Рiяка В.О. 2006 – Конституцiйне право зарубiжних країн (книга)

Пронкин С. В., Петрунина О. Е. 2001 – Государственное управление
зарубежных стран

ПРЕДИСЛОВИЕ

Сравнительное государственное управление как область научных изысканий
имеет относительно долгую историю, но как учебная дисциплина появилось
не так давно, хотя имеет достаточный опыт преподавания за рубежом
(например, в университетах США «СоптрагаПуе Ооуегптеп!:» преподается с
1940-х годов). В последнее время аналогичная дисциплина была введена в
учебные планы многих российских образовательных учреждений, готовящих
политологов, юристов, государственных служащих. К сожалению, количество
и качество существующей на сегодняшний день учебной литературы по
государственному управлению зарубежных стран не соответствует растущим
потребностям в ней.

Настоящее издание призвано частично удовлетворить постоянно растущий в
нашей стране интерес к государственно-политическим институтам и
механизмам государственного управления зарубежных стран — к их
особенностям, истории и современному состоянию. Интерес этот носит не
только академический характер. Он связан с ускорившимся процессом
глобализации, в котором стремится принять участие и Россия. Для многих
наших сограждан посещение зарубежных стран в качестве предпринимателей,
учащихся или туристов стало достаточно обыденным событием.

Среди стран, государственный строй которых показан в данной книге, наши
важнейшие политические и экономические партнеры, страны, образовательные
учреждения которых являются наиболее привлекательными для иностранцев, и
наконец, государства — общепризнанные центры туризма. Данные государства
внесли основной вклад в становление современных политических институтов.
Именно здесь сформировались основные модели современных монархии и
республики, представительных и судебных учреждений, систем местного
управления, государственной (публичной) службы.

На их примере можно получить представление о современных формах
правления:

О современная (парламентская) монархия (Великобритания);

О президентская республика (США);

О парламентская республика (Италия);

О смешанная республика (Франция, Греция).

Здесь также представлены основные виды территориально-политического
устройства:

> унитарное государство (Франция);

О федерация (США).

Одновременно читатель сможет ознакомиться с типичными для современной
Европы попытками автономизации или регионали-зации (Великобритания,
Италия, Франция, Греция).

В книге представлены также основные современные судебно-правовые
системы:

О общее право (Великобритания, США);

•^> континентальное право (Франция, Италия, Греция).

Наконец, здесь содержится информация об организации государственной
службы в этих странах. Так как их государственные институты
формировались постепенно в течение многих десятилетий, а то и веков,
авторы посчитали уместным показать читателям основные этапы и
закономерности этого процесса, без чего невозможно понять современное
состояние политических учреждений. Структура правительств Италии и
Греции рассмотрена более детально по сравнению с другими государствами.
Это продиктовано стремлением компенсировать отсутствие русскоязычной
литературы по данной тематике.

Книга рассчитана на читателя, имеющего базовую подготовку по теории
государственного и муниципального управления, поэтому авторы сочли
целесообразным опустить изложение основ теории государственного
управления и сразу перейти к освещению практической стороны предмета.
При написании книги авторы следовали традициям междисциплинарных
исследований. Сочетание юридического подхода — при описании
законодательного статуса государственных институтов, политологического —
при анализе основных закономерностей их функционирования, исторического
— при определении пути их исторической эволюции и сравнительного — при
выделении особенностей конкретной целостной политической модели
позволяет создать многоаспектную картину описываемых явлений и
способствует лучшему усвоению материала студентами.

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОЯ

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии по своему
государственному устройству заметно выделяется среди других стран.

^- Уже само развитие государственно-политического строя происходило
здесь, в отличие от многих, эволюционно и «органично», хотя крупных
политических потрясений Англия избежать не смогла. Норманнское
завоевание поставило на несколько столетии во главе государства
этнически чуждую большинству народа — англосаксам— элиту’. Знала Англия
и феодальные смуты, когда, по словам современников, «святые спали»,
«закон умер и был погребен». Знаменитая война Алой и Белой Розы в XV в.
привела к самоистреблению норманнских баронов. В XVII в. страна пережила
настоящую революцию, создав знаменитый и опасный прецедент гласного суда
над королем и его казни. Были и другие, менее значимые кризисы. Однако в
целом, на фоне других европейских стран, государственные учреждения
данной страны развивались удивительно последовательно. Причины этой
«органичности» неоднократно становились предметом научных исследований,
выдвигались различные объяснения данного политического феномена. Многие
связывали его с островным положением британского государства,
обеспечивавшим относительную внешнюю безопасность и снижавшим
потребность в сильной централизованной власти (позднее выгодами своего
географического положения воспользовались США). Эволюционность,
постепенность развития государственно-правовых институтов в значительной
степени определяла и другие их особенности.

‘»- Поразительной для других европейцев особенностью британских
учреждений является «нелегальный» характер существования и развития
многих из них. Новые учреждения возникали как бы самопроизвольно.
Какой-нибудь случайный факт при благоприятных условиях мог превратиться
в важный прецедент и в результате неоднократного единообразного
применения приобрести нормативный характер, преобразоваться во всеми
признаваемое кон-

‘ Старо4)ранцузский язык, на котором говорили завоеватели, оказал
значительное влияние на формирование современного английского языка. На
старофранцузском сделаны надписи на гербе страны, на этом же языке
ставится королевская подпись на законопроектах.

ституционное соглашение (соп\’еппоп}, которое могло даже противоречить
формально продолжавшему действовать закону, по крайней мере, его духу.
Как следствие, вн-ешняя форма многих местных учреждений, а особенно
центральных, стала лишь обманчивой оболочкой их истинной сущности. В
частности, обращает на себя внимание соотношение формального статуса
монарха и его реальной политической роли.

Выдающийся английский юрист XIX в. А. Дайси, труды которого продолжают
пользоваться высоким научным и политико-юридическим авторитетом,
сформулировал, например, следующие конституционные соглашения
(конвенциональные нормы):

О монарх не может отклонять законопроекты, утвержденные обеими палатами
парламента;

О министры уходят в отставку, если перестают пользоваться поддержкой
парламента;

О лорды не инициируют финансовые билли;

О если Палата лордов играет роль суда, в ней заседают только специально
предназначенные для этого судебные лорды (1а\у 1ога) и т.д.

•*- Великобритания — одна из немногих стран, не имеющая официальной
конституции. Обычно принято говорить о «неписаной» британской
конституции. Современные британские юристы и политологи предпочитают
говорить о ее «неформализованности» и «некодифицированности»,
подчеркивая, что в настоящее время государственные институты здесь
опираются в своей деятельности преимущественно на законы-статуты
конституционного свойства, значение которых постоянно возрастает.
Правда, нормы эти не собраны воедино в Основной закон (Конституцию), а
«рассыпаны» по многочисленным парламентским актам. Как бы то ни было, и
сейчас в регулировании взаимоотношений между государственными
институтами Англии важную роль играют конституционные соглашения. Кроме
статутов и соглашений, источниками государственного права Великобритании
считаются соответствующие судебные решения, а также труды выдающихся
юристов, которые авторитетно разъясняли смысл британской «конституции»
(правовых норм).

В современной Англии часто раздаются голоса в пользу составления
формальной конституции, но если в других сферах права систематизация
законов идет относительно успешно, то в государственном праве позиции
традиционалистов особенно сильны. Однако и они постепенно уступают
требованиям времени. Так, в октябре 2000 г. в законодательство была
инкорпорирована Евро-

8

пеиская конвенция по правам человека. Граждане Великобритании получили
свой современный «Билль о правах».

•^ Великобритания представляет классический пример парламентского
государства, где правительство формируется парламентским большинством2.
В XIX в. Дайси сформулировал политико-юридическую доктрину
парламентского верховенства. В соответствии с ней парламент может издать
или отменить любой закон, не существует лица или учреждения, которые
могли бы преступить его акты. Доктрина парламентского верховенства
является одним из аргументов против составления формальной конституции.
Англия не знает иерархии законов по их важности, когда наиболее значимые
из них приобретают определенную «жесткость», их принятие и изменения
обставлены дополнительными процессуальными условиями. Так, своей
жесткостью известна первая из написанных — конституция США. С точки же
зрения английских правоведов, подобная практика нарушала бы суверенные
права парламента и противоречила бы принципу его верховенства. Поэтому
формально все законы равны по своей юридической силе. Из принципа
парламентского верховенства вытекает также отсутствие в Соединенном
королевстве системы конституционного контроля.

“^ Великобритания — пример современной монархии. Монархический строй не
является редкостью в Европе начала XXI в. Однако если в других странах
полномочия монарха ограничены законодательно, то в Великобритании, как
отмечалось выше, и сейчас монарх формально обладает очень широкими
правами, которые ограничены не столько законами, сколько
конституционными соглашениями. Прерогативы короны постепенно выходили из
употребления, но прямо отменялись только в том случае, если король
пытался сохранить их за собой3.

Так, в постепенном переходе исполнительных полномочий от короля к
министрам важную роль сыграл сложившийся еще в средневековье принцип
«король не может ошибаться» и, следовательно, быть судим4. Но так как
управление должно быть ответствен-

•’ Согласно исторически сложившейся политической доктрине парламент
включает в себя три элемента: монарха, лордов и общины. Однако на
практике он является бикамеральным учреждением, состоящим из Палаты
лордов и Палаты общин. Более того, из-за падения политического значения
верхней палаты (лор-лов) сейчас под парламентом все чаше подразумевают
только Палату общин.

3 Понятие «корона» — одно из наиболее сложных в английском
государственном праве. Это одновременно и монарх, и правительство, и
государственный аппарат в целом.

4 К монарху можно предъявлять только гражданские иски.

ньш и основываться на законе, из принципа безответственности короля
постепенно выросли другие: «Никто не может ссылаться на приказ короля в
оправдание нарушения закона»; «Какое-то ‘ лицо должно отвечать за
действия короля». Следовательно, королевские приказы должны скрепляться
(контрассигновываться) подписью министра, который и несет за них всю
полноту политической и уголовной ответственности.

^- Своеобразен характер английского права. Именно оно легло в основу так
называемой «семьи общего права», включающей право США и многих других
бывших английских колоний. Ее главная особенность — выдающаяся роль
судебных прецедентов в формировании правовых норм.

^- Рядом особенностей обладает и территориально-политическое
устройство. Ядро страны составило англосаксонское по этнической
принадлежности большинства жителей Английское королевство, завоевавшее в
конце XII в. населенный кельтами Уэльс. В XVI в. Уэльс, имевший до этого
автономный статус, был лишен его. В 1707 г. в результате соединения с
кельтской же Шотландией возникло Соединенное Королевство Великобритания.
В 1801 г. после унии с Ирландией государство вновь изменило наименование
на Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии5. В 1921 г.
Ирландия, кроме ее северной части, получила статус доминиона, а позднее
стала независимой. В результате страна получила свое современное
название — Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии.
Королевство, несмотря на некоторые различия в организации местной власти
и суда, являлось унитарным государством. Однако в последние годы,
преимущественно благодаря усилиям лейбористских правительств, стал
набирать силу обратный процесс — расширение прав
национально-исторических территорий. В Северной Ирландии он парализуется
длительным конфликтом между протестантами и католиками. В Шотландии же в
1999 г. был восстановлен местный парламент6.

5 В середине XIX в. королева Виктория приняла титул императрицы Индии. С
этим связано возникновение понятия Британская империя.

6 В Уэльсе идея создания местного парламента пока не получила
необходимой поддержки на рс4|ерепдуме.

10

РАЗВИТИЕ

ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО СТРОЯ

В становлении современного государственного строя Соединенного
королевства можно выделить несколько этапов.

Возникновение англо-саЬсонсЬого государства (У-Х1 вв.)

В V в. на территорию римской провинции Британии начинают переселяться
германские племена саксов, ан-глов и ютов, которые, постепенно оттеснив
местное кельтское население в труднодоступные окраинные районы,
образовали королевства Эссекс, Уэссекс, Суссекс (саксы). Новая Англия,
Мерсия, Нор-тумбрия (англы) и Кент (юты). Между ними развернулась борьба
за гегемонию, закончившаяся в начале IX в. в пользу короля Уэссекса
Эгберта. Получившее название Англии единое государство достигло своего
расцвета во второй половине IX в. при короле Альфреде Великом. Англия
Х—Х1 вв. — достаточно типичное раннефеодальное государство во главе с
королем. Функции государственного управления королю помогал осуществлять
его двор. Существенное влияние на местное и центральное управление
оказывала феодальная знать — таны, обладавшие различными
административно-судебными и финансовыми правами по отношению к лицам,
проживавшим на их землях (иммунитет). Наиболее важные государственные
вопросы монарх обсуждал и решал совместно с собранием духовных и
светских феодалов — уитенагемотом (собрание мудрых). Отличием
англосаксонской Англии от других современных ей западноевропейских
государств было сохранение крупной прослойки свободных крестьян.
Государственные институты англосаксонского государства стали базой их
дальнейшего развития.

Возникновение норманнсЬого государства (Х1-ХП вв.)

В 1066 г. Англия была завоевана войсками герцога Нормандии Вильгельма.
Новый король на правах завоевателя существенно укрепил и

расширил власть монарха. Он захватил в личную собственность значительную
часть земель Англии. Одновременно в качестве верховного собственника
всех земель он приказал переписать их, а также население и
государственные повинности, которое оно должно было нести. Так появилась
знаменитая Книга Страшного суда

11

(Ооте8с1ау Воо1еодальный дух», некоторые статьи хартии
выходили за рамки документа, провозглашавшего права высших сословий.
Традиционно англичане считают фундаментом своей «конституции» именно
«Ма@па спагта 11Ьег{а1ит». Наиболее принципиальный характер имела ст.
39: «Ни один свободный человек не будет арестован или заключен в тюрьму,
или лишен владения, или объявлен вне закона, или изгнан, или каким-либо
(иным) способом обездолен, иначе как по законному приговору равных ему и
по закону страны».

Король Иоанн Безземельный вскоре после подписания хартии отменил ее.
Однако его наследник Генрих III, вступивший на престол в возрасте 9 лет,
вынужден был для утверждения налогов приступить к созыву «общего совета
королевства», постепенно получившего наименование парламента.
Первоначально «совет», как и предполагала Великая хартия, — был местом
совещания короля с высшими феодальными сословиями — лордами духовными и
светскими. Собирался он по инициативе монарха. Совещание монарха со
своими крупнейшими вассалами — обычное для того времени явление, имевшее
многочисленные прецеденты в истории и Англии, и других стран. Однако в
1265 г. возник новый важный прецедент. Лидер направленного против короля
Генриха III восстания граф Лейстерский Симон де Монфор пригласил
заседать в парламенте представителей простых рыцарей и горожан. Именно
это достаточно случайное событие привело к рождению парламента в его
новом качестве — органа достаточно широкого сословного
представительства.

Симон де Монфор вскоре погиб, но когда новый король Эдуард I в 1295 г.
созвал парламент только из духовных и светских лордов, они признали себя
неправомочными и настояли на приглашении остальных двух категорий
населения. Такой парламент получил название «Образцового». В середине
XIV в. парламент по-етепенно разделился на 2 палаты — невыборную
(лордов), где заседали представители церкви, королевской администрации,
а также светские лорды, и выборную (общин), представлявшую графства и
города. Также постепенно формируется избирательное право. В XV в.

13

в графствах им стали обладать только лица с доходом в 20—40 шиллингов,
записанные в дворянство (сословно-имущественный ценз)*. Правом избирать
в городах первоначально пользовались все горожане, однако постепенно оно
сосредотачивается в руках местной элиты. Не все города имели право
посылать своих представителей в парламент, но только те, кому оно было
специально даровано королем.

Постепенно формируются и полномочия парламента. Древнейшее из них —
контроль за налогами. Средневековье обычно не знало развитой системы
постоянных налогов. Казна пополнялась за счет доходов монарха с его
собственных земель, а также такого неопределенного понятия, как
прерогативы короны. Последние включали нерегулярные повинности, которые
традиционно несли в пользу короля, как верховного собственника земли,
знать и простые подданные9. Великая хартия признавала за монархом право
самостоятельно взимать с подданных повинности только для своего выкупа
из плена, а также в случае возведения в рыцари старшего сына и выдачи
замуж старшей дочери. Если монарх не мог вести государственные дела за
счет своих доходов, он вынужден был созывать парламент с тем, чтобы тот
санкционировал разовый сбор — субсидию. Это правило подкреплялось
принципом канонического права: «Что касается всех, должно быть решено
сообща». Обычно короли, учитывая небольшие текущие государственные
расходы, могли обходиться собственными средствами, следовательно, без
парламента. Однако в чрезвычайной ситуации, особенно военной, их
зависимость от парламентских субсидий резко возрастала.

Другим старейшим правом было петиционное — представления королю о нуждах
населений.

Постепенно в течение XIV в. парламент получил первоначально
законосовещательные, а затем и законодательные права. Акты, принятые им
и получившие санкцию монарха, стали называться статутами. Начинает
складываться представление о том, что король не может отменить закон,
если он принят обеими палатами парламента. Однако законодательство в это
время не стало исклю-

8 Большее значение в этом случае имел не сословный, а имущественный
ценз. Английские короли, заинтересованные в расширении рыцарского
сословия, обязанного нести по отношению к нему разнообразные повинности,
поощряли вступление в него богатых людей неблагородного происхождения.
Любое лицо, обладавшее собственностью определенных размеров, имело
право, а иногда и обязанность, стать рыцарем.

‘ Так, при передаче земельного владения умершего вассала наследнику
полагалось выплатить сеньору рельеф, который мог составить годичный и
более доход с него. Однако вассалы, в том числе королевские, обязаны
были помогать своему сеньору преимущественно не деньгами, а «службой
(военной) и советом».

14

чительнои компетенцией парламента. Король сохранял право издавать законы
своей властью. Подобные акты назывались прокламациями, или ордонансами.

Наконец, парламент получил право косвенного контроля над правительством.
Средством этого стал импичмент — процедура привлечения к суду
представителей королевской администрации, в ходе которой нижняя палата
выдвигала обвинения, а верхняя выступала в качестве суда. Впервые
импичмент был применен в конце XIV в. Аналогичную роль играл принимаемый
парламентом билль об опале (ас1 оГ апашаег) — приговор парламента,
который имел характер закона, не нуждался в мотивировке и не мог быть
пересмотрен. Ему не обязательно предшествовал формальный суд, а
приговор, в отличие от импичмента, выносился общим решением палат. Это
позволяло наказывать неугодных администраторов за нецелесообразность, а
нс за незаконность их действий.

Английский вариант

абсолютизма

(Конец XV – начало XVII в.)

Несмотря на усиление парламента, полномочия монарха оставались
обширными. Его власть еще более усилилась при династии Тюдоров, с
правлением которой связывают возникновение в Англии абсолютистского
режима. Новая династия взошла на престол в 1485 г. после знаменитого
конфликта Алой и Белой Розы. Война привела к самоистреблению английской
знати, что стало одной из причин возвышения королевской власти. Важным
орудием ее укрепления стал Тайный совет — центральный правительственный
орган, в состав которого вошли высшие государственные должностные лица
(лорд-председатель совета, лорд-канцлер, лорд-казначей, лорд-хранитель
печати и т.д.), а также специально назначенные сановники. Другим органом
абсолютистского правления Тюдоров стала Звездная палата — чрезвычайный
суд, сформированный из членов Тайного совета и ряда высших судей10.
Палата, название которой стало нарицательным, занималась преимущественно
государственными преступлениями и выносила суровые приговоры. Ее
одиозность для современников и потомков заключалась в том, что дело
здесь слушалось в закрытом заседании, без участия пэров и присяжных,
т.е. без тех процессуальных гарантий, которые уже были выработаны
английскими судами.

Усилению королевской власти способствовала и реформация английской
церкви, проведенная Генрихом VIII (1509—1547). Акт о

Свое название суд получил от зала заседания, где на потолке были
ИЗОбра-ЖСНЫ 31)С1.д|>1

15

супрематии (1534) превратил монарха в верховного главу англиканской
церкви. Ее высшим иерархом, как и раньше, являлся архи-1 епископ
Кентербериискии. Для борьбы с религиозными прсступле-| ниями была
создана Высокая комиссия, в состав которой вошли | некоторые
англиканские епископы и члены Тайного совета. |

Несмотря на заметное расширение власти монарха, английс~| кий абсолютизм
не приобрел тех законченных форм, которые были’| свойственны многим
государствам континентальной Европы. Цен-| тральный государственный
аппарат оставался сравнительно мало-| численным (1000—1500 человек). Он
в большинстве своем не полу-|| чал жалованья от короны, а существовал за
счет подношений от| населения. Столь же невелика — несколько сот человек
— была’| постоянная армия (королевская гвардия). В случае военной опас-|
ности в армию могли быть призваны ополченцы (каждый состоя-;! тельный
человек должен был держать оружие). Для наступатель-• ных войн
обращались за помощью к добровольцам, наемникам, а | также к
принудительному набору люмпенов. 1

Правление Тюдоров привело к падению политического значе-| ния
парламента, который послушно исполнял волю монархов, не’!| вступая с
ними в конфликты. Импичмент вышел из употребления. | Елизавета I
(1558—1603) говорила, что задача парламента — гово-| рить «да» или
«нет», когда королеве будет это угодно. Тем не менее| данное
сословно-представительное учреждение не прекратило свою>| деятельность.
С этим связана еще одна особенность государственно-! политического строя
Англии эпохи Тюдоров: здесь так и не сформи-| ровалась правильная
система постоянных налогов, способная обес-| печить короне полную
финансовую независимость. В случае денеж-1 ных затруднений приходилось
прибегать к содействию парламента.

ПораАение английского абсолютизма (XVII в.)

В 1603 г. английский престол заняла’ династия Стюартов. Ее первые пред-,
ставители (Яков I, Карл I) стреми-| лись сохранить незыблемыми коро-,

левские прерогативы, что постепенно привело их к острому кон-| фликту с
вновь оживившимся парламентом, в котором укрепились! новые социальные
силы, сформировавшиеся в условиях быстро? развивавшихся рыночных
отношений. Социально-политический конфликт был усложнен конфликтом
религиозным — разногласиями между англиканами, католиками и радикальными
протестантами — пуританами11.

” В несчастливой судьбе Стюартов важным фактором стали подозрения их в
католических симпатиях.

16

Поводом к конфликту монархов и парламента стали финансовые разногласия.
Из-за революции цен’2 и внешних войн Стюарты не могли обойтись
традиционными доходами короны, а парламент стал оговаривать свое
согласие на денежные субсидии политическими уступками. Когда в 1628 г.
Карл /созвал парламент, тот предъявил ему Петицию о праве, где
протестовал против попыток короля самостоятельно собирать налоги и
творившегося при этом административного произвола. Подобные действия
объявлялись «противными законам и вольным обычаям королевства». Карл 1
согласился принять петицию, однако вскоре парламент был распушен и не
созывался в течение 11 лет.

ели гвен-

лиц, которые поль !овалис^А8й§8йЖЛпарла-1я его контроля над аМйй^трЙ^Р
га»АВА :

В 1640 г. нарастающие политические и финансовые трудности заставили
короля созвать парламент, формально просуществовавший 13 лет и поэтому
получивший наименование долгого. Это событие стало началом Английской
революции (1640—1660). Оппозиционное парламентское большинство,
воспользовавшись трудным положением монарха, стремилось еще более
ограничить его власть. Были уничтожены Звездная палата, Высокая
комиссия, ограничены судебные права Тайного совета. Епископы, зависимые
от короля как главы англиканской церкви, были изгнаны из Палаты лордов.
Был поставлен вопрос о ликвидации епископата как такового (билль «О
корнях и ветвях»). Одновременно парламент прибег к импичменту наиболее
близких сотрудников короля. Главный удар был направлен против
талантливого и смелого Т. Уэнтворта, графа Страффорда^. Неспособный
выдвинуть против него юридически обоснованное обвинение в
государственной измене, парламент прибег к биллю об опале. Карл I имел
слабость утвердить приговор, и Страффорд отправился на плаху.
Целенаправленно ослабляя власть монарха, парламентское большинство столь
же последовательно стремилось к укреплению собственных позиций и
полномочий. Был принят Трехгодичный акт, обязывающий созывать парламент
не реже раза в три года и запрещавший распускать его ранее, чем через 50
дней после начала работы. Суммировала претсп”^ кая ремонстрация, которая
требовала наз ^ачеш ные посты только тех лиц, которые поль я мента, т.е.
установления его контроля на^ ;

12 Революция цен — падение стоимости драгоценных металлов и,
следовательно. денег, последовавшее вслед за открытием Америки. Это
вызвало сокращение доходов феодальной знати, так как многие повинности в
ее пользу были фиксированными.

ь Уэнтворт был в свое время одним из лидеров парламентской оппозиции.
затем перешел на службу к Карлу [ и стал его ближайшим сотрудником.
Поэтому многг.е вожди парламента испытывали к нему личную ненависть.

17

Следует отметить, что хотя парламент упрекал монарха в ^стремлении
ниспровергнуть основные законы и начала управления» королевства, сам он
все энергичнее шел по этому пути, наступая на законные прерогативы
короны. Карл I, отвечая на ремонстрацию, имел все основания жаловаться
на то, что его пытаются лишить свободы, которую имеют все свободные
люди. «Назначение в наш Тайный совет, на общественные должности и на
нашу личную службу тех, кого мы считаем достойным, является несомненным
правом английской короны», — говорил он. Дискуссия, таким образом,
постепенно перешла в вопрос о том, кто является носителем верховной
государственной власти — король, как это было раньше, или парламент,
который начинает сознавать себя выразителем народного суверенитета.

Трудноразрешимый конфликт привел в 1642 г. к гражданской войне,
победителем из которой вышел парламент, точнее его армия. Главную роль в
ней играли пуритане, для которых война с королем имела не только
политический, но и религиозный смысл14. Именно позиция армии, ее
руководителя О. Кромвеля, сыграла решающую роль в коренном изменении
государственных институтов Англии, последовавшем после окончания
гражданской войны. Чтобы произвести эти перемены, Кромвель, опираясь на
военную силу, произвел в декабре 1648 г. государственный переворот,
известный как прайдова чистка парламента. Полковник Прайд арестовал
парламентариев-пресвитериан, оставив там только угодных армии и Кромвелю
лиц. После этой чистки Долгий парламент превратился в свое «охвостье»,
или «огузок» (готр)’, стал немногочисленным и малопредставительным15.

Произведенный переворот сделал возможным суд над королем. Впервые в
европейской истории монарх был подвергнут формальному суду и в январе
1649 г. казнен по обвинению «в государственной измене и других тяжких
преступлениях». Суд над Карлом /поставил много политико-правовых
вопросов. В соответствии со средневековыми представлениями, именно
монарх, а не народ (его подданные) являлся олицетворением
государственного суверени-

14 Постепенно между лидерами парламента и руководителями армии возник
еще один политический конфликт, который, в духе эпохи, также приобрел
религиозный характер: две эти группировки принадлежали к разным течениям
протестантизма — просвитерианам (парламент) и индепендентам (армия). В
вопросах текущей политики просвитериане склонялись к компромиссу с
королем, среди индепендентов постепенно усилились республиканские
настроения.

15 Численность Долгого парламента значительно сократилась еще в начале
гражданской войны. Многие парламентарии встали на сторону короля и вошли
в состав парламента, созданного им в Оксфорде.

тета Его власть имела религиозное обоснование, личность считалась
священной и неприкосновенной. Карл был, с этой точки зрения, прав, когда
отрицал законность подобного суда. Однако и в данном случае, как ранее в
деле Страффорда, в чистке Прайда, решающим аргументом была революционная
целесообразность, а не формальное право.

Король еще был жив, когда Палата общин провозгласила себя верховной
властью в стране. Обоснованием стала идея народного суверенитета. 17
марта 1649 г. было объявлено об уничтожении королевского звания как
«бесполезного, тягостного и опасного для свободы, общественной
безопасности и публичного интереса народа». Даже те немногие лорды,
которые продолжали заседать в парламенте, не поддержали идею суда над
королем. Это стало поводом к ликвидации 19 марта верхней палаты, также
признанной «бесполезной и опасной для английского народа». В этот же
день Англия была объявлена «республикой и свободным государством»
(Соттопу/еаНН). Во главе его находился состоявший из одной палаты
парламент, точнее его «охвостье», с неограниченными полномочиями.
Исполнительная власть была предоставлена избираемому им Государственному
совету.

Однако новый государственный порядок, столь решительно отличавшийся от
предшествующего, традиционного, оказался неустойчивым (что типично для
революционных переворотов). В 1653 г. Кромвель, поддержанный армией,
разогнал «охвостье» Долгого парламента. В этом же году была разработана
конституция, получившая название Орудие управления^. Власть была
разделена между лордом-протектором (Кромвелем), Государственным советом
и парламентом. Лорд-протектор обладал полномочиями «верховного
правителя», руководил внутренними и внешними делами, вооруженными
силами. Он также обладал правом помилования. В управлении ему помогал
Совет, члены которого назначались лордом-протектором из кандидатур,
представленных парламентом. Именно Совет, в случае смерти, избирал
нового лорда-протектора. Парламент сохранял свои основные
законодательные и финансовые полномочия. Он избирался на 3 года и не мог
распускаться в течение первых 5 месяцев своей деятельности. Право голоса
получали собственники, обладавшие имуществом не менее чем в 200 ф. ст.

Созданный Кромвелем государственный строй пережил своего творца лишь на
2 года. В 1658 г. Кромвель умер, а уже в 1660 г. один из высших
армейских командиров генерал Монк произвел

“‘ Таким образом, английская история знает пример составления письменной
конституции.

19

государственный переворот и пригласил на престол Карла II — сына
казненного короля.

Реставрация Стюартов привела к формальному восстановлению
дореволюционного режима. Однако наделе в нем произошли серьезные
перемены. Карл II, испытавший на себе бедствия эмиграции, не хотел
испытывать судьбу и обострять отношения с парламентом. Последний же
продолжал постепенно расширять свои права. Так, импичменту был
подвергнут доверенный министр короля лорд Денби, который предложил
Франции купить английский нейтралитет в войне за 6 млн ливров. Когда он,
оправдывая свои действия, сослался на приказ короля, парламент
постановил, что распоряжения монарха не могут освобождать министров от
ответственности. Денби поспешил добиться от короля помилования, но
парламент издал статут, в соответствии с которым король не мог
ограничивать его право привлекать к суду. «Дело Денби» стало важным
прецедентом в формировании доктрины безответственности монарха и
ответственности министров. В 1679 г. принимается НаЬеаз согрш ас1 — «Акт
о лучшем обеспечении свободы подданного», ставший важной составной
частью английской «конституции»17.

Важные политические последствия имело постепенное формирование кабинета
министров. Кабинет вырос из возникшего еще при Тюдорах Тайного совета —
органа, который официально был призван оказывать монарху содействие в
управлении страной. Постепенно Совет разросся до 30—40 человек, в его
состав стали назначаться почетные члены. В результате замедлился ход
дел, стало невозможно обеспечить необходимую конфиденциальность, что
было необходимо в условиях почти перманентного конфликта между Стюартами
и парламентом. Поэтому монархи стали проводить негласные совещания с
доверенными членами Тайного совета. Именно здесь начинают принимать
наиболее принципиальные решения. Министры этой эпохи всецело зависели от
монарха, являясь «слугами короля»18. Некоторую долю самостоятельности им

17 Закон был направлен против незаконных и длительных задержаний. Он
закреплял право арестованных требовать выдачи приказа НаЬеак согриа —
распоряжения о немедленном доставлении их в суд для рассмотрения вопроса
о законности задержания и возможности отпустить его на поруки. Лица,
произведшие задержание, должны были исполнить приказ в трехдневный срок
под угрозой крупного штрафа.

н В ходе революции были не только конфискованы многие владения короны,
но и отменены рыцарские повинности в ее пользу. Поэтому финансовые
ресурсы монарха существенно сократились. Чтобы компенсировать данные
потери, решено было давать королю крупную ежегодную субсидию — цивильный
лист. Однако расходоваться он должен был не только на личные потребности
монарха, но и на содержание его «слуг» — министров и других должностных
лиц короны.

20

обеспечивало только право парламента привлекать должностных лиц к суду
импичмента, что давало министрам повод уклоняться от наиболее одиозных
поручений короля.

Наконец, важным новшеством эпохи Реставрации стало формирование в Англии
двух протопартий — вигов и тори19. Их политическое значение в полной
мере проявилось несколько позднее, в XVIII в. Виги противодействовали
стремлению короля расширить свою власть, боролись с вновь усилившимся
при дворе католическим влиянием. Тори были лояльны монарху, терпимы к
католикам. Однако непопулярная внутренняя и внешняя политика последнего
из Стюартов короля-католика Якова II заставила в 1688 г. лидеров двух
группировок выступить совместно и пригласить на престол правителя
Голландии Вильгельма Оранского, женатого на дочери Якова II Марии2″.
Этот сравнительно бескровный переворот вошел в английскую историю как
«Славная революция».

Дуалистическая монархия2 (XVIII – начало XIX в.)

«Славная революция» не только сменила династию, но и привела к новым
переменам в политическом строе Англии. Новая Оранская династия была не
наследственной, а приглашенной, ей трудно было оспаривать права
парламента, от которого она получила власть.

Условия соглашения с новым монархом были изложены в Билле о правах
(1689). Король Яков II объявлялся отрекшимся от правления, а Вильгельм и
Мария — законными английскими монархами. Центральное место в билле
отводилось изложению прав парламента и подданных английской короны. Он
не столько провозглашал новые права, сколько фиксировал и расширял те,
которые уже сложились наделе и которые обязался соблюдать Вильгельм
Оранский. Объявлялись незаконными не получившие санкции палат
королевские повеления законодательного свойства, взимание на-

” Считается, что виги получили свое название от наименования шотландских
повстанцев-протестантов, выступавших против Стюартов в эпоху гражданской
войны, а тори — от отрядов ирландских католиков, сражавшихся на стороне
Карла I.

211 Яков II являлся католиком, но его дочери — наследницы Мария и Анна
были протестантками. Овдовев, король вступил в брак с католичкой Марией
Мо-денскои. От этого брака родился крещеный как католик новый наследник
престола — Яков. Возникла перспектива правления в Англии католической
династии. Это подтолкнуло выступление заговорщиков.

21 Смысл режима дуалистической монархии состоял в разделении
законодательной власти, фактически оказавшейся в руках парламента, и
правительственно-административной, которую продолжал контролировать
монарх. Формально за ним сохранялось право налагать вето на решения
парламента, однако последний раз им воспользовались в 1707 г.

21

логов, содержание армии в мирное время. Заявлялось о необходимости
созывать парламент достаточно часто и свободно, обеспечить здесь свободу
прений и т.д. Трехгодичный акт (1694) требовал созывать парламент не
реже одного раза в 3 года. В 1716г. этот срок был увеличен до 7 лет.

Никто не посягал в это время на власть парламента, но он решил
воспользоваться сложившейся ситуацией для того, чтобы ограничить
административные полномочия монарха. Главным объектом атаки стал
кабинет, который парламент упорно стремился подчинить своему контролю.

В Акте об устроении (1701) парламент установил порядок наследования
престола в случае отсутствия потомков у Вильгельма Оранского или второй
дочери Якова II Анны. Было постановлено, что в данном случае престол
должен перейти к Ганноверской династии — ближайшим из протестантских
родственников Стюартов22. Так как престол должен был достаться
иностранцам, парламент предпринял некоторые предосторожности.

О Устанавливалось, что без его согласия нация не могла вовлекаться в
войну с целью защиты территорий, не принадлежащих английской короне, а
монарх — покидать страну.

О Иностранцам запрещалось состоять в Тайном совете, парламенте,
возглавлять государственные учреждения или получать пожалования от
монарха.

О Любая королевская служба признавалась несовместимой с нахождением в
составе Палаты общин…Если бы данный принцип закрепился в политической
практике, в Англии могла сложиться система государственного управления,
основанная на жестком разделении исполнительной и законодательной
властей. Однако в 1707 г. (Акт о должностях) это решение было отменено с
оговоркой, что лица, принимающие от короны должность, должны
перебаллотироваться23.

О Все дела, подлежащие рассмотрению в Тайном совете, должны были
решаться именно там, а принятые документы подписываться теми его
членами, которые их поддержали. Данное решение стало очередным шагом в
формировании системы «ответственного правительства». Оно также было
направлено на фактическое уничтожение сформировавшегося в недрах Тайного
совета кабинета, однако это не удалось.

” 1ерцогиня 1^офия . -….„.–,—– — –

23 Это правило было отменено в 1919 г

32 Герцогиня Со4>ия Ганноверская была по матери внучкой Якова I Стюарта.
23 Это правило было отменено в 1919 г.

22

Первоначально в состав министерства Вильгельма III Оранского вошли и
виги, и тори, между которыми шли постоянные трения. Один министр мог в
парламенте критиковать билль, внесенный его коллегой по кабинету,
поэтому правительство было неработоспособно. Под нажимом более лояльных
ему вигов король решил сохранить в министерстве только их
единомышленников. Тем самым был создан прецедент образования политически
однородного правительства.

Он был окончательно закреплен с занятием престола Ганноверской династией
(1714). Так как тори симпатизировали Стюартам, то первый представитель
новой династии Георг I окружил себя вигами24. Король, немец по
происхождению, плохо знал свою страну и даже не владел английским
языком: с министрами ему приходилось общаться на латыни. Поэтому он
постепенно прекратил посещать заседания кабинета, удовлетворяясь
докладом о них одного из министров25. Это способствовало дальнейшему
сплочению кабинета, который в отсутствии короля действовал более
самостоятельно. Кроме того, появилась потребность в первом министре
(премьер-министре), который бы вел заседания правительства и докладывал
о них королю. Первым премьером принято считать Р. Уолпола,
возглавлявшего правительство в 1721—1742 гг. Уолпол был первым
министром, кабинет которого признал необходимым уйти в отставку, не имея
большинства в парламенте.

Прецедент опоры правительства на парламентское большинство был
фактически забыт до 1782 г., когда при аналогичных обстоятельствах в
отставку подало министерство лорда Порта. Однако его преемник знаменитый
У. Питт-младший, с небольшим перерывом возглавлявший правительство до
1806 г., смог находиться у власти, игнорируя протесты парламента. Его
заслуга состояла в дальнейшем сплочении кабинета, который солидарно
действовал под руководством премьера. Вместе с тем Питт еще далеко не
был главой правительства в современном смысле этого слова и столь
длительное время находился у власти только благодаря поддержке короля.
Правительство этого времени превратилось в буфер между монархом и
парламентом. Возможность кабинета лавировать между двумя главными
центрами власти обеспечивала ему определенную самостоятельность. Сильное
влияние

:4 Власть Ганноверской династии долгое время продолжали оспаривать Яков
II, а затем его сын. считавший себя королем Яковом 111. Их сторонники —
якоби-ты — были особенно многочисленны в Шотландии, где неоднократно
поднимали восстания.

23 Возникшая ситуация привела к тому, что его наследник Георг 11 уже
поте-рял право присутствовать на заседаниях правительства.

23

короля на правительство сохранялось до парламентской реформы 1832 г.
Монарх мог приобрести сильные позиции и в самом парламенте посредством
подкупов и сохранявшейся возможности контролировать выборы. Так, в
первый период правления Георга III (1760-1820) здесь существовала
влиятельная группа «королевских друзей».

Парламентская монархия (начало XIX — начало XX в.)

Великобритания XVIII — начала XIX в. была далека от стандартов
современного демократического государства. Здесь продолжала действовать

наследственная Палата лордов, а Палата общин была ограждена от основной
массы населения высоким имущественным избирательным цензом. В сельской
местности, как это было установлено еще в начале XV в., избирательными
правами пользовались землевладельцы, получавшие доход не менее чем в 40
шиллингов в год. В городах критерии избирательного права были более
разнообразны, часто уникальны для каждого из городов. В целом правом
участвовать в парламентских выборах обладали только 245 тыс. человек из
7,5 млн жителей Великобритании. Правом избираться в парламент обладал
еще более узкий круг лиц. В 1710 г. было установлено, что им могут
пользоваться только лица, имеющие доход нс менее чем в 600 ф. ст. — в
графствах и 300 ф. ст. — в городах.

Несправедливость существовавшей системы дополнялась тем, что право
посылать представителей в парламент было даровано в Средние века
преимущественно сельской местности (графствам), а не городам. Среди
последних же многие потеряли прежнее значение, превратились в деревни,
но, тем не менее, продолжали пользоваться своей привилегией. Другие
«бурги» никогда не являлись крупными центрами и получили свои привилегии
от Тюдо-ров и Стюартов именно потому, что выборы здесь проще было
контролировать. Подобные «гнилые местечки» посылали в парламент 140
представителей из 658, притом что в 50 из них проживало менее 50
избирателей. Практически легально существовала практика продажи этими
местечками мест в парламенте. Объявления с подобными предложениями
появлялись в газетах. Напротив, многие крупные города, выросшие в ходе
начавшегося в XVIII в. промышленного переворота, были лишены
представительства в парламенте. Наряду с «гнилыми местечками»
существовали «карманные», контролировавшиеся местными лендлордами. Их
жители по традиции голосовали так, как «подсказывал» землевладелец.
Контроль над избирателями облегчался тем, что голосование было открытым.
Поэтому главными направлениями парламентских реформ XIX в. стали:

24

> постепенное расширение избирательных прав за счет сни жения
избирательного ценза;

О перераспределение голосов между сельской местностью

(графствами) и городами в пользу последних;

изменение характера взаимоотношений между палатами.

Избирательная реформа 1832г. лишила самостоятельного представительства в
Палате общин города, имевшие менее 2000 жителей лишила 1 места те из
них, где проживало менее 4000 жителей26. В результате были ликвидированы
56 «гнилых местечек», сократилось представительство еще у ЗО27.
Освободившиеся места были перераспределены между другими городскими и
сельскими округами. Одновременно был расширен круг избирателей. В
графствах для землевладельцев был установлен ценз в 10с}). ст. годового
дохода, к выборам были допущены и крупные арендаторы, от которых
требовался, правда, более высокий ценз (50 ф. ст.). Более существенные
перемены произошли в городах. Здесь многочисленные старинные цензы были
заменены одним — владение недвижимостью, приносящей доход не менее чем
10 фунтов. Это привело к практическому удвоению численности избирателей,
в состав которых, однако, продолжали входить сравнительно немногие
собственники28. Сохранялась и крайняя неравномерность в распределении
избирателей по округам, только частично исправленная реформой 1832 г.:
50% горожан, проживавших в 16 крупных городах, посылали в парламент 34
депутата, тогда как остальные 50%, жители менее крупных городов, — 293
депутата.

Ограниченность реформы вызвало чартистское движение. Сторонники
«Народной хартии» требовали всеобщего, равного и тайного голосования для
мужчин, ежегодного переизбрания парламента и введения вознаграждений для
депутатов29. Хартия вносилась в парламент в 1840, 1842 и 1848 гг. Уже
под первой из них стояли подписи 1280 тыс. человек, затем сторонникам
радикальной политической реформы удалось собрать еще большее их
количество30. Хартия была отклонена парламентом, однако дальнейшая

26 Ранее все графства и обладавшие этим правом города посылали в Палату
общин по 2 депутата.

27 Первоначально предлагалось ликвидировать 165 «гнилых местечек».

” Правильные избирательные списки до 1832 г. не велись, поэтому
существуют только приблизительные оценки количества избирателей до и
после реформы.

21 Депутаты парламента исполняли свои обязанности бесплатно, что
затрудняло проникновение в их ряды людей с небольшим достатком, без
состояния. вынужденных зарабатывать себе на жизнь.

‘” Противники чартистов обвиняли их в фальсификации многих подписей.

25

демократизация политических институтов была неизбежна: она
обуславливалась реально шедшими социально-экономическими процессами.

Новая парламентская реформа (Акт о народном представительстве 1867 г.)
понизила имущественный ценз в графствах до 5 ф. ст. В городах
избирательные права получили не только собственники, но и наниматели
домов или квартир. Было произведено новое перераспределение мест в
пользу крупных городов и графств. Радикальные изменения произошли в
организации выборов. С 1872 г. на смену открытым выборам, порождавшим
многочисленные злоупотребления, пришло тайное голосование при помощи
специальных бюллетеней31. Наконец, в 1884 г. новый Акт о народном
представительстве распространил на графства льготы, ранее дарованные
городам. Здесь также избирательные права получили не только
землевладельцы и арендаторы, но и наниматели домов и квартир.
Проведенные преобразования обеспечили избирательные права 75% взрослых
мужчин. Одновременно произошло новое перераспределение парламентских
мест между округами.

Реформы привели к постепенному превращению Палаты общин из элитарного
клуба джентльменов в действительный орган народного представительства,
что заметно повысило его статус. Середина XIX в. — время наибольшего
политического влияния английского парламента. Именно в это время
формулируется политико-юридическая доктрина его верховенства. Возвышение
данного центра власти привело к изменению положения кабинета. Он
перестал быть зависимым от монарха, но получил нового хозяина. Из
доктрины парламентского верховенства логически вытекала идея
ответственного правительства, которое должно было опираться на
большинство Палаты общин.

Парламент легко свергал правительства: в середине XIX в. за 30 лет
сменилось 10 кабинетов. Их недостаточной стабильности способствовало
состояние политических партий. Либералы-виги и консерваторы-тори
делились на достаточно автономные фракции, жесткая партийная дисциплина
отсутствовала, поэтому парламентарии вели себя вполне самостоятельно и
могли голосовать против «своего» правительства. Премьер-министр хоть и
возглавлял кабинет, но был среди своих коллег — часто лидеров
внутрипартийных фракций — «первым среди равных».

Другим последствием расширения избирательного права стал политический
упадок Палаты лордов. Ранее обе палаты мало отли

31 Эта система голосования получила название австралийской, так как
впервые была успешно применена в данном доминионе.

26

чались по своему социальному составу. В верхней заседали главным образом
крупные землевладельцы, в нижней — средние (джентри). Лорды занимали
свои кресла преимущественно наследственно. Однако и коммонеры,
избиравшиеся с многочисленными злоупотреблениями узким кругом
собственников, не могли считать себя представителями английского народа.
Это состояние палат оправдывало их политико-правовое равноправие. После
парламентских реформ ситуация изменилась. Лорды не могли более
претендовать на подобное равенство. Как писал один из исследователей,
отношения между палатами приобрели характер взаимоотношений «между ничем
и всем». Акт о парламенте (1911) констатировал намерение «заменить
Палату лордов иной Палатой, основанной на начале народного
представительства и не наследственной более». Однако одновременно
признавалась невозможность осуществить подобную замену немедленно. В
качестве первого шага объявлялось о переходе от симметричной системы
взаимоотношения палат к асимметричной. Вместо абсолютного вето, которым
обладали ранее лорды, им предоставлялось только отлагательное вето
относительно решений нижней палаты. Любой законопроект, не принятый ими
в течение 2 лет в редакции, устраивающей Палату общин, все-таки
представлялся на подпись монарху и приобретал силу закона. Еще более
ограничены были права верхней палаты в отношении финансовых биллей,
которые она могла не принимать только в течение 1 месяца. Органическим
продолжением закона 1911 г. стал Акт о парламенте 1949 г., сокративший
право отлагательного вето лордов по простым биллям до 1 года. Завершения
начатой в 1911 г. парламентской реформы пришлось ждать почти 90 лет.

Современная «партийная» демократия (XX в.)

В XX в. была завершена демократизация избирательного права, которое
действительно превращается во всеобщее. В 1918 г. его получили не

только мужчины, достигшие 21 года (с 1969 г. — 18 лет), но и женщины,
для которых, правда, до 1928 г. действовал небольшой имущественный ценз.
В 1948 г. были отменены типичные для английского избирательного права
плюральные (множественные) вотумы — право владельцев недвижимости
голосовать в нескольких местах нахождения их собственности. Таким
образом, избирательное право стало не только всеобщим, но и равным.

Неожиданным следствием вовлечения в политическую жизнь практически всего
взрослого населения страны стал упадок парламента, перераспределение
политического влияния между ним и кабинетом в пользу последнего. В новых
условиях проведение изби-

27

рательных кампаний стало под силу только мощным и дисциплинированным
партиям32. Их возникновение привело к усилению позиций кабинета во
взаимоотношениях с парламентом, так как в правительство входили лидеры
партии, обладающей дисциплинированным большинством в Палате общин.
Теперь именно кабинет фактически руководил работой палат, направлял их
законодательную деятельность. Правительство стало выступать в качестве
органа, координирующего деятельность как исполнительной, так и
законодательной властей. Разделение властей при этой системе
взаимоотношений стало достаточно условным. Специалисты заговорили о
«диктатуре кабинета», которая имела тенденцию превратиться в «диктатуру»
премьер-министра. Еще одна причина данного смещения политического центра
— свойственный всем современным странам резкий рост функций и
ответственности органов административной власти, возглавляемых
правительством.

Английская политическая элита сознает противоречивые последствия данных
процессов, которые несут определенные опасности. Поэтому прилагаются
усилия к тому, чтобы укрепить позиции парламента перед лицом
администрации, оппозиции — перед правительственным большинством. В 1937
г. приобрел государственный статус лидер официальной оппозиции (Акт о
министрах короны). Ему, наряду с министрами, было назначено жалованье. В
1967 г. появился парламентский уполномоченный (омбудсмен). В 1979 г.
была проведена крупная реформа парламентских комитетов, которая
позволила им лучше контролировать деятельность центральных
правительственных учреждений.

Большинство исследователей положительно оценивают происшедшие
государственно-политические перемены, которые, по их мнению, установили
более тесную связь между правительством, олицетворяющим определенную
политическую партию и ее программу, и населением.

МОНАРХ

Великобритания — пример современного монархического государства. Именно
здесь сложилась известная формула: «Король царствует, но не правит». С
1714 г. в Англии правила Ганноверская динас-

32 Главными из них, попеременно меняющимися у власти, стали
консервативная (тори) и лейбористская, оттеснившие на политическую
периферию либеральную (вигов).

28

тия которая в 1901 г. изменила наименование на Саксен-Кобург-Готскун)’\
В 1917г., когда в условиях мировой войны демонстрировать немецкие корни
английских монархов стало политически некорректно она приобрела свое
современное название — Виндзорская^.

В Великобритании действует кастильская система престолонаследия.
Согласно ей мужчины имеют преимущество в наследовании престола перед
женщинами только при равной с ними степени родства, т.е. младший брат
имеет преимущество перед старшей сестрой, но дочь монарха имеет
преимущество перед своим дядей35. До сих пор сохраняется запрет на
занятие престола католиками.

Как и в других современных монархиях, король или королева играют здесь
преимущественно ритуальные функции, являясь символами единства нации,
преемственности ее исторического развития, стабильности государственного
строя. Но существует и чисто английская специфика. В других странах
полномочия монарха ограничены законодательно. В Англии же очень немногие
прерогативы короны отменены законами-статутами. Формально и сейчас
монарх концентрирует в своих руках огромные полномочия, как бы продолжая
соединять, как это было в Средние века, все ответвления разделенной
позднее на практике власти36. Он является равноправным участником
законодательного процесса37. Палаты лордов и общин, вместе или
раздельно, не имеют право законодательствовать без участия монарха,
который обладает правом налагать абсолютное вето на законопроекты и
распускать парламент. Именно в верность ему и его преемникам клянутся,
приступая к исполнению своих обязанностей, парламентарии38. Сессии
парламента

” По титулу принца Альберта, мужа королевы Виктории, являвшейся
последней представительницей прямой линии Ганноверского дома.

34 Одновременно для укрепления связей с нацией членам королевской семьи
разрешено было вступать в брак с английскими подданными.

35 Данная система делает престол более доступным для женщин, чем
принятая, например, в дореволюционной России австрийская система,
согласно которой наследование престола шло по женской линии лишь в
случае полного отсутствия мужских представителен династии. В
монархической Франции существовала салическая система, которая полностью
исключала возможность появления на престоле женщины.

36 Полномочия монарха делятся на обусловленные законом и так называемую
прерогативу — остаток прежней абсолютной власти монарха. Различие между
ними условное, но первые имеют более четкие пределы, а последние могут в
зависимости от обстановки расширяться или, что бывает чаще, сужаться.

3 Законодательная власть обозначается понятием «король в парламенте»,
т.е. король, действующий в согласии с лордами и общинами.

” Формула клятвы: «Я клянусь Всемогущим Богом, что буду преданным и
черным Ее Величеству королеве Великобритании, ее потомкам и наследникам,
в соответствии с законом. Да поможет мне Бог».

29

открываются тронной речью монарха, в которой излагается программа
законодательной работы. Формально данный состав парламента и сейчас
действует только до тех пор, пока это угодно королю.

Монарх также продолжает считаться главой исполнительной власти, он
назначает и смещает министров, а также всех гражданских служащих,
которые состоят «на службе Его Величества». Король имеет полномочия
верховного главнокомандующего, вооруженные силы страны есть армия и флот
«Его Величества». Именно он объявляет войну и заключает мир, подписывает
международные соглашения. Судьи выносят приговор именем монарха. В его
официальный титул входит понятие «защитник веры», со времен Генриха VIII
он является светским главой англиканской церкви, назначает ее
служителей. Наконец, король возглавляет Британское содружество нации.
Такие бывшие английские доминионы, как Канада и Австралия, признают его
своим верховным главой. Представители всех властей обращаются к монарху
подчеркнуто уважительно39.

На деле же сложившиеся в течение веков конституционные соглашения
привели к тому, что ныне король обязан подписывать законопроекты,
утвержденные палатами. Открытие сессии парламента, на которой
произносится тронная речь, — единственный случай, когда монарх лично его
посещает. Даже законы они с середины XIX в. перестали подписывать
самостоятельно, перепоручив эту обязанность специальному комитету.
Портфель премьера монарх вынужден автоматически предлагать лидеру
парламентского большинства, а министров назначать по его рекомендации.
Управление администрацией и вооруженными силами также осуществляется «по
советам» правительства, которые нельзя игнорировать. Высшие судьи давно
уже стали несменяемыми: они занимают свои посты, «пока ведут себя
безупречно», их можно сместить только в ходе процедуры импичмента.

Вместе с тем нельзя считать английского монарха абсолютно декоративной
фигурой. В середине XIX в. известный правовед Бедж-гот писал о трех
основных правах конституционного монарха: «праве советовать, праве
поощрять и праве предостерегать». Он имеет право получать информацию о
наиболее важных государственных делах, которые рассматриваются в
кабинете и парламенте, давать политическим деятелям советы, выражать
свою озабоченность по опреде-

39 Вот типичный образец обращения Палаты обшин к монарху в ответ на его
тронную речь: «Милостивейший суверен. Мы, верноподданные Вашего
Величества. собравшиеся в Палате общин парламента, просим принять нашу
смиренную благодарность за Вашу милостивую речь, с которой Ваше
Величество обратилось к палатам парламента».

30

ленным проблемам и т.д. Не следует игнорировать нравственное воздействие
на общество позиции монарха как верховного главы нации, стоящего над
партийной борьбой, однако никакой дискретной, принудительной власти у
него, конечно, нет.

В политических кругах Великобритании постоянно идут дискуссии о
перспективах монархического строя, возможности его ликвидации, но
последняя идея не пользуется значительной общественной поддержкой. Более
популярны предложения относительно сокращения финансовых привилегий
короны, уменьшения размеров цивильного листа — бюджетных выплат на
содержание двора. Английская монархия учитывает это и постоянно
подстраивается к меняющейся действительности. Так, недавно Елизавета
//согласилась платить подоходный налог. Еще одно направление дискуссии —
может ли король возобновить те свои государственно-политические
полномочия, которые формально не отменены? Многие аналитики полагают,
что он смог бы играть большую политическую роль в случае разрушения
жесткой двухпартийной системы. Тогда монарх имел бы большую свободу
относительно выбора кандидатуры премьера. Не исключается также, что
король может возобновить свои «уснувшие» полномочия в случае
возникновения острого внутриполитического кризиса, способного вызвать
сбой в деятельности правительственных институтов.

ПАРЛАМЕНТ

Палата лордов

Палата лордов — верхняя и более древняя палата парламента. Исторически
парламент возник именно как место совещания монарха с духовными и
светскими лордами, имея своим прообразом королевский совет. Данная
палата английского парламента — один из последних примеров ранее
многочисленных наследственных и назначаемых законодательных учреждений.

Состав палаты

До 2000 г. в ее состав входили около 1200 членов (пэров), которые
делились на несколько групп.

Духовные лорды, представляющие верхушку англиканской церкви. В Средние
века именно духовные лорды (архиепископы, епископы, аббаты крупных
монастырей) численно преобладали здесь, однако Реформация, ликвидация
монастырей резко сократили их

31

представительство. В последние годы в палате заседали 26 представителей
англиканской церкви: архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также 24
епископа, часть из которых занимает место в силу своего сана, другие —
старшинства.

Наследственные лорды Англии, Шотландии и Соединенного Королевства,
которых было около 800. Они являются носителями старинных дворянских
титулов герцогов, маркизов, графов (эр-дов), виконтов и баронов,
которые, одновременно с местом в палате и земельными владениями,
передавались в соответствии с правилами майората. Несмотря на кажущуюся
глубокую древность титулов, лорды в огромном большинстве являются
потомками лиц, получивших их за последние 200 лет. Право пожалования в
наследственные лорды является прерогативой монарха, который при этом
использует не новью титулы, а выморочные, ранее принадлежавшие
пресекшимся дворянским фамилиям.

Получение наследственного пэрства являлось выдающимся отличием для
видных политических и военных деятелей, реже — известных бизнесменов и
деятелей культуры. Долгое время считалось, что наследственный пэр не
может отказаться от права заседать в палате. До конца XIX в. это правило
не вызывало заметных неудобств, так как министры, в том числе первый,
могли принадлежать к любой из палат. По мере повышения политического
веса Палаты общин постепенно сложилось конституционное соглашение,
согласно которому премьер-министром и министром финансов могут быть
только коммонеры40. Именно в нижней палате идет реальная законодательная
работа, формируется репутация политических деятелей, поэтому переход в
Палату лордов успешного политика мог бы повредить его карьере. Данную
проблему решил Акт о пэрах 1963 г., позволивший пэрам пожизненно
отказаться от своего звания и связанных с ним преимуществ41. Этот отказ
не распространяется на имущественные права данного лица, а также на
права его наследников относительно титула и имущества. Акт 1963 г. ввел
еще одно новшество — заседать в Палате лордов было разрешено женщинам,
унаследовавшим соответствующий титул (пэрессы по собственному праву).
Ранее женщины могли наследовать титул и имущество, но не право заседать
в палате.

411 Принадлежность министра финансов к нижней палате объясняется ее
традиционным преимуществом в финансовых вопросах.

41 Акт 1963 г. позволил в том же году стать премьер-министром
Великобритании лорду А. Дутлас-Хьюму. Собственно, закон и был проведен с
целью расчистить лидеру консерваторов путь к премьерству.

32

Ординарные лорды по апелляции, назначаемые пожизненно. Палата лордов
традиционно исполняла функции верховного суда. Усложнившееся
законодательство и увеличенный объем судопроизводства потребовал
усиления ее квалифицированными юристами, которые, однако, не могли
претендовать на честь стать наследственными лордами. Первая попытка
назначить пожизненного лорда-юриста была предпринята в 1856 г., когда
лорды отказались признать подобное новшество и принять его в свой
состав. Королеве Виктории пришлось даровать судье титул и ввести в
палату в качестве наследственного пэра. Однако настоятельная потребность
в лордах-юристах сломила сопротивления палаты, и с 1882 г. подобные
назначения представителей высших английских судов стали регулярными.

Пожизненные пэры, назначаемые в соответствии с Актом о пожизненных пэрах
(1958). Подобный статус стали получать представители политической,
экономической и культурной элиты42. Создание института наследственных
пэров позволило не только поощрять выдающихся представителей английского
народа, но и создало форму почетной отставки для многих бывших
министров, спикеров Палаты общин, высших судей и т.д., которые отошли от
активной профессиональной деятельности. Появление в составе Палаты
лордов известных государственных и общественных деятелей оживило ее
работу, почти прекратило разговоры о необходимости ликвидации палаты как
таковой.

Новую крупную реформу Палаты лордов в 1999 г. осуществило лейбористское
правительство А. Блэра. Наследственные лорды вынуждены были покинуть ее.
Здесь остались только лорды, назначенные или заседающие по праву своей
должности.

Права палаты

Длительное время обе палаты парламента были равны в своих
законодательных правах43. В случае разногласий между собой ни

одна из палат не имела преимущества над другой. Выходом из
законодательного тупика становились только согласительные процедуры.
Симметрию между палатами нарушало обозначившееся еще в средневековье
преимущество общины в инициировании финансовых законопроектов, а также
различные функции во время процедуры импичмента.

4: Именно Акт 1958 г. впервые позволил заседать в Палате лордов
женщинам, получившим звание пожизненного пэра.

43 Более того, первоначально именно лорды составляли наиболее
влиятельную палату.

•^ – 3404

Как отмечалось выше, баланс сил был нарушен парламентскими реформами
1832—1884 гг., которые, резко расширив круг избирателей, придали Палате
общин статус «народного представительства». Закономерно возник вопрос о
справедливости и соответствии современным реальностям сохранения
порядка, когда представители многомиллионного народа имеют такие же
законодательные права, что и несколько сотен наследственных лордов и
церковных иерархов. Эти настроения вынуждены были учитывать лорды,
которые все реже осмеливались отвергать принятые общинами законопроекты.
Решительно изменил положение верхней палаты Акт о парламенте 1911 г.,
дополненный в 1949 г. Произведенные реформы превратили верхнюю палату не
в законодательный, а фактически в консультативный орган. Ее реальная
роль свелась, во-первых, к шлифовке законопроектов, принятых Палатой
общин; во-вторых, к рассмотрению второстепенных биллей, с тем чтобы
разгрузить от них нижнюю палату, так как лорды сохраняют право
законодательной инициативы; в-третьих, к преимущественному рассмотрению
актов консолидированного законодательства. Специалисты усматривают
положительную роль верхней палаты в том, что она, мало связанная
партийной дисциплиной, может выступать в качестве свободного и
компетентного политического клуба.

Так как лорды исторически были советниками монарха, они сохранили
архаическое право на индивидуальный доступ к нему, в то время как в
нижней палате данным правом обладает только спикер. Со средневековья
тянулась традиция осуждения лордов за измену и тяжелые преступления
(фелонию) только пэрами — «равными им». Данная практика была отменена в
1948 г. Сохранялось право палаты самостоятельно рассматривать дела,
касающиеся притязаний на место в ней.

Более реальный характер носят различные судебные полномочия лордов. Во
время процедуры импичмента верхняя палата осуществляет суд на основании
обвинения, выдвинутого общинами. Правда, процедура импичмента в
настоящее время стала экзотической. Последний раз ее пытались применить
против министра в 1806 г.44. Палата продолжает исполнять также роль
Верховного суда Великобритании, но не в полном составе, а через свой
апелляционный комитет. В его состав входят «судебные лорды»:
лорд-канцлер и специально назначенные ординарные лорды по апелляции.

44 Импичмент в отношении министров вышел из употребления в связи с
возникновением системы формирования правительства парламентским
большинством, которое может влиять на его состав, не прибегая к данной
чрезвычайной и скандальной процедуре. Импичмент продолжает применяться к
высшим судьям, которые являются несменяемыми.

34

формально они не выносят окончательный приговор, но только разъясняют
палате существующие законы и представляют свое заключение по делу, тем
не менее лорды должны согласится с ним.

Структура палаты

Ее организация и законодательные процедуры сходны с теми, которые
существуют в нижней палате45. Однако имеются и некоторые отличия.
Заседания проходят в более торжественной и одновременно в более
свободной обстановке. В особых случаях лорды облачаются в средневековые
мантии. Именно в их палате стоит парламентский трон монарха, с которого
он зачитывает свои выступления. Руководитель палаты, лорд-канцлер
является одновременно членом кабинета министров, в котором он исполняет
функции министра юстиции, хотя его роль скромнее, чем у спикера Палаты
общин. Он не возвышается на почетном месте, не имеет права активно
вмешиваться в ход дебатов. Ораторы обращают свою речь не к нему, а к
коллегам-милордам. Здесь также существует деление на партийные фракции,
есть лидеры большинства и меньшинства, партийные «кнуты», но данное
деление имеет здесь меньшее значение, чем в Палате общин.

Палата лордов весьма многочисленна, но посещают ее далеко не все.
Особенно редко здесь бывали наследственные лорды. Кворум для обсуждения
вопроса составляет всего 3 человека, для принятия решений — 30 человек.
Лорды, исключая апелляционных, которые профессионально работают в
палате, исполняют свои функции бесплатно. Они имеют право только на
компенсацию накладных расходов, связанных с парламентской деятельностью.

ПорядоЬ формирования

Палата общин

Современный английский парламент — это преимущественно Палата общин
(Ноиае оГ Соттопз).

В настоящее время она насчитывает 650 членов, выбранных по принципу
относительного большинства. Выборы проводятся в один тур по мажоритарным
округам всеобщим, прямым и равным голосованием. Депутатский мандат
получает кандидат, набравший в ок-Руге относительное большинство
голосов46.

Подробнее об этом говорится в следующем разделе.

Подобная избирательная система используется в России при выборах в
од-“омаидатиых округах.

35

Достоинство подобной модели, родиной которой является именно
Великобритания, состоит в том, что она как бы «провоцирует» создание
знаменитой двухпартийной системы, смысл которой заключается в
попеременном нахождении у власти двух партий. Основная масса избирателей
предпочитает голосовать за крупные традиционные партии, поэтому мелкие
политические группы имеют мало шансов выдержать конкуренцию с ними и
собрать в округах относительное большинство. Двухпартийная система стала
одной из причин стабильности государственного строя и мягкой смены
политического курса в этом государстве. Система двух партий настолько
привычна для Великобритании, что само расположение скамей в нижней
палате приспособлено именно для нее.

В Палате общин представлены некоторые маргинальные политические группы —
либеральные демократы, социал-демократы, шотландские, валлийские,
североирландские региональные партии. Одна из двух ведущих партий всегда
получает в палате абсолютное большинство и формирует правительство.
Неоднократно предпринимавшиеся попытки создать новую партию, способную
конкурировать с консерваторами и лейбористами, пока остаются
безуспешными.

Недостатки мажоритарного голосования по принципу относительного
большинства не менее существенны, чем его достоинства. Во-первых, на
итоги выборов не влияют голоса тех, кто поддержал небольшие партии. Это
искажает результаты общенационального голосования. Подобный эффект
приводит к тому, что многие из тех избирателей, которые не разделяют
программы двух крупных партий, вынуждены все-таки вотировать за них,
чтобы их голос «не пропал». Во-вторых, партия, набравшая относительное
большинство по мажоритарным округам, получившая большинство в парламенте
и право сформировать правительство, может собрать в масштабах страны
меньше голосов, чем партия, оказавшаяся в оппозиции47. История
Великобритании знает подобные примеры. Приход к власти партии
меньшинства является все-таки сравнительно редким случаем. Гораздо чаще
возникает существенная диспропорция между количеством голосов,
полученных политическими партиями на выборах, и количеством
приобретенных парламентских мандатов.

47 Например, в двух округах партия А набирает 55% голосов, а партия Б —
45%. Напротив, в третьем округе, равном им по численности избирателей,
партия Б добилась оглушительного успеха, получив 90% голосов. Если
суммировать все поданные по трем округам голоса, то большинство окажется
у партии Б, но при мажоритарной системе со счетом 2:1 побеждает партия
А.

36

Согласно законодательству право участвовать в парламентских выборах
имеют граждане Великобритании, достигшие 18 лет. Пассивным избирательным
правом обладают британские граждане, достигшие 21 года. В британском
праве не содержится развернутого перечня положительных требований к
членам палаты, однако определены негативные условия, при которых
исключается приобретение депутатского мандата. Так, коммонерами не могут
быть иностранцы, представители духовенства, а также члены Палаты лордов,
за исключением пэров Ирландии. Кроме того, не могут стать депутатами
лица, осужденные за государственную измену, страдающие тяжелыми
психическими заболеваниями, банкроты. Поражаются в своих избирательных
правах и лица, виновные в нарушении выборного законодательства. Они
могут быть лишены права избираться в Палату общин на длительный (до 10
лет) срок.

Лишение избирательных прав вышеперечисленных категорий носит
универсальный характер. Одновременно существует список должностей,
занятие которых несовместимо с депутатским мандатом. Их перечень
содержится в Акте о дисквалификации членов Палаты общин (1975). Это
высшие судьи, гражданские чиновники, военные, находящиеся на
действительной службе. Напротив, и в этом смысл парламентского
правления, министры не только могут, но и обязаны быть членами
парламента. Это объясняется необходимостью давать личные объяснения в
парламенте, доступ в который посторонних лиц ограничен. Однако если
премьер-министр желает привлечь в свой кабинет не члена парламента, он
может или найти для него вакантный округ, где избиратели традиционно
голосуют за данную партию, или добиться от монарха назначение его
лордом. До XX в. министры в равной степени могли принадлежать как к
верхней, так и нижней палате. Сейчас в большинстве своем они коммонеры.
Как отмечалось, глава правительства и министр финансов должны быть ими
обязательно.

С 1715 г. срок полномочий парламента составлял 7 лет, с 1911 г. — 5 лет,
но парламент относительно редко вырабатывает полный срок. Правительство,
от которого зависит решение данной проблемы, может объявить досрочные
выборы, стремясь провести их в наиболее выгодный для правящей партии
момент и тем самым продлить свое нахождение у власти.

Права парламентариев

Статуты и традиции защищают свободу слова в стенах парламента, что было
законодательно гарантирова-

мо еще в Билле о правах (1689). Речи, произнесенные здесь, не могли
являться предметом рассмотрения в каком-либо ином месте.

37

Парламентарии защищены также от арестов но гражданским делам: в этом
случае они не могут быть арестованы без согласия палаты. Иммунитет не
распространяется на уголовные дела.

До 1911 г. все парламентарии выполняли свои обязанности бесплатно, их
деятельность рассматривалась как разновидность почетной службы.
Подразумевалось, что только экономически независимые люди могут служить
общественным интересам, в противном случае избранники народа будут
приходить в палату в поисках заработка, преследовать личные интересы.
Подобный подход, естественно, не разделялся набирающими силу
демократическими кругами, протестовавшими против существования
парламента в качестве «клуба джентльменов». Они видели в подобной
экономии стремление воспрепятствовать прохождению в законодательное
учреждение выходцам из малоимущих слоев. В 1911 г. труд членов нижней
палаты — коммонеров — стал оплачиваться: компенсируются накладные
расходы, связанные с их деятельностью; по достижении 65 лет они
приобретают право на пенсию.

Несмотря на профессионализацию деятельности парламентариев, в
Великобритании сохранилась старинная традиция, позволяющая им иметь
дополнительные занятия и заработки, но они обязаны официально объявить о
своих финансовых интересах, а также о получаемых подарках. Это
фиксируется в специальных книгах.

Избираясь по мажоритарным округам, депутаты, тем не менее, считаются
представителями всего населения страны. Поэтому английское право не
знает таких явлений, как наказы избирателей, обязательные отчеты перед
ними, возможность досрочного отзыва. На практике же депутат,
заинтересованный в переизбрании, поддерживает со своим округом самую
тесную связь.

Парламентские процедуры

Парламентское право Великобритании соответствует общим свойствам
правовой системы данной страны.

Оно исторически носит прецедентный характер, и сейчас деятельность палат
во многом регулируется «практикой и процедурой», а не официальными
документами. Однако по мере того, как парламент превращался в постоянно
действующий орган, центр политической жизни страны, неудобство подобного
порядка становилось все более ощутимым, поэтому прецеденты постепенно
фиксировались. Возникли Постоянные правша Палаты общин (51апс1т@
огс1ег5), определяющие наиболее общие процессуальные правила, которые,
тем не менее, могут пересматриваться простым большинством голосов.
Существуют также сессионные правила, утверждаемые в начале сессии. Более
обширную информацию относительно

38

«права, производства и обычаев парламента» содержит известный трактат
Эрскина Мэя (Мау), являвшегося в середине XIX в. клерком Палаты общин.
Книга многократно переиздавалась и приобрела практически официальный
характер. Среди Постоянных правил интересными и поучительными являются
следующие:

О кворум Палаты общин составляет 40 человек;

О коммонер не может выступать дважды по одному вопросу, он не может
читать речь, но только заглядывать в заметки;

> запрещается называть во время дебатов другого члена парламента по
имени, делать персональные выпады;

во время заседания запрещается читать книги и газеты;

О если спикер или ведущий заседание (председатель путей и средств)
встает, дебаты следует прекратить, а в палате должна установиться
тишина;

О спикер или ведущий заседание могут предложить любому покинуть палату;
ему в этом помогает сержант.

Наиболее важные стороны парламентской деятельности постепенно были
урегулированы статутами. В первую очередь это коснулось избирательного
права (Акты о народном представительстве 1832, 1867, 1884, 1918, 1928,
1949, 1969, 1983 гг. и др.) и взаимоотношения палат (Акты о парламенте
1911 и 1949 гг.).

Руководящие лица

Высшим должностным лицом палаты является появившийся еще в XIII в.
спикер48, значение и традиционно высокий престиж которого подчеркивается
рядом внешних отличий. Спикер руководит заседаниями, сидя в высоком
кресле, облаченный в парик и мантию. Все выступления начинаются с
обращения к «Господину спикеру». Депутаты, даже министры, при встрече с
ним обязаны кланяться. У спикера три главные функции:

он представляет палату во взаимоотношениях с монархом, другими
государственными учреждениями, гражданами, руководит дебатами здесь и,
наконец, является высшим руководителем аппарата ее служащих.

Особый статус спикера подчеркивается своеобразным порядком его избрания,
которое производится в начале деятельности нового парламента. Если
прежний спикер желает продолжить свою Деятельность, он обычно сохраняет
свой пост. Если место спикера оказывается вакантным, своего кандидата,
после консультаций с оппозицией, предлагает правящая партия из лиц,
имеющих боль-

39

В 1992 г. кресло спикера впервые заняла женщина — Бетт» Бутроид.

шой опыт парламентской деятельности. Выборы носят безальтернативный
характер не столько из-за практической бессмысленности выдвижения
оппозиционных кандидатур, сколько как следствие сложившегося
конституционного соглашения. Руководитель палаты, как и другие
парламентарии, должен подтверждать свой парламентский мандат в ходе
выборов. Однако в этом случае в округе, где он баллотируется, основные
партии не выставляют альтернативных кандидатур. Согласно еще одной
традиции, в случае своей отставки спикер не может вновь стать рядовым
членом нижней палаты, поэтому он немедленно получает достоинство лорда и
место в верхней палате.

Главная функция спикера, как это видно из самого наименования данного
должностного лица, — руководство заседаниями палаты, наблюдение за
соблюдением принятых процедурных правил, причем роль его в этих вопросах
очень весома. Именно спикер трактует обычаи, на основе которых до сих
пор часто действует парламент, создаст новые парламентские прецеденты.
Из-за формального отсутствия предварительной записи он предоставляет
слово коммонерам, которые должны обратить на себя внимание председателя
палаты, «поймать его глаза». Он также располагает значительной
дисциплинарной властью по отношению к ним49. Спикер, конечно, не
является «хозяином» палаты. Составление повестки дня и плана
законодательной работы является функцией руководителей партийных
фракций, в первую очередь правящей партии.

Главное требование к спикеру — политическая беспристрастность. Он
рассматривается как представитель всей палаты, а не партии, которая в
свое время выдвинула его на этот пост. Поэтому после избрания он выходит
из своей партии. Спикер не участвует в дебатах и голосует только тогда,
когда голоса разделились поровну. Даже на выборы он идет как спикер, а
не как представитель определенной партии.

Кроме руководства дебатами спикер организует деятельность аппарата
парламента. В осуществлении обеих функций ему помогает заместитель —
«председатель путей и средств». Важную роль в организации работы Палаты
общин играет клерк — ее высшее постоянное должностное лицо. Он выступает
советником спикера и парламентариев по вопросам их прав и привилегий,
процедурных норм, руководит штатом гражданских служащих палаты. Его стол
находится прямо перед креслом спикера, он заседает также об-

41) В палате, несмотря на горячие дебаты, принято подчеркнуто
уважительное обращение друг к другу — «Справедливы)! благородный
джентльмен», «Уважаемый джентльмен» или. по крайней мере, «Член
парламента от округа М».

40

яаченный в парик и мантию. Еще одно традиционное должностное лицо —
сержант, отвечающий за порядок в здании парламента, руководящий службой
охраны, контролирующий допуск журналистов и посетителей; он же исполняет
функции «завхоза».

Партийная организация

В деятельности палаты, организации законодательного процесса, решающую
роль играют фракции политических партий, прежде всего крупнейших из них
— консерваторов и лейбористов, которые периодически меняются местами в
качестве правительств и официальной оппозиции5″. Депутаты
правительственной партии располагаются справа от спикера, а официальная
оппозиция — слева. Передние скамьи и у правительственной партии, и у
оппозиции занимают их лидеры”. В первом случае — министры, во втором —
лидер «оппозиции Ее Величества» и члены «теневого кабинета»52.

Правительственная партия, имеющая в Палате общин большинство,
контролирует и направляет ход парламентских дебатов. Традиции требуют,
чтобы в руководящих структурах палаты и ее комитетах партии были
представлены примерно пропорционально численности их фракций. Поэтому
правящая партия преобладает во всех структурных подразделениях
парламента. Руководит работой парламентского большинства лидер палаты.
Им является премьер-министр, который из-за своей загруженности может
возложить данные обязанности на иное лицо. Важную роль в организации
работы партийных фракций играют их парламентские организаторы — «кнуты»
(\уЫр5). Они должны поддерживать связь между руководством партии и
«заднескамеечниками», следить за явкой депутатов, их голосованием, за
прохождением законопроектов в комиссиях, рассылать членам фракции
повестку предстоящей парламентской недели (она также называется «кнут»),
вести переговоры с «кнутами» противоположной партии для поиска
компромиссных решений.

м Официальной оппозицией считается партия, оппозиционная
правительственной и имеющая наибольшую после нее численность в палате.
Лидер оппозиции получает жалованье как государственное должностное лицо.

” Поэтому лидеры политических партии называются «переднескамеечника-мч».
а рядовые парламентарии — «заднескамеечниками».

5: «Теневой кабинет» состоит из руководителей оппозиционной партии,
каж-Дьщ из которых специализируется на проблемах определенного
министерства и “едет в палате полемику со своим «визави» из
правительства. Существование «теневых» министров выгодно тем, что
позволяет не только компетентно вести парламентские дебаты, но и заранее
готовить программу действии в случае прихода оппозиционной партии к
власти.

41

Система Комитетов

Палата состоит из общего собрания и комитетов, которые в свою очередь
делятся на: комитет всей палаты; выборные (специальные) комитеты;
постоянные комитеты;

соединенные комитеты.

Комитет всей палаты — самая старая форма комитета. Палата может объявить
себя комитетом в том случае, если полагает, что данный вопрос лучше
обсудить без соблюдения тех процессуальных формальностей, которые
необходимо соблюдать при обычном ее режиме. Так, разрешается выступать
по одному вопросу несколько раз. Обычно на рассмотрение подобного
комитета выносятся или наиболее важные вопросы, или бесспорные, которые
не должны вызвать острых дебатов. Однако комитет всей палаты может
только обсуждать вопросы, окончательное решение принимает палата как
таковая. Внешним символом того, что палата заседает в режиме комитета,
являются оставление спикером своего кресла и передача полномочий по
ведению заседания своему заместителю, который при этом сидит в кресле не
спикера, а клерка.

Выборные (специальные) комитеты (5е1есТес1 сотгтпиееа) наиболее
многочисленны. Некоторые из них существуют постоянно, согласно
Постоянным правилам палаты. Другие создаются на время деятельности
данного парламента, третьи — на время текущей сессии. В их обязанности
входят главным образом контроль над деятельностью правительства, а также
собирание сведений для парламента, проведение расследований. В этих
целях специальные комитеты имеют право вызывать на свои заседания
свидетелей и специалистов, что делает их похожими на своеобразные суды,
заседающие за полукруглыми столами. Подготовив отчет, комитет
представляет его палате, после чего может прекратить существование (если
он исполнил свою роль). Это не случается с наиболее важными из них,
такими как комитеты:

О по отбору, который распределяет депутатов по специальным и постоянным
комитетам, а также определяет место предварительного рассмотрения
законопроекта;

О по государственной отчетности (риЬИс ассоипгв), который проверяет
правильность расходования ассигнованных сумм (в виде исключения, этот
комитет возглавляется представителем официальной оппозиции, хорошо
знакомым с государственными финансами);

О несколько (12) комитетов, которые проверяют деятельность основных
правительственных ведомств;

О парламентского комиссионера, который рассматривает поступившие в
парламент жалобы граждан на ущерб, на-

42

несенный им в результате неправильных действий правительства.

Постоянные комитеты (51:апсИп@ соптгтиеев). По мере нарастания объема
законодательной работы парламент стал испытывать недостаток времени для
рассмотрения биллей всей палатой. Поэтому еще в XIX в. здесь появились
постоянные комитеты, призванные предварительно обсуждать вносимые
законопроекты. Исходя из этой задачи, они как бы в миниатюре повторяли
палату, воспроизводя существующую в ней расстановку партийных сил. Даже
форма заседания здесь повторяет парламентскую — представители правящей
партии и оппозиции занимают места соответственно справа и слева от
председателя комитета, который играет роль спикера.

Несмотря на свое название, только некоторые из комитетов действительно
постоянны и функционируют от парламента к парламенту. Другие — работают
в течение сессии и создаются в количестве, необходимом для обеспечения
предполагаемого объема законодательных работ. Они обозначаются буквами
А, В, С, О и т.д. Создаются также комитеты, предназначенные для
рассмотрения конкретных биллей (ас) Ьос). Таким образом, английский
парламент не знает, за некоторыми исключениями, системы
специализированных комитетов, занятых рассмотрением законопроектов по
своему профилю. Постоянно слышатся предложения создать их, что, как
считается, привело бы к более профессиональному обсуждению биллей.
Однако сторонники существующей системы полагают, что подобное новшество
противоречило бы главному принципу построения постоянных комитетов — они
должны в миниатюре повторять парламент. Опасаются и усиления влияния в
подобных комитетах лоббистов.

Соединенные (]от1) комитеты. Комитет одной из палат может объединиться с
комитетом другой палаты для рассмотрения законопроекта или какого-либо
иного вопроса. Соединенный комитет создается из равного числа членов
обеих палат, председателем может быть представитель любой из них.
Некоторые соединенные комитеты функционируют постоянно.

Английские законы (статуты) де-ЗаЬонодательный процесс ЛЯТСЯ на Три
Группы, ДЛЯ каждой

из которых установлен свой порядок рассмотрения. Основным видом
законопроектов являются публичные билли, доля которых в законодательстве
постоянно возрастет. Они устанавливают общие правила для всей территории
Великобритании и в наибольшей степени соответствуют в матери-

43

альном смысле понятию «закон»^. Частные билли касаются отдельных
местностей (1оса1), юридических и физических лиц (регаопа!) или их
групп. Их роль сокращается как в результате идущей
политико-экономической универсализации,- так и через передачу подобных,
достаточно узких, проблем на рассмотрение правительства в порядке
делегированного законодательства. Последняя разновидность биллей —
гибридные’, они содержат нормы как общего применения, так и
затрагивающие отдельные лица.

Разрабатываемые законопроекты проходят несколько стадий рассмотрения.

Предпарламентская стадия. Так как парламент в настоящее время занят
преимущественно осуществлением законодательной программы правительства,
данная стадия является чрезвычайно важной. Именно из недр правительства
выходят наиболее важные законопроекты. Практически все они в итоге
становятся законами. Однако данный этап законотворчества является и
самым закрытым для постороннего наблюдателя. Среди многочисленных
традиций, на которых до сих пор основывается деятельность
государственно-политических институтов Англии, нет традиции открытой
правительственной деятельности. Сказывается то, что кабинет вышел из
Тайного совета, само название которого показывало максимальную
конфиденциальность его деятельности.

К разработке законопроектов привлекаются лидеры большинства в
парламенте, правительственные юристы; их подготовку и прохождение
контролирует ряд правительственных комитетов. На данной стадии
осуществляются контакты с «заинтересованными лицами» — лобби. В отличие
от США, английский лоббизм менее силен, менее урегулирован
законодательно и концентрируется не в Вестминстере, где заседают
английские законодатели, а в районе Уайт-холл, где располагаются
важнейшие правительственные учреждения.

Определенной компенсацией закрытое™ законодательной деятельности
правительства является издание им сборников документальных материалов:
«зеленых», «белых» и «голубых» книг, которые содержат дискуссионные
материалы, а также правительственные предложения. Однако касаются они
только законопроектов, вызывающих большой общественный интерес.

53 Законом в формальном отношении считаются все акты, принятые
законодательным органом. Для Англии законом являются все билли, принятые
парламентом. Законом в материальном смысле являются акты. по содержанию
подходящие под данное определение, т.е. универсальные и регулирующие
существенные вопросы. В континентальной Европе законы обычно соединяют в
себе два данных начала, в Англии — только публичные билли.

44

Свои законопроекты готовят и оппозиционные партии, но они практически не
имеют шансов пройти через парламент, который контролируется
правительственным большинством. Поэтому офи-циальная оппозиция занята
подготовкой той законодательной программы, которую она собирается
реализовать в случае прихода к власти.

Парламентская стадия. После завершения предварительной разработки билль
вносится в парламент. Начинается законодательный процесс в узком смысле
данного слова. Он достаточно традицио-нен и в основных чертах
повторяется в других странах: законодательная инициатива, несколько
чтений в палате, включая рассмотрение в комитетах, принятие
законопроекта палатой, преодоление разногласий между палатами (если они
возникают), принятие законопроекта в окончательном варианте, подписание
закона монархом и его опубликование для введения в действие
(промульгация).

Билли могут вноситься в любую из палат, но на практике большинство
законопроектов, особенно важнейших, вносится в нижнюю палату. Сюда
обязательно вносятся финансовые билли. В Палату лордов передаются
мелкие, рутинные вопросы. Задача верхней палаты состоит в освобождении
от данных проблем перегруженной Палаты общин. Если билль касается
привилегий одной из палат, он вносится именно в нее.

Рассмотрим, какой путь проходит публичный билль, внесенный в нижнюю
палату. Законодательная инициатива по публичным биллям принадлежит
только депутатам парламента. В прошлом основную массу законопроектов
вносили по своей инициативе рядовые депутаты. Ныне эта функция
принадлежит преимущественно министрам, реализующим законодательную
программу правительства, хотя и они, внося законопроект, выступают в
качестве депутатов, а не членов правительства.

После внесения билля происходит его первое чтение, которое носит
формальный характер. Спикер зачитывает название билля, отдает
распоряжение об ознакомлении с ним депутатов и назначает день второго
чтения. Второе чтение — наиболее ответственная часть законодательного
процесса, идет рассмотрение билля в целом, решается вопрос, должна ли
палата продолжить над ним работу или отвергнуть. Ранее дебаты носили
бурный, темпераментный характер. Парламентские записи содержат сообщения
о том, что «билль был отвергнут и разорван», что парламентарии, выходя
из зала, пинали отвергнутый билль. В настоящее время нравы стали иными,
поэтому билль принято не отвергать прямо. Вежливая форма отказа: на
вопрос спикера, желает ли палата рассмот-

45

реть вопрос во втором чтении, предполагается обсудить его через 6
месяцев. В прошлом для того, чтобы отвергнуть билль, предлагали
перенести его слушание на время, когда парламент должен был уже
завершить свою деятельность. Ныне предложение перенести слушание на 6
месяцев означает именно его отвержение. К нему не вернутся, даже если
через полгода палата будет продолжать свою работу.

Если билль был одобрен во втором чтении, он передается или в комитет
всей палаты, или, что бывает чаще, в постоянный комитет. Задача стадии
комитета — детальная постатейная проработка законопроекта. Во время
дебатов вносятся поправки, которые отбираются и ставятся на голосование
председателем комитета. Чтобы обеспечить их одобрение, авторы поправок
часто заранее согласовывают их с правительством или инициатором билля.
Комитет связан решением палаты, в принципе одобрившей билль во втором
чтении, поэтому должен только уточнять его. Однако на практике провести
грань между количественными и качественными поправками достаточно
трудно. Процессуальные правила в комитете более свободны, здесь
разрешено несколько раз выступать по одному вопросу.

Четвертой стадией разработки законопроекта является доклад комиссии о
результатах своей работы. Ее можно избежать, если комитет вернет проект
без замечаний и поправок, В этом случае билль сразу проходит третье
чтение. Если же поправки появились, задачей доклада становится
ознакомление с ними палаты и предоставление ей возможности внести новые
дополнения.

Пятой стадией разработки законопроекта является третье чтение. По своему
характеру оно похоже на второе чтение, но дебаты носят более оперативный
характер, допускаются только технические поправки. Речь идет о том,
одобряет ли палата подготовленный законопроект в целом. В заключение
спикер просит коммоне-ров высказаться «голосом» за и против билля и
зрительно определяет, какое решение прошло. Если большинство не является
очевидным, может быть назначено голосование в виде «разделения». Спикер
предлагает сторонникам законопроекта выйти в правый коридор, а
противникам — в левый. Затем они возвращаются в зал, и специально
назначенные счетчики определяют волю Палаты общин. Одновременно
голосующих поименно переписывают клерки. Голосование в палате обычно
носит партийный характер, результаты которого легко предсказать, но
иногда лидеры фракций разрешают голосовать свободно.

Сложная, многоступенчатая процедура прохождения билля через палату могла
бы привести к параличу ее деятельности, если

46

бы в распоряжении спикера и руководителей партийных фракций
отсутствовали процедурные возможности ускорить ход дебатов. До второй
половины XIX в. они были здесь почти столь же свободными как в Палате
лордов. Депутат, получив слово, мог выступать сколь угодно долго. Этим
воспользовались сторонники самоуправления (гомруля) Ирландии, которые,
стремясь не допустить принятия определенных законопроектов, стали
произносить длинные речи54. Чтобы преодолеть обструкцию, спикер в 1881
г. создал важный прецедент. Он предложил палате проголосовать за
прекращение прений. Так появилась возможность закрыть дебаты. Кроме
«закрытия», существуют процедуры под условными названиями «кенгуру» и
«гильотина». В первом случае спикер ставит на обсуждение не все
поправки, а только те, которые он считает наиболее важными,
«перескакивая» через другие. Во втором — заранее оговаривается время
обсуждения вопроса в палате или комитете, по истечению которого дебаты
автоматически прекращаются, «обрубаются».

Утвержденный проект передается в Палату лордов, где он проходит, с
небольшими отличиями, те же стадии рассмотрения, что и в нижней палате.
Если лорды принимают его без поправок, он передается на подпись монарху.
Если же вносятся поправки, они зачитываются и голосуются в нижней
палате, которая, в случае несогласия с ними, представляет свои
возражения. Подобное согласование теоретически может длиться долго, но
обычно стороны стремятся к компромиссу. Кроме того, как уже отмечалось,
лорды могут затягивать принятие биллей только в течение определенного
срока.

После завершения обсуждения в парламенте билль получает санкцию монарха
и публикуется, окончательно приобретая статус закона — акта парламента.

Это вторая важнейшая функция Контроль над правительством Палаты общин.
Контроль осущест-

и отдельными министрами ,

• вляется в нескольких формах:

О через политическую ответственность правительства перед парламентом (по
конституционному соглашению, правительство, лишившись поддержки палаты,
должно уйти в отставку; оппозиция регулярно предлагает вынести ему вотум
недоверия, однако парламентское большинство столь

По парламентским правилам, законопроект, не принятый в данную сес-•-“ю.
должен пноспться в парламент вновь.

47

ству. 1} 1963 I. был принят уже упомянутый Акт о пэрах, позволивший им
пожизненно отказываться от своего титула. Премьер автоматически получает
звание первого лорда казначейства, а также (с 1968г.) — министра
гражданской службы5’11. Если он считает это необходимым, глава
правительства может принять любой другой министерский портфель. Иногда
премьер назначает своего официального заместителя. Чаще имеется
неофициальный заместитель — один из влиятельных министров, доверенных
лиц главы правительства. Личный аппарат премьера, размещающийся на
Даунинг-стрит, 10, невелик. Правда, в его распоряжении находится аппарат
кабинета.

В XIX в. и в теории (Беджгот), и на практике премьер-министр был первым
среди равных членов кабинета. Внутри кабинета шла постоянная борьба
достаточно равновеликих политических фигур, происходили «внутренние
бунты», приводившие к развалу правительства. Сейчас премьер является
подлинным хозяином кабинета. Назначение и смещение министров — его
дискреционное право. Возрастание значения премьера — устойчивая
политическая тенденция последних десятилетий — вызвано как образованием
«централизованных» политических партий, так и постепенным изменением
процедуры выборов их лидеров, автоматически превращающихся в
потенциальных премьеров.

Единообразной процедуры выдвижения главы правительства нет, но в XIX в.
премьер чаще всего назначался в результате закулисных переговоров
лидеров парламентского большинства. Затем стали проводиться его выборы
всей парламентской фракцией, а в последнее время — партийными съездами.
Новый по-рядок обеспечивает лидеру партии значительную независимость от
других партийных вождей. Вместе с тем глава правительства далеко не
всесилен. Его статус не определен законом, поэтому реальный ресурс
власти зависит от личного авторитета главы правительства, от степени
единства партии и т.д. Обычно премьер сталкивается и в кабинете, и в
партии с определенной оппозицией.

Вновь назначенный премьер подает монарху список министров. Формально он
только рекомендует их, но по обычаю король не должен возражать.
Формирование правительства происходит быстро, чему способствует наличие
у победившей оппозиционной

“‘ Так как премьер-министр долгое время не имел самостоятельного
«легального» статуса и юридически не мог состоять в правительстве, он
чаще всего брал себе портфель первого лорда Казначейства,
привлекательный тем, что позволял контролировать стратегически важное
ведомство и не был связан с обременительными административными
обязанностями. Постепенно данный пост стал рассматриваться как
исключительно премьерский. Именно под «псевдонимом» первый лорд
казначейства и скрывался долгое время премьер.

50

партии «теневого кабинета». Однако премьер не считается связанным его
составом и вполне свободен в выборе министров, естественно, с учетом
внутрипартийных отношений. В процессе формирования правительства
должностная квалификация не считается решающим критерием. Министры —
профессиональные политики, поэтому министром финансов далеко не всегда
становится бывший финансист, иностранных дел —дипломат, военным — офицер
и т.д. Достаточно часто случается, что один и тот же человек занимает
различные министерские посты в составе данного кабинета. В среднем
министр руководит департаментом менее двух с половиной лет. В
результате, по словам одного из исследователей, «немногие министры
приносят в департаменты необходимые знания, немногие остаются там
достаточно долго, чтобы их получить».

При составлении правительства учитываются иные факторы. Прежде всего,
здесь должны быть представлены основные внутрипартийные группировки, а
также основные регионы. Ряд мест резервируется за лордами, которые
должны будут представлять правительство в верхней палате59. Канцлер
казначейства и другие высшие финансовые руководители должны принадлежать
к нижней палате.

Тайный совет

Правительство как собрание министров сформировалось в недрах
королевского Тайного совета, который сохраняется и

сейчас. Решения правительства чаще всего оформляются как «приказ короны
в совете». Считается, что совет продолжает осуществлять функции
консультационного органа при монархе, помогая ему управлять
государством. Поэтому и собирается он обычно в королевской резиденции —
Букингемском дворце. Но так как монарх руководит государством только
формально, в подобных консультациях реально нет нужды.

Совет достаточно многолюден (около 300 человек), и членство в нем
является почетной синекурой. В его состав входят некоторые действующие
(преимущественно члены кабинета60) и отставные министры, высшие судьи и
епископы-англикане, бывшие послы и т.д. Таким образом, тайных советников
можно разделить на министров, высших должностных лиц, не входящих в
правительство, а также почетных членов6′. В полном составе они
собираются толь-

м Обычно консервативные правительства имеют в своем составе больше
лордов. чем лейбористские.

В обязательном присутствии членов кабинета в Тайном совете проявляется
”’-‘нстическая связь данных институтов.

4 Члены 7’айного совета имеют перед своей 4^11^11011 обозначение Р. С.
или К. Н.

“• 51

же регулярно проваливает его: данное предприятие удается чрезвычайно
редко — если правительственное большинство невелико и (или) в нем
возникает раскол);

О через процедуру импичмента;

О через систему специальных и постоянных комитетов, многие из которых
специально созданы для контроля над правительственными ведомствами;

О через вопросы министрам, для которых специально выделяются дни и часы
(это наиболее часто используемая процедура парламентского контроля)55;

О через внесение предложения (тоиоп) — проекта резолюции по
определенному вопросу, что вызывает активные парламентские дебаты;
предложения вносятся как правительственным большинством, так и
представителями оппозиции;

О через специального парламентского уполномоченного (комиссионера),
появившегося в 1967 г.56.

При существующей в Великобритании организации власти парламентский
контроль над правительством не является достаточно эффективным.
Парламентскому большинству приходится контролировать как бы самого себя.
Тем не менее политические традиции и гражданское общество не позволяют
развиться злоупотреблениям, которые могли бы возникнуть при данной
организации власти в контексте иной политической культуры.

53 Различаются устные и письменные вопросы. Все они подаются в
письменном виде, но на первые из них министры отвечают устно, ответы же
на вторые публикуются в официальных изданиях.

36 Это является попыткой заимствования возникшего в Скандинавских
странах института омбудсмена. Его пришлось встраивать в сложившуюся
систему парламентского правления, поэтому он не приобрел должной
независимости. Согласно Акту о парламентском комиссионере (1967), он
назначается монархом, т.е. правительством, но, как и высшие судьи,
является несменяемым и сохраняет свой пост «пока ведет себя безупречно»,
но только до 65-летнего возраста. В чрезвычайном случае он может быть
отстранен решением обеих палат парламента, т.е. через своеобразный
импичмент. Уполномоченный рассматривает поступающие от населения жалобы
по поводу неудовлетворительной работы центральных административных
учреждении (таЫтй-^галоп). Для положения омбудсмена в Великобритании
характерно, что жалобы должны быть обращены не к нему, а к одному из
членов парламента. Комиссионер не имеет принудительной власти, его роль
сводится к составлению регулярных и ай 1юс докладов, обращенных к
парламенту и правительственным учреждениям. Главный из них — ежегодный
доклад, представляемый специальному парламентскому комитету.

48

ПРАВИТЕЛЬСТВО

ПорядоЬ формирования. Премьер-министр

В англии нет закона, регулирующего структуру и порядок формирования
правительства. Большинство современных законодателей полагают,

что исполнительная власть сама должна определять свою организационную
структуру. Парламентарии оставляют за собой право контролировать
организационное творчество администрации через «власть кошелька».
Специфика английского правительства в том, что его функционирование, как
и деятельность парламента, регулируется не одним законом, а рядом
отдельных актов (Акты о министрах короны 1937, 1964, 1975 гг., Акт о
передаче полномочий министров короны 1946 г. и др.), а также
конституционными соглашениями.

Традиционно главой правительства Великобритании считается монарх,
однако, как мы уже знаем, его реальная роль не более чем церемониальная.
Формирование правительства начинается с назначения монархом
премьер-министра, которому поручается представить список министров.
Формально король свободен в выборе кандидата на этот ключевой в системе
государственного управления пост, однако на деле его выбор предопределен
из-за существования жесткой двухпартийной системы. Так как у победившей
на выборах партии есть признанный лидер, пост главы правительства монарх
вынужден автоматически предлагать именно ему.

Должность первого министра появилась в результате ряда конституционных
соглашений. Ее возникновение обычно относят к 1721 г., но в законе она
впервые вскользь была упомянута только в 1917 г.57. В Акте о министрах
короны (1937) премьер был отмечен более определенно. Ему было назначено
денежное содержание (10 тыс. ф. ст.), однако не только как премьеру, но
и как первому лорду казначейства.

В законах нет каких-то особых требований к кандидату на пост первого
министра, но по обычаю, сложившемуся, правда, лишь в XX в., он должен
принадлежать к нижней палате. В прошлом же обычным явлением был
премьер-лорд. Последний из них, маркиз Солсбери возглавлял правительство
в 1885-1892 и в 1895-1902 гг. Чтобы открыть представителям верхней
палаты путь к премьер-

” В нем говорилось о должностном лице, «теперь популярно известном как
премьер-министр».

49

•I – 3404

ко и особо торжественных случаях. Обычно же на заседание приглашаются
немногие представители правящей партии, преимущественно министры. Кворум
составляет 3 человека, поэтому премьер-министр и несколько его коллег,
прибыв к монарху, вполне могут действовать в качестве Тайного совета.
Если же совет собирается в более широком составе, то по традиции он не
обсуждает правительственные предложения, а утверждает их автоматически.

Структура правительства

Еще в конце XVIII в. парламент, чтобы уменьшить влияние короны,
ограничил число государственных служащих в своем составе. Сейчас (Акт о
дисквалификации членов палаты общин, 1975 г.) их не может быть более 95.
Так как министрами бывают только парламентарии, то и численность
правительства не может превышать 95 человек (обычно их 75—80). Однако
правительственные поручения регулярно выполняют кнуты правящей партии, а
также парламентские секретари министров, выполняющие свои обязанности
бесплатно. Формально они не считаются служащими короны, поэтому реально
правительство представлено в парламенте группой в 110-120 человек, не
считая других депутатов — членов правящей партии.

Из-за отсутствия закона о правительстве премьер-министр имеет большие
возможности по созданию или ликвидации центральных ведомств, но
распределение полномочий между ними никогда не строилось на научной,
логической основе. Как и конституция, административная система росла
эволюционно; новые функции, если это было возможно, возлагались на
руководителей стариннь1х учреждений. В результате возникла весьма
сложная должностная иерархия. В состав правительства входят следующие
лица.

Государственные секретари. Это собственно министры, руководители
самостоятельных ведомств — департаментов (офисов). Государственный
секретарь — самое старое наименование высших административных чинов.
Некоторые министры данного ранга имеют старинные титулы членов Тайного
совета: канцлер казначейства (министр финансов), лорд-канцлер (министр
юстиции).

Министры — носители некоторых традиционных знаний Тайного совета (лорд —
хранитель печати, лорд — председатель совета, канцлер герцогства
Ланкастерского), а также министры без портфеля. Эти посты являются или
синекурами (если премьер желает ввести в правительство заслуженных
партийных деятелей, которые по разным причинам не могут взять на себя
бремя ответственности за конкретный департамент), или их носители
исполняют

52

специальные поручения премьера. Они могут быть лидерами Палаты общин или
Палаты лордов, замещать в палате министра — члена другой палаты, или
курировать отдельную проблему, которая не входит в компетенцию
определенного министерства.

Вышеперечисленные члены правительства относятся к разряду полных, или
старших министров. Многие из них входят в состав кабинета.

Не меньшим влиянием в правительстве обладают:

главный кнут правящей партии и его заместители, они носят
правительственные звания, ничем не указывающие на их функции борцов за
партийную дисциплину (например, член Казначейства);

генеральный атторней и его заместитель — генеральный солиситор, являются
высшими юридическими советниками правительства; исполняют некоторые
с^ункции, свойственные в других странах прокурорам, а также представляют
в суде корону в случае предъявления к ней иска; считаются практикующими
юристами и будучи членами парламента, не могут входить в кабинет.

Различные категории младших министров в составе правительства не имеют
собственных дискреционных полномочий:

государственные министры — заместители «настоящих» министров,
руководящие крупными подразделениями правительственного ведомства; могут
также исполнять отдельные ответственные поручения своего руководителя;

парламентские секретари и помощники старших министров (под-секретари) —
руководители определенного направления в министерстве либо молодые
политики, проходящие своеобразную стажировку в департаменте, а также
представляющие его в парламенте (последняя функция важна потому, что
право выступать в палатах парламента имеют только их члены, а у старших
министров не всегда хватает времени на посещение сравнительно маловажных
заседаний парламента и его комиссий)62.

До 1908 г. члены парламента не получали содержания, а министры
оплачивались из королевской казны в качестве «слуг короны». Теперь
министры получают заработную плату одновременно и в своем качестве, и в
качестве парламентариев.

Возможна и другая иерархия министров: члены внутреннего кабинета, прочие
члены кабинета, старшие министры, не входящие в кабинет, младшие
министры.

53

Разросшееся правительство стало слишком Кабинет
многолюдным для практического осуществления своих
административно-политических функций, поэтому в полном составе оно не
собирается. Текущее управление государством осуществляет более узкая
коллегия — кабинет, который возник в результате еще одного
конституционного соглашения. Его главная задача — согласование
деятельности ведомств с целью обеспечения их солидарных действий в
рамках политической программы правящей партии. Деятельность кабинета не
регулируется законом, поэтому его состав не является определенным63. Все
члены кабинета назначаются премьером, но главы важнейших департаментов
всегда получают здесь место. В его состав привлекаются и руководители
партийной фракции в парламенте, которые «замаскированы» присвоенными им
правительственными званиями. На заседание кабинета также приглашаются
руководители тех ведомств, чьи вопросы предстоит обсудить. «Незаконное»
происхождение этого важнейшего политико-административного центра
подчеркивается тем, что кабинет, как и вообще правительство, не имеет
своей собственной резиденции и собирается на заседания в доме
премьер-министра (Даунинг-стрит, 10).

Заседания кабинета обычно проходят раз в неделю, при необходимости —
чаще. Формально все его члены имеют равный голос, однако голосование
здесь проводится редко. Обычно после свободного обмена мнениями итог им
подводит премьер-министр, принимающий окончательное решение. Он не
считает себя связанным мнениями, высказанными членами кабинета. На
деятельности последнего, как и на деятельности правительства в целом,
сказываются традиции Тайного совета. Она носит закрытый характер.
Заседания не стенографируются, иногда и не протоколируются, министры
обязуются не разглашать сведений о его работе.

Численность кабинета постепенно возрастает. В XVIII в. в его
деятельности принимало участие около 5 человек, сейчас — около 20. Это
достаточно много для решения оперативных вопросов. Премьерам приходится
балансировать между необходимостью представлять ведущие департаменты,
лидеров правящей партии и стремлением к административной эффективности.
Еще авторы известного «НаЫапез герогг» (1918), посвященного проблемам
реорганизации правительственного аппарата, полагали, что оптимально
численность кабинета должна составлять 10-12 человек.

Выходом из данного противоречия стала тенденция к формированию более
узкого внутреннего кабинета. Это еще один пример

” Только в 1975 г. кабинет впервые был вскользь упомянут в законе.

54

«самозваного» учреждения, статус которого не оформлен законодательно.
Премьер-министр отнюдь не обязан формировать данный орган, создаваемый
исключительно из соображений административного удобства, но именно
поэтому и не может без него обойтись. Премьер редко выносит вопрос
непосредственно на обсуждение кабинета, не посовещавшись с наиболее
авторитетными министрами, составляющими внутренний кабинет. Часто роль
кабинета сводится к утверждению решений, принятых этой более узкой
коллегией. Из-за неопределенности правового статуса кабинета глава
правительства даже важные решения может принимать, не обсуждая с ним,
посовещавшись только со своим ближайшим окружением.

Несомненно, что возникновение и возвышение внутренней структуры кабинета
ослабило значение его полного состава. Многие специалисты полагают, что
сейчас кабинет — место не выработки решений, а их утверждения,
ратис^икации, а также информирования руководителей важнейших ведомств
относительно общей правительственной политики. Тем не менее он
продолжает играть важную политическую роль.

Министры, несущие коллективную ответственность за состояние
правительственных дел, имеют право активно вторгаться в сферу полномочий
своих коллег. Но на практике это обычно происходит в том случае, если
затрагиваются интересы их собственных ведомств. «Политика
невмешательства» связана и со сложившейся этикой взаимоотношений с
премьером и коллегами, невозможностью иметь компетентное суждение
относительно многих обсуждаемых проблем, редкостью заседаний кабинета,
насыщенностью его повестки дня. Кроме того, министры предпочитают
разрешить возникшие разногласия заранее, а не выносить их на обсуждение
кабинета.

Предварительное согласование позиций происходит в ходе заседаний
комитетов кабинета, играющих все более важную
административно-политическую роль. Они возникли еще в начале XIX в., но
окончательно сформировались только после Второй мировой войны.
Постоянные комитеты (обычно их около 20) занимаются наиболее важными
направлениями правительственной деятельности: обороной и внешней
политикой, экономической стратегией, внутренней и социальной политикой,
законодательством и т.д. Создаются также комитеты аа Нос для решения
конкретных проблем. Министры представлены в них или лично, или через
своих заместителей. Во главе комитетов часто стоят министры, не
руководящие конкретным департаментом. Некоторые вопросы могут быть
решены комитетами окончательно, но в большинстве случа-

55

ев от! лают только рекомендации кабинету, который, впрочем, обычно
соглашается с ними. Чем больше возрастает объем работы кабинета, тем
больше вопросов отдает он на усмотрение комитетов. Система комитетов
также не является закрепленной законодательно, информация об их
деятельности достаточно скудна.

Центральные правительствен ные учреждения

В англии отсутствует четкое деление центральных ведомств. Обычно среди
них выделяют собственно министерства, которые могут называться также
департаментами и офисами (их около 15). Законом

данные понятия не разделены, но наиболее старые из центральных
административных учреждений чаще всего именуются офисами, возникшие в
последние десятилетия — министерствами, а наиболее крупные из них,
поглотившие несколько ранее независимых ведомств, — департаментами.
Центральные ведомства различаются не только своими функциями, но и
внутренним устройством. Не существует общего закона, определяющего их
стандартную структуру и полномочия. Некоторые из них возникли на основе
специально принятого статута, другие — по административному акту.

Политически наиболее важными ведомствами являются Министерство финансов
(Ехспедиег), внутренних дел (Ноте оГГюе), иностранных дел (Роге^п
оГПсе), обороны (ОераПтеп! оГаеГепсе). Другие министерства занимаются
социально-экономическими вопросами64

Более распространены многочисленные учреждения, получившие наименования
«публичные корпорации», «административные органы», «недепартаментские
организации», «полуавтономная власть», «квазиавтономные
неправительственные организации» (^иАNОО) и т.д. Их насчитывается более
тысячи, и сами противоречия в наименовании демонстрируют неоднородность
подобных образований по статусу и функциям. Названные учреждения обычно
не имеют собственных политических руководителей и управляются карьерными
бюрократами-профессионалами. Их общие признаки:

О создаются правительством с целью осуществления тех функций, прямую
ответственность за которые оно не находит

64 Обычно создаются министерства промышленности, сельского хозяйства,
рыболовства и продовольствия, энергетики, транспорта, занятости,
здравоохранения. образования и науки, окружающей среды.

56

необходимым взять непосредственно на себя (это «правительство с
короткими руками»);

О имеют, как правило, самостоятельное финансирование;

^> создаются на длительное время, а не для решения текущей проблемы;

У имеют собственный штат;

руководители обычно назначаются правительством или министром.

Предлагаются разнообразные критерии классификации подобных организаций.

По близости к правительству и контролю с его стороны различают:

неминистерские департаменты;

О прямо контролируемые министрами и заполненные официальными
гражданскими служащими;

прямо контролируемые правительством, но не заполненные гражданскими
служащими;

О заполненные гражданскими служащими, но не контролируемые прямо
правительством;

О не контролируемые прямо министерствами и не заполненные гражданскими
служащими.

Учреждения первых трех классификаций отнесены к разряду «центральных».

Другое деление организации на основании данного критерия:

О правительственные;

О квазиправительственные;

О квазинеправительственные;

О неправительственные.

Классификация корпораций по функциям:

О руководящие национализированными отраслями народного хозяйства (Офис
электроэнергетики, Офис газового обеспечения и др.);

О руководящие некоммерческими структурами, в частности некоторыми
учреждениями здравоохранения, библиотеками, музеями;

О распорядительные, такие, как Центральное статистическое управление,
Центральный офис информации и т.п.;

> консультативные и примиряющие, например Комитет по расовому равенству,
Комитет по равным возможностям;

О административные трибуналы.

57

Подобные корпорации достаточно самостоятельны, министерства осуществляют
только общий контроль над ними и не отвечают за повседневную
деятельность. Исключения составляют некоторые центральные ведомства —
Центральное ведомство информации, Департамент по гарантии экспортных
кредитов и т.д. Они контролируются министрами, но их руководители не
считаются политическими назначенцами.

Делегированное Законодательство

Нормальной функцией исполнительной власти является администрирование, но
в последние десятилетия в Великобритании, как и в других странах,
большое распространение получило делегированное законодательство. В
Англии теоретическим обоснованием данной практики является принцип
парламентского верховенства. Парламент имеет право поручить кому-либо,
например правительству, издавать акты законодательного свойства.

Объективной причиной распространения практики делегированного
законодательства является усложнение и расширение сферы государственного
управления. В Англии ХУ1-ХУИ вв. король в Тайном совете сохранял право
издавать законодательные акты. Это стало восприниматься формирующейся
парламентской оппозицией как проявление произвола. Поэтому после
«Славной революции» 1688 г. парламент сосредоточил все законодательство
в своих руках. Однако даже при относительной простоте государственной
жизни того времени вскоре обнаружились неудобства подобного порядка.
Объем законодательной работы постоянно возрастал, и парламент со своими
сложными процедурами не мог с ним справиться. Стали появляться
социально-экономические законы, содержавшие многочисленные параметры,
которые приходилось часто пересматривать.

Поэтому уже в XIX в. начинается обратный процесс — постепенная передача
парламентом мелких законодательных вопросов на усмотрение правительства.
Еще более широко подобная практика распространилась в XX в., особенно в
годы мировых войн, когда она оправдывалась необходимостью максимальной
срочности в принятии законодательных актов, необходимостью соблюдения
при этом максимальной конфиденциальности. Именно через делегированное
законодательство сейчас обычно разрешаются вопросы, являвшиеся прежде
предметом регулирования посредством частных биллей.

Для Англии делегированное законодательство облегчается существованием
системы парламентского правления. Так как прави-

58

тельство всегда опирается на парламентское большинство, оно легко может
добиться от него полномочий на издание подобных актов. Таким образом,
именно правительство решает, какие акты ему провести через парламент, а
какие решить самому.

Делегированное законодательство — объективная необходимость, хотя у
подобной практики есть немало критиков, которые указывают на сложность
контроля над ней. Еще в 1929 г. заговорили о «новом деспотизме», к
которому ведет деятельность современных правительств. В ответ на
звучавшую критику правительственная комиссия в 1932 г. представила
специальный оправдательный доклад, но к реальному решению обострявшейся
проблемы приступили только в 1946 г., когда был издан парламентский акт
о делегированном законодательстве. Он определил процедуру их разработки,
публикации и представления парламенту подобных документов, объединенных
понятием зШШогу т5(гитеп{5. Теперь они должны были публиковаться в
серийном сборнике «5^аШ1огу 1п51штеп15 ас15» и представляться в
специально созданные комитеты парламента, которые, в случае
возникновения сомнений, должны были обращать на них внимание палат.
Комитеты оценивают акты исполнительной власти с точки зрения принципа
иНга у1ге5 — превышения правительством своих полномочий. Однако
парламентский контроль при существующей организации власти нельзя
признать эффективным, так как и в Палате общин, и в ее комитетах
преобладают представители правящей партии.

Контроль над актами делегированного законодательства осуществляется и
судами, которые более независимы и имеют право требовать подтверждения
действенности законов. Вместе с тем в Англии отсутствует конституционный
контроль, поэтому суды делают запросы, только столкнувшись с проблемой в
ходе конкретного дела.

Административная юстиция

Правительственные учреждения обладают не только некоторыми
законодательными, но и (квази)судеб-

ными полномочиями, которые осуществляются двояко: через расследования и
административную юстицию. Эти полномочия регулируются Актом о трибуналах
и расследованиях, впервые принятом в 1957 г.65.

Расследования, практика которых сложилась под влиянием административной
процедуры в США, проводятся, когда министер-

59

‘” В настоящее время действует его редакция, принятая в 1971 г.

ство готовит решение, имеющее существенное общественное значение и
способное вызвать конфликт сторон. В этом случае ведомство должно
заранее предупредить о готовящемся решении, разъяснить его смысл,
выслушать мнения заинтересованных сторон, независимых экспертов и т.д.
Для проведения расследования министр назначает из числа чиновников
специального уполномоченного — инспектора, который, завершив работу,
представляет свои предложения. Окончательное решение принимает министр,
который в данном случае выступает в качестве своеобразного судьи.

Административные трибуналы получили в последние десятилетия очень
широкое распространение. Специалисты насчитывают около 40 их видов.
Развитие административной юстиции в Англии связано с тем, что суды общей
юрисдикции слишком медлительны, дороги и малочисленны для того, чтобы
справиться с огромным количеством мелких конфликтов между
административными органами и населением. Кроме того, им бывает трудно
разобраться в тех специальных вопросах, которые становятся причиной
данных конфликтов (споры о налогах, социальных пособиях, квартплате,
трудовые конфликты и т.д.).

Не существует полного единства в составе трибуналов, их процессуальных
нормах. Обычно трибуналы возглавляют профессиональные юристы, работающие
здесь по совместительству. Им помогают два заседателя-непрофессионала,
часто работающие безвозмездно. В состав суда могут входить и
представители заинтересованных сторон. Председатели административных
судов назначаются министрами из списка, который подготовил лорд-канцлер
(министр юстиции), однако действуют они вполне независимо, являясь
своеобразными посредниками между гражданами и административными
органами. Как и в судах общей юрисдикции, процесс здесь носит открытый и
соревновательный характер. Общий надзор за деятельностью
административной юстиции осуществляет Совет по трибуналам. Их решения
можно пересмотреть как в специальных апелляционных инстанциях (если они
есть), так и в обычных судах.

Учреждения административной юстиции существенно расширили возможности
граждан в отстаивании своих интересов, затронутых правительственными
учреждениями, тем не менее большая численность трибуналов, запутанность
системы административной юстиции создают определенные трудности,
требующие ее упрощении и консолидации.

60

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА

Особенности английского права

Английская система общего права заметно отличается от континентального,
романо-германского. Здесь существуют уникальная структура

права, многочисленные процессуальные и терминологические отличия, иная
система подготовки юристов и т.д.66. Главная особенность общего права —
его прецедентный характер.

Судебные прецеденты играли важную роль в формировании любого права, но в
континентальной Европе в последние столетия оно было постепенно
кодифицировано. В Англии прецеденты («право судей»), освященные
многовековым существованием, не только сохранили, но даже укрепили свой
авторитет. Называют несколько причин этого. Одна из них — судебная
практика получила здесь существенное развитие раньше, чем король и
парламент выступили в качестве активных законодателей по гражданским и
уголовным делам. В результате судьям приходилось ориентироваться на
прежние судебные решения или, реже, следовать собственному усмотрению,
создавая новые прецеденты. К моменту, когда законодатели объективно
оказались готовыми расширить свою деятельность по созданию правовых
норм, уже сложилась система права, которая с трудом поддавалась
реформированию. Значение законов в судебной практике постоянно
возрастает, по и сейчас суды предпочитают ссылаться не на них, а на
существующие судебные решения, «разъяснившие» правоприменение этих
статутов.

У подобной правовой системы есть свои сильные и слабые стороны.
Считается, что она обеспечивает большую определенность судебных решений,
оставляет меньше места судейскому усмотрению и одновременно обеспечивает
лучшее юридическое качество и достаточную гибкость новых правовых норм,
так как они вырабатываются самими судьями, а не парламентариями. Правда,
при этом возникает угроза юридического застоя, архаизации права,
ставится вопрос о допустимости вынесения судебных решений на основе
прецедентов, сложившихся в иную историческую эпоху. Данные трудности
английские юристы пытаются решить при помощи ряда правил.

№ До середины XIX в. здесь существовало огромное число форм подачи
исков. До середины XX в. — деление преступлении на фелоиию и
мисдиминоры.

61

Они различают «суть» (га11о с1ес1с1епс11) ранее принятого судебного
решения и «попутно сказанное» (оЬКег ШсШт). Прецедентом считается только
его «суть». Существует специальная техника ее выявления в
обстоятельствах дела, внимательно изучаются судебные отчеты, где судьи
аргументируют свой приговор.

Прецеденты делятся на обязательные и необязательные (убеждающие).
Решения высших судов обязательны для низших. Напротив, решения низших
судов являются для высших только убеждающими. К последним относится и
«попутно сказанное» в вынесенном приговоре. Судьи должны также следовать
только разумным прецедентам, так как допускается возможность прошлых
судебных ошибок.

Главными создателями новых прецедентов выступают высшие суды, решения
которых преимущественно и публикуются. Они считаются связанными своими
собственными решениями. Однако Палата лордов в 1966 г. объявила себя не
связанной ими, тем самым облегчив возможность создания новых
прецедентов.

Кроме того, действует специальная комиссия по консолидации английского
права. Этим занят и ряд парламентских комитетов. Смысл их деятельности
заключается не в развитии права, а в собирании в консолидированных
законах тех норм, которые рассыпаны по многочисленным статутам.

п Судебная система Великобритании сыграла в
становлении современных форм правосудия не меньшую роль, чем ее
политические институты. Именно здесь возникли такие ныне общепринятые
принципы, как открытость судебных заседаний, презумпция невиновности,
независимость и несменяемость судей, развились адвокатура, институт
присяжных и т.д.

Система английского права состоит из трех исторически сложившихся его
видов: общее (соттоп), справедливости (едш1:у) и статутное. Последний из
них возник в конце XIII — начале XIV в., когда парламент приобрел
законодательные права, но до XIX в. статуты-законы не влияли заметно на
судебную практику, так как касались преимущественно вопросов
государственного и административного права. Они не были достаточно
авторитетными и для судей, которые могли их не применять, находя
противоречия существующим обычаям и прецедентам. Тем не менее в
настоящее время большинство новых норм устанавливается именно законами.
Кроме государственного, статуты играют преобладающую роль в тех отраслях
права, которые возникли сравнительно недавно:

трудовом, экологическом и т.д.

62

Наиболее древним и влиятельным видом английского права является общее.
Обычно оно описывается как «правосознание народа, выработанное и
сформулированное предками». Сам термин «общее право» стал использоваться
в XIII в., но обозначенная им практика имеет древние англосаксонские
корни. Данное право формировалось преимущественно судьями, но несмотря
на это они рассматриваются не как создатели законов, а как
«обнаружители» того, что всегда было таковым, что основывалось в
исконных прецедентах. В 1833 г. один из видных английских судей назвал
общее право «системой, суть которой состоит в приложении новых
обстоятельств к тем правилам, которые мы извлекаем из правовых правил и
юридических прецедентов».

Общее право начинает быстро формироваться во второй половине XII в. при
Генрихе II, проводившем политику укрепления и централизации
государственного управления. Ее важным элементом стало создание права,
«общего» для всего королевства. Для ран нефеодальной Англии, как и
других подобных государств, был характерен правовой локализм. Суд
основывался не на общих государственных законах, а на обычаях данной
местности или по-местья-манора. Чтобы преодолеть «правовой феодализм» и
пополнить казну, Генрих II завершил создание института разъездных судей
(щкПсез ш еуге). Они, приезжая в подконтрольную им местность (страна
была разделена на б округов), решали дела, опираясь как на местные
обычаи, так и на практику центральных королевских судов в Вестминстере.
Их юрисдикция, первоначально узкая, постепенно расширялась
(преимущественно за счет мано-риальных судов)67.

Возникновение института разъездных судей совпадает с важным
преобразованием в судебном процессе: к отправлению правосудия
привлекаются представители местного населения — присяжные. В редких
случаях присяжные использовались и раньше. Так, Вильгельм Завоеватель
использовал их при составлении «Книги Страшного суда». Затем
Кларендонский ассиз 1166 г. требовал, чтобы 12 полноправных жителей
каждой сотни и 4 — каждой деревни под присягой информировали судей и
шерифов обо всех известных им правонарушениях68. Эта практика была
связана с существованием института круговой поруки — взаимной
ответствен-

67 Разъездные судьи обладали не только судебными функциями, но и
административно-полицейскими (охрана мира), финансовыми.

м Ассизом называлось торжественное заседание. В данном случае — это акт,
принятый в торжественном заседании. Однако позднее ассизами стали
называть присяжных, судей, председательствовавших на суде присяжных и
выездные сессии судов.

63

ности соседей за совершенные преступления. Данная обязанность в
дальнейшем привела к возникновению большого жюри (жюри обвинения),
решавшего вопрос о возможности привлечения лица к суду. Затем присяжным
стали поручать решение вопроса о виновности обвиняемого. Так возникла
вторая их разновидность — малое жюри. Появление института присяжных
означало определенную демократизацию судебного процесса, который раньше
почти полностью находился в руках феодальной элиты. В дальнейшем
демократизация суда застопорилась. Функции присяжных были весьма
обременительными для простых людей. Судебные заседания происходили
достаточно часто, на удаленных от места жительства территориях при
отсутствии какого-либо вознаграждения. Этим в первую очередь объясняется
принятие в 1293 г. специального закона, освободившего от данной службы
лиц, имевших ежегодный доход менее 20 шиллингов (с 1414 г. — 40
шиллингов). Участие присяжных в суде стало важной процессуальной
особенностью общего права.

Его первыми крупными систематизаторами стали Гленвилл (конец XII в.) и
особенно Брактон (середина XIII в.). Последний не только написал
теоретический трактат «О законах и обычаях Англии», но и собрал около
2000 судебных прецедентов^19. Наиболее же полным и классическим
изложением системы общего права стали появившиеся в 1765 г. «Комментарии
на законы Англии» Блэкстона.

Формирующееся общее право в первый период своего существования было
достаточно гибким. При обнаружении правовых пробелов король имел право
ликвидировать их, издав соответствующее распоряжение-приказ (\уп1), но
по мере накопления прецедентов и усложнения процессуальных норм общее
право ста-то коснеть.

Данные трудности ускорили формирование права справедливости, или суда
канцлера, которое призвано было дополнить общее право и исправить его
ошибки. Оно имело своим основанием ес-

69 «Тогда как почти во всех странах пользуются законами и писанным
правом, только в Англии действует неписаное право и обычаи… Но не
будет ошибкой назвать английские законы (хоть и неписаные) — законами,
ибо силу закона имеет то, что по справедливости постановлено и одобрено
высшей властью короля или князя, по совету и с согласия магнатов и с
общего одобрения государства. В Англии существует также много различных
обычаев, соответствующих разным местностям. ибо англичане обладают, по
обычаю, многими правами, которых они не имеют по закону; так, в
различных графствах, городах, общинах, бургах и деревнях постоянно
должны проводиться расследования о том. каков обычай данной местности и
как этот обычаи соблюдается теми. которые на него ссылаются», — писал
Брактон.

64

тественное для феодального общество право каждого подданного обращаться
к королю с просьбой «из милости и справедливости» выступить в качестве
высшего судьи, в том числе изменить приговор суда общего права. Подобные
дела рассматривал высший сановник короля — его канцлер7″. Первоначально
его роль сводилась к докладу королю содержания поступивших петиций,
решение же принималось монархом. Постепенно канцлеры начинают решать
дела самостоятельно.

Со временем выработались некоторые особенности суда справедливости.

— Он не имел определенной компетенции, но занял особенно прочные позиции
в тех сравнительно новых сферах, где отсутствовали прецеденты общего
права (траст, банковское дело). Суд канцлера занимался также опекой
несовершеннолетних и сумасшедших, исходя из представлений об отеческой
власти короля над подданными.

— В суде канцлера возникла своя система прецедентов, поэтому
«справедливость» нельзя рассматривать как самостоятельную доктрину,
отличную от общего права. Однако здесь их придерживались менее жестко,
так как главным для вынесения приговора считалась «справедливость». Этот
подход имел как сильные, так и слабые стороны. «Справедливость —
жуликоватая вещь, — говорили его критики, — она меняется так же часто,
как длина шага лорда-канцлера».

— Особенно заметны были процессуальные различия. Суд общего права
использовал присяжных, поэтому для него было характерно устное
судопроизводство с участием адвокатов, призванных разъяснить присяжным,
часто малограмотным, сущность позиций сторон. Суд канцлера проходил без
присяжных, носил «инквизиционный» характер, широко привлекал письменные
документы71.

Сфера действия права справедливости расширялась. Особенно активно оно
применялось в эпоху Тюдоров, которые благоволили суду канцлера как
наиболее близкому королевской власти. В результате возникла конкуренция
между двумя видами права, вьг-

™ До начала XVI в., когда канцлером был назначен известный юрист и
политический мыслитель Т. Мор, данный пост обычно занимали представители
духовенства, имевшие хорошую правовую подготовку.

71 Инквизиционным (от латинского — расследование) принято называть
процесс. где судья играет активную роль. В общем же праве судья играет
достаточно пассивную роль, главные действующие лица здесь — адвокаты
сторон.

65

5 – 3404

лившаяся в начале XVII в. в острый конфликт с участием трех выдающихся
юристов: Кока, возглавлявшего один из высших судов общего права,
лорда-канцлера Эллесмера и Бэкона, вскоре занявшего этот пост. Кок в
одном из судебных решений объявил о возможности ареста тех, кто подает
канцлеру жалобы на решения судов общего права. Эллесмер, в свою очередь,
вынес решение, подтверждающее его право свободно пересматривать данные
приговоры. Король Яков I в 1616г. перенес разрешение возникшего
конфликта в специальную комиссию под руководством Ф. Бэкона, который
рекомендовал признать приоритет суда канцлера над общими судами.

Суд справедливости, формально близкий монарху, на деле действовал
достаточно независимо от него. Тем ке менее он вызывал растущие нападки
тех, кто политизировал правовой конфл икт и связывал общий суд с
парламентом, а канцлерский — с абсолютистской политикой Стюартов.
Начавшаяся вскоре революция способствовала достижению неформального
компромисса. Суд справедливости окончательно приобретал прецедентный
характер, опираясь на собственную систему. Он не мог также расширять
сф)е-ру своей юрисдикции и подчинялся Палате лордов как высшей судебной
инстанции. Так как «справедливость» возникла не столько в результате
борьбы с общим правом, сколько с целью дополнить его, обе системы были
близки друг другу в достоинствах и недостатках. Суд справедливости стал
подвергаться «болезням» своего старшего брата. Они усугублялись
перегруженностью лорда-канцлера и его помощников большим количеством
судебных дел.

Современная судебная система

В результате многовековой эволюции к началу XIX в. в Великобритании
возникла крайне запутанная судеб-но-правовая система, вызывавшая

растущую критику. Ее главными недостатками были излишняя специализация
судов и одновременно смешение их подсудности, сложность и формализм
процессуальных норм, трудность подачи апелляции, дороговизна юстиции и
коррупция.

Это стало причиной нескольких судебных реформ, наиболее важные из
которых были проведены в 1873 и 1875 гг. Суть их состояла в соединении
общего права и права справедливости в единых судебных учреждениях. Был
создан Высокий суд, в котором отделение королевской скамьи действовало
на основании норм общего права, а отделение канцлера — права
справедливости. Однако данные преобразования не решили всех проблем,
поэтому последовали дальнейшие реформы, не завершенные до настоящего
времени.

66

Для современной Англии характерно жесткое деление на низшие и высшие
суды. Каждое из учреждений имеет свой состав судей, однако судьи высших
инстанций могут принимать участие в деятельности низших судов.

Низшие суды — суды магистратов и графств — освобождают высшие инстанции
от сравнительно маловажных дел, обеспечивают быстрое и дешевое
правосудие. Здесь применяется упрощенная процедура судопроизводства,
дело рассматривается без присяжных и часто без адвокатов, с
использованием как профессиональных, так и непрофессиональных судей.
Суды магистратов (бывшие мировые) занимаются мелкими уголовными делами,
а также такими вопросами, как квартплата, налоги, долги. Здесь
рассматриваются и дела, касающиеся несовершеннолетних, проводится
следствие по крупным уголовным делам, передаваемым затем в высшие суды.
Они могут лишать свободы на срок до 6 месяцев или налагать штраф до 5000
ф. ст. Суды графств касаются исключительно гражданско-правовых вопросов.
В них работают только профессиональные судьи. Эти суды рассматривают
иски на сумму до 50 000 ф. ст.72. Огромное большинство возникающих
гражданских и уголовных дел (80—90%) рассматриваются именно низшими
судами.

Высший суд состоит из Суда короны, Высокого суда и Апелляционного суда.

Суд короны (возник в 1971 г.) рассматривает в первой инстанции сложные
уголовные дела. Он является также апелляционной инстанцией для судов
магистратов. Дела здесь часто слушаются с участием присяжных. В прошлом
институт присяжных широко использовался в судах общего права. Так
называемое большое жюри в ходе предварительного слушания определяло
возможность привлечения обвиняемого к суду, а малое жюри, состоявшее из
12 человек, решало в ходе процесса вопрос о виновности подсудимого (суд
факта). Для вынесения обвинительного приговора требовался их
единогласный вердикт, пересмотреть который в порядке апелляции было
крайне трудно. Постепенно большое жюри перестало функционировать, а
малое сохранилось только в Суде короны при рассмотрении уголовных дел.
Причем и здесь пошли по пути упрощения процессуальных норм:
обвинительный приговор может быть вынесен голосами 10 присяжных из 12.

Высокий суд занимает центральное место в судебной системе
Великобритании. Он состоит из трех отделений, которые рас-

72 По искам о причинении вреда здоровью: по другим категориям дел
принимаются меньшие иски.

67

сматриваются как части единого судебного учреждения. Таковыми считаются
и созданные в последнее время его региональные отделения. Наиболее
важным в Высоком суде является отделение королевской скамьи. Здесь в
первой инстанции рассматривается большинство тех гражданских дел,
которые традиционно относятся к общему праву. Сюда возможно внесение
апелляций на приговоры судов графств. Наконец, в отделение существует
апелляционное присутствие, которое рассматривает приговоры Суда короны.
Отделение канцлера на основании норм права справедливости ведет те
гражданские дела, которые традиционно к нему относятся (наследство,
траст, залог, банкротство, иски к акционерным обществам и т.д.). Оно
выступает также как опекунский суд в отношении имущества
несовершеннолетних и умалишенных. Наконец, отделение по семейным делам,
как это видно из его названия, занимается матримониальными вопросами.

Апелляционный суд состоит из гражданского и уголовного отделений. В его
состав входят судьи Палаты лордов и специальные апелляционные лорды. На
практике дела рассматривают преимущественно последние; они могут
привлекать к работе и судей Высокого суда. В Англии не существует
правильной иерархии апелляции, поэтому в Апелляционный суд дела могут
поступать из различных инстанций.

Палата лордов и Судебный комитет Тайного совета. Высшей судебной
инстанцией и главным создателем судебных прецедентов является Палата
лордов, точнее ее Судебный комитет, в состав которого входят 13
лордов-судей, а также действующий и прежний лорд-канцлеры. Лорды-судьи
(ординарные лорды по апелляции) назначаются из числа наиболее
заслуженных членов Апелляционного суда. Значение палаты в судебной
иерархии Великобритании заключается еще и в том, что она является высшей
апелляционной инстанцией для судов не только Англии, но и других
территорий Соединенного Королевства, обеспечивающей его правовое
единство. Лорды-судьи образуют также Судебный комитет Тайного совета —
высшую судебную инстанцию для тех стран Британского Содружества, которые
признают его юрисдикцию. В Судебный комитет входят также юристы данных
стран.

Судебный Корпус

Статус судебных деятелей в Великобритании отличается рядом своеобразных
черт. Сложность прецедентной системы, разобраться в которой можно было
только в результате многолетней практической деятельности, привела к
тому, что в Англии при подготовке юристов всегда главное внимание
уделялось не теоре-

68

тической, а практической подготовке. Эта традиция объясняется и тем, что
в местных университетах до середины XVIII в. изучали римское и
каноническое, а не собственно английское право. Поэтому и сейчас диплома
о высшем образовании недостаточно для занятия профессиональной
юридической деятельностью (4юрмаль-но его можно вообще не иметь).
Главное — пройти необходимую подготовку в одной из 4 адвокатских
(барристерских) корпораций— иннов (тп5), и быть принятой в нее. Общим
главой иннов считается генеральный атторней.

Исторически адвокаты разделились на барристеров и солиситоров. Только
первые из них имеют право выступать в высших судах. Среди барристеров
выделяются старшие — королевские адвокаты, которые ведут наиболее
сложные дела73. Солиситоры, в понимании англичан, являются не
полноценными адвокатами, а поверенными, стряпчими. Они объединяются в
Юридическое общество, попасть в которое можно примерно так, как и в инны
барристеров. Солиситоры — это семейные юристы и юрисконсульты. Им дано
право выступать только в низших судах, поэтому в случае крупного дела
они обращаются к барристеру, предварительно готовя для него дело. Обычно
барристер поддерживает постоянную связь с несколькими солиситорами,
которые поставляют ему клиентов. Долгое время только они непосредственно
общались с клиентами. Однако в последние годы этим стали заниматься и
барристеры.

Адвокаты, защищающие интересы сторон, являются главными действующими
лицами судебного процесса. В Великобритании нет прокуратуры в привычном
для нас понятии. Считается, что ее наличие нарушало бы равенство сторон
в ходе процесса. При необходимости обвинение на процессе могут
осуществлять генеральный атторней и подчиненная ему Служба
преследования. Обычно же его ведет адвокат истца (или специально
приглашенный полицией), и процесс превращается в дуэль двух барристеров
— защиты и обвинения.

Именно заслуженные адвокаты, преимущественно барристеры, приглашаются на
высшие судебные посты. Это считается достойным завершением их карьеры.
Высокий общественный престиж судей связан не только с традиционно
высокой ролью суда в английском обществе, доктриной господства права, но
и запутанностью правовой системы — и то, и другое сообщают юристам ореол
посвященных. Состав высших судов элитарен и немногочислен. В большинстве
своем здесь работают мужчины почтенного возрас-

7’ Их также называют «шелковые барристеры». так как их знаком отличня
являются нс суконные, а шелковые мантии.

69

та. Вместе с тем в нижних судах правосудие могут осуществлять
непрофессионалы, работающие без надлежащего вознаграждения. Судьи
осуществляют свою деятельность от имени монарха и формально назначаются
им, но высшие из них давно уже несменяемы и могут быть заменены только в
результате процедуры импичмен-та или по достижении определенного
возраста.

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Организация местного управления в Великобритании давно стала предметом
внимательного изучения специалистов, которые полагают, что именно здесь
оно получило наибольшее значение и развитие. Однако надо учитывать, что
противопоставление центрального (бюрократического) и местного
(общественного) управлений даже применительно к данной стране является
условным. С одной стороны, местные территориальные коллективы имели
возможность влиять на деятельность возникшего в Х111-Х1У вв. парламента,
одна из палат которого получила характерное название «Палаты общин». С
другой — органы управления графств, городов и более мелких
территориальных единиц в течение долгого времени находились под
достаточно жестким контролем центральной власти и выступали как ее
местные агенты. Основные функции внутренней политики осуществлялись
через местные органы. Только постепенно, в результате длительной
эволюции, местное управление здесь добилось существенной автономии в
своих действиях и приобрело черты самоуправления (5е1Г§оуегптеп1).

Донорманнские государственные институты мало повлияли на структуру
центрального управления и суда Великобритании в последующие столетия.
Напротив, фундаментом системы местного управления стали англосаксонские
древности.

АнглосаЬсонсЬий период

Отсталые германские племена, осевшие на территории римской провинции
Британия, принесли с собой

еще сохранившиеся общинные порядки, на основе которых и сформировалась
первичная структура местного управления. В возникших здесь «варварских»
государствах еще долго сохранялись следы племенных нравов, представления
о том, что все свободные люди могут через различные местные и
общегосударственные собрания участвовать в осуществлении функций
государственной власти. Между ними и монархом существовала
непосредственная личная 70

связь. Но постепенно, по мере развития социальной дифференциации,
значение народных собраний падает, их функции переходят к окружившей
монарха феодальной элите — танам и великим та-нам (у\’1ит). Именно они в
качестве высших должностных лиц — олдерменов (еаШогтап) и шерифов
(кЫге-ёегеГ) содействовали королю в осуществлении центральной власти, а
также являлись его представителями на местах.

Если народ, объединенный в общины, постепенно лишился возможности
участвовать в осуществлении общегосударственных функций, то
применительно к местному управлению дело обстояло иначе74. В Х—Х1 вв. в
объединившейся Англии на местах сложилась достаточно сложная
административно-судебная система. Ее низшим и самым многочисленным
элементом стали общины свободных крестьян. Во главе общины, которая
осуществляла низшие административные и финансовые функции, стоял
староста. Рядом с общинами, постепенно подчиняя их, существовали
феодальные владения, позднее получившие названные манора (тапог). В
мано-ре административно-судебные функции находились в руках его
владельца (иммунитет}. Городские поселения, если они не были
исключительно административными центрами, управлялись подобно сельским
общинам. Некоторые функции в системе местного управления осуществляли
церковные приходы.

Среднее звено местного управления представляли сотни. Они возникли
исторически как военные структуры. Первоначально это были
территориальные объединения, обязанные выставить сто воинов —
ополченцев. Затем к военным функциям добавились
административно-финансовые и судебные. Так как рядовым общинникам трудно
было регулярно участвовать в осуществлении последних, ими стал
заниматься суд из 12 местных землевладельцев — танов. Собрания сотен
(Ьипагес) §ето1е) созывались ежемесячно и проходили под руководством
королевского чиновника — шерифа графства.

Наконец, важнейшими и крупнейшими административными единицами того
времени являлись 32 графства (вЫгез), возникновение которых обычно
связывают с деятельностью Альфреда Великого. Некоторые из них, особенно
саксонские, достаточно

4 Аналогичным образом строилось местное управление во всех государствах
раннефсодальнои Европы. Все они не обладали ни материальными, ни
техническими возможностями содержать разветвленный и централизованный
государственный аппарат, сводили к минимуму функции центральной власти,
передавали разрешение большинства задач внутреннего управления в руки
самоуправляющихся групп, осуществляя за ними лишь общий надзор. Таким
образом, местное управление осуществлялось практически безвозмездно и
было необременительно для казны.

71

точно повторяли очертания исчезнувших местных королевств, что отразилось
в их названиях (например, Эссекс). Границы других были определены
достаточно произвольно. Свое название они получили по наименованию
местных городских или иных центров (Йоркшир, Ланкашир). Возникшие в
древности, графства отличались большой устойчивостью и превратились в
наиболее важные территориальные единицы Англии.

Их высшим органом являлось общие собрание — ширгемот (зпп-ееггю!:),
созывавшееся два раза в год. Формально в нем могли принимать участие все
свободные люди. Однако из-за отсутствия у простых людей свободного
времени и необходимой подготовки ширгемот превратился преимущественно в
собрание местных та-нов и церковных иерархов. Здесь рассматривались
важные административно-финансовые и судебные вопросы, конфликты между
представителями различных сотен. Судебными полномочиями обладал трибунал
из 12 танов.

Собрание графства проходило под руководством представителя монарха —
олдермена, принадлежавшего к высшей феодальной знати. Кроме руководства
ширгемотом, олдермен возглавлял местное ополчение, отвечал за
поддержание в графстве порядка (охрана мира). Помощник олдермена, шериф,
назначался королем. Именно в их руки постепенно перешли все текущие
вопросы управления графством. Они также руководили судами сотен и
местными королевскими имениями.

НорманнсЬая эпоха

Норманнское завоевание формально не внесло существенных перемен в
систему местного управления, однако значительно изменились условия ее
функционирования. В английской истории короли Норманнской династии
обладали большей властью, чем какие-либо другие. Кроме того, обстановка
в недавно завоеванной стране, постоянные коллизии между завоевателями и
покоренным населением, старым и новым правом заставляли монархов
постоянно вмешиваться в местные дела.

Вильгельм Завоеватель обещал уважать старинные англосаксонские законы и
учреждения. По-прежнему заседали собрания (суды) графств (соипГу соиЛ) и
сотен (пипйгег соиП). Право посещать их имели все свободные
землевладельцы, как мелкие, так и крупные. То, что органы местного
управления именовались судами, не было случайным. Функции управления на
местах в то время бы в основном судебные.

При норманнах вместо олдерменов на заседаниях судов графств
председательствовали виконты (\\се — согтТв). Виконт два раза в

72

год объезжал сотни вверенного ему графства в качестве королевского
наместника. Приезжая на место, он созывал всех свободных собственников
на суд сотни, где рассматривались наиболее важные вопросы, требовавшие
его присутствия. Полномочия виконтов были обширны и многообразны.
Осуществлять их помогали другие должностные лица графства — бейлифы
(ЬаШГв) и шерифы. Их также назначал монарх.

Крестьяне, попавшие в зависимость от местного лорда-землевладельца, были
подчинены его вотчинному суду (суд манора), получившему название «вас
агкЗ кос». Юрисдикция лорда, если речь не шла о тяжких преступлениях,
рассматриваемых королевским судом, распространялась также на его
свободных вассалов — рыцарей.

Во второй половине XII в. королевские эмиссары — виконты — были заменены
разъездными судьями, представлявшими, как уже отмечалось, не только суд
короля, но и его администрацию. Это усилило централизацию
государственного управления, уменьшило злоупотребления местных
должностных лиц, ставших бесконтрольными в период феодальных смут. В
1170 г. Генрих II провел специальное расследование деятельности шерифов,
в результате которого более половины из них были смещены со своих
постов.

Деятельность разъездных судей осуществлялась через суд графства. С
прибытием королевского судьи все жители графства были обязаны явиться на
общее собрание. Позднее, в 1231 г., король предписал, чтобы на подобные
собрания являлись только местные церковные иерархи, представители
феодальной знати и свободные собственники. Кроме того, перед
королевскими судьями должны были предстать по 4 человека от каждой
деревни и по 12 горожан от каждого бурга75. В результате именно суд
графства превратился в важнейший орган местного управления.

Важные перемены происходят в положении городских поселений76. Англию
мало затронули бурные события, вошедшие в историю как «муниципальная
революция». Если городские общины на континенте обычно приобретали свои
права путем восстания против сеньоров, то в Англии они чаще покупали
свои хартии. Последние включали права выбирать городской совет (который
в свою очередь избирал бургомистра — мэра), иметь собственный суд (что

75 Они стали прообразом присяжных.

7(1 Их наименование было различным: бург (Ьогои§Ь), таун (1о\уп), сити
(спу). Первоначально бург — это обычное городское поселение, таун —
поселение, получившее привилегии, закрепленные королевской хартией, а
сити — месторасположение местного епископа. Позднее это смысловое
деление перестало соответствовать реальному статусу городов, но
сохранялось по традиции.

73

освобождало горожан от необходимости являться на собрание сотни),
самостоятельно собирать налоги. Постепенно города приобрели статус
корпорации, имевшей право коллективно приобретать имущество и
распоряжаться им. ‘

Образование мирового суда

При Эдуарде III (1327-1377) в области внутреннего управления произошли
новые важные изменения.

Ликвидируются прежние представители короны — виконты, сужается круг
полномочий шерифов, прекращают свою деятельность суды (собрания)
графств. Их важнейшие административно-судебные функции переходят в руки
добровольных чиновников — мировых судей ()И51лсе оГгЬе реасе). Они
считались служащими короля, назначались и смещались им, но при этом
назначения должны были производиться исключительно из местных
землевладельцев.

Впервые их попытался учредить в 1195 г. Ричард Львиное Сердце. Затем в
1264 г. Симон де Монфор хотел противопоставить «охранителей мира» из
местной элиты королевским шерифам. Однако эти новшества не пережили
своих создателей. Мировой суд был учрежден только в 1360 г. Акт
предписывал, чтобы в каждом графстве в целях «сохранения мира» были
назначены должностные лица, которые обязаны были задерживать
преступников и доставлять их шерифам. Таким образом, первоначально
мировые судьи выступали в качестве помощников шерифа. Вскоре их функции
расширились. Наряду с королевскими разъездными судьями они стали
осуществлять уголовную юрисдикцию на основе норм общего права, а затем и
полицейскую юрисдикцию. Постепенно мировые судьи превратились в
единственных представителей центральной власти в графстве с широкими
административно-полицейскими полномочиями. Им были подчинены суды сотен
и органы общинного управления. Некоторые вопросы судьи решали вполне
самостоятельно. Для обсуждения более важных дел мировые судьи графства
четыре раза в год собирались на «четверные сессии».

Наиболее важные города получили своих мировых судей. Другие бурги —
боро, ранее, благодаря своим хартиям, действовавшие независимо от
шерифов, теперь были подчинены власти мировых судей графств. Это надолго
поставило их в зависимость от управлявшей графствами аграрной
аристократии. Мировые судьи рекрутировались преимущественно из местных
землевладельцев-джентри, а также из зажиточных горожан77. Все они
исполняли свои обязанности безвозмездно, в качестве почетной службы.

74

Джентри — среднее дворянство: высшее дворянство — лорды.

Нетрудно заметить, что положение мировых судей было двойственным. Они
назначались и смещались монархом, рассматрива-ясь в качестве его слуг.
Однако, представляя местную элиту, они не могли не учитывать ее
интересы. Долгое время эта «раздвоенная лояльность» не была заметна.
Доминирующее влияние на мировых судей имели монарх и его центральные
учреждения. Этот контроль усилился при Тюдорах. В XVII в., в эпоху
борьбы короля и парламента, взаимоотношения короны и ее представителей
на местах изменили свой характер.

В Средние века в Англии, как и в других Приходы европейских
странах, забота о бедных была

делом церкви и частной благотворительности. Именно данной функцией часто
оправдывала церковь наличие у нее крупной собственности. В ходе
Рефюрмации английская церковь, лишившаяся большей части своего
имущества, не могла более исполнять эту роль. Между тем именно в это
время в результате «огораживания» появилось огромное количество нищих и
бродяг78. В результате функции социальной опеки пришлось брать на себя
государству, которое поспешило переложить их на местные сообщества —
церковные приходы (рапкЬ), включавшие одну крупную или несколько мелких
общин.

Приходы оказались удобными для осуществления данной задачи по трем
причинам. Во-первых, они как религиозные сообщества генетически
восприняли старинные церковные обязанности. Во-вторых, соединяя
несколько поселений, они обладали необходимыми материальными ресурсами
для осуществления возложенных на них обязанностей. В-третьих, приход был
единственным местным сообществом, соединявшим представителей всех
социальных групп. Необходимые средства давал специальный местный налог в
пользу бедных. Руководящими органами прихода являлись собрание прихожан
и попечители над бедными, действовавшие совместно со священником. Вскоре
выяснилось, что приходская организация удобна и для решения некоторых
проблем местного хозяйства, которые были перепоручены им (забота о
дорогах, мостах). Вся деятельность приходов находилась под контролем
мировых судей, т.е. государства.

^ Против бродяг были приняты суровые законы. На их основании в правление
Генриха VIII. инициировавшего реформацию в Англии, было казнено -Ю
тыс.человек.

75

Городское управление

Усиление королевской власти при Тюдорах повлияло и на положение городов.
Представители этой династии охотно давали муниципальные хартии (и
одновременно право быть представленными в парламенте) сравнительно
небольшим городам. Делалось это исключительно для укрепления власти
короны, так как здесь было проще контролировать выборы, обеспечивая
лояльный состав парламента. С этой же целью города получили права
юридических лиц — корпораций. Однако их полноправными членами стали
только представители местной элиты — фримены (Ггеетапя). Принадлежность
кфрименам являлась по существу наследственной. Им принадлежало не только
право парламентских выборов. Они замещали городские должности, являлись
мировыми судьями. Огромное же большинство горожан не принимало участие в
городском управлении. Аналогичная политика применялась и к сельским
жителям.

Возникшая система местного управления оказалась целиком в руках местной
элиты, преимущественно среднего дворянства. Вместе с тем эта система не
была самоуправляющейся, но выступала в качестве местных подразделений
государственной власти, находилась под ее жестким контролем.

Местное управление в середине ХУП-ХУШ в.

Революционные события XVII в., поражение английского абсолютизма привели
к решительным изменениям в положении органов местного управления.
Ослабленная королевская власть, лишившаяся многих своих ресурсов, более
не могла эффективно контролировать представителей местной администрации,
формально остававшихся «слугами короны». В Англии того времени
отсутствовали центральные административные органы, специально призванные
контролировать местные власти.

Заменить монарха попытался парламент, который иногда назначал комиссии
для расследования деятельности местных властей. Средством регулирования
их деятельности также стали частные билли. Однако парламентский контроль
не мог быть эффективным. Данный орган не был приспособлен для текущей
административной работы. Кроме того, парламентарии, прежде всего
ком-монеры, были тесно связаны с местной элитой, являлись ее
органической частью. Именно общины, т.е. местная элита, посылали их в
парламент.

Еще менее эффективным был судебный контроль. Суды, если они и стремились
к этому, могли опротестовывать решения мест-

76

ных властей, только столкнувшись с ними в конкретном судебном деле.
Надзорными правами они не обладали.

В итоге власть и в центре, и в графствах оказалась в руках земельной
аристократии и обслуживала преимущественно ее сословные интересы.
Местная администрация не стала более демократичной. Она действовала
достаточно бесконтрольно как относительно центральных государственных
учреждений, так и местного населения, в большинстве своем лишенного
избирательных прав и других рычагов воздействия на власти. Наконец,
низкой была административная эффективность данных властных структур. По
замечанию одного из исследователей, главным принципом их деятельности
стало полное отсутствие планомерности: «Это был чистый хаос территорий и
компетенции, перекрещивающихся границ и конкурирующих между собой на
одной территории административных органов, причем все это было продуктом
местного исторического развития».

Подобное состояние не могло сохраняться вечно. Новые социальные силы
(буржуазия, интеллигенция, затем рабочие) все настойчивее требовали
демократизации системы государственного управления, ликвидации
политической монополии земельной аристократии (1епс1ес11п1еге5{5).
Парламент, реформированный в 1832 г., приступил к глубоким
преобразованиям внутреннего управления, которые продолжались до конца
столетия. Их общими направлениями были:

О рационализация;

О унификация;

О демократизация.

В результате местное управление в Великобритании стало приобретать черты
реального демократического самоуправления.

Реформа попечения о бедных 1834 г.

Начало этой реформе положили перемены в системе попечения над бедными.
Мы знаем, данная проблема решалась на государственном

уровне с XVI в., когда правительство сочетало репрессивные «законы
против бродяг» с благотворительной деятельностью церковных приходов. В
1601 г. королевой Елизаветой был принят закон, который обязывал всех
работоспособных бедняков трудиться. Помощь оказывалась только
неспособным к труду.

В конце XVIII в. решено было оказывать помощь всем нуждающимся. Она
рассчитывалась исходя из стоимости хлеба и количества членов семьи
бедняка. Вскоре обнаружились негативные последствия новой политики. С
середины XVIII в. быстрое развитие

77

крупной промышленности привело к разорению большого числа мелких
собственников, а также к падению заработной платы рабочих. Пауперизация
стала обычным и широко распространенным явлением. Попытки обеспечить
всем нуждающимся «прожиточный минимум» были обречены на неудачу. С одной
стороны, собственники, особенно мелкие, были недовольны резким ростом
налогов в пользу бедных. Некоторые из них предпочитали бросить свою
ферму, чем уплачивать разорительные налоги. Общины стремились не пускать
на свою территорию пришлых людей, если существовало подозрение, что они
в будущем могут обратиться за общественной помощью. Это привело к тому,
что бедняки концентрировались в определенных районах, где царила нищета.
С другой стороны, уравнительность социальной помощи не стимулировала
стремление бедняков найти работу.

Реформа была проведена в 1834 г. Ее вдохновителем стал Э. Чед-вик —
глава комиссии, которой было поручено исследовать проблему. Несколько
приходов объединялись в специальный союз. Попечение над бедными
возлагалось на совет попечителей, в состав которого вошли местные
мировые судьи и несколько выборных членов. Избирательное право было
предоставлено только лицам, обладавшим высоким имущественным цензом. Для
руководства советами на правительственном уровне создавалось специальное
учреждение. На вооружение был взят принцип, по которому неработающие
должны жить заметно хуже работающих. Поэтому помощь оказывалась только
неспособным к труду. Для других нуждавшихся создавались печально
знаменитые работные дома.

Реформа попечения о бедных, несмотря на ее противоречивое социальное
содержание, стала образцом для дальнейших преобразований в сфере
местного управления. Она содержала следующие новшества:

О искусственная консолидация (укрупнение) исторически сложившихся
местных коллективов для повышения их административной эффективности;

О привлечение к местному управлению общественности и ее выборных
представителей;

О создание на местах специализированного органа, призванного
осуществлять одну из функций местного управления;

О образование специального правительственного учреждения для контроля
над данной деятельностью (Роог 1а\у Сотгш-55юпег5).

Реформа подвергалась разнообразной критике, однако ее финансовый успех
был очевиден: сумма налога в пользу бедных сократилась в 2 раза.

78

Преобразование городских ВСЛСД за реформой попечения о
бед-муниципальных Корпораций ных правительство и парламент приступили
к преобразованию городского управления. Его основными чертами к началу
XIX в. являлись:

О индивидуальный статус городов, часто определявшийся их средневековыми
муниципальными хартиями;

О разрыв между понятиями «муниципальная корпорация» и «горожане» в
привилегированных городах; городское управление здесь продолжало
оставаться в руках узкой группы фрименов;

О отсутствие муниципальных привилегий у многих крупных промышленных
центров, выросших в предшествующие десятилетия;

О зависимость непривилегированных городов от графств, на территории
которых они располагались.

Подобное состояние городов даже для традиционалистской Англии выглядело
очевидным анахронизмом и вызывало все возрастающую критику. Специальная
комиссия подготовила весьма резкий доклад. Он констатировал, что
«корпорация, т.е. орган коммунального управления, потеряла всякую
зависимость от действительной общины, в среде которой она
существовала»79. Реформа, начатая в 1835 г., стала во многих своих
элементах продолжением недавно проведенного преобразования попечения о
бедных. Она коснулась главным образом тех городов, которые имели статус
муниципальных корпораций (титс1ра1 Ьогои§1т5).

В городское управление были внесены многочисленные новшества:

О уравнивался статус многих городов, ликвидировались многие
средневековые черты в их внутреннем устройстве; у 170 городов (из 285)
были ликвидированы хартии, введена новая система управления;

О в них создавались городские советы, избиравшиеся местными
налогоплательщиками80;

‘) Так, в Плимуте, городе с населением 75 тыс. человек, было только 437
фри-”юнов. из которых 145 реально нс проживали здесь. В Портсмуте было
122 фримена “а 46 тыс. жителей.

Следует помнить, что налоговая система Великобритании и других
евро-“еискпх стран в середине XIX в. существенно отличалась от
современной. Подоходный налог отсутствовал, поэтому при получении
избирательных прав учитывалась преимущественно уплата налогов на
недвижимость — землю, дома, квартиры, ”ем не владела значительная часть
населения.

79

О городская корпорация стала охватывать весь коллектив
горожан-собственников, потеряв свой замкнутый характер;

О советы получали существенные полномочия в сфере местного хозяйства и
полиции, право вводить местные налоги и издавать обязательные
постановления;

О финансовая деятельность советов контролировалась Казначейством, но
этот контроль не был жестким;

О мировые судьи в городах были лишены административной власти, сохранив
только судебную;

О для достижения компромисса между старыми и новыми принципами
разрешалось кооптировать в состав городских советов невыборных членов —
олдерменов.

Принципы реформ попечения о бедных и городского управления имели как
общие черты, так и различия. Общее в них — ликвидация пережитков
средневековья, расширение полномочий местной общественности и ее
представителей. Различия состояли в степени правительственного контроля
над их деятельностью, а также в том, что городское управление строилось
на традиционных территориальных единицах, а попечение о бедных — на
искусственных.

Вскоре после проведения данных реформ местные сообщества получили еще
одно важное полномочие. В то время север Европы впервые был охвачен
эпидемиями холеры, что было связано с ростом городов в результате
промышленного переворота, ужасным санитарным состоянием их разросшихся,
трущоб. Роог 1а\у Со1титц55юпег5 представили парламенту критический
доклад о санитарном состоянии английских городов. Это подтолкнуло
принятие первого Закона об общественном здравоохранении (РиЬИс ЬеаЦЬ
ас1, 1848).

Согласно закону:

О советы муниципальных городов имели право принимать меры по улучшению
санитарного состояния городов;

О в городах, не имевших статуса муниципальных корпораций, образовывались
специализированные местные учреждения здравоохранения (Ъоса! Ьоагс!
оШеаШ-1);

О деятельность санитарных учреждений контролировал специальный
правительственный орган (ВоагД оГЬеаШ’1).

Закон был продолжением тенденции создания специализированных и
независимых местных учреждений для решения конкретной задачи.
Первоначально забота-о санитарном состоянии была правом городов, позднее
она стала их обязанностью.

80

. п-.„»ои„п Преобразования в городском управ-Реформа
управления г ‘ г ,-

пасЬствах пенни неизбежно должны были повлечь
аналогичные перемены в графствах, где сохранялся административный хаос.
С одной стороны, здесь существовало два типа власти. В руках назначаемых
мировых судей сосредоточивалась административно-полицейская и судебная
власть. Однако попечение над бедными и забота о санитарном состоянии
находились в руках специализированных органов, в большинстве своем
выборных. С другой стороны, существовало крайне запутанное
административное деление — наслаивающиеся друг на друга территории. Из
617 приходов 176 располагались на территории более чем одного графства.
Среди них встречались такие, которые принадлежали одновременно четырем
графствам. Аналогичным было положение муниципальных городов, которые
резко отличались по численности населения. Один из современников писал,
что на местах «была создана не система, а хаос — хаос административных
областей, хаос выборов, должностей и налогов».

Законопроект о преобразовании управления графствами был внесен еще в
1836 г., но по внутриполитическим причинам начала реформы пришлось ждать
более 50 лет. Преобладающие в графствах джентри опасались как потери
своего влияния, так и того, что реформированные графства, наделенные
широкими полномочиями в области местного хозяйства, увеличат налоговое
бремя, которое несли владельцы недвижимости.

Конечно, в течение полувека местное управление не оставалось
неподвижным. В 1870 г. важные перемены произошли в системе народного
образования. Ранее ни центральные, ни местные органы власти не содержали
школ. Начальное и среднее образование было предметом частной инициативы.
По закону 1870 г. страна была разделена на школьные округа, руководимые
выборными советами. Они должны были создать здесь систему общественных
школ и руководить ею. С этой целью вводился специальный местный налог.
Легко заметить, что акт 1870 г. во многом повторял принципы реформы
попечения о бедных 1832 г.: создание органа местного управления ас! Ьос,
выделение специальных округов, не совпадавших с традиционным
административно-территориальным делением страны. Важные новшества
содержала процедура выборов школьного совета. Здесь впервые было
применено всеобщее (включая женщин), равное, прямое и тайное
голосование. Школьная реформа сделала образование более доступным для
социальных низов.

6 – 3404

Если санитарное положение городов после принятия акта 1848 г.
улучшилось, то в сельской местности мало что изменилось. Отчет
Королевской санитарной комиссии (1868—1871 гг.) был выдержан в резко
критических тонах. Акт об общественном здравоохранении (1872) разделил
страну на медицинские округа. Это положительно повлияло на санитарное
состояние страны, но еще более усложнило структуру местного управления.

Частично данную проблему решало появившееся в 1875 г. Министерство
местного управления, которое централизовало контроль над многочисленными
и многофункциональными местными органами.

Все эти меры подготовили преобразование управления графствами (Ьоса!
йоуептгпеп!: ас1 1888), распространение на сельскую местность основных
принципов городской реформы 1835 г.

Закон 1888 г. и примыкающий к нему акт 1894 г. имели целый ряд
последствий.

— Несколько изменялись, рационализировались границы сельских графств; их
число достигло 60.

— Создавалось графство Лондон за счет передачи ему ряда территорий
соседних графств.

— В графствах создавались советы, члены которых (советники) избирались
местными налогоплательщиками на 3 года. Советы кооптировали в свой
состав несколько олдерме-нов, дав им полномочия на 6 лет.

— Права графств первоначально ограничивались заботой о местных дорогах,
детских приютах, полиции и т.д. Но они постепенно расширялись, и советы
сосредоточили в своих руках все функции местного управления, кроме
попечения о бедных и заведования школами, которыми продолжали заниматься
специализированные органы. Советам графств перешли
административно-полицейские 4)ункции, ранее принадлежавшие мировым
судьям.

— Мировые судья сохраняли только судебные полномочия. Это привело к
разделению административной и судебной деятельности, соединение которых
длительное время являлось отличительной чертой местного управления
Великобритании. Ликвидировался ставший аномальным порядок, когда
административная и судебная власть в регионах находилась в руках
невыборных мировых судей.

— В распоряжение советов поступали существенные финансовые средства.

— Советы состояли из общих собраний, возглавляемых председателем, и
функциональных комитетов, куда входило не-

82

сколько советников. Таким образом, советы являлись одновременно
распорядительными и исполнительными органами.

— Советы назначали большинство должностных лиц графства.

— Для решения крупных региональных проблем допускалось образование
совместных комиссий в составе нескольких графств и городов-графств.

— Преобразовалось административное деление. Теперь графства делились на
городские и сельские округа, управляемые выборными окружными советами
(сИ51:пс( соипсП). Число округов превышало 1000. Они делились на
приходы, которые могли избирать собственные советы и должностных лиц.
Однако округа и приходы не считались полноценными подразделениями
графств, так как имели узкий круг полномочий, призваны были исполнять
решения совета графства.

— Крупные (более 50 тыс. жителей), а также ряд других городов получали
статус самостоятельных городов-графств (соишу Ьогои§1-15), во главе с
собственными выборными советами. Образование 88 городов-графств. Это
завершило длительный период доминирования аграрной элиты над городской,
аграрных интересов над промышленными и торговыми. До 300 городов-бургов,
которые имели меньшее число жителей, получили право избирать городской
совет, но подчиненный совету графства.

— Местные органы власти находились под контролем ранее возникшего
Министерства по делам местного управления (Ьоса! ёоуегпптеш; Ьоаго).

Представленный здесь этап реорганизации местного управления завершился в
1899 г. преобразованием управления графства Лондон. Здесь были созданы
28 столичных (метрополитеновских) городских советов (пте1;гороН1ап
Ьогои§п соипсПа). Особый статус имела территория величиной в квадратную
милю в центре Лондона (учитывая ее значение и традиции), называемая
Сити.

Реформы конца XIX в. в основном завершили процесс радикальных
преобразований местного управления, смысл которого состоял в его
рационализации и передаче функций выборным советам, формировавшимся все
более широким кругом избирателей. Органы местного управления в графствах
и городах-графствах “мели широкие полномочия и в сфере своей компетенции
действовали достаточно независимо от правительства. Последнее
осуществляло общий надзор, но не обладало директивной властью.

83

Местное управление в первой половине XX в.

Реформированное местное управление вступило в лучший период своего
существования. Возросли его общественное значение и престиж,

расширялись полномочия, возрастали финансовые ресурсы. Правительство
передавало советам графств и городов полномочия других местных властей.
Если в 1888 г. они получили административную власть мировых судей, то в
1902 г. приобрели полномочия ликвидированных школьных советов, а в 1929
г. — медицинских советов.

Одновременно государство поручило местным органам многие из тех
полномочий, которые в это время начинают принимать на себя публичные
власти: строительство дешевого жилья (1890), трудоустройство безработных
и субсидирование их эмиграции (1905), контроль над землепользованием
(1909). Графютва и города создавали общественный транспорт, заботились о
снабжении населения электричеством, газом, водой. Специалисты называют
это время «золотым веком» местного управления Великобритании. Его
завершил Акт местного управления 1933 г., который закрепил расширившиеся
полномочия органов местного управления Англии и Уэльса.

В последующие 40 лет возобладала обратная тенденция — падение престижа и
реального общественного значения местного управления. Данный процесс
наблюдается и в других странах. Он закономерно возник в 1930-е годы,
когда под впечатлением Великого кризиса западные страны пошли по пути
этатизма. Взяв на вооружение идеи Кейнса, они резко расширили
централизованное вмешательство в сферу социально-экономических
отношений. Лейбористы, неоднократно формировавшие в это время
правительство, национализировали некоторые отрасли народного хозяйства.
Они также полагали, что социальная сф^ера должна находиться под
преимущественным влиянием центрального правительства. В результате
национализации местные органы перестали заниматься снабжением населения
светом и газом (1946, 1947), водой (1973). Одновременно возобновляется
практика создавать местные и региональные учреждений ас1 Ьос, которые
принимают на себя отдельные функции местных властей. Это привело к тому,
что:

О органы местного управления постепенно теряют свои прежние права,
одновременно не получая новых;

О особенно болезненной была для них потеря финансовой независимости; они
попали во все возраставшую зависимость от правительственных субсидий;

над ними усиливается контроль со стороны центрального правительства.

реформы 1974 и 1985 гг.

Состояние местного управления давало многочисленные поводы для критики.
Его упрекали в запутанности и недостаточной эф4->ективности, сохранении
архаической системы олдерменов. Обращалось внимание на ненормальное
разделение полномочий между графствами и «островками» городов-графств на
их территории, органы которых часто дублировали друг друга. В сельской
местности люди часто запутывались в службах, которые делились на три
уровня. Многие местные советы, привязанные к историческим
территориальным образованиям, были слишком малы для того, чтобы
эффективно осуществлять свои функции. Возникла потребность в новых
преобразованиях, которые бы адаптировали систему местного управления
Великобритании к возникшим общественным потребностям. Необходимо было
рационализировать ее, смелее отказываться от тех атрибутов, которые
несли черты давно ушедших эпох.

В 1965 г. было начато преобразование управления Большого Лондона. До
этого на пространстве единой городской конгломерации действовали власти
собственно Лондонского графства, 4 других графств и 3 городов-графств,
территорию которых заняла разросшаяся столица. Легко представить
последствия существования на одном пространстве 8 независимых властей.
Главным новшеством было создание единого Совета Большого Лондона,
который составил высший уровень управления. Низший уровень теперь
представляли 32 лондонских боро — бурга и Сити, сохранившее свою
административную уникальность.

Более важные последствия имел принятый в 1972 г. новый Акт о местном
управлении, реализация которого была начата в 1974 г. Его целью был
переход к упрощенной 2-3-уровневой системе управления за счет укрупнения
местных территориальных единиц. Акт вносил целый ряд изменений в
организацию власти на местах.

— Создавались 6 метрополитен-графств на основе крупных городских
конгломератов (Ливерпуль, Манчестер-Бирмингем, Лидс-Бредфорд, Шеффилд и
др.). Советы метрополитен-графств должны были заниматься наиболее
крупными, стратегическими вопросами, районы же, на которые они делились,
имели полномочия, сопоставимые с полномочиями стандартных «новых»
графств.

~ Создавались «новые» графства. Они возникли преимущественно на базе
традиционных, но некоторые мелкие графства были ликвидированы, а
территориальные границы почти повсеместно упрощены, рационализированы.

85

— Ликвидировались города- графства, они сливались с территорией «нового»
графства.

— Резко, на 75% сокращалось число районов графств, происходило их
укрупнение. Одновременно были укрупнены приходы. Статус прихода получили
некоторые из упраздненных небольших графств и городов-графств.

— Ликвидировался институт олдерменов, кооптировавшихся в состав советов
городов и графств.

Сходная реформа была проведена в Шотландии. Здесь была введена
двухуровневая система — 9 регионов, которые включали в свой состав 49
районных и 3 островных совета.

Реформа способствовала повышению эффективности местного управления, но
не удовлетворила всех и вызвала разнообразную критику. Правые
традиционалисты были недовольны уничтожением милой их сердцу
административной старины. Левые упрекали реформу в половинчатости,
призывали к большей рационализации и концентрации местного управления.
«Реорганизация не есть реформа», — говорили они. Конструктивные критики
указывали на то, что реформа не разрешила многих существующих проблем.
Графства обладали недостаточной властью для осуществления своих основных
функций, так как многие полномочия продолжали сохраняться в руках
независимых специализированных органов. Многие административные единицы
оставались слишком малыми для возложенных на них обязанностей.
Сохранялись противоречия между городскими и сельскими поселениями,
запутанная система местных комитетов, терминологические различия и т.д.

Консервативное правительство М.Тэтчер начало новое преобразование
местного управления (Акт местного управления, 1985). Целью реформы
объявлялось стремление «убрать источник конфликтов, сохранить деньги и
обеспечить систему, которая была бы проста и понятна общественности».
Для этого:

О были ликвидированы метрополитен-графства и Совет Большого Лондона,
которые показались авторам законопроекта лишними административными
учреждениями;

О их полномочия передавались нижестоящим органам и специализированным
учреждениям. В Лондоне деятельность столичных боро стала
координироваться специальной комиссией, которой руководил один из
министров.

Положительный смысл новой перестройки местного управления с самого
начала вызвал сомнения многих наблюдателей. Они

86

видели здесь политическую подоплеку, стремление консерваторов разрушить
центры влияния лейбористов, имевших сильные позиции в городских
конгломератах, и предсказывали новые изменения в организации местной
власти в случае смены правящей партии. Этот прогноз оправдался.
Лейбористское правительство А. Блэра заявило о своем намерении внести
новые перемены в систему местного управления. Так, впервые была
учреждена должность лондонского мэра, проведены его выборы.

Власть на местах находится в руках

Современная структура выборных советов различного уров-органов
местного управления ^ (графств, городов, районов). Советы формируются в
ходе выборов, порядок которых примерно совпадает с выборами
парламентскими, но на местных выборах голосуют одновременно за насколько
советников. Срок их полномочий — 4 года; иногда советы не переизбираются
полностью, а подлежат постепенной ротации.

Советы избирают своих руководителей — председателя или мэра (в городах,
имеющих статус боро или сити). Они, несмотря на существующую
двухпартийную систему, стремятся действовать политически беспристрастно.
Партийные разногласия мало сказываются на деятельности местных органов,
особенно небольших городов и второстепенных графств. Собственные
дискретные полномочия глав местных советов малы. Основные вопросы
решаются именно советами как коллективными органами.

Советы собираются редко, не чаще одного раза в полтора месяца. Они также
слишком многолюдны для детального обсуждения вопросов. Поэтому
подлежащая рассмотрению проблема предварительно обсуждается в профильных
комитетах. Некоторые из них создаются в силу закона (по финансам или
образованию), другие — по усмотрению совета. В состав комитета входят
несколько советников, один из которых становится его председателем.

Советы и комитеты принимают решения. Реализуют их постоянные
служащие-профессионалы, нанимаемые советами. Служащие теоретически
являются простыми исполнителями решений выборных органов. Но так как
советники работают преимущественно бесплатно и не могут уделять
достаточно времени своей общественной деятельности, они попадают в
определенную зависимость от своих служащих-профессионалов.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Состояние государственной службы до середины XIX в.

Британия долгое время не знала ни многочисленной бюрократии, ни системы
постоянной государственной службы. Отметим особенности ее
функционирования в XVII—XVIII вв.

— Многие государственные посты занимали лица, исполнявшие свои
обязанности безвозмездно, т.е. формально не являвшиеся профессионалами.
Таковыми, например, были мировые судьи. Однако они отнюдь не были
бескорыстны:

имели возможность получать немалые доходы через королевские пенсии,
синекуры, почетные должности.

— Назначение на посты считалось одной из прерогатив монарха, который
часто использовал ее для поощрения своих фаворитов и политического
подкупа. В результате должностные патенты стали предметом купли и
продажи; лица, «державшие офис», рассматривали его как свою
собственность.

— Это стало одной из причин возникновения системы патронажа.
Начальствующие лица комплектовали штат своих сотрудников из
родственников, знакомых, лиц, которым протежировали влиятельные персоны.

— Английский патронаж отличался от американской системы добычи.
Победившая на выборах партия или новый руководитель офиса не стремились
заместить все значимые посты своими сторонниками. В их распоряжении были
преимущественно вакантные должности. Так как пост считался
собственностью, все, даже неэффективные служащие, считались его
пожизненными держателями. При продвижении по службе стремились следовать
принципу старшинства. Преимущество имело лицо, дольше других занимавшее
должность, дававшую право на повышение.

— Клерки рассматривались как личные слуги владельцев должностных
патентов. Они считали себя членами конкретной группы или офиса, но не
представителями корпуса государственных служащих как такового.
Корпоративная солидарность у них отсутствовала.

— Подобное положение создавало благоприятную почву для самых
разнообразных должностных злоупотреблений: про

цветали непотизм, коррупция, хищения государственных средств. Наконец,
сама обстановка многих учреждений имела своеобразную форму. Служащие
здесь часто просто «убивали время», занимаясь своими личными делами или
развлекаясь.

Долгое время англичане терпимо относились к подобным нравам. Они
соответствовали взгляду на должность как на собственность, которая
должна приносить политическую или материальную прибыль. Во второй
половине XVIII в. архаичное состояние государственной службы стало
настолько очевидным, что парламент вынужден был обратить внимание на
состояние государственного аппарата Великобритании. Было назначено
несколько комиссий, вскрывших огромные финансовые злоупотребления в
правительственных учреждениях. Одновременно начался процесс ликвидации
многочисленных синекур, затянувшийся на несколько десятилетий. Наконец,
решено было навести порядок в выплате пенсий. До этого размеры пенсий
были произвольными, они выплачивались через цивильный лист короля. Акт
1782 г. ограничил их максимальный размер, одновременно начинает
увеличиваться круг пенсионеров. В 1837 г. было установлено, что пенсии
могут получать выдающиеся государственные и общественные деятели, а
также представители науки и культуры.

Процесс преобразования государственной службы ускорился в первой
половине XIX в. Парламентская реформа 1832 г., перемены в местном
управлении подорвали влияние земельной аристократии, интересам которой
соответствовала система патронажа. Среди правящей элиты росло число тех,
кто понимал невозможность сохранения системы государственной службы в
столь архаическом состоянии. Видным сторонником ее рационализации был
знаменитый философ и общественный деятель И. Бентам. Затем ими стали
известный историк и государственный деятель Т. Б. Маколей и его
родственник Г. Э. Тревельян. Последний и стал главным проводником
реформы81.

Подготовка реформы началась в 1848 г., когда правительство, под нажимом
парламента, обеспокоенного растущей дороговизной государственного
аппарата, вынуждено было создать специ-

?’ Тревельян (1807—1886) начал делать карьеру в Индии, где снискал
репутацию талантливого, неподкупного и одновременно, благодаря своему
богатству, независимого администратора. Вернувшись в Англию, он получил
важный пост в Казначействе, где проработал 19 лет. В 1859 г. он вернулся
в Индию в качестве Обернатора Мадраса. В 1865 г. вышел в отставку.

89

альную комиссию. Она обратилась к различным государственным учреждениям
с просьбой представить свои соображения относительно затронутой
проблемы. От имени Казначейства ответил Тре-вельян. Выразив
озабоченность состоянием администрации, он предложил комиссии не
заниматься паллиативными мерами, но провести решительную реформу, план
которой прилагался.

Доклад не привлек внимания правительственных сфер, однако им
заинтересовался выдающийся государственный деятель Глад-стон,
руководивший тогда Казначейством. По его поручению в 1853 г. Тревельян и
другой сотрудник Казначейства, С. Нордкот, провели более детальное
обследование государственной службы, а также университетов
Великобритании. Его итоги были изложены в «Докладе об организации
постоянной гражданской службы» (1854), крайне низко оценившим
эффективность администрации, построенной на принципах патронажа,
старшинства и должностной несменяемости. Общий вывод доклада звучал так:
«Публичная служба должна строиться на привлечении в ее низшие уровни
(ранги) тщательно отобранных молодых людей, которые должны первоначально
наниматься в соответствии со своими способностями и образованием, а в
дальнейшем постоянно чувствовать, что их продвижение и будущее полностью
зависят от той продуктивности и умения, с которыми они исполняют свои
обязанности, что они, при поддержке своих руководителей, могут реально
претендовать на самые высшие служебные «призы»; однако,
продемонстрировав неспособность и леность, они могут ждать увольнения».

Исходя из этого общего принципа, получившего позднее в США наименование
«система заслуг» (птегКа 5у51ет), авторы доклада предлагали ряд мер.

— Государственные учреждения должны подбирать сотрудников по итогам
письменных экзаменов, основанных на программах Оксфордского и
Кембриджского университетов”.

— Экзамен должен быть объективен и проводиться под контролем
специального независимого органа.

— Кандидат, успешно сдавший экзамен, должен пройти некоторый
испытательный срок (пробация).

— Государственная служба должна быть унифицирована, не являться
собранием служб отдельных департаментов.

— Государственные служащие должны быть разделены на две большие группы:
высшую (из выпускников университетов),

” Два ведущих британских университета объединяются понятием «Оксбридж»

90

предназначенную для «интеллектуальной» деятельности, и низшую, для
канцелярской работы. Передвижение с низшего уровня на высший допускалось
только в исключительных случаях.

— Принцип старшинства отменялся, но, чтобы не раздражать старые кадры,
новый порядок прохождения службы вводился только для новых работников.

— Деятельность работников, возможность их продвижения но службе
оценивались на основе рейтингов руководителями, однако результаты
аттестации должны носить официальный характер и содержаться в личном
деле. Правительство также должно было сохранить возможность привлекать
на службу необходимых специалистов со стороны.

— Для преодоления фрагментарности государственной службы необходимо
поощрять перемещение работников между службами и департаментами.

— Следует уни4)ицировать пенсионную систему государственных служащих.

Руководители правительственных ведомств посчитали, что авторы доклада
слишком критично оценивают положение дел. Многие из них возражали против
независимой экзаменационной системы, полагая, что именно руководители
должны оказывать решающее влияние на карьеру подчиненных. Скорее всего,
сторонникам реформы государственной службы не удалось бы преодолеть
сопротивление бюрократической верхушки, но им помогли случайные
обстоятельства. Великобритания втянулась в Крымскую войну, которая
оказалась для нее тяжелым испытанием. Английская армия испытывала
недостаток амуниции, боеприпасов, пищи. Общественность обвиняла в этом
неэффективные правительственные структуры. Правительство пало, а новый
кабинет вынужден был издать «приказ в совете» о начале административной
реформы на основе положений доклада Тревельяна — Норд-кота. В 1855 г.
создается Комиссия гражданской службы (КГС), которой поручено было
организовать экзаменационную систему.

Проведение реформы растянулось на долгие годы. Только постепенно
ведомства переходили на новый порядок службы. В 1859 г. издается закон,
упорядочивший получение пенсий. Теперь для этого требовался специальный
сертификат КГС. В 1870 г. были введены обязательные открытые экзамены
для соискателей мест в правительственных учреждениях, проводить которые
должна была КГС, однако Министерство иностранных дел перешло на
конкурсную систему только в 1919 г.

91

Государственная служба до второй половины XX в. имела свои особенности.

— Наличие сложной системы классов, на которые были разделены гражданские
служащие. Первоначально было выделено 3 класса: административный
(руководящий), исполнительный, канцелярский (клерков). Затем появились
другие, например класс специалистов. Классы в свою очередь делились на
многочисленные ступени (ранги) и должности.

— Поступление в класс зависело от полученного образования. Лица с высшим
университетским образованием претендовали на должности в
«интеллектуальных классах» (административный, исполнительный), без него
— в «рутинном» (канцелярском).

— Преимущество при поступлении на службу имели люди с общим
гуманитарным, а не специальным образованием.

— Зачисление на службу зависело от конкурсного экзамена, сложность
которого зависела от карьерных притязаний кандидата. Централизованное
руководство экзаменами осуществляла КГС. Экзамены проводились в двух
формах. Более старым и солидным считался «метод I». Он состоял из
письменного экзамена и составления доклада в пределах программы
Оксбриджа. Позднее популярность приобрел «метод 2», заключавшийся в
тестировании и серии собеседований с соискателями, которые проводились в
специальной загородной резиденции.

— Подобный порядок комплектования корпуса служащих, когда преимущество
получали выпускники привилегированных школ и университетов, придало ему
элитарный, «кастовый» характер.

— Система государственной службы не была полностью унифицирована, а
управление ею централизовано. Не удалось преодолеть сопротивление
ведомств, стремившихся сохранить контроль над штатом своих сотрудников:
живучими оказались исторические напластования и традиции. Так,
запутанной оставалась правовая терминология, определяющая статус
служащих центральных и местных учреждений, гражданских и военных «слуг
короны». Официально использовавшееся понятие «гражданские служащие» (ст1
аегуатз) охватывало только служащих министерств, исключая самих
министров. Неофициально применяемые термины «публичная служба»,
«должностные лица» (оГПс1а15, оГПсегз) относились ко всем лицам,
состоящим на службе

92

v государства, включая армию, органы местного управления и публичные
корпорации. Отсутствовал единый орган контроля над государственной
службой. КГС занималась только организацией приема через систему
конкурсных экзаменов. В дальнейшем служащие находились под надзором
Казначейства и кадровых служб в самих ведомствах.

Не возникла свойственная США «система добычи», и быстро произошло
разделение государственных служащих на политических, сменяемых, и
кадровых, несменяемых. В случае падения правительства в отставку
подавало только около ста человек — связанных с правившей партией высших
политических руководителей ведомств (министры и их заместители).
Остальные служащие сохраняли свои посты, но обязаны были соблюдать в
своих действиях политическую нейтральность, проводить политику любой
партии, находящейся у власти.

Высшим постоянным служащим министерства являлся его постоянный
секретарь, фактически возглавляющий его штат. Без совета с постоянным
секретарем министр — политический назначенец, уступающий ему в
профессиональной компетенции, не принимал ни одного важного решения. В
результате служащие ведомств оказывают сильное влияние на их политику,
не всегда удерживаясь в рамках политической нейтральности.

Комиссия Фултона

Система государственной службы, созданная на основе принципов
Трс-вельяна, исторически оправдала

себя и была очевидным шагом вперед по сравнению с системой патронажа.
Она оказала сильное влияние на развитие аналогичных институтов в других
странах, особенно США. Однако превращение в ведущий карьерный критерий
общего гуманитарного образования соответствовало реалиям середины XIX
в., когда задачи государственного управления были сравнительно
немногочисленны и просты, доступны «образованным дилетантам». Через сто
лет его задачи существенно усложнились и потребовали специальных
профессиональных знаний. С другой стороны, государственная служба так и
не превратилась в унифицированную, логичную систему.

В 1966 г. создается специальная правительственная комиссия,
возглавленная лордом Фултоном. Она должна была исследовать состояние
правительственной администрации и подготовить пред-

93

ложения по ее реформированию. Выводы комиссии были заключены в докладе
«Государственная служба» (1968).

Главный недостаток существовавшего порядка комиссия увидела именно в
устаревших, «платоновских», принципах организации государственной
службы. Кроме того, обращалось внимание и на другие обстоятельства:

О отсутствие централизованного руководства государственной службой;

О разделение ответственности за нее между КГС, экзаменующей соискателей,
и Казначейством, отвечающим за общую кадровую политику;

О отсутствие должной профессионализации служащих;

О существование запутанной и жесткой системы классов;

О недостаточная подготовленность кадров в качестве административных
менеджеров, недооценка «научной организации труда» (НОТ);

О недостаточный обмен кадрами между различными ведомствами,
центральными, местными учреждениями и частными корпорациями;

О замкнутый, кастовый характер гражданской службы;

О необходимость создания возможности привлечения сразу на ответственные
посты представителей бизнеса и науки («боковой вход»).

В докладе предлагалось учитывать в деятельности публичных организаций
опыт кадровой работы частных фирм, а также США и Франции.

Правительство приняло основные рекомендации доклада, многие положения
которого стали воплощаться в административную практику:

О для централизации управления кадрами уже в 1968 г. было создано
специальное Министерство по делам государственной службы, его
руководителем автоматически становился премьер-министр, занимавший пост
министра государственной службы, однако реально министерством, по
поручению премьера, руководит один из министров — членов кабинета;

О КГС вошла в состав министерства на правах его подразделения;

О в правительственных ведомствах централизованное руководство штатом
осуществляли постоянные секретари;

94

для повышения квалификации служащих и проведения на учных изысканий
был создан специальный колледж;

О в 1971 г. была ликвидирована запутанная система классов и

государственные служащие разбились на несколько групп.

«Следующие шаги»

Доклад Фултона повторил судьбу доклада Тревельяна—Нордкота. Несмотря на
формальное согласие правительства с его положениями, они реализовывались
медленно, не в полной мере. Вновь приходилось преодолевать сопротивление
влиятельных ведомств. Поэтому проведенные «фултоновские» ре4юрмы только
сгладили, но не уничтожили существовавшие недостатки.

Новый этап развития государственной службы связан с эпохой нахождения на
посту премьер-министра М. Тэтчер (1979-1990). Представительница
неоконсерватизма, сторонница сокращения административного аппарата при
одновременном повышении его эффективности, она попыталась перевести
значительную его часть на принципы функционирования частных корпораций.
Основные положения программы «Следующие шаги» (1988) сводились:

О к разделению правительственных учреждений на политические, принимающие
решения, и исполнительные, реализующие их;

О к превращению последних в квазиадминистративные неправительственные
организации (оцат^со) или даже корпорации, работающие с политическими
учреждениями на основе договоров;

О к сохранению постоянной государственной службы с присущими ей правами
и привилегиями только в учреждениях первого типа; широко
распространялись в ОЦАТМСО работы по контракту.

Реформы Тэтчер, действительно радикальные, дали неоднозначные
результаты. Удалось сократить численность государственных служащих,
финансовых затрат, повысить эффективность администрации, но одновременно
была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны
престиж и привлекательность государственной службы.

Великобритания, как и другие страны, находится в настоящее время в
поиске той модели организации административной системы. которая наиболее
адекватно сможет ответить на вызовы со-чрсменности.

95

В прошлом исследователи государственного строя Ве- 1—] ликобритании
склонны были подчеркивать его исключительность, оставляя открытым вопрос
о возможности воспроизведения данной политической модели в других
странах. Действительно, некоторые черты политического быта
Великобритании уникальны, возникли в особых исторических условиях,
воспроизвести их невозможно, да и не нужно. Однако опыт Соединенного
Королевства доказывает возможность сочетания:

— традиционализма и реформаторства;

— монархии и демократии;

— верховенства парламента и сильной исполнительной власти;

— разделения властей и их сотрудничества;

— централизованного государства и самоуправления.

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОЯ

Государственно-политический строй Соединенных Штатов Америки заслуживает
отдельного рассмотрения не только в связи с экономическим и политическим
статусом этого государства в современном мире.

•>- США, государство сравнительно молодое, обладает самой старой писаной
конституцией, которая с момента своего возникновения стала предметом
подражания политических практиков и объектом исследования теоретиков —
государствоведов. Конституция США относится к разряду жестких.
Предусмотрен сложный порядок ее пересмотра (ст.У), что стало одной из
причин феноменальной устойчивости данного документа. Развитие
конституции шло не по пути пересмотра ее основного текста, тем более
составления его новых вариантов, а за счет внесения поправок,
составивших ее отдельную часть. Всего за 200 лет было внесено 27
поправок, причем первые 10 (Билль о правах) — уже в 1791 г.

Граждане США справедливо гордятся своей двухсотлетней конституцией,
которая превратилась в один из наиболее почитаемых национальных
символов. Однако с точки зрения современных конституционных стандартов,
она отличается существенными, но объяснимыми недостатками. Во-первых, ее
авторы не могли опереться на опыт конституционного законотворчества
других стран. Во-вторых, конституционный механизм, как и любой другой,
рассчитанный теоретически, нуждается в проверке практикой и далеко не
всегда полностью выдерживает ее: жизнь неизбежно обнаруживает в нем
слабости, которые не предвидели его создатели. В-третьих, конституция
США возникла в обстановке острого внутриполитического кризиса, что также
наложило отпечаток на ее содержание. Кризисная обстановка не только
вызвала «временной цейтнот» при разработке данного документа, но и
придала ему компромиссный характер. Авторы конституции, известные как
«отцы-основатели», вынуждены были «темнить», уходить от прямых ответов
на некоторые достаточно важные вопросы. Пришлось примирять интересы
сторонников сильной власти федерального правительства и защитников прав
штатов, либералов и консерваторов, штатов больших и малых, свободных и
рабовладельческих.

Из-за размытости многих положений конституции США политически
чрезвычайно важной стала проблема ее трактовки. Исто-

99

рически она решалась трояко. Сторонники узкой трактовки призывают видеть
в конституции только то, что в ней прямо записано. Другие выступали за
ее широкую интерпретацию, полагали возможным «вносить новое содержание,
меняя акценты, а не форму» (Ф. Д. Рузвельт). Уже Т. Джефферсон
жаловался, что «конституция — это воск в руках судей». С этим был
согласен самый знаменитый председатель Верховного суда США Д. Маршалл:
конституция, полагал он, такова, какой ее трактуют судьи. Насколько
свободной, если не сказать произвольной, может быть подобная трактовка,
показывает история раздела 1 поправки XIV. Принятая преимущественно для
защиты гражданских прав освобожденных рабов, она стала использоваться в
интересах крупного бизнеса. Между данными крайностями находятся
сторонники доктрины «юридической сдержанности», которые доминируют в
современном американском истеблишменте. Понимая невозможность
функционирования современного американского государства при буквальном
следовании «антикварным» принципам конца XVIII в., они выступают против
слишком вольного обращения с ними.

^ В конституции США закреплена модель так называемой президентской
республики. Эта модель была заимствована в свое время многими странами
Латинской Америки, она и повлияла на государственное строительство
других государств. Смысл американской модели, отличной от британского
парламентаризма, состоит в жестком разделении исполнительной
(президентской) и законодательной властей, которые формируются
независимо друг от друга. Достаточно самостоятельно действует и судебная
власть.

*’ США стали первым примером современного федеративного государства.
Именно здесь была выработана данная форма политической организации,
сочетавшая, по мнению ее создателей, выгоды как для крупной, так и для
небольшой страны. Первоначально именно власти штатов оказывали решающее
влияние на жизнь рядового американца, который ощущал себя в первую
очередь гражданином своего штата и только во вторую — США. Затем
положение изменилось, но и сейчас штаты обладают обширными полномочиями,
особенно в вопросах землепользования, полиции, образования и т.д.
Исторически это объяснялось тем, что конституция не наделила федеральные
власти какими-либо полномочиями в социальной сфере. Поправка Х (1791)
объявила полномочия, не предоставленные прямо правительству США и не
запрещенные штатам, остающиеся «за штатами или за народом». Поэтому
социальные программы начинают первоначально осуществляться именно
штатами. Сейчас их права защищает не только конституция, но и мнение
общественности, сохраняющей привязанность к своим

100

штатам, несмотря на усилившуюся миграцию населения. Стремления
правительственных учреждений к централизации встречают также
противодействие Конгресса, состоящего из членов, тесно связанных с
местными интересами.

федеративное устройство справедливо считается одной из причин успешности
американского государства, тем не менее конфликтов между штатами и
федерацией избежать не удалось, они неоднократно создавали угрозу
единству США.

^- В США впервые была создана система конституционного контроля, хотя
его органы не являются специализированными и не выделены из общей
судебной системы. На федеральном уровне данную функцию исполняет
преимущественно Верховный суд США.

Особенностями государственно-политического строя США также являются:

^- Республиканизм. «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в
настоящем Союзе республиканскую форму правления» (ст. IV, раздел 4).
Данное положение единственное, определяющее в конституции характер
политического строя страны. Приверженность республиканизму явилась
закономерным следствием многолетней борьбы с монархической
Великобританией, где он никогда не был популярен.

•^- Либерализм. Конституция США является памятником либерализма XVIII
в., вдохновленного идеями Локка и Монтескье. Для либералов той эпохи
главными были юридическое равенство граждан и их политические права,
которые перечислялись в Билле о правах. Социальные проблемы не считались
предметом государственного регулирования, тем более гарантирования. Для
конституции США данный подход был тем более естествен, что накладывался
на свойственный англосаксам индивидуализм, еще более укрепившийся на
американской почве’.

Либерализм данного образца был достаточно консервативен и часто
противопоставлялся демократии. Для многих «отцов-основателей» США
полноценным гражданином являлся преимущественно собственник.
Собственность признавалась одним из важнейших прав человека. На
заседаниях конституционного конвента в Филадельфии высказывались
опасения относительно «излишней демократии», поэтому первоначально и в
штатах, и в федерации воз-

‘ Одной из главных причин данного индивидуализма являются условия
фор-‘•’ировання американского народа как нации эмигрантов, «сообщества
индивидов». Предметом уважения здесь всегда был человек, «который сам
сделал себя».

101

никли цензовые избирательные системы. За последние сто лет, особенно с
«Нового курса» Рузвельта, ситуация существенно изменилась. Резко
возросли социальные обязательства государства, но и сейчас во
влиятельных политических и интеллектуальных кругах хорошим тоном
считается апелляция к заветам «отцов-основателей».

•»- Система «сдержек и противовесов». Суть ее состоит, во-первых, в
жестком «вертикальном» разделении законодательной, исполнительной и
судебной властей, полномочия которых авторы конституции стремились
описать как можно подробнее. Кроме того, законодательная власть, которую
считали всеобъемлющей и поэтому потенциально наиболее опасной, была
разделена на две палаты. В отличие от английской парламентской системы,
исполнительная власть не получила здесь права объявлять досрочные выборы
Конгресса, а последний — возможности простым голосованием выразить
недоверие президенту и отправить его в отставку2. Во-вторых, власти
сознательно не были разведены абсолютно: возникла сфера их совместной
компетенции. Так, законодательная власть принадлежит не только
Конгрессу, но и президенту, обладающему правом отлагательного вето, и
судам, создающим через прецеденты правовые нормы и контролирующим
законодательство с точки зрения его конституционности. Одновременно и
исполнительная власть не является монополией президента. Она
контролируется Конгрессом не только через бюджет. Многие акты
исполнительной власти, в том числе назначения на высшие посты, требуют
санкции законодателей. Их конституционность могут оценивать также суды.
Данный конфликт властей был создан сознательно.

Стремление к «ограниченному правлению» отразилось в установлении
различных сроков полномочий субъектов государственной власти. Палата
представителей избирается на два года, президент — на четыре, сенаторы —
на шесть, федеральные судьи назначаются бессрочно, «пока ведут себя
хорошо» (аипп§ §оос1 Ьепауюг). Это позволяет, с одной стороны, постоянно
обновлять государственные институты, с другой — усиливает возможность
конфликта между ними, так как личный состав властных органов отражает
различные фазы меняющихся общественных настроений3.

2 Импичмент носит чрезвычайный характер и обставлен сложной процедурой.
За всю историю США ни один президент так и не был осужден судом
импичмен-та, хотя именно угроза импичмента вынудила уйти в отставку Р.
Никсона.

3 Подобное раздробление властей еще в большей степени свойственно
штатам.

102

Наконец, важную роль в системе «сдержек и противовесов» играет
«горизонтальное» разделение полномочий между властями федерации и
штатов. Оно также проведено недостаточно четко, что создает возможность
конфликта между ними, взаимного контроля.

^ Бикамерализм. Конгресс США разделен на две палаты — Палату
представителей и Сенат. В отличие от парламента Великобритании, они
равноправны. Законопроект не может стать законом без полного согласия
между ними. Нижняя палата не обладает конституционным правом преодолеть
возможное вето Сената.

»- Разделенное правление. Так как выборы президента и палат Конгресса
часто проводятся в разное время4, на различных избирательных основаниях
и с различными целями, может возникнуть ситуация «разделенного
правления», когда исполнительную и законодательную власти (по крайней
мере, одну из палат) контролируют различные политические партии. В
последние десятилетия подобное положение стало правилом.

Разделенное правление, ставшее одним из элементов системы «сдержек и
противовесов», затрудняет сотрудничество президента и Конгресса. При
отсутствии конституционных возможностей решить возникший конфликт
досрочными перевыборами одного из его участников он может приобрести
острый, тупиковый характер. Избежать политического кризиса помогает
слабая партийная дисциплина членов Конгресса, что позволяет президенту,
играя на региональных интересах, договариваться со своими политическими
противниками.

^- Слабость политических партий. Создатели американской
государственности негативно относились к перспективе образования партий,
которые не упоминались в конституции. Однако уже в первые годы
существования США возникли протопартии, и Дж. Вашингтон, уходя в
отставку, с тревогой писал о том, что дух партийности несет угрозу
государственному единству.

Настоящие партии возникли позднее. При президенте Э. Джексоне (30-е годы
XIX в.) образовалась демократическая партия, которую американцы считают
одной из старейших из действующих в современном мире. В 50-е годы XIX в.
в обстановке острого кризиса, связанного с проблемами рабства и единства
федерации, появилась республиканская партия. Как и в Великобритании, в
США сформировалась двухпартийная система.

4 Исключение составляет «великий вторник», когда раз в 4 года избираются
президент, Палата представителей и треть Сената.

103

Первоначально политические партии США отличались внутренним единством и
дисциплинированностью. Этому способствовала так называемая «система
добычи», когда приходившая к власти на федеральном или региональном
уровне партия раздавала своим активистам все публичные должности,
оказавшиеся в ее распоряжении. На местах существовали «партийные машины»
— своего рода «политическая мафия», контролируемая партийными боссами.
Подобные нравы, политическая коррупция вызвали растущее общественное
недовольство. Были предприняты целенаправленные меры по подрыву
«боссизма».

В практику начинают входить предварительные выборы — прай-мериз,
позволяющие именно избирателям определять кандидатов на будущих выборах.
Теперь, чтобы стать официальным партийным кандидатом на «больших
выборах», необходимо, опираясь на собственные ресурсы, выиграть
праймериз. Политики стали рассматривать свои успехи как личные, их
зависимость от высших партийных функционеров резко ослабла. Национальные
комитеты республиканской и демократической партий оживляются главным
образом в период официальных избирательных кампаний, когда кандидаты уже
определились.

Другой причиной слабости американских партий является склонность членов
Конгресса отстаивать интересы преимущественно своих избирательных
округов. Этому способствует мажоритарная избирательная система,
построенная на одномандатных округах. Стремящиеся к переизбранию
политики поддерживают теснейшую связь со своим округом. Именно здесь
постоянно работает большинство их многочисленных помощников. Поэтому
исследователи различают два вида голосования в Конгрессе США. Если
обсуждаемый законопроект затрагивает интересы округа, законодатель
обычно голосует исходя именно из них, и тогда смешанное
демократическо-республиканское голосование — обычное явление. Если же
проблема не затрагивает данных интересов, голосование принимает более
отчетливый партийный характер. Следует также помнить, что программные
различия между демократами и республиканцами сравнительно невелики, в
каждой из них существуют свои либералы и консерваторы. Поэтому в
политической практике США существовало, например, понятие
«консервативная коалиция» — совместное голосование республиканцев и
консервативных демократов (последние обычно представляли южные штаты).
Именно на нее опирался в 80-е годы XX в. президент Р. Рейган.

Несмотря на относительную слабость, политические партии США продолжают
играть значительную общественную роль. Это объясняется не только
наличием определенных идеологических

104

различий (считается, что демократы несколько либеральнее
республиканцев). Принадлежность к традиционной партии помогает политикам
делать карьеру, облегчает их деятельность в законодательных органах. Для
некоторых избирателей приверженность той или другой партии является
своеобразной семейной традицией.

Не следует игнорировать и программные различия между традиционными
партиями. Как наследники «Нового курса», «Новых рубежей» и «Великого
общества» они выступают за социальную ориентированность государственной
политики, поддержку малоимущих американцев; именно они более озабочены
правами человека в США и мире. Республиканцы, упрекая демократов в
этатиз-ме, росте налогов и бюджетных расходов, в поощрении социального
паразитизма, выступают за сохранение «традиционных американских
ценностей», в которые включают свободу рыночных отношений, личную
ответственность человека за себя и свою семью, «дешевое государство»; их
программа содержит популярные среди имущих американцев требования
сокращения социальных расходов при одновременном уменьшении налогов.
Соответственно различается электорат двух партий. За республиканцев в
большей степени готовы голосовать белые мужчины-протестанты, имеющие
средние и высокие доходы. Демократов предпочитают женщины, этнические и
религиозные меньшинства, граждане с низкими доходами, зависящие от
государственной поддержки.

^ США отличает широкое распространение лоббизма. Именно здесь он
приобрел характер официального государственно-политического института.
Конституционной основой лоббизма принято считать I поправку к
конституции США, одно из положений которой гарантировало «право народа
мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об
удовлетворении жалоб». Лоббистская деятельность считается реализацией
данного петиционного права.

Развитию лоббизма способствовали некоторые особенности
государственно-политического строя.

— Слабость политических партий сделала их главным потенциальным объектом
лоббирования: так как американским политикам часто приходится
рассчитывать на собственные материальные ресурсы, они оказываются в
определенной зависимости от «заинтересованных групп», способных
профинансировать их избирательную кампанию.

— Рассредоточение центров власти по горизонтали (разделение федеральных
властей) и вертикали (разделение полномочий между ними и штатами). В
результате лоббировать свои интересы приходится одновременно в органах
ис-

105

полнительной и законодательной властей, в центре и регионах. Решить эту
задачу могут только специалисты. — Мозаичность общества и активность
составляющих его политических, национальных, -религиозных, региональных,
профессиональных и прочих групп, которые постоянно прибегают к услугам
лоббистов.

Результатом стало значительное распространение в США профессиональных
лоббистских организаций, в которых заняты многие десятки тысяч человек.
Штаты и крупные города имеют свои представительства в Вашингтоне. Их
имеют и все крупные корпорации, в структуру которых также обязательно
входят отделы «по связям с общественностью»5. Наконец, существуют и
специальные лоббистские фирмы, отстаивающие во властных структурах
интересы своих клиентов. На работу в подобные структуры охотно принимают
бывших высокопоставленных деятелей исполнительной и законодательной
властей, служащих Белого дома, Конгресса, министерств, хорошо знакомых с
процедурой принятия здесь решений, обладающих широкими личными связями.

Быстрое развитие лоббистской деятельности вызвало потребность ее
законодательного регулирования. Еще в 1938 г. был принят Закон о
регистрации иностранных агентов, что было связано со сложной
международной обстановкой, попытками иностранных государств оказывать
лоббистское влияние на государственные институты США. Закон обязал
физические и юридические лица, представляющие интересы иностранных
правительств, корпораций, обществ и прочих регистрироваться в
Министерстве юстиции и представлять туда необходимую информацию
относительно своей деятельности. Затем появились имевшие внутреннее
применение Федеральный закон о регулировании лоббизма (1946) и Закон о
раскрытии лоббистской деятельности (1995). Согласно этим законам:

О профессиональные лоббисты обязаны регистрироваться у клерка Палаты
представителей и секретаря Сената;

О каждое полугодие они обязаны представлять им отчеты;

О иностранный лоббизм разделен на политический (в интересах зарубежных
правительств и партий) и коммерческий (в интересах фирм), причем
последний выведен из-под действия Закона о регистрации иностранных
агентов и регулируется на общих основаниях.

5 Показательно, что существуют «президентские» лоббисты, входящие в
аппарат Белого дома. Их главная задача — обеспечение прохождения
законодательной программы правительства через Конгресс, мобилизация для
этого общественных ресурсов.

106

РАЗВИТИЕ

ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО СТРОЯ

Колониальный период

Первая попытка основать колонию в Северной Америке предпринимается
Англией в 1585 г., однако действительное освоение атлантического
побережья начинается в 1606г., когда Яков I пожаловал Лондонской и
Плимутской компаниям хартии на освоение Виргинии, простиравшейся между
34 и 45 градусами северной широты6. Ее столицей стал названный в честь
короля Джеймстаун7. С большим трудом колонистам, наладив производство
табака, удалось закрепиться здесь. Тяжелый труд на плантациях не был
привлекателен для переселенцев, попытки использовать подневольный труд
индейцев оказались безуспешными. Поэтому с 1619 г. начался завоз сюда
рабов-негров. Впрочем, отсылали сюда и «белых рабов» из числа
преступников. Так возник центр, вокруг которого позднее сформировались
южные штаты. Белое население Виргинии носило по североамериканским
меркам «аристократический» характер: здесь было немало выходцев из среды
джентри и английского купечества.

Большее значение для будущей американской государственности имело
освоение Новой Англии (так стала называться северная часть Виргинии). На
ее основе в период борьбы за независимость сформировались северные
штаты. Здесь первыми поселенцами стали так называемые «диссиденты», или
«сепаратисты», — пуритане крайнего толка, требовавшие независимости от
государства не только церкви как таковой, но и каждой религиозной
общины. В Англии они подвергались преследованиям, поэтому, узнав о
существовании Виргинии, в 1620 г. решили переселиться туда, рассчитывая
сохранить религиозную свободу и остаться англичанами. Их главное
поселение стало именоваться Новым Плимутом. В 1630 г. другая группа
пуритан обосновалась в Массачусетсе8. Местным центром стал Бостон.

Поселенцы Новой Англии отличались от виргинцев. Здесь было мало
английских джентльменов, существовали большее социальное равенство и
бытовая пуританская строгость нравов. Для фор-

6 Территория получила свое название в честь «королевы-девы» Елизаветы.

Джеймс — английская версия имени Яков. 8 Территория получила название по
имени обитавшего здесь индейского племени.

107

мирования государственно-политических традиций США особенно важным был
свойственный местным жителям республиканизм. Высшим органом жителей
Нового Плимута было собрание свободных мужчин, которое избирало
губернатора. Менее демократичен был Массачусетс, где сформировался
своеобразный теократический режим. Именно здесь позднее произошли
известные «са-лемские» процессы против ведьм. Недовольные уходили из
Бостона, основывая новые колонии — Нью-Гемпшир, Род-Айленд.

В 1632 г. Карл I даровал лорду Балтимору хартию на владение северной
частью уже сократившейся Виргинии. Колония была названа Мэриленд — в
честь королевы Марии, жены Карла I. Лорд был католиком, поэтому скрытой
причиной создания колонии являлось стремление дать здесь приют
преследовавшимся в Англии единоверцам, которые, как и придерживавшиеся
противоположных религиозных взглядов диссиденты, не желали полностью
порывать со своей родиной. В 1663 г. Карл II отрезал от Виргинии еще
одну территорию — Каролину, отдав ее группе своих вельмож9. «Основные
установления» — «конституцию» колонии — написал выдающийся политический
мыслитель Локк. В 1664 г. англичане захватили голландскую колонию Новый
Амстердам. Карл II отдал ее своему брату герцогу Йоркскому Якову,
поэтому местность была переименована в Нью-Йорк. Южную часть своего
владения — Нью-Джерси — герцог передал другим владельцам. В 1682 г.
между Нью-Йорком и Мэрилендом возникла колония Пенсильвания. Ее владелец
У. Пенн был квакером. Представители этого течения в протестантизме не
признавали армии, выступали против ношения оружия и т.д., поэтому они
также преследовались в Англии. Колония предназначалась преимущественно
для того, чтобы дать прибежище единоверцам Пенна. Ее столицей стала
Филадельфия — «Город братской любви». В 1686 г. Яков II ликвидировал
хартии колоний Новой Англии и, присоединив к ним Нью-Йорк и Нью-Джерси,
создал доминион Новая Англия со столицей в Бостоне. Так завершился
первый этап формирования североамериканских колоний.

Система управления в каждой из колоний была уникальна, однако обычно она
имела следующую структуру. Во главе колоний стоял назначенный королем
или ее владельцем губернатор. В его руках концентрировалась
административная, военная и судебная власть. В управлении ему помогали
назначенные из местных уроженцев советники. Наконец, существовали и
представительные собрания, избираемые свободными, белыми мужчинами,
отвечавшими требованиям определенного имущественного ценза. Они

‘ Саго1и5 — латинский вариант имени Карл.

108

инициировали законопроекты и, исходя из британской традиции, утверждали
налоги и контролировали ассигнования. Однако губернатор обладал правом
вето относительно их решении.

Между североамериканскими колониями, прежде всего между Севером и Югом,
существовали значительные различия по статусу, религии, хозяйству,
внутреннему устройству. Колонии могли враждовать друг с другом, вести
тяжбы по поводу земельных, торговых и иных споров. Для политической
психологии того времени был характерен местный, а не общеамериканский
патриотизм. Однако постепенно колонистов начинает сближать
разрастающийся конфликт с метрополией.

Борьба у независимость и образование США

Правительство Великобритании рассматривало свои североамериканские
владении как колонии, которые должны были служить интересам

метрополии и ее экономики. Поэтому развитие местной промышленности
сдерживалось, затруднялись торговые отношения с другими странами,
торговля между метрополией и колониями контролировалась английскими
купцами и носила неравноправный характер. Фискальный режим стал еще
более тяжелым в связи с началом Семилетней войны (1756-1763).
Столкновения между английскими и французскими войсками происходили вдоль
границы с Канадой, принадлежавшей тогда Франции. Одновременно английское
правительство, защищая интересы своей промышленности и торговли,
распорядилось усилить борьбу с контрабандой, с которой были связаны
многие колонисты. Задело их интересы и последовавшее в 1763 г.
запрещение селиться западнее Аппалачей.

Борьба колонистов со своей исторической родиной началась в 1765 г. с
выступлений против гербового сбора под лозунгом «нет налогов без
представительства»^. Но особую остроту конфликт приобрел с 1773 г. после
«Бостонского чаепития» — уничтожения колонистами ввезенного английскими
купцами чая. В 1774 г. в столице Пенсильвании Филадельфии состоялся
съезд уполномоченных колоний — 1-й континентальный конгресс. Он утвердил
«Декларацию прав и нужд колоний», в которой потребовал отменить законы,
нарушавшие их экономические интересы, а также принял решение об
организации экономического бойкота Англии. Начались вооруженные
столкновения между отрядами колонистов и английскими войсками, которые в
1775 г. переросли в войну, ко-

109

Колонисты не были представлены в английском парламенте.

торая продолжалась до 1783 г. В 1776 г. состоялся 2-й континентальный
конгресс. Он санкционировал создание общей армии, которую возглавил Дж.
Вашингтон, а также принял Декларацию независимости (4 июля 1776 г.).
После этого шага колонии начинают объявлять себя независимыми
государствами (штатами).

Ведение боевых действий потребовало от штатов колоний более тесного
сотрудничества. В 1781 г. они создали конфедеративный союз — Соединенные
Штаты Америки”. Согласно Статьям конфедерации, создавались общие органы
власти, как бы являвшиеся уполномоченными представителями властей
штатов. Так, в Конгрессе США, где каждый штат имел один голос, для
принятия важных решений требовалось большинство — 9 голосов из 13.
Внести изменения в Статьи можно было только при их единогласии. В
промежутке между заседаниями Конгресса действовал Комитет штатов, где
каждый штат имел одного представителя. Конгресс имел право назначать и
других должностных лиц, которые были необходимы для осуществления его
полномочий. Статьи конфедерации интересны как первая попытка составления
формального конституционного документа, что являлось разрывом с
английской традицией. Это было закономерно. Причина данной новации
заключалась не только в том, что английские порядки не пользовались в
восставшей Америке должным уважением. Политико-государственная система
Великобритании формировалась в результате многовековой эволюции, а
американская вырастала из революции — молодому государству необходимо
было сконструировать то, что объективно было мало связано с его прошлой
историей12.

Конфедерация помогла штатам наладить совместные действия против
англичан. Однако вскоре обнаружились серьезные недостатки данной
политической конструкции:

О руководящие органы конфедерации не располагали достаточной
самостоятельностью, не обладали принудительной властью в отношении тех
штатов, которые игнорировали их решения; в своих действиях они зависели
от доброй воли штатов;

” Конфедерацией называется политическое образование, где вошедшие в его
состав государства сохраняют за собвй верховную власть, кроме тех
полномочии, которые они делегируют центральному правительству. Ст. 2
«Статей конфедерации» гласила: «Каждый штат сохраняет свое верховенство,
свою свободу и независимость, равно как всю власть, всю юрисдикцию и все
права, которые не предоставлены этой конфедерацией Соединенным Штатам».

12 При составлении конституции США учитывался опыт конституционного
творчества штатов, однако и он не был достаточно проверен политической
практикой и носил преимущественно экспериментальный характер.

1 1П

О в результате конфедерация не получала от штатов необходимых для
ведения войны денежных средств, что вынуждало ее производить масштабные
заимствования и продавать переданное в ее распоряжение имущество
спекулянтам;

процедура принятия решений была громоздкой и малоэффективной;

О не существовало единой судебной системы, что сохраняло возможность
острых правовых конфликтов между штатами и их гражданами.

В 1783 г. в Париже был подписан мир. Исчезновение внешнего противника
привело к обострению внутренних проблем и социальных конфликтов. Бывшие
колонии переживали тяжелый экономический кризис, ставший следствием
длительной войны, разрыва экономических отношений с Англией, огромной
денежной задолженности конфедерации и штатов. Особенно острую проблему
приобрели долги частных лиц, преимущественно фермеров. В некоторых
штатах должники стали главной категорией заключенных. Пытаясь выйти из
кризиса, штаты проводили обособленную, часто корыстную,
социально-экономическую политику, не считаясь с интересами своих
союзников.

Слабость сложившегося союза становилась все более очевидной, и начался
поиск альтернатив ему. Уже в 1783 г. представители высшего офицерства
предложили Вашингтону корону, но последний отказался от нее. Сторонником
конституционной монархии по английскому образцу был видный политический
деятель А. Гамильтон. Но, признавая непопулярность монархической формы
правления среди американцев, он выступил за избрание пожизненного
президента США, который назначал бы губернаторов штатов и располагал
правом абсолютного вето относительно законопроектов, а также за
образование двухпалатного парламента, где верхняя палата формировалась
бы из пожизненных членов. Со своей стороны, другой известный
политический деятель Б. Франклин являлся сторонником однопалатного
парламента. Стремление создать «более совершенный союз» подтолкнуло
выступление Д. Шейса, бывшего офицер армии Вашингтона, требовавшего
отменить долги. Шейс и его сторонники стали разгонять местные суды,
отстранять от власти администрацию, у которой не оказалось в
распоряжении вооруженной силы для поддержания порядка.

В 1787 г. в Филадельфии в здании, где в свое время была подлинна
Декларация независимости, под председательством Вашингтона состоялся
конвент представителей штатов. Депутаты были “Ризваны пересмотреть
Статьи конфедерации. Однако они, при-

111

знав данные попытки бесполезными, превысили свои полномочия и
разработали принципиально новый документ. При работе над ним учитывался
опыт конституционного законотворчества штатов, но он не был достаточно
проверен политической практикой, носил преимущественно экспериментальный
характер.

На конвенте столкнулись две точки зрения. «План Виргинии», составленный
Д. Мэдисоном, предполагал создание более крепкой центральной власти,
превращение конфедерации в федерацию. Главную роль в системе
государственного управления должна была играть нижняя палата
легислатуры, где штаты получали представительство в зависимости от
численности их населения. Она должна была формировать верхнюю палату, а
также исполнительную и судебную власть. Небольшие штаты, опасавшиеся
потерять свое значение, оказаться в тени крупных штатов, поддержали
«План Нью-Джерси». Последний предполагал сохранить старый принцип «один
штат — один голос», дополнив конструкцию Статей конфедерации принципом
верховенства (супрематии) актов центрального правительства и несколько
усилив его экономические права. После горячих споров был достигнут
«Коннектикутский», или «Великий», компромисс. Решено было, как это и
предлагали виргин-цы, создать федеративное государство, где нижняя
палата легислатуры формировалась пропорционально численности населения
штатов. В верхней палате, которая приобрела равные права, все штаты
получали равное представительство. Компромисс также частично разрешил
конфликт между северными и южными штатами, связанный с присутствием на
территории последних большой массы рабов. Решено было при распределении
мест в нижней палате учитывать не только численность свободного
населения, но и У; «иных лиц», т.е. рабов. Согласованный проект
конституции был подписан 17 сентября 1787 г. делегатами конвента и
направлен штатам на ратификацию.

Конституция США принималась в обстановке острой политической борьбы, ее
ратификация сопровождалась ожесточенными спорами. Широко распространены
были опасения относительно возможной узурпации федеральными властями
прав и привилегий штатов, появления деспотичного центрального
правительства. Некоторые противники конституции подтверждали свои
сомнения ссылками на идеи Монтескье. Как известно, он полагал, что
демократические режимы крепки в небольших государствах, крупные же
страны тяготеют к авторитаризму. Некоторые последователи знаменитого
французского мыслителя предлагали даже создать не одну, а три федерации
— северных, центральных и южных штатов. Еще одна линия напряжения
проходила между крупными

112

и небольшими штатами. Наконец, они разделились во взглядах на
перспективы рабства.

В защиту предложенного проекта конституции выступили участники его
разработки — Гамильтон, Мэдисон и Джей, которые под псевдонимом Публий
опубликовали серию политических очерков, получивших общее название
Федералист. Они стала ценным истолкованием конституции США. Однако
наличие многочисленных нерешенных вопросов не могло не создавать в
будущем угрозу новых политических кризисов.

28 июля 1788 г., после ратификации ее 9 штатами из 13, было объявлено о
вступлении конституции в силу.

Конституция лишь в общих чертах Становление государственного с

„.„. ‘- обрисовала контуры государственного механизма США.
Политическая практика вскоре выявила некоторые слабости данной
конструкции, стала производить «притирку» ее деталей.

В 1789 г. собрался первый состав Конгресса США, впервые были произведены
выборы президента. Им стал Вашингтон (1789-1797). Формируются органы
федеральной исполнительной власти. Первые министерства (департаменты)
возглавили Джефферсон (иностранные дела)13, Гамильтон (финансы), Нокс
(военные дела). Первый принятый Конгрессом закон был посвящен созданию
федеральной судебной системы, о которой в конституции говорилось
вскользь. Первым председателем Верховного суда стал Д. Джей.

Уже в ходе обсуждения конституции многие штаты связывали свое согласие с
ней принятием Билля о правах граждан США. Последний не был принят
конституционным конвентом в Филадельфии как из-за нехватки времени, так
и по принципиальным соображениям. Считалось, что подобные вопросы должны
регулироваться штатами. Высказывалось также сомнение в необходимости и
возможности определить те права, которые согласно естественно-правовой
теории изначально принадлежали гражданам. Наконец, доминировавшие в
Конгрессе сторонники сильной федеральной власти видели в столь быстром
внесении поправок в конституцию подрыв ее авторитета и скрытое желание,
под предлогом защиты гражданских прав, ослабить центральное
правительство. Однако сложившаяся политическая ситуация потребовала
учесть требования штатов. Поэтому Мэдисон в 1789 г. предложил Конг-

13 Департамент иностранных дел вскоре был преобразован в Государственный
Департамент.

113

8 – 3404

рессу закреплявшие гражданские права американцев конституционные
поправки, десять из которых (Билль о правах) были в 1791 г.
ратифицированы штатами.

Не все возникавшие перед молодым государством вопросы решались так
сравнительно легко. Существовавшие противоречия далеко не были разрешены
и даже имели тенденцию к обострению, что отразилось в ожесточенной
полемике между двумя враждовавшими политическими группировками. Первая
из них, выступавшая за сильную федеративную власть, получила название
федералистов. Ее лидером был Гамильтон. Возглавлявшийся им департамент
энергично создавал централизованную финансовую систему. Гамильтон,
вопреки советам, настоял на принятии федеральной властью ответственности
за долги конфедерации и штатов. Для расплаты по ним и нормализации
финансов он создал Банк США и ввел федеральный акциз на спиртное. Первую
из данных мер критики объявили неконституционной. Отвечая на нее,
министр финансов выступил первым пропагандистом доктрины подразумеваемых
полномочий. Вторая мера привела к волнениям фермеров («война из-за
виски») в тех районах, где они, не имея возможности продать свое зерно,
традиционно занимались винокурением. Гамильтон настоял на посылке туда
крупных контин-гентов федеральных войск, которые лично возглавил
Вашингтон.

Жесткая и бесцеремонная финансовая политика Гамильтона, проводимая в
обстановке тяжелого экономического кризиса, была далеко не популярна.
Стремясь запугать своих политических противников, он их только
раздражал, подтверждая опасения относительно «деспотизма» федеральной
власти, посягающей на права штатов и народа.

Оппозиция сплотилась в группировку республиканцев или демократов
(антифедералистов)14, возглавлявшуюся другим выдающимся
правительственным деятелем — Т. Джефферсоном. Республиканцы выступали за
«узкое» толкование конституции, за первичность прав не федерации, а
штатов, которые, как полагали они, воплощали права народа. Данное
противоборство нашло свое косвенное воплощение в XI поправке (1795),
которая сужала полномочия федеральных судов15.

14 Названия «республиканцы» и «демократы» противники Гамильтона приняли,
протестуя против угрозы монархии, которую они усматривали в его
политике.

15 Между федералистами и республиканцами существовали также
внешнеполитические и экономические разногласия. Джефферсон выступал за
помощь революционной Франции, а также за поддержку сельского хозяйства.
Гамильтон стал англофилом, поддерживал промышленность и торговлю.

114

Политический кризис углубился после ухода в отставку Вашингтона.
Конституция не ограничивала право президента на переизбрание, но
Вашингтон не стал выдвигать свою кандидатуру на третий срок, чем создал
важный прецедент16. После ухода Вашингтона президентом США был избран
федералист Дж. Ацамс (1797-801), а вице-президентом — республиканец
Джефферсон, представитель враждебной политической партии. Тем самым
обнаружил свою несостоятельность содержавшийся в конституции принцип
избрания высших должностных лиц, когда баллотировался только президент,
а вице-президентом становилось лицо, занявшее на выборах второе место.
Адаме и Джефферсон не смогли сотрудничать, поэтому последний не принимал
участия в деятельности правительства. Страсти продолжали накаляться,
возникла даже угроза боевых действий. Принимаются «Кентуккская» и
«Вир-гинская» резолюции, провозглашавшие право штатов объявлять
неконституционными решения федеральных властей (супрематия штатов) и
даже свободно выходить из федерации, которая трактовалась как их
свободный союз’7.

Президентские выборы 1800 г. выявили еще один недостаток конституции. Ни
один из их участников не получил абсолютного большинства голосов.
Согласно конституции, выбор между набравшими относительное большинство
Джефферсоном и Бэрром был перенесен в Палату представителей18.
Неоднократные голосования в палате не могли выявить победителя, так как
голоса делились поровну. Только вмешательство Гамильтона, который убедил
своих соратников проголосовать в 36-м туре за внушавшего ему меньшие
опасения Джефферсона, прекратило затянувшийся кризис. Была инициирована
XII поправка (1804), которая разделила избрания президента и
вице-президента. Что касается другой проблемы — избрание президента
Палатой представителей в случае, если никто из кандидатов не набирал
абсолютного большинства голосов выборщиков, то она разрешилась без
законодательного вмешательства в результате формирования двухпартийной
системы. Так как приходилось выбирать между двумя кандидатами, один из
них неизбежно получал абсолютное большинство голосов.

“‘ Ему следовали все президенты кроме Ф. Д. Рузвельта, который избирался
четырежды. Оправданием служило участие США в мировой войне. В 1951 г.
была Ратифицирована XXII поправка, официально ограничившая пребывание на
посту президента двумя сроками.

17 Данные резолюции остались декларативными, но позднее на них ссылались
кторонники независимости южных штатов.

‘^ Любопытно, что оба кандидата принадлежали к одной политической группе
демократических республиканцев.

115

Президентство демократических республиканцев Джефферсо-на (1801—1809) и
Мэдисона (1809—1817) не изменило общую тенденцию развития американской
государственности. Вынужденные считаться с объективным ходом событий,
они продолжали укреплять федеральные структуры, избегая, правда,
крайностей политики федералистов.

В становлении государственного строя США важную роль сыграл четвертый
председатель Верховного суда — Д. Маршалл, возвысивший престиж данного
учреждения, закрепивший за ним полномочия не только высшей апелляционной
инстанции, но и федерального конституционного суда. Сыграть выдающуюся
роль в развитии федеральной судебной системы Маршаллу помогли два
обстоятельства. С одной стороны, он долго, с 1801 по 1835 г., возглавлял
высший федеральный суд, отличался большой работоспособностью, лично
составив многие судебные заключения. С другой, став судьей как
политический назначенец президента Адам-са19, он смог избежать очевидной
политической пристрастности своих действий. Председатель Верховного суда
медленно, но последовательно утверждал принцип супрематии федеральных
законов над законами штатов, а также доктрину широкой трактовки
конституции. Важную роль в этом процессе сыграли знаменитые решения по
делам «Мэрбери против Мэдисона» (1803)20 и «Мак-кулох против Мэриленда»
(1819)21.

19 Адаме назначил новых суден накануне своей отставки; чтобы досадить
Джефферсону. Некоторые из них были назначены в последние часы полномочий
Адамса и получили название «полуночных судей».

2” Некоторые из назначенных Адамсом судей не успели получить свои
патенты, которые были аннулированы Джефферсоном. Один из обиженных
(Мэрбери) подал в суд на новое правительство. Маршалл, состоявший при
Адамсе государственным секретарем и сам подписавший аннулированные
патенты, достойно вышел из сложной для него и политически, и лично
ситуации. Он признал соответствие жалобы существующему Закону о
судоустройстве, однако посчитал сам закон не соответствующим
конституции, чем отказал истцу. Так за Верховным судом была закреплена
функция органа, который оценивает акты законодательной и судебной власти
с точки зрения их конституционности.

21 Штат Мэриленд обложил налогом местное отделение федерального банка.
Перед Верховным судом встали два вопроса: имеет ли федеральное
правительство право создавать банк, о котором нет упоминания в
конституции и, если такое право имеется, может ли штат облагать налогом
федеральную собственность? Отвечая на них, Маршалл сформулировал теории
верховенства прав федерации над правами штатов («это правительство всех,
его власть делегирована всеми, она всех представляет и действует для
всех»), а также права данного правительства принимать «необходимые и
надлежащие» меры для осуществления своих конституционных полномочии.

116

Кризис федерации (1816-1860)

Казалось, механизм американской государственности прошел испытание
временем, преодолел наиболее опасные «болезни роста». Однако вскоре
вопрос о рабстве поставил федерацию на грань распада. В период основания
США многим и на Севере, и на Юге казалось, что рабство вскоре исчезнет.
В 1808 г., как это и предполагалось конституцией, ввоз рабов в страну
был прекращен, но широкое внедрение на Юге культур хлопка и сахарного
тростника сделало рабство экономически весьма выгодным и
законсервировало его на несколько десятилетий.

В 1819г. «конфликт Миссури» указал пределы подчинения южных штатов
федеральным властям. Территория Миссури попросила принять ее в союз в
качестве штата. Первоначально предполагалось сделать ее «свободным»
штатом, однако это нарушило бы баланс сил в Сенате между северными и
южными штатами, поэтому последние выступили с резкими протестами22. В
результате был достигнут компромисс: Миссури принималась в качестве
рабовладельческого штата, но чтобы не нарушать баланс сил в федерации,
одновременно в нее принимался в качестве штата Мэн, ранее являвшийся
частью Массачусетса. Было также решено, что западнее Миссури на землях
севернее Зб°30’ рабства не будет. Компромисс только временно разрядил
обстановку. Конфликт между Севером и Югом имел тенденцию к постепенному
обострению, причем инициатива чаще всего исходила от южных штатов,
которые чувствовали, как экономическое, а следовательно, и политическое
лидерство постепенно переходит к северянам.

На юге усилилось движение нулификаторов, выступавших за право штатов
отменять действие на своей территории федеральных законов. В 1850 г.
заключается новый компромисс, разрешивший принять в союз Калифорнию в
качестве свободного штата, но допускавший рабство в Нью-Мексико и Юте.
Между тем уже в 1854 г. возник острый конфликт вокруг территории
Канзас-Небраска. Она лежала севернее линии, обозначенной Миссурийским
компромиссом, но южане настаивали, чтобы вопрос о рабстве был

22 Северные штаты обладали большей численностью населения, поэтому
контролировали Палату представителей. Однако это преобладание
нейтрализовалось наличием равноправного по своим правам Сената, где
южные штаты не уступали северным. Вот почему южане не хотели допустить
контроля своих противников и над верхней палатой. Следует также иметь в
виду, что до 1825 г. все президенты США, кроме Д. Адамса, были выходцами
из южного штата Виргиния. Их называ-“эт подобные взносы должны фиксироваться;

О запрещается денежная поддержка со стороны иностранных граждан;

О свои личные средства кандидат может расходовать без ограничений;

О кандидатам, вышедшим в основной тур выборов, оказывается
государственная финансовая помощь.

Внеочередная передача полномочии

Конституция предусматривает следующие случаи досрочного прекращения
полномочий президента:

отстранение от должности (импич-мент), смерть, добровольная отставка или
«неспособность осуществлять связанные с должностью права и обязанности»
(пара-

54 От «опасности» возникновения новых общенациональных партий США
спасает система мажоритарного голосования, поощряющая, как и в
Великобритании, возникновение двухпартийной системы. Каждый штат на
выборах президента представляет единый избирательный округ, где
действует принцип «победитель получает все». Кандидат, получивший
относительное большинство голосов избирателей, приобретает право на всех
выборщиков от штата. Подобная система содержит две опасности. Так,
возможная победа на выборах лица, которое не набрало большинство голосов
«первичных» избирателей. Именно так произошло на выборах в ноябре 2000
г. Д. Буш-младший стал президентом, получив на несколько сот тысяч
голосов меньше А. Гора. Так, на выборах 1980 г. Р.Рейган получил 51%
голосов, но 489 (из 538) голосов выборщиков.

142

граф 6 раздела 1 статьи I). Наиболее частым в американской истории (8
случаев на 42 президентства) поводом к досрочной передачи власти
является смерть (часто насильственная) главы исполнительной власти.
Первым печальный прецедент создал У. Гаррисон, который скончался в 1841
г. вскоре после избрания. Затем последовали 3. Тейлор (1850), У. Гардинг
(1923) и Ф. Д. Рузвельт (1945). Были убиты А. Линкольн” (1865), Д.
Гарфилд56 (1881), Мак-Кинли57 (1901), Дж. Кеннеди58 (1963). Единственный
президент Р. Никсон в 1974 г. подал в добровольную отставку под угрозой
импичмента.

Наиболее неопределенными основаниями к досрочному прекращению полномочий
являются импичмент и неспособность осуществлять свои полномочия.
Процедура импичмента была заимствована американцами у Великобритании. Ее
механизм прост:

обвинение должна вынести Палата представителей, а осуждающий приговор —
Сенат (Уз голосов). Импичмент имеет своим последствием отстранение от
должности и запрещение в будущем занимать ответственные посты на службе
США. Если обвинение серьезно, за импичментом может последовать
привлечение к обычному суду. Неопределенными являются условия
привлечения к импичменту: «измена, взяточничество или другие тяжкие
преступления и проступки». Последнее понятие достаточно «размыто»,
поэтому на практике поводы для импичмента могут быть самыми
разнообразными, в том числе политическими. Впервые Палата представителей
попыталась вынести обвинение президенту Д. Тай-леру (1842), последний
раз — У.Клинтону (1999), причем в последнем случае дело дошло до суда
Сената. Наиболее близок к осуждению (не хватило одного голоса в Сенате)
был Э. Джонсон (1868).

Еще сложнее юридически корректно определить «неспособность» президента.
Когда в 1881 г. смертельно раненный Д. Гарфилд умирал в течение двух с
половиной месяцев, никто, в том числе вице-президент Честер А. Артур, не
решался признать его неспособным исполнять свои обязанности, в том числе
потому, что конституция не говорила о возможности временного исполнения
вице-президентом президентских обязанностей. Если помнить, что 4
президента США скончались от заболеваний, другие — вскоре после того,
как покинули Белый дом, следует признать, что страной в

” А. Линкольн был смертельно ранен в ложе театра южанином Д. Бутом.

36 Д. Гарфилд был смертельно ранен на вокзале Ч. Гито, преследовавшим
цели или политической, или личной мести.

37 У. Мак-Кинли был смертельно ранен во время посещения выставки
анархистом Л. Чолгосом.

зх Дж. Кеннеди был застрелен во время проезда в открытом автомобиле Л.
X. Освальдом, мотивы действий которого до сих пор вызывают споры.

143

течение определенною времени управляли смертельно больные люди, которые
вряд ли были способны достойно осуществлять свои функции. Проблема
частично была урегулирована XXV поправкой (1967), которая определила
механизм признания президентской «неспособности», в том числе временной,
оставив открытым вопрос о ее критериях59. История США пока не знает ни
одного случая отстранения президента на этом основании.

Не менее сложной оказалась проблема наследования должности президента. В
случае досрочного прекращения им своих обязанностей они переходили к
вице-президенту (пункт 6, раздел 1, ст. II). Предусматривалась
возможность законодательно определить порядок передачи президентских
полномочий в случае, если и вице-президент не может их исполнять.
Первоначальная конституционная формулировка делала возможными
разногласия в трех вопросах.

— Каков статус неизбранного главы исполнительной власти, является ли он
полноценным президентом или его полномочия ограничены?

— Должен ли он занимать пост до истечения срока, на который был избран
его предшественник, или провести досрочные выборы?

Когда с данными проблемами впервые столкнулся вице-президент Д. Тайлер
(1841—1845), он истолковал их в благоприятном для себя смысле и стал
действовать как полноправный президент. Однако окончательную ясность
внесла только XXV поправка (1967), объявившая: «В случае отстранения
президента с поста, его смерти или отставки вице-президент становится
президентом».

— Кто должен возглавить исполнительную власть, если этого не может
сделать вице-президент?

Конституция предусматривала возможность урегулирования данной проблемы
через закон. Первоначально он установил, что во главе исполнительной
власти должны встать в определенной очередности министры, старшим из
который считался государственный секретарь. Затем выше их в «правах
престолонаследия» были поставлены спикер Палаты представителей и
председатель Сената рго 1етроге.

59 Неспособность президента может быть признана или им самим, или
вице-президентом вместе с большинством министров, или специально
созданным для этого органом. Президент возобновляет свои полномочия,
если это не оспаривается вице-президентом совместно с большинством
министров или большинством специального органа. В случае подобного
конфликта каждая из палат Конгресса у, голосов должна подтвердить
неспособность президента выполнять свои обязанности. В противном случае
он возобновляет свои полномочия.

144

Полномочия президента, как и полномо-Полномочия

чия Конгресса, можно разделить на конституционные (исключительные),
делегированные Конгрессом, а также подразумеваемые, опирающиеся на
широкую трактовку конституции.

Конституционные (исключительные) полномочия. Конституция объявляет
президента главой исполнительной власти (статья II, раздел I, параграф
1) с широкими полномочиями, которые, впрочем, не раскрыты достаточно
ясно и подробно. Среди конституционной терминологии не встречаются
понятия «правительство» или «кабинет». Президент это и есть
правительство, которое он непосредственно возглавляет. Как глава
исполнительной власти он является руководителем многочисленного штата
федеральной бюрократии, численность которой превышает 3 млн человек. В
свое время президент обладал над ней обширной властью, но после принятия
в 1883 г. Закона о государственной службе его полномочия в данной сфере
сократились. В настоящее время он непосредственно назначает только
высших должностных лиц, причем политически наиболее важных — «с совета и
согласия Сената». Максимальное число подобных назначенцев в Департаменте
образования (2,8%), минимальное — в Департаменте обороны (0,05%).
Среднее число непосредственно назначаемых президентом должностных лиц в
исполнительных департаментах (министерствах) составляет 0,2%. Служебное
положение огромного большинства государственных служащих защищено
«системой заслуг», поэтому президент не всегда может эффективно
контролировать агентов исполнительной власти.

Конституция не отвечает прямо на вопрос, имеет ли президент право
самостоятельно увольнять тех лиц, при назначении которых требуется
согласие законодателей. В XIX в. Конгресс неоднократно пытался его
оспаривать, однако Верховный суд в 1926 г. подтвердил данное право главы
исполнительной власти.

Другим важным исключительным правом президента является возможность
отсрочивать исполнение приговора и осуществлять помилования в случае
совершения преступлений против США, т.е. в отношении приговоров
федеральных судов. Данные полномочия не распространяются на осужденных в
порядке импичмента.

Права президента как верховного главнокомандующего поставлены в
конституции на первое место. Здесь он располагает большей
самостоятельностью, чем в других сферах. Никто из президентов, кроме
Вашингтона, не осуществлял непосредственного руководства боевыми
действиями, тем не менее принятие принципиальных военно-политических
решений всегда оставалось за

145

10-3404

ним. Несмотря на то что право объявления войну принадлежит Конгрессу,
история США знает немало случаев использования вооруженных сил и ведения
боевых действий исключительно на основании президентского приказа.
Наиболее известный пример — война во Вьетнаме. Эта практика зашла так
далеко, что заставила Конгресс в 1973 г. принять Акт о военных
полномочиях, регулирующий данные полномочия исполнительной власти.

Руководство внешней политикой является еще одним важным конституционным
полномочием президента. Так, он принимает иностранных послов, назначает
дипломатических представителей США, имеет право заключать международные
договоры. В последнем случае требуется согласие Уз членов Сената,
получить которое не всегда бывает легко. Договор может быть либо
отвергнут, или обрасти поправками, которые существенно меняют его
содержание. Правда, правительство может взять на себя обязательства
исполнять условия договора, даже если он не ратифицирован Сенатом60.

Если Конгресс контролирует и ограничивает действия исполнительной
власти, то и последняя, следуя логике «сдержек и противовесов», имеет
аналогичные полномочия в отношении законодателей. Президент по
конституции — важный элемент законодательного процесса. В настоящее
время именно правительство на деле превратилось в главного законодателя.
Кроме того, он обладает таким мощным средством воздействия на
законодательный процесс, как вето, преодолеть которое можно только Уз
голосов в каждой из палат, что случается крайне редко.

Наконец, президент обладает правом обращаться к Конгрессу с посланием о
положении в стране. Данное послание обычно содержит законодательную
программу правительства.

Делегированные полномочия прямо не упоминаются в конституции, но
переданы президенту решением Конгресса и утверждены законодательно, в
отличие от подразумеваемых полномочий. Можно сказать, что это
подразумеваемые полномочия, получившие силу закона.

Примером их могут быть бюджетные права президента. Согласно Акту о
бюджете (1921), президенту поручалось составление

60 От международных договоров отличаются исполнительные соглашения,
которые не требуют санкции законодателей. Считается, что они регулируют
сравнительно мелкие, технические вопросы. Если официально
ратифицированный договор связывает последующие администрации, то
исполнительные соглашения — нет. Иногда возникает соблазн использовать
право исполнительной власти заключать подобные соглашения для уклонения
от контроля Конгресса, который поэтому требует, чтобы ему сообщали о
них. Кроме того, законодатели контролируют их реализацию через бюджет.

146

проекта бюджета, который затем отправлялся на утверждение Конгресса.
Правда, здесь он обрастает многочисленными поправками, поэтому реальная
способность исполнительной власти контролировать параметры бюджета
невелика. Этому мешает и то, что многие расходные статьи являются
«защищенными» и автоматически закладываются в проект бюджета. Так как
президент США не обладает правом налагать вето на отдельные статьи
законов, в том числе о бюджете, он часто бывает вынужден соглашаться с
внесенными в проект поправками61.

Должен ли президент расходовать все выделенные деньги или он имеет право
секвестровать расходы? Долгое время считалось, что он обладают таким
правом, но ослабление президентской власти при Р.Никсоне позволило
законодателям и здесь укрепить свои позиции. Когда президент с целью
сокращения бюджетного дефицита отказался расходовать все выделенные
средства, Конгресс потребовал от него полностью выполнить бюджет,
правда, оставив ему путь к отходу. Если президент не собирается тратить
все одобренные фонды, он должен сообщить об этом Конгрессу, который
обязан в течение 45 дней принять окончательное решение. Этот конфликт
также был рассмотрен Верховным судом, который признал исполнительную
власть обязанной тратить выделенные деньги. Обоснованием данного
судебного решения стала конституционная обязанность президента следить
за верным исполнением законов.

Конгресс может разрешить президенту и подчиненным ему федеральным
учреждениям издавать исполнительные приказы, имеющие силу закона. Они
касаются таких вопросов, как приведение в действие законов,
международных соглашений или регулирование деятельности административных
органов. Для контроля над подобным административным нормотворчеством в
1946 г. был издан Акт об административной процедуре (1946).

Подразумеваемые полномочия наиболее «коварны», так как вносят в
политическую практику неудобный элемент «произволения». Это вызывает
справедливую критику тех, кто полагает, что власти в своей деятельности
должны опираться на прямое указание закона. Однако практика широкой
трактовки конституции возникла еще на заре американской
государственности и превратилась в устойчивую традицию. Контроль над
тем, как президент трактует свои конституционные полномочия,
осуществляют Конгресс

61 В 1996 г. был принят закон, наделяющий президента правом налагать
вето на отдельные статьи бюджета (постатейное вето). Однако в 1998 г.
Верховный суд признал его неконституционным.

147

10-

и Верховный суд, которые в своих оценках часто исходят из конкретной
политической ситуации.

К подобным правам президента относятся, например, его чрезвычайные
полномочия в условиях внутренних и международных кризисов. Первоначально
Верховный суд полагал, что «чрезвычайность не создает права». Но в 1936
г. он, уступая политической целесообразности, вынужден был изменить свою
позицию. Известными примерами применения президентами своих чрезвычайных
полномочий стали освобождение Линкольном рабов, интернирование
Рузвельтом проживавших на территории США японцев после нападения на
Пёрл-Харбор. Вместе с тем, когда Г. Трумэн в 1952 г. в условиях войны в
Корее попытался установить государственный контроль над сталелитейной
промышленностью. Верховный суд признал его действия неконституционными,
указав пределы расширению чрезвычайных полномочий исполнительной власти.

Еще одним подразумеваемым полномочием президента является привилегия
(иммунитет) исполнительной власти — право отказываться от явки в
Конгресс или суд, не представлять требуемую ими информацию. Данный
иммунитет обосновывается принципом разделения властей, а также правом
исполнительной власти на необходимую конфиденциальность своих действий.
Пределы этой привилегии были установлены Верховным судом в деле США
против Никсона (1974)62.

Конституция ничего не говорит еще об одной важной роли президента. Он
является главой своей политической партии. Уже отмечалась относительная
слабость американских политических партий. Тем не менее президент имеет
достаточные возможности для осуществления своего партийного лидерства.
Этому способствует его право производить назначения на высшие
государственные должности. Президент также может поддержать политическую
или избирательную кампанию своих партийных соратников. Все они, защищая
интересы избирателей, нуждаются в добрых отношениях с главой
исполнительной власти.

Конституция США не знает понятия «глава государства». Оно противоречило
бы заложенной в ней идее разделения властей, однако американская и
мировая общественность склонны наделять

62 В разгар «Уотергейтского скандала» следствие потребовало выдать
магнитофонные записи, которые фиксировали шедшие в кабинете президента
разговоры. Никсон, ссылаясь на «привилегию исполнительной власти»,
отказался выполнить данное требование. Ни один президент не сможет
работать, полагал он, если его частные документы станут объектом
общественного контроля. Конфликт рассматривался Верховным судом, который
постановил, что данная привилегия не распространяется на случаи
уголовных дел.

148

современных американских президентов именно данным статусом. Это связано
не только с расширением их полномочий, но и «плебисцитарным» характером
избрания: президент — единственное должностное лицо, которое избирается
общенациональным голосованием и поэтому воспринимается как представитель
всей нации.

Вице-президент

Институт вице-президентства является еще одним новшеством создателей
государственно-управленческой модели США. Основная причина его
возникновения — стремление создать леги-тимный и определенный механизм
передачи власти в случае досрочного прекращения исполнения президентом
своих обязанностей. Быстро провести внеочередные выборы в условиях XVIII
в. было невозможно, поэтому возникла потребность в подобном должностном
лице. При этом его конституционный статус не отличался ясностью. Кроме
потенциальной возможности заместить президента, единственной
обязанностью вице-президента является председательствование в Сенате,
причем голосовать он имеет право только при разделении голосов поровну
(ст. II, раздел 3, параграф 4). Это придавало вице-президенту статус
законодателя, а не представителя исполнительной власти (что объяснялось
первоначальным механизмом его избрания).

Как уже отмечалось, в первые годы американской государственности данный
пост получал политический деятель, занявший на президентских выборах
второе место. Поэтому закономерно было стремление «отцов-основателей»
придать ему почетный и независимый от победившего соперника-президента
статус. В то же время очевидно, что в подобных условиях сотрудничество
между президентом и вице-президентом было невозможно, и это заставило
принять в 1804 г. XII поправку, которая развела выборы высших
должностных лиц. В результате их взаимоотношения решительно изменились:
«вице-» становится не соперником, а сотрудником президента, с достаточно
неопределенными полномочиями. Как шутил один из них, его единственное
занятие — приходить каждый день в Белый дом и справляться о здоровье
президента.

В последние десятилетия значение вице-президентов в системе
государственного управления возрастает, обычным становится исполнение им
по поручению президента ряда ответственных Функций. Это связано как с
достаточно доверительными отношениями данных политических деятелей, так
и увеличением круга обязанностей исполнительной власти, с которыми
президент не есегда может справиться. Должность вице-президента стала
весьма престижной, привлекательной для крупных политических дея-

149

телей. Она рассматривается как хорошая стартовая позиция для участия в
президентских выборах”. Однако сохраняющаяся слабость вице-президентов
состоит в отсутствии у них собственных конституционных полномочий (кроме
формального председательства в Сенате), их реальное значение зависит от
благорасположения президента.

Длительное время штат Белого дома, за-ПрезидентсЬие службы нятый
обеспечением повседневной деятельности президента, не отличался
многочисленностью, что отражало состояние американской федерации, ее
исполнительной власти. Только «Новый курс» привел к быстрому росту
президентских служб. Их старейшее структурное подразделение — кабинет,
т.е. собрание министров, руководителей исполнительных департаментов. При
Вашингтоне кабинет представляли 3-4 человека, сейчас их 14. В кабинет
могут входить и другие, специально назначенные президентом лица. В его
заседаниях обычно участвует вице-президент. Кабинет не упоминается в
конституции, поэтому он не превратился в настоящее правительство с
самостоятельными функциями и значением. Так как закон не требует от
главы исполнительной власти проводить регулярные совещания с кабинетом,
президент собирает его редко, по мере надобности. Чаще проходят встречи
с отдельными министрами, особенно «политическими»: государственным
секретарем, министрами обороны и финансов. Причиной слабости кабинета
является не только его достаточно широкий состав, нежелание отвлекать
министров от руководства их департаментами. Политическая практика
показала, что руководители департаментов выступают на подобных
заседаниях скорее как лоббисты интересов своих ведомств, чем как члены
одной «команды», призванной провести в жизнь президентскую программу.
Некоторые из них имеют собственные политические амбиции.

Подобное состояние кабинета стало одной из причин роста президентской
администрации в узком смысле этого слова. Она

О обеспечивает повседневную деятельность президента;

О консультирует его по широкому кругу проблем;

О координирует деятельность исполнительных департаментов.

63 Президентами в послевоенный период стали вице-президенты Трумэн,
Джонсон, Никсон, Форд, Буш. Трумэну, Джонсону и Форду помогло досрочное
прекращение своих обязанностей президентами, Никсон и Буш победили на
выборах самостоятельно. На выборах 2000 г. демократов представлял
вице-президент Гор.

150

В 1939 г. было создано Исполнительное управление (офис) президента. Его
внутренняя структура менялась, отражая взгляды и потребности конкретного
президента. В последнее время в состав Управления входят:

— офис (служба) Белого дома. Он наиболее тесно связан с президентом,
включает советников, наиболее близких ему политически и лично, часто
набранных из его предвыборного штаба. Это «двор» президента.
Привлекательность службы здесь состоит в том, что она позволяет сочетать
значительное политическое влияние с неопределенной политической
ответственностью. Конгресс не вмешивается в процесс назначений в данный
офис;

— офис вице-президента. Помогает ему в осуществлении своих функций;

— административно-бюджетное управление (офис). Возникло в 1970 г. на
основе Бюджетного бюро Белого дома. Главная функция управления —
составление проекта государственного бюджета, который затем вносится в
Конгресс. Оно также должно следить за эффективностью деятельности
государственного аппарата, готовить предложения о его реорганизации;

— группа экономических советников. Консультирует президента по
экономическим вопросам. Ее важнейшая функция — подготовка ежегодного
доклада Конгрессу;

— совет национальной безопасности. Обсуждает внутри- и
внешнеполитические вопросы, связанные с проблемами национальной
безопасности. В его состав входят президент, вице-президент,
государственный секретарь, министр обороны, советник президента по
национальной безопасности и др. Значение советника по национальной
безопасности может быть весьма велико. Своим политическим влиянием были
известны Г. Киссинджер (при президенте Никсоне) и 3. Бже-зинский (при
президенте Картере), которые часто выступали в роли публичных политиков.

В структуру Исполнительного управления президента входят также Офис
представителя США на торговых переговорах, Совет по охране окружающей
среды. Офис научной и технологической политики и др.

Исполнительную власть США представляют также исполнительные
департаменты, независимые агентства и правительственные корпорации.

151

Исполнительные департаменты (министерства)

Это старейшие и важнейшие органы исполнительной власти. Они не

посредственно подчинены президенту и имеют широкий, «министерский» круг
полномочий. Во главе департаментов стоят секретари, а также их
заместители (ипс)ег-5есге1агу). Основные структурные подразделения
министерства возглавляют помощники секретаря (а55151ап1-5есге1агу).
После собственно президентских служб исполнительные департаменты
наиболее тесно связаны с главой исполнительной власти, однако его
возможность руководить деятельностью департаментов не следует
преувеличивать. Он назначает и смещает только их высших руководителей.
Остальные же тысячи сотрудников являются карьерными чиновниками, статус
которых защищен «системой заслуг». Чиновники сохраняют свои должности
независимо от смены президентской администрации, связаны
сформировавшимися бюрократическими традициями, заняты реализацией давно
запущенных программ. Их лояльность раздваивается между президентом и
Конгрессом, его постоянными комитетами, которые финансируют органы
исполнительной власти. Поэтому президенты часто недовольны деятельностью
министерств.

Департаменты неравнозначны как по своим размерам, бюджету, так и по
государственно-политическому значению. Так, иногда разделяют
«внутренние» и «внешние» министерства. Руководители первой группы
(Государственный департамент, министерства обороны, юстиции, финансов),
наиболее близкие президенту политически и лично, в первую очередь
отвечают за реализацию его программы. Вторая группа министерств занята
решением текущих социально-экономических проблем; их деятельность менее
подвержена переменам политического курса, так как связана с реализацией
постоянных программ.

В настоящее время существуют следующие исполнительные департаменты.

— Государственный (возник в 1789 г.). Первоначально он назывался
Департаментом иностранных дел, что верно отражало его главную функцию.
Свое современное наименование получил после передачи ему некоторых
внутриполитических функций (патентная служба, хранение государственной
печати). Государственный секретарь считается старшим среди министров, он
первым среди них имеет право на исполнение функций президента.

— Обороны (1789). Первоначально назывался Военным департаментом. В
современном виде возник в 1949 г. в результате

152

слияния департаментов армии, флота и авиации, которые остаются его
главными и достаточно автономными частями. В составе департамента
существует также Объединенный комитет начальников штабов, куда входят
высшие карьерные военнослужащие64. Министерство обороны — явный лидер и
по размерам своего бюджета и по численности занятых там гражданских
служащих.

— Финансов (1789). Долгое время это было универсальное
социально-экономическое ведомство со сложной внутренней структурой.
Кроме различных налоговых органов, служб, отвечающих за изготовление
денежных знаков, ценных бумаг и т.д., сюда входит секретная служба,
занятая борьбой с фальшивомонетчиками и охраной президента США.

— Юстиции (1870). Генеральный атторней появился еще в правительстве
Вашингтона, но данное должностное лицо долгое время исполняло
обязанности не министра юстиции, а главного юридического советника.
Статус министерства данная служба получила только в 1870 г. В этом же
году среди помощников атторнея появился генеральный солиситор, в
обязанности которого входил надзор за прохождением правительственных дел
в судах, особенно Верховном. Кроме исполнения роли юридического
советника правительства генеральный атторней контролирует федеральные
прокуратуру, исправительные учреждения, службы эмиграции и
натурализации, борьбы с наркотиками. В структуру министерства входит и
Федеральное бюро расследований (ФБР), ведущее на федеральном уровне
борьбу с наиболее опасными преступлениями, но оно действует вполне
независимо.

— Внутренних дел (1849). Возник в результате передачи ему другими
департаментами ряда ставших чуждыми им функций: патентного дела,
цензуры, федеральной земельной собственности, отношений с индейцами,
пенсий военным ветеранам и т.д. Долгое время считался «завхозом»
правительства. Затем превратился преимущественно в министерство
природных ресурсов, контролируя федеральные земли, национальные парки,
службу охраны животных и т.д. Департамент занимается также проблемами
индейцев.

Другими исполнительными департаментами являются: Сельского хозяйства
(1889), Торговли (1913), Труда (1913), Здравоохра-

6* Министерство обороны и входящие в его состав департаменты
возглавляются гражданскими лицами.

153

нения и социальных служб (1953), Жилищного строительства и городского
развития (1965), Транспорта (1966), Энергетики (1977), Образования
(1979), По делам ветеранов (1989). Департаменты создаются Конгрессом по
предложению президента, когда в них возникает потребность.

Независимые агентства после исполнительных департаментов главными
органами исполнительной власти являются независимые

агентства. Их отличия от исполнительных департаментов состоят, с одной
стороны, в менее жесткой подчиненности президенту, с другой — в более
узкой и специальной компетенции. Руководители агентств назначаются
президентом, который не обладает неограниченным правом их смещения. Они
назначаются на срок, превышающий время президентских полномочий, и (если
руководство коллегиальное) могут принадлежать к различным политическим
партиям. Численность независимых агентств достигает нескольких десятков,
они действуют в политической, социально-экономической и
научно-исследовательской сферах. Среди них:

О комиссия по междуштатной торговле (1887) — старейшее экономическое
агентство, регулирующее различные аспекты бизнеса;

О федеральная резервная система (1913)— осуществляет функции
центрального банка США;

О национальная комиссия по трудовым отношениям (1935) — следит за
соблюдением законности и справедливости в сфере трудовых отношений,
проводит с этой целью расследования и принимает квазисудебные решения;

О администрация общей службы (1949) — создана для централизации
правительственных закупок и управления государственной собственностью;

О НАСА (1958) — национальное агентство аэронавтики и исследования
космического пространства;

О комиссия по равным трудовым возможностям (1964);

О комиссия по безопасности продуктов (1972).

Наиболее быстро росла численность агентств, регулирующих разнообразные
социально-экономические проблемы. Расцвет их пришелся на эпоху «Нового
курса» и последующих десятилетий. Постепенно данные структуры стали
подозревать в зависимости от большого бизнеса, поэтому в конце 1970-х
годов наметилась тенденция к некоторому ограничению их деятельности.

154

В сфере компетенции агентств одновременно находятся исполнительные,
квазизаконодательные и квазисудебные функции. Они могут издавать приказы
общего применения, следить за их исполнением и разрешают через
административные суды возникающие на этой почве конфликты. Развитие
административных судов объясняется тем, что общие суды не могут
справиться с массой подобных дел, для разрешения которых требуются
специальные технические знания. Общие суды оставляют за собой право
пересматривать приговоры административных судов.

Правительственные Корпорации

Эти правительственные организации возникли сравнительно недавно. Они
являются квазипредпринимательскими учреждениями и действуют в

тех сферах экономики, где привлечение частного капитала или
нежелательно, или невозможно из-за их высокой общественной значимости
при одновременной невысокой рентабельности, а то и убыточности. В
правительственных корпорациях не существует акционеров, они действуют в
особом экономическом режиме (не платят налоги). Среди них:

О корпорация долины реки Теннесси (1933) — создана для решения комплекса
проблем, связанных с освоением данного региона; руководила возведением
каскада гидроэлектростанций, которыми сейчас управляет; поставляет
электроэнергию по ценам, базовым для частных компаний;

О почтовая служба (1970) — одна из старейших правительственных служб,
которая возникла еще в колониальный период; долгое время рассматривалась
в качестве одного из исполнительных департаментов, но в 1970 г.
приобрела статус правительственной корпорации;

О американская транспортная корпорация— Амтрак (1970), создана с целью
реорганизации железнодорожного транспорта и повышения эффективности его
деятельности.

Административная процедура

Реальности современного государственного управления привели к тому, что
Конгресс все чаще передоверяет процесс нормотворчества органам
исполнительной власти. Возникла угроза потери законодателями и
общественностью контроля за подобными актами. Это заставило Конгресс еще
в 1946г. принять Закон об административной процедуре, который
сформулировал основные требования к правительственному нор-мотворчеству.

155

Первым ее этапом является публикация проектов правительственных
документов в Федеральном регистр^. Одновременно здесь помещается
информация о месте, куда заинтересованные лица могут представить свои
замечания, а также о времени слушаний, если они будут проводиться.
Административные слушания проходят подобно аналогичным мероприятиям в
Конгрессе, с выступлением заинтересованных сторон. По их итогам
разрабатывается окончательный вариант документа, который также
публикуется в Федеральном регистре. Административные акты, появившиеся в
течение года, допечатываются в Своде федеральных административных
постановлений (Соае оГ Реаега! ге§и1а11оп5). Свод состоит примерно из
150 томов, которые делятся по проблемам на 50 разделов66. Регистр
представляет собой как бы текущее дополнение к Своду.

Данный порядок выработки административных решений позволяет
общественности и законодателям активно вмешаться в этот процесс.
Представители ведомств не обязаны следовать предложениям
заинтересованных лиц, которые часто бывают противоречивыми, тем не менее
обычно их стараются учесть. Особенно внимательно относятся к замечаниям
законодателей, от которых зависит финансирование ведомственных программ.

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА

Особенности судебной системы

США относятся к группе государств общего права, чья судебно-право-вая
система сформировалась под сильным влиянием британских образцов.
Аяглийские переселенцы, прибывая в Америку, продолжали действовать в
рамках привычной для них правовой культуры. Испытывая влияние английской
системы, американское право с самого начала приобрело определенную
специфику, которая со временем становилась все более заметной. Это
объяснялось несколькими причинами.

65 Федеральный регистр — ежедневный бюллетень, где публикуются проекты
правительственных документов, их окончательные варианты, официальные
сообщения и т.д. Имеет следующие разделы: 1. Президентские документы; 2.
Нормативные акты; 3. Проекты документов; 4. Примечания; 5. Праздничные
мероприятия. Выходит с 1936 г.

66 Например: «Выплаты и пособия» (раздел 20), «Шоссейные дороги» (раздел
23), «Транспорт» (раздел 49) и т.д.

156

Социально-экономические условия колоний существенно отличались от
английских, поэтому здесь трудно было применять прецеденты, сложившиеся
в метрополии. Кроме того, многие колонисты прибыли в Америку, спасаясь
от преследования английских судов, и не испытывали к ним пиетета. Эти
настроения усилились в ходе борьбы за независимость.

В колониях долгое время не хватало квалифицированных юристов, поэтому
здесь возникла тенденция к упрощенному судопроизводству на основе
законов Моисея. Популярности последних способствовали и
радикально-протестантские верования многих колонистов. Другим следствием
данного состояния американского права стало предоставление судьям
большей свободы в вынесении решений. Население США постепенно стало
пополняться за счет эмигрантов из стран, принадлежащих к
континентальному ро-мано-германскому праву, имевших другой юридический
опыт. В состав государства вошли территории купленные или завоеванные у
Франции, Испании, Мексики (Флорида, Луизиана, Техас, Калифорния и др.).
Их население использовало те же правовые принципы. Это привело к тому,
что в XIX в. среди американских юристов существовало влиятельное
движение в пользу перехода к системе кодексов. Общему праву удалось
отбить этот натиск ценой многочисленных уступок67. Американское право
оказалось кодифицировано в гораздо большей степени, чем английское. Само
существование конституции отражает различие правовых тенденций двух
стран. В практику вошло создание типовых (единообразных) кодексов,
которые штаты могут, если пожелают, принять полностью или с
поправками68. Однако преобладает другая тенденция — составлять не
кодексы, а систематизированные сборники прецедентов, обычно носящие
название Статуты штата. Федеративный характер американского государства
привел к возникновению правового федерализма — параллельному
существованию законодательных и судебных систем федерации и штатов.
Штаты, войдя в федерацию, продолжали

67 Штат Луизиана, принадлежавший когда-то Франции, сохранил
кодифицированное законодательство на основе кодексов Наполеона.

” Наибольший успех сопутствовал Единообразному торговому кодексу,
который с незначительными дополнениями был ратифицирован практически
всеми

штащми.

157

сохранять собственные судебно-правовые системы. Это вызвало двоякие
сложности.

О Во-первых, размежевание-федеральной и местной юрисдикции. Казалось бы,
данная проблема решается просто: федеральные суды должны заниматься так
называемыми федеральными вопросами, возникающими из конституции и
федерального законодательства, остальные же проблемы следует отнести к
юрисдикции штатов. Однако доктрина подразумеваемых полномочии привела к
расширению сферы федеральной юрисдикции. Одновременно существуют
Хпоправка (1791), расширенно трактующая полномочия «штатов и народа»
(доктрина остаточных полномочий), и XI поправка (1795), которая в ряде
случаев ввела конкурирующую юрисдикцию федерации и штатов. Более того,
штатам разрешено законодательствовать в тех сферах, которые отнесены к
федеральным, но их решения не должны противоречить существующим
федеральным законам69. Следовательно, и суды штатов могут вторгаться в
данные сферы.

О Во-вторых, конкретное дело может содержать и «федеральный вопрос», и
«вопрос штата», поэтому может рассматриваться в любом из типов судов.

Законы, прецеденты и судебные системы отдельных штатов могут существенно
различаться между собой. Брачный возраст, условия вступления в брак и
его расторжения, общность или раздельность имущества супругов и даже
применение смертной казни — эти и другие вопросы решаются штатами
различно. Некоторые из них извлекают из своего юридического суверенитета
немалую выгоду. Наиболее известный пример — штат Невада, который
обладает либеральным семейно-брачным законодательством и допускает
азартные игры. Этим пользуются жители соседней населенной Калифорнии,
которые приезжают решать свои семейные проблемы или развлекаться в
Лас-Вегас или Рино.

Подобное состояние судебной системы ставит вопрос о характере
существующего в США права: имеется ли право всей страны или только
отдельных штатов? Верховный суд по-разному решал данную проблему. В деле
«Свифт против Тисона» (1842) он при-

ю Федерация до сих пор не обладает рядом законов, которые могла бы иметь
по конституции.

158

знал его существование. Но в 1938 г. в деле «Компания Эрне против
Томпкинса» суд пересмотрел свое старое решение и постановил, что
«федерального общего права не существует». Можно говорить, что право США
действует в основном в сфере федерального законодательства, нормы же
уголовного и гражданского права устанавливаются штатами преимущественно
самостоятельно.

— Наконец, к особенностям американской судебно-правовой системы можно
отнести традиции неформального правосудия, игравшего особенно заметную
роль в западных, колонизуемых штатах. Отсутствие эффективной власти
наряду с обилием криминальных и маргинальных элементов заставляло
граждан брать на себя функции защиты правосудия. Возникали различные
«комитеты бдительных», «суды Линча»70. Сейчас подобные нравы стали
аномальными, однако американский кинематограф продолжает
пропагандировать образ человека, «взявшего закон в свои руки».

Судебная система штатов

Судебная система США сложнее, чем в большинстве других стран. Она
состоит из двух ветвей, которые не

составляют правильной иерархии и действуют во многом параллельно.
Приговоры высших судов штатов в большинстве случаев окончательны и могут
пересматриваться Верховным судом США только в случае обнаружения в них
«федерального вопроса».

Огромное большинство дел рассматривается судами штатов, обладающими
более широкой, чем федеральные, юрисдикцией. Они могут отличаться по
своей структуре и названиям, однако обычно имеют определенную
организацию.

— Суды низшей инстанции, разнообразные по названиям (муниципальные,
исковые, мировые, малых тяжб). Занимаются наиболее простыми и
общественно малозначимыми делами. Некоторые из них специализируются на
рассмотрении определенного рода дел (например, происшествий на
транспорте). Они также могут проводить предварительное слушание дел
перед передачей их в вышестоящий суд. Низшие суды обычно привязаны к
низовым административным единицам, они призваны в первую очередь
обеспечить

70 Термин возник еще в период борьбы за независимость США, когда
подобный суд создал виргинский плантатор Ч. Линч для наказания лолтстов
— лиц, сохранявших верность английской короне. С 1882 по 1951 г.
линчеванию подверглись 4730 лиц (1293 белых и 3437 черных).

159

быстрый, простой и дешевый суд. Здесь допускается деятельность
непрофессиональных судей, ограничиваются деятельность адвокатов и
применение суда присяжных. Если одна из сторон настаивает на участии
присяжных, дело переносится в иную инстанцию. Однако стремление
упростить и удешевить процесс часто приводит к его формализации, к
«списочному» решению дел. Исследователь одного из подобных судов
подсчитал, что 72% дел в нем рассматриваются в течение одной минуты.
Суды общей юрисдикции. Это основные учреждения юстиции, которые
рассматривают в первой инстанции сложные уголовные и гражданские дела.
Обычно они обладают универсальной юрисдикцией, однако некоторые штаты
имеют раздельные уголовные и гражданские суды, другие сохраняют
специальные суды для решения определенных категорий дел. Данные
учреждения юстиции также являются апелляционной инстанцией для низших
судов. Как правило, один суд общей юрисдикции создается на
административный округ, поэтому носит название окружного, районного и
т.д. В них работают профессиональные судьи, заседания часто идут в
торжественной обстановке с соблюдением основных процессуальных норм.
Однако и здесь наблюдается стремление к удешевлению процесса: полностью
заслушивается только 11% дел, присяжные используются в 1,3% случаев;
остальные дела решаются или на досудебной стадии, или в результате
сделки’о признании. Апелляционные суды. Они могут подвергнуть новому
рассмотрению любое дело, заслушанное нижестоящими судами, но обычно
ограничиваются пересмотром их по формальным мотивам, а не по существу.
Для обоснования апелляции часто ссылаются на допущенную процессуальную
ошибку: не всех свидетелей допросили, не все материалы приобщили к делу
и т.д.

Верховные суды штатов. По отношению к судам штатов они ведут себя так
же, как Верховный суд США по отношению к федеральным судам. Они берут к
рассмотрению те немногие дела, в которых усматривают большой
общественный и правовой интерес. По традиции они обязаны рассмотреть
апелляции приговоренных к смерти и дела, затрагивающие конституцию
штата. Судьи штатов избираются на срок, зависящий от их статуса. В
низших судах он короче, в высших — длиннее.

федеральная судебная в федеральной системе нет судов низ-

— шей инстанции; она обладает более узкой
юрисдикцией по сравнению со штатами, судьи здесь назначаются пожизненно,
«пока ведут себя хорошо». Для рассмотрения в федеральном суде иск должен
не только содержать «федеральный вопрос», но и быть достаточно крупным
(не менее 10 тыс. долларов). Суды США (федеральные суды) имеют следующую
структуру.

— Региональные суды. Каждый штат имеет не менее одного суда, крупные
штаты — до 4. Всего в США около 100 региональных судов. В состав суда
входит несколько судей, но заседания обычно ведутся односудейно. Только
в особо важных случаях, связанных с оценкой конституционности законов
штата или федерации, в заседании участвуют 3 судьи. Существуют также
специализированные федеральные суды — налоговый, патентный,
претензионный (рассматривает иски к правительству о возмещении ущерба),
по международной торговле и т.д.

— Апелляционные суды. Апелляции на решения федеральных судов первой
инстанции принимают 13 апелляционных судов. Они стали создаваться с 1891
г. для того, чтобы разгрузить Верховный суд США. Юрисдикция каждого из
них охватывает несколько штатов. Заседания ведет группа из трех и более
судей. В состав данных учреждений юстиции входит созданный в 1982 г. Суд
федерального округа, рассматривающий жалобы на приговоры
специализированных федеральных судов. В работе апелляционных судов
принимают участие члены Верховного суда США.

Федеральную судебную систему возглавляет Верховный суд.

Верховный суд США

В состав Верховного суда входят главный судья и 8 судей ОизИсе). Они
назначаются президентом с согласия

Сената, причем последний, учитывая политическое значение данных
должностных лиц, их пожизненный статус, очень внимательно рассматривает
предлагаемые кандидатуры. Обычно судьями становятся лица 50—60 лет,
имеющие значительный не только юридический, но и политический опыт.
Состав Верховного суда элитарен. Сравнительно недавно здесь впервые
появились женщины и афро-американец71.

161

Всего за 200 лет в Верховном суде состояло около 200 человек.

-3404

Верховный суд некоторые дела рассматривает в первой инстанции. Его
исключительной компетенцией являются споры между штатами. Он также может
рассматривать в первой инстанции дела, где одна из сторон — посол или
консул зарубежного государства, где сторонами являются граждане
различных штатов или государств, споры между штатом и федеральными
властями. Однако в данных случаях он не обладает исключительной
юрисдикцией.

Большинство дел Верховный суд рассматривает в качестве высшей инстанции.
Существует два пути поступления сюда дел: апелляция и приказ сегИогап12.
Первый путь по формальным причинам возможен только в определенных
случаях, выдача же приказов — дискреционное право Верховного суда.
Апелляции принимаются на приговоры низших федеральных судов или судов
штатов, если в них затронуты существенные проблемы федерального права.
Обычно решения низших судов пересматриваются в тех случаях73, когда:

О федеральный апелляционный суд признает неконституционным закон штата;

О верховный суд штата приостанавливает действие федерального закона или
возобновляет действие закона, который ранее был признан
несоответствующим федеральной конституции;

О один из низших федеральных судов признает неконституционным акт
Конгресса или правительства;

О апелляционный суд обращается с петицией о желательности разрешения
данного вопроса права Верховным судом.

Кроме того, недовольный решением нижестоящего суда и убежденный в том,
что его дело затрагивает важные вопросы федерального права, может
обратиться в данное учреждение с петицией о выдаче приказа сегтюгап.
Верховный суд рассматривает петиции и решает, какие из них принять к
рассмотрению. Для этого необходимо согласие 4 судей из 9. Естественно,
огромное большинство поступающих в Верховный суд обращений отвергается.
Обычно приказ сегтюгап выдается, если:

О суд штата разрешил существенный федеральный вопрос, ранее не
рассмотренный Верховным судом, или рассмотрел его иначе, чем он;

О несколько федеральных апелляционных судов разошлись во мнении;

73 Приказ вышестоящего суда нижестоящему с требованием передать ему
дело. 73 До 1988 г. подобные дела обязательно поступали в Верховный суд,
теперь он сам решает, заслуживают ли они его внимания.

162

О федеральный апелляционный суд разрешил существенный вопрос юрисдикции
штата в нарушение его закона.

Так как Верховный суд сам подбирает себе дела, а его юрисдикция
недостаточно конкретна, реальная политико-правовая роль данного
учреждения не в последнюю очередь зависит от взглядов судей, особенно
главных. Обычно разделяют сторонников юридической сдержанности, которые
стремятся не вводить существенных правовых новшеств и не разрешать в
судебном порядке принципиальных политических вопросов, и «активистов»,
которые за них с готовностью берутся. Первые доминировали в период
«юридического фун-даментализма» в конце XIX — начале XX в. К наиболее
ярким «активистам» относятся Маршалл и Уоррен. В последние десятилетия
судьи стремятся придерживаться доктрины нейтральности, занимать среднюю
позицию между двумя отмеченными крайностями.

Верховный суд начинает свою ежегодную сессию в первый понедельник
октября и заканчивает в конце июня — начале июля. Каждому из судей в их
деятельности помогают 4 юридических клерка. Именно они предварительно
рассматривают поступающие дела на предмет их важности и высказывают
судье свое мнение, на которое он и ориентируется. Следующим этапом
рассмотрения дела является пятничная конференция, на которой и
принимается окончательное решение. Дискуссия носит закрытый характер, ее
ход не записывается, в помещении находятся только судьи. Дискуссию
открывает главный судья, он ведет ее и задает тон. Голосование
проводится редко. После обмена мнениями главный судья, ориентируясь на
мнение большинства, суммирует результаты дискуссии, на основе которых
составляется заключение. Оно может быть единодушным или принятым
большинством. Судьи, оставшиеся в меньшинстве, могут приложить к нему
свои мнения. Однако в делах, затрагивающих важные политические вопросы,
судьи стремятся действовать единодушно, чтобы укрепить легитимность
принятого решения.

Преступления в США по английской тра-

Право и процесс диции делятся в зависимости от их тяжести на
фелонию и мисдиминор. К последнему разряду относятся те из них, которые
наказываются лишением свободы на срок не более 1 года. Соответственно
отличается и порядок рассмотрения данных категорий дел. Мисдиминоры
могут рассматриваться не только без адвоката, но и без подсудимого.

Процессуальные нормы в США сходны с английскими. Здесь также судебное
слушание превращается в поединок между адвокатами истца и обвиняемого.
Однако есть и отличия.

163

В США более широко, чем в Великобритании, используются присяжные, причем
не только малое жюри, но и большое^, которое «вышло из употребления» на
своей исторической родине; это связано с тем, что право на суд присяжных
гарантировано конституцией. Судьи здесь свободнее в своих приговорах,
вот почему в американской истории немало примеров экзотических
вердиктов, особенно в отношении незначительных преступлений и
проступков75, но в последнее время появилась тенденция к ограничению
свободы судейского усмотрения. В США существует также достаточно
развитая служба обвинения: атторнеи — федеральные и местные (штатов).
Функции атторнеев состоят в проведении (совместно с полицией) следствия
по уголовным делам, даче согласия на обыски и аресты, решении вопроса о
возбуждении уголовного преследования и поддержке обвинения в суде. Они
выступают также в качестве консультантов местных органов власти по
правовым вопросам. Федеральные атторнеи назначаются, атторнеи штатов
обычно избираются. Здесь сильнее, чем в Англии, проявилась тенденция к
упрощению и удешевлению судопроизводства, что приводит к его
формализации. Например, в последнее время все большее распространение
получили сделки о признании вины76 и другие виды внесудебных и
досудебных соглашений сторон. Сейчас 90% уголовных дел не проходят
полного судебного разбирательства. Подобная практика вызвана
дороговизной судопроизводства. Судебный процесс в США трудно вести без
адвоката, бесплатных же защитников предоставляют только малоимущим в
случае условного преследования.

74 Большое жюри заседает до суда и рассматривает вопрос о возможности
передачи дела в суд.

75 Например, обвиненных в безнравственности в качестве дополнительного
наказания могут обязать посещать церковь, виновных в
дорожно-транспортном происшествии — помогать в травматологическом
отделении больницы.

76 Суть сделки состоит в том, что обвиняемый признает на суде свою вину
в обмен на обещание получить минимальное наказание. Формально судья не
участвует в подобных переговорах, но на деле, конечно, информирован об
их результатах. Сделки о признании вины постоянно, но безрезультатно
критикуются общественностью. Их опасность двояка: они позволяют
преступникам избежать заслуженного наказания и одновременно создают для
невинных соблазн признаться в преступлении, которое они не совершали,
чтобы избежать грозящего им сурового наказания.

164

РЕГИОНАЛЬНОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Организация управления в североа-Становление системы мериканских
колониях не была еди-

управления штатов и местного „образной, НО имела ряд общих

управления (Ьонец XVIII – г ^ •

•’ • „,у \ черт. Основными властными полно-середина XIX в.)

• мочиями располагал назначавшийся монархом
губернатор — глава местной администрации, вооруженных сил и Верховного
суда. Он также предлагал или назначал членов своего совета, который в
некоторых случаях выступал в качестве верхней палаты местного
представительного органа (легислатуры). Губернатор имел право распускать
ее и налагать вето на законопроекты. Право голоса и занятия должностей
были ограничены имущественным и религиозным цензами.

После принятия Декларации независимости колонии стали преобразовываться
в самоуправляющиеся сообщества — штаты. Их внутреннее устройство
определялось конституциями, которые были приняты или законодательными
ассамблеями, или специальными конвентами.

Практически все штаты создали у себя двухпалатные легислатуры. Для
членов верхней палаты обычно требовался более высокий ценз, чем для
нижней. Именно законодательные собрания стали в большинстве случаев
главными центрами власти. Они избирали судей и должностных лиц, включая
губернатора, срок полномочий которого часто ограничивался одним годом
без права переизбрания. Данная система, заключавшаяся в сочетании
сильной легислатуры и слабой исполнительной власти, оказалась весьма
устойчивой. Она повлияла на организацию федеральной власти в период
существования Статей конфедерации.

Иначе была организована власть в штате Нью-Йорк. Здесь избиравшийся
народом губернатор назначал судей и должностных лиц, имел право вето,
которое преодолевалось 2/, голосов. ‘Эта схема примерно совпадала с той,
которая позднее была использована авторами конституции США.

В период борьбы за независимость избирательные права расширились,
цензовые ограничения были смягчены, но не уничтожены. В большинстве
штатов избиратели должны были обладать собственностью и принадлежать к
христианству.

165

Местное управление. Подавляющее большинство населения проживало тогда в
сельских поселениях. Существовало 3 типа поселений. В Новой Англии
преобладали тауншипы (1о\уп5Ыр), на которые распадалась территория
штатов. Это была группа отдельных домов и поселений, которые тяготели к
одному центру — местной церкви. Тауншипы являлись вариантом английского
прихода. Подобный тип поселения возник из-за необходимости организовать
совместную борьбу с враждебными индейцами. Его размеры определялись
возможностью местного населения достаточно быстро собраться в его
центре. Главным органом управления тауншипа являлось общее собранием
жителей, которое избирало должностных лиц и утверждало обязательные
постановления.

В южных штатах преобладали графства (соиш.у)77. Здесь, в жарком климате
индейцы были относительно мирными, а крупные плантации распыляли, а не
собирали население. Графства, включавшие несколько подобных поместий,
были обширнее северных таунов. Тон традиционно задавали местные
«джентльмены» — плантаторы, хорошо знакомые с английской системой
местного управления. Как и в Англии, власть в графствах находилась в
руках собрания судей, избираемых налогоплательщиками. Судьи назначали
остальных должностных лиц.

Третий образец, преобладавший в средних штатах, был комбинацией двух
первых. Здесь существовали и графства, и тауншипы. В Нью-Йорке,
например, каждый тауншип избирал попечителя, собрание которых управляло
более крупной административной единицей — графством. Именно данная
организация стала наиболее популярной в новых штатах, возникавших на
Западе.

Организация власти в городских муниципалитетах (сНу) определялась их
муниципальными хартиями и также не отличалась единообразием. Обычно
основные полномочия здесь сосредоточивались в руках муниципального
совета, который избирал на годичный срок мэра. Происходит демократизация
и городского управления. Сити преобразовываются из закрытых корпораций,
походивших на современные им английские образцы, в открытые, включившие
всех горожан-налогоплательщиков.

В первой половине XIX в. произошли важные перемены в организации
местного управления.

— Следует отметить его демократизацию, постепенное расширение
избирательного права за счет понижения или уничтожения имущественных и
религиозных цензов. Пенсильва-

77 Данный термин иногда переводится как «округ».

166

ния первой отменила их, к 1800 г. это сделали еще 4 штата. Новые же
штаты, возникающие на Западе, обычно не имели строгих избирательных
цензов. Однако к 1863 г. в 5 штатах из 17 избирательными правами
продолжали пользовались только налогоплательщики. Заметно снизилось
влияние почти всевластных прежде местных легислатур. Определенную роль в
этом сыграло уменьшение периодичности и длительности их сессий в
некоторых штатах: например, они могли происходить не чаще одного раза в
2 года в течение 60 дней. Считалось, что редкие встречи законодателей
являются наиболее мягкой формой ограничения их власти78. Однако при этом
возникла проблема эффективности деятельности подобных представительств.
Частично ее пытались решить за счет увеличения срока их полномочий с
года до 2—4.

Укрепилась и одновременно ослабла власть губернаторов штатов. Они
начинают избираться не легислатурами, а населением, что не могло не
поставить их в более независимое положение. Этому способствовало и
увеличение во многих штатах срока их полномочий с года до 2—4. Широкое
распространение получила практика наделения губернаторов правом
законодательного вето. Смягчены были и конституционные требования в
отношении переизбрания. Наконец, для импичмента губернатора стало
требоваться квалифицированное большинство голосов. Однако из-за
усилившейся административной дезинтеграции губернатор являлся скорее
формальным главой исполнительной власти. Широко распространилась
практика административной дезинтеграции — независимого избрания основных
должностных лиц в штатах и на местах. Так, в штатах законодатели или
население избирали таких должностных лиц, как казначей, секретарь,
атторней и т.д. Например, в Нью-Йорке в 1846 г. избирались 12
официальных лиц. Выбираемые независимо, они в осуществлении своих
полномочий могли действовать вполне самостоятельно, не считаясь с
губернатором. Аналогичный порядок управления действовал и в городах.
Административная дезинтеграция властных структур была вызвана страхом
перед возможными негативными

‘ Исследователи видят в данном процессе отражение возникшего недоверия к
легислатурам со стороны местных элит. стремившихся подобным образом
компенсировать предполагаемые негативные последствия демократизации
избирательной системы.

167

последствиями концентрации исполнительной власти в одних руках.

Произошла демократизация местной юстиции. Судьи начинают избираться не
законодателями, а населением. Срок их полномочий простирался от 5 до 15
лет. Как и федеральные судьи, они приобрели право оценивать
конституционность законов штатов.

Развивались социально-экономические функции штатов. Федеральное
вмешательство в эти вопросы было незначительно. Именно штаты не только
регулировали их, но и непосредственно участвовали в них своими
капиталами. Первой их заботой стало образование, что поощрялось и
федеральным правительством. Новые штаты часто принимались в союз с
условием, что определенная часть их доходов будет тратиться на
образование. Кроме школ начинают появляться общественные больницы,
приюты и т.д. В штатах происходило формирование партийно-политических
организаций, следствием чего стало распространение здесь «системы
добычи».

Кризис (вторая половина XIX в.)

Гражданская война позволила решить те проблемы федерации, которые в
течение ряда десятилетий угрожали ей распадом. Однако «позолоченный век»
поставил новые вопросы.

— Повсеместное распространение получила коррупция, причем первоначально
наиболее масштабные злоупотребления наблюдались в реконструированных
южных штатах. «Сакво-яжники» и лидеры бывших рабов, пользуясь
попустительством федеральных властей, беззастенчиво расхищали деньги
налогоплательщиков. Коррупция в южных штатах была беспрецедентной, но
нечто подобное происходило повсеместно79. В эпоху, когда многое шло на
продажу, продажным стало и само правительство.

— Возникновение на местах партийных «машин» и «боссов». Частично это
было связано с быстрым развитием крупного бизнеса. Обладатели больших
денег нуждались в политических гарантиях для своего дела. Эти гарантии
могло дать только лицо, контролировавшее местных должностных лиц, имев-

79 Например, построенное в 1871 г. здание суда графства Нью-Йорк
обошлось в 8 млн долларов против первоначальной оценки в 350 тыс. За
чуть меньшую сумму (7,8 млн) США купили тогда у России Аляску.

168

шее в своем распоряжении послушный электорат. У боссиз-ма, явления
бесспорно отрицательного, были свои положительные стороны: он позволял
неформально консолидировать власть, раздробленную между многочисленными
независимыми административно-политическими структурами. Для
противодействия политической коррупции в штатах предпринимается система
мер, наиболее значимыми из которых стали: 1) проведение праймериз (они
возникли в Пенсильвании в 1868 г., но получили широкое распространение
только в начале XX в.); 2) появление актов о кор-рупционной практике,
ограничивавших расходы на проведение выборов, запретивших
непосредственное участие в них корпораций; 3) распространение различных
форм непосредственной демократии (народные инициативы, опросы,
референдумы); 4) создание системы местной гражданской службы. К 1929 г.
11 штатов, 10 графств и 200 муниципалитетов создали независимые комиссии
гражданской службы. Местные должностные лица могли назначаться только из
группы кандидатов, которые были рекомендованы комиссиями по итогам
тестирования. Быстрое развитие крупного бизнеса вызвало также
разрастание социальных конфликтов, что потребовало вмешательства в них
местных властей. Как отмечалось выше, это вызвало многочисленные
правовые коллизии относительно конституционности подобных действий.
Первоначально штаты вынуждены были обеспокоиться охраной труда растущего
рабочего класса, затем — его благосостоянием. Большинство индустриальных
штатов ограничили рабочий день для детей и женщин 10 часами. В 1869 г.
Массачусетс впервые создал совет штата по вопросам здравоохранения.
Вскоре этому примеру последовали другие штаты. Однако общественное
здравоохранение еще долгое время оставалось на низком уровне. Продолжало
достаточно быстро развиваться публичное образование. Федеральное
правительство начинает оказывать поддержку местным властям через
денежные гранты80.

Расширение социально-экономических функций штатов привело к еще большей
децентрализации исполнительной власти, к созданию новых независимых
комиссий. Членов некоторых комиссий назначали законодатели, других — гу-

Ранее федеральная поддержка осуществлялась через земельные гранты.

169

бернатор совместно с законодателями, третьих избирало население. В
результате реальные полномочия губернаторов, их способность
контролировать финансовые ресурсы продолжали сокращаться.

Напротив, мэры городов укрепили свою власть. Они приобрели право вето на
акты городских советов, стали играть большую роль в подборе должностных
лиц, контроле над коммунальным хозяйством. Негативные последствия
распыленности властных функций между многочисленными независимыми
комиссиями и советами были более заметны на местном уровне, наиболее
близком рядовым американцам. Одновременно концентрация исполнительной
власти в городах казалась законодателям менее опасной, чем на уровне
штатов.

Реформа (начало XX в.)

В это время продолжился поиск такой модели организации местной власти,
которая в наибольшей степени сочетала бы демократичность и
административную эффективность. Цели эти поддавались синтезу не без
труда, поэтому различные группы теоретиков и практиков государственного
управления предлагали несколько рецептов решения поставленной задачи.

Во властных структурах штатов существенных административных реформ не
произошло. Традиционные опасения относительно укрепления власти
губернаторов оказались весьма устойчивыми. Кроме того, губернаторы
обычно являлись видными политиками и олицетворяли для
реформаторов-прогрессистов то зло, которое они стремились изгнать из
властных структур. Поэтому в штатах не произошло расширение полномочий
главы исполнительной власти, возобладало стремление придать ей не
большую административную эффективность, но большую демократичность.

На практике это привело к дальнейшей административной дезинтеграции.
Продолжают самостоятельно избираться многие должностные лица, широкое
распространение получила практика создания независимых административных
комиссий. В 1919 г. Нью-Йорк имел 116 подобных органов, Миннесота — 75,
Иллинойс — 100 и т.д. По словам одного из исследователей, администрация
штатов превратилась в «китайскую головоломку». В общественном мнении
губернатор являлся главой штата, но на деле реальной власти не имел.
Правда, были расширены его бюджетные права. Ранее административные
органы обращались с финансовыми запросами непосредственно к
законодателям. В начале XX в. штаты все чаще наделяют губернаторов
правом формировать бюджет исполнительной власти.

170

Противоположные тенденции возобладали в развитии органов местного
(особенно городского) управления, подвергнув их решительному
реформированию. Здесь преобладала тенденция к достижению большей
административной эффективности. Достичь ее пытались при помощи различных
моделей организации местной власти (планов).

— Одни реформаторы предлагали заимствовать ту модель местного
управления, которая сформировалась к этому времени в Англии. Так возник
«план комиссионеров». Впервые он был применен еще в 1863 г., но стал
особенно популярен в начале XX в. Этот план вел к отказу от идеи
разделения властей, системы сдержек и противовесов, сосредоточивая
исполнительную и законодательную власти в одной коллегии. Горожане
избирали несколько комиссионеров (обычно 5), которые сочетали
индивидуальную и коллективную ответственность перед ними. Выборы
стремились проводить на непартийной основе, кандидаты не обязаны были
объявлять о своих политических симпатиях. Заседая совместно, составляя
городской совет, комиссионеры выступали как местные законодатели.
Действуя раздельно, они представляли исполнительную власть, каждый из
них руководил одним или несколькими административными департаментами.
Назначения должностных лиц проводились комиссией, но обычно она только
утверждала предложения главы соответствующего департамента. Один из
комиссионеров — первый среди равных — являлся мэром, но исполнял только
церемониальные функции. Мэр мог избираться населением, но это не давало
ему большей власти81. Данная организация местной власти имела ряд
очевидных преимуществ. Административная структура была проста и понятна
избирателям, вся ответственность ложилась на единый и компактный орган,
избираемый на короткий срок, отсутствие разделения властей предотвращало
конфликт между ними. Однако существенными были и недостатки плана.
Главными из них были размытость ответственности за положение дел между
всеми членами комиссии и отсутствие независимого и профессионального
внешнего контроля над исполнительными подразделениями. Теоретически
подобный конт-

81 Данный план, как и другие, имел многочисленные вариации. В теории
комиссионеры должны являться единственными выборными должностными
лицами. На деле часто сохранялась практика независимого избрания
некоторых местных «офицеров».

171

роль должна была осуществлять сама комиссия, действующая в качестве
городского совета, но на практике часто торжествовал принцип «не лезть в
дела друг друга». Другие сторонники административной реформы предлагали
перенять опыт организации федеральной власти, воспроизвести свойственную
ей систему разделения властей. Это привело к появлению «плана сильного
мэра». Он превращал выборного мэра, подобно президенту США, и в
политического лидера, и в реального главу исполнительной власти.
Независимые комиссии подчинялись мэру, который назначал и смещал их
руководителей, формировал местный бюджет. Одновременно существовал и
представительный орган — городской совет, издающий обязательные
постановления и утверждающий бюджет. Однако мэр имел право вето на его
решения, которое преодолевалось квалифицированным большинством
голосов82. План, концентрируя власть и ответственность в одних руках,
значительно повышал эффективность исполнительной власти. Однако критики
обращали внимание на возможные негативные последствия подобной
концентрации, затрудняющей общественный контроль над исполнительной
властью. Третьи реформаторы, несмотря на свою нелюбовь к большому
бизнесу, предлагали учесть его организационный опыт. «План
совет-менеджер» превращал городской совет в аналог совета директоров
бизнес-корпорации. Он должен был определять общее направление
деятельности муниципалитета, осуществление которой возлагалось на
наемного менеджера-профессионала, играющего роль исполнительного
директора. Ему подчинялись местные департаменты, он получал право
назначать должностных лиц. Совет мог избирать председателя — мэра, но
только с представительскими функциями. В 1913г. план был одобрен
Национальной муниципальной лигой и быстро стал очень популярным”. Данная
модель местного управления также нарушала привычный баланс властей. Вся
политическая (законодательная и контрольная) власть концентрировалась в
руках го-

82 В подобном «чистом» виде данный план встречался редко. Обычно
сохранялась практика независимого избрания некоторых должностных лиц.
Принято считать, что мэр является «сильным», если контролирует
назначение большинства должностных лиц и формирует городской бюджет.

83 «План совет-менеджер» в чистом виде, когда избираются только члены
городского совета, встречается редко. Обычно и в данном случае некоторое
количество местных должностных лиц избирается независимо.

172

родского совета. Городской менеджер формально «не обладал»
самостоятельной властью и был только «наемным работником» на службе у
совета. Совет контролировал менеджера не только через возможность
сместить его, но и обладая правом принятия резолюций и распоряжений, в
рамках которых должна действовать администрация. Менеджер был обязан
посещать заседания совета, но не как его равноправный сочлен, а для
информирования советников относительно положения дел, ответов на их
вопросы. У «плана совет-менеджер» появилось много сторонников, которые
считали его важным достижением американской административной практики.
Они полагают, что подобная организация местного управления позволяла
соединить демократичность, политическую ответственность перед
избирателями (совет) с высокой административной эффективностью
(профессиональный менеджер), т.е. достичь тех целей, к которым
стремились реформаторы-прогрессисты. Действительно, широкое
распространение данного плана привело к расцвету школ,
специализирующихся на подготовке специалистов в области общественного
администрирования. Критики предупреждали, что практическое осуществление
данного плана может отличаться от теоретического замысла. Они полагали,
что профессиональный администратор-менеджер, если он сравнительно долго
занимает свой пост, будет доминировать над непрофессиональными
советниками. Кроме того, возник вопрос относительно способа подбора
действительно наиболее способного менеджера.

Наряду с новыми административными моделями продолжала использоваться и
старая — «слабый мэр с советом». Мэр здесь был только формальной главой
исполнительной власти, но иногда имел право наложить вето на решения
городского совета. Последний сочетал распорядительно-контрольные и
административные функции. Главные исполнительные полномочия
сосредоточивались в выборных или ех оп1сю комиссиях, в состав которых в
качестве одного из членов мог входить и мэр. Местные должностные лица
иногда назначались им, но чаще — комиссиями. Подобная
дезин-тегрированная система деперсонифицировала ответственность за
положение дел, вызывала параллелизм деятельности административных
органов, в структуре которых граждане ориентировались не без труда.
Однако защитники данной модели считали ее наиболее демократичной, так
как она препятствовала концентрации власти в одних руках

173

и предполагала прямые выборы населением основных должностных лиц.

Формы организации местного-управления, сложившиеся в конце XIX — начале
XX в., сохраняют популярность и в современной Америке.

«Новый Ьурс» и «новый федерализм»

В 30-е годы XX в. в системе управления штатами произошли важные
изменения, обозначившие новый этап ее эволюции. Перечислим важнейшие из
них.

— Значительно расширилось государственное вмешательство в деятельность
штатов и местных органов, усилилась зависимость последних от Вашингтона.
Это было связано с последствиями «Великого кризиса». Острейшие
социально-экономические проблемы не поддавались решению местными
средствами, требовали усилий федерального правительства. Кроме того, эти
проблемы часто локализовались в определенных штатах или регионах, где
приобрели особенно драматический характер. Это потребовало масштабного
перераспределения финансовых ресурсов через федеральный бюджета пользу
депрессивных регионов. В 1933—1937 гг. 75% социальных пособий, которые
выплачивалсь штатами, финансировались федеральными властями. Были штаты,
у которых размер собственных средств в данных пособиях составлял только
10%.

— Если раньше государство оказывало поддержку преимущественно штатам, то
теперь оно приступило к непосредственному финансированию органов
местного управления, в том числе городских муниципалитетов.

— Государственная поддержка штатов и муниципалитетов осуществлялась
преимущественно через федеральные гранты. Первоначально их
предоставление не связывалось какими-либо условиями, но постепенно
правительство начинает требовать, чтобы штаты дополнили
правительственный грант своими средствами.

— Существенно расширилась сфера социально-экономической ответственности
штатов и местных органов.

— Разросшиеся функции штатов требовали концентрации здесь власти и
ответственности, которые продолжали оставаться распыленными между
многочисленными независимыми комиссиями и должностными лицами. В
результате возникает устойчивая тенденция к расширению власти губерна-

174

тора. Многие штаты начинают наделять его полномочиями, свойственными
муниципальной модели «сильного мэра», однако полной концентрации
исполнительной власти в руках губернаторов не произошло. В меньшей
степени административные преобразования охватили местное управление.
Некоторые графства перешли на модель «совет-менеджер». В городах, наряду
со старыми «планами», появляется новый — «мэр-менеджер». Это было
соединение идей «сильного мэра» и использования наемного менеджера.
Выборный мэр является политическим лидером города, главой его
администрации. Он назначает менеджера, который становится его
заместителем по административным вопросам с широкими полномочиями.
Несколько изменилось положение администратора в модели «совет-менеджер».
Он, несмотря на свой наемный статус, превращается в авторитетного лидера
местного сообщества.

Современное состояние органов управления штатами

Структура власти в штатах продолжает определяться местными
конституциями. Все они по своим основополагающим политико-правовым

принципам сходны с федеральным образцом, но не повторяют его. Каждая из
конституций штатов уникальна. Они принимались в разное время, опираются
на различные традиции, приспособлены к отличным местным условиям84.
Последние часто меняются, что влечет изменения и в тексте конституций,
которые отличаются меньшей устойчивостью, чем федеральная. Несмотря на
указанные различия, организация власти в штатах имеет ряд общих
специфических черт.

Она построена на жестком разделении законодательной и исполнительной
властей. Законодательная власть в штатах принадлежит представительным
учреждениям, разнообразным по названиям, но обычно объединяемым понятием
«легислатура». Подобно федеральному Конгрессу, они состоят из двух
палат85.

В нижнюю палату, которая часто называется Палатой представителей, обычно
могут быть избраны лица, достигшие 21 года, прожившие несколько лет на
территории штата и в своем избирательном округе. Представители
избираются на 2, редко — на 4 года.

” Например, резко различаются по своей структуре «старые» конституции,
Разработанные еще в конце XVIII — начале XIX в., и «новые», принятые в
XX в.

‘” Неоднократно предпринимались попытки перехода к однопалатным
легислатурам, однако удачной они оказались лишь однажды (Небраска в 1934
г.).

175

Их численность колеблется от 40 до 400 членов. Во главе палаты стоит
спикер, представляющий партийное большинство.

Верхняя палата, повсеместно называемая Сенатом, формируется на основе
повышенных цензов и обладает меньшей численностью. В некоторых штатах
повышен и ценз оседлости. Сенаторы обычно избираются на 4, реже — 2
года. Численность состава верхней палаты колеблется в пределах 20—67
сенаторов. Председательствует в Сенате губернатор-лейтенант
(вице-губернатор) или специально избранное лицо.

Главной формой деятельности легислатур являются их сессии. В середине
XIX в. они стали созываться раз в два года. Однако в последние годы
возникла обратная тенденция, и в настоящее время почти в 40 штатах
сессии проводятся ежегодно. Легислатуры также могут собираться на
внеочередные сессии.

Внутренняя структура палат и законодательный процесс здесь имеют много
общего с федеральным Конгрессом. Здесь существуют постоянные,
специальные и объединенные комитеты, значение которых очень велико из-за
сравнительной редкости сессий. Именно они выполняют основной объем
законодательной работы, контролируют деятельность административных
органов. Для повышения эффективности их деятельности многие легислатуры
в последние годы реформировали свои комитеты, сократили их численность с
целью концентрации ответственности и более четкого распределения
функций.

Функции представительных учреждений также близки федеральному образцу.
Они издают местные законы, утверждают бюджет, санкционируют назначение
(по предложению губернатора) или самостоятельно назначают некоторых
должностных лиц, имеют право импичмента представителей администрации и
судей.

Законодательные собрания штатов относительно их «силы» обычно делят на 3
группы:

О «сильные» легислатуры ряда крупных штатов (Калифорнии, Иллинойса,
Массачусетса, Мичигана, Нью-Йорка и т.д.);

для них характерны длительные сессии, развитая система комитетов,
значительное число вспомогательных служб, высокое жалованье
законодателей и, как следствие, больший профессионализм и стабильность
состава местных законодателей;

О

«слабые» легислатуры (Нью-Гемпшира, Коннектикута, Джорджии, Западной
Виргинии, Алабамы и т.д.); их отличают короткие сессии, несовершенные
системы комитетов, низкий размер вознаграждения (например, в
Нью-Гемпшире оно составляет 100, а в Алабаме — 400 долл. в год), отсюда
их

176

недостаточный профессионализм и высокий (до 40%) уровень обновления
после каждых перевыборов;

О промежуточные, самые распространенные, приближаются по некоторым
признакам к их «сильному» типу (Флорида, Миссури, Виргиния и др.).

Доминирующим направлением развития легислатур штатов является
активизация и профессионализация их деятельности, приближение к
стандартам Конгресса США.

Губернаторы штатов. Во главе исполнительной власти штатов стоит
губернатор, занимающий здесь место, сопоставимое (но не всегда) с
положением президента США. Для американской политической традиции
характерно предубеждение против концентрации исполнительной власти в
одних руках. В результате губернаторы длительное время не обладали
существенными административными полномочиями, однако последние годы
статус губернатора заметно повысился. Если в начале существования США он
часто избирался на 1 год, то сейчас — обычно на 4. Практически устранен
конституционный запрет на повторное переизбрание, он сохраняется только
в 2 штатах. В половине штатов губернатор может быть избран на два срока,
в остальных — неограниченно. В большинстве штатов выборы проводятся в
один тур, для победы требуется набрать относительное большинство
голосов. Реже для этого требуется абсолютное большинство. На пост
губернатора могут претендовать независимые кандидаты, однако их шансы на
победу невелики. Выборы обычно носят партийный характер, кандидаты
выдвигаются или на партийных конференциях, или в ходе праймериз.

Возрастной ценз для губернатора обычно составляет 30 лет, ценз оседлости
— 5—7 лет. Тем же требованиям должны отвечать лейтенант-губернаторы,
должность которых учреждена в 47 штатах. Их положение в штате сходно с
положением вице-президента США. Лейтенант-губернатор замещает
губернатора в случае досрочного прекращения его полномочий, он также
часто является председателем Сената штата.

Губернатор провозглашается в конституциях «высшим представителем
исполнительной власти», должностным лицом, «обладающим верховной
исполнительной властью и несущим ответственность за добросовестное
исполнение законов». Стандартными полномочиями губернатора являются:

О назначение «по совету и с согласия Сената» тех должностных лиц, для
которых не предусмотрен иной порядок введения в должность и,
следовательно, контроль над их деятельностью; право смещать назначенных
им лиц;

177

12 – 3404

контроль через данное право над теми функционально-отраслевыми
департаментами и агентствами, которые возглавляются его назначенцами;

О подготовка проекта бюджета’штата;

О обращение с посланиями к легислатуре штата;

О право вето на законопроекты, которое, как и президентское, редко
преодолевается;

О право помилования и смягчения наказаний относительно приговоров судов
штатов;

О командование местной национальной гвардией.

Несмотря на достаточно широкие полномочия, заметное повышение в
последние годы статуса губернатора, он не является единоличным
руководителем исполнительной власти штата, сохраняется ее традиционная
сегментация86. Население продолжает непосредственно избирать ряд других
должностных лиц штата. Среди них обычно:

О секретарь — регистрирует, публикует и хранит официальные документы
штата, его печать контролирует проведение

выборов и референдумов;

О атторнеи — прокурор и высший юридический советник

штата, представляет его в суде;

О казначей— хранит денежные средства штата, размещает их

в банках, инвестирует в ценные бумаги, иногда отвечает за

сбор налогов;

О контролер (аудитор) — ревизует финансовую деятельность

учреждений штата; с его санкции казначей осуществляет

выдачу денежных средств.

Получая мандат непосредственно от избирателей, эти должностные лица,
часто принадлежащие к различным политическим партиям, могут действовать
вполне независимо от губернатора, что вызывает между ними понятные
конфликты.

Наряду с независимыми должностными лицами в штатах существует большое
число автономных департаментов, комиссии и советов, возглавляемых или
единоначальником, или коллегией. Некоторые из них формально подчинены
губернатору, другие действуют вполне самостоятельно. Независимость
подобных коллегий обеспечивается избранием их членов и руководителей на

1% Реальное политическое влияние губернатора может превосходить его
конституционную власть. Это зависит от его авторитета в обществе и
партии, личной энергии и т.д.

178

длительный срок (6—10 лет), наличием самостоятельной финансовой базы
(они получают фиксированный процент бюджетных средств) и т.д.
Компетенция данных независимых органов часто пересекается, координация
их деятельности недостаточна, что провоцирует административные
конфликты.

«Балканизация» исполнительной власти в штатах возникла исторически как
следствие опасения концентрации исполнительной власти в одних руках. В
современной Америке, где давно сформировались влиятельные институты
гражданского общества, подобные страхи стали очевидным анахронизмом.
Столь же очевидны неудобства от подобного состояния администрации
штатов. Притягательным примером давно уже являлась организация
федеральной власти, опыт которой доказал возможность сочетания обширных
полномочий исполнительной власти с ее ответственностью. Поэтому сейчас
многие штаты, стремясь повысить эффективность своей администрации,
постепенно продвигаются в сторону федеральной модели организации власти.
Происходит укрупнение департаментов, включение в их состав мелких
ведомств87. Их главы назначаются губернатором с согласия местного
сената, что существенно повышает статус главы исполнительной власти.
Этой же цели служит образование кабинетов, в состав которых входят
руководители основных департаментов, в том числе и независимых. Кабинет
является совещательным органом при губернаторе, который является его
председателем, а не руководителем. Тем не менее он помогает
координировать действия различных административных структур штата.

Все разнообразие моделей организации исполнительной власти в штатах
относительно ее централизации можно свести к трем типам:

О «сильному», в котором руководители главных департаментов назначаются
губернатором, — эта модель наиболее приближена к организации федеральной
власти;

О «слабому», где руководители департаментов преимущественно независимы
от губернатора, — это наиболее старая модель, но ее популярность падает;

О помежуточному, наиболее распространенному, когда должностные лица
частично назначаются губернатором, частично избираются или назначаются
независимо от него.

Власти штатов (исполнительные и законодательные) продолжают действовать
вполне независимо от федеральных органов,

22 департамента

;” В Джорджии, например, вместо 300 органов управления были созданы
партамента.

179

12-

кроме случаев нарушения конституции США. Президент не имеет права давать
поручения губернаторам штатов, смещать их, отменять принятые ими
решения. Вместе с тем нельзя говорить о полном обособлении двух уровней
исполнительной власти. Федеральная власть имеет эффективные формальные и
неформальные рычаги воздействия на штаты. Отношениями с ними занимается
один из помощников президента. Соответствующие отделы существуют в
правительственных департаментах. На местах действуют их региональные
представители. К взаимодействию с правительством стремятся и штаты,
имеющие соответствующие отделы в своих администрациях, а также
представительства в Вашингтоне. Большим влиянием в столице пользуются
Национальная ассоциация губернаторов и Национальная конференция
законодательных собраний штатов.

Графства. Их имеют все штаты, кроме Коннектикута и Род-Айленда.
Существует более 3000 графств, которые сильно отличаются как по
территории, так и по численности населения. Графства являются
преимущественно сельскими территориями, однако некоторые из них были
фактически поглощены разросшимися городами и стали их частями.

Графства могут избирать руководителя своей исполнительной власти (аналог
мэра или менеджера), однако чаще ими управляет выборный орган, обычно
называемый правлением, или советом графства {соипТу Ьоага). Организация
советов разнообразна и связана с местными традициями, но наиболее
распространены четыре их вида:

О совет комиссионеров (попечителей), состоящий из 3—5 членов, избираемых
населением; советы из представителей входящих в графство тауншипов, по
одному от каждого;

О совет из судьи и нескольких выборных членов;

О совет из группы мировых судей, избираемых населением.

Графства, несмотря на то, что их экономический потенциал и
административные ресурсы в последние годы значительно возросли,
сталкиваются с большими проблемами, связанными с недостатком:

О полномочий (немногие из графств получили от штата право на
самоуправление (гомруль), чаще они выступают в качестве административных
подразделений штатов, проводников их решений на местном уровне);

ресурсов (многие графства слишком малы для того, чтобы самостоятельно
решать проблемы местного населения, тем не менее их консолидация идет
медленно);

О интереса местного населения к их деятельности (это дополнительно
подрывает авторитет органов управления графствами).

180

Специальные округа

Некоторые функции местного управления осуществляются в США органами не
общей компетенции (графства, муниципалитеты,

тауншипы), а специализированными (дорожными, пожарными, водоснабжения и
т.д.), деятельность которых распространяется на особые округа, границы
которых не совпадают с административными. Наиболее известны из них
школьные округа (1оса1 5с1тоо1 севшей), которых насчитывается около
1500. Они управляются выборными советами из представителей
общественности, исполняющих свои функции безвозмездно. Совет
осуществляет общее руководство образовательными учреждениями,
повседневные заботы о них возложены на наемного администратора
(суперинтенданта, директора). Таким образом, здесь воспроизведена
муниципальная модель управления «совет-менеджер».

Экономический федерализм

Первые федеральные субсидии штатам в виде передаваемых им земельных
участков для развития образовательной, а затем транспортной систем
возникли еще в первый период существования американской
государственности. Затем появились денежные субсидии, однако до XX в.
они были незначительными. Их масштабы стали особенно быстро
увеличиваться в 60-е годы. С 1960 по 1970 г. федеральная помощь штатам
выросла в четыре раза и продолжала быстро расти. К 1985 г. она
составляла более 100 млрд. долларов в год и осуществлялась по 400
различным программам. Половина этой суммы расходовалась на 5
приоритетных программ: помощь семьям с низкими доходами в строительстве
жилья, помощь здравоохранению, безработным, одиноким матерям, имеющим
малолетних детей, инвалидам, а также строительство автомагистралей.
Помощь оказывалась с учетом таких факторов, как численность населения,
его доходы, качество жилья.

Штаты охотно принимали федеральные деньги, которые казались им
«свободными», так как для их получения не нужно было повышать местные
налоги, а контроль над их расходованием не был жестким. Поэтому штаты
требовали все новых грантов, которые лоббировались влиятельными
национальными ассоциациями губернаторов, мэров, городов. Постепенно
стала выясняться и обратная сторона данного процесса.

— Растет зависимость местных структур от помощи Вашингтона88. Если в
1927 г. федеральная помощь составляла менее

88 Например, в Детройте в 1978 г. 77% городских доходов составляла
федеральная помощь.

181

2% расходов штатов и местных властей, к 1970 г. она выросла до 19%, а к
1980 г. – до 26%. Федеральное правительство навязывает властям штатов
свои политические приоритеты, которые могли не разделяться ими. Именно
федеральное правительство было инициатором программ помощи городским
беднякам, борьбы с преступностью и распространением наркотиков, охраны
окружающей среды и т.д. Некоторые из этих программ осуществлялись в
обход властей штатов, деньги направлялись непосредственно в распоряжение
городов и групп граждан. Получают распространение федеральные гранты,
направляемые для решения конкретной задачи и требовавшие участия местных
властей. Например, Вашингтон обещает выделить 50% средств, если
остальную половину возьмут на себя штаты. Последним трудно отказаться от
предложений правительства, поэтому они втягиваются в финансирование
федеральных программ. Между штатами, а также между ними и Вашингтоном
возникают конфликты вокруг принципов распределения федеральной помощи. В
80-е годы президент Рейган попытался значительно сократить дотации
штатам, однако решил эту задачу только частично. Федеральная помощь не
уменьшилась, но перестала расти прежними темпами. О необходимости
повторения опыта 80-х годов говорит президент Д. Буш.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

„ – „ — Наличие сложной политико-Особенности государственной

службы юридической терминологии, опреде ляющей статус
служащих. В США к категории публичных служащих от носят всех работающих
по найму в учреждениях США, шта тов или местных органов, в том числе и
технический персонал. Одновременно используются понятия
правительственная служба (высшие «политические» руководители правитель
ственных ведомств), гражданская служба (профессиональные несменяемые
чиновники, их примерно 60% госслужащих). — Отсутствие единой
государственной службы. Должностные лица здесь находятся на службе или
федерации, или шта тов. Не только федерация, но и отдельные штаты имеют

182

свои законы о государственной службе, которые, впрочем, совпадают в
своих общих принципах. Главой федеральной государственной службы
является президент США, однако реальной властью он обладает
преимущественно в отношении высших «политических» чиновников,
возглавляющих правительственные ведомства. Остальные служащие защищены
законами и фактически несменяемы. В штатах сходными с президентскими
полномочиями обладают губернаторы, однако их влияние на служащих штата
еще более слабое.

В формировании федеральной службы важную роль играет Конгресс США. Он
регулирует ее через законы и бюджет. Кроме того, Сенат прямо участвует в
назначении высших федеральных служащих.

Первый административный опыт. Возникновение государственной слуАбы

Конституция США объявляла президента главой исполнительной власти и
потребовала согласия Сената на назначение высших должностных лиц, но она
умалчивала об основных принципах построения государственной службы
федерации. Собственных административных традиций молодое государство не
имело, английский же опыт оценивался критически. В колониях недостатки
британской системы были заметнее, чем в метрополии, на службу сюда
попадали далеко не лучшие ее представители.

Закон, регулирующий прохождение государственной службы, появился почти
через сто лет после ее фактического возникновения. Поэтому в
формировании служебных традиций США было много импровизации. Большую
роль сыграли политическая практика, то, как трактовали свои
административные полномочия представители высших государственных
институтов, те прецеденты, которые создали первые президенты, прежде
всего Вашингтон.

Он полагал, что конституция обязывает его спрашивать согласия Сената
только в отношении высших должностных лиц. Что касается других
государственных служащих, то их назначение и смещение является
дискреционным правом главы исполнительной власти. Одновременно Вашингтон
считал, что все служащие могут занимать свой пост, «пока ведут себя
хорошо», т.е. являются фактически несменяемыми.

Первый президент США прекрасно понимал значение хорошей администрации и
внимательно следил за назначением на федеральные должности.
Исследователи полагают, что в своей кадровой политике он следовал
определенным принципам, согласно которым учитывались:

183

О профессиональная компетентность служащего;

О личная репутация служащего;

О заслуги в борьбе за независимость;

О политическая лояльность президенту.

Отмечается также стремление президента видеть в федеральных структурах
представителей всех штатов. Отсюда понятно, что первый правительственный
кабинет не был в полной мере «единой командой». В него входили такие
политические противники, как Джефферсон и Гамильтон.

Политический опыт должен был определить и пределы административной
власти Конгресса. Первые дебаты по этой проблеме развернулись вскоре
после начала его работы в связи с обсуждением законопроекта об
учреждении Департамента иностранных дел (Государственного департамента).
Они неожиданно возникли вокруг проблемы, которая позднее неоднократно
вызывала острые столкновения между президентом и Конгрессом. Если Сенат
дает свое согласие на назначение высших должностных лиц, то не требуется
ли согласие законодателей и на их смещение? В Палате представителей
меньшинство полагало, что руководители департаментов могут отстраняться
только в результате импичмента, большинство признало это дискреционным
правом президента. В Сенате голоса разделились поровну, и вице-президент
Адаме впервые воспользовался правом голоса, поддержав позицию нижней
палаты.

Это не означало, что Конгресс полностью отказался от вмешательства в
административные дела. Он требовал от министров информации относительно
их деятельности, приступил к учреждению комиссий по расследованию
правительственной деятельности, хотя конституция не предусматривала
этого. После консультаций с кабинетом Вашингтон решил не препятствовать
в этом законодателям. Первый президент стал консультироваться с членами
Конгресса от определенного штата также по поводу назначений здесь на
федеральные должности. Это было естественно, так как он не мог лично
знать каждого назначенца, например кандидата на пост местного почтового
служащего. При этом президент именно консультировался с законодателями,
не считая их рекомендации обязательными для себя. Его преемники отошли
от этого принципа, и уже в 1801 г. подобные консультации стали считаться
обязательными89.

Вскоре на состояние государственной службы США стал оказывать
определяющее и одновременно противоречивое влияние процесс образования
политических партий, острые столкновения

89 Из данной практики выросло негласное «правило сенатской вежливости».

184

федералистов и антифедералистов (демократических республиканцев). При
служебных назначениях учитывались теперь не личные и деловые качества
претендента, а его принадлежность к правящей политической группировке. В
историю вошли скандальные «полуночные назначения» президента Адамса
(1801), вызвавшие знаменитое дело «Мэрбери против Мэдисона».

Джефферсон и его ближайшие преемники из лагеря демократических
республиканцев не считали партийную принадлежность решающей в своей
кадровой политике, поэтому многие федералисты продолжали сохранять свои
государственные посты. Увольнений с федеральной службы было мало,
действовал негласный принцип, согласно которому чиновники занимали свой
пост, «пока ведут себя хорошо». Вашингтон за 8 лет уволил только 9 лиц,
Адаме за 4 года — 9 (и ни одного по политическим мотивам), Джефферсон за
8 лет — 39 лиц, но многие из них были «полуночными назначенцами». Потом
за 20 лет (1808—1828) отставили только 16 лиц.

В 1820 г. был принят закон, ограничивавший срок полномочий
государственных служащих 4 годами (Тепиге оЮГГюе ас1). Смысл его был
ясен: дать новому президенту легальную возможность произвести крупную
реорганизацию аппарата исполнительной власти. Однако новый порядок
вызвал резкую критику прежних президентов. Джефферсон заявил, что он
вносит в администрацию «принцип интриги и коррупции». Действовавший
президент Монро признал справедливость критики и не стал пользоваться
полученными правами.

«Система добычи» (ЗроПа 5у81ет)

Резкое изменение принципов формирования корпуса государственных служащих
обычно связывают с президентством Э. Джексона. В своем

первом послании Конгрессу он заявлял: «Обязанности всех общественных
служащих настолько несложны, что разумные люди могут легко с ними
справиться. В стране, где должности созданы исключительно во имя пользы
народа, ни один человек не имеет большего права на официальный пост, чем
другой». Иначе говоря, любой человек может занять государственный пост.
Несколько позже сенатор В. Мэрси так сформулировал главный принцип новой
системы: «Победителю принадлежит добыча врага».

Следовательно, если раньше от соискателя правительственной Должности
требовались не только политические заслуги, но и образованность,
репутация, принадлежность к общественной элите, то теперь
партийно-политический фактор становился главным. «Система добычи» была
разновидностью патронажа, но требовала не личной, а партийно-фракционной
преданности. Восторжествовал

185

принцип, что с приходом нового президента все государственные должности
считаются вакантными и могут быть замещены по его распоряжению.

Поведение Джексона частично объяснялось его личным озлоблением против
предшественника и его администрации. Но этот поворот произошел
закономерно. Элементы «системы добычи» возникли раньше, Джексон только
придал этой системе законченность и размах. Считается, что данный
поворот был вызван двумя фундаментальными причинами: демократизацией
политического строя США и образованием массовых политических партий.
Именно представители американской «глубинки», многие из которых недавно
получили избирательные права, привели к власти Джексона, подчеркивавшего
свою неприязнь к традиционной политической элите. Эти люди разделяли
убеждение нового президента относительно доступности государственных
должностей для всех граждан. Причем для них, в отличие от джентльменов
из Виргинии или Новой Англии, государственная должность являлась
источником дохода. Сформировавшиеся массовые партии превратили
федеральные и местные выборы в масштабные и дорогостоящие кампании,
требовавшие усилий многочисленных активистов. В случае победы должности
для них становились формой вознаграждения. После очередных выборов
десятки тысяч партийных активистов съезжались в Вашингтон в поисках
мест, и новый президент первые недели своего правления тратил на
рассмотрение их просьб.

Исследователи видят в политике Джексона свои положительные стороны, в
частности стремление

О предотвратить превращение должностей в собственность;

О вырвать их из рук высшего класса, преимущественно джентльменов-южан;

О избавиться от неэффективных служащих.

Вместе с тем ее негативные последствия были не менее существенными.
«Система добычи» вызвала широкое распространение коррупции, которая до
этого не была свойственна государственному аппарату США. Служащие,
знающие, что могут лишиться своих постов после очередных президентских
выборов, стремились как можно быстрее материально обеспечить себя.
Особенно масштабные злоупотребления, естественно, наблюдались в
финансовых учреждениях, таможне. Коррупции способствовала и практика
пополнения партийных касс за счет вычетов из жалованья служащих. Обычно
они составляли четверть их жалованья. Естественно, должностные лица
стремились компенсировать данные финансовые потери. «Система добычи»
оказала далеко идущие последствия

186

на состояние административной системы США. Она привела к тому, что
служащие здесь долгое время не сознавали себя «государственными» в
буквальном смысле этого слова: они состояли на службе своей партии или
фракции. Произошло смешение государственной и партийной деятельности,
причем последняя являлась главной. Усилия должностных лиц были
направлены преимущественно на сохранение власти за своей партией, т.е. и
за собой.

Подобное состояние государственной службы имело своим закономерным
результатом ее низкий общественный престиж. Презрительное отношение к
«бюрократам из Вашингтона» стало устойчивым феноменом ментальности
среднего американца. Одновременно данная система сделала состав
федеральных служащих более демократичным, чем в других странах.

Активность Джексона вызвала обеспокоенность Конгресса. Здесь вновь
предпринимается попытка оспорить право президента свободно увольнять
государственных служащих, в том числе тех, которые были назначаемы с
согласия Сената. Позиция законодателей привела к тому, что один из
министров попытался действовать вполне самостоятельно и отказывался
исполнять те распоряжения президента, с которыми не был согласен.
Министр был смещен, но Конгресс и его комитеты приняли несколько
резолюций, призывавших Джексона воздерживаться от увольнения высших
государственных служащих без консультаций с законодателями и объяснения
мотивации своего решения. Президент отверг эти попытки законодателей как
неконституционные. Тогда Конгресс решил воспользоваться своей «властью
кошелька», отказываясь финансировать новые штаты, что вызвало перегрузку
административной системы. В итоге был достигнут негласный компромисс.
Необходимость кадровых консультаций с Конгрессом не была официально
признана, но они проводились неофициально. Все более укреплялось
правило, согласно которому именно конгрессмены оказывали решающее
влияние на федеральные назначения в своих избирательных округах. В 1853
г. Конгресс смог усилить контроль над чиновничьим корпусом в самом
Вашингтоне. Решено было распределять должности в его офисах между
штатами пропорционально их представительству в Конгрессе. Позднее, в
1883 г., это правило было узаконено.,

«Система -г Негативные последствия «системы (МепЬэ
зузи-т^Реформа Добычи» были очевидны для многих. государственной
слуАбы США ^се ^”^ раздавались голоса в пользу перехода к
экзаменационной системе. Причины подобных призывов были не только
нравственными. Задачи государственного аппарата

187

постоянно усложнялись, соответственно повышались квалификационные
требования к служащим.

В 1853 г. сенатор Хантер провел «экзаменационный» закон. Одновременно
государственные служащие были разбиты на 4 класса, для каждого из
которых была установлена стандартная зарплата. Последнее новшество имело
положительные последствия: оно установило правильную иерархию служащих и
их жалованья. Но «система добычи» оставалась выгодной многим политикам,
так как давала им мощный рычаг влияния на своих сотрудников и
обеспечивала их лояльность своему «боссу». Поэтому первая реформа
государственной службы была выхолощена. Экзамен носил формальный
характер и подстраивался под уровень претендента. Экзаменующегося могли,
например, спросить: «Что вы ели на завтрак?»

Закон 1853 г. обозначил новую тенденцию в развитии государственной
службы, но продолжения ее пришлось ждать несколько десятилетий. Тем не
менее у реформы появились влиятельные сторонники, среди которых
выделялись государственный секретарь Сьюард и глава сенатского комитета
по иностранным делам Сан-мер. Они по роду своей деятельности были хорошо
знакомы с состоянием государственной службы в других странах,
информированы о начавшейся в 1855 г. реформе Тревельяна — Нордкота в
Великобритании. Под ее впечатлением Санмер в 1864 г. внес (но неудачно)
специальный законопроект.

Наиболее последовательным сторонником реформы государственной службы
стал конфессмен от Род-Айленда Т. Дженкес, именно его принято считать
«отцом» реформы. Занимаясь бизнесом, работая в законодательных
учреждениях штата и федерации, он постоянно сталкивался с коррупцией в
среде государственных служащих. В конце 1865 г. он внес билль,
предполагавший создание Комиссии государственной службы (КГС), которая
должна была экзаменовать соискателей правительственных мест, кроме тех,
кто назначался «с совета и согласия Сената». И в дальнейшем КГС должна
была регулировать карьерный рост правительственных служащих.

Билль Дженкеса не привлек, однако, существенного общественного внимания,
которое было отвлечено острым конфликтом между президентом Э.Джонсоном,
возглавившим исполнительную власть после убийства Линкольна, и
Конгрессом. Данный конфликт, вызванный разногласиями относительно
методов Реконструкции Юга, привел к тому, что законодатели вновь
попытались установить контроль над высшими представителями
исполнительной власти. Известно, что президент был сторонником «мягкой»
Реконструкции, в то время как среди законодателей преобладали радикалы.
Многие члены правительства также были сторонниками жесткой ли-

188

нии и вступили в конфликт с главой исполнительной власти. Конгресс
поспешил на помощь своим единомышленникам. В 1867 г. был принят новый
Акт о должностных лицах (Тепиге оГогПсе ас1), согласно которому высшие
должностные лица, уволенные президентом, покидали свой пост только после
того, как Сенат утверждал им замену. Это позволяло верхней палате
блокировать подобные распоряжения главы исполнительной власти,
отказываясь утвердить новые назначения. Стремление президента уволить
военного министра Стэнтона стало поводом для почти удавшейся попытки
импичмента президента.

После преодоления кризиса федеральной власти противники «системы добычи»
активизировались, их ряды пополнили некоторые влиятельные политики и
публицисты. Как ранее в Англии, создается общественная лига в поддержку
реформы государственной службы. Однако дело продвигалось медленно. Не
только представители исполнительной власти, но и Конгресс не хотели
лишиться тех возможностей, которые открывал перед ними существовавший
порядок замещения государственных должностей.

Как долго продолжалась бы эта борьба — неизвестно. Но неожиданная
трагедия сломила сопротивление политической элиты. В 1881 г. был убит
президент Д. Гарфилд. Было объявлено, что мотивом покушения стала обида
соискателя места, обойденного при «разделе добычи». Это преступление
настолько возмутило общественность, что Конгресс уже в 1883 г. принял
Закон о государственной службе, известный также как закон Пендлтона,
сохраняющий свое значение и сейчас9″. Он ввел новые принципы
формирования корпуса государственных служащих, получившие наименование
«системы заслуг»’.

О проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов;

О запрет увольнений по политическим мотивам;

О политическая нейтральность государственной службы;

О создание независимой Комиссии государственной службы,

призванной контролировать осуществление закона.

Закон также

О предусматривал испытательный срок для соискателей правительственных
должностей;

О запрещал принимать на государственную службу лиц, близкие родственники
которых уже состояли на ней;

государственная служба Англии была практически закрыта для «людей со
стороны», так как государственные служащие должны были начинать службу с
низших чинов;

О «система заслуг» позволяла заполнять государственные должности людьми,
ранее не состоявшими на службе США;

это привело к тому, что здесь чиновничество не оформилось в замкнутую
касту.

Теоретической основой реформированной системы стала доктрина отделения
политики от управления, впервые сформулированная политологом, позднее
президентом США В. Вильсоном. По его мнению, государственный аппарат
имеет две функции: политическую (определение общего курса) и
управленческую (проведение их в жизнь). Первую функцию должны
осуществлять выборные представители нации, в первую очередь президент,
вторую — профессионально подготовленные и политически нейтральные
специалисты, которые должны компетентно исполнять распоряжения любых
политических руководителей. Поэтому смена последнего не должна вести к
смене штата государственных служащих.

Закон Пендлтона вводился не единовременно. Он разрешал президенту
самостоятельно распространить его положения на федеральные учреждения.
Поэтому первоначально закон охватил менее 11% государственных служащих.
Постепенно сфера его действия расширялась: в 1890 г. на «систему заслуг»
были переведены уже 20% служащих США, в 1900 – 42%, 1910 – 58%, 1920 –
77%, 1940 – 69%, 1950 – 83%, 1971 – 84%. В 1923 и 1949 гг. появились
законы о классификации госслужащих. Большое внимание начинает обращаться
на административную эффективность их деятельности, на ее
«менеджеризацию».

Нестабильная обстановка в стране и мире выдвинула другие приоритеты,
заставив законодательно урегулировать вопросы этики политического
поведения федеральной бюрократии. В 1939 г. появился закон «О
политической деятельности» («Закон Хэтча»), который регулировал вопросы
политического поведения государственных служащих, запретив им под
угрозой увольнения:

О участвовать в политических кампаниях;

О использовать служебное положение для влияния на выборы;

О принимать участие в организациях, выступающих за свер-

190

жение конституционного строя США, к которым вскоре были отнесены
коммунистические организации.

Сложившаяся на основе закона 1883 г. система организации государственной
службы достаточно эффективно функционировала в течение нескольких
десятилетий. Постепенно в американском обществе стала усиливаться
критика в ее адрес. Общественность все чаще упрекала бюрократию в
недостаточной административной эффективности и расточительстве. Сама КГС
указывала на ее недостатки:

О трудность передвижения и расстановки кадров по усмотрению руководства;

О опасность косности и бюрократизма как следствие практической
несменяемости кадров;

О трения между политическим руководством и профессиональными служащими;

О отсутствие единой системы комплектования кадров, должного единства в
оплате их труда.

Поправить положение был призван закон 1970 г., который усовершенствовал
оценку труда служащих. Главным ее средством стала ежегодная аттестация
руководителями своих подчиненных в форме заполнения анкет-характеристик
с итоговой оценкой их работы (неудовлетворительно, удовлетворительно,
отлично). Данная аттестация стала удобной формой собирания информации о
служащих, но мало повлияла на реальную кадровую политику. Оценки были
достаточно формальны, 99% служащих получали оценку «удовлетворительно».
Чтобы преодолеть формализм, стали проводить аттестацию и проверку
служащих специальными независимыми комиссиями, используя такие средства,
как психологические тесты, собеседования, и даже проверку на «детекторах
лжи».

Более решительную попытку реформирования системы государственной службы
предприняла администрация президента Картера. Принятый в 1978 г.
Конгрессом закон провозгласил целями реформы:

О повышение эффективности государственной службы;

О изменение состава служащих с тем, чтобы они «отражали разнообразие
нации»;

О четкое определение понятий «система заслуг» и «запрещенная кадровая
практика»;

О реорганизацию системы управления публичной службы с тем, чтобы
организационно обеспечить исполнение поставленных задач;

^ закрепление за служащими право создавать свои организации, заключать
трудовые договоры;

191

усовершенствование практики ежегодных аттестации государственных
служащих, системы их материального поощрения.

Закон также учредил Службу старших руководителей, члены которой могли
более свободно перемещаться по служебной лестнице, одновременно получая
и более высокие оклады.

В соответствии с этим законом Комиссия гражданской службы прекратила
свое существование. Функции регулирования различных аспектов
государственной службы были разделены между

О управлением по руководству персоналом, которое должно было
обеспечивать централизованное руководство кадровой политикой,
координировать кадровую деятельность отдельных ведомств;

О советом по защите системы заслуг, призванным, как это видно из самого
названия, следить за соблюдением в кадровой политике принципов системы
заслуг, недопущением запрещенной кадровой практики;

О комиссией по равным трудовым возможностям, организующей специальное
наблюдение за недопущением различных форм дискриминации на
государственной службы.

Современное состояние и 1 повысить эффективность публичных служб за счет расширения
конкуренции между ними, «трансплантации» некоторых методов работы
частных корпораций;

О поставить в качестве главной задачи государственных служб
удовлетворение интересов их клиентов.

Правительство США адекватно оценивает проблемы государственной службы,
однако практическое воплощение поставленных задач требует больших
организационных усилий.

Условия формирования и развития США не менее уникальны, чем
Великобритании. Обширная территория, благоприятные
природно-климатические условия, внешняя безопасность сочетались со
спецификой населения, принесшего сюда лучшие традиции своей исторической
родины — способность к самодеятельности и самоуправлению, сознание своих
прав. Не случайно здесь рано сложились мессианские представления о
мировой роли США.

Американцы склонны видеть одну из причин своих успехов в возникшем более
двухсот лет назад конституционном строе, смысл которого заключается в
жестком разделении законодательной, исполнительной и судебной властей,
федерального правительства и правительств штатов, знаменитой системе
«сдержек и противовесов». Но данная система не смогла предотвратить
гражданскую войну, неудачными оказались попытки повторить ее в других
странах. Сознательно заложенный в ней конфликт властей может приобрести
конституционно неразрешимый характер. Подобная модель «разделенной
демократии» лучше функционирует в тех благоустроенных странах, которые
сталкиваются со сравнительно небольшими проблемами и могут позволить
себе длительные дискуссии и постоянные компромиссы.

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОЯ

французский опыт государственного строительства интересен по ряду
причин. Франция не только была и есть одна из ключевых мировых держав:
важен ее вклад в формирование современных государственных институтов и
политико-правовой идеологии. Однако характер политического развития
здесь резко отличался от англо-американского.

*- Если Великобритания и США развивались преимущественно эволюционно, то
Франция долгое время являлась классическим примером общественной
нестабильности. За последние 200 лет она пережила 4 революции’, 5
монархий2, 5 республик3, 2 режима, не оформленных конституционно4, 4
временных правительства5 и 12 конституций6. Многочисленные политические
режимы, существовавшие здесь, можно условно сгруппировать следующим
образом: дуалистические монархии (Бурбоны по конституции 1791 г. и по
хартии 1815 г.; Орлеанская монархия по конституции 1830 г.);

авторитарные монархии (Первая и Вторая империи); парламентские
республики (Первая, Третья и Четвертая республики); республика,
построенная на жестком разделении властей, близкая американскому образцу
(Вторая республика); смешанная республика (Пятая республика).

•*- Несмотря на эту нестабильность, в политической эволюции Франции
можно выделить главную тенденцию — постепенное, хотя и с многочисленными
отступлениями, развитие либерально-демократических институтов. Это
развитие шло в двух направлениях:

расширение избирательного права (всеобщее избирательное право

‘ 1789-1794, 1830, 1848, 1870-1871 гг.

2 Бурбоны до 1793 г.; Первая империя (1804-1814); Бурбоны в период
Реставрации (1814-1830); монархия Луи-Филиппа (1830-1848); Вторая
империя (1852-1870).

3 Первая республика (1792-1804); Вторая республика (1848-1852); Третья
республика (1871-1940); Четвертая республика (1946-1958); Пятая
республика (1958-1900).

4 Парижская коммуна (1871); режим Виши (1940-1944).

‘ Конвент (1792—1795); временное правительство после революции 1848 г.;

правительство в Бордо и Версале (1870—1875); временное правительство
1944— 1946 гг.

6 Конституции и равноценные им документы (хартии, сенатус-консульт)
принимались в 1791, 1795, 1799, 1804, 1815, 1830, 1848, 1852, 1875, 1946
и 1958 гг. Не вступила в силу Конституция 1793 г.

197

было окончательно установлено только в 1944 г.) и становление
республиканского режима.

•»- Политический режим современной Пятой республики не получил
общепринятого наименования. Он именуется полупрезидентским, смешанным и
т.д. Главная же цель его, по мнению творцов конституции 1958 г.,
состояла в попытке соединить силу и эффективность государственной власти
с демократическими институтами7. Средством к достижению этой цели были:
сильный и независимый глава государства, назначающий с согласия
парламента правительство; бицефальность (двуглавость) исполнительной
власти, разделенной между президентом и премьер-министром;
«рационализация» парламентского строя. Данная модель возникла в
обстановке острого внутреннего кризиса и была во многом приспособлена к
определенной политической личности — генералу де Голлю, поэтому долгое
время она являлась исключительно французским достоянием. Однако в
последние годы французский опыт получил достаточно широкое
распространение в бывших социалистических странах, многие из которых
решают те же задачи, что и Франция в 1958 г.

^ Франция существенно отличается от рассмотренных выше моделей не только
организацией центральной власти. Она, несмотря на проводящуюся сейчас
политику регионализации, является типичным примером страны с
централизованно-бюрократической системой управления. Местное
самоуправление никогда не имело здесь такого значения, как в Англии и
США.

“^ Наконец, Франция является классической представительницей
континентального, кодифицированного права, которое принято называть
романо-германским.

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО ПОЛИТИЧЕСКОГО СТРОЯ

Эпоха ВелиЬой революции

Франция — страна с очень древними государственными традициями,
формирование которых относится

еще ко временам Римской империи. Именно здесь позднее сложился
классический феодализм, прошедший все стадии своего

7 Об этом прямо говорил главный автор конституции Пятой республики М.
Деб-ре: «Эта конституционная реформа является последним шансом, чтобы
Франция могла существовать одновременно как великая нация и как
демократия».

198

развития: монархии раннефеодальная, феодальная,
сословно-представительная, абсолютная, просвещенный абсолютизм. Однако
развитие данного строя, который принято называть «старым режимом»8,
представляет преимущественно исторический интерес. Становление
современной французской государственности начинается в период Великой
революции (1789-1794). Не случайно современные государственные символы —
трехцветный флаг, гимн «Марсельеза», девиз «Свобода, равенство,
братство» — вышли из той эпохи.

— Новое качество французской монархии впервые обозначила Конституция,
принятая Учредительным собранием 13 сентября 1791 г.9. С некоторыми
оговорками можно сказать, что в ней попытались реализовать ту модель
государственного устройства, которую ранее пропагандировал и Монтескье и
некоторые другие французские просветители. Суверенитет, ранее
принадлежавший королю как единственному носителю верховной власти,
теперь объявлялся принадлежащим исключительно нации. Последняя поручала
осуществлять основные властные функции Национальному собранию, монарху и
судьям.

— Однопалатному национальному Законодательному собранию (АзветЫее
1е§151а^уе) вручалась законодательная власть. Мо-нокамерализм считался
более соответствующим принципам неразделенного народного суверенитета,
чем англо-американский бикамерализм, предполагавший существование
консервативной верхней палаты. Собрание как главное воплощение
национального суверенитета обладало определенным политическим
первенством. В разделе «О государственных властях» ему была посвящена
первая глава, а королю — вторая. Именно в присутствии Собрания приносил
свою клятву на верность нации и закону король. В условиях
разраставшегося конфликта с монархом Законодательное собрание постепенно
расширяло свою компетенцию, вторгаясь в сферу компетенции главы
исполнительной власти.

— Избирательными правами пользовались только активные граждане (с1юуеп5
асПГа), не моложе 25 лет, уплачивающие определенные прямые налоги, не
находящиеся в услужении и записанные в национальную гвардию. Выборы были

Апс1еп ге§1те — автором понятия является А. Токвнль.

Принятие конституции Учредительным собранием стало своеобразной
французской традицией. Члены первого из них, для того чтобы не быть
заподозренны-М1] в личных мотивах, постановили, что не могут избираться
в предусмотренный ^•оиституцией законодательный корпус.

199

двухстепенными: вначале избирались выборщики, которые производили
избрание представителей. Цензовые требования к выборщикам были более
строгими, чем к первичным избирателям, но зато депутатом Национального
собрания мог стать любой активный гражданин. Интересна была роспись
депутатов. При ее составлении учитывалось несколько дополняющих друг
друга критериев'”. Собрание действовало два года и не могло быть
распущено королем”. Монарх, лишенный статуса единственного носителя
верховной власти, потерял свои учредительные права. Он, как и другие
государственные власти, был подчинен закону. «Во Франции нет власти,
стоящей над законом. Король царствует только в силу закона», —
констатировала конституция (гл. II, от. I, ст. III). При вступлении на
престол он должен был приносить присягу на верность нации и закону.
Отказ от присяги, попытка ведения войны против народа, бегство из страны
вели к лишению престола. Монарху, который назывался теперь «королем
французов», была вверена исполнительная власть, а также права верховного
главнокомандующего. Его особа провозглашалась «неприкосновенной и
священной», однако подчеркивалось, что во Франции нет власти, стоящей
над законом, поэтому и монарх правит лишь в силу закона и должен при
вступлении на престол приносить клятву на верность ему и нации. Министры
назначались и снимались исключительно королем, но его приказы могли
вступить в силу только после контрассигнации министром, которые могли
быть привлечены законодателями к ответственности за незаконные действия.
Законопроекты нуждались в санкции короля, однако его вето имело только
отлагательный (суспензивный) характер. Если три легислатуры подряд
утверждали законопроект в одной редакции, он вступал в силу и без
согласия монарха.

Судебная власть отделялась от законодательной и исполнительной, которые
не могли осуществлять функции юстиции. В свою очередь судам запрещалось
вторгаться в компетенцию законодателей и органов управления админист-

10 Каждый департамент посылал в собрание по 2 депутата. Так избиралась
их третья часть. Вторая треть избиралась департаментами в зависимости от
численности активных граждан на их территории. Наконец, последняя часть
избиралась ими в зависимости от суммы выплачиваемых департаментами
налогов.

” Пафос революционной эпохи проявился в клятве, которую должны были дать
законодатели: «Жить свободными или умереть».

200

рации. Судьи избирались населением и были практически несменяемыми.
Сместить их можно было только в результате судебного преследования.

Энергия революции была еще далека от исчерпания, поэтому закрепленный в
конституции 1791 г. режим дуалистической монархии не смог продержаться
долго. Уже в августе 1792 г. Национальное законодательное собрание
приняло решение о временном отстранении главы исполнительной власти
(короля), о своем самороспуске и избрании Национального конвента
(СопуепИоп паиопа1е) на основе практического всеобщего избирательного
права12. Этот переворот объяснялся неспособностью установленной в 1791
г. государственно-политической системы справиться с нарастающим кризисом
и внутренними и международными проблемами.

Собравшийся в сентябре 1792 г. Конвент объявил о ликвидации монархии.
Так возникла Первая французская республика. Король, арестованный еще в
августе, предстал перед судом и в январе 1793 г. был казнен. Конвент, в
котором руководящая роль постепенно перешла к радикальной группе
якобинцев, 24 июня 1793 г. одобрил текст новой конституции и вынес ее на
всенародное обсуждение. Тем самым был создан еще один прецедент,
которого не знала история становления государственного строя Англии и
США, — попытка использовать в принятии конституции методы прямой
демократии. Они были закреплены в самой конституции, которая требовала
одобрения законопроектов большинством народа, а не только депутатов13.
Создатели конституции 1793 г. (конституции I года республики) отрицали
жесткое разделение властей.

— Однопалатный Законодательный корпус (Согр51е§181аиГ) должен был занять
центральное место в системе государственного управления. Законодатели
могли предлагать законопроекты и издавать декреты, касавшиеся
преимущественно военных дел, безопасности, внешней политики и т.д.
Последние вступали в силу немедленно, законопроекты же становились
законами только в том случае, если в течение 40 дней после их рассылки в
большинстве департаментов хотя бы 10% первичных объединений избирателей
не выступали против него.

— Выборы предполагалось проводить ежегодно на основании всеобщего,
прямого и равного избирательного права муж-

12 Оно распространялось только на мужчин.

13 Этот подход был связан с популярной тогда идеей Руссо, который
полагал, что законы должны быть проявлением обшей воли народа.

201

чин. Частые перевыборы, согласно взглядам того времени, должны были
обеспечить связь представителей со своими избирателями.

— Административная власть должна была принадлежать Исполнительному
совету из 24 человек. Он избирался Законодательным корпусом из
кандидатов, выдвинутых собраниями выборщиков департаментов (по одному от
каждого). Исполнительный совет был устойчивее Законодательного корпуса и
обновлялся ежегодно только наполовину.

Следуя прецеденту, созданному Учредительным собранием, члены Конвента
решили не избираться в новое законодательное учреждение. Однако
идеалистическая конституция 1793 г. так и не была введена в действие.
Напротив, углубляющийся кризис и начавшиеся войны привели к режиму
якобинской диктатуры. Вся полнота власти (законодательная,
исполнительная, судебная) перешла к Конвенту. Однако главным органом
чрезвычайного управления стал созданный еще 25 марта 1793 г. и
руководимый Робеспьером Комитет общественного спасения (Сопите бе 5а1и1
РиЬНс), в состав которого первоначально вошли 9 членов Конвента. Его
целью было «принятие общих мер, касающихся внешней и внутренней
обороны». Комитет еженедельно отчитывался перед Конвентом, но на деле
достаточно долго контролировал его. Карательные функции были
сосредоточены в Комитете общественной безопасности и Революционном
трибунале, которые также назначались Конвентом. Жесткая диктатура
позволила якобинцам справиться с большинством проблем, однако
развязанный ими Террор вызвал широкое общественное недовольство, в том
числе в Конвенте. Лидеры якобинцев были арестованы 9 термидора (27 июля)
1794 г. и вскоре казнены.

Символом термидорианского режима стала конституция 1795т. (конституция
III года). Ее авторы стремились преодолеть негативное, с их точки
зрения, наследие якобинской эпохи.

— Для ослабления демократизации избирательной системы вновь
восстанавливались имущественный ценз (требовалось уплачивать прямые
налоги) и двухстепенные выборы. Лица, получившие избирательные права,
голосовали в кантонах за выборщиков ()е5 е1ес1еш’5). Последние
съезжались в столице департамента и избирали не только членов
законодательного корпуса, но и судей, местных служащих.

— Для преодоления всевластия представительного учреждения (Конвента)
законодательная власть была разделена на две палаты, что было
отступлением от сложившейся тради-

202

ции. Совет пятисот (СопхеИ йек Сищ сеп1к) разрабатывал законопроекты.
Совет старейшин (СопхеП аез Апс1еп8) состоял из 250 членов не младше 40
лет. Он утверждал или отвергал предложения нижней палаты. —
Исполнительная власть (ранее принадлежавшая Комитету общественного
спасения с его жесткой «диктатурой») не только сохранила коллегиальный
характер, но и была разделена. Она была мучена Директории (01гес1о1ге),
состоящей из 5 директоров, которой подчинялись министры. Для
дополнительного ослабления данного учреждения проводилось ежегодное
обновление его состава на одного члена. Каждый из директоров
ежеквартально становился председателем данной коллегии. Список
кандидатов в члены Директории составлял Совет пятисот, окончательный же
выбор делал Совет старейшин.

Режим Директории был неустойчив и не пользовался популярностью.
Логическим завершением Французской революции стало установление власти
«сильной личности», призванной обеспечить стабильность в обществе,
уставшем от десятилетних потрясений.

Такой личностью стал популярный Консулат и Первая империя генерал
Наполеон Бонапарт, совершивший 18 брюмера VIII года республики (9 ноября
1799 г.) государственный переворот. Формальным оправданием переворота
была объявлена необходимость защиты республики от посягательств со
стороны сохранившихся якобинцев. Власть перешла к трем консулам, и одним
из них стал он сам. Первоначально все консулы считались равными,
Бонапарт подчеркивал уважение к республиканским институтам. Однако,
укрепившись, он уже 13 декабря провел новую конституцию. Вынесенная на
ре4эерендум, она получила одобрение огромного большинства граждан14.
Обращаясь к французам по поводу принятия новой конституции, консулы
достаточно откровенно раскрыли политический смысл нового режима:
«Граждане, революция связана с принципами, которые ее начали: она
закончилась». Итак, революция закончилась, но потому, что воплотились ее
первона-

14 Успех во многом объяснялся характером голосования: оно проводилось
открыто и в письменном виде. Каждый гражданин должен был занести свое
имя или » список поддерживающих новую конституцию, или в список
отвергающих ее. По “фициальным данным, проект был поддержан 3 млп
избирателей. Против было подано только 1562 голоса. Кроме того,
конституцию ввели в действие еще до “копчания референдума.

203

чальные требования: представительное правление, свобода, равенство,
собственность. Однако в конституции 1799 г. (конституция VIII года) не
было декларации прав граждан, присутствовавшей в предшествовавших
конституциях.

— Центральное место в системе государственного управления занимали три
консула, избиравшиеся Сенатом на 10 лет. Власть фактически находилась в
руках первого консула (ргеггиег Сопки!) — Бонапарта, обнародовавшего
законы, назначавшего высших должностных лиц, послов, высший командный
состав, а также судей (последних — без права смещения)15. Коллеги по
консулату выступали в качестве его советников и помощников. Консулы,
согласно конституции, должны были осуществлять только исполнительные
функции, руководить министрами, но на деле под их контролем находились
все ветви власти.

— Формально вводилось всеобщее избирательное право для лиц, не
находящихся в услужении и проживавших в данном месте не менее одного
года. Однако избиратели непосредственно определяли состав только
коммунального списка. Он включал 10% местных избирателей, из которых
производились назначения на местные должности. Лица, внесенные в
коммунальные списки, избирали 10% своего состава в департаментский
список. Из его состава производились назначения на должности
департаментского уровня. Наконец, лица, числящиеся в департаментских
списках, выбирали 10% своих сочленов в третий список, члены которого
могли назначаться на общегосударственные должности16. Эти списки
являлись постоянными, образовавшиеся в них вакансии заполнялись раз в
три года.

— Законодательные функции были разделены между несколькими учреждениями,
что делало их слабыми и малоэффективными. Создавался Сенат из 60
пожизненных членов не моложе 40 лет, назначенных консулами. В дальнейшем
он должен был пополняться в результате кооптации, избирая одного
кандидата из трех, предложенных соответственно Законодательным корпусом,
Трибуналом и первым консулом17. Сенат должен был производить назначения
консу-

1:1 Вторым консулом являлся Камбасерес, третьим — Лебрен.

16 Формирование данных списков затянулось, поэтому первоначальные
назначения производились достаточно произвольно.

17 Состав Сената предполагалось довест-и до 80 членов, позднее он стал
еще больше.

204

лов, членов других законодательных учреждений — Трибунала (ТпЬипа!)18 и
Законодательного корпуса (Согрз 1е@151а11Г)’9, а также исполнял функции
конституционного суда. Разделение труда в законодательном процессе было
следующим:

правительство вносило законопроекты (только оно обладало правом
законодательной инициативы), Трибунал обсуждал внесенные законопроекты
по существу, а Законодательный корпус, выслушав заключение Трибунала и
правительства, без прений принимал или отвергал документ. — Создавался
Государственный совет (Соп5еП а’Е^а1) с разнообразными функциями.
Важнейшими из них были подготовка правительственных законопроектов,
редактирование административных актов, истолкование смысла законов. Он
решал также вопросы предания суду должностных лиц20.

Результатом стало возникновение более централизованной
административно-бюрократической системы, чем та, которая существовала
при дореволюционном «старом режиме».

Режим консульства стал переходным на пути к новой монархии. Нельзя
сказать, что подобное развитие событий не вызывало оппозиции в высших
государственных учреждениях. Первоначально в состав Сената, Трибунала и
Законодательного корпуса вошло много достойных людей, завоевавших
общественную репутацию преимущественно в 1789 — 1793 гг., в доякобинский
период революции. В законодательных учреждениях резко критиковались
внесенные сюда репрессивные законы о печати, закон 28 плювиоза VIII года
(17 февраля 1800 г.)21, Гражданский кодекс (Наполеон был вынужден
отозвать его). Однако успешно противодействовать первому консулу,
опирающемуся на армию и популярному в народе, они не могли. Сам первый
консул, а позднее император, применял к ним «политику кнута и пряника»:
«чистки» сочетались с успешными попытками «приручения» через систему
материальных благ. Продолжая функционировать, они постепенно
превратились в республиканские декорации авторитарной монархии. Но в
1814 г., когда Наполеон оказался на грани военного поражения, Сенат
вышел из повиновения и 3 апреля 1814 г. объявил о низложении
императора22.

18 Состоял из 100 членов не моложе 25 лет. ” Состоял из 300 членов не
моложе 30 лет.

20 Данное учреждение играет важную роль в государственном строе и
современной Франции.

21 Закон окончательно ликвидировал местное самоуправление. Все должности
на местах замещались первым консулом.

22 Однако вызвано это было не столько протестом против его режима,
сколько желанием снискать милость победителен.

205

В 1802 г. новый референдум одобрил назначение Наполеона пожизненным
консулом23. Референдум стал поводом к пересмотру конституции. Сенат,
обладавший правом трактовать ее положения, фактически принял новую
конституцию. Сенатус-консулып 4 августа 1802 г. объявил Наполеона
пожизненным первым консулом, предоставив ему право назначать
наследника24.

Наконец, 28 флореаля XII года (18 мая 1804 г.) новый сенатус-консульт
завершил формирование нового режима.

— Наполеон Бонапарт был провозглашен императором французов.
Императорское достоинство объявлялось наследственным в роде Бонапарта.
Сложная генеалогия возникшего режима отразилась в начальной фразе новой
конституции:

«Управление республики вверяется императору». Эти формулы означали, что
власть Наполеона, подтвержденная рядом референдумов, получала
легитимацию в национальном суверенитете. Император считал себя его
единственным воплощением, «первым представителем нации». Именно данная
идеология режима империи позволяет назвать его «плебисцитарным
цезаризмом».

— Император приобрел расширенные полномочия первого консула. Теперь он
самостоятельно назначал практически всех должностных лиц, от его имени
осуществлялось правосудие. Он также получил право издавать декреты,
имевшие силу закона. В результате законодательные учреждения или не
созывались, или были заняты не текущим законодательством, а работой над
знаменитыми наполеоновскими-кодексами.

Реставрация

Вступивший в 1814 г. на «престол предков» Людовик XVIII представлял
старую династию Бурбонов и считал себя монархом «милостью Божьей». Он
числил себя королем с 1795 г., когда скончался сын казненного Людовика
XVI25. Человек, всецело принадлежавший «старому режиму», он вынуждены
были даровать (октроировать16) конституционную хартию, которая стала
важным этапом в приближении европейских монархий к их современным

” Решение было поддержано почти 3,6 млн голосов против 8374.

24 Сенатус-консульт (хепаШз-сопзиИе) — разъяснение Сенатом смысла
конституционного положения. Первый консул должен был предоставить
кандидатуру наследника на утверждение Сената, который мог отклонить двух
кандидатов из трех.

ъ Мальчик-дофин, которого после казни родителей отдали на воспитание
сапожнику, рассматривался эмигрантами как Людовик XVII.

26 От ос1го1 — «пожаловать». С этого времени конституционные акты,
«дарованные» монархами, стали называться октроированными.

206

сЬорма”- ^ результате во Франции вновь возник режим дуалистической
монархии, который во многих чертах напоминал государственный строи
Англии XVIII в.

— Король сохранял за собой чрезвычайно обширные полномочия. Он являлся
главой государства, воплощал государственный суверенитет, в его руках
находилась учредительная власть27. Главная функция монарха — руководство
исполнительной властью и армией. Он также мог серьезно влиять на
законодательный процесс. Исключительно ему принадлежала законодательная
инициатива. Палаты могли только просить короля о разработке
определенного законопроекта, который затем ими бсуждался и вотировался.
Однако на деле король Людовик XVIII мало вмешивался в деятельность
правительства, перекладывая ответственность на плечи премьер-министров.
Монарх был стар, болен и ленив. Испытав невзгоды эмиграции, он теперь
наслаждался своим положением и хотел умереть, оставаясь на троне28. В
этом отношении он был сторонником конституционной хартии, не хотел ради
чистоты монархического принципа рисковать выгодами своего положения.

— Законодательная власть, согласно хартии, осуществлялась Палатой пэров
(СЬатЬге ае§ рап-а) и Палатой депутатов (СЬатЬге о.е5 йеригех), которые
были равноправны. Первая из них назначалась королем и состояла из
пожизненных и наследственных пэров. Вторая — избиралась, но весьма узким
кругом избирателей, отвечавших требованиям высокого имущественного и
возрастного цензов.

— Активным избирательным правом первоначально обладали только 12—14 тыс.
французов, пассивным — еще меньше (4—5 тыс.). Была также сохранена
наполеоновская система составления окружных и департаментских коллегий
избирателей. Окружная коллегия составляла список кандидатов, из которого
департаментская коллегия выбирала депутатов29. В 1816 г. круг
избирателей был существенно расширен (до 90 тыс.). Одновременно
состоялся переход к

27 Это видно по самому происхождению хартии, которая была пожалована
подданным.

2!! По остроумному замечанию одного французского историка, «трон был для
него просто самым мягким из всех кресел».

;’ Выборы 1815 г.. проведенные по данной системе, наполнили палату
ультра-роялистами. Король, желавший избежать откровенно реакционных мер,
с раздражением назвал ее «бесподобной» (СЬатЬге 1п{гоиуаЬ1е).

207

системе прямых выборов. Однако данная реформа не стала последней. В 1820
г. избиратели были разделены на две коллегии. Первая, куда входили.лица,
платившие 300 франков прямых налогов, избирали 258 депутатов. Вторая
коллегия, избиравшая 172 депутата, состояла из четвертой части первой, в
ее состав вошли наиболее крупные налогоплательщики. В результате
последние, имея право голосовать в обеих коллегиях, приобрели два
голоса.

— Важным новшеством эпохи Реставрации стало формирование элементов
парламентского правления. Правительство, подчиненное королю, вынуждено
было считаться с настроением палат, сближаться с их большинством.
Возникли первые прецеденты ухода правительства в отставку в случае
отсутствия поддержки со стороны законодателей.

Несущественное ограничение власти монарха, произведенное Хартией 1814г.,
было предметом постоянного неудовольствия ультрароялистов, во главе
которых стоял брат короля граф Артуа. Вступив на престол под именем
Карла X, он попытался расширить королевские полномочия, резко ограничить
и без того узкий круг избирателей. Эта политика привела в июле 1830 г. к
новой революции, которая возвела на престол боковую ветвь Бурбонов —
Орлеанскую династию. Возникший режим стал известен как Июльская
монархия. Новый король Людовик (Луи)-Филипп вынужден был пересмотреть
конституционную хартию, пойти дальше по пути ограничения власти монарха.

— Легитимация нового режима основывалась не на «божественных правах»
Луи-Филиппа на престол, а на выборе нации, национальном суверенитете30.
Новый король получил титул короля французов, а не Франции,
государственным флагом стало трехцветное знамя революции.

— Монарх более не располагал учредительной властью. Хартия не
рассматривалась как октроированная, король должен был поклясться на
верность ей.

— Произошло дальнейшее ограничение власти монарха. Он не мог теперь
приостанавливать действие законов, палаты получили право законодательной
инициативы, из верхней — исчезли наследственные пэры.

— Правительство осталось под контролем монарха, однако

311 Законные права на престол сохранялись за представителями свергнутой
старшей линии Бурбонов. Поэтому их сторонники называли себя
легитимистами.

208

продолжает возрастать его зависимость от парламентского большинства.

— Был понижен с 300 до 200 франков имущественный ценз, необходимый для
получения активного избирательного права, отменены двойные вотумы31.
Возрастной ценз был снижен с 30 до 25 лет и с 40 до 30 лет
соответственно для активного и пассивного права. В результате круг
избирателей расширился в два раза: с 94 до 188 тыс. Однако их было все
еще очень мало для тридцатимиллионной страны. Крупные налогоплательщики,
получившие избирательные права, стали называться «легальной страной»
(рау5 1е§а1). Этот термин надолго стал нарицательным для обозначения
законодательно обеспеченной власти буржуазии.

Практически все время правления Луи-Филиппа раздавались требования новой
избирательной реформы. Однако правительство упорно отвергало их.
Премьер-министру Ф. Гизо приписывали слова:

«Обогащайтесь, господа, и вы будете избирателями». Данная политика, а
также острые социальные конфликты стали одной из причин революции 1848
г.

Вторая республика

В феврале 1848 г. Орлеанская династия пала. Франция была во второй раз
провозглашена республикой. Избранное на основе

введенного декретом 5 мая 1848 г. всеобщего избирательного права мужчин
Учредительное собрание (АззетЫее соп8111иап1е) занялось разработкой
новой конституции. Она была принята 4 ноября 1848 г. Государственный
механизм новой республики строился на принципе разделения властей.

— Законодательная власть вручалась однопалатному Национальному собранию
(АкаетЫее пайопа1е), избираемому на 3 года. Собрание считало себя
главным воплощением национального суверенитета, что отразилось в его
наименовании.

— Избирательные права были конституционно закреплены за всеми мужчинами,
достигшими 21 года. Выборы были прямыми. В результате количество
избирателей увеличилось с 240 тыс. человек до 9 млн.

— Собрание избирало на 6 лет Государственный совет, занятый разработкой
законопроектов и контролем над административными органами.

31 Ценз, дававший пассивное избирательное право, был понижен с 1000
франков до 500.

209

14-3404

— Исполнительная власть принадлежала президенту, избиравшемуся всеобщим
голосованием на 4 года. Первым французским президентом был избран
пользовавшийся популярностью среди крестьян Людовик (Луи) Бонапарт,
племянник императора. Президент самостоятельно назначал министров, но
его акты в административной сфере требовали их контрассигнации.

— Слабостью данной государственной конструкции являлось отсутствие
механизма разрешения возможных конфликтов между законодательной и
исполнительной властями, представители которых в равной мере избирались
всеобщим голосованием. Национальное собрание не могло отправить в
отставку президента и министров (кроме случая импичмента). Попытку
президента распустить Собрание конституция рассматривала как
государственную измену.

— Важным новшеством стала попытка впервые закрепить в конституции не
только политические, но и социальные права граждан. В преамбуле к
конституции говорилось о правах на образование и труд, о необходимости
общественной солидарности и поддержки нуждающихся.

В 1850 г. Национальное собрание, напуганное ростом влияния радикальных
левых сил, ликвидировало, восстановив имущественный ценз, всеобщее
избирательное право. Сложной общественной обстановкой воспользовался
президент, по-своему повторивший путь знаменитого родственника: 2
декабря 1851 г. он произвел государственный переворот.

Вторая империя

Неконституционно, декретом президента, были одновременно распущено
Национальное собрание и восстановлено всеобщее избирательное право.
Переворот решено было легитимировать через референдум. Одержанная
впечатляющая победа (7 млн голосов против 650 тыс.) позволила провести в
январе 1852 г. новую конституцию.

— Реальная власть переходила к президенту, избиравшемуся на 10 лет. Он
контролировал правительство, назначал всех должностных лиц.

— Резко увеличилось его влияние на законодательный процесс.
Законодательная инициатива и разработка законопроектов переходили в руки
назначаемого президентом Государственного совета.

— Законодательный корпус (Согр§ 1е§151аПГ) мог только поддерживать или
отвергать их. Президент также назначал Се-210

нат, пожизненные члены которого имели право отменять законы, которые
признавались неконституционными, и даже вносить изменения в конституцию.

U

`„

ue

ue

2

f

2

P

f

iissOEAE·??”‡{

x

?

a

u

? O ?

c

u

h>QE?O ¶T ] oe] e^ ?^ p` h nj †p Ep zq oq Dr Lr oiae*E1/4???!—??|

& +D ?.„(/„P0$

`„a$

d?^„0`„

–

”

&

2

6

Z

j?

2

?

?-

?

°

|!

F’

8

?

AE

E

I

$

?

?

¦

A/

a/

J0

X0

^0

t0

r4

?4

”4

?4

$7

(7

V8

j8

F=

J=

ae?

e?

?@

?@

 @

>B

@B

DB

zF

|F

‚F

„F

AEF

G

2G

xG

°G

iG

iG

“H

$H

XH

aJ6F’

v/

A/

x2

A3

E3

ae?

?@

@B

|F

„F

EF

xG

iG

?iG

ZH

UH

†L

zN

S

6U

?V

oV

?\

`

Rc

ef

–g

ah

Di

Li

ho

0y

?????????$?XH

ZH

bH

rH

?H

OH

M

M

fM

XT

ZT

oV

-W

*X

:X

A\

O\

ae\

e\

c

?c

ah

aeh

Bi

Di

Ji

n

n

0y

{

{

{

2‚

p‚

A†

AE†

?‰

?‰

‹

e™

i™

?›

-?

‚!

®!

U±

?

?

?

t3/4

x3/4

DA

FA

LA

thA

*A

OAE

UeAE

aE

E

`I

dI

xN

zN

~N

h>Q@0y

{

{

?{

j}

2‚

r‚

A?

b‡

?‰

“‹

*‹

?™

?›

?

oaeUUUA?««¦??‹

????? ?

(?

‚!

°!

`¤

??

R®

Z®

E°

t3/4

FA

NA

†x

???????????NA

`I

zN

O

O

„TH

Na

Va

Uea

Ueae

c

o

?~N

O

O

O

&ss

Vss

Ueae

-c

?u

ue

1/4th

Ath

E>o

o

o

(o

?u

ue

y

H

?????????????????????????????????????
??????????????????????

?

?

?

?

?

s

????????????`

?

?

?

?

?

??????????????

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

? ??????

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

??

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?????????????$??

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

h>Q??

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?x????

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?????????????$??

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?????????????$??

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

??

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

??

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

???????????????????$??

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?h??????

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

??????

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?????????$??

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

h>QI?

?????????????????$? Вторая империя во многом сознательно копировала
режим Первой империи. Однако новому «реставратору», как в свое время
Бурбонам, пришлось внести в него некоторые неизбежные коррективы.

— Легитимация власти вновь связывалась с идеей национального
суверенитета. Власть была вручена императору через национальный
референдум. Возрожден был механизм плебисцитарного цезаризма.

— Законодательный корпус продолжал функционировать, избираемый всеобщим
голосованием, но его роль была почти декоративной. Заседания Корпуса,
Сената и особенно Государственного совета проводились негласно, отчеты
заседаний не публиковались.

— Император имел эффективные рычаги воздействия на законодательные
учреждения. Ему исключительно принадлежало право законодательной
инициативы, и в этом императору активно помогал Государственный совет. В
руках монарха сосредоточилась вся исполнительная власть, министры могли
назначаться или смещаться только им.

Особенно авторитарный характер режим Второй империи носил до 1860 г.
Затем начинается его постепенная либерализация, вызванная растущими
политическими и экономическими трудностями. Однако эти уступки не смогли
спасти империю. В сентябре 1870 г. после проигранной войны с Пруссией
она пала. Французская армия, включая императора, капитулировала под
Седаном. Законодательный корпус, уступая общественным настроениям,

32 Опыт Второй республики сильно повлиял на развитие французской
политической культуры. Он одновременно показал опасность «сильного
президентства», обратные стороны таких демократических институтов, как
всеобщее избирательное право и плебисцит, которые могут послужить
антидемократическим Целям, стать средством манипулирования массами.

211

объявил о низложении Наполеона 111 и восстановлении республики. Власть
была передана Правительству национальной обороны, которое в феврале 1871
г. провело выборы в Национальное собрание. Они прошли на основе
избирательных принципов 1848 г. Результаты были обескураживающими:2/,
депутатов принадлежали к различным группировкам монархистов,
преимущественно сторонникам Орлеанской династии. Правительство поручено
было возглавить известному историку и политику А. Тъеру. Министры и
Национальное собрание, первоначально пребывавшие в Бордо, решили
перенести свою деятельность в парижский пригород Версаль, опасаясь
находиться в волнующейся столице.

Между версальским правительством и ру-

ПариАсЬая Ьоммуна ководством парижской Национальной гвардии^ быстро
возник конфликт. Главные причины его — политические разногласия. Если
среди версальцев преобладали монархисты, то многие гвардейцы были
радикальными демократами и социалистами. Правительство попыталось
разоружить гвардию, что вызвало окончательный разрыв.

В марте 1871 г. в Париже возникла Коммуна — режим, который, несмотря на
кратковременность существования (72 дня), изучался исследователями столь
же подробно, как основные французские государственно-политические
режимы. Парижскую коммуну марксисты признали первым опытом диктатуры
пролетариата, прообразом будущего социалистического государства.
Основные черты Коммуны:

О стремление построить власть на основе широкого общественного
самоуправления34;

О выборность и сменяемость чиновников, установление им

заработной платы на уровне доходов квалифицированного

рабочего;

О замена регулярной армии всеобщим вооружением народа,

привлечение его к поддержанию правопорядка и т.д.

Чрезвычайно ожесточенная борьба в пригородах и на улицах Парижа
закончилась победой версальцев, что открыло путь к становлению во
Франции нового республиканского режима — третьего по счету.

33 Она была сформирована из добровольцев, преимущественно рабочих, еще в
августе — сентябре 1870 г., когда ожидалось немецкое наступление на
Париж.

34 20 сентября 1871 г. Генеральный совет Коммуны опубликовал Декларацию
французскому народу. «Чего требует Париж? — говорилось в ней. — Полной
автономии Коммуны и распространения этой автономии на всю страну.
Автономия Коммуны должна быть ограничена лишь равной автономией всех
остальных коммун».

212

После падения Коммуны преобладавшие Третья респубди а ^
Национальном собрании политические

силы попытались реставрировать монархию. В августе 1871 г. Национальное
собрание объявило, что ему принадлежат учредительные функции.
Одновременно Тьер был провозглашен президентом республики. Однако Тьер
не разделял монархических устремлений большинства в Национальном
собрании, поэтому вынужден был в 1873 г. уступить президентский пост
маршалу П. Мак-Магону. Реставрация не удалась только потому, что
монархисты были разделены на сторонников Бурбонов (легитимистов),
Орлеанской династии (орлеанистов) и бонапартистов. Наконец было
достигнуто соглашение: королем станет представитель Бурбонов бездетный
граф Шамбор. После него престол должен был перейти к внуку Луи-Филиппа
графу Парижскому. Переговоры затянулись из-за того, что граф Шамбор
упорно отказывался принять трехцветное знамя, настаивая на возвращении к
белому королевскому. Занятые в течение нескольких лет внутренними
спорами монархисты потеряли инициативу, позволив тем самым
республиканцам сплотиться. Национальное собрание большинством в один
голос (353 против 352) 30 января 1875 г. вынужденно косвенно признать
Францию республикой35. Понадобилось еще 10 лет, чтобы сделать
«Марсельезу» национальным гимном, а 14 июля (день взятия Бастилии) —
главным государственным праздником.

Конституция Третьей республики, отразившая компромисс между орлеанистами
и республиканцами, не отличалась строгой логикой своих политических
начал и не была единым документом. Она включала три органических закона,
принятых в 1875 г.: Закон об организации государственных властей, Закон
об организации Сената, Закон об отношениях государственных властей.
Чрезвычайно важно было их уточнение, проведенное в 1884 г. Откликаясь на
призыв заявить, что «республика является окончательной формой
правления», палаты постановили, что

О республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра;

О представители правивших во Франции династий не могут

быть избраны на пост президента.

Вскоре был уничтожен институт пожизненных сенаторов, походивших по
своему статусу на прежних пэров. Система государственного управления
Третьей республики приобрела следующий вид.

При голосовании Закона об организации государственных властей таким
большинством прошла поправка, определившая президента как президента
республики.

213

Законодательная власть была разделена между двумя равноправными
палатами: Палатой депутатов и Сенатом. Нижняя палата избиралась на
основе всеобщего избирательного права мужчин. Срок ее полномочий
составлял 4 года. Избирательные принципы не была постоянными.
Использовались то мажоритарные (они преобладали), то пропорциональные
системы. В Сенат входило 300 человек. Большинство избиралось в
департаментах и колониях особыми коллегиями, в состав которых входили
члены нижней палаты от региона, советники местных органов и делегатов от
каждого из муниципалитетов. Полномочия данной группы сенаторов длились 9
лет, с ротацией каждые 3 года на ‘/,. Палата депутатов избирала еще 75
сенаторов с пожизненными полномочиями. Последняя группа членов верхней
палаты позднее исчезла. Президент республики избирался на 7 лет
Национальным собранием, т.е. на совместном заседании двух палат.
Возможно было его переизбрание на новый срок. Президент осуществлял
функции, свойственные некоторым конституционным монархам36. Он являлся
верховным главнокомандующим, назначал и смещал министров, мог
председательствовать на заседаниях Совета министров, заключать
международные соглашения, обладал правом помилования. Он также
обнародовал законы, имел право обратиться к палатам с предложением об их
повторном обсуждении. Президент был ответствен только в случае
государственной измены. Однако большинство его актов нуждались в
контрассигнации министров. Поэтому фактически президенты Третьей
республики обычно не являлись достаточно сильными политическими
фигурами. Их реальная власть постепенно сокращалась. Это отражало
недоверие восторжествовавших республиканцев к данной должности, несшей в
себе определенные монархические черты. Правительство превратилось в
главный политический центр. Именно здесь группировались ведущие
политические деятели, лидеры крупнейших политических партий.
Правительство назначалось президентом, но несло ответственность перед
палатами. Поэтому его состав определялся соотно-

36 Совпадение не было случайным. Орлеанисты, активные участники
компромисса 1876 г., именно так трактовали статус президента. Они
мечтали увидеть в его кресле одного из представителей Орлеанского дома.
Семилетний срок полномочий с правом неограниченного переизбрания делал
положение президента очень стабильным.

214

шением сил в них. Таким образом, во Франции впервые возник режим
парламентской республики.

Так как в парламенте существовало достаточно много партийных фракций,
кабинеты имели коалиционный состав и менялись очень часто. Однако
постоянные правительственные кризисы наделе часто означали перетасовку
карт одной и той же партийно-политической колоды. Например, А. Бриан 25
раз входил в состав правительства, в том числе 11 раз — в качестве
премьер-министра. Но большинство наблюдателей полагало, что
эффективность исполнительной власти все-таки страдала от подобной
нестабильности.

Третья республика, просуществовав почти 70 лет, погибла в результате
поражения Франции летом 1940 г. Учредительная власть 10 июля была
вручена возглавившему правительство маршалу А. Ф. Петэну. Это стало
концом Третьей республики в конституционно-правовом отношении.

Немецкие войска оккупировали северную и центральную территории Франции.
Юг оказался под властью марионеточного правительства, авторитарным
главой которого стал Петэн, сделавший своей столицей небольшой городок
Виши37. Вишистский режим был творением Германии. Она надеялась, что
Петэн сможет удержать контроль над многочисленными французскими
колониями и военным флотом, которые в противном случае будут захвачены
англичанами. Правительство Виши пыталось заимствовать некоторые внешние
формы фашистской Германии. Когда же англо-американские войска высадились
в Северной Африке, вся Франция оказалась оккупированной. Правительство
Петэна окончательно превратилось в придаток германских властей.

Не все французы смирились с поражением. На территории Франции это были
преимущественно сторонники левых сил. Заместитель военного министра
генерал Ш. де Голль эмигрировал в Англию и создал здесь комитет
«Свободная Франция», претендовавший на роль правительства в изгнании и
пытавшийся создать вооруженные силы для борьбы с немцами.

Освобожденной в 1944 г. Франции пред-Четвертая республика стояло
сделать новый политический выбор. Идея воссоздания структур Третьей

республики не пользовалась популярностью. Во-первых, на ней лежала
ответственность за катастрофу 1940 г. Во-вторых, обществен-

” Маршал Ф. Петэн сосредоточил в своих руках всю полноту власти. Свои
чаконы, подражая монархам, он начинал формулой: «Мы, маршал Франции,
глава французского государства».

215

ные настроения во Франции за 70 лет решительно изменились. Резко
усилилось влияние левых и демократических сил, которые были
принципиальными противниками конституции 1875 г., возникшей в результате
компромисса монархистов и республиканцев. В ходе учредительного
референдума в октябре 1945 г. решено было не возобновлять конституцию
Третьей республики. Однако что создать взамен? Французское общество
разделилось, при разработке новой конституции столкнулись две основные
точки зрения.

Одну из них представлял и лидер «Свободной Франции» генерал де Голль и
его сторонники — голлисты, среди которых выделялся М. Дебре. Последний
еще в 1943 г. подготовил проект конституции, созвучный идеологии будущей
Пятой республики. Именно «спасший честь Франции Генерал» возглавил
послевоенное временное правительство. Представители данного направления
критически относились к политическому опыту Третьей республики, которой
не могли простить 1940 г. В упрек ей ставили политическую
нестабильность, политиканство, вызванное корыстными партийными
интересами, и т.д. Они полагали, что существовавший до войны режим
нарушил завещанную Монтескье идею разделения властей, законодательные
палаты были ближе модели якобинского Конвента, сконцентрировавшего в
своих руках всю полноту государственной власти. «Расколотый на
многочисленные группы, погрязший в амбициозных словоизлияниях,
неспособный вовремя вотировать бюджет, еще менее приспособленный к тому,
чтобы твердой рукой руководить страной в период острых политических
кризисов, парламент был склонен к неожиданному отказу от своих
прерогатив в пользу первого попавшегося подмастерья с диктаторскими
замашками»38, — выносил свой приговор довоенному режиму Дебре. В
противовес парламентской республике сторонники генерала де Голля
выступали за создание «мужественной и дисциплинированной демократии»,
построенной на рациональном разделении властей: правительство должно
иметь возможность эффективно управлять, а парламент — контролировать его
действия. «Я считаю необходимым, чтобы правительство происходило не из
парламента (иначе говоря, из партий), а от главы государства,
получившего свои полномочия непосредственно от всей нации и поэтому
свободного в выборе желаний, решений, действий. В противном случае
вытекающее из свойственного нам индивидуализма многообразие тенденций, в
прошлом служивших причиной наших несчастий, приведет к тому, что
государство снова станет ареной столкновений беспочвенных идеологий и
мелочного

38 Намек на Петэна.

216

соперничества», — заявлял де Голль. Вместе с тем между ним и Дебре были
существенные расхождения. Дебре, признавая необходимость
«рационализировать» государственный строй Франции, видел искомый образец
в парламентаризме британского образца, стабильность которого была
связана с двухпартийной системой. С его точки зрения, ведущую
политическую роль во Франции должно было играть правительство,
опиравшееся на дисциплинированное парламентское большинство. Де Голль
признавал, что политические традиции его страны мешают развиться здесь
президентской республике в американском духе, построенной на жестком
разделении властей. Ему виделась иная структура власти, в которой, тем
не менее, президент должен был играть руководящую роль, являясь «гидом»
нации. Эти расхождения сказались позднее, при разработке конституции
Пятой республики, обернувшись ее известными противоречиями.

Впервые данные идеи были публично высказаны де Голлем в речи,
произнесенной в городе Байи 16 июня 1946 г. Она была произнесена для
оказания воздействия на работавшее тогда Учредительное собрание. Еще
ранее сторонники Генерала предлагали ему воспользоваться своей
популярностью и «октроировать» конституцию. Однако он отказался, заявив,
что не хочет вносить раскол в общество до завершения войны. Видимо, де
Голль учитывал, что наиболее влиятельные в это время политические партии
(коммунисты и социалисты) не разделяли его политических взглядов.

Именно данные партии победили на выборах в Учредительное собрание,
разработавшее проект конституции, который был окончательно утвержден на
референдуме 27 октября 1946 г. Левые силы, оказавшие решающее влияние на
формирование режима Четвертой республики, не испытывали симпатий к
голлистской идее сильного государства, возглавляемого сильным
президентом, справедливо усматривая в этом авторитарную тенденцию39.
Правда, население не поддержало в апреле 1946 г. на референдуме первый
проект конституции, предусматривавший переход к однопалатному
парламенту40, но второй вариант (27 октября 1946 г.) не только со-

” Влияние левых сил на «идеологию» новой республики особенно заметно в
преамбуле конституции. Здесь были гарантированы права на труд,,
образование, охрану здоровья, материальное обеспечение, даже отдых и
досуг. Рабочие получили право участвовать не только в определении
условии труда, но и в управлении предприятиями. Объявлялось, что любая
собственность, которая приобрела характер общественной службы или
фактической монополии, должна стать коллективной.

40 Считается, что именно с этого времени французы овладели культурой
сознательного участия в референдумах и распоряжения своей учредительной
властью, чего не было в период существования «плебисцитарных монархий»
Наполеона 1 и Наполеона III.

217

хранил свойственный Третьей республике парламентский строй, но и придал
ему наиболее законченный характер.

— Институт президента был сохранен, но приобрел совершенно формальный
характер. Он объявлялся «хранителем конституции», председательствовал в
Конституционном комитете, назначал своим декретом министров,
промульги-ровал законы. В течение 10 дней он обязан был подписать
принятые акты, но имел только право потребовать их повторного
обсуждения. Каждый подписанный акт должен был контрассигновываться
главой правительства и одним из министров. Президент избирался палатами
парламента на 7 лет с правом на одно переизбрание.

— Парламент состоял из двух неравноправных палат: Национального собрания
и Совета Республики. Национальное собрание (АвзетЫее паиопа1е), нижняя
палата парламента, сосредоточило в своих руках главные властные функции.
Именно оно считалось воплощением национального суверенитета, поэтому его
мнение было решающим в случае законодательного конфликта с верхней
палатой. Именно большинство собрания формировало правительство через
право выносить ему вотум недоверия. Совет Республики (СопвеН ае 1а
КериЬидие), как ранее Сенат, избирался выборными должностными лицами
местных органов, однако теперь его роль была почти консультативная.
Только Национальное собрание принимало законы. Сенат делал свои
замечания, с которыми нижняя палата могла не соглашаться, правда для
этого требовались открытая подача голосов и их абсолютное большинство от
списочного состава. Палаты, как и в Третьей республике, оказались
расколотыми на многочисленные фракции. Так, в 1958 г. их было 14.

— Правительство получило наименование Совета министров. Его статус был
укреплен тем, что в конституции впервые определялся статус его
председателя. Формирование правительства начиналось после того, как его
предполагаемый глава, кандидатура которого вносилась президентом,
получал вотум доверия Национального собрания. Получив эту поддержку,
премьер производил назначения министров своего кабинета.

— Так как Совет министров был ответствен перед раздробленным на
многочисленные фракции Национальным собранием, в послевоенной Франции
была воспроизведена свойственная Третьей республике правительственная
не-

218

стабильность. В качестве сдерживающего средства правительство получило
право досрочно распускать парламент, если в течение 18 месяцев случались
два правительственных кризиса. Однако это не могло решительно исправить
положение. С 1946 по 1958 г. Франция знала 20 правительств, т.е. в
среднем кабинет действовал чуть более полугода41.

— Одновременно Франция была провозглашена «неделимой, светской,
демократической и социальной Республикой». Последнее понятие наиболее
показательно для характеристики эпохи создания Четвертой республики.

— Было узаконено действительно всеобщее избирательное право. Еще в 1945
г. оно было распространено на женщин.

Историки полагают, что растущая критика в адрес Четвертой республики,
исходящая из лагеря сторонников де Голля, была не совсем справедлива.
Как и в Третьей республике, персональный состав кабинета был достаточно
статичен, что позволяло сохранять политическую преемственность.
Правительственная нестабильность не помешала Франции преодолеть
послевоенный социально-экономический кризис и встать в 1950-е годы на
путь устойчивого экономического роста. Однако парламентское правление
оказалось не в состоянии решить ряд острейших политических проблем,
требовавших проявления политической воли. Эти политические проблемы были
преимущественно связаны с процессом развала французской колониальной
империи. Конституция Четвертой республики обратилась к народам ее
заморских территорий с предложением образовать «Союз, основанный на
равенстве прав и обязанностей, без расовых и религиозных различий».
Однако удержать наиболее важные колонии в сфере своего влияния не
удалось. Большинство французов болезненно переживало крушение этих
признаков былого могущества, поддерживало попытки насильственно удержать
колонии. Так, в начале 1950-х годов велась «грязная война» в Индокитае.
Но особое влияние на внутриполитическое развитие Франции оказала война в
Алжире — наиболее старой и важной колонии, на территории которой
проживало немало французов. Военные действия здесь скоро показали свою
бесперспективность, однако правые радикалы угрожали террором и мятежом,
если правительство попытается признать независимость Алжира.

41 Если состояние правительства Российской империи в 1915-1916 гг.
современники именовали «министерской чехардой», то положение
администрации в Третьей и Четвертой республиках галантно называли
«вальсом».

219

Французскую политико-экономическую элиту беспокоил и новый рост
популярности левых сил, которые на парламентских выборах 1956 г. собрали
почти 40% голосов (25% — коммунисты и 14% — социалисты), что создавало
угрозу их прихода к власти.

Разработка Конституции Пятой республики

Толчком к созданию во Франции современного политического режима стал
начавшийся 13 мая 1958г. мятеж алжирских колонистов, вызванный слухами о
готовности правительства начать переговоры с повстанцами. Командование
расквартированных в Алжире вооруженных сил сочувствовало мятежникам,
которые требовали передачи власти де Голлю. Генерал не был рад тому, что
может прийти к власти благодаря мятежу, но решил воспользоваться
ситуацией для реализации своих давних политических замыслов. Парламент
поручил ему возглавить Совет министров (против были коммунисты и многие
социалисты). Конституционный закон от 3-го июня в нарушение конституции
1946 г. поручил правительству разработать проект нового основного закона
при соблюдении следующих принципов:

О сохранение всеобщего избирательного права;

О сохранение разделения законодательной и исполнительной властей;

О сохранение независимости судебной власти;

О сохранение ответственности правительства перед парламентом;

О формирование новых отношений с колониями.

Закон требовал окончательного утверждения проекта конституции на
референдуме, который должен был «легитимировать» его вместо
Учредительного собрания. Конституцию вырабатывала комиссия экспертов под
руководством давнего сторонника де Голля министра юстиции Дебре. Проект
был обсужден в правительстве, затем в консультативном комитете, куда
вошли представители правительства, нижней и верхней палат парламента.
Это были именно консультации, не носившие обязательного характера.
Референдум был проведен 28 сентября 1958 г. Новую конституцию поддержали
80% участников. 4 октября она была введена в действие. В ноябре
состоялись выборы в Национальное собрание, в декабре — президентские, в
апреле 1959 г. — сенатские. Первым президентом Пятой республики стал де
Голль. Портфель премьер-министра получил М. Дебре.

220

ПРЕЗИДЕНТ

Конституция Пятой республики превра-

Выборы тила президента, игравшего ранее второстепенную
политическую роль, в центральную фигуру структуры государственного
управления.

Первоначально президент избирался косвенным голосованием — коллегией
выборщиков из примерно 80 тыс. человек. В их состав входили депутаты
парламента, мэры, советники, т.е. представители местной
политико-административной элиты. Подобная схема выборов существенно
отступала от порядка, существовавшего в Третьей и Четвертой республиках,
где президент избирался на совместном заседании палат парламента. Де
Голль отстаивал подобный (косвенный) порядок выборов еще в своем
известном выступлении в Байи. Это объяснялось несколькими причинами.

— Во Франции, после негативного опыта Л. Бонапарта, традиционно
опасались прямых президентских выборов. Де Голль, создавая новый
конституционный строй, учел это.

— Де Голль хотел избежать излишней политизации выборов и придать им
«домашний» характер, не потрясая страну общенациональной избирательной
кампанией.

— Авторы конституции стремились достичь более впечатляющей победы
первого президента Пятой республики на выборах.

Вскоре настроения президента изменились, и он выступил за прямые выборы
главы государства. Поводом к этому стало организованное на него
покушение42. Де Голль высказал мнение, что его преемник, не обладая
личным престижем первого президента, не будет обладать должным
авторитетом, необходимым для воплощения заложенной в конституции идеи
президентства. Однако де Голль думал не только о преемнике, но и о себе.
Действительно, избрание президента достаточно узкой коллегией плохо
соответствовало близкой ему идее «республиканского монарха». Переход ко
всеобщим выборам первого лица государства формально не изменил механизм
функционирования Пятой республики, президент не получил новых
полномочий. На деле его статус в результате плебисцитарного избрания
существенно изменился, он еще более возвысился над остальными
государственными институтами.

4; Несколько покушений на президента подготовила тайная организация
французских националистов ОАС (Организация тайной армии).

221

Изменение выборного механизма

Переход к прямым выборам президента вызвал скандал. Встретив
противодействие парламента, де Голль решил через референдум обратиться
за поддержкой к нации. Действительно, ст. 11 конституции разрешала главе
государства, по предложению правительства, инициировать референдум,
предметом которого может стать, например, «организация публичных
властей». Процедура пересмотра конституции (ст. 89) несколько иная.
Здесь перед референдумом требуется солидарное принятие поправок обеими
палатами парламента. Возник вопрос: является порядок избрания президента
проблемой конституционной или касающейся только «организации местных
властей»? Палаты настаивали на его конституционности, свои сомнения
высказал Государственный совет, но референдум под сильным нажимом де
Голля был проведен. Его результат был для него благоприятен, хотя
сомнения в конституционности действия президента сохранились.

Президент избирался на 7 лет с правом неограниченного переизбрания.
Семилетний срок — своего рода традиция, перешедшая из Третьей и
Четвертой республик43. Такие неординарные временные возможности для
осуществления полномочий, с точки зрения создателей режима Пятой
республики, должны были усилить власть президента, помочь ему
осуществить конституционную функцию обеспечения стабильности и
преемственности государственной власти. Однако с момента принятия
конституции постоянно слышалась аргументированная критика в адрес столь
длительного пребывания на высшем государственном посту. Лица, занимавшие
его после де Голля, неоднократно обещали сократить срок президентства
или ограничить возможность переизбрания на новый срок, но
контраргументы, опасение разрушить конституционную конструкцию, долгое
время перевешивали. Предложение о пятилетнем президентстве было одобрено
только в 2000 г.

Выборы проходят в воскресенье за 20-35 дней до истечения срока
полномочий действующего президента. В случае досрочного прекращения
полномочий — через 20-35 дней после этого. Для выдвижения кандидатов
существует следующая процедура. Необходимо собрать 500 подписей
поручителей из числа представителей административной элиты рангом выше
муниципального советника. В списке должны присутствовать представители
не менее

43 В Третьей республике — с правом неограниченного переизбрания, в
Четвертой — на один срок, однако в данных республиках политическое
значение президента было невелико.

222

30 департаментов, причем каждый из них должен дать не более 10%
подписей. Кандидат в президенты вносит определенный денежный залог,
который возвращается только в том случае, если он наберет не менее 5%
голосов. Формальные требования к кандидату, зафиксированные в
Избирательном кодексе, не являются жесткими: необходимо быть французом
или француженкой в возрасте не менее 23 лет, не требуется даже рождение
во Франции. С 1988 г. от кандидатов требуется декларация об их
имущественном положении, которая публикуется в случае победы на выборах.
Представляется также информация о финансировании их избирательной
кампании.

Выборы проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства. Если
победитель не выявился в первом туре, проводится второй тур, в который
выходят два кандидата, набравшие большинство голосов. Первый тур
избирательной кампании занимает две недели, столько же — второй.

Обращают на себя следующие особенности французской избирательной
практики. Она достаточно демократична и одновременно экономна, так как
собрать голоса полутысячи представителей политической элиты проще и
дешевле, чем подписи огромного количества избирателей. Одновременно на
избирательную кампанию отводится короткое время — максимум месяц, и
начинается она незадолго до окончания срока полномочий президента. Это
было сделано сознательно для того, чтобы сократить и удешевить ее,
помочь обществу как можно быстрее переболеть «выборной лихорадкой». На
практике же не удается ограничить избирательную кампанию ее официальными
рамками: фактически она начинается задолго до определенного конституцией
срока.

Превращение полномочий

Полномочия президента прекращаются или в случае истечения их срока, или
досрочно. Досрочное прекращение происходит в результате смерти,
добровольной отставки, возникновения препятствий к исполнению
обязанностей (ст. 7) или отстранения Высокой палатой правосудия по
обвинению в государственной измене (ст. 67, 68). История Пятой
республики знает одну добровольную отставку (де Голль, 1969 г.), один
случай смерти президента (Помпиду, 1974 г.). Как конституция США не
разъясняет, что считать «неспособностью» президента осуществлять свои
полномочия, так и французская конституция не раскрывает смысл
«препятствий» к их осуществлению. В обоих случаях устанавливался только
механизм констатации данного состояния высшего должностного лица.
Наличие препятствий к осуществлению

223

президентом своих обязанностей во Франции определяется абсолютным
большинством членов Конституционного совета по запросу правительства.
Конституционный совет может признать возникшие препятствия или
временными, или необратимыми. В последнем случае назначаются досрочные
выборы, которые должны пройти не ранее, чем через 20, и не позднее, чем
через 35 дней после образования вакансии или констатации непреодолимости
препятствий, возникших для осуществления президентом своих функций.

Практика Пятой республики не знает случая отстранения президента из-за
наличия подобных оснований. Между тем эта проблема является для Франции
более актуальной, чем для США. Различие политических традиций
сказывается в том, что французскими президентами становятся лица более
пожилые. Этому способствовал и длительный срок их полномочий. Как
следствие, у них возникают неизбежные проблемы со здоровьем, что не
может не сказаться на эффективности их деятельности. Иногда данная
проблема может приобрести драматический характер. Президент Ж. Помпиду
был смертельно болен (редкое заболевание крови), что скрывалось от
общественности. По признанию его лечащего врача, он говорил, что не
может думать о стране, зная, что умирает. У президента Ф. Миттерана был
выявлен рак. Только в конце своего второго срока он обнародовал
медицинский диагноз и скончался вскоре после оставления Елисейского
дворца. Естественно, огласка подобной медицинской информации может
решительно повлиять на результат президентских выборов. Также
естественно, что подобное состояния здоровья не может не сказаться на
деятельности высшего должностного лица. Однако и Франции не удалось
законодательно определить, где кончается частное и начинается публичное
в жизни президента.

Обязанности президента во всех случаях прекращения его полномочий
временно исполняет председатель Сената, но его роль решительно
отличается от статуса вице-президента США. Во-первых, он не обладает
всем корпусом президентских полномочий, не имеет права инициировать
референдумы и досрочно распускать Национальное собрание. Во-вторых, он
замещает президента не весь оставшийся срок, а только до внеочередных
выборов, проводящихся в кратчайший срок.

Собственные полномочия

Полномочия президента Французской республики можно разделить на
собственные и осуществляемые совместно с правительством. Собственные
полномочия президента указаны преимущественно в ст. 5 конституции. Он
объявляется гаран-

224

том соблюдения конституции и международных договоров, сохранения
национальной независимости и территориальной целостности государства. Он
должен также обеспечивать своим арбитражем правильное функционирование
публичных властей и преемственность государственной власти. Остальные
полномочия данного вида зафиксированы в статьях, разбросанных по всей
конституции, преимущественно по президентскому II разделу.

Основной закон Франции не знает понятия «глава государства», однако вся
логика конструкции Пятой республики и перечисленные полномочия отводят
президенту роль «гида» нации. Создателю новой республики, генералу де
Голлю был близок взгляд на президента как на республиканского монарха.
«Дух новой конституции, — говорил генерал де Голль, — состоит в том, что
власть исходит прямо от народа, а это ведет к тому, что глава
государства, избираемый нацией, является источником и носителем власти».
Этот статус подчеркивается тем, что раздел, посвященный президенту,
поставлен в конституции на первое место. Из перечисленных собственных
полномочий президента особый интерес и дискуссии вызывает арбитраж. Роль
президента как арбитра, стоящего над остальными властями и партиями,
стремился играть де Голль. Однако в конституции не определены характер
этого арбитража, его воплощение и механизм реализации. Кроме того,
многие специалисты высказывают сомнение в возможности той отстраненности
главы государства от текущих политических страстей, которая позволила бы
ему играть роль беспристрастного судьи.

Более конкретным и чрезвычайно важным полномочием президента являются
назначение им премьер-министра и возможность прекращать его функции (ст.
8). Формально президент свободен в выборе кандидата на этот пост. Однако
Национальное собрание контролирует правительство через вынесение ему
вотума недоверия. Это ставит правительство в двойное подчинение. Кто же
оказывает на его состав и курс решающее влияние? На практике —
парламент. Сказывается свойственная Третьей и Четвертой республикам
традиция формирования правительства именно парламентским большинством.
Сказывается также существование мощных и дисциплинированных партий,
которые, обладая большинством в Национальном собрании, просто не
допустят нахождения у власти инопартийного правительства.

В результате степень влияния президента и парламента на правительство
зависит от партийного состава Национального собрания. Если большинство
здесь имеет президентская партия, то влияние главы государства на
правительство становится определяющим, последнее фактически состоит при
президенте. Пределы

225

вмешательства президентов в его деятельность могут быть различными и
определяться особенностью их характера и мировоззрения. Считается, что
де Голль не стремился подменять премьер-министра в решении текущих
административных вопросов. Он выделил из сферы правительственной
деятельности свой «домен» (оборону национальную безопасность, внешнюю
политику) и действовал в данной сфере абсолютно самостоятельно. В
социально-экономических же вопросах он предоставлял своим премьерам
большую свободу. Однако уже его преемник Помпиду, ранее занимавший
премьерский пост, хорошо знавший и любивший эту сферу деятельности,
активно вмешивался в работу своих правительств. Свой индивидуальный
стиль общения с правительством был и у других президентов.

Глава государства отправляет правительство в отставку согласно заявлению
премьер-министра. Специалисты сходятся во мнении, что президент имеет
возможность принудить премьера к этому и без подобного прошения,
отказываясь подписывать правительственные документы. Но имеет ли он
возможность отправить министерство в отставку просто росчерком пера?
Имеет, если контролирует парламентское большинство. Так, в 1972 г.
Помпиду отправил в отставку правительство Шабан-Дельмаса, получившее
накануне внушительную поддержку Национального собрания.

Собственным статусным полномочием президента является его
председательствование в Совете министров. Совет министров — это
правительство, заседающее под председательством главы государства. Он,
собственно, не руководит правительством, что является функцией
премьер-министра. Однако именно Совет министров рассматривает важнейшие
правительственные решения (ордонансы и декреты44, важнейшие назначения и
т.д.), что позволяет президенту быть лично информированным об основных
правительственных делах, излагать свою позицию по данным вопросам.

К правительственным правам президента примыкают его парламентские
полномочия. Он имеет право досрочно распускать Национальное собрание —
нижнюю, важнейшую палату парламента (ст. 12). Для принятия подобного
решения требуется проведение формальных и ни к чему не обязывающих
консультаций с пре-

44 Ордонансы — правительственные акты делегированного законодательства.
Они начинаются формулой: «Президент республики, по докладу
премьер-министра и министра.., на основании конституции.., на основании
законов.., заслушав Государственный совет, заслушав Совет министров,
постановляет». Декреты — акты, принятые в пределах собственных
регламентарных полномочии правительства. Они начинаются формулой:
«Президент республики, по докладу премьер-министра и министра..,
постановляет».

226

чьео-министром и руководителями палат. Смысл подобных ограничений
заключается в стремлении сделать данное решение главы государства
максимально ответственным. Более существенно такое ог-оаничение
президентского права роспуска, как запрещение пользоваться им в течение
года после предшествующего. Роспуск Национального собрания может стать
чрезвычайно важным средством обеспечения политической солидарности главы
государства и парламента в случае возникновения между ними конфликта.
Новые выборы могут привести в собрание «президентское» большинство.

Президент также имеет право передавать на референдум законопроекты,
касающиеся организации публичных властей и публичных служб,
социально-экономических реформ, а также утверждения международных
соглашений, которые могут отразиться на функционировании государственных
институтов (ст. 11). Референдумы проводятся по предложению правительства
или обеих палат. Таким образом, возможность главы государства проводить
их также фактически зависит от соотношения сил в парламенте, поэтому
право на инициацию референдумов не является в полной мере
президентским45.

Право главы государства объявлять референдумы весьма важно для понимания
политического смысла Пятой республики. Де Голль, полагая, что
осуществляет власть от имени народа и воплощает его суверенитет, часто
прибегал к референдуму для того, чтобы получить санкцию непосредственно
от граждан. При этом первый президент Пятой республики придавал
референдумам характер плебисцитов, связывая их результаты с вопросом о
политическом доверии к себе, хотя конституция не трактует проблему
референдума подобным образом.

Наиболее известны проведенные Генералом референдумы: 28 октября 1962 г.
— о введении прямых выборах президента, и 27 апреля 1969 г. — о
предложенной им программе регионализации и реформе Сената. Первый из
них, как отмечалось, вызвал скандал и резкие заявления о
неконституционности действий президента. Тем не менее он закончился
победой президента. Иначе сложилась судьба референдума 1969 г. Де Голль
потерпел неудачу и, верный своему взгляду на значение данной процедуры,
немедленно подал в отставку, покинув свою резиденцию на следующий день.

45 Кроме законодательных, существуют также консультативные референдумы,
призванные одобрить соглашения об уступке, обмене или присоединении
какой-либо территории (ст. 53). Референдум является также необходимым
элементом одного из двух способов внесения изменений в конституцию (ст.
89). Однако их проведение непосредственно не связано с президентом.

227

15-

Чрезвычайно важным, хотя и крайне редко используемым почти экзотическим,
правом президента является возможность установления им своего рода
диктатуры в случае, если существование государства оказывается под
угрозой, а нормальное функционирование государственных властей
прекращено (ст. 16). В этом случае глава государства может «принимать
меры, которые диктуются обстоятельствами». Цель этих мер — скорейшее
восстановление нормальной деятельности конституционных властей. Для
установления подобного чрезвычайного режима требуется формальная
консультация с другими высшими руководителями государства
(премьер-министром, руководителями палат, членами Конституционного
совета). Итак, в условиях глубокого кризиса, грозящего вызвать паралич
властных структур, президент превращается не только в главу государства,
но и в его единственное властное воплощение46. Данные полномочия были
вписаны в конституцию под впечатлением июньской катастрофы 1940 г.
Подразумевался и возможный ядерный конфликт. Это право было реализовано
только однажды — после мятежа в Алжире в апреле 1961 г. Обоснованность
данного шага вызвала серьезные сомнения общественности. Критики заявили,
что мятеж не вызвал прекращения нормального функционирования
государственных властей. Однако Конституционный совет признал действия
президента правомерными.

К самостоятельным полномочиям президента относится также его право
назначать 3 членов Конституционного совета и обращаться к нему с
запросами по поводу конституционности международных соглашений,
органических законов и регламентов палат парламента (ст. 54, 56 и 61).

Наконец, президент имеет право обращаться к парламенту с посланием,
причем послание не может служить предметом дискуссий (ст. 18).
Периодичность данных обращений не указана, поэтому глава государства
составляет подобные послания только в исключительных случаях. По
традиции президент не имеет доступа в законодательное собрание, поэтому
подобные, достаточно редкие, послания зачитываются от его имени.
Знаменательно, что при президентах де Голле и Помпиду парламентарии
выслушивали обращение стоя. Эта «картина нравов» показывает, как
понимали первые президенты новой республики свой статус.

46 Текст статьи допускает существование других высших должностных лиц, с
которыми и следует проводить консультации. Здесь также говорится об
автоматическом созыве парламента, невозможности распустить Национальное
собрание. Однако роль других государственных институтов в условиях
президентской «диктатуры» не определена.

228

Политическая практика Пятой республики показывает, что собственные
полномочия главы государства дают ему возможность к любой политической
ситуации играть выдающуюся политическую роль, но не позволяют столь же
постоянно реально управлять государством.

Гораздо шире круг полномочий, осу-

Совместные полномочия ществляемых президентом и правительством
совместно. В этом случае акты главы государства, согласно ст. 19,
требуют дополнительной подписи (контрассигнации) главы правительства47.
К подобным полномочиям относится руководство внешней политикой.
Президент не только аккредитует иностранных послов и других высших
дипломатических представителей иностранных государств (ст. 14), но и
ведет переговоры, ратифицирует международные договоры (ст. 52).

Президент является также главным руководителем вооруженных сил, он
председательствует в высших военных советах, назначает на военные
должности (ст. 15). Хотя право объявления войны принадлежит парламенту,
именно президент самостоятельно принимает решение об использовании
ядерного оружия.

Президент участвует в законодательном процессе. Его декретом открываются
и закрываются чрезвычайные сессии парламента (ст. 30), он имеет право
требовать повторного обсуждения законов, обнародует их (ст. 10).
Законодательные права французского президента менее существенны, чем у
американского. Право требовать повторного рассмотрения законов — это
слабое отлагательное вето, которое преодолевается в парламенте простым
большинством голосов. Закон должен быть подписан в течение 15 дней после
передачи его в правительство.

Важными и одновременно неясными полномочиями президент располагает в
отношении правительства. Как отмечалось, он председательствует в Совете
министров, заседания которого происходят еженедельно, определяет его
повестку. Именно здесь обсуждаются принимаемые исполнительной властью
ордонансы и декреты, которые затем подписываются президентом. Из
конституции не совсем ясно, свободен ли президент в своем праве подписи
или обязан подписывать решения, принятые в совете большинством голосов.
С этими сомнениями связаны существенные политические затруднения.

*~ В случае необходимости также требуется подпись министра, отвечающего
за исполнение принятого решения.

229