Шумський П.В. 1998 - Прокуратура України (книга)

Шумський П.В. 1998 – Прокуратура України

ВСТУП

Навчальий курс «Прокуратура України» являє собою самостійну правову
дисципліну, яка включає як знання законодавства про прокурорський
нагляд, теоретичні проблеми, так і основні напрями діяльності
прокурорсько-слідчих працівників.

Як відомо, у зв’язку з прийняттям нової Конституції України прокуратура
позбавлена загальнонаглядової функції та функції проведення слідства, у
зв’язку з чим у майбутньому втратять свою наукову цінність і навчальну
корисність видані раніше навчально-методичні посібники з прокурорського
нагляду.

Практична необхідність видання цього посібника обумовлена й тим, що в
умовах катастрофічного росту злочинності, у тому числі організованої і
корумпованої, а також погіршення її криміногенної характеристики,
зростає роль органів прокуратури в посиленні нагляду за органами, що
ведуть боротьбу зі злочинністю та проводять оперативно-розшукову
діяльність, в забезпеченні одного з головних принципів кримінального
судочинства — невідворотності покарання за кожен вчинений злочин.

У посібнику дається аналіз і шляхи реалізації закріплених у Конституції
України функцій прокуратури України, а також основних принципів
організації і діяльності органів прокуратури, засобів прокурорського
реагування як на усунення, так і на попередження порушень закону,
приводиться класифікація цих процесуальних актів та їх необхідних
реквізитів.

Конституція України зберегла частину традиційних галузей прокурорського
нагляду. Це — підтримання державного обвинувачення в суді, нагляд за
додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову
діяльність, дізнання, досудове слідство, а також при виконанні судових
рішень у кримінальних справах, нагляд при застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи
громадян.

Передбачена нова, раніше не відома функція прокуратури — представництво
інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Як відомо, головне в діяльності органів- прокуратури — це правильна,
науково обгрунтована організація нагляду і управління, підвищення
дієвості і-зфектидеюсті нагляду.

Розглядаючи проблеми, пов’язані-^дослідженням змісту, організації і
діяльності прокуратури, автором використовуються відомчі нормативні
акти, сучасні наукові положення в галузі теорії управління та
прокурорського нагляду.

Автором за останні роки опубліковано понад сто статей в різних виданнях
з питань реалізації наглядових та інших функцій органів прокуратури
України.

Видано більше тридцяти монографій та науково-методичних посібників з
проблем прокурорської діяльності. Висвітлювались проблеми прокуратури в
період розбудови Української правової держави, підготовлено збірник
офіційних матеріалів з історії прокуратури України. Видано такі
монографії: Концепція функцій прокуратури України; Прокуратура в системі
державних органів України; Прокуратура в правовій державі; Поза-судові
функції прокуратури; Злочинність і права людини; Прокуратура і
правосуддя; Прокурорський нагляд в Україні; Нагляд у військах, на
транспорті, щодо неповнолітніх, слідство, організована злочинність та
координація.

Висвітлювались проблеми розвитку прокуратури України в умовах
становлення демократичної правової держави, вдосконалення діяльності
прокуратури на засадах демократичних принципів права, дотримання прав
людини правоохоронними органами та арбітражними судами, організації
роботи органів прокуратури України, проблеми організованої злочинності і
корупції в Україні, механізму її розвитку і забезпечення прав людини та
завдань органів прокуратури, що випливають з положень нової Конституції
України.

Окремо висвітлена координація дій правоохоронних органів, прокурорський
нагляд та правове положення прокуратури. Видано ряд навчально-методичних
посібників з проблем господарського та фінансового права, арбітражного
процесу та бан-ківсько-кредитного законодавства. Розроблено близько
десяти видів анкет і схем з вивчення проблем діяльності і реформування
прокурорської системи України, виходячи з функцій прокуратури,
визначених Конституцією України.

В основу цього дослідження крім вказаних праць, покладено основні
положення посібника «Прокуратура України» обсягом 50 сторінок, а також
майже 30-річна робота автора в правоохоронних органах, в тому числі
24-річна служба в органах прокуратури, нині в чині державного радника
юстиції 3 класу, займаючи при цьому посади помічника прокурора району,
прокурора району, начальника відділу прокуратури області. З них

12-річна служба в центральному апараті Генеральної прокуратури України
на посадах прокурора відділу, заступника начальника відділу, начальника
відділу, заступника начальника управління та керівника самостійного
структурного підрозділу

Генеральної прокуратури України.

При підготовці книжки опрацьовано ряд монографій з проблем правового
регулювання прокурорських систем, провідних вчених у галузі
прокурорського нагляду та виконання інших функцій прокуратури країн
Європи.

При написанні посібника автор намагався розкрити суть і завдання
прокурорського нагляду з різних його галузей, знайти правильне поєднання
законодавчого регулювання прокурорського нагляду, теоретичних досліджень
з цих проблем.

Виклад законодавчого і теоретичного матеріалу наблизить цей посібник до
потреб практики прокурорського нагляду. З цією метою робляться посилання
на накази й вказівки Генерального прокурора з різних напрямів
прокурорсько-слідчої діяльності і галузей нагляду.

Висловлені автором пропозиції і рекомендації по дальшому вдосконаленню
прокурорського нагляду грунтуються на кращих формах і методах
прокурорсько-слідчої роботи різних ланок прокурорської системи.

Умовою успішного засвоєння курсу цієї дисципліни є правильно
організована виробнича і переддипломна практика студентів в органах
прокуратури України. Все це допоможе майбутнім прокурорським працівникам
набути практичних навиків по складанню різних процесуальних документів.

Вивчаючим курс «Прокуратура України» необхідно мати на увазі, що в
процесі реалізації правової реформи і дальшого вдосконалення всіх
галузей нагляду не можна обійтись без пізнання всіх нових законодавчих
актів.

При підготовці цього посібника використана вказана нижче література
провідних вчених в галузі прокурорського нагляду України, а також
ближнього і дальнього зарубіжжя. В основу його написання покладена і
практична робота автора по застосуванню господарського права і
законодавства з питань прокурорського нагляду.

Автор щиро дякує всім, хто сприяв виданню цього посібника, в першу чергу
рецензентам: доктору юридичних наук, професору Давиденку Леоніду
Михайловичу, доктору юридичних наук, професору Долежану Валентину
Володимировичу, доктору юридичних наук, професору, заслуженому юристу
України Михайленку Олександру Романовичу, члену-кореспонден-ту АПН,
доктору юридичних наук, професору, заслуженому юристу України Михеєнку
Михайлу Макаровичу та доктору юридичних наук, професору Кондратьєву
Радомиру Івановичу.

Редакція і автор просять читачів висловити свої зауваження і пропозиції
щодо змісту посібника, які будуть прийняті і враховані при подальшій
роботі над ним.

ГЛАВА І. ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ

§1. Роль і місце прокуратури в державному механізмі

В Україні здійснюються великомасштабні перетворення, спрямовані на
зміцнення демократії й створення правової держави. Проходить переоцінка
цінностей в економічній, соціальній, управлінській, духовній та інших
сферах життя суспільства. Однією з головних проблем громадського
розвитку є зміцнення законності та правопорядку.

Це висуває на перший план завдання забезпечення законності, захисту прав
і законних інтересів громадян, верховенство закону. Криміногенна
ситуація в державі набирає загрозливого характеру і все далі
погіршується. Зростає протидія силам правопорядку.

Майже повсюдно, особливо у великих промислових центрах, збільшується
кількість небезпечних злочинів, поєднаних з насильством, жорстокістю й
цинізмом. Злочинність стає більш організованою. Вона є одним з головних
факторів, що негативно впливають на забезпечення правопорядку і
внутрішньої безпеки держави. Характерною ознакою суспільних відносин
стала зневага до законів та їх ігнорування.

Кримінальні структури проникли у сферу економіки, зовнішньоекономічну
діяльність, кредитно-банківську систему. Рекет контролює діяльність
суб’єктів бізнесу.

За такої ситуації правоохоронні, інші державні органи в окремих випадках
проявляють терпимість до грубих порушень громадського порядку та інших
фактів беззаконня. Все це загострює соціальну напругу, наносить моральну
й матеріальну шкоду суспільству, спричиняє недовіру значної частини
населення чинності закону.

На стан законності та правопорядку негативно впливає також відсутність
чіткого механізму виконання законів, що поряд з халатністю,
безвідповідальністю та низькою дисципліною створює сприятливе середовище
для пограбування держави, для корупції, хабарництва, інших службових
злочинів, формує негативну думку в суспільстві.

Елементи правового нігілізму сприяли послабленню виконавчої влади та
зниженню в окремих регіонах України активності й результативності
прокурорського нагляду за дотриманням законів. У зв’язку з продовженням
розробки проекту нового закону України про прокуратуру активно
обговорюються проб-

леми вивчення місця і ролі прокуратури в системі державних органів
України.

Поки що залишається невирішеним це спірне концептуальне питання. Залежно
від того, якими функціями буде наділена прокуратура в нашій правовій
державі, так і будуть вирішуватись її повноваження щодо здійснення
вищого нагляду за дотриманням законів на території України.

28 червня 1996 року збулись віковічні мрії і прагнення українського
народу. Верховна Рада в цей день прийняла Конститу-. цію — Основний
Закон нашої держави, де вказано, що Україна є суверенна і незалежна,
демократична, соціальна, правова держава. В Україні визнається і
гарантується принцип верховенства права.

Питанням регламентації діяльності прокуратури присвячено сьомий розділ
Конституції, де вказано, що юна становить єдину систему, на яку
покладається:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках,
визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять
оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у
кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового
характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Організація і порядок діяльності органів прокуратури України
визначаються законом. Таким чином, Конституцією не передбачені функції
здійснення загального нагляду і проведення попереднього слідства.

Разом з тим, у статті дев’ятій п’ятнадцятого розділу Перехідних положень
вказується, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних
законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та
функцію попереднього слідства до введення в дію законів, які регулюють
діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до
сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що
регулюють її функціонування.

Тобто за прокуратурою тимчасово зберігається функція загального нагляду.
Після прийняття і введення в дію окремих законів щодо регулювання
позасудових функцій контролю та нагляду за виконанням законів будуть
створені відповідні органи. Саме цим керувався автор, висвітлюючи
проблеми позасудових функцій прокуратури України.

Залишено також функцію попереднього слідства до сформування системи
досудового слідства. Крім того, у статті тринадцятій перехідних положень
указано, що упродовж п’яти років після набрання чинності цією
Конституцією зберігається існуючий порядок арешту, утримування під
вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а також
порядок проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи.
Таким чином, ще досить тривалий час у нас будуть діяти існуючі
кримінально-процесуальні норми щодо проведення основних слідчих дій, які
стосуються охорони прав та свобод людини.

Слід не лише піднести активність прокурорів, а й усіх правоохоронних
органів щодо організації протидії злочинності та порушенням законності.
Маючи унікальний досвід практичного застосування законів, органи
прокуратури повинні більш грунтовно та поглиблено аналізувати спільно з
іншими фахівцями практику не лише з позицій виявлених недоліків, а й
встановлення причин, чому не працює той чи інший закон, чому немає тих
результатів, які очікувалися і заради яких і приймаються відповідні
закони.

Розкрадання коштів у всіх сферах народного господарства, шахрайство з
фінансовими ресурсами, ухилення від сплати податків сприяють поглибленню
неплатежів, заборгованості по заробітній платі.

Підтримка з боку корумпованих представників вищих ешелонів влади дала
можливість різним ділкам в короткі строки буквально пограбувати Україну.
Виходячи з цих вимог, прокурори різних рівнів, а також інші
правоохоронні органи порушили останнім часом чимало кримінальних справ,
які торкаються вказаних вище питань.

/ Прокуратура — це орган нагляду за додержанням законів у боротьбі зі
злочинністю, яку повинні вести професіонали міліції, Служби безпеки,
Державного митного комітету і охорони кордону, органів податкової та
контрольно-ревізійної служб тощо, що прямо приписується їм законом.

Для посилення боротьби зі злочинністю чи не визначальним фактором є
дотримання законності в діяльності самих правоохоронних органів.
Прокуратура — єдиний орган, уповноважений законом здійснювати нагляд за
точним виконанням законодавства органами внутрішніх справ, Служби
безпеки, митної служби, інших державних контролюючих систем.

Не менш відповідальні обов’язки покладені законом і на ви-‘ конавчі
владні структури. Для запобігання таким злочинним

проявам необхідно, щоб працівники всіх виконавчих органів, по-перше,
самі дотримувалися вимог чинного законодавства і, по-друге,
забезпечували їх виконання підпорядкованими і ниж-честоящими
структурами. Тільки за таких умов стануть вагомішими зусилля всіх
державних органів в питаннях боротьби зі злочинністю і правопорушеннями.

Однією з позитивних тенденцій нашого часу є постійна увага вчених і
практиків до проблеми вдосконалення законодавства, що регулює
організацію і діяльність органів прокуратури України. Безумовно,
найбільш важливою проблемою, що стоїть перед практиками і теоретиками
прокурорського нагляду, є активна їх участь у розробці проекту нового
закону про прокуратуру, який має бути розроблений і прийнятий
парламентом з урахуванням тих функцій, що передбачені Конституцією
України.

Важливе практичне значення має точне визначення меж прокурорського
нагляду, що дасть можливість більш цілеспрямовано організувати
діяльність всієї прокурорської системи.

Межі прокурорського нагляду визначаються за допомогою функцій,
компетенції через розмежування обов’язків, повноважень прокурорів шляхом
визначення завдань прокурорського нагляду тощо.

Як відомо, концепція — це певний спосіб розуміння, головний задум,
конструктивний принцип різних видів діяльності. Розробка концепції
здійснення функцій, закріплених Конституцією України, передбачає
насамперед визначення цілей її діяльності.

F Реформування організації діяльності прокуратури є невід’ємною
складовою частиною правової держави. Це стосується аспектів діяльності
прокуратури та інших органів, тому розробка певної концепції діяльності
прокуратури може бути здійснена в загальному контексті судової реформи,
кінцевого визначення завдань і функцій, передбачених новими Кримінальне-
і Цивільно-процесуальними кодексами, що обговорюються. Правове
забезпечення діяльності структур щодо боротьби з особливо небезпечними
злочинами, організованою злочинністю, визначення місця слідчого
апарату.Т

Науковий підхід до вирішення вказаного питання потребує серйозного
аналізу функціонування правоохоронних органів, зокрема прокуратури, в
більшості європейських країн. Наприклад, прокуратури Словацької
Республіки та Угорщини — самостійні органи, непідпорядковані виконавчій
владі. У Польщі та Австрії прокурори підпорядковані міністрові юстиції.
В інших

європейських країнах це питання вирішується по-різному. Від виконавчої
влади, скажімо, незалежні прокуратури в Білорусі, Латвії, Російській
Федерації, Португалії та Македонії. Навпаки, підпорядковані виконавчій
владі прокуратури Німеччини, Франції, Данії, Голландії. Поряд з
вказаними існують ще дві моделі. В Іспанії, Албанії, Болгарії, Хорватії
прокуратура входить до складу судової влади, а у Швеції прокуратура хоча
і є частиною виконавчої влади — не підпорядкована міністру юстиції.
Повне підпорядкування прокуратури законодавчій владі має свою перевагу у
високому ступені незалежності прокурорів від будь-яких органів. Але
поряд з цим має також і недоліки в надмірній юридичній владі прокурорів.

Кожна спроба створити щонайнезалежнішу систему пов’язана із
забезпеченням її належного функціонування. Гарантія свободи має бути
збалансована гарантією проти сваволі. Незалежність і відповідальність
мають бути врівноважені. Підпорядкованість всіх прокурорів Генеральному
прокуророві України і його відповідальність перед парламентом будуть
гарантувати потужний баланс незалежності і контролю.

Повне включення прокуратури до складу виконавчої влади несе в собі
небезпеку впливу з боку останньої на прокуратуру та служіння її
політичній меті і базовим політичним поглядам Уряду. Тим більше, що на
перспективу все слідство повністю перейде в підпорядкування відповідних
структур виконавчої влади. Крім того, міліцією, яка здійснює
оперативно-розшуко-ву діяльність, також керує представник виконавчої
влади — Міністр внутрішніх справ.

^ Виходячи з вимог Конституції щодо самостійності прокуратури як
державної системи, правове положення прокуратури в проекті нового Закону
України про прокуратуру слід визначити як щось середнє між виконавчою і
судовою владою. Таке становище прокуратури, на нашу думку, дає
об’єктивну можливість виконувати незалежний нагляд за законністю
органів, що ведуть боротьбу зі злочинністю та проводять
опе-ративно-розшукову діяльність, а також адміністраціями місць
позбавлення волі.

У розділі «Загальні положення» необхідно вказати, що згідно з
Конституцією України прокуратура — єдина централізована система органів,
яка здійснює нагляд за органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю,
проводять оперативну, розшукову діяльність, за адміністраціями місць
позбавлення волі, а також виконує інші функції, передбачені Основним
Законом нашої держави.

Прокуратура відповідно до процесуального законодавства України бере
участь у розгляді справ судами, вносить протести на рішення, вироки,
ухвали і постанови судів, що суперечать чинному законодавству. Бере
участь у правотворчій діяльності, випускає спеціальні видання, має у
своєму підпорядкуванні наукові та науково-педагогічні навчальні заклади.
Генеральна прокуратура України в межах своєї компетенції здійснює прямі
зв’язки з відповідними органами інших держав і міжнародними
організаціями.

Організація і порядок діяльності прокуратури України і повноваження
прокурорів визначаються Конституцією України, Законом про прокуратуру, а
також іншими законами і міжнародними угодами.

На прокуратуру не може бути покладено виконання функцій, непередбачених
законами.

Органи прокуратури становлять єдину централізовану систему з
підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Генеральному
прокурору України, здійснюють свої повноваження гласно, незалежно від
органів державної влади і місцевого самоврядування, інформуючи їх про
стан законності і правопорядку. Оперативні працівники органів
прокуратури України не можуть бути членами виборних та інших органів, що
утворюються органами державної влади і місцевого самоврядування. Вони
також не можуть бути членами громадських об’єднань, політичних партій і
рухів та брати участь у їх діяльності.

Прокурорські працівники не мають права поєднувати свою основну
діяльність з іншою діяльністю, крім викладацької, наукової і творчої.

Вплив у будь-якій формі на прокурорів з метою схилення на прийняття
рішення чи ухилення від цього тягне за собою встановлену законом
відповідальність.

Ніхто не взмозі без дозволу прокурора розголошувати матеріали перевірок
і досудового слідства, що проводяться до їх завершення.

Вимоги прокурора, що випливають з його повноважень, визначених законом,
підлягають безумовному виконанню у встановлені строки.

Статистична та інша інформація, документи та їх копії, необхідні при
здійсненні покладених на органи прокуратури функцій, пред’являються за
вимогою прокурора безоплатно.

Генеральний прокурор України, його заступники і за їх дорученням інші
працівники прокуратури мають право бути при-

сутніми на засіданні Верховної Ради, її комісій і комітетів, Уряду
України, представницьких і виконавчих органів Автономної Республіки
Крим, областей, міст Києва і Севастополя, районних, міських, селищних та
сільських Рад народних депутатів та “їх виконавчих комітетів.

Прокурор, його заступники, а також за їх дорученням інші прокурорські
працівники мають право брати участь у розгляді внесених ними подань і
протестів органами виконавчої влади, представницькими і виконавчими
органами місцевого самоврядування, комерційними і некомерційними
організаціями. *

Вважаємо також, що Генеральний прокурор України і підпорядковані йому
прокурори повинні координувати діяльність по боротьбі зі злочинністю
органів внутрішніх справ, Служби безпеки, податкової адміністрації,
Державного митного комітету та інших правоохоронних органів.

З метою забезпечення координації діяльності вказаних органів прокурор
скликає координаційні наради, організовує робочі групи, вимагає
статистичну та іншу необхідну інформацію, здійснює інші повноваження
відповідно до нормативних актів про координацію діяльності по боротьбі
зі злочинністю, затверджених Президентом України. Прокурор при виявленні
в ході здійснення своїх повноважень необхідності вдосконалення чинних
нормативних правових актів має право вносити в законодавчі органи і
органи, що наділені правом законодавчої ініціативи, відповідного і
нижчестоящого рівнів вимоги про зміни чи доповнення, про відміну чи
прийняття законів або інших нормативних правових актів.

В органах прокуратури відповідно до їх повноважень вирішуються заяви,
скарги та інші звернення, що мають дані про порушення законів. Рішення,
прийняте прокурором, не забороняє звернення особи за захистом своїх прав
до суду. Рішення за скаргою на вирок, рішення, ухвалу і постанову суду
може бути оскаржене тільки вищестоящому прокурору.

Скарги, заяви та інші звернення, що надходять в органи прокуратури,
розглядаються в порядку і в строки, які встановлені Законом України «Про
звернення громадян». Відповідь на заяву, скаргу чи інше звернення має
бути мотивованою. Якщо в задоволенні заяви чи скарги відмовлено,
заявникові повинен бути роз’яснений порядок оскарження прийнятого
рішення, а також право звернення в суд, якщо таке передбачено законом.
Прокурор в установленому законом порядку вживає заходів до притягнення
до відповідальності осіб, що вчинили правопорушення.

Забороняється пересилка скарг в орган чи посадовій особі, рішення чи дії
яких оскаржуються.

У зв’язку з цим ключового значення набуває справді науковий вибір
стратегії подальшого розвитку державно-управлінських інститутів,
конкретних шляхів і засобів подолання притаманних їм недоліків з метою
створення ефективно працюючого механізму державного управління. Це
неможливо без розвиненої теоретичної бази, якої бракує сьогодні при
підготовці та застосуванні законів, правових актів центральних та
місцевих органів державної виконавчої влади, що значною мірою позбавляє
управлінську діяльність необхідної організуючої спрямованості,
об’єднуючого та впорядковуючого потенціалу. У зв’язку з цим питання
науково-теоретичного забезпечення повсякденної практики управління та
шляхів розвитку набувають нині особливого значення.

Організація роботи —^засіб практичної реалізації завдань прокурорського
нагляду. Його рівень і ефективність у попередженні правопорушень у
багатьох випадках визначається тим, як організована робота в органах
прокуратури.

Головне в організації роботи — вміння правильно підібрати і розставити
кадри, визначити основні напрями роботи (планування) і забезпечити
контроль виконання, належним чином реагувати на обгрунтовані звернення
громадян.

Організація роботи не може бути без налагодженого діловодства, обліку і
звітності. Такі основні елементи організації роботи.

Слід також обгрунтувати теоретичні проблеми положення про структуру
діяльності Головної військової прокуратури, Головного слідчого
управління, управлінь з боротьби з організованою злочинністю та з
розслідування особливо важливих справ, правового забезпечення, з
національної безпеки, нагляду за дотриманням законів на транспорті та
інших структурних підрозділів центрального апарату Генеральної
прокуратури України.

Комплексному розглядові змісту всіх функцій, їх взаємозв’язку підлягає
визначення співвідношення функцій і окремих напрямів діяльності
структурних підрозділів, виявлення механізму впливу управлінських рішень
на результативність виконання завдань, які стоять перед органами
прокуратури, а також на діяльність інших державних органів, що ведуть
боротьбу зі злочинністю і порушеннями чинного законодавства. Треба
провести класифікацію актів нормативного регулювання організації і
діяльності прокуратури, визначити основні напря-

ми їх розвитку відповідно до управлінських завдань, сформулювати
конкретні пропозиції стосовно діяльності вказаних вище структур
Генеральної прокуратури України щодо виконання окремих функцій.

Слід розглянути і конкретизувати правові аспекти вдосконалення
інформаційного забезпечення управлінь і відділів Генеральної прокуратури
України при розслідуванні злочинів, прокурорському нагляді за виконанням
законів, в управлінській та іншій діяльності органів прокуратури.
Повинні бути розроблені теоретичні положення про структуру діяльності
Генеральної прокуратури на основі функціонального підходу. Вони повинні
характеризуватись системою понять функцій, їх класифікацією, ієрархією і
взаємозв’язком, самостійним місцем у курсі організації і діяльності
органів прокуратури.

Дослідження організації діяльності прокуратури на функціональній основі
дасть можливість розробити комплекс пропозицій щодо вдосконалення і
розвитку правового регулювання діяльності її органів. Всебічне
нормативне регулювання управлінської діяльності в органах прокуратури,
організаційно-управлінських правовідносин і актів їх реалізації у
взаємозв’язку з іншими правовідносинами створить належні правові
підвалини для управлінської дії на процес оптимізації всієї діяльності
прокурорської системи України. Таким чином, завдання, що стоять перед
прокурорським наглядом, і його принципи визначають систему і структуру
органів прокуратури.

обласного рівня проводиться прокурорами областей за погодженням з
Генеральною прокуратурою. На наш погляд, призначення всіх начальників
відділів і старших помічників прокурорів областей повинно проводитись за
погодженням з Генеральною прокуратурою. Призначення керівників
самостійних структурних підрозділів центрального апарату Генеральної
прокуратури України, а також заступників прокурорів областей і
прирівняних прокурорів проводиться Генеральним прокурором України з
подальшим затвердженням на колегії Генеральної прокуратури України.
Такий же порядок призначення прокурорів міських, районних, міжрайонних і
прирівняних до них прокурорів.

Генеральний прокурор України керує діяльністю органів прокуратури і
здійснює контроль за роботою підпорядкованих йому прокурорів. У
Генеральній прокуратурі утворюється колегія у складі 7-11 членів.
Персональний склад затверджується Генеральним прокурором. Наказом
Генерального прокурора України затверджується персональний склад колегії
прокуратур областей і прирівняних до них прокуратур.

Цей короткий виклад свідчить, що прокуратура як частина системи
державних органів є самостійний багатопрофільний державно-правовий
інститут, діяльність якого тісно пов’язана з виконанням функції держави
— забезпечення законності і правопорядку/}

У зв’язку з проведенням правової реформи в Україні поста^ ють складні
проблеми подальшого розвитку прокуратури, які будуть обговорюватися. У
пошуках шляхів вирішення цих проблем треба пам’ятати висновок, якого
дійшли учасники Пан-Європейської конференції «Трансформація прокуратури
в орган, сумісний з демократичними принципами права», яка була проведена
Радою Європи у травні 1993 року: «Щоб не помилитися, досягти успіху,
важливо, щоб будь-яка створювана прокурорська система була сумісна з
культурою і історією України. Ця система повинна бути сприйнята тим
суспільством, в якому вона функціонує».

Проведення судово-правової реформи є невід’ємною умовою утвердження
України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової
держави, в якій державна влада здійснюється на засадах її поділу на
законодавчу, виконавчу та судову (визнається і діє принцип верховенства
права (статті 1, 6, 8 Конституції України). Головним завданням цієї
реформи є становлення сильної, незалежної при здійсненні своїх функцій
судової влади, здатної на підставі закону реально вирішувати

завдання, що стоять перед правосуддям, а також реформування прокуратури,
адвокатури, судової експертизи, нотаріату, органів юстиції, внутрішніх
справ, Служби безпеки, органів дізнання і попереднього слідства.

Реалізація Концепції судово-правової реформи, затвердженої Верховною
Радою України 28 квітня 1992 року, зокрема реформування судової системи
і здійснення правосуддя, дала певні результати, але запровадження її
визначальних положень дедалі все більше гальмується, в тому числі і
через слабке матеріально-технічне забезпечення реформи. Багато
принципових положеннь потребують перегляду в зв’язку з прийняттям 28
червня 1996 року нової Конституції України.

Нова концепція грунтується на положеннях нової Конституції України, а
також на досвіді реалізації попередньої Концепції і виключає ревізію
положень, що базуються на демократичних ідеях правосуддя, розроблених
вітчизняною і світовою наукою і практикою.

Попереднє розслідування кримінальних справ здійснюється у формі дізнання
і досудового слідства. Запроваджується подальша диференціація
попереднього розслідування залежно від тяжкості вчиненого злочину. У
справах про злочини, за які законом передбачено покарання у вигляді
позбавлення волі на строк до п’яти років включно або інший, більш м’який
вид покарання, провадиться дізнання, і справа за наявності для цього
підстав направляється через прокуратуру до суду. В усіх інших справах
провадиться досудове слідство, а органи дізнання виконують лише
невідкладні слідчі дії до направлення справи слідчому. Протокольна форма
досудової підготовки матеріалів скасовується. Формується спеціалізований
апарат дізна-вачів. Розширюється коло органів дізнання.

Слідчі апарати залишаються в органах МВС і СБУ, а також у військовій
прокуратурі. В усіх слідчих підрозділах вводяться спеціальні звання —
офіцерів юстиції.

Розширюється дія засади змагальності в дізнанні та судовому слідстві,
удосконалюються гарантії прав потерпілого, підозрюваного та
обвинуваченого.

Розробляється і приймається Закон України «Про органи дізнання і
досудового слідства», в якому визначається система цих органів, їх
завдання, автономність у сфері управління, чіткі межі повноважень,
статус дізнавача і слідчого, встановлюються гарантії їх правового та
соціального захисту. Фінансування слідчих підрозділів у кожному із
відомств передбачається окремим рядком

ТЕРНОПІЛЬСЬКА АКАДЕМІЯ НАРОДНОГО ГОСПОДАРСТВА

ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ МЕТОДИЧНИЙ КАБІНЕТ

тнв:№………

Розробляється державна програма зміцнення апаратів дізнання і слідчих
апаратів, покращення матеріального і морального стимулювання праці
дізнавачів і слідчих, вдосконалення управління цими підрозділами,
підготовки і перепідготовки для них кадрів.

Реформування прокуратури відповідно до Конституції України спрямоване на
чітке визначення її місця і ролі в системі органів державної влади,
вилучення у неї функцій та повноважень, притаманних іншим державним
органам, зокрема функції загального нагляду — повністю і функції
попереднього слідства. Пріоритети в її діяльності зміщуються на користь
захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Органи прокуратури України, виконуючи вказані конституційні
повноваження, в 1992-1995 роках виявили 336 тисяч порушень закону, з
метою усунення яких внесли подання, протести та приписи. За нехтування
законами за вимогою прокурорів притягнуто до відповідальності майже 145
тисяч осіб. Крім того, лише за минулий рік за наслідками розслідування
кримінальних справ до кримінальної відповідальності за направленими до
суду справами притягнуто 1039 осіб, відшкодовано 4,1 трлн. карбованців
та 4,8 млн. доларів США.

Прокурорський нагляд за дотриманням законів є досить ефективним. Органи
влади, як правило, позитивно сприймають протести, приписи та подання
прокурорів і з урахуванням їх вимог вживають заходи щодо усунення
порушень. Більшість (97%) протестів прокурорів на незаконні правові акти
задовольняються безпосередньо органами, які їх видали. За минулі чотири
роки задоволене понад 65 тисяч протестів.

З 1991 року одним з пріоритетних напрямів прокурорської діяльності є
захист конституційних прав і свобод громадян. Органи прокуратури
безкоштовно і оперативніше, ніж нинішні суди, реагують на порушення
чинного законодавства. Тому громадяни надають перевагу прокуратурі у
захисті від сваволі чиновників. У 1992-1995 роках прокурори стали на
захист прав громадян з 46437 звернень. За пропозицією прокурорів
поновлені права громадян у зв’язку з порушенням трудового законодавства
у 6291 випадку, житлового законодавства — 3751, з питань соціального
захисту громадян — 3746. На особистому прийомі прокурорами прийнято
766792 громадянина. Крім того, за поданнями і приписами прокурорів
усунуто 46880 порушень законодавства про конституційні права і свободи
громадян, а за протестами прокурорі р ™а™Рац^ 17426 незаконнихправо-

_______________—•-.-янахк-,–*^^11^- – ——

вих

актів згииалІЯйт анемія

НАРОДНОГО ГОСПОДАРСТВА І

ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ МЕТОДИЧНИЙ КАБІНЕТ |

ІНВ.№.

БІБЛІОТЕКА АБОІШ

ТАКІГ

Особливе занепокоєння викликає дотримання прав громадян при притягненні
їх до адміністративної відповідальності. За чинним законодавством
накладати адміністративні стягнення вправі 35 органів державної
виконавчої влади, а також судді. За останні три роки до такої
відповідальності притягнуто майже 40 мільйонів громадян, тобто на
кожного дорослого громадянина країни за цей час накладено таке
стягнення. Тільки за протестами прокурорів відмінено понад 17 тисяч
незаконних постанов органів державної влади з цих питань і майже 5 тисяч
постанов суддів.

Однією з головних проблем є зміцнення правопорядку. Це висуває на перший
план завдання забезпечення законності, захисту прав і законних інтересів
громадян, верховенства закону.

Ми маємо виходити з неминучості тривалого перехідного періоду від
нинішнього етапу до тієї держави, яку зможемо назвати правовою.
Прокуратура існує не тільки серед державних органів, але й у нашій
свідомості, як захисниця прав громадян.

Вона інтегрована в соціальну, індивідуальну психологію і правову
культуру нашого народу. Наш власний досвід засвідчує, що прокурори не
тільки ефективно стоять на варті чинних законів, інтересів держави і
суспільства, а й активно захищають права конкретних осіб.

^Головними ознаками правової держави є верховенство закону і законність,
тобто систематичне і точне виконання правових приписів всіма державними
органами, громадськими об’єднаннями, суб’єктами господарювання різних
форм власності, установами, службовими особами і громадянами.

Кожне порушення законності — це є непідкорення органу або особі, які
виражають законну волю держави, що є неприпустимим, бо цим
дезорганізується управління суспільством, наноситься шкода народному
господарству.

Діяльність органів прокуратури щодо вирішення заяв і звернень громадян,
перевірок сигналів преси та інших засобів масової інформації про
порушення законності і недоліки в роботі має важливе значення для
правильної організації нагляду, підвищення дієвості заходів щодо
попередження правопорушень і формування громадської думки в дусі поваги
до законів і нетерпимості до будь-яких порушень правових норм.

Ось чому детально регламентується ця діяльність в органах прокуратури
України відповідними наказами і розпорядженнями Генерального прокурора
України і має мету забезпечити

своєчасний і кваліфікований розгляд кожного звернення, всебічну
перевірку доводів заявника і прийняття на місці правильного рішення,
безумовне відновлення порушених прав і законних інтересів громадян,
притягнення до відповідальності винних осібЛ

При встановленні порядку проходження, розгляду і вирішення заяв і
повідомлень, організації особистого прийому громадян в прокуратурах всіх
рівнів необхідно керуватись Законом України від 2 жовтня 1996 року «Про
звернення громадян».

Як відомо, згідно з новою Конституцією України, яку ухвалили 28 червня
1996 року, органи прокуратури України позбавлені функцій проведення
попереднього слідства і здійснення загального нагляду.

Перехідними положеннями їх залишено упродовж п’яти років до створення
спеціальних державних органів, що будуть ці функції виконувати.

Водночас, згідно із ст.29 Закону України про прокуратуру, нагляд за
дотриманням законодавства про звернення громадян здійснюється
Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами.
Відповідно до наданих їм чинним законодавством повноважень вони вживають
заходів до поновлення порушених прав, захисту законних інтересів
громадян, притягнення порушників до відповідальності.

Це дає підстави вважати, що реалізувати здійснення нагляду за виконанням
цього закону прокурори зможуть шляхом представлення в судах інтересів
держави та громадянина, як це визначено в аналогічній функції
прокуратури, вказаній в новій Конституції України. Є й інші закони, де
вимагається здійснення нагляду за їх виконанням органами прокуратури. На
наш погляд, більш чітко це повинно бути регламентовано в новому Законі
України «Про прокуратуру».

Виходячи з вимог вказаного закону, органами прокуратури України
здійснено ряд практичних заходів щодо перебудови роботи зі скаргами,
забезпечення надійної охорони прав і законних інтересів громадян.

їх листи стали активніше використовуватися для зміцнення законності й
правопорядку, посилення прокурорського нагляду, поліпшення діяльності
правоохоронних органів щодо боротьби з правопорушеннями. Вже стає
традицією заслуховування Генеральним прокурором України на оперативних
нарадах керівників структурних підрозділів апарату Генеральної
прокуратури України питань щодо покращання організації ро-

боти зі зверненнями громадян. З цього приводу був виданий спеціальний
наказ Генерального прокурора України.

Частіше практикуються виїзди на місця для перевірки сигналів про
порушення законності із залученням у разі необхідності спеціалістів та
заявників.

Стан роботи зі скаргами постійно аналізується як в центральному апараті,
так і на місцях. Результати обговорюються на колегіях. Заслуховуються
керівники структурних підрозділів відповідних прокуратур. Все ширше
запроваджується гласність цієї роботи. Матеріали за фактами порушень
прав громадян постійно публікуються в пресі. Однак ще деякі прокурори на
місцях не завжди вживають своєчасних та ефективних заходів щодо
відновлення порушених прав громадян.

Окремі прокурори районів і міст не завжди глибоко з’ясовували причини
надходження скарг, проявляли лібералізм і не порушували питання про
притягнення до відповідальності службових осіб, які порушують права
громадян.

Інколи не досить чітка робота правоохоронних органів, слабкий
прокурорський нагляд за законністю вирішення конкретних скарг сприяє
тому, що громадяни, домагаючись задоволення своїх прав, змушені
направляти повторні скарги.

У практичній діяльності поряд з випадками, коли окремі скарги не
знаходять правильного вирішення на місцях, громадяни протягом тривалого
часу змушені звертатись до обласних і центрального апарату Генеральної
прокуратури України. Тому Генеральний прокурор України запропонував
підвідомчим органам якомога ширше використовувати засоби масової
інформації для виховання у громадян поважливого ставлення до
закону.Зокрема, працівники прокуратури у виступах в пресі, по радіо і
телебаченню більше уваги мають приділяти роз’ясненню законодавства про
порядок розгляду звернень громадян.

Поряд з цим за дорученням Генерального прокурора України також вивчалась
організація надходження, розгляду і вирішення депутатських звернень,
листів, заяв та повідомлень громадян щодо конкретних порушень
законодавства службовими особами і громадянами.

Керівники правоохоронних органів зобов’язані підвищити вимогливість до
себе й підлеглих з тим, щоб виключити неуважність, тяганину і
недбалість, необгрунтовані й неправильні рішення щодо скарг,
невмотивовані і непереконливі відповіді. Для цього від усіх прокурорів
вимагається насамперед підвищити дисципліну кожного працівника та його
відповідальність за доручену справу.

Поряд із удосконаленням організації роботи зі зверненнями органам
прокуратури слід підвищити ефективність заходів, що вживаються для
відновлення порушених прав і захисту законних інтересів громадян,
притягати винних службових осіб до відповідальності.

Генеральний прокурор України у відповідному наказі про організацію
роботи із заявами і скаргами в органах прокуратури зобов’язав
заступників Генерального прокурора, начальників управлінь та відділів
Генеральної прокуратури України, прокурорів Автономної Республіки Крим,
областей, міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них
прокурорів забезпечити всебічний, кваліфікований, своєчасний розгляд і
вирішення заяв і скарг громадян та юридичних осіб, які є не підвідомчими
суду та не відносяться до компетенції інших органів. Автор має намір
дослідити функції прокуратури в історичному плані, з моменту створення
прокуратури в Римській імперії, Франції, Росії та в Україні, звернувши
увагу на ті з них, якими наділялись прокурори в різні історичні епохи, і
що в них спільного.

§2. Історія розвитку і становлення функцій прокуратури

Прокурор (від лат. ргосугаїог — завідуючий, управляючий, піклувальник) —
офіційна посадова особа органів прокуратури. У Стародавньому Римі —
управляючий майном, маєтком тощо. Ними були улюблені раби імператора.
Посада прокурора як державного чиновника запроваджувалась із введенням
Ав-густовської Конституції. Це був, власне, слуга імператора з
представницькою владою, і особливу роль вони відігравали при зборі
податків, управлінні імператорським маєтком тощо. Пізніше прокурор став
представником у суді за призначенням свого довірителя.

Засновником королівської прокуратури визнається французький король Філіп
IV Красивий, бо при ньому у 1302 році вперше було визначено законом
Положення Королівських прокурорів в судах. У кінці XVII ст. прокуратура
склалася як могутня державна установа, очолювана прокурором. В основному
посади прокурорів продавалися з правом спадкоємництва. Прокурори
передусім захищали інтереси корони.

При пануванні розшукового процесу роль прокурора зводилась до порушення
розслідування та нагляду за діяльністю суддів. Прокурор був посередником
між судом і королівською владою.

Із Франції інститут прокуратури був запозичений Німеччиною, Англією,
Шотландією та іншими державами.

У Росії за Петра І прообразом прокурорів стали фіскали, що нагадували
недосконалу посаду західних прокурорів. Фіскали не виправдали себе і
були замінені на прокурорів, вони відігравали роль «ока» імператора і
стряпчих у справах державних.

Походження російської прокуратури датується ерою Петра Великого, який у
1722 році прийняв французьку модель прокуратури для того, щоб мати
ефективний контрольний орган, «око государево», який наглядав би за
центральними та місцевими адміністративними органами’. Прокурор
підпорядковувався безпосередньо Імператору і зобов’язаний був наглядати
за діяльністю Сенату та Колегій, «щоб не порушувалась воля його
величності». Прокуратура такого типу якнайкраще відповідала ідеям і
вимогам самодержавного царату, його експансивній і жорстокій політиці2.

У 1864 році було проведено ряд реформ, які певною мірою демократизували
Росію того часу. Звичайно, притерпіли зміни й органи прокуратури. За
основу було взято знову ж французьку модель, але вже з середини XIX
століття, згідно з якою прокуратура була позбавлена функції тотального
нагляду, в її компетенцію входили лише процесуальні функції. Цей заклад
вважався одним із символів царату і був відмінений у 1918 році3.

Радянська прокуратура була заснована в 1922 році і означала повернення
до старих традицій, які існували в Російській імперії до 1864 року.
Функції нагляду за виконанням законів поза сферою кримінального права
було поновлено. Це загальний нагляд за діяльністю виконавчих органів,
місцевих Рад, судів, підприємств, громадських організацій, службовців
тощо. Мета цієї функції — забезпечення нагляду за виконанням законів у
всій державі.

З падінням у лютому 1917 року монархії в Росії на Україні активізувався
рух за територіальну автономію з державною українською мовою. У Києві 17
березня 1917 року на зборах представників українських громадських
організацій була заснована УКРАЇНСЬКА ЦЕНТРАЛЬНА РАДА, її головою обрано
професора Грушевського М.С., створено 7 комісій, у тому числі

‘Див. Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляде Україні. К.,1993, с.80.

2 Див. Винниченко В. Відродження нації. Ч. /-///. Київ-Відень, 1920,
с.ІО.

3 Див. Полонська-Василенко. Історія України. 1900-1928 рр. Київ, 1991,
с.12.

правничу, яку очолив Михайло Ткаченко. Законодавче оформлення створеної
Української Центральної ради відбулося на Українському національному
з’їзді, який проходив 19-21 квітня 1917 року в Києві. На цьому з’їзді до
Української Центральної ради було обрано 115 представників, а таємним
голосуванням Грушевського М.С. затверджено на посаді Голови Української
Центральної ради. Центральна рада обрала Комітет Центральної ради, який
згодом став називатися Малою Радою. З цього часу розпочалась жвава
робота по відновленню державності на Україні1.

У червні 1917 року створено уряд — Генеральний секретаріат на чолі з
В.Винниченком. У «Статуті Генерального Секретаріату» зазначалось, що
«Вищим Краєвим органом управління на Україні є Генеральний Секретаріат
Української Центральної Ради, який формується Центральною Радою,
відповідає перед нею і затверджується Тимчасовим Урядом». Згідно з цим
Статутом Генеральний секретаріат у своєму складі мав 14 Генеральних
секретарів, у тому числі і в справах юстиції. З таким Статутом
Тимчасовий уряд не погодився і в «Інструкції Генеральному Секретаріатові
Тимчасового Уряду на Україні» від 17 серпня 1917 року надзвичайно
обмежив компетенцію і функції Генерального секретаріату, вилучивши із
його відання військові справи, юстицію, шляхи сполучення. Позбавив його
права поширити свою владу на Харківську, Катеринославську та Херсонську
губернії. Територія, яка підлягала Генеральному секретаріатові,
обмежувалася п’ятьма губерніями: Київською, Волинською, Подільською,
Полтавською та Чернігівською (без 4 північних повітів).

З Інструкцією Тимчасового уряду Центральна рада не згоджувалась. Зміст
її бурхливо і довго обговорювався на засіданнях і все ж таки з
відповідними зауваженнями Українська Центральна рада вимушена була
прийняти Інструкцію до виконання2.

Після повалення у жовтні 1917 року Тимчасового уряду і встановлення в
Росії радянської влади Українська Центральна рада продовжила розбудову
української державності. У листопаді склад Генерального секретаріату
поповнено Генеральним секретарем із судових справ. На цю посаду
призначено М.Ткаченка.

‘ Див. Крип ‘якевич І., Дольницький М. Історія України. «Меморіал»,
Львів, 1991, с.40. 2 О. Субтельний. Україна. Історія. «Либідь», Київ,
1991, с. 120.

У листопаді 1917 року своїм III Універсалом Центральна рада проголосила
УКРАЇНСЬКУ НАРОДНУ РЕСПУБЛІКУ, скасувала приватну власність на землю,
смертну кару, встановила 8-годинний робочий день, контроль над
виробництвом, передбачила реформу судоустрою. Цим Універсалом розширені
територіальні межі УНР. Влада Української Центральної ради тепер мала
поширюватися крім зазначених раніше 5 губерній ще й на Харківщину,
Катеринославщину, Херсонщину і Таврію (без Криму)1.

Розпочалась робота по створенню судів та прокурорського нагляду УНР. 15
грудня 1917 року ухвалено закон «Про утворення Генерального Суду». Цей
вищий судовий орган України створювався як тимчасовий до прийняття
Конституції УНР. Генеральний суд складався з трьох департаментів:
цивільного, карного і адміністративного. Члени Генерального суду мали
звання Генеральних суддів. Вони обиралися Центральною радою за поданням
Генерального секретаря судових справ. При Генеральному суді
засновувалась ПРОКУРАТОРІЯ. Керівництво прокураторією мав здійснювати
Старший прокуратор, який призначався Генеральним секретарем судових
справ.

Згодом був прийнятий закон «Про заведення апеляційних судів».
Створювалися Київський, Харківський та Одеський апеляційні суди.
Припинялась діяльність Судових палат у справах, які стосуються
апеляційних судів2.

У подальшому, 4 січня 1918 року, Центральна рада ухвалила закон «Про
урядження прокураторського догляду на Україні». Це було продовженням вже
розпочатої роботи по створенню структур прокурорського нагляду
Української Народної Республіки. Прокураторії організовувалися при
апеляційних та окружних судах. Очолювали відповідні Прокураторії Старші
прокуратори. Всі прокуратори призначалися Генеральним секретарем судових
справ. Водночас посади Прокурорів та Товаришів прокурора окружних судів
скасовувались3.

На підставі прийнятих законів зроблені і перші призначення на посади
Прокураторів. Наказом Генерального секретаря судових справ від 18 січня
1918 року за № 7 на посаду Старшого

‘В.Верстюк, інші. История УССР. Хронологический справоч-ник. «Наукова
думка», Київ, 1990, с. 18.

2Див. Революцію на Украине. По мемуарах белих. Госиздат. Москва, 1930,
с.18.

3Див. Історія держави і права УРСР. АН УРСР. Київ, 1961, с. 126.

прокуратора Генерального суду призначено Маркевича Дмитра Васильовича1.

У березні 1918 року Центральна рада затвердила штати Генерального суду.
До штату Прокураторії входив Старший прокуратор, 3 прокуратори, писар та
помічник писаря.

22 січня 1918 року Українська Центральна рада IV Універсалом (останнім)
проголосила Україну самостійною державою: «Однині Українська Народна
Республіка стає самостійною, ні від кого не залежною, вільною,
суверенною Державою Українського Народу». Генеральний секретаріат став
йменуватися РАДОЮ НАРОДНИХ МІНІСТРІВ, а Генеральні секретарі -Народними
Міністрами.

На початку квітня 1918 року Міністерство Судових справ очолив професор
Шелухін С.П.2

Українська Центральна рада продовжувала мурувати правовий фундамент
самостійної держави. Прийнято закони «Про поділ України на землі», «Про
громадянство», «Про реєстрацію громадянства УНР». У квітні 1918 року
схвалено проект Конституції Української Народної Республіки.

28 квітня 1918 року відбулося останнє засідання Української Центральної
ради, яке було перерване німецькою польовою таємною поліцією. Всі
присутні в залі члени Центральної ради були на деякий час заарештовані.
Так стався державний переворот3

Прокуратура за часів Гетьманату (квітень-грудень 1918)

29 квітня 1918 року на з’їзді українських хліборобів на Україні
проголошено гетьманат і обрано Павла .Скоропадського Гетьманом Всієї
України. В цей же день Гетьман проголосив маніфест — «Грамоту до всього
Українського Народу» та «Закони про тимчасовий державний устрій
України». У Грамоті оголошено, що Центральна і Мала ради, а також всі
земельні комітети розпускаються, а міністри та товариші їх звільняються.
Гетьман запевнив громадян і козаків України, що він буде

‘Див. Вісті з Центральної Ради УНР, №№ 1, 3, 9, ІЗ, 18, 20-25 за 1917
рік, с.16.

2Вісник Генерального Секретаріату УНР, №№ 4, 5, 6, 7, 8 за 1917 рік, №
1, 2- 1918, с.5.

3Див. Вісник Ради Народних Міністрів УНР, №№3, 9-19 за 1918 рік, с.50.

твердо стояти на сторожі порядку і законності в Українській державі,
домагатися негайного виконання всіх державних розпоряджень і
підтримувати авторитет влади. У цьому документі сповіщалось: «Права
приватної власності як фундаменту культури і цивілізації відбудовуються
в повній мірі і всі розпорядження колишнього Українського уряду, а рівно
Тимчасового уряду Російського відміняються і скасовуються. Відновлюється
повна свобода по зробленню купчих куплі-продажу землі».1

«Закони про тимчасовий Державний устрій України» вирішували питання
гетьманської влади, віри, прав і обов’язків українських козаків і
громадян, видання і виконання законів, діяльності Ради міністрів і
міністрів, Фінансової ради та Генерального суду.

На Генеральний суд покладалися обов’язки Вищого охоро-нителя і захисника
закону та Вищого суду України в судових та адміністративних справах.
Назва «Українська Народна Республіка» змінювалась на «Українську
Державу».

Гетьман Всієї України наказом № 1 від 2 травня 1918 року призначив
Отаманом Ради міністрів Ф.А.Лизогуба і ще 10 міністрів, у тому числі і
міністра судових справ професора Чу-бинського М.П., а наказом № 11 від
16 травня — приват-доцента І.О.Кістяківського Генеральним суддею.
Згодом, 6 серпня 1918 року новим Міністром юстиції призначено Олексія
Романова, а в жовтні — Андрія Вязлова.

8 липня 1918 року Гетьман Всієї України затвердив ухвалений Радою
міністрів Української Держави Закон «Про утворення Державного Сенату»,
яким відмінив закон Центральної ради «Про утворення Генерального Суду».
Державний сенат складався із Сенаторів, в тому числі Президента Сенату,
і поділявся на Генеральні суди: Адміністративний, Цивільний і Карний.

Цим же законом були врегульовані і питання прокурорського нагляду. При
кожному Генеральному суді, а також Загальнім зібранні Державного сенату
перебували Прокурор і Товариші прокурора під вищим наглядом Міністра
юстиції, як Генерального прокурора.

У грудні 1918 року Гетьманат як державний устрій Української Держави
революційними силами замінено на Директорію.

‘Див. Державний Вісник, №№ 1-81 за 1918 рік, с.38.

Директорія. Відновлення Прокураторі! (грудень 1918 — березень 1921)

Директорія Української Народної Республіки створена 14 листопада 1918
року з п’ятьох осіб на чолі з Володимиром Вин-ниченком, як
альтернативний уряд Гетьманату, а 14 грудня Гетьман Всієї України Павло
Скоропадський зрікся влади. У цей же день Директорія проголосила про
відновлення Української Народної Республіки. 26 грудня 1918 року вона
призначила свою першу Раду Народних міністрів УНР на чолі з
В.М.Че-хівським. У цьому уряді обов’язки Міністра юстиції виконував
С.П.Шелухін.

Директорія оголосила Гетьмана поза законом, а деякі міністри Української
держави були заарештовані. 2 січня 1919 року відмінено закон «Про
утворення Державного Сенату» і відновлена діяльність Генерального суду,
який тепер став називатися «Надвищий Суд Української Народної
Республіки». Міністру юстиції доручалось негайно по затвердженню нових
штатів призначити осіб прокураторського нагляду. На початку січня Рада
народних міністрів УНР затвердила штати Надвищого суду, якими
охоплювалась і прокураторія. Штати прокурато-рії складалися із Старшого
прокуратора, 7 прокураторів та одного секретаря прокуратора.

Становище Директорії УНР як верховної влади на Україні було дуже
складним і хитким. На території України вже діяв Радянський уряд. У
березні 1919 року була прийнята Конституція Української Соціалістичної
Радянської Республіки. Вела бої Добровольча армія Антона Денікіна.
Західні землі України були окуповані Польщею, Закарпаття —
Чехо-Сло-ваччиною, Буковина — Румунією. Польща визнала Українську
Соціалістичну Радянську Республіку, підписавши в Ризі 18 березня 1921
року мирний договір з Радянською Росією. Таким чином, Директорія
втратила своє становище верховної влади на Україні. Поступово радянська
влада була встановлена на всій території України. Розгорталась робота по
створенню радянської державності. Декретом Ради народних комісарів
України «Про суд» скасовувались всі судові установи та прокурорський
нагляд, які існували до Радянської влади.1

‘Див. Вісник державних законів для всіх земель УНР, №№ 1-4, 18 за 1919
рік, с.16.

Декретом Ради народних комісарів України від 14 лютого 1919 року «Про
суд» ліквідовано поряд із судовими установами, які існували на території
України до встановлення Радянської влади, і прокурорський нагляд. Після
прийняття цього Декрету нагляд за законністю поступово зосереджувався
головним чином в Народному комісаріаті юстиції і його місцевих органах —
гебурнаторських і міських юридичних відділах.

28 червня 1922 року була створена Державна прокуратура УРСР відповідно
до постанови ВУЦВК, якою затверджено Положення про прокурорський нагляд.
Державна прокуратура входила до складу Мін’юсту. Керівником прокуратури,
як Прокурор республіки, був Народний комісар юстиції УРСР. Першим
Прокурором УРСР був призначений Скрипник М.О. На цій посаді він
перебував до 5 березня 1927 року.

У безпосередньому віданні Прокурора УРСР був відділ прокуратури, що
входив до складу Нарком’юсту УРСР. При прокуратурі УРСР були його
помічники, які затверджувалися і звільнялися Президією ВУЦВК на подання
Прокурора УРСР. Місцевими органами прокуратури УРСР були призначувані
Прокурором УРСР прокурори губерній, які мали помічників, що також
призначалися і звільнялися Прокурором УРСР.

У зв’язку з організацією Державної прокуратури ВУЦВК 6 вересня 1922 року
ухвалив постанову про скасування губернських відділів юстиції та їх
повітових уповноважених, встановивши, що ці органи мають ліквідовуватися
в міру утворення органів прокурорського нагляду.

З утворенням Союзу РСР, ліквідацією губерній та переходом на
триступеневу систему управління 10 травня 1925 року були внесені зміни
до Конституції УРСР 1919 року. Прокурор республіки став іменуватися
Генеральним прокурором республіки. Державна прокуратура як і раніше
перебувала у складі Нарком’юсту УРСР. Народний комісар юстиції одночасно
обіймав посаду Генерального прокурора республіки і входив до складу Ради
народних комісарів УРСР. Повноваження Прокуратури УРСР були визначені
Положенням про судоустрій УРСР в розділі «Про Державну прокуратуру».
Вказане Положення введено в дію постановою III сесії ВУЦВК від 23 жовтня
1925 року.

З перемогою Жовтня 24 листопада 1917 року прокурорський нагляд був
ліквідований і поновлений у 1922 році, спочатку в складі Мін’юсту, потім
Верховного Суду. А у 1933 році була створена централізована прокурорська
система в межах СРСР, куди ввійшла складовою частиною і прокуратура
УРСР, і в цьому статусі перебувала до здобуття Україною незалежності.

З прийняттям Конституції Української РСР 1937 року найменування
Генеральний прокурор було скасовано. Ця посада стала називатись —
Прокурор УРСР. Прокуратура республіки повністю підпорядковувалась
Прокуратурі Союзу РСР. Прокурор призначався Генеральним прокурором Союзу
РСР і був йому підзвітний. Це положення прийняла і Конституція УРСР 1978
року.

Через 12 років розпочалися демократичні зміни в політичному та
державному житті Союзу РСР. Розширено коло питань, які підлягали віданню
Української РСР. У зв’язку з цим були внесені принципові зміни до глави
19 «Прокуратура» Конституції УРСР. Прокурор знову став іменуватися
Генеральним прокурором. Встановлено, що на посаду він призначається
Верховною Радою, відповідальний перед нею і тільки їй підзвітний.
Верховна Рада Української РСР 24 серпня 1991 року проголосила створення
незалежної самостійної української держави — України. Розпочалася
активна боротьба за створення правової бази незалежної держави. Верховна
Рада України 5 листопада 1991 року прийняла Закон України «Про
прокуратуру». Цим законом визначені сьогоднішні завдання, функції та
повноваження органів прокуратури.

Тепер за Законом України «Про прокуратуру», виходячи із встановленої
системи органів прокуратури, всю систему і Генеральну прокуратуру очолює
Генеральний прокурор України, прокуратури Автономної Республіки Крим,
областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські,
районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також
військові прокуратури, до яких належать військові прокуратури регіонів і
військова прокуратура Чорноморського флоту та Військово-Морських сил
України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на
правах міських) очолюють відповідні прокурори.

Сучасна держава потребує встановлення і зміцнення режиму законності,
важливим інструментом якого є спеціалізований орган — прокуратура
України. В умовах необхідності нагляду за додержанням законів у
випадках, визначених законом, а також виконання інших функцій,
передбачених Конституцією, властивими тільки прокуратурі способами і
методами в різних сферах державного і громадського життя з особливою
гостротою постає питання про правове забезпечення прокурорського
нагляду.

Слід дослідити загальне призначення і завдання прокурорського нагляду,
функції прокурорів до науково обгрунтованої

системи правових норм і інститутів, що можуть становити у своїй
сукупності самостійну галузь права — прокурорсько-наглядове право. Воно
повинно відтворювати реальності забезпечення законності засобами і
методами прокурорського нагляду. Тому основний зміст дослідження
становлять загальні питання конструювання системи
прокурорсько-наглядового права, що утворює його норми і правові
підстави.

Необхідно розробити загальну концепцію правового регулювання порядку
організації і діяльності прокуратури в сучасних умовах, які суттєво, а в
деяких випадках принципово відрізняються навіть від тих, в яких
розроблялись і приймались чинні Закон України «Про прокуратуру» та інші
нормативні акти, що регулюють діяльність органів прокуратури. Ці
відмінності викликають необхідність переосмислення деяких основних
моментів прокурорського нагляду, особливо нині, коли Конституцією
України змінені окремі функції прокуратури. Прокуратура, на наш погляд,
повинна і надалі займати гідне місце в державному апараті, а
прокурорський нагляд — в сучасному державно-політичному і громадському
житті.

ЗО

ГЛАВА II. СУТЬ ФУНКЦІЙ ПРОКУРАТУРИ §1. Теоретичне визначення функцій
прокуратури

Як відомо, концепція — це певний спосіб розуміння, головний задум,
конструктивний принцип різних видів діяльності. Розробка концепції
прокурорського нагляду передбачає насамперед визначення цілей нагляду.
Це, у свою чергу, пов’язано з оцінкою ролі прокурорського нагляду серед
інших державних структур. Саме за цільовим призначенням прокурорський
нагляд повинен відрізнятись від інших видів діяльності. Цю відмінність
досить складно провести в сучасних умовах стосовно одного з основних
напрямів діяльності — загального нагляду. Реформування організації і
діяльності прокуратури є невід’ємною складовою частиною правової
держави.

Це стосується аспектів діяльності прокуратури та інших органів, тому
розробка певної концепції прокурорського нагляду може бути здійснена в
загальному контексті судової реформи, кінцевого визначення завдань і
функцій Конституційного Суду, вирішення проблем правового забезпечення
діяльності структур щодо боротьби з особливо небезпечними злочинами,
визначення місця слідчого апарату.

Тому наукова концепція прокурорського нагляду повинна враховувати
загальні тенденції розвитку судової реформи, підготовку законодавчих
актів у всіх названих та інших сферах діяльності. Особливо це стосується
напрямів, що визначають місце прокуратури в системі державних органів,
її завдань, функцій і повноважень. При цьому слід виходити з єдиної
концепції прокурорського нагляду.1

На думку автора, прокуратура —/ це підзвітна Президентові і Верховній
Раді, незалежна від будь-яких місцевих органів централізована
державно-правова система, очолювана Генеральним прокурором України. Вона
створена для здійснення нагляду у випадках, визначених законом.

Прокуратура разом з іншими компетентними органами аналізує стан
законності в державі, адекватність законів, за виконанням яких вона
наглядає, соціальним, економічним умовам у країні та інформує про це
вищу законодавчу і виконавчу владу.

‘Див. Васильєв І. В. Поняття ефективності прокурорської діяльності,
шляхи її підвищення. М.,1985, с.121.

Поєднання у прокурора функцій прокурорського нагляду за виконанням
законів і участі в удосконаленні законодавства характеризує діяльність
прокуратури як особливий вид державної влади.

Прокуратура в цілому чи окремий її орган — це трудовий колектив,
об’єднаний спільністю завдань для ефективного виконання певного виду
трудової діяльності.

Система управління органами прокуратури виявляє себе через структуру,
яку можна характеризувати як сукупність органів, підрозділів з чіткою
схемою розподілу між ними функцій, повноважень та взаємовідносин.

Ефективність управлінських рішень, які приймаються в системі органів
прокуратури, полягає, головним чином, у ступені їх впливу на суспільні
відносини, що виникають у системі управління прокуратурою. Ступінь їх
дії підвищується при дотриманні напрацьованих наукою і практикою вимог,
що ставляться до якості і методики підготовки управлінських рішень.1

Цю редакцію, на думку автора, варто внести в новий Закон України про
прокуратуру з тим, щоб вона повністю відтворювала покладені їй законом
функції.

Концептуальне значення має чітке визначення загальних стратегічних
цілей, а також завдань прокуратури на тривалу перспективу і в їх
розвитку — завдань функціональних.

Завдання, визначені в ст.4 Закону України «Про прокуратуру», повністю
можуть бути віднесені й до інших правоохоронних, а також державних
органів і, по суті, є загальними цілями держави і прокуратури як її
органу.

Чітке, конкретне формулювання в законі завдань прокуратури сприятиме
попередженню її втручання в господарську та іншу оперативну діяльність,
підміни контролюючих органів (яких за даними наукових узагальнень є
понад 150 систем), сприятиме усуненню необгрунтованого паралелізму в
діяльності органів позавідомчого контролю.2

Завдання прокуратури — встановлення наявності (відсутності) порушень
закону в матеріалах, які надходять до прокуратури від контролюючих,
інших органів, посадових осіб і громадян; притягнення винних до
встановленої законом відповідальності,

виявлення причин і умов, що сприяють правопорушенням, і вжиття заходів
до їх усунення.)

Прокуратура покликана також встановлювати відповідність законів існуючим
суспільним відносинам, їх суперечності, наявні прогалини, інші недоліки
і вносити пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання.1

Виконання названих і деяких інших завдань сприяє досягненню мети,
вказаної в ст.4 Закону України «Про прокуратуру». Загальні завдання
прокуратури повинні бути чітко сформульовані в самостійній нормі з
урахуванням викладеного і конкретизовані у відповідних нормах Закону
України про прокуратуру.

У системі виконавчої влади є значна кількість контролюючих органів, які
повинні контролювати виконання не лише законів, але й постанов, інших
рішень Уряду. Слід також чітко визначити й повноваження Конституційного
Суду.

Необхідність єдиної законності на території нашої держави вимагає
єдності і централізації всієї прокурорської системи.

В інтересах реального забезпечення незалежності прокурорів від місцевих
і відомчих впливів, як обов’язкової умови їх об’єктивності та
принциповості в діяльності щодо укріплення законності, повинні бути
додаткові гарантії.

Тому є доцільним розширити перелік прокурорських посад, призначення і
звільнення працівників з яких можливе лише за затвердженням вищого
органу влади.

Істотним засобом підвищення ефективності роботи, зміцнення законності в
діяльності прокурорів, реальної гарантії їх незалежності є
матеріально-технічна база прокурорської системи, поліпшення умов праці
та матеріального стимулювання прокурорів.

Забезпечивши незалежність прокурорів, не менш важливо створити додаткові
гарантії їх реальної недоторканості, включаючи і членів їхніх сімей.

Всі вказані проблеми повинні бути детально врегульовані новим Законом
України «Про прокуратуру».

Нагляд, як особливий вид державної діяльності, передбачає наділення
прокуратури сукупністю функцій, які забезпечують виконання покладених на
неї завдань.

‘Див. Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми
оформлення і реалізації).М.,1976 р., с.32. 2Див. Аверьянов В.П. Апарат
державного управління. К.,1985, с.48.

‘Див. Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством (досвід системного
дослідження). Видання 2-е доповнене. М.,1973, с.56.

2 П. ШумськиЯ

Функція є одним із головних понять, через яке розкривається структура і
весь зміст діяльності органів прокуратури.1

У поняття «функції прокуратури» входить такий вид діяльності її органів,
який визначається соціальним призначенням прокуратури, характеризується
певним предметом, направленим на вирішення завдань, і здійснюється з
використанням властивої їй компетенції. Верховенство закону є одним з
головних відправних, базових пунктів прокурорського нагляду.2

Функції прокуратури обумовлені завданнями, на вирішення яких вони
направлені і повинні здійснюватись.

До основних віднесена функція шимд^за додержанням законів. Вона
здійснюється тільки органами прокуратури і зай-“маєіголовне місце в
структурі її діяльності.

До забезпечуючих функцій відносяться функції управління в ^органах
прокуратури. Без їх розгляду, розкриття механізму взаємодії з основними
і допоміжними функціями важко зрозуміти проблему в цілому.

Під управлінням в органах прокуратури слід розуміти вплив вищестоящих
прокурорів на підлеглі і нижчестоящі органи, керівництво і контроль за
їх діяльністю з метою забезпечення ефективного виконання покладених на
них завдань.3

Управління в прокуратурі має свою специфіку порівняно із
загальнотеоретичними положеннями науки управління. Особливістю
управління в прокуратурі є те, що на відміну від багатьох інших систем
її органи управлінських рівнів одночасно служать об’єктом управління.
Аналіз викладених у літературі позицій про структуру і зміст
управлінської діяльності приводить до висновку про необхідність розгляду
особливостей правового регулювання і використання в органах прокуратури
таких функцій управління, як аналітична робота, взаємодія між
структурними підрозділами апаратів і органами прокуратури в середині
системи, керівництво, контроль за виконанням.

‘Див. Давиденко Л.М. Організація діяльності районної, міської
прокуратури по профілактиці злочинів. Харків, 1990 р., с.36.

2Див. Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду по забезпеченню
законності. Проблеми сучасної концепції прокурорського нагляду. Наукова
інформація з питань боротьби зі злочинністю. М., 1989, с.5.

3Див. Давиденко Л.М. Організація діяльності районної і міської
прокуратури по профілактиці злочинів. X., 1992, с.102.

Ефективність наглядової діяльності прокуратури значною мірою залежить
від відповідної інформаційно-аналітичної роботи і рішень, які на її
підставі приймаються.

Поєднання цілісності прокурорської системи і функціональної
диференціації її діяльності вимагає необхідної взаємодії між
структурними підрозділами і різними органами системи.

В органах прокуратури виділяється і така функція управління, як контроль
за виконанням. Контроль за виконанням слід розглядати і як важливий
елемент системи гарантій законності в діяльності самих прокурорів і
слідчих, як засіб дії на підвищення його результативності, персональної
відповідальності, виявлення і усунення недоліків і обставин, які їм
сприяють.

Досить важливим є питання розробки юридичних підстав проведення
перевірок нижчестоящих органів прокуратури. Аналіз і узагальнення
практики роботи прокуратури дає можливість кваліфікувати перевірки як
комплексні і функціональні, спеціальні і контрольні. У свою чергу, це
сприяє розробці теоретичних підстав контролю виконання в органах
прокуратури, створенню умов для дальшого підвищення результативності
цієї роботи.

Враховуючи прогноз як наукове явище про майбутній стан об’єкта, треба
розглянути можливості прогнозування розвитку прокурорської системи.1

Складність і масштабність завдань, які покладаються на органи
прокуратури, вимагає вдосконалення методики планування їх роботи. В
основі боротьби зі злочинністю лежать допустимі процеси. Тому досить
важко з достатньою точністю визначити масштаби і характер можливих
правопорушень.

Під функцією прокуратури слід вважати таку частину діяльності її
органів, яка характеризується певним предметом ведення, спрямована на
вирішення відповідного завдання і здійснюється за допомогою властивої їй
компетенції.

Функції прокуратури об’єктивно обумовлюють права і обов’язки її органів,
правові засоби їх здійснення. Поняття «функції» пов’язується, але не
ототожнюється з поняттям «основні напрями діяльності прокуратури». Тому
чи іншому напряму діяльності надається значення основного, враховуючи
зміни в соціальному житті, економіці, стан законності в окремій сфері.

‘Див. Васильєв А. С. Управлінські рішення у виробничих відносинах. М.,
1986, с.26.

2*
35

Такий характер певних напрямів діяльності викладено в конкретних наказах
Генерального прокурора України (нагляд за додержанням законів органами,
що ведуть боротьбу зі злочинністю, на транспорті, серед неповнолітніх
тощо).

Оскільки головним предметом управління є наглядова діяльність, керівник
наділений такими наглядовими правами, які обумовлені його
адміністративним становищем в ієрархічній системі органів прокуратури
відповідно до принципів єдності і централізації.

Керівництво поділяється на стратегічне і оперативно-тактичне.1

Рішення стратегічного характеру, які мають загальне значення,
виражаються у формі наказів, вказівок, розпоряджень прокурорів
відповідного рівня, рішень колегії, оперативних нарад тощо.

Оперативно-тактичне керівництво проявляється в прийнятті рішень з
конкретних справ, матеріалів, звернень, розглянутих нижчестоящими
прокурорами, з внесених ними актів прокурорського реагування.

Керівництво підлеглими органами (порівняно з наглядом) має свої
особливості, які торкаються кола суб’єктів правопорушень, правових
засобів і наслідків від застосованих дій.

Більш високий рівень управління в органах прокуратури потребує посилення
його впливу на виконання завдань укріплення законності і правопорядку в
Україні, зумовлює необхідність дослідження управлінської діяльності
органів прокуратури.

Управлінські рішення, які приймаються в прокуратурі, слід визначити як
інструмент, за допомогою якого проходив розвиток прокурорської системи і
створювались умови для ефективного виконання завдань прокурорської
діяльності.

Навчання прокурорів основам прийняття управлінських рішень дозволить
усунути багато суб’єктивних факторів, які негативно впливають на
науковість рішень, що приймаються в прокуратурах з різних галузей
прокурорсько-слідчої діяльності.

Реалізація управлінських функцій повинна сприяти здійсненню нагляду за
точним виконанням законів. Необхідне створення цілісної теорії
управління в органах прокуратури, яка об’-

‘Див. Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми
оформлення і реалізації). М., 1976, с. 18.

єднувала б в єдине ціле, в систему всі сторони, всі аспекти, всі
ділянки, рівні і зв’язки в управлінській діяльності. ‘

Управлінські обов’язки прокурорів, в першу чергу прокурорів-керівників,
досить різноманітні.

Оскільки нагляд здійснюється за виконанням законів у діяльності
організацій, посадових осіб і громадян, то прокурорсько-наглядові
правовідносини носять стосовно прокурорської системи зовнішній характер.

Однак при цьому об’єктивно існують управлінсько-наглядові
правовідносини, які охоплюють як управлінські, так і наглядові аспекти
діяльності прокуратури. Ця проблема вимагає поглибленого розгляду. Така
необхідність значною мірою пояснюється недостатньою врегульованістю
взаємовідносин, пов’язаних із здійсненням нагляду між певними рівнями і
посадовими особами прокуратури.

Проблемі співвідношення управлінських і наглядових правовідносин значну
увагу приділяє В. В. Долежан, який вважає, що управлінські відносини
бувають незв’язані зі здійсненням прокурорського нагляду, зокрема
відносини, які виникають між керівниками, підлеглими ланками
прокурорської системи. Є також управлінсько-наглядові правовідносини, в
яких домінують управлінські елементи. Є й третій вид
наглядово-управлінських правовідносин, в яких переважають наглядові
елементи, з них безпосередньо витікають встановлені зміни чи зупинення
прокурорсько-наглядових правовідносин.2

Існування управлінських рішень обумовлено, головним чином, системою і
структурою управління в органах прокуратури. І це твердження вимагає
деякого пояснення поняття «функції управління».

Різноманітність суджень щодо визначення поняття «функція управління»
дозволяє зробити висновок про те, що найпоширенішою й аргументованою є
думка, що «функція управління» — це особливий вид управлінської
діяльності, продукт процесу розподілу праці і спеціалізації у сфері
управління.3

‘Див. Скворцов К. Ф. Актуальні напрями розвитку теорії прокурорського
нагляду. М., 1987, с.11.

2Див. Долежан В.В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на
здобуття вченого ступеня доктора юридичних наук. М., 1991, с.84-86.

3Див. Попов Г.Х. Функції і структура органів управління і шляхи їх
вдосконалення. М., 1973, с.15.

Організація роботи будь-якого трудового колективу вимагає, по-перше,
вмілої розстановки людей, по-друге, узгодженості в їх діяльності. Ці
основні вимоги повністю відносяться і до організації роботи різних
рівнів органів прокуратури. Автор намагається знайти найраціональнішу
схему, яка дозволить чітко розмежувати службові обов’язки між членами
колективу районної, міської, обласної прокуратур, Генеральної
прокуратури України і забезпечити їх взаємодію.

Йдеться про визначення складного виду діяльності в органах прокуратури,
основним змістом якого є впорядкування, налагодження ефективного
функціонування системи органів прокуратури. І, врешті-решт, ця
діяльність спрямована на створення ефективної системи і структури
управління.

При цьому повинні бути вирішені такі питання організації роботи, як
визначення кількості органів, підрозділів, посадових осіб, що мають
входити у створюван організаційну систему; встановлення між ними
взаємозв’язку; визначення цілей і завдань їх діяльності, функцій,
повноважень; визначення системи взаємодії тощо.

Елементи і зв’язки, які об’єднують їх в організаційну цілісність,
відтворюють поняття «організація роботи» органів прокуратури. Динамізм,
складність і різноманітність елементів, взаємозв’язок їх властивостей і
сторін становлять поняття «організація роботи», що дозволяє дати повний
формалізований перелік питань організації роботи підрозділу апарату
Генеральної прокуратури України, області, міста. Проте, розглядаючи
роботу підрозділу, можна зробити висновок, що основним питанням, яке
відтворює зміст організації роботи, є забезпечення взаємодії аналогічних
структурних підрозділів по вертикалі.

Сказане повністю відноситься і до організації роботи районної, міської
прокуратури.

По вертикалі взаємодія реалізується через субординаційні відносини, в
основному через організацію прийняття управлінських рішень і організацію
контролю за їх виконанням, а по горизонталі — через спільну участь
працівників підрозділів у зміцненні законності і правопорядку на основі
координації їх діяльності.

Таким чином, метою керівництва підрозділу апарату прокуратури будь-якого
рівня, який очолює організацію роботи, є створення ефективної системи
управління. При цьому мається на увазі як створення нової системи, так і
вдосконалення існуючої. В органах прокуратури вже склалась певна система
управління.

Існуюча система управління в органах прокуратури за наявності загальних
характеристик може мати і відмінні ознаки, які визначаються неоднаковими
умовами діяльності того або іншого органу чи підрозділу прокуратури.

Тому й реалізація функції може мати деякі особливості залежно від
конкретної обстановки.

Таким чином, на думку автора, головною метою функції організації роботи
є постійне вдосконалення системи управління в органах прокуратури.

Остаточним елементом організації виконання управлінського рішення в
прокуратурі є підбиття підсумків. На підставі отриманої інформації
роблять висновки про його ефективність.

З окремих рішень із врахуванням їх змісту доцільно робити періодичні
висновки, їх треба робити і при організації таких управлінських рішень,
які розраховані на визначений термін дії. У них встановлюються певні
правила поведінки підлеглих прокурорів.

Однак в цьому випадку повинна бути встановлена певна періодичність
підбиття підсумків. Вони також є умовою, яка забезпечує
цілеспрямованість керівництва органами прокуратури, що повинно найбільш
ефективно сприяти систематичному і точному виконанню правових приписів
всіма державними органами.

Прокурори якраз повинні більш цілеспрямовано й результативно
використовувати всі наявні в їх віданні правові засоби щодо забезпечення
додержання законодавства державними органами.

Основною функцією прокуратури є здійснення вищого нагляду за додержанням
законів. Вона реалізується тільки органами прокуратури і займає
переважне, головне місце в струк-^-,/, турі її діяльності.
‘

Вивчення проблеми сучасної концепції основних функцій органів
прокуратури України дасть можливість знайти найбільш оптимальні варіанти
управління всією прокурорською системою.1

Основними напрямами діяльності органів прокуратури є:

— нагляд за додержанням законів всіма органами, підприємствами,
установами, організаціями, посадовими особами;

‘Див. Васильєв І.В. Поняття ефективності прокурорської діяльності, шляхи
її підвищення. К., 1986, с.28.

— структурне забезпечення виконання функцій загального нагляду за
додержанням законів: у сфері економічних відносин; у соціальній сфері; у
сфері охорони навколишнього середовища; про неповнолітніх; на транспорті
органами державного митного комітету;

— нагляд за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу зі
злочинністю та іншими правопорушеннями і розслідують діяння, що містять
ознаки злочину. Мова йде про нагляд за додержанням законності при
дізнанні і досудовому слідстві, що проводяться слідчими органів
внутрішніх справ, слідчими підрозділами Служби безпеки; дізнанні, що
проводиться органами Державного митного комітету, податкової
адміністрації;

— розслідування діянь, що містять ознаки злочинів, слідчими органів
прокуратури, спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою
злочинністю органів внутрішніх справ і Служби безпеки, розслідування
особливо важливих справ;

— функція підтримання державного обвинувачення і участі у розгляді справ
у судах: кримінальних, цивільних справ та справ про адміністративні
правопорушення і господарських спорів у арбітражних судах;

— нагляд за виконанням законів у місцях тримання затриманих,
попереднього ув’язнення, при виконанні покарань та застосуванні інших
заходів примусового характеру, які призначаються судом;

— нагляд за додержанням законів органами військового управління,
військовими об’єднаннями, з’єднаннями, частинами, підрозділами,
установами і військовими навчальними закладами та посадовими особами
Збройних сил, Прикордонних військ, Національної гвардії України,
Управління державної охорони, Служби безпеки України та інших військових
формувань, дислокованих на території України;

— вжиття заходів прокурором для узгодження дій правоохоронних органів у
боротьбі зі злочинністю;

— участь в розробленні органами державної влади заходів запобігання
злочинам та іншим правопорушенням, у роботі щодо вдосконалення та
роз’яснення законодавства;’

— здійснення управлінської функції з організації роботи, кадрової
політики, проходження документів, планування, фінансування та
матеріально-технічного забезпечення органів прокуратури.

‘ Див. Давиденко Л. М. Організація діяльності районної, міської
прокуратури по профілактиці злочинів. Харків. 1990, с. 18.

Формування правової держави в Україні висуває на перший план завдання
удосконалення діяльності її органів. У Державній програмі боротьби зі
злочинністю зазначається, що наукове, інформаційне, технічне та кадрове
забезпечення правоохоронних органів відноситься до числа першочергових
заходів щодо посилення боротьби зі злочинністю, зміцнення законності та
правопорядку.1

Важлива роль у вирішенні цього завдання належить органам прокуратури,
наглядова та інша діяльність яких згідно з Законом України «Про
прокуратуру» спрямована на всеохоп-лююче утвердження верховенства
закону, зміцнення правопорядку, захист особистих прав, свобод людини та
громадянина, законних інтересів державних і громадських організацій.

У новій Конституції України визначено місце прокуратури як державної
структури, яка здійснює нагляд за додержанням законів, веде боротьбу зі
злочинністю при виконанні судових рішень.

Прокуратура в силу специфіки її діяльності не може бути включена в
систему організації виконавчої шіади. За цих обставин вона не зможе
виконувати покладені на неї функції нагляду за додержанням законів і
представництва інтересів держави та громадян.

Єдина централізована система прокурорських органів України бере початок
з часу введення в дію Закону України «Про прокуратуру». Хоча названий
Закон багато в чому копіював нормативні акти колишнього Радянського
Союзу, які регламентували діяльність прокуратури, водночас у ряді
випадків він звужував її функції. Це стосувалося насамперед захисту прав
особи, здійснення нагляду за додержанням законів у діяльності
господарюючих суб’єктів, виконання судових рішень та ін. Тобто
нав’язувалась практика більшості розвинених країн Європи і Америки.

Однак, на думку автора, це було передчасним, оскільки громадяни в
багатьох випадках неспроможні самі реально захистити свої права. Не
завжди додержується законність у діяльності господарюючих суб’єктів.

‘Див. Державна програма боротьби зі злочинністю. Постанова Верховної
Ради України від 25 червня 1993 р. («Голос України», ЗО липня 1993
року).

Не випадково у листопаді 1994 року Верховною Радою України були внесені
зміни й доповнення до Закону України «Про прокуратуру», якими ці
обмеження було знято.1

Таким чином, згідно з Перехідними положеннями Конституції на прокуратуру
покладено обов’язки здійснення нагляду за додержанням законів органами
місцевої влади та їх виконавчими комітетами, органами управління й
контролю, юридичними та фізичними особами, громадськими об’єднаннями,
посадовими особами, а також за відповідністю законам актів, які ними
видаються.

Прокуратура забезпечує також нагляд за додержанням законів органами, які
проводять оперативно-розшукову діяльність за дізнанням і досудовим
слідством, за додержанням законів у місцях утримання затриманих і
попереднього ув’язнення, а також за виконанням судових вироків, за
додержанням законів органами військового управління, військовими
частинами й закладами.

Прокурори беруть участь у розгляді судами кримінальних, цивільних та
арбітражних справ. У разі виявлення порушень цього закону вносяться
касаційні подання.

Відомо, що в правовій демократичній державі діє система противаг, яка
забезпечує взаємодію і взаємозв’язок гілок влади і не дозволяє жодній з
них підпорядковувати собі іншу.

Отже, функції й повноваження прокуратури, напрями, завдання й характер
її діяльності залежать насамперед від її місця в системі поділу влади.
Відповіді на останнє питання не дають ні правова наука, яка вивчає
діяльність прокуратури в окремих сферах правовідносин, ні чинні закони,
які цю діяльність регламентують.

У зв’язку з розробкою нового Закону України про прокуратуру питання про
місце прокуратури в системі поділу влади переходить із теоретичної в
практичну сферу. Продовжують звучати вимоги перетворити прокуратуру на
орган виконавчої влади.

Однак це суперечило б самому призначенню прокуратури, яка здійснює вищий
нагляд за додержанням законності в діяльності виконавчих структур, у
тому числі й Кабінету Міністрів, міністерств, державних комітетів тощо.

Включення до складу Міністерства юстиції чи іншої структури виконавчої
влади істотно змінило б рівень і зміст її наглядової функції за
додержанням законів, перетворило б на відомчий чи міжвідочий контроль.

Див. Відомості Верховної Ради України. 1994, № 36, с.55б.

Власне, виконавча влада й не потребує включення прокуратури до її
структури, оскільки їй завжди надавалась можливість для здійснення
контролю за виконанням законів учасниками суспільних відносин. Тому
відповідний механізм слід передбачити в чинному законодавстві і вміло
його використовувати. Для цього зовсім не обов’язково руйнувати
прокуратуру.1

Потрібний чи не потрібний буде прокурорський нагляд у правовій державі —
покаже життя. Поки ж очевидно, що будівництво правової держави — це
досить тривалий процес. Правова держава характеризується тим, що в ній
править Закон, у Навряд чи можна досягти цього, відмовившись від
прокурорського нагляду, мета якого — забезпечення верховенства Закону,
зміцнення законності, захист прав і свобод громадян.

При застосуванні принципу поділу влади в його класичному вигляді на
законодавчу, виконавчу й судову неправомірно розглядати прокурорський
нагляд як самостійний вид державної влади. Отже, якщо в державі, яка
проголосила поділ влади, прокуратура не є самостійною владою і не
повинна входити до структури виконавчої чи судової влади, виникає
необхідність з’ясувати її взаємовідносини із законодавчою владою.

З моменту свого виникнення прокуратура у Франції здійснювала контроль за
виконанням доручень короля. У Росії прокуратура була створена й
функціонувала понад півтора віку як орган нагляду, що здійснювався від
імені державної влади, верховного законодавця, іншими словами, як орган
вищого нагляду законодавчої влади за виконанням законів на території
держави. Генеральний прокурор колишнього Радянського Союзу (так само, як
і ряду країн СНД) був підпорядкований і підзвітний вищим представницьким
органам.

Прокуратура здійснює у випадках, визначених законом, нагляд за
виконанням законів, місцевим, регіональним, відомчим впливом, вживаючи
заходів до забезпечення невідворотності відповідальності за порушенням
законів, звідки б ці порушення не походили. Завдання, організація і
порядок діяльності прокуратури визначаються Законом України «Про
прокуратуру».2

‘Див. Давиденко Л.М. Організація діяльності районної, міської
прокуратури по профілактиці злочинів. Харків, 1990, с.20.

2Див. Відомості Верховної Ради України за 1991 № 53, с. 793, № 22,
с.229.

На неї не можуть бути покладені функції несумісні із здійсненням вищого
нагляду за виконанням законів. Органи прокуратури складають єдину
централізовану систему з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів
вищестоящим і Генеральному прокурору України. Всі інші прокурори
призначаються Генеральним прокурором України.

Виходячи з того, що судді всіх рангів обираються безстрокове, цю норму
слід поширити і на прокурорів. Призначення їх на п’ять років, крім
нестабільності в роботі, призводить до цілого ряду ускладнень в
забезпеченні житлово-побутових умов.

У правовій державі прокуратура повинна бути гарантом прав громадян. Тому
проект нового Закону України має містити статтю, яка покладала б на
прокуратуру обов’язок, пов’язаний із захистом соціальних і, в першу
чергу, конституційних прав особи.

Безумовно, підвищення ролі суду в захисті прав громадян не включає
прокурорського нагляду. В умовах формування правової держави в центрі
уваги повинен бути захист прав людини, і до оцінки діяльності
прокуратури слід підходити передусім з цих позицій. Системі органів
прокуратури властивий поліфунк-ціональний характер.

Основним змістом її діяльності є, передусім, впорядкування і
налагодження ефективного функціонування цієї системи. Виходячи з
положень Закону України «Про прокуратуру», її слід розглядати як цілісну
систему, що виконує специфічні завдання, складається із взаємопов’язаних
елементів і має стійку властивість зберігати свої якісні ознаки.

Таким чином, прокуратура України з моменту свого виникнення за своєю
суттю є специфічним органом, її специфіка полягає також і в тому, що
вона перебуває в повній незалежності від місцевих представницьких
органів влади і є централізованою структурою.’

А тому виникає цілком закономірне питання: чи потрібно змінювати
традиційне місце прокуратури в системі державних органів? Ніхто ще не
навів досить переконливих аргументів на користь такої зміни.

До цього слід додати, що провідники ідеї ліквідації прокурорського
нагляду взагалі не задумуються над проблемою, чим його можна замінити.
Але ж тільки руйнуванням функціонуючих державних стуктур правової
держави не збудуєш.

‘Див. Давиденко Л.М. Місце і роль прокуратури у механізмі державної
влади. К., 1993, с.24.

Специфічною рисою правової держави є систематичне І точне виконання
правових приписів всіма державними органами, громадськими організаціями
і суб’єктами господарювання, установами, службовими особами,
громадянами.

У ній не може бути місця для беззаконня, правопорушень, в якій би сфері
суспільних відносин вони не допускались.

Кожне порушення законності, з одного боку, — це непідкорення органу або
особи вираженій у законі волі держави, що є недопустимим. Цим
дезорганізується управління суспільством, завдається шкода виробництву.
З іншого боку, — це посягання на інтереси підприємств, установ,
організацій, громадян і навіть самої держави, що теж недопустимо. І
одним з ефективних засобів забезпечення додержання закону є
прокурорський нагляд. Його роль нині суттєво змінюється.

Прокурори зобов’язані більш цілеспрямовано і результативно
використовувати всі наявні в їх розпорядженні правові засоби боротьби з
порушенням чинного законодавства.

З метою підвищення його ефективності дуже важливо розширити компетенцію
прокуратури щодо кола піднаглядових суб’єктів.

Незаконні акти державних органів мають підвищену соціальну небезпеку.
Вони шкідливі не самі по собі, а наслідками, які викликають.

Законом України «Про прокуратуру» встановлено, що органи прокуратури
вживають заходів до виявлення і своєчасного усунення будь-яких порушень
закону, від кого б вони не виходили. Це є однією з головних функцій у
діяльності прокурорської системи України. Вона знімає всі обмеження щодо
здійсненні нагляду за виконанням законів державними органами.
^~, V Головними ознаками правової держави є верховенствозакощ г і
законнІсть7~АІііе~ж нерідко видаються недосконалі закони! « Головним
принципом, на якому тримається правова держава, є принцип поділу влади
на законодавчу, виконавчу і судову.

Якщо з’являється незалежна, безконтрольна влада — це прямий шлях до
узурпації нею всіх гілок влади. І не має значення, чи це парламент, чи
Кабінет Міністрів, чи Президент, чи суд, чи прокуратура. Отже, мало
сказати, що прокуратура повинна бути незалежною. Потрібно уточнити, в
якому розумінні незалежна, від кого незалежна. Прокуратура здійснює
нагляд за законністю рішень органів управління, а тепер і місцевих Рад.
А хто здійснює контроль за додержанням законності самою прокуратурою?
Якщо Верховна Рада, то це повинно бути передбачено Конституцією.

Прокурорський нагляд є однією з форм реалізації державної влади (нарівні
з законодавчою, виконавчою, судовою).1 Існування суспільства неможливе
без здійснення всіх функцій органів управління, однією з яких є нагляд.
Це обумовлює необхідність збереження цієї функції у формі системи
органів прокуратури.

Слід пам’ятати і про таку важливу функцію прокуратури, як захист особи
перед державою. Багато хто розуміє централізацію прокуратури, як
підпорядкування вищестоящого прокурора нижчестоящому. Проте він як суддя
повинен підкорятись тільки закону. Прокуратура виконує в механізмі
держави особливу, тільки їй властиву функцію і ні за своєю генезою, ні
за призначенням, характером та методом діяльності повністю не входить до
структури жодної з влад. Суд і прокуратура відповідно до їхнього
конституційного становища — це системи одного рівня. Тому прокурорський
нагляд не може бути підсистемою у системі правосуддя. Не будучи органом
державної влади, прокуратура може діяти від імені та за дорученням
законодавчої влади, тобто Верховної Ради України, і виконувати щодо неї
необхідну функцію — законоохоронну, яку можна розглядати, як самостійний
вид державної діяльності.2

У цьому аспекті нагляд за точним і однаковим виконанням законів є однією
з функцій прокуратури в правовій державі. За своєю суттю прокуратура на
рівні з Конституційним Судом (при суворому розподілі їх компетенції)
повинна бути органом охорони Конституції України. Прокуратура існує не
тільки середр-) державних органів, але й у нашій свідомості як захисниця
прав / громадян. Вона інтегрована в соціальну, індивідуальну психо-г
логію і правову культуру нашого народу. Наш власний досвід підтверджує,
що прокурори не тільки ефективно стоять на сторожі чинних законів,
інтересів держави і суспільства, а й активно захищають права конкретних
осіб.

У сучасних умовах законність набуває значення важливого організуючого
фактора, який активно впливає на процес становлення суверенної
Української держави. Нині, як ніколи раніше, гостро стоїть питання: або
правовий нігілізм і криза державної влади, або законність і правова
держава. І одним із

‘Див. Давиденко Л.М. Ціль, завдання і функції прокуратури. Харків, 1992,
с.20.

2 Див. Долежан В.В. Місце прокуратури в системі державної влади.
Радянське право, № 6, 1996, с. 18-20.

найдійовіших засобів забезпечення законності є прокурорський нагляд. У
системі державної влади немає іншого органу, здатного замінити
прокуратуру. Природно, що її роль при формуванні правової держави має
зростати.1

При цьому необхідно виходити з неминучості тривалого перехідного періоду
від нинішнього стану до тієї держави, яку можна буде назвати правовою. У
цей період важливого значення набувають два взаємопов’язані фактори:
закднртворчісіь і однако^ве^ю^у^міння_й Жсто^У^нЖЛ3*01″8- ї якщо
законотворчу діяльність повністю може забезпечити лише Верховна Рада, то
однакове застосування законів на території всієї республіки може
забезпечити тільки прокуратура, незалежна від будь-яких органів
виконавчої і місцевої влади. Положення про те, що суд незалежний і
підкоряється тільки законові, слід розглядати лише в плані вирішення
судом конкретних справ. Проте коли рдаглядати суд як носія судової
влади, то він залежний.

Якщо” ми дійсно думаємо побудувати правову державу (при-Лчому таку, яка
б вписалася в європейську правову систему), ^ ^о головним завданням^ є
не прийняття законів, а створення, 4 с^^|ІавждьоXсудов^^і^лади. Нині ще
багато громадян звертається 13 із заявами до прокурора. А слід було б
шукати захисту своїх прав у суді. Допомогти судові по-справжньому стати
на ноги може прокуратура, зокрема, забезпечивши участь прокурора у
розгляді більшості кримінальних справ.

Слід створити розгалужену адміністративну юстицію (від району до
республіки), а також передбачити посади суддів щодо виконання покарань
або спеціальні суди, у засіданні яких прокурор також брав би участь.

Незважаючи на особливості правових структур у різних країнах, усі
сходяться на необхідності виконання функцій, що здійснюють судові
органи. У цьому зв’язку незалежність судової влади є предметом постійної
уваги міжнародного співтовариства. Захист прав особи незалежним і
неупередженим судом перебуває в центрі уваги такого міжнародного
документа, як Загальна декларація прав людини. Право кожної людини на
справедливий і відкритий судовий розгляд у разі пред’явлення їй
звинувачення у скоєнні злочину закріплене також Паризькою хартією для
нової Європи.

‘Див. Долежан В. В. Проблеми правового регулювання організації
діяльності прокуратури в сучасних умовах. М., 1990, с.28.

Звертає на себе увагу й те, що проблемам незалежності суддів, їх добору,
статусу та професійної підготовки присвячено окремий міжнародний
документ, який називається «Основні принципи незалежності судових
органів». У ньому сформульовані головні міжнародно-правові стандарти, що
забезпечують правильність відправлення правосуддя, які можуть бути
успішно використані при формуванні інститутів судової влади.

Подальше розроблення і здійснення практичних заходів щодо проведення в
життя міжнародних норм і стандартів, які стосуються правосуддя, є
головним завданням, поставленим перед нашою державою і суспільством.

З листопада 1991 року органи прокуратури діють відповідно до Закону
України «Про прокуратуру». Згідно з цим законом діяльність прокуратури
направляється не на здійснення каральних функцій, а на виконання
правозахисних завдань. Мова йде про захист від неправомірних
посяганьтаранісшаних^е лише Конституцією України, а й
міжнародно-правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих
прав і свобод людини і громадянина. Поряд з цим прокуратура стоїть також
на сторожі додержання прав національних груп. ^ся діяльність органів
прокуратури спрямована в першу чергу на всемірне утвердження
верховенства закону.

Запроваджуються стандарти демократичних держав, здійснюється судовий
контроль за прийняттям рішень прокурорами. Розгляд протесту прокурора на
акт, що суперечить закону, в разі його відхилення посадовою особою або
органом, які його видали, переноситься до суду. Санкція прокурора на
арешт громадянина може бути оскаржена до суду. Такого судового контролю
за законністю арештів до листопада 1991 року законодавством не
передбачалося.

Водночас із закладенням основ правової, демократичної, соціальне
орієнтованої держави перед прокуратурою в сучасних умовах постають
проблеми її власного розвитку.1

На сьогодні однією з актуальних проблем як в теоретичному, так і в
практичному плані є питання про місце і роль прокуратури в системі
органів державної влади. Від його правильного вирішення залежить
забезпечення режиму законності в Україні. За Конституцією України,
Законом «Про прокуратуру» проку-

‘ Див. Долежан В.В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на
здобуття вченого ступеня доктора юридичних наук. М., 1991.

рорський нагляд є самостійною формою державної діяльності. Ситуація в
країні вимагає, щоб прокуратура і надалі розвивалась як спеціалізований,
професійний, незалежний державний орган нагляду за додержанням законів.
Такий статус прокуратури відповідає інтересам всього суспільства і
кожної з гілок державної влади. У сучасних умовах політичної і
економічної нестабільності буде шкідливим суттєве реформування
прокуратури України на зразок, наприклад, прокуратури Франції, чи в
орган, сумісний з демократичними принципами права, як це відбулося в
Австрії в травні 1993 року.

Прокуратура має залишитися механізмом Верховної Ради і Пре-зидента
України по нагляду_за додержанням законів і тільки_ш__ бути пщзвітною.
Те, що за Конституцією Генерального прокурора буде призначати Президент
за згодою Верховної Ради України , не значить, що прокуратура стає
органом державної виконавчої влади. Намагання віднести її до сфери
виконавчої діяльності є невигідним ні для виконавчої, ні для
законодавчої чи судової влади. Тоді прокуратура стане черговим органом
контролю державної виконавчої влади і втратить сутність прокуратури як
незалежної наглядової інституції за додержанням законів.

Генеральний прокурор України мав право законодавчої ініціативи, і цим
правом він користувався. Так, за ініціативою Генерального прокурора до
Кримінального кодексу внесена низка статей щодо відповідальності за
злочини у сфері економіки. Верховною Радою схвалені в першому читанні
також ініційовані Генеральним прокурором законопроекти «про митні
збори», «про посилення відповідальності за розповсюдження предметів та
продукції порнографічного характеру, а також ті, що пропагують культ
насильства та жорстокості». Генеральний прокурор необгрунтовано
позбавлений законодавчої ініціативи. Прокуратура, володіючи широкою
інформацією про стан додержання законності, найбільш гостро відчуває
недосконалість нормативно-правових актів і, безумовно, готова брати
участь у законотворчому процесі.1

В першу чергу слід здійснювати систематичний нагляд за законністю
правових актів Кабінету Міністрів України, інших органів державної
влади, органів місцевого та регіонального самоврядування та об’єднань
громадян. Це постійний важіль впливу на стан додержання законів у
державі, і прокуратура повинна використовувати його в повну силу.

‘Див.Маміконов А. Прийняття рішень і інформації. М., 1991, с.26.

Другий шлях до подолання правового нігілізму і впливу прокуратури на
зміцнення законності — це посилення нагляду за виконанням законів
контролюючими органами.1

Зусилля прокурорських працівників повинні також зосереджуватись на
глибоких, всебічних перевірках звернень громадян про зловживання
посадових осіб різних рангів.

Потребує перегляду підслідність справ слідчих органів прокуратури з тим,
щоб слідчий апарат прокуратури зосередився на розслідуванні передусім
службових злочинів, особливо в банківській та кредитно-фінансовій
системах, а також стосовно осіб, які займають відповідальну посаду. У
зв’язку з цим потребує опрацювання питання щодо реорганізації самого
слідчого апарату прокуратури, чіткого розмежування наглядових і слідчих
функцій.

Чинним законодавством на прокуратуру покладено нагляд за додержанням
законності в оперативно-розшуковій діяльності. Але належного
нормативного регулювання здійснення прокурорського нагляду в цій
спеціальній галузі боротьби зі злочинністю немає.

У зв’язку із запровадженням принципу змагальності при розгляді
кримінальних справ, перед прокуратурою постає проблема підтримання
державного обвинувачення у всіх кримінальних справах. Для виконання цієї
функції в повному обсязі органи прокуратури не мають відповідного
кадрового та фінансового забезпечення. Один шлях вирішення цієї проблеми
— це збільшення в середньому на 2 тисячі штатної чисельності прокурорів.
Другий — це надання права прокурорам делегувати функцію підтримання
державного обвинувачення у деяких справах іншим правоохоронним органам,
як це робиться у Франції. За її кримінально-процесуальним кодексом
функції прокуратури у незначних справах виконують поліцейські комісари,
а також інженери, інспектори служби охорони вод та лісів.

Останнім часом виникла нагальна потреба у внесенні деяких змін і
доповнень до Закону України «Про прокуратуру». Це пов’язано з певними
перетвореннями, що відбулися у суспільному житті, а також з необхідністю
привести галузевий закон, який визначає статус і регулює діяльність
органів прокуратури, у відповідність з іншим чинним законодавством і
передусім із Законом України «Про державну службу», 3 огляду за це,
Гене-

‘Див. Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду по забезпеченню
законності. М., 1989, с.22.

рольною прокуратурою України розроблено проект Закону «Про внесення
доповнень і змін до Закону України «Про прокуратуру».

Проектом, зокрема, передбачено доповнення названого Закону положенням
про міжнародне співробітництво Генеральної прокуратури України, оскільки
безпосередні зв’язки з відповідними органами інших держав та
міжнародними організаціями, укладення угод з ними, здійснення спільних
заходів вже стали реаліями сьогоднішнього дня, що потребують
законодавчого закріплення.

Пропонується також доповнення Закону з метою зближення умов
прокурорської служби із загальною з урахуванням деяких специфічних рис
діяльності прокурорів і слідчих. Йдеться про декларування їх доходів,
кадровий резерв прокуратури, відставку керівних працівників прокуратури
тощо. Норми прокурорського нагляду регламентують правові відносини, які
виникають при його здійсненні між органами прокуратури та юридичними
особами і громадянами.1

Таким чином, пропонується нова концепція щодо місця прокуратури в
системі державних органів.

І, напевне, треба погодитись з думкою, що не обов’язковою є присутність
прокуратури в будь-якій з трьох гілок влади — законодавчій, виконавчій
чи судовій. Це суто теоретична проблема. Адже в кожній державі є ціла
низка вищих державних контролюючих органів, які повинні забезпечувати
форми функціонування всього державного апарату.2

Особливі функції щодо контролю за виконанням законів рахунковою палатою,
а також уповноваженим з захисту прав людини Верховної Ради України. Ось
приблизний перелік державних органів, які можуть складати окрему групу.
Серед них може бути і прокуратура України, яка здійснює вищий нагляд за
додержанням законів на території України. До речі, саме таким чином
вирішена проблема місця прокуратури в Конституції Республіки Білорусь. У
майбутньому це питання вимагає дальшого теоретичного осмислення,
обгрунтування і практичного застосування. А тому, всі попередні
твердження автора цих рядків щодо місця прокуратури в системі
законодавчої влади робились, виходячи з класичного поділу влад на
законодавчу, виконавчу і судову.

‘ Див. Мурашин Г.А. Органи прокуратури в механізмі радянської держави.
К., 1972, с.29. 2 Див. Маміконов А.Г. Управління і інформація. М., 1975,
с.28.

У зв’язку з прийняттям нової Конституції України питання про місце
прокуратури в системі державних органів знову переходить з теоретичної в
практичну проблему. На республіканській науково-практичній конференції з
проблем розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної
правової держави зазначалось, що Україна крок за кроком створює
підвалини демократичної соціально-правової держави, стержневими
принципами якої має бути ВЕРХОВЕНСТВО ЗАКОНУ, ДОДЕРЖАННЯ ПРАВ І СВОБОД
ГРОМАДЯН. У реальному житті утвердженню цих принципів всією своєю
діяльністю сприяє прокуратура, яка переживає складний і відповідальний
період свого розвитку.

/) Державотворення, організація державної влади на Україні має ‘
відповідати нормам ^стандартам. А це вимагає переосмислен-‘ ня суті,
призначення, місця прокуратури в системі державних айів влади. Спробою
вирішення цієї проблеми і була основна мета конференції, в якій взяли
участь відомі вчені-право-знавці, народні депутати, практичні працівники
органів державної виконавчої влади, суду та прокуратури.1

Кожний учасник конференції зміг викласти свої погляди щодо можливих
шляхів удосконалення діяльності та розвитку прокуратури. Плюралізм думок
дозволив повніше виявити і врахувати помилки минулого з тим, щоб їх не
повторювати. Обмін думками сприяв висвітленню питань, вирішення яких
може підняти ефективність діяльності прокуратури.

Дискусії на конференції сприяли чіткішому усвідомленню складних проблем
розвитку прокуратури в сучасних умовах, розробці конструктивної та
послідовної концепції подальшого реформування прокуратури, зберігаючи
необхідну спадковість її основних принципів і водночас наближаючи
організацію її діяльності до міжнародних стандартів.

На цьому форумі були заслухані виступи з проблем верховенства закону і
законотворчої діяльності парламенту, теоретичних засад прокурорського
нагляду на сучасному етапі, з основних положень прокурорського нагляду у
новій Конституції України (Тацій В.Я.); наукові повідомлення:
прокуратура в системі стримань і противаг, в розмежуванні і взаємодії
влад, проблеми вдосконалення функцій прокуратури щодо підвищення ролі
прокуратури у забезпеченні законності при застосу-

‘ Див. Сапунков В. Й. Проблеми участі прокурора у розгляді в судах
цивільних справ. Харків., 1992, с.31.

ванні банківського та фінансового законодавства, межі прокурорського
нагляду при забезпеченні законності (Селіва-нов О.А. і Михайленко О.Р.).

У виступах учасників конференції знайшли наукове обгрунтування проблеми
взаємодії органів прокуратури з системою Рад та місцевого самоврядування
(Коцюба О.Ц.), визначення функцій, місця, ролі прокуратури в системі
державних органів з проблем організації роботи різних ланок
прокурорської системи.

Республіканська науково-практична конференція за участю провідних
учених-юристів Інституту держави і права Національної Академії наук
України, Академії правових наук України, Національної юридичної академії
України, Київського національного університету імені Тараса Шевченка,
народних депутатів України, представників Верховної Ради України,
Адміністрації Президента України, а також практичних працівників
прокуратури, інших правоохоронних органів, Верховного Суду України,
Вищого арбітражного суду України, обговоривши проблеми розвитку
прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави,
зазначила, що Декларацією про державний суверенітет України чітко
визначено роль і місце прокуратури в системі розподілу влад. На цю
державну інституцію покладається здійснення нагляду за точним і
однаковим виконанням законів.1

У зв’язку з прийняттям нової Конституції України та доопрацюванням
Концепції правової реформи конференція висловила такі рекомендації:

1. В інтересах громадян, суспільства та держави прокуратура повинна
залишитися самостійним і незалежним інститутом нагляду за додержанням
законності. У новій Конституції України є окрема глава про прокуратуру,
якою повинні бути закріплені її основні функції: нагляд за виконанням
законів, кримінальне переслідування злочинів та підтримання державного
обвинувачення, а також принцип централізації прокурорської системи, її
обов’язок вживати заходи щодо усунення порушень закону, звідки б вони не
надходили.

2. Слід конституційне закріпити принцип незалежності Генерального
прокурора та підлеглих йому прокурорів у здійсненні своїх повноважень.
Вони зобов’язані керуватися лише Конституцією та законами України.

‘ Див. Скворцов К. Ф. Актуальні напрями розвитку теорії прокурорського
нагляду. М., 1987, с.46.

3. При доопрацюванні Концепції правової реформи взяти до уваги
рекомендації конференції щодо закріплення ролі і місця прокуратури як в
Конституції України, так і в законодавчих актах про судову реформу.1

У Концепції передбачити, що прокурорський нагляд реформується з метою
якісного посилення правозахисного потенціалу прокуратури. Пріоритетами
її діяльності мають бути захист конституційних прав і свобод людини і
громадянина. Прокуратура зобов’язана забезпечувати нагляд за законністю
правових актів органів місцевого самоврядування, а також нагляд за
виконанням законів контролюючими органами.2

У цивільному судочинстві правозахисна діяльність прокуратури
визначається можливістю звернення до суду із заявою про захист прав та
інтересів громадян, суспільства та держави.3

В інтересах забезпечення режиму законності прокуратура повинна мати
право опротестувати судові рішення, що суперечать закону.4

У прокурорській системі діють складні комплекси об’єктивних
закономірностей, що обумовлюють характер її створення і функціонування.
Теорія прокурорського нагляду, що вивчає ці законопроекти, з певними
підставами може бути віднесена до ряду наук, в яких є величезна
кількість взаємовідносин і причинних зв’язків.

Останнім часом все більшу увагу теоретиків і практиків приваблюють
проблеми прокурорського нагляду як самостійної і специфічної форми
державної діяльності. Це дуже важливі проблеми, оскільки теоретично
правильне визначення місця прокуратури в механізмі держави складає
незаперечну умову подальшого розвитку прокуратури, підвищення її ролі в
забезпеченні законності.

Суттєве значення у вирішенні цього завдання належить системному
дослідженню головних властивостей і ознак прокуратури, тобто
теоретичному аналізу історії її виникнення і роз-

‘Див. Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення
демократичної правової держави. К., 1996, с.94.

2Див. Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляд в Україні. К., 1993, с.226.

3Див. Скворцов К.Ф. Проблеми ефективності прокурорського нагляду. М.,
1977, с.56.

4Див. Сапунков В. Й. Проблеми участі прокурора у розгляді в судах
цивільних справ. Харків, 1992, с.18.

витку, структурних і функціональних компонентів прокуратури як цілісного
утворення.

Важливо мати на увазі, що за останні роки принципи системного
дослідження приваблюють до себе певну увагу вчених-правознавців.
Системний підхід «відмовляється від односторон-ньо аналітичних,
лінійно-причинових методів дослідження і основний акцент робить на
аналізі цілісних інтегративних властивостей об’єкта, виявленні його
різних зв’язків і структури»1. Природно, що цей підхід повинен бути
застосований і до вивчення прокурорської системи.

Оскільки предмет дослідження — структура і діяльність прокурорських
органів — представляють систему, в рамках системного дослідження можна
грунтовно визначити роль і значення прокуратури в забезпеченні
законності, шляхів подальшого вдосконалення прокурорського нагляду і
законодавства про нього.

Системний підхід до проблеми організації і діяльності прокуратури
передбачає дослідження не тільки теоретичних положень, цілей, матеріалів
практики прокурорського нагляду. Мова йде, перш за все, про матеріали,
що відносяться до законодавства про прокурорський нагляд, до нагляду
прокуратури за законністю в діяльності органів досудового слідства і
дізнання, що ведуть боротьбу зі злочинністю та проводять
оперативно-розшукові заходи.

Тим більше, що значна частина теоретичних проблем прокурорського нагляду
вирішується в процесі розвитку законодавства. У новому Законі України
«Про прокуратуру» повинні бути чітко викладені принципи здійснення
прокурорського нагляду за правильним застосуванням законів слідчими
органами і органами дізнання, органами, що відають виконанням вироків,
постанов та інших судових рішень.

Дослідження норм законодавства про прокурорський нагляд, а також
практики прокурорських органів та її теоретичного узагальнення дозволяє
виявити цілий ряд особливостей прокурорської системи.

При допомозі системного дослідження виявляється органічний зв’язок
функції здійснення вищого нагляду за точним виконанням законів з іншими
державними функціями — законодавчою, судовою, охорони громадського
порядку та державної

‘Див. Садовський В.М. Основи загальної теорії системи.
Логіко-методологічний аналіз. М., «Наука», 1974, с.5.

безпеки. В межах системного дослідження з’ясовується роль і значення
прокуратури в забезпеченні законності шляхом подальшого вдосконалення
прокурорського нагляду і законодавства про нього.

Прокурорський нагляд — є складне суспільне явище. Тому він вивчається не
тільки теорією прокурорського нагляду. Інші галузі правової науки —
загальна теорія держави і права, державне право, адміністративне право,
кримінологія, кримінальний процес, теорія доказів, цивільний процес,
виправно-трудове право — вивчають ті сфери суспільних відносин, до яких
застосовується закон, а тому й здійснюється прокурорський нагляд за
точним його виконанням. Для повного виявлення характерних особливостей
прокурорської системи необхідне залучення деяких цих наук.

Теоретичне дослідження закономірностей, принципів побудови і
функціонування прокурорських органів в їх системному, органічному
зв’язку дає можливість скласти повне уявлення про суть прокурорського
нагляду. Воно дозволяє з’ясувати політичну суть інституту прокурорського
нагляду, констатувати наявність багаточисельних суттєвих зв’язків
усередині прокурорської системи та в її відношеннях з іншими об’єктами,
іншими системами, які виступають по відношенню до прокурорської системи
як її середовище. Поняття системи неможливо чітко визначити, не
сформулювавши того, що слід розуміти під її середовищем, оскільки
«проблема середовища системи — це проблема виділення її істотних
зв’язків з навколишнім світом»1.

Тому дослідження прокурорської системи передбачає і дослідження її
зв’язків і відносин з системою вищих представницьких органів, судовою
системою, системою слідчих, виправно-трудових та інших органів держави,
а також із громадськими організаціями. Бо без такого дослідження
середовища неможливо зрозуміти основні внутрішні особливості
прокурорської системи, зокрема наявність великої кількості елементів
структури, що передбачає і наявність великої кількості етапів, в яких
може перебувати система.2 Тобто системне дослідження організації і
діяльності прокуратури дозволяє розглянути найважливіші особливості
системи прокурорського нагляду, а також розкрити закони функціонування і
розвитку прокурорської системи.

‘Див. Садовський В.М. Основи загальної теорії систем.
Логіко-методологічний аналіз. М., «Наука», 1974, с.211.

2Див. Управління. Інформація. Інтелект.//Підред. БергаА.І., Бірю-кова
Б.В., Геллера Є.С., Поварова І.Н. М., «Мисль», 1976, с.112.

§2. Основні риси прокурорської системи

До прокурорського нагляду повністю відноситься встановлене наукою
поняття системи і основні її характеристики. У теорії система
визначається як цілісна функціональна множинність взаємопов’язаних і
взаємодіючих структурних елементів, як сукупність органів, пов’язаних
загальною функцією, взаємодія яких породжує нові (інтегративні системи),
якість яких не присутня компонентам, що її утворюють».1 Причому кожна
система не є простою сумою своїх частин.2 Всі ці положення повністю
відносяться також і до інституту прокурорського нагляду.3

‘Аверьянов А. Н. Система. Філософська категорія і реальність. М., 1976,
с.31.

Аверьянов В.Б. Апарат державного управління. К., 1985, с.41-52.

Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством (Досвід системного
дослідження). Видання 2-е доповнене. М., 1973, с.81.

Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством. М., 1973, с.8-15.

Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми оформлення і
реалізації). М., 1976, с.26.

Васильєв А. С. Управлінські рішення у виробничих відносинах. К., 1987,
с.46.

Васильєв І. В. Поняття ефективності прокурорської діяльності, шляхи її
підвищення. М-1985, с.49.

Ворсінов Г. Т. Становлення прокуратури незалежної України. М., 1973,
с.81, «Право України», 1997, № 1, с.22-25.

Долежан В. В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на здобуття
вченого ступеня доктора юридичних наук. М., 1990.

Коган М.С. «Про системний підхід до системного підходу», — «Філософська
наука», 1973, с.39.

Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забезпечення
законності. М., 1989, с.23.

Міклін А.М. Системність розвитку у світлі законів діалектики. «Питання
філософії», 1972, № 8, с.8.

Петрушенко М.А. Єдність системності, організованості і саморуху. М.,
1975, с.18.

Савицький В.Н. Методологічні проблеми дослідження об’єктів, що являють
собою системи. М., 1966, с. 164-185.

Садовський В.Н. Загальна теорія систем, як метатеорія. «Питання
філософії», 1972, № 4, с.86. Він же. Основи загальної теорії систем.
Логіко-методологічний аналіз. М., 1974.

Урсул А.Д. Проблеми інформації в сучасній науці. М., 1975, с.48.

Як і іншим системам прокурорському наглядові характерні нові
властивості, які принципово не підходять до властивостей, які мають його
компоненти.

(/Виходячи з цих посилок, прокурорська система може бути визначена як
централізована в масштабах України сукупність

І прокурорських органів, пов’язаних структурною єдністю і загальною
функцією здійснення нагляду за додержанням законів

) органами, які проводять оперативно-розшукову _діяльність> дізнання,
досудове слш^тво^Ішп^^ обвинува-

чення в судь_а .також здійснюють представництво інтересів громадянина
або а&рукявнксущ у ”

”

Для~п6″вног6 визначенняпняття прокуро^сТькоТсистеми необхідно
враховувати середовище системи. Проблема визначення середовища
прокурорського нагляду, як і будь-якої іншої системи, є зворотною
стороною проблеми визначення самої системи, тому що не сформулювавши
точно, що розуміти під її середовищем, неможливо вирішити суттєві
зв’язки складно-динамічної за своєю природою прокурорської системи з
іншими системами, що входять до різних гілок влади.

Аналогічне уявлення про складно-динамічну систему вимагає «поєднання
трьох площин її дослідження: предметної, функціональної і історичної,
які і повинні бути визнані необхідними і достатніми компонентами
системного підходу як цілого»1, оскільки система являє собою «складне
утворення, що розвивається»2.

Будучи специфічно організованою системою, прокуратура функціонує і
розвивається на підставі об’єктивно діючих законів в умовах, що
історично склалися і які визначені в законодавстві».3

2Див. Емебі Росе У. Загальна теорія систем як нова наукова дистелогіка.
Дослідження по загальній теорії систем. М., 1969, с. 126-127.

3Див. Шишкін В. І. Прокуратура і правосуддя в суверенній Україні.
«Радянське право», № 1, 1991, с.26-28.

1 Див. Коган М.А. Людська діяльність (досвід системного аналізу). М.,
1976, с.22-23.

2 Див. Аверьянов А.Н. Динаміка протиріч. «Питання філософії», 1976, № 9,
с.80.

3 Див. Аверьянов В.Б., Крупчан А.Д. Апарат державного управління. К.,
1985; Алексєсв С.С. Загальна теорія права. М., 1982, с.36-39.

Відповідно до Конституції України нагляд за додержанням законодавства,
представництво інтересів держави і громадян у випадках, визначених
законом, а також підтримання державного обвинувачення в суді здійснює
Генеральний прокурор України як безпосередньо, так і через підлеглих
йому прокурорів. Органи прокуратури України здійснюють свої функції
незалежно від будь-яких центральних і місцевих органів і керуються у
своїй діяльності тільки законом.1

Таким чином, інститут прокурорського нагляду виступає як цілісна
функціональна система і тим самим представляє один ?«з елементів
державного механізму як соціальної системи, що ‘.. само’ущювляється».2

Для правильного розуміння системних якостей прокурорського нагляду
необхідно враховувати встановлені наукою різновидності якостей, що
визначають різні якості і відносини об’єктивного світу. Науці відомі три
основні різновидності якостей: природні, тобто матеріально-структурні,
функціональні і системні.

В основі виділення перших лежать риси природної матерії, вся
різноманітність станів і якостей різних форм; для виділення
функціональних якостей застосовується інший принцип — принцип
спеціалізації чи призначення. На відміну від перших двох якісних
визначеностей, завжди присутніх в матеріальних явищах чи то як якість
самої матерії, чи то як специфічні фор-

‘Див. Алексєєв С. С. Соціальна цінність права в суспільстві. М., 1971,
с.220.

Афанасьєв В.Г. Програмно-цільове планування і управління. М., 1990, с.8.

Бакаєв Д.М. Проблеми організації і діяльності прокурорської системи.
Підвищення кваліфікації прокурорів. М., 1987, с. 15.

Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляд в Україні. М., 1993, с. 100.

Давиденко Л.М. Організуюча роль районного (міського) прокурора в
координації діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю
і іншими правопорушеннями. М., 1988, с.81-83.

Долежан В.В. Проблеми правового регулювання, організації діяльності
прокуратури в сучасних умовах. М., 1990, с.81-84.

Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забезпечення
законності. М., 1989, с.29.

2Див. Мелкумов В.Г. Про теоретичне обгрунтування розробки оцінки
ефективності прокурорського нагляду. «Проблеми прокурорського нагляду»,
М., 1972, с.95.

ми і функції, системні якості представляються сукупними якостями, що
виражають інтегративні якості цілого.1

В тих випадках, коли мова йде про складні суспільні відносини, системні
якості, як правило, виражають найбільш суттєві,

базові відносини.

Оскільки системні якості — найбільш складні серед всіх якісних
особливостей, «простому спостереженню вони не доступні, і тому їх можна
відкрити лише за допомогою наукового аналізу, причому лише такого
аналізу, який охоплює всю систему в цілому».2

Будучи складовою частиною державного механізму як соціальної системи, що
самоуправляється, прокурорський нагляд обумовлюється цією системою і в
порядку зворотної дії (частини на ціле) має на нього суттєвий вплив.

Прокуратура, здійснюючи нагляд за додержанням ^аконів, забезпечує
єдшст^ііаю::^^

діяльності прокурорських органів, якйй~визначає структуру і форми
функціонування прокуратури як самостійного державно-правового інституту.
Філософська і правова доктрини виходять з принципової і фактичної
можливості досягнення істини в людській діяльності, в тому числі в
слідчій і судовій, а також у сфері прокурорського нагляду.3

‘Див. Кузьмін В.П. Системна якість. «Питання філософії», № 9, К., 1973,
с.82-83.

2Див. Кузьмін В.П. Системна якість. «Питання філософії», 1973, № 9,
с.82-83.

3Див. Аверьянов В.Б., Кручан А.Д. Апарат державного управління. К.,
1985, с.56.

Аверьянов В.Б. Апарат державного управління. К., 1985, с.41-52.

Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством М., 1973, с.88.

Казимирук В.П. Право і методи його вивчення. М., 1965, с.191-200.

Конкін В.П. Діалектика як логіка і теоретичне пізнання. М.,

1973, с. 143-150.

Новіков С.Г. Законність та істина в прокурорському нагляді. «Питання
теорії і практики прокурорського нагляду», М., 1975, с.81-94.

Тацій В.Я. Місце прокуратури в системі державної влади. 1991,

с.15-17.

Строгович М.С. Курс радянського цивільного процесу, ч.І, М., 1968,
с.40-41.

Наука не тільки визнає, що досягнення істини «доступне і для слідчого, і
для прокурора, і для суду»1, але й дає їм теоретичні засади для
встановлення істини.

Визнаючи можливість і необхідність встановлення істини для забезпечення
законності, законодавець зобов’язує органи дізнання, слідства, суду і
прокуратури встановлювати істину при розслідуванні злочинів і розгляді
справ.

Держава повинна гарантувати всіма засобами, що перебувають в її
розпорядженні, встановлення істини і забезпечення законності по кожній
справі, вважаючи це правовим і моральним обов’язком кожного працівника
дізнання, слідства, суду і прокуратури.

Говорячи про встановлення істини, ми маємо на увазі систему
гносеологічних категорій2, в яких обов’язково присутні два елементи, що
відповідають дійсному відтворенню об’єктивних фактів і, відповідно,
точному змісту Закону правова оцінка цих фактів.3

В деяких сферах прокурорського нагляду нерозривний зв’язок законності і
істини виступає особливо чітко, зокрема при здійсненні нагляду за
слідством і дізнанням. Так, кримінально-процесуальне законодавство
визначає як обов’язок суду, прокурора, слідчого і органу дізнання в
межах їх компетенції в кожному випадку встановити ознаки злочину,
порушити кримінальну справу, вжити всіх передбачених законом заходів до
виявлення події злочину, осіб, винних у його скоєнні, та до

Теорія доказів в радянському кримінальному процесі. С. 113-133;

Халіфіна. Критерій істини в правовій науці. «Радянська держава і право».
1974, № 9 с.26.

Шептулін А.П. Категорії діалектики. М., 1971, с.50-92.

‘Див. Проблеми судової етики. Під редакцією чл. кор. АП СРСР Строговича
М.С. М., 1974, с. 100-101.

2Див. Кузьмін В.П. Системна якість. «Питання філософії», 1973, № 9,
с.82-83.

Див. Грошевой В.Я. Прокурорський нагляд в Україні, К., 1993, с.210.

3Див. Добровольська Т.Н. Принципи кримінального процесу. М., 1971, с.
132-135. Теорія доказів в кримінальному процесі. С. 113-139.

Див. Недбайло П. О. Застосування правових норм. М., 1960, с.229.

Див.Михеєнко М.М., Михайленко О.Р. Про особливості розвитку
Кримінально-процесуального кодексу. К., 1987, с.105.

Див. Тацій В.Я. Місце прокуратури в системі державної влади. «Радянське
право», № 6, 1991, с.15-17.

їх покарання. Встановлення події, факту його вчинили, проводиться шляхом
доказів

ципи їх оцінки, а також порядок оперування ними визнача-

ються законом. При цьому суд, прокурор.

злочину і осіб, що поняття яких, прин-

Іслідчий і особа, що

проводить дізнання, оцінюють докази за своїм внутрішнім переконанням, що
грунтується на всесторонньому, повному і об’єктивному розгляді всіх
обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.

Згідно з вимогами цивільно-процесуального законодавства основними
завданнями цивільного судочинства є правильний і своєчасний розгляд і
вирішення цивільних справ. При цьому суд зобов’язаний, не обмежуючись
наданими сторонами матеріалами і поясненнями, вживати всі передбачені
законом заходи для всестороннього, повного і об’єктивного з’ясування
дійсних обставин справи, прав і обов’язків сторін.

Законність і істина в прокурорському нагляді взаємно обумовлюють і
гарантують одна одну. Принципи законності і об’єктивної істини є
принципами, що визначають основи організації і діяльності прокуратури,
забезпечення законності і пов’язаної з нею істини — конституційне
завдання прокурорської системи.

В основі наглядових заходів прокурора повинні лежати об’єктивні факти та
висновки фактичного і правового значення, що з них випливають.

В останній програмі боротьби зі злочинністю, затвердженій Указом
Президента України, викладено вимоги про неухильне виконання законів у
всіх сферах державного життя, діяльності всіх державних органів,
посадових осіб і громадян і особливо в діяльності самих правоохоронних
органів. Методологічна суть цих вимог — підвищення ролі об’єктивних
основ у сфері охорони законності, в різкому посиленні уваги слідчим,
судовим і прокурорським органом до об’єктивних критеріїв
законоохо-ронної діяльності, в посиленні гарантій встановлення істини,
виключенні суб’єктивних помилок в діях і рішеннях правоохоронних
органів, в тому числі прокуратури.

На наш погляд, необхідно нині ініціювати до парламенту внесення змін до
Конституції з тим, щоб повністю відновити проку-‘рорський нагляд в його
правах і посилити його роль. Це буде ^сприяти перш за все посиленню
об’єктивних критеріїв у прокурорському нагляді, обов’язковості
досягнення об’єктивної істини. Все це визначає суттєві риси
прокурорської системи України і находить своє відтворення в завданнях,
змісті, характері, компетенції органів прокуратури і в їх структурі,
принципових особ-

ливостях прокуратури як загальнонаглядового органу. Як і всяка цілісна
функціональна система, система прокурорських органів має свою структуру.
«Структура інтегрує, пов’язує частини часто з різними і суперечливими
тенденціями, придає їм спільність, цілісність, сприяє виникненню нових
систем якостей»1, а також забезпечує впорядковану послідовність різних
компонентів системи та рівнів взаємозв’язку між ними2. Структура системи
забезпечує організаційний зв’язок системи з її середовищем.

Структура органів прокуратури України відтворює загальні і специфічні
якості середовища прокурорської системи. Вона відтворює {“форми
пооудови^Українсь^кої

Ш систши та обсяг

їх компетенції. ВихШМ”полож^ення’1фУн”кцш~ прокурорських органів
всТанбвТГСні Конституцією України.

Структура прокурорських органів, як і всіх державних органів, відповідає
державному устрою і адміністративно-територіальному поділу, вимогам
виключної простоти і доступності населенню.

У структуру прокуратури входять: Генеральна прокуратура України на чолі
з Генеральним прокурором України, прокуратури Автономної Республіки
Крим, областей, міст Києва і Севастополя, транспортні, природоохоронні
прокуратури, спеціальні прокуратури, що здійснюють нагляд за місцями
позбавлення волі, та органи військової прокуратури. Військові прокурори
здійснюють нагляд за додержанням законів у Збройних силах України,
Національній гвардії, Прикордонних військах та інших військових
формуваннях.

Структура органів прокуратури України затверджується Генеральним
прокурором в межах наявної чисельності працівників і фонду заробітної
плати.

Центральний апарат Генеральної прокуратури України, як і апарати
обласних і прирівняних до них прокуратур, побудовані в основному за^
галузями прокурорського нагляду і за окремими напрямами організуючої
діялШосТГТенеральної прокурату-ри України, що випливає із змісту
бстанньШ ст]руШУрй~аЖрату Генеральної прокуратури України, яка
складається з таких підрозділів:

‘Див. Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством. М., 1973, с.10.
Програмно-цільове управління і планування. М., 1980, с.60.

2Див. Садовський В.М. Підстави загальної теорії систем. М., 1973,
с.18-19.

Алексєєв С.С. Загальна теорія права. М., 1982, с.360.

Управління кадрів: відділ підготовки та підвищення кваліфікації кадрів,
інспекція (відділ) по особовому складу; Управління загального нагляду,
відділ нагляду за додержанням законів у сфері економічних відносин,
відділ нагляду за додержанням законів у соціальній сфері, відділ нагляду
за додержанням природоохоронного законодавства, відділ нагляду за
додержанням законодавства про адміністративні правопорушення; Головне
слідче управління: управління нагляду при проведенні слідства органами
прокуратури: відділ нагляду за розслідуванням кримінальних справ, відділ
криміналістики; Управління нагляду за додержанням законів органами
дізнання і слідчими органів внутрішніх справ: відділ нагляду за
слідством та дізнанням в органах внутрішніх справ, відділ нагляду за
оперативно-розшуковою діяльністю; Управління нагляду за додержанням
законів спецпідрозділами по боротьбі з організованою злочинністю: відділ
нагляду за слідством у спецпідрозділах МВС, СБУ та органах прокуратури,
відділ нагляду за спецпідрозділами в МВС та СБУ, які здійснюють
оперативно-розшукову діяльність; Управління по розслідуванню особливо
важливих справ: відділ розслідування кримінальних справ про службові
злочини та у сфері економіки, відділ розслідування кримінальних справ
про злочини проти особи та на транспорті, відділ нагляду за
розслідуванням особливо важливих справ, організаційно-методичний відділ;
Управління з питань міжнародно-правових доручень; Головне управління
військових прокуратур управління загального нагляду: відділ нагляду за
додержанням законів органами військового управління, відділ нагляду за
додержанням законів про соціально-економічні права військовослужбовців;
Слідче управління: відділ нагляду за слідством і дізнанням; Судовий
відділ; відділ кадрів; канцелярія; Режимно-секретна частина;
Кримінально-судове управління: відділ з питань участі прокурорів у
розгляді кримінальних справ у судах, відділ з питань участі прокурорів у
розгляді кримінальних справ у Верховному Суді України; Цивільно-судове
управління: відділ з питань участі прокурорів у цивільному судочинстві,
відділ з питань участі прокурорів у арбітражному судочинстві; Управління
нагляду за додержанням кримінально-ьиконавчого законодавства: відділ
нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув’язнення та
позбавлення волі, відділ нагляду за додержанням законів при виконанні
покарань, не пов’язаних з позбавленням волі; Управління нагляду за
додержанням законів про національну безпеку: відділ нагляду за слідством
і дізнанням в органах Служби безпеки України, відділ нагляду за
додержанням законів про державний кордон і митну справу, відділ з

питань реабілітації жертв політичних репресій, відділ нагляду за
додержанням законів про міжнаціональні відносини, міграцію та культи;
Управління нагляду за додержанням законів на транспорті: відділ
загального нагляду, відділ нагляду за додержанням законів при проведенні
слідства та дізнання; Управління з правових питань: відділ правового
аналізу, відділ правової інформації; Відділ нагляду за додержанням
законодавства про неповнолітніх; Організаційно-контрольний відділ;
Інформаційно-аналітичний відділ; Відділ статистики; Відділ комп
‘юте-ризації; Відділ листів та прийому громадян; бюро перепусток;
Управління міжнародно-правових зв ‘язків; прес-центр (на правах
відділу); перший відділ; секретаріат (на правах відділу); Управління
планування, фінансування та матеріально-технічного забезпечення: відділ
планування, фінансування та обліку, відділ матеріально-технічного
забезпечення і капітального будівництва, господарський відділ, гараж.

Запропонований матеріал дає можливість усвідомити основні проблеми
розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової
держави, загальні уявлення про багатогранну діяльність прокуратури у
сфері забезпечення режиму законності, висвітлює її основні напрями та
обсяги роботи.

Цей короткий виклад свідчить, що прокуратура, як частина системи
державних органів, є самостійний багатопрофільний державно-правовий
інститут, діяльність якого тісно пов’язана ґ~? з виконанням функції
держави — ^^зпеч^тія^конносп І_ •’ правопорядку.___ ‘
” ~ “ виявлення механізму впливу управлінських рішень
на резуль>ативність виконання завдань, які стоять перед органами
прокуратури а також на діяльність інших державних органів, Іцо ведуть
‘боротьбу зі злочинністю і порушеннями чинного законодавства. Треба
провести класифікацію актів нормативного регулювання організації І
діяльності прокуратури, визначити ^новні напрями ^ розвитку відповідно
до управлінських заіцань сформулюва ти конкретні пропозиції стосовно
діяльну вказаних вище

Слід розглянути і конкретизувати правові аспекти вдосконалення
Інформаційного забезпечення упраіцінь ( ^^ Гене. ральної прокуратури
України при розслідуванні злочинів, прокурорському нагляді за виконанням
закоців> в управлінській та Іншій діяльності органів прокуратури.
Пйвинн/гб^ б.

ленІ теоретичні положення про структуру Діяльності Генеральної
прокуратури на основі функціонально^ підходу. Вони по-з*

винні характеризуватись системою гюнят^функційі* їх класифікацією,
ієрархією і взаємозв’язком, самостійним місцем у курсі організації
діяльності органів прокуратури.

Дослідження організації діяльності прокуратури на функціональній основі
дасть можливість розробити комплекс пропозицій щодо вдосконалення і
розвитку правового регулювання діяльності її органів. Всебічне
нормативне регулювання управлінської діяльності в органах прокуратури,
організаційно-управлінських правовідносин і актів їх реалізації у
взаємозв’язку з іншими правовідносинами створить належні правові
підвалини для управлінського впливу на процес оптимізації всієї
діяльності прокурорської системи України. Таким чином, завдання, що
стоять перед прокурорським наглядом, і його принципи визначають систему
і структуру органів прокуратури.

Прокуратура є незалежною від місцевих органів влади єдиною
централізованою системою, очолюваною Генеральним прокурором України,
якому підпорядковані всі, в тому числі військові і спеціальні,
нижчестоящі прокурори. Відповідно до Конституції Генеральний прокурор
України призначається на посаду за згодою Верховної Ради та звільняється
з посади Пре-зидетом України. Заступники Генерального прокурора України
призначаються Генеральним прокурором як члени колегії. Прокурори
областей і прирівняні до них прокурори також призначаються Генеральним
прокурором. Ми вважаємо, що цим керівникам необхідні додаткові гарантії,
з подальшим затвердженням Парламентом чи Президетом України. Указані, а
також всі інші прсцщюри призначаються Генеральним прокурором на 5 років.
На такий же термін обирається і Генеральний прокурор. На наш погляд, на
такий же термін слід призначати і заступників прокурорів всіх рівнів, і
робити це слід разом з призначенням відповідного прокурора. Призначення
начальників відділів загального нагляду і кадрів обласного рівня
проводиться прокурорами областей за погодженням з Генеральною
прокуратурою. На наш погляд, призначення всіх начальників відділів і
старших помічників прокурорів областей повинно проводитись за
погодженням з Генеральною прокуратурою. Призначення керівників
самостійних структурних підрозділів центрального апарату Генеральної
прокуратури України, а також заступників прокурорів областей і
прирівняних прокурорів проводиться Генеральним прокурором України з
подальшим затвердженням на колегії Генеральної прокуратури України.
Такий же порядок призначення прокурорів міських, районних, міжрайонних і
прирівняних до них прокурорів.

Генеральний прокурор України керує діяльністю органів прокуратури і
здійснює контроль за роботою підпорядкованих йому прокурорів. Як уже
зазначалось вище, у Генеральній прокуратурі утворюється колегія у складі
7-11 членів. Персональний склад затверджується Генеральним прокурором.
Наказом Генерального прокурора України затверджується персональний склад
колегії прокуратур областей і прирівняних до них прокуратур.

Така структура прокурорських органів в Україні відповідає завданням
забезпечення вищого нагляду за законністю. Територіальна побудова
органів прокуратури відповідає вимогам максимального наближення вищого
нагляду за законністю до місць, де безпосередньо виконуються закони
органами влади, посадовими особами, населенням.

Крім цього, така побудова дає можливість прокуратурі України мати
відповідні структурні підрозділи у всіх ланках держави —
загальнодержавній, республіканській (Автономної Республіки Крим),
обласній, міській, районній. Водночас вона відповідає основній якості
прокурорської системи — неподільності, єдності прокурорського нагляду,
оскільки особливості системи як цілісного об’єкта визначаються не тільки
і не стільки рисами його окремих елементів, скільки рисами його
структури, особливими інтегративними зв’язками об’єкта, що
розглядається1.

Має свою специфіку структура органів військової прокуратури. В повній
відповідності з принципом неподільності прокурорського нагляду органи
військової прокуратури є складовою частиною прокурорської системи
України.

Вищий нагляд за точним виконанням законів у Збройних силах України
Генеральний прокурор України здійснює безпосередньо і через заступника
Генерального прокурора, Головне управління військових прокуратур, а
також підпорядкованих йому військових прокурорів регіонів і гарнізонів.
Військова прокуратура фактично входить як підсистема в загальну систему
прокурорських органів. В той же час в силу органічних зв’язків
функціональних і організаційних особливостей структури військової
прокуратури форми її діяльності майже відповідають функціям в структурі
Збройних сил. Таким чином, військова прокуратура входить як складова
частина і в систему Збройних сил.

‘Див. Садовський В.М. Основи загальної теорії систем. М., 1973, с.18.
Алексєєв С.С. Загальна теорія права. М., 1982, с.310.

Становище Військової прокуратури в механізмі держави відповідає
принципові єдності законності і єдності військового керівництва.
Військові прокурори здійснюють наглядові заходи в тісній взаємодії з
військовими командувачами, не допускаючи ніяких відхилень від суворого
дотримання законів. Структура Військової прокуратури відповідає майже
повністю структурній організації, прийнятій в державі і
Військово-Морських силах. Така побудова системи військово-прокурорських
органів максимально забезпечує необхідний зв’язок з органами військового
управління і сприяє належному виконанню прокурорської функції —
забезпеченню законності військової дисципліни і правопорядку у військах,
охорони прав і законних інтересів особового складу, військових частин,
установ і організацій.1

Як вказувалось, структура прокурорської системи відповідає вимогам
простоти і максимальної доступності громодянам, народу. Генеральна
прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей,
міст і районів, військові та транспортні прокурори виступають як
складові частини єдиної ^прокурорської системи України\ДІриродно, що
діяльність всіх цих частин системи не носить автономного характеру, а
пред-^ставляє собою елементи єдиного неподільного вищого нагляду 1 за
точним виконанням і правильним застосуванням законів в ч Україні, у всіх
сферах державного і громадського життя.

Така організація прокурорської системи дозволяє Генеральному прокурору
здійснювати вищий нагляд за законністю на всій території України і у
всіх сферах застосування законів.

Структура органів прокуратури має не тільки зовнішні, але й внутрішні
параметри.

Внутрішня структура прокуратури відтворює її системні якості, має
істотне значення для її правильного функціонування. Значення внутрішньої
структури прокурорських органів для виконання їх основних функцій
підкреслюється тим фактом, що центральний апарат Генеральної прокуратури
України є керівним, координуючим і направляючим органом для всіх
нижче-стоящих ланок прокуратури.2 Через центральний апарат Генеральний
прокурор України здійснює керівництво всіма ланками прокурорської
системи, всією багатосторонньою і склад-

‘Див. Чорний А.Г., Довгоп’ятов Г.М., Медведєв А.М. Організація і
діяльність органів військової прокуратури. М., 1972, с.112.

2Див. Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляд в Україні. К., 1993, с.55.

ною діяльністю органів прокуратури і контролює підлеглих йому прокурорів
на всій території України.

У віданні Генеральної прокуратури України перебуває Інститут підвищення
кваліфікації прокурорських кадрів, Інститут підготовки кадрів для роботи
в органах прокуратури у складі Української національної юридичної
академії та тільки створений науково-дослідний інститут прокуратури
України.

Управління і відділи Генеральної прокуратури України, її приймальню,
канцелярію і Фінансово-господарське управління очолюють начальники
управлінь та відділів та їх заступники. На нашу думку, вони повинні бути
старшими помічниками та помічниками Генерального прокурора
УкраїниЛіачальник Головного_слідчого ^^пр^^нвд^_^аступником Fенерального
/ ^прокурора України. Нині Генеральний прокурор має ІГятьІГас- /
тупників, між якими розпорядженням Генерального прокуро-, ра України
розподілені обов’язки щодо керівництва управліннями і відділами
Генеральної прокуратури України.

У Генеральній прокуратурі України, як зазначалось вище, є колегія, до
складу якої входять: Генеральний прокурор України (голова колегії),
заступники Генерального прокурора України, начальник управління з
правових питань та прокурор Житомирської області.

Структура центрального апарату Генеральної прокуратури України
відповідає завданням прокурорського нагляду, змісту функцій, покладених
на прокуратуру. За таким же принципом з врахуванням компетенції і
специфіки діяльності функціонують всі нижчестоящі прокуратури України.
Така особливість прокурорської системи, як єдність структури, полягає в
тому, при встановленні штатів нижчестоящих прокуратур не до-/
/пускається створення відділів і частин, непередбачених структурою
центрального апарату ГенераІШірГпроТ^атутри’України. г Таким чином,
кожна ланка, що входить в прокурорську систему, являє собою складну
підсистему, що складається з відділів, управлінь. Зв’язок між структурою
і функціями кожної ланки прокуратури полягає в тому, що різнобічності
елементів нагляду за виконанням законів відповідає різнобічність
структурних підрозділів апарату. Цей зв’язок виявляється, зокрема, в
тому, що зі збільшенням складності функціональної діяльності (від
нижчестоящих до вищестоящих ланок прокуратури), з розширенням змісту і
масштабів діяльності, ускладненням ке-рівництва нею на кожному більш
високому рівні прокурор-ської системи збільшується диференціація
структурних підрозділів.

Нарешті, зв’язок між внутрішніми і зовнішніми параметрами структури і
функціями виражається в різних формах системного зв’язку наглядової
діяльності прокуратури з діяльністю інших державних органів.

Структура центрального апарату Генеральної прокуратури України, як і
структура кожної ланки прокурорської системи, будується відповідно до
внутрішньої структури прокурорського нагляду, з урахуванням змісту і
специфіки цього нагляду, його елементів і форм, виходячи з основних
ознак системи — єдності і неподільності вищого нагляду за законністю.
Проку-1 рорська система, основа її побудови та діяльності визначаються
на конституційному рівні. Це принципове положення регулювання корінних
питань прокурорського нагляду в більшості країн системою конституційних
норм відповідає особливому статусу прокуратур в системі державних
органів.

Конституція України визначає, що прокуратура є самостійною державною
структурою. Генеральний прокурор призначається Президентом України за
згодою Верховної Ради України на п’ять років. Недовіра парламенту тягне
за собою його відставку. Всі нижчестоящі прокурори призначаються
Генеральним прокурором України також на п’ять років.

Конституцією України також визначені основні функції прокуратури.

Конституційним вирішенням питання про порядок і строки призначення
прокурорів всіх рівнів забезпечується стійке, стабільне становище всіх
без винятку осіб прокурорського нагляду, особливо необхідне для захисту
закону, для забезпечення належної боротьби зі злочинністю і дотриманням
законності.

Крім того, порядок призначення прокурорів всіх рівнів тільки центром — у
формі безпосереднього призначення Генеральним прокурором України —
становить одну з гарантій незалежності прокурорів від місцевих впливів.

Конституційні основи прокурорського нагляду визначені не тільки в
нормах, включених у главу про прокуратуру. Повноваження й форми
здійснення прокурорського нагляду визначаються також нормами про
державний устрій, про повноваження й компетенцію вищих органів державної
влади, судових органів, нормами про основні права й свободи та обов’язки
громадян, про забезпечення недоторканості особи, житла громадян, тайни
переписки. Всі громадяни повинні дотримуватися Конституції. Ці норми
визначають суттєві риси не тільки повноважень прокурорських органів, але
й правового статусу громадян, а тому й характер правовідносин в
прокурорському нагляді.

Норми Конституції встановлюють межі діяльності прокурорських органів,
об’єм тих вимог, які можуть бути пред’явлені ними до громадян, посадових
осіб, установ і організацій, тим самим відтворюючи і формуючи вищі
системні якості прокурорського нагляду в Україні.

Система норм про прокурорський нагляд становить нормативні основи
побудови й діяльності прокурорського нагляду, куди можуть бути віднесені
розпорядженнЯдлакази_й^стрїкції_ ГеГнеряльнотїг прокурора України. В їх
обов’язковості відтво-рюєт^ьсї”нТгіодшШсть’Тгртжурорського нагляду й
полягає їх нормативний характер.

До нормативних основ прокурорського нагляду слід віднести й всі норми
законів, за додержанням яких здійснюється прокурорський нагляд, оскільки
вони визначають межі правових вимог прокуратури.

Практика законодавчого регулювання організації і діяльності прокуратури
свідчить про доцільність дальшої централізації законодавства про
прокуратуру і зведення всіх норм про прокурорський нагляд по можливості
в один акт — новий Закон України про прокуратуру, що буде повністю
відповідати Конституції України.

Системний зв’язок різних сторін державного і суспільного життя,
органічна взаємодія суспільства і людини визначають необхідність
правового регулювання поведінки людей, здійснення соціального контролю
за їх діяльністю і управління нею.1

У відповідності з функціями механізм держави складають крім органів
державної влади (представницькі органи), органів державного управління
(виконавчо-розпорядчі органи) органи правосудця і органи прокурорського
нагляду.2

В юридичній науці загальноприйнято, що прокурорський нагляд являє собою
одну із форм самостійної діяльності,3 закріплених у Конституції України.
Лише деякі автори до самостійних

‘ Див. Лукашева Є.А. Правосвідомість і законність. М., 1973, с.9.

2 Див. Долежан В. В. Проблеми правового регулювання організації
діяльності прокуратури в сучасних умовах. М., 1970, с.183.

3 Див. Березовська С.Г. Прокурорський нагляд в державному управлінні.
М., 1954; Петров Г.1. Предмет радянського адміністративного права. Рад.
держава і право. 1970, № 7; Петров Г.І. Актуальні проблеми соціального
управління. Л., 1967, с. 162-163; Теорія держави і права. М., 1962;
КерімовД.А Законодавча діяльність

форм державної діяльності відносять не здійснення прокурорського
нагляду, а «наглядову» чи «контрольно-наглядову» діяльність.1 Однак з
цим не можна погодитись, оскільки Конституція України передбачає
функціонування органів прокуратури як самостійної державної системи.2

Отже прокурорський нагляд в Україні — це передбачена Конституцією
України діяльність щодо здійснення нагляду за додержанням законів
органами, які проводять оперативно-роз-шукову діяльність, дізнання,
досудове слідство, а також за додержанням законів при виконанні судових
рішень у кримінальних справах та при застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи
громадян. Цьому призначенню прокурорського нагляду відповідають
особливості його устрою і діяльності3, які відтворюють зв’язок між
законністю і структурою органів її забезпечення.

У літературі нема єдиної думки щодо здійснення органами прокуратури
вищого нагляду за додержанням законів. Перш за все в Декларації про
державний суверенітет України вказано, що прокуратура України здійснює
вищий нагляд за додержанням законів на території України. Таку ж позицію
відстоює і науково обґрунтовує професор Київського національного
університету імені Тараса Шевченка, доктор юридичних наук Михайленко
О.Р.4

Крім того, в різні часи ряд авторів, зокрема Лебедин-ський В.Г., Коленов
Ю.А., Тадевосян В.С., Мемкумов В.Г., Спиридонов Б.М., вважали, що
правильне і точне визначення

держави. М., 1955; Мелкумов В.Г. Прокуратура і проблеми загального
нагляду. Душанбе, 1970, с.32; Новіков С.Г., Рагінський М.Ю. Прокуратура
в системі державного апарату. «Правознавство», 1974, № 3, с.43-48.

‘Див. Лазарев Б.М. Деякі питання державного управління в умовах
загальнонародної держави. «Рад. держава і право», 1963, № 12; Сорокін
В.Д. Проблеми адміністративного процесу. М., 1968.

2Див. Вернідубов І. В. Новації у повноваженнях прокурора під час
здійснення кримінального судочинства. Право України, № 1, 1997, с.
58-60.

3Див. Березовська С.Г. Норми прокурорського нагляду і їх місце в системі
радянського права. Питання прокурорського нагляду. М., 1972, с.27-28.

4Див. Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забезпечення
законності. М., 1989, с. 18-20.

поняття «вищий нагляд» має не тільки теоретичне, але й практичне
значення, що здійснюється в повному обсязі всією прокурорською системою.

Суттєво важлива така ознака вищого прокурорського нагляду, якою є його
об’єкт. Падяпя^б^єіст^^курорсмсого_напія-ду пов’язане з визначенням
правовиІіГмеіііГ^ жеїїь”І прете нзЖпїюкурорськйхбрга^^^
і право-

вим статусом громадянина і основними ознаками прокурорської системи
держави.

Між тим, в теорії прокурорського нагляду далеко не однозначно
трактується це поняття. Одні автори як об’єкт прокурорського нагляду
називають органи держави, громадські організації, посадових осіб і
громадян.1

Необхідно підкреслити єдність об’єкта прокурорського нагляду. Специфіка
забезпечення законності в різних сферах громадського життя і державної
діяльності, природно, обумовлює виділення рядового об’єкта нагляду.2

Інші вважають, що об’єктом прокурорського нагляду є точне виконання
законів в діяльності державних органів, громадських організацій,
посадових осіб і громадян.

Ми вважаємо, що ці погляди” є Шіїьш правильними, оскільки вони
відповідають вимогам Конституції, Закону України про прокуратуру та
іншим нормативним актам.

У прямій залежності від визначення об’єкта нагляду перебуває і вирішення
питання про межі прокурорського нагляду. Якщо визнати об’єктом нагляду
органи, організації, посадових осіб і громадян, то прокурорський нагляд
втрачає чіткі межі. «Якщо ж об’єкт нагляду — точне виконання законів в
діяльності, то цим зразу ж встановлюються межі роботи прокурора».3

Об’єктом прокурорського нагляду є точне дотримання законів громадянами,
посадовими особами, громадськими організаціями,

‘Див. Березовська С.Г. Прокурорський нагляд в державному управлінні. М.,
1973, с.52-53; Мелкумов В.Г. Прокуратура і проблеми загального нагляду.
М., 1973, с.99, 106, 109.

2Див. Давиденко Л.М. Мета, завдання і функції прокуратури. Харків, 1992,
с. 14-15.

Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забезпечення
законності. М., 1989, с.26.

3Див. Спиридонов Б.М. Прокурорський нагляд — вищий нагляд за точним
виконанням законів. М., 1973.

державними органами, тобто законність їх діяльності.1 Самі ж вони
виступають не в якості об’єктів односторонніх владних претензій
державних органів, а як наділені законом правами і обов’язками суб’єкти
правовідносин, що активно і суттєво впливають на діяльність органів
влади, в тому числі на наглядові заходи прокуратури.2 ї’І

Питання про різні органи як об’єкти нагляду може привести до
неправильного розуміння ролі прокуратури в нашій державі. Виходить, що
прокуратура начебто стоїть над всіма іншими органами держави, чого в
дійсності нема.

Системні якості прокурорського нагляду виражаються, зокрема, в принципах
організації і діяльності прокурорських органів.3 При цьому під
принципами слід розуміти основні вихідні положення, відповідно до яких
створюються і функціонують органи прокуратури. У юридичній літературі
під принципом прийнято розуміти узагальнений вираз відповідного
суспільного явища, що відтворює об’єктивну реальність і діючі ній
закономірності.4 Саме ж абстрагування принципів від об’єктивної
реальності, зокрема із громадських відносин, складає функцію науки.5

При цьому наукове абстрагування набуває характеру об’єктивно істиного
тільки в тому випадку, якщо воно виходить із об’єктивних фактів.
Принципом можна вважати основоположне теоретичне узагальнення того
найбільш типового, що виражає саму суть організації і діяльності, що
констатує закономірність і формулює основну, загальну вимогу, якій
повинні відповідати дана організація і діяльність. При цьому слід мати
на увазі, що в соціальних процесах реалізації об’єктивних законів чи
об’єктивних закономірностей передбачається діяльність людей, здат-

‘Див. Долежан В.В. Місце прокуратури в системі державної влади. «Рад.
право», № 6, 1991, с.26.

2Див. Березовська С.Г. Суть і основні характеристики правових відносин у
сфері прокурорського нагляду. Питання теорії і практики прокурорського
нагляду. 4.1, М., 1973, с. 56-80.

3Див. Давиденко Л.М. Місце і роль прокуратури у механізмі державної
влади. К., 1993, с.37.

4Див. Добровольська Т.Н. Принципи радянського кримінального процесу. М.,
1970, с.6-29. Лунєв А.Є. Теоретичні проблеми державного управління. М.,
1974, с.26-27.

5Див. Долежан В. В. Місце прокуратури в системі державної влади. «Рад.
право», № 6, 1991, с.48.

них свідомо чи несвідомо створювати чи знищувати умови дії об’єктивного
закону. Поза діяльністю людей соціальні закони не виявляються.

Принципом прокурорського нагляду може бути визнане тільки таке
становище, яке обумовлює вихідні, визначальні моменти в організації й
діяльності органів прокуратури.

Принципи прокурорського нагляду, як і принципи будь-якої іншої правової
діяльності, відтворюють не тільки об’єктивні, але й суб’єктивні
починання. Об’єктивні — оскільки норми прокурорського права відтворюють
закономірності суспільних відносин і являють собою об’єктивований вираз
народу; суб’єктивні — оскільки норми прокурорського права є продуктом
свідомого творчого законодавця, свідомого формування такого державного
акта, яким є закон.

У правовій теорії, в тому числі в теорії кримінального процесу,
вважається, що принципами є тільки такі суттєві риси явища, які
виражають керівні ідеї, що отримали своє закріплення в нормах права.1 Це
правильно, оскільки самі по собі ідеї не можуть регулювати правові
відносини поки їм не надано державно-владного, нормативного характеру,
поки їм не надано характеру правових норм.

Принципом прокурорського нагляду може вважатися тільки такеГстановище,
яке відтворене в теорії як^ ідея і виражене^ законі як норма.
~

Битікаючй~ТГоб”‘єктивних законів і складаючи норми права,
пршіцшіи^організації і діяльності прокуратури являють собою закріплені^
законі владні вШогй^^

^^^^Е^Ш^Ш^К^?^!^^^^ нагляду.

Утеорії зазначається, щ6~органи прокуратури як невід’ємна частина
держави діють на базі загальних організаційних принципів побудови
державного апарату. Разом з тим з метою найбільш ефективного виконання
завдань вищого нагляду за точним додержанням законів прокурорський
нагляд організований і функціонує на основі властивих йому специфічних
принципів.2

; Див. Михеєнко М.М., Михайленко О.Р. Про особливості розвитку
кримінально-процесуального кодексу. К., 1987, с.87. Михеєнко М.М., Нор
В.Т., Шибіка В.П. Кримінальний кодекс України. 1992, с.131.

2Див. Тацій В.Я. Місце прокуратури в системі державної влади.
«Рад.право», № 6, 1991, с.15-17.

Специфічною ознакою принципів прокурорського нагляду слід вважати те, що
вони є принципами і організації, і діяльності органів прокуратури. У
принципах віддзеркалюється органічне поєднання завдань прокуратури, форм
і методів їх здійснення. Тому кожен принцип прокурорського нагляду несе
в собі елементи і організаційні, і функціональні.1

У правовій літературі є спроби різко розмежувати принципи організації і
принципи діяльності державних органів, зокрема органів прокуратури.2
Спроба розірвати єдині, неподільні принципи організації і діяльності
прокуратури — це спроба розірвати органічний зв’язок між структурними і
функціональними основами прокурорського нагляду. Самі по собі
організаційні принципи були б безпредметними, якби не передбачалась їх
реалізація в процесі діяльності прокуратури, якби не передбачався їх
органічний зв’язок з функціональними принципами. Як справедливо зазначає
академік В.А.Енгельгардт, феномен організації складається з двох
компонентів: організації структурної і організації функціональної, які
«найтісніше переплітаються, нерозривно пов’язані між собою і, як
правило, утворюють єдність, що важко піддається розчленуванню.3 А тому є
безпредметними відірваними один від одного принципи організації і
принципи діяльності того чи іншого органу, в даному випадку прокуратури.

Принципи прокурорського нагляду встановлені у законодавчих актах різного
рівня, різної юридичної сили. Ця обставина з-поміж інших причин
обумовлює проблему внутрішнього погодження принципів.

У теорії права принципами організації і діяльності визначаються
законність, єдність прокурорського нагляду, централізація і
єдиноначальність, незалежність і гласність.

Принцип законності. В науці широко розкрито значення принципу
законності, показано його багатогранність, багатоперспек-тивний
характер. Принцип законності становить вихідний принцип побудови і
діяльності прокуратури, є «мірою мір» всіх інших принципів. Таке
значення принципу законності в про-

‘Див. Давиденко Л.М. Мета, завдання і функції прокуратури. Харків, 1992,
с.10-11.

2Див. Задніпровський О. Права прокурора у світлі нової Конституції
України. «Право України», № 1, 1997, с.74-76.

3Див. Енгельгардт В.А. Про деякі атрибути життя: ієрархія, інтеграція,
пізнання. «Питання філософії», 1976, № 7, с.68.

курорському нагляді визначається роллю закону у правовій державі, тими
обставинами, що закон є свого роду становим хребтом нашого життя,
громадського порядку, служить втіленню справжньої свободи і соціальної
справедливості. Принцип законності виражає нерозривний зв’язок між
додержанням законності в діяльності прокуратури і охороною законності як
основного її призначення.1

Принцип законності обумовлює як структуру органів прокуратури, так і їх
діяльність, визначає специфіку функцій, що здійснює прокуратура,
організаційно-правові аспекти діяльності прокуратури.^д)дна з
особливостей прокурорського нагляду як специфдч^ої_фог^ми
Д^ж?’ет’ТіУ”ДЇ^^

сам ДРОКУІМ*:^
Кожен

прокурор, починаючи від прокурора району! до Генерального прокурора
України, діє тільки на основі закону, виконуючи закон, і з метою охорони
закону. Визнання підзаконності прокурорського нагляду має важливе
значення в проведенні принципу законності в діяльності прокуратури і в
забезпеченні нею законності в державі.3 При цьому необхідно підкреслити,
що абсолютно вся діяльність прокурора — і за змістом, і за формою —
визначається законом. Закон визначає завдання, функції, принципи
організації і напрями діяльності прокурорів. Ніяких не встановлених
законом функцій прокуратури, принципів її діяльності не існує і не може
існувати. Працівники прокуратури не повинні забувати, що прокуратура
виступає не тільки як обвинувач про^и порушників закону, але й
зобов’язана захищати людину.

Принцип єдності прокурорського нагляду полягає в тому, що кожна ланка
прокурорської системи, кожен прокурор діє в межах своєї компетенції,
виступає як представник єдиної системи прокурорських органів. Наглядова
діяльність кожного прокурора становить органічну частину діяльності
всієї прокуратури.

Принцип єдності прокурорського нагляду діє у всіх сферах і на всіх
рівнях його організації. У відповідності з ним усі проку-

‘Див. Дементьєв В.І. Розвиток демократичних основ в організації
діяльності прокуратури. М., 1968, с.5-6.

2 Див. Ворсінов Г. Т. Становлення прокуратури незалежної України. «Право
України», 1997, № 1, с. 22-25.

3Див. Шемчушенко Ю.С. Проблеми розбудови української державності. «Право
України», 1997, № 1, с.26-29.

рори незалежно від рівня ланки прокурорської системи, в якій вони
перебувають, наділені в основному однаковими за характером
повноваженнями. Єдність нагляду виражається в єдності принципів
діяльності всіх прокурорських органів, в єдності їх завдань щодо
забезпечення вищого нагляду за виконанням законів у всій державі.
Прокурорська система в цілому і кожна її ланка окремо функціонують на
основі єдиного законодавства, під керівництвом єдиного центру в особі
Генерального прокурора України. В силу принципу єдності кожен прокурор
виступає як представник єдиної прокурорської влади, єдиної системи
прокурорських органів і в межах своєї компетенції здійснює наглядові
функції за точним виконанням законів. Діючи як представник єдиної
системи органів прокуратури, кожен прокурор зберігає забезпечувану
законом самостійність у прийнятті рішень.

З принципом єдності тісно пов’язаний принцип централізації
прокурорського нагляду, який означає, що підпорядкованість органів
прокуратури йде тільки по вертикалі — кожен нижчестоящий прокурор
підпорядкований вищестоящому, а всі прокурори — Генеральному прокурору
України.

Принцип централізації визначає компетенцію прокурорів щодо здійснення
вищого нагляду за законністю, верховенство Генерального прокурора
України стосовно до нижчестоящих прокурорів кожної ланки прокурорської
системи щодо здійснення вищого нагляду за точним виконанням законів як
на певній території, так і щодо кола організацій і осіб.1 Принцип
централізації дозволяє забезпечити оперативне керівництво всією
законоохо-ронною діяльністю всіх ланок прокурорської системи. Водночас
цей принцип забезпечує всім нижчестоящим прокурорам можливість
звертатися в необхідних випадках до вищестоящого прокурора, аж до
Генерального прокурора України включно з вимогами і поданнями з питань
здійснення вищого нагляду, а також з питань, пов’язаних з необхідністю
забезпечення нижчестоящим прокурорам виконання заходів, що ними
проводяться.

Із принципу централізації виходить обов’язковість для всіх органів
прокуратури наказів і інструкцій Генерального прокурора України.

З принципом централізації пов’язана структура органів прокуратури,
порядок призначення прокурорів і проходження служби, порядок
дисциплінарної відповідальності, присвоєння

‘ Див. Зезюлін Б.М. Компетенція прокурорів по здійсненню вищого нагляду
за точним виконанням законів. М., 1976, с.12.

класних чинів чи військових звань (для оперативних працівників
Військової прокуратури) та інші.

В силу принципу централізації кожен вищестоящий прокурор відповідає за
правильну організацію роботи підпорядкованих йому прокурорів.

Ми вже звертали увагу на неправильність також інтерпретації змісту
принципів прокурорського нагляду, коли розкривається діалектичний
зв’язок між його структурними і функціональними елементами і упускається
з поля зору первинна, визначальна роль функціонального елемента стосовно
структурного.

Разом з тим принцип єдності і централізації прокуратури означає, що
кожен вищестоящий прокурор має право прийняти на себе прокурорські
повноваження, якими наділені підлеглі йому прокурори. Підпорядкований
прокурор зобов’язаний діяти тільки в межах встановленої законом
компетенції. Вийти за ці межі він може лише за дорученням вищестоящого
прокурора і при умові, що будуть дотримані вимоги закону про підстави і
межі передачі повноважень вищестоящим прокурором ниж-честоящому
прокурору.

Принцип єдиноначальності в прокурорському нагляді відтворює одну з
особливостей, одну з головних вимог організації і діяльності органів
прокуратури, функціонування прокурорської системи. При оцінці значення
принципу єдиноначальності слід враховувати, що єдиноначальність в
прокурорській діяльності суттєво коригується наявністю у вищих ланках
прокурорської системи колегій, судження, рішення яких не тільки мають
дорадчо-інформаційний характер, але й служать, певною мірою гарантом
проти можливих помилок суб’єктивного порядку в діях і актах прокурора.

Принцип незалежності тісно пов’язаний з принципом єдності і
централізації органів прокуратури. Органи прокуратури здійснюють свої
функції незалежно від будь-яких місцевих органів, підпорядковуючись
тільки Генеральному прокурору | У країнихФакти™о_органи прокуратури
в процесі здійснення 9 і своїх функцій користуються
незМежністЖнеТРЇїїкY~вщ місце-вих орТаші, але_и вІд^рТрцТ^уЩашїїння
іфуду?уК6жен~проку- ” * рор у своїй наглядовій діяльності відокремлений
від будь-якого стороннього впливу і при виконанні покладених на нього
функцій керується тільки законом і вказівками Генерального прокурора.
Такий зовнішній прояв прокурорської незалеж- , ності.

Принцип незалежності органів прокуратури має свою специфіку. Вона
виражається в наступному. Прокурор у питан-

нях прийняття оперативних заходів забезпечення законності, організації
роботи прокуратури, додержання строків подання звітності, систематизації
законодавства і гласності в роботі повинен виконувати вказівки
вищестоящого прокурора. Однак у тих сферах наглядової діяльності,
зокрема в процесуальній, де прокурор згідно повноважень, данних законом
повинен діяти на свій розсуд, закон охороняє внутрішнє переконання
нижчестоящого прокурора і при виконанні ним вказівок чи доручень
вищестоящого прокурора. Такий внутрішній прояв прокурорської
незалежності.

Багатогранність принципу незалежності виражається також і в тому, що
кожен прокурор, будучи підпорядкованим і підзвітним вищестоящому
прокурору, вирішує питання, що відносяться до його компетенції, на
основі закону, у відповідності з законом. В силу системного зв’язку
принцип централізації в діяльності прокуратури не може і не повинен
вступати в протиріччя з принципом незалежності органів прокуратури,
зокрема в протиріччя з внутрішнім переконанням прокурора. Принцип
зв’язку з громадськістю. Принцип гласності. Централізація в організації
і діяльності прокурорської системи поєднується з широкою взаємодією
прокурорських органів з громадськістю. Особливо важливе значення має
гласність для підвищення дієвості прокурорського нагляду і перш за все
для попередження правопорушень.

Контроль і нагляд за виконанням законів — це невід’ємна складова частина
державної і громадської діяльності, покликана гарантувати чітке й
оперативне функціонування складного механізму управління суспільством.

Складнощі і протиріччя державного і суспільного будівництва на сучасному
етапі, далеко не однозначні процеси і тенденції об’єктивно визначають як
одне з невідкладних завдань всебічне зміцнення законності в державі.
Провідна роль у цьому процесі, крім органів державної влади, відводиться
спеціалі-зованому органу нагляду за законністю — прокуратурі.
Неза-лежний, авторитетний орган — прокуратура — високопрофесій-на І,
Іц^д^оІть^ваШш^ртостгйНа нІПйдмїну, Жпршслад”; від

а судової влади. В цьому її Цінність. —–———-

Прокуратура являє собою важливу частину державного апарату сучасної
держави. Прокурорський нагляд є одним з видів державної діяльності поряд
із здійсненням державної влади, управління і правосуддя. Тому зрозуміло,
що такі відповідальні завдання можуть вирішуватись тільки на правовій
основі. З самого початку свого виникнення прокурорський нагляд за точним

виконанням законів забезпечувався системою правових актів і норм, які
аналізуються в наступній частині цього дослідження.

§3. Проблеми правового регулювання прокурорського нагляду

в Україні

Відомо, що поділ всієї системи права на галузі об’єктивно обумовлюється
характером великих груп суспільних відносин. Тому галузі права
визначаються як «найбільш значні, лекто-ральні ланки структури права».
Вони охоплюють основні найважливіші види суспільних відносин, які за
своїм глибоким економічним, соціально-політичним змістом вимагають
обумовленого, юридичне особливого регулювання.1 При цьому для кожної
галузі права виділяється свій власний предмет і метод правового
регулювання як спосіб правового впливу на поведінку учасників правових
відносин.

Як уже зазначалось, предмет регулювання — це ті громадські відносини (їх
групи), які підлягають^1ІлиювГп^ва~Г”здатНі реагувати відповідним чином
на такий впливі це певна сукупність «якісно особливих» суспільних
вщносйн”.2″ЗгТїро”цЄсі здійснення завдань, що стоять перед органами
прокуратури, її керівники вступають у відносини з піднаглядними
органами, організаціями, посадовими особами і громадянами. Незалежно від
того, хто є конкретними суб’єктами цих відносин, їх об’-} єднує одне
спільне — те, що вони виникають і існують у сфері ,/вищого нагляду_за
законністю. Ці відносини пов’язані із здійсненням державно-владних
повноважень, об’єктивно потребують правового регулювання. Зауважимо, що
суспільні відносини у сфері прокурорського нагляду — поняття, певним
чином, абстрактне. Річ у тім, що як і ряд інших відносин, вони не
існують в «чистому вигляді», а виникають зразу ж у формі правових3.
Однак цей, так би мовити, потенційний характер відносин, що
розглядались, дає можливість використати для їх характеристики дані,
отримані в результаті вивчення прокурорсько-наглядових правовідносин.
Вони в цілому ряді праць.4

‘ Див. Алексєєв С.С. Загальна теорія права. М., 1981, с.244.

2 Див. Алексєєв С.С. Структура радянського права. М., 1975, с.174.
Загальна теорія права, М., 1981, с.292.

3 Див. Хандогіна Р.О. Загальне вчення про правовідносини. М., 1974,
с.31.

4 Див. Лошовський В.Д. Прокурорсько-наглядові правовідносини.
Ростов-на-Дону, 1987.

Характерні особливості відносин у сфері прокурорського нагляду
визначаються, перш за все, становищем прокурора, потім суттю самих
відносин, їх суб’єктивним складом і змістом.

Як правило, прокурор не має повноважень розпорядчого характеру відносно
правопорушника і правопорушення. За загальним правилом прокурор, що
виявив ознаки правопорушення, може лише рекомендувати компетентним
органам, посадовим особам усунути його, а також його наслідки і причини,
вирішити питання про відповідальність винних в ньому, тобто порушити
відповідне провадження. Що стосується тих небагатьох випадків, коли
прокурор має право безпосередньо усунути правопорушення (наприклад,
скасувати незаконну постанову, слідчого), то вони швидше є винятком,
який підтверджує загальне правило. Однак у певних галузях прокурорського
нагляду без них не обійтись. Ці відносини є владновідповід-ними, але не
є відносинами владного підпорядкування. Положення про наявність у
прокурора владних повноважень в науці з питань прокурорського нагляду
загальноприйняте, хоча раніше висловлювались інші пропозиції і думки. У
цих правовідносинах головним є те, що в них завжди бере участь прокурор.
Від його імені можуть виступати й інші посадові особи прокурорської
системи, заступники й помічники, прокурори відділів і управлінь.

Іншими суб’єктами правових відносин у сфері прокурорського нагляду є
будь-які особи чи організації, які перебувають у певному конкретному
становищі у зв’язку з реалізацією наданих їм прав чи виконанням
покладених, на них обов’язків у сфері прокурорського нагляду.

Тут важливо розглянути питання про можливості існування багатосторонніх
відносин. Як важливий гарант законності виселення закон встановлює
необхідність отримання санкції прокурора. Але це зовсім не означає, що
прокурор безпосередньо вступає у відносини з громадянином, питання про
виселення якого вирішується, оскільки він не вступає, наприклад, у
відносини з притягненням як обвинуваченого по кримінальній справі,
затверджуючи обвинувальний висновок. Дача сан^ції_взагалі означає лише,
що прокурор вважає закошшмггу або іншу дію чи
р^ішенщ_в^аІ!Ш[штуації/Суть проку^Іор^ького~Щгляду по-лягає в тому, щоб
забезпечити~належний”правовий лежим, не “тотжаючиеьТШнТсретної
діяльності піднаглядних органів. Тобто прокурор” не” включається як
третій~учасїїшх~іГданІті в інші, подібні відносини. Тут складаються два
типи відносин чи їх дві групи — адміністративні, що стосуються
виселення, і наг-

лядові — щодо оцінки його законності. Суб’єктами першоих є орган,
організація, що порушує питання про виселення, і громадянин, питання про
виселення якого вирішується. Суб’єктами других — цей орган і прокурор.

Зміст відносин, що нами розглядаються, утворюють права, якими
користуються їх учасники, і обов’язки, які вони повинні виконувати.
Причому в силу публічного характеру прокурорського нагляду права
прокурора в багатьох випадках і є його обов’язками. У загальному вигляді
зміст даних відносин утворюють права прокурора на попередження
правопорушень, їх виявлення і попередження, з’ясування всіх обставин
правопорушення і вжиття заходів щодо усунення його наслідків і
притягнення винних до відповідальності, з одного боку, і обов’язок
відповідних органів і осіб виконати вимоги прокурора, з другого. Разом з
тим відповідні органи, організації і особи мають право звернутись до
прокурора із заявою про вчинення чи підготовку правопорушення, яку
прокурор зобов’язаний розглянути і повідомити заявника про результат.
Таким чином, аналіз наведених особливостей суспільних відносин, що
виникають при здійсненні прокурорського нагляду, за їх призначенням,
суб’єктним складом і змістом знаходить їх самобутній, відмінний від
інших відносин в суспільстві характер. Нам відомі чотири форми
^р^авноі[діяльдостІ1..— здійснення державної влІйШТІ^раТшнІїяГ
правосуддя і прокурорський нагляд^ Відповідно до цього складаються і
групи суспільних відносин, відміні між собою. Так, суспільні відносини у
сфері прокурорського нагляду, безумовно, не подібні до відносин, що
виникають при здійсненні державної влади і управління, які грунтуються
на суворому підпорядкуванні одних суб’єктів іншим, мають «вертикальну»
конструкцію. Прокурор же не має підлеглих (крім відносин усередині самої
системи прокуратури, але це вже інше питання) і ніким не управляє.

Прокуратура не входить в систему органів державної влади і
управління.——————————-——————~ ~™~

Водночас прокурор є обов’язковим суб’єктом наглядових відносин; для всіх
інших це далеко не обов’язково, а в багатьох випадках і неможливо.
Можливість владного веління у прокурора, як правило, відсутня, на
відміну від органів влади і управління. Тому відсутні в нього і
повноваження контролю, характерні для останніх. Якщо у деяких випадках
прокурору і надаються імперативні повноваження, то знову ж таки виключно
для вирішення завдань нагляду, а не державної влади чи управління.
Наглядові відносини, так би мовити, вузько спеці-

V 7

>) алізовані тільки в напрямку дотримання закону та виявлення

і вжиття заходів щодо усунення його порушень. Аналогічно суспільні
відносини в процесі здійснення прокурорського нагляду дистанціюються від
відносин, що складаються у сфері правосуддя. Як відомо, прокуратура в
систему правосуддя не входить. Відносини в процесі здійснення правосуддя
мають своїм кінцевим завданням вирішення конкретного правового конфлікту
по суті. Наглядові ж відносини покликані забезпечити тільки законність
процесу У Судово-процесуальні відносини фактично базуються на основі
принципівГрПГносгТсторін і змаігалБНОСТі, незалежності суду]~наґлядові
відносини такими не можуть3>ути.”Таким чином, суспільнГвідносинй, що
складаТоться у сфері здійснення прокурорського нагляду, оригінальні і
самобутні, принципово відмінні від усіх інших відносин у суспільстві.
Вони можуть бути визначені як суспільні відносини, що складаються між
прокурорами, з одного боку, і залученими у сферу прокурорського нагляду
органами, організаціями, посадовими особами і громадянами, з другого, що
існують у вигляді індивідуально-визначеного зв’язку суб’єктів даних
відносин, які мають своєю метою забезпечити належну їх поведінку і тим
самим реалізацію завдань прокурорського нагляду.

Поряд з іншими відносинами ці в силу своєї важливості повинні бути
врегульовані правом. Таким чином, у загальній масі суспільних відносин,
що підлягають правовому регулюванню, існує самостійна група відносин.
Тому тут присутній предмет правового регулювання як одна з умов
існування галузі права. У теорії під методом правового регулювання, як
однієї з обов’язкових ознак галузі права, слід розуміти спосіб, за
допомогою якого держава на основі сукупності юридичних норм ‘ забезпечує
потрібну їй>- Проект кодексу пови

*™- . Мати ніяккх
неузгодженос-

Ьезпщста&но із змісту повнов5

фактичні дні, докази, конкретні ;е”ь пР°кУрора виключені оцінюватись
прокурором. «Иттєві ситуації> що мають

Тому пропонуємо таку редакці^,

«Свої повноваження прокурор v.

вих

яких органів і посадових осіб, Лнює незалежно від будь-5кеною оцінкою
доказів за своїм С°чись законом неуперед-грунтується на всебічному,
повн>ішнім переконанням, що конкретних обставин справи віх > *
об’єктивному розгляді

Не передбачається право проккУ1сУпності». радження кримінальні справи,
Ла приймати до свого про-рор. Цей недолік необхідно усунк порушив
особисто проку-

Зазначеш, що прокурор при осстому розслідуванні справ тільки всі його
права, а й обов’язки слідчого» тобто має не як зобов’язаний він
отримувати ^такому випадку невідомо цесуальним кодексом санкції,
як7дбачені КРимінально-про-Це питання теж доцільно врегуНе повинен
робити слідчий

На нашу думку, необхідно поц^ вати. ^

акт реагування на всі рішення су.1″1™ «протест» як основний акти вважає
такими, що супереч^ і судді, якщо прокурор ці ти багаторічній практиці,
що сю, ‘закону. Це буде відповіда. яорми чіткими і спрямованими, ^ся, і
зробить процесуальні Ішю, у звязку з чим потрібно ТеРмінологію
—досконалі відповідник статей. Тим паче, щ^Нести відповідні зміни до 152
Чема ніякої Різниці у
право-

слідках принесення касаційного подання чи —- ^с, тесту.

го нг оекті йдеться про оскарження, хоча його г„ У *^Г^е, під цим
розуміють і внесення касаційного н _ л це нічого не сказано, хоч і
прокурор має право •”Ія перед судом про відновлення строку, що
реагування.

Іо залишити право Генерального прокурора нг ^*тно _

^лована норма, що «відмова обвинувача від обв”*1^8 запре* ^гне за
собою закриття провадження у справі, за *»–с_^-Іадків, коли підсудний
чи потерпілий наполягак?ть ;И^ . .
,- . -ь пг

_ -і справи І постановленні вироку», бо кримінальний

^ :раїні не носить позовного характеру. Слід тако^ цес в _те, що
відмова прокурора від обвинувачення мож^ •'”•о, не грунтуватися на
матеріалах справи, мат0

направленість, а також суперечити вимогам ПР°’

ком

жити незак:

, сперечити вимоган* . -•

який склав (затвердив) обвинувальний висновок 3 Ц1

справ*1′ ^онована норма обмежує права інших учасників ПР ^ап^,
^^сисника, цивільного позивача тощо), які теж мО^У цєсу ^ ^вати
закриттю справи. Окрім того, диктат для судУ . е запер^^^ справи є
неприпустимий і як такий, що не відпс^від закри^^ам публічності і
незалежності суддів. принІХ кримінальному процесі передбачити
апеляційне І, то, виходячи із принципів єдності і централі передбачити
право подавати апеляцію не тільки кии брав участь у суді, а й прокурору
— кері ї прокуратури та вищестоящому прокурору і

відпо» ^кам незалежно від того, чи брали вони участь у застуїї*1

чи ні. ^-остатніх підстав погодитись з пунктом, в якому Нем^ ^ що
постанова судді про скасування санкції на бачаєг^1′
-^

або рішення про продовження строку тримання під вартою не підлягають
оскарженню. Рішення судді може суперечити закону і бути суб’єктивним, а
негайне звільнення з-під варти може мати вкрай негативні наслідки щодо
забезпечення принципу невідворотності покарання за скоєний злочин, а
також значно ускладнити розслідування.

Необхідно передбачити обов’язок суду порушити кримінальну справу, якщо у
судовому засіданні будь-хто образив прокурора, погрожував йому чи його
близьким родичам убивством, насильством або знищенням майна у зв’язку з
його службовою діяльністю. Під таким захистом перебувають лише суддя та
засідателі.

Вважаю передчасним і невиправданим відмовлятися від перегляду справ у
порядку нагляду. Запропонований апеляційний і касаційний порядок
перевірки судових рішень не завжди може замінити перегляд справ у
порядку нагляду. Це стосується, наприклад, перегляду архівних
кримінальних справ, які сьогодні перевіряються згідно з Законом України
«Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні» від 17 квітня
1991 року.

Якщо дотримуватись норм законопроекту, то з кожної справи необхідно буде
порушувати клопотання про відновлення строків на апеляційне і касаційне
оскарження.У проекті КПК нема відповіді й на питання, до якого суду
належить звертатися, коли вирок було винесено 50-60 років тому, а судів,
що постановили їх, уже давно немає.

Щодо особливих порядків провадження з окремих категорій справ необхідно
передбачити главу про особливості розслідування злочинів, скоєних на
суднах, що перебувають у плаванні і з якими немає безпосереднього
транспортного зв’язку. Бо за таких умов не всі запропоновані норми
проекту можуть бути застосовані (отримання санкції, проведення
експертиз, вирішення питань про відводи та самовідводи, забезпечення
захисником, перекладачем тощо).

Для повного дослідження з цього питання вважаю за необхідне дати аналіз
анкетуванню, проведеному серед працівників апарату Генеральної
прокуратури України, прокуратур областей, а також міських, міжрайонних і
районних прокурорів, тобто в опитуванні взяли участь понад дев’ять
відсотків прокурорів всіх рівнів, їх заступників, помічників, а також
прокурорів обласних і прирівняних до них прокуратур та центрального
апарату Генеральної прокуратури України. Половина опитаних
міськрайпрокурорів вважає, що необхідне підтримування дер-

154

жавного обвинувачення в судах по всіх справах, четверта частина вважає
за потрібне підтримувати обвинувачення лише по справах, вказаних про це
в законі, і така ж кількість — за вказівкою Генерального прокурора чи з
ініціативи прокурора, що направляє справу до суду. Шістдесят відсотків
опитаних міськрайпрокурорів позитивно відносяться до суду присяжних і
участі прокурорів в розгляді справ апеляційними судами і сорок відсотків
— негативно. Сімдесят п’ять відсотків респондентів вважають обов’язковою
участь прокурора в касаційній і наглядовій інстанціях і кожен четвертий
опитаний вважає непотрібною таку участь. Половина прокурорів вважає
доцільним створення в апаратах єдиних судових управлінь і стільки ж
вважає доцільним залишити існуючу структуру.

Правильну відповідь на поставлені питання можна отримати лише в тому
випадку, якщо правильно визначити правове становище прокурора в даному
процесі і з’ясувати, з якого часу прокурор здійснює державне
обвинувачення. Рішення цього питання необхідне ще й тому, що досі не
встановлено, де саме, на якому етапі провадження по справі виникає
державне обвинувачення.

У стадії попереднього розслідування формується і розвивається
обвинувачення слідчих органів. Але це обвинувачення не державне,
оскільки останнє в суворій відповідності з законом здійснюється тільки
прокурором. Однак і даний вид публічного обвинувачення повинен на
якомусь етапі провадження по справі виникнути і придбати свою кількісну
визначеність. Раніше зазначалось, що в спеціальній літературі
обвинувачення взагалі, в тому числі державне, розглядається як
ствердження компетентного органу про вчинений злочин конкретною особою,
яке закріплене в процесуальному акті, направленому на реалізацію його
кримінальної відповідальності. Але де ж формується рішення прокурора про
державне обвинувачення цієї особи? Без цього неможлива реалізація
кримінальної відповідальності винуватого. На думку А.Л.Ривліна,
«державне обвинувачення, що має велике значення для відправлення
правосуддя, як процесуальну функцію можна розділити на два етапи: на
обвинувачення до суду, коли у своєму матеріальному змісті воно
пред’являється обвинуваченому, коли збираються основні докази для його
обгрунтування, і на обвинувачення в суді, коли, будучи сформульованим в
обвинувальному висновку, воно підтримується прокурором. Такого ж погляду
дотримується С.ААльперт. Однак вказану позицію він висловлює більш
визначено: «Державне обвинувачення — це

155

обвинувачення, що здійснюється уповноваженими на це органами держави.
Оскільки це обвинувачення виникає вже в стадіях попереднього
розслідування і в повній мірі виявляється з моменту притягнення особи як
обвинуваченої, а потім здійснюється в ході дальшого розслідування по
справі, суб’єктом його в даній стадії є слідчий чи особа, що проводить
дізнання, тобто ті посадові особи, які сформулювали обвинувачення і
пред’являють його».1 Звідси виходить, що державне обвинувачення як
процесуальна функція порушується, а потім і здійснюється як у стадії
попереднього розслідування, так і в суді.

Діюче кримінально-процесуальне законодавство не ставить виникнення
державного обвинувачення в залежність від акту віддання обвинуваченого
до суду. Винесенням постанови (чи ухвали) про віддання обвинуваченого до
суду вирішується лише питання про можливість судити дану особу, тобто,
чи можна розглядати кримінальну справу щодо цієї особи по стадії
судового провадження. З цього моменту обвинувачений стає підсудним.

Ніяких інших рішень, які б обумовили процесуальне становище прокурора і
виносили його в статус державного обвинувача, суд (чи суддя) не
виносять. Більше того, суд не має права приймати такі рішення, оскільки
самим фактом їх винесення він виражав би своє відношення до
обвинувачення, пред’явленого конкретній особі. Інакше кажучи, винесенням
вказаного рішення суд констатував би наявність в нього переконання про
винуватість обвинуваченого, про необхідність його засудження. Звичайно,
в такому випадку ідея правосуддя взагалі не мала б права на життя. Однак
слід зазначити, що вказана концепція не знайшла свого розвитку в теорії.
Якраз тому, що прокурор вже є державним обвинувачем по справі, по якій
вирішується питання про віддання обвинуваченого до суду, суддя
одноособове чи суд колегіальне приймає рішення про необхідність участі в
судовому розгляді прокурора, тобто державного обвинувача.

Прокурор допускається до судового розгляду тільки тому, що він до суду
зайняв процесуальне становище державного обвинувача. На нашу думку,
державне обвинувачення — це здійснювана за установленими законом
процесуальними формами діяльність прокурора в стадії судового розгляду
справи, яка виходить з його державно-правової функції нагляду за точним

‘Див. Альперт С.А. Законність і обгрунтованість державного обвинувачення
в радянському кримінальному процесі. М., 1968. с.241.

156

виконанням законів, що знаходиться в доказуванні вини підсудного і
обгрунтуванні, пов’язаних з цим правових наслідків, і направлена на
створення умов, що забезпечують винесення законного і обгрунтованого
вироку, а також виконання всіх інших завдань кримінального судочинства.
Поняття «державне обвинувачення» має цілком визначене значення, що не
допускає ніяких інших тлумачень. Крім одного. Це визначення дій
прокурора, який відстоює перед судом свій висновок про вину підсудного і
якому протиставлена інша сторона, що виконує процесуальну функцію
захисту.

На наш погляд, державне обвинувачення виникає в тому процесі, в якому
прокурор досліджує обвинувальний висновок і всі матеріали кримінальної
справи. Саме тут, затвердивши вказаний акт, він формує своє переконання
у винності чи невинності обвинуваченого. Якщо прокурор переконаний у
винності конкретної особи, він приймає рішення про затвердження
обвинувального висновку і про порушення державного обвинувачення.

Нині прийняття рішення про порушення державного обвинувачення чинним
законодавством не передбачено. Оскільки в затвердженому прокурором
обвинувальному висновку фактично виражається його переконання у
винуватості конкретної особи в інкримінованому їй злочині, а в висновку
про направлення кримінальної справи до суду відтворено його рішення
підтримувати державне обвинувачення, доцільно доповнити чинне
законодавство нормою закону, в якій цілком доцільно було б сказати, що,
затвердивши обвинувальний висновок, прокурор порушує проти даної особи
державне обвинувачення, що є підставою направлення справи до суду і
предметом судового розгляду. При цьому рішення прокурора повинно бути
виражене у формі постанови про затвердження обвинувального висновку і
порушення державного обвинувачення. Виникає питання: чи є цей етап, під
час якого прокурор затверджує обвинувальний висновок і порушує державне
обвинувачення, самостійною стадією кримінального процесу?

Правильна відповідь на запитання, як необхідно називати процес, в якому
прокурор здійснює самостійне провадження по справі, залежить від
достовірного з’ясування його суті. Передусім необхідно встановити, чи
можна розглядати вказану діяльність прокурора як самостійний процес, чи
вона, як стверджують деякі автори, є частиною попереднього розслідування
і тому не наділена тією самостійністю, яка властива кожній окремій
стадії процесу. Слід проаналізувати суттєві ознаки,

157

якими характеризується будь-який процес, в тому числі й кримінальний.
Всі процеси за своєю природою системні. Тому для вивчення суті
кримінального процесу необхідно використати системний підхід до
дослідження самого процесу та його поняття, притім, останнє є
центральним в теорії системного аналізу. Між тим, тільки системне
мислення може привести до правильного визначення місця і ролі державного
обвинувачення в системі стадій кримінального процесу. При цьому
вихідними є теоретичні положення про процес щодо якості і суті,
розроблені у відповідності з його положеннями: «1) будь-який реальний
процес пов’язаний з деяким конкретним матеріальним об’єктом чи системою
об’єктів і протікає в кількісно визначених просторово-часових межах; 2)
кожен реальний процес складається в часі з деяких якісно і кількісно
різних стадій, фаз, подій чи станів, що протікають відповідно в більш
вузьких просторово-часових межах, ніж процес, що розглядається; 3) кожен
реальний процес являє собою в підсумку складову частину більш широких в
просторово-часовому відношенні процесів; 4) перебіг кожного реального
процесу в часі є закономірно впорядкованим, в крайньому разі в двох
відношеннях: характеристики, характерні деякій множині однорідних
процесів, що властиві і всім іншим процесам цього ж ряду; характеристики
достатню тривалого фрагмента деякого процесу, що властивий також хоча б
ближнім до моменту аналізу майбутнім стадіям процесу».1 Прослідкуємо з
цих позицій, що являє собою діяльність прокурора на етапі здійснення ним
самостійного провадження по справі після направлення йому кримінальної
справи слідчим. Будучи пов’язаною із затвердженням обвинувального
висновку, ця діяльність протікає в кількісно визначених
просторово-тимчасових межах. Прокурор, отримавши справу від слідчого,
згідно із ст.233 КПК УРСР зобов’язаний в строк не більше п’яти днів
розглянути її і дати їй належний рух.

Таким чином, тут має місце протікання даної діяльності в кількісно
визначених просторово-часових межах, що є однією з істотних рис
будь-якого реального процесу. В цьому плані діяльність характеризується,
безумовно, як процесуальна. Вона перебуває в тісному зв’язку з
попередньою (попереднє розслідування із послідуючим відданням до суду)
стадією. Ця ознака також вказує на процесуальний характер діяльності
прокурора.

7 Див. Сєров М.І. Основи функціональної теорії організації. Л., 1972,
с.163.

158

Затвердження обвинувального висновку не зводиться до одноактної дії.
Воно передбачає вивчення всіх матеріалів кримінальної справи, вирішення
скарг чи клопотання осіб, що приймають участь у справі. Тут же прокурор
вирішує питання про необхідність підтримання державного обвинувачення,
тобто про особисту його участь чи участь інших компетентних осіб
прокурорського нагляду в судовому провадженні, а також висловлює свої
міркування про місце слухання кримінальної справи. Вчинення більшості з
перерахованих дій передує затвердженню обвинувального висновку чи
пов’язане з ним, однак, так чи інакше вони мають місце в кожній
кримінальній справі, по якій прокурор прийняв рішення про направлення їх
в суд для з’ясування питання про віддання обвинувачених до суду. Ці дії
протікають в більш вузьких просторово-часових межах, ніж процес, що
розглядається, утворюючи його зміст і виражаючи його суть.1

На процесуальний характер цієї діяльності вказує і однорідність його
здійснення по різних кримінальних справах, незалежно від їх категорій і
складності. Кожна стадія характеризується участю в рішенні їх завдань
визначених суб’єктів кримінально-процесуальної діяльності. У цьому
плані, перш за все, слід зазначити, що в даному процесі новою ведучою
його особою є прокурор. Особливі повноваження, якими він тут наділений
(ст.ст.227-233 КПК України), обумовлюють розвиток специфічних правових
відносин, які, будучи врегульованими нормами кримінально-процесуального
законодавства, виступають як кримінально-процесуальні відносини.
Наявність цих відносин розглядається як ознака (особливість) кожної
стадії процесу. Відповідно до цього погляду, що характеризує окремий
процес, також може виступати як самостійна стадія процесу. Кожна стадія
завершується прийняттям підсумкових рішень. Ця риса властива і
аналізованому процесові. Притім тут приймається сукупність
взаємопов’язаних рішень, що мають свою специфіку, мають певну
самостійність і тому заслуговують більш глибокого аналізу.

Наведемо ще одну тезу в підтвердження процесуальної суті етапу, що
розглядається. Діяльність всіх осіб, що приймають участь у вирішенні
завдань тієї чи іншої стадії, детально (хоча і не для всіх стадій
однаково) регламентована чинним криміналь-

‘ Див. Зеленецький В. С. Порушення державного обвинувачення в
радянському кримінальному процесі. Харків, 1979, с.109.

159

но-процесуальним законодавством. Це ж стосується діяльності прокурора,
пов’язаної з перевіркою і затвердженням обвинувального висновку. Якщо
визнати справедливим твердження про те, що будь-яка діяльність
врегульована процесуальним законом, процесуальною буде і діяльність
прокурора по перевірці і затвердженню обвинувального висновку. Таким
чином, діяльність прокурора і етап, на якому вона реалізується, є за
своєю природою процесуальними і входять в загальну структуру
кримінального процесу. Але ж до якої з уже відомих стадій процесу вони
відносяться? Тут мова йде про дві стадії, між якими здійснюється
діяльність прокурора: попереднє розслідування і віддання до суду. У
першій складається обвинувальний висновок і вона передує затвердженню
його прокурором, друга є наступною відносно діяльності прокурора і
виконується спеціальним органом — суддею одноособове чи судом
коле-гіально. Оскільки прокурор не здійснює функцію розслідування і не
віддає обвинуваченого до суду, можна зробити висновок що до кожної з
названих стадій діяльність прокурора не відноситься. Вона виходить за
межі стадії попереднього розслідування і не входить в
прокурорсько-тимчасові межі стадії віддання до суду. Але вона і не
виходить за межі кримінального процесу. Значить, правомірно
стверджувати, що діяльність прокурора має самостійний характер. Наведемо
ще одну підставу: не може бути такого, щоб попереднє розслідування і
віддання до суду відносились до процесуальної діяльності, а посередні,
точніше зв’язуючі їх ланки були не процесуальними. За цих підстав слід
визнати неприпустимим, щоб обвинувальний висновок формулювався як
результат процесуальної діяльності, а його затвердження здійснювалось
поза кримінальним процесом. Неможливе також виникнення державного
обвинувачення поза загальною системою стадій кримінального процесу.1
Інакше незрозуміле, яким чином державне обвинувачення, виникнувши поза
стадіями кримінального процесу, входить в нього як рушійна сила, як
складова частина його загальної структури. Очевидно, саме існування цієї
діяльності як зв’язуючої ланки, без якої неможливий перехід кримінальної
справи від попереднього розслідування в стадію віддання до суду, являє
собою свідчення самостійності, об’єктивної необхідності даного процесу і
його реальності, специфічної цілісності. Таким чином,

‘Див. Зеленецький В. С. Порушення державного обвинувачення в радянському
кримінальному процесі. Харків, 1979, с.139.

160

діяльність прокурора, пов’язану із затвердженням обвинувального
висновку, слід розглядати як самостійний процес. Але в загальному
провадженні по кримінальній справі він не є завершальним. У системі
висхідного розвитку кримінально-процесуальної діяльності цей процес, як
і інші стадії, займає проміжне становище. Тому він представляє собою
стадію в загальній системі висхідного розвитку кримінально-процесуальної
діяльності, що здійснюється різними суб’єктами кримінального процесу.

Процес, в якому прокурор приймає рішення про затвердження обвинувального
висновку, не може обминути жодної кримінальної справи, по якій
проводилось дізнання чи попереднє слідство.

Відповідно до ст.225 КПК України після завершення провадження по справі
і підписання обвинувального висновку слідчий і особа, що проводить
дізнання, направляють кримінальну справу прокурору з метою вирішення
питання про затвердження цього процесуального акта і передачу справи в
суд для віддання обвинуваченого до суду. Тому даний процес є необхідним
в структурі розвитку кримінально-процесуальної діяльності і тому повинен
розглядатись як самостійна стадія кримінального процесу. На користь
такого вирішення проблеми вказують і ті спеціальні завдання, які тут
вирішуються. По-перше, цей процес, так як і стадія віддання до суду,
виконує роль спеціального процесуального фільтра. Однак відмінність між
ними полягає в тому, що «фільтрація» результатів всієї попередньої
діяльності здійснюється через призму не судового дізнання (як це має
місце в стадії віддання до суду), а прокурорського нагляду. У цьому
впроявляється зв’язок прокурорського нагляду з державним обвинуваченням
— двома сторонами діяльності одного й того ж органу — прокурора.

По-друге, в досліджуваному процесі прокурор повинен підтримати
обвинувачення, сформульоване слідчим, чи сформулювати нове обвинувачення
від імені держави, незалежно від будь-яких установ, підприємств,
організацій, посадових осіб і громадян, чиї інтереси вони можуть
зачіпати. Тут мова йде про формування державного обвинувачення відносно
дійсно винної особи. Але в будь-якому разі воно повинно бути законним і
обгрунтованим, не тягнути за собою застосування статті кримінального
закону з більш важкою санкцією і не пов’язане з суттєвою зміною
обвинувачення за фактичними обставинами. Тому в завдання розглянутої
стадії процесу входить також недопущення притягнення до кримінальної
відповідальності

6 П. ШуМСЬКИЙ

^.’І

1О1

осіб, невинних у скоєнні злочину і тим самим попередження надходження в
суд кримінальних справ щодо невинних осіб.1

Відтворює прокурор обвинувачення, сформульоване слідчим, чи формулює
його сам, вносячи з урахуванням обставин справи в раніше сформульоване
обвинувачення відповідні зміни, у всіх випадках він приймає відповідне
рішення, яке за своєю природою є актом порушення державного
обвинувачення проти конкретної особи.

Після порушення державного обвинувачення воно здійснюється від імені
держави спеціальним суб’єктом — прокурором, переходячи в суд разом з
кримінальною справою, незалежно від того, підтримується воно прокурором
безпосередньо перед судом чи ні. Як видно, в даному процесі, наділеному
всіма рисами самостійної стадії, реалізується складна за своїм змістом і
важлива за правовими наслідками діяльність. Тут приймаються рішення, від
котрих залежить не тільки хід, але й результат пізнання обставин справи.
Одне з цих рішень звернуто наче в минуле, інше — в майбутнє. Обидва вони
не тільки взаємопов’язані, але й перебувають в певній єдності, яка
підкреслюється їх фіксацією в одному процесуальному акті, що підводить
підсумок діяльності прокурора в даній стадії процесу. І хоча взагалі
рішення суттєві і нероздільні одне від одного, перспективу розвитку
всієї наступної кримінально-процесуальної діяльності обумовлюють ті з
них, які звернуті в майбутнє. До таких відносяться рішення прокурора про
порушення державного обвинувачення відносно конкретної особи. Саме воно
виражає суть стадії, що розглядається, актуалізує наступну процесуальну
діяльність, породжує специфічні правові відносини, оскільки має своїм
завданням вирішити питання про реалізацію кримінальної відповідальності
обвинуваченого. Тому досліджуваний процес слід називати стадією
порушення державного обвинувачення. Виникає запитання: чи не коливається
ідея самостійності стадії порушення державного обвинувачення від того,
що даний вид обвинувачення не знаходить в ній свого вирішення. Ні, адже
слідче обвинувачення теж виникає і розвивається в стадії попереднього
розслідування, однак тут не знаходить свого вирішення. Навпаки,
формулювання законного і обгрунтованого обвинувачення відносно
конкретної особи, складання обвинувального висновку пропонують

1 Див. Зеленецький В. С. Порушення державного обвинувачення в
радянському кримінальному процесі. Харків. 1979, с. 130.

162

направлення кримінальної справи через відповідного прокурора в суд для
його вирішення. Аналогічно, державне обвинувачення, виникнувши в
конкретній стадії процесу, рухається в судові стадії для розгляду його
по суті і вирішення в установленому законом порядку. Із сказаного
виходить, що порушуване прокурором державне обвинувачення нерозривно
пов’язане з тим обвинуваченням, яке на попередньому слідстві здійснював
слідчий.1

З’ясуємо характер співвідношення двох названих видів обвинувачення і
відповідної їм обвинувальної діяльності. Оскільки прокурор єдиний
суб’єкт, що порушує державне обвинувачення у кримінальному процесі, то
ніхто інший, в тому числі і слідчий, такого обвинувачення не здійснюють.
Очевидно, порушене прокурором обвинувачення має інший характер, за яким
воно відрізняється від обвинувачення, порушеного слідчим. У зв’язку з
тим, що закон не іменує здійснюване слідчим обвинувачення, назвемо його
слідчим. Дане визначення вказує на те, що суб’єктом вказаного виду
обвинувачення виступає слідчий. Співвідношення названих видів
обвинувачення може розглядатись у двох аспектах: кримінально-правовому
чи матеріально-правовому і кримінально-процесуальному.

Залежно від характеру внесених прокурором в слідче обвинувачення змін
останні поділяються на суттєві і несуттєві. При суттєвій зміні слідчого
обвинувачення за фактичними обставинами чи зміні його на більш важке
прокурор повертає справу органові дізнання чи слідчому для додаткового
розслідування і пред’явлення нового обвинувачення. Зміна обвинувачення
вважається несуттєвою, якщо внесені в перше обвинувачення зміни не
тягнуть за собою застосування статті закону з більш тяжкою санкцією і не
пов’язані з суттєвою зміною обвинувачення за фактичними обставинами. За
такого характеру змін, що вносяться в слідче обвинувачення, прокурор
затверджує обвинувальний висновок і порушує державне обвинувачення.
Однак, незалежно від характеру правових наслідків, що наступають в
результаті внесених змін, важливо зазначити, що у випадку зміни
прокурором слідчого обвинувачення при затвердженні обвинувального
висновку порушуване ним державне обвинувачення в матеріально-правовому
розумінні відрізняється від слідчого.

1 Див. Зеленецький В.С. Порушення державного обвинувачення в радянському
кримінальному процесі. Харків, 1979, с.129.

6*
163

Якщо розглядати порівнювані види обвинувачення в кримінально-правовому
аспекті, тобто як особливий вид процесуальної діяльності відповідних
органів, направленої на викриття і доказування винуватості особи у
вчиненні злочину з метою добитись його засудження, виправлення й
перевиховання, слід вказати, що в цьому плані державне обвинувачення у
всіх випадках відрізняється від слідчого, оскільки воно здійснюється
особливим суб’єктом обвинувачення — прокурором, і наділе-ни своєю
особливою структурою.

Досліджувані види обвинувачення відрізняються і за характером правових
наслідків, що наступають для певних осіб у зв’язку з порушенням кожного
з названих видів обвинувачення. Порушення слідчого обвинувачення
дозволяє слідчому застосувати до обвинуваченого різні заходи примусу, а
після завершення розслідування направити кримінальну справу разом з
обвинувальним висновком прокурору для вирішення питання про можливість
його затвердження і передачу справи в суд. У разі згоди прокурора з
обвинувальним висновком він затверджує даний акт і тим самим порушує
державне обвинувачення, яке служить єдиною підставою для направлення
кримінальної справи в суд. ‘

Із сказаного випливає, що слідче обвинувачення є першочерговим чи
вихідним відносно державного обвинувачення, а останнє — завершуючим
відносно слідчого, з точки зору підстав направлення кримінальної справи
в суд.

Без обвинувальної діяльності прокурора слідче обвинувачення не може
надійти в суд і розглядатись там саме як слідче. Даний вид обвинувачення
може бути предметом судового розгляду лише після того, як воно
трансформується в установленому законом порядку в державне
обвинувачення. Звідси виходить, що публічне посадове обвинувачення у
своєму завершеному вигляді здійснюється двома спеціальними суб’єктами:
слідчим (особою, що проводить дізнання) і прокурором. Саме ці особи у
своїй єдності завершують ту сукупність дій, які в силу їх взаємозв’язку
і взаємообумовленості утворюють загальну структуру публічного
обвинувачення в кримінальному процесі.

Аналізуючи питання про співвідношення слідчого і державного
обвинувачення, необхідно підкреслити, що тут мова йде про два самостійні
види обвинувачення, які не можуть ні ото-

; Див. Зеленецький В. С. Порушення державного обвинувачення в
радянському кримінальному процесі, Харків, 1979, с.109.

164

тожнюватись, ні протистояти одне одному. Безпідставність інших варіантів
співвідношення слідчого і державного обвинувачення підтверджується
такими обставинами. Поділ обвинувачення на слідче і державне має
теоретичну базу і практичний зміст, який полягає в тому, що ці види
обвинувачення являють собою обвинувачення різного рівня. Слідче
обвинувачення здійснюється від імені органу, що веде боротьбу зі
злочинністю, а державне — спеціальним органом — прокурором від імені
держави. Незалежно від відомчої приналежності слідчого органу, у
провадженні якого ця справа перебуває, це обвинувачення більш високого
рівня.

При такому двосторонньому підході до розмежування видів публічного
обвинувачення може здатись, що слідче обвинувачення не виражає інтереси
держави і суспільства. Але це не так. Віднесення слідчого і державного
обвинувачення до одного й того ж виду (публічного обвинувачення)
вказують на те, що кожне з них виражає інтереси держави і суспільства.
Однак тут між ними не може бути тотожності. Мова йде про ступінь,
повноту вираження публічних інтересів в діяльності відповідного слідчого
і прокурора, що здійснюють певний вид публічного обвинувачення.1

Державне обвинувачення за своїм характером є вищим рівнем публічного
обвинувачення, тому що воно порушується і підтримується спеціальним
органом — прокурором, йому поряд з іншими органами піднаглядний і
слідчий апарат, в одному із структурних підрозділів якого формується
слідче обвинувачення по конкретній кримінальній справі. В цьому плані
можна стверджувати, що тільки державне обвинувачення всебічно і повно
виражає інтереси держави і суспільства.

Практичний зміст виділення різних рівнів публічного обвинувачення
полягає ще і у тому, що слідче обвинувачення має попередній характер по
справах, які направляються в суд, а державне обвинувачення по цих же
справах у всіх випадках є кінцевим для тієї особи, відносно якої вона
порушена.

При розгляді співвідношення двох видів публічного обвинувачення звертає
на себе увагу та обставина, що слідче обвинувачення представляє собою не
вимогу про покарання винного судом, а лише констатацію винуватості
певної особи у вчиненні конкретного злочину. Державне ж обвинувачення
кон-

‘Див. Зеленецький В. С. Порушення державного обвинувачення в радянському
кримінальному процесі. Харків, 1979, с.109.

165

статує не тільки вину конкретної особи. В ньому міститься вимога
прокурора, звернена від імені держави до винного понести кримінальну
відповідальність в судовому порядку за вчинений злочин і до суду, що
зобов’язаний розглянути дане питання по суті. Як видно, за своєю
направленістю вимога прокурора є двосторонньою. Вона одночасно повинна
довести до особи, що вчинила злочин, і до суду, якому ця справа
підсудна, зобов’язаному у відповідності з правилами про підсудність
розглянути його по суті.

Можна було б і не зупинятись на достатньо добре відомій характеристиці
значення віддання до суду, якби до цього не змушувало одне цілком
помилкове висловлювання: «Якщо винесений обвинувальний вирок є
обгрунтованим, то касаційна інстанція не повинна, на нашу думку,
скасовувати вирок тільки через те, що в справі відсутній акт віддання до
суду… Скасування в такому випадку правильного по суті обвинувального
вироку для того, щоб в стадії віддання до суду визнати наявність підстав
для віддання обвинуваченого до суду, означало б вчинення безцільного
повторного процесу».1

Відсутність акта про віддання до суду юридичне означає, що справа не
проходила тієї обов’язкової стадії, що із системи судового контролю
випала одна з найбільш суттєвих її ланок. Як же можна, незважаючи на це,
вважати винесений вирок правильним, обгрунтованим? Таке твердження
повністю підводить до думки, що перевірка справи в стадії віддання до
суду — просто формальність, оскільки вона ніяк не впливає на
встановлення істини. Але це глибока помилка, шкідливість якої
ускладнюється ще й тим, що вона стосується цілої процесуальної стадії.

На судовий розгляд може бути винесена лише та справа, розслідування якої
проведено достатньо повно, а зібрані докази дають підстави для
обгрунтованого вирішення питання про винуватість обвинуваченого в
скоєнні злочину. В стадії попереднього слідства перевірка закінченого
розслідування покладена на прокурора. Залежно від її результатів
прокурор може закрити справу, повернути її для додаткового розслідування
чи передати на розгляд суду. Але в останньому випадку законодавець
вважав за необхідне до того, як справа буде розглядатись в

‘Див. Мотовиловкер Я. О. Питання теорії кримінального процесу. Томськ,
1971, с. 166; Мотовиловкер Я. О. Деякі питання змісту і форми
кримінального процесу, Ярославськ, 1972, с. 73-77.

166

суді по суті, передати її ще для однієї перевірки — на цей раз вже зі
сторони судді чи суду. Ця перевірка здійснюється в особливій
процесуальній стадії, що лежить на межі, яка відділяє дізнання і
попереднє слідство від судового розгляду справи — в стадії віддання до
суду. Ні одна направлена в суд справа не може пройти повз цю стадію і
уникнути такої перевірки, інакше виникне загроза відміни вироку. Тобто
суть віддання до суду полягає в судовому контролі за якістю
розслідування справи. Ця стадія процесу виконує роль своєрідного
фільтра, який повинен відсіювати справи про дії, що не мають ознак
злочину чи в силу особливих, вказаних в законі умов не підлягають
переслідуванню в кримінальному порядку. Тим самим для осіб, притягнутих
до кримінальної відповідальності, створюється додаткова гарантія, що без
достатніх підстав вони не можуть бути поставлені в становище підсудних.
А це в однаковій мірі на користь і громадян, і держави.

Своє логічне завершення трудомісткий, нерідко тривалий процес
дослідження доказів знаходить в судових дебатах -^ частині судового
розгляду, сконструйованого із соціальною метою дати можливість
протилежним сторонам висловити суду свої підсумкові судження з усіх
питань, що виникли в суді. Думки сторін надзвичайно важливі для суду,
оскільки вони значно полегшують йому завдання різнобічної оцінки
дослідження доказів, допомагають глибше проникнути в справжнє значення
встановлених судовим слідством фактів.

Вся попередня судовим дебатам кримінально-процесуальна діяльність — і не
тільки в суді, але й на попередньому слідстві — поступово, крок за
кроком вводить в орбіту доказування крупинки фактів, які в своїй
сукупності дозволяють подумки відтворювати досліджувану подію. Але думка
— категорія вкрай суб’єктивна; уявний процес, навіть якщо він
підпорядкований всім законам формальної логіки, не завжди приводить до
істини, тому що на нього здійснюють сильний вплив процесуальні інтереси,
прагнення кожної із сторін добитись бажаного матеріалізованого
результату. Звідси розходження між сторонами з питань законності окремих
фактів, звідси є інтерпретація тих фактів, існування яких встановлено з
достовірністю. Оцінити всі ці розходження і зробити висновок, хто правий
в спорі, належить суду, але для _цього він повинен вислухати обидві
сторони, що спорять.

Судові дебати — етап кримінально-процесуальної діяльності, який за
місцем, що займає він в системі кримінального судочинства, за формою
реалізації учасниками судового розгляду своїх процесуальних прав,
нарешті по чисто емоційному впливу

167

на склад суду і судову аудиторію в цілому являє собою вершину, апогей
практичного здійснення ідеї змагальності, органічно вплетеної в тканину
кримінального процесу.

Можна не помітити прояв початку змагальності в підготовчій частині
судового розгляду і навіть на судовому слідстві. Перебуваючи навкруг
окремих питань, далеко не завжди пов’язаних прямо з головним фактом і до
того ж досліджуваних часто ізольовано один від одного, без оголошення
проміжних висновків, зусилля сторін не створюють там зовнішнього,
доступного навіть побіжному поглядові враження про протиборство різних
процесуальних інтересів.1 Щоб усвідомити внутрішню основу діяльності
змісту цих частин судового розгляду, потрібне певне напруження розуму,
орієнтація його на аналіз і групування різних за характером дій, кола
питань і заяв учасників процесу під кутом зору кінцевої мети, досягнення
якої прагне кожен з них. ^Інша справа — судові дебати. Це, за
визначенням А.Ф.Коні, «найбільш жива, діяльна, змінююча в змісті і
обсязі частина судового змагання».2 Для пізнання суті судових дебатів
достатньо логічних операцій на рівні звичайного мислення. Настільки
очевидно нічим не завуальований спір, полеміка, змагання думок,
персоніфіковані в процесуальних фігурах обвинувача і захисника, б’ють в
око неупередженому споглядачеві.

?Т???????????????

”

’

”

?Т???????????

B D P R T A

R Ae

L+

T+

’&

J+

L+

R+

T+

“/

Ae8

AE8

+$/

AE8

thB

Ueo

:†

–?

¦?

ueB

thB

OJQJaJ

Ueo

8†

:†

f‰

h‰

n‰

p‰

E‹

I‹

,:†

h‰

p‰

O‘

–

1/4›

Ae›

-F

?‘

O‘

–

?›

1/4›

A›

Ae›

-F

°?

th°

AE·

E·

*Протиставлення змагальності праву учасника процесу висловити своє
відношення до справи безгрунтовне і надумане, бо давно відомо, що
змагальність — це і є право сторони на рівних підставах з іншою стороною
викласти суду свої думки, пов’язані з розглянутою справою.

Як було досі і скільки б не старались ліквідувати змагальність
кримінального процесу, накладаючи на нього різні заборони, навіть на
вживання самого терміна, замовчуючи, підміняючи врешті будь-якими
синонімами цей термін — усі такі намагання розбивалися об науку,
архітектуру судочинства в цілому, його ядро судового розгляду і не в
останню чергу — в структуру судових дебатів.

Вдало про це сказав І.Д.Перлов: «Принцип змагальності реалізується
упродовж всього судового розгляду, у всіх його частинах. Змагальність
сторін починається з моменту відкриття судового засідання і
продовжується до моменту виходу суддів в на-

1 Див. Савицький В.М. Очерк теорії прокурорського нагляду. М., 1975,
с.208.

2 Див. Коні А.Ф. Зібр. твори, т.4, М., 1967, с.Збб.

168

радчу кімнату для винесення вироку. Воно виражається в порушенні
стороною різного роду клопотань і повідомлень судові своїх думок щодо
клопотань інших сторін в наданні участі в дослідженні доказів та інших
дій. Все ж таки вищою формою змагальності є саме судові дебати. Тут
змагання сторін досягає своєї кульмінаційної позначки, найбільш
яскравого свого виразу. Сторони повністю і остаточно формулюють свої
позиції, вносять свої пропозиції, заперечують чи уточнюють позиції інших
учасників і сторін. Боротьба різних думок і оцінок знаходить свій прояв
у промовах і репліках сторін. Ця боротьба проходить навколо всіх питань,
що становлять предмет судового розгляду, а тому й предмет судових
дебатів».1

Зміст судових дебатів — це перш за все промови сторін. І те, що дебати
побудовані на основі змагальності, пояснюється саме характером,
направленістю промов: кожна з них виражає в концентрованому вигляді
процесуальні інтереси сторін, що сперечаються. Притім відсутність у
промовах полеміки зовсім не засвідчує відсутність спору: зовнішні
атрибути змагальності тільки обрамлюють, вінчають глибинні мотиви тієї
чи іншої поведінки учасників судового розгляду. Промова державного
обвинувача може бути позбавлена полемічного накалу по тій простій
причині, що обвинувач виступає до захисника і в цей момент він,
звичайно, не знає всіх доводів і аргументів, які будуть наведені в
захисній промові.2 Але ця обставина ні в якій мірі не міняє суті виступу
прокурора в судових дебатах, він завжди залишається виступом
представника сторони обвинувачення, притім обвинувачення,що виходить від
держави.2

Звідси витікають і вимоги, яким повинна відповідати промова державного
обвинувача. В ній необхідно під кутом зору обвинувачення узагальнити хід
судового розгляду, проаналізувати розглянуті в суді докази і дати оцінку
кожному з них, показати зв’язок, що існує між окремими сторонами
досліджуваної події, представити суду свої думки щодо застосування
кримінального закону і міри покарання відносно підсудного.3

‘ Див. Перлов. Судові дебати і останнє слово підсудного в кримінальному
процесі. М., 1957, с.15-16.

2 Див. Іванов Ю.А. Роль громадської думки в розвитку і дальшому
вдосконаленню кримінального і кримінально-процесуального законодавства.
М., 1971, с.31.

3 Див. Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського нагляду. М., 1975,
с.301.

169

Промова прокурора в суді — це завжди політичний виступ, виступ
представника державної влади, що обвинувачує порушників закону, вимагає
їх засудження і покарання. Тому обвинувальна промова повинна бути
переконливою не тільки для суду, але і для всіх присутніх на процесі
громадян, вона повинна містити в собі великий заряд виховної дії, бути
засобом залучення уваги громадськості до негативних явищ нашого життя,
сприяти викоріненню причин і умов, що породжують злочинність. При всьому
величезному емоційному впливі обвинувальної промови на суд, сторони і
всіх присутніх було б, однак, перебільшенням приписувати виступу
прокурора в судових дебатах значення основного процесуального способу
доказування обвинувачення і викриття винуватого. Факти, аналіз фактів,
зв’язок фактів — ось що повинно лежати в основі промови державного
обвинувача, ось що робить цю промову переконливою і змушує суд
прислухатися до неї. Але факти збираються і встановлюються в ході
судового слідства, де кожна із сторін в обстановці гласності, усності і
безпосередності пред’являє суду докази своєї правоти. Лише ці факти, ці
дані, тобто отримані в результаті допитів, оглядів, оголошень,
документів і т.д. на судовому слідстві, можуть і повинні бути покладені
в основу обвинувальної промови. Тому без користі було б продовжувати
давній спір, що для прокурора важливіше — участь його в судовому
слідстві чи в судових дебатах. Тільки активна й цілеспрямована
діяльність на протязі всього судового розгляду, на всіх його етапах, дає
прокурору можливість систематизувати докази, досконало з’ясувати всі
обставини вчинення злочину, чим допомогти судові в пошуках істини.1

Зміст і композиція обвинувальної промови можуть бути
найрізноманітнішими. Залежно від характеру злочину, розповсюдження його
в даному районі (місті), складнощів доказування, особливостей особи
підсудного чи потерпілого, залежно, врешті, від складу судової аудиторії
прокурору в одних випадках доводиться приділяти в промові увагу таким
фактам і моментам, про які в іншій справі він має право не говорити чи
обмежитись лише згадуванням. Закон не вважає за потрібне регламентувати
зміст промов учасників судових дебатів, на відміну, скажімо, від змісту
обвинувального висновку чи вироку. І нема ніякої необхідності робити в
цьому значенні винятку для промови державного обвинувача.

1 Див. Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського намяду. М., 1975,
с.202.

170

Та й взагалі, навряд чи буде корисним наперед передбачати умови, що
стосуються елементів, структури обвинувальної промови.

Ми вважаємо, що заключному, підсумковому виступові прокурора в суді
більше відповідає довільна форма викладу. Важливо тільки, щоб промова
державних обвинувачів вірно підсумовувала факти, встановлені судовим
слідством, і мала в собі відповідь на кожне запитання, з яким прийдеться
стикнутись судові при винесенні вироку. У цьому суттєву допомогу
прокуророві можуть надати методичні рекомендації, які стосуються
підготовки і проголошення обвинувальної промови на суді. Водночас
незалежно від специфіки справи два моменти (не рахуючи, безумовно,
головного — приведення доказів винуватості) обов’язково повинні бути
висвітлені в обвинувальній промові: кваліфікація злочину і міра
покарання підсудному, як їх уявляє собі прокурор. Доцільність такої
вимоги очевидна. Неможливість відхиляти розумну послідовність велінь,
відповідно до яких прокурор спочатку повинен порушити кримінальну
справу, потім докласти зусиль (на слідстві і в суді до виявлення і
викриття винної особи, а після завершення цієї роботи висловитися про
те, що становить одне з головних завдань процесу, заради чого була
запущена в хід судова машина, про покарання. Але що конкретно прокурор
повинен про це сказати? Питання про це продовжує залишатися спірним.
Виходячи з окремих положень, суть разбіжностей можна звести до одного
головного пункту: якою повинна бути ступінь конкретизації покарання в
обвинувальній промові прокурора? Напевне, за всіх умов обвинувач повинен
назвати вид покарання, яке на його думку необхідно застосовувати до
винної особи (позбавлення волі, виправні роботи, штраф тощо).

Якщо в обвинувальній промові не було вказано на вид покарання, значить
прокурор взагалі нічого не сказав про покарання, повністю ухилився від
обговорення цього питання, тобто не виконав вимог закону.

Розмір покарання, названий в обвинувальній промові, має для суду
значення додаткового орієнтиру, використовуючи який він зможе зайвий раз
зважити обгрунтованість вимоги прокурора, висвітливши у вироці особливий
характер розглянутої справи.1

‘Див. Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського нагляду. М.,

1975, с.278.

171

Але якщо обмежитись у промові згадуванням тільки виду покарання, без
визначення його розміру, чи можна при цій умові повністю виконати вимогу
закону? Коли законодавець вважає за потрібне підкреслити необхідність
максимальної конкретизації покарання, він говорить одночасно про його
вид і розмір. Закон допускає, але не зобов’язує прокурора в будь-якому
випадку вказувати, крім виду покарання, і його точний розмір. Таке
рішення вважається розумним, воно вірно враховує складність і, я б
сказав, послідовність відносин, що складаються між прокурором і судом
щодо розглядуваної кримінальної справи. Вимога не тільки виду, але й
розміру покарання виправдовує себе, коли прокурор вважає за потрібне
привернути увагу суду до таких обставин, які анкетують застосування
крайньої вищої чи нижчої міри покарання в межах санкції відповідної
статті кримінального закону.

Не менш виправдане згадування в обвинувальній промові про розмір
покарання, якщо вимога прокурора в силу виключних обставин справи
пов’язана з виходом в нижчу межу санкції відповідної статті або із
застосуванням умовного засудження.

Всі такі випадки являють собою більше чи менше відхилення від звичайного
порядку речей, тому вони вимагають особливого ретельного обгрунтування,
в тому числі і шляхом посилання на розмір покарання.1

На яку допомогу може розраховувати суд від прокурора, якщо розмір
покарання не пов’язаний з екстраординарною ситуацією. Наприклад,
виступаючи по справі про зґвалтування, державний обвинувач висловився за
засудження винного до п’яти років позбавлення волі в колонії посиленого
режиму, коли санкція цієї статті передбачає міру покарання до семи
років. Так про що ж свідчить вимога прокурора? Рівно ні про що. Він міг
би з таки же успіхом просити про призначення винному чотирьох чи шести
років позбавлення волі і совість його при цьому була б спокійною, бо
відшукати об’єктивні критерії більшої справедливості однієї і тієї міри
порівняно з іншими двома неможливо. Це прекрасно розуміє і суд. Він не
чекає від прокурора обгрунтованого розміру покарання, але й не
переоцінює інформаційної значимості відповідної частини обвинувальної
промови. Якщо за крайнощів питання не виникає, позиція прокурора про
доцільність застосування покарання «середньої» ваги,

‘Див. Смирнов Л.М. Промова державного обвинувача. М., 1974, с.ЗО;
Болдирєв В.А. Державний обвинувач в суді. М., 1973, с.286.

172

як правило, на вибір судом оптимальної санкції впливу не здійснює.1

Можна було б обмежитись констатацією цього положення, якби не інша,
більш важлива сторона питання, тісно пов’язана з виховним ефектом
судочинства.

Давно вже сказано, що судовий процес — школа виховання. І суд, дійсно,
повсякчасно виховує у громадян України повагу до закону, служителів
закону і, перш за все, суддів. Це значить не на словах, а на ділі
показати населенню, що, по-перше, за судійським столом сидять люди, які
мають не тільки юридичне, але й моральне право судити інших і яким можна
довіряти, і, по-друге, ці люди повністю самостійні у своїх судженнях і
оцінках, вони діють за переконанням, за совістю і без огляду на те, як
на їхні дії будуть реагувати сильні світу цього. Ось це «по-друге» має
пряме відношення до предмета нашої розмови.

Саме така небезпека понад усе загрожує незалежності суддів, якщо
поглянути на судовий процес, і особливо на дебати сторін, очима людини,
що вперше попала в зал судового засідання і має досить поверхове
уявлення про дійсну роль кожного із учасників судового розгляду (а
завдання правового виховання висувається, як відомо, у відношенні
переважно цієї поки що більшої частини населення). Спробуйте
порозмовляти з такою людиною, і у відповідь, напевне, почуєте, що суд
прийме те рішення, на якому наполягає прокурор, тому що прокурор
виступає від імені держави і в руках у нього велика влада. І вже ж ніхто
не скаже, що небезпека для незалежності суддів виходить від захисту. На
участь захисників у справі, як правило, дивляться як на формальність,
яку суд вимушений терпіти, але серйозно може не приймати.

Причини таких помилкових уявлень — тема інша. Але те, що вони існують —
факт загальновідомий і з ним доводиться рахуватися. Повсюди, піклуючись
про підвищення престижу суду і правосуддя в цілому, необхідно так
будувати не тільки теоретичні, але й практичні взаємовідносини прокурора
і суду, щоб не давати найменшої підстави засумніватись в справжній
незалежності суддів від волі і бажання прокурора. З цього погляду
недоцільно, щоб прокурор завжди називав у своїй промові точ-

‘Див. Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського нагляду М., 1975,
с.178.

173

ний розмір покарання, на чому наполягають деякі наукові і практичні
працівники.1

У багатьох випадках згадування обвинувачем розміру покарання нічим, по
суті, як вже було сказано, не обмежує завдання суду, негативно впливає
на правосвідомість громадян України.

Якщо знову стати на позицію людини, що не знає тонкощів юриспруденції,
то спшпадання рішення суду про міру покарання з тим, на чому наполягав
прокурор, лише впевнить її в тому, що суд діє за вказівкою прокурора, що
прокурор керує судом.

З іншого боку, відхилення у вироці від вказаних прокурором твердих
строків, скажімо, позбавлення волі, теж не допомагає присутнім правильно
розібратись в тому, що проходить на судовому процесі, бо нерідко
приймається ними як свідчення помилки, допущеної кимось із двох — чи
прокурором, чи судом, як прояв розбіжностей між державними органами,
коли їх, розбіжностей, по суті, немає. А проходить все тому, що у обох
випадках вирок, а тому і поведінку суддів, люди оцінюють, мимоволі
відштовхуючись від позиції, рекомендованої державним обвинувачем.

Можна зрозуміти суддів, які боляче реагують на найменший натяк у втраті
самостійності, для яких нестерпною є сама думка, що хтось поставив під
сумнів їх незалежність. Бувають випадки, коли деякі судді, щоб
попередити незаслужені нарікання і позбутись їх на майбутнє, внутрішньо
погоджуючись з розміром покарання, вказаним прокурором, вимушені
призначати підсудному іншу міру, аби їх рішення не співпало повністю з
вимогою державного обвинувача.2 В результаті виникає розрив між істинним
переконанням суддів і його відтворенням у вироці.

Існує ще інша інтерпретація цього явища: «На жаль, окремі судді, які ні
за що не визначають саме ту міру покарання, яку просить у своїй промові
прокурор — державний обвинувач, і за будь-яких умов демонструючи свою
владу і незалежність, дають на півроку, чи на півтора року більше або
менше. Подібні негативні явища, безумовно, необхідно викорінювати.3

1 Див. Чеканеє В.Я. Прокурорський нагляд в суді першої інстанції по
кримінальних справах. С., 1962, с.44-45; Басков В.І. Прокурор в суді
першої інстанції. X., 1986, с. 165-166; Ходиревський С.М., Матвієнко
М.А. Соц.законність. 1970, № 7, с.40, № 9, с.76.

2 Див. Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського нагляду. М., 1975,
с.108.

3 Див. Маляров М.А. Прокурорський нагляд. М., 1974, с.66. Стаття
«Соц.законність». 1964, № 9, с.27.

174

Не важко помітити, що в цьому поясненні ставка робиться на неправильну
поведінку суддів, яка викликається, на наш погляд, чисто суб’єктивними
причинами. Але таке пояснення лиш констатує те, що лежить на поверхні. У
ньому нема відповіді, що не змушує суддів демонструвати свою владу і
незалежність. Справжніми причинами цього є те, про що йшла мова вище:
прагнення суду зміцнити свій авторитет як справедливого і незалежного
органу правосуддя, розсіяти помилкові уявлення, що буцімто суд завжди
рахується з думкою прокурора, якому начебто належить вирішальне право у
визначенні участі підсудного.

Якщо ж державний обвинувач буде називати точний розмір покарання тільки
в крайньому разі, дійсно у необхідній ситуації, а по всіх інших справах
буде вважати для себе обов’язковим висловлюватись лише про вид покарання
і ступінь його тяжкості, то це, без сумніву, призведе до зникнення
грунту, який породжує такі явно нездорові взаємовідносини прокурора і
суду, і тим самим буде сприяти зміцненню ділових контактів між ними.

У проекті нового Кримінально-процесуального кодексу по-новому ставиться
питання про реагування суду на відмову прокурора від обвинувачення.
Зокрема вказується, що у такому разі суд повинен закрити провадження у
справі. Однак тут же підкреслюється, що це не стосується випадків, коли
підсудний чи потерпілий наполягають на розгляді справи і постановленні
вироку.

Це положення справді звільняє суд від невластивої йому функції
обвинувачення. При незгоді потерпілого із заявою прокурора суд повинен
продовжити розгляд справи і постановити вирок. Зрозуміло, в цьому
випадку суб’єкт обвинувачення діє самостійно і незалежно від позиції
прокурора. Ніякі заяви прокурора, у тому числі і його відмова від
обвинувачення, не повинні заважати потерпілому продовжувати виконувати
свою обвинувальну функцію. А чому суд не повинен продовжувати розгляд
справи, коли на цьому наполягає підсудний? Де ж логіка? Адже відмова
прокурора від обвинувачення, підтримана потерпілим, усуває обвинувачення
як таке. При цьому суд повинен винести виправдувальний вирок.

Виходячи з наведеного в цій главі теоретичного обгрунтування проблеми
державного обвинувачення в судах та її дослідження шляхом анкетування
практичних працівників органів прокуратури України всіх рівнів, автор
вважає, що регламентувати і реалізувати таку важливу функцію можна,
виклавши її в Законі України «Про прокуратуру» в слідуючій редакції:

175

«Тільки прокурор може висунути державне обвинувачення в суді про скоєння
злочину на підставі матеріалів дізнання та досудового слідства.

Державне обвинувачення в судах підтримують прокурори.

При підтриманні державного обвинувачення прокурори є незалежними,
керуються законом та своїм внутрішнім переконанням.

Завданням підтримання державного обвинувачення є викриття перед судом
винних у скоєнні злочину та притягнення їх до встановленої законом
відповідальності.

Обвинувальна промова прокурора є основною формою підтримання державного
обвинувачення в суді і проголошується публічно».

В обвинувальній промові прокурор остаточно формулює і доводить перед
судом висунуте проти підсудного обвинувачення, відкриває обставини, що
обтяжують та пом’якшують відповідальність підсудного, причини та умови,
що сприяли вчиненню злочину, обґрунтовує вид і міру покарання, висловлює
свою думку з приводу відшкодування матеріальних збитків, завданих
злочином, а також з інших питань, які повинен вирішити суд згідно з
кримінально-процесуальним законом при постановленні обвинувального
вироку.

Якщо в судовому розгляді справи брали участь декілька прокурорів, то з
обвинувальною промовою може виступити один із них або кожен у певній
частині обвинувачення.

Після закінчення судових дебатів прокурор може скористатися своїм правом
на репліку.

Прокурор бере репліку лише у випадках, коли в промовах захисника чи
іншого учасника судових дебатів допущені перекручення фактичних обставин
справи, або з інших питань, що мають значення для вирішення справи.

У разі коли прокурор дійде висновку, що дані судового слідства не
підтверджують висунутого обвинувачення, він зобов’язаний мотивовано
відмовитися від обвинувачення.

Про відмову від обвинувачення в повному обсязі державний обвинувач
негайно повідомляє прокурора, який затвердив обвинувальний висновок.

Повноваження прокурора, який бере участь в судовому розгляді
кримінальної справи, визначаються цим Законом та
кримінально-процесуальним законодавством.

Державний обвинувач має право принести апеляційний або касаційний
протест на вироки, ухвали, постанови суду в порядку, передбаченому
Кримінально-процесуальним кодексом України.

176

Право принесення апеляційного протесту на вироки, ухвали і постанови
судів, що не набрали законної сили, надається Генеральному прокурору
України та його заступникам, прокурору Автономної Республіки Крим,
прокурорам областей, міст Києва і Севастополя, прирівняним до них
прокурорам, їх заступникам в межах їх повноважень, прокурорам районів та
прирівняним до них.

Право принесення касаційного протесту на вироки, ухвали і постанови
судів першої і апеляційної інстанцій, що не набрали законної сили,
надається Генеральному прокурору України, прокурору Автономної
Республіки Крим, прокурорам областей, міст Києва і Севастополя і
прирівняним до них прокурорам, їх заступникам в межах їх повноважень
незалежно від їх участі у розгляді справи судом першої або апеляційної
інстанції.

Прокурор, який брав участь у розгляді справи судом апеляційної
інстанції, має право принесення касаційного протесту.

Право принесення протесту на судові рішення, що набрали законної сили в
порядку виключного провадження, надається Генеральному прокурору і його
заступникам на судові рішення у справах, розглянутих будь-яким судом;
прокурору Автономної Республіки Крим, прокурорам областей, міст Києва і
Севастополя, військовим прокурорам регіонів, Військово-Морських сил та
прирівняним до них прокурорам і їх заступникам — у справах, розглянутих
відповідно Верховним Судом Автономної Республіки Крим, обласним,
Київським і Севастопольським міським, військовими судами регіону і
Військово-Морських сил, міжрайонним, районним (міським) судом,
військовим судом гарнізону.

Протест на вирок, ухвалу, постанову суду може бути доповнений, змінений
або відкликаний прокурором, який приніс протест, а також доповнений,
змінений вищестоящим прокурором або його заступником до початку розгляду
справи судом.

Протест прокурора про перегляд судового рішення в порядку виключного
провадження може бути доповнений або змінений прокурором, який його
вніс, або вищестоящим прокурором чи його заступником.

Прокурор або його заступник мають право в межах своєї компетенції
витребувати із суду будь-яку справу чи категорію справ, з яких рішення
набрали законної сили. За наявності підстав для перегляду справи
прокурор зобов’язаний опротестовувати незаконні або необгрунтовані
судові рішення.

Генеральний прокурор України і його заступники, прокурор Автономної
Республіки Крим, прокурори областей, міст Києва

177

і Севастополя та прирівняні до них прокурори при наявності достатніх
підстав, що свідчать про суттєве порушення закону, мають право одночасно
з витребуванням кримінальної справи, з якої рішення вступило в законну
силу, внести подання до суду вищого рівня про зупинення виконання
вироку, ухвали, постанови суду до їх опротестування строком не більше як
на три місяці до розгляду протесту в суді.

Прокурор, який підтримує державне обвинувачення в суді, з метою захисту
інтересів держави, а також громадянина, який за станом здоров’я та з
інших поважних причин не може захистити свої права, заявляє і підтримує
цивільний позов про відшкодування збитків, заподіяних злочином.

Якраз цій проблемі присвячено слідуючу главу нашого дослідження.

І І

178

ГЛАВА IV. ПРЕДСТАВНИЦТВО ПРОКУРАТУРОЮ

ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯНИНА АБО ДЕРЖАВИ В СУДІ

У ВИПАДКАХ, ВИЗНАЧЕНИХ ЗАКОНОМ

§1. Проблеми представництва прокурора в суді

Статтею 121 Конституції України чітко передбачені права прокуратури як
органу держави. Зокрема, у п.2 цієї статті закріплено її право
представляти інтереси громадянина або держави в суді у випадках,
визначених законом.

Функція представництва інтересів громадянина або держави в суді є для
прокуратури новою. До речі, такої функції не мала і прокуратура СРСР.
Оскільки в Конституції зміст даної функції не розкривається, доцільно це
зробити в новому Законі про прокуратуру. Не претендуючи на остаточне
вирішення цього питання, гадаємо, що під функцією представництва в суді
слід розуміти діяльність прокурора, яка поєднується з його участю в
судовому розгляді цивільних, господарських справ та справ про
адміністративні правопорушення з метою захисту прав і „законних
інтересів окремої особи, громадян, держави, а також підготовкою та
направленням в суд заяв та інших матеріалів, вжиттям інших заходів з
поновленням порушеного права окремої людини, громадян, держави.

У Законі про прокуратуру необхідно також сформулювати приводи та
підстави представництва прокурора в суді, його повноваження як
безпосередньо в судовому засіданні, так і на стадії підготовки заяви в
суд. Думається, що приводами для дій прокурора щодо здійснення своїх
повноважень в межах даної функції можуть бути як звернення в прокуратуру
громадянина, до органу державної влади, підприємства, іншої юридичної
особи, так і безпосереднє виявлення прокурором порушеного права
громадянина чи держави. ,___

Представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді є
представництво особливого роду, передбачене Конституцією України, яке
здійснюється на підставі відповідної заяви прокурора і його службового
посвідчення.

Представництво прокуратурою здійснюється у всіх загальних та
спеціалізованих судах.

Завданням представництва прокуратури в суді є захист прав, свобод та
законних інтересів громадянина, а також інтересів держави.

Приводами представництва прокурора в суді інтересів громадянина або
держави є звернення громадянина, державного орга-

179

ну, підприємства, установи, організації, а також виявлення порушень
зазначених інтересів прокурором.

Прокурор обов’язково бере участь у розгляді справ, коли це визнав за
необхідне суд, а також у випадках, визначених законом.

Прокурор може вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього
вимагають інтереси держави. Позиція прокурора у справі є незалежною від
інших учасників процесу.

ґ\ Прокуратура звертається до суду за захистом прав та свобод

/громадян, коли цього вимагає охорона держатшхлціересів, а

*• також представляє в суді Інтереси держави.

* Прокурор представляє в суді законні інтереси і захищає права і свободи
неповнолітніх, недієздатних, обмежено дієздатних громадян та безвісно
відсутніх, якщо ці інтереси не захищають відповідно їх батьки,
усиновителі, опікуни та піклувальники.

Прокурор представляє і захищає в суді інтереси держави, коли відповідні
державні органи контролю за додержанням законів не захищають державні
інтереси при обов’язку забезпечувати територіальну цілісність,
суверенітет, економічну, державну, інформаційну, національну безпеку,
законність і правопорядок тощо, виходячи із свого відомчого підходу або
коли ці органи некомпетентні, не мають достатнього професіоналізму для
виконання своїх обов’язків, коли їх посадові особи мають особисту
зацікавленість у невиконанні своїх обов’язків по захисту державних
інтересів, а також, коли ці органи контролю безпосередньо посягають на
інтереси держави. Прокурор і в інших випадках представляє в суді
інтереси держави і захищає їх, якщо ці інтереси залишаються
незахищеними.

Прокуратура звертається за захистом інтересів держави в суд, коли органи
центральної виконавчої влади, місцеві адміністрації, органи місцевого
самоврядування допустили порушення законності при виданні правових
актів, а також за захистом порушених засад конституційного ладу,
суспільного життя, права власності, економічної, екологічної та
інформаційної безпеки держави.

Обсяг і межі повноважень прокурора, який представляє інтереси
громадянина або держави в суді, визначаються цим Законом та
процесуальним законодавством України.

Прокурор, виявляючи порушення інтересів громадянина або держави, має
право звернутися до органу, посадової особи, які їх допустили, чи до
вищестоящого органу з вимогою про їх усунення або з заявою до суду.
Право вибору належить прокурору.

180

Коли виникає необхідність захистити інтереси громадянина або держави,
прокурор має право:

1) вимагати необхідні матеріали, документи, рішення, розпорядження,
інструкції, накази та інші акти, статистичні дані, акти ревізій,
перевірок, висновки спеціалістів тощо;

2) викликати до прокуратури посадових осіб і громадян, вимагати від них
письмових чи усних пояснень щодо порушень інтересів громадянина або
держави;

3) призначати проведення в межах своєї компетенції відповідними
органами, установами, організаціями ревізій, експертиз, перевірок, а
також залучати для з’ясування необхідних питань експертів та інших
спеціалістів;

4) вносити подання про усунення порушень закону, причин та умов, що їм
сприяють.

Представництво в судах інтересів громадян у випадках, визначених
законом, є самостійною формою державної діяльності. У цивільному процесі
прокурор виступає як суб’єкт цивільних процесуальних правовідносин,
реалізуючи свої суб’єктивні права і виконуючи відповідні обов’язки, що
витікають з його правового становища. Прокурор як суб’єкт
цивільно-процесуального права відноситься до складу осіб, що беруть
участь у справі.

Право порушення цивільної справи в суді відповідно до законодавства
надано широкому колу осіб, що звертаються за захистом свого права чи
охоронюваного законом інтересу: прокурору, органам державного
управління, підприємствам, громадським організаціям, чи окремим
громадянам у випадках, коли за законом вони можуть звертатися за
захистом прав і інтересів інших осіб.

Законодавець не поставив знак рівності між названими суб’єктами ттряват
хоча надає~всім їм рівне право на порушення цивільної справи. Це
обґрунтовується перш за все особливостями правового становища кожного з
перерахованих суб’єктів. Якщо для подачі заяви (позовної) і порушенням
цивільної справи в суді громадянам і організація — позивачам — необхідно
звернутись за захистом свого права чи охоронюваного законом інтересу в
спірному матеріальному правовідношенні, а органам державного управління,
профспілкам по закону надана можливість звертатись за захистом прав і
інтересів інших осіб, то прокурор зобов’язується порушити цивільну
справу у випадках, визначених законом.

Як головні підстави, що дають право прокурору порушувати цивільну
справу, розглядаються порушення закону і порушення чи оспорювання
суб’єктивних матеріальних прав і охоро-

181

нюваних законом інтересів фізичних і юридичних осіб, коли вони самі не
взмозі захистити свої інтереси чи ті, шо торкаються державних інтересів.

Автором розділяється точка зору про поняття права на звернення до суду
за судовим захистом як права на судовий розгляд заявленої вимоги, як
права на процес і судове рішення. Це обґрунтовується тими підставами,
які надані суду (судді) як право відмовити в прийнятті позовної заяви.

Нами обґрунтовується правильність твердження, що суд не має права
закрити провадження по справі, якщо прокурор відмовився від
пред’явленого позову з мотивів неучасті особи, в інтересах якої
пред’явлено позов у справі, і визнається, що таке право надається суду
лише у разі відмови позивача від позову. З урахуванням диспозитивності
цивільного процесу вважаю, що притягнути позивача до участі у справі в
обов’язковому порядку неможливо, закриття провадження по справі з
вищевказаних мотивів позбавило б позивача можливості захисту своїх прав
в майбутньому, і тому в даному випадку визнається недоцільним залишати
позов прокурора без розгляду і заповнити наявне в законі упущення з
цього приводу.

Двигуном судового розгляду є позовна заява, що подана прокурором.
^^ш^яттягІозову, на нашу думку, визначається як не-єдине поняття з
урахуванням двох сторін: процесуальної, яка має право_звернення до суду
пр^^адйсхлща^.,_

в соЬІ ввача до відповідача.

Особливий Інтерес викликає питання про сумісність права суду притягати
за своєю ініціативою до участі в цивільному процесі прокурора з
принципом незалежності прокурорських органів. У зв’язку з цим
підтримується судження, що для прокурора можуть бути обов’язковими
тільки такі вимоги суду, виконання яких не позбавляє його ініціативи і
суб’єктивного права та прерогативи на пред’явлення позову.

У цивільному процесі прокурор реалізує надані йому цивільним
процесуальним законодавством права і обов’язки і в силу принципу
диспозитивності зобов’язаний прагнути до реалізації іншими суб’єктами
цивільних процесуальних правовідносин, їх суб’єктивних прав і
обов’язків. Тому не можна погоджуватись з твердженням, що дії прокурора
набувають владного характеру. В судовому процесі владні повноваження
належать суду як органу держави, покликаному здійснювати правосуддя.

Аналізуючи зміст передбачених процесуальних прав і обов’язків прокурора,
автор доходить до висновку, що діяльність прокурора у цивільному процесі
полягає в захисті закону від

182

порушень і тим самим в захисті порушених прав і охороню-ваних законом
інтересів інших осіб, що беруть участь у справі.1

Він має право пред’явити позов, вступити у справу на будь-якій стадії
процесу, брати участь в дослідженні доказів, роз-/гляді справи, якщо це
передбачено законом чи визнано судом. \ Прокурормає право знайомитись з
матеріалами справи, заявляти відводи^ представляти докази, брати участь
в їх дослідженні, заявляти клопотання^ також вчиняти інші
прсщесу-альнГдп, пе^едбаченГ законом. Розкладаючи поYноваження прокурбра
на відмову вщ~пре1рявленого позову, на зміну заявлених ним позовних
вимог, тобто на збільшення чи зменшення розміру позовних вимог, ми
вважаємо, що в цій частині необхідне реформування чинного законодавства
в напрямку розширення прав прокурора і виділення їх в окрему главу
нового Цивільно-процесуального кодексу.

Автор підтримує думку про те, що процесуальні права і обов’язки не можна
змішувати з його посадовими правами і обов’язками, і ні в якому разі не
можна ототожнювати процесуальні права і обов’язки з посадовими правами і
обов’язками.

Погоджуючись з думкою про необхідність в новому Цивільно-процесуальному
кодексі конкретизувати і більш повно регламентувати участь прокурора в
процесі, його права і обов’язки, автор вважає доцільним регламентувати у
цивільному процесуальному законодавстві суб’єктивні цивільні
процесуальні права і обов’язки прокурора, вказавши на послідовність їх
реалізації у цивільному процесі.

Випадки обов’язкової участі прокурора у цивільному процесі повинні
передбачатись законом. На нашу думку, доцільно додатково регламентувати
обов’язкову участь прокурора по справах, пов’язаних з діями державних
органів і їх посадових осіб, а також по справах, що зачіпають інтереси
держави. Висновок розглядається як підсумок діяльності прокурора по
цивільній справі, підсумок вияснення обставин, що підтверджують позовні
вимоги позивача і заперечень відповідача, підсумок дослідження доказів,
встановлення фактичних взаємовідносин сторін і тим самим насамкінець
служить правильному вирішенню спору судом.

Прокурор має право вступити в справу на будь-якій стадії процесу. У
зв’язку з цим нами рекомендується вирішити питан-

‘Див. Бапченко-Любимова. Участь прокурора в суді першої і другої
інстанції по цивільних справах. М., 1983, с.11.

183

ня в законодавчому порядку про надання прокурору права при вступі в уже
розпочатий процес знайомитися з матеріалами справи, а також з протоколом
судового засідання, тобто з процесуальн йми діями, вчиненими до його
вступу в процес. Такий підхід грунтується на тому, що успішна участь
прокурора у справі з метою дачі висновку можлива тільки в тому разі,
якщо цьому передує активне з’ясування ним всіх питань, пов’язаних з
предметом судової діяльності.

З нашої точки зору, для правильного винесення судом рішення по справі
неабияке значення має форма подачі прокурором висновку по справі. Щодо
форми і плану висновку прокурора існують відповідні методичні
рекомендації.1 Однак головне в ньому — це охоплення всіх питань,
викладених в позовній вимозі, фактичних обставин, встановлених в
судовому засіданні.

Прокурор повинен вживати заходів до захисту порушуваних цивільних справ.
Звідси випливає висновок, що для пред’явлення позову прокурором
обов’язковою умовою є наявність законних до цього підстав. Тобто до
порушення справи прокурор повинен переконатися в тому, що порушення
закону в даному конкретному випадку вимагає втручання органів
прокуратури. Підставою для цього можуть бути факти публічного порушення
закону з боку окремих посадових осіб і т.п. Іншими словами, виходить, що
відновлення порушеного права має принципове значення для держави і
суспільства.

Прокурор зобов’язаний пред’явити позов і в тому разі, коли державі діями
обвинувачених нанесені матеріальні збитки, а кримінальну справу закрито.
Цей обов’язок лежить на прокуророві і тоді, коли, розглянувши
кримінальну справу, суд визнає за цивільним позивачем лише право на
задоволення позову чи залишить позов без розгляду.

Прокурор повинен пред’являти позови для захисту непрацездатних і
потребуючих батьків, якщо вони за станом здоров’я чи віку позбавлені
можливості самі захистити свої права.

Пред’являючи позов, прокурор повинен бути переконаний в обгрунтованості
позову. Тому слід дуже ретельно знайомитися із заявами і документами, що
надійшли від установ, організацій чи окремих громадян.

‘Див. Огляд практики участі прокурорів у розгляді цивільних справ, М.,
1989, с.1.

184

Матеріал, що надійшов до прокуратури, повинен бути перевірений до
пред’явлення позову. Перевірка може бути проведена прокурором шляхом
витребування документів чи опиту окремих громадян. Така перевірка
особливо необхідна в тих випадках, коли особи, в інтересах яких
пред’явлені позови, самі не можуть захистити свої законні інтереси
(малолітні, непрацездатні, престарілі тощо).

Прокурор зобов’язаний доказувати обгрунтованість заявлених вимог. Це
означає, що до позовної заяви повинні бути додані документи та інші
письмові докази, що підтверджують позов, вказані свідки, які можуть
підтвердити ті чи інші обставини. Порушувана прокурором справа повинна
бути підвідомча суду. Підвідомчість визначає коло справ, на розгляд і
вирішення яких уповноважені різні органи, в тому числі судові.
Підвідомчість розмежовує повноваження судових органів і повноваження
інших органів.

Пред’являючи позов, прокурор повинен перевірити, чи не минув строк
позовної давності, встановлений законом. У разі коли строк минув, він
має право порушити перед судом питання Ітррвіднрвленнястроку. Як
правило, заява про відновлення строку Іюзовної давності складається
окремо і подається в суд разомТ~гГОЗОВн”оТо~заяво1оТ11ропуск строку
позовної давності беТТюважнЖ~ТІрТїчТїн”Тйоже потягнути відмову в позові
лише І при вирішенні спору по сутіЙОозовна заява\ складена прокурором,
повинна відповід^та^щм^гам_закону. У ній повинні бути вказані
обставини,_що служать підставою позову, вказаний закон, в силу якого
пБзЖІпдїшТІєТаІГОтоТЄтІ^ТІПЗІІПЕІ^™

Yй!иогиТ Прокурор в позовній заяві

повинен вказати:

а) в чиїх інтересах прокурор починає справу (повну назву установи,
підприємства, організації);

б) які є дані про відповідача;

в) коротко, але доступно, ясно і точно викласти обставини справи
(підстави позову);

г) докази, що підтверджують позовні вимоги;

д) закон, яким слід керуватись при вирішенні справи;

е) ціну позову і вказати осіб, що підлягають викликові у судове
засідання.

Позови, пред’явлені прокурором, не оплачуються державним митом і
звільнені від судових витрат. Задовольняючи позов, державне мито і
видатки по провадженню справи на підставі судового рішення стягуються з
відповідної сторони пропорційно задоволеній частині позову в користь
місцевого бюджету.

185

Отримавши позовну заяву, суддя може визнати попередню підготовку справи
зайвою і призначити справу до слухання. Слід зазначити, що необхідність
в проведенні попередньої перевірки справи значною мірою залежить від
того, наскільки доброякісно і юридичне правильно підготовлений позовний
матеріал. Якщо прокурор перевірив матеріал, що надійшов до нього,
правильно обгрунтував позовні вимоги і подав досить переконливі докази,
що підтверджують позов, немає необхідності в досудовій підготовці
справи. У цих випадках не тільки скорочуються строки розгляду справ, але
й гарантується задоволення позовів.

Якщо виникає необхідність забезпечення позову, тобто накласти арешт на
належне відповідачу майно і те, що знаходиться у нього чи в сторонніх
осіб, майно, то прокурор зобов’язаний поставити це запитання перед
судом, який буде розглядати справу.

В юридичній літературі викладені різні погляди відносно участі прокурора
у цивільному процесі і його процесуальне становище. Одні стверджувють,
що прокурор у цивільному процесі виступає як сторона і є стороною,
оскільки бере участь у розгляді справи, пред’являє суду докази,
домагається визнання правильності своїх претензій. Згідно з іншою точкою
зору прокурор у цивільному процесі є стороною в процесуальному значенні
цього слова. ~~ ~~

\/ Прокурор не є суб’єктом спірного матеріального правовідно-шення,
рішення суду не встановлюють для нього цивільних прав і
цивільно-правових обов’язків.

Відмова прокурора від позову, пред’явленого в порядку, передбаченому
законом, не є обов’язковою для закриття справи, оскільки особа, в
інтересах якої пред’явлено позов, може самостійно захистити свої права
як сторона (позивач); прокурор не може закінчити справу мировою угодою;
до прокурора, що пред’явив позов, не можна пред’явити зустрічної
позовної вимоги. Прокурор не є представником сторони. Беручи участь у
цивільному процесі, він не потребує повноважень сторони, керуючись у
своїх висновках, поясненнях і діях тільки законом. ^/Процесуальне
становище прокурора відрізняється від^тано-вища інших учасників процесу,
зокрема_від_сторін. Закон надає прокурору право^к-розпочати^справу, так
і вступити в неї на будь-якій стадії процесу. Так, прокурор може внести
касаційне чи окреме подання по справі, по якій раніше не брав участі.
Крім того, він може брати участь у розгляді справи з ініціативи суду.
Здійснюючи свої права і обов’язки, прокурор вчиняє ряд процесуальних
дій, нехарактерних стороні.

186

Таким чином, обсяг процесуальних прав і обов’язків прокурора
відрізняється від обсягу процесуальних прав і обов’язків сторони. Все це
означає, що прокурор займає самостійне становище в процесі, що
визначається завданнями і суттю прокурорського нагляду. Порушуючи
цивільну справу, вступаючи в розпочату справу на будь-якій стадії
процесу, прокурор завжди залишається представником держави; здійснюючи
функції нагляду, він не усуває і не замінює сторони, які завжди беруть
участь у цивільному процесі, навіть у процесі, розпочатому прокурором.

Таким чином, праві були ті працівники науки і практики, якими висловлена
точка зору про те, що прокурор в цивільному процесі не є стороною.1

Для того, щоб прокурор міг виконати покладені на нього обов’язки і
завдання в цивільному процесі, закон надає йому для цього широкі права,
які проявляються на кожній із стадій процесу в певних процесуальних
формах.

Вся діяльність прокурора в цивільному процесі незалежно від стадії
процесу проходить в процесуальних формах, підпорядкована єдиній меті —
охороні державних інтересів чи інтересів громадян.

І/ Під процесуальними формами участі прокурора та осіб, які беруть
участь у справТТметою захисту гіріва таТйтересів інших осіб, у
цивільному процесі необхідно розуміти закріплену в законі правомочність
їх впливу на розвиток цивільного провадження. Залежно від останнього
прокурор бере участь уіїіох формах: 1) у_формі_ порушення ^справм^ б) у
формі вступу у

……… ~

В основу визначення процесуальної форми участі прокурора в цивільному
процесі нами покладений не зміст наглядних його завдань, пов’язаних з
характером і завданнями стадій процесу, а ступінь активності в порушенні
цивільного провадження по справі. Ми вважаємо, що форма участі прокурора
в цивільному процесі залежить від порядку вступу його до процесу. В
юридичній літературі про форми участі прокурора в цивільному процесі
висловлені різні міркування. Деякі автори розглядають це питання не
тільки у плані впливу прокурора на порушення процесу, але й характеру,
змісту діяльності стосовно стадій процесу, підкреслюючи, що різні стадії
викликають різні форми участі.

; Див. Прокурорський нагляд по цивільних справах. Група авторів. М.,
1989, с.20.

187

Деякі автори доводять, що процесуальних форм участі прокурора в
цивільному процесі багато, зокрема: 1) порушення справи; 2) вступ у
справу в суді першої інстанції; 3) необхідна участь за ухвалою суду; 4)
внесення подання на рішення й ухвали суду, що не набули законної сили;
5) підтримання подання в суді другої інстанції; 6) подання висновку в
суді другої інстанції по скаргах сторін; 7) подання протесту на рішення,
ухвали, постанови суду, що набули законної сили; 8) подання вищестоящому
прокурору з приводу принесення протесту на судові постанови, що набули
законної сили; 9) участь в засіданні судово-наглядних органів; 10)
порушення провадження про перегляд справ за нововиявленими обставинами.

Деякі автори називають такі форми участі прокурора в цивільному процесі:
1) пред’явлення і підтримання позову; 2) вступ у розпочатий процес у
стадії судового розгляду для подання висновку; 3) перевірка судових
рішень і ухвал, що не набули законної сили; 4) перевірка судових рішень
і ухвал, що набули законної сили; 5) участь у суді другої інстанції; 6)
діяльність у судово-наглядних органах; 7) участь у провадженні за
нововиявленими обставинами.

Наведену класифікацію процесуальних форм участі прокурора в цивільному
процесі не можна визнати досконалою. Якщо проаналізувати визначені форми
участі прокурора у цивільному процесі, то всіх їх, у кожній стадії
процесу можна звести до двох форм — порушення справи та вступ у порушену
справу. Визначені численні форми є не що інше, як перелік процесуальних
дій, що мають характерні ознаки стадій процесу (або є самі стадіями
процесу), які викликають до життя одну з двох процесуальних форм участі
прокурора в процесі.

Автори, по суті, розглядають процесуальні дії або стадії процесу як
форму участі прокурора, тобто проводять аналогію між процесуальними
діями, стадіями процесу і процесуальними формами, хоч це цілком
самостійні цивільні процесуальні категорії, які пов’язані між собою, але
нетотожні.

Але ж основним є те, що запропонована класифікація процесуальних форм
участі прокурора в цивільному процесі суперечить закону, який визндцае.
що прокурор має прав^пред’яви^ ти позов або вступити у справу в
будь-якій стадії процесу, тобто
даптроцесуальні^орми^;;^поруше^1НЇп^роцесу^ вступ у порушену страву!

Порушення прокурором цивільного процесу в суді першої

^інстанції є засобом забезпечення законності і можливе з усіх

категорій справ, що віднесені на розгляд цивільного судочин-

188

ства. Це можуть бути справи позовного, з адміністративно-правових
відносин та окремого провадження.

Порушення прокурором цивільного процесу в суді першої інстанції наступає
тоді, коли цього вимагає охорона державних або громадських інтересів чи
прав і охоронюваних законом інтересів громадян.

Закон не визначає, коли наступають такі обставини, а надає право
прокурору встановити їх у кожному конкретному випадку з будь-яких
спірних правовідносин. Вони вирішуються, виходячи з обставин справи,
характеру правопорушення, необхідності втручання органів прокуратури в
справу і перенесення її на розгляд суду, враховуючи, наскільки фактично
порушені права, що потребують захисту.

В інших випадках прокурор має роз’яснити особам наявність у них права на
позов і/у разі необхідності сприяти правосуддю, вступивши в
процесі/Порушення прокурором цивільного процесу в суді першої інстанції
наступає внаслідок подання ним до суд^щдповідного
пр^есуальнш^Щумента’гКОлиПие”спра-ва^позовного провадженн^Лто прокурор
пред’являє позов, зовнішній про^в_якого оформляється у позовній заяві.
Коли це справа(&^рем^оПітр^вадження^ тсГпрокурор подає заяву або
протест. Процесуальний документ,””який є пщставою для суду почати
цивільне провадження, повинен мати письмову форму. Позовна заява за
змістом пишеться так, щоб вона мала всі необхідні реквізити. Заява та
протест мусять задовольняти вимоги врахування особливостей справ
окремого провадження. Подані прокурором процесуальні документи на
порушення процесу державним митом не обкл здаються .\ треба звернутися до ряду
нормативних актів, оскільки ^Г1ДНО 3 р°з-Д%ж XX Конституції (ст.9)
прокуратура продовжУватиме про” т%ж певного часу виконувати функцію
нагляду 4а Д°ДеРжан-н% і застосуванням законів у нашій державі. Як^аз
цим про” блемам і присвячено Цей розділ нашого дослідже^ня’.

Повноваження прокуратури певним чином зву/ен! и обме-ж«кі її природним»*
функціями. На відгомін колйщніх спорів> питання про роль і місце
прокуратури в системі о^ганів ^ЗД”» про важливість загального нагляду в
«перехідної періоді» І

‘Див. В.Долежа^, Ю.Полтавець. Сільські вісті за 24-12-96-

199

необхідність його збереження в майбутньому продовжують хвилювати
багатьох учених і практичних працівників. Становище, крім цього,
посилюється внутрішнім прагненням прокуратури до абсолютної автономії, а
також ролі всеохоплюю-чого гаранта забезпечення законності і
правопорядку в країні.

Дійсно, якщо звернутися до запропонованого Монтеск’є класичного
варіанту, стане зрозуміло, що прокуратура за її нинішнього становища не
приєднується ні до однієї з трьох традиційно визнаних гілок влади.

Це не випадково, бо прокурорський нагляд у колишньому СРСР створювався
як самостійна форма діяльності, що здійснюється від імені держави і яка
існує поряд із законодавчою, виконавчо-розпорядчою і судовою. Причому,
завжди підкреслювалося, що прокурори на місцях незалежні від будь-яких
владних структур і підкоряються тільки закону. Зовні це відповідало
дійсності, бо ні Ради, ні їхні виконавчі органи, ні тим паче суди ніколи
не посягали на прокурорську владу. Більше того, з нею рахувалися.

Річ у тім, що ні одна з правових держав із високорозвиненою ринковою
економікою не має органу, який мав би такі широкі повноваження, як наша
вітчизняна прокуратура. Зокрема, право безперешкодно за посвідченнями
особи входити до будь-якої організації та установи (незалежно від форм
власності та приналежності), стягувати документи, вимагати проведення
перевірок і ревізій, викликати для дачі пояснень посадових осіб і
громадян, мати доступ до документів, які містять комерційну чи
банківську таємницю або іншу конфіденційну інформацію, — у цивілізованих
країнах надане прокуророві, як правило, у зв’язку з розслідуванням
кримінальної справи. Там ці суворі заходи співвідносні з бажаним
правовим результатом — припиненням злочинної діяльності та притягненням
винного до кримінальної відповідальності.

У нас же відповідно до статті 20 Закону України «Про прокуратуру» ці
права можуть використовуватися не тільки для реагування на наявні, але й
для викриття можливих порушень чинного законодавства. Можливих, тому що
прокурор на підставі статті 19 цього Закону має право провести так звану
загал ьнонаглядо-ву перевірку і без наявності до цього приводу — сигналу
чи повідомлення про конкретні факти порушень законності. Для цього
достатньо мати ініціативу і відповідне посвідчення, що засвідчує займану
посаду. До речі, відповідальність за безпідставне втручання в роботу
організації, яка перевіряється, навіть у разі відсутності там найменших
порушень, ніколи не наступає.

200

Оце вже насправді «око государєво», за котрим колись стояв сильний
гарант прокурорських повноважень — самодержець, а в не так далекі
радянські часи — Комуністична партія. Вона, як і прокуратура, існувала
поза владними структурами, але на відміну від останньої перебувала над
ними, свідомо підтримуючи авторитет прокуратури і використовуючи її
повноважне право порядком загального нагляду, відкрито і досить
офіційно, а не тайно, як у СБУ чи МВС, із залученням спеціалістів,
шляхом проведення ревізій і навіть експертиз шукати підстави для
відповідальності керівника будь-якого рівня, зокрема й кримінальної.
Коли прокурорські матеріали про порушення законності використовувались
для «партійних потреб», ніхто уже не задумувався над питанням — а що
могла з ними зробити сама прокуратура.

Скажемо окремо — без всесильних можливостей партійної влади прокурорські
повноваження загальнонаглядового плану мало чого варті, як колись, так і
тепер, оскільки самі по собі ^правових наслідків не несутьуПодання і
протести, як правило, адресують поруІІІнйку”чи його начальнику. Тільки
ці особи мають право приймати щодо” них~р1ПГенняТ Вони, по суті,
оці-нюютї^^льтат1Г’загальшшатаядовбї”перевірки, визначають
обгрунтованість прокурорського акта і характер заходів щодо поновлення
порушеного права, реагують стосовно винних. Більше того, розглядаючи
протест чи подання прокурора, адміністрація може не погодитися з його
доказами і тому останній повинен захищати свою думку в суді. Там же,
крім усього іншого, вимагають переконливих аргументів і доказів, які
підтверджують обгрунтованість прокурорського реагування. З цієї причини
багато прокурорських документів залишаються без належного реагування.

Колись це було неможливо. Прокурор у суперечці з керівником ніколи не
звертався до суду (навіть норми такої не було), а діяв через всесильну
систему партійних органів, які залежно від особистих інтересів карали чи
милували, а інколи просто стримували прокурорських працівників. У цілому
система працювала, створюючи видимість благополуччя і справедливості.

Але життя розпорядилося так, що гарант повноважень перестав існувати, а
колишні уявлення про можливості прокуратури продовжують торсати цим
багатьох людей, зокрема відповідальних працівників, більшість із яких
так і не змогли розлучитися із психологією партійного чиновника, як і
колись не помічаючи, що кожна гілка влади знаходить чіткі окреслення і
стає все більш незговірливою з партнерами з приводу своїх прав.

201

«Процес пішов» і суспільна розсудливість, напевне, уже не дозволить
обманути себе згубними перевагами всевладдя, а без нього відродити
колишню загальнонаглядову славу прокуратури неможливо. Більше того, нема
сенсу.

Статистика засвідчує, що кількість загальнонаглядових перевірок щорічно
сягає десятків тисяч. Виявляють майже таку ж кількість різноманітних
порушень, суть переважної більшості яких полягає в організаційних
недоліках господарської діяльності.

Яскравим прикладом тому служать перевірки законодавства, які ще недавно
проводилися, про збереження поголів’я худоби в колгоспах і радгоспах,
рухомого складу на залізницях, про якість молока на фермах і багато
інших. Такі перевірки майже завжди засвідчували об’єктивні факти суто
економічного порядку: відсутність якісних кормів, вакцин і
медпрепаратів, неналежні умови утримання худоби, порушення відомчих
правил експлуатації залізничних вагонів.

Розуміючи небезпечність втягування прокуратури в трясовину невирішених
економічних проблем, законодавець передбачив у Законі «Про прокуратуру»
вимогу про невтручання в господарську діяльність і заборону підміняти
органи відомчого управління і контролю. Але на практиці ця норма не діє.
Кожен керівник, пояснюючи причини допущених порушень чи заперечуючи їх
взагалі, завжди посилається на непробивні докази — реально існуючі
труднощі господарювання.

Уданому разі завершення перевірки без залучення спеціалістів, частіше
відомчих, просто немислиме. Спроби ж зробити висновки своїми силами
даремні і навіть небезпечні.

Все це говорить про те, що загальнонаглядрва діяльність у сфері
гшшшшїсіааіхліравовід”нрсіін не відповідає природі
прокуратуриівІлхіозшь.ЛШКК.о за межТїї реальних повноважень. Більше
того, вона завдає шкоди, оскільки поступово руйнує віру управлінських і
контрольних структур у свої особисті можливості щодо поліпшення
організації виробництва. А окремі керівники високого рангу взагалі
паразитують на «силових» можливостях прокуратури.

Вимоги до підлеглого безумовного додержання чинного законодавства, а
також регулюючих його діяльність норм і правші — це суть управлінської
функції виконавчо-розпорядчого органу. Керівник підприємства,
організації чи установи без додаткових матеріальних витрат і фізичних
зусиль за допомогою наявних контрольно-ревізійних і юридичних служб
спроможний виявити будь-яке порушення законності і вжити квалі-

202

фікованих заходів до відновлення порушеного права. Це основа його
організаційно-контрольної діяльності, обов’язок, який він повинен
виконувати не через страх, а будучи заінтересованим у безумовному
додержанні вимог закону.

Тільки в одному випадку він потребує допомоги прокурора — коли виявляє
ознаки злочинності. Якщо ж і надалі ігнорувати можливості органів
управління для забезпечення законності у сфері господарських
правовідносин і йти шляхом подальшого розширення загальнонаглядової
діяльності, — дуже скоро кожне відомство чи підприємство будуть
потребувати «особистої» прокуратури. Цей принцип використали, коли
створювали транспортні та природоохоронні прокуратури, прокуратури по
нагляду за додержанням законності у виправно-трудових установах.

Гадаємо, що за такої постановки питання не за горами створення
прокуратур по нагляду за додержанням законності у вугільній і
металургійній промисловості, сільському господарстві. Але цей шлях
заздалегідь приречений на невдачу. Відомчі інтереси і старе уявлення про
роль керівника у забезпеченні законності паралізує можливості
прокуратури, перетворює її в додаток до системи, подібний нинішнім
контрольно-ревізійним структурам. Саме тому ніякої відомчості у
діяльності прокуратури бути не може. Вона має бути єдиною і в рівній
мірі бути заінтересованою в суворому додержанні закону, що б він не
регулював — відносини на транспорті, питання охорони навколишнього
природного середовища чи забезпечення прав і свобод громадян.

Час нерегульованих правом силових методів впливу назавжди минув. Кожен
громадянин, посадова особа, громадська організація чи державна установа
в нинішніх умовах без проміжного звернення до прокурора спроможна
захистити свої інтереси, пред’явивши відповідні докази у вищестоящі
органи чи безпосередньо в суд.

Тільки злочинне порушення закону повинно тягти за собою втручання
прокурора і тут він єдиний, хто володіє реальними, а не уявними
повноваженнями. Тільки в цьому разі загально-наглядова діяльність стане
природною складовою природної функції — функції кримінального
переслідування.

У нових умовах прокуратурі варто відмовитися від загально-наглядових
пошукових заходів у сфері господарських правовідносин, практики захисту
інтересів тих, хто і без нього може гідно за себе постояти, залишити
врешті непосильну ношу все-охоплюючого гаранта забезпечення законності і
правопорядку.

203

Прокуратура повинна втручатися тільки там, де це не під силу будь-якому
іншому державному органу чи громадській організації, виконувати
правозахисну діяльність тими засобами, які притаманні тільки їй,
виконувати таку роботу, котру за неї не виконає ніхто.

Найголовніше — копітка праця з декриміналізації суспільства. Тільки
прокурор зобов’язаний забезпечити законність на попередньому слідстві,
підтримати державне обвинувачення в суді, наглядати за додержанням
законності у місцях позбавлення волі. Це його природні функції з
реальними правовими повноваженнями.

Прокурор зобов’язаний захищати публічні інтереси. Лише він має право
поставити питання про визнання незаконним рішення, яке порушує права та
інтереси жителів окремого регіону чи будь-якої категорії громадян. Він
зобов’язаний втручатися і тоді, коли публічні інтереси страждають від
беззаконня органів виконавчої влади, відомств чи власника. І звернутись
в установленому порядку, насамперед судовому, відстояти інтереси тих,
хто в силу певних обставин сам не може домогтися поновлення свого
порушеного права.

Відповідно до Конституції прокуратура знайшла конкретні окреслення своїх
повноважень. Попереду копітка робота над новим законом про прокуратуру.
Хочеться сподіватися, що в ньому знайде своє продовження ідея повернення
прокуратурі її природних функцій, завдяки чому вона стане однією з
державних структур, яка сприятиме просуванню до правової демократичної
держави.

Результати опитування прокурорських працівників апаратів різних рівнів
свідчать, що більше половини їх вважають головною функцією органів
прокуратури здійснення вищого нагляду за дотриманням законів
господарюючими суб’єктами різних форм власності, громадянами, а також
відновлення порушених прав і законних інтересів громадян.

Слідуючими не менш важливими функціями дві третини опитаних прокурорів і
слідчих вважають охорону соціально-економічних, політичних і особистих
прав та свобод громадян, охорону прав і законних інтересів державних
підприємств, установ і організацій, сприяння зміцненню законності і
правопорядку в суспільстві та попередженню можливих правопорушень.

Загальний нагляд являє собою велику за обсягом і важливу за значенням
частину діяльності прокуратури у здійсненні вищого нагляду за
додержанням і правильним застосуванням законів органами державної влади,
управління, контролю, власниками

204

підприємств, організацій, установ або уповноваженими ними органами,
військовими формуваннями, громадськими організаціями та посадовими
особами. Найменування цієї галузі прокурорського нагляду — «загальний
нагляд» — начебто відмежовує від «спеціальних» галузей з їх особливо
виділеними об’єктами нагляду (органи дізнання і слідства,
виправно-трудові установи тощо).

Таким чином, слово «загальний» відноситься до галузі здійснення нагляду,
до його об’єктів, а не якихось особливих ознак цього нагляду.
Прокурорський нагляд не ділиться на «загальний» і «незагальний». Він
завжди конкретний у своїх завданнях і правах.

Норми, що визначають суть загального нагляду, його об’єкти, предмет та
повноваження, — акти, розміщені у відповідних статтях Закону України
«Про прокуратуру».

Призначення загального нагляду в реалізації прокуратурою функції вищого
нагляду за точним виконанням законів і соціальні об’єкти загального
нагляду визначені в ст.4 вказаного Закону, зокрема захист від
неправомірних посягань на суспільний і державний лад, політичну і
економічну системи держави, права і свободи людини і громадянина, а
також захист незалежності республіки, прав національних груп і
територіальних утворень, основ демократичного ладу державної влади,
правового статусу місцевих Рад народних депутатів, органів
територіального громадського самоврядування. Діяльність прокурора щодо
виявлення порушень законів, їх забезпечення, завжди пов’язана з
оцінками, тому на законодавчому рівні необхідно визначити об’єкт і
предмет прокурорського нагляду. Фундаментальні основи прокурорського
нагляду, якими є його об’єкт і предмет, в правовому плані, на жаль,
визначені неповно і неоднозначне. У Законі України «Про прокуратуру»
(ст.29) предмет нагляду, по суті, зведений до завдань прокурорської
діяльності. Але, як відомо, саме на виконавську діяльність піднаглядних
органів направлений нагляд, саме її прокурор аналізує, оцінює об’єкт
нагляду з боку дотримання матеріального чи процесуального законодавства.

Закон України «Про прокуратуру» має ряд нових положень у регулюванні
діяльності прокуратури, у визначенні її меж. Найпринциповішими є
положення, згідно з якими Генеральний прокурор наділений правом
опротестовувати рішення Прем’єр-міністра України, постанови і
розпорядження Кабінету Міністрів України. За поданням Генерального
прокурора укази Президента України можуть бути переглянуті
Конституційним Су-

205

дом Республіки, а укази чи постанови Президії Верховної Ради України,
правові акти Республіки Крим і його Президії — Верховною Радою України
(ст.10).

До об’єкта вищого нагляду Законом віднесені також місцеві Ради народних
депутатів, політичні партії, масові рухи, військові частини та інші
органи, організації, посадові особи і громадяни.

Закон України надає право прокурорам на рівні прокурорів областей і
нижче, їх заступникам і помічникам брати участь у засіданнях відповідних
органів державної влади і управління. Генеральний прокурор України має
право бути невідкладно прийнятим Головою Верховної Ради України,
Президентом України, Прем’єр-міністром, а прокурор Криму — Головою
Верховної Ради Республіки Крим і головою Уряду цієї Республіки.
Нижчесто-ящі прокурори мають право на невідкладний прийом відповідними
керівниками. На жаль, в Законі не передбачені конкретні гарантії
реалізації названого права прокурорів, а є лише загальні вказівки на те,
що законні вимоги прокурора є обов’язковими. У Законі слід було б також
передбачити гарантії забезпечення прав прокурора у випадку їх
ігнорування. Не гарантовані права прокурора і при здійсненні загального
нагляду. Особливо це відноситься до реагування на акти прокурорів
(ст.ст.20, 22, 23, 24). Законодавець України відмовився від такого акту
реагування як попередження прокурора. До принципів організації і
діяльності прокуратури віднесено захист прав і свобод громадян,
гласність, департизація. Для вирішення завдань, поставлених перед вищим
наглядом, закон наділяє прокурорів широкими повноваженнями. Особливо
конкретно вони визначені стосовно загального нагляду (ст.20).

Правове регулювання діяльності прокуратури щодо забезпечення законності
в Україні в основному відповідає сучасним вимогам, хоча до цього часу
лишається немало теоретичних і практичних проблем, пов’язаних з
необхідністю підвищення ефективності прокурорського нагляду, захисту
прав і законних інтересів особи. Вимагає врегульованості
прокурорсько-наглядовий процес, особливо там, де не застосовуються норми
кримінального, цивільного чи арбітражного процесу. Немає розробок з
проблем зв’язку загальнодемократичних, організаційно-політичних
принципів, принципів судочинства з принципами, власне, прокурорського
нагляду.

Згідно з законом прокурори здійснюють нагляд за додержанням і правильним
застосуванням законів органами державної влади, управління, а також за
відповідністю закону актів, що

206

видаються міністерствами, відомствами і підпорядкованими їм закладами і
підприємствами, а також виконавчими й розпорядчими органами,
кооперативними й іншими господарюючими суб’єктами, за виконанням законів
посадовими особами і громадянами.

На наш погляд, тотальний нагляд за поведінкою громадян з боку органів
прокуратури недопустимий, а практично і неможливий.

Але поряд з цим закон покладає на Генерального прокурора обов’язок
здійснювати нагляд за дотриманням і застосуванням законів громадянами.
Прокурор повинен здійснювати вищий нагляд за виконанням законів,
реагувати на їх порушення, але при цьому бути об’єктивним, справедливим
і нікого не переслідувати.

Питання про те, чи здійснює прокуратура вищий нагляд за виконанням
законів, у нас вирішено позитивно (ст.1 Закону України «Про
прокуратуру», інші законодавчі акти). У Декларації про державний
суверенітет України мова йде про найвищий нагляд Генерального прокурора
України. Це формулювання навряд чи варто здійснювати. Наприклад, в
законі Російської Федерації про прокуратуру слово «вищий» опущено. Така
пропозиція обґрунтовується тим, що начебто вищий нагляд здійснюють не
прокурори, а законодавчі органи, що не можна принижувати дійсного
значення нагляду, який реалізується вищими органами державної влади. На
наш погляд, покладення вищого нагляду на прокуратуру не принижує функції
інших органів і не возвеличує прокуратуру над органами влади, судами і
органами управління. Таке положення витікає з розмежування повноважень
державних органів. Тільки прокуратура, постійно й неухильно виконуючи
свій службовий обов’язок, здійснює, на відміну від інших органів, нагляд
за виконанням законів. Першочергове призначення прокурорів — здійснювати
тільки нагляд, причому постійно, а не від випадку до випадку, не
відволікаючись на іншу, не характерну для них діяльність. Якраз в цьому
їх «перевага» над іншими органами, в діяльності яких контроль чи нагляд
за дотриманням законодавства займає далеко не перше місце. Все сказане
відноситься і до законодавчих органів. Вищим органам законодавчої влади
не належить функція нагляду чи контролю за тим, щоб вся
правозастосувальна діяльність відповідала законам і не слід їм
приписувати цю функцію.

Як видно із закону, основне місце в складі об’єктів загального нагляду
займають органи державного управління і підпоряд-

207

ковані їм суб’єкти різних форм власності. Відповідно нагляд за точним
виконанням законів у галузі державного управління визначає основне (хоча
і не єдине) призначення цієї галузі прокурорської діяльності.

Актуальність здійснення загального нагляду в цій галузі обумовлена тим,
що правильне застосування законів органами управління має винятково
важливе значення для успішного виконання завдань, що стоять перед
державою. На органах управління лежить організація перетворення в життя
законів, спрямованих на підвищення рівня життя народу, здійснення
громадянами їх основних прав і реалізацію обов’язків, закріплених
Конституцією.

Прокурорський нагляд за дотриманням законів органами державного
управління, посадовими особами цих органів і підвідомчих їм закладів і
підприємств відіграє важливу роль в реалізації наявних в законах вимог і
попередженні порушень законності у важливих для громадян питаннях.

Необхідно підкреслити, що здійснення нагляду за дотриманням законів у
галузі державного управління представляє принципову особливість
діяльності прокуратури в державі. Підза-конна регламентація органів
управління є одним із елементів функціонування правової держави. На
прокуратуру, як це встановлено законом, покладено нагляд за законністю
актів, що видаються господарюючими суб’єктами різних форм власності.

До правових актів, що видаються господарюючими суб’єктами різних форм
власності, пред’являються такі ж вимоги закону, як і до актів органів
державного управління. Нагляд за виконанням цих вимог складає важливу
частину діяльності прокуратури щодо загального нагляду. Треба водночас
підкреслити, що здійснення прокурорського нагляду в цій сфері має
завданням пряме забезпечення законності в галузі державного управління.

До галузі загального нагляду відноситься також нагляд за виконанням
громадянами законів, які визначають їх відношення до держави і
суспільства, при встановленні в певних випадках . адміністративної
відповідальності за їх порушення. //• N1 Предметом загального нагляду є
точна відповідність закону ( /актів, що видаються органами управління, а
також їх дотри-* Fмання посадовими особами і громадянами.

При розгляді предмета загального нагляду необхідно враховувати, що в
поняття «виконання закону» входить як обов’язок вчиняти передбачені в
ньому дії, так і не вчиняти заборонені (а у відповідних ситуаціях — не
передбачені) законом дії. Відпові-

208

дно до цього, на прокурорах при здійсненні загального нагляду лежить
завдання виявляти не тільки незаконні акти установ і організацій чи дії
посадових осіб, але й бездіяльність посадових осіб, тобто невиконання
покладених на них законом обов’язків. Активна, цілеспрямована діяльність
прокуратури щодо загального нагляду відіграє важливу, специфічну роль у
боротьбі з порушеннями прав та інтересів громадян, охоронюваних законом,
а також суб’єктів господарювання різних форм власності.

Діяльність прокуратури щодо загального нагляду, як і щодо інших галузей
прокурорського нагляду, проявляється в певних, характерних для неї
формах, на підставі закріплених в законі повноважень. Ряд повноважень
служить прокурорам для виявлення порушень законів, причин, що їм
сприяли.

Згідно з законом, прокурори вправі: витребувати накази, інструкції,
рішення, розпорядження, постанови та інші акти, що видаються вказаними в
цій статті органами, для перевірки відповідності названих актів закону;
вимагати від керівників підприємств і організацій всіх форм власності та
інших посадових осіб представлення необхідних документів і зведень;
проводити на місці перевірку виконання законів у зв’язку з заявами,
скаргами та іншими даними про порушення закону; вимагати у зв’язку з
цими даними від керівників проведення перевірок і ревізій діяльності
суб’єктів господарювання; вимагати від посадових осіб і громадян
пояснень щодо порушень закону.

Для реагування прокурорів на виявлені порушення законності служать
повноваження, закріплені у ст.ст.20, 21, 22 і 23 Закону України «Про
прокуратуру». На їх підставі опротестовуються накази, інструкції,
рішення, розпорядження, постанови та інши акти, що суперечать закону, в
орган, який їх видав або у вищестоящий орган. Відносно посадових осіб чи
громадян, що порушили закон, прокурор залежно від характеру порушення
вживає заходів щодо притягнення порушників до адміністративної чи
дисциплінарної відповідальності.

Повинні також бути вжиті заходи до забезпечення відшкодування
матеріальних збитків, спричинених порушенням закону. Прокурори також
вносять в державні органи і громадські організації подання про усунення
порушень закону і причин, що сприяють їм.

Повноваження прокурора при здійсненні загального нагляду служать
усуненню порушень законності і причин, що їм сприяють, а також
притягненню винних осіб до встановленої відповідальності, що
реалізуються за допомогою письмових актів

209

прокурорського нагляду. Такими актами є протест, подання, постанова про
притягнення до адміністративної відповідальності, постанова про
притягнення до дисциплінарної відповідальності, припис, а також
пред’явлення позовів в суди чи арбітражні суди.

Акти загального нагляду направляються іншим органам держави чи суб’єктам
різних форм власності, що господарюють, створюють для них закріплений в
законодавстві обов’язок розгляду і прийняття щодо таких актів
відповідних рішень для усунення виявлених порушень чинного законодавства
та притягнення винних до встановленої законом відповідальності.

У зв’язку з підготовкою проекту нового Закону України постійно в полі
зору державних органів стоїть проблема реформування прокурорської
системи і насамперед це стосується питання загального нагляду.

З одного боку, це викликано побудовою в Україні правової держави, де
нема місця тоталітарному режимові і одному з головних атрибутів цього
режиму — загальному наглядові. Якщо проаналізувати діяльність прокурорів
щодо нагляду за дотриманням законності, то чим вони тільки не займались,
звичайно, за дорученням «керівної і спрямовуючої сили» нашої минулої
державної системи.

Планувались і проводились перевірки впорядкування кладовищ, якості
ремонту радіоапаратури, чергування на залізничних станціях, портах і
т.п. з метою недопущення простоїв транспортних засобів, збереження
власності під час посівної кампанії, при збиранні врожаю, використання
кормів на годівлю тварин, приписок, випуску недоброякісної продукції і
багато інших напрямів суто господарської діяльності, куди прокурори
взагалі не повинні були втручатись. Ось, на наш погляд, одна з головних
причин неприйняття загального — тотального нагляду, який дійсно був
таким.

Інша причина — це проголошення Україною, що вона є дійсно демократичною
правовою державою, і прийняття її в Європейське співтовариство.
Звичайно, приймаючи у 1991 році Закон України «Про прокуратуру», ми вже
від багатьох позицій такого тотального прокурорського нагляду
відмовились і на перспективу повинні залишити все те позитивне, що
ефективно сприяє дотриманню законів у державі.

Ніяк не можна займатися перебудовою від фасаду прокурорської системи,
вносити чергові зміни в її функції тільки в угоду думкам, що в країнах
Заходу і Сполучених Штатах Америки органи прокуратури чимось
відрізняються і виконують трохи

210

інші функціональні обов’язки. У нас своя історія, свої традиції. їх
треба поважати.

Невже хтось всерйоз думає, що, механічно копіюючи чужі правові системи,
можна поліпшити роботу прокуратури, посилити її роль у забезпеченні
законності і правопорядку в нашій країні.

Тому потрібно з наших позицій, інтересів нашого народу і держави
розглянути усі пропозиції, спрямовані на істотне поліпшення
прокурорської діяльності, яка в нас називається загальним наглядом.
Треба сказати, що шок у західних юристів викликає не право прокурора
здійснювати нагляд за виконанням законів, а сама назва нагляду, тому що
вона переважно перекладається й ототожнюється з «тотальним наглядом»,
«тотальним спостеріганням». Багато прокуратур країн Заходу в тому чи
іншому обсязі виконують загальнонаглядову роботу, яка складає, за їхньою
термінологією, позасудову функцію.

Про тотальність нашого сьогоднішнього загального нагляду не може бути й
мови.і/у статті 19 Закону «Про прокуратуру» чітко визначено, що
перевірка виконання законів проводиться за заявами та_іншими
повідомленнями про порушення закон-нос1гТ,~а^а”наявностї приводів І — з
“і

Як відомо, вітчизняні противники загального нагляду вимагають його
ліквідувати з різних причин. Одні вважають, що загальний нагляд є
неефективним і тому в практичному плані не потрібним. Інші, навпаки,
вбачають в ньому небезпеку для самостійності деяких органів влади і
приписують загальному нагляду прокуратури повноваження, що ставлять її
над іншими владами. Адже ці тези на державному рівні ніколи й ніким не
перевірялись. Нема також і науково обгрунтованої методики вирішення цих
питань. Якщо оцінювати ефективність загаль-нонаглядової діяльності
прокуратури за кількістю порушень закону, які вона виявляє і вживає
заходів до їх усунення, то для ілюстрації наведу кілька узагальнених
показників роботи прокуратури України щодо загального нагляду за
1992-1995 роки. Прокурорами за цей період виявлено 320 тисяч порушень
закону. З метою їх усунення внесено понад 200 тисяч протестів,
розпоряджень, подань. Прокурори стали на захист прав майже 40 тисяч
громадян у зв’язку з їхнім зверненням за таким захистом до прокурора.

Практика показує, що посадові особи, органи влади позитивно сприймають
документи прокурорського реагування і з урахуванням їхніх вимог вживають
заходи щодо усунення по-

211

рушень. Наприклад, більшість — 97 відсотків протестів на незаконні
правові акти задовольняються безпосередньо органами і посадовими
особами, що їх видали. А це ж величезна економія судових сил, фінансових
коштів, а найголовніше — оперативне усунення порушень закону і захист
прав громадян без зволікань і тяганини в межах установленої законом
процедури.

Ми не повинні забувати, що на практиці будь-яка правова система
обов’язково стикається з правопорушеннями. Таке життя. Ідеального
суспільства і безпомилкової правової система поки що нема ніде. Тому
правова держава передбачає наявність не тільки судів, а й
багатоканальної системи відновлення правопорядку. Прокурорський нагляд
повинен стати важливим ланцюгом такої системи і конституційним гарантом
дотримання законності.

Нема також вагомих підстав побоюватися, що загальний нагляд прокуратури
поставить її над органами влади. Навпаки, прокуратура у зв’язку із
зверненнями до неї Президента України, Верховної Ради України перевіряє
факти порушень законності, усунення яких набуває загальнодержавного
значення.

Слід також знати, що прокуратура, вирішуючи загальнона-глядові питання,
зобов’язана тільки вимагати головного — усунення порушень закону.
Рішення, по суті, за протестами, поданнями, іншими актами прокурорського
реагування приймає не прокурор, а посадова особа органу виконавчої
влади, підприємства, організації, установи чи суд. Це свідчить про те,
що загальний нагляд прокуратури не суперечить основним принципам
демократичної правової держави.

Проте сказане не означає, що загальнонаглядова діяльність прокуратури
повністю відповідає вимогам сьогоднішнього дня і ніякому реформуванню не
підлягає. Перебудова загальнонаглядової роботи передбачає вирішення
низки питань. Основні з них:

1. Визначення межі нагляду щодо кола піднаглядних об’єктів і правових
сфер. До того ж дуже чітке. Це нагляд за законністю правових актів
органів державної виконавчої влади, представницьких органів і органів
самоуправління. Далі, виконання законів про права і свободи громадян,
виконання законів контролюючими органами.

2. Щоб позбутися дорікань, мовляв, загальний нагляд — це інститут
тоталітарного режиму, придушення прав і свобод громадян, потрібно за
нашими переконаннями, у зв’язку з демократичними перетвореннями в нашому
суспільстві обговорити питання, чи повинні громадяни бути об’єктом
загального нагляду прокуратури.

212

Прокуратура повинна стати державним, професійним і доступним захисником
громадян від свавілля насамперед чиновників. І для цього є всі підстави
і повноваження.

§3. Проблеми використання прокурором права на позов

Конкретні підстави для використання прокурором права пред’явлення позову
в чинному законодавстві прямо не вказані. У кожному випадку прокурор
вирішує сам, коли охорона інтересів держави чи громадян вимагає
втручання органів прокуратури.

Автор вважає, що цю норму слід перенести в новий Цивільно-процесуальний
кодекс України та в Закон України «Про прокуратуру».

Прокурор до звернення в суд з позовом повинен переконатись в тому, що
для усунення виявлених порушень закону в даному випадку вимагається його
втручання.

В більшості випадків це заподіяні в результаті злочину чи інших
протиправних дій посадових осіб, окремих громадян суттєві матеріальні
збитки чи інша шкода. Матеріальні збитки можуть бути заподіяні державним
інтересам чи окремим громадянам.

Прокурор пред’являє позови в тих випадках, коли з передбачених
кримінально-процесуальним законодавством підстав кримінальна справа
закрита чи в порушенні кримінальної справи відмовлено в стадії дізнання
чи попереднього слідства, але особа, що спричинила збитки, від
матеріальної шкоди не звільняється.

Суд, прокурор, а також слідчий і орган дізнання за згодою прокурора має
право відмовити в порушенні кримінальної справи щодо неповнолітнього,
який не досяг віку, за досягненням якого він може бути притягнутий до
відповідальності. Позов пред’являється до батьків чи опікунів,
аналогічно несуть матеріальну відповідальність опікуни чи організація за
шкоду, заподіяну недієздатним.

Прокурор пред’являє в порядку цивільного судочинства позови, що
випливають з кримінальної справи, якщо з передбачених законом підстав
цивільний позов у кримінальній справі не розглянутий, у випадках
винесення виправдувального вироку за відсутністю складу злочину,
закриття з цієї підстави кримінальної справи на стадії попереднього
слідства, а також з інших підстав відносно осіб, що відповідають за
спричинені збитки за нормами цивільного чи трудового права. Можливість

213

пред’явлення прокурором позову про стягнення збитків при закритті
кримінальної справи у зв’язку зі смертю винуватої особи залежить від
наявності в неї спадкового майна. Всі закриті справи і матеріали з
постановами про відмову в порушенні кримінальних справ здаються в архів
після того, як будуть вжиті заходи до відшкодування збитків чи
пред’явлено позов.

Пред’явлення прокурором позову, що витікає з кримінальної справи,
виникає у зв’язку з необхідністю стягнення з засуджених тих сум, які
виплачені підприємствами і організаціями потерпілим, а також членам
їхніх сімей у відшкодування збитків до і після вступу вироку в законну
силу.

З метою відшкодування матеріальних збитків законодавство передбачає
накладення арешту на майно обвинуваченого, підозрюваного чи осіб, що
несуть по закону матеріальну відповідальність за їх дії, а також інших
осіб, у яких находиться майно, набуте злочинним шляхом. Включене в опис
майно передається на зберігання представнику органу місцевого
самоуправління чи комунального господарства. За неналежне зберігання
описаного майна чи його розтрату у випадку притягнення винного до
кримінальної відповідальності прокурор пред’являє позов у кримінальній
справі, а у разі відмови в порушенні кримінальної справи — в порядку
цивільного судочинства. Гроші чи інші цінності, нажиті злочинним шляхом,
підлягають зверненню на користь держави як за вироком, так і за рішенням
суду.

Пред’явлення позову прокурором також необхідне у випадках, коли в
заподіянні збитків чи іншої шкоди винні керівники об’єднань,
підприємств, установ і організацій різних форм власності.

Підставою для пред’явлення прокурором позову про позбавлення
батьківських прав, про відібрання дітей, виселення батьків є грубі
порушення прав і інтересів неповнолітніх, зокрема аморальна поведінка
батьків, зловживання ними спиртними напоями, втягнення дітей в п’янство,
злочинну діяльність, азартні ігри, позбавлення дітей засобів утримання у
випадках, якщо профілактичні заходи не дали бажаних наслідків.

Підставою для пред’явлення прокурором позову є також порушення прав і
законних інтересів недієздатних або інших осіб, які самі не в змозі
звернутися за судовим захистом. Слід зазначити, що в інтересах окремих
громадян прокурор пред’являє позов, як правило, в тих випадках, коли
вони за станом здоров’я чи з інших поважних причин не можуть цього
зробити самі. Наприклад, непоодинокі позови прокурора про стягнення алі-

214

ментів в інтересах престарілих і хворих людей, непрацездатних і тих, що
потребують допомоги. Втручання прокурора необхідне, коли порушені права
держави, а також окремих громадян при вчиненні протиправних угод. При
виявленні порушень законів у сфері договірних відносин прокурор
пред’являє позови про визнання договорів недійсними повністю чи
частково.

Пред’явлення позовів займає значне місце в роботі районної (міської)
прокуратури. Для того, щоб використати ефективно можливість цього
важливого правового засобу у боротьбі з порушеннями закону, необхідно
правильно організувати роботу районної (міської) прокуратури щодо
пред’явлення позовів. Організаційна діяльність прокуратури щодо
пред’явлення позовів багатогранна і включає в себе:

а) розподіл обов’язків між працівниками прокуратури по підготовці
матеріалів до пред’явлення позовів;

б) інформаційне забезпечення діяльності прокуратури;

в) вивчення (узагальнення) прокурорської практики щодо пред’явлення
позовів;

г) облік роботи щодо пред’явлення позовів. Організовуючи роботу щодо
пред’явлення позовів, прокурор

повинен розподілити обов’язки між працівниками прокуратури з підготовки
матеріалів до пред’явлення позовів і погодити їх зусилля в цій частині,
продумати питання збору (отримання) інформації про правопорушення, яка
може бути використана для пред’явлення позовів. Прокурор регулярно
аналізує (узагальнює) результати діяльності щодо пред’явлення позовів з
метою вжиття дійових заходів до підвищення ефективності використання цих
цивільно-правових засобів у боротьбі з порушеннями інтересів держави та
охорони прав громадян.

Великого значення необхідно приділяти облікові роботи щодо пред’явлення
позовів, оскільки належно поставлений облік дає прокурору можливість
оперативно вживати заходів до покращання цієї роботи.

У районній (міській) прокуратурі обов’язки серед працівників з
підготовки матеріалів щодо пред’явлення позовів можуть розподілятися
по-різному. В одних цей обов’язок покладається на помічників прокурора,
що здійснюють загальний нагляд, в інших — на тих, що беруть участь у
розгляді цивільних справ, або покладається взагалі на всіх оперативних
працівників, що дає можливість швидко, цілеспрямовано вирішувати питання
підготовки і пред’явлення позовів.

Підготовка позовних матеріалів з урахуванням закріплених за працівниками
прокуратури ділянок наглядової діяльності сприяє

215

також більш повному і оперативному збору доказів, а в кінцевому рахунку
— підвищенню ділової кваліфікації працівників, якості позовних заяв.

Вирішуючи питання про розподіл обов’язків з підготовки позовів, прокурор
враховує штати районної (міської) прокуратури, рівень професійної
підготовки і навантаження своїх помічників. При необхідності він може на
певний період перерозподілити ці обов’язки, доручити підготовку того чи
іншого позову конкретній особі. При розподілі обов’язків серед
оперативних працівників районної (міської) прокуратури по здійсненню
нагляду в цілому бажано в наказі (розпорядженні) вказати, по яких
матеріалах, справах той чи інший працівник повинен готувати позовні
матеріали. Це дисциплінує, підвищує почуття відповідальності за доручену
ділянку роботи.

Покладення обов’язків з підготовки позовних матеріалів на одного з
помічників прокурора, як свідчить практика, не завжди виправдане. Це
веде до «перенавантаження» в роботі при підготовці позовів по
матеріалах, перевірених іншими працівниками, він змушений тратити час на
їх вивчення. Однак, якщо матеріали для пред’явлення позову готує
працівник за результатами загальнонаглядової діяльності, він добре
обізнаний про правопорушення і в ході перевірки може з’ясувати ряд
питань, пов’язаних з пред’явленням позову, зібрати відповідні докази.
Розподіл обов’язків по підготовці матеріалів для пред’явлення позовів є
доцільним і в тих випадках, коли в штаті районної (міської) прокуратури
один помічник і один слідчий, хоча тепер таких прокуратур є досить мало.
В даному випадку позовні матеріали готує той працівник, у провадженні
якого знаходиться справа, матеріали перевірок чи нагляд за їх
вирішенням.

Виходячи з конкретних умов діяльності районної (міської) прокуратури,
питання розподілу обов’язків по підготовці позовів можуть бути вирішені
інакше. Це питання в кожному конкретному випадку вирішує прокурор.

Однією з умов, що сприяють ефективності всієї прокурорської діяльності,
є інформованість прокурора про правопорушення. У цьому випадку він зможе
забезпечити вибір найбільш дійових засобів боротьби за фактичне усунення
виявлених порушень закону, причин і умов, що їм сприяють.

Прокурор повинен знати, де і які правові норми порушуються, хто є
правопорушником, які збитки заподіяні, які обставини цьому сприяли.
Організаційна діяльність районного (міського) прокурора повинна бути
направлена на забезпечення над-

ходження в прокуратуру своєчасної і якісної інформації про
правопорушення. Для цього слід:

а) визначити обсяг необхідної інформації;

б) установити, з яких джерел можливо її отримати;

в) вирішити питання про її періодичність;

г) визначити способи зберігання отриманої інформації і її
систематизацію.

При визначенні обсягу необхідної інформації, яка може бути використана
для пред’явлення позовів, прокурор виходить із завдань органів
прокуратури.

У районній (міській) прокуратурі повинна бути інформація про осіб, щоб
порушити зобов’язання про схоронність ввіреного їм майна, на яке
накладено арешт, а також інші дані про правопорушення, які можуть бути
використані для пред’явлення позовів з метою охорони прав і законних
інтересів громадян і держави. У кожному конкретному випадку прокурор сам
вирішує, яку ще інформацію отримати, при цьому він виходить із
розповсюдже-ності тих чи інших порушень закону і необхідності посилення
боротьби з ними заходами цивільно-правового впливу.

Прокурору необхідно визначити джерела, з яких вказана інформація може
бути отримана найбільш оперативно.

У процесі підготовки позову прокурор повинен вирішити ряд процесуальних”
питань, пов’язаних з1тр^^вЖнБям~ТГоз’ову-та складанням позовноїзаяви,
Іадповідно^др вимог закону. Позовна заява прокурора може”бути прийнята
судом до свого переведення якщо в особи, в інтересах якої пред’явлено
позов, є право на звернення в суд^З самого початку підготовки позову в
цьому зв’язку важливо перевірити чи є в особи, в тому числі і юридичної,
в інтересах якої прокурор має намір пред’явити позов, право на звернення
^суд з даним^прзовом. При цьому слід мати на увазі,~що право на
пред’явлення позову передбачає наявність (чи відсутність) відповідних
передбачень. До них закон відносить:

а) процесуальну правоздатність; *

б) підвідомчість спору судові; у

в) відсутність по даній справі судового рішення, що вступило в законну
силу, винесеного по спору, між тими ж сторонами, про той же предмет і з
тих же підстав.

Таке ж значення закон надає ухвалі суду про прийняття відмови від
позову, про затвердження мирової угоди сторін, рішення третейського чи
іншого суду, прийнятого в межах його компетенції по спору між тими ж
сторонами, про той же предмет і з тих же підстав;

216

217

г) наявність укладеного між сторонами договору про передачу даного спору
на вирішення третейського суду._Для деяких^ категорій
цивільних^праі^^ожад^ць^та^ переду”мовупFайГна пред’явлення позову —
прїГе{№даFп6засу-довеПвирїшення спору. Пред’являіочи позбів;
гіроТкурорзобов’я-занййдотршати Птбрядок звернення в суд (порядок
пред’явлення позову). Якщо законом не встановлені для нього винятки або
ці винятки прямо витікають із змісту закону, закон покладає сплату
судових витрат при зверненні в суд на заінтересованих осіб. Однак,
оскільки процес порушується прокурором, вказані особи звільняються від
їх сплати. У разі задоволення позову прокурора судові витрати стягуються
з відповідача. Не може бути відмовлено прокурору в прийнятті позовної
заяви в тих випадках, коли він звертається на захист прав і охоронюваних
законом інтересів недієздатних осіб. Згідно з законом у вказаних
випадках суд зобов’язаний притягнути до участі в справі законного
представника недієздатної особи.

Законом передбачено, що позов прокурора повинен бути пред’явлений за
належною підсудністю. У процесі підготовки позо-

‘~ву необхТдаоТЕтанЖйтитойПсудГякому підсудний позов прокурора. При
вирішенні питання, в який конкретно суд слід звернутись із заявою,
необхідно^ керуватись правилами терито-Р2альної.гііцсудності. За
загальним їїравйл6″м”,~пщсудністьі цивільної справи визначається місцем
знаходження відповідача. Позови до відповідачів, що проживають в різних
місцях, пред’являються на розсуд прокурора за місцем проживання чи
знаходження одного з відповідачів. Зустрічний позов незалежно від
підсудності пред’являється в суд за місцем розгляду першого позову, а
цивільний позов, що випливає з кримінальної справи, якщо він не був
заявлений чи вирішений при провадженні кримінальної справи,
пред’являється для розгляду в порядку цивільного судочинства за
правилами про підсудність, передбаченими Цивільно-процесуальним
кодексом.

^ТІозоТТІрОкурора -теформу гіозовноГзаяви,; де необхідно вкЯЗати
наименування””судУГякому підсудна цивільна справа, прокурора, що
пред’явив позов, а також особу, в інтересах якої прокурор звертається з
позовом.

Обов’язок прокурора вказати в заяві особу, в інтересах якої він
пред’являє позов (позивача), — не формальна вимога. Відступ від нього
часто приводить до того, що суд не повідомляє цих осіб про розпочатий
процес і вони фактично не приймають участі в ньому, не знають про
винесення рішення і не контролюють його виконання. Між тим, вказані
особи повідомляють-

218

ся про порушення справи і беруть участь в ньому як позивачі. У заяві
прокурора повинні також бути дані про відповідачів, вказана адреса
сторін. Якщо відповідачем чи позивачем є громадянин, то вказується його
місце проживання; якщо позивач чи відповідач є юридичною особою,
вказується місцезнаходження відповідного органу управління. У позовній
заяві прокурор повинен викласти обставини, якими він обґрунтовує свої
вимогТГДб^вщповдачаТвДпбвдй

Ішгпідтверджують підстави позовуГЦе найбільш важлива частина позовної
заяви, оскільки від того, наскільки фактично і юридичне грамотно будуть
викладені в ній обставини і підтверджуючі їх докази у багатьох випадках
залежить повне і всебічне з’ясування судом обставин справи і правильне
вирішення спору по суті.

У заяві прокурор вказує, які обставини підтверджуються поясненнями
посадових осіб і громадян, письмовими чи речовими доказами, висновками
спеціалістів тощо. Недотримання цього правила не тільки може потягти за
собою залишення заяви без вирішення, але й суттєво порушити права
сторін. Отримав^^и копію позовної заяви, в якій немає посилань на
доказй,~1цд пщтвер^гжітрть^ш^ог^^

лйвості пщгш^ватас^ до процесу, оскільки до судового засідання не
буде~освщомлений про ті докази, які представив прокурор.

ГГо~реТ^еснйх вимогах у позовній заяві слід вказати дані про те, коли
були проведені відповідні виплати і докази, що їх підтверджують
(довідки, інші документи). Якщо відповідач (відповідачі) притягались до
кримінальної відповідальності чи в порушенні кримінальної справи
відмовлено, про це необхідно вказати у заяві і долучити до неї
відповідні постанови органів дізнання чи попереднього слідства або копію
вироку суду. У позовній заяві прокурор дає юридичну кваліфікацію спору,
що виник між сторонами з посиланням на закон. При цьому прокурор
обґрунтовує положення закону, на підставі якого повинна бути вирішена
справа, стосовно даного конкретного випадку. Чітка правова кваліфікація
спірного правовідношення з посиланням на закон може суттєво вплинути на
позицію відповідачів щодо пред’явлених до них вимог, допоможе судові
правильно, у суворій відповідності із законом вирішити спір по суті. Це
у свою чергу буде сприяти ознайомленню з матеріалами позовів і
відповідних керівників: Закон зобов’язує прокурора сформулювати в заяві
вимогу. Зміст позовних^вимог_ прокурора, як відомо, ооумовлении
формамі^судового з,ахишу-ци-вільних прав. Прокурор може просйтйі

219

а) про присудження відповідачів до виконання певних вимог (відшкодувати
збитки у певній сумі);

б) про визнання чи, навпаки, відсутність будь-якого право-відношення,
справ чи обов’язків (визнати угоду недійсною);

в) про зміну чи закінчення правовідношення (розірвати договір).

Формулюючи в позовній заяві вимогу, прокурор повинен вказати, до чого
конкретно ця вимога зводиться (наприклад, стягнути певну суму, визнати
угоду недійсною і т.д.). У заяві слід вказати прізвище і ініціали
кожного відповідача, з якого підлягає стягнення грошової суми чи
покладено обов’язок вчинити певні дії, назву особи, на користь якої
підлягає стягненню грошова сума чи повинні бути вчинені конкретні дії. У
заяві прокурор наводить список осіб, участь яких необхідна в даному
судовому засіданні, їх прізвища, ініціали та адреси. У заяві повинен
вказуватись також перелік доданих документів. У практиці прокурорів нема
єдності в питанні про те, чи необхідно приєднувати до позовної заяви
закриту кримінальну справу чи матеріали про відмову в порушенні
кримінальної справи. Одні прокурори приєднують такі матеріали і справи,
інші ні, вважаючи, що достатньо приєднати постанову про закриття справи
чи відмову в її порушенні. Закриту кримінальну справу, а також
матеріали, за якими в порушенні кримінальної справи відмовлено, доцільно
приєднувати до позовної заяви, оскільки вони допоможуть більш повно і
різнобічно дослідити заявлені вимоги, дозволять особам, що беруть участь
у справі, в повній мірі використати їх в ході судового розгляду. Однак,
оскільки для матеріалів попереднього слідства і дізнання встановлений
певний порядок зберігання, вони, як правило, повертаються прокурору
після вступу рішення в законну силу.

З урахуванням конкретних обставин справи прокурор в позовній заяві
ставить перед судом питання про забезпечення позову шляхом накладення
арешту на майно відповідача. Забезпечення позову гарантує можливість
виконання майбутнього судового рішення і сприяє реальному відшкодуванню
заподіяної шкоди.

Закон зобов’язує прокурора приєднати до заяви її копії по кількості
відповідачів. Цивільно-процесуальне законодавство не передбачає
направлення позовних заяв представникам позивача в тих випадках, коли
процес порушується прокурором. Поряд з цим більшість прокурорів
приєднують копії позовних заяв і просять суд направити їх представникові
позивача. Таку прак-

220

тику слід визнати правильною. Направлення копій позовних заяв
представникам тих організацій, в інтересах яких прокурор пред’являє
позов, дає їм можливість завчасно ознайомитись з позовними вимогами
прокурора, підготуватись до судового розгляду і брати активну участь в
дослідженні матеріалів цивільних справ.

Закон України «Про прокуратуру» та Цивільно-процесуальний кодекс
конкретизують права і обов’язки прокурора в судовому розгляді і надають
прокурору великі можливості в реалізації своїх повноважень під час
розгляду позову судом.

Участь прокурора в судовому розгляді — важлива і складна ділянка
діяльності. Підготовку позовних матеріалів і участь у судовому розгляді
по цих справах часто здійснюють різні прокурори. У деяких випадках
позовні матеріали направляються по територіальності в суди інших районів
і міст.

Активна і кваліфікована участь прокурора в дослідженні доказів при
розгляді справ передбачає ретельну попередню підготовку до процесу.
Підготовка прокурора до участі в розгляді по цивільній справі включає в
себе попереднє ознайомлення в суді зі справою.

У процесі ознайомлення з матеріалами справи прокурор може прогнозувати
поведінку сторін, свідків та інших учасників процесу в судовому
засіданні. Це дозволить йому визначити свою тактику в судовому розгляді,
правильно і відповідно до закону реагувати на процеси, що проходять.

При підготовці до судового розгляду прокурор, як правило, складає план
участі в процесі для з’ясування в судовому засіданні обставин, юридичних
фактів, які згідно із законом встановлюють, змінюють чи припиняють
цивільні правовідносини для того, щоб у кінцевому рахунку підтримати
законний і обгрунтований позов. Процесуальні дії прокурора в судовому
засіданні повинні бути спрямовані на забезпечення повного, всебічного і
об’єктивного з’ясування обставин, фактів, що мають значення. До участі в
судовому розгляді прокурору необхідно ще раз уточнити законодавство, що
регулює це спірне правовідношення, інші нормативні акти.

При підготовці до судового процесу прокурору слід бути готовим вирішити
питання про можливість розгляду цивільної справи у зв’язку з неявкою
будь-кого із осіб, що беруть участь у справі: представників, свідків,
експертів і т.д. Правильний висновок з цього питання забезпечується
тільки у випадку доброго знання справи. Необхідно вже на цьому етапі

221

продумати і можливий порядок дослідження доказів. Прокурор, що пред’явив
позов, а також і той, що бере участь у справі, зобов’язані дотримуватися
у судовому засіданні встановленого порядку і підкорятись відповідним
розпорядженням головуючого. Заяви прокурора підлягають занесенню в
протокол судового засідання. Прокурор у судовому засіданні вживає
заходів для дотримання процесуальних гарантій, що дозволяють об’єктивно
і відповідно до закону досліджувати докази по справі. Прокурор у кожному
конкретному випадку оцінює причини заявленого відводу суддям, складу
суду в цілому і іншим учасникам процесу і дає висновок про його
обгрунтованість. Суд встановлює осіб, що з’явились, перевіряє
повноваження, посадових осіб і представників, просить свідків вийти із
залу суду і т.д. У випадку порушення вимог закону прокурор реагує шляхом
клопотання перед судом про їх усунення.

При розгляді цивільних справ прокурор дає висновок перед винесенням
судом ухвал з усіх матеріально-правових і процесуально-правових питань.
До них, зокрема, відноситься можливість слухання справи в даному складі
суду, за наявності сторін і свідків, що з’явилися в судове засідання за
заявами і клопотаннями осіб, що беруть участь у справі, їх
представників, про витребовування нових доказів та з інших питань,
пов’язаних з розглядом справи. Свою позицію в суді прокурор обґрунтовує
нормами: матеріального і процесуального права, у випадку неявки в судове
засідання осіб, що викликані для участі у справі, зокрема представників
сторін, суд повинен переконатись чи всім учасникам процесу вручені
повістки і причини їх неявки. Якщо причини відсутні, суд відкладає
слухання справи. До клопотань прокурора відносяться: встановлення
конкретного порядку дослідження доказів у ході судового розгляду, виклик
нових свідків, витребування додаткових матеріалів, призначення
експертизи, оголошення письмових показань свідків, пояснень сторін,
даних в іншому судовому засіданні.

Заяви прокурора, що бере участь у справі, можуть бути зроблені також з
приводу:

1) порушення прав учасників процесу, а також інших неправомірних дій
головуючого;

2) відводу суддів та інших учасників процесу.

Заяви прокурора підлягають занесенню в протокол судового засідання.

222

Розгляд справи по суті починається доповіддю справи головуючим. Потім
суд заслуховує пояснення прокурора, що пред’явив позов, по суті позовних
вимог. Відповідач по справі має право заперечувати пояснення прокурора.
Позивач може відмовитись від позову, але його відмова не позбавляє
прокурора права підтримувати пред’явлений ним позов, а суд зобов’язаний
розглянути його по суті і винести рішення. У разі відмови прокурора від
позову особа, в інтересах якої прокурором було пред’явлено позов, може
відстоювати свої позовні вимоги. Прокурор ретельно відбирає інформацію,
що має значення для справи, конкретизує певні обставини, події, факти,
дає їм оцінку, уточнює свою позицію. Визнаний факт слід вважати
встановленим, якщо нема сумнівів в тому, що визнання відповідає
обставинам справи і не вчинено стороною під впливом обману, насилля,
погроз, блуду чи з метою приховання істини.

Порядок дослідження доказів слід розглядати як цілісну систему, що
включає різні прийоми і методи, які грунтуються на суворому дотриманні
цивільно-процесушшного законодавства і забезпечують повноту,
всебічність, об’єктивність дослідження з метою встановлення істини по
справі. Прокурор висловлює думки про порядок дослідження доказів. У
зв’язку з цим прокурору необхідно ретельно продумати з кого і з якою
метою необхідно розпочати допит, в якій послідовності проводити судовий
розгляд, визначити значимість обставин справи, фактів, що вимагають
підтвердження важливості, обсягу наявної інформації. Прокурору необхідно
брати найактивнішу участь у допиті свідків, що можливо за умови доброго
знання всіх обставин справи. Знання матеріалів цивільної справи визначає
межі використання допитів свідків і конкретного змісту предмету допиту.
Прокурор, що пред’явив позов, першим задає запитання свідкові. Питання
повинні бути, з одного боку, цільовими, уточнюючими, доповнюючими
прогалини у встановленні певних обставин, фактів і т.д., а з іншої —
конкретними, що не мають готових відповідей, тактичними, доброзичливими.
Все це, в кінцевому рахунку, буде сприяти повноті, всебічності і
об’єктивності в дослідженні показів свідків з метою встановлення істини
по справі.

Свідки перед початком допиту попереджаються судом про відповідальність
за відмову чи ухилення від дачі показань і за Дачу завідомо неправдивих
показань, за винятком осіб, що не Досягли 16-річного віку. При допиті
свідків у віці до 14 років, а на розсуд суду і при допиті свідків у віці
до 16 років викли-

223

кається педагог. У випадку необхідності викликаються також їх родичі,
усиновителі, опікуни і піклувальники. Свідок, що не досяг 16-річного
віку, після закінчення допиту виходить із залу суду, крім випадків, коли
суд визнає необхідним його присутність. Прокурор заявляє також
клопотання в судовому засіданні про оголошення конкретних документів.
Всі наявні докази повинні враховуватись і при допиті свідків. Прокурор в
судовому засіданні зобов’язаний виявляти ініціативу в дослідженні
речових доказів і заявляти клопотання в кожному конкретному випадку про
витребування їх і огляд в судовому засіданні. Для роз’яснення питань,
які вимагають спеціальних знань, закон передбачає призначення
експертизи. Прокурору в необхідних випадках слід стати ініціатором
притягнення експерта до розгляду цивільних справ (наприклад, технічна
експертиза про причини нещасного випадку, судово-психіатрична експертиза
з питання про те, чи міг заповідач в момент складення заповіту розуміти
значення своїх дій і керувати ними, експертиза зразків почерку,
бухгалтерська експертиза тощо).

Після закінчення розгляду справи по суті суд переходить до судових
дебатів. Першим у дебатах виступає прокурор. Він обґрунтовує вимоги
певними доказами з посиланням на норми права.

Чинне законодавство зобов’язує прокурора після судових дебатів висловити
свою позицію по суті справи в цілому. Вона повинна грунтуватись тільки
на законі відповідно до внутрішнього переконання, що складається в
результаті різнобічного, повного і об’єктивного розгляду в судовому
засіданні всіх обставин справи в їх сукупності; вона не може залежати
від будь-яких впливів чи бути пов’язана з тим, що позов був пред’явлений
прокурором. Прокурор на підставі всіх зібраних матеріалів справи і
даних, встановлених у процесі судового розгляду, робить висновки і
викладає суду свою думку, як слід вирішити розглянутий позов. У позиції
щодо розміру заподіяної шкоди не повинно бути виразів «на розсуд суду»
чи «задовольнити позов частково». Прокурор повинен назвати конкретну
суму, що підлягає стягненню з кожного відповідача.

Думка прокурора по суті справи в цілому має важливе значення. У ній
викладається суть спору чи факту, аналіз доказів і фактичних обставин
справи, перевірених в судовому засіданні, їх оцінка. Аналізується чинне
законодавство, яке повинно бути покладене в основу вирішення даної
справи по суті, тобто мірку-

224

вання про законність і обгрунтованість пред’явленого позову. По певній
категорії справ прокурор розкриває причини і умови, що сприяли
виникненню цивільної справи.

У випадках грубого порушення закону прокурор рекомендує винести
відповідну окрему ухвалу.

Органи державної статистики мають у своєму розпорядженні багато
інформації.що характеризує стан законності. Прокурори повинні періодично
витребовувати ці дані, глибоко їх аналізувати, враховувати при
організації прокурорського нагляду, в тому числі і при пред’явленні
позовів.

Вирішуючи питання про витребування відповідної інформації про
правопорушення, слід мати на увазі, що ряд органів позавідомчого
контролю не мають в районах (містах) своїх підрозділів. Дані про
правопорушення знаходяться в розпорядженні установ республіканської чи
обласної ланки, тому інформацію про правопорушення з цих органів
витребову-ють (отримують) прокуратури областей чи Генеральна
прокуратура. Ця інформація в майбутньому направляється в районні
(міські) прокуратури, за необхідності прокурор може і сам звернутись із
запитом у відповідну ланку позавідомчого контролю.

Прокурори не повинні обмежуватись інформацією, що надходить з
контролюючих органів на підставі закону чи відомчих вказівок. Отримана
інформація аналізується, і на підставі результатів такого аналізу
плануються і проводяться відповідні перевірки.

Дані прокурорської практики свідчать про те, що найбільш поширеними є
позови прокурорів за результатами таких перевірок.

Як уже зазначалось, прокурор витребовує інформацію про правопорушення в
основному від контролюючих органів з підприємств, установ і організацій,
якщо це викликано необхідністю і лише .за наявності у прокурора даних
про порушення закону. Інформація про правопорушення, що надходить у
прокуратуру, групується за спеціальним переліком, що заведений в даній
прокуратурі, і потім аналізується для проведення відповідних перевірок.

Окремі дані про правопорушення, що спричинили матеріальні збитки, можуть
бути використані безпосередньо для підготовки конкретних позовів. Таким
чином, інформаційне забезпечення діяльності прокуратури в цілому, в тому
числі і по пред’явленню позовів, взаємопов’язане і взаємообумов-лене.
Для пред’явлення позовів прокурор використовує різного

8 П. Шумський

роду документи, матеріали, в яких є дані про правопорушення.

Необхідно повною мірою використати інформацію про правопорушення, що
спричинили матеріальні збитки, які є у прокуратурі, а також у
відповідному суді. Так, інформацію про невідшкодовані збитки, заподіяні
злочином, прокурор може отримати із матеріалів кримінальних справ.

По наглядових провадженнях виявляються кримінальні справи про навмисне
чи необережне заподіяння шкоди здоров’ю громадян, вбивство, хуліганство;
потім перевіряється чи відшкодовані збитки державі. Такі перевірки можна
планувати і проводити за певний проміжок часу з урахуванням того, що
періодичні платежі (пенсії, допомоги) можуть бути стягнуті із
заподіювача шкоди в межах позовної давності.

Інформацію про невідшкодовані збитки можна отримати, вивчаючи матеріали
закритих кримінальних справ і матеріали,, за якими в порушенні
кримінальних справ відмовлено. У цьому зв’язку закриті справи і
матеріали треба взяти також на спеціальний облік.

Для пред’явлення позовів необхідно використати і інформацію про
правопорушення, яка міститься в цивільних справах і у справах про
адміністративні правопорушення. Наприклад, в цивільних справах про право
власності на домоволодіння можуть бути дані про самоуправне будівництво,
заниження ціни на продану будівлю з метою зменшення державного мита
тощо.

Складовою частиною організації роботи прокурора щодо пред’явлення
позовів є аналіз (узагальнення) практики підготовки матеріалів до
пред’явлення позовів і участі прокурора у їх судовому розгляді.

Таке вивчення (узагальнення) дає можливість:

а) виявити недоліки при підготовці позовів;

б) оцінити ефективність участі прокурора в судовому розгляді цивільних
справ, перевірках законності і обгрунтованості судових рішень в
касаційний строк;

в) встановити, чи вживаються заходи щодо гласності судових процесів.

Аналітична робота прокурора по пред’явленню позовів сприяє своєчасному
виявленню недоліків і прийняттю дійових заходів до вдосконалення цієї
важливої сфери діяльності прокуратури. Регулярне вивчення узагальнення
прокурорської практики і вжиття відповідних заходів до вдосконалення
роботи впливає

226

на підвищення ефективності використання цивільно-правових засобів
боротьби з правопорушеннями.

Плануючи роботу прокуратури, необхідно в цьому зв’язку передбачити
проведення відповідних аналізів, оглядів і узагальнень. Залежно від
кількості позовів, пред’явлених прокурором, такі аналізи можуть
проводитись один раз на квартал, півріччя чи рік. При цьому звертається
увага на справи, по яких в позові відмовлено, або рішення (ухвали)
відмінені чи змінені. У процесі аналізу перш за все звертається увага на
якість підготовки позовів. Вивчаючи конкретні цивільні чи кримінальні
справи, разом з копіями позовних заяв необхідно встановити: чи правильно
в ході підготовки позову були визначені предмет і підстави позову; чи
зібрані всі необхідні докази для підтвердження фактів пред’явлення
позову; чи правильно визначені сторони (позивач і відповідач); чи
притягнуті до участі у справі інші необхідні особи; чи нема помилок при
визначенні збитків і ціни позову; чи вирішені всі необхідні процесуальні
і організаційні питання, пов’язані з пред’явленням позову і розглядом
справи в суді. Оцінюючи ефективність участі прокурора в судовому
розгляді цивільних справ, необхідно звернути увагу, наскільки активна
його участь в дослідженні матеріалів цивільної справи, чи реагує він на
помилки суду, чи своєчасно вживає заходів до їх усунення, чи порушує
перед судом клопотання про винесення окремої ухвали, якщо в цьому була
необхідність, тобто чи виконує всі завдання, що випливають з чинних
законів.

Вивчаючи цивільні справи, по яких рішення скасовані чи змінені, важливо
встановити, в чому причини такої відміни чи зміни, що повинен був
зробити прокурор аби попередити допущені помилки.

Облік роботи прокурора по пред’явленню позовів — важлива складова
частина організаційної роботи прокуратури. Він ведеться відповідно до
Інструкції по діловодству в органах прокуратури України, а також
відповідних наказів і вказівок Генерального прокурора нашої держави. Не
обгрунтовані на законі вимоги прокурора до відповідача призводять до
моральних витрат, на підготовку позову і ведення процесу витрачається
час і засоби, робітники і службовці відволікаються від виробництва. Тому
такі факти, безумовно, не повинні мати місця.

Недопустимо пред’являти до відповідачів вимоги, необгрунтовані
відповідними доказами. У процесі підготовки позову

8*
227

необхідно з’ясувати всі обставини правопорушення, зібрати і
проаналізувати доказовий матеріал, що обґрунтовує позовні вимоги
прокурора, і приєднати до позовної заяви. Ці докази допоможуть
прокуророві в судовому засіданні обґрунтовувати позовні вимоги до
відповідачів, брати активну участь у дослідженні матеріалів справи,
заявляти клопотання, давати кваліфіковані висновки в ході процесу і по
суті справи в цілому, тим самим сприяти винесенню судом законного і
обгрунтованого рішення.

Від належної підготовки позову залежить і своєчасність розгляду його в
суді, оскільки нема необхідності витрачати час на витребування доказів
при підготовці справи до судового розгляду. Ретельна підготовка позову
дає, таким чином, можливість виключення пред’явлення необгрунтованих
вимог, сприяє своєчасному його розглядові в суді, винесенню законного і
обгрунтованого рішення, а в кінцевому рахунку — підвищення ефективності
використання цивільно-правових засобів у боротьбі з правопорушеннями.

Для того, щоб підготовка позову була повна і ефективна, її необхідно
добре організувати. У цьому зв’язку слід подумати, як, яким чином
вчиняти підготовчі дії, кому конкретно доручати їх проведення.
Підготовці позовних матеріалів повинно передувати вивчення відповідного
законодавства, що має відношення до виявленого правопорушення. Це
дозволить правильно кваліфікувати правовідношення сторін, зібрати
необхідний доказовий матеріал. Перелік намічених прокурором перевірочних
дій не є вичерпним, він може бути доповнений чи змінений самим ходом
організації перевірки.

Обсяг підготовки позову, а також коло дій, що вчиняються прокурором,
залежить від характеру виявленого правопорушення, матеріального закону,
що підлягає застосуванню, від пов’язаних з ним правових наслідків і кола
причетних до нього осіб.

У процесі підготовки позову прокурору необхідно:

1) визначити предмет і підставу позову;

2) встановити, які докази необхідні для обгрунтування позовних вимог,
зібрати ці докази і ретельно їх проаналізувати;

3) вирішити, в інтересах кого необхідно пред’явити позов, хто повинен
відповідати за пред’явленим позовом;

4) визначити ціну позову, якщо позов підлягає оцінці;

5) вирішити ряд процесуальних і організаційних питань, пов’язаних із
пред’явленням позову і розглядом справи в судовому засіданні.

228

Закон передбачає, що позов прокурора повинен містити у собі вимогу
(предмет позову) і обставини, на яких він обґрунтовує свою вимогу
(підстави позову). Позовні вимоги (предмет позову) залежить від змісту
матеріально-правового відношення, що виникло між особою, в інтересах
якої прокурор має намір пред’явити позов, і відповідачем
(відповідачами). Воно може носити різний характер. Зокрема, встановлюючи
факт заподіяння матеріальної шкоди, прокурор пред’являє до винної особи
вимоги відшкодувати збитки повністю чи частково. При пред’явленні позову
про визнання угоди (договору) недійсною позовні вимоги прокурора повинні
бути направлені на визнання відношення, що виникло між ними, недійсним
зі всіма правовими наслідками, встановленими законом. Для того, щоб
правильно сформулювати позовні вимоги, необхідно юридичне вірно
кваліфікувати спірні правовідносини. У цьому зв’язку важливо знайти і
уважно вивчити необхідні нормативні акти.

У ряді випадків прокурори недостатньо глибоко вивчають суть
матеріально-правових відносин сторін, не завжди дають їм правильну
юридичну кваліфікацію, в результаті допускають помилки при формулюванні
своїх позовних вимог. У процесі підготовки позову прокурор не може
обійтись без визначення підстави позову, оскільки неможливо встановити,
які докази мають значення для справи. В основу позову входять факти,
передбачені відповідними нормами права. При цьому необхідно мати на
увазі, що не завжди, не в кожній нормі права і не всі юридичне значимі
факти вказані. У ряді випадків їх наявність слід розуміти і
встановлювати шляхом логічного аналізу норми. Юридичні факти можуть бути
вказані не в одній, а в декількох нормах.

В основу позову ввійдуть також обставини (факти), від яких залежить
правильне визначення виду і меж матеріальної відповідальності. Як
відомо, трудове законодавство передбачає обмежену і повну матеріальну
відповідальність робітників і службовців. Повна матеріальна
відповідальність наступає за наявності обставин, указаних в законі.
Готуючи позов про відшкодування збитків, необхідно перевірити й інші
обставини, вказані в законі, за наявності яких робітники і службовці
несуть матеріальну відповідальність в повному розмірі спричинених з їх
вини збитків.

Обмежена матеріальна відповідальність в межах, встановлених законом,
покладається на робітників і службовців за наявності обставин (фактів),
указаних у відповідних нормах

229

законодавства про працю. У процесі підготовки позову слід звертати увагу
на встановлені законом строки давності. Позовна давність — це
встановлений законом строк для захисту порушеного права, після
закінчення якого можливе примусове його застосування, якщо цей строк
пропущено з поважних причин і поновлено. Загальний строк позовної
давності за позовами особи, право якої порушено, встановлюється в три
роки.

Закінчення строку позовної давності є підставою для відмови в позові.
Разом з тим закон надає суду право поновлювати строк позовної давності,
якщо визнає його пропуск поважним Це зобов’язує прокурора в процесі
підготовки позову перевірити чи не пропущений установлений законом строк
давності за вимогою, яку він намагався пред’явити до відповідача
(відповідачам) .

Якщо в ході перевірки буде встановлено, що строк позовної давності
пропущено, необхідно з’ясувати причини його пропуску Зробити висновок
про поважність чи неповажність про-пущення строку позовної давності
можна лише після ретельного дослідження всіх фактичних обставин справи і
оцінки зібраних доказів.

Прокурор може звернутись в суд з позовом, якщо він дійте висновку, що
строк позовної давності пропущено з поважних причин. При цьому в
позовній заяві необхідно навести мотиви і прохання про поновлення
строку, зіславшись на відповідні докази.

У законі не перераховані причини пропущення строку позовної давності,
які можуть бути визнані поважними. Тому це питання може вирішуватися
самим прокурором в кожному конкретному випадку. При цьому необхідно мати
на увазі, що в окремих випадках дається тлумачення поважності пропущення
строків позовної давності Пленумом Верховного Суду України.

Перебіг строку позовної давності починається з дня виникнення права на
позов, тобто з дня, коли особа чи організація, в інтересах якої прокурор
мав намір пред’явити позов, дізналися чи повинні були дізнатися про
порушення свого права.

У ході підготовки такого роду позову не слід забувати, що строк позовної
давності для прокурора починає спливати з дня виявлення шкоди юридичній
чи фізичній особі, в інтересах якої він мав намір пред’явити позов, а не
з дня, коли йому стало відомо про заподіяну шкоду

230

Право регресної вимоги до особи, в інтересах якої прокурор мав намір
пред’явити позов, виникає з дня виплати відповідної суми, і з цього часу
відраховується строк позовної давності. У цьому зв’язку в ході
підготовки позову необхідно уточнити, коли вказані суми фактично були
виплачені третій особі, і запросити відповідну довідку.

Пред’явленню позову повинна передувати вдумлива робота з визначення
низки доказів, необхідних для підтвердження факту, підстави позову,
витребовування і аналіз відповідного доказового матеріалу, що
обґрунтовує вимогу прокурора до відповідача (відповідачів) і відкидаєчи
їх заперечення проти позову. Діяльність прокурора в цій частині буде
результатирною лише в тому випадку, якщо він правильно визначить склад
фактів підстави позову.

Чим же повинен керуватися прокурор при визначенні низки доказів,
необхідних для підтвердження фактів підстави позову, а також перевірки
заперечень відповідача? По-перше, слід мати на увазі, що згідно з
цивільно-процесуальним законом, як докази в цивільному судочинстві
можуть бути використані письмові і речові докази, показання свідків,
висновки експертів. Тому, вирішуючи питання про визначення і збір
доказів, слід виходити з цих вимог.

По-друге, при визначенні і зборі доказів прокурор повинен керуватись
правилами відносності і допустимості доказів. Аналізуючи пояснення
очевидців та інших осіб, важко визначити, які конкретно обставини
(факти) вони можуть підтвердити чи заперечити.

Збираючи в ході підготовки письмові докази (документи), слід перевірити,
чи дотримані вимоги, що пред’явлені до тих чи інших документів
(наявність підпису уповноваженої особи, що повинен відповідати печатці
тощо). Якщо письмовий доказ (документ) представлено в копії, бажано
уточнити, чи відповідають наявні в ньому записи оригіналу і чи повно
вони викладені в копії, чи не суперечать ці дані документа іншим
зібраним доказам (поясненням свідків та іншим). При цьому необхідно мати
на увазі, що по окремих категоріях позовів повинні бути витребувані і
приєднані до заяви конкретні письмові докази. Якщо в ході підготовки
позову з’явиться необхідність перевірити і підтвердити факти підстави
позову з допомогою речових доказів, прокурор повинен встановити, де ці
докази знаходяться.

Виявляючи речовий доказ, його треба докладно описати, а в разі
необхідності — сфотографувати і вжити заходи до його збереження.

231

Прокурор має право при підготовці позову призначити відомчу чи
позавідомчу експертизу Якщо в ході підготовки позову він зустрінеться з
необхідністю перевірити факти підстави позову з допомогою спеціальних
знань, то він може запросити в цій частині висновок відповідного
спеціаліста.

Вирішуючи питання про те, кому доручити дослідження, необхідно
врахувати, що спеціаліст повинен мати спеціальні знання, тобто бути
компетентним в даному питанні, були спеціалістом високої кваліфікації в
даній галузі науки, техніки, мистецтва.

Аналіз справ свідчить, що окремі прокурори допускають помилки при
вирішенні питань про витребування необхідних доказів. Встановивши
наявність доказів, необхідних для підтвердження фактів підстави позову,
прокурор, користуючись наданими йому повноваженнями, може:

а) витребувати відповідні докази (документи, матеріали);

б) викликати посадових осіб і громадян і зажадати від них письмового
пояснення щодо порушень закону.

Отримання пояснень від посадових осіб, громадян, яких прокурор має намір
притягнути як відповідачів, дає можливість ще до суду перевірити їх
заперечення, зібрати відповідний доказовий матеріал.

Якісна підготовка позову значною мірою залежить від того, наскільки
правильно прокурор визначить ту особу, в інтересах якої належить
пред’явити позов, а також відповідачів та інших зацікавлених осіб.

Помилки у визначенні сторін можуть призвести до того, що суд змушений
буде вирішувати питання про заміну неналежної сторони. Вирішуючи питання
про сторони в позові, необхідно мати на увазі, що позивачами і
відповідачами можуть бути як громадяни, так і юридичні особи.

У процесі підготовки позову важливо перевірити, чи належить особі, в
інтересах якої прокурор має намір пред’явити позов, право вимоги і чи
повинні відповідачі відповідати за позовом, тобто чи є сторони
належними. Це питання може бути вирішене правильно лише на основі
аналізу норм матеріального права, що передбачають правомочність
суб’єктів матеріального правовід ношення.

У процесі підготовки позову слід правильно визначити відповідачів,
перевірити, чи являються вони належними. При цьому треба мати на увазі,
що обов’язок щодо відшкодування збитків покладається на особу, що їх
спричинила. У ряді випадків закон покладає відповідальність не на без-

232

посереднього причинювача шкоди, а на третіх осіб. При визначенні
відповідачів треба враховувати, що закон передбачає в ряді випадків
спеціальні суб’єкти відповідальності . Так, як належні відповідачі за
позовами про відшкодування шкоди, заподіяної незаконним звільненням чи
переводом робітників і службовців, повинні притягатись керівники
підприємств, що підписали наказ про звільнення чи переведення.

При визначенні сторін не слід забувати й про те, що закон передбачає
перехід прав і обов’язків від однієї особи до іншої у порядку
правоприємництва. Якщо в ході підготовки позову прокурор встановить, що
заподіювач шкоди помер, то він зобов’язаний перевірити, чи є у нього
майно або інші цінності. При цьому повинні бути дотримані правила,
згідно з якими кредитори-наслідувачі можуть пред’явити свої претензії до
тих, хто прийняв спадщину, чи виконувачу заповіту, або нотаріальній
конторі за місцем відкриття спадщини, а також пред’явити позов до майна,
що успадковується. Недотримання цього правила тягне за собою втрату
кредиторами, в тому числі і прокурором, права вимоги. Встановлений строк
пред’явлення претензій не підлягає поновленню, до нього не
застосовується правило про перерву чи поновлення строку давності. Однак,
якщо в ході слідства на майно заподіювача шкоди було накладено арешт в
рахунок забезпечення майбутнього цивільного позову, то вказаний вище
порядок на цей випадок не поширюється.

Вирішуючи питання про сторони, не слід забувати й про те, що
процесуальне законодавство допускає співучасть як на стороні позивача,
так і на стороні відповідача чи на обох сторонах одночасно, тобто в
одній справі можуть брати участь декілька позивачів і декілька
відповідачів.

Необхідність пред’явлення позовних вимог в інтересах декількох позивачів
виникає, наприклад, при відшкодуванні шкоди колективним
сільськогосподарським підприємствам заподіяною загибеллю (падежом)
застрахованих тварин.

У процесі підготовки позову прокурору необхідно визначити ціну позову,
якщо він підлягає оцінці.

За позовами про відшкодування збитків, ціна позову відповідає розмірові
збитків, якщо відповідач повинен нести повну матеріальну
відповідальність. При обмеженій матеріальній відповідальності ціна
позову не завжди відповідає розміру заподіяних збитків. Вона рівна
розмірові запо-

233

діяних збитків, якщо ці збитки менші межі стягнення, що допускається
законом, чи рівні йому. Якщо розмір шкоди перевищує встановлену законом
межу, то ціна позову рівна цій межі.

Визначаючи ціну позову за вимогами про відшкодування шкоди, необхідно
перевірити, чи правильно вираховується розмір збитків. Закон надає право
суду зменшити розмір стягнення, враховуючи матеріальний стан
відповідачів.

Прокуратура — єдиний орган, уповноважений здійснювати нагляд за
виконанням законів органами внутрішніх справ, Служби безпеки України,
Державної митної служби. Саме ці проблеми будуть предметом дослідження
наступної глави.

234

ГЛАВА V. НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ

ОРГАНАМИ, ЯКІ ПРОВОДЯТЬ ОПЕРАТИВНО-

РОЗШУКОВУ ДІЯЛЬНІСТЬ, ДІЗНАННЯ,

ДОСУДОВЕ СЛІДСТВО

§1. Проблеми здійснення прокурорського нагляду за виконанням

законів органами внутрішніх справ, при прийомі, реєстрації,

обліку і вирішенні заяв і повідомлень про злочини.

Прокурор в стадії порушення кримінальної справи

Одним з важливих напрямів діяльності органів внутрішніх справ, що
вимагають повсякденного прокурорського нагляду, є прийом, реєстрація,
облік і вирішення заяв і повідомлень про злочини. Узагальнення практики
прокурорського нагляду з цих проблем свідчить, що істотну шкоду
розкриттю злочинів завдають наявні в органах міліції факти укриття заяв
і повідомлень від своєчасної і правильної їх реєстрації; несвоєчасного
їх розгляду і вирішення; незаконної і необгрунтованої відмови в
порушенні кримінальних справ за фактами, викладеними в заявах і
повідомленнях; укриття злочинів і повідомлень від своєчасного і
правильного обліку, а також ряд інших порушень закону з боку посадових
осіб міліції при прийомі, реєстрації, обліку і вирішенні заяв,
повідомлень про злочини, що перешкоджають швидкому, повному і
об’єктивному розкриттю всіх злочинів, щодо яких в органи внутрішніх
справ надійшли заяви чи повідомлення.

Слід зазначити, що в міліції продовжують мати місце факти
необгрунтованих відмов в порушенні кримінальних справ, їх закриття без
достатніх на те підстав, несвоєчасного реагування на повідомлення про
вчинені злочини, їх укриття від обліку. Від того, як поставлено справу
на цьому важливому напрямку, залежить і розкриття злочинів, строки і
якість слідства і саме головне — забезпечення принципу невідворотності
покарання. Що таке втрачений час?

Спеціальне дослідження показачо, що по справах, порушених в день
надходження сигналу про злочин, по «гарячих слідах» розкривається 60%
злочинів, на другий день — 16%, а на третій — тільки 5%. У ряді випадків
були виявлені факти невжиття заходів по заявах громадян і навіть укриття
злочинів від обліку. Ці порушення законності часто виявляються
вищестоящими прокурорами. Згідно з чинним законодавством прокурор
вимагає від органів дізнання і попереднього слідства для перевірки

235

кримінальні справи, документи, матеріали та інші дані про вчинені
злочини, хід дізнання, попереднього слідства, перевіряє не рідше одного
разу на місяць виконання вимог закону про прийом, реєстрацію і вирішення
заяв і повідомлень про злочини,

Виходячи з цього, Генеральний прокурор України вимагає підвищити
дієвість прокурорського нагляду за законністю розгляду заяв і
повідомлень про вчинені злочини, своєчасним порушенням кримінальних
справ; гостро і принципово вирішувати питання про відповідальність
посадових осіб, що допустили порушення законності, укрили злочини від
обліку; домагатися фактичного усунення порушень, їх попередження.

Із сказаного видно, що значення прокурорського нагляду на цій ділянці
роботи важко переоцінити. Тому прокурорський нагляд за законністю
прийому, реєстрації, обліку і вирішення заяв і повідомлень про злочини
вимагає від працівників прокуратури не тільки високої правової культури,
принциповості, знань відповідних нормативних матеріалів з цих питань, а
також обов’язкового засвоєння методики перевірок, спрямованих на
виявлення порушень закону при прийомі, реєстрації, обліку і вирішенні
заяв і повідомлень про злочини.

При їх використанні необхідно вивчити суть даного виду наглядової
діяльності прокурора, усвідомити правову регламентацію прийому,
реєстрації, обліку і вирішення заяв і повідомлень про злочини в органах
внутрішніх справ. При цьому слід особливу увагу звернути не тільки на
правову регламентацію названої діяльності в законодавстві, але й на
сукупність відомчих нормативних актів як органів прокуратури, так і
внутрішніх справ. Для підвищення ефективності прокурорської діяльності
важливо висвітлити способи виявлення і заходи реагування прокурора на
наявні порушення закону.

Прокурорський нагляд за виконанням законів про прийом, реєстрацію, облік
і вирішення заяв і повідомлень про злочини органами внутрішніх справ є
частиною нагляду за виконанням законів органами дізнання і попереднього
слідства. Суть його полягає в тому, що Генеральний прокурор України і
підлеглі йому прокурори, здійснюючи нагляд, виявляють порушення закону,
причини й умови, що цьому сприяли, забезпечуючи виконання загальних
завдань прокуратури і завдань нагляду за виконанням законів органами
дізнання і попереднього слідства.

Прокурору слід перевірити чи повністю були зареєстровані заяви і
повідомлення про вчинені злочини з тим, щоб ні один злочин не залишився
нерозкритим і ні одна особа, що вчинила

236

злочин, не залишилась непокараною згідно з законом^ Такого висновку слід
дійти, співставивши конкретні завдання нагляду при перевірці заяв і
повідомлень про злочини, що полягають в перевірці дотримання строків
реєстрації і вирішення заяв і повідомлень про злочини, законності і
обгрунтованості рішень, що приймаються, із завданнями прокурорського
нагляду, зведеними в законі, з тим, щоб:

1) повністю були зареєстровані заяви і повідомлення про підго-товлювані
і вчинювані злочини;

2) дотримувались строки реєстрації і вирішення заяв і повідомлень про
злочини;

3) перевірка заяв і повідомлень про злочини проводилась шляхом
витребування необхідних матеріалів і отримання пояснень, однак без
провадження слідчих дій;

4) прийняті по заявах і повідомленнях про злочини рішення були
законними і обгрунтованими і щоб про них повідомлялись особи, установи,
від яких надійшла заява чи повідомлення, а також роз’яснювалось їм право
на оскарження прийнятого рішення;

5) вживались заходи до усунення порушень закону, причин і умов, що їм
сприяли, а винні в порушеннях закону посадові особи міліції притягались
до встановленої законом відповідальності;

6) забезпечувались права і законні інтереси учасників процесу.

Здійснюючи нагляд за законністю вирішення заяв і повідомлень про
злочини, прокурор повинен керуватись відповідними статтями
Кримінально-процесуального кодексу України, а також відомчими
нормативними актами.

Для виконання всіх названих вище завдань прокурор наділений відповідними
повноваженнями. Вони мають безпосереднє відношення до нагляду за
виконанням законів при прийомі, реєстрації, обліку і вирішенні заяв і
повідомлень про злочини міліцією, оскільки вже в стадії порушення
кримінальної справи особа, .що проводить дізнання, і слідчий має право
проводити таку слідчу дію, як огляд місця події, а після порушення
кримінальної справи — будь-які дії, передбачені законом. Повноваження
прокурора свідчать про його особливе правове становище в досліджуваних
стадіях процесу, при здійсненні ним процесуального керівництва дізнанням
і попереднім слідством. Як видно, йдеться про такі повноваження
прокурора, якими він не наділений не тільки в інших галузях
прокурорської діяльності, але й в інших стадіях кримінального процесу.

237

Важливо засвоїти: здійснення прокурором нагляду за виконанням законів
при прийомі, реєстрації, облікові і вирішенні заяв і повідомлень про
злочини органами внутрішніх справ означає перевірку виконання вимог
кримінально-процесуальних і інших законів названими органами.

Як відомо, завданнями кримінального судочинства є швидке і повне
розкриття злочинів, виявлення винних і забезпечення правильного
застосування закону з тим, щоб кожна особа3 що вчинила злочин, була
піддана справедливому покаранню і жодна невинна особа не була притягнута
до кримінальної відповідальності і засуджена. Кримінальне судочинство
повинно сприяти зміцненню законності і правопорядку, попередженню і
викоріненню злочинів, охороні інтересів суспільства, прав і свобод
громадян, вихованню громадян в дусі неухильного виконання Конституції та
інших законів України.

Із вказаних завдань випливає обов’язок порушення кримінальної справи і
розкриття злочину судами, прокурором, слідчим і органом дізнання, в
кожному конкретному випадку виявлення ознак злочину, вжити всі
передбачені законом заходи до встановлення події злочину, осіб, винних у
скоєнні злочину, і їх покарання. Особливу роль в розкритті злочинів
відіграють органи міліції, на які покладається проведення
оперативно-розшукових заходів з метою виявлення ознак злочинів і осіб,
що їх вчинили, порушення кримінальних справ і вчинення невідкладних
слідчих дій по справах, по яких проведення попереднього слідства
обов’язкове, а також проведення дізнання по справах, по яких попереднє
слідство необов’язкове.

Покладаючи на відповідні правоохоронні органи обов’язок порушення
кримінальної справи, встановлюють обставини, що виключають провадження
по кримінальній справі.

Викладене в названих нормах положення є основоположним при прийомі,
реєстрації, обліку і вирішенні заяв і повідомлень про злочини всіма
правоохоронними органами і, в першу чергу, органами внутрішніх справ,
куди надходить найбільше таких повідомлень. У__зміст нагляду за
законністю порушення кримінальної справи входить перевГрк?”вимог закону
про обов’язок слідчого, органу дізнання прийняти заяву, повідомлення про
скоєний злочин, злочин що готується, чи чиниться, їх своєчасну
реєстрацію, облік і вирішення. За загальними правилами, на заяву чи
повідомлення, що надійшли, повинно бути прийняте передбачене законом
рішення в строк не більше 3-х днів з дня їх отримання, а у виключних
випадках — не більше десяти днів з метою своєчасного виявлення порушень
законів

238

при вирішенні заяв і повідомлень про злочини. Враховуючи таку правову
регламентацію цієї діяльності, вважається доцільним проводити в органах
внутрішніх справ перевірки не рідше одного разу на десять діб. У випадку
надходження скарг про неправильне чи несвоєчасне вирішення заяв і
повідомлень про злочини — перевірку скарг слід проводити протягом трьох
діб, після чого слід повідомити заявника про прийняте прокурором
рішення.

Прокурор перевіряє, чи дійсно вимагалась перевірка заяв і
повідомлень”про “злочини, і якщо так, то чи проводилась ця перевірка
шляхом витребування необхідних матеріалів, отримання пояснень, чи з
порушенням вимог закону органами внутрішніх справ проводились слідчі
дії. На вказані обставини слід звернути особливу увагу, оскільки
найчастіше в процесі таких перевірок порушуються якраз вимоги закону про
недопустимість проведення слідчих дій до порушення кримінальної справи.
Хоча із вказаних правил закон встановлює лише один виняток — провадження
огляду місця події у невідкладних випадках. На практиці виконуються й
інші слідчі дії, зокрема затримання й допит підозрюваного, його
особистий обшук і освідування, обшук, експертиза, опис майна та інші.
Відповідно до закону за заявою чи повідомленням, що надійшло, повинно
бути прийняте одне з трьох рішень:

1) про порушення кримінальної справи;

2) про відмову в порушенні кримінальної справи;

3) про передачу заяви чи повідомлення по підсудності чи підслідності.

Прийняття першого рішення — про порушення кримінальної справи — можливе
при точному виконанні вимог закону, що встановлює приводи й підстави до
порушення кримінальної справи, а також відтворює і визначає обставини,
що виключають провадження по справі.

Підставами до порушення кримінальної справи є джерела, з яких органи
дізнання, слідчий, прокурор, суд чи суддя отримують дані про вчинювані
чи підготовлювані злочини:

1) заяви і скарги громадян;

2) повідомлення представників юридичних і посадових осіб;

3) статті, замітки і листи та інші повідомлення в пресі;

4) явка з повинною;

5) безпосереднє виявлення органом дізнання, слідчим, прокурором чи
судом ознак злочину.

Всі перераховані приводи й підстави до порушення кримінальної справи,
крім безпосереднього виявлення органами

239

дізнання, слідчим, прокурором чи судом ознак злочину, охоплюються
терміном «заяви і повідомлення про злочини». До заяв про злочини
відноситься і скарга потерпілого, хоча вона прямо і не названа в законі.
Необхідність перевірки законності приводів до порушення кримінальної
справи має важливе практичне значення по справах, що порушуються, не
інакше як за скаргою потерпілого, які органи міліції самі порушувати не
мають права, а зобов’язані направити їх за підсудністю, а також
перевірити скаргу потерпшого по справах приватно-публічного
обвинувачення, без якої справа також не може бути порушена і в якій
повинно бути ясно виражено волевиявлення потерпілого про притягнення
винного до кримінальної відповідальності. Скарга потерпілого повинна
мати прохання про притягнення винного до кримінальної відповідальності.
Не може розглядатись як скарга пояснення з викладенням фактичних
обставин справи, дане за вимогою посадової особи відповідним
правоохоронним органом.

Закон регламентує вимоги, що пред’являються до заяв і повідомлень про
злочини. В ньому зазначається, що усні заяви заносяться в протокол, який
підписується заявником і посадовою особою органу дізнання, слідчим,
прокурором чи суддею, що прийняли заяву. Повідомлення юридичних осіб
різних форм власності (їх представників) і службових осіб повинні бути
зроблені у письмовій формі. На відміну від громадян вони (посадові
особи) не попереджаються про кримінальну відповідальність за завідомо
неправдивий донос, оскільки посадова особа, що направила завідомо
неправдиве повідомлення, несе кримінальну відповідальність за однією із
статей Кримінального кодексу про посадові злочини. Під достатніми даними
для порушення кримінальної справи слід розуміти такі дані, які вказують
на ознаки злочину.

Підставами для порушення кримінальної справи можуть бути взяті дані із
змісту самої заяви чи повідомлення і для прийняття відповідних рішень не
вимагається проведення відповідної перевірки. Якщо із заяви не
вбачається можливим визначити достатність даних для порушення
кримінальної справи, прокурор повинен враховувати, що згідно з законом
до них відносять обставини, перераховані у відповідній статті
Кримінально-процесуального кодексу України.

Ряд норм кримінального права встановлюють можливість притягнення до
кримінальної відповідальності тільки в тих випадках, коли раніше
застосовувались заходи адмінвпливу чи були спеціальні попередження. За
наявності приводу й підста-

240

ви до порушення кримінальної справи і за відсутності обставин, що
виключають провадження у справі, прокурор, слідчий, орган дізнання,
суддя і суд зобов’язані в межах своєї компетенції порушити кримінальну
справу. Одночасно з порушенням кримінальної справи повинні бути вжиті
заходи до попередження чи припинення злочину, а також до закріплення
слідів злочину.

Визнавши, що кримінальна справа порушена без законних приводів і підстав
або за наявності обставин, що виключають провадження по справі, прокурор
своєю постановою відміняє незаконне рішення слідчого чи органу дізнання,
відмовляє в порушенні кримінальної справи чи закриває кримінальну
справу, якщо по ній були проведені слідчі дії. При перевірці законності
і обгрунтованості прийняття слідчим рішення про відмову в порушенні
кримінальної справи, прокурор з’ясовує, чи дотримані вимоги закону.
Зокрема, про письмову форму повідомлень юридичних і посадових осіб,
правильність занесення заяв громадян в протокол, роз’яснення заявникові
відповідальності за завідомо неправдивий донос, строки перевірки
інформації, що надійшла. Слід також з’ясувати, чи не проводились в ході
перевірки слідчі дії і чи повідомлено про результати перевірки і
прийняте рішення зацікавлених осіб. Особливу увагу слід приділяти
повноті перевірки і законності прийняття рішення про відмову в порушенні
кримінальної справи. Підставами відмови в порушенні кримінальної справи
є обставини, що виключають провадження у справі.

Перевіряючи постанову слідчого чи органу дізнання про відмову в
порушенні кримінальної справи, прокурор зобов’язаний звернути увагу не
тільки на обгрунтованість цієї відмови по суті, але й на відповідність
формулювання приведеної в постанові підстави для відмови в порушенні
справи нормам матеріального і процесуального права, а також на
відповідність цього формулювання обставинам, викладеним в матеріалах.

При перевірці законності прийнятого рішення про передачу заяви чи
повідомлення по підслідності чи підсудності, прокурор повинен виходити з
вимог закону про те, що орган дізнання має право порушити справу про
будь-який злочин, крім приватного обвинувачення.

За наявності ознак злочину, по якому провадження попереднього слідства
обов’язкове, орган дізнання порушує кримінальну справу і проводить
невідкладні слідчі дії щодо встановлення і закріплення слідів злочину:
огляд, обшук, виїмку, освіду-вання, затримання і допит підозрюваних,
допит потерпілих і

241

свідків. Тому не буде порушенням, якщо орган дізнання після порушення
кримінальної справи за фактом вчиненого злочину, не підслідного саме
йому, виконає всі перераховані слідчі дії і потім передасть кримінальну
справу по підслідності.

В обов’язки прокурора не входить здійснення нагляду за виконанням
органами внутрішніх справ відомчих інструкцій про порядок прийому,
реєстрації, обліку і вирішення в органах внутрішніх справ заяв і
повідомлень про злочини, але перевірка прокурором дотримання в органах
внутрішніх справ конкретних їх вимог є важливим методом виявлення
порушень кримінально-процесуального закону.

Заява (повідомлення) про злочин чи інша інформація, отримана працівником
органу внутрішніх справ, поза службовим приміщенням, після вжиття
необхідних заходів до попередження чи зупинення злочину негайно
передається в чергову частину для реєстрації. Про зареєстровані злочини,
повідомлення про злочини і вжиття щодо них невідкладних заходів черговий
доповідає начальнику органу внутрішніх справ, чи особі, що його заміщає,
який по кожному з них дає письмову вказівку про розгляд їх у
відповідності з законом. Щодо іншої інформації (телефонні, телеграфні
повідомлення, анонімні листи тощо), зареєстрованої в спеціальному
журналі, черговий негайно вживає заходів до її перевірки. Якщо в ході
перевірки інформації буде виявлений і встановлений заявник і він подасть
письмову заяву чи його усне повідомлення буде оформлено у передбаченому
законом порядку (протокол), то така інформація про злочин реєструється в
книзі обліку заяв і повідомлень про злочини. Про кількість, характер
інформації, що надійшла, і вжиті заходи черговий кожної доби доповідає
начальнику органу внутрішніх справ. Якщо при перевірці заяви
(повідомлення) чи іншої інформації буде встановлений факт
адміністративного проступку, начальник органу внутрішніх справ чи особа,
що його заміщає, відповідно до закону вживає до порушника заходи
адміністративного впливу чи направляє матеріал з цією метою у відповідні
державні органи. У кінцевому рахунку по кожній заяві, повідомленню про
злочин в облікових документах органу внутрішніх справ повинні бути
проведені як мінімум записи у двох журналах.

Відтворюючи характер прийнятого щодо заяви рішення, посадова особа чи
черговий зобов’язані зробити не пізніше 10 днів відмітку у відповідному
журналі про порушення кримінальної справи, про відмову в її порушенні чи
в направленні заяв і повідомлень по підслідності чи підсудності.

242

Відтворення результатів наглядової діяльності прокурора щодо усунення
виявлених порушень при прийомі, реєстрації, обліку і вирішенні заяв і
повідомлень про злочини передбачено у відповідних розділах встановленої
статистичної звітності про результати слідства і роботи прокурора.
Злочин повинен вважатися поставленим на облік тільки після реєстрації
його органом внутрішніх справ.

Способи виявлення порушень закону при прийомі, реєстрації, обліку і
вирішенні заяв і повідомлень про злочини органами внутрішніх справ
визначаються повноваженнями прокурора щодо здійснення нагляду за
виконанням законів органами дізнання і попереднього слідства, завданнями
щодо здійснення даного виду нагляду, закріпленими в чинному
законодавстві, наказах і вказівках Генерального прокурора України.

Виходячи з указаних раніше повноважень прокурора, його загальних завдань
щодо нагляду за виконанням законів органами дізнання і попереднього
слідства і приймаючи до уваги специфіку конкретних завдань щодо
виявлення порушень закону при прийомі, реєстрації і вирішенні заяв і
повідомлень про злочини органами внутрішніх справ, прокурор в межах
своєї компетенції проводить перевірку виконання вимог закону:

1) при прийомі заяв і повідомлень про злочини всіма посадовими особами
районних (міських) відділів внутрішніх справ;

2) про своєчасну, повну і правильну реєстрацію заяв і повідомлень про
злочини в райміськвідцілах внутрішніх справ;

3) про порядок і способи отримання органами внутрішніх справ матеріалів
для вирішення заяв і повідомлень про злочини, а також законності і
обгрунтованості прийнятих рішень.

Перевірці виконання законів при прийомі, реєстрації, облікові і
вирішенню заяв і повідомлень про злочини органами внутрішніх справ
повинна передувати її підготовка (планування, підбір і детальне вивчення
законів та інших нормативних актів, що відносяться до предмета
перевірки, використання узагальнень, даних обліку і звітності, аналіз
скарг на несвоєчасне і неправильне вирішення заяв і повідомлень про
злочини органами внутрішніх справ, підбір наявних в прокуратурі даних
про направлення в органи внутрішніх справ повідомлень про злочини
торговельними і лікувальними закладами і т.п., ознайомлення з
методичними посібниками та іншою літературою, визначення типових
порушень законів, направлення запитів у різні установи про наявність у
них даних про злочини).

При підготовці до перевірки виконання законів про реєстрацію повідомлень
про злочини прокурору рекомендується мати

243

при собі список облікової документації в органах міліції. Прокурор
повинен чітко визначитись, що він повинен перевіряти і які при цьому
способи він може використати. Відповідно до чинного
кримінально-процесуального законодавства органи внутрішніх справ повинні
приймати усні і письмові заяви громадян і юридичних осіб (письмово) про
будь-які злочини чи протиправні дії, а також про аварії,
дорожньо-транспортні пригоди, безвісти зниклих громадян, нещасні випадки
з людьми, залишення громадян у безпорадному стані, епідемії, паводки,
обвали, пожежі, інші надзвичайні події.

Органи внутрішніх справ зобов’язані приймати заяви і повідомлення про
злочини незалежно від часу і місця їх вчинення. Прийом заяв і
повідомлень про злочини, а також іншої інформації є обов’язковим для
всіх працівників міліції. Він повинен виконуватись у будь-який час доби
як безпосередньо в службових приміщеннях, так і за їх межами.

Факт прийому отриманої інформації про злочини повинен підтверджуватись
реєстрацією заяв у відповідній книзі обліку і видачею заявникові
документа про прийом заяви. Посадові особи органів внутрішніх справ не
мають права відмовляти в прийомі заяв чи повідомлень про злочини під тим
приводом, що із заяви чи повідомлення видно ознаки злочину, за яким не
проводиться розслідування, а воно вирішується судом у порядку приватного
обвинувачення і вони порушуються судом тільки на підставі заяв
потерпілих. Такі як і інші заяви повинні в будь-якому випадку прийматись
міліцією і після їх реєстрації в черговій частині направлятись по
підсудності чи підслідності. Реєстрація і облік заяв і повідомлень про
злочини здійснюються в чергових частинах міліції, в тому числі і
транспортної. Персональна відповідальність покладається на чергового по
органу внутрішніх справ. Письмова заява повинна бути підписана особою,
від якої виходить. Повідомлення юридичних і службових осіб повинні бути
в письмовій формі. Явка з повинною повинна оформлятись відповідним
протоколом.

Документи, що надійшли поштою, передаються в чергову частину для
реєстрації в книзі обліку заяв і повідомлень про злочини після запису їх
надходження відповідно в журналі вхідної кореспонденції чи алфавітному
журналі обліку заяв. Забороняється передача заяв, що надійшли,
працівникам міліції для перевірки виконання до їх реєстрації.
Інформація, що надійшла по телефону, реєструється черговим у
відповідному журналі. Здійснення цілодобового прийому, оформлення і
реєстрації заяв і повідомлень про злочини, а також іншої інфор-

мації покладається на чергового по органу внутрішніх справ, який несе
безпосередню відповідальність за цю роботу. Черговий зобов’язаний:

— організувати проведення необхідних оперативно-розшуко-вих та інших
заходів, передбачених кримінально-процесуальним законодавством та іншими
нормативними актами у випадку, коли по заяві про злочин вимагається
прийняття невідкладних слідчих дій щодо виявлення і закріплення слідів
злочину. До них відносяться огляд, обшук, виїмка, освідування,
затримання, допит підозрюваного, потерпшого, свідків;

— зареєструвати згідно з встановленими правилами всі, що надійшли в
орган за чергову добу заяви і повідомлення про злочини;

— забезпечити складання протоколу — заяви відповідно до вимог
кримінально-процесуального законодавства при зверненні громадян з усними
заявами про злочини, провести реєстрацію і забезпечити перевірку
повідомлень лікувальних закладів про надходження до них громадян з
тілесними ушкодженнями кримінального характеру, повідомлень про
дорожньо-транспортні пригоди та їх наслідки, дані працівників паспортних
підрозділів про випадки крадіжок паспортів;

– підготувати начальникові міліції оперативне зведення про заяви і
повідомлення щодо злочинів для направлення його відповідному прокурору
району чи міста.

Виявити порушення вимог закону про своєчасну, повну і правильну
реєстрацію заяв і повідомлень про злочини прокурор може в результаті
використання різних способів. До них, по-перше, слід віднести:

1) перевірку матеріалів, за якими прийнято рішення про відмову в
порушенні кримінальної справи;

2) вивчення кримінальних справ чи тих заяв і повідомлень, у яких вказано
про вчинення конкретного злочину;

3) отримання пояснень від відповідних осіб;

4) витребування документів з установ і організацій різних форм
власності;

5) заслуховування доповідей чи звітів слідчих і осіб, що проводять
дізнання; »

6) розгляд скарг громадян на дії посадових осіб міліції;

7) доручення вищестоящим органам чи посадовим особам проведення
перевірок діяльності міліції з питань прийому, реєстрації, обліку та
вирішення заяв і повідомлень про злочини;

8) узагальнення різних видів практики.

244

245

Зазначимо також, що виявлення порушень закону у вказаній діяльності
міліції можливе і в ході безпосередньої участі прокурора в розслідуванні
злочинів чи в процесі підтримання державного обвинувачення в суді.
Використання прокурорами вказаних способів на практиці не викликає
будь-яких труднощів. Вважаю доцільним конкретизувати у зв’язку з
викладеним лише деякі моменти.

1. В ході вивчення заяв і повідомлень про злочини прокурор повинен
з’ясувати, чи є на заяві штампи реєстрації документа, що надійшов, і
запис реєстрації заяви в книзі обліку заяв і повідомлень про злочини; чи
дотримуються встановлені строки перевірочних дій і видаються заявникам
відповідні документи про прийом заяв.

Прокурор також повинен перевірити, чи передаються оперативними
працівниками органів внутрішніх справ заяви і повідомлення про злочини в
чергову частину для їх своєчасної реєстрації.

2 Вивчаючи матеріали, за якими прийнято рішення про відмову в порушенні
кримінальної справи, прокурор повинен перевірити не тільки законність і
обгрунтованість прийнятого рішення, але й з’ясувати, чи своєчасно були
прийняті, зареєстровані І обліковані заяви і повідомлення про вчинювані
і підготовлю-вані злочини, чи дотриманий процесуальний порядок перевірки
отриманої інформації, чи не порушені права зацікавлених осіб.

3. Вивчаючи матеріали кримінальної справи, прокурор виясняє, коли було
подано і зареєстровано заяву, в який строк і які конкретно перевірочні
дії проводились; через який проміжок часу після подачі заяви чи
повідомлення порушено кримінальну справу.

Узагальнення практики свідчить про те, що за окремими заявами з ознаками
очевидних злочинів, за які передбачені законом заходи щодо зміцнення
доказів, попередження злочинів, збереження слідів злочину, ці дії
своєчасно не проводились і кримінальні справи за такими заявами чи
повідомленнями тривалий час не порушувались. Накінець виявити порушення
закону прокурор може в результаті співставлення отриманої з підприємств
і організацій інформації про вчинені там за певний період злочини із
записами про ці факти в обліковій інформації міліції. У практиці нерідко
мають місце випадки, коли заяви і повідомлення навмисно не реєструються,
тривалий час щодо них передбачені законом перевірочні дії не
проводяться. При надходженні повторних заяв за такими фактами
проводиться поверхова і формальна перевірка, яка, як правило,
закінчується прийняттям рішення про відмову в порушенні кримінальної
справи.

246

В окремих випадках в кінці місяця, кварталу, півріччя, заяви і
повідомлення про злочини необгрунтовано направляються в інший орган, а
потім через деякий час вони повертаються, але включаються у статистичну
звітність в послідуючий звітний період.

Підбиваючи підсумки сказаному, слід підкреслити, що будь-яке надходження
в міліцію заяви про злочин повинно бути негайно зареєстроване в книзі.

Яка ж методика порівняльного аналізу прокурором обліково-реєстраційної
документації органів внутрішніх справ з метою виявлення порушень закону
в ході прийому, реєстрації, обліку і вирішення заяв і повідомлень про
злочини в міліції? Передусім, скажемо, що порівняльний аналіз
обліково-реєстраційної документації міліції включає три групи дій
прокурора, які можуть розглядатись як: 1) підготовчі; 2)
предметно-співстав-ляючі; 3) звітно-аналітичні.

Підготовчі до порівняльного аналізу дії прокурора складаються з
комплексу спеціальних дій, покликаних підготовити порівняльний аналіз,
що проводиться прокурором на наступному етапі. До них відносяться:

1) витребування всіх матеріалів про відмову в порушенні кримінальної
справи за період, що перевіряється;

2) отримання в органі внутрішніх справ обліково-реєстраційної
документації;

3) виготовлення співставляючої схеми.

Про виявлені порушення закону при реєстрації, обліку і вирішенні заяв
(повідомлень) про злочини прокурор проводить відповідні записи в
робочому порядку. Всі отримані прокурором в процесі перевірки дані
повинні бути зведені за певними критеріями в єдину цілісну систему і на
цій основі отримані узагальнені кількісні показники, що характеризують
стан роботи міліції з прийому, реєстрації, обліку і вирішення заяв і
повідомлень про злочини. Мова йде про останній аналітичний стан
діяльності прокурора, який отримує своє фіксоване відтворення в
спеціально складеному документі, що називається «Кількісний аналіз
виявлених у відповідному органі внутрішніх справ порушень закону при
прийомі, реєстрації, облікові і вирішенні заяв і повідомлень про
злочини».

Нагляд прокурора за дотриманням закону при прийомі, реєстрації, облікові
і вирішенні заяв і повідомлень про злочини в міліції не повинен
обмежуватись чи завершуватись порівняльним аналізом
обліково-реєстраційної документації ОВС. Для забезпечення законності в
даній сфері діяльності прокурор зо-

247

бов’язаний перевірити виконання ОВС законів про порядок і способи
отримання матеріалів для вирішення заяв і повідомлень про злочини.
Здійснювані в цьому напрямі перевірки проводяться шляхом вивчення
прокурором:

а) матеріалів, за якими прийнято рішення про відмову в порушенні
кримінальної справи;

б) порушених за заявами і повідомленнями про злочини кримінальних справ;

в) рапортів працівників органів внутрішніх справ, що перевіряли дані,
які надійшли від засобів масової інформації.

При перевірці вказаних вище матеріалів і порушених кримінальних справ
прокурор з’ясовує, чи дотримані вимоги закону щодо витребування
необхідних матеріалів і отримання пояснень та іншої інформації без
порушення кримінальної справи і проведення слідчих дій.

Нерідко посадові особи органів внутрішніх справ до порушення
кримінальної справи з метою отримання необхідної інформації проводять
допити за правилами допитів свідків, але без дати фактично проведеної
слідчої дії Робиться це для того, щоб у разі порушення кримінальної
справи заповнити відсутні в протоколі реквізити і таким чином імітувати
своєчасність виконання даної слідчої дії. Наявність таких випадків
засвідчує про фальсифікацію процесуальних актів міліції, що, природно,
не може залишатись без реагування прокурора. Передусім прокурор повинен
встановити винних осіб в допущенні вказаних порушень, а також виявити
причини і умови, що сприяли таким порушенням. Для досягнення цієї мети
прокурор зобов’язаний відібрати пояснення як у посадових осіб міліції,
так і в тих, чиї покази зафіксовані в процесуальних актах, виготовлених
з порушенням закону. За підсумками перевірки прокурор повинен вжити
заходів до усунення виявлених порушень закону, причин і умов, що їм
сприяли, а також притягти винних в порушенні закону до встановленої
законом відповідальності.

Особливу увагу прокурор повинен звертати на законність і обгрунтованість
рішень про відмову в порушенні кримінальної справи. Виявлені порушення
закону прокурор заносить в журнал для запису виявлених в міськрайвідділі
міліції порушень законів. Прокурор зобов’язаний перевірити законність і
обгрунтованість прийнятого по надійшовшій заяві чи повідомленню рішення:
про порушення кримінальної справи, про відмову в порушенні справи, про
передачу заяв чи повідомлень по підслідності чи підсудності. Постанова
про порушення кримінальної справи є законною лише в тому разі, коли в
процесі

248

провадження дотримані вимоги закону, а також коли в ній правильно
застосована відповідна стаття особливої частини Кримінального кодексу.

Назва постанови буде обгрунтованою, якщо в її описовій частині приведені
достатні дані, що вказують на ознаки того злочину, за фактом вчинення
якого порушено кримінальну справу.

Постанова про відмову в порушенні кримінальної справи також повинна бути
законною і обгрунтованою. Тому прокурор перевіряє, чи дотримані при
провадженні перевірки вимоги кримінально-процесуального законодавства, а
також інших норм закону.

Прокурор повинен перевірити законність і обгрунтованість направлення
заяви чи повідомлення по підсудності чи підслідності, вивчивши додані до
неї матеріали.

За всіма виявленими порушеннями законів при прийомі, реєстрації, обліку
і вирішенні заяв і повідомлень про злочини в органах внутрішніх справ
прокурор повинен вжити заходів щодо їх усунення, покарання винних
посадових осіб і попередження порушень в майбутньому, використовуючи для
цього надані йому повноваження. Залежно від характеру виявлених порушень
закону прокурор вживає відповідних заходів правового реагування.
Прокурор виносить різного роду постанови, дає відповідні вказівки,
робить офіційні застереження і вносить подання. Прокурор приймає рішення
про скасування постанови про порушення кримінальної справи і відмову в
порушенні справи чи про закриття кримінальної справи; про відміну
постанови про відмову в порушенні кримінальної справи і порушення
кримінальної справи; про усунення особи, що проводить дізнання чи
слідство, від подальшого ведення дізнання чи слідства, якщо нею допущено
порушення закону при розслідуванні справи; про вилучення справи від
органу дізнання і передачу її слідчому, а також про передачу справи від
одного слідчого іншому; про повернення кримінальної справи органу
дізнання чи слідчому із своїми письмовими вказівками про проведення
додаткового розслідування.

Прокурор вправі також давати вказівки про проведення дізнання і
попереднього слідства, про обрання чи зміну відносно підозрюваного і
обвинуваченого міри запобіжного заходу, про притягнення як
обвинуваченого, прокваліфікацію злочину і обсягу обвинувачення, про
направлення справи, а також про проведення окремих слідчих дій і розшуку
злочинця, що зник.

Викладене дозволяє зробити висновок про те, що в процесі здійснення
нагляду за виконанням законів про прийом, реєстра-

249

цію, облік і вирішення заяв і повідомлень про злочини органами
внутрішніх справ прокурор зобов’язаний вживати всі передбачені законом
заходи щодо усунення виявлених порушень закону. Однак прокурор не може
обмежитись тільки усуненням порушень закону. Він зобов’язаний також
вжити заходів до притягнення винних посадових осіб органів внутрішніх
справ за допущені порушення закону до встановленої законом
відповідальності, а також до усунення причин і умов, що цьому сприяли.

Прокурор в стадії порушення кримінальної справи

Значення нагляду за законністю і обгрунтованістю порушення кримінальних
справ визначається тим становищем, яке займає ця стадія у кримінальному
процесі. Будучи відправним, висхідним пунктом судочинства, акт порушення
справи накладає свій відбиток на всю послідуючу діяльність органів
розслідування, прокуратури і суду. Від того, наскільки правильно і
своєчасно порушуються кримінальні справи, в значній мірі забезпечується
дотримання гарантованих Конституцією прав і свобод людини, успіх
розслідування, ефективність кримінальної репресії в цілому. Правда,
законність і обгрунтованість порушення справи ще не гарантують
законності і обгрунтованості притягнення як обвинуваченого, обрання міри
запобіжного заходу, застосування покарання тощо. Однак правильне
порушення кримінальної справи є обов’язковою передумовою, необхідною для
законності усіх послідуючих дій органів дізнання, попереднього слідства,
прокуратури і суду. Якщо справу порушено без урахування вимог,
пред’явлених цьому актові законом, чи всупереч цим вимогам, то наперед
можна сказати, що розслідування і судовий розгляд такої справи будуть
незаконними і необгрунтованими, і прокурорський нагляд за подальшою
діяльністю органів розслідування і суду вже не зможе надати належного
ходу процесові. Звідси вся важливість ефективного нагляду в стадії
порушення кримінальної справи. Звідси пряма залежність результатів
діяльності прокурора, що бере участь у процесі від того, наскільки
успішним був нагляд за законністю і обгрунтованістю порушення
кримінальних справ. Прокурорський нагляд на початковій стадії процесу
може бути визнаний задовільним, якщо він забезпечує порушення кожної
кримінальної справи лише при наявності до того законного приводу і
достатньої підстави і одночасно забороняє можливі випадки неправильної
відмови в порушенні кримінальної справи.

250

Приводами до порушення справи є ті встановлені законом джерела, з яких
прокурорські, слідчі і судові органи отримують дані про злочини і які
тягнуть для цих органів обов’язок прийняти рішення про можливості
розпочати провадження по справі. Ці джерела перераховані у відповідних
статтях Кримінально-процесуального кодексу України.

Порушення кримінальної справи неможливе без повного до того приводу. Але
він потрібний не тільки як одна з умов порушення справи. Він може також
сприяти з’ясуванню взаємовідносин осіб, що беруть участь у справі,
служить одним із доказів винуватості чи невинуватості обвинуваченого, а
інколи й підставою для притягнення до відповідальності тих, чиє завідомо
неправдиве донесення органам влади є причиною необгрунтованого порушення
кримінальної справи. Тому одне з конкретних завдань прокурорського
нагляду у цій стадії процесу — забезпечити правильне оформлення
поступаючих даних про вчинювані чи підготовлювані злочини з тим, щоб у
будь-який момент провадження по справі можна було без ускладнень
встановити, що саме, яке конкретне джерело є приводом до порушення
кримінальної справи

Якщо таким приводом послужила заява громадянина, вона обов’язково
повинна бути приєднана до справи з вказівкою дати її надходження. Усна
заява заноситься в протокол, який підписується заявником і відповідною
посадовою особою, і також приєднується до справи. При цьому заявникові
повинна бути роз’яснена відповідальність за завідомо неправдиве
донесення.

Вивчення практики показує, однак, що ці вимоги закону в ряді випадків не
дотримуються, замість заяви про вчинення злочину чи протоколу такої
заяви в справі може бути відібране від заявника «пояснення» або протокол
допиту його як свідка.

Явка з повинною, тобто заява про злочин, зроблена самою особою, що його
вчинила, служить самостійним приводом до порушення кримінальної справи.
Вона справедливо розцінюється законом і практикою як обставина, що
пом’якшує відповідальність винної особи. Але для цього сам факт явки з
повинною повинен бути точно встановленим у справі, про нього повинні
засвідчити заява чи протокол прийому такої заяви. Оформлення ж цього
приводу у формі «пояснення» заявника протоколу його затримання чи
протоколу допиту може створити в майбутньому неправильне уявлення про
особу обвинуваченого і несприятливо відіб’ється на його долі.

Щоб цього не сталося, прокурор, отримавши копію постанови про порушення
кримінальної справи, повинен перевірити,

251

чи вказаний і визначений привід для порушення кримінальної справи, чи є
посилання на відповідну статтю Кримінально-процесуального кодексу
України, а також правильність оформлення органом розслідування заяви
(повідомлення), що надійшла, і наявність її у кримінальній справі.

Особливе практичне значення має чітке розмежування приводів, коли мова
йде про нагляд за законністю і обгрунтованістю порушення справ
приватного і приватно-публічного обвинувачення. Єдиним і обов’язковим
приводом до їх порушення служить скарга потерпілого. Відсутність такої
скарги чи неправильне її оформлення, що допускає подвійне тлумачення
волі потерпілого, тягне за собою безумовне закриття справи.

Змістом скарги потерпшого визначаються і межі судового розгляду справ
приватного обвинувачення. Судове провадження може вестись лише відносно
тієї особи, яка вказана в заяві. Якщо в злочині задіяно декілька осіб, а
в скарзі є прохання про притягнення до відповідальності тільки одного з
них, то справа відносно інших співучасників злочину не може бути
порушена, оскільки на це вимагається згода потерпілого. В іншому разі
провадження по справі у відповідній частині все одно доведеться
закривати за примиренням потерпшого з обвинуваченим.

Інакше повинно вирішуватись це питання в застосуванні до справ
приватно-публічного обвинувачення. Якщо така справа порушена на законних
підставах, тобто за наявності скарги потерпілого, то відповідно до
закону все подальше провадження по справі провадиться в загальному
порядку. А це означає, що притягнення до відповідальності тих чи інших
осіб залежить вже не від волі потерпілого, а від того, чи є фактичні
дані достатні для пред’явлення їм обвинувачення. Без скарги потерпілого
справа приватного чи приватно-публічного обвинувачення може бути
порушена тільки прокурором. Як грубе порушення закону розцінюються факти
порушення таких справ з ініціативи слідчого чи органу дізнання. Але й
прокурор, приймаючи рішення порушити без скарги потерпілого справу цієї
категорії, може реалізувати своє право лише за наявності певних вказаних
в законі передумов. Перш за все, відмінним є формулювання «у виключних
випадках», яким починається регламентація цієї правомочності прокурора.
Особливість ситуації підкреслюється далі вказівкою на можливість
порушити таку справу, якщо вона: а) має «особливе суспільне значення» чи
б) потерпілий в силу безпорадного стану, залежності від обвинуваченого
чи з інших причин не взмозі захистити свої

252

права і законні інтереси. Встановлення прокурором однієї з цих обставин
дає йому право (і зобов’язує його) порушити справу приватного чи
приватно-публічного обвинувачення, незважаючи на відсутність скарги
потерпшого.

Чи може суд контролювати правильність встановлення прокурором таких
обставин, тобто чи може суд визнати, що у прокурора не було підстав без
скарги потерпілого порушити кримінальну справу і тому вона підлягає
закриттю? Вказане право прокурора складає частину його законної
компетенції, і суд не може заборонити здійснювати це право. Звичайно,
суд перевіряє законність і обгрунтованість порушення прокурором справ
приватного і приватно-публічного обвинувачення, але ця перевірка нічим
не відрізняється від аналогічних дій суду по будь-якій іншій справі. Він
має право закрити справу, тому, зокрема, що закінчився строк давності,
обвинувачений не досяг віку, з якого наступає кримінальна
відповідальність, тобто приймати будь-яке рішення, на яке він
уповноважений при розгляді справ приватного обвинувачення. Однак суд не
має права, на наш погляд, змінити сам характер справи і застосувати до
нього правила провадження, встановлені для справ приватного
обвинувачення, якщо воно волею прокурора стало публічно-правовим.

Важливо підкреслити, що обвинувачення здійснюється в публічно-правовому
порядку тільки за умови, що прокурор без скарги потерпілого порушив
справу саме про один з тих злочинів, який вказаний в законі. Якщо ж
справу було порушено і обвинувачення підтримувалось з приводу іншого
злочину, а в суді це обвинувачення не підтвердилось, то змінити
кваліфікацію на статтю кримінального закону, що передбачає
відповідальність за злочин, справа за який порушується не інакше як за
скаргою потерпілого, і продовжувати провадження по справі суд не має
права. Відсутність скарги потерпілого не може бути компенсована
порушенням справи прокурором, оскільки вона була порушена ним за
ознаками інших статей Кримінального кодексу, ніж передбачено в законі
про злочини приватного обвинувачення.

Серед приводів до порушення кримінальної справи закон називає
безпосереднє виявлення ознак злочину органом дізнання, слідчим,
прокурором чи судом. Коли справа виникає в результаті виявлення ознак
злочину безпосередньо органом дізнання, слідчим, прокурором чи судом, в
постанові (ухвалі) про порушення справи нема і, природно, не може бути
посилання на заяву (повідомлення) про злочин. Це дещо ускладнює пере-

253

вірку правильності акту порушення справи. Але в постанові обов’язково
повинні бути викладені обставини, у зв’язку з якими компетентна посадова
особа виявила ознаки злочину. Крім того, про необхідність порушення
кримінальної справи повинні засвідчувати додані до постанови матеріали
(наприклад, вилучені платіжні відомості на підставних осіб, документи із
слідами підробки, протокол огляду тощо), які підтверджують наявність
ознак злочину. Слідчий безпосередньо виявляє злочин найчастіше при
розслідуванні іншої справи, прокурор — в процесі перевірки чи нагляду за
місцями позбавлення волі, орган дізнання в ході здійснення
оперативно-розшукових заходів, суд — при розгляді справи, коли
з’ясовуються обставини, що вказують на вчинення підсудним нового злочину
або на вчинення злочину особою, не притягнутою до кримінальної
відповідальності, а рівно на кримінально-карну поведінку свідка,
потерпшого чи експерта.

Але виявити ознаки злочину особа, що проводить дізнання, слідчий,
прокурор чи суддя може і поза всякою службовою діяльністю, якщо волею
випадку він стане очевидцем злочину. Всі вони зобов’язані порушити
кримінальну справу, але проводити дізнання, слідство, здійснювати нагляд
і відправляти правосуддя по цій справі, безумовно, повинні інші посадові
особи правоохоронних і судових органів, а очевидець повинен бути лише
свідком чи потерпілим.

Як уже зазначалось, завдання прокурорського нагляду в початковій стадії
кримінального процесу полягає в тому, щоб забезпечити такий порядок, за
яким кожна справа порушувалася б не тільки у зв’язку з указаним в законі
приводом, але й одночасно за наявності до цього підстав. Під підставами
для порушення кримінальної справи слід розуміти ті фактичні дані,
наявність яких свідчить про вчинений чи підготовлюваний злочин. Якщо із
заяви, повідомлення, що надійшли, вбачаються ознаки злочину — в
наявності підстави для порушення кримінальної справи; відсутність таких
ознак тягне за собою відмову в порушенні кримінальної справи. Тому
обгрунтовано порушеною може вважатись така справа, розслідування чи
розгляд якої проводиться відносно події, що є суспільне небезпечною,
тобто злочином. Це не означає, що в момент порушення кримінальної справи
повинні бути достовірно відомі всі елементи складу злочину, але мінімум
даних про злочин повинен бути встановлений у будь-якому випадку. Закон,
звичайно, не може завчасно визначити цей мінімум, що повністю залежить
від обставин вчинення злочину і ступеню наступного його оголо-

254

щення. Тому визначення достатності даних для порушення справи надається
кожного разу тому органу, якому стало відомо про злочин. І тут нерідко
виникають значні труднощі, пов’язані з оцінкою фактів, про які
згадується в повідомленні про злочин, бо далеко не завжди в ньому є
дані, що дозволяють вирішити, чи потрібно в конкретному випадку
порушувати кримінальну справу. Позитивне вирішення цього питання, тоді
як в дійсності злочину не було вчинено, означає серйозну помилку в
діяльності державних органів, що тягнуть за собою необгрунтоване
обмеження прав громадян. В тій же мірі шкідлива для правосуддя і відмова
в порушенні справи, коли злочин мав місце, але в результаті недостатньої
оперативності органів прокуратури, слідства і суду або просто через
невміння розпізнати його ознаки залишиться невиявленим. Сказаним
визначається вся важливість питання про перевірку заяв і повідомлень, що
надходять, про цілі, характер і способи приведення до відома фактичних
даних, що дозволяють обгрунтовано або порушити кримінальну справу, або
відмовити в її порушенні.

Перевірка достовірності повідомлень про злочини не завжди служить
умовою, без якої неможливо вирішити питання про порушення справи. Але
якщо наявність ознак злочину викличе сумнів, така перевірка не тільки
бажана, але й необхідна, вона є однією з гарантій законності і
обгрунтованості порушення кримінальної справи. Дуже важливо, щоб
перевірка проводилась швидко і досить обережно, інакше із засобів, що
сприяють боротьбі зі злочинністю, вона може перетворитись у свою
протилежність. Інколи в результаті тривалої і невмілої перевірки
передчасно стають широко відомими дані про злочини, які відомі прокурору
чи слідчому, і це дає можливість заінтересованим особам приховати сліди
злочину, перешкодити розслідуванню.

Мета попередньої перевірки — зовсім не точне встановлення складу
злочину, тобто винних осіб, форм вини, мотиву, способу та інших обставин
вчинення злочину. Єдине, до чого слід прагнути в ході такої перевірки,
це — з найбільшою ймовірністю з’ясувати саму подію злочину, тобто
скласти реальне обгрунтування передбачень, що дія чи бездія, про яку
повідомляє заявник, мала місце і вона є суспільне небезпечною. Детальне
ж дослідження всіх обставин вчиненого злочину, встановлення і
процесуальне закріплення доказів не можуть бути предметом попередньої
перевірки. З’ясування цих питань становить завдання розслідування. У
ході перевірки повідомлення про злочини можуть бути виявлені обставини,
що виключають можливість порушення справи навіть при безсумнівній
достовір-

255

ності фактів, викладених в повідомленні. Це — закінчення перебігу
строків давності, смерть особи, що вчинила злочин, наявність вироку, що
вступив в законну силу, згідно з яким цю особу вже засуджено за цей же
злочин та інші обставини, вказані в законі. Якщо при перевірці
матеріалів такі обставини будуть виявлені, то справа не може бути
порушена. Однак слід мати на увазі, що найчастіше вони стають відомими
не в цей момент, а пізніше, коли в ході розслідування вже встановлена
конкретна винна особа. Пояснюється це тим, що такі обставини невід’ємні
від особи обвинуваченого і виявити їх існування можна, як правило, лише
після того, як будуть зібрані дані для притягнення певної особи до
кримінальної відповідальності. А оскільки, вирішуючи питання про
порушення справи, прокурор (орган дізнання, суддя) таких даних, як
правило, не має, то в цей момент, природно, далеко не завжди може
з’ясувати наявність обставин, що перешкоджають порушенню справи. Тому
коли в зареєстрованому повідомленні є достатні дані, що вказують на
ознаки злочину, справа повинна бути порушена, і такий акт є цілком
законним і обгрунтованим, навіть якщо в майбутньому, при розслідуванні
справи і встановленні особи будуть виявлені обставини, що тягнуть за
собою закриття справи. Таким чином, попередня перевірка повідомлень про
злочини має своїм завданням гарантувати законність і обгрунтованість
порушення кримінальних справ. Завдання це може вважатись виконаним, якщо
в результаті перевірки кримінальну справу буде порушено за наявності в
події ознак злочину і одночасно при відсутності обставин, які виключають
можливість провадження по справі.

Попередню перевірку слід розглядати як складовий (але не обов’язковий)
елемент стадії порушення кримінальної справи. Ця стадія починається з
надходження до компетентної посадової особи повідомлення про злочин і
перевірки такого повідомлення, яка повинна передувати вирішенню питання
про порушення справи, органічно включається в систему дій, з яких
складається дана процесуальна стадія. Серед них: прийом заяви
(повідомлення), занесення в протокол усної заяви громадянина,
роз’яснення заявникові відповідальності за завідомо неправдиве
донесення, складання протоколу у разі явки з повинною, направлення заяви
по підсудності чи підслідності, вжиття заходів до попередження чи
недопущення злочину, а також закріплення його слідів. Всі ці дії
врегульовані кримінально-процесуальним законом, як юридичні факти вони
породжують певні правовідносини і тому є процесуальними.

256

До процесуальних також відносяться дії, направлені на перевірку
достатності даних для порушення кримінальної справи. До цих заяв і
повідомлень можуть бути витребувані необхідні матеріали і отримані
пояснення, однак без провадження слідчих дій. Враховуючи специфічні
можливості органів дізнання і органів, що проводять оперативно-розшукову
діяльність, можуть перевіряти повідомлення про злочини також і методами
оперативно-розшукової роботи. У тому, що процесуальні дії можуть
вчинятись і фактично вчиняються часто до порушення справи, коли процес
по справі ще не ведеться і справи взагалі може не бути, нема нічого
протиприродного і неприпустимого. Таким чином, на нашу думку, є
безсумнівним, що кримінальний процес чи кримінально-процесуальна
діяльність починається з моменту прийняття органом дізнання, слідчим,
прокурором чи суддею сигналу (заяви, повідомлення і т.д.) про вчинюваний
чи підготовлюваний злочин. Вважати початком кримінального процесу момент
винесення постанови (ухвали) про порушення справи — значить ігнорувати
спосіб регламентації попередньої перевірки. Визначення моменту, що
служить відправним пунктом кримінально-процесуальної діяльності, має
пряме відношення до проблеми прокурорського нагляду в кримінальному
судочинстві. Якщо нагляд за точним виконанням законів у всіх стадіях
кримінального судочинства покладено на прокурора, якщо дальше
кримінальне судочинство, точніше, стадія порушення справи починається з
прийняття заяви (повідомлення) про злочин, то з цього виходить, що
прокурорський нагляд повинен поширюватися на всі дії, пов’язані з
прийомом і перевіркою сигналу про злочин. Прокурор зобов’язаний
забезпечити правильне процесуальне оформлення приводу до порушення
справи, законність засобів перевірки сигналу, що надійшов, дотримання
встановлених строків для прийняття рішення і т.д. Якщо ж погодитись з
тим, що наглядові функції прокурора починаються з моменту порушення
кримінальної справи, то доведеться визнати, що прокурорський нагляд не
охоплює певної частини кримінально-процесуальної діяльності, що передує
винесенню постанови (ухвали) про порушення чи відмову в порушенні
кримінальної справи. Але таке рішення, звичайно, є не прийнятним. Тому
висновок повинен бути тільки один: початком функціонування
прокурорського нагляду за дотриманням законності всіма органами і
особами, які беруть участь у кримінальному процесі, є момент прийняття
органом дізнання, слідчим, суддею чи самим прокурором заяви (по-

9 П, Шумський

257

відомлення) про вчинений чи підготовлюваний злочин. З цього моменту
прокурор несе всю повноту відповідальності за дотримання законності в
кримінальному судочинстві, за швидке встановлення і виявлення винних і
справедливе їх покарання. Як уже зазначалось, способи перевірки підстав
до порушення справи визначені законом: це витребування необхідних
матеріалів і отримання пояснень, однак без провадження слідчих дій. Якщо
в повідомленні, що надійшло, недостатньо даних, які вказують на ознаки
злочину, прокурор, слідчий, орган дізнання чи суддя мають право
витребувати від керівника відповідного відомства, підприємства, установи
різних форм власності, надання належних документів і даних, провадження
перевірок і ревізій, має право також рекомендувати посадовим особам і
громадянам дати письмові пояснення з приводу події, що з’ясовується, і
т.п.

Мета, яку в даному разі поставили перед собою, полягає, передусім, в
отриманні достатньо повної і об’єктивної інформації. Але добре відомо,
що є немало правових засобів, за допомогою яких ця мета могла б бути
досягнута порівняно швидко і повніше. Правило про те, що будь-які слідчі
дії можуть проводитись тільки після порушення кримінальної справи, давно
прийняте нашим законодавством і процесуальною теорією, перевірене
багатолітнім досвідом і за своїм призначенням належить до основних ідей
судочинства.

Поряд з цим це принципове положення про припустимість провадження
слідчих дій лише після порушення кримінальної справи тривалий час
піддається критиці. Посилаючись на труднощі, що виникли в ряді випадків,
деякі практичні працівники наполягають на тому, що законом повинно бути
дозволено перевіряти поступаючі сигнали про злочини з допомогою слідчих
дій, зокрема експертизи. Ця точка зору отримала певну підтримку. Але
вона помилкова в своїй основі, і проти неї слід рішуче заперечувати.

Сказане дозволяє сформулювати конкретне практичне завдання, яке виникає
перед прокурором кожного разу, коли він перевіряє законність і
обгрунтованість порушення кримінальної справи. Це завдання полягає в
тому, щоб реалізувати владні повноваження, заборонити будь-які намагання
слідчого чи органу дізнання з’ясовувати наявність ознак злочину з
допомогою слідчих дій (крім огляду місця події). Жодне зареєстроване
повідомлення чи заява не повинні перевірятись з використанням таких
процесуальних засобів, які розраховані законодавцем на інше
застосування.

258

Особливо гостро стоїть питання про можливість без порушення справи
затримувати підозрюваних. Як відомо, затримання відноситься до числа
невідкладних слідчих дій. Необхідність в ньому часто виникає, коли
кримінальної справи ще нема, тому що сам факт затримання в багатьох
випадках служить першим сигналом про злочин, приводом для порушення
справи. Так що об’єктивна потреба в затриманні підозрюваного до
порушення кримінальної справи дійсно існує (на відміну від експертизи) і
постійно реалізується на практиці. Є, у всякому разі, два важливих
моменти попереднього розслідування, які не забезпечені в достатній мірі
прокурорським наглядом: затримання як підозрюваного у скоєнні злочину і
притягнення як обвинуваченого. Тут є невикористані можливості
вдосконалення прокурорського нагляду шляхом його активізації.

Законом передбачено, що орган дізнання, слідчий має право затримати
особу, підозрювану у вчиненні злочину, за який може бути призначено
покарання у вигляді позбавлення волі, за наявності однієї із вказаних
підстав. Про кожен випадок затримання орган дізнання, слідчий
зобов’язані скласти протокол із дотриманням всіх встановлених законом
вимог і протягом 24 годин зробити письмове повідомлення прокурору.
Останній протягом 48 годин з моменту отримання повідомлення про
проведене затримання зобов’язаний дати санкцію на взяття під варту чи
звільнити затриманого. Таким чином, прокурорська оцінка законності і
обгрунтованості затримання розтягується на весь період перебування особи
в становищі затриманого, тобто на 72 години. Це небажано з точки зору
необхідності оперативної перевірки законності проведеного затримання і
рішучого реагування на кожен випадок порушення закону при затриманні.
Тому у новому законі України про прокуратуру слід встановити правило,
згідно з яким прокурор повинен повідомлятися про проведене затримання
негайно, у всякому разі, не пізніше 24 годин, а також негайно оцінити
законність проведеного затримання і у разі необхідності негайно
звільнити затриманого.1

У виняткових випадках відносно особи, що підозрюється у вчиненні
злочину, може бути застосований один із передбачених законом запобіжних
заходів до пред’явлення йому обвинувачення.

‘Див. Таджисвт. Прокурорський нагляд і відомчий контроль за
розслідуванням злочинів. Т., 1985, с. 127.

259

Згідно з чинним законодавством санкція прокурора вимагається лише у
випадках застосування як міри запобіжного заходу взяття під варту.
Враховуючи специфіку становища підозрюваного, необхідність поширення
прокурорського нагляду на всі випадки появи підозрюваного в
кримінальному процесі, бажано цьому правилу надати універсального
характеру, встановити необхідність отримання санкції прокурора на всі
випадки застосування запобіжного заходу до підозрюваного, тим більше, що
це можливо і стосовно неповнолітнього.

Важливим вузловим моментом розслідування є притягнення як обвинуваченого
по кримінальній справі. До обов’язкових випадків прокурорського нагляду
дана процесуальна дія не входить. За загальним правилом, слідчий не
зобов’язаний інформувати прокурора про підготовку чи притягнення як
обвинуваченого. Прокурор також на даному етапі розслідування не
зобов’язаний оцінювати законність вказаної дії слідчого, крім тих
випадків, коли прокурорський нагляд включається автоматично
(санкціонування взяття обвинуваченого під варту та інші). Часто оцінка
законності і обгрунтованості притягнення як обвинуваченого здійснюється
прокурором «заднім числом» при затвердженні обвинувального висновку.
Таке становище невиправдане. Доцільно встановити процедуру отримання
слідчим (органом дізнання) згоди прокурора на притягнення як
обвинуваченого. Тим самим одна з найбільш важливих і відповідальних дій
слідчого попередньо буде оцінюватись прокурором з точки зору законності
і обгрунтованості, прокурор своєчасно і в обов’язковому порядку отримає
інформацію про хід слідства.1

За наявності вказаних у законі приводів і належних підстав прокурор,
слідчий, орган дізнання, суддя виносять постанову про порушення
кримінальної справи. За своїм змістом ця постанова повинна складатися з
мотивованої констатації ознак кримінальне карної дії і рішення почати
розслідування чи судовий розгляд злочину. Постанова повинна бути
складена так, щоб, ознайомившись з нею, прокурор міг зробити висновок
про відповідність її закону і залежно від цього підлягає скасуванню,
зміні чи може бути залишена в силі. У стадії порушення кримінальної
справи між прокурором, як органом нагляду з одного боку, і органами
дізнання, попереднього слідства і суду (судці) — з іншого, виникають
наступні процесуальні відносини.

‘ Див.Маршунов М.Н. Згода прокурора на притягнення в якості
обвинуваченого. «Правознавство», 1989, № 4, с.88-91.

260

Порушивши справу, прокурор направляє її слідчому для провадження
попереднього слідства чи органу дізнання для проведення дізнання.
Слідчий, до якого надійшла постанова прокурора про порушення справи,
повинен негайно приступити до провадження слідства. Цей акт оформляється
постановою про прийняття справи до свого провадження. Копію постанови
слідчий не пізніше 24 годин направляє прокурору.

Нагляд прокурора за законністю порушення кримінальних справ нерозривно
пов’язаний з наглядом за законністю відмов в порушенні справи і
немислимий без нього. Власне, це єдине, а точніше двоєдине завдання
нагляду в початковій стадії кримінального процесу. У порушенні
кримінальної справи може бути відмовлено у разі відсутності підстав до
порушення, а рівно за наявності обставин, що виключають провадження по
справі. Ніяких інших причин до відмови в порушенні справи закон не
передбачає.

Невстановлення винної особи чи недостатність доказів не можуть потягти
за собою відмову в порушенні справи, вони можуть служити лише підставою
до закриття вже порушеної і розслідуваної справи. Тобто, якщо в
порушенні кримінальної справи відмовлено з якихось інших, крім названих
вище мотивів, така відмова є незаконною і прокурор повинен реагувати на
неї належним чином.

Перевіряючи постанови про відмову в порушенні кримінальної справи,
прокурор одночасно знайомиться зі всіма матеріалами, що послужили
підставою для відмови. Якщо він вважає, що вони недостатні для того, щоб
зробити правильний висновок про відсудність ознак злочину, чи суперечать
такому висновкові, то скасовує незаконну постанову слідчого (органу
дізнання) і, якщо в цьому є необхідність, сам проводить додаткову
перевірку матеріалів чи доручає її слідчому (органу дізнання) або
безпосередньо порушує кримінаїьну справу. Слідчий чи орган дізнання не
може сам скасувати свою постанову про відмову в порушенні справи і
почати провадження, якщо тільки він не має для цього нових, раніше
невідомих фактів.

§2. Проблеми здійснення прокурорського нагляду за проведенням
оперативно-розшукової діяльності

Оперативно-розшукова діяльність — це система гласних і негласних
пошукових заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та
оперативно-технічних засобів для пошуку і фіксації даних про
протиправність діянь окремих осіб та груп, з метою припинення і
розкриття правопорушень.

261

Підстави та порядок здійснення оперативно-розшукових заходів
регламентуються Законом «Про оперативно-розшукову діяльність». У ньому
зазначено, що правову основу цих заходів становлять Конституція, Закон
«Про прокуратуру», Кримінальний та Кримінально-процесуальний кодекси,
закони про міліцію, Службу безпеки, Прикордонні війська, Управління
охорони вищих посадових осіб, інші законодавчі акти, а також
мідна-родно-правові угоди і договори, учасником яких є Україна (ст.З).

Оперативно-розшукова діяльність засновується на принципах законності,
додержання прав і свобод громадян та юридичних осіб. Тому
оперативно-розшукові заходи, пов’язані з тимчасовим обмеженням цих прав
і свобод, можуть застосовуватись лише з санкції прокурора і у випадках,
передбачених законодавством, наприклад, при прослуховуванні і
звукозапису телефонних розмов, вилученні кореспонденції.

Нагляд за додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової
діяльності здійснюється Генеральним прокурором, прокурором Республіки
Крим, прокурорами областей та прирівняними до них, міст Києва і
Севастополя (ст.14 Закону про оперативно-розшукову діяльність).1

Перевірка додержання законності органами, які здійснюють
оперативно-розшукову роботу, проводиться за наявності скарг про допущені
ними порушення, за заявою слідчого про невиконання його доручень і
вказівок, за власною ініціативою прокурора у зв’язку з неналежним
розслідуванням справи.

При здійсненні нагляду за законністю оперативно-розшукових заходів
прокурор має право вимагати від відповідних органів для перевірки
матеріали та інші відомості про злочини і осіб, що їх вчинили, та давати
письмові вказівки цим органам. Він може також ознайомитися з
оперативно-розшуковими матеріалами, дістати інформацію від працівників
органів, пред’явити їх керівникам чи начальникам вимоги про проведення
ними перевірки законності оперативно-розшукових заходів, які обов’язкові
до виконання. У необхідних випадках прокурор вживає заходів до
притягнення винних у порушенні законів до дисциплінарної або
кримінальної відповідальності.

‘За необхідності здійснити перевірку законності оперативно-розшукової
діяльності у міському чи районному відділі внутрішніх справ або
підрозділах інших органів, міський, районний чи прирівняний до них
прокурор повідомляє про це вищестоящого прокурора, який вирішує питання
по суті.

262

З метою повного й всебічного дослідження всіх обставин справи прокурор
повинен вимагати від органів дізнання і слідчих застосування наукових
методів, техніко-криміналістич-них засобів, звернення за допомогою у
суворій відповідності з нормами кримінально-процесуального закону.
Знайомлячись з матеріалами справи, він з’ясовує такі питання:

а) застосування в повному обсязі необхідних технічних засобів;

б) залучення спеціалістів до участі в проведенні слідчих дій;

в) використання судових експертиз, своєчасність та обгрунтованість їх
призначення;

г) обгрунтованість застосування спеціальних методів і технічних засобів;

д) правильність процесуального оформлення документів;

е) наявність суперечностей між протоколами слідчих дій і додатками до
них.

Статтею 121 Конституції України на прокуратуру України покладено нагляд
за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову
діяльність, але чинним законодавством повноваження прокурора у цьому
розділі нагляду не передбачено, що створює труднощі у взаєминах із
оперативними підрозділами і не дає можливості приймати необхідні
рішення.

Чинним законодавством не передбачено строки здійснення
оперативно-розшукової діяльності та можливість їх продовження, зупинення
оперативно-розшукової діяльності та підстави закриття
оперативно-розшукових справ, порядок їх зберігання і знищення,
повідомлення прокурора про заведення оперативно-розшукової справи і її
рух, що виключає можливість виконання конституційних обов’язків
прокуратурою.

Для здійснення оперативно-розшукової діяльності в певних рамках
відповідні органи керуються відомчими наказами, які не можуть замінити
закон.

На наш погляд, розділ Закону України «Про прокуратуру» необхідно
приймати разом із змінами і доповненнями до Закону України «Про
оперативно-розшукову діяльність», який додається.

Крім того, необхідно:

1. Заходи прокурорського реагування, передбачені ст,ст,21-25 Закону
України «Про прокуратуру» із глави «Загальний нагляд» повинні бути
винесені в окремий розділ, де було б сказано про те, що ці заходи
застосовуються прокурором в усіх галузях прокурорського нагляду.

263

2. При визначенні поняття «прокурор» відносно нагляду за
оперативно-розшуковою діяльністю у Законі України «Про прокуратуру»
найбільш доцільно сказати, що ці прокурори призначаються спеціальним
наказом Генерального прокурора України.

3. У даний час Мін’юстом України готуються зміни і доповнення до Закону
України «Про оперативно-розшукову діяльність» відповідно до Конституції
України.

Згідно із запропонованими Мін’юстом змінами у проекті Закону України
«Про прокуратуру» необхідно буде передбачити повноваження прокурора у
разі виявлення факту незаконної санкції суду на оперативно-розшукові
заходи, пов’язані з тимчасовим обмеженням прав людини.

Мета і завдання діяльності органів прокуратури на вказаній ділянці
роботи — це організація і здійснення систематичного та ефективного
прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів
при проведенні оперативно-розшукової діяльності, недопущення порушень
конституційних прав і свобод, інтересів держави та інших юридичних осіб.

Даний ніжче порядок висвітлює питання про напрями і принципи організації
діяльності та методи її здійснення, регламентує функціональні обов’язки
працівників прокуратури, на яких покладено безпосередній нагляд за
оперативно-розшуковою діяльністю в органах, передбачених ст.121 п.З
Конституції України та ст 5 Закону України «Про оперативно-розшукову
діяльність»

— організація і контроль виконання вимог ст.121 п.З Конституції України
та Законів України «Про прокуратуру», «Про оперативно-розшукову
діяльність», наказів та вказівок Генерального прокурора України з питань
прокурорського нагляду за додержанням законів при проведенні
оперативно-розшукової діяльності;

— безпосереднє здійснення нагляду за додержанням законів при проведенні
оперативно-розшукової діяльності відповідними підрозділами органів,
перелік яких визначений ст-5 Закону України «Про оперативно-розшукову
діяльність»;

— надання необхідної методичної та практичної допомоги підлеглим
прокурорам в організації нагляду за додержанням законів при проведенні
оперативно-розшукової діяльності;

— розгляд і вирішення заяв та скарг на порушення законності при
проведенні оперативно-розшукової діяльності з

264

І’

вжиттям відповідних заходів реагування на виявлені порушення;

— вивчення стану прокурорського нагляду з указаних питань і внесення
пропозицій керівництву щодо його вдосконалення;

— перевірка наказів та інструкцій органів, які проводять
оперативно-розшукову діяльність, на предмет відповідності їх положень
діючому законодавству;

— організація і здійснення нагляду за проведенням оперативно-розшукової
діяльності відповідно до укладених міжнародних договорів та угод.

Безпосередній нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів
при проведенні оперативно-розшукової діяльності центральними апаратами
органів, що її здійснюють, покладений на управління нагляду за
додержанням законів спецпідрозділами по боротьбі з організованою
злочинністю, управління нагляду за додержанням законів органами дізнання
і слідчими органів внутрішніх справ, управління нагляду за додержанням
законів про національну безпеку, Головне управління військових
прокуратур, управління нагляду за додержанням кримінально-виконавчого
законодавства Генеральної прокуратури України. Крім того, вказані
управління здійснюють контроль за роботою підлеглих прокуратур по
нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю.

Нагляд за додержанням законів відповідними органами, що проводять
оперативно-розшукову діяльність на місцях, згідно зі ст 14 Закону
України «Про оперативно-розшукову діяльність», покладений безпосередньо
на прокурорів Автономної Республіки Кр»м, областей, міст Києва і
Севастополя, які своїми наказами призначають конкретних працівників
вказаних прокуратур безпосередньо здійснювати вказаний нагляд. Залежно
від обсягу оперативно-розшукової роботи і кількості працівників, що нею
займаються, у вказаних прокуратурах створюються відділи (відділення)
нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю

Працівники прокуратур, які безпосередньо здійснюють нагляд за
оперативно-розшуковою діяльністю, обов’язково повинні мати допуск до
роботи з таємними документами у відповідності з вимогами Закону України
«Про державну таємницю».

Начальник відділу (відділення):

— організує і здійснює загальне керівництво роботою відділу (відділення)
згідно з основними напрямами його діяльності та функціональними
обов’язками;

265

— розподіляє у відділі (відділенні) обов’язки між його працівниками;

— спільно з іншими відділами, що здійснюють нагляд за
опе-ративно-розшуковою діяльністю, розробляє і вносить керівництву
пропозиції по перспективному і поточному плануванню роботи;

— організує навчання працівників прокуратури, на яких покладені
обов’язки безпосереднього здійснення нагляду за опе-ративно-розшуковою
діяльністю;

— здійснює контроль за своєчасним і якісним виконанням планових
заходів, рішень колегії з питань нагляду за оператив-но-розшуковою
діяльністю;

— скасовує необгрунтовані рішення підлеглих прокурорів з питань нагляду
за оперативно-розшуковою діяльністю;

— контролює своєчасне і якісне виконання доручень керівництва які
знаходяться у нього на контролі, а також звернень народних депутатів,
розгляд і вирішення заяв і скарг громадян та посадових осіб на порушення
законності при проведенні оперативно-розшукової діяльності;

— здійснює листування з керівниками оперативних підрозділів органів, що
проводять оперативно-розшукову діяльність з питань додержання законності
при її проведенні;

— вивчає стан прокурорського нагляду за додержанням законів при
проведенні оперативно-розшукової діяльності і вносить пропозиції
керівництву щодо його вдосконалення;

— надає необхідну методичну і практичну допомогу підлеглим прокурорам
щодо організації роботи на вказаному напрямку;

— організує перевірку наказів та інструкцій відповідних органів з питань
оперативно-розшукової діяльності, і в разі їх невідповідності чинному
законодавству ставить питання перед керівництвом прокуратури про вжиття
заходів до приведення їх у відповідність з законом;

— організує перевірку стану і організації прокурорського нагляду на
місцях з питань додержання законності при проведенні
оперативно-розшукової діяльності;

— контролює додержання режиму таємності в діяльності відділу
(відділення) та його діловодстві.

Старілий прокурор і прокурори відділу (відділення):

— здійснюють контроль за станом і організацією прокурорського нагляду за
додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності в
закріплених за ними зонах;

— здійснюють безпосередній нагляд за додержанням законності з вказаних
питань відповідними підрозділами органів, які проводять
оперативно-розшукову діяльність;

266

— накопичують, аналізують і узагальнюють оперативну інформацію, що
надходить із підлеглих прокуратур, оперативних органів, за якими
здійснюють нагляд, використовують одержані ними дані для вирішення
питань щодо усунення недоліків та упущень в роботі, внесення пропозицій
керівництву щодо її вдосконалення. Про всі виявлені порушення законності
при проведенні оперативно-розшукової діяльності доповідають начальнику
відділу (відділення) для своєчасного вжиття заходів щодо їх усунення;

— за дорученням керівництва розглядають, вирішують, організовують
перевірки, а в необхідних випадках перевіряють особисто з виїздом на
місце заяви, скарги громадян і посадових осіб, звернення народних
депутатів з питань додержання законності при проведенні
оперативно-розшукової діяльності, з вивченням оперативно-розшукових
справ, контрольно-наглядових справ та інших необхідних матеріалів;

— при проведенні планових перевірок, а також за вказівкою керівництва,
перевіряють додержання законності при заведенні оперативно-розшукових
справ, здійсненні оперативно-розшукових заходів, передбачених Законом
України «Про оперативно-розшукову діяльність», вживають заходи до
негайного усунення виявлених порушень і реагування відносно винних
посадових осіб;

— у своїй діяльності та діловодстві неухильно дотримуються режиму
таємності.

При здійсненні нагляду за додержанням Закону України «Про
оперативно-розшукову діяльність» в органах, що її проводять, необхідно
звертати увагу на:

— додержання вимог ст.6 Закону про наявність підстав для проведення
оперативно-розшукової діяльності. З цією метою вивчати заяви,
повідомлення громадян, посадових осіб, громадських організацій, засобів
масової інформації, письмові доручення і постанови слідчих, вказівки
прокурорів, ухвали суду в кримінальних справах, що перебувають у їх
провадженні, матеріали органів дізнання, правоохоронних органів та
організацій інших держав;

— виявлення у відповідних органах рішень про проведення
оперативно-розшукових заходів за відсутності підстав, передбачених ст.6
Закону;

— своєчасність та якість виконання підрозділами, що здійснюють
оперативно-розшукову діяльність, письмових доручень слідчих, вказівок
прокурорів, ухвал суду, запитів повноважних державних органів, установ
та організацій про проведення опе-

267

ративно-розшукових заходів, а також запитів відповідних міжнародних
правоохоронних організацій та органів інших держав на підставі договорів
та угод;

— кількість випадків організації безпеки співробітників та осіб, що
подають допомогу і сприяють оперативно-розшуковій діяльності, їх
близьких, а також учасників процесу, інших осіб, які беруть участь у
справах, та членів їхніх сімей;

— кількість виявлених порушень працівниками підрозділів, які здійснюють
оперативно-розшукову діяльність. Звертати особливу увагу на застосування
засобів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї,
таємного проникнення у жилі приміщення, зняття інформації з каналів
зв’язку та контроль телеграфно-поштових відправлень тощо;

— чи затверджуються постанови про заведення оперативно-розшукових справ
начальником органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність;

— кількість заведених справ на осіб, які підозрюються в підготовці або
вчиненні злочину, переховуються від органів розслідування, ухиляються
від відбування кримінального покарання, безвісно зникли;

— з якої кількості справ не встановлено даних, що вказують на ознаки
злочину в діях особи, щодо якої здійснювались опе-ративно-розшукові
заходи;

— кількість знищених (після шести місяців) таких справ;

— кількість виявлених випадків порушень прав і свобод людини або
юридичних осіб. Чи заподіяні матеріальні та моральні збитки, як вони
відшкодовані;

— кількість виявлених фактів розголошення результатів
опе-ративно-розшукової діяльності, які відповідно до законодавства
України становлять державну і службову таємницю, а також розголошення
відомостей, що стосуються особистого життя, честі і гідності людини.
Скільки працівників оперативних підрозділів, осіб, яким ці відомості
були довірені, притягнуто до відповідальності за такими фактами;

— виявляти та перевіряти правильність винесених рішень за скаргами
громадян з приводу обмеження їхніх прав і свобод, чи за всіма скаргами
направлені письмові пояснення громадянам.

Не підлягають перевірці дані про фізичних та юридичних осіб, які
сприяють оперативним підрозділам у вирішенні завдань
оперативно-розшукової діяльності.

Одержавши вказівку керівництва на проведення перевірки додержання
законів органом, який здійснює оперативно-розшукову діяльність,
працівник прокуратури повинен:

268

— скласти план-завдання на перевірку, який затверджується керівництвом.
З вказаним планом-завданням перед початком перевірки знайомиться
керівник органу, в якому проводиться перевірка;

— ознайомитись з необхідними статистичними даними, які характеризують
стан оперативно-розшукової роботи в органі, що перевіряється, наказами,
інструкціями, настановами та іншими нормативними документами, що
регламентують оперативно-розшукову діяльність.

При проведенні перевірки необхідно ознайомитись з організацією роботи
органу, який займається оперативно-розшуко-вою діяльністю, його
структурою, планами роботи, рішеннями колегій, оперативних нарад з
питань оперативно-розшукової діяльності, матеріалами інспекторських
перевірок на місцях, аналізами і узагальненнями, листуванням з
підлеглими і вищестоящими органами з указаних питань. Звертати увагу на
організацію належного контролю з боку вищестоящих органів за роботою
підлеглих підрозділів, які займаються оперативно-розшуковою діяльністю,
надання їм практичної допомоги, на заходи реагування керівництва на
допущені порушення законності на вказаній ділянці роботи.

Вивчаючи оперативно-розшукові справи, що перебувають у провадженні
оперативних підрозділів, звертати особливу увагу на питання, перелік
яких приведений у розділі V.

При вивченні контрольно-наглядових справ звертати увагу на стан контролю
з боку вищестоящих органів за роботою підлеглих підрозділів по
конкретних оперативно-розшукових справах.

За наслідками перевірок складаються довідки або доповідні записки з
відповідними висновками і пропозиціями щодо покращання прокурорського
нагляду. У разі виявлення суттєвих недоліків і грубих порушень
законності при проведенні оперативно-розшукової діяльності готуються
проекти документів прокурорського реагування.

Наслідки перевірок обговорюються на оперативних нарадах керівників
підрозділів органу, що перевірявся, за участю відповідних працівників
прокуратури. Довідки або доповідні записки доповідаються керівництву
прокуратури особисто працівником, який очолював бригаду (групу)
перевіряючих.

При проведенні перевірок доцільно залучати до них працівників
вищестоящих органів, що займаються оперативно-роз-шуковою діяльністю і
здійснюють контроль за роботою підлеглих оперативних підрозділів, з
метою координації роботи.

269

При роботі з таємними і цілком таємними документами в органах, що
перевіряються, і займаються оперативно-розшу-ковою діяльністю,
працівники прокуратур повинні суворо додержуватись вимог Закону України
«Про державну таємницю» та Інструкції № 0126-87 щодо забезпечення режиму
таємності в міністерствах і відомствах.

Вимагати від керівника органу, що перевіряється, створення відповідних
умов для роботи з таємними документами — надання окремого кабінету для
роботи і сейфу для зберігання таємних документів.

Записи таємної інформації ведуться в робочих зошитах, передбачених
вищеназваною Інструкцією. Вказані робочі зошити та інші таємні документи
виносити із приміщення органу, в якому проводиться перевірка, суворо
забороняється, вони повинні зберігатися у опечатаному сейфі.

Після закінчення перевірки робочі зошити із записами, довідки або
доповідні записки про результати перевірки та інші необхідні таємні
документи по перевірці пересилаються із органу, що перевіряється, до
прокуратури таємною поштою.

Для створення механізму прокурорського нагляду за додержанням законів
при проведенні оперативно-розшукової діяльності:

Частину першу статті 9 доповнити реченням: «Про доповнення
оперативно-розшукової справи не пізніше доби письмово повідомляється
прокуророві».

Доповнити статтями 9і, 92 такого змісту:

«Стаття 9і. Строки проведення оперативно-розшукової діяльності.

Проведення оперативно-розшукової діяльності здійснюється:

— щодо невстановлених осіб, які готують або вчинили злочин, а також
осіб, які переховуються від органів розслідування, суду або ухиляються
від відбування кримінального покарання — до їх встановлення або розшуку,
але не більше строків давності притягнення до кримінальної
відповідальності чи строків давності виконання обвинувального вироку;

— щодо осіб у зв’язку з розслідуванням стосовно них кримінальної справи
— до набрання відносно них законної сили вироку або ухвали (постанови)
суду про застосування заходів медичного або виховного характеру або до
закриття кримінальної справи прокурором, слідчим, органом дізнання;

270

— щодо осіб, які безвісно зникли, — до їх розшуку або до набрання
законної сили рішення суду про оголошення їх померлими;

— щодо осіб у зв’язку з їх допуском до державної таємниці, а також
роботи з ядерними матеріалами та на ядерних установках — до одного
місяця;

— щодо осіб, стосовно яких є дані про їх участь у підготовці або
вчиненні злочину, — до шести місяців.

За наявності даних про участь особи у підготовці або вчиненні тяжкого
злочину, строк ведення справи може бути продовжений до 12 місяців
начальниками головних, самостійних управлінь Міністерства внутрішніх
справ України, Центрального управління Служби безпеки України, головних
управлінь, управлінь Міністерства внутрішніх справ України у Автономній
Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, на транспорті,
Головного управління Служби безпеки України у Автономній Республіці
Крим, управлінь в областях та місті Севастополі, органів військової
контррозвідки Служби безпеки України; Головою Державного комітету у
справах охорони державного кордону України, начальником Управління
державної охорони України або їх заступниками.

Подальше продовження строку оперативно-розшукової діяльності, але не
більше як до 18 місяців, може бути здійснено Міністром внутрішніх справ
України, Головою Служби безпеки України, а також Головою Державного
комітету у справах охорони державного кордону України, начальником
Управління державної охорони України.

Продовження строків оперативно-розшукової діяльності щодо іноземних
громадян, які підозрюються у розвідувально-підривній діяльності проти
України, понад 18 місяців здійснює Голова Служби безпеки України за
погодженням з Генеральним прокурором України.

Перебіг строку оперативно-розшукової діяльності починається з моменту
затвердження начальником органу або його заступником постанови про
заведення справи і закінчується в момент затвердження постанови про
закриття оперативно-розшукової справи.

Перебіг строку може зупинятися, якщо особа, щодо якої заведено
оперативно-розшукову справу, тимчасово вибула за межі України або тяжко
захворіла і немає можливості проводити щодо неї оперативно-розшукову
діяльність.

271

Про продовження строків проведення оперативно-розшуко-вої діяльності, а
також її зупинення чи поновлення складається мотивована постанова, яка
затверджується начальником органу або його заступником.

Про продовження строків оперативно-розшукової діяльності, а також її
зупинення чи поновлення не пізніше доби письмово повідомляється
прокуророві».

«Стаття 92. Закриття оперативно-розшукових справ.

Оперативно-розшукова справа повинна бути закрита у разі:

— розшуку особи, яка переховувалась від органів розслідування, суду,
ухилялась від відбування кримінального покарання, а також особи, яка
безвісти зникла;

— набрання законної сили вироку, постанови або ухвали суду;

— закриття кримінальної справи судом, прокурором, слідчим або органом
дізнання;

— виконання розвідувальних, корнтрозвідувальних заходів або вичерпання
можливостей для їхнього здійснення;

— спростування матеріалів про злочинну діяльність особи;

— смерті особи, щодо якої заведена оперативно-розшукова справа;

— виїзду особи на постійне місце проживання за межі України, коли немає
можливості проведення щодо неї оперативно-розшукових заходів;

— невстановлення у передбачені цим Законом строки даних, що вказують на
ознаки злочину в діях особи.

Про закриття оперативно-розшукової справи складається мотивована
постанова, яку затверджує начальник органу або його заступник.

Про закриття оперативно-розшукової справи не пізніше доби письмово
повідомляється прокуророві.

Строки зберігання закритих оперативно-розшукових справ встановлюються
відповідно до чинного законодавства України».

Статтю 14 викласти у такій редакції:

«Стаття 14. Нагляд за додержанням законів при проведенні
оперативно-розшукової діяльності.

Нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при проведенні
оперативно-розшукової діяльності здійснюється Генеральним прокурором
України і уповноваженими ним прокурорами.

Предметом нагляду є додержання прав і свобод людини і громадянина,
встановленого порядку здійснення оперативно-розшукової діяльності та
законність передбачених цим зако-

272

ном рішень, прийнятих органами, що здійснюють оперативно-розшукову
діяльність.

Варіант. Предметом нагляду є додержання законів органами, які здійснюють
оперативно-розшукову діяльність.

Здійснюючи нагляд за виконанням законів органами, які проводять
оперативно-розшукову діяльність, прокурор у межах своєї компетенції має
право:

– безперешкодно входити у всі приміщення підрозділів органів внутрішніх
справ, Служби безпеки, Прикордонних військ, Управління державної
охорони, які проводять оперативно-розшукову діяльність;

— мати доступ до документів та матеріалів, необхідних для проведення
перевірки;

— вимагати для перевірки розпорядження, інструкції, накази та інші акти
щодо оперативно-розшукової діяльності;

— вимагати для перевірки реєстраційні, облікові і звітні документи щодо
оперативно-розшукової діяльності;

— вимагати від керівників органів проведення перевірок діяльності
підпорядкованих підрозділів і посадових осіб;

— давати вказівки про проведення оперативно-розшукової діяльності;

— продовжувати строки проведення оперативно-розшукової діяльності у
випадках і в порядку, передбаченому чинним законодавством;

— давати згоду на знищення оперативно-розшукових справ;

— викликати посадових осіб і вимагати усних чи письмових пояснень щодо
порушень закону;

— скасовувати незаконні і необгрунтовані постанови про заведення
оперативно-розшукової справи, зупинення і поновлення
оперативно-розшукової діяльності, про закриття оперативно-розшукової
справи.

У разі виявлення порушень закону з питань заведення
оперативно-розшукової справи, зупинення чи поновлення
оперативно-розшукової діяльності, закриття справи вимагати від
керівників органу припинення чи поновлення оперативно-розшукової
діяльності шляхом внесення припису або подання.

У разі виявлення порушень закону при здійсненні оперативно-розшукової
діяльності усувати посадових осіб від здійснення оперативно-розшукової
діяльності по конкретній оператив-но-розшуковій справі.

У разі виявлення порушень закону при здійсненні оперативно-розшукової
діяльності вимагати від керівника органу усу-

273

нення посадової особи від здійснення оператйвно-розшукової діяльності по
конкретній оперативно-розшуковій справі.

Перевіряти скарги на порушення прав і свобод громадян при проведенні
оператйвно-розшукової діяльності».

§3. Прокурор у стадії дізнання і досудового слідства

Активне, різнобічне у строгій відповідності з законом проведення
розслідування переконує громадян у невідворотності викриття і покарання
злочинців, водночас воно зміцнює в них віру в стійкість і непорушність
своїх прав.

Конкретні завдання органів розслідування можуть бути сфор-мулювані
наступним чином:

а) відшукати, закріпити і перевірити докази з метою встановлення самої
події злочину;

б) встановити і викрити осіб, винних у вчиненні злочину;

в) перешкодити обвинуваченим (підозрюваним) продовжувати свою злочинну
діяльність;

г) виключати можливість ухилення обвинувачених від суду і заслуженого
покарання;

д) шляхом своєчасного накладення арешту на майно обвинуваченого і інших
осіб забезпечити реалізацію судового вироку в частині задоволення
можливого цивільного позову чи конфіскації майна;

е) виявити конкретні причини і умови, що сприяють вчиненню злочину, і
вжити заходів щодо їх усунення;

є) відмежувати невинних від притягнення до кримінальної
відповідальності, арешту чи іншого незаконного обмеження в правах, а
також вжити заходів до реабілітації обвинувачених, чия вина не
підтвердилась в результаті розслідування.1

Розслідування злочинів — це активна, цілеспрямована діяльність,
направлена на встановлення істини по кожній кримінальній справі.
Оскільки істина, що відшукується у кримінальному процесі, складається із
всіх фактичних обставин вчинення злочину, встановлених в повній і точній
відповідності з дійсністю, то вказані вище завдання найтісніше пов’язані
між собою і практично нероздільні один від одного.

‘ Див. Гусєв Л.Н. Процесуальне становище слідчого в кримінальному
процесі, — В кн. Питання судочинства і судоустрою в новому законодавстві
СРСР. М., 1959, с.321.

274

Розкрити злочин і встановити винну особу — складне і відповідальне
завдання органів розслідування. Чинячи злочин, а частіше ще при його
підготовці, досвідчений злочинець робить все для того, щоб злочин не
було розкрито. Він намагається не залишати слідів чи залишити їх якомога
менше, намагається створити штучний ланцюг доказів, з допомогою яких
розраховує повернути слідство з правильних позицій, направити його по
неправильному шляху і т.п. Щоб перебороти хитрощі злочинних угруповань,
звести до мінімуму можливі промахи, домогтися загального успіху у
боротьбі зі злочинністю, держава постійно вдосконалює організаційні і
процесуальні форми розслідування. При цьому враховується багаторічний
практичний досвід, досягнення правової теорії, нові умови і можливості,
що з’явилися під час розбудови української державності.

Ведеться, зокрема, пошук оптимального співвідношення двох існуючих в
кримінальному процесі форм (видів, порядків) розгляду злочинів —
дізнання і попереднього слідства і найбільш раціонального розподілу
обов’язків між відповідними органами. У минулому грань між дізнанням і
попереднім слідством була, як відомо, значною мірою умовною і поступово
все більш і більш стиралась. Багато, звичайно, залежить від того, як
часто органу дізнання доводиться поряд з оперативно-розшукови-ми діями,
а інколи й замість них займатися розслідуванням злочинів від початку й
до кінця.

Однак у зв’язку з прийняттям нового Кримінально-процесуального кодексу
України, на думку автора, слід значно розширити перелік складів
злочинів, наприклад, за які передбачено позбавлення волі строком до 3-5
років, по них проводити тільки дізнання і з протоколами чи обвинувальним
висновком прокуророві направляти в суд для розгляду по суті. Питання,
звичайно, упирається в коло справ, розслідування яких може бути обмежене
дізнанням. У наявності, таким чином, достатньо очевидна тенденція, яка,
без сумніву, повинна бути доведена до кінця. Це вимагає накопичений
досвід взаємодії органів дізнання і попереднього слідства, на це
орієнтує процесуальна теорія, що аналізує організацію і саму процедуру
розслідування злочинів. Власне, дізнання, виходячи з етимології цього
слова1, означає початковий етап розслідування, на якому уповноважені
законом органи проводять невідкладні оперативні і слідчі дії для
встановлення події злочину, закріплення його слідів і розшуку злочинців.
Під час проведення дізнання важливо переконатись, що злочин дійсно мав
місце, виявити і зафіксувати сліди, які легко можуть бути втрачені через
втрату часу чи

275

внаслідок дії заінтересованих осіб, вжити заходів до встановлення винних
і перешкодити їм уникнути від слідства і суду. Детальне дослідження всіх
елементів складу злочину, вияснення обтяжуючих і пом’якшуючих вину
обставин, мотивів вчинення злочину, наслідків його і т.д. — все це не
повинно входити в завдання дізнання і підлягати встановленню і перевірці
на слідуючому етапі розслідування — в стадії попереднього слідства.
Маються на увазі ті випадки, коли проведення попереднього слідства є
обов’язковим. Що стосується проведення дізнання замість попереднього
слідства, то всі вказані вище обставини підлягають зібранню і
доказуванню в повному обсязі.

У протилежному значенні дізнання — є допоміжною по відношенню до
попереднього слідства діяльністю, воно готує базу і створює умови для
провадження останнього.

Наявність у кримінальному процесі особливого процесуального інституту
дізнання, яке автор розуміє як початкову діяльність по розслідуванню
злочинів, здійснюється з метою наступної передачі справи органам
судового слідства, є цілком виправданим і, безумовно, необхідним.

Для ефективного розкриття злочинів необхідно, перш за все, щоб про кожне
злочинне порушення закону швидко стало відомо органу, уповноваженому
вести боротьбу зі злочинністю. З найбільшим успіхом це може бути
досягнуто лише за умови, що відповідний орган максимально наближений до
населення як за характером, так і за методами виконуваної ним роботи.
Відома мобільність і оперативність органів міліції, покликаних охороняти
громадський порядок, що мають для цього необхідну інформацію. Закон
цілком обгрунтовано наділив міліцію функцією дізнання, надавши їй
відповідні повноваження.

Виділення дізнання в особливу процесуальну діяльність диктується також
міркуваннями найбільш раціонального розподілу обов’язків в єдиному
процесі розслідування. Вивільнення слідчого від провадження розшукових
дій термінового характеру економить всю енергію і час, що дозволяють
йому сконцентрувати зусилля на детальному дослідженні всіх версій, що
виникають на перевірці наявних у справі доказів, на усуненні

‘Дізнавати, дізнати, — питаємо ми у Доля, — значить допитуватись,
узнавати, розпізнавати, розвідувати, довідуватись, узнавати детально і
правильно (Даль В. Тлумачний словник живої великоруської мови, т. 1.
Видання іноземних і національних словників, 1955, с.454).

276

протиріч і, насамкінець, дає можливість правильно вирішити питання про
направлення справи.

В той же час дізнавальна, оперативно-розшукова діяльність органів
міліції не є чимось чужим, штучно нав’язаним, а органічно випливає з їх
головного завдання — охорони правопорядку, заради чого иі органи
створено і функціонують.

Дізнання за своєю природною функцією — адміністративна похідна від
основної функції відповідних адміністративних органів і реалізується ним
у специфічній, кримінально-процесуальній формі.

Якщо будуть ліквідовані повністю відмінності в процесуальних формах
дізнання і попереднього слідства, то які залишаться підстави зберігати в
майбутньому дізнання як один з видів повного розслідування кримінальних
справ? Адже тоді розслідування, що проводиться органами дізнання, нічим,
по суті, не буде відрізнятися від звичайного попереднього чи досудового
слідства. Можна заперечити, що саме в цьому і проявляється головна
відмінність: в одному випадку розслідування веде орган дізнання, а в
іншому — слідчий. Теоретично ця теза бездоганна, але як уже зазначалось,
діяльність органів дізнання ні за яких обставин не може розглядатись як
попереднє слідство. Але, на жаль, в даному випадку теорія не відповідає
дійсності.

Як тільки будуть усунуті обмеження для процесуального режиму дізнання,
один факт ведення розслідування органом дізнання сам по собі не зможе
практично вплинути на вирішення справи. А якщо так, то треба визнати, що
дізнання, прирівняне за правовим режимом до попереднього слідства, є
фактично досудове слідство.

Щоб звільнитись від цього обов’язкового протиріччя між формою і змістом
дізнавальницької діяльності, необхідно, очевидно, повністю відмовитись
від такого дізнання, яке являє собою розслідування злочинів. Ця функція
є, по суті, не дізнання, а досудове слідство і виконувати його повинні
спеціальні структури дізнання чи слідчі.

Звільнення діючих дізнавачів, які входять до різних оперативних
підрозділів міліції, від розслідування в повному обсязі деяких категорій
кримінальних справ буде сприяти покращанню якості розслідування цих
справ, оскільки воно усуне поєднання в одних руках оперативно-розшукової
і процесуальної діяльності, включаючи притягнення як обвинуваченого,
складання обвинувального висновку чи закриття справи.

Якщо розглянута форма дізнання буде ліквідована, то це, звичайно,
повинно буде потягнути за собою необхідність провад-

277

ження попереднього (досудового) слідства по тих справах, де раніше
проводилось дізнання, чи його проведення спеціальним підрозділом
дізнавачів без обмеження права учасників процесу.

Діяльність прокурора, що наглядає за виконанням законів органами
дізнання і досудового слідства, підпорядкована суворому правовому
регулюванню і здійснюється в певних процесуальних формах. Під формами
нагляду за розслідуванням маються на увазі вказані в законі засоби
(повноваження плюс порядок їх реалізації), які надані прокурору з метою
забезпечити неухильне дотримання органами дізнання і попереднього
(досудового) слщства встановлених правил розслідування злочинів і
досягнення завдань кримінального судочинства.

Правова норма, яка передбачає не тільки саме повноваження, але й
оптимальний варіант поведінки у правомочного суб’єкта, необхідний для
досягнення науково обгрунтованої мети, на практиці видається, як
правило, соціальне ефективною. Нема потреби проводити спеціальне
дослідження, щоб переконатися в тому, що така, наприклад, форма
прокурорського нагляду, як дача вказівок органам попереднього слідства,
значною мірою втратила б свою ефективність, якби законодавець не
передбачив письмової форми викладу прокурором своїх вказівок і умов, за
яких слідчий має право відмовитись від їх виконання. І все ж
кваліфікуючою ознакою для кожної форми прокурорського нагляду, що
дозволяє відмежувати його від інших наглядових форм, є саме
повноваження, тобто забезпечення законом можливості відповідної
поведінки прокурора, тоді як усі інші передбачені правовою нормою
компоненти відіграють в основному роль стимулятора ефективності
повноваження.

Використання наданих прокуророві засобів становить не тільки його право,
але одночасно і його обов’язок у всіх випадках, коли виникає
необхідність перевірити хід і спрямування слідства, а також коли він
виявить порушення органом дізнання чи слідчим норм кримінального чи
кримінально-процесуального права. Таким чином, форми нагляду за
розслідуванням характеризують процесуальне становище прокурора і
максимально точно виражають суть його діяльності в стадії дізнання і
попереднього слідства. Лише дослідивши конкретний зміст цих форм, можна
скласти правильне уявлення про дійову роль прокурора в цій стадії
кримінального процесу і про його взаємовідношення з органами
розслідування.

Форми нагляду за дізнанням і досудовим слідством встановлені Законом
України «Про прокуратуру». Для зручності вик-

278

ладу і вивчення ці форми можуть бути класифіковані, виходячи з тієї
безпосередньої найближчої мети, заради якої встановлена та чи інша з
них.

Можна рекомендувати таку класифікацію форм прокурорського нагляду за
додержанням законності в діяльності органів дізнання і слщства: 1) форми
попередження і виявлення порушень закону; 2) форми усунення порушень
закону. Однак перш ніж перейти до розгляду окремих форм нагляду,
необхідно зазначити, що ця класифікація значною мірою умовна, оскільки в
практиці роботи органів прокуратури і в процесуальній теорії часто
неможливо розмежувати дії прокурора щодо виявлення порушень закону і
щодо їх усунення.1 Наприклад, в такій формі нагляду як прийом і розгляд
скарг на дії органів розслідування можуть поєднуватись виявлення
порушень і їх усунення, що, як правило, оформляється одним процесуальним
документом — постановою прокурора. Те ж саме відноситься і до вказівок
прокурора органам розслідування: в одних випадках вони спрямовані на
попередження порушень, в інших — на їх усунення. Тому рекомендована
класифікація служить головним чином для зручності викладу.

\1 До форм попередження і виявлення порушень закону відносяться: 1)
ознайомлення прокурора з кримінальними справами; 2) участь його у
провадженні дізнання і слідства; 3) прийом і розгляд скарг на дії
органів дізнання і слщства.

Практика виробила декілька способів ознайомлення з матеріалами
розслідування. Основний з них — витребування прокурором для перевірки
кримінальних справ, документів, матеріалів та інших даних про вчинені
злочини, хід розслідування і розшук злочинців. Таку вимогу прокурор може
пред’явити органам дізнання і слідчому в будь-який момент провадження по
будь-якій справі. Особливо важлива перевірка справи на найбільш
відповідальних етапах розслідування: при притягненні як обвинуваченого,
обранні міри запобіжного заходу, пред’явленні обвинуваченому для
ознайомлення всіх матеріалів закінченого слщства, затвердження
обвинувального висновку.

При перевірці справи, що перебуває в віданні слідчого, не виникає
питання про межі прав прокурора на ознайомлення з матеріалами цієї
справи; прокурор має право вимагати від слідчого,

‘ Див. Михайлов В.А. Прокурорський нагляд за закриттям кримінальних
справ на попередньому слідстві в кримінальному процесі. Автореф. канд.
дис. Воронеж, 1968, с.б.

279

а слідчий зобов’язаний надати йому для огляду не тільки все формальне
провадження, але й будь-які інші документи, довідки і т.п., що мають
відношення до даного злочину. Але таке питання нерідко виникає, як
тільки прокурор переступає приміщення органу міліції і починає
знайомитися з матеріалами конкретного дізнання. Відомо, що порушення
кримінальних справ і невідкладні слідчі дії в багатьох випадках
вчиняються оперативними працівниками міліції на основі даних, отриманих
негласним шляхом. Ці дані не мають процесуального значення і не можуть
бути використані як докази, тому вони не находять прямого відображення в
матеріалах справи. І все ж працівники міліції враховують їх як досить
корисні орієнтири при розробці версій, планів і загального плану
розслідування. Прокурор же, якому держава довірила надзвичайно
відповідальну місію бути організатором і керівником, раніше не мав
інформації про результати оперативно-розшукової діяльності. Тепер він
таке право має і вже може не користуватися своїми особистими стосунками
з начальником органу міліції, а вимагати цих даних на цілком законних
підставах. Хоча, на думку автора, ще не розроблено досить чіткого
механізму реалізації прокурором цієї важливої функції — здійснення
нагляду за проведенням відповідними органами оперативно-розшукової
діяльності.

Одночасно слід підкреслити, що прокурор не повинен втручатись в саму
організацію оперативно-розшукової роботи, перевіряти виконання виданих
органами ‘внутрішніх справ Інструкцій, вимагати матеріали про методи І
джерела отримання оперативних даних і т.щ. Всі ці функції стосуються
виключно компетенції керівників відповідних служб міліції, і брати їх
здійснення на себе прокурор не може і не повинен. Тому деякі прокурори
безпідставно вимагають знань основ оперативно-розшукової діяльності. Не
можна погодитись з тими, хто вимагає: «Прокурора слід навчити всіх форм
оперативно-розшукової діяльності» ‘ Ця рекомендація надала б недобру
послугу практиці. Пройшовши курс такого «навчання», прокурор все більше
І більше став би вникати в досить специфічний механізм збору,
відпрацювання і перевірки оперативних даних. Його вже не могла б
задовольнити одна лише інформація про отримані

‘ Див, Ломовський В.Д. Особливості прокурорського нагляду за законністю
оперативно-розшукової діяльності органів міліції. В кн. Проблеми
прокурорського нагляду. М., 1972, с.210.

280

результати, він постарався б практично застосувати свої знання,
підказуючи оперативним працівникам міліції, що і як слід з’ясувати.
Симбіоз оперативно-розшукової і наглядової діяльності неможливий, він
фактично шкідливий для останньої.

А що стосується чисто наглядових функцій прокурора, то слід зазначити,
що прокурору достатньо тих знань і тих критеріїв, що дає йому право.

Перевірка безпосередньо самого провадження по справі, є, без сумніву,
найбільш результативним способом ознайомлення з тим, хто веде дізнання
чи слідство. Тому для забезпечення систематичного, повсякденного нагляду
за розслідуванням злочинів по кожній справі ведеться так зване наглядове
провадження, яке містить в собі копії всіх основних процесуальних актів,
складених слідчим чи органом дізнання.

Крім того, в наглядовому провадженні повинні находитись всі письмові
вказівки прокурора, копії його постанов за скаргами на дії органів
розслідування, а також копії вироку чи ухвал суду.

Одним із способів ознайомлення прокурора зі справою служить особиста
доповідь слідчого (працівника органу дізнання) про виконану роботу і
заплановані слідчі дії. Такі доповіді практикуються періодично, але
прокурор має право вимагати від слідчого доповісти справу в будь-який
момент проведення слідства. Слідчий повинен за власною ініціативою
доповідати справу кожного разу, коли він зіткнеться з будь-якими
труднощами в розслідуванні чи коли для провадження слідчих дій
вимагається санкція (згода) прокурора чи суду.

Із доповіді слідчого прокурор може взяти такі дані, які не вказані в
слідчих матеріалах, але все ж мають певне значення для успіху
розслідування.

Процесуальною формою попередження і виявлення порушень закону є участь
прокурора у провадженні слідства і дізнання. Участь ця може виражатись
як у присутності прокурора при провадженні окремих процесуальних дій
слідчими (органом дізнання), так і в провадженні цих дій безпосередньо
самим прокурором. На практиці прокурор, звичайно, бере участь в допитах
обвинуваченого, окремих свідків, проведенні очних ставок, огляду місця
події, ознайомленні обвинуваченого з матеріалами закінченого слідства.
Залежно від особливостей конкретної справи прокурор може вважати
необхідною свою участь у провадженні й інших слідчих дій (впізнання,
обшук, експертиза тощо).

281

Роль прокурора, що безпосередньо бере участь в розслідуванні, полягає в
тому, щоб забезпечити проведення слідчих дій у точній відповідності із
законом і сприяти досягненню швидкого і повного розкриття злочину.
Беручи участь у розслідуванні, прокурор слідкує, щоб жоден з учасників
процесу не був незаконно обмежений у своїх правах, припиняючи тут, на
місці, будь-яку спробу слідчого перевищити межі наданих йому
повноважень, відступити від закону чи відмежуватись формальним його
виконанням.

Не можна не сказати про те, що нормативне визнання цієї форми
прокурорського нагляду постійно піддавалось критиці. Визнавати ці
заперечення обгрунтованими не можна.

Справжній повноцінний нагляд за органами розслідування неможливий без
процесуального керівництва їх діяльністю. Але як прокурор зможе
здійснювати керівництво дізнанням і слідством, якщо він не буде приймати
в них участь, не буде присутнім при провадженні окремих слідчих дій чи
особисто проводити їх? Адже нагляд за розслідуванням є активна
діяльність прокурора, він не може вестись кабінетним способом, на
папері. Якщо прокурор буде здійснювати нагляд тільки знайомлячись з
матеріалами справи чи перевіряючи скаргу, то, виявивши порушення закону,
він зможе, звичайно, притягти винних посадових осіб органів
розслідування до встановленої відповідальності. В кращому випадку він
зможе усунути виявлені ним порушення. Але ж суть нагляду в іншому.
Усунення порушень порядку розслідування і притягнення до
відповідальності винних представляє собою недооцінку прокурором головної
мети нагляду за розслідуванням — забезпечити нормальний відповідний
вимогам закону хід розслідування, вчасно попередити порушення
процесуальних норм, не допустити такого порушення. Однак попереджувальна
сторона діяльності прокуратури не може бути повністю реалізована до тих
пір, поки активна участь в провадженні розслідування не стане для
прокурора однією з обов’язкових форм нагляду.

Коли прокурор приймає рішення особисто виконати ту чи іншу слідчу дію по
справі, що перебуває у провадженні слідчого чи органу дізнання, він
передбачає, що в даній ситуації саме така форма його участі в
розслідуванні буде сприяти успішному відшуканню істини. До цього все
частіше його змушують такі, наприклад, обставини, як тимчасова
відсутність слідчого, необхідність одночасного провадження ряду слідчих
дій чи більш кваліфікованого підходу до виконання деяких з них. Інколи
прокурор може засумніватись в результатах допиту, огляду і

282

т.п. і з метою перевірки фактів, що його цікавлять, сам провести
необхідні слідчі дії. Звичайно, встановити наявність таких обставин
прокурору не вдається без того, щоб повністю не вникнути в суть справи,
розібратись з сукупністю зібраних доказів, з’ясувати здатність особи, що
проводить розслідування, належним чином виконати завдання, що стоїть
перед ним. Тому провадження прокурором тих чи інших слідчих дій не можна
розцінювати як «втручання» в нормальний хід розслідування, порушуючи чи
докорінно міняючи його. При правильній постановці нагляду, коли прокурор
з моменту порушення кримінальної справи тримає під наглядом всі
найважливіші дії слідчого і визначає направленість розслідування,
особиста його участь стане логічним продовженням тієї лінії, яка з
самого початку проводиться по справі, і не буде розходитись з
послідуючими діями слідчого, знову ж таки, контрольованими прокурором.

Треба враховувати також, що процесуальне законодавство поставило
слідчого в певну залежність від прокурора, відмовившись тим самим від
характерного кримінальному процесу ряду європейських країн розподілу
функцій переслідування і розслідування між слідчим і прокурором.

При існуючому процесі Конституції попереднього (досудо-вого) слідства,
як діяльності слідчого, направленої і контрольованої прокурором,
останній не може не бути наділений всіма тими повноваженнями, якими
наділений слідчий. Це настільки очевидно, що законодавець навіть не
вважав за потрібне спеціально обумовити такі повноваження прокурора, на
відміну, наприклад, від регламентації повноважень начальника слідчого
відділу, коли той бере участь у провадженні попереднього слідства чи
особисто веде його. Тому було б вкрай непослідовно, зобов’язавши
прокурора наглядати з розслідуванням і надавши йому для цього право
знайомитися зі всіма матеріалами справи, давати органам дізнання і
слідства вказівки, право відсторонювати слідчого чи особу, що проводить
дізнання, від подальшого розслідування справи, а в необхідних випадках
особисто проводити слідство.

Автор не заперечує доцільності виконання прокурором окремих слідчих дій,
треба думати по тій простій причині, що прокурор в цих випадках не
перетворюється в слідчого, а залишається прокурором, що здійснює таким
чином свою законоохоронну функцію. Це, звичайно, правильно. А звідси
правильно й те, що за прокурором, що чинить нагляд в такіх формах, нема
ні законних підстав, ні фактичної потреби встановлювати ще один нагляд,
на цей раз з боку вищестоящого прокурора. В подібних випадках

283

буде достатнім застосування загальних правил оскарження дій і рішень
прокурора.

Відстоюючи доцільність розглянутої форми нагляду, треба разом з тим
підкреслити, що розслідування не повинно перетворюватися у звичайну
нормальну функцію прокурора, оскільки для цього існує спеціальний орган
— слідчий. Лише в необхідних випадках, як це прямо вказано в законі,
прокурор може і повинен особисто вести розслідування по будь-якій
справі. Треба завжди і скрізь проводити думку, що прокурор є передусім
органом нагляду за виконанням законів в діяльності органів
розслідування, і займатись безпосередньо провадженням слідства він
вправі лише у виключних випадках, коли інакше неможливо забезпечити
додержання законності в цій стадії кримінального процесу. Тому нема
резону вважати прокурора слідчім поряд із слідчими органів прокуратури,
внутрішніх справ і Служби безпеки України.

Прокурор зобов’язаний в строки, встановлені законом, розглядати
адресовані йому та ті, що надійшли до нього, скарги, на дії органів
дізнання і слідства і повідомляти скаржникам про рішення за скаргами.

Важливість цієї форми нагляду за розслідуванням визначається тою мірою,
яка взагалі має для зміцнення законності правильне і своєчасне вирішення
звернень. Для прокурора, що здійснює нагляд за розслідуванням, прийом і
розгляд скарг — одна з процесуальних форм його діяльності, спосіб
виявлення і подальшого усунення порушень закону, допущених слідчим
органом дізнання. Враховуючи особливу роль прокурора, як органу охорони
законності, заборонено піддавати будь-якій цензурній перевірці
адресовані йому скарги, коли вони виходять від обвинуваченого
(підозрюваного), що перебуваєть під вартою. Швидке і правильне
реагування прокурора на скарги сприяє підвищенню якості розслідування
злочинів. Перевіряючи скаргу, прокурор має право витребувати для
ознайомлення кримінальну справу та інші необхідні матеріали, витребувати
пояснення від слідчого чи особисто допитати заявника. Оскільки
оскарження дій органів розслідування і розгляд скарги прокурором має,
безсумнівно, процесуальний характер, все провадження по справі повинно
бути в кримінальній справі.

Це, з одного боку, сприяє в майбутньому суттєвій допомозі суду при
перевірці дотримання прав громадян на дізнанні і слідстві, а з іншого —
дозволить йому більш ретельно розібратись в скарзі, якщо вона буде знову
заявлена в ході судового розгляду справи.

284

Правило про приєднання до справи всього провадження по скарзі настільки
суттєве для захисту прав громадян, що воно не повинно мати ніяких
винятків. Втім іноді стверджується, що це правило не поширюється на
скарги, що не мають відношення до обставин, які підлягають доказуванню
по кримінальній справі і стосуються окремих недоліків дізнання чи
слідства.

Розглянемо тепер форми усунення порушень закону, допущені при
розслідуванні злочинів. В основі кожної з цих форм лежить певне
повноваження прокурора. Для усунення порушень закону прокурор має право:
1) давати органам дізнання і попереднього слідства вказівки про
розслідування злочинів; 2) скасовувати незаконні і необгрунтовані
постанови органів дізнання і слідчого; 3) усувати особу, що проводить
дізнання, чи слідчого від подальшого ведення розслідування; 4) вилучати
справи від одного органу розслідування і передавати їх іншому органу.

Особливо важливою формою нагляду за розслідуванням є право прокурора
давати органам дізнання і попереднього слідства обов’язкові вказівки по
наявних в них у провадженні кримінальних справах. Важливість цієї форми
в тому, що вона, як ніяка інша, з найбільшою повнотою виражає відмінну
особливість прокурорського нагляду по процесуальному керівництву
діяльністю органів розслідування. Можна передбачити, що саме з цієї
причини законодавець сформулював спеціальну функцію в Конституції
України — нагляд за додержанням законів органами, які проводять
оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство.

Вказівки прокурора відрізняються від його рішень (постанов) тим, що
передбачають наявність виконавця. Вказівки як юридичні факти породжують
певні процесуальні відносини між прокурором і органом дізнання, якому
вони адресовані. Але правозастосовчими в прямому і безпосередньому
значенні цього питання є тільки дії самого органу розслідування,
направлені на виконання вказівок прокурора.

Закон не знає таких категорій кримінальних справ, по яких прокурор не
був би наділений правом давати вказівки. Ні вид розслідуваного злочину і
його юридична кваліфікація, ні складність фактичної фабули справи, ні
відомча приналежність слідчого чи органу дізнання, зайнятого
розслідуванням, не перешкоджають прокурору прийти до використання цього
свого повноваження.

Ніяких обмежень з цього приводу в законі не встановлено. Більше того,
прокурору надане право давати обов’язкові вка-

285

зівки і начальнику слідчого відділу, що контролює підлеглих йому
слідчих, які беруть участь у провадженні попереднього слідства чи в
безпосередньому розслідуванні справи.

Також закон не обмежує прокурора будь-яким конкретним моментом, коли він
може дати вказівки. Порушивши справу, прокурор направляє її слідчому чи
органу дізнання з вимогою прийняти її до свого провадження. Накінець,
нема такої процесуальної чи слідчої дії, щодо якої прокурор не зміг би
дати свої вказівки. Таким чином, із аналізу віднесених до цієї форми
нагляду постанов чинного законодавства виходить, що вказівки прокурора
можуть бути дані: а) будь-якому слідчому чи органу дізнання; б) по
будь-якій справі; в) у будь-який момент провадження розслідування; г)
відносно будь-якої процесуальної чи слідчої дії.

Вказівки прокурора повинні бути чіткими і конкретними, що не допускають
подвійного їх трактування. Водночас не можна обійтись без приведення в
них коротких мотивів, необхідних для того, щоб слідчий, якому адресована
вказівка, не перетворився в простого виконавця волі прокурора, а чітко
розумів мету, якої він повинен досягти, виконуючи вказівку.

Вказівка дається прокурором, безперечно, в письмовій формі. Це
необхідно, перш за все, тому, що такі вказівки, будучи процесуальними
актами, що скеровують хід розслідування і впливають на його результати,
повинні бути належно оформленими. Письмова форма вказівок допомагає
прокурору контролювати повноту і строки їх виконання органами
розслідування. Нарешті, такі вказівки дають можливість суду, що
розглядає справу, а також вищестоящому прокурору робити висновок по
якість нагляду і про відповідальність прокурора, слідчого чи особи, що
проводить дізнання, за недоліки і помилки, допущені при розслідуванні.
Ці думки дають можливість зробити висновок, що всі письмові вказівки
прокурора повинні бути в кримінальній справі.

Сказане, однак, не означає, що з деяких питань слідства прокурор не має
права обмежуватись усними вказівками слідчому. Але такі вказівки можуть
мати значення лише поради, рекомендації, і якщо слідчий з ними не
погоджується, прокурору необхідно дати їх в письмовій формі. Вищестоящий
прокурор свої вказівки слідчому повинен давати тільки через наглядаючого
прокурора.

Таким чином, вказівки прокурора органам дізнання й попереднього слідства
у зв’язку з проведенням розслідування є для них обов’язковими. Так ми
підійшли до проблеми щодо

286

процесуальної самостійності і незалежності слідчого, бо питання це
виникає, головним чином, у зв’язку з правом прокурора зобов’язати
слідчого до проведення тих чи інших процесуальних дій і у зв’зку з
відношенням слідчого до таких зобов’язань. Як відомо, слідчий повністю
відповідає за доручену йому роботу і цю відповідальність не знімає з
нього та обставина, що хід розслідування скеровує і перевіряє прокурор.
По мірі встановлення фактичних даних, що стосуються досліджуваної події,
і збільшення обсягу інформації про злочин, слідчому доводиться
самостійно приймати багато різних рішень. Вони залежно від кола і
значення порушених ним питань і від інших факторів можуть бути певним
чином кваліфіковані.1

Класифікації піддаються звичайно і вказівки прокурора, оскільки вони
рекомендують слідчому прийняти те чи інше рішення, вчинити ту чи іншу
слідчу дію.

Щоб забезпечити керівну роль прокурора в стадії попереднього слідства і
водночас гарантувати слідчому так необхідну йому процесуальну
самостійність і незалежність, законодавець поділив всі вказівки
прокурора на дві групи залежно від того, стосуються вони корінних,
найбільш важливих моментів розслідування, в яких вирішальну роль
відіграє внутрішнє переконання слідчого, чи мають вони допоміжний,
окремий характер.

До першої групи відносяться вказівки про притягнення як обвинуваченого,
про юридичну кваліфікацію злочину і обсяг обвинувачення, про направлення
справи для віддання обвинуваченого до суду чи про закриття провадження
по справі. Вирішення всіх цих питань тісно пов’язане з внутрішнім
переконанням слідчого, що складається в нього в процесі розслідування
справи. Джерелом цього переконання служать зібрані у справі докази, що
розглядаються і оцінюються ним через призму його свідомості.

‘У літературі можна зустріти згадування про рішення основні і допоміжні,
початкові, підсумкові тощо. Див. про це: Корн-єєва Л.М., Генріхов Г.М.
Особливості оцінки доказів на різних етапах попереднього слідства.
«Радянська держава і право», 1966, № 8, с.74-75; Колбая Г.Н.
Ефективність прокурорського нагляду за додержанням законів. «Радянська
держава і право», 1970, № 8, с.18; Лупинська Л.А. Законність і
обгрунтованість рішень у кримінальному судочинстві, с.36-38.

287

Процесові формування внутрішнього переконання слідчого не повинні
перешкоджати ніякі внутрішні фактори, що лежать за межами встановленої
ним сукупності доказів. Воно повинне скластись у нього вільно, без
всякого стороннього впливу. Самостійність в оцінці доказів — ядро всієї
процесуальної самостійності слідчого, важливіший показник його ділових і
політичних якостей.

Якщо вказівки прокурора за перерахованими вище вузловими питаннями
розслідування розходяться з внутрішнім переконанням слідчого, прокурор
не може, не повинен нав’язувати йому свою думку, диктувати свою волю. У
цих випадках слідчий має право подати справу вищестоящому прокурору з
письмовим викладом своїх заперечень, а той або скасовує вказівку
нижчестоящого прокурора, або доручає проведення слідства по цій справі
іншому слідчому.

Якщо слідчий не погоджується з вказівкою прокурора, то в принципі,
можливий ще один вихід: прокурор, що дав вказівку, сам виконує потрібні,
на його погляд, слідчі дії чи приймає справу до свого провадження.
Однак, як уже було сказано, приймати таке рішення він може в крайньому
разі. До другої групи відносяться вказівки про допит того чи іншого
слідчого, про проведення експертизи, обшуку, очної ставки, щодо строків
виконання певних слідчих дій, тобто вказівки, що не зачіпають суті
справи, а лише підказують слідчому найбільш доцільний, на думку
прокурора, шлях встановлення істини в конкретному випадку. Ці вказівки
обов’язкові для слідчого, він не має права відмовитись від їх виконання,
але може оскаржити вищестоящому прокурору, не зупиняючи, однак,
провадження по справі. Викладений порядок взаємовідносин слідчого і
прокурора ніякою мірою не послаблює прокурорського нагляду за
розслідуванням, служить безсумнівною гарантією процесуальної
самостійності і незалежності слідчого. Сам факт зміцнення його в законі
сприяє розвиткові активності і ініціативи слідчого, підвищенню його
активності за доручену справу.

Встановивши, що постанова слідчого чи органу дізнання не відповідає
закону і не обгрунтована матеріалами справи, прокурор приймає рішення
про ії скасування. Мета, яка перед ним стоїть, — виправити помилку,
відновити порушене право, продемонструвати надійність гарантій
законності. Така відміна — різновид кримінально-процесуальних санкцій
право-відносного характеру.

Скасовуючи незаконне рішення, прокурор виносить постанову, в якій
викладаються мотиви скасування і за необхідності

288

— вказівки слідчому чи органу дізнання, що і як слід зробити для
виправлення допущеної помилки. Якщо, наприклад, прокурор вважає, що
слідчий необгрунтоване відмовив обвинуваченому в клопотанні про відвід
експерта, що раніше проводив експертизу, він скасовує постанову слідчого
і рекомендує залучити як експерта для проведення експертизи іншу особу,
незацікавлену у справі. Скасування незаконної постанови — засіб у вищому
ступені радикальний; в деяких випадках застосування його може докорінно
змінити весь хід процесу, наприклад, якщо орган розслідування закрив
справу. Але для цього воно й надане прокурору — керівнику процесуальної
діяльності органів дізнання і попереднього слідства. Такі повноваження
повністю відповідають вирішальній ролі прокурора в стадії розслідування.
Але цій ролі зовсім не відповідає рекомендація про можливість для
прокурора, що виявив незаконну постанову, обмежитись вказівкою «у формі
рекомендації» особі, що винесла постанову, скасувати її. Прокурор може
скасувати будь-яку постанову слідчого чи органу дізнання, якщо визнає її
незаконною і необгрунтованою. Ніяких винятків тут закон не передбачає.

Здійснюючи нагляд за розслідуванням, прокурор має право відсторонити
слідчого чи особу, що проводить дізнання, від подальшого ведення
слідства чи дізнання, якщо ними допущено порушення закону при
розслідуванні справи. Залежно від характеру порушення до цих осіб після
відсторонення їх від розслідування можуть бути застосовані різні заходи
і стягнення аж до кримінального покарання. Навіть якщо покарання і не
настане, «сам факт відсторонення від ведення слідства являє собою
специфічну кримінально-процесуальну санкцію каральної дії».

Підставами для усунення слідчого (особи, що проводить дізнання) можуть
бути заяви обвинуваченого, його захисника, потерпілого та інших
учасників процесу, а також безпосереднє виявлення порушення прокурором.
Причини порушення закону інколи криються в недостатній загальній і
професійній підготовці слідчого, рідше — в навмисному відступі від
закону, продиктованому неправильно зрозумілими завданнями розслідування.
Але найчастіше всього в скаргах прокурору заявники посилаються на
особисту зацікавленість слідчого в справі, тобто на обставини, які
слугують підставою до його відводу.

Вказані обставини, оскільки вони відомі слідчому, повинні бути причиною
самовідводу. Свою заяву з викладом мотивів, за якими він вважає
необхідним усунутись від участі в розслі-

10 П. Шумський

289

дуванні даної справи, слідчий направляє для вирішення прокурору.

Якщо відводу слідчого вимагають учасники процесу чи інші особи, то їх
заяви разом із своїми поясненнями слідчий зобов’язаний упродовж доби
направити прокурору, не зупиняючи провадження по справі. Клопотання про
відвід слідчого заявники можуть направити і безпосередньо наглядаючому
прокуророві. Розглянувши упродовж трьох діб заяву про відвід, прокурор
викладає своє рішення в мотивованій постанові, яка разом із заявою
приєднується до справи, і в копії повідомляється заявникові. Як і
будь-яке рішення прокурора, ця постанова може бути оскаржена
вищестоящому прокурору. Якщо прокурор визнає відвід, заявлений слідчому
чи особі, що проводить дізнання, підставним, він може вжити одну із
таких дій:

а) вилучити справу у відведеного слідчого і передати її іншому слідчому;

б) вилучити справу у відведеного слідчого і прийняти її до свого
провадження;

в) вилучити справу від органу дізнання і передати її слідчому;

г) вилучити справу від органу дізнання і прийняти до свого провадження;

д) залишити справу в органі дізнання, рекомендуючи начальнику цього
органу доручити розслідування іншому працівникові замість відведеного. В
останньому випадку прокурор не має права вказувати конкретну особу, яка
повинна вести дізнання, оскільки це питання не процесуальне і підлягає
адміністративній владі начальника відповідного органу дізнання.

З метою забезпечення найбільш повного і об’єктивного розслідування
прокурор має право вилучити будь-яку справу із органу дізнання і
передати її слідчому, а також передати справу від одного слідчого
іншому. Це повноваження служить прокурору, перш за все, для усунення
порушень правил про підслідність кримінальних справ. Закон передбачає
два види підслідності: предметну (по роду справ) і територіальну
(місцеву).

За загальним правилом, розслідування проводиться в тому районі, де
вчинено злочин. Якщо слідчий встановить, що злочин вчинено в іншому
районі, він зобов’язаний провести всі невідкладні слідчі дії, а потім
передати справу прокурору для направлення по підслідності. Питання про
підслідність справи вирішується прокурором за місцем, де розпочато
слідство. В окремих випадках, для досягнення найбільшої швидкості,
об’єктивності і повноти розслідування, він може дозволити ве-

290

дення попереднього слідства за місцем виявлення злочину або там, де
перебуває підозрюваний (обвинувачений) чи більшість свідків. Вищестоящий
прокурор має право в будь-який момент слідства вилучити справу від
слідчого, до компетенції якого вона відноситься, і передати її слідчому
прокуратури іншого району чи старшому слідчому вищестоящої прокуратури,
якщо визнає таку міру корисною і необхідною.

Реалізуючи надане йому повноваження, прокурор має право вилучити
будь-яку справу від слідчого органів внутрішніх справ чи Служби безпеки
України і передати її слідчому прокуратури. Це, безперечно, ні в кого
сумнівів не викликає. Зворотної передачі справ закон не передбачає.

Що стосується регламентації прокурорського нагляду за виконанням законів
на попередньому слідстві, то ніяких, абсолютно ніяких особливостей,
обумовлених різною відомчою належністю слідчих, закон не встановлює. Та
їх і бути не може, тому що сама піднаглядна прокуророві діяльність —
попереднє слідство — виконується за єдиними, обов’язковими для всіх
підрозділів правилами. Взагалі вирішення питання про процесуальне
керівництво діяльністю слідчого можна ставити в залежність від його
адміністративної підпорядкованості. Не в цьому суть.

Все визначається тільки характером, змістом повноважень, якими закон
наділив прокурора. Оскільки ці повноваження реалізуються, як ми вже
з’ясували, у формі процесуального керівництва слідством, то висновок із
цього може бути тільки один: відносно слідчих органів внутрішніх справ
прокурор здійснює процесуальне керівництво так, як він це робить
стосовно слідчих прокуратури.

Заперечувати це — значить визнати існування парадоксального явища, коли
процесуальні відносини, породжені одними і тими ж нормами, можуть мати
неоднаковий зміст, що виявляється в неоднаковому обсязі прав і
обов’язків суб’єктів цих відносин. Але інший обсяг прав і обов’язків,
інші процесуальні відносини, звичайно, повинні спиратись на якісь інші
правові норми. Однак їх нема. Є єдині норми, передбачені Конституцією
України щодо здійснення нагляду за додержанням законів органами, які
проводять оперативно-розшу-кову діяльність, дізнання і досудове
слідство.

Досить широкі процесуальні повноваження начальника слідчого відділу
органів внутрішніх справ і Служби безпеки України, що стоїть у всіх
відношеннях ближче до слідчого, ніж прокурор, в принципі, дозволяють
йому успішно контролю-

291

вати діяльність слідчого, своєчасно виявляти прогалини і упущення в ній,
швидко реагувати на труднощі, що виникають перед слідчими, активно
підтримувати і стимулювати їх творчий потенціал. Все це привело до того,
що на практиці прокурор виконує свої наглядові функції відносно слідчих
органів внутрішніх справ і Служби безпеки через відповідних начальників
слідчих підрозділів.

Сказане щодо взаємовідносин прокурора із слідчими інших відомств і
керівників цих структурних підрозділів свідчить про те, що на
прокуророві лежить правовий обов’язок здійснювати процесуальне
керівництво слідством в цих відомствах.

Заперечувати це і стверджувати, що «згідно з законом керувати слідством
у них можуть тільки начальники слідчих підрозділів»,1 — значить
підміняти конкретний аналіз закону загальними розмовами, що відтворюють
загальний стан речей.

Твердження, що прокурор не керує дізнанням, а тільки наглядає за ним —
це неправильне тлумачення ролі і завдань прокурора в забезпеченні
законності дій органів дізнання. •

Підставою стверджувати, що прокурор не здійснює керівництва діяльністю
органів дізнання, служить та обставина, що ці органи, зокрема міліція,
входять в систему Міністерства внутрішніх справ і в адміністративному
порядку не підпорядковані прокурору. Дійсно, адміністративне керівництво
міліцією належить виключно начальникові відповідного органу внутрішніх
справ і до цього керівництва не має і не може мати ніякого відношення.
Але прокурор здійснює процесуальне керівництво діяльністю міліції в тій
частині, в якій ця діяльність входить в кримінальний процес, тобто
провадженням дізнання.

Правильно констатувати, що в даний час прокурор і юридич-но, і фактично
здійснює процесуальне керівництво слідством; деякі юристи вважають, що з
метою дальшого підвищення самостійності слідчого і надання прокуророві
більших можливостей для неупередженої оцінки ходу і результатів
розслідування прокурор надалі не повинен керувати діяльністю слідчого,
за ним необхідно зберегти функцію нагляду «в чистому вигляді». Щоб
досягти цього, вже майже десять років йде мова про реорганізацію слідчих
підрозділів в різних варіантах, суть якої в тому, щоб вивести з
безпосереднього підпорядкування прокурорів слідчих.

‘Див. Вікторов Г.А. Загальні умови попереднього розслідування в
кримінальному процесі. М., 1975, с.28.

292

Ця точка зору, на відміну від наведеної раніше, логічна і послідовна.
Вона виражає певну наукову позицію, з якою можна сперечатися чи
погоджуватися, але якій не можна відмовити в чіткості і ясності головної
ідеї. Дійсно, важко заперечувати, що адміністративні важелі, які
пов’язують нині прокурора і слідчого, шкідливо впливають на процесуальну
самостійність і незалежність останнього. В цьому питанні, як показує
аналіз літератури, немає двох думок, і в майбутньому, можна сподіватися,
прокурорський нагляд виявиться звільненим від вирішення кадрових,
матеріально-технічних, фінансових і багатьох інших організаційних
проблем, що постійно виникають в управлінській сфері, коли вона
розповсюджується і на відому частину органів слідства.

Зрозуміло, звичайно, що всі ці пропозиції, якщо вони будуть реалізовані,
приведуть до корінної ломки понад піввікової практики, до перегляду
теоретичних уявлень щодо ролі і призначення прокурорів на слідстві.
Наступною, досить важливою проблемою є здійснення прокурорського нагляду
за законністю поміщення і утримання в місцях позбавлення волі засуджених
до примусових заходів осіб за вчинені злочини, а також реформування
всієї пенітенціарної системи України, якій і присвячено наступний розділ
нашої роботи.

293

ГЛАВА VI. НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ ПРИ

ВИКОНАННІ СУДОВИХ РІШЕНЬ У КРИМІНАЛЬНИХ

СПРАВАХ, А ТАКОЖ ПРИ ЗАСТОСУВАННІ ІНШИХ

ЗАХОДІВ ПРИМУСОВОГО ХАРАКТЕРУ, ПОВ’ЯЗАНИХ З ОБМЕЖЕННЯМ ОСОБИСТОЇ СВОБОДИ
ГРОМАДЯН

§1. Загальні положення. Суть і завдання нагляду за додержанням законів у
місцях позбавлення волі та при виконанні інших примусових заходів,
винесених судами

Предметом нагляду є додержання законів при виконанні судових рішень у
кримінальних справах. Прокурорський нагляд здійснюється систематично з
тим, щоб:

1) своєчасно і правильно звертались до виконання і виконувалися
відповідно до вимог закону судові рішення у кримінальних справах;

2) на законних підставах перебували особи в місцях тримання затриманих,
попереднього ув’язнення, виправно-трудових та інших органах і установах,
що виконують кримінальні покарання;

3) забезпечувалось дотримання встановлених законом прав осіб, взятих
під варту, засуджених, виконання ними обов’язків, а також дотримання
порядку, умов тримання та відбування кримінального покарання;

4) виконувалося законодавство про звільнення засуджених від відбування
покарання, відстрочку виконання вироку та з інших питань, пов’язаних з
виконанням вироку.

Прокурор має право:

1) відвідувати безперешкодно в будь-який час органи, установи, що
виконують покарання, а також місця тримання затриманих та місця
попереднього ув’язнення;

2) опитувати затриманих, заарештованих і засуджених;

3) знайомитися з документами, на підставі яких ці особи тримаються в
місцях позбавлення волі або затримані чи взяті під варту;

4) у встановлених законом випадках санкціонувати акти адміністрації
виправно-трудових та інших установ, що виконують покарання;

5) перевіряти законність наказів, розпоряджень, постанов, інструкцій,
інших актів адміністрації виправно-трудових та інших установ, що
виконують покарання;

6) вимагати від посадових осіб органів, виправно-трудових та інших
установ, що виконують покарання, пояснень з приводу допущених порушень,
а також проведення перевірок;

7) звільняти негайно своєю мотивованою постановою осіб, які без
законних підстав тримаються в місцях затримання, попереднього
ув’язнення, виправно-трудових та інших установах, що виконують
покарання, у штрафних, дисциплінарних ізоляторах, карцерах, приміщеннях
камерного типу та в інших місцях тримання під вартою;

8) вимагати скасування незаконних і необгрунтованих наказів,
розпоряджень, інструкцій, постанов та інших актів органів
виправно-трудових та інших установ, що виконують покарання.

Постанови, вимоги і вказівки прокурора щодо додержання встановлених
законодавством порядку і умов тримання затриманих, заарештованих,
засуджених до позбавлення волі та інших покарань підлягають
обов’язковому виконанню адміністрацією місць позбавлення волі, а також
органами, що виконують інші покарання.

Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори в межах
своїх повноважень беруть участь у здійсненні помилування та амністії
відповідно до закону.

Предметом нагляду є стан додержання законів при застосуванні примусових
заходів медичного та виховного характеру, пов’язаних з обмеженням
особистої свободи, при адміністративному затриманні, арешті та нагляді,
а також при триманні громадян у приймальниках-розподільниках і
застосуванні спеціальних засобів примусу.

Прокурорський нагляд здійснюється систематично з тим, щоб:

1) не допускалися незаконні і безпідставні будь-які обмеження особистої
свободи громадян, гарантованоі Конституцією України;

2) поновлювалися порушені права громадян, усувалися допущені незаконні і
безпідставні обмеження особистої свободи громадян;

3) обмеження особистої свободи громадян застосовувалися тільки тоді,
коли для невідкладного захисту інтересів громадян або держави інші
заходи будуть визнані недостатніми чи малоефективними;

4) примусові заходи медичного і виховного характеру застосовувалися до
осіб лише суспільне небезпечних за наявності достатніх медичних,
психіатричних підстав.

Прокурор має право:

1) проводити відповідні перевірки додержання законодавства при
застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням
особистої свободи громадян;

294

295

2) безперешкодного доступу до всіх приміщень, де перебувають особи, до
яких застосовані заходи медичного та виховного характеру, а також
тримаються адміністративне затримані, заарештовані;

3) вимагати від відповідних органів та посадових осіб скасування рішень
про адміністративні арешти, затримання, застосування заходів примусового
лікування та інших примусових заходів, пов’язаних з обмеженням особистої
свободи громадян;

4) давати санкції на здійснення примусових дій, пов’язаних з обмеженням
особистої свободи громадян, у зв’язку з встановленням їх особи, в
порядку адміністративного нагляду та в інших випадках, передбачених
законом;

5) звільнити з місць тримання будь-яких осіб, які незаконно і
безпідставно обмежені в особистій свободі;

6) негайно припиняти незаконне і безпідставне застосування до громадян
спеціальних засобів примусу (гамівна сорочка, наручники тощо);

7) скасовувати незаконно встановлений адміністративний

нагляд.

Прокурор за наявності передбачених законом підстав дає санкцію на
затримання і видворення у примусовому порядку іноземного громадянина або
особи без громадянства за межі України.

Право на дачу санкції належить Генеральному прокурору України, його
заступникам, прокурору Автономної Республіки Крим, прокурорам областей,
міст Києва та Севастополя.

Згідно з п.5 ст.5 Закону України «Про прокуратуру» основною функцією
прокуратури є нагляд за виконанням законів у місцях тримання затриманих,
попереднього ув’язнення, при виконанні покарань та застосуванні інших
заходів примусового характеру, які призначаються судом.

Таким чином, Генеральний прокурор України і нижчестоящі прокурори
здійснюють покладені на них завдання, у тому числі шляхом нагляду за
дотриманням законності у місцях позбавлення волі.

Виправно-трудові установи являють собою місця ув’язнення (місця
позбавлення волі), тому що в них ізолюються особи, піддані позбавленню
волі. Однак ізоляція застосовується не тільки при відбутті покарання у
вигляді позбавлення волі, але й при короткочасному взятті під варту
обвинуваченого чи підозрюваного, як міра запобіжного заходу в процесі
розслідування, віддання до суду і судового розгляду до вступу вироку в
законну силу. Для короткочасного утримання під вартою в

296

таких випадках використовуються слідчі ізолятори, камери попереднього
ув’язнення і військові гауптвахти. Прокуратура слідкує за додержанням
законності у вказаних місцях попереднього ув’язнення. Таким чином,
прокурорський нагляд охоплює всі без винятку місця позбавлення волі
незалежно від того, які категорії ув’язнених у них утримуються:
засуджені чи ті, що перебувають під слідством. Нагляд за додержанням
законності в місцях позбавлення волі є самостійною галуззю
прокурорського нагляду, якій притаманні свої специфічні методи виявлення
порушень закону і правові засоби реагування на виявлені порушення.

Закон зобов’язує прокурорів усіх рівнів у межах їх компетенції
здійснювати нагляд за тим, шоб у місцях позбавлення волі утримувались
лише особи, взяті під варту з санкції прокурора чи за постановою суду, а
також за додержанням встановлених законом правил утримання ув’язнених.
На органи прокуратури покладається відповідальність за дотримання
законності в місцях позбавлення волі.

Вказівка в законі на відповідальність органів прокуратури за дотримання
законності в місцях позбавлення волі не знімає відповідальності з
адміністрації місць позбавлення волі за точне виконання нею законів.
Вона лише підкреслює особливе значення прокурорського нагляду за станом
законності в місцях позбавлення волі в результаті специфіки названих
закладів і тих завдань, які ними виконуються.

Нагляд у місцях позбавлення волі має такі особливості:

— по-перше, нагляд повинен попереджувати і усувати порушення закону
відносно осіб, які обмежені в можливостях застосовувати доступні для
всіх громадян заходи захисту своїх прав і законних інтересів;

— по-друге, прокуратура не тільки наглядає за дотриманням законів у
місцях позбавлення волі, але й перевіряє виконання законів незалежно від
наявності скарг чи інших сигналів про порушення законності. Забезпечити
суворе й неухильне виконання законів у місцях ув’язнення і вживати всіх
заходів до виявлення і усунення причин, що сприяли порушенню
конституційних прав громадян — завдання, покладене на органи
прокуратури. Здійснюючи нагляд за тим, щоб ніхто не утримувався
незаконно під вартою, прокурор водночас слідкує, щоб не допускалось
незаконне звільнення з місць позбавлення волі.

У завдання прокурорського нагляду входить не тільки своєчасне
попередження і усунення порушень законності в самих

297

місцях позбавлення волі, але й виявлення фактів незаконних і
необгрунтованих арештів і засудження громадян.

Виявивши такі факти, прокурор ставить в установленому порядку питання
про опротестування і зупинення виконання вироку суду, про звільнення
ув’язненого, а в передбачених законом випадках безпосередньо звільняє
його з-під варти.

Про всі факти порушення строків утримання під вартою осіб, що
перебувають під слідством, тяганини при розслідуванні, а також при
розгляді справ судом, прокурор, що наглядає за слідчим ізолятором
(тюрмою) негайно повідомляє прокурору чи суду, за яким числиться
арештований. Одночасно від доповідає про ці факти вищестоящому прокурору
для вжиття заходів, що забезпечують усунення виявлених порушень закону і
притягнення винних до відповідальності. Нагляд прокурора повинен
проводитись таким чином, щоб усі без винятку факти порушення законності
в місцях позбавлення волі своєчасно попереджувались, а порушники закону
були б у необхідних випадках притягнуті до відповідальності.

Всі прокурори зобов’язані узагальнювати і аналізувати процеси
виправно-трудової діяльності, виправлення і перевиховання засуджених,
проявляти необхідну ініціативу в постановці питань, направлених на
дальше поліпшення діяльності виправно-трудових установ.

Виправні роботи без позбавлення волі також відносяться до покарань,
пов’язаних з виправно-трудовою діяльністю, але відбуття виправних робіт
ні в якому разі не пов’язане з позбавленням волі, ізоляцією засудженого.
Засуджений до виправних робіт перебуває у трудовому колективі, який
повинен відповідним чином займатись його перевихованням. Конкретний
зміст нагляду полягає в тому, щоб забезпечити:

а) перебування в місцях позбавлення волі тільки тих осіб, які взяті під
варту на законних підставах і в передбачених законом випадках, тобто
забезпечити законність утримання. Вона включає наявність винесеного
уповноваженим на те органом і оформленого відповідно до процесуального
закону вироку, ухвали, постанови про взяття під варту, дотримання
строків утримання і законність звільнення арештованих;

б) дотримання адміністрацією місць позбавлення волі встановлених
законом правил утримання ув’язнених.

Під правилами, у цьому випадку, слід розуміти не юридичні підстави, а
норми, що регулюють режим у місцях позбавлення волі, ізоляцію
ув’язнених, а також окреме їх тримання залежно

298

від статі, віку, ступеню суспільної небезпеки вчиненого злочину і особи,
постійний нагляд за ними і т. п.

Прокурор здійснює нагляд за тим, щоб адміністрація забезпечила
проведення в життя вимог режиму, точне виконання ув’язненими своїх
обов’язків. Прокурор також слідкує за тим, щоб адміністрація неухильно
гарантувала права і законні інтереси ув’язнених, обгрунтовано
застосовувала передбачені виправно-трудовим законодавством міри стягнень
і заохочень ув’язнених.

Виправно-трудові установи за законом повинні забезпечити відбуття
засудженими покарання в точній відповідності зі встановленими правилами.

Основними засобами виправлення і перевиховання засуджених є: режим
відбуття покарання, суспільне корисна праця, виховна робота і професійне
навчання.

Проте прокурор не повинен підміняти відомчий контроль, що проводиться
Міністерством (управлінням) внутрішніх справ.

Прокурор не може втручатися у ту сферу діяльності виправно-трудової
установи, яка лежить за межами права і відноситься, наприклад, до
педагогіки. Так, прокурор наглядає за тим, щоб передбачені законом форми
виховної роботи дотримувались адміністрацією.

Прокурор здійснює нагляд за дотриманням норм виправно-трудового
законодавства про умови тримання ув’язнених і житлово-побутові умови,
норми матеріально-побутового забезпечення і харчування, медичне
обслуговування. Забезпечення неухильного і точного дотримання умов
тримання ув’язнених — важлива передумова їх перевиховання.

Вище вказувалось, що в предмет прокурорського нагляду входить перевірка
законності звільнення з місць позбавлення волі. Спеціального розгляду
вимагають межі прокурорського нагляду за законністю умовно-дострокового
звільнення. Основне питання, що виникає при умовно-достроковому
звільненні, — чи виправився засуджений. Що стосується строку, на
завершення якого можливе представлення до дострокового звільнення, і
категорій засуджених, що не підлягають звільненню, то вони вказані в
законі. Адміністрація виправно-трудової установи має достатню кількість
даних для вивчення засудженого: особистий нагляд за засудженим,
повідомлення контролерського складу, оперативної служби, викладачів
школи, майстрів, представників громадських організацій, що беруть участь
у перевихованні засуджених. Ці матеріали дозволять зробити висновок, чи
дійсно виправився засудже-

299

ний і наскільки стійкою стала його позитивна поведінка. Тому прокурор
повинен домагатись, щоб рішення про подання щодо умовно-дострокового
звільнення приймалось адміністрацією і спостережною комісією не за
формальними показниками (засуджений не має стягнень, відбув установлену
законом частину строку і т.п,), а з урахуванням усіх обставин, що
характеризують поведінку засудженого.

Прокурор не може давати вказівок, які конкретні дані повинні бути
покладені в основу рішення адміністрації, спостережної комісії про
подання до дострокового звільнення. Але він має право вимагати, щоб при
прийнятті рішення були достатні дані для відповіді на питання, чи
виправився засуджений, чим це підтверджується чи заперечується.

Прокурор повинен цікавитись заходами, що вживались адміністрацією
виправно-трудової установи щодо надання звільнюваному допомоги в
працевлаштуванні.

Прокурорський нагляд за законністю кримінально-виконавчої діяльності
деякою мірою відрізняється від інших прокурорських функцій, але в той же
час знаходиться в тісних робочих стосунках, забезпечуючи захист
громадянських прав засуджених, одночасно виконуючи роль засобу
превалювання каральної функції держави, захисту суспільства та інших
громадян, примусового засобу виконання державної волі і засобу гарантії
проти зловживань правами. Мета нагляду — сприяти законному виконанню
кримінального рішення, а також контролювати, щоб визначені засоби впливу
діяли за своїм призначенням, що забезпечується шляхом викриття порушень
законності. Крім того, такий нагляд має значення для координації та
уніфікації практики різних органів, які беруть участь у виконанні
покарання.

Відповідно до міжнародних вимог і досвіду незаперечне, що кримінальна
виконавча діяльність і нагляд за її законністю у всьому світі є певною
мірою прокурорським завданням незалежно від конституційного статусу і
підпорядкування органів прокуратури. У тих країнах, де з причин
специфічного юридичного розвитку це не так, вивчають можливість введення
такого нагляду. А в країнах, у яких скасували прокуратуру (наприклад,
Польща), склалося погане становище у зв’язку із зниженням в короткий час
вимог до законності і ефективності нагляду. Це змусило відповідні
держави терміново створити замість прокуратури установу, яка б
підтримувала обвинувачення і виконувала функції, пов’язані з інспекцією
законності кримінального виконання.

300

Рада Європи з 16 по 20 травня 1994 року проводила міжнародну конференцію
на тему: «Організаційні, суспільні і юридичні умови реабілітації
засуджених». У роботі конференції брали участь керівники органів
прокуратур країн Європи, визнані міжнародні фахівці у галузі
кримінально-виконавчого права, відомі експерти Ради Європи і ООН. Ця
конференція одностайно підкреслила необхідність і важливість
прокурорського нагляду над законністю кримінального виконання. Це
традиційна і зовсім не нова функція захисту прав, яка створилась у
більшості країн відповідно до національних особливостей. Вона виникла у
Франції як результат визнання теорії поділу влади як основної
конституційної гарантії. Французьке і поріднене з ним законодавство
доручили виконання покарання і нагляд за цим процесом державній
прокуратурі, таким шляхом пішов і німецький імператорський кримінальний
кодекс. Очевидно, що у правовій державі потрібно зміцнювати і
поглиблювати функцію прокурорського нагляду за дотриманням законності
під час виконання покарання.

Зробимо висновки. Завдання і повноваження судових органів країн
Центральної та Східної Європи у сфері діяльності кримінального
судочинства були дуже схожі з відповідними функціями країн Заходу, які
відповідають континентальній моделі кримінально-процесуальної системи.

Головні відмінності можна побачити у питаннях ставлення до прав людини;
прокурори мали право вирішувати дозволяти чи забороняти дії інших
органів у питаннях, які безпосередньо торкались основних прав людини. Я
маю на увазі повноваження прокурора щодо вирішення питань про обшук,
вилучення, попереднє ув’язнення тощо.

Законодавчі зміни, які вже відбулись або відбуваються у країнах регіону,
відповідають основним міжнародним угодам щодо прав людини і наближають
створення правових держав на тлі колишнього Східного блоку. Ці зміни
забезпечують верховенство судового контролю під час слідства і судового
розгляду, дають змогу визнати первинність загальнолюдських цінностей і
прав людини. Вони дозволяють досягти рівноваги між обвинуваченням і
захистом за рахунок поширення процесуальних прав захисту і обмеження
прав прокурора під час слідства і судового розгляду.

Сьогодні прокурор здійснює повний контроль за діяльністю органів, що
проводять попереднє розслідування чи дізнання. Це загальна
характеристика функцій прокурора в цій галузі для всіх країн регіону.
Він має право інспектувати їхню роботу як з

ЗОЇ

боку законності, так і надійності; він має право особисто брати участь у
слідчих діях, видавати накази, які обов’язкові до виконання органами
слідства.

Вважаю, що загальний напрямок, який обрали більшість країн Центральної і
Східної Європи, відповідає вимогам часу і веде до створення всіх
необхідних підстав для демократичного виконання правосуддя, основою
якого стане пріоритет загальнолюдських прав і побудований на цій основі
закон.

Чинне законодавство передбачає,що у перевихованні засуджених, а також
здійсненні громадського контролю за діяльністю установ і органів, котрі
виконують вироки судів щодо позбавлення волі та виправних робіт без
позбавлення волі, беруть участь спостережні комісії, комісії у справах
неповнолітніх місцевих держадміністрацій. З метою надання допомоги
адміністрації виправно-трудових установ у перевихованні засуджених над
виправно-трудовими установами здійснюється шефство колективів
промислових підприємств, колективних господарств,
культурно-просвітницьких установ, навчальних закладів, а також інших
державних та громадських організацій. Громадськість може брати участь у
перевихованні засуджених в інших формах, непередбачених
Виправно-трудовим кодексом України.

Двадцятирічна практика участі громадськості у перевихованні засуджених
свідчить, що поряд з дійовою допомогою деяких трудових колективів
підприємств, установ, навчальних закладів, спостережних комісій, комісій
у справах неповнолітніх у цій роботі було багато примусовості і
формалізму. Останнім часом спостережні комісії та інші громадські
формування практично усунулися від проведення роботи у виправно-трудових
установах.

Світова практика свідчить, що суспільство має бути краще обізнане про
стан кримінально-виконавчої системи і повинне усвідомити роль, яку
відіграє громадськість, система правосуддя і пенітенціарна система у
боротьбі за більш безпечне і мирне суспільство. Громадськість повинна
брати участь у процесі виправлення засуджених.

Існуюче заперечення відповідальності багатьох інститутів суспільства за
попередження злочинності і контролю за нею призводить до того, що
кримінально-виконавча система змушена наодинці працювати з засудженими.
Якщо злочинці засуджені, то очікується, що виконання покарання компенсує
накопичені за тривалий час недоліки в умовах життя, житлових умовах,
освіті тощо.

302

Важлива державна функція виконання покарання складається з комплексу
правових, соціально-економічних, інших сфер діяльності. Ефективне
виконання кримінального покарання, вирішення питань соціальної
реабілітації засуджених, захист Інтересів суспільства і особистих прав
громадян неможливе без участі представників державно-виконавчих органів,
громадських і релігійних організацій, усіх структур народно-господарчого
комплексу і добровольців-громадян.

У сучасний період розбудови державності суверенної України значно
підвищились роль і значення органів місцевого самоврядування і
громадськості, що обумовлено демократизацією суспільства.

У зв’язку з цим виникла необхідність чітко визначити форми участі
органів державного управління, місцевої влади, громадськості, релігійних
конфесій, інших загалів суспільства у здійсненні контролю і проведенні
роботи із засудженими, постпенітенці-арної опіки звільнених.

Концепція визначає основні напрямки участі органів влади, підприємств,
організацій, установ та об’єднань у здійсненні державного і громадського
контролю за діяльністю місць позбавлення волі, вирішенні питань
розміщення засуджених, створення для них необхідних комунально-побутових
умов, у зміцненні матеріально-технічної бази установ виконання покарань,
працевлаштуванні засуджених після відбуття ними покарань та створенні
притулків для осіб, які потребують соціального захисту.

Місцеві органи державної влади формують спостережні комісії і беруть
участь у діяльності кримінально-виконавчої системи обов’язково.

Громадські інститути, релігійні конфесії, підприємства, організації,
установи, окремі громадяни сприяють діяльності кримінально-виконавчої
системи на добровільних засадах відповідно до законодавства України і
заохочуються.

Існуючі спостережні комісії при виконкомах районних, міських, обласних
Рад з громадських засад необхідно перевести на професійну основу з
кількістю штатних працівників відповідно до кількості установ системи
виконання покарання у регіоні. За необхідності створити спостережні
комісії при окремих виконкомах селищних Рад. Контроль і координацію
діяльності спостережних комісій покласти на відповідну комісію, яку
створити при Кабінеті Міністрів України. Переглянути та конкретизувати з
урахуванням сучасних вимог Положення про спостережні комісії. Покласти
на них такі основні завдання:

303

— здійснення постійного державного контролю за діяльністю установ
системи виконання покарань. Вирішення питань надання
фінансово-господарської допомоги з боку виконкомів Рад цим установам;

— здійснення організаційних, координаційних та контрольних функцій
суб’єктів сприяння діяльності органів і установ виконання покарань;

— проведення цілеспрямованої виховно-корекційної роботи з засудженими.
У передбачених законодавством випадках брати участь у вирішенні питань
про застосування до засуджених заходів заохочення і стягнення.
Проведення роботи щодо допомоги особам, звільненим з місць позбавлення
волі, у побутовому плані і працевлаштуванні;

— здійснення пропагандистської та організаційної роботи щодо надання
спонсорської допомоги, створення благодійних фондів, сформованих за
рахунок добровільних відрахувань, пожертвувань підприємств, установ,
громадських формувань, релігійних конфесій з метою їх використання для
надання матеріальної допомоги особам, які відбувають покарання, а також
звільненим із місць позбавлення волі;

— проведення роботи щодо створення центрів соціальної реабілітації
осіб, звільнених з місць позбавлення волі, які втратили соціальне
корисні зв’язки, а також притулків (будинків) соціальної допомоги для
осіб похилого віку та інвалідів з числа зазначеної категорії громадян;

— організація та координація роботи рад сприяння діяльності установ
системи виконання покарань.

Сформувати при установах системи виконання покарань ради сприяння їх
діяльності, до складу яких залучити представників органів місцевого
самоврядування, громадських, релігійних, творчих організацій, трудових
колективів, підприємств, установ, організацій, благодійних фондів,
товариств, соціально-авторитетних осіб, підприємців. Розробити та
затвердити у Кабінеті Міністрів України положення про раду сприяння
діяльності установі системи виконання покарань, де передбачити такі
основні напрями її роботи:

— залучення до проведення виховно-корекційної, у тому числі
індивідуальної, роботи серед засуджених широкого загалу громадськості,
зокрема діячів освіти, культури, мистецтва, фахівців у галузі права,
психології, соціології, медицини, представників релігійних конфесій,
інших діячів, а також родичів засуджених, здатних позитивно впливати на
осіб, які відбувають покарання або звільняються від нього;

304

— проведення роз’яснювальої роботи з метою формування фонду надання
матеріальної допомоги засудженим або звільненим від відбування
покарання, здійснення контролю за використанням коштів фонду;

— вирішення з допомогою залучених керівників підприємств, організацій,
підприємців питання щодо забезпечення належних комунально-побутових
умов, зміни матеріально-виробничої бази установ системи виконання
покарань з метою забезпечення повного працевлаштування засуджених;

— участь у проведенні виховно-корекційної роботи з особами, які
позбавлені волі, та розгляд питань щодо можливості застосування до них
заходів стягнення і заохочення, у тому числі пов’язаних із скороченням
або пом’якшенням покарання, а також ініціювання відповідних пропозицій
до компетентних органів;

— надання матеріальної допомоги особам, які відбувають покарання, або
звільненим з установ системи виконання покарань, за рахунок доброчинних,
добровільних пожертвувань або відрахувань підприємствами, установами,
громадянами.

Накопичені кошти заносяться на спеціальний рахунок у банку і
використовуються за рішенням і під контролем громадської ради, яка
створюється при благодійному фонді. До складу громадської ради
залучаються представники органів місцевого самоврядування, рад сприяння,
громадських та релігійних організацій, фахівці-економісти, фінансисти,
юристи та соціологи. Зазначені громадські ради підзвітні радам сприяння
при установах системи виконання покарань.

Громадські інститути, народно-господарські структури, релігійні конфесії
надають допомогу органам і установам системи виконання покарань у таких
формах:

— залучення представників громадських формувань, підприємств, установ
до виховно-корекційної роботи із засудженими, визначення ступеню їх
готовності та спроможності підкоритися чинному законодавству та
забезпечити своє існування після звільнення;

— надання допомоги засудженим у підтриманні, формуванні та зміцненні
соціальне корисних зв’язків;

— забезпечення свободи совісті, надання допомоги в оформленні приміщень
для відправлення релігійних обрядів та придбання необхідних культових
предметів;

— сприяння інвестуванню коштів у промислове виробництво установ,
організацій кооперованого виробництва, товарів дер-

11 П. Шумський

305

жавними підприємствами та підприємствами інших форм власності з метою
повного працевлаштування засуджених;

— надання допомоги в організації загальноосвітнього та
професійно-технічного навчання засуджених;

— організація культурно-просвітницької, фізкультурно-масової роботи.

Форми участі місцевих Рад у вирішенні питань розміщення засуджених,
створення для них необхідних комунально-побутових умов, зміцнення
матеріально-технічної бази установ ви- , конання покарань,
працевлаштування засуджених після відбуття ; ними покарань та
створення відповідних закладів для осіб, які потребують соціального
захисту.

Місцеві органи влади спільно з адміністрацією установ системи виконання
покарань:

— розробляють програми залучення до праці спецконтинген-ту з урахуванням
потреб регіону, і в першу чергу товарів для населення, та використання
його для участі у виконанні регіональних програм громадських робіт;

— враховують при розробці і затвердженні місцевого бюджету реалізацію
заходів щодо поліпшення комунально-побутового забезпечення і зміцнення
матеріально-технічної бази установ;

— надають допомогу установам у вирішенні питань експлуатації
комунального господарства. Вирішують питання щодо передачі об’єктів
житлового сектору, дитячих садків та інших об’єктів
соціально-культурного призначення установ у комунальну власність
регіону;

— враховують у регіональних планах розвитку шкіл, дитячих дошкільних та
позашкільних закладів потреби установ;

— через спостережні комісії надають методичну допомогу, забезпечують і
контролюють в установах додержання законності;

— організують на договірних засадах з підприємствами місцевого рівня
господарське та соціально-культурне обслуговування співпрацівників, які
працюють в установах, та членів сімей тих, що загинули або постраждали
при виконанні службових обов’язків;

— сприяють створенню в установах виробництв для надання послуг місцевому
населенню та виконання ремонтних, будівельних робіт, організації випуску
будівельних матеріалів та інших платних побутових, комунальних,
транспортних послуг;

— надають у встановленому порядку допомогу установам у Навчальне видання Шумський Петро Васильович Прокуратура України Відповідальний редактор Технічний редактор Коректор І. Д.Борис О. О. Півень С.Г.Антоненко Підписано до друку 3.12.97. Формат 84x108 1/32. Папір друкарський №1. Друк офсетний. Умови, друк. арк. 18,12. Умови, фарб.-відб. 18,54. Обл.-вид. арк. 16,0. Тираж 10 000 прим. Зам. №7—287. Товариство з обмеженою відповідальністю «Вентурі» 252146, м. Київ-146, вул. Я.Коласа, 23-А Реєстраційний номер №0009-1668 ЛТД від 9.02.94 р Оригінал-макет виготовлено ТОВ «Вентурі» Надруковано АТ «Київська книжкова фабрика» 252054, м.Київ, вул.Воровського,24 ЮРИДИЧНА ФІРМА «ЮРСЕРВІО Юридична фірма «Юрсервіс» здійснює юридичну практику на території України на підставі Ліцензії Міністерства юстиції України № 1-2063 від 18.06.1995 року. Офіс фірми «Юрсервіс» розташований за адресою: Україна, 252001, місто Київ, вулиця Хрещатик, 7/11, офіс 512-514, Юридична фірма «Юрсервіс» співпрацює з науково-аналітичними закладами, зокрема з Інститутом держави та права ім. Корецького В.М. Національної Академії наук України та органами державної виконавчої влади. Юридичні послуги, що надає фірма «Юрсервіс»: • Правове обслуговування суб'єктів підприємницької діяльності та ведення справ у загальних та арбітражних судах. • Правове обслуговування банківської діяльності, створення та реорганізація банків. • Юридичне забезпечення діяльності стахових, інвестиційних компаній та фондів. • Консультації з питань іноземного інвестування. • Правове забезпечення операцій з цінними паперами. • Ведення справ з питань податкового та антимонополь-ного законодавства. • Правове забезпечення зовнішньоекономічної діяльності, консультації з питань оффшорного законодавства. • Правове забезпечення створення та діяльності представництв іноземних компаній. • Здійснення правової експертизи. • Правова допомога при укладанні контрактів (угод, договорів) та складання проектів контрактів. • Правове забезпечення створення господарських товариств та об'єднань господарських товариств. • Правове забезпечення створення громадських організацій, благодійних фондів та політичних партій. За будь-якими питаннями з приводу отримання юридичних послуг звертайтеся за телефонами (044) 228-79-72, 228-92-50 та надселайте повідомлення за факсом (044) 228-08-34.

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Шумський П.В. 1998 – Прокуратура України (книга)