомляють “Форум” про свій намір виконувати положення кодексу;
при “Форумі” діє система розгляду скарг на порушення кодексу.

Послуги за додаткову ціну

Однією з проблем лібералізованого ринку є послуги за додаткову ціну. У
Великобританії, як і в багатьох країнах Центральної і Східної Європи,
користувачі часто бувають вражені ціною таких додаткових послуг. Існує
багато видів таких послуг – інформаційні служби погоди, результати
тоталізатора, поради з садівництва, комерційна реклама спеціальних
пропозицій з продажу і туристична реклама. Проте, найвідомішими є,
безумовно, служби “відвертих розмов”, часто на теми сексу. У деяких
випадках абоненти таких послуг соромляться подавати скарги на переплату
і не вимагають відшкодування. Щоб запобігти таким зловживанням у
Великобританії створено систему саморегулювання ринку телекомунікацій
під назвою Незалежний комітет з нагляду за стандартами телефонної
інформаційної служби (далі – НСТІС).

НСТІС є неприбутковою незалежною організацією. Жоден з членів цього
комітету або його ради не працює в галузі. Комітет фінансується
галузевими компаніями та займається наглядом за дотриманням стандартів
та їх пропагандою. Зараз у НСТІС 1000 членів. Комітет керується у своїй
діяльності кодексом, положення якого регулюють такі питання, як межа
тарифів за надання інформації абонентам. Оскільки компанії і надавачі
послуг є членами Комітету, він може контролювати діяльність нових фірм,
вимагаючи від них, щоб вони стали його членами, і має можливість
заблокувати номери, надавши відповідне розпорядження фірмам, що
контролюють мережі. Комітет має також право припинити діяльність певної
фірми або накласти штраф за порушення кодексу. Таким чином, це досить
впливова організація, хоча вона і не є регулюючим органом, створеним на
підставі законодавчого акту, скоріше це є організація, якій ОБТЕЬ
передав право регулювати діяльність своїх членів. Те, що її діяльність
не регулюється законом, надає їй гнучкості, необхідної для регулювання
ринку, який швидко змінюється. У своєму правлінні вона має представників
споживачів і діє незалежно від фірм галузі. Жоден з працівників
галузевих компаній не має права бути членом ради або приймати участь у
розгляді справ. Таким чином, галузеві компанії оплачують незалежних
експертів, що контролюють їх діяльність.

На основі наведених вище прикладів можна зробити висновок про те, що
набуває сили процес, який у ЄС слушно називають спільним регулюванням.
озробляються і визнаються діючими кодексами правила без відповідного
законодавчого підкріплення у вигляді акту, який потім буває дуже важко
змінити. Темпи розвитку телекомунікаційної галузі настільки швидкі, що
гнучкість регулювання стає першочерговим пріоритетом. Участь споживачів
у схемах саморегулювання додає їм довіри в очах громадян.

Стосовно майбутнього телекомунікаційного ринку у країнах з перехідною
економікою можна зробити наступні висновки:

З наближенням законів до стандартів ЄС і, можливо, після вступу до ВТО
рівень конкуренції на ринку підвищиться. Загалом, законодавство ЄС у
контексті лібералізації захищає права споживачів. Обов’язок надання
універсальних послуг відповідає очікуванням суспільства і має захищати
права споживачів, але дуже важливо дати йому оптимальне визначення. Він
не повинен негативно впливати на існуючу систему громадських мереж зв’
язку і давати фірмам-власникам інфраструктури зв’язку зайві переваги,
якщо вони візьмуть на себе його виконання.

Більш конкретні висновки такі:

У Східній Європі необхідно запровадити більш збалансовану систему
тарифів – ввести тарифи на місцеві розмови і радикально зменшити
вартість підключення. Що стосується залишків системи перехресних
субсидій, то її слід чітко окреслити в законодавстві та узгодити з
регулюючим органом, щоб уникнути зловживань з боку компаній-операторів.
Субсидії мають бути скеровані на соціально незахищені верстви населення.
Витрати на підключення, адміністративні витрати та плату за ліцензії
повинні сплачувати усі оператори.

Необхідно розробити стратегію розширення мереж. Така стратегія має бути
розроблена на основі концесій, можливо, з використанням субсидій на
універсальні послуги зв’ язку.

Для захисту споживачів слід розробити чітку систему регулювання.
Подальша приватизація повинна відбуватися після впровадження у дію
системи регулювання.

При будь-якій системі регулювання антимонопольні органи і в подальшому
відіграватимуть певну роль у плані захисту прав споживачів, наприклад, у
запобіганні застосування несправедливих умов контрактів.

Організації споживачів відіграватимуть важливу роль у розробці політики
і розв’ язанні окремих спорів; вони можуть діяти паралельно з
представниками галузі. Найкращим шляхом розв’ язання спорів є їх
вирішення за межами регулюючого органу. У цьому можуть допомогти останні
розробки методів спільного регулювання.

Література

Херрієт Холл, Національна Рада споживачів, Клер Тіксадор, Національний
Інститут споживання, Застосування Директиви 93/13 до надання комунальних
послуг, Париж, 1997р.

Тетяна Кутакова, Надання соціального захисту населенню на час переходу
до повної сплати за житло та послуги у РФ. Спеціальна група Плану дій у
сфері довкілля (ПДД), Париж, березень 2002 р.

Анна Цвєткова, Захист споживачів та участь громадськості у реформах
сектору міського водопостачання. Спеціальна

група ПДД, 2002 р.

Міжнародна Організація споживачів, Загальна угода про торгівлю у галузі
послуг, Лондон, 2001 р.; Хартія споживачів про торгівлю, 2003 р.

Європейська Комісія, Послання Комісії: Послуги загального інтересу
в Європі; БОС/00/25. Брюссель,

2000 р.

Європейська Комісія, Зелена книга про Послуги загального інтересу;
СОМ(2003) 270 остаточна редакція. Брюссель, 2003

р.

Олександр Кучеренко, Існуючий досвід соціального захисту споживачів води
у СНД. ОЕСР, Париж, 2002 р.

С.Б. Сиваєв. Тарифне регулювання у компаніях водопостачання та
каналізації у СНД. Інститут міської економіки, Москва, 2002 р.

Європейський банк реконструкції та розвитку, Доповідь про перехідні
економіки за 2001р., Енергопостачання в умовах перехідної економіки.
ЄБРР, Лондон, 2001 р.

Робін Сімпсон, Компанію, що надає послуги, ненавидять усі. Москва, 2002
р., РКРБ

Вогрей, Сміт, Кабика, ван Теєслінг та Дрюс, Управління ресурсами
довкілля, еформа цін у міському водопостачанні в СНД: перепони та
можливості; в: Економічні інструменти та політика у сфері водопостачання
у Центральній та Східній Європі. егіональний центр проблем довкілля,
Сентендре, Угорщина, 2001 р.

Управління ресурсами довкілля, Перепони та можливості на шляху
комерціалізації послуг міського водопостачання в СНД. БЕГО, Лондон 2000
р.

Олександр П. Мартусевич, Доступність послуг міського водопостачання в
СНД. Спеціальна група ПДД, 2002 р.

Альона Бабак, Тарифні правила: визначення ціни, призначення ціни та
можливості структуризації тарифних ставок для України. ОЕС , Париж 2002
р.

Едвуд Хондіус, Послуги загального інтересу у Європі, в: Директива про
несправедливі умови контрактів – 5 років застосування? Брюссель 1999 р.

Національна Рада споживачів, Моделі саморегулювання.

Лондон 2000 р.

Робін Сімпсон, Міжнародний досвід з проблем споживачів. Ценеж, 2000 р.,
РКРБ

Херрієт Холл, Доповідь на семінарі 2: Застосування Директиви до
комунальних послуг, у:

Директива про несправедливі умови контрактів – 5 років застосування.
Генеральний Директорат ЄК БАЖЮ, Брюссель 1999 р.

Поліна Крючкова, Процедури та проблеми ціноутворення у підгалузях
постачання ресурсів житлово-комунального сектору. КонфОП, Москва.

Комітет у справах споживачів, озробка концепції універсальної послуги у
послугах загального інтересу -доповідь з викладенням позиції Комітету.
Брюссель 1999 р.

Правове регулювання послуг загального інтересу в законодавстві України

1. Загальні зауваження

Законодавство України у сфері послуг загального інтересу складається із
Законів України, які регулюють діяльність житлово-комунального
господарства, тепло- та енергопостачання, водопостачання та
водовідведення, телекомунікацій, поштового зв’язку, зокрема, Законів :

“Про телекомунікації”, “Про поштовий зв’язок”, що визначають правові,
економічні та організаційні засади здійснення послуг у сфері
телекомунікаційного та поштового зв’язку;

“Про питну воду та питне водопостачання”, який

визначає правові, економічні та організаційні засади

функціонування системи централізованого

водопостачання та водовідведення, спрямовані на

гарантоване забезпечення населення якісною та

безпечною для здоров’я людини питною водою;

“Про електроенергетику”, що визначає правові та організаційні засади
здійснення послуг з централізованого постачання теплової енергії;

“Про приватизацію житлового фонду”, що встановлює правові засади
приватизації в житловій сфері, тощо;

“Про природні монополії”, який визначає правові, економічні та
організаційні засади державного регулювання діяльності суб’єктів
природних монополій в Україні;

“Про захист від недобросовісної конкуренції”, “Про Антимонопольний
комітет України”, які регулюють питання державного контролю за
додержанням антимонопольного законодавства та конкуренції на ринку
послуг загального інтересу;

„Про концесії”, що визначає поняття та правові засади регулювання
відносин концесії державного та комунального майна, а також умови і
порядок її здійснення з метою підвищення ефективності використання
державного і комунального майна і забезпечення потреб громадян України у
товарах (роботах, послугах).

Крім того, правовідносини у сфері послуг загального інтересу регулюються
загальними та спеціальними нормами Господарського та Цивільного
кодексів, а питання водопостачання нормами Водного кодексу.

Предметом регулювання діяльності суб’єктів, що здійснюють послуги
загального інтересу є:

ціни (тарифи) на товари, що виробляються (реалізуються) суб’єктами
природних монополій;

доступ споживачів до товарів, що виробляються (реалізуються)
суб’єктами природних монополій;

інші умови здійснення підприємницької діяльності у випадках,
передбачених законодавством.

До особливостей правового статусу суб’єктів господарювання, що надають
послуги загального інтересу відноситься:

обмеження кола послуг певного виду, які має право здійснювати суб’єкт
господарювання;

обов’язковість отримання ліцензії;

обов’язковість дотримання вимог щодо використання спеціального
обладнання, та застосування спеціальних тарифів;

наявність статусу суб’єкта природної монополії для послуг, визначених у
законодавстві тощо.

Державне регулювання послуг загального інтересу спрямоване на
максимальне задоволення попиту споживачів на ці послуги, створення
сприятливих організаційних та економічних умов для залучення інвестицій,
збільшення обсягів послуг та підвищення їх якості, розвитку та
модернізації технічної бази. Воно здійснюється за наступними напрямами:
ліцензування, тарифікація, стандартизація та сертифікація.

Ліцензування у сфері послуг загального інтересу спрямоване на здійснення
державної політики у цій сфері та захисту прав споживачів. Основними
принципами ліцензування є: створення відкритих, недискримінаційних і
прозорих умов доступу до ринку послуг та діяльності на ньому; сприяння
ефективному функціонуванню ринку на основі збалансування інтересів
суспільства і суб’ єктів господарювання, які здійснюють ці послуги;
забезпечення рівності прав, законних інтересів усіх суб’єктів
господарювання, залучення інвестицій у розвиток цієї сфери. Ліцензування
не може використовуватися для обмеження конкуренції у здійсненні
діяльності окремих суб’єктів господарювання.

Тарифікація передбачає встановлення граничних або фіксованих тарифів на
загальнодоступні послуги.

Метою стандартизації у сфері послуг загального інтересу є створення
єдиної системи державних і галузевих стандартів та інших нормативних
документів, які визначають вимоги до технічних засобів та якості послуг,
а також гармонізація цих вимог з вимогами міжнародних нормативних
документів.

Окрема група спеціальних нормативних актів регулює якість та технічні
питання надання окремих видів послуг. До цієї групи відносяться правила
технічної експлуатації обладнання, станційних та лінійних споруд, систем
водопостачання, телекомунікаційних мереж тощо.

2.Правове регулювання окремих видів послуг загального інтересу

2.1.Телекомунікаційні послуги

Згідно із Законом “Про телекомунікації” загальнодоступні (універсальні)
телекомунікаційні послуги – це мінімальний набір телекомунікаційних
послуг нормованої якості, доступний усім споживачам на всій території
України.

До загальнодоступних телекомунікаційних послуг належать послуги
фіксованого телефонного (місцевого, міжміського, міжнародного) зв’язку,
за винятком таких послуг, що надаються з використанням безпроводового
доступу, в тому числі служб екстреного виклику, послуги довідкових
служб, зв’язку за допомогою таксофонів та переговорних пунктів,
факсимільного і телеграфного зв’язку.

Телекомунікаційні послуги здійснюються за допомогою інформаційних систем
загального доступу (ІСЗД) та телекомунікаційних мереж загального
користування (ТМЗК).

ІСЗД – це сукупність телекомунікаційних мереж та засобів для
накопичення, обробки, зберігання та передавання даних. До ІСЗД
відноситься Інтернет – всесвітня інформаційна система загального
доступу, яка логічно зв’язана глобальним адресним простором та базується
на Інтернет-протоколі, визначеному міжнародними стандартами.

ТМЗК – це телекомунікаційна мережа, доступ до якої відкрито для всіх
споживачів. До ТМЗК відносяться телемережі, що створюються в межах
одного населеного пункту і призначаються для передавання абонентам
програм радіо- та телебачення з використанням штучного
спрямовуючого середовища і які можуть інтегруватися в телекомунікаційні
мережі загального користування загальнодержавного рівня.

Розвиток загальнодоступних послуг здійснюється відповідно до Концепції
розвитку телекомунікацій України. Концепція передбачає передусім порядок
та строки забезпечення доступу до загальнодоступних послуг для
споживачів сільських, гірських районів, а також для таких вразливих груп
споживачів, таких як малозабезпечені сім’ї, пенсіонери та інваліди.
Концепція також встановлє кінцеві терміни досягнення можливості
загального доступу всього населення України до загальнодоступних послуг.

Державне управління у сфері телекомунікацій здійснюють: Кабінет
Міністрів України, Центральний орган виконавчої влади в галузі зв’язку;
інші органи виконавчої влади відповідно до закону.

Центральний орган виконавчої влади в галузі зв’язку (ЦОВЗ) визначає
вимоги щодо рівня якості телекомунікаційних послуг; впроваджує технічну
політику у сфері надання телекомунікаційних послуг, стандартизації,
підтвердження відповідності технічних засобів телекомунікацій; інформує
суб’єктів ринку телекомунікацій про політику та стратегію розвитку
телекомунікаційних мереж загального користування.

Органом регулювання у сфері телекомунікацій є Національна комісія з
питань регулювання зв’язку (НКРЗ), яка утворюється відповідно до
законодавства України.

Національна комісія з питань регулювання зв’язку здійснює нагляд за
ринком телекомунікацій; здійснює ліцензування та реєстрацію у сфері
надання телекомунікаційних послуг; здійснює розподіл, присвоєння, облік
номерного ресурсу, видачу та скасування дозволів, нагляд за
використанням номерного ресурсу; здійснює контроль за якістю
телекомунікаційних послуг та задоволенням попиту споживачів; дає дозвіл
операторам, провайдерам телекомунікацій на встановлення спеціальних
тарифів для інвалідів та соціально незахищених осіб на загальнодоступні
телекомунікаційні послуги; здійснює організаційно-правове забезпечення
загальнодоступних телекомунікаційних послуг .

Вимоги державних і галузевих стандартів, інших нормативних документів
щодо технічних засобів телекомунікацій є обов’язковими для всіх
виробників і постачальників технічних засобів, науково-дослідних,
проектних та будівельних організацій, а також для операторів,
провайдерів телекомунікацій. Вимоги до якості послуг є обов’язковими для
операторів, провайдерів телекомунікацій, що надають телекомунікаційні
послуги на території України.

Погодження засобу телекомунікацій, який може застосовуватися на мережах
телекомунікацій, здійснюється із урахуванням гармонізації національних
нормативно-правових актів з підтвердження відповідності у сфері
телекомунікацій з міжнародними та європейськими актами. Право власності
та право на технічне обслуговування і експлуатацію телекомунікаційних
мереж може належати будь-якій фізичній особі – суб’єкту підприємницької
діяльності або юридичній особі, які є резидентами України, незалежно від
форм власності.

Управління телекомунікаційними мережами загального користування
здійснюється операторами телекомунікацій, які експлуатують ці мережі, на
основі єдиних стандартів, норм та правил.

Інвестування розвитку телекомунікаційних мереж загального користування
може здійснюватися за власні кошти операторів телекомунікацій, кошти
інших юридичних та фізичних осіб, що залучаються на договірних засадах,
а також за рахунок кредитів, випуску цінних паперів та інших надходжень,
не заборонених законодавством України. Інвестування розвитку
телекомунікаційних мереж загального користування може також
здійснюватися за кошти державного та місцевих бюджетів у разі, якщо ці
витрати передбачені відповідними бюджетами.

Суб’єктам господарювання, які здійснюють реалізацію проектів розвитку
телекомунікаційних мереж загального користування, можуть надаватися
гарантії та пільги, встановлені законодавством України.

Закон “Про телекомунікації ” визначає правовий статус споживача
телекомунікаційних послуг.

Згідно із Законом споживач телекомунікаційних послуг (далі – споживач) –
це юридична або фізична особа, яка потребує, замовляє та/або отримує
телекомунікаційні послуги для власних потреб.

Споживачі під час замовлення та/або отримання телекомунікаційних послуг
мають право на:

державний захист своїх прав;

вільний доступ до телекомунікаційних послуг;

безпеку телекомунікаційних послуг;

вибір оператора, провайдера телекомунікацій;

вибір виду та кількості телекомунікаційних послуг;

безоплатне отримання від оператора,

провайдера телекомунікацій вичерпної інформації щодо змісту, якості,
вартості та порядку надання телекомунікаційних послуг;

своєчасне і якісне одержання телекомунікаційних послуг;

отримання від оператора, провайдера телекомунікацій наявних відомостей
щодо наданих телекомунікаційних послуг;

обмеження оператором, провайдером телекомунікацій доступу споживача до
окремих видів послуг на підставі його власної письмової заяви;

повернення від оператора, провайдера телекомунікацій невикористаної
частки коштів у разі відмови від передплачених телекомунікаційних послуг
у випадках і в порядку, визначених правилами надання і отримання цих
послуг;

відмову від телекомунікаційних послуг у порядку, встановленому договором
про надання телекомунікаційних послуг;

відшкодування збитків, заподіяних унаслідок невиконання чи неналежного
виконання оператором, провайдером телекомунікацій обов’язків,
передбачених договором із споживачем чи законодавством;

оскарження неправомірних дій операторів, провайдерів телекомунікацій
шляхом звернення до суду та уповноважених державних органів;

відмову від оплати телекомунікаційної послуги, яку вони не замовляли;

отримання відомостей щодо можливості та порядку відмови від замовленої
телекомунікаційної послуги;

отримання за письмовою заявою рахунків за надані телекомунікаційні
послуги безпосередньо в оператора та/або провайдера телекомунікацій,
тощо.

Крім того, оператори, провайдери телекомунікацій повинні забезпечувати
і нести відповідальність за схоронність

відомостей щодо споживача, отриманих при укладенні договору, наданих
телекомунікаційних послуг, у тому числі отримання послуг, їх тривалості,
змісту, маршрутів передавання тощо.

Оператор, провайдер телекомунікацій, який припиняє діяльність з надання
телекомунікаційних послуг, зобов’язаний попередити споживачів не пізніше
ніж за три місяці до припинення надання телекомунікаційних послуг.

Оператори телекомунікацій поділяються на:

операторів рухомого (мобільного) зв’язку з правом надання послуг
рухомого (мобільного) зв’язку за наявності ліцензії на здійснення
відповідного виду діяльності та ліцензії на використання радіочастотного

ресурсу;

операторів фіксованого зв’язку з правом надання послуг телефонного
зв’язку: міжнародного, міжміського, місцевого за наявності ліцензії на
здійснення відповідного виду діяльності;

операторів фіксованого зв’язку з використанням безпроводового доступу до
телекомунікаційної мережі з правом надання послуг телефонного зв’язку:
міжнародного, міжміського, місцевого за наявності ліцензії на здійснення
відповідного виду діяльності та ліцензії на використання радіочастотного
ресурсу. Правовими основами діяльності операторів, провайдерів
телекомунікацій є: рівні права операторів, провайдерів на ринку
телекомунікацій; пріоритет інтересів споживачів телекомунікаційних
послуг; розвиток конкуренції в умовах функціонування операторів та/або
провайдерів різних форм власності; недопущення дискримінаційних дій з
боку операторів і провайдерів, що займають монопольне (домінуюче)
становище, проти інших суб’єктів ринку телекомунікацій.

Ліцензування у сфері телекомунікацій спрямоване на створення відкритих,
недискримінаційних і прозорих умов доступу до ринку телекомунікацій та
діяльності на ньому, сприяння ефективному функціонуванню ринку
телекомунікацій, забезпечення рівності прав, законних інтересів усіх
суб’єктів господарювання; раціональне використання обмежених ресурсів у
сфері телекомунікацій; сприяння впровадженню нових видів
телекомунікаційних послуг і застосуванню новітніх технологій; залучення
інвестицій у розвиток телекомунікацій України.

У разі прийняття рішення про обмеження кількості ліцензій, вони
видаються на конкурсних засадах. Конкурс на одержання ліцензій повинен
проводитися на відкритих, недискримінаційних та прозорих засадах і
передбачати однакові конкурсні умови та вимоги для всіх учасників
конкурсу.

В законодавстві Європейського Союзу про послуги загального інтересу
важливе місце займають нормативні акти, що регулюють питання
лібералізації на ринку телекомунікаційних послуг [1-11]. Вони стосуються
широкого кола питань з надання телекомунікаційних послуг – послуг
телебачення та радіомовлення, мережі Інтернет, телефонного зв’язку, у
тому числі мобільного, з вільного розвитку інфраструктури мереж для
користувачів мобільного зв’язку, узгодження стандартів, відповідних
процедур ліцензування, а також усунення обмежень у наданні послуг у
межах Євросоюзу.

Як відзначається у науковій літературі лібералізація ринку
телекомунікацій сприятиме розвитку інших послуг -фінансових,
інформаційних і комп’ютерних технологій, туризму, транспорту, що значною
мірою залежать від ефективності телекомунікаційних послуг [1].

2.2. Послуги поштового зв’язку

Правові, соціально-економічні та організаційні основи діяльності у сфері
надання послуг поштового зв’язку, а також відносини між органами
державної влади та органами місцевого самоврядування, операторами
поштового зв’язку і користувачами їх послуг, регулює Закон “Про поштовий
зв’язок”.

Поштовий зв’язок загального користування є складовою частиною поштового
зв’язку України, яка призначена для надання послуг поштового зв’язку
встановленого рівня якості всім користувачам.

Основними засадами діяльності у сфері надання послуг поштового зв’язку
є: захист інтересів користувачів у сфері надання послуг поштового
зв’язку; забезпечення надання послуг поштового зв’язку встановленого
рівня якості; доступність до ринку послуг поштового зв’язку; законодавче
регулювання відносин у сфері надання послуг поштового зв’язку;
забезпечення прав користувачів на таємницю інформації у сфері надання
послуг поштового зв’язку; забезпечення прав операторів поштового
зв’язку; єдність правил, стандартів і норм у сфері надання послуг
поштового зв’язку.

Державне регулювання діяльності у сфері надання послуг поштового зв’язку
здійснюється з метою формування орієнтованого на користувача ринку
послуг поштового зв’язку шляхом:

нормативно-правового забезпечення діяльності у сфері надання послуг
поштового зв’язку;

контролю за додержанням законодавства про поштовий зв’язок;

формування єдиної науково-технічної політики у сфері надання послуг
поштового зв’язку; ліцензування визначених законодавством видів
діяльності у сфері надання послуг поштового зв’язку;

формування переліку показників якості послуг поштового зв’язку та
встановлення їх рівня;

стандартизації та сертифікації засобів поштового зв’язку;

регулювання тарифів на послуги поштового зв’язку;

забезпечення конкуренції у сфері надання послуг поштового зв’язку.

Кабінет Міністрів України відповідно до своїх повноважень забезпечує
загальне регулювання діяльності у сфері надання послуг поштового
зв’язку.

еалізацію державної політики у сфері надання послуг поштового зв’язку
здійснює уповноважений центральний орган виконавчої влади у галузі
зв’язку.

На Національну комісію України з питань регулювання зв’язку покладаються
наступні функції: видача ліцензій на надання послуг поштового зв’язку,
визначених законами України; ведення єдиного державного реєстру
операторів поштового зв’язку; формування цінової політики та регулювання
відповідно до законодавства України тарифів на послуги поштового
зв’язку.

Універсальні послуги поштового зв’язку підлягають тарифному регулюванню.

Засоби поштового зв’язку, що застосовуються у мережах поштового зв’язку
загального користування, підлягають стандартизації та сертифікації
відповідно до законодавства України згідно з переліком,
який встановлюється уповноваженим центральним органом виконавчої влади в
галузі зв’язку.

Оператори повинні забезпечити доступ користувачів до інформації про
тарифи, правила надання послуг поштового зв’язку, строки пересилання
поштових відправлень, режими роботи об’єктів поштового зв’язку,
заборонені до пересилання предмети, відповідальність операторів перед
користувачами, номер і строк дії ліцензії на надання послуг поштового
зв’язку тощо.

Оператори мають право інформувати користувачів про надання ними послуг
поштового зв’язку через засоби масової інформації та шляхом
розповсюдження рекламних повідомлень.

Користувачі мають рівні права на користування послугами поштового
зв’язку на всій території України. Вони мають право на одержання
поштових відправлень на свою домашню, службову адресу, до запитання чи з
використанням абонементних скриньок.

Поштові відправлення для адресатів, які перебувають за межами населених
пунктів, вручаються цим адресатам у найближчому до них об’єкті поштового
зв’язку.

Поштові відправлення належать відправникам до моменту вручення
адресатам, якщо вони не вилучені відповідно до закону.

2.3. Послуги з питного водопостачання та водовідведення

Закон України “Про питну воду та питне водопостачання” визначає правові,
економічні та організаційні засади функціонування системи питного
водопостачання, спрямовані на гарантоване забезпечення населення якісною
та безпечною для здоров’я людини питною водою.

Об’єктами правового регулювання у сфері питної води та питного
водопостачання є суспільні відносини з питань:

господарської діяльності з централізованого та нецентралізованого
водопостачання і водовідведення;

формування тарифів на послуги централізованого водопостачання і
водовідведення;

нормування, стандартизації, ліцензування та сертифікації;

моніторингу, обліку і контролю;

інформування населення щодо якості питної води та питного
водопостачання;

охорони джерел і систем питного водопостачання та пов’язаних з ними
природних комплексів;

забезпечення прав споживачів питної води.

забезпечення вільного доступу до інформації про якість питної води, стан
джерел та систем питного водопостачання, порядку формування нормативів
питного водопостачання та тарифів на послуги централізованого
водопостачання і водовідведення;

додержання єдиних правил, норм і стандартів усіма суб’єктами відносин у
сфері питної води та питного водопостачання;

ліцензування господарської діяльності із централізованого водопостачання
та водовідведення.

Діяльність у сфері питного водопостачання можуть здійснювати
підприємства всіх форм власності, якщо інше не передбачено законами
України.

Приватизація підприємств державної форми власності, що здійснюють питне
водопостачання, проводиться відповідно до закону.

Мережі, споруди, устаткування централізованого питного водопостачання
населених пунктів як особливо важливі об’єкти життєзабезпечення не
підлягають приватизації.

Відповідно до Законів України “Про ліцензування певних видів
господарської діяльності” , “Про трубопровідний транспорт” ,”Про
природні монополії” встановлені Ліцензійні умови провадження
господарської діяльності з централізованого водопостачання та
водовідведення. Вони встановлюють технологічні, організаційні,
кваліфікаційні та особливі вимоги провадження господарської діяльності з
централізованого водопостачання та водовідведення.

Ліцензійні умови поширюються на суб’єктів господарювання, незалежно від
їх організаційно-правової форми та форми власності, які здійснюють
діяльність із забезпечення споживачів централізованим водопостачанням та
водовідведенням.

Державну політику у сфері ліцензування господарської діяльності з
централізованого водопостачання та водовідведення реалізують
Держпідприємництво України, а також Держбуд України, який здійснює
ліцензування діяльності суб’єктів господарювання, що надають (мають
намір надавати) послуги з централізованого водопостачання та
водовідведення не менше ніж ста тисячам фізичних осіб або системи
централізованого водопостачання та водовідведення яких розташовані на
території двох або більше областей, а також спільних підприємств та
підприємств з іноземними інвестиціями.

Формування тарифів на послуги централізованого водопостачання та
водовідведення здійснюється за допомогою базового тарифу на послуги
водопостачання та водовідведення, що забезпечує відшкодування витрат
операційної діяльності, фінансової діяльності, витрат (або їх частки) на
здійснення капітальних вкладень, витрат з податку на прибуток, у
розрахунку на одиницю послуги, і визначається підприємством на основі
показників виробничої програми базового року, погодженої Уповноваженим
органом щодо регулювання (встановлення) цін (тарифів) відповідно до
компетенції.

Для інвестування розвитку систем водопостачання та водовідведення
важливе значення має залучення кредитних ресурсів та впровадження
концесій.

В Україні у 2000 р. здійснювався проект часткового фінансування розвитку
водопостачання та очищення води міста Запоріжжя, який фінансувався
Європейським банком реконструкції та розвитку. Другу частину проекту
фінансували місто Запоріжжя та Державне комунальне підприємство
“Водоканал”.

2.4. Житлові та комунальні послуги

Концепція державної житлової політики, Концепція розвитку
житлово-комунального господарства України, акти Президента України та
Кабінету Міністрів України щодо прискорення реформ у житлово-комунальній
сфері та реалізації соціальної політики визначають напрями
житлово-комунальної реформи, до яких відносяться:

більш повне задоволення потреб населення у житлово-комунальних послугах;

демонополізація житлово-комунального господарства, розвиток
конкурентного середовища, ринку житлово-комунальних послуг;

удосконалення системи фінансування житлово-комунального господарства,
оплати житла і комунальних послуг та системи соціального захисту
населення, здійснення ефективної тарифної політики;

удосконалення системи управління в галузі житлово-комунального
господарства, забезпечення державного регулювання і контролю в питаннях
використання та утримання житлового фонду і об’єктів комунального
призначення, запровадження договірних відносин між замовниками,
виробниками, виконавцями та споживачами житлово-комунальних послуг.

Для демонополізації житлово-комунального господарства і подальшого
розвитку конкурентного середовища необхідно забезпечити запровадження
договірних відносин в житлово-комунальній сфері із застосуванням
економічних санкцій у разі порушення договірних зобов’язань, закінчити
проведення технічної інвентаризації житлового фонду, вдосконалити
підготовку та перепідготовку інженерно-технічних працівників
підприємств, відповідальних за експлуатацію та утримання житла.

Система фінансування житлово-комунального

господарства і тарифна політика повинні забезпечити поступовий перехід
на бездотаційний, самоокупний принцип роботи галузі.

Обов’язковою умовою проведення житлово-комунальної реформи є зміна
тактики ціноутворення, а саме: перехід від простого підвищення тарифів
на житлово-комунальні послуги до поступової диференціації цих тарифів з
урахуванням реальних доходів громадян і фактичних витрат виробників
житлово-комунальних послуг, якості та місцезнаходження житла.

Одночасно із збільшенням частки відшкодування населенням витрат на
утримання житла і отримання житлово-комунальних послуг передбачається
зменшення розміру цих витрат шляхом застосування нових енергозберігаючих
технологій і обладнання, альтернативних джерел енергопостачання,
зменшення втрат у процесі виробництва та надання послуг, впровадження
засобів обліку та регулювання обсягів споживання води, тепла,
енергоресурсів.

Удосконалення системи фінансування житлово-комунального господарства
спрямовано також на:

впровадження ефективного механізму визначення економічно обґрунтованих
тарифів на житлово-комунальні послуги із скороченням втрат та витрат
підприємств, що надають послуги;

формування регіональної кредитно-фінансової системи для забезпечення
виконання програм розвитку житлово-комунального господарства;

впровадження механізму проведення розрахунків з використанням векселів
та інших цінних паперів;

визначення джерел фінансування передбачених законодавством пільг на
оплату житлово-комунальних послуг;

створення системи іпотечного кредитування будівництва та придбання
житла;

збільшення обсягів кредитування будівництва житла молодими сім’ями,
виконання регіональних програм будівництва на селі “Власний дім”, а
також для військовослужбовців та членів їхніх сімей;

Відповідно до Концепції та основних завдань підвищення ефективності
роботи житлово-комунального господарства

України розроблено проект системи індикаторів реформування і розвитку
житлово-комунального господарства.

На даному етапі система індикаторів охоплює такі напрями реформування:

демонополізацію та розвиток конкурентного середовища;

удосконалення системи управління житлово-комунальним
господарством;

підвищення економічної ефективності та рентабельності;

обґрунтованість визначення рівня тарифів на комунальні послуги;

підвищення ефективності використання енергетичних та матеріальних
ресурсів.

Найважливішою ланкою реформування житлово-комунального господарства
повинно стати зниження витрат на виробництво послуг. Економічною основою
здійснення цього процесу є тепло- та енергоресурсозбереження. Кінцева
мета цієї політики в житлово-комунальному господарстві – зниження витрат
виробництва і собівартості послуг підприємств житлово-комунального
господарства і, відповідно, пом’якшення для населення процесу
реформування системи оплати житла і комунальних послуг під час переходу
галузі на режим беззбиткового функціонування.

Основними напрямами досягнення вказаних цілей є: впровадження
приладового обліку і регулювання споживання теплової енергії, води і
газу, організація взаєморозрахунків за споживання ресурсів по свідченнях
приладів; створення економічного механізму, стимулюючого процес
ефективного використовування ресурсів; вдосконалення систем тарифів,
стандартизації, сертифікації і метрології.

У міру усунення перехресного субсидування і дотаційності
житлово-комунального господарства житлові компенсації, що надаються,
повинні забезпечити часткове відшкодування витрат на оплату житла і
комунальних послуг малозабезпеченим сім’ям.

3. Адаптація законодавства України у сфері послуг загального інтересу до
законодавства ЄС

Правові засади інтеграції України до Європейського Союзу та напрями
підвищення ефективності роботи органів державної влади, органів
місцевого самоврядування з реалізації курсу на інтеграцію закріплено в
Конституції України, Програмі інтеграції України до Європейського Союзу
та інших стратегічних документах.

Важливе значення для адаптації законодавства України у сфері послуг
загального інтересу до законодавства ЄС має :

запровадження конкурентних засад та його лібералізація;

запровадження ефективних механізмів встановлення тарифів, обчислення
витрат для надання послуг тепло-, водопостачання, водовідведення та
телекомунікаційних послуг, встановлення економічно та технічно
обґрунтованих нормативів втрат тепла, води і газу;

запровадження громадського контролю за діяльністю суб’єктів природних
монополій, зокрема, шляхом створення при них рад споживачів або
включення до складу спостережних рад відповідних акціонерних товариств,
рад підприємств, представників органів місцевого самоврядування,
об’єднань громадян, в тому числі природоохоронних організацій,
організацій споживачів тощо.

Лібералізація ринку послуг загального інтересу передбачає посилення
адресності соціальної підтримки населення.

На законодавчому рівні необхідне створення умов для залучення
довгострокових приватних інвестицій в житловий сектор і створення
кредитних і позикових механізмів їх використовування громадянами,
забудовниками, органами місцевого самоврядування.

Вдосконалення нормативної бази на місцевому рівні включає розробку
положення, у якому б знайшли відображення:

показники і індикатори якості послуг і ефективності виробництва
комунального підприємства;

вимоги до якості послуг, що надаються;

аналіз ефективності управління діяльністю комунального
підприємства;

контроль за системою утворення тарифів на комунальні послуги;

нормативи споживання житлово-комунальних послуг і правила оцінки
фізичного зносу житлових будівель.

Вдосконалення тарифної політики в житлово-комунальному господарстві
повинно бути орієнтоване на уточнення тарифів на енергію і ресурси, які
повинні орієнтуватися на виключення всіх витрат, що не є необхідними.
Система тарифів повинна бути прозорою і доступною кожному споживачу.

При регулюванні цін (тарифів) на житлово-комунальні послуги необхідно
враховувати не тільки витрати, які згідно з законами про оподаткування
відносяться на валові витрати виробництва та обігу та податки і збори
(обов’язкові платежі) до бюджетів та до державних цільових фондів, але й
вартість основних виробничих фондів, амортизаційні відрахування, потреби
в інвестиціях, необхідних для відтворення основних виробничих фондів,
очікуваний прибуток від можливої реалізації товарів за різними цінами
(тарифами).

Нормативні акти

Commission Directive 1999/64/EC of 23 June 1999 amending Directive
90/388/EEC in order to ensure that telecommunications networks and cable
TV networks owned by a single operator are separate legal entities (Text
with EEA relevance). – Official Journal L 175, 10.07.1999, pages 39-42.

Commission Directive 96/19/EC of 13 March 1996 amending Directive
90/388/EEC with regard to the implementation of full competition in
telecommunications markets. – Official Journal L 74, 22.03.1996, pages
13-24.

Commission Directive 96/2/EC of 16 January 1996 amending Directive
90/388/EEC with regard to mobile and personal communications. – Official
Journal L 20, 26.01.1996, pages 5966.

Commission Directive 95/51/EC of 18 October 1995 amending Directive
90/388/EEC with regard to the abolition of the restrictions on the use
of cable television networks for the provision of already liberalized
telecommunications services. -Official Journal L 256, 26.10.1995, pages
49-54.

Commission Directive 94/46/EC of 13 October 1994 amending Directive
88/301/EEC and Directive 90/388/EEC in particular with regard to
satellite communications. – Official Journal L 268, 19.10.1994, pages
15-21.

Commission Directive 88/301/EEC of 16 May 1988 on

competition in the markets in telecommunications terminal equipment. –
Official Journal L 131, 27.05.1988, pages 73-77.

Commission Directive 90/388/EEC of 28 June 1990 on competition in the
markets for telecommunications services. -Official Journal L 192,
24.07.1990, pages 10-16.

Commission communication concerning the review under competition rules
of the joint provision of telecommunications and cable TV networks by a
single operator and the abolition of restrictions on the provision of
cable TV capacity over telecommunications networks. – Official Journal C
71, 07.03.1998, pages 4-22.

Status of voice communications on Internet under Community law and, in
particular, pursuant to Directive 90/388/EEC. -Official Journal
C 6, 10.01.1998, pages 4-8.

10.Commission defines its position on Internet telephony in the context
of the liberalisation of the EU telecommunications markets. – Press
Release – IP/98/39 – 15.01.1998.

Commission Guidelines on the application of EEC competition rules in the
telecommunications sector. – Official Journal C 233, 06.09.1991, page 2.

Directive 97/67/EC of the European Parliament and of the Council of 15
December 1997 on common rules for the development of the internal market
of Community postal services and the improvement of quality of service.
– Official Journal L

015 , 21/01/1998 P. 0014 – 0025.

Directive 96/92/EC of the European Parliament and of the Council of 19
December 1996 concerning common rules for the internal market in
electricity. – Official Journal L 27, 30.01.1997,

pages 20-29.

Законодавство України

Закон України “Про природні монополії” // Відомості Верховної Ради
України, 2000 р., N 30, т. 238)

Закон України “Про ціни та ціноутворення” // Відомості Верховної Ради
УРСР, 1990 р., N 52, ст. 650

Закон України “Про радіочастотний ресурс України” // Відомості Верховної
Ради України, 2000 р., N 36, ст. 298; 2003 р., N 30, ст. 247

Закон України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”//
Відомості Верховної Ради України, 2000 р., N 36, ст. 299, N 45, ст. 377;
2001 р., N 11, ст. 45, N 16, ст. 76, N 22, ст. 105; 2002 р., N 1, ст. 1,
N 6, ст. 39, N 7, ст. 50, N 17, ст. 121, N 20, ст. 134, N 30, ст. 207, N
31, ст. 214; 2003 р., N 23, ст. 145, N 36, ст. 276

Закон України “Про особливості приватизації відкритого акціонерного
товариства “Укртелеком” // Відомості Верховної Ради України, 2000 р., N
41, ст. 341; 2003 р., N 37,

ст. 300

Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної
Ради УРСР, 1984 р., додаток до N 51,

ст. 1122

Про затвердження Положення про діяльність операторів міжміського,
міжнародного зв’язку телефонної мережі загального користування України
та їх взаємодію між собою. Наказ Держкомзв’язку від 2001.25.05 //
Офіційний вісник України. -2001. ^ 19 (25.05.2001). – ст. 814.

Закон України “Про ратифікацію Гарантійної угоди (Програма інвестицій та
розвитку системи водопостачання та м. Запоріжжя) між Україною та
Європейським банком реконструкції та розвитку” // Відомості Верховної
Ради (ВВР), 1999, N 50, ст. 439.

9) Закон України “Про концесії” // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1999,
N 41, ст.372 .

Література

Князев Н. Проблеми визначення в законодавстві України правового статусу
державних органів з питань організації та експлуатації зв’язку //
Український правовий часопис. Випуск № 3(8).Вересень 2003. – С.49-57.

Балакін Р., П’ятницький В, Юргелевич С. Сектор послуг України в
контексті вступу до світової організації торгівлі // Український
правовий часопис. Випуск № 2(7). Березень

2003. – С.71-77.

Гражданское, торговое, семейное право капиталистических стран: Сборник
нормативных актов: законодательство о компаниях, монополиях и
конкуренции. Учебное пособие / Под.ред. В.К. Пучинского, М.Н. Кулагина.
– М.: Издательство УДН, 1987. – С. 48.

Основы права Европейского Союза: учебное пособие / Под ред. проф.
Кашкина С.Ю. – М: Белые Альпы, 1997.

Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. – М.: Юристь, 1999, С. 76.

Куликова Е.Н. Правовое регулирование свободного перемещения услуг в ЕС.
– В кн. Материалы семинара “Преподавание права Европейского Союза в
российских вузах”, состоявшегося в Москве 5-7 декабря 2000 г. – М.,
Статут. – С.241-251.

Кернз В. Вступ до права Європейського Союзу: Навч. посіб: Пер. з англ. –
К.: Т-во “Знання”, КОО. – Київ, 2002. – С.191-

195.

Р.Сімпсон

Регулювання послуг загального інтересу в ЄС Українською мовою

О.М.Синкова

Правове регулювання послуг загального інтересу в законодавстві України

Українською мовою

Навчальний посібник

Програма Тасіє Європейського Союзу, Проект “Правничі студії в Україні:
Київ та окремі регіони “. Серія “Право ЄС”. Книга чотирнадцята.

Підписано до друку 15.07.2004. Формат 148×210 Тираж 110 екз. Видавництво
ІМВ КНУ імені Тараса Шевченка, Київ

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Похожие документы
Обсуждение

Оставить комментарий

avatar
  Подписаться  
Уведомление о
Заказать реферат
UkrReferat.com. Всі права захищені. 2000-2019