.

Петров Г.И. 1972 – Советские административно-правовые отношения (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
0 10533
Скачать документ

Петров Г.И. 1972 – Советские административно-правовые отношения

Глава 1

СУЩНОСТЬ

советских административно-правовых отношений

§ 1. Понятие советского государственного и общественного управления

Опираясь на известные положения К. Маркса, Ф. Энгельса и В. И. Ленина об
управлении,1 его можно кратко определить как целенаправленную
организующую деятельность людей, осуществляемую ими в социальных целях.
По объектам этой деятельности и характеру используемых в ней
закономерностей управление делится на три вида: социальное,
биологическое и техническое.

Техническим называют управление техническими механизмами, машинами,
осуществляемое в целях повышения производительности труда человека и
обслуживания его разнообразных потребностей, на основе объективных
законов техники, открытых соответствующими науками (математическими,
физическими и т. д.).

Биологическим называют управление животными и растительными организмами,
осуществляемое в целях повышения их продуктивности, на осноЁе
объективных законов, открытых биологическими и другими естественными
науками.

Социальным называется управление людьми. Оно отличается от технического
и биологического управления прежде всего тем, что осуществляется
посредством воздействия управляющих людей (и их организаций) на сознание
и волю управляемых. Объекты технического и биологического управления не
обладают сознанием и волей.

Названные виды управления тесно связаны между собой. Социальное
управление составляет необходимое условие и предпосылку технического и
биологического управления.

Принципиальные экономические, политические и идеологические различия
между эксплуататорским и социалистическим

1 См. например: К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 1, стр. 440; т. 18, стр.
302—305; т. 23, стр. 342; В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 8, стр. 376—
378; т. 36, стр. 171, 173.

>>>4>>>

обществами, государством, правом определяют противоположную
целенаправленность эксплуататорского и социалистического социального
управления, а это, в свою очередь, влечет различия в его принципах,
формах и методах.

Социалистическое социальное управление осуществляется на основе
объективных законов развития общества, открытых марксистско-ленинской
наукой. Этот вид управления по своему характеру, субъектному составу и
конкретным методам делится на три тесно связанных между собой подвида:
государственное, общественное и семейное.

Советские административно-правовые отношения возникают, изменяются и
прекращаются в сфере государственного и общественного управления. Именно
поэтому их исследованию необходимо предпослать выяснение особенности
этой сферы развития советского общества, той роли, которую она играет в
коммунистическом строительстве.

В широком смысле государственное управление (или управление
государством)—это целенаправленная организующая деятельность всех
государственных органов, а общественное управление — аналогичная
деятельность всех общественных организаций.

Вместе с тем понятие государственного управления употребляется в узком,
специальном смысле. Поскольку деятельность государства огромна и весьма
сложна, это вызывает разделение труда между государственными органами,
не одинаковое в государствах различного типа. В буржуазных государствах
разделение труда между государственными органами сложилось под тем или
иным влиянием теории «разделения властей». В социалистических
государствах эта теория принципиально отвергнута.

Единая государственная власть трудящихся в нашей стране осуществляется в
формах, которые отличаются друг от друга своим конкретным назначением,
органами и способами осуществления.

До принятия Конституции СССР 1936 г. распределение государственной
деятельности между его органами сопровождалось значительным совпадением
полномочий различных, особенно центральных, органов. Конституция
победившего социализма усовершенствовала систему государственных органов
и распределение труда между ними. Действующее советское конституционное
законодательство и соответствующая ему практика позволяет назвать пять
форм единой по своей сущности советской государственной деятельности.

1. Общегосударственное и местное руководство, осуществляемое верховными
и местными Советами: разрешение основных государственных вопросов,
образование системы постоянно действующих государственных органов и
руководство их работой,
j

>>>5>>>

2. Постоянное верховное общегосударственное руководство,
осуществляемое президиумами верховных Советов2 (условно эту
деятельность можно назвать президентской).

3. Управленческая (исполнительная и распорядительная,
административная) деятельность, осуществляемая под руководством
верховных и местных Советов их исполнительными и распорядительными
органами — советами министров, министерствами, государственными
комитетами, исполнительными комитетами местных Советов, их отделами,
управлениями и т. д.

Советское государственное управление в узком, специальном смысле следует
рассматривать как практическую организацию осуществления экономических,
культурных и оборонных задач нашего государства. В- И. Ленин писал, что
«для успешного управления необходимо, кроме уменья убедить, кроме уменья
победить в гражданской войне, уменье практически организовать».3
Посредством этой деятельности организуется производство, распределение,
развитие культуры, охрана государственной безопасности и общественного
порядка, оборона страны.

4. Судебная деятельность, осуществляемая системой советских
судебных органов. Ее назначение — охрана от всяких посягательств
общественного и государственного строя Союза ССР, социалистической
системы хозяйства и тоциалистической собственности, прав и интересов
граждан, государственных учреждений, предприятий, колхозов,
кооперативных- и иных общественных организаций. Советское
правосудие обеспечивает точное и неуклонное исполнение законов всеми
учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

5. Прокурорская деятельность имеет своим основным назначением надзор
за точным исполнением советских законов и осуществляется системой
органов прокуратуры.

Все эти формы деятельности Советского государства направлены на
осуществление единых задач коммунистического строительства. Но каждая из
них обладает свойственными ей особенностями, обусловленными «разделением
труда» между государственными органами.

В юридической литературе советское государственное управление обычно
определяется как одна из форм деятельности Советского государства,
состоящая в практической организации его функций, в повседневном
руководстве хозяйственным, культурным и оборонным строительством на
основе и во исполнение законов. При этом одни авторы исходят из того,
что эта

2 Большинство юристов не выделяют эту форму деятельности в качестве
самостоятельной (см. например: Н. А. Волков. Органы Советского
государственного управления в современный период. Изд. Казанского гос.
ун-та, 1962; Б. М. Лазарев. Некоторые вопросы государственного
управления в условиях общенародного государства. «Советское государство
и право», 1963, № 12, и др.).

3 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 36, стр 173

>>>6>>>

деятельность осуществляется органами советского государственного
управления (или исполнительными и распорядительными органами нашего
государства),4 другие считают, что она выполняется всеми органами
Советского государства,5 третьи полагают, что она реализуется в основном
органами государственного управления и вместе с тем в значительной мере
Советами депутатов трудящихся.6

Те, кто полагает, что управленческая (исполнительная и распорядительная)
деятельность осуществляется всеми органами нашего государства,
придерживаются другой точки зрения на систему форм советской
государственной деятельности. Так, например, разделяя мнение о том, что
исполнительную и распорядительную деятельность осуществляют также органы
государственной власти, суда и прокуратуры, В. И. Попова пишет: «Но ведь
организационная работа составляет неотъемлемую часть исполнительной и
распорядительной формы деятельности. Например, Подбор и расстановка
кадров входят в обязанность и органов власти, и органов управления, и
судебных органов, и прокуратуры. И почему же эту функцию, осуществляемую
органами государственного управления, надо считать исполнительной и
распорядительной формой деятельности, а аналогичную функцию, выполняемую
органами прокуратуры, например, считать лишь организационной
деятельностью?».7

Организационная работа присуща любой форме государственной и
общественной деятельности; в частности, подбор и расстановка кадров,
проверка исполнения’ и т. п. входят в обязанность не только всех
государственных, но и общественных (партийных, профсоюзных,
кооперативных, комсомольских и др.) органов.

Критерием деления форм советской государственной деятельности служит их
конкретная роль в осуществлении функций Советского государства.
Организационная работа каждой группы государственных органов,
осуществляющих ту или иную

4 См., например: Г. И. Петров. Сущность советского административного
права. Изд. ЛГУ, 1959; Н. А. Волков. Органы советского
государственного управления в современный период; И. Н. П а х
о м о в. О содержании советского государственного управления в
условиях общенародного государства. «Советское государство и право»,
1963, № 3.

5 См., например: В. И. П о п о в а. К вопросу о предмете советского
административного права в связи с его систематизацией. Сб.:
Вопросы советского административного права на современном этапе. М.,
Госюриздат, 1963.

6 См., например: Ц. А. Ям польская. Актуальные проблемы науки
советского административного права. «Советское государство и право»,
1962, № 10; Р. А. С а ф а р о в. Местные Советы и вопросы
государственного упраЕ.”е:ия. Сб.: Вопросы советского
административного права на современном этапе. М., Госюриздат, 1963; И.
Н. Кузнецов. Законодательная и исполнительная деятельность высших
органов власти. М., «Юридическая литература», 1965.

7 В. II. Попова, ук. ст. Сб.: Вопросы советского
административного права на современном этапе, стр. 152—153. См.
также: Административное право. Под. ред. А. Е. Лунева. М.,
«Юридическая литература», 1967, стр. 6.

>>>7>>>

форму государственной деятельности, подчинена их назначению, их роли в
государственной системе. Подбор кадров в органах управления производится
для осуществления возложенной на них управленческой (исполнительной и
распорядительной) деятельности, в судебных’ органах — для осуществления
правосудия, а в органах прокуратуры — для осуществления надзора за
точным исполнением законов. Проверка исполнения актов управления, суда и
прокуратуры, планирование и учет деятельности этих различных органов
нашего государства также служат реализации различных форм деятельности
государства.

Критикуя позицию тех, кто считает, что управленческая деятельность
осуществляется только органами управления, Ц. А. Ямпольская пишет:
«Сейчас в условиях общенародного государства, когда значительно
повысилась роль Советов, когда они из органов общего руководства, какими
были еще недавно, все более превращаются в органы и непосредственно
управляющие, непосредственно организующие, такая постановка вопроса явно
обнаруживает свою несостоятельность. Непосредственно-организаторский
характер — это признак, характерный для деятельности Советов, это
необходимое и неотъемлемое проявление государственной власти. Таким
образом, по существу будучи органами власти, Советы тем самым являются и
не могут не являться органами управления».8

Автор смешивает также организаторскую деятельность, присущую всем
государственным и общественным органам, с государственным управлением в
специальном смысле, а Советы — представительные органы государственной
власти — с их исполнительными и распорядительными органами. Повышение
роли Советов и активизация их деятельности в современных условиях не
исключают их отличий от исполнительных и распорядительных органов.
Регулярный созыв сессий Советов, расширение круга разрешаемых Советами
вопросов, принятие Советами конкретных решений не означают дублирования
ими деятельности центральных и местных органов государственного
управления, которые и теперь выступают в качестве непосредственных
организаторов практического осуществления законов Верховных Советов и
решений местных Советов.

«Исполнительно-распорядительная деятельность, — пишет Ц. А. Ямпольская,
— это не всякая управленческая деятельность, а такая управленческая
деятельность, которая подотчетна и подконтрольна Советам. В чем же тогда
специфика исполнительно-распорядительных органов? Очевидно, прежде всего
в особенностях их взаимоотношений с Советами — в их подотчетности и
подконтрольности им».9

8 Ц. А. Ямпольская. ук. ст. «Советское государство и право», 1962,
№ 10. стр. 21—22.

9 Там же, стр. 22.

>>>8>>>

Эти положения неприемлемы, так как, во-первых, Советам подотчетна и
подконтрольна деятельность всех других органов нашего государства, а не
только исполнительных и распорядительных органов;10 во-вторых,
подотчетность и подконтрольность сами по себе не могут служить
дифференцирующими признаками, ибо они присущи всем государственным и
общественным органам, каждый из которых подотчетен и подконтролен.

Р. А. Сафаров пишет: «Местным Советам, их постоянным комиссиям и
депутатским группам присущи в основном такие же способы решения дел, как
и органам управления, т. е. непосредственная практическая
деятельность».11 Эти утверждения не соответствуют ни действующему
советскому законодательству, ни основанной на нем практике деятельности
Советов и их исполнительных и распорядительных органов. В них полностью
игнорируются различия в конкретном назначении представительных и
исполнительных государственных органов.

И. Н. Кузнецов, признавая неоспоримым, что деятельность исполнительных
органов есть «особая форма осуществления функций Советского государства,
©тличная от деятельности представительных органов»,12 и возражая против
суждений авторов, характеризующих Советы как органы власти и управления,
вместе с тем обнаруживает непоследовательность своей позиции в дискуссии
по этому вопросу. В частности, констатируя что верховные Советы «все
чаще ставят на своих сессиях вопросы государственного управления», он
усматривает в этом одно из важнейших доказательств непосредственно
практически организующего (т. е. управленческого) характера этой их
деятельности.13 Вопросы управления обсуждаются и будут оббуж-даться
представительными органами социалистического государства, но это не
превращает их в исцолнительные органы.

Расширение круга разрешаемых верховными и местными Советами вопросов
управления не меняет их природы как представительных органов
государственной власти. Соответственно этому законы и решения,
принимаемые Советами, в частности по вопросам управления, не
превращаются в акты управления. Юридическая природа акта определяется не
конкретным вопросом, по которому он принят, а тем, каким государственным
органом он утвержден. Именно это лежит в основе разграничения

1° Так, например, ст. 18 Закона о судоустройстве РСФСР предусматривает
отчетность краевых, областных, городских судов, судов автономных
областей, судов национальных округов, верховных судов автономных
республик и Верховного суда РСФСР перед избравшими их Советами.

11 Р. А. Сафаров. Местные Советы и вопросы государственного
управления. Сб.: Вопросы советского административного права на
современном этапе, стр. 41—42.

12 И. Н. Кузнецов. Законодательная и исполнительная деятельность
высших органов власти, стр. ИЗ.

13 Там же, стр. 126—127.

>>>9>>>

советских законов, указов, решений местных Советов, актов управления,
судебных актов и актов органов прокуратуры. Закон Верховного Совета,
решение местного Совета по тому или” иному вопросу хозяйственного или
культурного строительства, протест прокурора против незаконного акта
управления, приговор суда по делу о должностном преступлении,
совершенном работником органа управления, несомненно (хотя и не
одинаково) связаны с управленческой деятельностью, но они не становятся
актами управления, оставаясь юридическими актами не управленческой, а
иных форм государственной деятельности.

Приведенные Р. А. Сафаровым и И. Н. Кузнецовым положения В. И. Ленина о
слиянии законодательства и управления вовсе не означают, что В. И. Ленин
отождествлял Советы и органы управления. В. И. Ленин имел в виду
уничтожение парламентаризма и недопустимость применения в советской
государственной системе буржуазной теории разделения властей, в
частности независимости исполнительной власти от законодательной. В том
же труде В. И. Ленин пишет о необходимости более тесной связи с массами
всего аппарата государственной власти и государственного управления,14
не отождествляя той и другой части советского государственного
аппарата.

В созданной под руководством В. И. Ленина советской государственной
системе, закрепленной Конституцией РСФСР 1918 г., наряду с Всероссийским
съездом Советов — органом высшей власти, Всероссийским Центральным
Исполнительным Комитетом — высшим законодательным, распорядительным и
контролирующим органом РСФСР был учрежден подчиненный им Совет Народных
Комиссаров — орган общего управления делами РСФСР и народные
комиссариаты — органы отраслевого государственного управления.

Съезды Советов, центральные исполнительные комитеты были широко
коллегиальными органами государственной власти. Они решали на своих
периодически созываемых заседаниях важнейшие общегосударственные
вопросы, образовывали постоянно действующие государственные органы и
руководили их деятельностью.

В. И. Ленин в 1922 г. говорил: «…надо добиться, чтобы ВЦИК работал
более энергично и правильно собирался на сессиях, которые должны быть
более длительными. Сессии должны обсуждать проекты законов, которые
иногда наспех вносятся в Совнарком без обязательной надобности. Лучше
отложить и дать местным работникам внимательно обдумать и строже
требовать от составителей законов, чего у нас не делается. Если сессии
ВЦИК будут более длительны, они разделятся на секции и подкомиссии и
сумеют проверить работу более строго, добиваясь того, что, по-моему,
составляет весь гвоздь,

14 См.: В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т 36, стр. 72

>>>10>>>

всю сущность теперешнего политического момента: центр тяжести перенести
на подбор людей, на проверку фактического исполнения».15

Этим ленинским указаниям соответствуют решения XXIII и XXIV съездов КПСС
о дальнейшем повышении роли Советов, В отличие от постоянно действующих
органов государственного управления верховные и местные Советы, будучи
широко коллегиальными органами, могут действовать только посредством
периодически созываемых сессий, представляющих собой собрания депутатов,
которые являются законными при наличии установленного кворума. Таким
образом, Совет как таковой не является постоянно действующим органом.
Постоянное действие его актов не меняет этого положения. Действие актов
Советов, так же как действие актов других государственных органов, может
быть постоянным, более или менее длительным и однократным.

Постоянные комиссии Советов и депутатские группы функционируют
постоянно, но их, разумеется, нельзя отождествлять с самими Советами.
Деятельность постоянных комиссий и депутатских групп по подготовке
сессий .Советов, по обсуждению вопросов хозяйственного и культурного
строительства, по контролю за деятельностью органов управления
характеризует их как вспомогательные органы Советов — представительных
органов государственной власти.

Организаторская работа постоянных комиссий и депутатских групп активно
содействует исполнительным органам Советов в осуществлении их функций.
Эта часть их деятельности имеет по существу управленческий общественный
характер.

Веские возражения против смешения роли Советов и их исполнительных
органов выдвинул Б. М. Лазарев. Следует в основном согласиться с его
положением о том, что существующая классификация видов (форм) советской
государственной деятельности (полновластное государственное руководство,
государственное управление, правосудие, прокурорский надзор) «сохраняет
свою силу и в условиях общенародного государства, ко требует,
естественно, учета ряда новых явлений».16

По нашему мнению, в эту систему видов (форм) деятельности государства
должна быть включена в качестве самостоятельной формы деятельность
президиумов верховных советов, которая специфична по своему конкретному
назначению, по -органам, ее осуществляющим, и способам осуществления.

Вместе с тем вызывает возражения попытка Б. М. Лазарева обосновать
«сосуществование» в науке аргументируемой им четырехчленной системы с
системой правовых форм государственной деятельности
(нормотворчество, оперативно-исполнитель-

15 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 115—116.

16 Б М Лазарев, ук. ст «Советское государство и
право», 1963, № 12, стр. 31.

40

>>>11>>>

ная и правоохранительная деятельность), предложенной И. С. Самощенко.17
Эти две классификации не дополняют, как полагает Б. М. Лазарев, а
исключают друг друга, ибо они различны по кругу классифицируемых явлений
и по критерию классификации. Первая охватывает всю деятельность нашего
государства и дифференцирует ее по конкретному назначению, органам и
способам осуществления, а вторая — лишь правовую деятельность, оставляя
за своими пределами иную (неправовую) деятельность государства, и
дифференцирует ее только по формам осуществления.

В вышедшем из печати в 1970 г. учебнике советского административного
права Б. М. Лазарев пишет: «Анализ Конституции СССР 1936 года позволяет
сделать вывод о том, что государственным управлением по действующему
законодательству является деятельность тех органов государства, которые
именуются органами государственного управления».18 Однако этому
правильному выводу предшествуют утверждения и его сопровождают далее
оговорки, дающие автору основания сделать несовпадающий с первым вывод о
том, что «государственное управление осуществляют прежде всего и
преимущественно органы государственного управления».19

Б. М. Лазарев указывает, что законодатель не называет управлением
контрольную деятельность верховных и местных Советов. Это вполне
объясним9: как указывалось выше, контроль исполнения присущ всем формам
государственной и общественной деятельности. К сожалению, Б. М. Лазарев
не объясняет, что он имеет в виду, утверждая, что верховные и местные
Советы осуществляют распорядительную деятельность.

Известно, что предоставленное местным Советам право издавать
распоряжения реализуется руководителями их исполнительных комитетов, т.
е. органов управления. Что касается вопросов компетенции Президиума
Верховного Совета СССР, перечисленных Б. М. Лазаревым, — награждение
орденами и медалями, право помилования, назначение высшего командования
Вооруженных Сил, назначение и отзыв дипломатических представителей СССР
в иностранных государствах, — то они являются функциями органа
постоянного верховного общегосударственного руководства, а не
исполнительного и распорядительного органа, и именно поэтому
законодатель не называет их управленческими в специальном смысле.

Утверждение Б. М. Лазарева, что наряду со своей основной деятельностью —
правосудием суды, а также судьи единолично осуществляют частично и
государственное управление, мотиви-

17 См.: И. С. Самощенко. О правовых формах осуществления функции
Советского государства. «Советское государство и право», 1956, № 3.

18 Административное право. Под. ред. А. Е. Лунева. М.,-, «Юридическая
литература», 1970, стр. 13.

19 Там же, стр. 14.

11

>>>12>>>

руется главным образом тем, что они выполняют функции управления в
области юстиции, в частности руководят деятельностью соответствующих
работников суда.

Образование в 1970 г. Министерства юстиции Союза ССР, министерств
юстиции союзных и автономных республик, а также отделов юстиции
исполнительных комитетов краевых, областных Советов депутатов трудящихся
означает передачу большинства управленческих функций в области юстиции
вновь образованным органам, что во многом расширяет возможности
осуществления правосудия судебными органами.

Что касается руководства в системе судебных органов, то оно
осуществляется в рамках известного конституционного принципа: «Судьи
независимы и подчиняются только закону» (Ст. 112 Конституции СССР) —
Верховным Судом СССР, на который возложена проверка применения судебными
органами союзных республик общесоюзного законодательства, а также
исполнения постановлений Пленума Верховного Суда СССР. Пленум, в
частности, рассматривает материалы обобщения судебной практики и дает
руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства
при рассмотрении судебных дел, заслушивает отчеты председателей судебных
коллегий Верховного Суда СССР о деятельности коллегий и доклады
председателей верховных судов союзных республик о судебной практике по
применению общесоюзного законодательства, а также постановлений Пленума
Верховного Суда СССР.20

Но эта организационная деятельность Верховного Суда СССР, так же как и
других судебных органов и их работников, осуществляется в целях
правосудия, составляющего одну из форм деятельности нашего государства,
отличную от управления (в специальном смысле) по своему
непосредственному назначению, системе ее осуществляющих органов и
конкретных путей осуществления.

То же относится и к руководству, осуществляемому в системе органов
прокуратуры с учетом специфики содержания их деятельности и
организационного строения их системы.

Ю. М. Козлов относится к тем советским административи-стам, которые
рассматривают понятие советского государственного управления в
специальном смысле как деятельность, осуществляемую не всеми
государственными органами, а лишь специально образуемыми, которые
именуются исполнительными и распорядительными. «Указанные органы, —
пишет он, — имеют специфическое назначение и методы своей деятельности».
Он выдвигает восемь признаков государственного управления (в узком,
собственном смысле).21

20 Ведомости Верховного Совета СССР, 1957, № 4, ст. 85; 1967, №
40, ст. 526.

21 Ю. М. Козлов. Управление народным хозяйством СССР. Часть 1.
Изд. МГУ, 1969, стр. 23—27.

12

>>>13>>>

Во-первых, указывает он, для осуществления этого вида деятельности
«государство формирует специальный аппарат — органы государственного
управления». Однако этим признаком характеризуется не только управление.
Каждая из форм советской государственной деятельности осуществляется
специально созданной системой государственных органов, которые в
совокупности составляют советский государственный аппарат.

Во-вторых, пишет Ю. М. Козлов, государственное управление «по своему
назначению и характеру является исполнительной деятельностью». Логичнее
было бы этот признак выдвинуть на первое место, ибо именно необходимость
осуществления исполнительной и распорядительной деятельности
обусловливает создание, формирование аппарата для ее осуществления.

Третий признак государственного управления состоит в том, «что его
исполнительные задачи реализуются в процессе руководства хозяйственным и
культурно-политическим строительством». Представительные органы
Советского государства также руководят хозяйственным,
социально-культурным и оборонным строительством. Следовало бы более
определенно обозначить отличие руководства, осуществляемого органами
управления, от руководства, осуществляемого представительными органами.

Четвертый признак государственного управления заключается в том, что оно
«представляет собой исполнительную деятельность повседневного
характера». Однако этот признак не является самостоятельным, так как
деятельность президиумов верховных Советов, судебных и прокурорских
органов также имеет повседневный характер. Он отличает деятельность
органов управления лишь от деятельности Советов, которые функционируют
путем регулярного созыва сессий.

«Пятый признак государственного управления, — полагает Ю. М. Козлов, —
состоит в том, что оно представляет собой юридически-властную
деятельность». Следует сказать, что этим признаком обладают и все иные
формы государственной деятельности. Осуществляющие их органы также имеют
право в пределах своих полномочий издавать юридические обязательные
акты, обеспечивать их реализацию путем применения мер воспитания,
убеждения и поощрения, осуществлять надзор (контроль) за исполнением
требований юридических актов и защищать их от нарушения путем применения
в необходимых случаях мер государственного принуждения.

Шестой признак государственного управления, который, по мнению Ю. М.
Козлова, заключается в том, что органы, его осуществляющие, «наделяются
государством не только правом давагь обязательные юридические
предписания (распорядительство в собственном смысле), обеспечиваемые
государственным принуждением, но и самостоятельно устанавливать
обязательные правила поведения», также нельзя признать специфи-

13

>>>14>>>

ческим, так как этими правами обладают и многие иные органы государства
(например, верховные Советы, президиумы верховных Советов, местные
Советы).

Седьмым признаком, утверждает он, является подзакон-ность
государственного управления. Однако подзаконны все формы советской
государственной деятельности. Изменять и дополнять законы имеют право
лишь органы, издавшие их, или вышестоящие законодательные органы в
установленном порядке.

Что касается восьмого признака государственного управления,
заключающегося в том, что оно наполнено организационным содержанием, то
это присуще всем формам советской государственной и общественной
деятельности. Как было сказано выше, организационная работа любого
государственного и общественного органа подчинена материальному
содержанию их деятельности. Содержание управления заключается не в его
организационной деятельности, а в поставленных перед органами управления
задачах хозяйственного, социально-культурного и оборонного
строительства. Организационная же деятельность— это средство выполнения
поставленных перед ними задач.

Ю. М. Козлов предлагает основанное на этих признаках следующее
определение государственного управления: «государственное управление
есть подзаконная юридически-властная организующая деятельность аппарата
управления, состоящая в практическом исполнении советских законов в
процессе повседневного руководства хозяйственным и
культурно-политическим строительством».22

Следует отметить, что в этом определении превалируют признаки, присущие
всем формам советской государственной деятельности. Определяя же понятие
советского государственного управления, следует исходить из его
специфических черт как одной из форм советской государственной
деятельности, которые различаются по их конкретному назначению, по
осуществляющим их органам и способам.

Исходя из этого, советское государственное управление в специальном
смысле можно определить как одну из форм деятельности Советского
государства, имеющую своим конкретным назначением практическую
организацию выполнения его задач и функций, осуществляемую
исполнительными и распорядительными органами путем повседневного
руководства хозяйственным, социально-культурным и оборонным
строительством на основе и во исполнение законов, в целях построения
коммунистического общества.

22 Там же, стр. 29

>>>15>>>

Понятие общественного управления, так же как и понятие государственного
управления, можно рассматривать в широком и специальном смысле.
Общественное управление в широком смысле есть вся целенаправленная
организующая деятельность многочисленных и разнообразных общественных
организаций, которые подвергаются научной классификации по различным
признакам. По объему и сложности выполняемой деятельности их можно
разделить на группы. Первую группу составляют профсоюзы, комсомол,
кооперативные объединения, добровольные общества, творческие союзы и т.
д., которые осуществляют огромную по объему и сложную по своему
характеру деятельность (ее роль, объем и степень сложности у различных
организаций этой группы, разумеется, разные). Вторую группу составляют
домовые и уличные комитеты, родительские комитеты, добровольные народные
дружины по охране общественного порядка и т. д., имеющие меньший объем и
менее сложный характер деятельности, что в свою очередь определяет
конкретную организацию управления в них.

Организации первой группы, как правило, основаны на членстве и имеют
более сложную систему управления, чем организации второй группы. Вместе
с тем практика выработала общие для многих общественных организаций
устойчивые формы деятельности и их дифференциацию. Разделение труда в
крупных и сложных общественных организациях, как правило, однотипно.
Можно назвать две формы общественной деятельности. Первая заключается в
осуществлении данной общественной организацией центрального и местного
руководства: разрешении основных вопросов, входящих в ее компетенцию,
образовании системы ее постоянно действующих органов, в руководстве их
деятельностью. Это выполняют съезды, конференции, пленумы, а также общие
собрания членов (в первичных организациях). Вторая форма деятельности
общественных объединений состоит в практической организации
осуществления их задач в хозяйственной, культурной и оборонной областях.
При этом деятельность одних общественных организаций (например,
профсоюзов и др.) распространяется на все или многие сферы жизни
общества, деятельность других ограничивается преимущественно одной из
них (например, Общества изобретателей и рационализаторов — в
экономической области, Общества «Знание»— в идеологической, Общества
содействия армии, авиации и флоту — в области обороны страны и т. д.).

В отличие от первой вторую форму деятельности общественных организаций
осуществляют их постоянно действующие органы— комитеты, бюро, правления
и т. д., избираемые и подотчетные съездам, конференциям, общим собраниям
членов (в первичных организациях). Вторая форма общественной
деятельности может быть названа общественным управлением в специальном
смысле.

15

>>>16>>>

В несложных общественных организациях (обычно не имеющих членства)
названные формы деятельности сливаются, хотя и в них следует различать
решение основных вопросов их компетенции и практическую организацию
исполнения принятых решений.

При сравнении форм советской государственной и общественной деятельности
обнаруживается не только их принципиальное сходство, но и определенные
различия. Первое объясняется коренной общностью, а второе — известными
их особенностями.

В современных условиях роль общественности в управлении хозяйственным,
культурным и оборонным строительством возрастает. Многие функции, ранее
выполнявшиеся органами советского государственного управления, переданы
общественным организациям. Органы государственного управления опираются
на развитую систему многочисленных общественных организаций,
добровольных обществ и самодеятельных организаций, которые в
разнообразных формах активно участвуют в управлении производством и
распределением.

Итак, советское общественное управление есть одна из форм деятельности
общественности, состоящая в практической организации осуществления задач
коммунистического строительства.

Государственное и общественное управление постоянно взаимодействуют
между собой. Единство осуществляемых ими целей и задач строительства
коммунизма, единство руководства их деятельностью, осуществляемое
Коммунистической партией, обеспечивает необходимую согласованность и
гармоничность всей системы социального управления.

§ 2. Две концепции советских

административно-правовых отношений

Советскими правовыми отношениями именуются общественные отношения,
регулируемые нормами советского права.23 Они складываются в условиях
социалистического общественного и государственного строя, на базе
социалистической системы хозяйства и советской демократии. Эти
политические и экономические условия определяют социалистическое
содержание советских правовых отношений, их соответствие интересам
народа, целям и задачам построения коммунистического общества. Советские
правовые отношения своим социалистическим содержанием принципиально
отличаются от буржуазных правовых

23 См.: Н. Г. Александров. Право и законность в период развернутого
строительства коммунизма. М, Юриздат, 1961, стр. 214—258;
Марксистско-ленинская общая теория государства и права (Основные
институты и понятия). М., «Юридическая литература», 1970, стр. 544—547.

16

>>>17>>>

и

„j \, рьл/ _7 О

отношений, складывающихся в условиях капиталистического
общественного и государственного строя.

Правовые отношения, прежде чем сложиться, проходят через сознание людей.
Это — волевые отношения. Они складываются в соответствии с выраженной в
нормах права волей советского народа. Вместе с тем они невозможны без
проявления воли их участников. Правовые отношения отличаются от
производственных отношений, составляющих базис нашего общества, и входят
в надстройку над ним-

Общественные отношения, регулируемые правовыми нормами, как правило,
одновременно регулируются нормами нравственности, а во многих случаях
также и нормами общественных организаций.

Так, например, трудовые отношения регулируются не только нормами права,
но и нормами морального кодекса строителя коммунизма, записанными в
Программе КПСС, а также нормами общественных организаций (§ 2 Устава
КПСС, § 3 Устава профессиональных союзов СССР, § 2 Устава ВЛКСМ и др.).

То же можно сказать о многих иных правовых отношениях, например об
отношениях, складывающихся в процессе охраны социалистической
собственности, общественного порядка и т. д. Таким образом, отнесение
тех или иных общественных отношений к группе правовых, в частности
административно-правовых, далеко не всегда означает, что они
регулируются только нормами права.

Советские административно-правовые отношения составляют часть советских
правовых отношений и, следовательно, обладают всеми их социалистическими
качествами. Это бесспорно Что касается конкретной характеристики
административно-правовых отношений, то в этом вопросе нет единого
мнения.

В нашей юридической литературе фигурируют две основные концепции
советских административно-правовых отношений.

Исходные положения первой из них состоят в том, что названные отношения:
1) возникают в процессе государственного управления; 2) имеют в качестве
обязательного субъекта орган государственного управления;24 3) являются
отношениями власти— подчинения и характеризуются юридическим
неравенством их сторон.

Эта концепция была внедрена в советскую административно-правовую
литературу еще в двадцатых годах В. И. Кобалев-ским, который исходил из
традиционного для буржуазной науки деления права на публичное и частное.
Он писал: «В частном праве обе стороны юридического отношения между
собой юридически равны… Совершенно иначе обстоит вопрос в праве
публичном… С одной стороны, всегда выступают орга-

24 В последние годы многие авторы допускают участие в качестве их
обязательных субъектов (вместо государственных) общественных органов,
наделенных государством властными полномочиями.

2 Зак. 51
17

>>>18>>>

ны публичного управления, с другой — граждане… Возлагая на активного
субъекта осуществление функций государственного управления, закон,
естественно, отдает явное предпочтение этому субъекту перед отдельными
гражданами, действующими в их личных интересах… Наиболее ярким
отличием правового положения активного субъекта, по сравнению с
положением гражданина, является несомненно, присущий ему, хотя и далеко
не во всех случаях, характер публичного властвования… Правовыми
формами, в которых выражается эта черта юридического положения активного
субъекта, служат односторонний характер исходящих от него приказов и
распоряжений, административное принуждение и особая правовая защита
исходящих от него требований».25 Эта характеристика с некоторыми
изменениями была воспринята и позднее развита в работах многих
административистов и цивилистов.26

Разделяя в основном ту же точку зрения, Ю. М. Козлов пишет: «Советское
административное право регулирует те общественные отношения, которые
складываются в процессе управления или осуществления управленческой
деятельности. Специфической особенностью отношений, регулируемых
административным правом, является юридическое неравенство сторон: один
из участников такого отношения подчинен другому…
Административно-правовому регулированию свойствен метод властных
предписаний, метод властвования. Соответственно отношения
управленческого характера есть отношения власти и подчинения… Для
административно-правовых отношений характерен обязательный субъект. Они
не могут возникнуть без участия органа управления или другого субъекта,
наделенного юридически властными полномочиями».?л

В пятидесятых годах в результате критического анализа этой концепции
возникла вторая концепция советских административно-правовых отношений.
В отличие от первой ее основные положения заключаются в том, что
социалистические, в частности советские, административно-правовые
отношения: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут
иметь место между всеми субъектами административного права в любом их
сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на
две группы: отношения, в которых одна сторона подчинена другой
(отношения власти и подчине-

25 В. К о б а л е в с к и й. Очерки советского
административного права. Госиздат Украины, 1924, стр. 30, 31, 34, 37.

26 См., например: С. С. С ту Деникин. Советская
административно-правовая норма и ее применение. Автореф. докт. дисс. М.,
1949, стр. 36, 37; О. С. Иоффе. Правоотношение по советскому
гражданскому праву. Изд ЛГУ, 1949, стр. 33—35.

27 Административное право. Под ред. Ю. М. Козлова. М., «Юридическая
литература», 1968, стр. 40, 44, 45, 65. См. также: С. Попович.
Административное право. Общая часть. М , «Прогресс», 1968, стр. 34—38.

>>>19>>>

ния), и отношения, в которых стороны не подчинены друг другу (отношения
равноправия).28

Первая концепция, по нашему мнению, не соответствует действительности и
с развитием социалистических общественных отношений все более расходится
с практикой их правового регулирования в современных’ условиях. Поэтому
целесообразно продолжить дискуссию о характерных чертах социалистических
административно-правовых отношений. Рассмотрим названные концепции.

На первый взгляд расхождение по первому пункту не идет дальше
терминологии. Не случайно термины «в процессе» и «в сфере» некоторыми
авторами употребляются как синонимы.29 В действительности это не так. В
данном случае применения термина «процесс» имеется в виду деятельность
органов государственного управления, а это означает, что
административно-правовые отношения не могут возникнуть вне этого
процесса, без участия органа государственного управления. Термин «сфера»
имеет более широкий смысл, означающий, что административно-правовые
отношения возникают не только в процессе деятельности органов
государственного управления, а во всей области их административной
правосубъектности.

Социалистическое государство предоставило трудящимся и их общественным
организациям широкий круг реальных прав в сфере управления,
гарантируемых экономическими, политическими, культурными и специально
юридическими условиями развития нового общества. Органы государственного
управления в социалистических странах призваны служить обществу и
раскрепощенной личности. Они наделены многими обязанностями перед
государством и гражданами, а также необходимыми для их исполнения
правами.

В этих условиях, коренным образом отличающихся от условий
эксплуататорских государств, административное право регулирует поведение
множества равных перед законом государственных и общественных органов,
предприятий, учреждений, организаций, их работников и граждан в сфере
государственного и общественного управления. Социалистическая природа
нашего управления, его творческая созидательная роль наполнили
управленческие отношения новым содержанием, расширили

28 См.: Г. И. Петров. Советские административно-правовые отношения. Уч.
зап. Ленингр. юрид. ин-та. Изд. ЛГУ, 1954, стр. 41—68.

^ См., например: Административное право. Под ред. А. Е. Лунева. М.,
«Юридическая литература», 1970, стр. 22. — Неопределенно употребляет
понятия «сфера» и «процесс» Ю. М. Козлов. В своей работе «Управление
народным хозяйством СССР» (Изд. МГУ, 1969) в одном случае термин «сфера»
оч трактует как область применения управления (стр. 10—11), в другом —
как комплекс организационных отношений, связанных с осуществлением
межотраслевых функций специального характера, например планирование,
материально-техническое снабжение (стр. 29). В обосновании и определении
государственного управления автор употребляет термин «процесс» (стр. 20—
29), не выясняя его соотношение с термином «сфера».

2*
19

>>>20>>>

круг этих отношений и изменили соотношение прав и обязанностей их
участников. Наше законодательство одинаково стимулирует их творческую
активность, в частности инициативу граждан во всех областях управления.

Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости отказаться от термина
«процесс» в данном его применении, ибо он не охватывает действительный
круг социалистических административно-правовых отношений, оставляя за
его пределами все те многие отношения, которые возникают не в процессе
деятельности органов управления, а в сфере осуществления их
исполнительных и распорядительных обязанностей и прав.

Органы советского государственного управления непосредственно участвуют
во многих административно-правовых отношениях’. Однако весьма
значительная часть этих отношений возникает и прекращается без их
участия. Они возникают между общественными организациями, общественными
предприятиями, учреждениями, их структурными подразделениями, служащими
и гражданами. При этом не обязательно, чтобы участвующая общественная
организация была наделена государством властными полномочиями. Для этого
достаточно тех прав и обязанностей, которые составляют ее обычную
административную правосубъектность. Такие административно-правовые
отношения возможны между вышестоящими и нижестоящими, а также
одинаковыми по объему прав и обязанностей органами общественных
организаций, между ними и их предприятиями, учреждениями, служащими и
гражданами.

Ю. М. Козлов пишет: «Советское административное право не регулирует
общественные отношения, складывающиеся между двумя органами общественных
организаций, между двумя гражданами. Эти отношения регулируются
моральными или общественно-организационными нормами, потому что в них
нет стороны, являющейся носителем государственно-властных полномочий и
действующей от имени государства».30 Эти положения опровергаются
практикой правового регулирования отношений между органами многих
общественных организаций, а также между гражданами. Так, например,
утвержденным Советом Министров РСФСР 15 июля 1966 г. Уставом
Всероссийского общества охраны природы установлены следующие нормы
(правила поведения), регулирующие отношения между вышестоящими и
нижестоящими его органами:

«14. Высшим руководящим органом Всероссийского общества охраны природы
является съезд Общества…

17. Съезд…

б) избирает Центральный совет Общества, который является
руководящим органом между съездами…

в) избирает ревизионную комиссию Общества.

зо Административное право. Под ред. Ю. М. Козлова, 1968, стр. 44. 20

>>>21>>>

г) рассматривает и утверждает отчеты Центрального совета Общества и
ревизионной комиссии Общества. ..

23. Исполнительным органом Центрального совета … является его
Президиум. В период между пленумами Центрального совета Президиум
является руководящим органом Общества…

30. Республиканские (АССР), краевые, областные и городские (городов
Москвы и Ленинграда) организации Всероссийского общества охраны
природы работают под руководством Президиума Центрального совета
Общества.

31. Областные (в национальных областях), окружные, районные,
городские и поселковые организации Всероссийского общества охраны
природы работают под руководством совета вышестоящей
республиканской (АССР), краевой, областной организации
Общества».31

Аналогичные нормы содержатся в утвержденном Советом Министров РСФСР б
июля 1966 г. Уставе Всероссийского общества охраны памятников истории и
культуры32 и других государственных актах, регулирующих организацию и
деятельность многих общественных организаций.

Нет никаких оснований для отрицания юридического характера этих норм,
ибо они установлены высшим исполнительным и распорядительным органом
государственной власти РСФСР. Признание этих норм юридическими вытекает
из определения права как совокупности норм (правил поведения),
установленных или санкционированных государством (его органами).

Юридический характер приведенных норм не лишает их морального
содержания, так же как всех других правовых норм, регулирующих
организацию и деятельность общественных организаций,—
общественно-организаторского характера. Нельзя противопоставлять эти их
качества, они естественно совмещаются и нисколько не противоречат друг
другу. Регулирование «общественно-организационных» отношений нормами
права делает их и правовыми, а так как они возникают в сфере управления,
— административно-правовыми.

Многие нормы права регулируют отношения между гражданами, возникающие в
сфере государственного и общественного управления. Для их возникновения,
так же как для отношений между всеми другими субъектами
административного права, наличие государственно-властных полномочий у их
участников не обязательно.

Советское социалистическое государство многими нормами права регулирует
поведение граждан в сфере управления, устанавливая их обязанности и
права, корреспондирующие правам и обязанностям других граждан в
определенных, указанных в нормах условиях.

31 СП РСФСР, 1966, № 17, ст. 89.

32 См.: СП РСФСР, 1966, № 19, ст. 105.

21

>>>22>>>

Примерами таких норм могут быть следующие:

«6. В квартирах, занятых несколькими семьями, все жильцы

имеют равные права на пользование подсобными помещениями

и оборудованием квартир.

7. С 23 до 7 часов в квартирах должна соблюдаться тишина …

8. Порядок пользования ванной комнатой в квартирах, занятых
несколькими семьями, а также очередность уборки жильцами мест общего
пользования устанавливаются по взаимному соглашению всех нанимателей
жилых помещений квартиры…

12. Допускается содержание кошек и собак … в квартирах занятых
несколькими семьями … лишь при наличии согласия всех проживающих».33

Эти правила регулируют отношения лишь между гражданами — жильцами так
называемых коммунальных квартир.

Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении ответственности за
хулиганство» запрещены «нецензурная брань в общественных местах,
оскорбительное приставание к гражданам и другие подобные действия,
нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан» (ст. 1).
Субъектами отношений, регулируемых этими нормами, запрещающими указанное
в них поведение, могут быть только граждане. Эти нормы регулируют
отношения между ними в общественных местах в интересах охраны
общественного порядка, нравственности, спокойствия и достоинства
граждан.

Еще пример: «16. Действия граждан, направленные на пресечение преступных
посягательств и задержание преступника, являются… правомерными и не
влекут уголовной или иной ответственности, даже если этими действиями
вынужденно был причинен вред преступнику».34 И эта норма права
регулирует отношения между гражданами (нарушителем и гражданином,
пресекающим его посягательства и задерживающим его), а так как они
складываются в сфере государственного и общественного управления,
следует отнести их к административно-правовым отношениям.

Нормами административного права регулируются многие другие отношения
между гражданами — пешеходами, водителями автомашин (на праве личной
собственности), пассажирами государственного транспорта, покупателями в
магазинах, посетителями предприятий общественного питания, гражданами,
использующими телефоны-автоматы, и т. д. и т. п.

Исполнение таких норм, так же как исполнение и всех иных норм советского
права, опирается главным образом на убеждение. Вспомогательные методы их
реализации составляют меры

33 Правила пользования жилым помещением. Утверждены
постановлением Совета Министров РСФСР от 18 ноября 1962 г. (СП РСФСР,
1962, № 20, ст. 102).

34 Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, № 30, ст. 595.

22

>>>23>>>

общественного воздействия и меры государственного принуждения. Последние
осуществляются, как правило, уполномоченными на то органами
государственного управления, участие которых в таких отношениях
необходимо лишь в случаях нарушений регулирующих их норм права.

Итак, возникновение административно-правовых отношений не лимитируется
участием в них органов государственного управления и общественных
организаций, наделенных государством властными полномочиями. Они
возможны между всеми субъектами административного права в любом их
сочетании.

Далеко не во всех советских административно-правовых отношениях одна
сторона подчинена другой. Многие из них являются отношениями
юридического равноправия. Это — отношения между несоподчиненными
органами государственного управления (например, между министерствами
СССР), их работниками (например, между заведующими отделами исполкома),
между различными несоподчиненными органами общественных организаций,
деятельность которых регулируется нормами административного права, между
гражданами, между органами государственного управления и гражданами,
обращающимися к ним с предложениями, заявлениями, жалобами и т. д.

В Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О
порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» отмечено,
что предложения граждан по вопросам политической, экономической и
культурной жизни, совершенствования законодательства — одна из форм
участия трудящихся в управлении государством, улучшения работы
государственного аппарата и усиления контроля над его деятельностью,
борьбы с бюрократизмом и волокитой, укрепления социалистической
законности. Все возрастающее число предложений по различным вопросам
жизни общества и государства является одним из показателей непрерывного
роста политической активности советского народа.35 Это право имеет также
любая общественная организация и любой ее орган.

Предложения, заявления и жалобы граждан вызывают обязанность
компетентных органов или должностных лиц принять и рассмотреть их в
установленном порядке.

Отношения между органами управления и гражданами могут быть
вертикальными и горизонтальными. Как правило, отношения, возникающие в
процессе осуществления обязанностей гражданина в сфере управления
(например, служить в Вооруженных Силах СССР, соблюдать правила
паспортной системы и т. д.), являются вертикальными, а отношения,
возникающие в процессе осуществления прав граждан в сфере управления
{например, права на образование, на получение пособий много-

35 Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 17, ст. 144.

23

>>>24>>>

детной матери, на обращение граждан в органы государственного управления
с предложениями, заявлениями, жалобами и т. д.), — горизонтальными. При
этом как в вертикальных, так и в горизонтальных отношениях каждая из
сторон обладает правами и обязанностями перед другой стороной отношения.
Равенство сторон правоотношения перед законом составляет один из
всеобщих принципов социалистического правового регулирования.

А. К. Юрченко пишет: «Сущность властности административных
правоотношений состоит в том, что решение вопроса о вынесении
конкретного административного акта, а следовательно, и о возникновении
соответствующего ему административного правоотношения, осуществляется
волей одной стороны. Заинтересованность пенсионера в назначении ему
пенсии, абитуриента в принятии его в вуз, многодетной матери в
назначении ей пособия и т. д. — все это еще не свидетельствует о
наделении заинтересованной стороны правомочиями на принятие участия в
вынесении соответствующих решений. Принятие таких решений составляет
компетенцию только соответствующего органа государственного
управления».36

В критикуемых А. К. Юрченко положениях вовсе не доказывается, что
заинтересованность гражданина в назначении ему пенсии или пособия, в
зачислении в высшее учебное заведение и т. д. свидетельствует о
наделении его правомочиями на участие в принятии решений по этим
вопросам. В них доказывается иное, а именно — что наряду с вертикальными
административно-правовыми отношениями между гражданами и органами
государственного управления могут быть отношения горизонтальные, в
которых одна сторона не подчиняется другой, что праву гражданина,
например, на назначение пенсии или пособия, на обжалование незаконного
акта и т. д. соответствует обязанность органа управления удовлетворить
законное притязание гражданина. Гражданин односторонне порождает и имеет
право в любой стадии прекратить такое отношение, чего не имеет права
сделать орган управления.

Властные предписания административных актов, направленных на реализацию
прав граждан, обращены не к ним, а к тем органам управления,
предприятиям, учреждениям, которые фактически удовлетворяют законные
интересы граждан. В этих отношениях орган управления гражданина ни к
чему не обязывает, гражданин ему не подчинен. Обязанность перед
гражданином в этих отношениях в соответствии с действующим

36 А. К- Юрченко. Разграничение административных и гражданских
правоотношений. Сб.: Проблемы гражданского и административного правч.
Изд. ЛГУ, 1962, стр. 73—74.— Это мнение разделяется Ю. М. Козловым (см.:
Административное право. М. «Юридическая литература», 1968, стр. 45);
Основные черты управленческих отношений в хозяйственной сфере.
«Советское государство и право», 1969, № 9, стр. 72—73.

24

>>>25>>>

законодательством несет компетентный орган управления (должностное
лицо). Он обязан разрешить поставленный перед ним гражданином вопрос в
соответствии с требованиями законности. Более того, В. И. Ленин писал,
что одна из обязанностей служащих в отношении граждан «должна состоять в
„юридической” им помощи, т. е. научить их (и помочь им) воевать за свое
право по всем правилам законной в РСФСР войны за права»}1

XXIV съезд КПСС указал, что «наши кадры — хозяйственные, советские,
профсоюзные, партийные — как в центре, так и на местах должны во всех
делах, связанных с условиями жизни советских людей, проявлять самую
высокую требовательность и ответственность».38 Во всем этом заключено
принципиально новое содержание правовых отношений между органами
(должностными лицами) социалистического государства и гражданами.

Неисполнение или недолжное исполнение обязанностей должностные лиц перед
гражданами влечет их строгую (дисциплинарную или уголовную)
ответственность.

Серьезные положения против характеристики административно-правовых
отношений только как отношений «власти— подчинения» выдвинул, в
частности, М. И. Еропкин.39

Итак, советские административно-правовые отношения могут быть
отношениями власти—подчинения и отношениями равноправия. Следовательно,
распространенное в нашей литературе утверждение о том, что гражданские
правоотношения равенством их сторон отличаются от административных,
также требует пересмотра, ибо многие из последних по этому признаку не
отличаются от первых.

Правовое регулирование общественных отношений в области . управления
народным хозяйством в современных условиях проведения хозяйственной
реформы расширяет круг горизонтальных административно-правовых
отношений. Это объясняется, во-первых, существенными изменениями в
структуре аппарата управления народным хозяйством, в соотношении прав и
обязанностей многих участников административно-правовых отношений и,
во-вторых, резким возрастанием значения координации их действий по
организации осуществления народнохозяйственных планов в новых условиях.
Критикуемая концепция советских административно-правовых отношений во
многом противоречит их правовому регулированию в современных условиях и
затрудняет теоретическую разработку ряда новых

37 В. И. Лени н. Поли. собр. соч. т. 53, стр. 149.

38 Материалы XXIV съезда КПСС. М., Политиздат, 1971, стр. 199.

39 См.: М. И. Еропкин. Управление в области охраны общественного
порядка. М, «Юридическая литература», 1965, стр. 40—42; Его же.
Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в
Советском государстве. Автореф. докт. дисс. М., 1967, стр. 12—13.

25

>>>26>>>

выдвинутых хозяйственной реформой проблем управления и
.административно-правового регулирования.

Об этом свидетельствуют, например, многие из положений, высказанных Ю.
М. Козловым в его статье, специально посвященной характеристике
управленческих отношений в хозяйственной сфере. Исходя из основных
положений критикуемой здесь концепции советских административно-правовых
отношений, он сосредоточил главное внимание на вертикальных отношениях,
возникающих «в процессе управления» «между субъектами и объектами
управления в экономической области» и характеризующихся «как отношения
субординации (администрирования, распорядительства), с одной стороны, и
отношения исполнительства, подчиненности — с другой».40

Вместе с тем Ю. М. Козлов пишет: «Но, подчеркивая это главное, нельзя
игнорировать возможность таких управленческих отношений, которые не
характеризуются подчиненностью одной стороны другой. Правда, они тоже
носят административный характер, поскольку, например, согласование
фактически предшествует властному решению, т. е. в конечном счете
отношения по согласованию, лишенные субординации, реализуются во
властной форме. В этом же плане можно характеризовать и координационные
отношения. Координирующий субъект наделяется определенными правами
надведомственного (властного) характера по отношению к координируемым
сторонам. Значит, и здесь легко обнаруживаются непосредственно
административные черты».41

Приведенные суждения нельзя признать последовательными: с одной стороны,
автор допускает (хотя и в весьма ограниченных пределах) наличие
горизонтальных административно-правовых отношений, а с другой — и их
характеризует как отношения власти и подчинения.

Организационные, управленческие отношения, в частности регулируемые
нормами права, т. е. административно-правовые •отношения, складываются
не только между вышестоящими и нижестоящими органами управления и их
должностными лицами, но и между субъектами административного права, не
находящимися в подчинении один другому. Эти горизонтальные отношения
возникают не только при согласовании проектов актов управления, но и в
ходе их исполнения, контроля за исполнением, устранения допущенных в
исполнении недостатков

И Т. Д.

Такие отношения в области управления народным хозяйством возникают между
хозяйственными министерствами (соответственно СССР, союзных и автономных
республик), их структурными подразделениями (главками, отделами и т.
д.), между

40 См.: Ю. М. Козлов. Основные черты управленческих отношений в
хозяйственной сфере. «Советское государство и право», 1969, № 9, стр.
67—70.

41 Там же, стр. 70.

26

>>>27>>>

администрацией хозяйственных объединен-ий, между администрацией входящих
в них предприятий (исключая отношения администрации головного
предприятия с администрацией остальных, которые являются вертикальными),
между администрацией несоподчиненных подразделений предприятий. Нет
оснований полагать, что все отношения между названными субъектами
охватываются договорными гражданско-правовыми отношениями. За их
пределами возникает множество организационных отношений по согласованию
их управленческой деятельности, большинство которых регулируется нормами
права и является горизонтальными административно-правовыми отношениями.

Большую группу таких отношений составляют отношения между местными
органами государственного управления и расположенными на их территории,
но не подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями по
вопросам, связанным с обслуживанием населения.

Так, например, ст. 4 Примерного положения о районном Совете депутатов
трудящихся установлено, что он «координирует и контролирует деятельность
всех расположенных на территории района предприятий, учреждений и
организаций по жилищному, коммунальному строительству, строительству
объектов социально-культурного и бытового назначения, производству
товаров народного потребления и местных строительных материалов, по
разработке и проведению мер в области благоустройства, торговли и
общественного питания, народного образования, здравоохранения, культуры
и в других областях, связанных с обслуживанием населения района;
осуществляет в пределах предоставленных Совету прав контроль за работой
расположенных на территории района колхозов и иных коопе-ратисчых
объединений, а также совхозов, предприятий, учреждений и других
организаций вышестоящего подчинения и за соблюдением ими
законодательств^».42 Эти полномочия не входят в круг исключительных
полномочий Совета и, следовательно, могут осуществляться его
исполнительным комитетом.

Аналогичными полномочиями обладают городские, районные в городе Советы и
их исполнительные комитеты.

Правами контроля за работой колхозов, совхозов, предприятий местной
промышленности, бытового обслуживания, торговли и общественного питания,
жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения,
просвещения, культуры, связи и других организаций вышестоящего
подчинения, непосредственно обслуживающих население, наделены также
сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся и их исполнительные
комитеты.43

42 Ведомости Верховного Совета СССР, 1971, № 12, ст. 134. ?S3 Ведомости
Верховного Совета СССР, 1968, № 16, ст. 132.

>>>28>>>

К равноправным следует отнести административно-правовые (а также
трудовые) отношения, складывающиеся между администрацией предприятий,
учреждений, организаций и фабрич-ьыми, заводскими, местными комитетами
профессиональных союзов.

П. 2 Положения об этих комитетах установлено, что они обеспечивают
«рабочим и служащим участие в управлении производством через о’бщие
собрания, производственные совещания, конференции и различные формы
общественной самодеятельности рабочих и служащих. Администрация
предприятий, учреждений, организаций обязана создавать условия,
обеспечивающие участие рабочих и служащих в управлении производством.
Должностные лица предприятий, учреждений, организаций обязаны
своевременно рассматривать критические замечания и предложения рабочих и
служащих и сообщать им о принятых мерах».44

Комитет профсоюза участвует в разработке проектов планов развития
предприятия, учреждения, организации (п. 3 Положения), совместно с
администрацией решает ряд вопросов (пп. 5, 8, 9 Положения), выступает
как орган, с которым администрация обязана согласовывать решение
определенных вопросов (пп. 6, 8, 11, 12, 14, 17, 18 Положения).

В этих и других административно-правовых отношениях с администрацией,
регулируемых названным Положением, комитет профсоюза участвует в
качестве равноправной стороны, а сами эти отношения не являются
вертикальными, т. е. отношениями власти — подчинения. Они имеют
горизонтальный характер, т. е. являются отношениями равноправия.

Приведенные примеры далеко не исчерпывают круг таких отношений. Они
пронизывают всю систему советского государственного и общественного
управления. Орган управления, как правило, является участником как
вертикальных, так и горизонтальных отношений.

Подчинение не всегда «есть атрибут управления»; как полагает Ю. М.
Козлов. Он явно переоценивает роль подчинения в государственном
управлении, выдвигая его как основу проявления административных методов
управления и полагая, что формула «„власть — подчинение” раскрывает
конкретный характер административных методов управления».45
Необходимость власти управляющего и подчинения управляемого бесспорны.
Но власть не является единственным средством управления. Важно также
умение ею пользоваться, правильно ее применять в разнообразных
управленческих ситуациях- Основным методом

44 Положение о правах фабричного, заводского, местного комитета
профессионального союза (Ведомости Верховного Совета СССР,
1971, № 39, ст. 382).

45 Ю. М. Козлов. Управление народным хозяйством СССР. Часть 1„
стр. 129—130.

28

>>>29>>>

социалистического управления было, является и будет убеждение,
опирающееся на научную обоснованность актов и действий управляющих и
предполагающее их тесную и постоянную связь с управляемыми. К сожалению,
Ю. М. Козлов, анализируя соотношение административных и экономических
методов управления, не учитывает в должной мере ведущей роли убеждения,
вытекающей из социалистической природы нашего общества и государства.

Всякое управленческое решение, в частности приказ, предполагает
организацию его исполнения, в ходе которого наряду с подчинением
управляемой системы управляющей огромную роль играет множество иных, в
том числе неправовых, факторов и в их числе так называемых неформальных
отношений между управляющими и управляемыми. Игнорирование их роли и в
особенности сложного комплекса средств убеждения ведет к узко формальным
представлениям об управлении в целом, об актах управления и методах их
осуществления.

Указание Ф. Энгельса о необходимости подчинения в управлении, на которое
ссылается Ю. М. Козлов, вовсе не означает, что подчинение — единственное
или главное условие эффективности управления. Статья Ф. Энгельса «Об
авторитете», цитируемая Ю. М. Козловым, направлена против некоторых
социалистов того времени, вообще отрицавших роль подчинения и авторитета
в управлении.46 В ней не рассматриваются иные факторы управленческой
деятельности.

В решении вопроса о сущности управления и так называемых
административных методов следует исходить не из того или иного отдельно
взятого положения, а из всего марксистско-ленинского учения о
социалистическом государстве и праве, в частности из указаний В. И.
Ленина о роли убеждения и принуждения при социализме.

Анализируя сущность экономических методов управления хозяйством, также
не следует забывать, что и они в основном непосредственно или в конечном
счете рассчитаны на убеждение управляемых, на стимулирование их
производственной и иной хозяйственной деятельности экономическими
средствами. В дискуссиях о роли административных и экономических методов
их участники эту бесспорную истину нередко игнорируют или не придают ей
должного значения, не связывают с ней ни административные, ни
экономические методы управления вообще и народным хозяйством в
частности.

В социалистическом государственном управлении применяются два метода —
убеждение (основной метод) и принуждение. Условия и особенности их
применения в различных отраслях управления, в частности в управлении
народным хозяйством, различны, и они-то и нуждаются в обсуждении.
Кстати

См.: К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 18, стр. 302—305.

29

>>>30>>>

заметим, что понятие административных методов управления’ весьма
неопределенно, так как латинское слово «администрация» означает не что
иное, как «управление», и, следовательно, «административный» — то же,
что и «управленческий».

Не следует также забывать, что эффективная организация управления
достигается не только волей управляющих «сверху», но и согласованием
действий органов и должностных лиц, не подчиненных друг другу, а также
инициативой «снизу». Признание этого очевидного факта нашло отражение в
решениях нашей партии и государственных актах, в частности и в
особенности направленных на внедрение нового порядка планирования и
экономического стимулирования.

Оптимальное управление хозяйством на научной основе предполагает
совершенствование организационных отношений не только между вышестоящими
и нижестоящими органами, а между всеми участниками управления в любом их
сочетании, определяемыми теми или иными их экономическими и
организационными связями.

Специфика советских административно-правовых отношений, в частности в
области народного хозяйства, отличающая их от всех других наших правовых
отношений, заключается в том, что они складываются в сфере
государственного и общественного управления, т. е. непосредственной,
повседневной организации хозяйственного, культурного и оборонного
строительства, практической организации осуществления функций строящего
коммунизм Советского государства. Ни государственно-правовые, ни
гражданско-правовые, ни уголовно-правовые, ни какие-либо другие
советские правовые отношения этим признаком не обладают. Он определяется
спецификой советского государственного и общественного управления как
одной из форм государственной и общественной деятельности. Именно» этот
признак объединяет все нормы административного права в самостоятельную
отрасль советского права.

Отношения власти и подчинения, так же как отношения равноправия, имеют
место в большинстве отраслей права. Они имеются в праве государственном
(например, отношения между Президиумом Верховного Совета СССР и
президиумами верховных советов союзных республик и отношения между
последними), административном (отношения между министром и директором
предприятия и отношения между гражданами), земельном (отношения между
исполкомом райсовета и землепользователем и отношения между
землепользователями), трудовом (отношения между бригадиром и рабочими и
отношения между рабочими), колхозном (отношения между общим собранием
членов колхоза и правлением колхоза и отношения между членами
правления), уголовно-процессуальном (отношения между судом и подсудимым
и отношения между прокурором и адвокатом),
гражданско-процессуальном (отношения

т

>>>31>>>

между судом и истцом и отношения между истцом и ответчиком).

Деление социалистических правовых отношений на вертикальные и
горизонтальные еще мало изучено и теоретически не разработано. А между
тем оно имеет большое значение для общей теории права, для отраслевых
юридических наук, а также для правообразующей и правоприменяющей
практики. Этот вопрос заслуживает специального внимания.

§ 3. Разграничение административных и других советских правовых
отношений

Из определения правовых отношений как общественных отношений,
регулируемых нормами права, вытекает, что правовые и фактические
отношения неотделимы друг от друга.

Фактические отношения приобретают юридическую форму в результате их
правового регулирования.

Нормами права регулируются многие, но далеко не все общественные
отношения. Предметом правового регулирования могут быть лишь те из них,
которые имеют волевой характер, ибо право способно воздействовать только
на сознание и волю людей.

Но не все волевые отношения регулируются правом, ибо одни из них не
нуждаются в нем, так как регулируются иными социальными нормами, другие
вообще невозможно урегулировать правом. «Правовым регулированием,— пишет
С. С. Алексеев,— охватываются лишь такие общественные отношения, которые
в данных социально-экономических условиях объективно требуют правового
регулирования».47 Все это, в частности, относится и к управленческим
отношениям. Из них правовому регулированию подвергаются только те,
которые нуждаются в правовом регулировании и могут быть урегулированы
нормами права.

Следовательно, отграничивая административные отношения от всех иных
правовых отношений, следует иметь в виду, что речь идет об отграничении
не всех управленческих отношений, а лишь тех, которые регулируются
правом.

За пределами этой классификации остаются те фактические управленческие
отношения, которые не могут быть урегулированы нормами права, а также
те, которые по тем или иным причинам не регулируются ими, хотя это и
возможно и необходимо.

Разграничение административных и иных советских правовых отношений
предполагает единый общий критерий. Им может быть только характер
регулируемых правом общественных отношений, т. е. предмет правового
регулирования. Он же слу-

47 С. С. Алексеев. Механизм правового регулирования в социалистическом
государстве. М, «Юридическая литература», 1966, стр. 55.

31

>>>32>>>

жит основанием разграничения отраслей советского права. Широкоизвестное
мнение многих ученых о том, что вторым, вспомогательным методом
систематизации права может служить метод правового регулирования,48
автор данной работы не разделяет. Мнение Л. С. Явича о том, что
«игнорирование метода регулирования есть … известное игнорирование
самой специфики правового регулирования», на наш взгляд, неправильно.49

Признание специфики правового регулирования вообще и соответствия
методов правового регулирования каждой из групп регулируемых правом
общественных отношений — далеко не одно и то же. Никем не доказано, что
каждой отрасли советского права соответствует определенный и
единственный метод правового регулирования. В действительности один и
тот же метод регулирования общественных отношений применяется в
различных отраслях права, и вместе с тем различные методы используются
для регулирования отношений, объединяемых той или иной одной отраслью
права.

Метод правового регулирования неприменим в качестве критерия
систематизации норм права и регулируемых ими общественных отношений.
Последние более разнообразны по своему характеру, чем возможные методы
правового регулирования.

Советские административно-правовые отношения — это регулируемые нормами
права общественные отношения, складывающиеся в сфере советского
государственного и общественного управления. По своему конкретному
характеру они являются управленческими, что отличает их от всех иных
советских правовых отношений. Эти отношения связаны с другими правовыми
советскими отношениями, а административное право — с другими отраслями
советского права.

Наиболее тесно административное право связано с государственным правом.
Это объясняется взаимной близостью, переплетением многих
административно-правовых и государственно-правовых отношений.

Дискуссия о сущности и специфике государственно-правовых отношений,
которую ведут советские ученые более полутора десятка лет, дала ответы
на многие вопросы, связанные с их характеристикой.50 Однако многие
вопросы еще не решены, и эта проблема нуждается в дальнейшем обсуждении.

48 См., например: О. С. Иоффе, М. Д. Ш а р г о р о д с к и н.
Вопросы теории права. М., Юриздат, 1961, стр. 354.

49 Л. С. Я в и ч. Советское право — регулятор общественных
отношении в СССР. Сталинабад, 1957, стр. 56.

50 См.: В. Ф. Коток. О предмете и источниках конституционного права
социалистических стран. В сб.: Конституционное право
социалистических стран. М., Изд. АН СССР. 1963; В. С. О сновин.
Государственно-правовые отношения. М., «Юридическая литература», 1965;
Б. В. Щетинин. Проблемы теории советского государственного права.
М., «Юридическая литература»; 1969, и др.

32

>>>33>>>

По нашему мнению, сферой государственно-правовых отношений является
организация и деятельность верховных Советов, их президиумов и местных
Советов депутатов трудящихся.51 Но это вовсе не означает, что все
государственно-правовые отношения возникают «в процессе осуществления
принадлежащей народу государственной власти».52 Ведь этим признаком
обладают также многие правоотношения, регулируемые другими отраслями
советского права. Вместе с тем государственно-правовые отношения по
соотношению прав и обязанностей их участников тоже делятся на
вертикальные и горизонтальные. А сказанное в предыдущем параграфе о
соотношении понятий «сфера» и «процесс» относится и к науке
государственного права. Государственно-правовые отношения могут
возникнуть не только в процессе деятельности, но и вне этого процесса, в
сфере деятельности Совета. Эти моменты, к сожалению, при обсуждении
специфики государственно-правовых отношений многими не учитываются.

Исходя из сказанного, к государственно-правовым следует отнести
общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности
верховных Советов, их президиумов и местных Советов депутатов
трудящихся, осуществляющих верховное и местное государственное
руководство.

В этом заключается специфика, отличающая их от всех других советских
правовых, в частности административных, отношений.

Своеобразно соотношение административных и финансовых правоотношений.
Общественные отношения, возникающие в области финансовой деятельности
Советского государства, составляют специфическую часть
государственно-правовых и административно-правовых отношений.
Соответственно этому нормы права, регулирующие эти общественные
отношения, выделяются в относительно самостоятельную отрасль права и в
своей совокупности составляют советское финансовое право.

П. Стайнов и А. Ангелов указывают, что «определяющим моментом финансовых
правоотношений является организующая роль органов государственного
управления, которая выражается, в частности, в форме
исполнительно-распорядительной деятельности .. .Однако при более
тщательном анализе, если строго придерживаться критерия предмета
правового регулирования, становится ясным, что финансовые правоотношения
известным образом обособлены и имеют свою специфику. Финансовые
правоотношения возникают в процессе осуществления государством
специфической деятельности в области финансо-

5′ См.: Г. И. Петров. Сущность советского административного права.
Автореф. докт. дисс. Л., 1957, стр. 23; Его же. Сущность советского
административного права. Изд. ЛГУ, 1959, стр. 106.

52 Государственное право СССР. Под ред. С. С. Кравчука. М, «Юридическая
литература», 1967, стр. 11.

3 Зак. 51
33

>>>34>>>

вой системы с ее особыми задачами и целями. Это, таким образом, особый
круг общественных отношений, а именно отношений, которые возникают в
связи с деятельностью государства по накоплению, распределению и
расходованию общественных денежных средств — финансов».53

В. В. Бесчеревных определяет финансово-правовыг отношения как
«общественные отношения в области собирания и распределения государством
денежных средств, в которых стороны выступают как носители прав и
обязанностей, установленных нормами финансового права».54 Однако
общность и различия административных и финансовых правоотношений
выявлены им недостаточно четко именно потому, что не учтена
относительность самостоятельности предмета этой отрасли права,
регулирующей общественные отношения, которые возникают в сфере
деятельности Советов и их исполнительных и распорядительных органов. В
частности, не следует искать сходство финансовых и административных
правоотношений в том, что те и другие «не могут возникнуть между
гражданами». Если это верно для финансовых отношений, то, как было
показано выше, неверно для отношений административных, которые возможны
и между гражданами.

В основном аналогично решается вопрос о разграничении административных и
земельных правоотношений. «К земельным правоотношениям, — пишет Г. А.
Аксененок, — относятся все правовые отношения по поводу использования
земли, в которых объектом является земля как исключительная
собственность Советского государства».55 При этом следует учитывать, что
земельные отношения, так же как государственные и административные,
возникают в сфере деятельности Советов и их исполнительных и
распорядительных органов и по этому первичному признаку являются либо
государственно-правовыми, либо административно-правовыми. Их
относительное обособление объясняется общностью их материального
объекта, который составляет земля, принадлежащая нашему государству. В
связи с этим следует признать обоснованность критики мнений тех ученых,
которые к земельным отношениям относят также отношения горные, лесные и
водные. Тесная связь этих объектов государственной собственности с
землей не погашает весьма значительных особенностей управления и
пользования недрами, лесами и водами.

С большими трудностями связано отграничение административных отношений
от гражданских. Усилия ученых-юристов в

53 П. С т а й н о в, А. Ангелов Административное право
Народной Республики Болгарии. Общая часть. М., Госюриздат, 1960, стр.
60.

54 Финансовое право. Под ред. В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкина. М.,
«-Юридическая литература», 1967, стр. 44. См. также: Финансовое право.
Под ред. Е. А. Ровинского. М., «Юридическая литература», 1971, стр.
46—49.

55 Земельное право. Под ред. Г. А. Аксененка. М., «Юридическая
литература», 1969, стр. 55.

34

>>>35>>>

этом вопросе до сих пор не привели к единому мнению. Действующие Основы
гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик указывают,
что «Советское гражданское законодательство регулирует имущественные и
связанные с ними личные неимущественные отношения … К имущественным
отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны
другой …гражданское законодательство Союза ССР и союзных республик не
применяется».56

Таким образом, имущественные административные отношения по этому закону
отличаются от имущественных гражданских отношений тем, что одна их
сторона находится в административном подчинении другой стороны. Однако
некоторыми другими действующими актами предусматриваются
административно-правовые имущественные отношения, участники которых не
связаны административным подчинением. Так, например, предприятие (его
администрация) бесплатно предоставляет находящемуся при нем
врачебно-санитарному учреждению (пункту) помещение с обеспечением
отопления, освещения, водоснабжения, охраны, уборки и ремонта этого
помещения; столовой и иной организации общественного питания,
находящейся па территории или числящейся на балансе предприятия и
обслуживающей коллектив его работников, помещение с обеспечением
отопления, освещения и водоснабжения этого помещения. Предприятие может
безвозмездно предоставлять для учебных целей школе рабочей (сельской)
молодежи, вечернему (сменному) профессионально-техническому училищу,
курсам повышения квалификации, заводу-втузу и техникуму помещения,
необходимое оборудование, приборы, инструменты и материалы для учебных
лабораторий и кабинетов с обеспечением ремонта и хозяйственного
обслуживания помещения.

Высшим и средним специальным учебным заведениям предприятия могут
безвозмездно предоставлять образцы машин, станков, приборов и
оборудования.57

В процессе этих действий складываются административно-правовые
имущественные отношения между администрацией предприятия и
администрацией соответствующих медицинских, бытовых, учебных учреждений.
К имущественным административно-правовым отношениям, стороны которых не
связаны подчинением, относятся также отношения между работниками отдела
технического контроля и работниками цехов и отделов заводов, возникающие
в процессе контроля за качеством и комплектностью изготовляемой
предприятием продукции.58

В системе административно-правовых отношений имеется

56 Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 50, стр. 525.

57 См. ст. ст. 18 и 19 Положения о социалистическом государственном
производственном предприятии (СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 155).

58 СП СССР, 1962, № 14, ст. 114.

3*
35

>>>36>>>

много неимущественных отношений, стороны которых не связаны подчинением.

Таким образом, ни имущественный характер, ни подчинение одной стороны
правоотношения другой не могут быть использованы для разграничения этих
отраслей советского права.

Господствующее в советской юридической литературе мнение, что многие
имущественные отношения регулируются административным правом,
оспаривается С. Н. Братусем, который считает, что «отношения,
складывающиеся в связи с планово-регулирующей деятельностью органов
государства, направленной на имущественные цели, не являются
имущественными отношениями»,59 что «имущественные отношения в подлинном
смысле этого слова возможны лишь между имущественно обособленными
субъектами».60 По его мнению, это «отношения организационные,
направленные на имущественные цели». Эти утверждения делают неясным
понятие имущественных отношений. Но если считать, что это — отношения,
объектом которых является имущество, и они направлены на имущественные
цели, то, видимо, и организационные отношения, возникающие в области
планово-регулирующей хозяйственной деятельности государства, следует
признать отношениями имущественными. Их организационный характер не
погашает их имущественного содержания.

Полемизируя с С. С. Алексеевым, допускающим и отстаивающим возможность
совмещения имущественного и организационного характера общественных
отношений,61 С. Н. Братусь пишет: «Верно, что нельзя отрывать содержание
регулируемых правом общественных отношений от объекта этого
регулирования. Но дело в том, что те отношения, которые складываются на
основе имущественной обособленности их участников как субъектов
непосредственной хозяйственной деятельности, являются по самой своей
природе, по своему содержанию имущественными отношениями».62

Не менее имущественными (по самой своей природе, по своему содержанию)
являются также организационные отношения, складывающиеся по поводу
имущества между органами управления хозяйством, между ними и
имущественно обособленными «субъектами непосредственной хозяйственной
деятельности». С другой стороны, как это признает в известной степени и
С. Н. Братусь, имущественные отношения, регулируемые

59 С Н. Братусь. О разграничении гражданского и административного
права. В сб.: Проблемы гражданского и административного права.
Изд. ЛГУ, 1962, стр. 47.
.,

60 С. Н. Братусь. Предмет и система советского гражданского права.
М., Госюриздат, 1963, стр. 65.

61 См.: С. С. Алексеев. Предмет советского социалистического
гражданского права. Свердловск, 1959, стр. 72.

62 С. Н. Братусь. Предмет и система советского гражданского права,
стр. 66.

36

>>>37>>>

гражданским правом, обладают одновременно и организационным
характером.63 Дело не в том, что одни отношения являются подлинно
имущественными, а другие подлинно организационными, а в том, что их
имущественное и организационное содержание неодинаково по своему
характеру.

Признавая равенство сторон и в отношениях, связанных с осуществлением
политических прав граждан, С. Н. Братусь указывает, что «речь идет не об
этом равенстве, опирающемся на иные основания, а о* равенстве,
коренящемся в самом характере имущественных отношений».64 Однако иные
основания равенства между участниками многих негражданско-правовых
отношений не меняют сути дела. Ведь и в этих отношениях их участники
равны, и это равенство также коренится в самом характере этих отношений.

Защищая положение о равноправии сторон гражданско-правового отношения
как его специфическом признаке и признавая наличие этого признака в
отношениях между организацией, передающей здание, сооружение,
предприятие безвозмездно, по распоряжению вышестоящего государственного
органа, и организацией, принимающей это имущество, С. Н. Братусь
отказывает в признании этого отношения административно-правовым, так как
при этой передаче соблюдаются условия, обеспечивающие принцип
хозрасчета, и возможные имущественные споры между передающей и
принимающей организациями при разноведомственной их подчиненности
разрешаются Государственным арбитражем.65 Но этого далеко не достаточно
ни для отрицания административно-правового характера этих отношений, ни
для признания их гражданско-правовыми.

Условия, обеспечивающие принцип хозрасчета, соблюдаются не только
гражданским, но и административным правом. Государственным арбитражем
защищаются не только гражданско-правовые отношения.

Обязанности передающей и принимающей организации корреспондируют не
только праву вышестоящего органа, как полагает С. Н. Братусь, но и их
собственным взаимным правам. Обязанность и право передающей организации
передать имущество корреспондируют праву и обязанности принимающей
организации принять передаваемое.

Однако если бы и удалось доказать гражданско-правовой характер этих
имущественных отношений, проблема разграничения гражданского и
административного права была бы не менее далека от ее разрешения. Дело в
том, что равноправие

63 См.: О. А. Красавчиков. Гражданские организационно-правовые
отношения. «Советское государство и право», 1966, № 10.

64 С. Н. Братусь. Предмет и система советского гражданского права,
стр. 56.

65 С. Н. Братусь, ук. ст. в сб.: Проблемы гражданского и
административного права. Изд. ЛГУ, 1962, стр. 57—58.

37

>>>38>>>

характерно также для многих неимущественных административно-правовых
отношений.

По нашему мнению, наиболее близко к истине по-прежнему находится
выдвинутое в 1954 г. А. В. Дозорцевым положение о том, что гражданским
правом регулируются имущественные отношения на базе обособленного в
сфере оборота имущества и связанные с ними неимущественные отношения.66
Это положение, исходящее из единого критерия разграничения отраслей
советского права (предмет правового регулирования), дает возможность
отграничить гражданское право не только от административного, но и от
других отраслей советского права.

Административные отношения отличаются и от трудовых отношений. Трудовое
право определяется как отрасль советского права, «регулирующая
общественно-трудовые отношения рабочих или служащих и некоторые другие
отношения, связанные с трудовыми отношениями рабочих и служащих».67

Многие общественные отношения, регулируемые административным и трудовым
правом, органически связаны между собой. Это отношения, возникающие в
процессе труда служащих аппарата советского государственного управления,
а также непосредственно связанные с ними отношения по материальному
обеспечению служащих в старости, в случае болезни, инвалидности и т. д.,
отношения по надзору за охраной труда служащих и т. п.

Осуществляя свои административные служебные обязанности и права,
служащие вступают в административно-правовые отношения. В качестве
носителей личных прав они являются участниками трудовых правовых
отношений.

Административное право отличается от колхозного права, регулирующего
«общественные отношения, возникающие в процессе организации и
производственной деятельности колхозов»/’8

Многие советские юристы в колхозное право включают нормы, регулирующие
отношения по государственному руководству колхозами. По нашему мнению,
эти отношения, несомненно связанные с колхозными отношениями, по своему
конкретному характеру весьма существенно отличаются от них и ле могут
быть объединены в одну общую группу колхозно-правовых отношений.

Отношения по повседневному государственному руководству колхозами
складываются в сфере исполнительной и распорядительной деятельности
Советского государства, в ходе осуществления
хозяйственно-организаторской и культурно-воспита-

66 См.: А. В. Дозорцев. О предмете советского гражданского права и
системе Гражданского кодекса СССР. «Советское государство и
право», 1954, № 7, стр. 107.

67 Трудовое право. Под ред. Н. Г. Александрова. М., «Юридическая
литература», 1966, стр. 18.

68 Колхозное право. Под ред. В. К. Григорьева. М., «Юридическая
литература», 1970, стр. 21.

38

>>>39>>>

тельной функций органами государственного управления. Эти отношения
имеют управленческий характер и регулируются нормами административного
права. Не случайно Примерный устав колхоза, на основе которого
принимаются уставы всех колхозов, регулирует порядок образования и
деятельности лишь органов внутриколхозного управления.69

Административные отношения отличаются от уголовных правоотношений.
Уголовными признаются «те общественные отношения, которые возникают
вследствие совершения наиболее общественно опасных посягательств на
охраняемые государством отношения социалистического общества. Эти
общественные отношения приобретают в результате их юридического
регулирования вид уголовных правоотношений».70

Уголовные правоотношения имеют много общего с отношениями, возникающими
вследствие совершения дисциплинарных и административных проступков,
наложение взысканий за которые регулируются административным правом.

Общность этих двух видов общественных отношений выражается в том, что,
во-первых, они порождаются правонарушениями (преступлениями и
проступками); во-вторых, их целью является защита общества от
правонарушений. .Вместе с тем между этими видами общественных отношений
имеются различия, вытекающие из особенностей преступлений и проступков.
Исходя из этих различий делятся и нормы права, регулирующие указанные
отношения.

Вопрос о различиях между преступлениями и проступками, относится к
спорным в юридической науке. По нашему мнению, признание проступков
общественно опасными устраняет материальный критерий, отличающий
преступления от проступков. «Советский уголовный закон, — сказано в
„Курсе советского уголовного права”, — к числу признаков преступлений
относит общественную опасность и противоправность деяния».71 Это не
вызывает возражений. В следующем же параграфе доказывается, что
общественная опасность является свойством любого правонарушения. Этим
объективно затушевывается выраженная в уголовном законе грань между
преступлением и любым другим правонарушением, в частности проступком. В
качестве критерия разграничения преступления и проступка сторонниками
этой точки зрения выдвигается степень общественной опасности. Но
качественные различия между преступлениями и другими правонарушениями,
исходя из такого критерия, установить невозможно вследствие его
относительности. А отождествление всех правонарушений привело бы к
тяжелым последствиям в теории и практике. Попытка авторов «Курса»
выделить преступления из

69 СП СССР, 1969, № 26, ст. 150.

70 Курс советского уголовного права. Часть Общая, т. I. Изд. ЛГУ,
1968, стр. 9.

71 Там же, стр. 163.

39

>>>40>>>

других видов правонарушений в определении советского уголов ного права
как «наиболее опасные для трудящихся и социали стического правопорядка
деяния»72 и в определении уголовного правоотношения как
«наиболее общественно опасные посягательства на охраняемые
государством отношения социалистического общества»73 несостоятельна, она
расходится с определением преступления как предусмотренного
уголовным законом общественно опасного деяния.

В отличие от общественной опасности, означающей посяга тельство на
экономические или политические устои советского общества, государства,
развития личности и являющейся материальным признаком преступления,
признаком любого другого правонарушения, в частности проступка,
является тот вред, который оно наносит обществу, государству,
личности, но который не угрожает социалистическим общественным
устоям Этим объясняются различия в тяжести санкций за проступки и
преступления, а также в порядке их применения.

Границы между этой частью административного права и уго ловным правом
подвижны, так как с изменением общественны* условий отдельные,
относящиеся к проступкам действия и бездействия могут быть отнесены к
преступлениям, и наоборот, действия или бездействия, относящиеся к
преступлениям, могут быть отнесены к проступкам. Советское
административное право управленческим характером регулируемых им
общественных отношений отличается также от уголовно-процессуального и от
гражданско-процессуального права.

Итак, советские административно-правовые отношения составляют
специфическую часть советских общественных отношений, а регулирующие их
нормы в своей совокупности образуют советское административное право.

72 Там же, стр. 8.

73 Там же, стр. 9.

>>>41>>>

Глава 2

СУБЪЕКТЫ

советских административно-правовых отношений

§ 1. Понятие субъекта советского

административно-правового отношения

Лица и организации, наделенные государством правами и обязанностями,
именуются субъектами права.1 Те субъекты права, которые участвуют в
правовых отношениях, становятся в силу этого субъектами этих отношений.

Понятия «субъект права» и «субъект правоотношения» нередко
отождествляются. «В самом деле,— пишет С. Ф. Ке-чекьян,— становясь
обладателем определенных прав, лицо только реализует ту способность,
которая ему была присуща и раньше, и не приобретает никаких новых
качеств, кроме тех, которые целиком связаны с содержанием приобретаемых
им прав и возлагаемых на него обязанностей. Исходя из этого следует
признать, что достаточно одного термина „субъект права” для обозначения
как лица, способного стать носителем прав и обязанностей, так и лица,
уже участвующего в правоотношении».2 Однако понятия «субъект права» и
«субъект правоотношения» совпадают не вполне. Правосубъектность
реализуется не только в правовых отношениях, но и во многих случаях
минуя их. Так, например, возложенные на субъектов права юридические
обязанности не совершать определенных (указанных в нормах права)
антиобщественных действий реализуются путем воздержания от них, помимо
участия субъектов права в правовых отношениях. Следовательно, правовыми
отношениями не исчерпываются возможности реализации правосубъектности.
Вступая в правовые отношения, субъекты права оказываются в конкретных
юридических связях с другими субъектами права, которых у них до
вступления в эти отношения не было. Поэтому следует различать эти два
понятия, не забывая об их тесной взаимной связи.

1 См.: А. В. Мицкевич. Субъекты советского права. М., Госюриэдат.
1962, стр. 5; Общая теория советского права. М., «Юридическая
литературам, 1966, стр. 281—282.

2 С. Ф. Кечекьян. Правоотношения в социалистическом
обществе. М., Изд. АН СССР, 1958, стр. 84.

J1

>>>42>>>

Исходя из этих общих положений и специфики административного права,
следует конструировать определения субъекта советского административного
права и субъекта советских административно-правовых отношений.

Субъектами советского административного права являются лица и
организации, наделенные государством правами и обязанностями в сфере
советского государственного и общественного управления. Они в этой сфере
обладают правоспособностью и дееспособностью.

Субъекты советского административного права, участвующие в правовых
отношениях, возникающих в этой сфере, становятся субъектами советских
административно-правовых отношений. Они делятся на два основных вида:
лица и организации. К первым относятся граждане СССР, лица без
гражданства и иностранцы, ко вторым — органы государственного
управления, структурные подразделения их аппарата, государственные
предприятия и учреждения, подразделения их аппарата, а также органы
общественных организаций, их структурные подразделения, общественные
предприятия и учреждения, подразделения их аппарата.

Крупную группу субъектов этой отрасли советского права составляют
государственные и общественные служащие, наделенные административными
обязанностями и правами.

Проблема административной правосубъектности глубоко исследована Ц. А.
Ямпольской в ее диссертационной работе, специально посвященной этой
теме.3 В четырех крупных разделах дана характеристика
административно-правовых норм и отношений и на ее основе обстоятельно
освещены мало исследованные вопросы административной правосубъектности
органов Советского государства, общественных организаций и граждан. Эта
работа является крупным вкладом в развитие одного из важнейших разделов
советской административно-правовой науки.

Ц. А. Ямпольская определяет правоспособность граждан как их фактическую
возможность пользоваться демократическими правами и свободами. Вместе с
тем она утверждает, что правоспособность возникает у гражданина с
момента его рождения.4 Сопоставление второго положения с первым
обнаруживает необоснованность такого определения правоспособности. От
способности иметь права и обязанности следует отличать фактическую
возможность их осуществления. Правоспособный субъект в данный момент
может и не иметь условий для осуществления своих прав.

3 См.: Ц. А. Ямпольская. Субъекты советского административного
права. Автореф. докт. дисс. М., 1958.

4 Ц. А. Ямпольская. О субъективных правах советских граждан и их
гарантиях. Сб.: Вопросы советского государственного права.
Изд. АН’, СССР, 1959, стр. 149, 152, 155.

42

>>>43>>>

Теоретическое и практическое значение дифференциации этих понятий важно,
в частности, для науки советского административного права. Многие права
в сфере управления, связанные с удовлетворением личных потребностей
граждан, предоставляются им с момента рождения, но действиями малолетних
детей осуществлены быть не могут. Так, например, права малолетнего
ребенка на медицинскую помощь, на устройство в ясли, в детский сад, в
школу осуществляются действиями родителей или других взрослых. Подобные
примеры, свидетельствующие о жизненности разграничения правоспособности
и дееспособности, можно было бы привести и из других областей
административно-правового регулирования.

§ 2. Граждане СССР

Самую обширную группу субъектов советских административно-правовых
отношений составляют граждане СССР. Права и обязанности граждан СССР в
сфере управления многочисленны и разнообразны. Граждане наделяются ими
на основе принципа их равноправия, независимо от расовой и национальной
принадлежности, пола, вероисповедания, образовательного ценза,
оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой
деятельности.

По своей социалистической природе права и обязанности граждан в сфере
управления ничем не отличаются от других предоставленных им прав и
возложенных на них обязанностей. Они также соответствуют
социалистической сущности советского общества и государства, выражают
сочетание интересов общества и личности. Фактическая возможность их
реализации также гарантируется экономическими и политическими устоями
социалистического общества, быстрым ростом народного хозяйства и
культуры в СССР, а также системой государственных и общественных мер их
охраны.

Как указывают П. Стайнов и А. Ангелов, «административно-правовой статус
граждан и организаций имеет значение не только с точки зрения выполнения
функций и задач государства. Он настолько же важен для общих интересов,
насколько и для интересов отдельных лиц. Благодаря правильной и
всесторонней административно-правовой регламентации граждане в состоянии
осуществлять свои права и защищать свои законные интересы».5

В условиях развернутого строительства коммунизма права и свободы
советских граждан расширяются. Вместе с тем растут реальные гарантии их
осуществления. Административная правоспособность у граждан СССР
возникает с рождением и прекращается со смертью. При этом до
определенного возраста

5 П. Стайнов, А. Ангелов. Административное право Народной Республики
Болгарии. М., Госюриздат, 1960, стр. 249.

43

>>>44>>>

граждане наделяются лишь соответствующими правами, а затем также и
обязанностями. Круг тех и других постепенно растет и с достижением
совершеннолетия становится полным. Начальными правами граждан в сфере
управления являются право на медицинское обслуживание, право на
получение жилплощади, право на имя и др.

Многие (или большинство) административисты полагают, что неполная
дееспособность в сфере управления возникает с 16-летнего возраста.6 В
действительности она возникает гораздо раньше. Начальными обязанностями
гражданина являются его школьные обязанности. Их правовой характер
определяется тем, что они устанавливаются органами государства. По
мнению А. В. Мицкевича, обучение в школе «не порождает правоотношений
для ребенка», и «меры взысканий по отношению к школьникам носят характер
общественного воздействия, а не юридической ответственности».7
Поступление ребенка в школу озна-‘ чает реализацию его права и
обязанности на образование. Право на зачисление ребенка в школу
осуществляется его родителями. Обязанности и права учащихся,
установленные государством, осуществляются теми, к кому они адресованы,
т. е. учащимися. Они также несут установленную государством
ответственность за нарушение их школьных обязанностей.

В Уставе средней общеобразовательной школы, одобренном постановлением
Совета Министров СССР 8 сентября 1970 г., говорится: «Учащиеся школы
обязаны… выполнять Правила для учащихся, установленные Министерством
просвещения (народного образования) союзной республики».8 Эти Правила
пре дусматривают и применение мер воздействия на нарушающих их учащихся,
вплоть до исключения из школы. Правила поведения учащихся ничем не
отличаются от иных норм администра тивного права. Они также установлены
государственными органами и содержат все элементы, присущие нормам
права, в частности санкции. Следовательно, эти правила и регулируемые
ими отношения учащихся с учителями” и администрацией школы имеют,
несомненно, юридический характер.

Сказанное подтверждает положение о возникновении частичной
административной дееспособности с школьного возраста.

Правонарушения несовершеннолетних, в том числе административные, влекут
их ответственность перед районными, го родскими комиссиями по делам о
несовершеннолетних. Эти комиссии принимают к рассмотрению дела о
правонарушениях несовершеннолетних в зависимости от их возраста. В
частности, на них возлагается рассмотрение дел несовершеннолетних, со-

6 См., например: Административное право. Под ред. А. Е. Лунева.
М.. «Юридическая литература», 1967, стр. 37.

7 А. В. Мицкевич. Субъекты советского права. М., Госюриздат, 1962,
стр. 63, 71.

8 СП СССР, 1970, № 17, ст. 132.

44

>>>45>>>

вершивших в возрасте до 16 лет мелкое хулиганство или в возрасте до 18
лет мелкую спекуляцию и другие административные нарушения,
ответственность за которые прямо предусмотрена актами соответствующих
центральных и местных государственных органов.9

Указом Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении
применения штрафов, налагаемых в административном порядке» установлено,
что «штраф может быть наложен лишь на лицо, которому до совершения им
административного проступка исполнилось 16 лет».10

Таким образом, законодательством предусматривается различный возраст, с
которого наступает ответственность за нарушение различных норм
административного права, причем ответственность (перед комиссиями по
делам несовершеннолетних) детей, не достигших 16-летнего возраста, за
мелкое хулиганство и несовершеннолетних за мелкую спекуляцию и другие
административные нарушения предельным «малым» возрастом не ограничена.
Установление единого возраста, достижение которого давало бы возможность
привлекать к административной ответственности за все административные
нарушения, невозможно ввиду больших различий в значении и сложности
обязанностей граждан в сфере управления.

Равноправие граждан СССР не означает, что все они имеют одинаковые права
и обязанности в сфере управления. Конкретный круг последних у того или
иного гражданина зависит от его возраста, образования, состояния
здоровья и пола. Так, например, наступлением определенного возраста
обусловлено право на поступление в школы и стационарные средние и высшие
специальные учебные заведения, право занимать должности в органах
государственного управления, вступать в добровольные общества,
обязанность служить в рядах Вооруженных Сил СССР и т. д.

Наличием специального образования обусловлено право на занятие
определенных должностей (например, учителя, врача, инженера, агронома и
т. д.). Состояние здоровья может служить основанием для освобождения от
воинской службы, отказа в приеме в высшие учебные заведения и т. д.
Женщины, как правило, не привлекаются к воинской службе. Однако
равноправие и равнообязанность граждан всем этим не нарушается, ибо те
или иные преимущества или ограничения, связанные с наделением их правами
и обязанностями, распространяются на всех граждан одинаково без
какой-либо дискриминации мужчин или женщин, представителей различных рас
и национальностей, населяющих нашу страну, граждан, имеющих различное
социальное происхождение, имущественное положение и т. д.

9 См. п. 17 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних
(Во-домости Верховного Совета РСФСР, 1967, № 23, ст. 536).

10 Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 35, ст. 368.

45

>>>46>>>

Административная дееспособность граждан возникает позже их
административной правоспособности. Частичная административная
дееспособность возникает раньше частичной дееспособности в других
отраслях права, в частности раньше гражданской и трудовой
дееспособности.

Так, например, жалоба малолетнего, адресованная органам управления,
своим юридическим характером не отличается от жалобы взрослого; дети с
достижения школьного возраста своими действиями осуществляют права и
обязанности школьников и т. д.

Многие права граждан в сфере управления тесно переплетаются с их
гражданскими, семейными, трудовыми и другими правами. При этом часто
осуществление последних предполагает предварительное осуществление их
прав в сфере управления.

Административной правосубъектностью обладают также лица без гражданства
и иностранцы. Объем их административной правосубъектности меньше, чем у
граждан СССР. Правосубъектность иностранцев возникает с момента прибытия
в СССР и прекращается с, момента их выбытия из СССР. В сфере советского
государственного и общественного управления на иностранцев
распространяется большинство прав и обязанностей, установленных нашим
государством для граждан СССР. Советское государство исходит при этом из
принципа взаимности, применяющегося в отношениях с другими
государствами.

Специфическим является установленное Конституцией СССР, конституциями
союзных и автономных республик право убежища, предоставляемое
иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудящихся, или научную
деятельность, или национально-освободительную борьбу.

Ограничения административной правосубъектности иностранцев относятся к
небольшому кругу весьма важных прав и обязанностей, составляющих группу
исключительных прав и обязанностей граждан СССР. Так, например,
иностранцы не наделяются правом занимать государственные и общественные
должности, в частности в системе управления, обязанностью служить в
рядах Вооруженных Сил СССР и т. д. Нарушения иностранцами норм
административного права влекут их ответственность по советскому
законодательству. Это не относится к иностранцам, на которых
распространяется дипломатический иммунитет.

§ 3. Государственные организации и их служащие

Второй вид субъектов советских административно-правовых отношений
составляют государственные организации, а также их служащие. Это прежде
всего те органы Советского государства, на которые Конституцией СССР,
конституциями союзных и автономных республик, а также другими актами
Советского

46

>>>47>>>

государства возложено осуществление исполнительной и распорядительной
деятельности, т. е. органы советского государственного управления. Они
наделены обязанностями и правами в области государственного управления.
Эти обязанности и права по своему конкретному содержанию различны, но
все они имеют общий характер. В своей совокупности они определяют
деятельность исполнительных и распорядительных органов Советского
государства по организации практического осуществления его функций.

Реализация возложенных на эти органы обязанностей в сфере управления и
применение предоставленных им прав составляет конкретное выражение их
административной правосубъектности.

Сущность, организация и правовое положение органов советского
государственного управления подвергнуты обстоятельному научному анализу
во многих монографических работах административистов.11

В юридической литературе советские государственные органы, в частности
органы государственного управления, характеризуются главным образом как
носители государственно-властных полномочий. Так, например, Ц. А.
Ямпольская пишет, что «в решении задач коммунистического строительства
принимают участие как государственные организации (органы государства,
учреждения, предприятия), так и общественные (профсоюзы, колхозы и т.
д.). Специфическая особенность органов государства заключается прежде
всего в том, что для осуществления этих задач они располагают такими
средствами и возможностями, которых не имеет никакая другая организация.
Эти средства обычно в юридической литературе именуются „властной силон”,
властными полномочиями».’2

Эта характеристика социалистических государственных органов
односторонняя. В ней не учитывается, что, во-первых, главным методом
деятельности органов социалистического государства является не
принуждение, а убеждение, воспитание и, во-вторых, что они создаются для
выполнения государственных обязанностей и наделяются властными
полномочиями, властными правами лишь для исполнения возложенных на них
обязанностей.

11 См., например: И. Н. А и а н о в. Система органов
государственного у фавлечкя в советском социалистической
федерации. М., Изд. АН СССР, 1951. Ц. А. Ямпольская. Органы
советского государственного управления в совреме ный период. М., Изд АН
СССР, 1954; В. А. Власов. Советский государственный аппарат. М.,
Госюриздат. 1959; И. Н. А н а н о в. Министерства в СССР. М.,
Госюриздат, 1960; Ю. М. Козлов. Органы советского государственного
управления. М, Госюриздат, 1960; Н. А. Волков. Органы советского
государственного управления в современный период. Изд. Казанского юс.
ун-та, 1962; В. М. Манохин. Порядок формирования органов
государственного управления. М., Госюриздат, 1963, и др.

12 Ц. А. Ямпольская. Субъекты советского административного права.
Автореф. докт. дисс, стр. 10.

47

>>>48>>>

Объем и характер прав, которыми наделены государственные органы, в
частности органы государственного управления, целиком определяются
объемом и характером их обязанностей. Эта общая для социалистических
государственных и общественных органов закономерность имеет
принципиальное значение для теории и практики.

Анализируя правосубъектность государственных органов, А. В. Мицкевич
пишет: «В содержание компетенции государственных органов входят не
только властные права, но и обязанности по выполнению возложенных на них
задач государственного руководства».13 Выдвижение прав государственных
органов на первый план характерно также для подавляющего большинства
других работ, в которых эти понятия фигурируют. А между тем из
сказанного выше о соотношении .обязанностей и прав государственных и
общественных органов следует вывод о необходимости поменять их местами:
обязанностям отвести первое место, а правам, зависящим от обязанностей и
составляющим юридические средства их осуществления, отвести второе,
подчиненное место. Это соответствует демократической природе
социалистических органов и их действительному социальному назначению. То
же соотношение характерно для обязанностей и прав должностных лиц.
Последнее заключается именно в исполнении возложенных на них
государственных или общественных обязанностей. Наделение же их правами
необходимо постольку, поскольку этого требует выполнение их
обязанностей, и только в целях их выполнения. Использование прав помимо
и вопреки этим целям противозаконно и влечет ответственность виновных в
этом перед государством. Злоупотребление властью или служебным
положением составляет один из видов должностных преступлений,
преследуемых советским уголовным законодательством (см., например, ст.
170 Уголовного кодекса РСФСР).

Органы советского государственного управления, так же как все иные
органы нашего государства,— это прежде всего носители государственных
обязанностей, а также соответствующих им прав. Эти обязанности и права
имеют управленческий характер, чем они отличаются от обязанностей и прав
других органов нашего государства. Советы министров, в частности,
обязаны объединять и направлять работу министерств и других
подведомственных им учреждений. Именно поэтому им предоставлено право
издавать постановления и распоряжения, отменять приказы и инструкции
министров, акты руководителей других подведомственных им учреждений.

Права администрации предприятий в области планирования, капитального
строительства, совершенствования техники и технологии производства,
финансов, труда и заработной платы и

13 А. В. Мицкевич. Субъекты советского права. М., Госюриздат, 1962, стр.
127.

48

>>>49>>>

!. д.14 необходимы для реализации обязанностей по управлению
возглавляемыми ими предприятиями.

Милиционер имеет право требовать от нарушителей общественного порядка
прекращения нарушений и налагать на них в предусмотренных законом
случаях административные взыскания, так как он обязан предупреждать и
пресекать нарушения общественного порядка.

В отличие от граждан, многие права и обязанности которых не связаны
между собой, государственные органы и их должностные лица обладают по
отношению к другим субъектам советского права только такими служебными
правами, которые обусловлены их соответствующими служебными
обязанностями.

По мнению некоторых административистов, субъектом советского
административно-правового отношения может быть любой орган Советского
государства. Так, например, Н. Г. Сали-щева пишет: «Следует отметить,
что понимание административного права как отрасли, регулирующей только
исполнительную н распорядительную деятельность органов управления, не
может быть признано правильным, так как в действительности нормы
административного права регулируют те общественные отношения, которые
складываются в процессе исполнительной и распорядительной деятельности
всех органов Советского государства (например, вопросы прохождения
государственной службы, организации внутреннего контроля и т. д.)».15
Эти положения невозможно совместить с реальной дифференциацией советской
государственной деятельности. Верховные Советы, их президиумы, местные
Советы, органы суда и прокуратуры исполнительную и распорядительную
деятельность не осуществляют и поэтому не могут быть участниками
административно-правовых отношений.

Общественные отношения, складывающиеся между верховными Советами, их
президиумами, местными Советами, с одной стороны, и органами
государственного управления, с другой стороны, в процессе руководства
деятельностью последних имеют государственно-правовой характер.
Отношения между судебными органами, осуществляющими функции правосудия,
и органами управления составляют часть судебно-правовых отношений.
Отношения между органами прокуратуры и органами управления имеют
надзорно-правовой характер.

В тех случаях, когда правовые отношения органов управления с иными
государственными органами возникают в процессе создания условий для их
деятельности (предоставление помещений, земельных участков,
кредитование, санитарное и про-

1J См.: Положение о социалистическом государственном производственном
предприятии (СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 155)

15 Советское административное право. Отв. ред. А. Е. Лунев. М., I960,
стр. 29. См. также: Административное право. Под ред. А. Е. Лунева. М..
«Юридическая литература», 1967, стр. 5—6.

4 Зак 51
45

>>>50>>>

тивопожарное обслуживание и т. д.), последние в этих случаях не
выполняют возложенных на них функций руководства органами управления,
правосудия, надзора и т. д. И сами отношения, как правило,
непосредственно складываются между органами управления и
вспомогательными учреждениями неуправленческих государственных органов.

Ссылка Н. Г. Салищевой на отношения, складывающиеся в процессе
прохождения государственной службы и организации внутреннего контроля,
не может подкрепить ее точку зрения в этом вопросе.

Отношения в процессе прохождения государственной службы в органах
государственного управления своим характером значительно отличаются от
отношений, складывающихся в процессе прохождения государственной службы
в других государственных органах. Поэтому они регулируются различными
государственными актами. Так, например, прохождение службы в судебных
органах в основном регулируется Основами законодательства о
судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик, а также
законами о судоустройстве союзных республик и республиканскими
положениями о дисциплинарной ответственности судей. Прохождение службы в
органах прокуратуры в основном регулируется Положением о прокурорском
надзоре в СССР.16 Прохождение службы в органах управления регулируется
другими актами. Порядок замещения должностей и прохождения службы,
обязанности и права служащих и их ответственность в органах управления,
суда, прокуратуры различны, хотя служба в них подчинена общим
демократическим принци пам. Внутренний контроль в этих органах
Советского государства также различен по своему конкретному характеру.
Это вытекает из различий форм государственной деятельности, которые они
выполняют.

Итак, субъектами административно-правовых отношений являются не
все органы Советского государства, а те из них, на которые возложено
выполнение исполнительной и распорядительной деятельности и которые
соответственно этому наде лены обязанностями и правами в сфере
управления.

Административная правосубъектность органов управления осуществляется в
разнообразных правовых формах их деятельности.17 Органы советского
государственного управления имеют свои внутренние подразделения,
структурные части аппарата. Поскольку они как участники общественных
отношений в сфере управления наделены соответствующими обязанностями и
правами, каждая из них также обладает административной
правосубъектностью. Так, например, министры, с утверждения советов
министров, образуют главные управления, управления и отде-

16 Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 9.

17 См.: Ежи Старосьцяк. Правовые формы административной лея
телыгости. Перевод с польского. Ми, Госюриздат, 1959.

50

>>>51>>>

лы министерств и утверждают положения о них.18 Субъектами советских
административно-правовых отношений являются также, служащие органов
советского государственного управления, наделенные административными
обязанностями и правами.19

Те административисты, которые исходят из того, что исполнительная и
распорядительная деятельность осуществляется всеми органами Советского
государства, соответственно этому включают в число субъектов советских
административно-правовых отношений служащих всех советских
государственных органов. Так, например, Ц. А. Ямпольская пишет:
«Советский государственный служащий как носитель служебных прав и
служебных обязанностей, данных ему для участия в выполнении задач
государственного органа, является субъектом административного права».20

Возражения против указанного исходного положения относятся и к данному
производному от него неосновательному расширению круга служащих,
участвующих или могущих участвовать в административно-правовых
отношениях. Служащий, на которого возложены не административные, а иные
(судебные, прокурорские и т. д.) обязанности, не наделяется
административными правами. Он, следовательно, не может быть участником
административно-правовых отношений.

П. Стайнов и А. Ангелов пишут, что «государственные служащие вступают, с
одной стороны, в трудовые правоотношения (связанные с
лично-профессиональным статутом, трудовыми правами и обязанностями), а с
другой стороны,— в государственно-служебные, то есть
административно-правовые отношения (связанные с прохождением
государственной службы)»,21

Различный характер обязанностей и прав государственных служащих
(трудовых и иных) и соответственно этому различный характер
правоотношений, в которые они вступают в процессе их осуществления,
сомнений не вызывает. Вместе с тем нельзя согласиться с отождествлением
государственно-служебных отношений с административно-правовыми.
Последние составляют лишь часть государственно-служебных отношений, т.
е. отношений, связанных с прохождением государственной службы, с
осуществлением служебных обязанностей и прав. Многие
государственно-служебные отношения не являются
административно-правовыми. Таковы, например, отношения между судьей и
другими участниками судебного заседания, в котором рассматривается
гражданское или уголовное дело, между про-

18 См.: Общее положение о министерствах СССР (СП СССР, 1967, № 17, ст.
116).

‘9 См.: В М. Манохин. Советская государственная служба. М, «Юридическая
литература», 1966.

20 Ц. А. Ямпольская. Субъекты советского административного права.
Автореф. докт. дисс. стр. 14.

21 П. Стайнов, А. Ангелов. Административное право Народной
Республики Болгарии, стр. 223—224.

4*
5!

>>>52>>>

•курором, опротестовавшим незаконный акт, и должностным лицом или
органом, которому принесен протест прокурора. Судья и прокурор,
осуществляя свои служебные государственные обязанности и права, вступают
в государственно-служебные отношения (в приведенных случаях — в
гражданско-процессуальные, уголовно-процессуальные, надзорные), не
имеющие административного характера. Служащий органа государственного
управления наряду с трудовыми и административно-правовыми Ътношениями
может вступать также в другие (государственно-“правовые, финансовые,
земельные и т. д.) отношения, в зависимости от конкретного характера его
служебных обязанностей и •прав.

? Группу субъектов советских административно-правовых отношений
составляют государственные предприятия и учреждения. Они все без
исключения являются непосредственными участниками процесса
исполнительной и распорядительной деятельности государства. К ним
относятся производственные, *гранспортные, торговые, воспитательные,
учебные, научные, ?бытовые, финансовые, административно-политические и
другие предприятия и учреждения.

• В отличие от органов государственного управления, практически
осуществляющих функции Советского государства, учреждения и предприятия
непосредственно производят материаль-‘иые и культурные блага и
удовлетворяют потребности общества •и личности. Содержание их
деятельности состоит в производстве, распределении, воспитании,
обучении, бытовом обслуживании и т. д. Эта роль предприятий и учреждений
является основанием их административной правосубъектности, наделения их
‘обязанностями и правами в сфере управления. Реализуя в процессе своей
деятельности эти обязанности и соответствующие им права, предприятия и
учреждения выступают в качестве •субъектов советских
административно-правовых отношений.

Предприятия и учреждения имеют свои внутренние части (цехи,
отделения и т. д.), а аппарат управления — свои внутренние
подразделения (управления, отделы и т. д.), наделенные •в соответствии с
их конкретной ролью определенными обязанностями и правами в сфере
управления. Последние не совпадают с кругом обязанностей и прав
предприятий и учреждений. Так, например, отделы технического
контроля являются струк-Чурными подразделениями аппарата предприятий.
Обязанности и права ОТК, составляющие содержание их административной
/правосубъектности, установлены постановлением Совета Министров
СССР «Об улучшении организации технического контроля за качеством
промышленной продукции» от 13 июля 1962 г.22

22 СП СССР, 1962, № 14, ст. 114 !о2

>>>53>>>

В Типовом положении об отделе технического контроля металлургического,
угольного, нефтяного, химического, лесного, бумажного и
деревообрабатывающего предприятия и предприятия промышленности
строительных материалов, утвержденном, этим постановлением, указывается,
что «отдел технического, контроля (ОТК) является самостоятельным
структурным под-^ разделением предприятия. Главной обязанностью, ОТК
являет-) ся осуществление контроля за качеством выпускаемой пред-,
приятием продукции, за строгим соответствием ее стандартам^ и
техническим условиям. ОТК контролирует соблюдение установленной
технологии на всех стадиях производства, а также, качество поступающих
на предприятие сырья, материалов ц топлива». Соответственно этим
обязанностям начальнику ОТКл предоставлены значительные права:
прекращать приемку и от-, грузку готовой продукции, не соответствующей
установленным требованиям, предъявлять требования начальникам цехов и»
директору предприятия о приостановке изготовления продукции, не
срответствующей стандартам и техническим, условиям, не разрешать
переработку поступающих извне сырья, материалов, и топлива, если они не
обеспечены документами, подтверждаю-» щими их качество, и т. д.
Осуществляя свои обязанности и пра-, ва, ОТК выступает в качестве
субъекта административно-правовых отношений.
.

Субъектами советских административно-правовых отноше-^ ний являются
также служащие государственных предприятий, и учреждений, наделенные ‘
служебными административными, обязанностями и правами. Таким образом, из
числа государственных организаций субъектами советского
административного, права являются органы советского государственного
управле-, ния, подразделения их аппарата, государственные предприятия! и
учреждения, подразделения их аппарата, а также государственные служащие,
наделенные административными обязанно-; стями и правами.

Административная правосубъектность органов государст-. венного
управления, государственных учреждений и предприя-, тий, а также
внутренних подразделений их аппарата возникает на основании изданного
подлежащим органом государства акта, об их образовании. Орган
государства, принимая такой акт, тем самым наделяет образуемую
государственную организацию адп министративнсй правоспособностью и
дееспособностью как необходимыми юридическими условиями ее
деятельности.

Условием правосубъектности государственных организаций’ является также
наличие у них руководителей, избранных или1 назначенных соответствующими
органами государства. Руководители, как правило, назначаются
одновременно с изданием акта об образовании данного органа
государственного управления, учреждения, предприятия или внутреннего
подразделения их аппарата. Конкретный объем и характер административных.

53

>>>54>>>

обязанностей и прав определяется актами Советского государства.

Административная правосубъектность советов министров, министерств,
государственных комитетов, главных управлений, комитетов при советах
министров, исполкомов местных Советов, их отделов и управлений в
основном определена Конституцией СССР, конституциями союзных и
автономных республик. Детально она закреплена в положениях о названных
органах государственного управления23 и других нормативных актах.

Административная правосубъектность предприятий и учреждений определяется
положениями или уставами о них.24 У служащих государственных организаций
административная правосубъектность возникает с момента зачисления их на
должность и прекращается с момента освобождения их от должности.

§ 4. Общественные организации и их служащие

Крупную и возрастающую в процессе дальнейшей демократизации советского
государственного и общественного управления группу субъектов советских
административно-правовых отношений составляют общественные организации.

Обращаясь к вопросу об административной правосубъектности органов
общественных организаций, прежде всего следует констатировать, что
организация и деятельность некоторых из них регулируется не правовыми
нормами, а нормами, установленными органами самих общественных
организаций. К ним относятся органы Коммунистической партии Советского
Союза, организация и деятельность которых регулируется нормами,
установленными Уставом КПСС и другими актами партии, органы Всесоюзного
Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, организация и деятельность
которых регулируется Уставом КПСС (раздел VII Устава), Уставом ВЛКСМ и
другими актами КПСС и ВЛКСМ. Вместе с тем органы КПСС и ВЛКСМ через
своих представителей также могут выступать в качестве участников
правовых отношений. Эти отношения возникают, например, на почве
пользования переданной им части государственной собственности,
укомплектования их обслуживающего аппарата, приобретения необходимого им
имущества, на почве их финансовой деятельности и т. д. Многие из этих
отношений, складывающихся в сфере государственного и общественного
управления, являются административно-правовыми, например отношения по
использованию зданий, по обеспечению пожарной безопасности, соблюдению
санитарных правил и т. д. Участие органов КПСС и ВЛКСМ в таких
отношениях ничем не отличает-

23 См., например: Общее положение о министерствах СССР (СП СССР,
1967, № 17, ст. 116) и Положения об отдельных министерствах.

24 См., например: Положение о социалистическом государственном
производственном предприятии (СП СССР, 1968, № 19-20, ст. 155).

54

>>>55>>>

ся от участия в них других субъектов административного права.

Организация и деятельность органов многих общественных организаций
регулируется нормами советского права и вместе с тем нормами этих
общественных организаций.

Деятельность органов профсоюзов регулируется нормами, установленными
Уставом профессиональных союзов СССР и другими актами, принятыми
съездами профсоюзов СССР, пленумами ВЦСПС, президиумом ВЦСПС и т. д., а
также нормами, установленными многими государственными актами, например,
Положением о правах фабричного, заводского, местното комитета
профессионального союза, утвержденным Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 27 сентября 1971 г.,25 законом «Основы законодательства
Союза ССР и союзных республик о труде», принятым Верховным Советом СССР
15 июля 1970 г.,26 и др.

Действующим законодательством профсоюзы наделены многими обязанностями и
правами в области управления производством, контроля за бытовым
обслуживанием трудящихся, общественным питанием, торговлей и т. д.
Осуществляя эти обязанности и права, органы профсоюзов вступают в
правоотношения в сфере государственного и общественного управления.

Деятельность органов внутриколхозного управления регулируется нормами
Устава колхоза, принятого общим собранием колхозников на основе
действующего Примерного устава колхоза.27

Органы потребительской кооперации руководствуются актами, принятыми
съездами потребительской кооперации, Центросоюзом и т. д., а также
многими актами государственных органов.

Порядок образования ш деятельности добровольных обществ в основном
регулируется постановлением ЦИК и СНК СССР от 6 января 1930 г. «О
порядке учреждения и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, не
преследующих целей извлечения прибыли».28 В РСФСР действует Положение о
добровольных обществах и их союзах, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 10
июля 1932 г.29 Это положение предусматривает обязательность рассмотрения
уставов добровольных обществ соответствующими органами государственного
управления, определяет реквизит уставов и порядок их утверждения. Оно
устанавливает, что контроль за деятельностью добровольного общества
осуществляется органом, утвердившим, его устав. К сожалению, это
Положение при образовании новых добровольных обществ нередко нарушается.
Некоторые добровольные общества не име-

25 Ведомости Верховного Совета СССР, 1971, № 39, ст. 382.

26 Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, № 29, сг. 265.

27 СП СССР, 1969, № 26, ст. 150.

28 СЗ СССР, 1930, № 7, ст. 76.

29 СУ РСФСР, 1932, № 74, ст. 331.

>>>56>>>

ют уставов, утвержденных в порядке, установленном этим Положением.

Содержание названных законодательных актов, регулирующих порядок
образования и деятельности добровольных обществ и контроля за их
деятельностью со стороны государственных органов, а также их уставов,
утвержденных государственными органами, опровергает утверждение А. В.
Мицкевича о том, что «права и обязанности по руководству внутренними
делами добровольных обществ… не носят юридического характера».30

Субъектами советских административно-правовых отношений могут быть также
органы творческих союзов (писателей, композиторов, художников,
архитекторов и т. д.) и подразделения их аппарата. Министерства
культуры, осуществляя государственное руководство развитием искусства и
культурно-просветительной работы, функционируют в тесном сотрудничестве
с творческими союзами и другими общественными организациями.

От названных выше общественных организаций, формирующихся на основе
членства, следует отличать общественные организации, не имеющие
членства, формирующиеся, как правило,, путем избрания их гражданами и
именуемые организациями общественной самодеятельности (домовые, уличные,
родительские комитеты, товарищеские суды и т. д.). Они также обладают
административной правосубъектностью. Деятельность этих организаций, как
правило, регулируется нормами, установленными в положениях о них,
утвержденных соответствующими органами государства.31

Особое место в системе организаций общественности занимают общественные
отделы исполкомов местных Советов, общественные инспекции, общественные
инструкторы и т .д. В отличие от других организаций общественности, они
образуются непосредственно соответствующими органами государственного
управления. Деятельность этих органов во многих случаях регулируется
положениями, утвержденными исполкомами местных Советов.

В группу субъектов советского административного права входят постоянные
комиссии верховных и местных Советов, территориальные депутатские группы
(советы), осуществляющие значительную организаторскую деятельность по
практическому осуществлению законов Советского государства. Эта
деятельность имеет общественный характер. В основном же постоян-

30 А. В. Мицкевич. Субъекты советского права. М., Госюриздат, 1962,
стр. 174

31 См. например: Положение о товарищеских судах, утв. Указом
Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июля 1961 г. с изменениями и
дополнениями (Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1961, № 26,
ст. 371; 1963, № 43, ст. 750; 1965; № 4, ст. 83); Положение о
домовом комитете в государственном жилищном фонде, утв. постановлением
Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 9 августа 1968 г. (СП РСФСР, 1968, №
15, ст. 75), и др.

56 ,

>>>57>>>

ные комиссии и депутатские группы выступают в качестве вспомогательных
органов Советов.

Субъектами советских административно-правовых отношений являются также
общественные предприятия и учреждения: предприятия и культурно-бытовые
учреждения колхозов и иных кооперативных организаций, предприятия,
санатории, дома отдыха, дворцы культуры, клубы, пионерские лагеря
профсоюзов и других общественных организаций.

Административной правоспособностью обладают также подразделения этих
предприятий, учреждений, подразделения их аппарата и служащие,
наделенные административными обязанностями и правами.

Органы общественных организаций всех видов, деятельность которых
регулируется нормами советского права, являются субъектами правовых, в
частности административно-правовых, отношений. Административная
правосубъектность органов общественных организаций вытекает из
регулируемого советским правом их непосредственного участия в
практической реализации функций Советского государства в различных
отраслях хозяйственного, культурного и оборонного строительства. В этой
своей деятельности органы общественных организаций вступают в правовые
отношения в сфере советского государственного и общественного
управления. Актами Советского государства они наделены обязанностями и
правами, соответствующими их конкретной роли в практическом
осуществлении его функций.

Субъектами советских административно-правовых отношений являются также
структурные подразделения общественных органов, члены и служащие
общественных организаций, общественные инструкторы, инспекторы,
наделенные юридическими обязанностями и правами в сфере управления.

Общее юридическое основание правосубъектности органов общественных
организаций в СССР содержится в Конституции СССР, конституциях союзных и
автономных республик. Конкретная их административная правосубъектность
определяется текущим законодательством.

Правосубъектность кооперативных организаций возникает 6 момента
регистрации их уставов соответствующими государственными органами. Так,
например, административная правоспособность и дееспособность
сельскохозяйственной артели возникает с момента регистрации ее Устава
исполнительным комитетом районного Совета депутатов трудящихся.

Правосубъектность добровольных обществ возникает с момента утверждения
их уставов органами государства. Действующим Положением о добровольных
обществах и союзах, утвержденным ВЦИК и СНК РСФСР 10 июля 1932 г.,
установлено, что «соответствующий государственный орган в месячный срок
со дня получения заявления об утверждении Устава добровольного общества
или союза:

57

>>>58>>>

а) разрешает вопрос о целесообразности организации данного общества
(или союза);

б) рассматривает устав общества (или союза) как со стороны
соответствия целей данного общества или союза общим задачам данной
отрасли социалистического строительства, так и со стороны соответствия
проекта устава закону;1

в) рассматривает персональный состав учредителей общества, пользуясь
при этом правом отвода отдельных лиц из состава учредителей;

г) согласовывает вопрос об учреждении общества (или союза) и проект
его устава с подлежащими ведомствами и общественными организациями;

д) утверждает устав или сообщает учредителям об отказе в утверждении
устава».32

В основном этот порядок целесообразно сохранить и в будущем новом
положении.

Административная правоспособность и дееспособность организаций
общественной самодеятельности также возникает с момента утверждения
государственными органами положений о них.

Сказанное в данной главе позволяет сделать следующие выводы :

1. Круг субъектов советского административного права весьма обширен.
В него входят все субъекты советского права, кроме государственных и
общественных организаций, не выполняющих исполнительной и
распорядительной деятельности.

2. Правовое положение субъектов административного права весьма
различно.

Объем, характер и конкретное содержание административной
правосубъектности и дееспособности у различных субъектов права крайне
разнообразны.

3. Возникновение, изменение и прекращение административной
правоспособности и дееспособности обусловлено множеством
разнохарактерных юридических фактов (событий и действий).

4. Обширность круга субъектов советского административного права,
различия в их правовом положении, множественность и
разнохарактерность юридических фактов, порождающих, изменяющих и
прекращающих административную правоспособность и дееспособность,
объясняются обширностью сферы государственного и общественного
управления, многообразием условий, а также форм и методов его
осуществления.

32 СУ РСФСР, 1932, № 74, ст. 331.

>>>59>>>

Глава 3

СОДЕРЖАНИЕ

советских административно-правовых отношений

§ 1. Общие положения

По вопросу о содержании правовых отношений высказаны две точки зрения.
Одни советские юристы считают, что содержание правоотношений составляет
«та часть поведения субъектов, которая имеет определенное юридическое
значение».1 Вряд ли это можно признать правильным, во-первых, потому,
что поведение гражданина — фактор по отношению к нему субъективный. Уже
поэтому не следует его рассматривать в качестве содержания
правоотношения. И эта часть поведения субъектов правоотношения или
одного из них может не соответствовать требованиям норм права,
противоречить им. Содержанием таких правоотношений пришлось бы считать
незаконное поведение их участников. Во-вторых, сторонники критикуемого
мнения, видимо, недостаточно полно учитывают трудности, связанные с
определением понятия поведения такого субъекта правоотношения, как
государственная или общественная организация, в частности юридического
лица в гражданских правоотношениях или исполкома местного Совета в
отношениях административно-правовых. –

В качестве вполне определенного и объективного содержания правовых
отношений следует признать права и обязанности их участников. Возражения
авторов упомянутого труда против этого мнения неубедительны. Признание
прав и обязанностей участников правоотношений в качестве их содержания
не означает рассмотрение их только как некую ступень конкретизации
должного (возможного) поведения, установленного юридическими нормами. А
наличие правоотношения вовсе не свидетельствует о том, что
предписываемое (или допустимое) нормами права поведение людей или
деятельность организации осуществляются, так как поведение участников
правоотноше-

1 Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные
институты и понятия. М., «Юридическая литература», 1970, стр. 546.

59

>>>60>>>

пия, как было сказано выше, может и не соответствовать правовым
требованиям.

Правовое регулирование общественных отношений заключается прежде всего в
том, что нормами права устанавливаются права и обязанности их
участников. Из сказанного вытекает, что эти права и обязанности
составляют содержание правовых отношений.

Ц. А. Ямпольская определяет субъективное право как «принадлежащее
субъекту (гражданину, органу государства, организации и т. п.),
наличное, существующее, право, к реализации которого в соответствии с
условиями, указанными в правовых актах, можно приступить немгдленно или
которое уже находится в состоянии реализации».2 Это определение, по.
нашему мнению, не вскрывает сущность субъективного права и его
общественную функцию. Оно лишь указывает на возможность его немедленной
реализации при наступлении указанных в правовых актах условий, оставляя
без ответа вопрос о том, чем же субъективное право отличается от
правовой обязанности. Ведь можно также утверждать, что правовая
обязанность — это наличная, существующая обязанность, к реализации
которой в соответствии с условиями, указанными в правовых актах, можно
приступить немедленно или которая уже находится в состоянии реализации.
Но такое определение также будет лишено признаков специфики правовой
обязанности. В нем невозможно будет усмотреть отличия правовой
обязанности от субъективного права.

О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский иначе определяют эти понятия.
«Субъективное право, — пишут они, — есть обеспеченная законом мера
дозволенного управомоченному поведения и возможность требовать
определенного поведения от обязанного лица в целях удовлетворения
признаваемых законом интересов управомоченного».3 Это определение нельзя
принять для нужд обшей теории права по двум причинам.

Во-первых, потому, что далеко не все правовые отношения складываются
между «управомоченными», с одной стороны, и «обязанными», с другой
стороны, как предполагается в этом определении. Обычно в правовых
отношениях стороны имеют взаимные права и обязанности и, таким образом,
одновременно являются управомоченными и обязанными. Имея в виду эти
отношения, следует определять субъективные права их обоих или многих
участников, а не только одного из них («управомоченного»).

Критикуемое здесь определение пригодно, например, для правоотношений
между кредиторами и должниками, но нспо:;-

2 Ц. А. Ямпольская. Субъекты советского административного права.
Автореф. докг. дисс. М., 1958, стр. 31.

3 О. С. Иоффе, М. Д. Шаргородский. Вопросы теории права М.,
Госюриздат, 1961, стр. 223.

60

>>>61>>>

годно для правовых отношений между судом и подсудимым, административной
комиссией районного (городского) исполкома и гражданином, привлекаемым к
ответственности за нарушение общественного порядка, и для других
подобных правовых отношений, в которых стороны имеют взаимные права и
обязанности.

Во-вторых, следует учитывать, что «возможность требовать определенного
поведения от обязанного лица в целях удовлетворения признаваемых законом
интересов управомоченного» для разных отношений имеет неодинаковые
границы. Так, например, в правоотношениях по поводу назначения
государственных пенсий и пособий возможность требовать их назначения
гражданам, имеющим право на них, является абсолютной.

В этих случаях достаточно доказать наличие субъективного права на пенсию
или пособие. В отличие от этого, например, в правовых Отношениях по
поводу поступления в высшее учебное заведение или предоставления
жилплощади возможность требовать удовлетворения признаваемых законом
интересов граждан относительна. В первом случае она лимитируется
наличием свободных мест, во втором — наличием свободной жилплощади. В
этих случаях доказательства субъективного права на образование или на
жилплощадь могут не привести к удовлетворению интересов гражданина.

С позиций общей теории права, исходя из многообразия правовых отношений
“и соотношения субъективных прав и обязанностей их участников, следует
признать наиболее удачным определение субъективного права, предложенное
С. Н. Брату-сем. «Субъективное право, — пишет он, — это мера возможного
поведения данного лица, обеспеченная законом и тем самым соответствующим
поведением обязанных лиц».4

Преимущество этого определения перед другими заключается в его
универсальном характере, в его соответствии многообразным конкретным
ситуациям, складывающимся в правовых отношениях.

Субъективное право в сфере советского государственного и общественного
управления — это обеспеченная законом мера возможного поведения субъекта
права в названной сфере.5 В отличие от субъективного права правовая
обязанность есть требуемая законом мера должного поведения.6 Правовая
обязан-

4 С. Н. > Бр ату с ь. Субъекты гражданского права. М., Госюриздат,
1950. стр. 13. См также: Общая теория советского права. М.,
«Юридическая литература», 1966, стр. 292.

5 Ср.: А. А. В а л и ш е в. Подлинный демократизм
субъективных прав граждан СССР в сфере государственного
управления. Труды ВШ МВД РСФСР, вып. 5. М., 1961, стр. 110—111.

6 См.: С. Н. Брат у с ь. Субъекты гражданского права. ML,
Госюриздат, 1950, стр. 11; Н. Г. Александров. Право и законность в
период развернутого строительства коммунизма.” М., Госюриздат,
1961, стр. 225; Общая теория советского права М.,
«Юридическая литература», 1966, стр. 292.

61

>>>62>>>

ность в сфере советского государственного управления —? это требуемая
законом мера должного поведения субъекта права в названной сфере.
Субъективные права и обязанности одного из участников правового
отношения корреспондируют соответственно обязанностям и правам другого
участника.

Огромное разнообразие в характере и объеме прав и обязанностей, которыми
государство наделяет участников советских административно-правовых
отношений, не поддается исчерпывающему обзору. Поэтому следует
обратиться к краткой характеристике их наиболее важных прав и
обязанностей.

Ц. А. Ямпольская, следуя в основном написанному авторами учебника
советского государственного права (издание 1948 г.), делит права граждан
на три группы: «I. Социально-экономические права (право на труд, на
отдых и др.); II. Политические права (право на участие в осуществлении
государственной власти и др.) и демократические свободы; III. Права, из
которых складывается равноправие граждан» и затем указывает, что «каждая
из этих групп может иметь в качестве своего производного субъективное
право в области административной»7

Это порождает следующие вопросы: правильно ли при классификации
субъективных прав граждан в науке административного права следовать
классификации зафиксированных в Конституции основных прав граждан,
относящихся ко всем отраслям права? Разве права граждан в сфере
управления ограничиваются производными от их основных прав? Имеются ли
какие-то особые права, «из которых складывается равноправие граждан»? На
каждый из этих вопросов следует дать отрицательный ответ.

Предложенная Ц. А. Ямпольской классификация оставляет за ее пределами
многие права граждан в сфере управления, ибо они не могут быть отнесены
ни к одной из названных ею групп (например, право на изменение имени и
фамилии, на медицинскую помощь, на перемену местожительства и т. д.).
Эти же примеры свидетельствуют о том, что граждане СССР наделены многими
правами, не являющимися производными от их конституционных прав.

Равноправие — это один из принципов правового регулирования,
обеспечиваемый не особыми правами, а наделением граждан равными правами
и обязанностями и равными их гарантиями. Предоставление некоторых прав
только женщинам (право многодетных и одиноких матерей на пособие, право
на отпуск по беременности и т. д.) объясняется естественными причинами и
не может рассматриваться в качестве специальной 1арантии принципа
равноправия.

7Ц. А. Ямпольская. Субъекты советского административного права.
Автореф. докт. дисс, стр. 33—34.

62

>>>63>>>

Научная классификация предполагает ее единый критерии и обращение ко
всему классифицируемому материалу с учетом его специфики. Предложенная
Ц. А. Ямпольской классификация этим требованиям не удовлетворяет.

§ 2. Права и обязанности граждан СССР в сфере управления

Из самого понятия субъективных прав и обязанностей вытекает
необходимость их деления на две группы, соответственно двум основным
группам субъектов права — лица и организации.

Первую группу составляют лица, из которых основную массу составляют
граждане СССР. Социалистическое преобразование нашего общества
обеспечило трудящимся широкий круг реальных прав и свобод, в частности в
сфере управления делами общества и государства.

Права граждан СССР в сфере управления делятся на две группы: а)
связанные с их участием в советском государственном и общественном
управлении; б) связанные с удовлетворением их материальных, культурных и
некоторых иных личных потребностей.

Это деление имеет относительный характер, поскольку каждое субъективное
право гражданина отражает в той ,или иной мере сочетание интересов
общества и личности. Однако соотношение общественных и личных интересов
в различных субъективных правах граждан неодинаково. Поэтому такое
деление прав граждан в целях удобства их изучения представляется
целесообразным.

Права и свободы граждан СССР, связанные с их участием в государственном
управлении, имеют политический характер. Они обеспечивают всем гражданам
СССР полный простор для их политической активности, инициативы и
самодеятельности в интересах коммунистического преобразования общества и
обеспечения мира во всем мире. К этой группе относятся следующие права
граждан СССР.

1. Право граждан СССР на службу в органах государственного управления,
государственных предприятиях, учреждениях и организациях. Граждане СССР
имеют право занимать по выборам или по назначению, постоянно или
временно должности служащих — руководителей, специалистов или
технических исполнителей. Лица, занимающие должности, наделяются
служебными обязанностями, правами и ответственностью в сфере управления
и непосредственно осуществляют государственную исполнительную и
распорядительную, специальную или техническую деятельность.

Государственный служащий имеет два вида прав и обязанностей в сфере
управления: общегражданские и служебные.

63

>>>64>>>

Они независимы друг от друга и четко разграничиваются. При этом, если
общегражданские права и обязанности, как правило, не связаны друг с
другом, то служебные права всегда определяются служебными обязанностями,
зависят от них и могут быть использованы только для их исполнения.

2. Право граждан СССР на службу в органах общественных организаций,
в общественных предприятиях и учреждениях. Граждане, избранные
или назначенные на должности в определенных организациях общественного
характера (например, в аппарате добровольных обществ),
выполняя свои служебные обязанности, активно участвуют в процессе
хозяйственного, социально-культурного и оборонного строительства.

Общественный служащий имеет также общегражданские и служебные
обязанности и права. Последние могут устанавливаться нормами
общественных органов (не юридические служебные права и обязанности) и
нормами права. Служебная деятельность общественных служащих
подвергается, как правило, смешанному (общественному и правовому, в
частности административно-правовому) регулированию.

3. Политические свободы граждан СССР. В соответствии с интересами
трудящихся и в целях укрепления социалистического строя советские
конституции гарантируют гражданам свободу слова, печати, собраний и
митингов, уличных шествий и демонстраций.

Политические свободы граждан составляют весьма важные проявления
социалистического демократизма во всех сферах общественной и
государственной деятельности. Огромную роль играют они в сфере
исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства —?
в выработке путей и средств практического осуществления советских
законов, в руководстве процессами хозяйственного, культурного и
оборонного строительства, в обеспечении ленинских принципов и
совершенствования форм и методов деятельности органов советского
государственного и общественного управления.

4. Право граждан СССР на объединение в общественные организации.
Советские конституции в целях развития организационной самодеятельности
и политической активности, граждан СССР обеспечивают им право на
объединение в общественные — партийную, профсоюзные, кооперативные,
молодежные, спортивные и ©боронные — организации, культурные,
технические и научные общества. Это право граждан практически означает
право на вступление в члены существующих в СССР общественных
организаций и участие в их деятельности, а также право на образование
новых общественных организаций в целях и в порядке, установленных
законодательством.

Граждане также могут быть избранными и участвовать в деятельности
организаций общественной самодеятельности (домовые, уличные,
родительские комитеты, товарищеские суды

64

>>>65>>>

и т. д.) или входить в невыборные организации (общественные отделы
исполкомов, народные дружины по охране общественного порядка и т. д.).

5. Право граждан на обращение в государственные органы ?с
предложениями, заявлениями и жалобами.8 Предложения граждан —
одна из форм их участия в управлении. Заявления— обращения
граждан в связи с осуществлением их прав. Жалобы — обращения в связи
с нарушениями прав и охраняемых законом интересов граждан.

Право обжалования находится на границе первой и второй групп прав
граждан в сфере управления, ибо в большинстве случаев обжалование
незаконного акта имеет общественное и вместе с тем личное значение для
подавшего жалобу. Однако нередко жалобы не связаны с личными интересами
жалобщика.9 В этом случае они имеют чисто общественное значение. Только
личное значение жалоба иметь не может, ибо она объективно (разумеется,
если она обоснованна) способствует устранению беззаконий или других
недостатков в работе советского государственного или общественного
аппарата.

6. Право граждан СССР на пресечение преступных посягательств и
задержание преступника. Это право закреплено Указом Президиума
Верховного Совета СССР «Об усилении ответственности за
хулиганство».10

Таковы важнейшие права граждан СССР, связанные с их участием в
государственном управлении.

Ко второй группе относятся многочисленные и разнообразные по своему
конкретному содержанию субъективные права граждан СССР, связанные с
удовлетворением их материальных, культурных и некоторых других личных
потребностей. Наиболее важными из них являются следующие:

1. Право граждан СССР на образование. Это право, закрепленное
действующими советскими конституциями, а также Законом об укреплении
связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного
образования в СССР, находит свое конкретное выражение в установленных
административным законодательством правилах приема в общеобразовательные
школы, средние и высшие специальные учебные заведения, на курсы и т. д.
и в правилах учебы в них.

8 Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 17, ст. 144.

9 А. А. Валишев неточно утверждает, что «когда в правоотношениях
обязанные субъекты не совершают требуемых нормами права действий в
пользу граждан, у последних возникает особое право обратиться с
притязанием в государственные органы» (Труды ВШ МВД РСФСР,
вып. 5. М., 1961, стр. 129—130). Это право граждане,
общественные и государственные организации имеют также в случаях,
когда незаконный акт или действие наносит ущерб не личным, а
общественным интересам.

‘Ю Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, № 30, ст. 595.

5 Зак. 51
. 65

>>>66>>>

Восьмилетнее образование составляет право и обязанность граждан.
Ответственность за несвоевременное определение детей в школу несут
родители или лица, их заменяющие. Они представляют заявления о приеме
детей в школу и необходимые документы. Таким образом, право и
обязанность поступления ребенка, достигшего школьного возраста, в школу
осуществляется родителями и лицами, их заменяющими. Право на обучение в
школе ребенок осуществляет самостоятельно, своими собственными
действиями.

2. Право граждан на отдых. Это право, зафиксированное в действующих
советских конституциях, обеспечивается коротким рабочим днем,
установлением ежегодных отпусков рабочим и служащим (что регулируется
нормами трудового права), а также предоставлением для обслуживания
трудящихся широкой сетью санаториев, домов отдыха, клубов и многих
других культурно-просветительных учреждений (деятельность которых
регулируется нормами административного права). Это дает
основание утверждать, что реализации права на отдых во многом
способствует административно-правовое регулирование. В этом смысле
оно должно быть отнесено также к правам граждан в сфере управления.

3. Право граждан СССР на материальное обеспечение со стороны
государства в случая», предусмотренных административным
законодательством. Провозглашенное советскими конституциями право
на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и
потери трудоспособности реализуется в порядке, установленном трудовым,
административным и колхозным законодательством.

Трудовым законодательством регулируется порядок назначения пенсий и
пособий, связанных с трудовой деятельностью рабочих и служащих в
предприятиях и учреждениях.

Пенсионное обеспечение колхозников регулируется колхозным
законодательством.

Права граждан на другие виды материального обеспечения устанавливаются
административным законодательством. К ним относятся права на пенсионное
обеспечение: а) военнослужащих, а также работников органов
государственной безопасности и внутренних дел; б) учащихся высших,
средних специальных учебных заведений, училищ, школ и курсов по
подготовке кадров; в) других граждан, если они стали инвалидами в связи
с выполнением государственных или общественных обязанностей; г)
писателей, композиторов и работников изобразительных искусств; д)
граждан, имеющих особые заслуги перед Советским государством в области
революционной, государственной, общественной и хозяйственной
деятельности или выдающиеся заслуги в области культуры, науки и техники;
е) членов семей граждан указанных выше категорий в случае потери
кормильца.

66

>>>67>>>

Административным законодательством установлено также право на пособия
многодетных и одиноких матерей, а также инвалидов I и II групп и
престарелых, не получающих государственных пенсий.

4. Право граждан СССР на предоставление им государством в пользование
жилой площади. Предоставление гражданам жилых помещений в домах местных
Советов производится исполкомами местных Советов при участии
представителей общественных организаций. В домах государственных,
кооперативных и других общественных организаций предоставление жилых
помещений производится по совместному решению администрации и
фабричного, заводского, местного комитета профсоюза, утвержденному
исполкомом Совета, а в случаях, предусмотренных Советом Министров
СССР, — по совместному решению администрации и фабричного, заводского,
местного комитета профсоюза с последующим сообщением исполкому Совета.11

Общественные отношения по предоставлению гражданам жилой площади
возникают в сфере управления и регулируются нормами административного
права (правилами предоставления жилой площади). Административным правом
регулируются некоторые отношения, возникающие в процессе пользования
жилой площадью, все отношения по ее обмену, по предоставлению
дополнительной жилой площади, по льготному обеспечению жилой площадью,
по ее бронированию и выселению лиц, занявших жилую площадь самоуправно.

Пользование жилой площадью оформляется договором найма жилого помещения
с соответствующим управлением. Этот договор составляет один из
институтов гражданского права.

5. Право граждан СССР на медицинскую помощь. Граждане СССР имеют право
на бесплатную квалифицированную медицинскую помощь государственных
учреждений здравоохранения.12 Это право на прием к врачу, на вызов
врача на дом, на стационарное лечение, на прием в женской и детской
консультации, на обслуживание в родильном доме и т. д. Охрана здоровья
населения в нашей стране обеспечивается социально-экономическими и
медико-санитарными мерами, составляющими эффективную общегосударственную
систему.

6. Свобода отправления религиозных культов и свобода антирелигиозной
пропаганды. Эти свободы зафиксированы действующими советскими
конституциями. Отправление религиозных культов разрешается, если оно не
наносит ущерба государству, обществу и не причиняет вреда гражданам.
Свобода антирелигиозной пропаганды, составляющая часть свободы слова и
печати, поощряется в качестве основного средства борьбы с религиозными
пережитками. Свобода отправления религиозных

ч Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, № 45, ст. 955. 12 См.:
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о
здравоохранении (Ведомости Верховного Совета СССР, 1969, № 52, ст.
466).

5*
67

>>>68>>>

культов и свобода антирелигиозной пропаганды обычно отождествляются со
свободой совести.13

В ст. 124 Конституции СССР указывается, что «в целях обеспечения за
гражданами свободы совести церковь в СССР отделена от государства и
школа от церкви. Свобода отправления религиозных культов и свобода
антирелигиозной пропаганды признается за всеми гражданами». Это не дает
оснований к отождествлению этих свобод со свободой совести. Нельзя
связывать понятие «совести» лишь со свободой исповедовать любую религию
или не исповедовать никакой и вести антирелигиозную пропаганду. Понятие
«совесть» неизмеримо шире и сложнее.14 Поэтому в нашем законодательстве
и литературе целесообразно отказаться от отождествления этих понятий.

7. Неприкосновенность личности. В соответствии с советскими
конституциями никто не может быть подвергнут аресту иначе, как по
постановлению суда или с санкции прокурора. Основания и порядок
применения к лицам, обвиняемым и подозреваемым в совершении
преступлений, мер пресечения, в частности заключения под стражу,
установлены ст. ст. 33 и 34 действующего закона «Основы уголовного
судопроизводства Союза ССР и союзных республик» и основанным на них
Положением о предварительном заключении под стражу.15

Работникам милиции предоставлено право доставлять в милицию лиц,
допустивших нарушения, влекущие административную ответственность.
Доставленные в милицию могут быть задержаны на срок не более трех часов,
находящиеся в состоянии опьянения — до вытрезвления, а совершившие
мелкое хулиганство— до 24 часов (до рассмотрения материалов на них
начальником органа милиции или народным судьей). Дружинникам
предоставлено право доставлять в случае необходимости граждан,
нарушающих общественный порядок, в штаб дружины, милицию, в ближайший
сельский или поселковый Совет. Личный обыск производится в соответствии
с правилами, установленными ст. ст. 167—172 УПК РСФСР.

8. Неприкосновенность жилища граждан. Советские конституции
провозглашают неприкосновенность жилища граждан. Право входа в
жилые помещения граждан без их согласия имеют работники милиции при
преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, для
пресечения преступлений или нарушений, угрожающих общественному
порядку или

!3 См.: А. И. Лепешкин. Курс советского государственного права. М.,
Госюриздат, 1961, стр. 521—524; Государственное право СССР. Под ред. С.
С. Кравчука. М., «Юридическая литература», 1967, стр. 228; Я. Н.
Уман-ский Советское государственное право. М., «Юридическая литература»,
1970, стр. 155.

14 См.: М. Г. Кириченко. О свободе совести в СССР. «Советское
государство и право», 1959, № 3, стр. 99.

1= Ведомости Верховного Совета СССР, 1959, № 1, ст. 15; 1969, № 29, ст.
248.

68

>>>69>>>

личной безопасности граждан, а также для выполнения обязанностей по
административному надзору за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы.

Изъятие определенных предметов и документов, имеющих значение для
уголовного дела, производится по мотивированному постановлению
следователя (см. ст. 167 УПК РСФСР). Обыск производится по
мотивированному постановлению следователя и только с санкции прокурора,
а в случаях, не терпящих отлагательства, — без санкции прокурора, но с
последующим сообщением об этом прокурору в суточный срок (см. ст. 186
УПК РСФСР).

9. Тайна переписки. Советские конституции провозглашают тайну
переписки. Содержание корреспонденции (писем, телеграмм и т. д.)
составляет тайну отправителей, охраняемую государством от разглашения.
Наложение ареста на корреспонденцию и выемка ее в
почтово-телеграфных учреждениях может производиться только с санкции
прокурора либо по определению или постановлению суда.

10. Право граждан на свободное передвижение и выбор местожительства на
территории СССР. Граждане имеют право избирать место своего постоянного
или временного проживания. Исключение составляют пограничные зоны, въезд
в которые лицам, не являющимся постоянными жителями зоны, требует
специального разрешения органов милиции. Въезд в пограничную полосу и
проживание в ней допускаются только с разрешения пограничных войск. В
местностях, в которых введена паспортная система, граждане обязаны
соблюдать правила, установленные действующим Положением о паспортах.

Временные ограничения права избирать местожительство предусматриваются
законом в отношении лиц, совершивших определенные правонарушения. Ст. 25
Уголовного кодекса РСФСР предусматривает в качестве меры уголовного
наказания ссылку, т. е. удаление осужденного из места его жительства с
обязательным поселением в определенной местности (на срок от двух до
пяти лет). Ст. 26 УК РСФСР предусматривает высылку, т. е. удаление
осужденного из места его жительства с запрещением проживания в
определенных местностях (на срок от двух до пяти лет). Ссылка и высылка
применяются только по приговору суда, в порядке, предусмотренном
законодательством.

Право граждан избирать местожительство зафиксировано в ст. 9 Основ
гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик,
определяющей содержание правоспособности граждан. Однако из этого не
следует, что это право не имеет административного характера. Надо
согласиться с А. А. Валише-вым, что «по юридической природе свободу
передвижения и выбора местожительства следовало бы отнести … к
администра-

09

>>>70>>>

тивному праву»,16 ибо это право реализуется гражданами главным образом в
сфере государственного управления. Вместе с тем нельзя отрицать значение
этого права для правоспособности граждан в других отраслях права, в
частности в гражданском, трудовом, колхозном и т. д.

11. Право на имя, отчество и фамилию и изменение имени и фамилии.
Порядок определения имени, отчества и фамилии ребенка определяется ст.
51 Кодекса о браке и семье РСФСР и соответствующими статьями одноименных
кодексов других союзных республик.17 Право ребенка на имя, отчество и
фамилию осуществляется путем регистрации его рождения родителями или
одним из них. В случае болезни, смерти родителей или невозможности для
них по иным причинам подать заявление это право осуществляется
родственниками или другими лицами, на попечении которых находится
ребенок, или администрацией родильного дома (больницы), в котором
находилась мать новорожденного. Это право одновременно является и
обязанностью родителей или других названных выше лиц.

Перемена фамилий, имен и отчеств гражданами СССР допускается по
достижении ими 18-летнего возраста с разрешения соответствующих органов
записи актов гражданского состояния.18

12. Право граждан на добычу (бесплатное присвоение) некоторых
объектов социалистической собственности (рыбы, зверя, птицы и т. д.)
для личного потребления. К этому относится: а) право на спортивный и
любительский лов рыбы во всех водоемах, за исключением заповедников,
рыбопитомников, прудовых и других культурных рыбных хозяйств, с
соблюдением установленных правил рыболовства; б) право на охоту с
охотничьим огнестрельным оружием, предоставленное тем гражданам, которые
состоят в Обществах охотников, сдали испытания по охотничьему минимуму и
уплатили государственную пошлину в установленном размере; в) право на
сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов и т. д.; г) право на добычу
общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина, гравий и т. д.)
в отведенных местах; д) право на пастьбу скота в отведенных местах.

13. Право граждан на бесплатное пользование некоторыми материальными
объектами социалистической собственности с соблюдением
установленных правил, например право на получение литературы в
государственных и общественных библиотеках; право бесплатного посещения
парков культуры и отдыха; право бесплатного пользования автомобильными
дорогами; право бесплатного пользования радиоприемниками
определенных типов.

16 А. А. Валишев, ук. ст. Труды ВШ МВД РСФСР, вып. 5. М., 1961, стр
128.

17 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1969, № 32, ст. 1086.

18 Ведомости Верховного Совета СССР, 1971, № 13, ст. 146.

70

>>>71>>>

14. Право граждан на вождение автомашины, мотоцикла, мотороллера при
наличии соответствующих документов (удостоверения на право
управления, талона технического паспорта). При этом гражданин обязан
обеспечивать соответствующее техническое состояние транспортных
средств, соблюдать правила движения и использования транспорта.

15. Право граждан на содействие со стороны милиции в охране
от преступных посягательств на них и их имущество, на оказание помощи со
стороны милиции пострадавшим от преступлений и несчастных случаев, а
также лицам, находящимся в общественных местах в беспомощном состоянии.

Права граждан СССР в сфере государственного управления не исчерпываются
этими правами. Но и круг названных прав дает основания к выводу об их
весьма важном социальном значении и большом разнообразии.

Примененный выше критерий классификации прав граждан в сфере управления
не является, разумеется, единственным. Эти права могут
классифицироваться: по областям управления —относящиеся к управлению в
целом (например, право граждан поступать на государственную службу) и к
его отдельным отраслям (например, право поступать в учебные заведения),
по характеру прав — абсолютные (например, право на имя, отчество и
фамилию) и относительные (например, право на поступление в высшее
учебное заведение), по их материальному содержанию— материальные
(например, право на получение жилплощади) и процессуальные (например,
право обжаловать незаконный акт управления) и т. д.

Права граждан СССР в сфере государственного и общественного управления
имеют социалистический характер. Их реализация соответствует сочетанию
личных интересов с общественными, прогрессивному развитию нашего
общества к коммунизму. Использование гражданами предоставленных им прав
вне соответствия с их действительным социальным назначением, в
противообщественных целях не допускается.

Права граждан обеспечиваются материальными, культурными,
организационными и юридическими гарантиями. Конституция СССР,
конституции союзных и автономных республик специально указывают на
средства обеспечения основных прав граждан СССР.

Успешное развитие социалистической экономики и культуры укрепляет и
развивает реальность прав граждан. Права предоставляются гражданам при
соблюдении демократического принципа равноправия. Этот принцип означает,
что в СССР нет классов или других общественных групп, имеющих какие-либо
правовые преимущества или ограничения.

Все граждане, независимо от расовой и национальной принадлежности, пола,
вероисповедания, образования, оседлости, социального происхождения,
имущественного положения и прош-

71

>>>72>>>

лой деятельности, наделяются одинаковыми правами в сфере управления. Это
разумеется, не означает, что круг субъективных прав граждан в сфере
управления абсолютно одинаков. Наделение граждан некоторыми правами
обусловлено наступлением определенного возраста, наличием образования,
состоянием здоровья; например, право граждан СССР на государственную и
общественную службу предполагает наличие определенного возраста.

Правом поступления на определенные должности (преподавателя, врача,
инженера, агронома, зоотехника и т. д.) имеют граждане только при
наличии у них соответствующего специального образования.

Право на учреждение добровольных обществ и вступление в них имеют
граждане СССР, достигшие 18-летнего возраста. Уставом Общества может
быть специально предусмотрен прием в Общество лиц, не достигших
18-летнего возраста.

В добровольные народные дружины принимаются граждане СССР, как правило,
не моложе 18 лет.

Право на образование (на поступление в восьмилетнюю школу) возникает с
достижением семилетнего возраста. Правом на поступление в средние
специальные учебные заведения (техникумы, училища, школы и др.) с
дневным обучением пользуются граждане в возрасте до 30 лет, а в заочные
и вечерние — без ограничения возраста. Правом на обучение в высших
учебных заведениях с отрывом от производства пользуются лица в возрасте
до 35 лет, на обучение без отрыва от производства — без ограничения
возраста. Вместе с тем поступление в средние и высшие специальные
учебные заведения обусловлено наличием соответствующего образования.
Возрастным и образовательным цензами обусловлено также поступление в
аспирантуру.

Правилами приема в средние и высшие специальные учебные заведения, как
правило, предусматриваются вступительные испытания, что является
фактическим образовательным цензом. Поступление во все учебные заведения
предполагает удовлетворительное здоровье поступающего (отсутствие у него
болезней,, препятствующих его совместному обучению с другими).

Право граждан на материальное обеспечение в указанных законом случаях
обусловлено возрастом или состоянием их здоровья.

Правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием пользуются граждане,
состоящие членами Общества охотников и сдавшие испытания по охотничьему
минимуму.

Эти и иные условия наделения граждан СССР некоторыми правами в сфере
управления не нарушают принципа равноправия, ибо они, эти условия,
одинаково распространяются на всех граждан.

Осуществление гражданами большинства их прав в сфере управления не
влечет коренных изменений в их правовом поло-

72

>>>73>>>

жении. Так, например, осуществление гражданином свободы слова, печати,
права на отдых, на материальное обеспечение, на жилплощадь не сообщает
их правовому положению нового качества.

Вместе с тем в сфере управления у граждан имеются некоторые права,
осуществление которых порождает у них новые, качественно отличные от
имевшихся ранее комплексы прав и обязанностей, составляющие их новый
правовой статут.’ К ним относятся: право на государственную службу, на
общественную службу, на объединение в общественные организации, на
образование.

Гражданин СССР, поступив на службу в государственную или общественную
организацию, становится служащим. У него возникают служебные обязанности
и права, качественно отличающиеся от его гражданских прав и
обязанностей.

Гражданин, вступивший в добровольное общество, становится его членом,
приобретая качественно новые обязанности и права. То же относится к
гражданам, избранным в самодеятельные общественные организации
(например, домовые, уличные, родительские комитеты), вступившим в
добровольные народные дружины по охране общественного порядка и т. д.

Гражданин, поступивший в среднее или высшее учебное заведение,
становится учащимся, также приобретая специфический комплекс
обязанностей и прав.

Таким образом, многие граждане, будучи одновременно служащими, членами
общественных организаций и учащимися, являются носителями нескольких
комплексов обязанностей и прав — общегражданских, служебных,
общественных (в частности юридических) и студенческих. При этом
служебные обязанности и права у работающего по совместительству,
студенческие обязанности и права у учащегося одновременно в двух учебных
заведениях — двойные. Общественные обязанности и права (в частности
юридические) могут быть также двойными, тройными и т. д., в зависимости
от того, во скольких общественных организациях состоит гражданин.

Обращаясь к вопросу об обязанностях граждан СССР в сфере управления,
прежде всего следует констатировать, что в соответствии с действующими
советскими конституциями всеобщей юридической обязанностью всех
субъектов правовых отношений, в частности граждан, является обязанность
соблюдать нормы права, установленные Конституцией СССР, конституциями
союзных и автономных республик, текущими законами, указами, актами
государственного управления и другими актами, изданными или
санкционированными органами государства.

Юридические обязанности всех граждан в сфере управления, в их наиболее
общем выражении, заключаются в соблюдении норм административного права.

73.

>>>74>>>

Конкретные обязанности граждан СССР в сфере управления, установленные
нормами советского административного права, по их характеру делятся на
две группы: обязанности, непосредственно не связанные с осуществлением
конкретных субъективных прав граждан, и обязанности, связанные с
осуществлением их тех или иных субъективных прав. В некоторых
обязанностях оба эти признака переплетаются, но один из них обычно
доминирует над другим.

К первой группе относятся следующие обязанности:

1. Всеобщая воинская обязанность. Эта конституционная обязанность
распространяется на всех мужчин — граждан СССР, независимо от расовой и
национальной принадлежности, вероисповедания, образования, оседлости,
социального и имущественного положения.18

«Женщины в возрасте от 19 до 40 лет, имеющие медицинскую или другую
специальную подготовку, могут быть взяты в мирное время на воинский
учет, привлечены на учебные сборы, а также приняты в добровольном
порядке на действительную военную службу. В военное время по решению
Совета Министров СССР женщины могут быть призваны в Вооруженные Силы
СССР для_ несения вспомогательной или специальной службы» (ст. 16 Закона
о всеобщей воинской обязанности). Призыв граждан на действительную
военную службу, действительная служба в рядах Вооруженных Сил СССР
(Армии, Флота, пограничных и внутренних войск), а также состояние в
запасе Вооруженных Сил СССР регулируется нормами административного
права.

2. Обязанность беречь и укреплять социалистическую собственность.
Эта конституционная обязанность граждан конкретизируется во многих
нормах административного, гражданского, трудового, колхозного и
уголовного права. Административным законодательством установлены многие
нормы, защищающие социалистическую собственность от хищений, порчи и
уничтожения. Примерами могут служить правила охраны лесов, рыбных
запасов в водоемах, полезных диких зверей и птиц, охраны посевов в
колхозах и совхозах от потравы, правила по карантину животных, растений
и т. д.

3. Соблюдение правил паспортного режима (получения, прописки, выписки,
обмена паспортов, сдачи их в предусмотренных случаях и т. д.).

4. Соблюдение общественного порядка (правил поведения в общественных
местах — на улице, в парках, садах, театрах, музеях, в трамваях,
автобусах, троллейбусах, метро), правил уличного движения, правил
вождения автомашин, мотоциклов, велосипедов и т. д.

5. Выполнение правил противопожарной безопасности.

6. Выполнение санитарно-противоэпидемических правил.

19 Ведомости Верховного Совета СССР, 1967, № 42, ст. 552.

74

>>>75>>>

7. Выполнение законных требований органов государственного
управления и их должностных лиц, а также представителей общественности
(например, предъявлять документы, удостоверяющие личность, по
требованию милиционера или дружинника оказывать содействие при
задержании и доставлении в милицию лиц, злостно нарушающих общественный
порядок и оказывающих сопротивление работникам милиции, являться по
вызову в органы милиции, прекращать допущенные нарушения общественного
порядка и т. д.).

8. Выполнение трудовых и транспортных обязанностей при ?стихийных
бедствиях.

9. Регистрация актов гражданского состояния (рождений, браков,
усыновлений, расторжений браков, смертей, изменений фамилий, имен и
отчеств).

К этой группе относятся также многие другие обязанности граждан в сфере
управления.

Вторую группу составляют обязанности граждан, связанные <; осуществлением их прав.1. Обязанность представления соответствующим органам необходимых документов (например, при заявлении о зачислении на службу, в учебное заведение, о назначении пенсии, пособия, о предоставлении жилой площади, о выдаче паспорта, его прописке и т. д.). Реализация большинства прав граждан в сфере управления представления документов не требует.2. Обязанность соблюдать правила пользования государственными (и общественными) услугами — правила пользования библиотеками, автомобильными дорогами, правила охоты и рыболовства, правила пользования транспортом (железнодорожным, морским, речным, воздушным, автомобильным, городским— трамваями, автобусами, троллейбусами, такси, метро); связью (почтой, телефоном, телеграфом); жилыми помещениями; коммунальными услугами (газом, электроэнергией, водопроводом, банями, прачечными, парикмахерскими) и т. д. Большинство этих услуг имеет платный характер (сфера действия гражданского права), но по мере развития нашего общества растет круг бесплатных услуг государства, например: бесплатное использование воздушного транспорта депутатами Верховного Совета РСФСР при выполнении депутатских обязанностей,20 бесплатный проезд в школу и обратно к месту жительства школьников, проживающих в сельской местности21 (сфера действия административного права). Порядок пользования платными и бесплатными услугами устанавливается нормами административного права.Приведенные примеры обязанностей граждан в сфере упра-\ вления (они, разумеется, не ограничиваются названными выше)20 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1963, № 34, ст. 655. -21 Ведомости Верховного Совета СССР, 1965, № 32, ст. 464.75>>>76>>>

свидетельствуют об их большом разнообразии по конкретному характеру и
значению для общества и личности.

Равноправию граждан соответствует равное наделение их обязанностями.
Однако это не означает, что круг обязанностей граждан в сфере управления
одинаков. Он зависит от возраста, пола, состояния здоровья. Так,
например, обязанность учиться в школе наступает у детей с семилетнего
возраста. Всеобщая воинская обязанность наступает с восемнадцатилетнего
возраста и прекращается с достижением определенного (различного для
различных категорий военнослужащих и военнообязанных) предельного
возраста. Всеобщая воинская обязанность не распространяется на женщин,
не имеющих медицинской, ветеринарной и специальной технической
подготовки. Инвалиды освобождаются от воинской службы.

Государственные и общественные организации своей экономической,
культурно-воспитательной и организаторской деятельностью создают все
необходимые условия для исполнения гражданами их обязанностей,
воспитывают, побуждают их к этому и поощряют образцовое исполнение
обязанностей.

Неисполнение обязанностей, нарушение норм права влекут применение мер
общественного воздействия или государственного принуждения в формах и
порядке, установленных законодательством.

§ 3. Обязанности и права государственных и общественных организаций и их
служащих в сфере управления

Субъективные обязанности и права органов государственного управления,
общественных организаций, предприятий, учреждений, их структурных
подразделений и служащих, участвующих в правовых отношениях в сфере
государственного управления, по своему характеру весьма многообразны,
что соответствует их роли в управлении хозяйственным, культурным и
оборонным строительством. Совет Министров, Министерство, Государственный
комитет, исполнительный комитет местного Совета,, его отдел или
управление, государственное предприятие или учреждение, общественная
организация, служащий государственной или общественной организации,
равно как и все другие участники советских административно-правовых
отношений, наделены государством комплексом обязанностей и прав,
соответствующих их месту и роли в сфере советского государственного
управления.

Правовые обязанности организаций и их служащих в сфере советского
государственного управления по их социальному характеру делятся на
государственные и общественные. К государственным следует отнести
правовые обязанности участников советских административно-правовых
отношений, которые осу-

76

>>>77>>>

ществляют государственные функции,— органов государственного управления,
государственных предприятий и учреждений, подразделений их аппарата и
государственных служащих. К общественным относятся правовые обязанности
участников названных правоотношений, которые осуществляют общественные
функции,— органов соответствующих общественных организаций,
.общественных предприятий, учреждений, подразделений их аппарата и
общественных служащих.

Из единства целей, социального содержания, демократических принципов
деятельности, а также тесной связи и взаимодействия государственных и
общественных организаций, их служащих вытекает социальная общность их
правовых обязанно–стей. Однако существующие различия между
государственностью и общественностью не дают основания к отождествлению
обязанностей государственных и общественных организаций.

По своему конкретному содержанию правовые обязанности организаций ,и их
служащих делятся соответственно осуществляемым ими функциям на
организационно-хозяйственные (организации промышленного и
сельскохозяйственного производства, строительства, торговли, транспорта,
связи, жилищно-коммунального хозяйства и т. д.), социально-культурные
(организация народного образования, развития науки, культуры,
здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения и
т. д.), оборонные, по охране государственной безопасности, общественного
порядка и др.

По условиям возникновения правовые обязанности организаций и их служащих
можно разделить на две группы: постоянные и относительно-постоянные.

¤

c

¤

T h 6 3/4

R T V h 4 6 ?

1/4

3/4

j

¬

o

h

j

?

¬

o

o

A

$

1/4

3/4

A

e

ae

e

обязанность администрации предприятия руководить всей его
деятельностью, возложенная на нее Положением о социалистическом
государственном производственном предприятии.23

Относительно-постоянные обязанности, в отличие от постоянных,
порождаются соответствующими юридическими фактами.

22 СП РСФСР, 1970, № 6, ст. 35.

23 СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 155.

77

>>>78>>>

Они постоянны лишь в потенции. Примерами могут быть обя занности органов
управления, учреждений, предприятий по. представлению отчетов и
учетно-статистических данных об их деятельности к указанным срокам,
обязанности органов управления по рассмотрению жалоб и заявлений
граждан, обязанности административных комиссий при исполнительных
комитетах районных и городских Советов по рассмотрению дел об
административных правонарушениях и т. д.

Правовым обязанностям организаций и их служащих могут корреспондировать
права неопределенных иных субъектов административно-правовых отношений
или только заранее установленных и точно указанных в правовых актах. По
этому признаку обязанности делятся также на две группы.

К первой из них (к обязанностям по отношению к неопределенному кругу
других сторон административно-правовых отношений) относятся, например,
обязанности органов управления по охране социалистической собственности,
государственной тайны, по рассмотрению жалоб и заявлений и т. д. Ко
второй группе (к обязанностям по отношению к определению указанным
другим сторонам административно-правовых отношений) относятся, например,
обязанности органов управления, учреждений, предприятий по представлению
отчетов и учетно-статистических данных, по соблюдению санитарных и
противопожарных правил и т. д.

Разнообразию правовых обязанностей организаций и их служащих в сфере
управления соответствует комплекс их субъективных прав. Прежде всего
следует отметить, что то или иное субъективное право часто служит
исполнению не одной, а многих обязанностей. Так, например, права
директора предприятия применять поощрения и налагать дисциплинарные
взыскания, издавать обязательные для рабочих и служащих предприятия
приказы применяются для исполнения всех его многочисленных обязанностей
по руководству предприятием.

Многочисленные и разнообразные права организаций и их служащих в сфере
управления, взятые в их наиболее общем виде, сводятся к праву решать
вопросы их компетенции. Этим правом наделены все без исключения
организации и должностные лица, т. е. служащие, имеющие право совершать
юридически значимые действия. Без этого права управленческая
деятельность невозможна.

Из сочетания коллегиальности и единоначалия в работе органов советского
государственного управления и общественных организаций, выполняющих
переданные им функции государственных органов или содействующих органам
государственного управления, вытекают два порядка издания ими актов —
коллегиальный и единоначальный.

В первом случае право решения вопроса и, следовательно,, принятия акта
принадлежит коллегиальному органу (Совету

78

>>>79>>>

Министров, Государственному комитету, исполнительному комитету местного
Совета и т. д.). Лица, входящие в состав коллегиального органа
управления, имеют право участия в решении вопроса и принятии акта
управления. Таким образом, субъективное право коллегиальных органов
управления решать вопросы их компетенции предполагает наличие
субъективного права участия в их решении лиц, входящих в состав
коллегиальных органов.

Во втором случае право решения вопроса и, следовательно, принятия акта
принадлежит руководителю единоначального органа управления или его
подразделения в пределах установленной компетенции.

Кроме коллегиального и единоначального порядка решения вопросов
существует особый порядок их решения, который применяется при совместном
издании актов несоподчиненными органами. Так, например, «министры СССР в
необходимых случаях издают совместные приказы и инструкции».24 Этот
порядок отличается от коллегиального и единоначального решения вопросов
паритетностью издающих акты должностных лиц.

Имеющиеся у всех органов и должностных лиц права изменять, дополнять и
отменять принятые ими акты не составляют самостоятельного вида
субъективного права, поскольку изменение, дополнение и отмена решения во
всех случаях представляет собой новое решение вопроса и принятие нового
акта.

Правом отменять акты, принятые другими органами, наделяются вышестоящие
по отношению к ним органы. Это вытекает из принципа демократического
централизма и составляет одну из правовых форм руководства вышестоящих
органов нижестоящими. Субъективное право отмены актов нижестоящих
органов соответствует правовой обязанности руководства их деятельностью
со стороны органов, которым они подчинены.

Праву решать вопросы своей компетенции и принимать акты соответствует
обязанность органов соблюдать требования принципа социалистической
законности. Право решения вопросов присвоенной органу компетенции в
большинстве применяется без наступления каких-либо предшествующих
юридических условий. Во многих случаях оно может быть применено лишь
после наступления предусмотренных законодательством юридических фактов.
Так, например, акту о наложении дисциплинарного или административного
взыскания предшествует дисциплинарное или административное нарушение,
акту о зачислении на службу, о назначении пенсии, пособия, о
предоставлении квартиры предшествует соответствующее заявление
гражданина и т. д.

Рассматриваемое здесь субъективное право организаций и их должностных
лиц отличается от всех других принадлежащих им субъективных прав своим
чисто процессуальным характером.

24 Общее положение о министерствах СССР (СП СССР, 1967, № 17, ст. 116).

79

>>>80>>>

Используя это право, организации и их должностные лица реализуют
материальные обязанности и права.

Права организаций и должностных лиц, имеющие материальный характер,
можно свести к следующим основным группам.

1. Право укомплектования личного состава организаций и должностей.
Особая практическая важность этого права измеряется решающей ролью
кадров в деятельности любой государственной и общественной организации.
Право укомплектования кадрами органов государственного управления,
общественных органов, предприятий, учреждений не сводится к подбору
людей и назначению их на должности. Оно охватывает также образование
коллегиальных государственных органов и органов общественности.

Различия в порядке укомплектования организаций и должностей кадрами
существенны. При этом право укомплектования различных организаций и
должностей в сфере управления принадлежит различным субъектам советского
права.

Формирование личного состава Совета Министров, утверждение в должности
председателей государственных комитетов, министров и других лиц,
входящих в состав Совета Министров, производится соответствующим
Верховным Советом. В период между сессиями Верховного Совета лиц,
входящих в состав советов министров, заменяет другими лицами Президиум
Верховного Совета с последующим внесением на утверждение Верховного
Совета.

Формирование личного состава исполнительных комитетов местных Советов,
утверждение в должности председателей исполнительных комитетов, их
заместителей и секретарей исполнительных комитетов, а также начальников
управления и заведующих отделами исполнительных комитетов производятся
соответствующими местными Советами.

Высшее командование Вооруженных Сил СССР назначается и сменяется
Президиумом Верховного Совета СССР. Дипломатические представители СССР и
союзных республик в иностранных государствах назначаются и отзываются
Президиумом Верховного Совета соответственно СССР или союзной
республики.

Осуществление верховными Советами, президиумами верховных Советов и
местными Советами этих обязанностей и прав составляют одну из форм их
руководства названными органами государственного управления. Поэтому
общественные отношения, возникающие в процессе осуществления этой их
деятельности, являются государственно-правовыми и регулируются нормами
советского государственного права.

Личный состав всех других органов советского государственного
управления, в частности государственных комитетов (кроме их
председателей), министерств (кроме министров) и других

80

>>>81>>>

органов при советах министров (кроме их руководителей), отделов и
управлений исполкомов местных Советов (кроме их руководителей) и
структурных подразделений всех органов управления, подбирается и
утверждается соответствующими органами государственного управления. Так,
например, заместители министров СССР назначаются, члены коллегии
министерств СССР утверждаются Советом Министров СССР.25

Личный состав аппарата органов государственного управления предприятий,
учреждений укомплектовывается их руководителями. Формирование личного
состава общественных организаций, основанных на членстве,26 производится
в порядке добровольного вступления в них граждан, их органов — в порядке
выборности, а аппарата — путем назначения. Другие организации
общественности формируются путем выборов их гражданами (например,
товарищеские суды, домовые, уличные, родительские комитеты) или путем
укомплектования их органами государственного управления (например,
общественные отделы, общественные инспекции исполнительных комитетов).

2. Крупную группу субъективных прав организаций и их должностных лиц в
сфере государственного и общественного управления составляют их права
предъявлять соответствующие действующему законодательству требования,
обязательные для других участников административно-правовых отношений.
Эти права делятся на две группы — дисциплинарные и административные.
Первые вытекают из обязанностей по руководству деятельностью органов
управления, предприятий, учреждений. Содержание таких требований всегда
непосредственно связано с деятельностью подчиненных по службе органов и
лиц. Таковы, например, требования директора завода, обращенные к рабочим
и служащим, исполнительного комитета местного Совета — к его отделам и
управлениям.

Право предъявлять административные требования, в отличие от права
предъявлять требования дисциплинарные, вытекает из обязанностей органов
управления, организаций общественности, должностных лиц, в частности по
охране общественного порядка’ и безопасности, по надзору за законностью
поведения граждан в сфере управления. Эти требования адресуются всем
гражданам и тем служащим, которые выполняют обязанности, связанные с
охраной общественного порядка и безопасности. Таковы, например,
требования начальника поезда о соблюдении правил пользования
железнодорожным транспортом, органов пожарного надзора о соблюдении
правил противопожарной безопасности, дружинника о необходимости
соблюдения общественного порядка и др.

25 См.: Общее положение о министерствах СССР (СП СССР, 1967, № 17, ст.
116).

26 Имеются в виду организации, деятельность которых регулируется
уставами, утвержденными государственными органами.

6 Зак. 51
81

>>>82>>>

К этой, же группе прав следует отнесги права общественных организаций
требовать от органов государственного управления и их должностных лиц
выполнения ими правовых обязанностей, связанных с деятельностью
общественных организаций. Так, например, в соответствии с постановлением
Совета Министров СССР «Об улучшении использования в народном хозяйстве
рекомендаций и предложений научно-технических обществ» от 17 октября
1962 г. соответствующие органы государственного управления и должностные
лица обязаны привлекать научно-технические общества к разработке и
обсуждению проектов годовых и перспективных планов
научно-исследовательских работ и внедрения достижений науки и техники в
народное хозяйство и планов организационно-технических мероприятий, к
выполнению мероприятий, предусмотренных этими планами, а также создавать
необходимые условия для успешной деятельности научно-технических
обществ. При этом установлены сроки рассмотрения органами
государственного управления и должностными лицами предложений
центральных и местных органов научно-технических обществ по
научно-техническим и научно-экономическим проблемам, имеющим важное
народнохозяйственное значение.27 Можно привести и другие аналогичные
примеры.

Пределы и характер требований организаций и должностных лиц определены
государственными актами. Юридический характер этих требований состоит не
только в том, что они установлены нормами права, но и в том, что они
обеспечены, кроме мер убеждения, составляющих главную гарантию их
исполнения, силой государственного принуждения. Неисполнение законного
требования влечет ответственность виновных перед государством.

3. Огромное воспитательное стимулирующее значение имеет право
организаций и должностных лиц на поощрение отличившихся в исполнении
трудовых, оборонных и иных обязанностей.

Правом на поощрение из числа субъектов советских
административно-правовых отношений наделены органы государственного и
общественного управления, в частности администрация предприятий,
учреждений, организаций.

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде
предусматривают следующие поощрения рабочих и служащих за успехи в
работе: объявление благодарности, выдача премии, награждение ценным
подарком, награждение почетной грамотой, занесением в Книгу почета, на
Доску почета.

Правилами внутреннего трудового распорядка и уставами о дисциплине могут
быть предусмотрены также и другие поощрения. Рабочим и служащим, успешно
и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности, предоставляются в
первую очередь преимущества и льготы в области социально-культурного

27 СП СССР, 1962, № 19, ст. 154; СП РСФСР, 1962, № 23, ст. 112.

82

>>>83>>>

и жилищнобытового обслуживания (путевки в санаторий и дома отдыха,
улучшение жилищных условий и т. п.), а также преимущество при
продвижении по работе. За особые трудовые заслуги рабочие и служащие
представляются в вышестоящие органы к поощрению, к награждению орденами,
медалями, почетными грамотами, нагрудными значками и к присвоению
почетных званий, в частности звания лучшего работника по данной
профессии.28

Положениями об орденах и медалях, о присвоении почетных званий
регулируется порядок представления к ним. Комитетами по Ленинским и
Государственным премиям при Совете Министров СССР присваиваются звания
лауреатов этих премий. Решения комитетов о присуждении званий подлежат
утверждению ЦК КПСС и Советом Министров СССР.

4. Органы и должностные лица управления наделены правом применять меры
принуждения, как правило, в целях охраны действующих норм советского
права от нарушений, а также в указанных законом случаях
государственной необходимости, вызванной чрезвычайными условиями
(например, реквизиция). Меры государственного принуждения
применяются в пределах и порядке, предусмотренных действующим
законодательством. Органы общественности и их представители применяют
меры -общественного принуждения, предусмотренные
законодательством и актами общественных организаций.

5. Важное место в системе субъективных прав организаций и должностных
лиц занимает право распоряжения материальными ценностями, находящимися в
их ведении. Так, например, Министерство СССР распоряжается ему
выделенными материальными ресурсами и несет ответственность за
материально-техническое снабжение предприятий, организаций и учреждений,
входящих в систему министерства.29

Широким кругом прав по распоряжению материальными ценностями наделены
директора предприятий.30

6. Многие организации и должностные лица наделены правом в
установленном порядке учреждать новые организации и должности в них.
Так, например, Совет Министров СССР образует, в случае необходимости,
специальные комитеты и главные управления по делам хозяйственного,
культурного и оборонного строительства (п. «е» ст. 68 Конституции СССР).
Право на образование специальных органов управления хозяйственным
и культурным строительством конституциями союзных республик
предоставлено также советам министров союзных республик.

28 Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, № 29, ст. 265.

29 См.: Общее положение о министерствах СССР (СП СССР, 1967, № 17, ст.
116).

30 См.: Положение о социалистическом государственном
производственном предприятии (СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 155).

6*
83′

>>>84>>>

В установленном порядке организации и должностные лица имеют право
учреждать новые должности в подведомственном им аппарате.

Круг субъективных прав организаций и должностных лиц в сфере управления
не ограничивается названными выше правами. Но именно эти имеют наиболее
важное значение для исполнения возложенных на них правовых обязанностей.

Содержание этой главы дает возможность сформулировать следующие выводы:

1. Через советские административно-правовые отношения
реализуются многие экономические, политические, культурные и
оборонные задачи Советского государства. Этим определяется их место в
системе советских общественных отношений и важность правильного их
развития соответственно требованиям объективных законов,
действующих в нашем обществе.

2. Советская система обязанностей и прав субъектов административного
права, составляющая содержание их взаимоотношений, выражает
социалистическую сущность советского государственного управления, его
подлинный демократизм, сочетание интересов развития общества и личности.

3. Различия в правовом положении субъектов советского административного
права (в объеме и характере их обязанностей и прав) не выходит за рамки
их равенства перед советским законом и равной возможности защиты
законных интересов.

4. Разнообразие конкретных обязанностей и прав участников
административно-правовых отношений цементируется единством их
управленческого характера, что отграничивает их от обязанностей и прав
субъектов других отраслей советского права.

>>>85>>>

Глава 4

ОБЪЕКТЫ

советских административно-правовых отношений

§ 1. Понятие объекта советского

административно-правового отношения

Понятие объекта марксистско-ленинская философия определяет как предмет
познания и воздействия человека (субъекта).

Определение объекта правового отношения должно в основном
соответствовать этому определению, выражающему наиболее общие признаки
объекта, независимо от его конкретной сущности, и вместе с тем отражать
его специфику, вытекающую из особенностей правоотношения как социального
явления.

При этом, как убедительно пишет Н. Г. Александров, понятие объекта
правового отношения не следует отождествлять с понятием объекта
правового регулирования, которым всегда является поведение людей. В
отличие от последнего объект правового отношения — это внешний
конкретный предмет поведения людей, по поводу которого возникает
правоотношение.1

В правовом отношении участвуют по меньшей мере две стороны, при этом
нередко с несовпадающими интересами и различно направленной волей.
Гармония интересов субъектов присуща многим, но не всем правоотношениям.
Так, например, правоотношения, порождаемые гражданскими исками,
уголовными и административными правонарушениями, по этому признаку
значительно отличаются от правоотношений, возникающих при поступлении
детей в школу, при приеме больного врачом, при выдаче гражданину
паспорта, при регистрации брака и т. д. Эти особенности правоотношений
во многих определениях их объектов не учитываются. Так, например, О. С.
Иоффе определяет объект правоотношения как «то, на что направлено или на
что воздействует правоотношение».2

1 См.: Н. Г. Александров. Законность и правоотношения в
советском обществе. М., Госюриздат, 1955, стр. 116—117; Право и
законность в период развернутого строительства коммунизма. М.,
Госюриздат, 1961, стр. 249— 255; Теория государства и права. М.,
«Юридическая литература», 196S, стр. 552.

2 Общая теория государства и права. Изд. ЛГУ, 1961, стр. 394.

85

>>>86>>>

Направленность и воздействие правоотношения определяется выраженной в
нормах права государственной волей, установившей права и обязанности его
участников. Воля последних, их поведение должны соответствовать
требованиям нормы права, но они могут фактически расходиться с этими
требованиями. Противозаконная воля участников правоотношения может
породить его противозаконный результат. Указанная в нормах права
социальная цель в таких правоотношениях не достигается. Таковы,
например, правоотношения между судом, с одной стороны, и подсудимым или
истцом, с другой стороны, породившие незаконный приговор или незаконное
решение суда.

Что же является объектом таких правоотношений? Или надо считать, что у
них вовсе нет объекта или признать, что объект не является ‘внешним по
отношению к его субъекту. Однако то и другое было бы неправильным.
Получившая значительное распространение, в частности в науке
административного права, теория единого объекта — действия (поведения)
людей3 подвергается критике сторонниками теории множественности объектов
правовых отношений.

О. С. Иоффе уже не защищает ранее выдвинутые им положения о том, что
поведение является единственным объектом правовых отношений. Он пишет,
что правоотношение «может быть направлено не только на юридические, но
.также на волевые и материальные объекты».4 При этом юридическим
объектом он считает то поведение обязанного лица, на которое вправе
притязать управомоченный, волевым объектом — волю участников
правоотношений, подчиненную государственной воле, выраженной в нормах
права, установивших права и обязанности участников правоотношения,
материальным объектом — тот объект, которым обладает лежащее в основе
правоотношения и закрепляемое им общественное отношение. При этом О. С.
Иоффе указывает, что на «юридический объект (поведение обязанных лиц)
правоотношение воздействует непосредственно, тогда как на материальный
объект (например, вещи) правоотношение может воздействовать не
непосредственно, а лишь через поведение его участников».5 Исходя из
того, что не все общественные отношения, регулируемые нормами права,
имеют свой материальный объект, О. С. Иоффе делает вывод, что «у
правоотношения может отсутствовать материальный объект, если его нет у
регулируемого правом общественного отношения, но в то же время всякое
правоотношение имеет свой юридический объект, то есть по-

3 См.: Советское административное право. Отв. ред. А. Е.
Лунев. М., Госюриздат, 1960, стр. 44; Административное право. Под ред.
Ю. М. Козлова. М., «Юридическая литература», 1968, стр. 64, и др.

4 Общая теория государства и права. Изд. ЛГУ, 1961, стр. 394. См.
также: О. С. Иоффе, М. Д. Шаргородский. Вопросы теории права. М.,
Госюриздат, 1961, стр. 229—242.

5 Там же, стр. 396.

86

>>>87>>>

ведение обязанного лица, на которое может притязать управо-моченный».6

Деление объектов права на юридические, волевые и материальные
неубедительно; О. С. Иоффе не учитывает, что поведение обязанного лица
(юридический объект) имеет, несомненно, волевой характер, а воля
участников правоотношения (волевой объект), регулируемая нормами права,
не лишена юридического значения.

Материальные объекты можно противополагать нематериальным, учитывая при
этом, что объектом правоотношения может быть лишь такая вещь, такое
имущество, в отношении которых выражена воля государства и которые,
таким образом, включены им в сферу правового регулирования.

С. С. Алексеев выдвинул новые положения, которые следует учитывать при
решении проблемы объекта правового отношения. Он убедительно
аргументировал положения о разнообразии объектов правоотношений,
соответствующем разнообразию последних, и правильно указал на то, что
теория объектной множественности открывает широкие перспективы для
разработки учения о правоотношении.

Вместе с тем и вопреки этому он утверждает, что «ни при каких условиях,
ни в одной из отраслей права к числу объектов правоотношения не может
быть отнесено поведение человека, его действия. Мы с такой
категоричностью формулируем этот вывод не только потому, что трактовка
действия возвращает нас к концепции единого правового объекта, но и по
ряду соображений, связанных с научной разработкой понятия правоотношения
и его элементов… В силу неотделимости от человека его поведение вообще
по своей природе не может быть объектом нрава. Поведение— это
деятельность, это процесс, это то, что проявляется в форме движения
человека. Субъективное право на деятельность, на движение человека иметь
нельзя, немыслимо: субъективное право можно иметь лишь на результат
деятельности, когда движение как процесс перешло в форму предметности».7

Отрицая возможность признания в качестве объектов правовых отношений
действий, С. С. Алексеев включает в круг объектов их результаты. Оба эти
положения вызывают возражения. Результаты действий не могут быть
объектом правового отношения, во-первых, потому, что они отсутствуют в
момент, когда оно складывается, и в течение значительного времени после
того, как оно сложилось, и, во-вторых, потому, что желаемые результаты
.действий могут и не наступить. В сфере гражданско-правового
регулирования примерами этого могут служить результаты действий
юридического лица, обязавшегося построить здание, по-

6 Там же, стр. 397.

7 С. С. Алексеев. Об объекте права и правоотношения. «Вопросы общей
теории советского права». М., Госюриздат. 1960, стр. 293, 295.

87

>>>88>>>

ставить продукцию, или действий физического лица, обязавшегося написать
литературное произведение.

По мнению С. С. Алексеева, правоотношение может возникнуть и в течение
некоторого времени оставаться без объекта и без реального содержания.8
Этот вывод является наиболее убедительным основанием для признания
неприемлемости этой концепции.

Также неубедительно непризнание действий в качестве объектов правовых
отношений. Противоположность позиций в этом вопросе (от теории единого
объекта — действия до отрицания действий — объекта вообще) в
значительной мере объясняется не только различным подходом авторов к
этой проблеме, но и крайним многообразием действий человека. Чьи и какие
действия могут быть объектом правоотношения? Без ответа на этот вопрос
достигнуть единства во взглядах ученых по обсуждаемой проблеме
невозможно. Обычно к объектам права относят те действия, которые
совершаются участниками правоотношений. Так, например, С. Ф. Кечекьян
писал: «Те блага и те действия самого управомрченного лица или других
лиц, на которые направлены права и обязанности в данном правоотношении и
ради которых возникает само правоотношение, именуются объектом права…
Права и обязанности могут быть направлены на следующие-объекты: а) вещи,
б) действия обязанных лиц, в) действия упра-вомоченного лица, г)
продукты духовного творчества».9

Философское определение объекта как предмета познания и воздействия,
противостоящего субъекту и остающегося по отношению к нему явлением
внешнего мира, позволяет относить к. объектам правовых отношений лишь те
действия, которые предшествовали правоотношению.

Если признать в качестве объектов все действия по осуществлению
субъективных прав и обязанностей, у каждого данного правоотношения
окажется одновременно несколько различных объектов.

Объектом правоотношения, предметом обязанностей и прав его участников
может быть только такое действие или бездействие, которое имело место до
возникновения правоотношения.

Приведем примеры таких действий. Гражданин совершил мелкое хулиганство.
До действий, посредством которых оно было совершено, никаких оснований к
возникновению правовых отношений между данным гражданином, с одной
стороны, и соответствующими государственными органами — с другой, не
было. Естественно, не возникали и сами отношения. Но такие действия
государством преследуются как неправомерные, и оно связывает с ними
наступление определенных юридических последствий. Став объективным
фактом, они служат основанием возникновения правовых отношений между
данным гражданином и соот-

8 См. там же, стр. 304.

э Теория государства и права. М., Изд. АН СССР, 1962, стр. 471.

>>>89>>>

ветствующими государственными органами. Таким образом, эти действия
становятся объектом, т. е. внешним предметом, узлом, фокусом прав и
обязанностей участников данных правовых отношений.

Второй пример. Гражданин закурил там, где курение запрещено (например, у
особо охраняемого от огня объекта). Между гражданином и милиционером
(или дружинником), а затем между гражданином и административной
комиссией исполкома районного (городского, сельского) Совета возникают
административно-правовые отношения. Их объектом являются также
неправомерные действия гражданина.

Во всех правоотношениях, порожденных правонарушениями, их объектами
являются запрещенные государством действия или бездействие обязанных
лиц.

В отдельных предусмотренных законом случаях административно-правовые
отношения порождаются действиями других лиц. Так, например, правовые
отношения между Комиссией по делам несовершеннолетних и гражданином
могут возникнуть по поводу неправомерных действий его несовершеннолетних
детей. В этих случаях действие одного лица становится объектом
административно-правового отношения между другим (не совершившим этих
действий) лицом и органом государства.

Объектами правовых отношений могут быть также правомерные действия. Так,
например, достигший 16-летнего возраста гражданин обратился в органы
милиции с просьбой выдать ему паспорт, представив документы,
подтверждающие право на его получение. Эти правомерные действия,
направленные на получение паспорта, порождают административно-правовые
отношения между гражданином и органом милиции и становятся их объектом.

Третий пример. Гражданин подал заявление о приеме его в университет. Это
правомерное действие порождает административно-правовое отношение между
гражданином и приемной комиссией, а также ректором университета. Оно,
это действие, направленное на зачисление в университет, составляет
объект, предмет данного правового отношения.

Можно ли сказать, что его объектом является получение гражданином
высшего образования? Нет, нельзя, потому что для достижения этого
результата действий участников данного правового отношения (по приему в
вуз) далеко не достаточно. Студент, для того чтобы получить высшее
образование, в течение срока обучения в университете многократно
вступает в административно-правовые отношения с его администрацией,
преподавателями и т. д. Объектами этих отношений могут быть действия
участников отношений (например, в отношениях между студентами и
экзаменатором), материальные ценности (например, в отношениях по
снабжению студентов, проживающих в общежитии, мебелью), продукты
духовного творчества (например,

89

>>>90>>>

в отношениях между студентами и библиотекой) и т. д.

Таким образом, для реализации права гражданина на образование необходимо
его участие в разнообразных правовых отношениях. Следуя мнению, что
объектами правоотношений могут быть результаты действий людей, объектом
административно-правового отношения между гражданином, поступающим, а
затем учащимся в вузе, и администрацией надо считать получение
гражданином специальных знаний. Но такой результат может и не наступить.
Он не наступит, если гражданин не будет принят в вуз, если студент будет
исключен из вуза, если он не сдаст государственные экзамены, не защитит
дипломную работу. Что же будет объектом данного отношения в этих
случаях?

В благоприятных условиях развития правоотношений по реализации
гражданином его субъективного права на образование пришлось бы считать,
что его реальный, наличный объект появляется по истечении срока учебы в
вузе и по выполнении студентом учебного плана. Но ведь тогда эти
правоотношения уже прекращаются.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что объектами правовых
отношений могут быть те действия, которые совершены (и те бездействия,
которые допущены) до возникновения правоотношений и с которыми
государство связывает те или иные юридические последствия.

Это означает, что такие действия и бездействия одновременно выступают в
двух качествах: юридических фактов и объектов правоотношений. Они
порождают правоотношения и являются их объектами. Такое совмещение,
совпадение социальных функций действий (бездействий), влекущих
юридические последствия, ставит вопрос о том, совпадают ли понятия
юридических фактов и объектов правовых отношений. На этот вопрос следует
дать определенный ответ: это совершенно различные, хотя и связанные
между собой, понятия. Об этом свидетельствуют существующие различия в их
содержании и круге конкретных форм — юридических фактов и объектов
правоотношений. Так, например, материальные ценности и продукты
духовного творчества могут быть объектами правоотношений, но не могут
быть юридическими фактами. Способность действий людей (и их бездействий)
совмещать оба эти качества не дает оснований к их отождествлению.

Имея в виду разнообразные виды правоотношений, их объектами следует
считать внешние по отношению к ним предметы, явления, по поводу которых
они возникают, с которым связаны лрава и обязанности участников правовых
отношений.

Из сказанного следует, что объектами советских административно-правовых
отношений, так же как иных советских правовых отношений, являются
внешние по отношению к ним предметы, явления, по поводу которых- они
возникают и с которыми связаны права и обязанности их участников.

90

>>>91>>>

2. Виды объектов советских

административно-правовых отношений

Объектами советских административно-правовых отношений могут быть вещи,
продукты духовного творчества, действия (бездействия) людей и личные
нематериальные блага.

Первую их группу составляют вещи, материальные ценности. Общий признак
объектов этой группы заключается в их экономическом значении. В нее
входит государственная собственность— земля, ее недра, воды, леса,
заводы, фабрики, шахты, рудники, электростанции, железнодорожный,
водный, воздушный, автомобильный и трубопроводный транспорт, банки,
средства связи, организованные государством сельскохозяйственные,
торговые, коммунальные и иные предприятия, продукция государственных
предприятий, основной жилищный фонд в городах и в поселках городского
типа, а также любое иное имущество.10 Будучи закрепленным юридическими
актами за государственными организациями, государственное имущество
состоит в их оперативном управлении.

Государственное имущество может быть объектом административно-правовых
отношений между государственными организациями (например, в случаях его
безвозмездной передачи от одной государственной организации другой),
между государственными и общественными организациями (например, в
случаях безвозмездной передачи государственного имущества общественным
организациям), между государственными организациями и гражданами
(например, в отношениях по предоставлению гражданам земельных участков в
пользование).

Государственное имущество может быть объектом административно-правовых
отношений по безвозмездному наделению им государственных предприятий,
учреждений и организаций, по передаче государственных предприятий,
зданий и сооружений государственным органам, по распределению и
перераспределению материальных ресурсов между государственными
предприятиями, стройками и др.

В частности, Общее положение о министерствах СССР11 и Положение о
социалистическом государственном производственном предприятии 12
содержат многие нормы, регулирующие такие отношения.

В связи с передачей отдельных функций органов государственного
управления имеются случаи передачи государственного имущества
общественным организациям. Так, например, поста-

10 См.: ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных
республик (Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 50, ст. 525).—
Следует пожалеть, что в Основах не называется специально такой важный
вид государственного имущества, как продукция государственных
пред-лриятий.

и СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.

12 СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 155.

91

>>>92>>>

новлением Совета Министров СССР от 10 марта 1960 г. «О передаче
профсоюзам санаториев и домов отдыха» в ведение республиканских советов
профсоюзов, а в РСФСР — в ведение ВЦСПС переданы все действующие на
хозяйственном расчете санатории (кроме туберкулезных), дома отдыха,
курортные лечебницы и поликлиники, пансионаты (кроме евпаторийских
пансионатов для матерей с детьми, перенесшими полиомиелит), гостиницы на
курортах и т. д.13

Так как государство является единым собственником всего общенародного
имущества, в правовых отношениях, в которых оно выступает в качестве их
объекта, всегда одной из сторон выступает государственная организация
(орган государствен-‘ ного управления, государственное предприятие и т.
д.). Эти административно-правовые отношения в своем большинстве
складываются между государственными организациями, одна из которых
подчинена другой, нередко и между организациями, несвязанными
отношениями подчинения (например, между организацией, передающей
государственное имущество по распоряжению вышестоящего органа, и
организацией, принимающей это имущество).

Объектом административно-правовых отношений может быть также
собственность колхозов, иных кооперативных организаций, их объединений
(предприятия, культурно-бытовые учреждения, здания, сооружения,
сельскохозяйственные машины,, транспортные средства, рабочий и
продуктивный скот, произведенная кооперативными организациями продукция
и иное принадлежащее им имущество), а также собственность профсоюзных и
иных общественных организаций (предприятия, здания, сооружения,
санатории, дома отдыха, Дворцы культуры, клубы, стадионы, пионерские
лагеря с их оборудованием, культурно-просветительные фонды и др.).

Колхозное имущество может быть объектом административно-правовых
отношений, например, при его передаче в случаях преобразования колхозов
в совхозы. Постановлением Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 3 мая 1957
г. «О порядке передачи колхозного имущества при преобразовании колхозов
в совхозы» установлено, что «колхозное имущество передается совхозам без
выкупа, а расходы, связанные с выплатой колхозникам по заработанным им
трудодням, расчетам с организациями и погашением задолженности колхозов
по ссудам и другим платежам, производятся за счет средств
государства».14

Круг административно-правовых отношений, объектом которых является
общественное имущество, ограничен природой колхозно-кооперативной
собственности, собственности профсоюзных и иных общественных
организаций.

“з СП СССР, 1960, № 8, ст. 52.

14 Директивы КПСС и Советского Правительства по хозяйственным вопросам,
т. 4. М., Госполитиздат, 1958, стр. 726—732.

92

>>>93>>>

Еще реже случаи, когда объектом административно-правово-то отношения
может быть личная собственность граждан (например, в случаях
конфискации, применяемой в административном порядке, и реквизиции).15

Вторую группу объектов административно-правовых отношений составляют
продукты духовного творчества (книги, газеты, журналы, произведения
искусства и т. д.). Общим признаком этих объектов является их
культурно-воспитательное или научное значение, способность удовлетворять
духовные потребности, что отличает их от материальных ценностей.

Находясь в собственности государственных и общественных организаций или
в личной собственности граждан, продукты духовного творчества могут быть
объектами административно-правовых отношений, аналогичными тем, которые
складываются по поводу материальных ценностей. Книги, картины,
скульптурные произведения и т. д. могут быть переданы одной
государственной организацией другой, государственной организацией —
общественной организации. Они же могут стать объектом
административно-правовых отношений между их собственниками —
государственными, общественными организациями, гражданами, с одной
стороны, и органами милиции, обязанными разыскивать похищенное имущество
и возвращать его законным владельцам,— с другой.

Третью группу объектов административно-правовых отношений составляют
порождающие правоотношения правомерные и неправомерные действия и
бездействия граждан, организаций и их должностных лиц.

Примерами таких действий (и бездействий) могут быть: а) заявление
гражданина с просьбой о предоставлении ему квартиры. Это правомерное
действие гражданина порождает административные правоотношения между ним
и органом управления, распределяющим жилплощадь. Оно же является
объектом этого отношения; б) нарушение гражданином правил пользования
городским транспортом. Это неправомерное действие гражданина порождает
административно-правовое отношение между нарушителем, с одной стороны, и
милиционером (дружинником, административной комиссией)—с другой; в)
действия райвоенкомата по призыву гражданина на действительную воинскую
службу являются объектом административно-правовых отношений между
райвоенкоматом и гражданином; г) непринятие милиционером мер по оказанию
помощи лицу, пострадавшему от преступления или несчастного случая. По
поводу этого бездействия обязанного лица складываются
административно-правовые отношения между милиционером, не выполнившим
своих служебных обязанностей, и вышестоящим по отношению к нему
должностным лицом или органом.

15 СУ РСФСР, 1927, № 38, ст. 248.

93

>>>94>>>

Вряд ли можно согласиться с Н. Г. Салищевой, полагающей,, что «в
правоотношении, возникающем в связи с назначением государственного
служащего, объектом является правомерное действие должностного лица,
имеющего право назначения на определенные должности».16 Односторонние
действия должностного лица не могут породить правоотношения по поводу
назначения гражданина на должность, ибо служба в органах управления,
предприятиях, учреждениях и организациях не является обязанностью
граждан. Их трудовая обязанность может быть реализована и в сфере
производства (в качестве рабочего, колхозника и т. д.). Объектом
отношения по реализации права гражданина на государственную службу
является, как правило, действие гражданина, согласившегося занять ту или
иную должность, а именно подача им заявления о назначении на
предложенную ему вакантную должность.

Исключения составляют действия по назначению на должность молодых
специалистов, которые обязаны не менее трех лет проработать в
соответствии с назначением на работу по специальности в установленном
порядке. Исключение составляют также действия по временному переводу
служащих на другую-работу в случаях производственной необходимости или в
порядке дисциплинарного взыскания. Объектом этих
административно-правовых отношений являются действия администрации
предприятия, учреждения, организации по временному переводу служащего.
Постоянный перевод на другую работу предполагает-согласие переводимого
работника.

Самостоятельную группу объектов административно-правовых отношений
составляют личные нематериальные блага. Так, например, в правовых
отношениях между гражданином и клиникой, в которой он находится на
лечении, объектом является состояние его здоровья.

Итак, объектами административно-правовых отношений могут быть вещи,
продукты духовного творчества, действия (и бездействия), а также личные
нематериальные блага. Следовательно, советские административно-правовые
отношения кругом своих объектов не отличаются от других советских
правовых отношений. Все эти виды явлений внешнего мира могут быть
объектами также многих других правовых отношений.

Однако есть основания утверждать, что множественность и разнообразие
видов объектов советских административно-правовых отношений отличает их
совокупность от общественных отношений, регулируемых нормами некоторых
других отраслей советского права. Так, например, объектами
уголовно-процессуальных и материальных отношений являются, как правило,
действия и бездействия, причем только неправомерные и обществен-

16 Советское административное право. Отв. ред. А. Е.
Лунев. I960, стр. 44.

94

>>>95>>>

но опасные. По видам объектов уголовно-процессуальным и материальным
отношениям аналогичны административно-процессуальные и материальные
отношения, порождаемые административными и дисциплинарными проступками.
Трудовые правовые отношения в своем подавляющем большинстве имеют своими
объектами правомерные действия.

Множественностью видов своих объектов советские административно-правовые
отношения не уступают советским гражданско-правовым отношениям. Различия
в характере этих двух групп правоотношений не влекут больших различий в
кругу их объектов. Однако, разумеется, это не означает, что каждый из
них может быть объектом административно-правового и гражданско-правового
отношения. Так, например, вещи, материальные ценности, изъятые из
гражданского оборота (например, земля, государственные предприятия,
здания, сооружения) могут быть объектами административно-правовых
отношений, но не могут быть объектами сделок, составляющих один из видов
гражданско-правовых отношений. Множественность и разнообразие объектов
советских административно-правовых отношений определяется
множественностью и разнообразием регулируемых правом управленческих
общественных отношений, что в свою очередь вытекает из
социалистического, творчески-созидательного характера советского
государственного и общественного-управления.

>>>96>>>

Глава 5

КЛАССИФИКАЦИЯ

советских административно-правовых отношений

Советские административно-правовые отношения классифицируются по их
конкретному социальному содержанию, по их характеру, по занимаемому
месту в их системе, по территории распространения, по времени
длительности, по соотношению прав и обязанностей их участников, по
характеру порождающих их юридических фактов. По всем этим признакам
делятся на группы отношения, регулируемые и другими отраслями советского
права. Поэтому предложенная в этой главе классификация советских
административно-правовых отношений имеет определенное отношение и к
общей теории права.

§ 1. Классификация административно-правовых отношений по их конкретному
социальному содержанию

По этому признаку советские административно-правовые отношения делятся
на три группы: отношения, складывающиеся в сфере государственного
управления, отношения, складывающиеся в сфере общественного управления и
смешанные отношения.

Первая группа отношений ограничена рамками компетенции органов
государственного управления. Признаком, объединяющим их в одну общую
группу и отличающим от других административно-правовых отношений,
является их государственный характер. Таковы управленческие отношения,
возникающие в сфере руководства органов государственного управления
подчиненными им органами государственного управления, предприятиями,
учреждениями, в частности отношения по изданию актов государственного
управления, по применению мер поощрения и государственного принуждения и
т. д. Участие общественности в этих отношениях имеет вспомогательный
характер.

Примерами могут служить: отношения между исполнитель-

96

>>>97>>>

ными комитетами областного и районного Советов; между гражданином и
директором школы по зачислению ребенка в школу; между соответствующим
военкоматом и гражданином, призываемым на действительную воинскую
службу; между милиционером и нарушителем общественного порядка и другие.
Эта группа административно-правовых отношений составляет в современных
условиях их главную, преобладающую часть, что определяется тем местом,
которое занимают органы государственного управления во всех областях
хозяйственного, социального, культурного и оборонного строительства,
охраны государственной безопасности, общественного порядка и т. д.

Вторая группа административно-правовых отношений ограничена
установленной нашим государством компетенцией органов общественного
управления. В отличие от отношений первой группы, эти отношения имеют
общественный характер. Таковы, например, отношения, возникающие в сфере
выполнения общественными организациями переданных им функций органов
государственного управления (управление санаториями, домами отдыха,
курортными лечебницами и поликлиниками, пансионатами, гостиницами на
курортах, переданное в ведение профсоюзов, управление лекционной
пропагандой, осуществляемое органами общества «Знание», и т. д.).

Третью группу составляют смешанные административно-правовые отношения,
возникающие в сфере совместной компетенции органов государственного и
общественного управления. Наиболее характерными для этой группы являются
отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов народного
контроля, сочетающих государственный контроль с общественным контролем.1

Смешанный (общественно-государственный) характер
административно-правовых отношений, возникающих между
государственно-общественными органами и органами государственного и
общественного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, их
должностными лицами, определяется смешанным
(общественно-государственным) характером их функций и соответствующим
этому смешанным составом их органов, включающим представителей
государства и общественности.

§ 2. Классификация административно-правовых отношений по их характеру

По своему юридическому характеру советские административно-правовые
отношения делятся на материальные и процессуальные. Определение
характера и круга последних связано с понятием административного
процесса.

1 См.: Положение об органах народного контроля в СССР (СП СССР,
1969, № 1,ст. 2).

7 Зак. 51
97

>>>98>>>

По этому вопросу высказано несколько точек зрения, которые подвергнуты
подробному Научному анализу В. Д. Сорокиным.2 Автор данной работы
по-прежнему рассматривает административный процесс как деятельность
органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел,
отнесенных к их компетенции.3

Следует считать обоснованной точку зрения В. Д. Сорокина,
рассматривающего административно-процессуальные правоотношения «как
такие регулируемые правом общественные отношения, которые складываются
по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере советского
государственного управления исполнительно-распорядительными органами, а
в предусмотренных законом случаях иными государственными органами и
общественными организациями».4 Сомнение вызывают рамки круга «иных
государственных органов». Их целесообразнее было бы конкретизировать.

Примерами административно-процессуальных правоотношений могут служить
отношения, складывающиеся в процессе рассмотрения органами управления
заявлений граждан в связи с осуществлением предоставленных им прав (о
зачислении в учебные заведения, о предоставлении жилплощади, о выдаче
паспортов и т. д.),-жалоб на незаконные акты и действия органов
управления и должностных лиц, дел об административных правонарушениях и
т. д.

К материальным административно-правовым отношениям относятся возникающие
в сфере государственного и общественного управления регулируемые нормами
права общественные отношения, имеющие материальный характер.
Материальные отношения реализуются посредством процессуальных отношений.
Кроме них посредством административно-процессуальных отношений
реализуются многие материальные отношения других отраслей советского
права (финансового, земельного и др.).

Процессуальные административно-правовые отношения предполагают
обязательное участие органа государственного управления или
общественности, к компетенции которого законом отнесено решение того или
иного индивидуального дела. Это также отличает их от материальных
административно-правовых отношений, которые могут складываться Между
всеми их субъектами, в любом их сочетании.

Существующие различия между материальными и процессуальными отношениями
определяют целесообразность раздельной кодификации их регулирующих норм
советского админист-

2 В. Д. Сорокин. Проблемы административного процесса. М.,
«Юридическая литература», 1968, стр. 49—72.

3 Г. И. П е т р о в. О кодификации советского административного
права. «Советское государство и право», 1962, № 5, стр. 30.

4 В. Д. Сорокин. Административно-процессуальные отношения. Изд.
ЛГУ, 1968, стр. 17.

98

>>>99>>>

ративного права, т. е. выработки Основ административного
законодательства СССР и союзных республик, административных кодексов
союзных республик, в которые следует включить материальные нормы, и
вместе с тем Основ административно-процессуального законодательства СССР
и союзных республик и административно-процессуальных кодексов союзных
республик.5

§ 3. Классификация административно-правовых отношений по занимаемому
месту в их системе

По своему месту в системе советских административно-правовых отношений
последние делятся на общие, т. е. относящиеся ко всей сфере управления
или многим его отраслям, и отраслевые, т. е. относящиеся к той или иной
отрасли управления.

Примерами отношений первой группы могут служить:

1. Административно-правовые отношения, складывающиеся при
образовании, преобразовании и упразднении органами управления общей
компетенции других органов государственного управления или
организаций общественности, например отношения, возникающие при
образовании Советом Министров СССР специальных комитетов и главных
управлений по делам хозяйственного, культурного и оборонного
строительства (в соответствии с п. «е» ст. 68 Конституции СССР), при
образовании советами министров союзных республик специальных
комитетов и главных управлений по делам хозяйственного и
культурного строительства (в соответствии с конституциями союзных
республик), при образовании исполнительными комитетами местных Советов
общественных отделов и инспекций и т. д.

2. Административно-правовые отношения, возникающие при утверждении
органами государственного управления общей компетенции личного
состава подчиненных им органов управления, например при утверждении
Советом Министров СССР заместителей министров СССР, состава
государственных комитетов Совета Министров СССР (кроме их
председателей, которые утверждаются Верховным Советом СССР), состава
коллегий министерств СССР, при образовании исполнительными
комитетами районных и городских Советов административных комиссий т.
д.

3. Административно-правовые отношения по организации
деятельности органов государственного управления общей компетенции,
например по подготовке к проведению их заседаний, по организации
повседневного руководства подчиненными им органами управления,
предприятиями и учреждениями, в частности по подбору кадров, по
организации исполнения, по проверке исполнения, отношения по изданию
актов управления, по

5 См.: А. П. Коренев. Кодификация советского
административного права. М., «Юридическая литература», 1970.


99

>>>100>>>

применению мер поощрения, а также мер государственного принуждения и т.
д.

4. Административно-правовые отношения по замещению
должностей в органах государственного управления общей компетенции и по
прохождению службы в них.

5. Административно-правовые отношения, возникающие в сфере
деятельности организаций общественности, например профсоюзов,
добровольных обществ, деятельность которых регулируется нормами права, и
т. д.

Вторую группу составляют отраслевые административно-правовые отношения.
Это специфические отношения, складывающиеся в управлении
промышленностью, строительством, сельским хозяйством, торговлей,
жилищно-коммунальным хозяйством, транспортом, дорожным хозяйством,
связью, народным образованием, профессионально-техническим образованием,
высшим и средним специальным образованием, в управлении в области науки,
культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социального
обеспечения, обороны, охраны государственной безопасности, в области
внутренних дел, иностранных дел, внешней торговли, научных и культурных
связей с зарубежными странами и т. д.

Однако и в каждой названной отрасли управленческие отношения во многом
различны, например в различных отраслях промышленности, строительства,
на железнодорожном, морском, речном, автомобильном, воздушном,
трубопроводном, городском транспорте и т. д.

Огромное разнообразие общих и отраслевых административно-правовых
отношений объясняется многообразием условий, в которых они складываются.

§ 4. Классификация административно-правовых отношений по территории их
распространения

По территории распространения советские административно-правовые
отношения делятся соответственно национально-государственному и
административно-территориальному делению страны и вытекающим из него
различиям в территориальных масштабах деятельности органов Советского
государства и действии издаваемых ими нормативных актов.

Управленческие отношения, регулируемые нормами права, устанавливаемыми
органами государственной власти СССР, как правило, одинаковы на всей
территории нашей страны. Таковы, например, отношения, регулируемые
Законом Верховного Совета СССР о всеобщей воинской обязанности от 12
октября 1967 г.,6 Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об
утверждении Положения об охране государственной границы

6 Ведомости Верховного Совета СССР, 1967, № 42, ст. 552. 100

>>>101>>>

СССР» от 5 августа 1960 г.,7 постановлением Совета Министров СССР «Об
улучшении организации технического контроля за качеством промышленной
продукции» от 13 июля 1962 г.8 и др.

На всей территории СССР состав участников таких отношений, их права и
обязанности и ответственность за нарушение норм, регулирующих эти
отношения, одинаковы. Нормативными актами СССР могут устанавливаться
основы правового регулирования тех или иных управленческих отношений,
конкретизируемые затем в республиканских актах. В этих случаях
административно-правовые отношения в своих главных чертах во всей стране
одинаковы, но имеют в республиках те или иные особенности.

Примерами могут быть отношения, регулируемые Указом Президиума
Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов,
налагаемых в административном порядке». Этим Указом установлено, что «в
условиях расширения прав союзных республик в государственном
строительстве законодательство о штрафах, налагаемых в административном
порядке, должно быть отнесено к ведению союзных республик, с оставлением
за Союзом ССР лишь определения основных положений этого законодательства
и установления штрафов за нарушение правил, утверждение которых
относится к ведению Союза ССР».9 Указом предусматриваются три группы
правил, за нарушение которых может быть установлен штраф в качестве меры
административного взыскания.

Первую их группу составляют правила, утверждение которых относится к
исключительному ведению Союза ССР: правила, обеспечивающие безопасность
движения железнодорожного, морского и воздушного транспорта и правила
пользования этими видами транспорта; правила воинского учета,
пограничного режима и таможенные правила. Штрафы за нарушение этих
правил могут устанавливаться законами СССР, указами Президиума
Верховного Совета СССР и постановлениями Совета Министров СССР.10

Вторую их группу составляют правила, утверждение которых относится к
совместному ведению Союза ССР и союзных республик: правила техники
безопасности и охраны труда в промышленности, строительстве, на
транспорте и в сельском хозяйстве; правила регистрации некооперированных
кустарей и ремесленников; санитарно-противоэпидемические и
санитарно-гигиенические правила; правила по карантину животных и
растений; правила общественного порядка и паспортной системы;

7 Ведомости Верховного Совета СССР, 1960, № 34, ст. 324.

8 СП СССР, 1962, № 14, ст. 114.

э Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 35, ст. 368.

ю См. например: постановление Совета Министров СССР от 2 января 1963 г.
«О дальнейшем ограничении применения на железнодорожном, морском,
воздушном транспорте штрафов, налагаемых в административном порядке» (СП
СССР, 1963, № 1, ст. 6).

101

>>>102>>>

правила охраны атмосферного воздуха, почвы, недр и лесов, водных
ресурсов и рыбных запасов; правила пожарной безопасности; правила,
обеспечивающие безопасность движения автомобильного и речного
транспорта, и правила пользования этими видами транспорта; правила
связи.

Штрафы за нарушения этих правил могут устанавливаться законами союзных
республик, указами президиумов верховных Советов союзных республик и
постановлениями советов министров союзных республик в соответствии с
законодательством СССР.

Третью группу составляют правила, утверждение которых относится к
исключительному ведению союзных республик.

К исключительному ведению РСФСР отнесено установление правил
благоустройства и сохранения жилищного фонда, правил охоты, торговли,
правил, обеспечивающих безопасность движения городского
электротранспорта и пользования этим транспортом, правил пользования
автомобильными дорогами и охраны их и дорожных сооружений, правил борьбы
с сорными растениями и вредителями сельского хозяйства. Штрафы за
нарушение этих правил могут быть установлены законами РСФСР, указами
Президиума Верховного Совета РСФСР и постановлениями Совета Министров
РСФСР.11

Управленческие отношения, регулируемые правилами первой группы, на всей
территории СССР одинаковы. Отношения, регулируемые правилами второй
группы, в своих основных чертах одинаковы, но могут обладать теми или
иными различиями, вытекающими из особенностей их правового регулирования
в той или иной союзной республике. Отношения, регулируемые правилами
третьей группы, могут быть различными, что определяется спецификой
состояния и развития данных отношений в той или иной союзной республике.

Это деление административно-правовых отношений относится также к
образованию и порядку деятельности административных комиссий при
исполнительных комитетах районных,-городских, сельских и поселковых
Советов депутатов трудящихся. Основы порядка образования и деятельности
этих комиссий определены названным Указом, детали — законодательством
союзных республик. Аналогичные примеры можно привести из многих других
областей управления.

Расширение прав союзных республик в управлении хозяйственным и
культурным строительством повлекло резкое увеличение круга
административно-правовых отношений, регулируемых республиканскими актами
и, следовательно, имеющих те или иные республиканские особенности.

11 См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О дальнейшем
ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»
(Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1962, № 9, ст. 121).

102

>>>103>>>

По территории своего распространения на общесоюзные и республиканские
делятся также общественные отношения, регулируемые нормами других
отраслей советского права: государственного, гражданского, уголовного,
гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и т. д. Это
определяется тем обстоятельством, что правовое регулирование
соответствующих общественных отношений находится в совместном ведении
СССР и союзных республик.

В отличие от отношений, регулируемых этими отраслями советского права,
административно-правовые отношения могут иметь в качестве территории
своего распространения автономную республику, край, область, автономную
область, национальный округ, район, город, поселок, село, ибо нормы
административного права могут устанавливаться также республиканскими
(АССР) и местными органами государственной власти и управления. При этом
круг вопросов, по которым устанавливаются эти нормы, суживается «сверху
вниз» и является сравнительно небольшим в органах власти сел и поселков,
что соответствует объему их компетенции в правотворчестве.

Соответственно делятся и административно-правовые отношения-. Они могут
иметь не miibKos республиканские, но и местные (областные, районные,
городские и т. д.) особенности. Приведем примеры. Советам депутатов
трудящихся краев, областей, автономных областей, национальных округов,
районов и городов РСФСР предоставлено право принимать решения,
предусматривающие за их нарушение наложение штрафов в административном
порядке по следующим вопросам: охраны общественного порядка,
благоустройства и сохранения жилищного фонда, санитарного состояния
населенных пунктов, охраны лесов, зеленых насаждений, природных
источников, водных ресурсов, водохозяйственных сооружений, рыбных
запасов, правил рыболовства, охоты, правил, обеспечивающих безопасность
движения автомобильного транспорта и городского электротранспорта и
правил пользования этим транспортом, правил торговли на колхозных
рынках, правил борьбы с вредителями сельского и лесного хозяйства.

Исполнительные комитеты этих Советов могут принимать решения,
предусматривающие за их нарушение наложение штрафов в административном
порядке только по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и
эпизоотиями.

Эти решения названными местными органами государства могут приниматься,
если эти вопросы не регулируются актами вышестоящих органов
государственной власти или государственного управления и если
необходимость принятия таких решений вызывается местными условиями.12

?2 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1962, № 9, ст. 121.

103

>>>104>>>

В отличие от органов государства, территория деятельности которых
совпадает с национально-государственным и
административно-территориальным делением страны, имеются такие,
территория деятельности которых с названным делением не совпадает.
Издаваемые ими акты действуют в границах особой территории их
деятельности. Этим определяется территория распространения
управленческих отношений, регулируемых их актами. Таковы отношения,
регулируемые актами управлений гражданского воздушного флота на местах,
управлений железных дорог и т. д.

§ 5. Классификация административно-правовых отношений по времени их
длительности

По времени длительности административно-правовые отношения делятся на
срочные и бессрочные.

Группу срочных составляют отношения, складывающиеся на определенный,
установленный законодательством срок. Это отношения между должностными
лицами, избранными или назначенными на определенный срок на должности в
органах государственного управления. Так, например,
административно-правовые отношения между лицами, избранными в состав
исполнительного комитета (председателем, секретарем, членами), длятся,
как правило, два года, что соответствует сроку полномочий
исполнительного комитета.

Эти отношения не следует смешивать с бессрочными правоотношениями, одной
из сторон которых является исполнительный комитет местного Совета в
целом, как его исполнительный и распорядительный орган. Периодическое
переизбрание личного состава некоторых органов управления и должностей
прекращает административно-правовые отношения с участием переизбранных
лиц и порождает их с участием лиц, избранных в новый состав органа, не
прекращая, однако, отношений с участием переизбранного органа. Это
относится ко всем другим государственным органам и лицам, избираемым или
назначаемым на определенный срок.

Срочными являются также административно-правовые отношения между
учащимися и администрацией школ, курсов, средних и высших специальных
учебных заведений. Отношения в этих случаях длятся, как правило, в
течение установленного срока обучения.

В группу срочных входят административно-правовые отношения между
военнослужащими и органами военного командования в мирное время
(соответственно установленным законом о воинской обязанности срокам
воинской службы), между гражданами, совершившими административные
правонарушения, и соответствующими органами управления, имеющими право
наложения административных взысканий в пределах установлен-

104

>>>105>>>

ных сроков (например, штраф в административном порядке не может быть
наложен позднее месяца со дня совершения проступка) и др.

Группу бессрочных административно-правовых отношений составляют
отношения, не имеющие определенного срока длительности, например
отношения между служащими и администрацией предприятия, учреждения,
между министерством и ему подчиненными предприятиями, учреждениями и т.
д.

Как срочные, так и бессрочные отношения могут быть длительными и
кратковременными. Так, например, срочные административно-правовые
отношения между студентом и ректором высшего учебного заведения длятся в
течение нескольких лет, а отношения между лицом, виновным в совершении
административного проступка, и милиционером может длится лишь несколько
минут, необходимых для применения предупреждения или штрафа на месте
совершения проступка.

Однако фактическая длительность административно-правовых отношений, в
отличие от их срочности, юридического значения не имеет, а поэтому не
может быть критерием их дифференциации.

§ 6. Классификация административно-правовых отношений по соотношению
прав и обязанностей их участников

По соотношению прав и обязанностей участников советские
административно-правовые отношения делятся на две группы: отношения, в
которых один из участников подчинен другому (вертикальные), и отношения,
участники которых не связаны подчинением одного из них другому
(горизонтальные).

Вертикальные административно-правовые отношения складываются между
вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, между
ними и подчиненными им предприятиями и учреждениями, между
соподчиненными струк-•турными частями аппарата органов государственного
управления, предприятий и учреждений и их служащими, между органами
государственного управления и гражданами в связи с исполнением
последними их обязанностей в сфере управления, между вышестоящими и
нижестоящими органами тех общественных организаций, деятельность которых
регулируется нормами советского административного права, между органами
этих общественных организаций и подчиненными им учреждениями и
предприятиями. Таковы, например, отношения между Советом Министров СССР
и министерством СССР, между министерством и администрацией подчиненного
ему завода, между военкоматом и гражданином, призывающимся на военную
службу, ректором и студентом высшего учебного заведения и т. д.

Горизонтальные советские административно-правовые отношения складываются
между несоподчиненными органами госу-

105

>>>106>>>

дарственного управления, учреждениями, предприятиями, органами
общественных организаций, должностными лицами, а также между гражданами.
Так, например, Общим положением о министерствах СССР, утвержденным
Советом Министров СССР 10 июля 1967 г., установлено, что «министерство
СССР в своей деятельности осуществляет контакты и деловое сотрудничество
с другими министерствами и ведомствами в разработке и решении
межотраслевых вопросов… Министры СССР в необходимых случаях издают
совместные приказы и инструкции».13 Контакты и деловое сотрудничество
осуществляют, разумеется, и другие органы государственного управления и
общественного .управления. Горизонтальные отношения имеют место также
ме-.жду министерствами союзной или автономной республики, между
управлениями министерств, между отраслевыми управлениями, отделами
исполкомов местных Советов, между органами милиции и народными дружинами
по охране общественного дорядка, между гражданами и т. д.

Горизонтальные отношения возможны и между органами государственного
управления и гражданами. Это — отношения по реализации прав граждан в
сфере управления (их прав на образование, на материальное обеспечение,
на медицинское обслуживание, на обжалование незаконных актов и действий
органов управления и их должностных лиц и т. д.). В этих отношениях
участники не связаны подчинением один другому и, как эо всех других
горизонтальных правоотношениях, подчинены в равной степени закону. Акт
управления, принятый органом управления по индивидуальному делу,
связанному с реализацией прав гражданина, своим властным требованием
обращен не к гражданину, а к подчиненному органу, обязанному
удовлетворить законные притязания гражданина.

В отличие от этого отношения между органами государственного управления
и гражданами по реализации обязанностей граждан (например, воинской
обязанности, обязанности посылать детей в школу и т. п.), как правило,
являются вертикальными: в них гражданин подчинен органу управления, его
основанным на законе требованиям. В этих отношениях акт органа
управления обращен прежде всего к обязанному гражданину.

§ 7. Классификация административно-правовых отношений по характеру
порождающих их юридических фактов

По этому признаку административно-правовые отношения делятся на
отношения, порожденные правомерными фактами между гражданином, подавшим
заявление о назначении ему пенсии и органом социального обеспечения,
между военкоматом и гражданином, призываемым на военную службу и т.
д.), и

13 СП СССР, 1967, № 17, ст. 116. * 06

>>>107>>>

отношения, порождаемые неправомерными юридическими фактами (например,
отношения между несовершеннолетним правонарушителем, его родителями и
комиссией по делам несовершеннолетних, между нарушителем общественного
порядка и милиционером, дружинником, между органом управления, издавшим
незаконный акт, и вышестоящим органом управления и т. д.).

Те и другие отношения призваны к урегулированию поведения их участников.
Однако, как правильно указывает Н. Г.Александров, «нарушение правовой
нормы ведет к возникновению между правонарушителем и компетентным
органом государства особого (правоохранительного) правоотношения,
имеющего целью применение к нарушителю санкции в случае подтверждения
неправомерности совершенного действия».14

Таким образом, правоотношение, порождаемое правомерным фактом,
направлено на реализацию диспозиции правовой нормы. Правоотношение,
порождаемое неправомерным фактом, направлено на реализацию ее санкции.

• 4 Н. Г. Александров. Законность и правоотношения в советском
обществе. М., Госюриздат, 1955, стр. 91—92.

>>>108>>>

Глава 6

ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ЗАКОННОСТИ советских административно-правовых
отношений

§ 1. Общие положения

Законность советских административно-правовых отношений, т. е. полное
соответствие поведения их участников требованиям норм советского
общенародного права, обеспечивается политическими и экономическими
устоями социализма, деятельностью всех государственных и общественных
организаций, руководимых Коммунистической партией Советского Союза.
Указание В. И. Ленина на необходимость «соблюдать свято законы и
предписания Советской власти и следить за их исполнением всеми»1
полностью сохраняет свою актуальность в современных условиях. XXIV съезд
КПСС указал на необходимость и дальше укреплять социалистическую
законность. «Партийные организации, профсоюзы, комсомол, — сказано в
резолюции съезда по отчетному докладу ЦК КПСС, — должны добиваться
строжайшего соблюдения законов всеми гражданами и должностными лицами,
усилить правовое воспитание трудящихся».2

Советская социалистическая законность — исполнение советских законов и
основанных на них других государственных актов всеми, к’кому они
обращены, охрана прав и законных интересов всех субъектов права —
является неотъемлемым элементом и условием ^дальнейшего развития
советской социалистической демократии, принципом деятельности
государственных и общественных организаций, их работников и поведения
граждан, методом осуществления задач коммунистического строительства.3

1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 39, стр. 155.

2 Материалы XXIV съезда КПСС. М., Политиздат, 1971, стр. 204.

3 О понятии и роли законности см.: И. С. Самощенко. Охрана режима
законности Советским государством. М., Госюриздат, 1960, стр. 5—24;
Правовые гарантии законности в СССР. М., Изд. АН СССР, 1961, стр. 5—27;
А. Е. Лунев. Обеспечение законности в советском государственном
управлении. М, Госюриздат, 1963; М. С. Строгович Основные
вопросы со-

108

>>>109>>>

Реализация норм советского административного права достигается путем их
исполнения и применения. Подчиняя свое поведение требованиям норм,
субъект права этим исполняет их. Органы и должностные лица, применяющие
нормы административного права, т. е. разрешающие на их основе
индивидуально-конкретные дела, этим также исполняют обращенные к ним
правовые требования. Всякий акт применения права является одновременно
актом исполнения права правоприменяющим органом.

Для буржуазного государственного управления в современных условиях
общего кризиса капитализма, развития государственно-монополистического
капитализма, обострения борьбы сил социализма и империализма характерны
падение роли буржуазной законности, рост административного и судебного
произвола. Административные и судебные репрессии, направленные против
борцов за мир, демократию и социализм, осуществляются силами буржуазной
армии, полиции, жандармерии, суда вопреки формально провозглашаемым в
буржуазных конституциях правам и свободам граждан и широкой рекламе
теорий «народного капитализма» и «государства всеобщего благоденствия».
«В борьбе против рабочего движения империализм попирает демократические
права и свободы, применяет открытое насилие, жестокие методы полицейских
преследований, антирабочее законодательство. В то же время он использует
демагогию, буржуазный реформизм, оппортунистическую идеологию и
политику, постоянно изыскивает новые методы для того, чтобы подорвать
рабочее движение изнутри, попытаться „интегрировать” его в систему
капитализма».4

Соответственно практике буржуазных административных органов буржуазная
юридическая наука пытается оправдать наделение их чрезвычайными
полномочиями, правами принимать решения по своему усмотрению,
основываясь на соображениях политики, а не закона. Вместе с тем
буржуазные юристы тщетно стремятся опорочить марксистско-ленинское
учение о государстве и праве, о социалистической законности и ее роли в
созидательной деятельности наших государственных и общественных органов.

ч

Теория и практика социалистической демократии последовательно
осуществляют задачу обеспечения законности в советском государственном и
общественном управлении.

Административно-правовое отношение, так же как любое иное
правоотношение, является волевым, ибо, во-первых, в

ветской социалистической законности. М., «Наука», 1966; Н. Р. Миронов.
Укрепление законности и правопорядка в общенародном государстве —
программная задача партии. М., «Юридическая литература». 1969; Роль В.
И. Ленина в становлении и развитии советского законодательства. М.,
«Юридическая литература», 1969, и др.

4 Международное Совещание коммунистических и рабочих партий. Документы и
материалы. М., Политиздат, 1969, стр. 287.

109

>>>110>>>

нормах права выражена воля советского народа и, во-вторых, претворение
ее в жизнь невозможно без участия воли субъектов правоотношения.
Следовательно, для того, чтобы поведение .субъектов права
соответствовало действующим нормам, необходимо воздействовать на их
волю. Все многочисленные и разнообразные средства этого воздействия
сводятся к двум: убеждению и принуждению. В этом смысле можно сказать,
что убеждением и принуждением исчерпываются возможности воздействия на
участников правовых отношений.

Под обеспечением советских административно-правовых, а равно и иных
правовых отношений следует понимать воздействие на сознание их
участников с целью гарантировать соответствие их поведения обращенным к
ним нормам советского права. Это воздействие осуществляется через
сложную систему убеждения и принуждения.

Социалистической природой общенародного Советского государства, его
созидательными, творческими целями и задачами^ а также внутренними и
внешними условиями их осуществления определяется роль и характер
убеждения и принуждения и их нового сочетания в деятельности нашего
государства в отличие от роли, характера и сочетания убеждения и
принуждения в эксплуататорских государствах. При этом убеждение было и
остается главным методом деятельности Советского государства.

Коммунистическая сознательность советских людей растете процессе их
активного участия в созидании коммунистического общественного строя.
Этот рост стимулируется развитием коммунистических начал в жизни нашего
общества. Экономические^ политические, идеологические и организационные
устои социализма составляют главный комплекс общественных сил,
воздействующих на волю и, следовательно, поведение людей в их взаимных
общественных связях, в частности в их правовых отношениях между собой.

Огромное значение имеет также система воспитательной работы
Коммунистической партии Советского Союза, Советского государства,
профессиональных союзов, кооперативных организаций, комсомола и
множества других общественных организаций, направленная на формирование
научного мировоззрения у всех тружеников советского общества на основе
марксизма-ленинизма, на утверждение коммунистической морали и
преодоление пережитков капитализма в сознании и поведении людей.

Дошкольные детские учреждения, школы, средние и высшие учебные
заведения, система партийного просвещения, печать, литература, радио,
кино, телевидение, музыка, живопись и другие виды искусства, широкая
система наград и поощрений — все это служит воспитанию коммунистической
сознательности людей. Весьма важно отметить, что добровольное исполнение
норм советского права подавляющим большинством граждан

по

>>>111>>>

СССР объясняется их соответствием идеалам советского народа иг всего
передового человечества. Убеждающая сила советской правовой нормы
заключена в ней самой, и это также коренным образом отличает ее от
правовой нормы эксплуататорского государства, противостоящей интересам
трудящихся, подавляющего большинства населения.

В правовой системе каждого государства имеются нормы, не обладающие
политическим содержанием. Так, например, правила уличного движения могут
быть одинаковыми в противоположных по своему типу государствах,
установление правостороннего или левостороннего движения автотранспорта
не вытекает из противоположности двух общественных систем. Но такие
нормы единичны, и они не ослабляют полное соответствие системы правового
регулирования общественных отношений политическим целям и задачам
данного государства.

Внутренние и внешние условия коммунистического строительства делают
необходимым наряду с убеждением — главным методом воздействия на людей —
применять меры принуждения. Нор-ма права не только убеждает субъекта
права, к которому она обращена (эту роль выполняет диспозиция), но и
предупреждает о последствиях ее нарушения (эту роль выполняет санкция).
Нормы права не только определяют права и обязанности участников правовых
отношений, но и последствия их нарушения.

Административно-правовые отношения обеспечиваются системой правовых и
неправовых форм. Систему первых составляет регулируемая нормами права
деятельность государственных и общественных организаций и их должностных
лиц, а также граждан, направленная на защиту этих общественных
отношений. Законность административно-правовых отношений обеспечивается
деятельностью Коммунистической партии Советского Союза, руководимых ею
органов Советского общенародного государства: верховных и местных
Советов, органов государственного управления, прокуратуры и суда;
деятельностью общественных организаций: профессиональных союзов,
кооперации, комсомола, добровольных обществ, общественных отделов
исполнительных комитетов, общественных инспекций, народных дружин по
охране общественного порядка, товарищеских судов, комиссий по делам
несовершеннолетних и т. д., а также деятельностью граждан.

§ 2. Роль Коммунистической партии Советского Союза в обеспечении
законности в управлении

Руководящая роль Коммунистической партии Советского Союза в системе
государственных и общественных организаций юридически закреплена в
основных советских законах — действующей Конституции СССР, конституциях
союзных и автоном-

Ш

>>>112>>>

ных республик. Партия руководит всей их деятельностью, в частности
процессами правового регулирования общественных отношений, реализации
норм права и защиты их от нарушении.

Направляющую, ведущую роль в обеспечении социалистической законности в
СССР, так же как во всей иной государственной и общественной
деятельности, играют центральные органы Коммунистической партии —
съезд партии и ЦК КПСС.

Одной из программных задач’ Коммунистической партии Советского Союза
является обеспечение строгого соблюдения социалистической законности,
искоренение нарушений правопорядка, ликвидация преступности, устранение
порождающих ее причин.5 Этому подчинена практическая деятельность
советских государственных и общественных организаций в деле охраны
социалистической законности, а также научно-исследовательская работа в
области правоведения.

В постановлении ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему развитию общественных
наук и повышению их роли в коммунистическом строительстве» от 14 августа
1967 г. указаны первоочередные направления, по которым должны
развиваться правовые науки. Среди них большое место занимает
исследование правового регулирования общественных отношений, разработка
мер по профилактике и ликвидации правонарушений, укреплению законности и
правопорядка, подготовка рекомендаций по совершенствованию советского
законодательства.6 Руководя процессами коммунистического строительства,
наша партия, в частности, использует достижения советской юридической
науки.

Большую роль в обеспечении законности в управлении играют
республиканские и местные партийные организации, а также партийные
группы во внепартийных организациях. Республиканские, краевые,
областные, окружные, городские, районные партийные организации и их
комитеты, осуществляя руководство соответствующими государственными
органами, профсоюзами, комсомолом, кооперацией и другими общественными
организациями, обеспечивают строгое соблюдение социалистической
законности, принимают меры по предупреждению правонарушений и устранению
допущенных отдельными работниками фактов беззакония и привлечению
виновных к ответственности.

Первичные партийные организации, пользуясь методом критики и
самокритики, ведут борьбу с бюрократизмом, местничеством,
правонарушениями, с расхлябанностью, бесхозяйственностью и
расточительством на предприятиях, стройках, в колхозах, совхозах,
учреждениях и организациях. Уставом КПСС установлено, что первичные
партийные организации производственных и торговых предприятий, совхозов,
колхозов, проект-

5 См.: Программа Коммунистической партии Советского Союза. М.,
Политиздат, 1971, стр. 106.

6 См.: Справочник партийного работника. Выпуск восьмой. М.,
Политиздат, 1968, стр. 253.

112

>>>113>>>

ных организаций, конструкторских бюро, научно-исследовательских
институтов, учебных заведений, культурно-просветительных, лечебных и
других учреждений и организаций, функции администрации которых не
выходят за рамки своих коллективов, пользуются правом контроля
деятельности администрации.

Партийные организации министерств, государственных комитетов и других
центральных и местных советских, хозяйственных учреждений и ведомств
осуществляют контроль за работой аппарата по выполнению директив партии
и правительства, соблюдению советских законов.

В числе обязанностей членов партии, зафиксированных в Уставе КПСС,
важное место занимает обязанность «соблюдать партийную и государственную
дисциплину, одинаково обязательную для всех членов партии. Партия имеет
одну дисциплину, один закон для всех коммунистов, независимо от заслуг и
занимаемых ими постов.. .».7

Принцип равных прав, обязанностей и равной ответственности,
установленный Уставом КПСС для членов КПСС, аналогичен принципу равных
прав, обязанностей и равной ответственности, установленному советской
Конституцией для всех граждан. При этом коммунист, имея обязанности и
права члена КПСС, одновременно имеет все общегражданские обязанности и
права. За правонарушения коммунист несет двойную ответственность: перед
партией в порядке, установленном партийными нормами, и перед
государством в порядке, установленном нормами права.

В обеспечении ленинского принципа социалистической законности
коммунисты, постоянно связанные с широкими массами трудящихся, играют
огромную роль. Она заключается прежде всего в личном примере точного
исполнения правовых норм, а также в активной борьбе против их нарушения
другими, в непримиримости коммунистов к беззаконию в любой его форме.

Руководя всей системой государственных и общественных организаций, КПСС,
в частности, направляет деятельность органов суда, прокуратуры,
государственной безопасности, внутренних дел, народных дружин по охране
общественного порядка, товарищеских судов и других специальных
организаций, охраняющих нормы советского права от нарушений.

§ 3. Роль представительных органов

государственной власти в обеспечении законности в управлении

В системе советских государственных органов ведущую роль в правовом
регулировании и охране норм права от нарушений, так же как во всей
другой государственной деятельности, игра-

7 Материалы XXIV съезда КПСС. М., 1971, стр. 216.

113

>>>114>>>

ют верховные Советы, президиумы верховных Советов и местные Советы
депутатов трудящихся. Они непосредственно формируют большинство
государственных органов общей компетенции, в частности органов
государственного управления, издают акты, обладающие господствующей
юридической силой по отношению к актам подчиненных им органов, руководят
всей деятельностью этих органов, в частности деятельностью органов
государственного управления.

Верховный Совет СССР и в этой своей деятельности выступает как
вышестоящий орган государственной власти по отношению к верховным
Советам союзных и автономных республик, верховные Советы союзных
республик выступают в этом качестве по отношению к верховным Советам
автономных республик.

Это выражается, в частности, в обязательности соответствия конституций и
текущих законов автономных республик конституциям и текущим законам
союзных республик (конституция автономной республики принимается ее
Верховным Советом и утверждается Верховным Советом союзной республики, в
которую входит данная автономная республика), конституций и других
законов союзных республик — Конституции и текущим законам СССР. Это
соответствие юридически гарантируется ст. ст. 19 и 20 действующей
Конституции СССР, установившими, что законы СССР имеют одинаковую силу
на территории всех союзных республик и что в случае расхождения закона
союзной республики с общесоюзным законом действует последний, а также
соответствующими статьями конституций союзных республик, установившими,
что законы союзных республик обязательны на территории входящих в них
автономных республик и что в случае их расхождения действуют законы
союзных республик.

Ведущая роль верховных Советов в обеспечении адмиинстра-тивно-правовых
отношений выражается и в том, что они образуют советы министров — высшие
исполнительные и распорядительные органы государственной власти, а в
процессе их образования утверждают руководителей подавляющего
большинства отраслевых и функциональных органов управления СССР и
республик. Это имеет весьма важное значение для всей деятельности этих
органов, и в частности для обеспечения принципа законности.

Верховные Советы непосредственно руководят деятельностью центральных
органов управления СССР, союзных и автономных республик, контролируют и
направляют ее. В процессе обсуждения законопроектов на сессиях верховных
Советов деятельность соответствующих органов управления подвергается
критическому анализу.

Исключительное значение в обеспечении социалистической законности, в
частности в советском государственном управлении, имеет сама
законодательная деятельность, осуществляемая

114

>>>115>>>

только верховными Советами. Законами устанавливаются принципы правового
регулирования и защиты норм права от нарушений.

Вместе с тем законами устанавливаются все или ведущие Нормы каждой из
отраслей советского права. В частности, основными советскими законами
установлены принципы советского государственного управления,
административно-правового регулирования общественных отношений и многие
важные нормы административного права, регулирующие управленческие
отношения в хозяйственном, культурном и оборонном строительстве, в
охране государственной безопасности и общественного порядка.

Принятие верховными Советами законов сопровождается контролем за их
выполнением. Пункт «г» ст. 14 Конституции СССР возлагает на высшие
органы государственной власти и органы государственного управления СССР
контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия
конституций союзных республик с Конституцией СССР. Конституций союзных
республик возлагают на их высшие органы государственной власти и
управления установление конституций союзных республик, контроль за их
соблюдением, а также утверждение конституций автономных республик.
Конституции автономных республик возлагают на их соответствующие органы
установление конституций автономных республик, внесение их на
утверждение верховных Советов союзных республик и контроль за их
соблюдением.

Советские конституции предоставляют верховным Советам право назначать,
когда они сочтут необходимым, следственные и ревизионные комиссии по
любому вопросу. Верховный контроль, осуществляемый высшими органами
государственной власти СССР, союзных и автономных республик, не
ограничен ни кругом вопросов, ни кругом государственных органов. Он
распространяется на все государственные органы и все вопросы их
компетенции.8

Большую помощь в законодательной и контрольной деятельности верховных
Советов оказывают их постоянные комиссии. Так же как контроль верховных
Советов, контроль их постоянных комиссий не ограничивается задачей
укрепления законности, но во многом способствует ее осуществлению. Это
предусматривается положениями о постоянных комиссиях. Так, например,
Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей
Верховного Совета в качестве одной из основных задач возлагает на
комиссии «контроль за деятельностью министерств и ведомств СССР, других
общесоюзных организаций, а также республиканских и местных
государственных органов и организаций по проведению в жизнь Конститу-

8 См.: Правовые гарантии законности в СССР. М., Изд. АН СССР, 1962. стр.
62.

6*
115

>>>116>>>

ции СССР, законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его
Президиума».9

Велика роль депутатов верховных Советов в обеспечении принципа
законности в управлении. Участие в работе сессий верховных Советов, их
постоянных комиссий, работа депутатов в избирательных округах, в
частности по приему ими избирателей, дает им широкие возможности
предупреждать и устранять нарушения законов. Советские конституции
предоставляют депутатам верховных Советов право запроса и обязывают
советы министров и министров, к которым обращен запрос депутата, не
более чем в трехдневный срок дать на него устный или письменный ответ в
Верховном Совете.

Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г.
установлен специальный порядок рассмотрения писем депутатов Верховного
Совета СССР, направляемых ими в государственные и общественные органы,
предприятия и учреждения в связи с выполнением депутатских
обязанностей.10

Трудно переоценить роль президиумов верховных Советов в обеспечении
законности в советском государственном управлении. Президиумы верховных
Советов наделены правом издания указов. Указы, изменяющие и дополняющие
действующее законодательство, вносятся на утверждение соответствующих
верховных Советов. Осуществление президиумами верховных Советов права
толкования законов также способствует укреплению законности.

В период между сессиями верховных Советов президиумы верховных Советов
имеют право освобождать от должности и назначать отдельных министров по
представлению председателей советов министров с последующим внесением на
утверждение верховных Советов. Президиумы верховных Советов наделены
правом отменять постановления и распоряжения советов министров в случае
их несоответствия закону, а также отменять незаконные решения краевых,
областных Советов и Советов автономных областей, а президиумы верховных
Советов автономных республик — решения городских и районных Советов.
Таким образом, президиумы верховных Советов располагают не только
большими профилактическими возможностями, но и правом отмены незаконных
актов ряда государственных органов

На своих заседаниях президиумы верховных Советов обсуждают конкретные
вопросы укрепления социалистической законности на местах. Так, например,
Президиум Верховного Совета СССР 13 октября 1967 г. обсудил вопрос о
практике примене-

9 Ведомости Верховного Совета СССР, 1967, № 42, ст. 536; 1969, № 52, ст.
472.

1° Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 17, ст. 145;
соответствующие постановления приняты также президиумами верховных
Советов союзных республик.

116

>>>117>>>

ния Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об
усилении ответственности за хулиганство».11 Президиум Верховного Совета
РСФСР в июле 1968 г. рассмотрел вопрос о работе местных Советов
депутатов трудящихся г. Ленинграда по перевоспитанию лиц, освобожденных
от наказания и переданных на поруки.12

Велика роль местных Советов в обеспечении законности в управлении. Эта
обязанность на них возложена Конституцией СССР, конституциями союзных и
автономных республик, а также положениями о местных Советах депутатов
трудящихся.13 На сессиях Советов нередко обсуждаются вопросы состояния и
укрепления социалистической законности. Местные Советы наделены правом
отмены решений избранных ими исполнительных комитетов, а также
нижестоящих Советов и их исполнительных комитетов. В контроле за
соблюдением законности Советам оказывают большую помощь их постоянные
комиссии, особенно комиссии социалистической законности, а также
депутатские группы (советы).

Делу укрепления социалистической законности во многом способствуют
депутаты местных Советов (участие в сессиях Советов, в работе постоянных
комиссий, депутатских групп, работа депутатов в избирательных округах,
прием ими избирателей и т. д.). Депутаты местных Советов наделены правом
запроса к исполнительным комитетам, руководителям их отделов и
управлений, а также правом обращения к руководителям учреждений,
организаций и предприятий.

Итак, верховные Советы, президиумы верховных Советов и местные Советы
депутатов трудящихся — ведущие органы Советского государства — всей
своей деятельностью активно способствуют укреплению принципа
социалистической законности в советском государственном и общественном
управлении, в обеспечении прав и обязанностей участников советских
административно-правовых отношений, в поведении лиц и организаций в
сфере повседневного хозяйственного, культурного и оборонного
строительства, охраны государственной безопасности и общественного
порядка.

§ 4. Роль исполнительных и распорядительных органов государственной
власти в обеспечении законности в управлении

Основное назначение исполнительных и распорядительных органов Советского
социалистического государства заключается в организации практического
осуществления его задач и функ-

Ч Ведомости Верховного Совета СССР, 1967, № 43. ст. 577.

12 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1968, № 31.

13 Примерное положение о сельском, поселковом Совете депутатов
трудящихся (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 76, ст. 132) и др.

117

>>>118>>>

ций, претворении в жизнь выраженной в советских законах воли советского
народа, что и определяет огромную роль этих органов в обеспечении
социалистической законности в сфере государственного и общественного
управления.

Н. В. Шорина, исходя из особого содержания деятельности органов
советского государственного управления по обеспечению социалистической
законности, пишет: «Таким образом, основным содержанием их деятельности
по обеспечению законности является создание условий, обеспечивающих
правильную организацию исполнения законов в процессе осуществления
исполнительной и распорядительной деятельности… Другой ее неотъемлемой
частью является выявление конкретных правонарушений, восстановление
нарушенной законности, привлечение правонарушителей к установленным
законом видам ответственности. Но это играет в их деятельности
вспомогательную, хотя отнюдь немаловажную роль».’4

Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик,
предоставляя органам государственного управления право на издание
юридических актов, требуют их соответствия законам и актам вышестоящих
органов управления, а также проверки их исполнения. Так, например, ст.
43 Конституции РСФСР гласит: «Совет Министров РСФСР издает постановления
и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР и РСФСР,
постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и проверяет их
исполнение».

Во всей своей организаторской деятельности по подбору кадров, по
организации исполнения законов, указов и актов управления, по проверке
их исполнения и т. д. органы государственного управления также
руководствуются действующими нормами права.

Коллегиальные органы управления нередко специально обсуждают вопросы
укрепления законности в подчиненных им органах управления, учреждениях и
предприятиях, а также уделяют им внимание в процессе обсуждения
различных вопросов хозяйственного и культурного строительства. Так,
например, исполнительный комитет Ленинградского городского Совета
депутатов трудящихся 18 августа 1969 г. обсудил вопрос о состоянии
работы по выполнению Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12
апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан» в исполкомах городского и районных Советов.15

Важнейшим организационным средством выявления нарушений законности в
управлении является проверка исполнения,

14 Правовые гарантии законности в СССР. М., Изд. АН СССР,
1962, стр. 96.

15 См.: Бюллетень исполкома Ленинградского городского Совета депутатов
трудящихся, 1969, № 18, стр. 3.

118

>>>119>>>

составляющая один из главных элементов руководящей деятельности
государственных и общественных органов.

В соответствии с указаниями В. И. Ленина Программа КПСС устанавливает,
что «главное в деятельности всех государственных органов —
организаторская работа в массах, правильный подбор работников, проверка
и оценка их по практическим делам, контроль фактического выполнения
заданий и решений руководящих органов».16

Задачи проверки исполнения не ограничиваются охраной законности, она
обращена ко всему управлению в целом. Проверка исполнения осуществляется
постоянно всеми органами управления с активным участием общественности.
Она способствует пре-дупрежению нарушений законности в управлении,
обнаружению допущенных правонарушений, выявлению породивших их причин и
привлечению виновных в правонарушениях к ответственности.

В системе органов государственного и общественного управления действуют
органы (комитеты, группы и посты) народного контроля, сочетающие
государственный контроль с общественным контролем трудящихся. Основной
задачей этих органов «является оказание помощи партийным и
государственным органам в систематической проверке фактического
исполнения директив Партии и Правительства советскими, хозяйственными и
другими организациями, в дальнейшем совершенствовании руководства
коммунистическим строительством, в борьбе за всемерный подъем экономики,
укрепление государственной дисциплины и социалистической законности».17

В частности, эти органы осуществляют контроль за соблюдением
должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений,
заявлений и жалоб граждан. Комитеты народного контроля наделены правом
давать указания об устранении вскрытых в подконтрольных организациях
недостатков и нарушений, приостанавливать явно незаконные распоряжения и
действия должностных лиц, в предусмотренных Положением случаях налагать
на виновных взыскания (постановка на вид, выговор, строгий выговор),
производить в установленном порядке денежные начеты, отстранять от
занимаемых постов должностных лиц, направлять в органы прокуратуры
материа-ры о преступных действиях должностных лиц. Значительные
возможности воздействия на виновных в срыве выполнения планов и заданий
имеют также группы и посты народного контроля.

Массовость народного контроля и наличие у его органов значительных прав
делают его весьма значительной силой фактического контроля исполнения и
укрепления социалистической законности.

16 Программа Коммунистической партии Советского Союза, стр. 105

17 Положение об органах народного контроля в СССР (СП СССР, 1969, №
1, ст. 2).

119

>>>120>>>

В системе органов государственного управления действуют специальные
органы контроля, надзора и инспекции в области финансов и кредита,
промышленности, строительства, сельского хозяйства, торговли,
здравоохранения, охраны общественного порядка, охраны природы и т. д.

Общеизвестно, что большое значение в обеспечении законности в управлении
имеет деятельность органов государственного управления по приему и
рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан.18 Каждый субъект
советского административно-правового отношения, как правило, наделен
действующим законодательством правом обжаловать в установленном порядке
незаконные действия другой стороны.

Орган государственного управления, установив по собственной инициативе
или по жалобе, сигналу печати и т. д. незаконность того или иного акта,
принятого им или подчиненным ему органом, обязан и имеет право отменить
незаконный акт и восстановить нарушенные им права и интересы. Незаконный
акт подлежит отмене тем органом, которым он издан, или вышестоящим
государственным органом.

Порядок отмены актов государственного управления установлен действующими
советскими конституциями и текущим законодательством. Федеративным
характером Советского государства обусловлены некоторые особенности в
наделении этим правом отдельных органов государственного управления.
Так, например, Совет Министров СССР не наделен правом отмены
постановлений и распоряжений советов министров союзных республик- Он
имеет право приостанавливать только лишь те акты этих органов, которые
изданы по отраслям управления и хозяйства, отнесенным к компетенции
СССР.

Советы министров союзных республик не наделены правом отмены
постановлений и распоряжений советов министров автономных республик. Они
имеют право приостановить их.

Министры СССР не наделены правом отмены приказов и инструкций министров
союзных республик. Министры союзных республик не наделены этим правом в
отношении приказов и инструкций министров автономных республик. Министры
СССР и союзных республик по вопросам, отнесенным к их ведению,
приостанавливают незаконные акты нижестоящих министров и входят с
представлениями об их отмене в соответствующие советы министров.

Некоторые органы государственного управления наделены правом
приостановления актов местных представительных органов: советы министров
союзных и автономных республик имеют право приостановить соответственно
решения краевых, областных, автономных областей, окружных, районных,
городских

18 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О
порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (Ведомости
Верховного Совета СССР, 1968, № 17, ст. 144).

120 •

>>>121>>>

Советов депутатов трудящихся. Исполнительные комитеты местных Советов
имеют право приостанавливать решения нижестоящих Советов депутатов
трудящихся.

Комитеты народного контроля имеют право приостанавливать явно незаконные
распоряжения и действия должностных лиц.

Приостановленные акты вносятся на рассмотрение вышестоящих органов (по
отношению к принявшим их органам), которые либо отменяют
приостановленные акты, либо восстанавливают их действие. Отмена
незаконного акта Влечет прекращение порожденных им общественных
отношений и, следовательно, является одним из важнейших средств
обеспечения законности. Следует согласиться с И. С. Самощенко, который
отмену незаконных актов рассматривает в качестве одного из видов
юридической ответственности. Он пишет: «На наш взгляд, отмена незаконных
актов представляет собой, несомненно, юридическую ответственность, ибо
она следует за совершение по крайней мере объективно неправомерного
деяния и заключается в реализации юридических санкций, в принудительном
возвращении соответствующих органов и должностных лиц на стезю
законности».19

Субъектом этой ответственности, разумеется, может быть только
государственный или общественный орган, а также должностное лицо. Отмена
незаконного акта есть мера воздействия, применяемая к органу или
должностному лицу, принявшему незаконный акт, официально осуждающая
допущенное нарушение закона, восстанавливающая нарушенные права и
интересы и служащая целям предупреждения нарушений законности.

Приостановление акта нельзя рассматривать в качестве одного из видов
ответственности, ибо, как указывает О. Э- Лейст, «приостановление
действия того или иного акта не разрешает вопроса об этом акте по
существу, и хотя и предупреждает вредные последствия осуществления
незаконного акта, но не содержит его итоговой оценки и предполагает
обязательное решение дела о существе акта, действие которого
приостановлено компетентным органом, который либо должен применить
правовосстановительную функцию в случае, если акт будет признан
незаконным, либо, напротив, отклонить протест или жалобу и
отменить’приостановление действия оспариваемого акта».20

Органы государственного управления выполняют значительную роль в
обеспечении законности путем наложения взысканий

•9 И. С. Самощенко. К вопросу о причинности в области юридической
ответственности. Сб.: Вопросы общей теории советского права. М,
Гое-юриздат, 1960, стр. 338. См. также: О. Э. Лейст. Санкции в советском
праве. М., Госюриздат, 1962, стр. 116—131.

20 О. Э. Лейст, ук. соч., стр. 130.

121

>>>122>>>

на виновных в совершении административных и дисциплинарных проступков.
Эти взыскания имеют воспитательные и превентивные цели.

Принудительные средства предупреждения правонарушений и обеспечения
фактического выполнения органами управления, предприятиями, учреждениями
и должностными лицами возложенных на них обязанностей составляют меры
административного обеспечения.

Итак, исполнительные и распорядительные органы Советского государства
обладают большими организационными и правовыми возможностями
предупреждения и устранения нарушений законности в сфере управления, а
также привлечения виновных к ответственности.

Весьма существенную роль в обеспечении законности играют образуемые при
определенных органах государственного управления органы государственного
и ведомственного арбитража, разрешающие хозяйственные споры между
государственными, кооперативными и иными общественными предприятиями,
организациями и учреждениями. Решения органов арбитража по спорам
основываются на действующих нормах советского права. При обнаружении в
процессе разрешения споров фактов нарушений законности органы арбитража
сообщают о них соответствующим государственным органам для призлечения
виновных к ответственности.

В советской юридической литературе содержится много рекомендаций об
усилении роли органов государственного управления в обеспечении
социалистической законности. К наиболее важным из них следует отнести,
во-первых, осуществление систематизации советского административного
права и, во-вторых, усиление «юридической службы» в системе органов
советского государственного управления.

Известно, что советское административное право — одна из наиболее
крупных, сложных и мобильных отраслей советского права. Его источниками
(формами выражения) являются конституции СССР, союзных и автономных
республик, текущие (обычные) законы и постановления верховных Советов,
указы и постановления их президиумов, постановления и распоряжения
советов министров, приказы и инструкции руководителей министерств и
ведомств, решения местных Советов, решения и распоряжения их исполкомов,
приказы и инструкции руководителей отделов и управлений исполкомов и т.
д. Каждый из этих актов, если он имеет нормативный характер, может быть
полностью или частично источником административного права. Вместе с тем
действует немало норм административного права, установленных актами
центральных государственных органов СССР и союзных республик,
функционировавших до перестройки их системы по Конституции СССР 1936 г.
и основанных на ней конституций союзных и автономных республик.

122

>>>123>>>

Огромный объем и разнообразие регулируемых нормами административного
права общественных отношений в сфере государственного и общественного
управления, необычная множественность изданных в разное время различными
органами нашего государства актов, в которых содержатся нормы этой
отрасли советского права (к тому же далеко не всегда согласованные между
собой)/весьма затрудняют дальнейшие процессы правотворчества и
применения норм административного права-

В последние годы немало сделано для упорядочения административного
законодательства по отдельным вопросам и отраслям управления.

Приняты: закон о всеобщей воинской обязанности,21 Указ о порядке
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан,22 Основы
законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении;23
утверждены: Общее положение о министерствах СССР,24 Ветеринарный устав
Союза ССР,25 Положение об органах народного контроля в СССР26 и многие
другие административно-правовые акты союзного и республиканского
значения. Они привели правовое регулирование многих общественных
отношений в соответствие с изменившимися условиями и современными
запросами общественного развития, облегчили применение норм
административного права в этих отраслях и вопросах управления.

Начиная с 1972 г. намечено приступить к изданию Собрания действующего
законодательства СССР и Бюллетеня нормативных актов министерств и
ведомств СССР.27 Однако, разумеется, все это не снимает необходимости
кодификации административного права, которая призвана привести нормы
этой отрасли советского права в полное соответствие о современными
потребностями правового регулирования управленческих общественных
отношений, устранить противоречивые и дублирующие нормы, обеспечить
единство правового регулирования основных управленческих отношений во
всех союзных республиках и вместе с тем полнее учесть и отразить в
нормах административного права особенности каждой из них, установить
новые нормы права, соответствующие новым условиям и запросам
государственного и общественного управления, свести нормы
административного права в научно обоснованную систему.

Развернувшееся в нашей юридической литературе на рубеже пятидесятых и
шестидесятых годов обсуждение проблем кодификации административного
права, к сожалению, не было под-

21 Ведомости Верховного Совета СССР, 1967, № 42, ст. 552.

22 Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 17, ст. 144.

23 Ведомости Верховного Совета СССР, 1969, № 52, ст. 466.

24 СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.

25 СП СССР, 1968, № 1, ст. 2.

26 СП СССР, 1969. № 1, ст. 2.

27 СП СССР, 1971, № 1, ст. 1.

123

>>>124>>>

держано мерами по организации составления кодификационных актов. И все
же советские ученые-административисты настойчиво продолжают обсуждение
этого важного вопроса.28 Министерству юстиции СССР следовало бы
разъяснить в печати свое отношение к вопросу о кодификации
административного права и, если оно положительное, принять меры к его
осуществлению, учитывая, что для этого понадобится немало времени, а
если отрицательное, объяснить юридической общественности, что мешает
начать эту работу в ближайшее время.

Второй путь обеспечения законности административно-правовых отношений —
это совершенствование юридической службы в системе органов советского
государственного управления. Известно, что специальные структурные
подразделения в аппарате управления общей компетенции автономных
республик, краев, областей (юридические отделы, секторы, части) не имеют
достаточных штатных возможностей для полного обеспечения юридического
обслуживания органов, в аппарате которых они образованы, а в штатах
аппарата исполкомов окружных, районных и городских Советов депутатов
трудящихся, где они не менее необходимы, должности юрисконсультов вовсе
не предусмотрены. Удельный вес работников с высшим юридическим
образованием в системе исполкомов местных Советов, их отделов и
управлений (за исключением отделов внутренних дел и социального
обеспечения) незначителен. Руководящие работники местных органов
управления вынуждены часто привлекать для консультаций по юридическим
вопросам прокуроров, судей, адвокатов, что, во-первых, ведет к нарушению
правильных взаимоотношений с ними, во-вторых, отвлекает их от исполнения
прямых служебных обязанностей и, в-третьих, не всегда достигает цели
вследствие недостаточной осведомленности «консультантов» со спецификой
административного законодательства. Различные курсы и семинары для
работников управленческих органов способствуют, несомненно, повышению их
юридических знаний, но они не могут «компенсировать» отсутствие высшего
юридического образования. А между тем и эти требования к управленческим
кадрам возрастают, особенно в связи с задачами внедрения в управление
принципа научности (научного подхода к решению вопросов управления и
научной организации управленческого труда вообще), задачами дальнейшего
укрепления законности в управлении, в частности охраны прав граждан в
сфере управления.

Это диктует необходимость некоторого расширения штатов существующих
юридических подразделений в аппарате управления общей компетенции
(советов министров АССР, исполко-

28 См., например: В. Д. Сорокин. Вопросы теории советского
административно-процессуального права. Автореф. докт. дисс. Л., 1968; А.
П. Коренев. Кодификация советского административного права. М„
«Юридическая литература», 1970.

124

>>>125>>>

мов краевых, областных Советов) и установления штатной должности
юрисконсульта в аппарате исполкомов окружных, районных и городских (за
исключением городов районного подчинения) Советов депутатов трудящихся.
Политический и экономический результаты реализации этого предложения
многократно компенсировали бы дополнительные бюджетные ассигнования на
содержание аппарата юридической службы органов управления.

Однако для тех же целей необходимо также расширить подготовку
юридических кадров для органов управления путем организации специальных
отделений на юридических факультетах университетов или путем
восстановления институтов государственного управления- В учебных планах
этих отделений или институтов наряду с другими отраслями науки следует
отвести большое и специальное место изучению проблем социального
управления, государственного права, административного права и советского
строительства.

В подготовке правоведа для работы в системе органов управления,
естественно, весьма важное значение имеет изучение теории и практики
административно-правового регулирования, чему специально посвящен курс
советского административного права. Место этого курса в действующем
учебном плане юридических факультетов, институтов и условия изучения его
студентами совершенно не соответствует ни объему этой науки, ни ее
значению в подготовке юридических кадров. Вопреки развитию этой отрасли
юридической науки и советского административного законодательства, в
частности в связи с осуществлением задач управления в условиях
экономической реформы, в преподавании курса советского административного
права в юридических вузах в последние годы сделаны два крупных шага. ..
назад.

Первый из них состоит в том, что этот курс, изучавшийся раньше в течение
двух семестров, по действующему учебному плану изучается в течение
одного семестра. Второй шаг назад заключается в значительном сокращении
изложения вопросов теории административного права в учебниках, что
затрудняет /их,изучение студентами, в особенности обучающимися без
отрыва от работы.

Не менее важно было бы введение в учебный план юридических факультетов и
институтов в качестве обязательной дисциплины «Основы социального
управления» (или «Общая теория социального управления»).29 На некоторых
юридических факультетах (например, Воронежского университета) читается
одноименный спецкурс студентам старших курсов. На юридическом факультете
Ленинградского университета с 1970 г. этот курс читается в качестве
обязательного для студентов первого

29 См: Г. И. Петров. Система курса «Основы социального управления».
«Правоведение», 1972, № 1.

125

>>>126>>>

курса по одобренному кафедрой государственного права проекту
программы. Он содержит следующие узловые вопросы.

Тема I. Предмет, система и методы науки социального управления.

1. Предмет науки социального управления и его соотношение с предметами
других наук.

2. Возникновение и развитие науки социального управления-

3. Система науки социального управления.

4. Методы науки социального управления.

Тема II. Сущность социалистического социального управления.

1. Управление как социальная функция.

2. Возникновение и развитие социального управления,

3. Элементы (функции) социального управления.

4. Виды социального управления.

5. Противоположность социалистического и эксплуататорского
социального управления.

6. Критика современных буржуазных теорий управления-

Тем.а III. Принципы социалистического социального управления.

1. Понятие принципа социального управления.

2. Система принципов социалистического социального управления.

3. Применение принципов социального управления. Тема IV. Управленческие
общественные отношения и их регулирование.

1. Содержание управленческих отношений.

2. Регулирование управленческих отношений.

3. Субъекты и объекты управленческих отношений.

4. Классификация управленческих отношений-

5. Роль управленческих отношений в осуществлении задач
коммунистического строительства, выдвинутых XXIV съездом КПСС.

Тема V. Система социального управления в СССР.

1. Понятие управленческой системы.

2. Элементы управленческой системы.

3. Формирование управленческой системы.

4. Функционирование управленческой системы.

5. Классификация управленческих систем в СССР.

6. XXIV съезд КПСС о роли государственных и общественных организаций в
СССР.

Тема VI. Кадры социального управления.

1. Государственная и общественная служба как разновидность социальной
роли личности.

2. Требования к кадрам социального управления.

126

>>>127>>>

3- Подбор, расстановка и воспитание кадров социального управления.

4. Условия эффективности управленческого труда. Тема VII. Информация в
социальном управлении.

1. Понятие и роль информации в социальном управлении.

2. Источники информации.

3. Требования к информации.

4. Сбор, обработка, хранение и передача информации. Тема VIII.
Механизация и автоматизация управленческого

труда.

1. Роль механизации и автоматизации в современном управлении.

2. Технические средства механизации и автоматизации обработки
управленческой информации.

3. Автоматизированные системы управления (АСУ). Тема IX. Планирование
социального управления.

1. Понятие планирования социального управления.

2. Содержание и форма плана.

3. Порядок составления и утверждения плана.

4. Организация выполнения плана. Тема X. Стадии управленческого
процесса.

1. Принятие решения.

2. Организация исполнения решения.

3. Проверка исполнения решения. Тема XI. Методы социального управления.

1. Сочетание убеждения и принуждения в управлении.

2. Меры убеждения в управлении.

3- Меры государственного принуждения в управлении.

4. Меры общественного воздействия в управлении. Тема XII. Стиль
социального управления.

1. Понятие стиля в управлении.

2. Характерные черты ленинского стиля государственной и общественной
деятельности.

3. Культура и этика в социальном управлении.

На базе этой дисциплины студентам старших курсов было бы полезно
преподавать такие дисциплины, как «Научная организация деятельности
исполкомов местных Советов», «Научная организация деятельности судебных
органов», «Научная организация деятельности органов прокуратуры»,
«Научная организация деятельности органов внутренних дел» и др. При
условии предварительного распределения студентов старших курсов по этим
системам органов их будущей деятельности названные дисциплины могли бы
изучаться в одноименных спецсеминарах.

Все это необходимо для дальнейшего повышения квалификации выпускников,
направляемых на работу в органы суда, прокуратуры и органы
государственного управления.

527

>>>128>>>

Таковы, по нашему мнению, некоторые пути дальнейшего укрепления
законности в управлении, обеспечения законности советских
административно-правовых отношений.

§ 5. Роль органов прокуратуры в обеспечении законности в управлении

Рассмотренные выше организационные и правовые формы обеспечения
законности в управлении, осуществляемые представительными, а также
исполнительными и распорядительными органами Советского государства, при
всех их существенных различиях обладают важной общностью. Она состоит в
том, что все эти органы обладают теми или иными возможностями применения
прямых государственных мер по устранению обнаруженных правонарушений и
непосредственному воздействию на правонарушителей.

В отличие от названных органов органы прокуратуры не наделены этими
возможностями. Осуществляя свои обязанности и права по общему надзору за
точным исполнением законов, органы прокуратуры исходят из указаний В. И.
Ленина о том, что «в отличие от всякой административной власти
прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким
решающим голосом ни по одному административному вопросу не
пользуется».30

Положение о прокурорском надзоре в СССР не предоставляет органам
прокуратуры административных прав по отношению к поднадзорным им органам
и лицам-31 Прокурор, в частности, не имеет права отменять акты
управления, смещать или назначать работников органов управления,
налагать на них или на граждан какие-либо взыскания. Органы прокуратуры
призваны осуществлять надзор за точным исполнением законов, в том числе
органами государственного управления, организациями общественности,
должностными лицами и гражданами.

Общий надзор прокуратуры является одной из основных форм обеспечения
законности в советском государственном управлении. Он распространяется
на все органы государственного управления (за исключением советов
министров), а также на предприятии учреждения, кооперативные и другие
общественные организации, на должностных лиц и граждан. Надзор
прокуратуры способствует обеспечению единообразного понимания законности
во всей стране и точному, безоговорочному исполнению законов всеми, к
кому они обращены, что является одним из главных условий действенности
советского закона и укрепления государственной дисциплины во всех сферах
жизни нашего общества.

30 В. И. Л е н и н. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 198.

31 Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 9; 1966, № 50, ст. 1021.

128

>>>129>>>

В. И. Ленин, обосновывая принцип независимости прокуратуры от местных
органов власти, писал: «Прокурор имеет право и обязан делать только
одно: следить за установлением действительно единообразного понимания
законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и
вопреки каким бы то ни было местным влияниям».32

Точное и своевременное исполнение законов во многом определяет успех
деятельности любого органа государственного управления, предприятия,
учреждения и должностного лица. Соблюдение законов гражданами является
одной из основных обязанностей, возлагаемых на них Конституцией СССР.
Вместе с тем строгое соблюдение законности в управлении является
гарантией охраны интересов государства и личности.

Всем этим определяется огромная государственная важность общего надзора
прокуратуры, составляющего одну из отраслей прокурорского надзора.

Обязанности органов прокуратуры по общему надзору заключаются в
предупреждении, обнаружении и устранении нарушений законности, а также в
привлечении виновных (в зависимости от характера нарушения) к уголовной
ответственности или принятии мер для привлечения к административной,
дисциплинарной, материальной ответственности.

Права органов прокуратуры в отношении поднадзорных органов и лиц
соответствуют их обязанностям. Они имеют право истребовать издаваемые
акты для проверки их соответствия закону, требовать представления
документов и сведений, производить на месте проверку исполнения законов,
требовать от соответствующих органов и должностных лиц производства
проверок и ревизий деятельности подчиненных им предприятий, учреждений,
организаций и должностных лиц, требовать от должностных лиц и граждан
объяснения по поводу нарушений закона.

Основными и специфическими для прокуратуры юридическими формами
реагирования на нарушения законности в сфере управления являются: а)
опротестование незаконных актов управления в органы их издавшие или в
вышестоящие органы; б) внесение в государственные или общественные
организации представлений об устранении нарушений закона и причин,
способствующих его нарушению; в) привлечение виновных в нарушении
законов к ответственности.

Итак, общий надзор прокуратуры по отношению к поднадзорным органам и
лицам является внешним, независимым от них и не ставящим их в
зависимость от себя. Вместе с тем он является специальным надзором за
соблюдением законности.

Все это отличает его от контроля, надзора за соблюдением законности,
осуществляемого другими государственными органами. Действующие советские
конституции именуют его выс-

32 В И. Лени н. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 198. 9 Зак 31

129

>>>130>>>

шим надзором. Так принято его квалифицировать и в специальной
юридической литературе. Например, В. С. Тадевосян пишет: «Надзор,
осуществляемый прокуратурой, называется высшим потому, что он является
надзором за исполнением законов всеми министерствами, которые, как мы
говорили, сами осуществляют контроль и надзор за исполнением законов в
нижестоящих органах, а некоторые из них и в других органах и
учреждениях. Высшим он называется также и потому, что исходит из высшего
органа государственной власти в СССР, так как Генеральный Прокурор СССР,
назначаемый Верховным Советом СССР, ответствен только перед Верховным
Советом СССР».33

«Некоторые полагают, — пишут В. Г. Лебединский и Ю. А-Каленов, — что
высший надзор за исполнением законов осуществляется только Генеральным
Прокурором СССР, надзор же, осуществляемый остальными звеньями
прокурорской системы (прокуроры республик, краев, областей и районов),
не является высшим. Неправильность этой точки зрения очевидна. Высший
надзор за законностью нельзя рассматривать лишь с позиций иерархии и
считать, что надзор, осуществляемый высшим прокурором (Генеральным
Прокурором СССР), является высшим надзором, а надзор, осуществляемый
низшими звеньями прокуратуры,— низшим».34

Приведенные аргументы не обладают достаточной убедительностью. Надзор за
исполнением законов всеми министерствами и другими органами управления
осуществляют не только органы прокуратуры, но и Совет Министров СССР,
советы министров союзных и автономных республик, образуемые
соответствующими верховными Советами и подотчетные им.

Советы министров являются высшими исполнительными и распорядительными
органами государственной власти. Действующими конституциями они наделены
правом отмены и приостановления актов нижестоящих органов, в частности
правом отмены приказов и инструкций министров. Надзор за законностью
деятельности советов министров осуществляют президиумы верховных
Советов, избираемые верховными Советами, и им подотчетные. Президиумы
верховных Советов наделены правом отмены постановлений и распоряжений
советов министров в случае их несоответствия закону.

Верховные Советы — высшие органы государственной власти, которым
принадлежит исключительное право издания законов,— также осуществляют
контроль за исполнением издаваемых ими законов. Контроль-надзор,
осуществляемый высшими органами государственной власти — верховными
Советами, президиу-

33 В. С. Тадевосян. Прокурорский надзор в СССР. М., Госюриздат,
1956, стр. 22

34 В. Г. Лебединский, Ю. А. К а л е н о в. Прокурорский
надзор в СССР. М, Госюриздат, 1957. стр 46.

130

>>>131>>>

мами верховных Советов и советами министров, имеет больше оснований для
оценки его в качестве высшего надзора, ибо именно они занимают
руководящее положение в системе органов Советского государства.35

Надзор, осуществляемый органами прокуратуры, тем более краевыми,
областными, окружными, районными и городскими прокурорами, является
весьма важным, специальным, но не высшим ни по положению его
осуществляющих органов, ни по их. правам по отношению к поднадзорным
объектам. Не случайно В. И. Ленин не именовал надзор прокуратуры высшим.
Не назывался он так и в положениях о прокурорском надзоре, действовавших
до 1936 г.36

В советском законодательстве и юридической литературе целесообразно
снять с прокурорского надзора его оценку в качестве высшего, ибо она не
только не обоснована, но и умаляет действительное значение надзора,
осуществляемого высшими органами государственной власти. Вместе с тем в
целях обозначения специфики прокурорского надзора, отличающей его от
надзора других государственных органов, его целесообразно именовать
единым и специальным, ибо он осуществляется единой централизованной
системой органов и является специальным надзором, осуществляемым только
с точки зрения законности.

Огромное значение прокурорского надзора, в частности общего надзора,
общеизвестно. Тем более важно обсудить некоторые вопросы его правового
регулирования и практики их осуществления.

Прежде всего следует вновь поставить вопрос о круге поднадзорных
прокуратуре объектов. Ст. 113 Конституции СССР, соответствующие статьи
конституций союзных и автономных республик из широкого круга объектов
прокурорского надзора называют министерства, подведомственные им
учреждения, должностных лиц и граждан, коими этот круг в
действительности не ограничивается.

Действующее Положение о прокурорском надзоре в СССР кроме объектов,
перечисленных в конституциях, называет ведомства, предприятия,
исполнительные и распорядительные органы местных Советов, кооперативные
и иные общественные организации, а за пределами общего надзора — органы
дознания и предварительного следствия, судебные органы, администрацию
мест лишения свободы. Таким образом, Положение о прокурорском надзоре в
СССР более полно отражает реальный круг поднадзорных объектов.

Целесообразно пересмотреть соответствующие статьи действующих советских
конституций с целью отражения в них всего

35 См.: А. Е. Лунев. Обеспечение законности в советском
государ ственном управлении. М., «Юридическая литература», 1963,
стр. 14—19.

36 См • Советская прокуратура в важнейших документах. М., Госюриздаг.
1956, стр. 212—224, 397, 403—406.

9*
131

>>>132>>>

многообразия объектов надзорной деятельности органов прокуратуры. При
этом, видимо, следует отказаться от их перечисления, применив обобщающие
формулировки.

В ст. 113 Конституции СССР, в соответствующих статьях конституций
союзных и автономных республик задачи прокуратуры ограничиваются
надзором за точным исполнением законов.

Первый пункт ст. 10 Положения о прокурорском надзоре обязывает органы
прокуратуры осуществлять надзор за точным соответствием актов
поднадзорных им органов не только конституциям и текущим законам, но и
постановлениям советов министров. Во втором пункте той же статьи о
постановлениях советов министров не упоминается, хотя, несомненно,
органы прокуратуры обязаны осуществлять и осуществляют надзор за точным
исполнением должностными лицами и гражданами не только законов, но и
постановлений советов министров. Вряд ли это несоответствие двух пунктов
одной и той же статьи Положения следует сохранять.

Вместе с тем возникает еще более значительный вопрос: почему в задачи
прокуратуры ни действующие конституции, ни Положение не включают надзор
за точным исполнением указов и постановлений президиумов верховных
Советов?

Нормативные акты президиумов верховных Советов, вносимые на утверждение
верховных Советов, в течение длительного времени (обычно это несколько
месяцев) действуют в качестве указов или постановлений, становясь
законами лишь после их утверждения верховными Советами. Таким образом, в
СССР и республиках кроме законов и постановлений советов министров
действуют нормативные акты президиумов верховных Советов. Это следовало
бы учесть в действующих советских конституциях и в Положении о
прокурорском надзоре в СССР.

Исходя из сказанного, ст. 113 Конституции СССР целесообразно изложить в
иной редакции, а именно: «На Генерального Прокурора СССР и нижестоящие
органы прокуратуры возлагается единый и специальный надзор за точным
исполнением законов и постановлений верховных Советов, указов и
постановлений президиумов верховных Советов, постановлений и
распоряжений советов министров государственными и общественными
организациями, должностными лицами и гражданами. Перечень поднадзорных
органам прокуратуры государственных и общественных организаций
устанавливается Положением о прокурорском надзоре, утверждаемым
Президиумом Верховного Совета СССР».

По общему правилу опротестование прокурором того или иного акта не
влечет его приостановления. Исключение составляет принесение прокурором
протеста на постановление, изданное уполномоченным на то органом, о
привлечении того или иного лица к административной ответственности.
Протест прокурора на такое постановление приостанавливает исполнение
адми-

132

>>>133>>>

нистративного взыскания до рассмотрения протеста соответствующим
органом.

Это исключение из общего правила объясняется, видимо, тем, что в
названных постановлениях, если они незаконны, нарушаются права и
законные интересы граждан. Данное исключение целесообразно
распространить на все случаи опротестования актов, нарушающих права
граждан. Это повысило бы роль общего надзора прокуратуры в охране прав
граждан и во многих случаях способствовало бы предупреждению
фактического нарушения их законных интересов.37

Прокуроры обязаны принимать к рассмотрению заявления и жалобы граждан на
нарушения закона и принимать меры к восстановлению нарушенных прав и
защите законных интересов граждан. Эта функция прокуратуры является
одной из важнейших. Ее эффективность значительно возросла бы от
установления общего правила о том, что принесение прокурором протеста на
акт, нарушающий права и законные интересы граждан, приостанавливает
исполнение акта до рассмотрения протеста соответствующим органом.

§ 6. Роль судебных органов в обеспечении законности в управлении

Судебные органы Советского государства призваны охранять от
посягательств социалистический общественный и государственный строй
СССР, права и законные интересы граждан, государственных и общественных
организаций, предприятий и учреждений. Задача советского правосудия
заключается в обеспечении точного и неуклонного исполнения законов всеми
организациями, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и
гражданами.

Суды являются карательными и вместе с тем воспитательными органами
государства. Применяя меры уголовного наказания, они преследуют цели
исправления и перевоспитания преступников. При этом советские суды
организованы и действуют на основе истинно демократических принципов,
закрепленных в действующих советских конституциях, общесоюзных и
республиканских законах о судоустройстве Союза ССР и союзных
республик.38

Роль советского правосудия в обеспечении законности в управлении
заключается в охране от посягательств на его политиче-

37 Аналогичные или сходные с этим предложения неоднократно
вносились многими авторами (см., например: Л. А. Николаева.
Некоторые вопросы совершенствования законодательства в области
прокурорского надзора в СССР. Сб.: Вопросы государства и права Изд.
ЛГУ, 1964, стр. 113—114)

38 Ведомости Верховного Совета СССР, 1959, № 1, ст. 12.

133

>>>134>>>

ские и экономические основы, демократические социалистические принципы,
на права и законные интересы субъектов советского административного
права. Эта роль выполняется советскими судебными органами, во-первых,
путем рассмотрения уголовных дел, во-вторых, путем рассмотрения
отнесенных к компетенции судов дел об административных правонарушениях,
в третьих, путем рассмотрения дел о законности отдельных актов
управления и, в-четвертых, путем вынесения частных определений.

Рассмотрение уголовных дел и применение мер уголовного наказания к
виновным в совершении преступлений оказывает общее превентивное
воздействие на всех граждан и должностных лиц, в частности в сфере
управления. Вместе с тем анализ действующих норм советского уголовного
права приводит к выводу, что большинство из них прямо или косвенно
направлено на охрану законности в сфере советского государственного и
общественного управления, на обеспечение советских
административно-правовых отношений.

Таковы нормы, устанавливающие уголовное наказание за государственные
преступления, за преступления против социалистической собственности,
против жизни, здоровья, свободы и достоинства личности, против
политических и трудовых прав граждан, за хозяйственные преступления,
должностные преступления, за преступления против порядка управления,
против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья
населения, за воинские преступления.

Значение этих норм для охраны административно-правовых отношений
отчетливо видно из обозначения объектов и объективных признаков,
предусмотренных этими нормами преступлений.

Объектами особо опасного государственного преступления могут быть:
Советская власть, государственная независимость, территориальная
неприкосновенность или военная мощь СССР, мирное сосуществование
народов. Иные государственные преступления посягают на основы
государственного управления, обороноспособности, хозяйственной мощи СССР
и союзных республик, на государственную и общественную безопасность,
равноправие наций, нормальную деятельность транспорта, кредитную и
денежную систему.

Преступления против социалистической собственности посягают на
экономическую основу нашего общества — социалистическую собственность на
орудия и средства производства и основанную на ней социалистическую
систему хозяйства.

Непосредственными объектами преступлений против личности являются жизнь,
здоровье, свобода, честь и достоинство человека.

Преступления против политических и трудовых прав граждан посягают на
свободное осуществление гражданами СССР избирательного права, на
осуществление равноправия женщин,

134

>>>135>>>

на права профсоюзов, на трудовые права граждан. Иные преступления этого
вида посягают на тайну переписки, неприкосновенность жилища граждан,
свободу совести, составляющие часть прав граждан в сфере управления.

Все нормы уголовного права, направленные на борьбу с Хозяйственными
преступлениями, действуют в сфере государственной и общественной
управленческой деятельности, охраняя ее от общественно опасных действий,
указанных в уголовных кодексах союзных республик.

Так, например, в главе шестой действующего УК РСФСР предусмотрены
уголовные наказания за выпуск недоброкачественной, нестандартной или
некомплектной продукции, частнопредпринимательскую деятельность и
коммерческое посредничество, спекуляцию, незаконное пользование
товарными знаками, обман покупателей, выпуск в продажу
недоброкачественных, нестандартных и некомплектных товаров, незаконное
изготовление, сбыт, хранение спиртных напитков, подделку знаков почтовой
оплаты и проездных билетов, нарушение ветеринарных правил, нарушение
правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений,
занятие запрещенным промыслом, незаконное занятие рыбным промыслом и
другими водными добывающими промыслами, незаконный промысел котиков и
бобров, производство лесосплава или взрывных работ с нарушением правил
охраны рыбных запасов, незаконную охоту, нарушение правил сдачи
государству золота, умышленную потраву посевов и повреждение
полезащитных и иных насаждений, незаконную порубку леса.

Объектами всех этих преступлений является установленный порядок ведения
народного хозяйства в целом или в его отдельных отраслях. Причем этот
порядок в основном установлен нормами советского административного
права.

Огромное значение для обеспечения правильной деятельности советского
государственного аппарата имеет борьба с общественно опасными действиями
и бездействиями должностных лиц, связанными с их злоупотреблениями
властью или служебным положением, превышением власти или служебных
полномочий, халатностью, взяточничеством, должностными подлогами.

Эти преступления именуются должностными. Их субъектами являются
должностные лица (за исключением дачи взятки и посредничества во
взяточничестве, которые могут быть совершены и не должностными лицами).
Их специальный объект — правильная деятельность государственного и
общественного аппарата. С этой категорией преступлений по их объекту
сходны преступления против порядка управления, которые также посягают на
правильную деятельность органов управления и общественных организаций.
Вместе с тем последние отличаются от должностных преступлений по
субъекту. Преступления против поряд-

135

>>>136>>>

ка управления могут быть совершены гражданами или должностными лицами,
но вне связи с их служебной деятельностью. Преступления против порядка
управления предусмотрены, например, девятой главой УК РСФСР:
сопротивление представителю власти или представителю общественности,
выполняющему обязанности по охране общественного порядка, их
оскорбление, угроза или насилие в отношении должностного лица или
общественного работника, самовольное присвоение звания или власти
должностного лица, похищение или повреждение документов, штампов,
печатей, бланков, их подделка, изготовление и сбыт, нарушение правил
въезда или проживания в пограничной полосе, нарушение паспортных правил,
самовольный захват земли и самовольное строительство, самоуправство,
нарушение законов о записи актов гражданского состояния, незаконное
пользование знаками Красного Креста и Красного Полумесяца и другие.

Сфера государственного и общественного управления охраняется также
большинством норм уголовного права, устанавливающих меры наказания за
преступления против общественной безопасности (хулиганство, угроза
убийством и другие), общественного порядка (нарушение правил
безопасности движения и эксплуатации автомототранспорта или городского
электротранспорта, нарушение правил при производстве строительных работ
и другие) и против здоровья населения (незаконное врачевание, нарушение
правил, установленных в целях борьбы с эпидемиями и другие).

На охрану административно-правовых отношений в управлении Вооруженными
Силами СССР непосредственно направлены также нормы уголовного права,
предусматривающие меры борьбы с воинскими преступлениями. Ст. 237 УК
РСФСР содержит их следующее определение: «Воинскими преступлениями
признаются предусмотренные настоящим Кодексом преступления против
установленного порядка несения воинской службы, совершенные
военнослужащими, а также военнообязанными во время прохождения ими
учебных сборов». Порядок несения воинской службы регулируется нормами
административного права.

Таким образом, многие административно-правовые отношения защищаются
нормами уголовного права, запрещающими общественно опасные действия и
бездействия и таким образом направляющими поведение граждан и
должностных лиц в законное русло, соответствующее интересам народа.

Рассмотрение судебными органами дел о нарушениях этих норм и применение
к виновным мер уголовного наказания представляет собой весьма важное
средство обеспечения социалистической законности в управлении.
Немаловажное значение в этом имеет также судебное рассмотрение дел об
отдельных, отнесенных к компетенции судебных органов дел об администра-

136

>>>137>>>

тивных правонарушениях и применении ими к виновным мер административного
воздействия.

Законность в управлении поддерживается также рассмотрением судами
отнесенных к их компетенции некоторых дел административного характера,
например жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на
неправильное наложение штрафа, исков на незаконную выдачу ордеров на
жилую площадь, исков об отмене или изменении записей в актах
гражданского состояния и другие. В этих случаях суд проверяет законность
актов и действий органов управления и своими решениями восстанавливает
нарушенные права и законные интересы граждан.

Многие советские юристы предлагают расширить компетенцию судебных
органов по делам административного характера.3? Это предложение
целесообразно применить к некоторым новым категориям административных
дел, в настоящее время находящихся в компетенции органов управления.

Однако в основном права граждан в сфере управления охранялись,
охраняются и должны охраняться органами управления и советской
общественностью. Это объясняется, во-первых, огромным объемом и
разнообразием содержания прав граждан в сфере управления, во-вторых,
преимуществами их административной охраны, состоящей в большей ее
мобильности по сравнению с судебной охраной.

Следует согласиться с Я. А. Здиром, который пишет: «По-видимому, в этих
вопросах надо идти не по линии перекладывания обязанностей контроля за
законностью с одних государственных органов на другие, а путем
расширения форм и улучшения методов общественного контроля».40

Развитие народного контроля и широкое участие в нем советской
общественности создали для этого весьма благоприятные условия.

Немаловажная роль в обеспечении законности в управлении принадлежит
частным определениям судов. Обнаружив при рассмотрении гражданского дела
нарушения должностными лицами или гражданами законности, правил
социалистического общежития, либо существенные недостатки в работе
государственных и общественных организаций, предприятий и учреждений,
суд выносит частное определение и направляет его соответствующим
организациям, предприятиям, учреждениям, должностным

39 См. например: Д. М. Ч е ч о т. Проблема защиты субъективных пряв
и интересов в порядке неисковых производств советского гражданского
процесса. Автореф. докт. дисс. Л., 1969, стр. 28—29. См.: Его же.
Административная юстиция. Изд. ЛГУ, 1972.

40 Я. А. 3 д и р. Некоторые вопросы административного права
и усиления охраны прав граждан. Сб.: Развитие прав граждан СССР и
усиление ич охраны на современном этапе коммунистического
строительства. Саратов, 1962, стр. 95.

137

>>>138>>>

лицам или коллективам трудящихся, которые должны принимать меры к
устранению нарушений и недостатков и сообщать об этом суду.41

При наличии оснований суд, рассмотрев уголовное дело, одновременно с
постановлением приговора выносит частное определение, в котором обращает
внимание руководителей соответствующих предприятий, учреждений и
организаций и других лиц на причины и условия, которые способствовали
преступлению. Для ответа суду о принятых по частному определению мерах
установлен месячный срок.

По материалам судебного разбирательства суд имеет право обратить
внимание общественных организаций и коллективов трудящихся на
неправильное поведение отдельных граждан. Копия частного определения
может быть направлена в товарищеский суд.42

Сказанное свидетельствует об огромной и специфической роли советских
судебных органов в охране законности в управлении.

§ 7. Роль общественности в обеспечении законности в управлении

Участие общественности в советском государственном управлении в
современный период постоянно и универсально. Общественность активно
содействует органам государственного управления в самых разнообразных
организационных и правовых формах, а во многих случаях непосредственно
управляет переданными ей объектами хозяйственного и культурного
строительства.

Все современные проблемы советского государственного и правового
строительства тесно связаны с возрастающей ролью общественности. Это
объясняется развитием социалистической демократии, процессов
постепенного преобразования социалистической государственности в
коммунистическое общественное самоуправление.

Общественность участвует в процессе разработки и принятия нормативных
актов Советского государства, практического их осуществления и охраны
норм советского права от нарушений. Правоохранительная деятельность
советской общественности выражается прежде всего в воспитании
коммунистической сознательности советских людей.

В предупреждении правонарушений и борьбе с их последствиями большое
значение имеет общественный контроль и при-

41 См. ст. 38 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных
республик (Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 50, ст. 526).

42 См.: Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. М, «Юридическая
литература», 1964, стр. 132—133.

138

>>>139>>>

менение к виновным в правонарушениях мер общественного воздействия.
Общественный контроль осуществляется многочисленными органами
профсоюзов, комсомола, добровольных обществ, общественных инспекций,
группами и постами народного контроля, самодеятельными организациями
населения и т. д., а также гражданами.

Широкоизвестные разнообразные организационные и правовые формы
общественного контроля способствуют предупреждению, выявлению, а также
устранению правонарушений, порождающих их причин и способствующих им
условий.

Общественный контроль вследствие своей массовости, повседневности,
систематичности является могучим средством проверки исполнения и вместе
с тем одной из правовых гарантий законности, в частности в советском
государственном и общественном управлении.43 Организации общественности
(так же как организации государственности) воздействуют на людей прежде
всего и главным образом мерами убеждения, воспитания. В отношении же
людей, совершивших антиобщественные поступки, в частности
правонарушения, они применяют меры общественного принуждения. Целью
применения этих мер является исправление людей и предупреждение новых
поступков, противоречащих интересам общества.

Меры общественного принуждения отличаются от мер государственного .
принуждения, во-первых, тем, что первые применяются общественными
организациями, вторые — государственными организациями, во-вторых, тем,
что первые применяются в порядке, установленном в одних случаях нормами
общественных организаций, в других — нормами права, вторые всегда
применяются в порядке, установленном только нормами права, в-третьих,
тем, что первые не влекут последствий, связанных с правовым статусом
гражданина, вторые могут повлечь эти последствия.

Н. А. Беляев и В. Г. Смирнов отвергают возможность разграничения
государственного и общественного принуждения по применяющим их органам.
Они пишут: «Основное отличие мер общественного принуждения от внешне
сходных с ними мер государственного принуждения заключается в том, что
практическое исполнение мер общественного принуждения опирается
исключительно на моральный авторитет органа, избравшего эти меры.
Исполнение же мер государственного принуждения опирается не только на
авторитет органов, избравших эти меры, но и на принудительную силу
государства».44 С этими утверждениями

43 См.: Правовые гарантии законности в СССР. М., Изд. АН СССР, 1962,
стр. 408—410.

44 Н. А. Беляев, В. Г. С м и р н о в. В. И. Ленин об
убеждении и принуждении в социалистическом обществе. Сб.: В. И. Ленин
о государстве и праве. Изд. ЛГУ, 1961, стр. 57—58.

139

>>>140>>>

трудно согласиться, так как исполнение мер принуждения, применяемых
общественными организациями, в ряде случаев, указанных в правовых актах,
опирается не только на моральный авторитет применивших их органов, но и
на принудительную силу государства.

Так, например, в соответствии со ст. 19 Положения о товарищеских судах,
утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 3 июля 1961 г.,
при неисполнении в установленный срок решения товарищеского суда о
возмещении причиненного ущерба, о наложении штрафа или ином
имущественном взыскании председатель товарищеского суда направляет дело
народному судье, который после проверки представленных материалов и
законности выдает исполнительный лист для исполнения через судебного
исполнителя.45

Сопротивление представителю общественности, выполняющему обязанности по
охране общественного порядка, либо принуждение, его к выполнению явно
незаконных действий, совершенные с насилием или с угрозой применения
насилия, его оскорбление, так же как эти действия в отношении
представителя власти, угроза или насилие в отношении общественного
работника, примененные в целях прекращения общественной деятельности или
изменения ее характера в интересах угрожающего, так же как эти действия
в отношении должностного лица, являются преступлениями против порядка
управления и преследуются уголовным законом (ст. ст. 191, 192, 193 УК
РСФСР). Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1962 г.,
утвержденным Верховным Советом СССР 24 апреля 1962 г., ответственность
за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство народных дружинников
значительно усилена.46

Вместе с тем исполнение мер государственного принуждения опирается не
только на авторитет применяющих их государственных органов и
принудительную силу государства, но всегда и в огромной степени на
могучую силу общественного мнения, подкрепляющего принудительный акт
государства. Меры общественного принуждения по основаниям их применения
делятся на три группы. Первую из них составляют меры, применяемые
общественными организациями на основании норм, установленных самими
общественными (партийными, профсоюзными, комсомольскими, кооперативными
и др.) организациями. Так, например, ст. 9 Устава КПСС установлено, что
«за невыполнение уставных обязанностей и другие проступки член или
кандидат в члены партии привлекается к ответственности и на него могут
быть наложены взыскания: постановка на вид, выговор (стро-

« Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1961, № 26, ст. 371.

4б Ведомости Верховного Совета СССР, 1962, № 8, ст. 83; № 17, ст. 177.

140

>>>141>>>

гий выговор), выговор (строгий выговор) с занесением в учетную карточку.
Высшей мерой партийного наказания является исключение из партии. За
незначительные проступки должны применяться меры партийного воспитания и
воздействия в виде товарищеской критики, вынесения партийного порицания,
предупреждения или указания».

Ст. 12 Устава КПСС предусматривает, что «если член партии совершил
проступки, наказуемые в уголовном порядке, он исключается из партии и
привлекается к ответственности в соответствии с Законом».47

Ст. 12 Устава профессиональных союзов СССР, ст. 7 Устава Всесоюзного
Ленинского Коммунистического Союза Молодежи предусмотрены меры,
применяемые к членам профсоюзов и комсомольцам за невыполнение уставных
требований и другие проступки.

Общественные взыскания на членов партии, профсоюзов и комсомола
налагаются не только за невыполнение уставных требований этих
организаций, но и за нарушение норм права и нравственности. Эти меры,
применяемые общественными организациями к их членам, способствуют не
только поддержанию дисциплины в этих организациях, но и укреплению
законности, в частности в сфере управления, а также соблюдению
нравственных принципов морального кодекса строителя коммунизма,
провозглашенного Программой КПСС.

Вторую группу мер общественного принуждения составляют меры, применяемые
общественными организациями на основании норм, установленных
общественно-государственными актами (например, совместными
постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР, Совета Министров СССР и
ВЦСПС и т. д.), а также актами государственных органов.

Так, например, народным дружинникам предоставлено право доставлять в
случае необходимости граждан, нарушающих общественный порядок, в штаб
дружины, милицию, в ближайший сельский или поселковый Совет;
товарищеские суды имеют право применять к виновным определенные меры
общественного воздействия, в том числе такие, как денежный штраф,
возмещение причиненного неправомерными действиями ущерба на сумму не
свыше 50 рублей и другие.

Третью группу составляют меры общественно-государственного принуждения,
применяемые общественно-государственными организациями, на основе норм,
установленных совместными актами общественных и государственных органов
и актами государственных органов. К ним, например, относятся меры,
применяемые к виновным в правонарушениях органами народ-

47 Материалы XXIV съезда КПСС, стр. 219.

141

>>>142>>>

ного контроля, комиссиями по делам несовершеннолетних и другие.

Таким образом, организации общественности активно способствуют
укреплению законности в управлении своей воспитательной деятельностью,
осуществлением общественного контроля и применением мер общественного
принуждения к виновным в правонарушениях. Эта роль общественности растет
и будет расти в общем процессе постепенного превращения социалистической
государственности в общественное коммунистическое самоуправление.

N2

>>>143>>>

Глава 7

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

советских административно-правовых отношений

§ 1. Пути постепенного превращения

советского государственного управления

в общественное коммунистическое самоуправление

Пути постепенного превращения социалистической государственности в
общественное коммунистическое самоуправление освещены в трудах К-
Маркса, Ф. Энгельса, В. И. Ленина и Программе Коммунистической партии
Советского Союза. Отмирание государства и права отнюдь не отрицает
необходимости управления делами будущего коммунистического общества,
нормативного регулирования общественных отношений и подчинения членов
общества органам общественного самоуправления и им установленным
правилам социалистического общежития. Ф. Энгельс писал, что «с одной
стороны, известный авторитет, каким бы образом он ни был создан, а с
другой стороны, известное подчинение, независимо от какой бы то ни было
общественной организации, обязательны для нас при тех материальных
условиях, в которых происходит производство и обращение продуктов».1

Свобода личности, которую обеспечивает коммунистический общественный
строй, предполагает подчинение людей воле народа, выраженной в правилах
их поведения в процессе производства, распределения, культурного
строительства, бытового обслуживания и т. д.

Подчинение индивида этим правилам есть объективная необходимость,
Еытекающая из самого факта общежития людей, общественного характера
производства и распределения. Дисциплина составляет одно из
первостепенных условий общественного производства и распределения
материальных и духовных благ. Без нее невозможна успешная работа завода,
колхоза, школы, театра и любого иного предприятия и учреждения.

Высшей целью советского народа, руководимого Коммунистической партией,
является коммунистическое преобразование

‘К. Маркс и Ф. Эн г ел ь с. Соч., т. 18 стр. 304.

ИЗ

>>>144>>>

общества. В достижении этой цели дисциплина в труде и быту, безусловное
подчинение индивида общим правилам поведения, зыражающим народные
интересы, играют огромную роль. Этим и объясняется постоянная забота
нашей партии об укреплении социалистической законности, государственной
и общественной дисциплины. Анархизм был, остается и будет враждебным
теории и практике коммунистического преобразования общества.

В Программе КПСС указывается: «Коммунизм — это высокоорганизованное
общество свободных и сознательных тружеников, в котором утвердится
общественное самоуправление, труд на благо общества станет для всех
первой жизненной потребностью, осознанной необходимостью, способности
каждого будут применяться с наибольшей пользой для народа».2

Необходимость высокоорганизованного общественного самоуправления и
подчинения индивида обществу при коммунизме очевидна и несомненна.
Дальнейшее развитие социалистической демократии, будущее объединение
Советов, профсоюзов, кооперации и других массовых организаций
трудящихся, постепенное упразднение ненужной в условиях развитого
коммунистического общества значительной части органов, ныне являющихся
государственными, утрата политического характера органов руководства
развитием хозяйства и культуры, превращение их в органы общественного
самоуправления приведут к созданию новой системы управления делами
общества. Она постепенно вырастет из современной организации советской
социалистической государственной и общественной системы.

С ростом коммунистической сознательности, с ликвидацией правонарушений
отпадет необходимость в принуждении и постепенно отомрут органы, ныне
выполняющие принудительные функции в отношении нарушителей норм
советского права. Принудительные органы нашего государства, необходимые
теперь в силу внутренних и внешних условий, в будущем отомрут.

Совершенно иные перспективы у системы органов руководства хозяйственным
и культурным строительством. Эта система сохранится и изменится
соответственно коммунистическим условиям общественного производства,
распределения и небывалого расцвета культуры, науки и искусства,
высокого уровня сознания людей.

В своих основных чертах будущая система общественного самоуправления
вырастет на базе принципов, выработанных В. И. Лениным, Коммунистической
партией, проверенных практикой построения социализма и коммунизма.
Подлинный демократизм, народность, останется и впредь ведущим руслом
организации общественного руководства. Вместе с тем развитие на-

2 Программа Коммунистической партии Советского Союза. М„
Политиздат, 1971, стр. 62.

Ш

>>>145>>>

шего общества порождает и будет порождать множество новых
организационных форм, соответствующих изменившимся условиям и новым
потребностям.

Есть полные основания предполагать, что современная система
представительных органов Советского государства, играющих ведущую роль в
советской государственной системе, в основном будет пригодной и для
системы коммунистического самоуправления. И на высшей фазе коммунизма
сохранится необходимость в избираемых всем народом ширококоллегиальных
органах, решающих на своих периодических заседаниях главные вопросы
развития страны и руководящих всей системой органов общественного
самоуправления.

Необходимой будет также система исполнительных органов, осуществляющих
повседневное руководство хозяйственным и культурным строительством. Эта
группа органов общественного самоуправления вырастет из современной
системы исполнительных и распорядительных органов Советского
государства. Она будет реорганизована применительно к новым условиям
общественного производства и распределения на высшей фазе коммунизма.

Третью группу органов общественного самоуправления, видимо, будут
составлять органы контроля исполнения правил коммунистического
общежития. Их предшественниками в настоящее время являются органы
государственного и общественного контроля, которые в будущем будут
объединены в систему контрольных органов коммунистического общественного
самоуправления.

Исполнительные и контрольные органы будут всецело подчинены
представительным органам самоуправления, находясь друг с другом в
отношениях тесного контакта. Независимость контрольных органов от
исполнительных определяется тем, что их контрольная деятельность будет
распространяться и на исполнительные органы самоуправления.

Необходимость в специальной системе контрольных органов будет
обусловлена невиданным размахом планомерного общественного производства,
сложностью распределения по коммунистическому принципу: «от каждого по
его способности, каждому — по его потребностям» и вытекающей из этого
необходимости в строжайшей дисциплине. Сознательный характер последней
не погашает необходимости специального контроля за исполнением правил
социалистического общежития, ибо отдельные нарушения этих правил будут
возможны вследствие различного их понимания и исполнения, а также в
случаях их незнания теми или иными членами общества. А между тем
единообразное понимание и исполнение правил лицами и организациями, к
которым они относятся, останется одним из необходимых и важнейших
условий развития высокоорганизованного коммуни-, стического общества.

10 Зак. 51
145

>>>146>>>

Итак, в единой системе общественного самоуправления будут три основные
формы деятельности по руководству общественными делами (общее
руководство, исполнительная деятельность и контрольная деятельность) и
соответствующие им три вида органов (органы общего руководства,
исполнительные органы и контрольные органы).

Ф. М. Бурлацкий, правильно защищая марксистско-ленинское положение о
необходимости управления при коммунизме, по нашему мнению, ошибается,
утверждая, что «общество само, без какого-либо постоянного специального
аппарата станет управлять основными процессами своей жизни».3 Управление
производством, распределением произведенного, управление процессами
культурного строительства и бытового обслуживания и при коммунизме будет
постоянным, непрерывным и соответственно этому будет осуществляться
постоянным аппаратом управления. Он утратит классовый, политический,
государственный, принудительный характер, будет аппаратом общественного
самоуправления, постоянно, повседневно осуществляющим свои функции
руководства развитием экономики и культуры в интересах всего общества,
на основе высокой сознательности его членов, без принуждения.

Общество не смогло бы производить и распределять, обучать и воспитывать
без постоянно действующего аппарата самоуправления.

Работа в аппарате управления в условиях, когда широкие массы овладевают
ее навыками, перестанет быть особой профессией. На это указывает
Программа Коммунистической партии Советского Союза. Но это не означает,
что при коммунизме не будет постоянного аппарата управления. Так,
например, можно ли постоянно осуществлять планирование развития
народного хозяйства, его учет, распределение по потребностям без
постоянного аппарата? Можно ли без него обеспечить единую систему
обучения детей, юношей и девушек в школах и других учебных заведениях?
По нашему мнению, нельзя.

Каким же изменениям будет подвергаться современная система
исполнительных и распорядительных органов Советского государства в
процессе своего постепенного превращения в систему исполнительных
органов общественного коммунистического самоуправления?

С постепенным отпадением необходимости в административном принуждении
будет все больше сокращаться, а потом и вовсе отомрет система органов
административного принуждения. Необходимость применения принуждения к
отдельным людям в редких случаях останется и при коммунизме, ибо
отдельные эк-

3 Ф. М. Бурлацкий. Государство и коммунизм. М., Соцэкгиз, 1963.
стр. 230.

146

>>>147>>>

сцессы возможны в состоянии аффекта, невменяемости, психического
заболевания. Но для применения принуждения в таких случаях особого
аппарата принуждения не нужно. В. И. Ленин писал: «Мы не утописты и
нисколько не отрицаем возможности и неизбежности эксцессов отдельных
лиц, а равно необходимости подавлять такие эксцессы. Но, во-первых, для
этого не нужна особая машина, особый аппарат подавления, это будет
делать сам вооруженный народ с такой же простотой и легкостью, с которой
любая толпа цивилизованных людей даже в современном обществе разнимает
дерущихся или не допускает насилия над женщиной. А, во-вторых, мы знаем,
что коренная социальная причина эксцессов, состоящих в нарушении правил
общежития, есть эксплуатация масс, нужда и нищета их. С устранением этой
главной причины эксцессы неизбежно начнут „отмирать”. Мы не знаем, как
быстро и в какой постепенности, но мы знаем, что они будут отмирать. С
их отмиранием отомрет и государство».4

Аппарат управления хозяйственным и культурным строительством будет и
впредь постоянно совершенствоваться, приспосабливаться к изменяющимся
условиям развития общества. В управленческую деятельность, в частности в
процессы народнохозяйственного учета, планирования, обслуживания
населения и т. д., все более широко будут внедряться достижения науки, в
особенности науки управления, кибернетики, что приведет к резкому
сокращению количества занятых в аппарате управления людей.

Однако рост общественного производства, распределения, бытового
обслуживания, народного образования, науки, искусства будет и впредь
обусловливать необходимость в квалифицированном и оперативном аппарате
управления хозяйственным и культурным строительством.

С постепенным переходом от социалистического принципа распределения к
коммунистическому принципу будет создана единая система органов
управления распределением и бытовым обслуживанием населения.

Исполнительный аппарат повседневного управления процессами развития
коммунистической экономики и культуры будет всецело подчинен органам
общего руководства делами коммунистического общества.

Организация и деятельность органов общественного коммунистического
самоуправления, в частности его исполнительных органов, будет основана
на ленинских демократических принципах, применяемых в нашей стране в
современных условиях. На высшей фазе коммунизма они получат свое
дальнейшее развитие и видоизменятся применительно к новым общественным
условиям.

< В. И. Ленин. Поли, собр соч., т. 33, стр 91.10* . 147>>>148>>>

Строгое соблюдение и дальнейшее развитие ленинских демократических
принципов организации и деятельности современной советской системы
государственных и общественных органов составляют теперь и будут
составлять впредь необходимые условия постепенного превращения
социалистической государственности в общественное коммунистическое
самоуправление вообще, советского государственного и общественного
управления в исполнительную систему будущего общественного
самоуправления в частности.

§ 2. Пути постепенного превращения

советских административно-правовых отношений в коммунистические
управленческие отношения

В своих главных чертах организация управления коммунистическим обществом
и ее принципы обозримы уже теперь. Ее детали, подробности предвидеть,
разумеется, невозможно.

То же относится к перерастанию советской правовой системы в систему
правил коммунистического общежития. Вместе с государством вследствие
коренного изменения внутренних и внешних условий отомрет и право. Нормы
поведения людей утратят политический характер. Принуждение перестанет
быть необходимым средством их обеспечения.

Вместе с тем бесспорным представляется необходимость регулирования
поведения людей, общественных отношений и при коммунизме. В современных
условиях общественные отношения в нашей стране регулируются нормами
права, нормами общественных организаций и нормами нравственности.
Будущее объединение государственных и общественных организаций, слияние
их в единую систему общественного коммунистического самоуправления
приведет также к созданию единой системы правил коммунистического
общежития. В ней будут две основные группы правил поведения: а) правила
коммунистической нравственности, которые продолжают складываться в
условиях социализма — первой фазы коммунистического общества, и б)
правила, которые будут устанавливаться органами общественного
коммунистического самоуправления. Обе эти группы правил будут иметь
одинаковое коммунистическое нравственное содержание и одинаково
опираться на сознательность людей. Но вторая группа будет отличаться от
первой тем, что входящие в нее нормы будут устанавливаться органами
самоуправления во всех областях общественной жизни, в которых будет
необходимо специальное нормативное регулирование.

Система норм второй группы разовьется из современной социалистической
системы правовых норм и норм, установленных общественными организациями.

148

>>>149>>>

Среди будущих изменений в регулировании общественных отношений крупное
место займет постепенная отмена подавляющего большинства современных
запретительных правовых норм, в частности норм уголовного права и млогих
норм административного права. Постепенность отмены этих норм будет
обусловлена постепенностью, с которой будут сокращаться, а затем и вовсе
исчезнут антиобщественные поступки, в частности преступления и
административные проступки. По мере упразднения органов принуждения
отпадут за ненадобностью также нормы права, регулирующие их
деятельность, и с нею связанные общественные отношения (нормы
уголовно-процессуального права, многие нормы административного права и
т. д.).

В результате перехода к коммунистическому принципу распределения
постепенно утратят свое значение нормы гражданского и
гражданско-процессуального права, а также нормы финансового права. С
объединением колхозной собственности с собственностью общенародной
станут ненужными нормы колхозного права. Эти перспективы названных
отраслей советского права определяются неизбежностью отпадения на высшей
фазе коммунизма тех общественных отношений (уголовно-правовых,
уголовно-процессуальных, гражданско-правовых, гражданско-процессуальных,
финансовых, колхозных), которые они регулируют.

С. Н. Братусь правильно указывает: «Когда отпадут возмездные отношения,
т. е. отомрет товарно-денежная форма, хозрасчет и т. д. и принцип
распределения по труду уступит место принципу распределения по
потребностям, т. е. тогда, когда будет построено коммунистическое
общество, отомрет и гражданское право».5

По мере отпадения всех других общественных отношений, несовместимых с
условиями высшей фазы коммунизма, постепенно отомрут и все другие
отрасли права, которые в современных условиях их регулируют. Однако до
тех пор, пока существует объективная необходимость в этих общественных
отношениях, дальнейшее совершенствование их регулирующих отраслей
советского права весьма необходимо.

Иная перспектива ожидает такие отрасли права, как государственное,
административное, земельное и трудовое право. Общественные отношения,
которые они регулируют, на высшей фазе коммунизма претерпят огромные
изменения, но не исчезнут вовсе подобно другим названным отношениям.

Правовые отношения, именуемые теперь государственными,
административными, земельными, трудовыми, утратят политический и
правовой характер, некоторые из них отпадут за нена-

5 С. Н. Братусь. Предмет и система советского гражданского права. М.,
Госюриздат, 1963, стр. 71.

149

>>>150>>>

добностью (например, административно-правовые отношения по привлечению
правонарушителей к дисциплинарной и административной ответственности и
др.); в этих областях возникнут новые общественные отношения (например,
постепенное введение коммунистического принципа распределения породит
управленческие отношения по распределению продуктов потребления).

Эти группы общественных отношений в преобразованном виде останутся
необходимыми. Государственно-правовые отношения трансформируются в
коммунистические отношения по общему руководству делами будущего
общества, административно-правовые— в управленческие отношения.
Земельные и трудовые отношения, также утратив свой правовой характер,
превратятся в коммунистические земельные и трудовые отношения.

Все эти общественные отношения будут нуждаться в нормативном
регулировании. Их будут регулировать правила (нормы) коммунистического
общежития, установленные органами общественного коммунистического
самоуправления.

Названным группам общественных отношений будут соответствовать группы
регулирующих их правил коммунистического общежития (отрасли
коммунистического нормативного регулирования).

Итак, советское государственное и общественное управление на высшей фазе
коммунизма преобразуется в управленческую деятельность органов
общественного коммунистического самоуправления, советские
административно-правовые отношения — в управленческие коммунистические
отношения, советское административное право — в группу управленческих
норм коммунистического общежития.

Развитие советских общественных отношений по пути к высшей фазе
коммунизма ведет к важным огромным изменениям всей их системы в трех
основных направлениях.

Во-первых, с победой коммунизма общественные отношения утратят свой
политический характер.

Во-вторых, исчезнет необходимость в принуждении как средстве обеспечения
общественных отношений, которые будут поддерживаться высокой
сознательностью членов коммунистического общества.

В-третьих, будущее отмирание государства и права приведет к превращению
правовых отношений в неправовые. Сложится единая система
коммунистических общественных отношений, регулируемых нормами
коммунистической нравственности и нормами, устанавливаемыми органами
общественного коммунистического самоуправления.

Современные советские административно-правовые отношения, составляющие
весьма значительную часть советски общественных отношений с наступлением
соответствующих внут-

150

>>>151>>>

ренних и внешних условий, так же как все иные советские общественные
отношения, утратят политический и правовой характер и не будут нуждаться
в принуждении как средстве своего обеспечения. Они постепенно
превратятся в коммунистические управленческие отношения. В круг этих
общественных отношений будут входить отношения по организации и
деятельности исполнительных органов общественного коммунистического
самоуправления, по реализации обязанностей и прав их работников, а также
других членов коммунистического общества в сфере управления.

Ведущее место в системе отраслевых управленческих коммунистических
отношений займут отношения по планированию, учету и организации
производства и распределения продуктов потребления по потребностям.

Современные гражданско-правовые и финансово-правовые отношения с
переходом к коммунистическому принципу распределения уступят свое место
управленческим отношениям по распределению произведенного по
потребностям, которые будут вытеснять гражданские и финансовые отношения
с постепенностью, с которой будет вводиться коммунистический принцип
распределения.

Порядок бесплатного получения населением продуктов потребления по
потребностям и бесплатного пользования общественными услугами потребует
детального нормативного регулирования общественных отношений между
органами распределения, между ними и отдельными лицами, а также между
последними.

Административно-правовые отношения, порождаемые в современных условиях
административными и дисциплинарными проступками, постепенно исчезнут
вместе с исчезновением этих правонарушений.

Итак, одной из групп коммунистических общественных отношений будет
большая по масштабу и весьма важная в жизни коммунистического общества
группа управленческих общественных отношений. Они будут регулироваться
правилами коммунистического общежития, устанавливаемыми или
санкционируемыми органами общественного коммунистического
самоуправления, а также правилами коммунистической нравственности.

Управленческие нормы и отношения коммунистического общежития будут
отличаться от современных советских административно-правовых норм и
отношений своим неполитическим, неправовым характером, а также тем, что
они будут обеспечиваться только высокой сознательностью людей. От других
коммунистических общественных норм и отношений управленческие нормы и
отношения будут отличаться своим управленческим характером, тем, что они
будут призваны опосредствовать управленческую (исполнительную)
деятельность органов коммунистического общественного самоуправления.
Субъектами этих

151

>>>152>>>

отношений будут люди, органы общественного коммунистического
самоуправления, учреждения, предприятия, организации и их работники,
наделенные управленческими обязанностями и правами.

Вместе со многими другими юридическими институтами и категориями на
высшей фазе коммунизма утратят свое значение категории правоспособности
и дееспособности, ибо исчезнут общественные экономические условия,
порождающие необходимость в них. Представителями интересов людей,
которые по тем или иным причинам будут нуждаться в представительстве
(малолетние дети, умалишенные), будут любые другие взрослые, здоровые
люди.

Содержание управленческих коммунистических отношений будут составлять
обязанности и права их субъектов в сфере управления. Так, например,
осуществление обязанностей индивидов соблюдать правила поведения,
действующие в сфере управления, бережно относиться к общенародной
собственности, соблюдать общественный порядок (в частности, правила
уличного движения, правила пожарной
безопасности^санитарно-противо-зпидемические правила), выполнять
трудовые обязанности по борьбе со стихийными бедствиями, соблюдать
правила пользования общественными услугами и т. д. будут порождать
управленческие общественные отношения между индивидами, между индивидами
и органами общественного самоуправления, между индивидами и
соответствующими учреждениями, предприятиями и организациями.

Реализация прав индивидов в сфере управления, например право на работу в
органах управления, в учреждениях, предприятиях, организациях, право на
свободное выражение своего мнения, на обращение к органам общественного
самоуправления, право на образование, на избрание рода занятий, на
отдых, на медицинское обслуживание, на бесплатное получение продуктов
потребления, на пользование общественными услугами, право на свободное
передвижение и выбор местожительства и т. д., также предполагает
возникновение общественных отношений в сфере управления. Они будут
складываться между носителями этих прав, между ними и органами
самоуправления, учреждениями, предприятиями, организациями, на которых
будут возложены обязанности по обеспечению этих прав.

Организация и деятельность органов коммунистического общественного
самоуправления, процесс осуществления ими их обязанностей и применения
ими их прав в сфере управления также будут порождать общественные
управленческие отношения между органами самоуправления, между ними и
учреждениями, предприятиями, организациями, а также между ними и
отдельными индивидами.

Управленческие коммунистические отношения будут складываться между всеми
их участниками в любом их сочетании.

152

>>>153>>>

Развитая система общественных услуг при коммунизме вызовет большой рост
управленческих отношений, складывающихся между индивидами. Эти отношения
будут регулироваться правилами пользования общественными услугами,
например правилами пользования транспортом, жилыми помещениями и т. д.

Объектами управленческих общественных отношений будут действия людей (
например, при поступлении в учебные заведения), вещи (например, при
получении продуктов потребления из общественных фондов), продукты
духовного творчества (например, при получении книг из библиотек) и
личные нематериальные блага (например, при обращении в лечебное
учреждение за медицинской помощью).

Реализация коммунистических общественных отношений, в частности
управленческих отношений, их соответствие регулирующим их нормам будут
гарантироваться высокой коммунистической сознательностью людей.
Добровольное, сознательное исполнение норм, правил коммунистического
общежития, как указывал В. И. Ленин и указывает Программа КПСС, «станет
внутренней потребностью и привычкой всех людей».6

Уже в современных условиях подавляющее большинство советских людей
соблюдает действующие нормы советского права-добровольно, без
принуждения, с сознанием необходимости исполнять выраженную в этих
нормах народную волю. Правонарушения постепенно сокращаются. Задача
искоренения всяких нарушений правопорядка, ликвидации преступности,
устранения всех причин, ее порождающих, поставленная Программой КПСС,
будет выполнена. В будущем коммунистическом обществе не останется
социальных причин и условий для антиобщественных проступков. Будут
ликвидированы пережитки капитализма в сознании людей, в их отношении к
общественной собственности, к труду, к окружающим людям.

Высокий уровень культуры, сознания членов коммунистического общества
исключит необходимость в применении принуждения. Коммунистическое
воспитание будет надежной опорой всей системы правил общежития. Важную
роль в обеспечении исполнения правил коммунистического общежития всем
населением будет играть организаторская работа органов общественного
самоуправления во всех областях общественной жизни. Вместе с тем будет
действовать система специальных мер, которая будет способствовать
соблюдению правил общежития, гарантировать общество от их нарушений. Во
всех общеобразовательных школах дети будут изучать основы общественного
устройства и системы правил коммунистического общежития.

6 Программа Коммунистической партии Советского Союза, стр. 110.

15S

>>>154>>>

Составной частью систематической культурно-воспитатель-“ной работы
органов общественного самоуправления среди всего населения будет
пропаганда действующих правил общежития. Кодификация правил,
установленных органами самоуправления, и организация справочной службы
будут также способствовать быстрому ознакомлению каждого с действующими
правилами. Важную специальную роль в обеспечении исполнения правил
общежития будут играть контрольные органы самоуправления. Они будут
способствовать единству понимания и исполнения установленных правил
всеми, к кому они обращены.

Коммунистические экономические условия (единая общенародная
собственность на орудия и средства производства, изобилие продуктов
потребления и распределение их tio потребностям и т. д.) и высокая
сознательность людей при коммунизме не исключат отдельных споров между
организациями, между ними и отдельными индивидами, а также между
индивидами в процессе общественного производства, распределения,
культурной жизни и бытового обслуживания. Поэтому нужными будут органы
для решения этих споров. Одни из них, видимо, будут разрешаться
соответствующими исполнительными органами самоуправления, другие —
специально созданными для этой цели органами, входящими в систему
исполнительных органов. Современные органы суда и арбитража уступят свое
место этим будущим органам по разрешению споров. С изменением характера
споров изменится и порядок их разрешения.

Изменится и порядок общественного воздействия на лиц, допустивших
нарушение тех или иных правил по неосторожности или вследствие
психического заболевания. Коммунизм предполагает сохранение
ответственности каждого перед обществом. По своему характеру она будет
моральной. И теперь уже широко применяются многие ее моральные формы
(например, обсуждение случаев антиобщественного поведения на общих
собраниях коллективов), как правило, дающие положительные результаты. В
будущем обществе, видимо, будут функционировать состоящие из
специалистов (врачей, психологов и др.) общественные органы, коим будет
поручено применение медицинских или педагогических мер к нарушителям
правил поведения.

Итак, коммунистическое воспитание людей, организаторская деятельность
органов общественного коммунистического самоуправления и система
специальных мер ответственности гарантируют точное и неуклонное
исполнение социальных правил членами коммунистического общества, в
частности в сфере исполнительной деятельности органов общественного
самоуправления.

Общественное развитие, изменение внутренних и внешних условий
дальнейшего осуществления задач строительства коммунистического общества
дадут материал для новых выводов, ги-лотез и предположений. При этом чем
ближе общество будет к высшей фазе коммунизма, тем отчетливее и яснее
будут высту-

154

>>>155>>>

пать контуры будущего общественного самоуправления и регулирования. Но
будущее создается созидательным трудом современного советского человека.
Идет великий исторический процесс построения высшей фазы коммунизма в
нашей стране. Ему соответствует постепенное накапливание элементов
перерастания социалистической государственности в общественное
коммунистическое самоуправление.

>>>156>>>

ОГЛАВЛЕНИЕ

Стр.

Глава 1. Сущность советских административно-правовых отношений
3

§ 1. Понятие советского государственного и общественного
управления…………….—

§ 2. Две концепции советских административно-правовых отношений .
16 § 3. Разграничение административных и других советских
правовых

отношений ………… 31

Глава 2. Субъекты советских административно-правовых отношений
41

§ 1. Понятие субъекта советского административно-правового отношения
. . . ………—

§ 2. Граждане СССР………..43

§ 3. Государственные организации и их служащие…..46

§ 4. Общественные организации и их служащие ….. 54

Глава 3. Содержание советских административно-правовых отношений
…………59

§’1. Общие положения………. —

§ 2. Права и обязанности граждан СССР в сфере управления . .
63 § 3. Обязанности и права государственных и общественных
организаций и их служащих в сфере управления….. 76

Глава 4. Объекты советских административно-правовых
отношений …………85

§ 1. Понятие объекта советского административно-правового отношения
………….—

§ 2. Виды объектов советских административно-правовых отношений
91

Глава 5. Классификация советских административно-правовых отношений
………..96

§ 1. Классификация административно-правовых отношений по их конкретному
социальному содержанию … . … —

§ 2. Классификация административно-правовых отношений по их характеру
… . . . . . .
. \ . 97

§ 3. Классификация административно-правовых отношений по занимаемому
месту в их системе………99

156

>>>157>>>

Стр.

§ 4. Классификация административно-правовых отношений по территории их
распространения . . . . .
… 100

$ 5. Классификация административно-правовых отношений по времени их
длительности ……….104

§ 6. Классификация административно-правовых отношений по соотношению
прав и обязанностей их участников…..105

§ 7. Классификация административно-правовых отношений по характеру
порождающих их юридических фактов…..106

Глава 6. Правовые гарантии законности советских
административно-правовых отношений . …….108

•§ 1. Общие положения………. —

§ 2. Роль Коммунистической партии Советского Союза в обеспечении

законности в управлении ……… 111

§ 3. Роль представительных органов государственной власти в обеспечении
законности в управлении . . . . …
113

§ 4. Роль исполнительных и распорядительных органов государственной
власти в обеспечении законности в управлении . . .
117 § 5. Роль органов прокуратуры в обеспечении законности в
управлении 128 § 6. Роль судебных органов в обеспечении
законности в управлении 133 § 7. Роль общественности в обеспечении
законности в управлении . 138

Глава 7. Перспективы развития советских
административно-правовых отношений………• 143

§ 1. Пути постепенного превращения советского
государственного

управления в общественное коммунистическое самоуправление . —

?§ 2. Пути постепенного превращения советских административно-правовых
отношений в коммунистические управленческие отношения 148

>>>158>>>

Петров Георгий Иванович

Советские административно-правовые отношения

Редактор Г. Я. Панова Обложка художника Л. А. Яценко Техн. редактор В.
С. Кузина Корректоры С. И. Сорина, Е. Л. Каманина

М-17281 Сдано в набор 16 II 1972 г. Тодписано к печати 10 IV 1972 г.
Формат бум. бОХЭО’Ле. Печ л. 10. Уч.-изд. л. 10,32. Бум. л. 5. Бум.
тип М 3. Заказ М 51 Тираж 4340 экз Цена 74 коп. Ъдательство ЛГУ
им. А. А. Жданова Гипография ЛГУ. 199164. Ленинград
‘ниверситетская наб , 7/9.

>>>159>>>

ЗАМЕЧЕННЫЕ ОПЕЧАТКИ

Страница Строка Напечатано Следует читать

54 78 106 1 снизу 19 сверху 4 снизу 1968 к определению между
гражданином 1965 к определенно (например, между гражданином

Заказ 51.

Похожие документы
Обсуждение
    Заказать реферат
    UkrReferat.com. Всі права захищені. 2000-2019