Перепелюк В.Г. 2004 – Конституцiйнi процедури. Державно-процесуальне
право
ЗМІСТ
ПЕРЕДМОВА………………………………………………………
…………………………………………………….5
ЧАСТИНА І. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ
………………………………………………………………
. 8
Розділ 1. Державні процедури як форми діяльності конституційних носіїв
публічної
влади………………………………………………………….
………………………………. 8
1.1. Предмет державно-процесуального
регулювання……………………………………. 8
1.2 форми юридичної діяльності носіїв публічної
влади……………………………… 12
1.3. Види конституційних
процедур……………………………………………………….
…… 19
Розділ 2. Державне процесуальне право як правове утворення та наукове
вчення… ЗО
2.1. Конституційні процедурні норми
………………………………………………………… ЗО
2.2. Загальна характеристика джерел державного процесуального
права………. 37
2.3. Конституційні процедурні
правовідносини…………………………………………… 46
2.4. Місце державного процесуального права в національній системі права
і
системі законодавства
України………………………………………………………..
…. 52
2.5. Вчення про державне процесуальне
право……………………………… ……………. 57
ЧАСТИНА II. ПРОЦЕДУРИ БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ УЧАСТІ ГРОМАДЯН УКРАЇНИ В
УПРАВЛІННІ ДЕРЖАВНИМИ ТА КОМУНАЛЬНИМИ СПРАВАМИ
……………………………………….. 61
^
Розділ 3. Процедури безпосередньої демократії……………
…………………………………………. 61
3.1. Загальна характеристика процедур безпосередньої
демократії……………….. 61
3.2. Суб’єкти процесу здійснення безпосереднього
народовладдя………………… 82
3.3. Стадії процесу здійснення безпосереднього
народовладдя…………………… 107
3.4. Техніка процесу здійснення безпосереднього народовладдя
………………… 125
Розділ 4. Форми участі громадськості в управлінні державними та
комунальними справами……….
……………………………………………………….. 128
4.1. Макропроцедури участі
громадськості………………………………………………..
128
4.1.1. Загальні збори громадян за місцем проживання в
Україні………….. 128
4.2. Мікропроцедури участі
громадськості…………………………………………………
131
4.2.1. Місцева
ініціатива……………………………………………………..
……………. 131
4.2.2. Громадські слухання
………………………………………………………………
.. 132
4.3. Звернення громадян до органів
влади…………………………………………………. 134
ЧАСТИНА III. ПРОЦЕДУРИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ………………..,.;…………… 137
Розділ 5. Учасники парламентського
провадження………………………………………………. 137
5.1. Суб’єкти парламентських
процедур…………………………………………………….
137
5.2. Допоміжні органи та посадові
особи…………………………………………………… 159
Розділ 6. Організація діяльності комітетів і комісій Верховної Ради
України……….. 163
6.1. Форми роботи комітетів Верховної Ради
України………………………………… 163
6.1.1. Засідання комітетів………………………
…………………………………………. 165
6.1.2. Слухання у
комітетах………………………………………………………
………. 166
6.2. Форми роботи комісії Верховної Ради
України……………………………………. 168
6.3. Форми роботи комісій при Верховній Раді
України………………………….. . 172
Розділ 7. Провадження питань Верховною Радою України
…………………………………… 175
7.1. Порушення
провадження…………………………………………………….
……………… 175
7.2. Підготовка питань до розгляду Верховною Радою
України………………….. 179
7.3. Розгляд питань парламентом
України…………………………………………………. 183
7.4. Фіксування процедури
розгляду……………………….;………,…………………….
… 196
7.5. Прийняття рішення парламентом
України…………………………………………… 198
Розділв. Законодавча процедура
………………………………………………………………
………….. 201
8.1. Загальна характеристика
процедури…………………………………………………….
201
8.2. Планування законодавчої
діяльності……………………………………………………
203
8.3. Розробка проектів законів
………………………………………………………………
….. 206
8.4. Законодавча
ініціатива……………………………………………………..
………………… 210
8.5. Розгляд законопроекту і прийняття
закону………………………………………….. 224
8.5.1. Розгляд законопроекту у Верховній Раді
України……………………… 224
8.5.2. Промульгація закону Президентом
України……………………………… 231
Розділ 9. Процедури реалізації контрольної’, установчої,
міжнародно-правової
та регулятивної функцій Верховною Радою
України…………………………….. 244
9.1. Процедури реалізації контрольної
функції………………………………………….. 244
9.2. Процедури реалізації установчої (номінаційної)
функції……………………… 268
9.3. Процедури реалізації міжнародно-правової
функції…………………………….. 275
9.4. Процедури реалізації регулятивної
функції…………………………………………. 278
Розділ 10. Процедури роботи Президента України та
Кабінету Міністрів України
………………………………………………………………
. 282
10.1. Процедури реалізації повноважень Президентом
України………………….. 282
10.2. Процедури роботи Кабінету Міністрів
України…………………………………. 287
Розділ 11. Конституційне
судочинство…………………………………………………….
…………….. 290
11.1. Форми роботи Конституційного Суду
України………………………………….. 290
11.1.1. Одноособові
форми.,………………………………………………………..
…….290
11.1.2. Колегіальні
форми………………………………………………………….
……… 291
11.2. Особливості конституційного
провадження………………………………………. 294
11.3. Стадії конституційного
провадження………………………………………………… 306
11.4. Учасники конституційного
провадження…………………………………………… 325
Розділ 12. Організація діяльності місцевих
рад………………………………………………. ……. 330
12.1. Засади діяльності місцевих
рад………………………………………………………….
330
12.2. Організаційні форми діяльності місцевих
рад……………………………………. 334
12.3. Методика організації
діяльності……………………………………………………..
… 347
ПЕРЕДМОВА
Конституційна галузь права, будучи профілюючою, складається переважно з
матеріальних норм. Природно, що вони потребують визначення способів їх
реалізації. Такі способи закріплені у процедурних нормах, які теж
входять до складу конституційного права. Зважаючи на досвід
державотворення в новітній Україні, можна констатувати, що ступінь
ефективності реалізації конституційних процедурних норм є об’єктивним
показником ступеня реалізації процесуальних норм інших галузей права.
Саме через належну реалізацію політичних відносин на основі
конституційних процедурних норм проявляється державна воля у
забезпеченні реалізації іншими суб’єктами права решти процесуальних
норм.
Основи сучасних вітчизняних досліджень у даному напрямку закладено
радянськими вченими. Первісне ними досліджувалась практика реалізації
регламентів рад народних депутатів у СРСР. Майже одночасно розпочались
дослідження процедур організації виборів і референдумів. Однак, потуги
радянської науки державного права наштовхувались на недемократичний
режим СРСР. Політичні відносини в цій державі не набули правових форм.
Потенціал народовладдя використовувався не для формування державної
політики, а тільки для сприяння у її виконанні.
Через це цілком зрозумілим був своєрідний симбіоз державного й
адміністративного права при регулюванні діяльності вертикалі рад
народних депутатів. Цей симбіоз породив таку науку, як “радянське
будівництво”. Будучи позбавленими будь-якої політичної автономії, ради
всіх рівнів, особливо регіонального і базового, виконували переважно
виконавчо-розпорядчі функції. Серед авторів, які працювали в цьому
напрямку, слід назвати: Фрицького О.Ф., Кузнєцову В.Ф., Головка А.А.,
Бєзуг-лова А.А., Фадєєва В.1., Крамника А.Н., Тагунова Є.Н. та ін.
Потужним поштовхом для подальшого розвитку вчення Державного
процесуального права послужила теорія юридичного процесу. У найбільш
повному вигляді вона сформувалась у
Передмова
середині 80 – х років минулого століття у працях представників
харківської юридичної школи під проводом Горшенєва В.М.. У зазначений
період теоретичними питаннями юридичних процедур у державному праві
займались Лучін В.О., Основін В.С., Недбайло П.Є., Касумов Ф.З.,
Євграфов П.Б.
У сучасній українській юридичній науці відсутнє цілісне вчення
державного процесуального права. Дослідження науковців ведуться в рамках
окремих інститутів конституційного права. Питання виборчого процесу
досліджують Мурашин О., Ста-внійчук М.; Федоренко В., Погорілко В.Ф.,
Руда Н.І., Сіренко В.Ф., Тодика Ю.Н., Яворський В.Д., Книгін К., Рябов
С., Тешен-ко Т.В., Долежан В., Василюк С., Співак В,І., Коваль М.В.,
Кос-тецька Г.А., Мусіяка В.Л., Ткаченко Г.П., Лаврінович О.В., Те-лешун
С., Нельма О.В., Забара Т.Б., Малишко М.І., Да-нилевський Ю.М., Гаєва
Н.П., Батанов О.В.. Парламентськими процедурами займаються у своїх
наукових роботах Анохін О.М., Гавриш С.Б., Михеєнко Р.М., Борденюк В.І.,
Журавльова Г.С., Журавський В.С., Олійник А., Городнецький О.В.,
Шемшученко Ю.С. Древаль Ю.Д., Карпенко О.Д., Грушанська Н., Покотило
В.М., Тихонова Є.А., Мудра О., Косинський В., Дьомін О., Пла-хотнюк
Н.Г., Ківалов С.В., Серьогін В.О., Георгіца А.З., Станік С.Р., Колодій
А.М. Проблеми конституційного провадження висвітлюють Скомороха В.,
Савченко М., Тесленко М.В., Толочко А.Н., Барабаш О., Гергелійник В.О.,
Селіванов А.О.. Процедури діяльності інших конституційних органів
досліджують Веніс-лавський Ф., Кириченко Л., Савченко Л.А., Головатенко
В., Ку-зьменко О., Крутевич М., Михеєнко Р., Скрипничук В.
Загальнотеоретичні питання конституційних процедур аналізують Шаповал
В., Онишук Н., Олійников С., Воронов Н.П., Георгіца А.З., Резніче-нко
С.В., Шемшученко Ю.С., Погоріло В.Ф., Федоренко В, Пова-ляєва М.,
Колодій А.М.
Особливу увагу необхідно звернути на посібник
“Конституційно-процесуальне право”, підготовлений Бисагою Ю.М.,
Палінчаком М.М. та Чечерським В.І. Ними здійснено огляд усього
нормативного матеріалу, який формує державне (конституційне)
процесуальне право на основі традиційної теоретичної
Перепелюк В.Г.
схеми. На жаль, обрана ними форма видання не дозволила їм викласти
теоретичні новели до вчення, які вимагаються новітньою практикою
державотворення.
Даний посібник грунтується на засадах теорії юридичного процесу. Крім
цього автором робиться спроба описати частину нормативного матеріалу за
допомогою правових категорій вчення судового процесу.
ЧАСТИНА І. Загальні положення
ЧАСТИНА І. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ
РОЗДІЛ 1. Державні процедури як форми діяльності конституційних носіїв
публічної, влади
1.1. Предмет державно-процесуального регулювання
Стаття 19 Конституції вказує, що органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише у
спосіб, що передбачений законом. Дана стаття закладає
конституційно-правові основи та саму необхідність запровадження
юридичних процедур у різних галузях права. Це, зокрема, стосується
розробки юридичних процедур, необхідних для реалізації матеріальних норм
конституційного права.
Яка сфера поширення таких конституційних юридичних процедур, які ознаки
суспільних відносин, що ними охоплюється? Аналіз радянської літератури
та напрацювань української науки конституційного права, теорії права
дозволяє виділити такі ознаки суспільних відносин, що є предметом
конституційного процесуального регулювання.
Перша ознака – це політичний характер відносин. Вони складаються між
суб’єктами конституційного права з приводу здійснення владарювання.
Однак цієї ознаки недостатньо для виділення процедурних відносин з-поміж
інших конституційних відносин, які виникають на основі норм
конституційного права. Адже Конституцією України передбачаються такі
суб’єкти права, як місцеві державні адміністрації, прокуратура. Та вони
не є суб’єктами, що вправі провадити конституційні процедури. Адже їх
діяльність має бути політичне безсторонньою. Через це конституційні
процедури складаються в діяльності тільки тих суб’єктів конституційного
права, які вправі приймати політичні рішення, до прикладу Верховна Рада
України, місцеві ради і т. ін.
Водночас не всякий суб’єкт конституційного права, який бере участь у
політичних відносинах, одержує в якості форм
Перепелюк В.Г.
своєї діяльності конституційні процедури. До прикладу, не вправі
провадити конституційні процедури політичні партії, їх блоки. Тому
необхідне висунення другої специфічної ознаки предмета конституційного
процедурного регулювання.
Такою ознакою є сфера, де виникають ці суспільні відносини, – публічна
(загальносуспільна). На сьогодні предметом конституційного права є
державно-політичні відносини владарювання, тобто організації та
здійснення публічної влади.’ Стаття 5 Конституції вказує, що єдиним
джерелом влади є народ. Отже, перш за все процедурне упорядковується
реалізація влади, що належить народу. Похідною від влади народу є влада
держави та територіальної громади. Отже, ознакою публічного характеру
відносин є обов’язкова присутність в якості сторони відносин одного із
трьох носіїв публічної влади: Український народ, орган держави, орган
місцевого самоврядування.
Поряд із цим необхідно відмежувати матеріальні конституційні відносини
від процедурних, які є способом їх реалізації. Для цього вводиться третя
ознака суспільних відносин – процедурний характер суспільних відносин.
Процедури – це система дій, яка 1) зорієнтована на досягнення певного
юридично-значимого результату; 2) складається із послідовно змінюючих
один одного актів поведінки; 4) є ієрархічною побудовою; 5) виступає
засобом реалізації основних відносин2. Це означає те, що суспільні
відносини мають завершуватись юридично-значимим результатом. Тому за
межами конституційних процедур залишаться, до прикладу, урочисті збори
народних депутатів України з нагоди державного свята. Мета цих зборів
відмінна від пленарного засідання, на якому парламентарі приймають
закони. По-друге, фактична сторона процедурних відносин виражається У
декількох актах поведінки. До прикладу, перед тим, як прийняти рішення і
підписати його, судді Конституційного Суду України зобов’язані провести
розгляд конституційного спору, що
Шаповал В. Конституція як форма (джерело) конституційного права України
(питання теорії) // Право України. – 1999. – № 6. – С. 5-9.
Байтин М.И. Яковенко О.В. Теоретические вопросьі правовой проце-ДУрьі //
Журнал российского права. – 2000.- № 8.- С. 93-102.
10 ЧАСТИНА І. Загальні положення
складається з ряду стадій. При цьому ці акти поведінки ідуть один за
одним. Кожен наступний акт не може бути вчинений без виконання
попереднього. І, нарешті, без вчинення послідовності юридичне значимих
дій носій публічної влади не зможе реалізувати основне матеріальне
правовідношення. До прикладу. Президент України не вправі видати указ
без попереднього погодження його проекту із дорадчими органами, які при
ньому створені, без погодження указів у деяких випадках із
Прем’єр-міністром, міністром. Таке основне матеріальне відношення з
реалізації Президентом свого права видати укази за статтею 106
Конституції називається основним.
За останньою ознакою конституційні юридичні процедури поділяються на два
види: організаційні процедури та процесуальні процедури’.
Відмінні риси процесуальних процедур є такі: 1) суб’єкт конституційного
права приймає остаточний по справі акт за участю зацікавлених суб’єктів
права. Зокрема, до провадження у Конституційному Суді України
залучаються суб’єкти, які подали конституційне звернення, та органи, які
підписали акт, кон-ституційність якого оспорюється; 2) завдяки такій
участі зацікавлені суб’єкти мають можливість вирішальне вплинути на
зміст юридичного акта, що приймається на наслідками процесуальних
процедур. До прикладу, від вибору громадян України залежить майбутній
персональний склад Верховної Ради України нового скликання; 3) мета
процесуальних процедур полягає у реалізації “чужого інтересу”2. Це
означає, що рішення Конституційного Суду не зачіпає
матеріально-правового статусу суддів цього суду. Воно впливає лише на
чинність актів, які стали предметом судового розгляду. Тому вважається,
що судді реалізують “чужий інтерес” – інтерес сторін конституційного
провадження.
Бахрах Д.Н. Юридический процесе й административное судопроиз-водство //
Журнал российского права. – 2000.- № 9.- С. 8.
Баландин В.Н., Павлушина А.А. Проблема соотношения «материаль-ного» й
«процессуального» в праве й ее значение для определения по-нятия
«юридический процесе» // Журнал российского права. – 2002 -№6.-С.93.
Перепелюк В.Г. 11
Організаційні процедури в свою чергу складаються без участі можливих
зацікавлених у вирішенні справи суб’єктів. Вони поділяються на прості
(мікропроцедури) та складені (мак-оопроцедури)’. Відмінні риси
макропроцедури: 1) за її наслідками приймається завершальний правовий
акт, який набирає чинності без будь-якого затвердження, погодження чи
схвалення з боку інших суб’єктів права; 2) поділяється на стадії; при
чому перелік цих стадій є повним. Мікропроцедури, як правило, є формою
однієї із стадій макропроцедури. Прикладом мікропроцедури є громадські
слухання, що є стадією, на якій висуваються пропозиції, обов’язкові до
розгляду місцевою радою. А відповідною макропроцедурою є провадження по
такій пропозиції місцевою радою.
Процесуальні провадження та макропроцедури у своїй сукупності складають
державний процес. Тому, під ним належить розуміти врегульовану
процедурними нормами політичну діяльність носіїв публічної влади, що
спрямована на вирішення юридичних справ на основі матеріальних нормах
конституційного права. Водночас треба мати на увазі, що первісне правова
діяльність носіїв публічної влади врегульована нормами конституційного
права, які визначають компетенцію цих суб’єктів. Тобто норми про
компетенцію визначають, які справи вправі вони вирішувати. А процедурні
норми визначають спосіб, форми виконання компетенції. При цьому не всі
сторони діяльності носія публічної влади одержують процедурне
регулювання. Такі сторони так і залишаються в цілому врегульованими
нормами про компетенцію та нормами про принципи діяльності цих
суб’єктів. Тому до предмета процедурного регулювання входить не тільки
процедурна діяльність, але й матеріально врегульована діяльність .
Предмету державного процесуального регулювання загрожує роздробленість у
зв’язку з розвитком комунального та судового права. Комунальне право
виникає у зв’язку з розвит-
Байтин М.И., Яковенко О.В. Теоретические вопросьі правовой
проце-ДУрьі//Журнал российского права. – 2000.-№ 8. – С. 93-102.
Лучин В.О. Процессуальньїе нормьі в советском государственном праве. –
М.: Юридическая литература, 1976. – С 5.
12 ЧАСТИНА І. Загальні положення
ком норм конституційного права, які регулюють діяльність органів
місцевого самоврядування. Особлива риса цих норм полягає в тому, що
комунальні відносини втрачають політичний характер, притаманний усім
конституційним відносинам. На рівні територіальної громади поділ між
функцією прийняття політичних рішень і функцією їх виконання майже
зникає. Місцеві ради не стільки приймають політичні рішення, скільки
організовують їх виконання. По-друге, до формування і реалізації
місцевої політики безпосередньо залучаються члени територіальної
громади. Отже, статуси суб’єкта та об’єкта управління збігаються в одній
особі. Частина процедурних норм може згодом бути авто-номізована у
складі такого інституту конституційного права, як конституційне
судочинство 1.
1.2. Форми юридичної діяльності носіїв публічної влади
Юридичні процедури є способами реалізації компетенції носіїв публічної
влади. Юридичним результатом процедури є правова форма, за допомогою
якої такі носії влади впливають на правовий статус інших суб’єктів
права. До прикладу, правовими формами діяльності Президента України є
укази та розпорядження, Уряду України – постанови і розпорядження.
Конституційного Суду України — рішення та висновки і т. ін.
Правові форми носіїв публічної влади – це визначені в чинному
законодавстві способи, за допомогою яких Український народ, органи
держави, органи місцевого самоврядування, їх посадові й службові особи
здійснюють свої повноваження, приймають і скасовують рішення2.
До основних ознак правової форми традиційно відносять такі. По-перше,
правові акти (правова діяльність) носіїв публічної влади, пов’язані з
розглядом юридичної справи (життєвих обставин, що потребують
підтвердження та забезпечення). Особливістю державної процесуальної
форми є те, що правовий
‘ Тихомиров Ю.А. ІІубличное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. – С. 39. 2
Онищук Н. Юридичний процес як форма правової діяльності // Право
України. – 2002. – № 7. – С. 7-)3.
Перепелюк В.Г. 13
«сг (рішення) може прийматися безпосередньо народом чи його ястинами. За
предметом дана форма спрямована переважно на створення норм, а не
індивідуальних актів.
По-друге, правова діяльність може вчинятися лише уповноваженими на те
законом суб’єктами. Та чи інша правова форма притаманна юридичній
природі певного носія публічної влади. До прикладу, недоцільно наділяти
Президента України правом приймати закони. Закон є результатом
політичного компромісу депутатів парламенту, який пропорційно
представляє всі прошарки суспільства. Закон приймається на
довготермінову перспективу розвитку нашого суспільства. А ось Президент
України має своїм завданням вирішення поточних питань гарантування
конституційних прав громадян; його рішення є актами оперативного
реагування. До того ж діяльність представницьких органів, Президента
України відрізняється специфікою від роботи управлінських і судових
органів.
По-третє, правова діяльність полягає у вчиненні операцій із нормами
матеріального та процесуального права. Як правило, це логічні операції з
нормою права: вибір норми, перевірка оригінальності та чинності,
правильності тексту статті, з’ясування змісту та суті припису,
з’ясування меж дії норми. При цьому треба зауважити, що державно-правова
(конституційно-правова) форма є способом реалізації тільки
конституційних норм’.
Четвертою ознакою є те, що проміжкові та завершальні результати
діяльності закріплюються у процедурних документах. Способом фіксації
результатів є акт – документ, що містить у собі припис індивідуального
(персоніфікованого) чи нормативного характеру. Залежно від призначення
процедурні документи поділяються на проміжкові акти та акти по суті
справи (завершальні). Прикладом проміжкового акта є процесуальна ухвала
Колегії суддів Конституційного Суду України про відкриття
конституційного провадження. В якості завершального акта в
конституційному провадженні виступає рішення (висновок) Конституційного
Суду.
Лучин В.О. Процессуальньїе норми в советском государственном праве.-М.,
1976.-С.95.
14 ЧАСТИНА І. Загальні положення
В якості п’ятої ознаки зовнішньої форми правової діяльності
розглядається її процедурна регламентація. Процедурне регулювання
гарантує безперешкодну реалізацію невладним учасниками провадження їх
суб’єктивних прав та інтересів. До прикладу, суб’єкти конституційного
звернення володіють правом вимагати від Конституційного Суду розгляду їх
клопотання. Можлива ситуація, коли Секретаріат Конституційного Суду
відсилає клопотання назад суб’єкту, який його вніс, через вади його
форми. Гарантією права суб’єкта звернення є можливість перегляду рішення
Секретаріату Конституційного Суду України на засіданні цього органу.
Крім того, процедурне регулювання правової форми забезпечує ефективність
реалізації повноважень носіями владних повноважень. Процедури
забезпечують оперативність та економність правової діяльності. Особливою
рисою конституційних процедур є вищий ступінь їх диспозитивності та
менша міра де-талізованості вимог ‘.
Останньою ознакою правової форми діяльності є використання при її
вчиненні засобів юридичної техніки.2 Під юридичною технікою розуміють
технічні засоби та технічні прийоми вчинення правових актів. Серед таких
технічних засобів виділяють: а) засоби викладу змісту юридичних приписів
(термінологія, нормативний виклад, юридичні конструкції) б) прийоми
формулювання окремих норм чи положень правових актів (абстрактний чи
казуїстичний метод викладу в) засоби і прийоми будови
нормативно-правових актів у цілому. Юридична техніка поділяється на
законодавчу та правозастосовчу обробку правових актів3.
Названі ознаки правової форми традиційно виділяються теорією юридичного
процесу. Однак протягом останніх двох
‘ Юридическая процессуальная форма. Теория й практика. – М: Юрид. лит.,
1976. Под общ. ред. член.- кор. АНУ УССР П.Е. Недбайла й докт.
юрид. наук Горшенева В.М. автор. Колектив В.М. Горшенев, П.Е. Недбайло,
В.С. Основин, В.О. Лучин й др. – М.: Юридическая литерату-ра, 1976.-С.
54-59.
Теория юридического процесса. – Харьков, 1985. – С. 51-64. 3 Там
само.-С. 178.
Перепел юк В.Г. 15
есятиріч значно оновились погляди в загальній теорії права. Проблематика
правових форм діяльності виведена за межі формально-догматичного
розуміння. Діяльність може бути визнана правовою лише тоді, коли вона
грунтується на праві, що носить собі ціннісний гуманістичний потенціал.
Правова форма дія-іьності в ідеальному варіанті, як така, ще відображає
партнерські відносини розвинутого громадянського суспільства і сильної
авторитетної та передбачуваної влади, що випливають з договірної природи
конституції, може стати моделлю правової конструкції, в якій державна
діяльність зв’язана з правом.
Отже, сучасна наука пропонує такі ознаки правової форми діяльності
держави: а) відповідає принципу верховенства права в організації та
функціонуванні публічних інститутів, б) змоде-льована за принципом, який
забезпечує гарантії додержання прав людини і громадянина, в) має
ціннісний зміст оскільки сформована на підставі правових цінностей,
об’єктивованих у правовому законі, г) є модельним вираженням
раціонально-правової організації суспільства і держави: смислоутворюючим
компонентом правової форми діяльності стає право, а не формальний
юридично-коректний акт влади, д) є легітимованою суспільством через
ухвалені ним процедури легітимації, які тільки в цьому законі стають
правовими’.
У правовій формі діяльності можна виділити організаційно-правовий2 та
процедурно-процесуальний аспекти .
Організаційно-правова форма – це спосіб розподілу членів органу у
найбільш оптимальні колективні чи одноособові утворення, в рамках яких
забезпечується виконання компетенції ор-
Олейников С, Методологічні основи дослідження правових форм діяльності
держави // Вісник Академії правових наук України. – 1999. – № З (18).-С.
25-34.
Лучин В.О. Процессуальньїе норми в советском государственном праве.-К.,
1976.-С. 24.
Мельников Ю.И., Ю.Д. Рудкин О процессуальном в юридической деятельности
// Юридическая деятельность: сущность, структура, ви-Дьі. -Ярославль,
1989. -С. 28-31.
16
ЧАСТИНА І. Загальні положення
гану . До, прикладу, в парламенті України такими колегіальними
утвореннями є комітети, загальний склад парламентарів. Перші форми
взаємодії народних депутатів забезпечують підготовку рішення до розгляду
Верховною Радою, а друга із названих форм – розгляд і вирішення справи
по суті.
Процесуальна форма – це визначений і такий, що має юридичні наслідки,
порядок розгляду, та вирішення уповноваженими суб’єктами
індивідуально-конкретних справ за участю зацікавлених осіб ‘.
Процесуальна форма містить нормативні вимоги до процесуальних дій, їх
форми та послідовності3. Процесуальні форми опосередковують етапи,
стадії в єдиному процесі4.
Первісне будь-який вид юридичного процесу за предметною спрямованістю
поділяється на такі процесуальне оформлені частини, як провадження5.
Провадження – це комплекс взаємопов’язаних і взаємозу-мовлених дій, які:
а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, що
відрізняється предметною характеристикою та пов’язаністю із відповідними
матеріальними правовідносинами, б) викликають потребу встановлення,
доказування, а також обгрунтування всіх обставин і фактичних даних
юридичної справи, що розглядається, в) в системі офіційних документів,
що закріплюють добуті в ході справи докази 6. До прикладу, виборче
провадження формує окреме загальне процесуальне
‘ Анохін О.М. Постійні комісії (комітети) Верховної Ради України:
правові питання організації та діяльності: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук: 12.00.02/ Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. – X,
1997.-С. 10.
2 Лучин В. О. Процессуальньїе нормьі в советском государственном праве.
-К., 1976.-С. 25.
3 Правовьіе формьі деятельности в общенародном государстве. Учеб-ное
пособие. – X, 1985.- С.4-21.
Лучин В.О. Процессуальньїе нормьі в советском государственном праве.
-М., 1976.-С.25.
5 Теория юридического процесса. – Харьков, 1985. – С. 71-84.
6 Теория юридического процесса. – С. 85-91.
Перепелюк В.Г. 17
павовідношення. Критерієм його виділення є предмет розгляду. На виборах
предметом розгляду є особа кандидата у депутати.
Провадження складається із певного набору стадій. Стадія юридичної
процедури – динамічна сукупність юридично-значимих дій. Вона має свої
просторово-часові межі, складається з піяпьності, що вчиняється певними
суб’єктами та тих процесуальних правовідносин, які розвиваються і
переходять у наступні стадії процесу, де у специфічних умовах
перевіряються законність та обгрунтованість їх виникнення. Стадії
виділяють на основі: 1) функції, що здійснюється на даній стадії, 2) за
колом суб’єктів учасників, 3) за змістом повноважень і конкретними
завданнями, що стоять перед лідируючими суб’єктами.
Кожна стадія має свої завдання, після виконання яких вона припиняється.
Правове завдання – форма правового належного, що реалізується органами
влади, які ведуть процес з метою досягнення окремого і загального
правового результату. До прикладу, на стадії порушення провадження
питання у парламенті перед Верховною Радою постає завдання встановити
доцільність прийняття рішення за внесеною пропозицією. Встановлення
такої доцільності є окремим юридичним результатом. Загальним результатом
провадження стає закон чи інший акт Верховної Ради України. Відповідно,
кожна стадія характеризується особливим колом суб’єктів і змістом їх
функцій. До прикладу, на стадії порушення парламентського провадження
комітет дає висновок про доцільність розгляду Верховною Радою
відповідної пропозиції, в на стадії підготовки справи до розгляду
комітет дає вже висновок щодо змісту пропозиції, готуючи її до розгляду
законодавчим органом. Конституційним процедурам властива відсутність
стадії виконання. Це має місце через те, що виконання законів вимагає
багаторічної організаційної роботи виконавчої влади’.
Кожна стадія має свою структуру – однорідні дії, які у свою чергу
групуються у етапи. Елементарною частиною процесу є акт, дія.
Акт-документ є результатом процесуальної діяльності. Реалізований
інтерес учасників закріплюється у право-
Бахрах Д.Н. Юридический процесе й администратавное судопроиз-водство //
Журнал российского права. – 2000.- № 9.- С. 13.
18 ЧАСТИНА І. Загальні положення
вих актах. Вони закріплюють як право, так і обов’язок, відповідальність,
повноваження.
Вимогами до процесуальних актів є: а) відповідність акта законові як за
формою, так і за змістом, б) відповідність документа за своїм змістом
фактичним матеріалам справи, в) логічність, стислість, ясність, г)
грамотність.
Кожен процесуальний акт має 3 частини: 1) вступна; б) констатуюча; в)
резолютивна. У першій частині вказується, коли і ким виданий. У другій –
предмет процесуальної дії; а в третій – суть приписів по узагальненню
результатів учинених процедурних дій.
Залежно від призначення в юридичному процесі акти поділяються на
початкові, проміжкові, завершальні, інформаційні. Перша і третя група –
основні, а решта – допоміжні. Найважливішими є завершальні процедурні
акти, оскільки вони об’сктиві-зують зовні рішення по суті справи’.
Третім елементом юридичної процедури є процедурний режим. Під ним
розуміють нормативне організовану обстановку розгляду юридичної справи,
що забезпечує оптимальне сприяння всім учасникам правової форми
діяльності, яка складається з реалізації принципів правової діяльності,
способів ЇЇ здійснення, гарантій досягнення результатів.
Принцип правової діяльності – основна ідея, яка виступає як
загальнообов’язкова вимога і виконує функцію загальнонор-мативного
орієнтиру. Всю сукупність принципів можна поділити на: конституційні,
загальнопроцесуальні, спеціалізовані. Компоненти (елементи)
процесуальної форми є одночасно нормативними моделями. Конкретні
завдання процесу, характер розглядуваних справ зумовлюють моделі
принципів, реалізація яких забезпечує оптимальність здійснення тих чи
інших дій, породжує відповідну атмосферу функціонування всіх учасників
процесу. Але ці принципи потребують гарантій (спеціально-юридичних,
процесуальних). Зміст принципів конституційних процедур формується під
впливом принципів конституційного
Теория юридического процесса. – X., 1985. – С. 114-123.
Перепелюк В.Г. 19
пава та принципів того матеріально-правового інституту, який еалізується
за допомогою відповідної юридичної процедури.
Способи вчинення процедурної діяльності – процедурні часоби, що
використовуються уповноваженими суб’єктами для чпійснення своїх функцій
*. Способи здійснення процесу поділяються на: а) методи впливу на
динаміку юридичного процесу; б) заходи організації поведінки учасників
процесу; в) засоби запровадження в дійсність запрограмованих процедурних
дій2. До першого різновиду способів відноситься такий метод, як
прийняття рішення про закриття провадження. До другого типу способів
належить, до прикладу, процедурне проміжкові рішення про об’єднання
декількох пов’язаних між собою проваджень в одне.
Гарантії забезпечення правової форми створюють умови надійності
положення суб’єктів процесу. До них відносять контроль, установлення
юридичної відповідальності, матеріально-технічне забезпечення
діяльності, чіткий статус учасників процесу.
Процедурний режим тісно пов’язаний з методом правового регулювання.
Через це процедурний режим дозволяє чітко розмежовувати судові процедури
від процедур діяльності інших органів. При цьому метод правового
регулювання закладає такі особливі властивості до конституційних
процедур: а) особливий порядок виникнення, зміни та припинення
конкретного правового статусу учасників процесу; б) своєрідність порядку
використання та захисту суб’єктивних прав; в) своєрідність суб’єктів, що
здійснюють провадження та їх процесуальних функції; г) специфіку заходів
державного примусу3.
1.3. Види конституційних процедур
Основним критерієм виділення видів конституційних процедур є
функціональний зв’язок державних процедур зі структурою
ІІравовьіе формьі деятельности в общенародном государстве. Учеб-“ое
пособие. – Х , 1985. – С. 4-21.
Фундаментальньїе проблеми формирования советского правового Г°сударства/
Под. ред. В.М. Горшенева. – X., 1990. – С. 151. “їам само. -С. 151.
20 ЧАСТИНА І. Загальні положення
механізму правового регулювання. На основі цього виділяють установчі,
правотворчі, правозастосовчі та контрольні процедури. Виділяють також
неосновні форми юридичної діяльності: інтерпретація, правоконкретизація,
координація, розпорядча діяльність. Однак у державному процесі вони не
мають поширення.
Основні відмінності між видами конституційних процедур полягають у їх
змісті та функціях; характері спонукальних обставин (загальних юридичних
фактів), що їх започатковують;
специфічних безпосередніх юридичних наслідках’.
Установчі процедури – це форма діяльності носіїв публічної влади з
реалізації норм конституційного права, які встановлюють їх повноваження
з формування, ліквідації чи перетворення органів держави, органів
місцевого самоврядування, посад. Прикладами таких процедур є виборче
провадження, парламентське провадження про призначення судді
безстрокове. До установчого процесу пропонують також відносити
діяльність вищих органів влади з питань адміністративно-територіального
устрою (утворення районів, міст)2.
Ця діяльність полягає у вчиненні дій з підготовки умов, організації,
проведення виборів чи призначення та затвердження відповідних
-установчих результатів. Спонукальними обставинами процедур є юридичні
факти чи правові стани: сплив строку повноважень органів чи строку
призначення особи на посаду . В якості кінцевого юридичного наслідку
виступає перетворений чи утворений орган, посада.
В рамках даного виду процедур можуть існувати підвиди:
вибори Президента України можуть бути черговими, позачерговими та
повторними3. Закон докладно визначає стадії нрова-
‘ Горшенев В.М. О разновидностях юридического процесса // Актуаль-ньіе
проблемьі юридического процесса в общенародном государстве. Вьіп. 1. –
Ярославль: Ярославский государственньїй университет, 1979. -С.3-10.
2 Процессуальньїе нормьі й отношения в светском праве (в не процес
-суальньїх отраслях). – Воронеж, 1985. – С. 16-27.
3 Закон України “Про вибори Президента України” в ред. від 18.012004р.
// Голос України. – 2004. – 16 квітня (розділ 9).
Перепелюк В.Г. 21
лження, юридичні факти, що започатковують стадію, момент переходу від
одної до іншої стадії, встановлює повноваження учасників стадії,
характер юридичних наслідків їх дій, визначає сам зміст операцій на
кожній стадії. Перша стадія – призначення виборів; друга – підготовка
справи до розгляду; третя – розгляд справи- Є й інший варіант виділення
стадій виборчого провадження: а) призначення виборів, б) створення
матеріально-організаційної основи, в) стадія реалізації пасивного
виборчого права, д) реалізація активного виборчого права, г)
завершальна.
Способи установчого режиму повинні враховувати особливості носіїв
публічної влади. Так, у жодному виді юридичного процесу немає такого
суб’єкта, як Український народ. Через це є погреба розвивати особливі
способи забезпечення прийняття ним рішення на виборах. В Україні таким
способом є письмова фіксація волевиявлення виборців у бюлетенях. В інших
країнах послуговуються іншими засобами – електронною поштою,
автоматизованими технічними пристроями для голосування на дільницях.
Особливого режиму, тобто способів проведення і гарантій законності,
вимагає розгляд Українським народом певного варіанта вирішення питання
на референдумі. Він цілком відрізняється від розгляду правових вимог
судом у залі судового засідання. На референдумі запроваджуються особливі
приписи щодо опублікування як проміжкових, так і остаточних
установчо-процедурних результатів; можливості вільного ознайомлення
громадян із агітаційними матеріалами; публічність роботи комісій з
проведення референдуму. Засобами процедурної діяльності ініціаторів
розгляду питання, інших зацікавлених осіб у ході розгляду справи є друк,
радіо, телебачення, безпосередній вплив.
В установчій діяльності є два рівні функцій: 1) утворення органів,
структурних підрозділів, посад, їх перетворення та ліквідація; 2) другий
рівень функцій – персональні призначення. До прикладу. Президент України
по-перше, створює міністерство, в по-друге, призначає міністра для
керівництва таким органом.
Різновиди установчих процедур:
1. За видом органу, що формується: І) формування представницьких
органів. II) формування органів виконавчої влади.
22 ЧАСТИНА І. Загальні положення
III) формування органів судової гілки влади. IV) формування спеціальних
органів.
2. За типом формування органу, посади: обрання, призначення,
затвердження.
В установчих процедурах можна виявити всі види процедурних актів: 1)
першопочаткові – рішення про проведення виборів; 2) проміжкові –
постанова про утворення виборчого округу; 3) остаточні – протокол
виборчої комісії про видачу зареєстрованим депутатам посвідчень про їх
обрання; 4) інформаційні – протокол засідання виборчої комісії’.
Правотворчі процедури – це форма діяльності носіїв публічної влади, що
складається із системи дій щодо підготовки, затвердження та офіційного
оголошення нормативно-правових актів. Правотворчий процес – це правова
форма діяльності органів держави влади, місцевих рад з розробки і
прийняття нормативних актів та надання їм чинності.
Правотворчість це пізнавальний процес і одночасно рух проекту акта від
зародження ідеї до його прийняття на основі суворих регламентуючих
процедур”. Усі стадії цієї юридичної діяльності одержують відповідну
форму3, форму макропроцедури. Правотворчість, як і будь-яка правова
форма, складається з матеріально-правових відносин щодо реалізації ком
потенційної норми та процедурних відносин. Матеріально-правовим явищам
притаманні фактори об’єктивний та суб’єктивний, тобто елементи світу та
інтелектуально-психологічний механізм. Суб’єктивний фактор проявляється
у розширенні кола суб’єктів законодавчої ініціативи, широке обговорення
питання поза правотворчим органом4.
Правовьіе формьі деятельности в общенародном государстве. Учеб-ное
пособие. – X, 1985. – С.28-33.
2 Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.:БЕК, 1995. -С.243.
3 Пиголкин А.С. Процессуальная форма в правотворчестве // Юридиче-ские
гарантии применения права й режим социалистической законно-сти. –
Ярославль, 1976.- Вьіп. 3. – С. 22-24.
Юловкин Л.В. Соотношение обіективного й субіективного в право-творческом
процессе // Юридические гарантии применения права й режим
социалистической законности. – Ярославль, 1976.- Вьіп. 3.- С. 24-26.
Перепелюк В.Г. 23
Спонукальними обставинами правотворчих процедур є пбхідність у правовому
регулюванні певних нововиниклих суспільних відносин або відсутність
норм, якими необхідно за логікою чи за загальними принципами врегулювати
суспільні відносини. Зовнішньою формою прояву такої необхідності є
поавотворча ініціатива. Юридичним наслідком правотворчих процедур є
нормативно-правовий припис, оформлений, як правило в нормативно-правових
актах. У Конституції є окремі моменти процедури законодавчого процесу;
відповідні положення є в регламентах Верховної Ради України, Верховної
Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад.
За суб’єктом правотворчих повноважень виділяють: а) опосередковану
нормотворчість органів державної влади, б) безпосередню нормотворчість
народу, в) Правотворчість інших носіїв публічної влади. Суть
безпосередньої правотворчості полягає у тому, що вся процедура
виявлення, формування, остаточного закріплення волі Українського народу,
територіальної громади в нормі права завжди здійснюється ним самостійно.
В науковій літературі пропонуються й інші класифікації правотворчості:
1) за видом правотворчого органу: а) орган держави, б) орган місцевого
самоврядування;
2) за функціональним призначенням: а) поновлення нормативного матеріалу,
б) заповнення прогалин, в) систематизація, г) нормативне роз’яснення, д)
делегована нормотворчість (на основі закону місцевій раді можуть бути
делеговані нормотворчі повноваження виконавчої влади)’, е)
правоприпиняючу (негативна нормотворчість Конституційного Суду України);
3) за режимом: 1) безпосередня Правотворчість ( прийняття закону на
референдумі); 2) Правотворчий режим колегіальних органів; 3)
Правотворчий режим одноособових органів;
4) за функціями носія публічної влади можна виділити такі правотворчі
процедури: а) ординарні, б) спеціальні. Спеціальна Правотворчість
Верховної Ради України, зокрема, спрямована на
Лучин В.О. Процессуальньїе нормьі в советском государственном праве. –
М.: Юридическая литература, 1976. – С. ЗО.
24 ЧАСТИНА І. Загальні положення
прийняття законів із соціально-економічного розвитку, державного
бюджету, ратифікації міжнародної угоди.
Стадія правотворчої процедури – це нормативне закріплений або вироблений
теорією та практикою самостійний логічно завершений етап, на якому
реалізується певна група суспільних відносин і пов’язані з ними за своїм
характером ьі змістом організаційно-технічні дії, спрямовані на розробку
та прийняття но-рмативно-правового акта.
Правова наука пропонує декілька варіантів переліку стадій правотворчих
процедур. Воронов Н.П. пропонує такий перелік:
а) нормотворча ініціатива, б) розробка і подання проектів акта, в)
розгляд та обговорення проекту, г) прийняття акта та надання йому
чинності’.
Лучин В.О. при зародженні вчення про правотворчі процедури пропонував
такий універсальний перелік стадій, придатний для застосування в
діяльності будь-якого носія публічної влади: 1) з’ясування кола
суспільних відносин, що потребують нормативно-правової регламентації; 2)
юридичне оформлення волі народу, 3) надання їм якості правових норм; 4)
доведення норм до народу2.
Колектив авторів харківської школи теорії юридичного процесу, що власне
і започаткувала цю теорію, виділяє такі стадії: 1) ініціатива; 2)
обговорення проекту органом та народом; 3) затвердження проекту в якості
нормативно-правового акту; 4) опублікування (обнародування та введення в
дію нормативно-правового акту)3 .
Принципами нормотворчості є керівні морально-правові та наукові основи,
що визначають загальне спрямування нормо-
Воронов Н.П. Проблеми нормотворчої діяльності органів державної влади та
місцевого самоврядування // Правова система України. Теорія і практика.
Тези доповідей та наукових повідомлень науково-практичної конференції.
7-8 жовтня. – К, 1993. – С. 74-75.
Лучин В. О. Процессуальньїе нормьі в советском государственном
праве.-К., 1976.” С.28.
Правовьіе формьі деятельности в общенародном государстве. Учеб-ное
пособие. – X, 1985. – С. 42.
Перепелюк В.Г. 25
—рцоїдоільності та найістотніші риси її змісту: народовладдя, тв0 нність
колегіальність, гласність, врахування громадської .””мки, оптимальна
децентралізація, науковість1.
Законодавча юридична техніка містить такі принципи нормотворчості:
а) демократизм (вираження інтересів переважної частини
населення України, доступність для розуміння);
б) конституційність (в рамках конституційної процедури);
в) ефективність (здатність негайно відгукуватись на потреби
суспільства2;
г) принцип єдиної законності в правотворчості проявляється в таких
вимогах: а) верховенство закону і права; б) адекватне відображення в
нормах соціальних інтересів, практики; в) додержання конституційності та
ієрархії нормативних актів; д) однозначне та правильне вживання в
нормативно-правових актах термінів; е) уніфікований законний порядок
реалізації пра-вотворчого процесу; є) прийняття нормативно-правових
актів тільки уповноваженими органами своєчасно, при компактності,
точності та доступності викладу; ж) єдність законодавства на території
країни; з) оперативне коригування та оновлення права;
к) спрощення та систематизація нормативно-правових актів; л)
забезпечення рівноправ’я громадян3.
Гарантіями правотворчих проваджень є: а) систематич-‘ ність наукової
інформації, що враховується при розробці норма-
Воронов Н.П. Проблеми нормотворчої діяльності органів державної влади та
місцевого самоврядування// Правова система України. Теорія і практика.
Тези доповідей та наукових повідомлень науково-практичної конференції.
7-8 жовтня 1993. – К, 1993.- С. 74-75.
Черкес М.Є., Павлович З.А. Пути совершенствования нормотворче-ской
деятельности // Правова система України. Теорія і практика, тези
Доповідей та наукових повідомлень науково-практичної конференції. 7-8
жовтня 1993. – К, 1993. – С. 50-52.
Алльтшуллер М.Н. Принцип единой законности й правотворческий процесе //
Юридические гарантии применения права й режим социали-стической
законности. – Ярославль, 1976. – С. 28-30.
26 ЧАСТИНА І. Загальні положення
тивних приписів; б) доступність статистичних даних; в) ознайомленість
суб’єктів правотворчості із суспільною думкою*.
Правозаспюсовчі процедури – це форма діяльності носіїв публічної влади з
розгляду та вирішення індивідуальних справ, що мають юридичне значення.
Ця діяльність спрямована на: 1) накладення на відповідних суб’єктів
права юридичних обов’язків; 2) вирішення спорів про право; 3) розгляд
справ про правопорушення; 4) наділення учасників правових відносин
суб’єктивними правами. В якості юридичного наслідку цих процедур
виступають правозастосовчі акти з індивідуальним приписом2.
Представницьким органам, як і іншим державним органам, притаманна
правозастосовча діяльність; без цього було б неможливе виконання своєї
частини державного регулювання життєдіяльності суспільства3.
Спонукальні обставини, що породжують правозастосовчі процедури, залежать
від їх виду. Правонадавальний тип процедур грунтується на обставинах
позитивного характеру. Такий тип процедур виникає при наділенні
суб’єктів права суб’єктивними правами. Виникнення такого права законом
пов’язується із правозастосовчим актом, що приймається за наслідками
позитивної процедури. Правоохоронний тип процедур викликається
об’ставинами негативного порядку, тобто неправомірною поведінкою. Суть
правоохорони полягає у сприянні усуненню перешкод для реалізації
суб’єктивного права; вона спрямована на поновлення порушеного стану.
Неосновними функціями право-застосування можна назвати: забезпечення
безперервного руху від норми права до здійснення суб’єктивного права та
обов’язку;
встановлення достовірності істини у справі.
Отже, правозастосовча діяльність поділяється на позитивну та охоронну.
Перша поділяється на правонаділяючу (на-
Фундаментальньїе проблемьі формирования советского правового
государства/ Под. ред. В.М. Горшенева. – X,, 1990. – С 153.
Правовьіе формьі деятельности в общенародном государстве. Учеб-ное
пособие. – X, 1985.- С.56.
^ Лучин В.О. Процессуальньїе нормьі в советском государственном праве. –
М.: Юридическая литература, 1976. – С. 64-69.
Перепелюк В.Г. 27
Президентом України одному із міністрів повноваження аа підписання
міжнародної угоди від імені України), заохочувальну (нагородження
Президентом України державними нагоро-ями президії Верховної Ради
Автономної Республіки Крим)’.
‘ А Друга, правоохоронна діяльність, поділяється на превентивну
(скасування Президентом України неефективної постанови Кабінету
Міністрів України), каральну (заходи дисциплінарної відповідальності до
народного депутата), правопоновлю-вальну (прийняття рішення
Конституційним судом України з вирішення конституційних спорів).
Можливий також інший варіант поділу правоохоронної діяльності: а)
контрольно-наглядова; б) забезпечення виконання норм права; в)
діяльність з розгляду правових спорів, справ про правопорушення; г)
діяльність з реалізації державного примусу.
Всім правозастосовчим процедурам притаманні схожі поняття, функції,
цілі, постадійний розвиток руху і вирішення індивідуально-конкретних
питань, принципи2. Всім правозастосовчим процедурам притаманний схожий
зміст: а) збір доказів; б) формування оцінки обставин по справі; в)
встановлення конкретних юридичних наслідків3.
Ключовою стадією процесу застосування права є винесення рішення по
юридичній справі: на ній остаточно визначається належність,
допустимість, достовірність і достатність фактичних даних, здійснюється
їх правова кваліфікація.
До правозастосування висуваються такі загальні вимоги:
доцільність, справедливість, гуманність, рівність4. До
матеріально-правових принципів правозастосування відносять: закон-
Петров Г.М. Поощрительная деятельность государства:
правоприме-нительньїй аспект // Юридическая деятельность: сущность,
структура, видьі. -Ярославль, 1989. – С. 103-111.
Процессуальньїе нормьі й отношения в светском праве (в не
процесс-суальньїх отраслях). – Воронеж, 1985. – С. 16-27.
ііравовьіе форми деятельности в общенародном государстве. Учеб-ное
пособие. – X, 1985. – С. 66.
(-морчков А.Й. Правоприменительное решение // Юридическая деятельность:
сущность, структура, видьі. – Ярославль, 1989.- С. 86-93.
28 ЧАСТИНА І. Загальні положення
ність, матеріально-правову обгрунтованість, демократизм, гуманізм,
справедливість, доцільність. Серед процедурних принципів називають:
законності, публічності, незалежності правозастосов-чих органів,
об’єктивності, матеріальної істини по справі, все-сторонності,
уповноваженості на ведення справи.
Контрольні процедури – це форма діяльності носіїв публічної влади, їх
посадових осіб, що виражається у здійсненні юридичне значимих дій по
спостереженню та перевірці додержання підконтрольними суб’єктами
нормативно-правових актів і припинення правопорушень відповідними
організаційно-правовими засобами’.
У сфері державно-процесуального права прикладами таких процедур є
судовий конституційний та парламентський контроль. Контроль може бути
загальним, спеціалізованим, попереднім, поточним і наступним. Прикладом
першого виду контролю є загальний парламентський контроль, об’єктом
якого е виконання органами виконавчої влади законів. Формою
спеціалізованого контролю є контроль Верховної Ради України за органами
держави, що реалізують законодавство про приватизацію державних
підприємств. Поточний контроль здійснюється уповноваженими суб’єктами в
ході провадження юридичної справи (питання), але до прийняття рішення по
суті справи (питання). Доказовим прикладом такого контролю є дача
висновку Конституційним Судом України з питання додержання процедури
імпічменту Президента України. Наступний контроль проявляється при
оцінці завершального акту по суті справи. Зокрема, Конституційний суд
України вправі оцінювати конституційність закону, актів Президента
України, Кабінету Міністрів.
Залежно від функцій контролю можна встановити процедури:
а) коректування – виявлення причини правовідхилень; посадові особи
контролюючих органів визначають шляхи коригування організації об’єктів
контролю, способів впливу на об’єкт з метою подолання, усунення перешкод
на шляху нормального функціонування системи;
‘ Правовьіе формьі деятельяости в общенародном государстве. Учеб-ное
пособие. – X, 1985.- С.72.
Перепелюк В.Г. 29
б) попередження (превенції) – в процесі контролю вияв-ться винні особи,
реалізуються рекомендації, що містяться в актах контролю, проводяться
профілактичні заходи;
в) правоохорони – носії публічної влади припиняють неправомірні дії.
Спонукальним мотивом контролю є об’єктивна потреба у
створенні сприятливих умов для реалізації нормативно-правових актів,
поновленні стану правопорядку.
Стадії контрольної макропроцедури: а) організаційно-підготовча стадія;
б) встановлення фактичних обставин справи; в) розробка та прийняття
рішення; г) контролю за виконанням рішення. За результатами контрольного
провадження приймається контрольний акт. Він може містити рішення
констатуючого порядку чи також і правоохоронні приписи’.
Гарантії контрольної діяльності поділяються на: а) загальні гарантії; б)
гарантії, що надаються підконтрольним суб’єктам (до прикладу, такі
суб’єкти наділяються правом подачі скарги); в) гарантії, якими
наділяються контролюючі (відповідальність за протидію підконтрольними
суб’єктами реалізації процедурних повноважень).
Контрольно-процесуальний режим як спеціалізоване відображення
соціально-політичної атмосфери суспільства в контрольному процесі є
нормативно-організована обстановка розгляду контрольної справи, що
забезпечує оптимальне сприяння всім суб’єктам контрольного процесу і що
полягає у реалізації принципів контрольно-процедурної діяльності,
способі її здійснення і гарантій забезпечення досягнення результатів
контрольного процесу2.
Правовьіе формьі деятельности в общенародном государстве. Учеб-
ное пособие. – X, 1985.- С.72.
Шахов И.Б. Контрольно-процессуальньїй режим // Актуальньїе про-лемьі
юридической науки на зтапе развитого социализма. Краткие езисьі докладов
й сообщений республиканской научной конференции. ‘Ь-18 октября 1985. –
Харьков, 1985.- С. 204-206.
зо
ЧАСТИНА 1. Загальні положення
РОЗДІЛ 2. Державне процесуальне» право як правове утворення та наукове
вчення
2.1. Конституційні процедурні норми
Конституційні процедурні норми – це правові норми, які регулюють
політичну діяльність носіїв публічної влади, що спрямована на вирішення
юридичних справ на основі матеріальних норм конституційного права.
Особливості конституційних процедурних норм такі:
1) процедурні норми по відношенню до процесуальних норм інших галузей
займають визначальне положення’. До прикладу, норми Закону України “Про
громадянство”, які регламентують порядок набуття громадянства є
конституційними процедурними. Вони визначають зміст адміністративних
процедурних норм, які регулюють порядок провадження за клопотанням
відповідних осіб, які бажають набути громадянство України. Такі норми
містяться в інструкціях МВС та МЗС.
2) служать способами реалізації тільки однієї галузі права –
конституційного2. Зокрема, Конституційний Суд України вирішує
конституційний спір тільки на основі матеріальних норм конституційного
права. На відміну від конституційного судочинства, цивільне судочинства
є формою застосування норм усіх приватних галузей права, а не тільки
цивільного (сімейного, трудового, житлового і т. ін.).
3) реалізація процедурних норм проходить в основному в добровільному
порядку. Більшість із них є диспозитивними. Зумовлено це тим, що
конституційно-правове регулювання спрямоване на відносини, які
знаходяться на межі суверенітету народу та суверенітету держави.
Всі конституційні процедури поділяються на організаційні та
процесуальні. Перші з них регулюються організаційними про-
‘ Процессуальньїе нормьі й отношения в советском праве (в не
процес-суальньїх отраслях). – Воронеж, 1985. – С, 94-101. 2 Лучин В.О.
Процессуальньїе нормьі в советском государственном праве. -М.,
1976.-С.95.
Перепепюк В.Г. 31
^^’,,ними”~но^^ а ЯРУ” – конституційними процесуаль-” Відмінності
між організаційними ^матеріальними ) та “”о’и’есуальними нормами такі:
1) Різниця логіко-гносеолопчного характеру. Якщо при мативній
конкретизації матеріальної норми у матеріально-процедурній мають місце
дедуктивні операції, то при процесуа-г ій регламентації встановлюється
відносно нове правило, яке не виводиться логічним шляхом із матеріальної
норми.2 До прикладу, організаційні процедурні норми про діяльність
Верховної Ради України логічно випливають із приписів Конституції
України Так організаційні норми поряд із нормами про компетенцію
парламенту регулюють форми виконання парламентом своїх повноважень. У
Конституції України первісне закріплено поняття сесії Верховної Ради, її
робочих органів. Щодо процесуальних норм, які регулюють процедурну
діяльність Конституційного суду України, то їх зміст не випливає з
приписів Конституції. Процесуальні норми безпосередньо не регулюють
відносини, які є предметом спору3.
2) Організаційні норми, на відміну від процесуальних, можуть бути
безпосередньо реалізовані без конкретизуючого акта. Реалізація цієї
норми можлива через виконання, використання, утримання від забороненої
дії4. Адже учасники процедури підготовки указу Президента України
подають свої висновки та рекомендації безпосередньо на основі своїх
процедурних повноважень. Вони не зобов’язані запитувати в когось дозволу
на подачу вищестоящим особам або Президентові України на розгляд
відповідні аналітичні матеріали. Протилежна ситуація виникає
Георпца А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. –
Чернівці: Рута, 1998. – С. 314.
габинович П.М. Вопросьі общей теории процессуальньгх норм права
Юридические гарантии применения права й режим социалистиче-ской
законносте – Ярославль, 1976.- Вьіп. 3.- С. 11-14.
Юридическая процессуальная форма. Теория й практика. – М.: Юрид.
™т.,1976.-С,59-74. ч-к н к
асумов ф.з. Конституционньїе основи юридического процесса // ветское
государство й право. – 1985. – №3. – С. 138-142.
32 ЧАСТИНА І. Загальні положення
при реалізації процесуальної норми. Для того щоб подані стороною
конституційного провадження докази були залучені до справи, не-;
обхідне процесуальне рішення Конституційного суду. І
3) Організаційні норми визначають порядок розподілу та) поєднання роботи
членів органів влади – носіїв публічних пов-1 новажень з реалізації
компетенції органу. До прикладу, організаційні норми Регламенту
Верховної Ради України визначають колегіальні та одноособові форми
виконання компетенції парламенту. До колегіальних форм, зокрема, можуть
бути віднесені комітети, тимчасові комісії; а до одноособових – Голова
Верховної Ради України. А процесуальні норми визначають порядок
взаємодії цих органів із зацікавленими у вирішенні справи суб’єктами
права, за умови, якщо вони допускаються до участі у процедурах.
4) Організаційні приписи адресовані, як правило, владним органам, бо
вони наділяються владними матеріальними повноваженнями,
правообов’язками. А процесуальні норми переважно передбачають права
зацікавлених у розгляді справи суб’єк-тів права.
Структура процедурних норм.
Тричленне розуміння будови норми права є логічним, але не фактичним.
Воно призведе до того, що кожен буде конструювати “свою” правову норму’.
Конституційним процедурним нормам властива рідкість присутності в них
гіпотези. Типовими нормами є забороняючі або норми-компетенції (які
містять лише диспозицію).
Гіпотези норм окреслюють межі дії диспозиції. Тобто вказують на коло
осіб, на яких поширюється дія норми, та на умови, при яких виникає така
дія (правоздатність, дієздатність). По-друге, гіпотеза вказує на
суспільні відносини, які регулюються даною нормою, та на юридичні факти.
По-третє, вказує на порядок, умови, форми та строки виконання
повноваження.
Гіпотези процедурної норми, на думку Єлісєйкіна П.Ф., указують на
суб’єктивні та об’єктивні межі дії норми. Суб’єктивні межі дії
процедурної норми обмежуються вказівкою на особливі суб’єкти, а саме: а)
суб’єкти, уповноважені на вирі-
Лучин В.О. Процессуальньїе нормьі в советском государственном праве. –
М.: Юридическая литература, 1976. – С.102.
Перепелюк В.Г. 33
цення справи по суті, б) особи, зацікавлені в результатах роз-у
юридичної справи, в) особи, що сприяють здійсненню процесуальної
діяльності. Об’єктивні межі дії процедурної но-„ ,-)• гіпотеза обмежує
шляхом вказівки на відносини між членами уповноваженого суб’єкта, між
уповноваженими суб’єктом та іншими учасниками процедур; вказівки на
матеріально-правові відносини, що є предметом процедурної діяльності;
вказівки на приводи (акти суб’єктів процедур), які є формою ініціювання
процедурних відносин ‘.
Як відомо, об’єктивне право виконує дві основні функції -регулятивну та
охоронну. Гіпотези регулятивних процедурних норм указують на підстави
розвитку нормальної (позитивної) діяльності як умову подальшого процесу.
Учасники такої діяльності з метою досягнення своїх цілей свідомо
добровільно реалізують усі висунуті до них законодавцем вимоги. Гіпотези
регулятивних норм вважаються односторонніми. До них, зокрема можна
віднести норми виборчого процесу чи законодавчої процедури. Двосторонні
гіпотези пов’язують дію норми як з правомірними, так і неправомірними
діями.
Гіпотези процедурної норми поділяються на види: а) прості – містять одну
умову дії норми; б) складні – містять юридичний фактичний склад; 3)
альтернативні; 4) відносно-визначені та абсолютно-визначені гіпотези.
Третім елементом логічної структури конституційної процедурної норми є
санкція. Під нею розуміють вказівку на вид і міру примусового зазнання
процедурним правопорушником, певних засобів державного та громадського
впливу, що виражається в організаційних, поновлювальних і
превентивно-попереджувальних, каральних наслідках2. В якості
організаційного за-
Елисейкин П.Ф. Гипотезьі процессуальньїх норм// Актуальнме про-блемьі
юридического процесса в общенародном государстве. – Ярославль,
1979.-Вьіп. 1.-С.35-47.
крупин В.Г. О понятий й особенностях учредительно-процессуаль-“ьіх
санкций ,// Актуальнме проблему юридической науки на зтапе развитого
социализма. Краткие тезисьі докладов й сообщений респуб-ликанской
конференции 16-18 Х , 1985.- С. 207-209.
34 ЧАСТИНА І. Загальні положення
ходу можна розглядати, до прикладу, заміну голови територіальної чи
дільничної виборчої комісії на виборах Президента України у разі
систематичного невиконання ним покладених на нього обов’язків .
Поновлювальну санкцію ми зустрічаємо при визнанні голосування на
виборчій дільниці недійсним за наявності порушення процедури голосування
. Зразком превентивно-попереджувального заходу є оголошення Центральною
Виборчою Комісією попередження кандидату на пост Президента України при
порушенні ним вимог виборчого законодавства’. Каральна санкція може бути
застосована до Президента України за скоєння державної зради чи іншої о
злочину.
Реалізація одних конституційних процедурних норм забезпечується їх
власними санкціями, охорона інших – здійснюється за рахунок виконання
спеціальними нормами правоохоронних функцій.
Конституційні процедурні санкції різняться від санкцій інших процедурних
норм за такими критеріями: а) завданнями і цілями, спеціальними
функціями, що виконуються в механізмі правового регулювання; б)
джерелами їх закріплення; в) характером процедурно-процесуальних вимог;
г) специфічними формами їх викладення; д) ширшим і специфічним колом
суб’єктів -організаторів їх застосування; е) далеко не зажди примусовий
характер впливу (несприятливого) на учасників відносин; є) особлива
спрямованість застосування цих санкцій (політична).
Санкції конституційних процедурних норм, як правило, застосовуються в
особливому порядку. Факт порушення конституційної норми встановлюється
як у судовому, так і позасудо-вому порядку. А невигідні для
правопорушника наслідки застосовують суб’єкти, які мають
владно-політичні повноваження. В законі про місцеві вибори 14 січня 1998
року за порушення вимог закону кандидатами, їх довіреними особами
передбачається скасування територіальною виборчою комісією на основі рі-
Закон України “Про вибори Президента України” в ред. від 18.03.2004 р.
// Голос України. – 2004. – 16 квітня (пункт 9 статті ЗО).
2 Там само (пункт 1 статті 80).
3 Там само (пункт 3 статті 56).
Перепелюк В.Г. 35
іення суду рішень про реєстрацію кандидата чи про результати
голосування, в частині, що стосується кандидата (ч. 1 ст. 58).
Частина 3 статті 2-3. Положення про статус офіційних спостерігачів від
інших держав та міжнародних організацій, а також громадських організацій
України та кандидатів у народні депутати України, затвердженого
Постановою Центральної Виборчої Комісії від 4.01.98. № 8 вказує на таку
санкцію: якщо спостерігач втручається в роботу виборчих комісій, виборча
комісія може позбавити його права бути присутнім на її засіданні.
У виборчому законодавстві зростає роль норм-принципів, норм-завдань,
норм-понять, норм-визначень’.
Класифікація конституційних процедурних норм.
\. За видом правової діяльності: правотворчі, правозасто-совчі,
установчі, контрольні.
II. За об’єктами правового регулювання: відносини в політичній системі,
економічній, взаємовідносини держави та особи, в галузі
адміністративно-територіального устрою, представницькій системі.
III. За призначенням і функціональною роллю: а) норми, що безпосередньо
регулюють процес, пов’язаний із застосуванням конкретної
матеріально-правової норми (до прикладу, норми виборчих законів); б)
норми, що служать основою для створення інших норм, якими повинен
регулюватись той чи інший процес (стаття 55 Конституції України відсилає
до судового захисту прав особи).
IV. За межами дії у часі та просторі: норми, що набирають чинність через
10 днів після опублікування; з моменту одержання адресатами; з моменту,
вказаному в самому нормативному актові2.
Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної
науково-практичної конференції присвяченої 10-й річниці з дня
проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття
Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. та інші (ред.);
Верховна Рада України. – К., 2001. – С. 563.
Іроцессуальньїе нормьі й отношения в советском праве (в не
процес-суальньїх отраслях). – Воронеж, 1985. – С. 94-109.
36 ЧАСТИНА І. Загальні положення
V. За характером припису норми: 1) зобов’язуючі, 2) забороняючі, 3)
уповноважуючі.
VI. За ступенем визначеності правил поведінки: а) регулятивні, б)
дефінітивні (норми, які визначають правові засади, поняття чи категорії,
що мають юридичне значення).
VII. За характером обов’язковості: а) імперативні, б) диспозитивні. Мова
йде про форму, в якій воля нормотворця адресується учасникам суспільних
відносин. Так, форма, яка визначає зміст і характер їх вольових вчинків
з виконання правової норми, є імперативною. Правило диспозитивної норми
використовується в тих випадках, коли сторони не виробили іншого
правила.
VIII. За об’єктом врегульованих суспільних відносин: а) загальні
відносини (вкрай рідкісні, бо загальні вимоги до форми відносин
визначають, як правило, матеріальні конституційні норми); спеціальні
норми (регулюють вужчий об’єм ознак суспільних відносин); в) виключні
норми (регулюють, як правило, ознаки виняткових суспільних відносин).
IX. За юридичною силою норм, яка зумовлена зовнішньою формою їх прояву,
статусом органу, що їх прийняв: а) норми Конституції; б) норми
нормативно-правових договорів; в) законів; в) підзаконних актів.
XI. Залежно від змісту виконуваних функцій: а) правона-діляючі, б)
правоохоронні.
XII. За територіальними масштабами дії: а) в масштабах України; б) у
межах Автономної Республіки Крим; в) у межах області,
адміністративно-територіальної одиниці меншого масштабу.
XIII. За дією в часі: а) діють протягом невизначеного строку, б) норми з
обмеженим строком дії’.
‘ Лучин В.О. Процессуальньїе норми в советском государственном
праве.-М., 1976.-С. 133-146.
Перепелюк В.Г. 37
2.2. Загальна характеристика джерел державного процесуального права
Під джерелами права традиційно розуміють форми, в яких знаходять своє
вираження правові норми. До них належить відносити: нормативно-правові
акти, нормативні договори, організаційно-процедурні звичаї*. Цей
традиційний перелік доповнюється ще актами тлумачення, зокрема комітетів
Верховної Ради України, актами безпосередньої демократії’.
Нормативні акти конституційного нагляду, тобто рішення Конституційного
Суду України, теж містять процедурні норми про компетенцію державних і
комунальних органів. Однак юридична доктрина не відносить їх до жодного
із названих джерел. Водночас ці рішення мають безпосередній вплив на
чинність приписів конституційних процедурних норм. За юридичною силою
акти негативної нормотворчості Конституційного Суду розташовуються
одразу після Конституції України.
В Україні неможливі такі джерела, як нормативно-правові акти, що
видаються в порядку заміщення парламентів (до прикладу, декретів
Кабінету Міністрів України). Конституція не передбачила право Верховної
Ради України делегувати свої законодавчі повноваження іншим суб’єктам
права. В теорії юридичної процесу усталена позиція про необхідність
закріплення всієї процедури або їх засад суто в законі. Це забезпечує
найбільш неупереджене та об’єктивне закріплення статусу учасників
процедур. Зокрема, ніякі інструкції та інші підзаконні акти не можуть
застосуватись у виборчому процесі, якщо їх видання прямо не передбачено
Законом3. Водночас виборчі закони допускають істотне доповнення
викладених у них приписів під-законними актами – роз’ясненнями
Центральної виборчої комі-
Резніченко С.В. Договір у системі джерел конституційного права Украї-“и
/ Одеський ін -т внутр. справ. – Одеса: Астропринт, 1999. – С. 22.
“•Урашин О. Акти прямого народовладдя у механізмі правового регулювання
// Право України. – 2002. – № 9.
чусіяка В.Л., Ткаченко Г.П. закон України “Про вибори президента
^аіни” Науково-практичний коментар. – X.: Консум, 1999.- С. 9.
38 ЧАСТИНА І. Загальні положення
сії, постановами Кабінету Міністрів України, постановами Національного
Банку України, наказами міністерства фінансів^ державного казначейства
України. Положення цих підзаконних актів здебільшого повинні перейти до
виборчого закону .
Особливістю державно-процесуальних джерел є єдність предмета і процедури
його втілення. У матеріальних актах закріплена сукупність матеріальних
норм, кожна з яких вимагає власних, відносно відокремлених процедур
правореалізації.
Конституційні процедурні норми з погляду особливостей форм їх вираження
мають ряд специфічних рис: 1) не володіють тією високою концентрацією,
яка характерна для цивільно-процесуальних чи кримінально-процесуальних
норм; 2) суміщаються з матеріально-правовими в одних актах.
Особливості джерел державно-процесуального права наступні:
1. Процедурні нормативно-правові акти мають декілька шарів. Перший шар
формується організаційною структурою. Вона визначає суб’єктів, їх
повноваження, співвідношення, підпорядкованість. Другий шар складається
із функціональної структури, тобто процедурної послідовності взаємодії
учасників процедур 2.
Нормативно-правові акти конституційного права поділяються на закони та
підзаконні акти.
В Основному Законі переважають матеріальні норми, які встановлюють
повноваження вищих органів влади. А в решті джерел переважають
організаційно-процедурні та процесуальні норми. Інакше ці акти будуть
доповнювати Конституцію, що неприпустимо .
‘ Ставнійчук М. Вдосконалення законодавства про вибори Президента
України // Право України. – 2003. -№ 12. – С. 11-19. 2 Законотворення –
основна функція парламенту. Посібник. – К.: Заповіт, 1997.-С 153.
‘ Михеєнко Р.М. у кн. Парламентаризм в Україні: теорія і практика.
Матеріали міжнародної науково-практичної конференції присвяченої 10-й
річниці з дня проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня
прийняття Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б.
Перепелюк В.Г. 39
Як виняток, до Конституції України включені організа-ині норми: 1)
Український народ встановлює в Конституції онкретні
організаційно-правові форми здійснення конститу-іійних матеріальних норм
про компетенцію (зокрема форми діяльності парламенту України, Президента
України в ході законодавчої процедури); 2) в Основному Законі також
врегульовано загальні риси процедури імпічменту; 3) у Конституції
закріплені принципи, головні елементи процедурних форм діяльності носіїв
публічної влади.
Процедурний метод Конституції поєднує два підходи. Переший передбачає
регулювання найбільш значимих суспільних відносин шляхом загальних
правил. Другий – процесуальний -передбачає конкретність, детальність, бо
правові вимоги завжди звернені до визначеного кола суб’єктів. Тому,
загальний характер конституційно-процедурних норм своєрідний – вони
утворюють загальні рамки форми юридичної діяльності, тобто регулюють
початковий, проміжковий та кінцевий моменти певної діяльності. Норми
Конституції можуть відсилати до процедурних актів або дають можливість
суб’єкту вибирати процедуру.
Закони, як джерела державного процесуального права поділяються на
конституційні та звичайні. Конституційні закони -це ті, прийняття яких
передбачено Конституцією України прямо (про регламент роботи
парламенту). Шаповал В.М. ще виділяє органічні закони. Хоча за юридичною
силою органічні не різняться від звичайних, їх змістовна значимість
підкреслюється особливим порядком ухвалення та набрання чинності.’ До
них належить віднести закони про громадянство, про механізм реалізації
окремих особистих і політичних прав, про Уповноваженого Верховної Ради
України з прав людини, про конституційну юстицію, про вибори Президента
України та членів парламенту.
Норми законів мають забезпечити реальність здійснення конституційних
приписів і положень інших матеріально-право-вих приписів, що утворюють
галузь конституційного права. Це
та інші (ред.); Верховна Рада України. – К., 2001. – С. 265.
Шаповал В. Перспективи розвитку науки конституційного права в ^країні //
Права України. – 1996.- № 9. – С. 49-53.
40 ЧАСТИНА У. Загальні положення
закони про регламент Верховної Ради України, про порядок прийняття
законів та інших нормативно-правових актів України тощо1.
Матеріально-правові положення Конституції про конституційну
відповідальність можугь бути реалізовані тільки після закріплення
процесуальної форми у законі конституційного законодавства2.
До підзаконних актів відносять постанови Верховної Ради України (про
порядок проведення дня Уряду України в парламенті), акти Президента
України (про статус Представника Президента України у Верховні Раді
України), постанови Кабінету Міністрів України (про порядок розгляду
Кабінетом Міністрів України звернень і запитів народних депутатів
України), акти місцевих рад3. При цьому парламент і Президент України
можуть видавати акти нормативно-правового характеру у сфері
взаємовідносин один із одним лише відповідно до своїх конституційних
повноважень4.
Серед рішень органів місцевого самоврядування та територіальної громади
домінує статут. Він займає особливе серед джерел державного
процесуального права. Статут є актом установчого характеру, тому щодо
усіх інших актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування є
первинним. А це означає, що цей акт має найвищу юридичну силу,
приймається в особливому порядку, породжує найвагоміші наслідки5. До
процедурних актів, джерел державного процесуального права відносять рег-
‘ Концепція розвитку законодавства України на 1997-2005 роки. – К.
Інститут Закон-ва ВРУ, 1997.- С. 34.
2 Збзеев Б.С. Конституция. Правовеє государство. Конституционньїй
суд. Закон й право. – ЮНИТИ, 1997.- С. 62.
“‘ Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. Общая
часть. – М., БЕК, 1996. – С, 17.
4 Веніславський Ф.В. Конституційні основи взаємовідносин законодавчої та
виконавчої влади в Україні: Автореф. дис…. канд.. юрид.наук: 12.00.02/
Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. – X., 2000.- С. 5.
5 Кириченко Л. Народовладдя і місцеве самоврядування в Україні // Право
України. – 2001.- №6. – С. 99-101.
Перепелюк В.Г. 41
“””.енти місцевих рад, а також інші акти рад (положення про Постійні
комісії місцевих рад).
2. Крім нормативно-правових актів, до джерел конститу-ійного права варто
відносити нормативно-правові договори:
міжнародні договори, ратифіковані України та внутрішньо державні
договори. Під нормативним договором розуміють об’єктивне
формально-обов’язкове правило поведінки загального ха-оактеру,
встановлене за взаємною домовленістю декількох суб’єктів. Воно є
обов’язкове для невизначеної кількості непер-соніфікованих суб’єктів.
Предметом договору виступають відносини влади і підпорядкування, питання
владарювання, управління і саморегулювання, причому не всі, а лише ті,
які припускають не загальноправову, а договірну форму регулювання.
Змістом договорів є норми-цілі, норми-наміри, норми-застереження,
норми-узгодження.
До міжнародних договорів, що відносяться до державного процесуального
законодавства, можна віднести договори у сфері виборчого,
парламентського законодавства.
У сфері виборчого права виділяють:
1) Стаття 21 загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948р.
2) Стаття 25 міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966
(набрав чинність 23 березня 1976 р.).
3) Конвенція про політичні права жінок 1952 р.
4) Міжнародна Конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації
1965 р.
5) Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979р.
6) Протокол №1 від 1952 р. до Європейської конвенції про захист прав
людини і основних свобод від 1950 р.
7) Акт Копенгагенської конференції з питань людського виміру 1990 року.
Згідно із цим документом представники держав – членів ОБСЄ дійшли згоди
в тому, що надаватимуть можливість спостерігачам будь-яких країн
учасниць ОБСЄ або між-^родних і неурядових організацій, що висловлюють
бажання,
42 ЧАСТИНА І. Загальні положення
здійснювати спостереження за ходом їх національних вибо”‘^ межах,
визначених національним законодавством. -‘
Названі та інші міжнародні договори містять положен іменовані поняттям
“міжнародні виборчі стандарти” Під 8′ розуміють зобов’язання держав
надавати особам, які перебу *’ ють під їх юрисдикцією, будь-які
визначені права і свободи участь у вільних, справедливих, достовірних і
періодичних к борах, обов’язок не посягати на такі права і свободи,
в/кивя відповідних заходів до їх реалізації.
У сфері парламентського права можна виділити Лімсьп Декларація 1977
року. Савченко Л.А. при аналізі цього договот відзначає, що необхідно,
щоб вищий орган фінансового контролю, Рахункова палата України, мав
повноваження направляти свої звіти з особливо важливих справ у міру їх
завершення до парламенту, не чекаючи строків подання річних звітів’.
До внутрішньодержавних договорів потрібно відносити нормативний договір
між територіальними громадами, органами місцевого самоврядування та
місцевими державними адміністраціями2.
Немалу роль у регулюванні роботи представницьких органів влади
відіграють організаційно-правові звичаї. Їх виник->нення пов’язане з
диспозитивним методом правового регулювання порядку роботи цих органів.
Він зумовлений їх політичною автономністю, що неможливо без широкого
розсуду членів представницьких органів у визначенні процедур свої
діяльності. У випадку відсутності припису, що регулює спосіб організації
роботи депутатів, можливе застосування принципів діяльності
представницьких органів. Таке застосування дозволяє сформу-
Савченко Л.А. Правовий статус Рахункової палати України / ДєР* подат.
адмін. України, Акад. держ. подат. служби України. – Ірпіні” 2002. – С.
64.
Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.95.9’Р //
Голос України. – 1997. – 12 червня; стаття 35 Закон України “Про^ сцеві
державні адміністрації” від 9.04.99р. // Голос України. – 1999 -травня.
Перепелюк В.Г. 43
—-—”-равило для даної конкретної ситуації парламентської лювати
^використовувати його при аналогічних обставинах. практик^и^^ ^^ ^^
джерел державного процесуального
яймають регламенти представницьких органів. Саме із Права „почався
розвиток цієї галузі законодавства та відповід-них р аукового вчення.
Особливі властивості регламенту прояв-
“як^ть’ся У його змісті, юридичній силі.
Представницькі органи довільно вибирають коло суспіль-відносин, які
потрібно врегулювати в регламентах. Поши-ни а є практика регулювання
регламентом лише роботи ради р„галом, а ось роботи її органів
регулюється окремими актами’.
Чинний регламент роботи парламенту регулює порядок діяльності Верховної
Ради України та її органів, тобто забезпечує послідовність і
узгодженість дій суб’єктів, процедуру реалізації ними своїх
конституційних повноважень з метою забезпечення безперервності та
ефективності здійснення вищого державного регулювання процесів у країні.
В його змісті домінують процедурні норми. Регламент містить норми по
кожному із видів конституційних процедур (правотворчого,
правозастосовчого, контрольного, установчого). Матеріально-правові та
організаційні питання статусу парламенту пропонується врегулювати у
законі про Верховну Раду України. Він міг би конкретизувати положення
Конституції регламентуючи ряд питань її внутрішньої структури та
зовнішніх відносин з іншими органами2.
Регламент – це зібрання процедурних правил визначеного виду діяльності,
які встановлюють порядок ведення пленарних засідань, скликання сесій,
роботи народних депутатів, посадових осіб та органів Верховної Ради
України; законодавчої процедури та прийняття рішень, постанов, інших
актів; формування органів виконавчої і судової влади; здійснення
Верховною Радою України
учин В.О. Процессуальньїе норми в советском государственном г-ц^ ~м-‘-
Юридическая литература, 1976. -С.133-146. тао мшученк0 І0. Теоретичні
засади розвитку українського парламен-• му ” “Раво України.
-1998.-№1.-С.17.
44 ЧАСТИНА І. Загальні положення
та її органами контрольних функцій; дисциплінарної відповідальності
депутатів та порядок і процедури її застосування’.
Крім даного акта загальнопроцедурного характеру, є ще акти спеціального
призначення, які регламентують порядок здійснення спеціальних
повноважень як самої Верховної Ради України, так і її органів (закон про
призначення суддів безстрокове, закон про комітети, закон про міжнародні
договори).
За юридичною силою регламент парламенту повинен кваліфікуватись як
законодавчий акт локальної дії. Він регулює відносини, що складаються
винятково у внутрішній сфері діяльності Верховної Ради України. Однак
відмінність між нормами закону та правилами процедури у тому, що закон,
за загальним правилом, є результатом спільної творчої діяльності
законодавчої та виконавчої влади, а правила процедури – винятково справа
парламенту.
За формальними критеріями Регламент Верховної Ради України за
Конституцією має бути законом. Але, за змістовим критерієм він стоїть
відразу ж після Конституції вище решти законів. По-перше, регламент
закріплює автономію парламенту у самовизначенні порядку своєї роботи.
По-друге, регламент парламенту визначає порядок створення законів, тобто
порядок формування волі Українського народу . Отже, Регламент виконує
функцію забезпечення удокладення волі народу, основи якої закріплені у
Конституції. Тому регламент парламенту за своєю природою однопорядковий
із Конституцією.
Є ще один аргумент на користь закріплення регламенту парламенту у формі
закону. Цей процедурний акт регулює відносини між вищими органами
держави. Некоректно, щоб процедурний статус цих суб’єктів визначався
підзаконним актом одного із цих суб’єктів – парламентом. Через це
процедурні норми мають затверджуватись від імені Українського народу у
формі закону.
‘ Практика парламентаризму. Посібник. – К.: Заповіт. – С. 104-108. 2
Шаповал В.М., Борденюк В.І., Журавльова Г.С. Парламентаризм ‘
законодавчий процес в Україні: Навч. посібник./ В.М. Шаповал, В.і
Борденюк, Г.С. Журавльова. – К: УАДУ, 2000. – С. 148.
Перепелюк В.Г. 45
В кінці 90-их років минулого століття на практиці був полений під сумнів
підзаконний характер чинного Регламенту Верховної ради України.
Стверджувалось, що відповідно до Закону “Про державну владу та місцеве
самоврядування в Україні” пегламент від 27.07.1994 року набув статусу
закону’. Однак Конституційний Суд України встановив, що Регламент
Верховної Ради України від 27 липня 1994 року як нормативно-правовий акт
не є законом України. Зазначений Регламент Верховної Ради України
відповідно до пункту 1 розділу XV “Перехідні положення” Конституції
України є чинним у частині, що не суперечить Конституції України.
Конституційний Суд України вважає, що після набуття чинності
Конституцією України (стаття 160 Конституції України) питання щодо
організації та порядку діяльності Верховної Ради України, а також
статусу народних депутатів України Верховна Рада України повинна
вирішувати винятково законами України (пункт 21 частини першої статті
92), зокрема законом про регламент Верховної Ради України.
Конституція України, за винятком деяких питань, зокрема щодо відкриття
першого засідання Верховної Ради України нового скликання найстарішим за
віком народним депутатом України (частина четверта статі і 82
Конституції України), складання народними депутатами України перед
вступом на посаду присяги (стаття 79 Конституції України), визначення
терміну скликання першої сесії Верховної Ради України (стаття 82
Конституції України), не врегульовує інших питань організаційного
характеру, рішення з яких Верховна Рада України може приймати до обрання
Голови Верховної Ради України. Ці питання визначаються порядком роботи
Верховної Ради України, який має бути встановлений саме законом про
регламент Верховної Ради України (частина п’ята статті 82, частина третя
статті 88 Конституції України). Іакий закон Верховна Рада України поки
що не прийняла2.
зконотворення – основна функція парламенту. Посібник. – К.: Запо
віт, 1997, – С 101.
чяення Конституційного Суду України у справі за конституційним ням
народних депутатів України щодо відповідності Конституції
46 ЧАСТИНА І. Загальні положення
Журавський В. виділяє три можливі концептуальні під- і ходи до змісту
закону про регламент. Перший підхід умовно ним і іменується
“кодифікаційний”. Закон про регламент має охопити ! всі питання, які
стосуються організації, структури, порядку ро-| боти парламенту та його
органів, тобто всі норми пар-| ламентського права. Другий концептуальний
підхід полягає у| чіткому галузево-тематичному виборі питань, які мають
увійти! до предмета закону. До цього закону має входити положення | суто
про процедуру законотворчості. Третій підхід має врахову-;
вати принцип автономності парламенту у питаннях організації! та порядку
своєї роботи, який прямо випливає з конституційногої принципу поділу
державної влади. Цей принцип буде по-| рушений при прийнятті
парламентського регламенту у формі І закону: введення його у дію
залежатиме від підпису Президента | України. Цей підхід може бути
реалізований шляхом прийняття | рамкового закону про регламент, а вже
постановою парламенту І буде прийнятий процедурний акт. Адже прийняття
постанови і парламенту не вимагає підпису Президента України. Перший!
підхід неприйнятний через те, що значна частина парламентсь-1 кої
діяльності ще не сформувалась. Другий підхід не враховує -вимогу
автономії парламенту’.
2.3. Конституційні процедурні правовідносини
Під конституційними процедурними відносинами нале-1 жить розуміти
врегульовані конституційними процедурними! нормами відносини політичної
діяльності носіїв публічної вла-1 ди, що спрямована на вирішення
юридичних справ на основі ма-|
України (конституційності) Постанови Верховної Ради України “Про|
внесення змін до Регламенту Верховної Ради України” (справа про
утворення фракцій у Верховній Раді України) 3 грудня 1998 року №17-;
рп / 98 // Офіційний Вісник України. – 1998. – № 49. ;
‘ Журавський В. Щодо концептуальних засад майбутнього закону “Про ‘і,
регламент Верховної Ради України” // Право України. – 2002. – №7. – С. ‘
56-58.
Перепвпюк В.Г. 47
“””-тьнихнорм конституційного права. Особливості таких правовідносин
полягають у тому, що:
1 Їм властиве особливе коло суб’єктів: Український народ, питоріальні
громади, збори виборців. Тобто до кола суб’єктів, пш за все, відносяться
ті, які не володіють статусом юридичної особи однак володіють
спеціальною правосуб’єктністю.
2. Названі відносини є формою реалізації повноважень носія публічної
влади .
3. Неможливість процедурного контролю за діями, які складають фактичний
зміст цих правовідносин. Суб’єкти конституційних процедур займають
особливе місце у системі державного апарату. Вони знаходяться на її
вершині і об’єктом управління можуть виступити хіба, що у відносинах із
Українським народом (територіальною громадою).
4. Процедурна самостійність носіїв публічної влади. Процедурні відносини
зумовлюють ще одну важливу рису: суб’єкти, які вправі вирішувати справу,
є самостійними, їх рішення носять остаточний характер. Юридична справа
розглядається тільки однією інстанцією, яка володіє політичною
автономією. Зокрема, справи місцевого значення вирішуються тільки
місцевою радою певного рівня. Рада вищого рівня не вправі взяти таку
справу до свого провадження або переглянути рішення по ній. Піраміда
місцевих рад в Україні відсутня.
Вище вже зазначалось, що зміст конституційних процедур дає можливість
виділити два їх основних види: організаційні та процесуальні. Не
зважаючи на спільність загальних рис, кожен із Цих видів процедур
складає відповідне коло правовідносин -організаційні та процесуальні.
Риси процесуальних відносин:
1. Конкретність. Стаття 8 Конституції України містить прин-Цкп прямої
дії її норм. Більшість із норм Основного Закону є під-ставою для
виникнення переважно загальних правовідносин. Такі
Дюрягин Й.Я. Особенности правоприменительньїх отношений как
Разновидности процессуального правоотношения // Юридические га-•антии
применения права й режим социалистической законности. -Ярославль. –
1976.- Вьш. 3. – С. 16-17.
48 ЧАСТИНА І. Загальні положення
відносини є матеріально-правовими, суб’єктом яких є держава Україна в
цілому. Організаційні відносини можуть вникати безпосередньо на основі
конституційних норм — принципів, норм — завдань. Однак конкретні
процесуальні дії неможливі без визначення їх змісту та умов вчинення без
їх конкретного нормативного процесуального регулювання. Процесуальна
діяльність, вчинена тільки на основі норм-завдань і норм-принципів,
незаконна.
2. Обов’язкова участь лідируючого суб’єкта. Процесуалвд відносини не
можуть існувати безпосередньо між зацікавленими результатах
конституційних процедур суб’єктами. Відносини ми ними обов’язково
опосередковуються лідируючим суб’єктом ‘. ^ конституційному провадженні
відносини виникають між Консти-Ц туційними Судом і суб’єктом
конституційного звернення, між Конституційними Судом і органом, акт
якого оспорюється.
3. Владність процесуальних відносин зумовлена керуючою роллю лідируючого
суб’єкта в процесі. Він організовує учасників у досягненні спільного
матеріально-правового результату:
допускає до участі у справі нових учасників провадження, допускає до
дослідження та оцінки нові докази.
4. Результати процесуальних відносин створюють умої для реалізації так
званого “чужого інтересу”. Під цим понятг розуміють матеріально-правову
зацікавленість сторін процес} льного провадження у певному змісті
рішення носія публічної ві ди по суті юридичної справи. Власного
інтересу носій публіч^ влади у справі не повинен мати. До прикладу.
Конституційний с^ України, виборчі комісії мають бути неупередженими при
керівн( цтві відповідними процесуальними провадженнями.
Риси організаційних відносин ціпком протилежні до ри процесуальних
відносин:
1. Відсутність лідируючого суб’єкта через те, що відсутні зацікавлені у
розгляді справи суб’єкти. Провадження справи парламентом здійснюється
ним без залучення фізичних чи юридичних осіб, що можуть бути зацікавлені
чи ні у прийнятті його рішення. Приписи Регламенту Верховної Ради
України регулю-
1 Олійник А. Законотворчий процес: його основні риси і особливості /
Право України. – 1998. – № 4. – С. 81.
Перепелюк В.Г. 49
“””її внутрішню організацію; взаємодія парламенту із заткавшими особами
ними не передбачена. л 2 Відсутня владність відносин, оскільки
уповноважений
процедурну дію суб’єкт здійснює заходи самоорганізації. Так, й пховна
Рада України не може вжити заходів владного проце-
яльного впливу на Президента, Кабінет Міністрів України, міністерства,
які беруть участь у парламентських процедурах. Конституцією України 1996
року підтверджене важливе положення. В парламенті не може існувати орган
із адміністративно-позпорядчими функціями для керівництва роботою
депутатів. Усі питання організації роботи парламентарів мають
вирішуватись ними самими колегіальне. Жоден орган не повинен обмежувати
політичної автономії народних депутатів. Свобода політичного
самовизначення депутата стосується як варіантів вирішення питання по
суті, так і процедурних питань.
3. У ході цих відносин паралельно реалізуються матеріальні відносини,
які теж є формою реалізації правообов’язків учасників організаційних
відносин.
Класифікація процедурних відносин:
І. За конституційно-правовими інститутами: а) пов’язані з політичною
системою; б) економічною системою; в) із соціальним розвитком та
культурою; г) з адміністративно-територіальним устроєм; е) з
представницькою системою.
II. За строками дії а) довгострокові, б) короткострокові. До прикладу,
до довгострокових можна віднести відносини, що виникають у ході
прийняття закону. При цьому навіть не встановлюються загальні строки
законодавчої процедури по законопроекту. До другого виду відносин можна
зарахувати відносини виборчого провадження.
III. За юридичними фактами, на основі яких виникають: а) в результаті
юридичних дій; б) у результаті юридичних подій*.
IV. За ступенем узагальненості відносин. Цей ступінь узагальненості
зумовлює поділ конституційно-правових відносин на: 1) загальні, які
передбачають існування паралельно з ними
Основин В.С. Процессуальньїе отношения в советском государствен-ном
праве // Советское государство й право. – 1982.- № 8.- С. 11-16.
50 ЧАСТИНА І. Загальні положення
більш чітко визначених галузевих правовідносин, що виникли на основі
галузевої норми, прийнятої в свою чергу на основі «головної» загальної
конституційної норми; 2) конкретні, в яких безпосередньо реалізується
чітко визначена конституційна норма.
V. За суб’єктами ініціювання: а) відносини, що розпочинаються за
ініціативою суб’єкта, уповноваженого на організацію розгляду юридичної
справи. До прикладу. Верховна Рада України призначає чергові вибори
Президента України. Тобто, хоча виборчі відносини є формою реалізація
суб’єктивних конституційних прав, громадяни не виступають ініціаторами
виборчого провадження; 2) відносини, що виникають за ініціативою
зацікавлених учасників процедурних правовідносин. До прикладу, громадяни
України (не менше 3 мільйонів) можуть ініціювати проведення
всеукраїнського референдуму.
Структура процедурного правовідношення теж розкривається залежно від
його виду. Структура організаційного право-відношення наступна.
Суб’єктами виступають носії публічної влади. Учасники вчиняють
процедурні функції в межах своєї компетенції – чіткої сфери суспільних
відносин у рамках якої діє відповідний орган. Учасники публічних
відносин володіють особливим статусом, тобто можливістю використовувати
владно-управлінські повноваження, вирішувати завдання політичні,
соціально-значимі, що відкривають шлях для вирішення інших, більш
конкретних завдань у всіх сферах суспільного життя і з допомогою різних
галузей законодавства’. При цьому в компетенції особливо значимим
виступає такий компонент, як предмет відання органу.
До змісту організаційного правовідношення входять винятково повноваження
названих носіїв публічної влади. Суб’єктивні права не присутні у складі
правовідносин через те, що в організаційних відносинах не допускається
участь зацікавлених осіб. Об’єктом організаційних відносин є зміст
публічного інтересу, який за наслідком таких процедур закріплюється в
рішення по суті справи (законі, указі)2.
Тихомиров Ю.А. Публичное право. – М.: БЕК, 1995.- С. 25-33. ‘ Тарусина
Н.Н. К вопросу о структуро процессуального правоотноше-
Перепелюк В.Г. 51
Склад процесуальних відносин формують наступні зміст, ‘б’єкти об’єкти ‘.
Колу суб’єктів процесуальних відносин приманна така риса, як
множинність. Воно не може бути класифі-пване винятково в межах фізичних
і юридичних осіб. Є ряд уб’єктів, наділених спеціальною
правосуб’єктністю: Українсь-ий народ, територіальна громада, спільноти
громадян, кількість яких є фіксованою, держава .
Суб’єкти правовідносин поділяються на зацікавлених осіб, лідируючих і
залучених осіб. Зацікавлені особи вступають у процес з метою реалізації
і відстоювання своїх суб’єктивних прав і законних інтересів. У якості
прикладів можна навести кандидатів у народні депутати в ході виборчого
провадження чи сторін конституційного провадження. В якості лідируючих
суб’єктів даних проваджень є відповідно виборчі комісії та
Конституційний Суд України. Під лідируючими суб’єктами розуміють носіїв
публічної влади, які з метою виконання завдань провадження реалізують
свої владні функції на відповідній стадії.
До процесуальних проваджень також залучаються особи, які покликані
сприяти розгляду юридичної справи. Матеріально-правової зацікавленості у
результатах розгляду справи вони не мають. На них лежать обов’язки по
наведенню відомостей, що мають значення при вирішенні справи.
Зміст процесуального правовідношення складають процесуальні повноваження
лідируючих суб’єктів, суб’єктивні права та юридичні обов’язки
зацікавлених осіб і процесуальні обов’язки і права залучених осіб.
Видається, що структура процесуального суб’єктивного права збігається із
структурою матеріального суб’єктивного права: 1) вид і міра можливої
поведінки для володаря цього права, 2) можливість вимагати певної
поведінки від інших осіб, що забезпечує реалізацію першої можливості. 3)
можливість вдатись до примусової сили державного апарату.
пня // Юридические гарантии применения права й режим социалисти-^еской
законносте. – Ярославль .- 1976.- Вьш. 3.- С 18-20. ^ ‘еория
юридического процесса. – X, 1985- – С. 91-108.
ііогорілко В., Федоренко В. Суб’єкти конституційно-правових відно-^ч:
поняття, ознаки, види // Право України. – 2002.- №10. – С. 3-9.
52 ЧАСТИНА І. Загальні положення
Об’єкт процесуального правовідношення – зміст юридично-значимого
процесуального акта, який прямо чи опосередковано вирішує долю
матеріально-правового інтересу зацікавлених осіб. Зацікавлені особи
можуть мати інтерес щодо змісту промі-жкового акта, який тільки
опосередковано впливає на долю ї\ справи. До прикладу, одна зі сторін
конституційного провадження зацікавлена у прийнятті Колегією суддів
ухвали про відкриття конституційного провадження, а інша- проти.
2.4. Місце державного процесуального права в національній системі права
і системі законодавства України
Основними елементами системи права є галузі права. Є група галузей
права, які відокремились і виросли із підгалузей основних галузей права.
Зокрема, в українській системі права до такої галузі відносять
парламентське право, яке розвинулось у надрах конституційного права.
По-друге, існує група галузей права, які утворились із суміші норм
цивільного, адміністративного, трудового.
Норми, що регулюють конституційні процедури, є правовим утворенням, яке
утворилось першим способом. Формування такого утворення тривало біля
20-30 років, починаючи з кінця 70-х’ років минулого століття’.
Державно-процесуальне утворення необхідно виділяти всередині
конституційного права, бо провідна роль останнього унеможливлює
процесуальне обслуговування його похідними від нього галузями2.
Конституційно-правові процедурні норми володіють автономією, але не по
відношенню до галузі, а по відношенню до матеріальних норм. І, отже,
вони разом із матеріальними нормами утворюють матеріально-процесуальну
галузь конституційного права3. 3
‘ Теория юридического процесса. – X., 1985. – С. 20.
2 Юридическая процессуальная форма. Теория й практика. – М.: Юри-]
дическая литература, 1976. – С. 61. І
3 Лучин В.О. Процессуальньїе норми в советском государственном || праве.
– М.: Юридическая литература, 1976. – С. 104-105. |
Перепелюк В.Г. 53
Для розкриття місця процедурних норм у галузі конститу-••’ного права
потрібно з’ясувати природу її правового інсти-
Інституту конституційного права притаманні такі ознаки, іілісність і
завершеність регулювання чітко визначеного різ-„у суспільних відносин,
що є предметом конституційного ява’ однорідність суспільних відносин,
які є об’єктом впливу ноом об’єднаних у конкретний інститут
конституційного права;
рпність загальних положень, принципів, понять і конструкцій інституту;
автономність існування нормативного матеріалу в межах інституту;
функціональна спеціалізація норм у межах інституту; зовнішньо
відокремлене закріплення інститутів права у вигляді окремих розділів
Конституції України, самостійних законів тощо. Наведені критерії не є
вичерпними*.
У галузі конституційного права є інститути різних рівнів системності.
Критерієм побудови системи інститутів є структурно-функціональне
спрямування інститутів. Найвищим рівнем системності є об’єднання
генеральних інститутів конституційного права.
Об’єднання генеральних інститутів та інших елементів системи
конституційного права утворюють підгалузь конституційного права.
Генеральний інститут охоплює значне коло суспільних відносин і містить у
своєму складі більш дрібні структурні елементи. Дані інститути виконують
ряд важливих функцій, відображених у Конституції (регламент, порядок
імпічменту, конституційне провадження). Ці інститути репрезентовані
різноманітними моделями конституційно-правових норм і широким арсеналом
прийомів і засобів правового впливу на суспільні відносини.
До прикладу, інститутом вищого рівня системності (генеральним) є
інститут основ правового статусу органів державної влади і місцевого
самоврядування. Інститутом нижчого рівня системності є інститут засад
організації і діяльності Верховної Ради України2.
Поваляєва М. Інститути конституційного права України: поняття, “знаки та
критерії розмежування.// Право України. – 2000.- №5.- С. 22. Журавльова
Г.С.Конституційні засади становлення і розвитку парла-^нтаризму в
Україні: Автореф. дис. …канд. юрид. наук: 12.00.02/ Нац.
54 ЧАСТИНА І. Загальні положення
Інститути нижчого рівня містять процедурні субінститути’.
Інститутами конституційного права нижчого рівня, які ми стять
процесуально-процедурні субінститути, є: форми безпосеї редньої
демократії, організації діяльності Конституційного суду України,
і
Інститутами, що містять організаційно (матеріально) – про-“^ цедурні
субінститути, є: інститут конституційних прав і свобод людини і
громадянина; засад організації та діяльності Верховної Ради України,
інститут президентури, правового статусу Кабінету Міністрів України,
організації та діяльності місцевих рад.
Тому державне процесуальне право (право конституційних процедур) є
групою однорідних організаційно-процедурних (матеріальних) і
процесуальних субінститутів, що входять до складу відповідних інститутів
конституційного права. Видається передчасним висновок про те, що дане
правове утворення є самостійною галуззю права2.
|
Розглянемо генеральні інститути конституційного права, якії складаються
переважно із процедурних і процесуальних норм. *
На зразок зарубіжної практики в Україні теоретично обґрунтовується
формування парламентського права. Метод правового регулювання не е
владно-імперативним, як у конституційному праві, а диспозитивним. Дана
галузь права складатиметься суто із організаційних процедурних норм.
Парламентське право – це галузь конституційного права, що є сукупністю
норм (конституційних, органічних, законодавчих, або внутрішніх, які
виходять від парламенту), які трактують питання організації, складу,
повноважень і функціонування парламентів3.
Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. – X., 1999.- С. 9. AAe| ~ Ae~ * d? ¤d ??iOioeo:ooooeoXu^uOuUeuTHuaeu-ueZ \ ` ` d? ¤d`„ T V e e ooooooocooooYocoOoooooooooooOooocoEocoooEoooooooooooooooOoAoooooEooooEoo ooOo e Ue . ¶ ? ac aec ‚Y „Y oicUeiciOEAE?AE?AEµAE°AE°AE?E?AE?AE?AE?AEE?OAEFAE?AE°AE°AE?AE??AE?AE??AE ??AEO?AE°AE° ^J ¬ ® ¶ ® ? ?(?(??1/4 ??1/4?ися, як правило, щочетверга. Однак через накопичення законопроектів, з яких не було прийнято рішення, депутати визначили додатковий день для голосування по законопроектах — вівторок, за винятком днів проведення "Дня Уряду України" у Верховній Раді України, що припадають на тиждень, передбачений календарним планом для роботи у комітетах. Але вже 24 березня 2004 року депутати повернулись до первісного порядку голосування по законопроектах у будь-який день тижня, який виділений для роботи у режимі пленарних засідань'. Пропозиція або проект акта, які не отримали необхідної більшості голосів на підтримку, вважаються відхиленими. Таке відхилення проекту акта заноситься до протоколу пленарного засідання як рішення Верховної Ради і у разі необхідності оформляється відповідною постановою Верховної Ради. Фактично втратили чинність статті Регламенту Верховної Ради України, які встановлюють різну кількість голосів, необхідну для прийняття процедурних проміжкових актів та завершальних актів (законів, постанов Верховної Ради України); а також ті приписи Регламенту, які оперують застарілим поняттям "більшість від фактичної кількості народних депутатів України, повноваження яких визнані і не припинені достроково у встановленому законом порядку". Це поняття відповідало Конституції УРСР 1978 року, однак суперечить статті 91 Конституції Укра- ' Постанова Верховної Ради України "Про внесення змін до окремих положень регламенту Верховної Ради України (щодо прийняття рішень)" від 24.03.2004 р. // Голос України. - 2004. -27 березня. Перепелюк В.Г. 199 їни 1996 року: "Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу" . Отже, за загальним правилом, для прийняття будь-якого акту парламентом необхідна більшість від його конституційного складу. Винятки із цього правила містяться у Конституції України. До прикладу, вимагається не менш як дві третини від конституційного складу Верховної ради України для подолання "вето" Президента України, застосованого до прийнятого закону. Акти Верховної Ради поділяються на процедурні, акти по суті вирішуваного питання та організаційні акти. Процедурними актами вважаються акти по питаннях, що стосуються визначення способу розгляду питань на засіданні Верховної Ради, а також зазначені в Регламенті як такі. Процедурні питання не потребують їх попередньої підготовки в комітетах Верховної Ради. Якщо виникає сумнів, чи запропоноване до розгляду питання є процедурним, парламент про це приймає окреме рішення. Рішення з процедурних питань приймаються після їх обговорення за скороченою процедурою, а в окремих випадках без обговорення. До організаційних актів відносяться акти щодо забезпечення умов розгляду питань порядку денного; до прикладу, про формування органів Верховної Ради України, про застосування заходів для забезпечення присутності депутатів на засіданнях Верховної Ради та її органів Прийняття рішень з процедурних та організаційних питань роботи Верховної Ради, спрямованих на одноразове (агі Ьос) відхилення від закріплених у Регламенті Верховної Ради положень, здійснюється без обговорення та без попередньої їх підготовки в комітетах Верховної Ради. Верховна Рада може скасувати своє рішення з дотриманням спеціальної процедури, за якою приймалось таке рішення. У ході розгляду законопроекту чи іншого питання Верховна Рада може переголосувати пропозиції чи поправки. Це здійсню- Відомості Верховної Ради України. -1996. - № ЗО. - Ст. 141. 200 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади... ється після проведення нового обговорення; при цьому допускається проведення обговорення за скороченою процедурою. Рішення Верховної Ради приймаються шляхом відкритого фіксованого (поіменного) голосування картками за допомогою електронної системи підрахунку голосів, крім випадків, передбачених чинним законодавством України. Відкрите голосування за допомогою електронної системи підрахунку голосів здійснюється у режимі фіксації (в тому числі роздрукуванням) персональних результатів голосування кожного депутата. Таке правило запроваджене в січні 2000 року через те, що практика роботи парламенту довела, що даний спосіб голосування забезпечує мінімізацію впливу зовнішніх суб'єктивних чинників на волевиявлення депутата. Дані про результати поіменного голосування роздруковуються відразу після голосування і надаються Секретаріатом Верховної Ради уповноваженим представникам депутатських груп (фракцій) за їх зверненням, а також депутатам для ознайомлення за їх зверненням. Перепелюк В.Г. 201 Розділ 8. Законодавча процедура 8.1. Загальна характеристика процедури Законодавча процедура є спеціальним провадженням у Верховній Раді України. Основний нормативний масив, що його регулює, викладений у розділі 6 регламенту Верховної Ради України. У науковій літературі спостерігається множинність підходів до визначення поняття законодавчої процедури. Переважна більшість із них грунтується на матеріально-правовій частині науки конституційного права України. Доцільно зважати на теорію юридичного процесу при визначенні цього поняття. Виходячи із цього воно звучить наступним чином. Законодавча процедура - це організаційна макропроцедура, що провадиться Верховною Радою України за участю Президента України з приводу прийняття закону, скасування або внесення змін до чинного закону. Організаційний характер процедури зумовлює те, що зацікавлені фізичні та юридичні особи не вправі безпосередньо брати участь у заслуховуванні та вирішенні законопроекту Верховною Радою України. Віднесення роботи над законопроектом до макропроцедури означає, що має місце повний перелік стадій, які завершуються прийняттям остаточного рішення по справі. Здійснення провадження Верховною Радою України означає те, що суб'єктом уповноваженим на прийняття остаточного рішення є саме парламент із залученням особливого повноваження Президента України на стадії прийняття рішення. Множинність визначень законодавчої процедури пояснюється також тим, що вона розглядається у широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні до її змісту відносять планування законопроектних робіт, розробку тексту закону, прова-.дження по законопроекту безпосередньо у Верховній Раді України . Перші дві стадії регулюються переважно нормами адміністративного права. Вони складаються в межах апарату Прези- Олійник А. Законотворчий процес: його основні риси і особливості // Право України. - 1998. - № 4. - С. 81. 202 ЧАСТИНА 111. Процедури діяльності органів державної влади... дента України та Кабінету Міністрів України, Національного Банку України, апарату Верховної Ради України із залученням органів виконавчої влади. Норми конституційного права застосовуються у випадку участі громадськості при розробці тексту проекту закону та при внесенні на нього зауважень. Ці відносини можуть бути реалізовані і без участі Верховної Ради України. У вузькому розумінні під законодавчою процедурою розуміють такі стадії спеціального провадження по законопроекту у Верховній Раді України: законодавча ініціатива, розгляд законопроекту Верховною Радою Україною. У даних правовідносинах обов'язковим основним суб'єктом є Верховна Рада України. Інші суб'єкти права виступають як учасники процедур '. Тобто парламент приймає рішення з приводу долі провадження по справі та виконує діяльність із політичного та юридичного пізнання обставин справи по законопроекту. Але за змістом пізнавальної діяльності законодавча процедура істотно відрізняється від інших юридичних процедур. В ході розгляду справи парламентом дається не стільки юридична оцінка, скільки політична оцінка змісту законопроекту. Часових рамок для законодавчого провадження не вводять із мотивів його політичного характеру. Це є проявом принципу політичної автономії парламенту. Та в окремих випадках це робити доцільно. Мова йде про строки процедури ратифікації Верховною Радою України міжнародних договорів'. Ця вимога закріплена нормативне: п.32 ст. 85 Конституції вказує, що Верховна Рада України надає згоду на обов'язковість міжнародних договорів України у строк, встановлений законом. Пункт 2 Мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України № 17-рп/2002 від 17 жовтня 2002 // Офіційний вісник України. - 2002.-№44.-Ст. 2045. 2 Плющ І. у кн. Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції присвяченої 10-й річниці з дня проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. та інші (ред); Верховна Рада України. - К., 2001.- С. 10. Перепелюк В.Г. 203 До принципів законодавчої процедури відносять: 1) уникнення можливості спричинення шкоди інститутам і засадам діяльності громадянського суспільства (плюралізм, врахування прав меншості), 2) сприяння і належне використання досягнень науки, практичного досвіду, суспільної думки, задоволення вимог соціального прогресу'. Визначальними для законодавчого процесу є дії, які виникають між суб'єктами, офіційно уповноваженими брати участь у розробці та розгляді закону. Дії, що носять технічний характер (зовнішнє оформлення законопроекту) мають допоміжний характер і у відриві від дій першої групи не можуть бути визнані самостійною стадією процесу2. 8.2. Планування законодавчої діяльності Розробці та прийняттю закону передує ідея його необхідності. Тобто потрібно регулювати діяльність по визначенню потреби у правовому регулюванні, чинників, що його спрямовують, визначають своєчасність і актуальність.3 Таке регулювання здійснюється шляхом планування законопроектних робіт. Планування забезпечує дисципліну учасників законодавчої процедури, пакет-ність, пріоритетність, логічність, послідовність розробки проектів законів. Плановість законодавчих робіт забезпечує: 1) прийняття насамперед базових законів і кодексів 2) здійснення законодавчих робіт на основі концепції розвитку законодавства4. Колодій А.М. в кн. Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції присвяченої 10-й річниці з дня проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. та інші (ред); Верховна Рада України. - К., 2001.- С. 216. Олійник А. Законотворчий процес - його основні риси і особливості // Право України. - 1998. - №4. - Ст. 81. Олійник А.С. Планування законопроектних робіт-стадія законотворчого процесу // Державно-правова реформа в Україні. Матеріали науково-практичної конференції 1997 року. - К. - С. 96-98. Шемшученко Ю; Теоретичні засади розвитку українського парламен- 204 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади... Інститутом законодавства Верховної Ради України розроблена методологія, на основі якої він бере участь поряд із іншими структурними підрозділами Верховної Ради України у підготовці на кожну сесію науково - обґрунтованих проектів планів законодавчих робіт. Разом із секретаріатами комітетів Інститутом підготовлено проект про положення про планування законопроекти их робіт. Ці плани мали б узгоджуватись із Державною довгостроковою програмою законопроектних робіт.1 На сьогодні річні загальні плани законопроектних робіт узгоджуються із Державною програмою розвитку законодавства України до 2002 року була затверджена Постановою Верховної Ради України від 15.07.1999 року. Планування - це встановлення послідовності розробки проектів законів на основі пізнання об'єктивних закономірностей і потреб суспільного розвитку. При плануванні центр ваги прав та обов'язків ініціатора має бути перенесений на обговорення планованого акту. Планування при цьому не варто поєднувати із ініціативою, оскільки Верховна Рада України самоіні-ціативно може складати плани. До того ж пропозиції до проекту плану можуть бути відхилені Верховною Радою України без їх розгляду, а законодавча ініціатива - не може бути. А, крім цього, потреба внесення законодавчої ініціативи може виникнути і після складання плану. Планування законотворчої діяльності завершується рішенням про підготовку проекту закону. Завданнями при складанні планів законопроектування є: 1) усунення дрібних тем; 2) укрупнення (об'єднання пропозицій до плану; 3) відмова від регулярного поновлення нещодавно прийнятих законів; 4) заміна пропозицій про прийняття нових законів внесенням доповнень до діючих2. Органами виконавчої влади законопроектні роботи ведуться на основі щорічного орієнтовного плану законопроектної роботи, який формується Міністерством юстиції України до 1 парламентаризму // Право України. - 1998. - №1. - С. 17. ' Опришко В. Законотворчому процесу - наукове забезпечення // Право України,- 1996.-№5. 2 Поленина С.В. Законотворчество в Р.Ф. - М., 1996. - С. 111-144. Перепелюк В.Г. 205 грудня кожного року та затверджується Кабінетом Міністрів'. При цьому необхідно узгоджувати плани законопроектних робіт Президента України, Кабінету Міністрів2 із подібними планами інших суб'єктів законодавчої ініціативи. Перед початком чергової сесії Верховна Рада України складає з урахуванням планів підготовки законодавчих актів (план законопроектної роботи3) та пропозицій Кабінету Міністрів України Проект переліку законопроектів, які мають бути розроблені. Цей узгоджений із Президентом України та Кабінетом Міністрів України Проект розглядається комітетами Верховної Ради України, секретаріатом. Комітети подають свої пропо-, зиції Верховній Раді України про потребу у прийнятті нових законодавчих актів4. Крім того комітети мають враховувати у своїй діяльності пропозиції громадян щодо вдосконалення законодавства та практики його реалізації5. До того ж джерелом пра-воутворення є законодавчі пропозиції юридичних осіб, що подаються в ініціативному порядку (ст. 6.1.1. Регламенту Верховної Ради України). Крім того, деякі центральні органи виконавчої влади погоджують із профільними комітетами Верховної Ради щорічні плани своїх законопроектних робіт6. ' Тимчасовий Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 // Офіційний Віеник України. - 2000. - № 24 (пункт 6 розділу 2). Указ Президента України "Про поліпшення організації законопроектної діяльності" від 26.11.2003р. (пункт 1). Див., до прикладу, Постанова Верховної Ради України "Про загальний план законодавчим робіт на 1999 рік" від 14.05.1999 р. Закон України "Про комітети Верховної Ради України" від 4.04.1995 Р. // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 19. - ст. 134 (пункт З статті 8) 5 т ^ і ам само (пункт 4 статті 16). Порядок взаємодії Міністерства транспорту України і Верховної Ради України у законопроектній роботі, затверджений Наказом Міністерства транспорту України № 553 від 13.08.2002 р. // Весь транспорт Онлайн. - 2002. - 15 серпня (пункт 2.4). 206 ЧАСТИНА ЛІ. Процедури діяльності органів державної влади.. 8.3. Розробка проектів законів Марашин О. пропонує перед розробкою тексту закону затверджувати його концепцію'. Ця рекомендація запроваджена у юридичну практику. Розробці тексту законопроекту за загальним правилом передує визначення основних ідей (концепції), яка має бути покладена в його основу. Проекти, що готуються від імені Кабінету Міністрів, готуються органами виконавчої влади відповідно до схваленої ним концепції2. У разі необхідності, за зверненням органу, якому доручено розробку законопроекту (його структурної частини). Верховна Рада теж може проводити обговорення і прийняти рішення щодо основних положень, принципів, критеріїв, на яких має бути засновано відповідний законопроект3. Текст проекту законодавчого акта і пакету документів до нього готуються згідно з методичними рекомендаціями Головного юридичного управління Верховної Ради України "Правила оформлення проектів законів та основні вимоги законодавчої техніки". Передбачається запровадження обов'язкового для всіх суб'єктів законодавчої ініціативи порядку розроблення проектів нормативно-правових актів України з урахуванням основних положень законодавства Європейського Союзу4. Планується вироблення єдиних, обов'язкових для всіх суб'єктів права зако- ' Мурашин О. Акти прямого народовладдя: проблеми ефективності // Право України. - 1999.- №10.- С. 3. 2 Тимчасовий Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 // Офіційний Вісник України. - 2000. - № 24 (пункт 4 розділу 8). 3 Регламент Верховної Ради України від 27.07.1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 35 (стаття 6.4.4). 4 Розділ III Концепції загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом України від 21.11.2002 р.// Голос України. - 2002.-19 грудня. Перепелюк В.Г. 207 нодавчої ініціативи правил підготовки проектів нормативно-правових актів у процесі адаптації законодавства'. Стаття 5 Закону «Про комітети Верховної Ради України» визначає основні функції комітетів на цій стадії: — законопроектна робота, яка включає організацію розробки за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи проектів законів ; — збір, вивчення, дослідження інформації з питань, що належать до компетенції комітетів, організація слухань з цих питань, в тому числі на засіданнях Верховної Ради України; — здійснення контролю за дотриманням та реалізацією Конституції і законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України, за відповідністю підзаконних актів Конституції, законам України, а також вивчення ефективності їх застосування; — участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням державного бюджету в частині, що належить до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів. При здійсненні законопроектної роботи комітети мають й інші права. Вже згадані Закон і Регламент Верховної Ради надають комітетам право висловлювати свою думку щодо законопроекту, який знаходиться на розгляді у комітеті, звертатися за допомогою до різних наукових установ, організацій, громадян та їх об'єднань. Вони можуть звернутися й до Голови Верховної Ради, Президента України, Кабінету Міністрів України з різних питань, що належать до їх відання. В разі необхідності комітети мають право укладати договори з навчальними закладами, спеціалістами, науковими установами щодо розробки, доопрацювання обговорюваного законопроекту, а в деяких випадках і опублікувати в пресі проект закону до винесення його на розгляд Верховної Ради України2. Розділ III Концепції загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом України від 21.11.2002 р.// Голос України. - 2002.- 19 грудня. Мудра О. Роль комітетів Верховної ради України у законодавчому процесі // Право України. - 2000.- № 12.- С. 29. 208 ЧАСТИНА [І]. Процедури діяльності органів державної влади.. До інституцій, які беруть участь у розробці законів, законодавством віднесено такі органи та установи: 1) Інститут законодавства Верховної Ради України; 4) Інститут нормотворчої діяльності при Кабінеті Міністрів України (науковий супровід проектів законодавчих актів у Верховній Раді України)'; 5) Центр правової реформи і законопроектних робіт при Міністерстві юстиції , 6) Національна рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу при Президентові України, до складу якої увійшли як представники Верховної Ради України, так і представники Уряду. 7) Законопроекти! департаменти Міністерства юстиції України як головного розробника законопроектів3, що вносяться до парламенту Президентом України та Кабінетом Міністрів України. Зауважимо, це міністерство з 1 липня 2004 року є головним розробником законопроектів, що стосуються прав і свобод людини, відносин між громадянами і державною владою, конституційного устрою, повноважень і взаємовідносин органів державної влади, судоустрою та судочинства, цивільного і кримінального законодавства, азі січня 2006 року по всіх інших питаннях , 8) Адміністрація Президента України. При цьому безпосередня розробка проекту закону покладається на робочі групи. Вони можуть створюватись Кабінетом Міністрів України5, міністерством юстиції', центральним орга- ' Постанова Кабінету Міністрів України "Про утворення Інституту нормотворчої діяльності при Кабінеті Міністрів України" від 31.03.1999 р. // Офіційний Вісник України. - 1999. - № 14. 7 Станік С. Оптимізація нормотворчої діяльності як правового засобу утвердження прав і свобод людини // Право України. - 1999.- №5.- С.З. ' Тимчасовий Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 .''.'' Офіційний Вісник України. - 2000. - № 24 (пункт 3 розділу 8). 4 Постанова Кабінету Міністрів України "Про деякі питання поліпшення організації законопроектної діяльності" від 4.03.2004 р. // Офіційний вісник України. - 2004. - № 9. - ст.. 535. 3 Тимчасовий Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 // Офіційний Вісник України. - 2000. - № 24 (пункт 1 розділу 4). Перепелюк В.Г. 209 ном виконавчої влади. Ці органи забезпечують створення робочої групи, організовують, спрямовують і координують їх діяльність з розроблення проекту2. Пропонують створювати для розробки законопроектів тимчасові тематичні законотворчі колективи у складі народного депутата, відповідального за проект, представника науково-експертного, юридичного та організаційного управлінь, редакційного відділу секретаріату Верховної Ради України, представників та фахівців державних органів і установ, спеціальних наукових профільних установ, представників громадських організацій3. Ініціативна розробка законопроекту від імені Президента України затверджується главою Адміністрації Президента. Компетентний підрозділ Адміністрації Президента України готує первісний варіант проекту. Законопроекти та інші документи законодавчої ініціативи Президента України готують також радники та наукові консультанти Президента України. За дорученням Глави Адміністрації Президента України законопроекти передаються відповідним структурним підрозділам Адміністрації для вивчення, підготовки висновків, пропозицій, зауважень. Після доопрацювання законопроекти з супровідними документами, висновками і пропозиціями передаються до Юридичного управління Адміністрації Президента України для підготовки висновку про відповідність законопроекту Конституції України, правову доцільність його прийняття, правову обгрунтованість і актуальність. Висновки і зауваження щодо законо- ' Там само (пункт 4 розділу 8). ' гт- - - - - Положення про робочі групи з питань розробки проектів нормативно-правових актів України з урахуванням основних положень законодавства Європейського Союзу, затверджене рішенням п'ятого засідання Міжвідомчої координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу від 29 травня 2001 року. Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, присвяченої 10-й річниці з дня проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. та інші (ред); Верховна Рада України.- К., 2001.- С. 563. 210 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади... проекту Керівник Головного державно-правового управління доповідає Главі Адміністрації Президента України. Проект може доопрацьовуватися колегіальним органом, призначеним Главою Адміністрації. Якщо під час опрацювання в Адміністрації Президента України внесеного законопроекту виникли принципові розбіжності щодо його положень з розробниками проекту. Глава Адміністрації Президента України доповідає про них Президенту України. Законопроекти, до яких у процесі опрацювання було внесено істотні зміни. Главою Адміністрації Президента України повертаються розробникам для повторного візування відповідними посадовими особами. Законопроекти, підготовлені для внесення на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України, обов'язково візуються Керівником Головного державно-правового управління. Керівником Групи по зв'язках з Верховною Радою України (на предмет відповідності вимогам щодо оформлення законопроектів) і Главою Адміністрації Президента України. Законопроекти з усіма матеріалами до них на підпис Президенту України подає Глава Адміністрації Президента України'. Розробка тексту законопроекту складається з таких дій: а) складення проекту (узгодження проекту із зацікавленими організаціями, в) попереднє обговорення проекту із залученням громадськості і спеціалістів, г) коректування проекту з урахуванням одержаних зауважень, д) узгодження проекту із редакційними та юридичними органами, е) встановлення остаточної редакції проекту для внесення2. ' Законотворення-основна функція парламенту. Посібник. -К.: Заповіт, 1997.-С. 124-163. 2 Лучин В.О. Процессуальньїе норми в советском государственном праве.-М, 1976.-С.31-46. Перепелюк В.Г. 211 8.4. Законодавча ініціатива ^ Законодавча ініціатива - це діяльність суб'єктів передбачених Конституцією України щодо участі і прийняття нового закону, скасування або зміни чинного закону, яка здійснюється шляхом подання до Верховної Ради України законодавчої пропозиції чи проекту закону.' Стадія законодавчої ініціативи є формою порушення спеціального парламентського провадження за законопроектом. Найактивнішим суб'єктом законодавчої ініціативи були народні депутати. Із шести тисяч законопроектів, ініційованих у 2004 році, 84 % внесені народними депутатами. Керівництво парламенту розцінює цей факт як негативний. Подані парламентарями законопроекти нерідко потребують доопрацювання або взагалі відхиляються як неякісні; при поданні законопроектів народні депутати переслідують лобістські інтереси. Існує своєрідне змагання між депутатами щодо кількості внесених ними законопроектів. Гому вважається, що основний обов'язок народних депутатів полягає в обговоренні соціально-політичних наслідків підготовлених іншими суб'єктами законодавчої ініціативи законопроектів. А найбільш результативним ініціатором був Кабінет Міністрів України. Хоча за 2004 рік ним внесено лише 13 % законопроектів, цей орган якнайкраще здатен оцінити потребу системи права України у прийнятті нових законів2. До суб'єктів законодавчої ініціативи пропонують також віднести громадян України: певна кількість виборців могла б звернутись до Верховної Ради України з ініціативою прийняття конкретного закону3. До речі ця формула використана на місцевому рівні у вигляді місцевої ініціативи. Олійник А. Законотворчий процес - його основні риси і особливості // Право України. - 1998.- №4.- С. 81. Мартинюк А. Доповідь на "круглому столі" "Організація роботи Верховної Ради України: досвід і проблеми" // Карась А. Кількість є. Ще б трохи якості. // Голос України. - 2004. - 10 червня. Тихонова Є.А. у кн. Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції присвяченої 10-и річниці з дня проголошення незалежності України та 5-й річниці з Дня прийняття Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. 212 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади.. Положення Закону України "Про комітети Верховної Ради України" від 1995 року не слід розглядати як право законодавчої ініціативи комітету. Він не є уповноваженим на це суб'єктом. Однак комітет вправі прийняти рішення про розробку того чи іншого законопроекту. Він включає це питання у план розробки законопроектів і включає до робочої групи по його розробці народних депутатів, працівників секретаріату комітету Верховної Ради України, спеціалістів із профільних міністерств, незалежних експертів. Розроблений таким чином текст законопроекту буде вноситись головою комітету від свого імені, або іншим членом комітету. Заслуговує на увагу думка І.Дубова про те, що коли вноситься проект, розроблений комітетом, то останній може проявити упередженість при його розгляді, будучи головним комітетом з даного законопроекту. В цьому випадку істотно обмежується об'єктивна оцінка певного законопроекту, оскільки в даному разі головний комітет виступає по ньому з доповіддю і самостійно приймає рішення про урахування чи відхилення пропозицій, висловлених при підготовці законопроекту'. Праву законодавчої ініціативи, реалізованому у вигляді конкретного, у відповідний спосіб поданого до парламенту законопроекту, кореспондується обов'язок парламенту прийняти цей законопроект до розгляду за умов виконання необхідних, юридичне визначених вимог і розглянути його у першому читанні2. При цьому право законодавчої ініціативи Президента ширше за змістом від права інших його носіїв. Президент може вимагати прискореного проходження законопроекту, внесеним будь-яким суб'єктом законодавчої ініціативи. Він має право ініціювання внесення змін до Конституції3. Глава держави також та інші (ред); Верховна Рада України. - К., 2001. - С. 340. ' Мудра О. Роль комітетів Верховної Ради України у законодавчому процесі // Право України. - 2000.- №12.- С. ЗО. 2 Шаповал В.М., Борденюк В.І., Журавльова Г.С. Парламентаризм і законодавчий процес в України. - С. 116. 3 Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, присвяченої 10-й річниці з дня про- Перепелюк В.Г. 213 володіє винятковим правом внесення проекту закону про ратифікацію міжнародного договору. Правда, він користується цим правом наряду із Кабінетом Міністрів України. Народні депутати намагались вносити законопроекти про ратифікацію на основі того, що Закон України "Про міжнародні договори" був прийнятий до прийняття у 1996 році Конституції. А в цьому Законі правом внесення законопроектів про ратифікацію міжнародних договорів наділені лише Президент України та Уряд. Народні депутати вважали, що перелік суб'єктів ініціативи належить тлумачити розширювальне. Однак секретаріат парламенту дотримується іншої позиції: відсутність у Конституції заборони чи обмежень на вчинення певних дій не варто розуміти, як дозвіл на вчинення цих дій. Отже, норма Закону України "Про міжнародні договори" (пункт 5 статті 7) є спеціальною по відношенню до конституційного переліку суб'єктів законодавчої ініціативи. Як законодавча ініціатива Президента України на розгляд Верховної Ради України можуть бути подані проекти найважливіших законів, опрацьованих у Кабінеті Міністрів України, міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, наукових установах. Конституція і законодавство не містить критеріїв, що розмежовували б те, з яких питань законодавча ініціатива має здійснюватись Президентом України, а з яких - Кабінетом Міністрів України. Не виключена їх спільна законодавча ініціатива з іншими суб'єктами. Суб'єкти законодавчої ініціативи можуть скористуватись своїм правом на будь-якій стадії законодавчої процедури'. Тобто голошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. та інші (ред); Верховна Рада України. - К., 2001. - С. 615. Журавський В.С. Становлення і розвиток українського парламентаризму (теоретичні та організаційно-правові проблеми).- К.: Парламентсь-і12. – С. 3.
ни’ рищк0 ® ^)- ї^нституційні основи розвитку законодавства Украї-*и-т
законод-ва ВРУ. – К., 2001. – С. 150.
228 ЧАСТИНА ПІ. Процедури діяльності органів державної влади
Законопроект, що подасться на перше читання, візується
науково-експертним відділом стосовно доцільності прийняття правильності
правового регулювання і концептуального випі^ шення предмета проекту.
Законопроект, підготовлений головним комітетом до першого читання,
висновки відповідних комітетів та інші матеріали до нього тиражуються і
вручаються депутатам не пізніш як за 6 а такий, що стосується
Конституції або конституційних законів – не пізніш як за 14 днів до
розгляду на засіданні Верховної Ради України. Якщо законопроект
залишається в попередній редакції врученій народним депутатам, їм
додатково вручаються лише необхідні матеріали до нього. Перше читання.
На пленарному засіданні Верховної Ради України законопроект, внесений
Президентом України представляє посадова особа, спеціально для цього
визначена й уповноважена Президентом України.
Особи, які є розробниками законопроекту або доопрацьовували його, за
пропозицією Керівника Управління з питань забезпечення зв’язків з
Верховною Радою України і за дорученням Глави Адміністрації Президента
України повинні брати участь у засіданнях комітетів, депутатських груп і
фракцій при підготовці
законопроекту до другого читання.’
На практиці непоодинокі випадки, коли пропозиції юридичного відділу
секретаріату не стають предметом законодавчих пропозицій, не включаються
до порівняльної таблиці. 1 це цілком виправдано, оскільки апарат
Верховної ради не повинен брати безпосередньої участі у провадженні.
Питання політики не його сфера. Тому його експертні висновки мають
проходити через органи Верховної Ради України перед надходженням до
пленарного засідання.
За наслідками обговорення законопроекту в першому читанні Верховна Рада
може прийняти рішення про: 1) відхилення
‘ Указ Президента України “Про затвердження Положення про порядок роботи
з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом
України на розгляд Верховної Ради України” від 30.03-1995 р.
Перепелюк В.Г. 229
аконопроекту; 2) передачу законопроекту на доопрацювання з Становленням
строку доопрацювання і повторне подання його на перше читання; 3)
опублікування законопроекту для народно-обговорення, доопрацювання його
з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання на перше читання;
4) прийняття законопроекту за основу (з можливим доопрацюванням) і
до-пучення відповідним комітетам (комісіям) підготувати законопроект на
друге читання.
Друге читання.
Президент України може уповноважити особу для участі у постатейному
розгляді законопроекту на засіданні Верховної Ради України, яка в
установленому порядку бере участь в обговоренні конкретних статей, дає
необхідні пояснення стосовно положень законопроекту та альтернативних
пропозицій чи поправок.
Законопроект, підготовлений головним комітетом до повторного другого
читання (у вигляді порівняльної таблиці), висновки відповідних комісій
та інші матеріали до нього тиражуються і вручаються депутатам не пізніш
як за 12, а той, що пов’язаний з Конституцією України чи є проектом
конституційного закону, – за 16 днів до розгляду цього законопроекту на
засіданні Верховної Ради України.
Законопроект, підготовлений до повторного другого читання, надсилається
комітетам, які подавали свої зауваження до нього, з метою додаткового
опрацювання та узгодження позицій. Він має бути завізований завідуючими
юридичного (на предмет узгодження .проекту з чинним законодавством),
редакційно-видавничого відділів Секретаріату Верховної Ради, і головою
головного комітету. Якщо законопроект завізований із зауваженнями, вони
додаються до матеріалів, які вручаються депутатам разом із
законопроектом.
Останнім часом у практиці парламенту з’явились випадки, оли відхилені
комітетом поправки взагалі не розглядаються1.
•^Уравський В.С. Становлення і розвиток українського парламентари-зму
(^єретичні та організаційно-правові проблеми).- К.: Парламентсь-ке
видавництво, 2002.- С. 205.
230 ЧАСТИНА 111. Процедури діяльності органів державної влади…
За результатами другого читання законопроекту Верховна Рада після
скороченого обговорення може прийняти рішення про:
1) відхилення законопроекту;
2) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його
на повторне друге читання;
3) опублікування для народного обговорення законопроекту в редакції,
прийнятій на першому або другому читанні, доопрацювання з урахуванням
наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання;
4) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його
на третє читання;
5) прийняття законопроекту в другому читанні, підготовку
його і подання на третє читання.
Третє читання.
Законопроект, підготовлений до третього читання (остаточна редакція),
висновки відповідних комітетів Верховної Ради України та інші матеріали
щодо нього тиражуються і вручаються депутатам не пізніш як за 4, а
пов’язаний з Конституцією України чи проектами конституційних законів, –
за 6 днів до його розгляду на засіданні Верховної Ради України. Цей
законопроект, а також проект закону України чи постанови про введення
прийнятого закону в дію повинні бути завізовані головою головного
комітету та завідуючими юридичного (на предмет внутрішньої узгодженості
проекту та його узгодженості з чинним законодавством) і
редакційно-видавничого відділів Секретаріату Верховної Ради України.
Якщо законопроект завізований із зауваженнями, вони додаються до
матеріалів, які вручаються
депутатам разом із законопроектом.
Одночасно із законопроектом, підготовленим до прийняття в цілому,
головний комітет подає:
1) проект закону України про порядок введення закону, що розглядається,
в дію, а також зміни і доповнення до чинних актів
у зв’язку з прийняттям закону.
Пропозиції щодо тексту таких змін подаються відповідним
комітетом і попередньо розглядаються комітетом з питань правової
політики і судово-правової реформи і юридичним відділом;
Перепелюк В.Г. 231
2) внесений Урядом України план організаційних, кадрових
матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для введення в
дію закону, що розглядається.
Поняття третього читання включає в себе можливість проведення декількох
голосувань: остаточне постатейне затвердження проекту (якщо воно не
відбулося під час другого читання), голосування закону в цілому.
Після того, як закон прийнятий, ніяких постанов, пов’язаних із введенням
його в дію не приймається. Це питання повинно бути врегульоване самим
законом. Адже підзаконний акт (постанова) не повинен бути первинним по
відношенню до закону та визначати його силу1.
За результатами третього читання законопроекту Верховна Рада може
прийняти рішення про:
1) відхилення законопроекту;
2) повернення законопроекту або документів на доопрацювання (в тому
числі і з винесенням на народне обговорення) з наступним їх поданням на
повторне третє читання;
3) відкладення голосування щодо законопроекту в цілому до прийняття
інших рішень у зв’язку зі схваленням відкладаль-ного питання, в тому
числі і до подання Урядом України чи іншими центральними органами
проектів їх актів, прийняття яких передбачено в законопроекті, який
розглядається;
• 4) схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його на
всеукраїнський референдум;
5) прийняття закону в цілому і введення прийнятого закону в дію шляхом
прийняття відповідного закону чи постанови.
8.5.2. Промульгація закону Президентом України.
Промульгація складається із 4 груп процедурних актів: 1) підписання
закону Президентом України; 2) прийняття його до виконанні 3) офіційне
опублікування; 4) набрання законом чинності.
Після прийняття закону України протокольний сектор загального відділу
Секретаріату Верховної Ради України оформляє текст закону чи постанови
відповідно до вимог Регламенту
‘ Законотворення-основна функція парламенту. Посібник. – К.: Заповіт,
1997.-С. 124-163.
232 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади…
Верховної Ради України та візує його спільно з головою головного
комітету, юридичним відділом. Керівником Секретаріату і подає на підпис
Голові Верховної Ради України.
Тексти законів після підписання Головою Верховної Ради України
передаються протокольним сектором загального відділу Секретаріату
Верховної Ради України на підпис Президенту
України1.
Служба Постійного представника Президента України у
Верховній Раді України наступного дня після прийняття Закону України
подає заступникові Глави Адміністрації Президента України з правових
питань дані про прийнятий Закон, доповідача, який представляв цей Закон
на пленарному засіданні Верховної Рдди України, про особливості
обговорення проекту, на які потрібно звернути увагу під час опрацювання
Закону перед
поданням його на підпис.
У частині 1 статті 7 Закону України “Про міжнародні договори” від 1994
року вказувалося, що закон про ратифікацію мав підписуватися тільки
Головою Верховної Ради України і відразу публікуватися. Однак це
суперечило ст. 94 Конституції -передача закону на підпис Президенту
України є обов’язковою . Двох підписів під законом не повинно бути:
Голови Верховної
Ради України та Президента України.
Вважають, що підпис Голови Верховної Ради України повинен бути лише у
супровідному листі до закону, що адресується Президентові України3.
Однак, це твердження не вірне,
1 Постанова Президії Верховної Ради України від 30.10.1995 р. „Про
затвердження Положення про порядок роботи з проектами законодавчих актів
та матеріалами, що містять законодавчі пропозиції, які подаються на
розгляд Верховної Ради України”.
2 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним
поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції У
країни(конститу цінності) Закону України “Про ратифікацію Європейської
хартії регіональних мов або мов меншин, 1992 р.” (справа про ратифікацію
Хартії про мови, 1992 р.) // Офіційний Вісник
України. – 2000, – № 29. ” Законотворення-основна функція парламенту.
Посібник. – К.: Заповіт,
Перепелюк В.Г.
233
оскільки супровідний лист не є процедурним документом. А підпис Голови
Верховної Ради України є саме процедурним актом Тому форма цього акту
теж має бути процедурною. А результатом парламентського етапу
законодавчої процедури є текст самого закону. Нова редакція Закону
України “Про міжнародні договори” від 29.06.2004 року дала відповідь на
дане питання. На підставі підписаного та офіційно оприлюдненого
Президентом України закону Голова Верховної Ради України підписує
ратифікаційну грамоту, якщо договором передбачено обмін такими грамотами
(пункт 1 статті 9 Закону)’.
В літературі розглядається питання про обмеженість права Президента
України на застосування вето. Нелогічно було б визнати можливість
накладання Президентом України вето на закон про внесення змін до
розділів І, III, XIII Конституції (не кажучи вже про «вотування» закону,
що затверджується всеукраїнським референдумом). Адже Верховна Рада
України, остаточно прийнявши цей закон так званою кваліфікованою (у дві
третини) більшістю, вже «випередила» вето, заздалегідь подолавши його2.
.
Поняття закону пов’язане із процедурою його прийняття. Будь-яка
конституція як основний закон є актом установчої влади. Інші закони є
актами законодавчої. У випадках, коли дії щодо оприлюднення конституцій
вчиняють президенти, вони не владні діяти на власний розсуд: акт
промульгації не обов’язковий. У нашій Конституції написаний механізм
вступу в дію Конституції незалежно від супровідного закону “Про
прийняття Конституції та введення її в дію”. Президент України не може
застосувати вето до закону прийнятого в порядку статті 155 Конституції
України3.
1997.-с. 124-163.
^ Голос України. – 2004. – 3 серпня.
Шаповал В. Основний закон України і референдум: до питання про
Стабільність” Конституції// Право України. – 2002. – №2. – С. 3-5.
Шаповал В. Конституція України як нормативно-правовий акт (теоретичні
проблеми кваліфікації)// Право України. – 1997. – № 10. – с. 3-7.
234 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади…
Конституція не містить підстав застосування Президентом України вето.
Проект Закону “Про закони і законодавчу діяльність” серед таких підстав
називає: невідповідність Конституції невідповідність засадам внутрішньої
і зовнішньої політики; суперечність міжнародним договорам’. Можлива ще
одна підстава – неможливість виконати закон, тобто немає узгодженості
Закону про державний бюджет та тематичних законів2. Пропонують додаткові
підстави: 1) внутрішні вади з правового погляду (двозначності,
суперечності); 2) наявність у Президента України пропозицій, які на його
думку, покращать сферу суспільних відносин, яку має регулювати цей
закон3.
При регулюванні строку підписання Президентом України закону в
Конституції України не визначено, про які саме дні йдеться – про
календарні чи робочі, а також чи зараховуються до п’ятнадцятиденного
строку святкові й інші неробочі дні. Конституційний Суд України дійшов
висновку, що положення частини четвертої статті 94 Конституції України
щодо десятиденного строку треба тлумачити так, що перебіг цих строків
має здійснюватися в календарних днях. Строки підписання та офіційного
оприлюднення Президентом України законів України, визначені частинами
третьою та четвертою статті 94 Конституції України, потрібно розуміти
так, що вони починаються з наступного дня після отримання законів
Президентом України, а
‘ Опришко В.Ф. Конституційні основи розвитку законодавства України/ Ін-т
законод-ва ВРУ. – К., 2001.- С. 150.
2 Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної
науково-практичної конференції, присвяченої 10-й річниці з дня
проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття
Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. та інші (ред);
Верховна Рада України. – К., 2001. – С. 593.
3 Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної
науково-практичної конференції, присвяченої 10-й річниці з дня
проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття
Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. та інші (ред);
Верховна Рада України. – К., 2001. – С. 654.
Перепелюк В.Г.
235
якщо їх завершення припадає на вихідний або святковий день, то днем
закінчення цих строків є наступний робочий день’.
Негативним моментом у процедурі вето є безкарність зловживання
Президентом України правом приймати закон до виконання. При подоланні
вето парламентом Президент України продовжував бездіяти2.
Закон України, що офіційно надійшов на підпис, у той самий день
доповідається Главі Адміністрації Президента України і його копія
надсилається до Кабінету Міністрів України для вивчення і візування. За
дорученням Глави Адміністрації Президента України Закон України
передається для експертизи до Державно-правового управління та іншого
підрозділу Адміністрації, до компетенції якого належать питання, що
регулюються цим Законом.
Кабінет міністрів України вживає таких заходів:
а) копія закону, що надійшла від Адміністрації Президента України для
вивчення і візування, невідкладно реєструється в Секретаріаті Кабінету
Міністрів та не пізніше ніж через три години надсилається міністерствам,
іншим центральним органам виконавчої влади, до компетенції яких належать
питання, що регулюються цим законом, а також Мін’юсту. Супровідний лист
до копії закону готується відповідним структурним підрозділом
Секретаріату Кабінету Міністрів і підписується Міністром Кабінету
Міністрів або його Першим заступником чи заступником (згідно з
розподілом функціональних повноважень);
б) відразу після того як копію закону буде надіслано міністерствам,
іншим центральним органам виконавчої влади, працівники відповідних
структурних підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів розпочинають
роботу з опрацювання цього за-
Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням
Президента України щодо офіційного тлумачення частин Другої і третьої
статті 84 та частин другої і четвертої статті 94 Конституції України
(справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів
Верховною Радою України) 7 липня 1998 року N 11-РП/98 // Офіційний
Вісник України. – 1998. – № 27.
Опришко В.Ф. Конституційні основи розвитку законодавства Украї-“и/ Ін-т
законод-ва ВРУ. – К., 2001. – С. 158.
236 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади..
кону, проводять необхідні консультації з працівниками міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади;
в) міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, до компетенції
яких належать питання, що регулюються законом, вивчають цей закон,
зокрема щодо економічної доцільності прийняття його в цілому або
запровадження окремих норм, а також очікуваних соціально-економічних
наслідків реалізації закону, перевіряють відповідність його положень
Конституції України та узгодженість з іншими законами України;
г) завізована відповідним міністром, керівником іншого центрального
органу виконавчої влади копія закону разом з пропозиціями щодо
доцільності його підписання Президентом України або застосування
Президентом України права вето щодо цього закону подаються міністерству,
іншому центральному органу виконавчої влади, визначеному у супровідному
листі Секретаріату Кабінету Міністрів першим не пізніше, ніж протягом 48
годин з часу отримання копії закону (якщо інший термін не визначено у
супровідному листі Секретаріату Кабінету Міністрів).
Якщо міністерства, інші центральні органи виконавчої влади дійдуть
висновку про необхідність застосування Президентом України права вето
щодо прийнятого Верховною Радою закону, пропозиції та зауваження з
даного питання повинні бути вмотивованими й обґрунтованими з
економічних, правових і соціально-політичних позицій, містити нову
редакцію відповідних норм закону, а у разі потреби – його нову редакцію
в цілому;
д) відповідальне міністерство або інший центральний орган виконавчої
влади вивчає подані йому пропозиції та зауваження до закону і не пізніше
ніж за 48 годин до закінчення 7-денного терміну подає Кабінетові
Міністрів узагальнені пропозиції та зауваження (якщо інший термін не
визначено у супровідному листі Секретаріату Кабінету Міністрів).
Міністр або керівник іншого відповідального центрального органу
виконавчої влади організовує у разі потреби проведення консультацій з
відповідними міністрами та керівниками інших центральних органів
виконавчої влади з питань узагальнення пропозицій, поданих ними до
закону, у режимі, який за-
Перепелюк В.Г. пезпечував би подання Кабінетом
237 іи-
Міністрів пропозицій През
пентові України в установлений термін.
У супровідному листі відповідального міністерства, іншого центрального
органу виконавчої влади чітко та однозначно формулюється пропозиція про
підписання Президентом України закону або доцільність застосування
Президентом України права вето щодо цього закону, а також стосовно
кандидатури доповідача на пленарному засіданні Верховної Ради під час
повторного розгляду закону у разі внесення пропозиції про застосування
Президентом України права вето щодо цього закону. До супровідного листа
додаються пропозиції, що надійшли від міністерств, інших центральних
органів виконавчої влади. Разом із зазначеними матеріалами до Кабінету
Міністрів надсилається електронна копія пропозицій у форматі \Уоггі 6.0
на дискеті.
Подані відповідальним міністерством або іншим центральним органом
виконавчої влади до Кабінету Міністрів пропозиції та зауваження негайно
опрацьовуються відповідним структурним підрозділом Секретаріату Кабінету
Міністрів та Юридичним департаментом, погоджуються (візуються) з Першим
віце-прем’єр-міністром, Віце-прем’єр-міністром (згідно з розподілом
функціональних повноважень) і не пізніше ніж за день до закінчення
7-денного терміну подаються Міністру Кабінету Міністрів для доповіді
Прем’єр-міністрові.
Перший віце-прем’єр-міністр, Віце-прем’єр-міністр (згідно з розподілом
функціональних повноважень) у разі погодження поданих Кабінетові
Міністрів пропозицій візує: другий примірник копії закону – якщо
пропонується його підписати; або копію
пропозицій про застосування Президентом України права вето Щодо закону.
У разі коли пропозиція відповідального центрального органу виконавчої
влади про застосування Президентом України права вето щодо закону не
підтримується. Першим віце-пре-м єр-міністром, Віце-прем’єр-міністром
(згідно з розподілом Функціональних повноважень) викладаються мотиви її
відхилення для прийняття остаточного рішення Прем’єр-міністром.
Копія закону, завізована Прем’єр-міністром, а у разі його від-
238 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади…
сутності – Першим віце-прем’єр-міністром, міністрами, керівниками інших
центральних органів виконавчої влади, до компетенції яких належать
питання, що регулюються законом, а також Міністром юстиції, надсилається
до Адміністрації Президента України.
Якщо Кабінет Міністрів пропонує застосувати право вето Президента
України, разом із завізованою копією закону подаються вмотивовані та
обґрунтовані пропозиції з візою Прем’єр-міністра, у разі його
відсутності – Першого віце-прем’єр-міністра, а також електронна копія
пропозицій у форматі \Уогс1 6.0 на дискеті.
Завізована копія закону, пропозиції про застосування права вето
надсилаються до Адміністрації Президента України Секретаріатом Кабінету
Міністрів із супровідним листом за під- ;
писом Міністра Кабінету Міністрів, а у разі його відсутності – Я Першого
заступника Міністра Кабінету Міністрів. Проект супровідного листа
готується відповідним структурним підрозділом Секретаріату Кабінету
Міністрів, візується керівником цього структурного підрозділу,
директором відповідного департаменту, а також директором Юридичного
департаменту.
У супровідному листі зазначаються посади, прізвища та ініціали осіб, які
завізували копію закону, що надійшов на підпис Президентові України,
викладається позиція Кабінету Міністрів щодо прийнятого Верховною Радою
закону – підписувати цей закон чи застосувати право вето Президента
України, зміст пропозицій міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади, що відрізняються від позиції Кабінету Міністрів з
даного питання, та повідомляється про запропоновану кандидатуру
доповідача на пленарному засіданні Верховної Ради під час розгляду
пропозицій Президента України до цього закону’.
‘ Підрозділ “Порядок підготовки в Кабінеті Міністрів на підпис
Президентові України законів України, прийнятих Верховною Радою” Розділу
VIII Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого
постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 в
редакції, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 8
серпня 2001 р. № 1052 // Офіційний Вісник України. -2001.-№33.
Перепелюк В.Г.
239
Кабінет Міністрів України повертає копію Закону до Ад-
••• Т-Т –__-_– 1 г •• •
——-
міністрації Президента України, завізовану Прем’єр-міністром України, а
в разі його відсутності – Першим віце-прем’єр-мініст-пом України, а
також міністром, до компетенції якого належать питання, що регулюються
цим Законом, і Міністром юстиції України та повідомляє про зауваження і
пропозиції, якщо буде визнано за доцільне застосувати до цього Закону
право вето Президента України. Пропозиції про застосування права вето
мають бути вмотивованими, в разі потреби економічно обгрунтованими і
містити нову редакцію відповідної норми Закону. Кабінет Міністрів
України має також запропонувати кандидатуру доповідача на пленарному
засіданні Верховної Ради України під час розгляду вето Президента
України до відповідного Закону. У разі якщо законопроект вносився до
Верховної Ради України з ініціативи Президента України, пропозиції щодо
кандидатури доповідача вносять структурні підрозділи Адміністрації.
Керівники структурних підрозділів, яким доручено проведення експертизи
Закону, в установлені Главою Адміністрації Президента України строки,
але не пізніше, ніж через сім днів з дня надходження Закону, передають
свої пропозиції щодо нього до Державно-правового управління для
узагальнення і остаточного доопрацювання. У разі внесення пропозиції
щодо застосування Президентом України права вето структурні підрозділи
Адміністрації Президента України готують вмотивовані зауваження, що
мають бути обґрунтованими з економічних і соціально-політичних позицій,
містити нову редакцію статей Закону, які потребують змін. Пропозиції
щодо Закону візуються керівником структурного підрозділу.
Державно-правове управління Адміністрації Президента України здійснює
правову експертизу Закону, перевіряє відповідність його положень
Конституції, іншим законам України, узагальнює пропозиції і зауваження,
висловлені Кабінетом міністрів України, структурними підрозділами
Адміністрації Президента України, готує остаточний текст пропозицій та
зауважень До Закону. Пропозиції і зауваження візуються Керівником
Державно-правового управління і разом з проектом листа до Верхо-
240 ЧАСТИНА НІ. Процедури діяльності органів державної влади…
вної Ради України передаються до Управління документального забезпечення
та інформатизації Адміністрації Президента України для доповіді Главі
Адміністрації. Про підготовлені пропозиції і зауваження до Закону
повідомляється Постійному представникові Президента України у Верховній
Раді України. Якщо зауважень до Закону немає, оригінал Закону візується
Главою Адміністрації Президента України, заступником Глави Адміністрації
з правових питань. Керівником Державно-правового управління і разом з
копією Закону, завізованою Прем’єр-міністром України і міністром, до
компетенції якого належать питання, що регулюються цим Законом, і
Міністром юстиції України, передається на підпис Президентові України’.
Основний закон не фіксує правову форму застосування Президентом України
свого права повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради.
Практика застосування президентського вето показує, що такою формою
виступають листи-рекомендації Президента України до парламенту з
обгрунтуванням необхідності зміни тих чи інших положень закону .
У випадках, коли Президент України використав право відкладального вето,
закон передається до сектора реєстрації законопроектів із зауваженнями і
можливими пропозиціями для повторного’ розгляду Верховною Радою України,
в порядку, передбаченому Регламентом Верховної Ради України.
Пропозиції Президента, що надійшли після застосування вето,
розглядаються спочатку у профільних комітетах, а потім на його
пленарному засіданні3.
На практиці Верховна Рада України, відхиляючи під час повторного
розгляду сформульовані Президентом України пропозиції до конкретного
закону, не приймає відповідні його по-
‘ Розпорядження Президента України “Про порядок проведення експертизи і
підготовки на підпис Президентові України законів України” від
30.05.1997 р. № 221/9 7 -рп // Офіційний Вісник України. – 1997. – № 22.
2 Головатенко В. Правові акти Президента України: юридична природа,
статус, функції // Право України. – 2004.- № 3. – С. 15.
3 Косинський В. Законодавчий процес та процедура: їх основні стадії та
етапи // Право України. – 1999. – № 6. – С. 26.
Перепелюк В. Г. 241
поження, проти яких заперечував Президент України, двома третинами
голосів народних депутатів України, а подає цей закон знову для
підписання та оприлюднення. Але, така практика не відповідає Конституції
України. Верховна Рада повинна повторно проголосувати за редакцію
закону, який викликав заперечення і зауваження Президента України.
Конституційний Суд України встановив, що згідно з частиною четвертою
статті 94 Конституції України, якщо під час повторного розгляду
парламент повністю чи частково відхиляє пропозиції Президента України,
то після цього вона має прийняти цей закон у цілому не менш як двома
третинами від її конституційного складу. І Президент України, відповідно
до частини четвертої статті 94 Конституції України, зобов’язаний
підписати та офіційно оприлюднити прийнятий таким чином закон протягом
десяти днів.
Цей висновок не поширюється на випадки, коли Верховна Рада України під
час повторного розгляду закону врахувала пропозиції Президента України
повністю (у пропонованій ним редакції). У цьому разі при прийнятті
закону під час повторного розгляду Верховна Рада України не може бути
пов’язана вимогою двох третин від її конституційного складу, а Президент
України, відповідно до частини четвертої статті 94 Конституції України,
повинен підписати та офіційно оприлюднити повторно прийнятий закон
протягом десяти днів.
Та, якщо Верховна Рада України, відхиливши пропозиції Президента України
або повністю врахувавши їх, вносить за своєю ініціативою додаткові зміни
до закону, не передбачені пропозиціями Президента України, то змінений у
такий спосіб закон підпадає під дію частини другої статті 94 Конституції
України: Президент України має право повернути цей закон зі своїми
вмотивованими і сформульованими пропозиціями для нового розгляду
Верховною Радою України або підписати його, взяти до виконання та
офіційно оприлюднити’.
Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням
Президента України щодо офіційного тлумачення частин другої і третьої
статті 84 та частин другої і четвертої статті 94 Консти-
242 ЧАСТИНА 111. Проі^едури діяльності органів державної влади…
Щодо Закону, який розглядається Верховною Радою України повторно, служба
Постійного представника Президента України у Верховній Раді України про
результати розгляду в той самий день повідомляє заступникові Глави
Адміністрації Президента України з правових питань.
Закон, що надійшов на підпис Президентові України після повторного його
розгляду Верховною Радою України, за дорученням Глави Адміністрації
опрацьовується у Державно-правовому управлінні та в іншому структурному
підрозділі Адміністрації, до компетенції якого належить питання, що
регулюється цим Законом, і подається на підпис Президентові України,
якщо до нього не внесено нових порівняно з попереднім варіантом норм.
Якщо такі норми внесено. Закон опрацьовується і подається на підпис
Президентові України.
Введення закону в дію проводитися шляхом офіційного його опублікування.
Без опублікування закону юридичний результат процесу залишається не
реалізованим. Через відсутність відповідного закону, порядок
оприлюднення законів регулюється підзаконним актом. Таким актом є Указ
Президента України “Про порядок офіційного оприлюднення
нормативно-правових актів та набрання ними чинності” від 10.06.97.
Частина 2 стаття 94 Конституції вказує, що підписавши закон Президент
від імені держави бере його до виконання. Теорія юридичного процесу
вказує, що контролювати виконання правового акту, що містить рішення по
суті юридичної справи, має той орган, що прийняв такий акт. Отже, важелі
контролю Верховної Ради України за урядом та підпорядкованими йому
органами цілком виправдані. Та, чи вправі виконавець самостійно
підзаконним актом сам визначати порядок реалізації акту вищої юридичної
сили? Процедура закону не повинна бути залежною від підза-конних актів.
Це підтверджує стаття 54 Конституції (порядок
туції України (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду
законів Верховною Радою України) 7 липня 1998 року № 11-Р” /98 //
Офіційний Вісник України. – 1998. -№ 27. ‘ Лучин В.О. Процессуальньїе
нормьі в советском государственном праве.-М, 1976.-С.31-46.
Перепелюк В.Г.
243
оприлюднення має встановити закон), частина 5 статті 82 Конституції
вимагає для регламенту Верховної Ради України форми закону Тому даний
Указ Президента можна розглядати як додаткове неосновне правове джерело
порядку оприлюднення.
Порядок опублікування та набрання законом чинності включає наступні
процедурні вимоги: 1) одночасність вступу закону у дію пс> вст території
України; 2) регулювання питання набрання законом чинності виключно
законом; 3) строки опублікування закону після його підписання
Президентом. Ця процедурна вимога спрямована на недопущення відстрочок у
набранні законом сили через технічні зловживання; 4) строки вступу
закону в силу після їх опублікування: а) вступ по сплину більш тривалих
строків, а ніж 10 днів після їх опублікування; б) вступ по сплину 10
днів після опублікування; в) вступ у силу з дня опублікування; г)
вказівка на конкретну дату як точку відліку для вступу закону в силу; д)
вступ закону при умові настання певних подій чи вчинення певних
конкретних дій.
При цьому для правозастосвця важливо знати відповіді на такі питання.
По-перше, що вважати першою офіційною публікацією закону? Очевидно, нею
є публікація повного тексту закону у офіційному виданні- Виникає питання
щодо міжнародних договорів, обов’язковість яких визнана відповідним
законом. Пропонують публікувати не тільки закон про ратифікацію, а і сам
текст ратифікованого договору’. З кінця 2003 року в Офіційному віснику
України друкуються тексти міжнародних договорів. По-друге, яку дату
вважати датою публікації в умовах запізнення надходження офіційних
видань через неналежну роботу пошти? По-третє, чи зараховувати до
строку, встановленого між публікацією та датою набрання чинності, сам
день публікації’?
Опришко В.Ф. Конституційні основи розвитку законодавства України/ Ін-т
законод-ва ВРУ. – К., 2001. – С. 157. Студеникина М.С. Вступление
федерального закона в силу: правовеє
Регулирование й практика // Журнал российского права. – 2000. – №7. -С.
10-21.
244 ЧАСТИНА III. Прог^едури діяльності органів державної влади…
Розділ 9. Процедури реалізації контрольної, установчої,
міжнародно-правової та регулятивної функцій Верховною Радою України
9.1. Процедури реалізації контрольної функції
Крім законодавчої функції, парламент, згідно із Конституцією України,
наділений контрольною та рядом інших функцій.
Верховна Рада України здійснює парламентський контроль у різних
організаційно-правових формах у межах, визначених Конституцією України
(пункт 33 частини першої статті 85). Зокрема, це – контроль за
виконанням Державного бюджету України (пункт 4 частини першої статті
85), за діяльністю Кабінету Міністрів України (пункт 13 частини першої
статті 85); заслуховування щорічних доповідей Уповноваженого Верховної
Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод
людини в Україні (пункт 17 частини першої статті 85); висловлення
недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його
відставку з посади (пункт 25 частини першої статті 85); розгляд у
встановленому порядку питання про відповідальність Кабінету Міністрів
України та прийняття резолюції недовіри йому (частина перша статті 87)’.
Контрольна функція виконується парламентом у формі спеціальних процедур.
Так само, як законодавча процедура, парламентська контрольна процедура
може розглядатись у широкому та вузькому розуміннях. Широке розуміння,
окрім провадження питання по контрольній справі безпосередньо
парламентом, включає ще дії по плануванню контрольної діяльності. Пе-
‘ Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним
поданням Президента України щодо відповідності Конституції України
(конституційності) окремих положень Закону України “Про статус народного
депутата України” в редакції Закону України “Про внесення змін і
доповнень до Закону України “Про статус народного депутата України” від
25 вересня 1997 року (справа про статус народного депутата України) №
8-рп/2000 від 10 травня 2000 року //Офіційний Вісник України.-2000.-№37.
Перепелюк В.Г.
245
елік стадій, запропонований Ківаловим С.В., відображає саме яке широке
розуміння контрольної процедури. Він виділяє такі стадії: 1)
передконтрольну – планування та прогнозування конт-оольної діяльності,
визначення об’єкта та виду контролю, встановлення меж і засобів
контрольних дій, визначення колективної або індивідуальної особи,
залученої до реалізації контрольної функції, 2) контрольний процес –
прийняття рішення про проведення контрольного заходу, використання
засобів контрольної діяльності у відповідних організаційних формах,
проведення контрольних дій, 3) завершальну – підсумково-аналітична
робота, узагальнення виконання контрольного завдання, прийняття рішення
за результатами контролю у формі постанови’.
У вузькому розумінні контрольна процедура має структуру аналогічну до
загального парламентського провадження, -порушення провадження,
підготовку справи до розгляду, розгляд питання та прийняття рішення, –
однак зі змістовними особливостями даних стадій.
Завданнями парламентського контролю незалежно від його об’єкту є: 1)
забезпечення конституційних прав і свобод громадян, 2) додержання
законів та інших нормативно-правових актів, які приймає Верховна Рада
України, 3) виконання загальнодержавних програм і бюджету, 4) оцінка
діяльності органів, посадових осіб, яких вона обирає, призначає або
затверджує2. Основним об’єктом парламентського контролю є діяльність
органів виконавчої влади. При цьому предметами парламентського
Ківалов С.В. у кн.: Парламентаризм в Україні: теорія і практика.
Матеріали міжнародної науково-практичної конференції присвяченої 10-й
річниці з дня проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня
прийняття Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. та №ші
(ред); Верховна Рада України. – К., 2001. – С. 416.
Плахотнюк Н.Г у кн.: Парламентаризм в Україні: теорія і практика.
“‘атеріали міжнародної науково-практичної конференції, присвяченої 10-и
річниці з дня проголошення незалежності України та 5-й річниці з Дня
прийняття Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. та інші
(ред); Верховна Рада України. – К., 2001. – С. 442.
246 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади..
контролю за діяльністю уряду є “загальна доцільність” і “загальна
політика”(Мельник О.В., Сидорчук Л.А.).
Парламентська контрольна функція може виконуватись за допомогою суто
засобів самого парламенту та його органів. У такому разі контрольні
процедури не виходять за межі парламентського спеціального провадження.
Однак Верховна Рада має можливість залучити до контролю інші органи –
Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, Спеціальну контрольну
комісію Верховної Ради України з питань приватизації. Рахункову палату.
Засоби контролю, які перебувають у розпорядженні цих органів,
реалізуються у формі мікропроцедури, яка складається на стадії
підготовки справи до розгляду парламентом.
Форму парламентського спеціального провадження, що складається на основі
реалізації парламентом власних контрольних засобів, мають дні Уряду
України у Верховній Раді, розгляд і прийняття рішення щодо схвалення
Програми діяльності Кабінету Міністрів України та розгляд звітів Уряду.
Замість “години запитань” в Українському парламенті проводяться так
звані Дні уряду, які вперше було запроваджено постановою Верховної Ради
12-го скликання 22 жовтня 1992 р. Відповідно до згаданої постанови
Кабінет Міністрів України та Національний банк України повинні надавати
народним депутатам інформацію й відповідати на їхні запитання один раз
поквартальне. Верховна Рада 13-го скликання встановила щомісячний
термін. На сьогодні така процедура проводиться згідно з Положенням «Про
День уряду України у Верховній Раді України», затвердженим Верховною
Радою України 01.02.96 (зі змінами від 07.02.97) .
Основною метою Днів уряду є: а) ознайомити депутатів і громадян з певною
проблемою; б) надати депутатам можливість публічно оголосити запитання,
які цікавлять їхніх виборців; в) одержати необхідну інформацію про дію і
використання прийнятих законів; г) одержати інформацію про те, як можна
поліпшити конкретний закон, щоб досягти бажаних результатів; д)
привернути увагу міністрів до розв’язання певних проблем.
Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 6. – Ст. 24.
Перепел юк В.Г. 247
Стадії даного спеціального контрольного провадження наступні: визначення
тематики (порушення провадження), підготовка до дня Уряду, розгляд
питань парламентом.
Визначення тематики.
Час, необхідний для проведення “Дня Уряду України”, встановлюється
Верховною Радою України. Ініціаторами розгляду окремих проблем
виступають Верховна Рада, Президент України, комітети Верховної Ради
України, депутатські фракції і групи, народні депутати України,
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Кабінет Міністрів
України.
У разі коли передбачається ініціювати Кабінетом Міністрів розгляд на Дні
Уряду України окремих проблем, центральні органи виконавчої влади
вносять Кабінетові Міністрів відповідні пропозиції з необхідними
обґрунтуваннями у формі проекту листа Кабінету Міністрів до Верховної
Ради.
Зазначені пропозиції розглядаються Першим віце-прем’єр-міністром,
Віце-прем’єр-міністром (відповідно до розподілу функціональних
повноважень) і разом з проектом листа до Верховної Ради, завізованим
ним, доповідаються Прем’єр-міністрові для прийняття рішення.
У разі прийняття Прем’єр-міністром позитивного рішення лист за його
підписом надсилається до Верховної Ради не пізніше ніж за 15 днів до
проведення Дня Уряду України. Тематика “Дня Уряду України” визначається
Верховною Радою України не пізніш як за 10 робочих днів до його
проведення. Верховна Рада України одночасно визначає комітети,
функціональна спрямованість яких пов’язана з визначеною тематикою “Дня
Уряду України”. До порядку денного “Дня Уряду України” може включатися
не більше двох тематичних питань.
Підготовки до дня Уряду.
Інформацію, довідкові та аналітичні матеріали до проведення Дня Уряду
України готують за визначеною Верховною
адою тематикою міністерства, інші центральні органи виконавчої влади.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і
Севастопольська міські держадміністрації, інші •Двідомчі Кабінетові
Міністрів органи, установи і організації за
248 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади…
дорученням Прем’єр-міністра та подають Кабінетові Міністрів не пізніше
ніж за 6 днів до його проведення.
Разом з інформацією, обсягом не більш як 5 аркушів, підписаною
керівником органу, відповідального за її підготовку, та матеріалами до
неї подається проект доповіді для інформування народних депутатів
України в межах 15 хвилин, передбачених Регламентом Верховної Ради
України.
Інформація, довідкові та аналітичні матеріали до неї опрацьовуються у
Секретаріаті Кабінету Міністрів, розглядаються Першим
віце-прем’єр-міністром, Віце-прем’єр-міністром (відповідно до розподілу
функціональних повноважень) та разом із супровідним листом за підписом
Прем’єр-міністра надсилаються до Верховної Ради не пізніше ніж за 5 днів
до проведення Дня Уряду України. У супровідному листі повідомляється про
визначеного доповідача з питання порядку денного Дня Уряду України.
Запитання депутатами на “Дні Уряду України” подаються згідно з
визначеною тематикою і мають стосуватися компетенції Кабінету Міністрів
України та інших центральних органів державної виконавчої влади.
Запитання до “Дня Уряду України” подаються ініціаторами розгляду питань
у письмовій формі до відповідних комітетів Верховної Ради або
депутатських фракцій і груп.
Висуваються вимоги до запитань: а) повинні торкатися суто місцевих
проблем або містити спірні питання національної політики; б) запитання
повинне мати форму справжнього запитання, а не запитальної промови або
заяви; в) не повинно вимагати тлумачення закону; г) не повинно
запитувати інформацію про вже відомі факти; д) не повинно бути
тенденційним, іронічним або таким, що повторюється; е) має стосуватись
предмета, за який посадова особа несе офіційну відповідальність.
Комітет, депутатська фракція і група формують запитання з кожної
проблеми визначеної тематики “Дня Уряду України” та передають їх до
Секретаріату Верховної Ради України не пізніш як за 7 робочих днів до
його проведення, не допускаючи подання запитань однакового змісту.
Депутатські фракції і групи задають по одному запитанню. Особисті
звернення позафракційних народних депутатів України до відповідних
посадових осіб з про-
Перепелюк В.Г. 249
ханням розкрити на “Дні Уряду України” запропоновану народним депутатам
України проблему у письмовій формі подаються до Секретаріату Верховної
Ради України не пізніш як за 7 робочих днів до проведення “Дня Уряду
України”. Зведені запитання передаються Секретаріатом Верховної Ради
України до Кабінету Міністрів України не пізніш як за 5 робочих днів до
проведення “Дня Уряду України”. У “Дні Уряду України” беруть участь
члени Кабінету Міністрів України, а в разі необхідності – керівники
інших центральних та місцевих органів державної виконавчої влади.
Відповідає на запитання згідно з тематикою “Дня Уряду України”
Прем’єр-міністр України або визначений ним член Кабінету Міністрів
України чи керівник відповідного центрального органу державної
виконавчої влади, про що не пізніш як за 4 дні до “Дня Уряду України”
повідомляється Секретаріат Верховної Ради України. Посадові особи, які
братимуть участь у проведенні Дня Уряду України у Верховній Раді, та
доповідачі визначаються Прем’єр-міністром.
За дорученням Прем’єр-міністра або Першого віце-пре-м’єр-міністра,
Віце-прем’єр-міністра (відповідно до розподілу функціональних
повноважень) міністерства, інші центральні органи виконавчої влади. Рада
міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і
Севастопольська міські держадміністрації, інші підвідомчі Кабінетові
Міністрів органи, установи і організації не пізніше ніж за один день до
засідання Верховної Ради подають доповідачеві стисло сформульовані
відповіді на письмові запитання за визначеною тематикою, які надійшли з
Верховної Ради.
Якщо доповідачем визначено міністра чи іншого керівника Центрального
органу виконавчої влади, копії зазначених відповідей одночасно
надсилаються Кабінетові Міністрів.
Розгляд питань Дня Уряду.
“День Уряду України” проводиться на пленарних засіданнях Верховної Ради
України щомісяця кожного другого вівторка 310 години.
Під час проведення “Дня Уряду України” головуючий на за-С1данн1
Верховної Ради України надає члену Кабінету Міністрів
250 ЧАСТИНА 111. Процедури діяльності органів державної влади..
України чи керівнику відповідного центрального органу державної
виконавчої влади для інформування народних депутатів 15 хвилин та для
відповідей на письмові запитання – ЗО хвилин.
Член Кабінету Міністрів України чи керівник відповідного центрального
органу державної виконавчої влади відповідає за визначеною тематикою на
всі запитання, що надійшли на адресу Уряду від комітетів, депутатських
фракцій і груп, поза-фракційних народних депутатів України. У разі
необхідності, в межах відведеного часу, відповіді можуть бути доповнені
іншими членами Уряду або керівниками відповідного центрального органу
виконавчої влади. Після відповідей на запитання, що надійшли на адресу
Кабінету Міністрів України, Прем’єр-міністр та інші визначені
Прем’єр-міністром представники Уряду протягом не менш однієї години
відповідають на усні запитання народних депутатів України відповідно до
проблематики, що розглядається на “Дні Уряду України”. Після відповідей
на усні запитання, які були поставлені народними депутатами України,
проводиться обговорення визначеної теми, метою якого є вироблення
пропозицій щодо зміни нормативно-правової бази, що регламентує
обговорювану проблему; даються доручення Кабінету Міністрів України щодо
розробки проектів законодавства, подальшого вивчення обговореної
проблематики та її окремих складових;
визначається дата повторного обговорення теми.
Після відповідей на запитання для уточнення запитань і відповідей
представникам комітетів, функціональна спрямованість діяльності яких
пов’язана з визначеною тематикою “Дня Уряду України”, може надаватися до
5 хвилин. Протягом 20 хвилин можуть проводитися дебати.
Після обговорення кожного питання Верховна Рада України може приймати
окрему постанову в порядку контролю за діяльністю Кабінету Міністрів
України відповідно до пункту 13 статті 85 Конституції України, вносити
пропозицію Кабінет)’ Міністрів України чи членам Уряду або направляти
звернення Президенту України з відповідними висновками і пропозиціями
щодо персональної відповідальності окремих членів Кабінету Міністрів
України.
Перепелюк В.Г. 251
В кінці засідання Прем’єр-міністр України і головуючий на пленарному
засіданні Верховної Ради України підбивають підсумок проведення “Дня
Уряду України”‘.
Положення “Про День Уряду України” містить рекомендаційну норму, згідно
з якою для більшої поінформованості населення бажано повідомляти
заздалегідь про дату й мету проведення цього заходу у газеті “Голос
України”. Однак на практиці згадана норма майже не реалізується. В
цілому, підсумовуючи практику проведення Днів уряду України, зазначають,
що ця форма є досить ефективною з точки зору забезпечення гласності
діяльності урядових структур, але мала періодичність її проведення (1
раз на місяць) та жорстка обмеженість певною тематикою (більше двох
тематичних питань) у поєднанні з відсутністю практики оприлюднення
відповідей на депутатські запити й звернення значно зменшують їх
“потенціал гласності” порівняно з тими формами, що практикуються у
зарубіжних країнах з розвинутими парламентськими процедурами.
Ще одне спеціальне провадження складається у роботі парламенту при
схваленні програми діяльності ряду та розгляді звітів про її виконання.
Кабінет Міністрів України подає Верховній Раді у місячний термін після
свого утворення програму діяльності на період своїх повноважень.
Верховна Рада розглядає цю програму і приймає відповідну постанову. Не
менш ніж один раз на рік Уряд має звітувати про свою роботу перед
Верховною Радою, подаючи їй звіт про свою роботу в 45-денний строк після
закінчення календарного року.
Верховна Рада за пропозицією Голови Верховної Ради, або не менш як трьох
комітетів, або не менш як 1/5 частини депутатів від їх конституційного
складу може в будь-який час прийняти рішення про позачерговий звіт
Кабінету Міністрів
^аіни про його роботу в цілому чи з окремих питань діяльно-ст1. Окрім
того. Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини
народних депутатів України від її конститу-
останова Верховної Ради України “Про затвердження Положення “ро “День
Уряду України” у Верховній Раді України” від 1.02.1996 р.// відомості
Верховної Ради. – 1996. – № 6.- Ст. 24.
252 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади…
цінного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету
Міністрів України.
Щорічний звіт Кабінету Міністрів України про його діяльність не пізніш
як за 15 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради передається
комітетам Верховної Ради, а також поширюється серед депутатів, а
позачерговий – за 3 дні.
Звіт про роботу Кабінету Міністрів на засіданні Верховної Ради робить
Прем’єр-міністр України або Перший віце-Прем’єр-міністр, якщо
розглядається звіт про діяльність Уряду в цілому, або один із
віце-Прем’єр-міністрів, коли Уряд звітує з окремих питань діяльності.
Після заслуховування звіту Кабінету Міністрів та співдоповідей комітетів
Верховної Ради проводиться його обговорення. У процедурі обговорення
питання про відповідальність Уряду особливого політичного значення
набувають виступи пред-ставників депутатських фракцій і груп,
Прем’єр-міністра України або уповноваженого представника Кабінету
Міністрів України .
За підсумками обговорення звіту Верховна Рада приймає відповідну
постанову. У випадках, коли діяльність Кабінету Міністрів буде визнана
незадовільною, Верховна Рада може виразити недовір’я Уряду України в
цілому, що тягне за собою їх відставку. Після розгляду питання про
відповідальність Уряду резолюція недовіри приймається більшістю від
конституційного складу Верховної Ради України.
Верховна Рада може заслухати на засіданні звіт будь-якого члена Уряду
України про його діяльність за пропозицією Погоджувальної Ради
депутатських груп (фракцій) Верховної Ради, або вимогою відповідного
комітету, або не менш як 1/5 частини депутатів від їх конституційного
складу. На звіт члена Уряду Верховна Рада приймає постанову’.
‘ Постанова Верховної Ради України “Про організацію роботи Верховної
Ради України у зв’язку з розглядом питання про відповідальність Кабінету
Міністрів України та процедуру його розгляду” від 24.04.2001 р. 2
Регламент Верховної Ради України від 27.07.1994 р.// Відомості Верховної
Ради України. – 1994. – № 35 (статті 8.2.1.- 8.2.4.).
Перепелюк В.Г.
253
На стадії підготовки питання до розгляду парламентом складаються
процедури за участю комітетів, спеціальних контрольних комісій Верховної
Ради України. На основі доручень Верховної Ради України та повідомлень
від громадян, юридичних осіб комітети складають плани контрольної
діяльності. Планування буває двох видів: 1) комітетське (контрольна
робота окремих комітетів), 2) міжкомітетське (спільна контрольна робота
декількох комітетів).
У розпорядженні комітетів є два способи контролю: 1) заслуховування на
засіданні комітету доповідей, інформацій, повідомлень підконтрольних
Верховній Раді суб’єктів; 2) перевірка обставин на місцях . При
виявленні ознак правопорушення комітет передає одержану інформацію
Верховній Раді. А Верховна Рада може почати в разі необхідності власне
парламентське розслідування. Якщо виявлені ознаки злочину, то або
комітет, або Верховна Рада передають матеріали перевірки до
правоохоронних органів.
Пропонують, щоб при виконанні своєї контрольної функції парламент мав не
стільки право на створення спеціальної тимчасової комісії, скільки ніс
обов’язок її створити2.
В ході парламентського провадження можуть застосовуватись засоби
контролю, які є у розпорядженні народних депутатів. При цьому
застосування таких засобів самим парламентарем не формує самостійного
провадження. Контрольними повноваженнями володіє парламент у цілому.
Хоча право депутата на запит належить не парламенту в цілому, а окремим
парламентаріям, однак це не може бути підставою для його розгляду як
Анохін О.М. Постійні комісії (комітети) Верховної Ради України:
правові питання організації та діяльності: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук: 12.00.02/ Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. – Х
^1997.-С. 18.
Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної
яауково-практичної конференції присвяченої 10-й річниці з дня
проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття
Консти-“”УШі України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. та інші (ред);
Верхов-«а Рада України. – К., 2001.- С. 423.
254 ЧАСТИНА ПІ. Процедури діяльності органів державної влади…
чогось окремого від загальної сфери парламентського контролю’.
Здійснення Верховною Радою України парламентського контролю можливе лише
за безпосередньої участі в ньому народних депутатів України. Тому
некоректним є протиставлення парламентського контролю Верховної Ради
України контролю, який відповідно до своїх повноважень мають здійснювати
народні депутати України2.
Конституція не містить обмежень тематики контрольних процедур за участю
депутатів. Існує п’ять простих контрольних процедур за участю депутата,
які є складовою частиною спеціального парламентського контрольного
провадження: висунення вимоги про усунення порушень законності;
депутатське звернення; депутатський запит, Дні Уряду у Верховній Раді
України.
Народний депутат як представник державної влади у разі порушення прав,
свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, та
інших порушень законності має право на місці вимагати негайного
припинення порушення або звертатися з вимогою до відповідних органів
державної влади» органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб,
керівників підприємств, установ та організацій припинити такі порушення.
У разі порушення законності народний депутат може звернутися з
депутатсь-ким зверненням до відповідних посадових осіб правоохоронних
органів чи органів виконавчої влади, що здійснюють державний контроль у
відповідній галузі .
‘ Журавський В.С. Становлення і розвиток українського парламентаризму
(теоретичні та організаційно-правові проблеми). – К.: Парламентське
видавництво,2002.- С. 247.
2 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним
поданням Президента України щодо відповідності Конституції України
(конституційності) окремих положень Закону України “Про статус народного
депутата України” в редакції Закону України “Про внесення змін і
доповнень до Закону України “Про статус народного депутата України” від
25 вересня 1997 року (справа про статус народного депутата України) №
8-рп/2000 від 10 травня 2000 року //Офіційний Вісник України. – 2000. –
№ 37.
3 Закон України “Про статус народного депутата України” в ред. від 22
березня 2001 року // Голос України. – 2001. – 7 серпня (пункт 5 статті
17).
Перепелюк В.Г.
255
Народний депутат має право на депутатське звернення до органів державної
влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників
підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та
підпорядкування, об’єднань громадян з питань, пов’язаних з депутатською
діяльністю, і брати участь у розгляді порушених ним питань.
Депутатське звернення — викладена в письмовій формі пропозиція народного
депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого
самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і
організацій об’єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне
роз’яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції.
Якщо розгляд депутатського звернення з об’єктивних причин не може бути
проведено у 10-денний термін, народному депутатові України
повідомляється про це листом з викладенням мотивів продовження терміну
розгляду. При цьому термін розгляду звернення не повинен перевищувати ЗО
днів з дня його надходження. Орган державної влади, орган місцевого
самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і
організацій, об’єднань громадян, яким адресована депутатське звернення,
зобов’язані протягом 10 днів з моменту його одержання розглянути і дати
письмову відповідь. У разі неможливості розгляду звернення народного
депутата у визначений строк його повідомляють про це офіційним листом з
викладенням причин продовження строку розгляду: Строк розгляду
депутатського звернення, з. урахуванням продовження, не може
перевищувати ЗО днів з моменту його одержання.
Народний депутат, який направив звернення, може бути присутнім при його
розгляді, про що він повідомляє відповідний °рган державної влади, орган
місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств,
установ і організацій, об’-еднань громадян, яким адресоване депутатське
звернення; По-садова ^оба, відповідальна за розгляд звернення народного
де-“Утата» зобов’язана завчасно, але не пізніше ніж за день повід-мити
“зродного депутата про часі місце розгляду звернення.
256 ЧАСТИНА ПІ. Процедури діяльності органів державної влади..
Депутатське звернення, адресоване Прем’єр-міністрові Першому
віце-прем’єр-міністрові, Віце-прем’єр-міністрові, розглядається ними із
залученням у разі потреби керівників центральних та місцевих органів
виконавчої влади, до компетенції яких належить вирішення порушеного у
зверненні питання.
Доручення щодо участі зазначених керівників у розгляді звернення дається
в день його надходження.
Вмотивована відповідь на депутатське звернення повинна бути надіслана
народному депутату не пізніш як на другий день після розгляду звернення.
Відповідь надається в обов’язковому порядку і безпосередньо тим органом
державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було
направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової особи,
керівником підприємства, установи та організації, об’єднання громадян’.
Письмова відповідь про результати розгляду звернення дається народному
депутатові України Прем’єр-міністром, Першим віце-прем’єр-міністром,
Віце-прем’єр-міністром, до якого воно адресоване.
Засобом контролю також є депутатський запит. Законодавче закріпленою
метою процедури запиту є отримання інформації або спонукання до дії
міністрів. Однак парламентські запити мають низку інших позитивних рис,
серед яких нагода отримати безпосередню відповідь на запитання, які є
“незручними” для уряду, але цікавлять пересічних виборців, звернути
увагу міністрів на певні проблеми, можливість ознайомлення широкого
загалу з діяльністю уряду та з конкретними особами, які його
представляють, та ін.
У новому Законі “Про регламент Верховної Ради України” слід передбачити
проведення “години запитань” та обов’язковість оприлюднення всіх
депутатських запитів і звернень, а також отриманих на них відповідей (за
винятком тих, що містять відомості, які становлять охоронювану законом
таємницю) .
‘ Закон України “Про статус народного депутата України” в ред. від 22
березня 2001 року // Голос України. – 2001. – 7 серпня (стаття 16). 2
Тодика Ю.М., Серьогін В.О. Парламентський контроль як одна із форм
реалізації принципу гласності щодо діяльності Кабінету Міністрів України
// Проблеми законності: Респ. міжвід. наук. зб./ Від. ред. В.Я. Тацій. –
Хар-
Перепелюк В.Г.
257
Депутатський запит – це сформульована одним або групою депутатів і
подана в письмовій формі вимога до окремого міністра чи глави уряду дати
пояснення відповідно з приводу якихось дій урядового органу або з питань
загальної політики. Крім групи депутатів, запит може вносити
парламентський комітет. Не виключено, що запит може направлятись
декількома комітетами.
Народний депутат має право на сесії Верховної Ради України звернутися із
запитом до Президента України, до органів Верховної Ради України, до
Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади
та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств,
установ та організацій, розташованих на території України, незалежно вад
їх підпорядкування і форм власності.
За своїм змістом запит – це вимога народного депутата, народних
депутатів чи комітету Верховної Ради України дати офіційну відповідь з
питань, віднесених до компетенції відповідних органів чи посадових осіб.
Форма запиту допускається тільки письмова.
Він має дві риси: а) тягне за собою загальні дебати, б) містить у собі
політичну санкцію, оскільки дебати закінчуються голосуванням резолюції,
яка висловлює задоволення або незадоволення парламенту роз’ясненням, що
дав уряд.
Процедура запиту передбачає такі елементи: 1) вимоги до форми – складові
частини запиту, в т.ч. мотивувальна, 2) вимоги до предмета – вноситься
запит тільки по справах, що мають значний суспільний інтерес, 3)
положення щодо того органу, який вирішує питання про внесення запиту, 4)
приписи щодо строку відповіді на запит, 5) умови анулювання запиту.
Етапи процедури запиту наступні: внесення запиту, подання на нього
відповіді, обговорення запиту та одержання на нього відповіді, прийняття
Радою рішення. При цьому стаття 86 Конституції вказує, що всі ці етапи
мають бути проведені в ході сесій Верховної Ради.
^в: Нац. юрид. акад. України, 1999. – Вип. 40. – С. 101-104.
259
258 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади..
Перепел юк В.Г.
Внесення запиту.
Актом, що означає юридизацію запиту, є включення його до порядку денного
сесії ради у порядку, що існує для інших питань’. Верховна Рада України
приймає рішення про направлення депутатського запиту відповідному органу
або посадовій особі, до яких його звернуто, однією п’ятою від її
конституційного складу.
Носієм контрольного повноваження є Верховна Рада. Реалізація такого
повноваження можлива лише в одній організаційно-правовій формі –
пленарні засідання парламенту. Депутат не вправі в одноособовій
організаційній формі реалізувати повноваження Верховної Ради. Через це
запит депутата має бути проведений через пленарне засідання. Однак при
цьому треба взяти до уваги особливий політичний характер роботи
парламенту. Кожен його член є політичне автономною одиницею. Через це
парламент не вправі оцінювати політичну доцільність запиту народного
депутата до Кабінету Міністрів та інших суб’єктів права.
Виходячи із статті 86 Конституції України та Рішення Конституційного
суду України від 10.05.2000 року. Верховна Рада не може відмовити
депутату у підтримці його запиту; вона зобов’язана прийняти постанову
про направлення його запиту до належного суб’єкта права. Єдиний виняток
можливий при порушенні депутатом порядку внесення запиту на розгляд
Верховної Ради.
Цілком інше юридичне значення має рішення Верховної Ради про направлення
запиту до Президента України. Згідно із пунктом 34 статті 85 Конституції
такий запит є засобом контролю, який перебуває у розпорядженні
парламенту, а не народного депутата. Тому парламент може відхилити
вимогу депутата про направлення запиту до Президента України з мотивів
політичної недоцільності.
Рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного
депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України
має бути попередньо підтримане
‘ Лучин В.О. Процессуальньїе нормьі в советском государственном праве. –
М.: Юридическая литература, 1976. – С. 42-47.
не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради
України.
На практиці виникає питання, в якій формі здійснюється попередня
підтримка депутатського запиту. При відповіді на це питання належить
виходити із наступних міркувань. По-перше, рішення про направлення
запиту є актом Верховної Ради України а сам запит народного депутата
України – його актом як самостійного суб’єкта парламентських відносин.
Звернення із запитом народного депутата України до відповідного органу
або посадової особи є повноваженням, яке він здійснює особисто. Про
самостійний характер звернення народного депутата України із запитом до
відповідного органу або посадової особи йдеться і в частині другій цієї
статті, де зазначається, що керівники органів державної влади та органів
місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій про
результати розгляду запиту зобов’язані повідомляти лише народного
депутата України. Отже, направлення запиту народного депутата України до
органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до
керівників інших органів державної влади та органів місцевого
самоврядування, а також до керівників підприєм-ств, установ і
організацій, розташованих на території України, незалежно від їх
підпорядкування і форм власності, не потребує прийняття рішення
Верховною Радою України1.
А ось направлення запиту до Президента України на вимогу народного
депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради
України, згідно з пунктом 34 частини першої статті 85 Конституції
України, належить до повноважень Верховної Ради України. Воно
здійснюється шляхом прийняття парламентом рі-
. Пункт 6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у
справі за конституційним поданням 50 народних депутатів ^країни про
офіційне тлумачення положень частини другої статті 84, пункту 34 частини
першої статті 85, частини першої статті 86, статті 91 “.онституції
України, частин другої, третьої, четвертої статті 15 Закону
країни “Про статус народного депутата України” (справа про направлення
запиту до Президента України)від 14 жовтня 2003 року №16-Рп/2003 //
Урядовий кур’єр. – 2003. – від 29 жовтня.
260 ЧАСТИНА ПІ. Процедури діяльності органів державної влади…
шення. Згідно з практикою діяльності Верховної Ради України, формою
такого рішення є постанова. Для її прийняття необхідна більшість від
конституційного складу Верховної Ради.
Подання на нього відповіді.
Президент України, керівники органів державної влади та органів
місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, до яких
звернуто запит, зобов’язані повідомити народного депутата, групу
народних депутатів, комітет Верховної Ради України у письмовій формі про
результати розгляду його (їх) запиту у п’ятнадцятиденний строк з дня
його одержання або в інший, встановлений Верховною Радою України, строк.
Підготовку проекту відповіді на депутатський запит до Кабінету Міністрів
Прем’єр-міністр або Перший віце-прем’єр-міністр, Віце-прем’єр-міністр
(відповідно до розподілу функціональних повноважень) в день його
надходження доручає міністерствам, іншим центральним органам виконавчої
влади. Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним. Київській і
Севастопольській міським держадміністраціям, іншим підвідомчим
Кабінетові Міністрів органам, установам і організаціям, до компетенції
яких належить вирішення порушеного в запиті питання.
Якщо запит з об’єктивних причин не може бути розглянуто в установлений
строк, Президент України, керівник відповідного органу державної влади
чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації,
до якого звернуто запит, зобов’язаний письмово повідомити про це Голову
Верховної Ради України та народного депутата, групу народних депутатів,
комітет Верховної Ради України, який вніс (які внесли) запит, і
запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати одного місяця
після одержання запиту.
Народний депутат має право брати безпосередньо участь у розгляді
внесеного ним запиту керівником органу державної влади чи органу
місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації.
На вимогу народного депутата керівник органу державної влади чи органу
місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, якому
адресовано запит, зобов’язаний повідомити
Перепелюк В.Г.
261
народному депутатові про день розгляду порушених у запиті питань
завчасно, але не пізніше, ніж за три дні до їх розгляду.
Відповідь на депутатський запит, внесений народним депутатом, надається
відповідно Голові Верховної Ради України і народному депутату, який його
вніс. Відповідь на депутатський запит, внесений групою народних
депутатів, комітетом Верховної Ради України, надається відповідно Голові
Верховної Ради України і народному депутату, підпис якого під запитом
значиться першим, голові комітету Верховної Ради України. Відповідь
надається в обов’язковому порядку і безпосередньо тим органом державної
влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено
запит, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником
підприємства, установи та організації, об’єднання громадян, на ім’я яких
було направлено запит.
Відповідь на запит, адресований уряду, дається Прем’єр-міністром або
Першим віце-прем’єр-міністром, Віце-прем’єр-міністром (відповідно до
розподілу функціональних повноважень). Якщо відповідь на депутатський
запит з об’єктивних причин не може бути дано в установлений термін,
орган, якому доручено її підготовку, повинен підготувати проект листа
Кабінету Міністрів Голові Верховної Ради та народному депутатові України
з пропозицією щодо надання відповіді в інший термін, але не більше
одного місяця з дня надходження запиту до Кабінету Міністрів’.
При одержанні запиту про секретну інформацію, Голова Верховної Ради
надсилає його у відділ з таємного діловодства, який реєструє запит і
надсилає його органу виконавчої влади. Після одержання відповіді відділ
інформує Голову Верховної Ради, а той -депутата. Депутат може
ознайомитись із інформацією, не виносячи її за межі приміщення відділу2.
Обговорення запиту та одержання на нього відповіді. Народний депутат,
представник групи народних депутатів, комітет Верховної Ради України
мають право дати оцінку відпо-
Розділ 9 Тимчасового регламенту КМУ, затверджений Постановою
Кабінету Міністрів України від 5.06.2000 р. № 915 // Офіційний Вісник
Вкраїни. – 2000. – № 24.
Практика парламентаризму. Посібник. – К.: Заповіт, 1997. – С. 24-27.
262 ЧАСТИНА НІ. Процедури діяльності органів державної влади..
віді на свій депутатський запит. По відповіді на депутатський запит може
бути проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менше однієї
п’ятої від конституційного складу Верховної Ради України.
При обговоренні відповіді на депутатський запит на засіданні Верховної
Ради України повинні бути присутні керівники до яких звернуто запит.
Вони можуть уповноважувати інших осіб бути присутніми при обговоренні
відповіді на запит лише у виняткових випадках із умотивованим
обґрунтуванням.
Прийняття Радою рішення.
За результатами обговорення відповіді на депутатський запит Верховна
Рада України приймає відповідне рішення’. У рішенні по запиту міститься
політична та правова оцінка депутатського запиту і прийнятим по ньому
заходам. Стаття 113 Конституції передбачає підконтрольність уряду
парламентові. Однак вона не передбачає процедури інтерпеляції2. Наслідки
контрольних повноважень парламенту є швидше не правовими, а
суспільно-політичними^.
Наявна практика використання депутатських запитів і звернень свідчить
про два найважливіші недоліки: а) названі форми депутатської діяльності
не набули регулярності; б) їх зміст, результати розгляду й отримані
відповіді, як правило, не оприлюднюються через наявні засоби масової
інформації. Повністю відсутня статистика про кількість депутатських
запитів і звернень, направлених до органів виконавчої влади протягом
однієї сесії парламенту. Текст депутатського запиту друкується лише в
стенографічному бюлетені засідання Верховної Ради України (п.4 ст. 8.3.2
Регламенту), а відповідь на нього оголошується голо-
‘ Закон України “Про статус народного депутата України” в ред. від
22.03.2001 р. .// Голос України. – 2001.- 7 серпня (стаття 15).
2 Шаповал В.М., Борденюк В.І., Журавльова Г.С. Парламентаризм і
законодавчий процес в Україні: Навч. посібник./ В.М. Шаповал, В.І.
Борденюк, Г.С. Журавльова; – УАДУ, 2000.- С. 113.
3 Журавський В.С. Становлення і розвиток українського парламентаризму
(теоретичні та організаційно-правові проблеми).- К.: Парламентське
видавництво, 2002. – С. 247.
Перепелюк В.Г. 263
вуїочим на засіданні парламенту тільки в тому разі, якщо на цьому
наполягає депутат.
Стаття 18 Закону України “Про статус народного депутата України” в
редакції від 22.03.2001 року не усунула недолік статей 12 та 19 даного
Закону у попередній редакції. Так, ними передбачалося, що зміст запиту й
отримана на нього відповідь могли публікуватися у “Відомостях Верховної
Ради України” та газеті “Голос України” лише у випадку обговорення цих
питань на сесії парламенту й прийняття відповідної постанови (ч.Ю ст. 12
), а оприлюднення депутатського звернення й відповіді на нього взагалі
не передбачалася (ст. 19). За даних обставин не дивно, що депутатські
запити й звернення до органів виконавчої влади в Україні не стали формою
забезпечення поінформованості широких кіл громадськості про діяльність
урядових структур.
Чинною статтею 18 передбачається, що редакції газет, засновниками яких
виступають органи державної влади, зобов’язані публікувати подані
народним депутатом матеріали не рідше одного разу на місяць обсягом до
1/16 загальної газетної площі. Разом із тим текст запиту не охоплюється
поняттям “матеріали”. Під матеріалами даний Закон розуміє статті,
коментарі, інтерв’ю, тобто авторські матеріали депутата.
Контрольні мікропроцедури, що доповнюють парламентське контрольне
провадження.
Процедури за участю Рахункової палати. Участь Рахункової палати
проявляється у двох простих процедурах в рамках складеної процедури
парламентського контролю. Перша процедура є формою ініціювання
використання палатою засобів контролю, які є у її розпорядженні. Друга
процедура є формою участі представника Рахункової палати на засіданні
Верховної гади при розгляді поданої нею інформації.
Завданням першої процедури – є виявлення порушень фінансової дисципліни.
Форми започаткування цієї процедури та-к1- 1) звернення не менш як
однієї третини конституційного складу Верховної Ради України, поданих у
порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України, 2) постанова
або “Ротокольне доручення Верховної Ради України, 3) звернення
264 ЧАСТИНА Ні. Процедури діяльності органів державної влади..
комітетів Верховної Ради України та 4) запити народних депутатів
України, з яких Верховна Рада приймає рішення’.
Дана підготовча процедура, що проводиться Рахунковою палатою не формує
самостійного провадження із наступних підстав. Рахункова палата як орган
зовнішнього державного фінансового контролю з особливим статусом у
дійсності позбавлена реальної можливості вжиття конкретних заходів щодо
своєчасного і повного усунення виявлених і зафіксованих порушень
бюджетного процесу, а також покарання винних осіб власними
процесуальними адміністративно-правовими засобами2.
Для органів цього типу характерні наступні ознаки:
1) Вони є позаполітичними структурами. Дані органи не приймають
політичних рішень, не вирішують питань про придатність або вигідність
певної економічної політики. Це завдання закріплене за парламентом (який
приймає закон про бюджет) та урядом (який розробляє проект бюджету).
Органи нагляду оцінюють політику але не регламентують її. Вони
перевіряють, чи відповідає діяльність уряду положенням, затвердженим
парламентом, і доповідають законодавцям, чи правильно і повністю
виконавчі та адміністративні структури виконали завдання, поставлені
перед ними у відповідному економічному законодавстві. Більш того, вони
не визначають, чи були витрати своєчасними або вигідними, а з’ясовують
їх правомірність, тобто чи відповідають вони законодавчим положенням.
Хоча дані органи тісно пов’язані з парламентом, в більшості країн такі
структури мають статус суду: сплановані як суди і їх члени мають таку ж
кваліфікацію, як і судді. Вони можуть мати (як, наприклад, в Іспанії)
дещо обмежену судову владу при визначенні питань привласнення коштів.
2) Вони є структурами, які здійснюють зовнішній контроль за виконавчою
владою. Уряд може мати внутрішні органи
‘ Закон України “Про Рахункову палату” в ред. від 14.01.1998 р. // Голос
України. – 1998.- 23 січня (стаття 15). 2 Кузьменко О. Проблеми
співвідношення компетенції парламенту Рахункової палати у
контрольно-бюджетній сфері // Право України. 2001.-№4.-С. 101.- 105.
Перепелюк В.Г.
265
контролю для нагляду за виконанням рішень, що стосуються бюджету, на
нижчих рівнях адміністративної ієрархії. Але такий орган парламентського
нагляду, як Рахункова палата України, є незалежним від виконавчої влади
й існує саме для контролю за виконавчою сферою діяльності уряду. Більш
того, виконавча влада не може і не повинна втручатися в діяльність цих
органів.
3) Вони є органами, які пов’язані з парламентом, й слугують тому, щоб
інформувати і доповідати останньому про правильність дій виконавчої
влади щодо виконання нею закону про бюджет та інших відповідних
парламентських рішень. Але дані органи не є частиною парламенту.
Відповідно до їх неполітич-них, технічних функцій вони повинні бути
незалежними і складатися з безпартійних, висококваліфікованих експертів,
яким би всі політичні партії могли б довіряти виконання завдань
перевірки і контролю.
4) Вони є органами, які базуються на принципі розподілу влад. Такі
органи не можуть переймати функції ні виконавчої, ні законодавчої влад.
Вони здійснюють контроль за урядом та адміністрацією, перевіряючи та
аналізуючи їх виконавчу діяльність. Однак вони не повинні, згідно з
принципом розподілу влади, перебирати функції уряду, віддавати накази
працівникам виконавчої влади або призупиняти чи відміняти дії
адміністрації. Вони забезпечують законодавців парламенту інформацією,
доповідями та аналізами щодо витрат уряду, але не замінюють парламент,
приймаючи рішення та здійснюючи заходи, що базуються на цій інформації’.
Друга процедура має місце в ході залучення представників Рахункової
палати до розгляду результатів першої процедури на засіданні Верховної
Ради України2.
Про результати проведених перевірок і ревізій Рахункова
Крутевич М. Рахункова палата як орган парламентського контролю
(порівняльний аналіз подібних ревізійних органів законодавчої влади у
західній та Східній Європі.// Право України. – 2001. – №11.- С. 144-145.
Савченко Л.А. Правовий статус Рахункової палати України / Держ. подат.
адмін. України, Акад. держ. подат. служби України. – Ірпінь, 2002.-с.
115.
266 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади
палата інформує Верховну Раду України. В рамках цієї процедури
представники рахункової палати можуть брати участь у роботі комітетів і
комісій Верховної Ради, які готують інформацію на розгляд парламенту.
Процедура за участю Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Контрольні повноваження Верховної Ради У передбачені п. п. 4, 13, 14,
15-21, 33 ст. 85, ст. 101 Конституції здійснюються через
Уповноваженого’.
Уповноважений теж бере участь у двох простих організаційних процедурах.
Завдання першої процедури полягає у проведенні розслідування за
зверненнями народних депутатів2. У ході другої процедури Уповноважений
залучається на пленарні засідання Верховної Ради України для
представлення спеціальної доповіді з питання, яке було порушене
відповідним народним депутатом^
Процедура за участю Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради з
питань приватизації. Контрольна комісія здійснює систематичний контроль
за додержанням законодавства України про приватизацію, виконанням
Державної програми приватизації, а також за дотриманням законодавства в
нормативних актах з питань приватизації, які приймаються Кабінетом
Міністрів України, Фондом державного майна, Наїцональним банком та
іншими уповноваженими органами4.
Серед конституційних повноважень даної комісії права:
заслуховувати посадових осіб Кабінету Міністрів України, міні-
‘ Опришко В.Ф. Конституційні основи розвитку законодавства України/ Ін-т
законод-ва ВРУ. – К„ 2001.- С. 162. 2 Закон України “Про Уповноваженого
Верховної Ради України” від 2312.1997 р. // Голос України. – 1998.- 20
січня (пункт 2 Частини 1 статті 16).
” Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України” від 2;>
грудня 1997 року//Голос України. – 1998. – 20 січня (стаття 18). 4
Положення про Спеціальну контрольну комісію Верховної Ради України з
питань приватизації, затверджене Постановою Верховної Ради України від
24.06.1993 р. // Бюлетень про приватизацію. – 2003. -№6. -4 червня,
(пункт 1 розділу 2).
Перепелюк В.Г. 267
стерств та відомств з питань приватизації, знайомитись з документами,
матеріалами і одержувати іншу необхідну інформацію з питань приватизації
від державних органів та організацій, залучати до своєї роботи фахівців
міністерств, відомств, інших державних і громадських організацій,
наукових установ, розглядати програми та плани приватизації, виявляти
питання, які потребують першочергових і невідкладних рішень в процесі
приватизації, користуватись послугами аудиторських фірм і
контрольно-ревізійних органів.
Засідання Контрольної комісії скликаються у міру необхідності, але не
менше 1 разу на місяць і є правомочними, якщо на засіданні присутні
більше половини членів комісії. У необхідних випадках Контрольна комісія
може прийняти рішення про проведення закритого засідання. Рішення
Контрольної комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала
більшість членів комісії, присутніх на засіданні.
В разі виявлення фактів порушення законодавства з питань приватизації
Контрольна комісія:
• порушує перед уповноваженими органами приватизації питання про
зупинення явно незаконних розпоряджень і дій цих органів;
• вказує на недоліки, допущені службовими особами державних органів
приватизації, зобов’язує їх усунути виявлені порушення;
• входить з пропозиціями до вищестоящих за підпорядкованістю органів про
усунення посадових осіб із займаних посад.
Але, дані положення пункту 2 розділу IV Положення про Спеціальну
контрольну комісію з питань приватизації на практиці не можуть бути
застосовані, оскільки Верховна Рада може впливати на статус інших
суб’єктів права винятково законами. А Положення було затверджене
Постановою Верховної Ради України від 24.06.93р. Тому комісія не може
своїми рішеннями зобов’язати осіб державних органів приватизації усунути
виявлені порушення.
Пункт 4 розділу III Положення дає право комісії заслуховувати посадових
осіб Кабінету міністрів України, міністерств
268 ЧАСТИНА 111. Процедури діяльності органів державної влади
та інших центральних органів виконавчої влади з питань приватизації.
Однак, це означає юридичну значимість виступу даних осіб на засіданні
комісії. Та, це не означає обов’язковість їх явки на засідання комісії.
9.2. Процедури реалізації установчої (номінаційної’) функції
Установча функція парламенту – формування органів держави, місцевого
самоврядування, власних парламентських органів, визначення назв
адміністративно-територіальних одиниць України, загальної чисельності,
функцій і структури Збройних сил України, Служби Безпеки України,
Міністерства Внутрішніх Справ2 та інших суб’єктів права та їх
персонального складу у випадках, передбачених Конституцією України.
В законодавстві виділяють як макропроцедури, так і мік-ропроцедури при
виконанні даної функції. В першому випадку Верховна Рада за наслідками
процедури вправі приймати завершальне рішення по справі; а в другому
випадку – попереднє (проміжкове) рішення, на якому ґрунтується
завершальне рішення іншого конституційного органу.
А) Макропроцедури мають завершений склад стадій: порушення провадження,
попередній розгляд матеріалів справи, розгляд справи Верховною Радою.
Крім цього, у законах можливе доповнення провадження ще однією стадією –
допарламе-нтського розслідування. Основне її завдання виявлення
обставин, які мають значення для розгляду справи у парламенті України.
Візьмемо, до прикладу, порядок обрання на посаду професійного судді
безстрокове. Розгляд справи парламентом розпо-
‘ Журавльова Г.С.Конституціині засади становлення і розвитку
парламентаризму в Україні: Автореф. дис. …канд. юрид. наук: 12.00.02/
Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. – X., 1999.- С. 9. 2
Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної
науково-практичної конференції, присвяченої 10-й річниці з дня
проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття
Конституції України, 26 червня 2001 року. Гавриш С.Б. та інші (ред);
Верховна Рада України. – К., 2001. – С. 474.
Перепелюк В.Г. 269
чинається на основі подання Голови Верховного Суду України, або голови
відповідного вищого спеціалізованого суду. Разом із тим Закон’
передбачив, що обставини по справи повинні бути встановлені Вищою
кваліфікаційною комісією суддів України, головою відповідного суду,
територіальним управлінням державної судової адміністрації до моменту
звернення зазначених посадових осіб до Верховної Ради України.
За загальним правилом процедури діяльності Верховної Ради України є
організаційними. Це означає, що вони провадяться без участі зацікавлених
осіб і спрямовані суто на упорядкування діяльності народних депутатів
України як членів суб’єкта, уповноваженого на прийняття рішення, –
Верховної Ради України. Та, деякі категорії справ потенційно допускають
таку форму їх провадження, як процесуальні процедури. Така можливість
зумовлена їх індивідуальним характером: спрямованістю на врегулювання
правового статусу конкретного суб’єкта права. Скористаймося знову
прикладом процедур призначення судді безстрокове. У даному випадку
громадянином України реалізується право зайняти посаду судді. Кандидат
на посаду судді обов’язково бере участь у засіданні Комітету Верховної
Ради України при розгляді матеріалів справи щодо нього. Також він бере
участь у пленарному засіданні Верховної Ради при обговоренні його
питання.
У зв’язку із таким індивідуальним характером юридичної справи постає
питання про розмежування процедур її провадження від адміністративного
процесу. Це забезпечується характерною рисою, яка притаманна лише
суспільним відносинам, що регулюються державним процесуальним
законодавством. Цією рисою є їх політичний характер. Безперечно, Комітет
Верховної Ради, Верховна Рада на пленарному засіданні надає юридичну
оцінку поданим обставинам справи щодо конкретного кандидата на посаду
судді. Та, при призначенні особи суддею оцінюються не тільки професійні
якості, але й особисті. При
Закон України “Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади
професійного судді Верховною Радою України” від 18.03.2004 Р. // Голос
України. – 2004. – 27 березня (стаття 8).
270 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади..
цьому останні одержують суспільно-політичне забарвлення. Поєднання
правових і політичних критеріїв вирішення даного питання не випадкове.
Суддя є державним службовцем, який зобов’язаний з’ясовувати щодо кожного
конкретного правовідно-шення зміст і дух права, яке виражене у законі. А
право, як відомо, є результатом діалектичного поєднання об’єктивного та
суб’єктивного у життєдіяльності суспільства.
Суспільно-політичний характер відносин з приводу обрання судді
проявляється в участі народних депутатів на засіданні Вищої
кваліфікаційної комісії суддів України під час розгляду питання про
обрання кандидата на посаду судді, в участі представників органів
державної влади, органів місцевого самоврядування, громадськості на
засіданні Комітету Верховної Ради.
Порушення провадження. Суб’єктами – ініціаторами розгляду певного
питання є Президент України, Кабінет Міністрів України. Як це, до
прикладу, має місце за поданням Президента України або Кабінету
Міністрів України по питанню щодо ліквідації спеціальної (вільної)
економічної зони. Провадження також може бути порушене Верховною Радою
за власною ініціативою. Це має місце при ініціюванні розгляду питання
про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту більшістю
від її конотитуційного складу’.
Аналогічно парламент України приймає рішення про ротацію членів
Національної ради і відповідний комітет Верховної Ради України оголошує
конкурс кандидатур до складу Національної ради, розміщує повідомлення
про конкурс у газеті Верховної Ради України “Голос України” і
звертається до депутатських фракцій та груп Верховної Ради України з
пропозицією внести свої кандидатури до складу Національної ради.
З огляду на те, що Верховна Рада, згідно зі статтею 85 Конституції,
обирає значне коло посадових осіб, відповідним законом було встановлено
загальне правило щодо строків ініціювання Президентом України питання
про призначення осіб на ці посади. Пропозиція щодо кандидатури, яку
призначає на по-
‘ Конституція України від 28.06.1996 р. // Голос України. – 1996. – І3»
липня, (стаття 111).
Перепелюк В.Г. 271
лу Верховна Рада України за поданням Президента України, носиться
Президентом України до Верховної Ради України не пізніш як у двотижневий
строк з дня звільнення з посади особи, яка займала цю посаду.’
Перелік ініціаторів загального парламентського провадження (пункт 5
статті 2.4.2. Регламенту Верховної Ради України) може бути також
доповнений поточним законодавством. До прикладу, питання про утворення і
ліквідації районів, установлення і зміни меж районів і міст, віднесення
населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування
населених пунктів і районів можуть бути ініційовані обласними державними
адміністраціями2, виконавчими органами міських (міст обласного
підпорядкування)рад3.
Підготовка справи до розгляду Верховною Радою. На цій стадії Верховна
Рада може залучати до попереднього розгляду спеціально створювані
комісії. Питання про доцільність продовження строку функціонування
спеціальної (вільної) економічної зони або її дострокову ліквідацію може
бути передано для вивчення комісії незалежних експертів4.
У деяких випадках висуваються особливі вимоги до засідання комітету при
розгляді певного питання. Стаття 10 Закону України “Про Національний
банк України” від 20.05.99 вказує,
Закон України “Про тимчасове виконання обов’язків посадових осіб, яких
призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України
або Верховна Рада України за поданням Президента України” від 10.12.1997
р. // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 14. – Ст. 59;
Рішення Конституційного Суду України (справа про тимчасове виконання
обов’язків посадових осіб) від 27.04.00. № 7-рп/ 2000 // Офіційний
Вісник України. – 2000. – №18. – Ст. 756.
Закон України «Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.1999 р. //
Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20-21. – Ст. 190 (стаття
25).
порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою
вкраїнської РСР. затверджений Указом Президії Верховної Ради УРСР в’Д
12.03.1981р. (пункт 25).
кон України “Про загальні засади створення і функціонування спеціальних
(вільних) економічних зон” від 13.10.1992 р.// Відомості Вер-яовної
Ради. – 1992. – № 50.- Ст. 676 (стаття 24)
272 ЧАСТИНА 111. Процедури діяльності органів державної влади
що особи, кандидатури яких на посади членів ради НБУ піддягають
затвердженню Верховною Радою, проходять обговорення на спеціальному
відкритому засіданні профільного комітету який вносить свої рекомендації
до парламенту.
При розгляді певного питання у засідання комітету може брати участь
народний депутат, представники громадськості, які обізнані із
обставинами справи. Це має місце при попередньому розгляді Комітетом з
питань правової політики та судово-правової реформи кандидатур на посаду
судді безстрокове із участю народних депутатів, представників органів
місцевого самоврядування, громадськості ‘.
При ротації членів Національної Ради з питань телебачення і
радіомовлення Комітет проводить обговорення внесених кандидатур і шляхом
відкритого або таємного голосування (процедура голосування обумовлюється
окремим рішенням) визначається щодо претендентів, кандидатури яких буде
внесено на розгляд Верховної Ради України для призначення на посади
членів Національної ради, – замість тих, хто підлягатиме ротації. На
обговорення кандидатур у Комітеті запрошуються всі претенденти на посаду
члена Національної ради.
На розгляд Верховної Ради України вносяться кандидатури, підтримані
більшістю членів Комітету від присутніх на засіданні, на якому
розглядалося це питання.
Комітет рекомендує Верховній Раді України розглянути проекти постанов
про припинення повноважень членів Національної ради у зв’язку з
ротацією. На розгляд Верховної Ради України вносяться проекти постанов
щодо кожного з членів Національної ради, призначених Верховною Радою
України .
Закон України “Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади
професійного судді Верховною Радою України” від 18.03.2004 р. // Голос
України. – 2004. – 27 березня (стаття 9). 2 Постанова Верховної Ради
України “Про процедуру ротації членів Національної ради України з питань
телебачення і радіомовлення з частини її складу, призначеної Верховною
Радою України” від 10.01.2002 р. // Офіційний Вісник України. – 2002. –
№ 4.
Перепелюк В.Г. 273
Дана стадія завершується за загальним правилом приинят-проміжкового
процедурного акту органом, який здійснював підготовку справи до
розгляду. Але існують винятки, коли сама Верховна Рада приймає такий
акт. До прикладу, розслідування у справі імпічменту Президента України
проводиться спеціальною тимчасовою слідчою комісією, до складу якої
включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Її висновки та
пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні
Верховної Ради України. За наявності підстав Верховна Рада України не
менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рішення
про звинувачення Президента України. Таке рішення і є актом, який
завершує стадію підготовки справи до розгляду.
Розгляд справи Верховною Радою.
Через те, що деякі питання, які розглядаються при виконанні установчої
функції в меншій мірі є політичними, законодавство може встановлювати
строки розгляду таких питань. Це, зокрема, має місце у випадку обмеження
розгляду справи Верховною Радою тримісячним строком з дня завершення
попереднього розгляду матеріалів про ліквідацію вільної економічної
зони.
За загальним правилом, особи, зацікавлені у матеріально-правових
результатах розгляду справи Верховної Ради, мають право взяти участь у
обговоренні. Так, особа, яка пропонується для обрання на посаду судді
безстрокове, може бути запрошена на трибуну Верховної Ради України для
відповіді на запитання народних депутатів України. Обговорення
кандидатури проводиться в цьому випадку за процедурою, визначеною
Регламентом Верховної Ради України.
Спосіб голосування залежить від різновиду питання, що вирішується
парламентом.
При обранні осіб на посаду використовується таємне голосування. Тому
голосування по кожній особі, яка рекомендується на посаду судді
безстрокове, здійснюється таємно, шляхом подачі бюлетенів. Відповідно до
статті 91 Конституції України обраною на посаду судді безстрокове
вважається особа, за яку проголосувала більшість від конституційного
складу Верховної Ради України. Результати голосування щодо обрання осіб,
яких
274 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади
рекомендовано на посаду суддів безстрокове, оформляються постановою
Верховної Ради України.
На пленарному засіданні Верховної Ради України проводиться попереднє
рейтингове голосування про припинення повноважень членів Національної
ради у зв’язку з ротацією. На рейтингове голосування почергово вносяться
кандидатури всіх членів Національної ради, призначених Верховною Радою
України.
Якщо кілька кандидатур набирають однакову кількість голосів, то щодо них
проводиться повторне рейтингове голосування.
Верховна Рада України розглядає проекти постанов щодо членів
Національної ради, які набрали у попередньому рейтин-говому голосуванні
найбільшу кількість голосів народних депутатів України, і приймає
рішення про припинення їхніх пов-а новажень у зв’язку з ротацією,
^.я
Б) Мікропроцедури. й
У даних процедурах відсутня стадія розгляду справи та” ухвалення
парламентом рішення по суті справи. Тому мікро-процедури визначають
форму ініціювання та попереднього розгляду справи у Верховній Раді. В
якості прикладу такої процедури можна навести процедуру дачі згоди
Верховною Радою на призначення Президентом України Прем’єр-міністра.
Перед внесенням на розгляд Верховної Ради України питання про надання
згоди на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України
проводяться зустрічі кандидата на цю посаду з групами (фракціями)
народних депутатів України.
На пленарному засіданні Верховної Ради України кандидат на посаду
Прем’єр-міністра України виступає з доповіддю про основні напрями
діяльності нового складу Кабінету Міністрів України (до ЗО хвилин).
Після закінчення доповіді надається час (до 45 хвилин) на запитання
народних депутатів до кандидата на посаду Прем’єр-міністра України та
відповіді на них. Після цього проводиться обговорення запропонованої
кандидатури (до 45 хвилин), включаючи виступи представників груп
(фракцій) народних депутатів України.
Перепелюк В.Г. 275
рішення про надання згоди на призначення Президентом України
Прем’єр-міністра України приймається на засіданні Верховної Ради України
картками у режимі поіменного голосування’.
Конституція не встановлює процедури надання згоди Верховної Ради на
кандидатуру Прем’єр-міністра, запропоновану Президентом України. Тому
згода парламенту не пов’язана з терміном її повноважень та діє до тих
пір, поки Кабінет Міністрів України не складе свої повноваження у з
зв’язку зі вступом на посаду нового Прем’єра2.
93. Процедури реалізації міжнародно-правової’ функції
Дана функція реалізується шляхом виконання парламентом наступних
конституційних повноважень: оголошення за поданням Президента України
стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про
використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі
збройної агресії проти України; схвалення рішення про надання військової
допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил
України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших
держав на територію України; надання в установлений законом строк згоди
на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсація
міжнародних договорів України.
Одне зі спеціальних проваджень у парламенті є формою розгляду питання
про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та про
денонсацію міжнародних договорів України . Решта повноважень Верховної
Ради в межах даної функції провадяться у формі загальних процедур.
Постанова Верховної Ради України “Про процедуру надання згоди на
призначення Прем’єр-міністра України” від 10,07.1996 р; // Відомості
Верховної Ради. – 1996, – № 42. – Ст. 203.
Ірезидент в Україні: законодавче забезпечення діяльності //
юлетень законодавства і юридичної практики України. – 1999.- № 8.-
Регламент Верховної Ради України 27.07.1994 р. // Відомості Верхов-н0′
Ради України. – 1994. – № 35 (глава 9.4.).
276 ЧАСТИНА ПІ. Процедури діяльності органів державної влади
Внесення Верховній Раді міжнародних договорів на ратифікацію здійснюють
Президент України або Кабінет Міністрів України. Верховна Рада може
прийняти рішення про внесення їй на розгляд міжнародного договору. Якщо
на ратифікацію подано міжнародний договір, виконання якого потребує
ухвалення нових законів України, проекти законів про ратифікацію та про
зміни до законодавчих актів подаються на розгляд Верховної Ради України
разом і ухвалюються одночасно.
Подані на ратифікацію міжнародні договори України попередньо
розглядаються комітетом Верховної Ради України у закордонних справах, а
в разі необхідності – іншими комітетами Верховної Ради України. Комітет
у закордонних справах, відповідний галузевий комітет, а в разі
необхідності – й інші комітети одержують від Президента України або
Уряду автентичні тексти міжнародних договорів, застереження і
заперечення до них. Комітети також вправі вимагати від них і іншу
додаткову інформацію’.
Якщо комітет Верховної Ради України у закордонних справах або інші
комітети Верховної Ради України встановлять наявність розбіжностей між
договором, поданим на ратифікацію, і Конституцією України, договір
надсилається до Конституційного Суду України для отримання висновку про
його відповідність Конституції України.
Верховна Рада з урахуванням висновків відповідних комітетів розглядає
внесені Президентом України або Кабінетом Міністрів України на
ратифікацію міжнародні договори, а також формулювання застережень
України щодо них, застереження інших договірних сторін, формулювання
заперечень України щодо застережень або згоди з ними, проекти законів
або змін чи доповнень до чинних законів, пропозиції про підготовку і
прийняття законів або про внесення змін і доповнень до чинних законів,
що випливають з цих договорів, а також проекти актів Верховної Ради з
цих питань, і приймає відповідні рішення щодо кожного з них.
Рішення Верховної Ради про ратифікацію міжнародних
‘ Закон України “Про міжнародні договори України” від 29.06.2004 р-//
Голос України. – 2004. – 3 серпня (пункт 5 статті 9).
Перепелюк В.Г. 277
говорів приймається у формі закону. В законі про ратифікацію поговору
зазначаються порядок і дата набрання чинності цим поговором на території
України, якщо інше не передбачено в самому договорі або у Віденській
конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 року.
При ратифікації міжнародного договору Верховна Рада має офіційно
підтвердити застереження, зроблені Україною при підписанні договору, або
зняти їх, виразити згоду з застереженнями інших держав – учасниць
договору або заперечення
проти них.
Верховна Рада України приймає також рішення про приєднання до
міжнародних договорів або про їх прийняття. Згода на обов’язковість
багатостороннього міжнародного договору для України, в підписанні якого
вона участь не брала, висловлюється шляхом прийняття закону України про
приєднання України до міжнародного договору або про його прийняття.
В разі необхідності в законі про ратифікацію чи приєднання до
міжнародного договору зазначаються ті чинні нормативні акти, які
потребують змін чи доповнень з метою виконання відповідних міжнародних
договорів.
Регламентом Верховної Ради України передбачена особлива процедура
денонсації міжнародних договорів України. Пропозиції про денонсацію
міжнародних договорів України вносить Верховній Раді Президент України
або Кабінет Міністрів України.
За дорученням парламенту комітет у закордонних справах, а в разі
необхідності – й інші комітети Верховної Ради попередньо розглядають
внесені для денонсації міжнародні договори України і дають відповідні
висновки. Міжнародні договори України вносяться разом з документами, які
дають підстави для відповідних висновків і рішень щодо їх денонсації, і
проектами актів, прийняття яких зумовлюється денонсацією відповідних
міжнародних договорів.
Рішення про денонсацію міжнародного договору прийма-“ься Верховною Радою
у формі закону.
278 ЧАСТИНА ПІ. Процедури діяльності органів державної влади
Міжнародні договори, ратифіковані Верховною Радою, і договори,
приєднання до яких здійснено на підставі рішень Верховної Ради,
публікуються в офіційних виданнях Верховної Ради.
9.4. Процедури реалізації регулятивної функції
Наукою адміністративного права визнається, іцо державне управління у
широкому розумінні здійснюється не тільки органами виконавчої влади, але
й вищим представницьким органом. Авер’янов В.Б. визнав за можливе
іменувати таку діяльність “державне регулювання”. Під державним
регулюванням суспільних процесів розуміється вся сукупність напрямків
реалізації державної влади з боку держави в цілому та в інтересах
соціально-організуючого впливу на життєдіяльність суспільства’. Держава
є суб’єктом управління процесами суспільного розви- „ тку через усю
сукупність державно-управлінської структури, в ‘• тому числі і через
парламент2.
В межах цієї діяльності парламентом реалізуються такі повноваження:
затвердження указів Президента України про введення воєнного чи
надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну
або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами
надзвичайної екологічної ситуації; затвердження переліку об’єктів права
державної власності, що не підлягають приватизації; затвердження рішень
про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та
міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних
держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не
передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх
використанням;
затвердження загальнодержавних програм економічного, науко-
‘ Державне управління: теорія і практика. За заг. ред. д.ю.н., проф.
Авер’янова В.Б. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – С. 11. 2 Реформування
державного управління в Україні: проблеми ‘ перспективи [ Колектив
авторів. Наук. керів. Цвєтков В.В.]. – К.: Орю’ ни, 1998.-С. 129.
Перепелюк В.Г. 279
о-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони
довкілля.
Спеціальні парламентські провадження сформовані лише пои затвердженні
указів Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в
Україні або в окремих її місцевостях та при затвердженні
загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального,
національно-культурного розвитку, охорони довкілля. Решта повноважень
реалізуються у формі загального парламентського провадження.
При запровадженні на території України або її частині режиму воєнного,
надзвичайного чи іншого стану, пов’язаного з обмеженням конституційних
прав громадян Указ Президента України підлягає затвердженню Верховною
Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента
України’.
Якщо внаслідок стихійного лиха, інших непереборних труднощів депутати не
зможуть терміново (протягом трьох днів) прибути на позачергові засідання
чи засідання позачергової сесії Верховної Ради в місто Київ або сесія не
може відбутися в будинку Верховної Ради, Голова Верховної Ради за
погодженням із Погоджувальною радою депутатських груп (фракцій) обирає
інше приміщення в місті Києві або інше місто України, про що через
засоби масової інформації або в інший спосіб повідомляються депутати.
Питання про воєнний, надзвичайний стан можуть виноситися на розгляд
Верховної Ради без попереднього розгляду в комітетах Верховної Ради.
Рішення про затвердження або відхилення Указу Президента України про
запровадження режиму воєнного чи надзвичайного стану вважаються
прийнятими, якщо за них проголосувала більшість депутатів від їх
конституційного складу.
Верховна Рада може затвердити Указ Президента України про запровадження
режиму воєнного чи надзвичайного стану і ^едбачені ним заходи повністю,
в частині або відхилити його.
і „ ———————
16 о^” УКРа1ни “Про правовий режим надзвичайного стану” від і– °00 Р-
// Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 23. – Ст. “б (стаття
5).
від
280 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади
У випадку схвалення Верховною Радою Указу Президента України про
запровадження режиму воєнного чи надзвичайного стану та передбачених ним
заходів набирають чинності лише положення, схвалені Верховною Радою. Про
прийняте рішення Верховна Рада негайно (протягом трьох годин) повідомляє
Президента України і робить повідомлення через засоби масової інформації
або в інший спосіб. Указ Президента України про оголошення окремої
місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації може негайно
доводитися до відома населення через систему оповіщення цивільної
оборони’.
Указ Президента України про запровадження режиму воєнного чи
надзвичайного стану втрачає чинність, якщо Верховна Рада України не
затвердила його у встановлені строки.
Державна програма економічного і соціального розвитку України на
наступний рік подається до Верховної Ради України одночасно з проектом
Державного бюджету України на відповідний рік. Проекти найважливіших
загальнодержавних програм національно-культурного розвитку України,
звітів та інформацій про виконання цих програм вносяться у Верховну Раду
Кабінетом Міністрів України не пізніш як за місяць до розгляду їх на
засіданні Верховної Ради,
Зазначені документи для попереднього розгляду і підготовки висновків
спрямовуються до комітетів Верховної Ради. При цьому визначається
гочовний комітет, якому інші комітети не пізніш як за 2 тижні до
розгляду питання на засіданні Верховної Ради подають свої висновки щодо
цих проектів. Головний комітет і комітет з питань бюджету на спільному
засіданні готують висновки щодо повноти фінансового обгрунтування і
забезпечення найважливіших загальнодержавних програм економічного,
соціального та національно-культурного розвитку України.
Проекти найважливіших загальнодержавних програм економічного,
соціального і національно-культурного розвитку8;
України, звіти про виконання цих програм з відповідними ви-г
Закон України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації 13.07.2000 р.
// Офіційний Вісник України. – 2000. – № 32 (стаття 6).
Перепелюк В.Г. 281
новками комітети не пізніш як за 5 днів до розгляду їх на засі-янні
Верховної Ради поширюються серед депутатів.
Верховна Рада розглядає проекти найважливіших зага-ьнодержавних програм,
звіти про виконання цих програм на підставі доповіді Кабінету Міністрів
України, співдоповіді головного комітету, інших комітетів Верховної Ради
та їх висновків’ обговорення здійснюється в повному обсязі.
При необхідності Верховна Рада за своєю ініціативою, а також за поданням
головного комітету приймає постанову про проведення додаткової наукової,
економічної, фінансової, правової експертизи проектів найважливіших
загальнодержавних програм або про винесення їх на народне обговорення.
Про затвердження найважливіших загальнодержавних програм, звітів або
інформацій про їх виконання Верховна Рада приймає постанову. Затверджені
програми, звіти або інформації про їх виконання публікуються в газеті
“Голос України” та інших офіційних виданнях Верховної Ради України’.
Державна програма економічного і соціального розвитку України публі-,
кується, крім офіційних видань Верховної Ради України, також у газеті
“Урядовий кур’єр”2.
Регламент Верховної Ради України від 27.07.1994 р. // Відомості
“ерховної Ради України. – 1994. -№ 35 (глава 9.2).
акон України “Про державне прогнозування та розроблення програм
економічного і соціального розвитку України” від 23.03.2000 р. //
Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 25. – Ст. 195 (стаття 8).
282 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади
Розділ 10. Процедури роботи Президента України та Кабінету Міністрів
України
10.1. Процедури реалізації повноважень Президентом України
Формами реалізації Президентом України своїх функцій і як
макропроцедури,так і мікропроцедури.
Перші з названих процедур є формою виконання тих пов новажень, які не
потребують участі Прем’єр-міністра та відлові-^ дного міністра на стадії
прийняття завершального рішення. Мікропроцедури є формою реалізації
Президентом України повноважень, яка потребує контрасигнації голови
Уряду та відповідного члена Уряду України.
Нормативне забезпечені з політичних міркувань тільки макропроцедури.
Порушення провадження.
Проекти указів і розпоряджень Президента України готують і вносять: 1)
Кабінет Міністрів України, 2) міністерства, інші центральні органи
виконавчої влади в межах своєї компетенції, 3) центральні органи
громадських організацій України, 4) Рада Міністрів Республіки Крим, 5)
Глава Адміністрації Президента України, 6) Радники Президента України,
7) структурні підрозділи Адміністрації Президента України’.
Проекти актів Президента України мають бути якісними, погодженими з
відповідними органами, установами та організаціями, а також відповідати
чинному законодавству України.
Міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади
України проекти актів Президента України з питань економічної реформи та
соціального захисту населення подають до Адміністрації Президента
України через Кабінет Міністрів України. Радники Президента України,
структурні підрозді-
‘ Указ Президента “Про внесення змін і доповнень до положення про
порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень президента
України від 10.09.94р. № 512/94.
Перепелюк В.Г. 283
Адміністрації Президента України подають проекти актів за по-пженням з
Главою Адміністрації Президента України.
Підготовка питання до розгляду Президентом України
може здійснюватись за участю громадськості. Ради національної безпеки і
оборони України, Комісії при Президентові України з питань громадянства
та інші дорадчих органів, які створюються пои ньому на основі статті 106
Конституції України.
Участь громадськості має суттєве значення для легітимації актів
Президента України. Через це відносини по залученню об’єднань громадян,
релігійних організацій, об’єднань підприємств мають політичний характер
і є предметом державного процесуального регулювання.
Керівникам відповідних структурних підрозділів Адміністрації Президента
України та Кабінету Міністрів України під час концептуального
опрацювання проектів указів та розпоряджень Президента України та
постанов Кабінету Міністрів України слід надсилати їх, у разі потреби, в
установленому порядку для дачі висновків заінтересованим об’єднанням
фізичних і юридичних осіб у сферах промисловості, сільського
господарства, науки тощо .
До участі у макропроцедурах на стадії підготовки питання до розгляду
залучається Рада національної безпеки і оборони. Вимоги до засідання
Ради та форма її рішень врегульована статтями 9-Ю Закону України “Про
Раду національної безпеки та оборони України” від 5.03.1998 р.2.
Основною організаційною формою діяльності Ради національної безпеки і
оборони України є її засідання. На засіданнях Ради національної безпеки
і оборони України її члени голосують особисто. Делегування ними
обов’язку бути присутніми на засіданні Ради національної безпеки і
оборони України іншим особам не Допускається. У засіданнях Ради
національної безпеки і оборони України може брати участь Голова
Верховної Ради України.
Розпорядження Президента України від 09.10.1995 р. “Про заходи Щодо
підготовки проектів актів Президента України та Кабінету міністрів
України”.
ґолос України. – 1999.- З квітня.
284 ЧАСТИНА ЛІ. Процедури діяльності органів державної влади
На запрошення Голови Ради національної безпеки і обо рони України у її
засіданнях можуть брати участь голови комітетів Верховної Ради України,
інші народні депутати України керівники центральних органів виконавчої
влади та інші особи’ які не є членами Ради національної безпеки і
оборони України
Рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш
як двома третинами голосів її членів. Голова Верховної Ради України може
висловлювати думку щодо прийнятих рішень, яка протоколюється. Прийняті
рішення вводяться в дію указами Президента України.
До участі у макропроцедурах на стадії підготовки питання до розгляду
залучається також Комісія при Президентові України з питань
громадянства.
Комісія при Президентові України з питань громадянства є
консультативно-дорадчим органом. Суть попереднього розгляду питань
громадянства полягає у всебічному вивченні нею матеріалів з відповідних
питань, оцінці обгрунтованості заяв та подань, висновків державних
органів. На засідання комісії може бути запрошено осіб, які подали заяви
або подання з питань громадянства’.
Повноваження Комісії при Президентові України з питань громадянства:.
1) розглядає заяви про прийняття до громадянства України, вихід з
громадянства України та подання про втрату громадянства України і
вносить пропозиції Президенту України щодо задоволення цих заяв та
подань;
2) повертає документи про прийняття до громадянства України чи про вихід
з громадянства України уповноваженому центральному органу виконавчої
влади з питань громадянства або Міністерству закордонних справ України
для їх оформлення^ відповідно до вимог чинного законодавства України.
Коментар до Закону України “Про громадянство України”./ Шемшученво, П.Ф.
Чалий, О.Ш Мавйданик та ін. – К.: ВІТ, 1999. – С. 143.
Перепелюк В.Г. 285
3) контролює виконання рішень, прийнятих Президентом України з питань
громадянства’.
Оприлюднення актів Президента та набрання ними
чинності.
Якщо застосування Указу Президента “Про порядок офіційного оприлюднення
нормативно-правових актів та набрання ними чинності” від 10.06.97. при
оприлюдненні законів є проблематичним то при оприлюдненні Указів
Президента – є необхідним.
Акти Президента України не пізніш як у п’ятнадцятиден-ний строк після їх
прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню
державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Офіційними друкованими виданнями є:
“Офіційний вісник України”;
“Відомості Верховної Ради України”;
газета “Урядовий кур’єр”.
Акти Президента України можуть бути в окремих випадках офіційно
оприлюднені через телебачення і радіо.
Нормативно-правові акти Президента України набирають чинності через
десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено
самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному
друкованому виданні.
Акти Президента України, які не мають загального значення чи
нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного
органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються
шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого
самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ,
організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність.
Неопубліковані акти Президента України набирають чинності з моменту
одержання їх державними органами або оргазми місцевого самоврядування,
якщо органом, що їх видав, не встановлено інший строк набрання ними
чинності.
Закон України “Про громадянство України” від 18.01.2001 р. // Відо-ст1
^рховної Ради. – 2001. – № 13. – Ст. 65 (стаття 23).
286 ЧАСТИНА III Процедури діяльності органів державної влади
Акти Президента України про призначення відповідно до законодавства на
посади і звільнення з посад набирають чинно сті з моменту їх прийняття.
Мікропроцедура контрасигнатури політико-юридичного значення на сьогодні
немає. За твердженням Шаповала В.М скріплення указів Президента України
підписами Прем’єр-міні^ стра і відповідного міністра набуло
формально-атрибутивного значення, що не відповідає його сутності’-
Інститут контрасигнування потенційно надає голові Уряду можливість
впливати на набрання чинності актами глави держави. Конституція України
не вказує конкретних термінів підписання Прем’єр-міністром актів
Президента.
При виконанні своїх повноважень Президент України реалізує функції, які
закріплені за ним переважно у статті 106 Конституції України. Правовою
формою такої реалізації є укази та розпорядження. Але, апарат, який би
виконував ці акти у Президента України відсутній. Конституція України
принципово вивела цей одноособовий орган держави за межі виконавчої
гілки влади. Тому виконання указів глави держави покладається на систему
органів виконавчої влади, які політичне автономні від нього. Вони
самостійно визначають способи виконання актів Президента України.
При цьому у Конституції не визначена доля акту Президента у випадку
відмови від його підписання головою Уряду чи міністром’.
Припинення повноважень (звільнення з посад) членів Кабінету Міністрів
України, керівників інших центральних та місцевих органів виконавчої
влади Президент здійснює без формального подання Прем’єр-міністра. На
думку Ф.Бурчака, «ці його рішення не потребують погодження ні з
Верховною Радою України, ні з Прем’єр-міністром, хоч акти Президента
щодо
‘ Шаповал В.М. Конституція і виконавча влада. – К.: Юрінком Інтер,»’
2004. – С. 74. „
Плахотнюк Н.Г. Інститут президентства в Україні: конституційно-Ц
правовий аспект: Автореф. дис. …канд. юрид. наук./12.00.02./ Нац.;’
юрид. акад. Укр. ім. Ярослава Мудрого. – X., 1999.- С. 11.
Перепелюк В.Г. 287
ільнення окремих членів Кабінету Міністрів, керівників інших нтпальних
органів виконавчої влади та голів місцевих держаних адміністрацій мають
бути скріплені підписом Прем’єр-іністра. З цим Михеєнко Р. не
погоджується, оскільки норма ч. 4 ^ Ю6 Конституції України щодо
скріплення актів Президента України повинна означати участь
Прем’єр-міністра у підготовці та підписанні відповідних актів, чим
забезпечується їх легітимність. На жаль, у практиці реалізації (у цьому
випадку — не реалізації) конституційних норм інститут контрасигнатури не
прижився’.
10.2. Процедури роботи Кабінету Міністрів України
Порядок прийняття Урядом України рішень є переважно предметом
адміністративного процедурного регулювання. Водночас урядові рішення не
позбавлені політичного значення. За Конституцією України Кабінет
Міністрів є самостійним у формуванні політики реалізації завдань, які
ставляться перед органами виконавчої влади парламентом України. Отже,
зростатиме роль представників інших конституційних органів у ході
підготовки і прийняття Урядом постанов і розпоряджень. У першу чергу
мова йде про участь у роботі Уряду народних депутатів, представників
Президента України.
Організація підготовки і проведення засідань Кабінету Міністрів України
регулюється Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України від
5.06.2000 р2. Провадження справи по проекту акту в Кабінеті Міністрів
складається зі стадій: порушення провадження, підготовка питань до
розгляду, розгляд питань на засіданні Уряду.
Провадження по справі порушується затвердженням порядку денного
засідання. Порядок денний засідання Кабінету
Михеєнко Р. Виконавча влада і конституційні статуси Президента України
та Кабінету Міністрів України// Право України. – 2002.- №8.-с 24-28.
Іостанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Тимчасового
регламенту Кабінету Міністрів України” // Офіційний Вісник України. –
2000. -№ 24.
288 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади
Міністрів формується Міністром Кабінету Міністрів на основі пеп
елективних та поточних програм і планів, актів Президента Укваї ни та
Кабінету Міністрів, а також доручень Прем’єр-міністра.
Порядок денний складається з трьох розділів:
концептуальні засади реалізації урядової політики (прое. кти концепцій
нормативно-правових актів); ”
проекти нормативно-правових актів (законів України, акі тів Президента
України, актів Кабінету Міністрів); а
інформація, звіти.
Порядок денний засідання Кабінету Міністрів схвалює Прем’єр-міністр,
після чого він надсилається разом з відповідними матеріалами членам
Кабінету Міністрів та іншим посадовим особам, запрошеним на засідання,
не пізніше ніж за 48 годин до його початку, а у разі проведення
позачергового засідання – не пізніше ніж за 24 години.
Підготовку питань до розгляду здійснюють органів, що утворюються
Кабінетом Міністрів. Кабінет Міністрів для забезпечення ефективної
реалізації своїх повноважень, координації дій центральних та місцевих
органів виконавчої влади під час виконання відповідних завдань,
розроблення проектів актів законодавства, загальнодержавних програм
економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку
України, а також для вирішення оперативних питань може утворювати
постійні і тимчасові робочі органи (комітети, комісії, робочі групи
тощо).
До складу постійних і тимчасових робочих органів залежно від покладених
на них завдань включаються представники центральних та місцевих органів
виконавчої влади, а також народні депутати України, представники інших
органів, не підвідомчих Кабінетові Міністрів, суб’єктів підприємницької
діяльності, громадських організацій, науковці та інші фахівці за їх
згодою.
Розгляд питань порядку денного проводиться Кабінетом Міністрів щосереди
і починається о 10 годині. В особливих випадках за рішенням
Прем’єр-міністра засідання може бути скликане невідкладно. Засідання
Кабінету Міністрів вважається пра-воможним, якщо на ньому присутні не
менше двох третин членів Кабінету Міністрів.
Перепелюк В.Г. 289
Члени Кабінету Міністрів беруть участь у засіданнях Кабінету Міністрів
особисто. Якщо міністр не може бути присутнім на засіданні з поважних
причин, за погодженням з Прем’єр-міністром замість нього у засіданні
може брати участь з правом дорадчого голосу його заступник.
Засідання Кабінету Міністрів проводяться під головуванням
Прем’єр-міністра. Порядок розгляду питань на засіданні визначається
головуючим за погодженням з членами Кабінету Міністрів. Особи, запрошені
на засідання, можуть брати участь в обговоренні питань, вносити
пропозиції, робити застереження, давати пояснення. Обговорення питання
припиняється за рішенням головуючого.
Рішення Кабінету Міністрів приймаються більшістю голосів членів Кабінету
Міністрів, присутніх на засіданні. За умови рівного розподілу голосів
вирішальним є голос Прем’єр-міністра. Рішення, прийняті на засіданнях
Кабінету Міністрів, оформляються протоколом, який підписується
головуючим на другий день після засідання.
У разі прийняття акта Кабінету Міністрів з внесеними в ході засідання
змінами зазначений проект оформляється відповідно до прийнятого
Кабінетом Міністрів рішення структурним підрозділом Секретаріату
Кабінету Міністрів, який проводив його експертизу, візується Першим
віце-прем’єр-міністром, Віце-прем’єр-міністром (відповідно до розподілу
функціональних повноважень) і подається Урядовому Секретареві для
підписан-ня Прем’єр-міністром. Доручення, дані на засіданнях Кабінету
Міністрів, доводяться до виконавців у формі витягів з протоколу
засідання.
290 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади Розділ
11.Конституційне судочинство
11.1. Форми роботи Конституційного Суду України
11.1.1. Одноособові форми. До них Закон України “Поо Конституційний Суд
України” від 16.10.1996 р.’ та Регламент Конституційного Суду України2
відносять діяльність: Голови Конституційного Суду України, Секретаря
Колегії суддів, судді-доповідача.
Голова Конституційного Суду України має наступні процедурні
повноваження: скликає чергові, а також з власної ініціативи або на
вимогу не менше трьох суддів Конституційного Суду України позачергові
засідання Конституційного Суду України з організаційних та інших питань
діяльності Конституційного Суду України; пропонує кандидатуру
судді-доповідача у справі.
Секретар Колегії суддів очолює Колегію та організовує її роботу з питань
розгляду конституційних подань та конституційних звернень, які надійшли
до Колегії суддів, головує на засіданні Колегії суддів; вносить
пропозицію на засіданні Конституційного Суду України про заміну
судді-доповідача у справі в разі його неможливості брати участь у
підготовці та розгляді магеріалів,справи за конституційним поданням,
конституційним зверненням; вносить на розгляд Конституційного Суду
України пропозицію щодо тимчасового введення до складу Колегії суддів
судді Конституційного Суду України з іншої Колегії у разі неможливості
проводити протягом тривалого часу засідання Колегії через відсутність
кворуму.
Суддя-доповідач готує матеріали на розгляд Колегії суддів
Конституційного Суду України, доповідає Конституційному Суду України на
пленарному засіданні підстави прийняття справи до розгляду та коротко
викладає зміст матеріалів справи, готує матеріали справи до розгляду на
пленарному засіданні Конституційного Суду України
‘ Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 49. – Ст. 272.
2 Рішення Конституційного Суду України від 5.03.1997 р. // Офшійи”11
Вісник України. – 1997. – № 20.
Перепелюк В.Г. 291
11.1.2. Колегіальні форми. Колегіальні форми роботи Кон-т-итуційного
Суду України складають засідання та пленарні ясідання Конституційного
Суду України, засідання Колегій су-„гцв Така організаційно-правова форма
роботи, як пленарне засідання слугує для розгляду і вирішення справи по
суті. Конституційний Суд України на своїх пленарних засіданнях приймає
рішення та дає висновки у справах за конституційними поданнями та
конституційними зверненнями, приймає рішення про утворення тимчасових
комісій, затверджує їх персональний склад та призначає голів цих
комісій.
Пленарне засідання Конституційного Суду України є повноважним, якщо на
ньому присутні не менш як дванадцять суддів Конституційного Суду
України. Рішення, висновок Конституційного Суду України вважаються
прийнятими, якщо за них проголосувало не менше десяти суддів
Конституційного Суду України.
Пленарне засідання Конституційного Суду України скликається з ініціативи
Голови Конституційного Суду України, його заступників, Колегії суддів та
постійних комісій або не менше трьох суддів Конституційного Суду
України.
Пленарне засідання Конституційного Суду України скликає Голова
Конституційного Суду України не пізніше як у двотижневий строк з дня
надходження ініціативи про скликання пленарного засідання. Про дату
скликання та порядок денний пленарного засідання Конституційного Суду
України керівник Секретаріату повідомляє суддів Конституційного Суду
України та його учасників не пізніше як за десять днів до дня скликання
засідання.
На пленарному засіданні головує Голова Конституційного Суду України, за
його відсутності – старший за віком заступник Голови Конституційного
Суду України, а у разі відсутності і заступників – старший за віком
суддя Конституційного Суду України.
Справи на пленарному засіданні Конституційного Суду України
розглядаються через усні слухання, тобто шляхом безпо-^реднього
заслуховування на пленарному засіданні всіх учасників конституційного
провадження або через письмові слухання, тобто шляхом заслуховування та
аналізу зібраних на попередніх стадіях конституційного провадження та
залучених додатково в ході пле-
292 ЧАСТИНА 111. Процедури діяльності органів державної влади
нарного засідання матеріалів, документів, необхідних для забезпечення
об’єктивного і повного розгляду справи.
Форма слухання визначається процесуальною ухвалою Конституційного Суду
України. Усні слухання є обов’язковими у випадках, коли для всебічного
дослідження обставин справи та прийняття обґрунтованого рішення на
пленарному засіданні Конституційного Суду України необхідно
безпосередньо заслухати учасників конституційного провадження.
Усні слухання можуть проводитись також за клопотанням суб’єктів права на
конституційне подання, конституційне звернення та органів, посадових
осіб, конституційність правових актів яких оспорюється або потребує
офіційного тлумачення. За ухвалою пленарного засідання Конституційного
Суду України може бути проведене усне слухання лише з окремих питань
справи, визначених ухвалою. Розгляд справ на пленарному засіданні
Конституційного Суду України, незалежно від форми слухання, проводиться
відкрито.
У разі, коли розгляд справи на відкритому пленарному засіданні
Конституційного Суду України може призвести до розголошення державної
або іншої таємниці, що охороняється законом, справа за ухвалою
Конституційного Суду України розглядається на закритому пленарному
засіданні. Скомороха В. у запровадженні письмових слухань справ вбачає
спосіб пришвидшення роботи Конституційного Суду України’.
Рішення та висновки Конституційного Суду України в усіх випадках
оголошуються публічно у відкритому пленарному засіданні Конституційного
Суду України.
Другою колегіальною формою роботи Конституційного Суду є його засідання.
Засідання є формою процесуальної діяльності з прийняття найбільш
важливих нроміжкових актів у ході порушення конституційного провадження
та підготовки справи до розгляду.
Конституційний Суд України на своїх засіданнях:
‘ Скомороха В. Конституційний суд України: досвід і проблеми // Право
України. – 1999. – № 1. – С. 8-13.
Перепелюк В.Г.
293
– приймає у разі необхідності рішення про невідкладність відкриттю
конституційного провадження за конституційним поданням у конкретній
справі;
– затверджує кандидатура судді-доповідача у справі із числа кандидатур,
запропонованих суддями Колегії суддів чи Головою Конституційного Суду
України;
– приймає рішення про заміну судді-доповідача на суддю-доповідача цієї ж
Колегії суддів, про перенесення розгляду справи на інше пленарне
засідання Конституційного Суду України;
– приймає рішення про передачу матеріалів справи в іншу Колегію суддів,
зі складу якої і призначається суддя-доповідач;
– розглядає питання про визнання невідкладним конституційного
провадження у справі за конституційним поданням;
– виносить ухвали у разі відмови у відкритті конституційного провадження
за ухвалою Колегії суддів.
Засідання Конституційного Суду України є повноважним за наявності на
ньому не менш як одинадцяті суддів Конституційного Суду України.
Рішення Конституційного Суду України вважається прийнятим, якщо за нього
проголосувало більше половини суддів Конституційного Суду України, які
брали участь у засіданні, крім випадків, передбачених Законом України
“Про Конституційний Суд України” та Регламентом.
Засідання Конституційного Суду України скликається з ініціативи Голови
Конституційного Суду, його заступників, Колегії суддів, постійних
комісій чи не менше трьох суддів Конституційного Суду України. Засідання
Конституційного Суду України скликається не пізніше як у двотижневий
строк з дня ініціативи про його скликання.
Третьою колегіальною формою роботи Конституційного УДУ є засідання
Колегії суддів Конституційного Суду України. ує два підходи до
формування колегій: за формою звернення за предметом звернення. Так
вимога про тлумачення конституції може висуватись і в конституційному
зверненні і в конституційному поданні. У Законі України “Про
Конституційний Суд Раїни” обраний перший підхід. На сьогодні в
Конституцій-
294 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади..
ному Суді України діють 3 колегії: з конституційних подань
конституційних звернень і подань, конституційних звернень (подань).
Оскільки Закон України “Про Конституційний Суд України” не розмежовує
повноваження колегій суддів, то доцільно щоб будь-яка із колегій могла
розглянути без розмежування компетенції дану справу .
Колегії суддів розглядають питання щодо відкриття провадження у справах
за конституційними поданнями та у справах за конституційними
зверненнями, розглядають питання про припинення розгляду звернення, якщо
до дня розгляду на засіданні Колегії суддів конституційне подання,
конституційне звернення за письмовою заявою суб’єкта, який його
направив, відкликається.
Один і той же суддя Конституційного Суду України не може входити на
постійній основі до складу двох і більше Колегій суддів. Суддя
Конституційного Суду України однієї Колегії суддів може бути залучений
за рішенням Конституційного Суду України до участі у роботі іншої
Колегії суддів у разі відсутності кворуму цієї Колегії суддів.
Засідання Колегії суддів проводяться у визначені для засідань дні.
Засідання Колегії суддів є повноважним за умови участі у ньому не менше
чотирьох суддів Колегії суддів. Головує на засіданні Колегії суддів
секретар Колегії суддів, а за його відсутності – суддя Конституційного
Суду України, старший за віком. Засідання Колегії суддів протоколюється.
11.2. Особливості конституційного провадження
Діяльність Конституційного суду віднесена Конституцією України до такого
виду державної діяльності, як правосуддя. Правосуддя це діяльність судів
шляхом розгляду і вирішення судових справ у судових засіданнях за участю
сторін у відповідній процесуальній формі2. Конституційне правосуддя – це
діяль-
‘ Савенко М.. у кн.: Конституційне судочинство: Американський та
український досвід/ А. Ткачук (уклад). Інст-т демократії ім. Пилипа
Орлика.-К, 1999.-С.62. 2 Скомороха В. Окремі питання діяльності
конституційної юстиції
Первпелюк В.Г. 295 Конституційного Суду України, що
полягає у розгляді
справ, предметом яких є конституційно-правові питання, пов’я-чані з
дотриманням Конституції державними органами, і у прийнятті з цих питань
рішень, які спричиняють правові наслідки’. Якщо правосуддя є
безпосередньо діяльністю, то судочинство -формою такої діяльності.
Особливості конституційного судочинства проявляється у предметі судового
розгляду та змісті спеціальної юридичної пізнавальної (доказової)
діяльності суб’єктів конституційного провадження.
Предмет судового розгляду у Конституційному суд – це вимоги суб’єкта
конституційного звернення (подання) з приводу правовідносин юридичного
спору2 або вимоги з приводу встановлення особливих фактів, які мають
преюдиційне значення, в т.ч. і для законодавчого органу держави (ст. п.
28 ст. 85, ч. 6 ст. 111, ч.І. ст. 151 Конституції України). Предметом
юридичного спору в Конституційному Суді України є: правовий акт певного
органу, чинний міжнародний договір або договір, що вноситься до
Верховної Ради України для надання згоди на його обов’язковість
(Скомороха. В.).
Предмет судового розгляду визначає межі судового захисту. В ряді
випадків межі цього захисту звужуються. Так в конституційному правосудді
не передбачена перевірка квазінорма-тивних роз’яснень пленумів вищих
судів, тоді як будь-які інші судові процедури такої перевірки відсутні.
При цьому має враховуватись вимога Конституції, що не повинно бути
жодного правовідношення поза компетенцією судових органів3.
Україні // Право України. – 1999. – № 12. – С. 6
Гям і^’ач/т г^ л
^ Там само. – С. 4.
иіи^^^0 \і лр0 місце ^нституційного Суду України в системі ви-“Рганів
державної влади // Право України. – 1999. – № 12. – С. 33.
сист акова ^’^’ ^1екотоРЬIе вопросм конституционного правосудия в •№12
^”^”^^^бньїх реформ // Журнал российского права. – 2001.-• ~ ‘-. 10-16.
296 ЧАСТИНА Ш. Процедури діяльності органів державної влади
Крім цього, потрібно враховувати, що перелік актів-пред метів спору по
Закону України “Про Конституційний суд України” не є вичерпним. Він,
згідно із рішенням Конституційного Суду України від 23.06.97., у справі
про акти Верховної Ради України може розширюватись за рахунок актів
вищих представницьких органів СРСР, УРСР. Очевидно, цей перелік може
бути також розширений за рахунок актів інших органів СРСР, які
виконували компетенцію, яка за чинною Конституцією України закріплена за
Верховною Радою України. Президентом України, Кабінетом Міністрів
України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
До повноважень Конституційного Суду України не належать питання щодо
законності актів органів державної влади, органів влади Автономної
Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також інші
питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції (стаття 14
Закону України “Про Конституційний Суд України”). Відповідно до пункту І
розділу XV “Перехідні положення” Конституції України закони та інші
нормативні акти, прийняті до набуття чинності Конституцією України, не
повинні суперечити Конституції України, а отже, можуть перевірятися на
предмет їх конституційності.
До числа таких нормативних актів належать, зокрема, нормативні акти
Президії Верховної Ради України. В силу їх специфічного місця в ієрархії
нормативних актів України, що в свою чергу випливає з особливого статусу
Президії Верховної Ради України в системі органів державної влади
України до 14 лютого 1992 року, питання про відповідність цих
нормативних актів чинній Конституції України належить до компетенції
Конституційного Суду України, а не судів загальної юрисдикції .
В ході судового розгляду здійснюється правова оцінка вказаних правових
актів, нормативно-правових договорів. При
‘ Пункт 3 Рішення Конституційного Суду України у справі щодо
відповідності Конституції України (конституційності) положення^п№ пункту
2 пункту 3 розділу IV Закону України “Про Конституційний Суд України”
стосовно правових актів органів Верховної Ради У країн (справа про акти
органів Верховної Ради України) від 23.06.1997 р. Офіційний Вісник
України. – 1997. – № 27.
Перепелюк В.Г. 297
тьому поняття ‘Предмет розгляду” не тотожне поняттю “оспо-пювана норма”.
Оцінка певної норми поширюється на норми аналогічного змісту. Тобто
предметом розгляду є всі норми, що взаємопов’язані між собою аналогічним
змістом.
Суд може вийти за межі правових вимог предмета розгляду*. Згідно із
частиною 3 статті 61 Закону “Про Конституційний Суд України”, якщо в
процесі розгляду справи за конституційним поданням чи конституційним
зверненням виявлено невідповідність Конституції України інших правових
актів (їх окремих положень), крім тих, щодо яких відкрито провадження у
справі, і які впливають на прийняття рішення чи дачу висновку у справі,
Конституційний Суд України визнає такі правові акти (їх окремі
положення) неконституційними. А згідно з частиною 2 статті 95 цього
Закону, якщо при тлумаченні Закону України (його окремих положень) була
встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції України,
Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує питання щодо
неконституційності цього Закону.
Суттєвим елементом будь-якого судового процесу є можливість сторін
розпоряджатися правовими вимогами. Конституційне подання або
конституційне звернення може бути відкликане за письмовою заявою
суб’єкта, який його направив до Конституційного Суду України, в
будь-який час до дня розгляду на пленарному засіданні Конституційного
Суду України. Процесуальна ухвала про припинення провадження у справі за
конституційним поданням, конституційним зверненням, що відкликаться,
приймається на засіданні Конституційного Суду України. Отже, можливість
розпорядження правовими вимогами обмеже-на ^^овими рамками. Це,
очевидно, випливає із положення про , що Конституційний Суд України
зобов’язаний реалізовувати “У лічний інтерес, закріплений у Конституції,
який не завжди ‘гається з позицією суб’єкта звернення. Перед
Конституцій-м Судом України стоять дві задачі: охоронна (забезпечення
Коне ороха в- Питання процесу розгляду справ та змісту рішень С
^\ПУ\\\ЇІІЇОТ0 Суду України // Вісник АпрН України. – 2000. – № 4. –
С
298 ЧАСТИНА 111. Процедури діяльності органів державної влади
верховенства Конституції) та правороз’яснювальна (удоскон лення правової
системи) .
Правові вимоги декількох суб’єктів звернення можуть в никати з приводу
одних і тих же спірних правових актів, нопма тивних договорів. Через це
у конституційному судочинстві передбачається інститут об’єднання
конституційних проваджень У разі надходження до Конституційного Суду
України кількох конституційних подань, конституційних звернень, що
стосуються того самого питання і щодо яких відкрито конституційні
провадження у справах, вони об’єднуються в одне конституційне
провадження ухвалою Колегії суддів або Конституційного Суду України, але
до початку розгляду справи. А при необхідності Конституційний Суд
України на пленарному засіданні може винести ухвалу про роз’єднання
одного або об’єднаних в одне конституційне провадження
конституційних подань, конституційних звернень в окремі
конституційні провадження що це спрощує розгляд справи.
Конституційне провадження припиняється у разі виявлені підстав для
відмови у відкритті конституційного провадження, передбачені статтею 45
Закону України “Про Конституційний Суд України”. Водночас називають
додаткові підстави для припинення провадження. По-перше, правовий акт,
що є предметом спору, вже визнаний неконституційним попереднім рішенням
Конституційного Суду. По-друге, внесення змін до акта теж може зумовити
припинення конституційного провадження. Припинення провадження тягне
втрату права повторного звернення до суду з тих же підстав .
Докази і доказування в Конституційному Суді України.
Ґрунтуючись на висновках науки цивільного процесуального права, можна
поширити теорію доказування в судовому процесі на конституційне
судочинство. Закарлюка А.В. загальні положення цієї теорії використовує
при дослідженні справ про
‘ Толочко А.Н. Конституционное судопроизводство: сущностньїе ас-пектьі
// Проблеми законності. – 2000. – № 45. – С. 217-225. 2 Скомороха В.
Деякі питання конституційного провадження // Прав0 України.- 1998.-
№9,-С.5.
Перепелюк В.Г. 299
мзнання недійсними нормативних актів . Під предметом пказування
розуміють обставини матеріально-правового харак-рпу які мають значення
по справі і підлягають установленню.
Предметом доказування в Конституційному Суді України обставина
(обставини), які зумовлюють неконституційність правових актів повністю
чи в окремих частинах, невідповідність Конституції України ратифікованих
міжнародних договорів і міжнародних договорів, що подаються на
ратифікацію. До таких обставин Скомороха В. відносить невідповідність
Конституції;
порушення встановленої Конституцією процедури їх розгляду, ухвалення або
набрання ними чинності; перевищення конституційних повноважень при їх
прийнятті. До кожної із цих обставин автором пропонуються критерії
визначення її наявності.
При доборі обставин для встановлення наявності чи відсутності першої
підстави використовують такі критерії: формально-юридичний,
апріорно-цільовий, ціннісний, обсягу та меж правового регулювання.
Формально-юридичний критерій оцінки конституційності акта потребує
виявлення буквального протиріччя змісту акта, що оцінюється. Конституції
України. Конституційний Суд шляхом текстуального зіставлення двох норм
встановлює наявність в оцінюваній нормі положень, що знаходяться в
граматичному протиріччі з нормами Конституції.
Якщо буквального протиріччя не встановлено, то подальший аналіз
конституційності акту передбачає застосування апріорно-цільового
критерію. За його допомогою Конституційний Суд через тлумачення норм
встановлює чи відповідає за змістом ^кг, що оцінюється, закріпленим в
Основному Законі принци-“ам, цілям, завданням тощо.
У літературі виділяють загально правовий критерій, який лередбачає
оцінку відповідності акта тим правовим цінностям, Що історично склалися
у правовій системі, навіть тоді, коли вони е знайшли закріплення у
Конституції. Але специфіка Консти-
правочник по доказьіванию в гражданском судопроизводстве / Под рєд.
Проф. Й.В. Решетниковой. – М.: Издательство НОРМА (Издатель-кая группа
НОРМА – ИНФРА М), 2002. – С. 324-329.
300 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влад
туційного Суду України в тому, що він завжди при розгля • справ повинен
виходити з тексту Конституції. Цінності ж що знайшли конституційного
закріплення, конституційні традипі” звичаї можуть бути лише допоміжними
засобами оцінки нопм тивно-правового акта. Конституційний Суд може
застосовувати ціннісний критерій лише тоді, коли правові цінності, хоча
і не прямо і нечітко, але все ж таки сформульовані в Основному Законі
або їх можна вивести з тексту Конституції.
Встановлення невідповідності Конституції України змісту названого акта
передбачає оцінку обсягу та меж його правового регулювання. Через
застосування цього критерію Конституційний Суд оцінює, чи забезпечується
максимально широке, повне і, разом з цим достатньо конкретне нормування
суспільних віч-носин, і чи відповідає воно Конституції України, На думку
Скоморохи В., доцільно оцінювати обсяг та межі правового регулювання
нормативного акту взявши за основу процедуру виявлення порушення
Конституції, запропоновану Бернардом Сіганом. Вказана процедура дає
можливість поділити оцінку акта на окремі частини, стадії, що зменшує
можливість впливу суб’єктивного фактора.
Насамперед, визначається справжня мета нормативно-правового акта і
з’ясовується, чи є вона конституційною. Для цього треба встановити
різноманітні правоутворюючі мотиви, якими керувалися творці акта;
історичні і політичні обставини, що породжували його прийняття, та як
вони могли вплинути на постановку мети. Необхідног також визначити
правову значимість тих суспільних відносин, які врегульовуються даним
актом, установити коло загально правових і спеціальних принципів, які
визначають предмет, обсяг і межі дії акта.
Доцільно встановити засоби досягнення мети нормативного акта. Вони
повинні бути конституційними, тобто здатними реально забезпечити можливу
і необхідну поведінку суб’єкта суспільних відносин (належні заходи
стимулювання, юридичну відповідальність тощо). На цьому етапі
розглядається, чи не передбачені зайві обмеження у процесі досягнення
мети оскільки можливе встановлення такого способу реалізації акта, що
спри-
Перепелюк В.Г- 301
“””‘”ссуттєве обмеження або його загрозу щодо прав і свобод
чин” ”
суб’єктів правовідносин.
Вплив нормативного акта на суспільні відносини має від-ілати його меті.
Це означає, що наслідки дії акта повинні бу-передбачуваними і
позитивними. На цій стадії аналізується, й не є сфера дії даного акта
надто широкою (тобто, чи не охоп-пює він ширше коло суб’єктів, ніж це
передбачалось) або надто вузькою (тобто не дозволяє притягнути до
відповідальності певну категорію порушників).
Треба також перевірити: чи не може бути досягнута така сама мета за
допомогою акта, який має меншу юридичну силу. Тобто Конституційний Суд
України повинен врахувати, чи немає іншого альтернативного нормативного
рішення.
В усіх випадках оцінки змісту нормативного акта Конституційний Суд
повинен завжди виходити з того смислу, який надається акту офіційним
тлумаченням. Але він також може брати до уваги інші види тлумачення,
наприклад, доктринальне. Конституційний Суд при винесенні рішення може
враховувати ту правозастосовчу практику, що склалася на даний момент
(судову, адміністративну).
Згідно зі ст. 15 Закону України “Про Конституційний Суд України” другою
підставою для прийняття рішення щодо неконституційності актів є
порушення встановленої Конституцією процедури їх розгляду, ухвалення або
набрання ними чинності. Вона встановлюється, головним чином, з допомогою
двох критеріїв. Перший — процесуально-процедурний означає перевірку
Конституційним Судом відповідності вимогам Конституції процедури
прийняття, підпису, надрукування і введення в дію оцінюваного акта. Це
означає наявність належного суб’єкта законодавчої ініціативи, кворуму,
додержання всіх встановлених строків підписання акта, своєчасне
надрукування в офіційному дже-рєлі тощо. Другий — це критерій належної
форми нормативного кта- Тобто, по-перше, його форма повинна відповідати
тому ду актів, які може приймати відповідний орган державної вла-”,
“о-друге, форма акта має відповідати його змісту в залеж-т1 від
предмета, обсягу та меж правового регулювання. У неда-
302 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влад
лекому минулому велика кількість суспільних відносин регуліп валися не
законами, як це повинно бути, а підзаконними нормати но-правовими
актами. На жаль, ця практика ще не подолана.
Третя, передбачена Законом про Конституційний су України, підстава –
перевищення конституційних повноважень при прийнятті акта- Вона
встановлюється за допомогою таких основних критеріїв. Перший –
функціональний поділ компетенції. Цей критерій вимагає проведення оцінки
акта з точки зопу горизонтального поділу повноважень між державними
органами тобто, з погляду поділу влади на законодавчу, виконавчу та
судову. Другий – ієрархічний поділ компетенції. Даний критерій потребує
оцінки акта з погляду вертикального поділу повноважень між державними
органами. Для доказування, чи мав дійсно місце факт перевищення
конституційних повноважень. необхідно встановити: 1) чи входять питання,
врегульовані даним нормативно-правовим актом, у сферу повноважень певної
гілки влади, державного органу чи посадової особи; 2) якщо це
повноваження є делегованим, то чи не порушив Конституцію (перевищивши
свої конституційні повноваження) орган, що їх делегував; чи не був
прийнятий акт суб’єктом одноособове, коли для цього передбачено
узгодження дій декількох суб’єктів; 4) повноваження з прийняття акта
повинні бути чітко визначені в Законодавстві, а не виводитися із
загального його змісту чи з правового статусу або соціального
призначення державного органу, посадової особи; 5) в будь-якому разі
остаточним і вирішальним мірилом оцінки повинні бути нормативні приписи
Основного Закону України, а не і положення законів або підзаконних
актів’.
Наведені обставини складають загальний предмет доказування. В той же час
кожна із категорій справ, що розглядається Конституційним Судом,
передбачає особливості предмета доказування. До них Закон України “Про
Конституційний суд України” відносить:
1) суперечність правових актів, які визначають повноваження
конституційних органів державної влади України, орга-
‘ Скомороха В. Підстави і критерії визнання конституційності норм^
тивно-правових актів // Право України. – 2002. – №9. – С. 28.
Перепелюк В.Г. 303
• влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування
(стаття 75);
2) невідповідність Конституції актів про призначення ви-йооів
всеукраїнського референдуму чи місцевого референдуму в Автономній
Республіці Крим (стаття 78);
3) невідповідність норм чинного законодавства принципам , нормам
Конституції України стосовно прав та свобод людини і громадянина через:
а) неконституційність прийнятих і оприлюднених у встановленому порядку
законів, інших правових актів, б) неконституційність правових актів,
виявлених у процесі загального судочинства, в) неконституційність
правових актів, виявлених органами виконавчої влади у процесі їх
застосування та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини у
процесі його діяльності (стаття 82);
4) неконституційність норм законів, якими суперечливо регулюється
порядок реалізації конституційних прав та свобод людини і громадянина,
та неконституційність норм двох чи більше законів або актів міжнародного
права, визнаних обов’язковими на території України, що встановлюють
різний порядок реалізації одних і тих самих конституційних прав та
свобод, чим суттєво обмежуються можливості їх використання (стаття 84).
Предметом доказування (спеціального юридичного пізнання) також є
юридичні факти: 1) конституційності міжнародних договорів України, що
вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх
обов’язковість (стаття 86); 2) додержання конституційної процедури
розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста
в порядку імпічменту (стаття 90); 3) практична необхідність у з’ясуванні
або роз’ясненні, офіційній інтерпретації положень Конституції України та
законів України, неоднозначне застосування положень Конституції України
або законів України судами України, іншими органами державці влади, якщо
суб’єкт права на конституційне звернення вважає, Що Це може призвести
або призвело до порушення його конституційних прав і свобод (стаття 93,
94); 4) порушення Верховної Ради
втономної Республіки Крим Конституції України або законів країни (п. 28
ст. 85 Конституції України).
304 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної владі
Дослідниками зауважується, що деякі із обставин доп кають
неоднозначність їх розуміння. Зокрема, викликає декіль тлумачень термін
“неоднозначність застосування” як підстав відкриття конституційного
провадження. Неоднозначність мож виникати у застосовчій практиці органів
однієї гілки влади оп-ганів різних гілок влади, органів різних рівнів
влади чи органів одного рівня із рівною юрисдикцією’. Не цілком ясним є
визначення самого поняття “застосування закону”. Виходячи із наукових
висновків підставою для конституційного звернення є не будь-яке
неоднозначне застосування (виконання) положень закону чи Конституції
органами державної влади, а таке застосування, яке має загальне (за
аналогією з судовим рішенням) значення.
Також не цілком ясним є інше поняття “практична необхідність” у
з’ясуванні, офіційній інтерпретації положень законів і Конституції як
підстави для конституційного подання щодо офіційного тлумачення
Конституції та законів .
Ні Закон України “Про Конституційний Суд України”, ні Регламент
Конституційного Суду України не регулює інститут доказів. До цього
інституту традиційно включають положення про поняття доказів, такі їх
властивості, як належність, допустимість, вимоги до діяльності по оцінці
доказів. У Законі України “Про Конституційний Суд України” вказуються
лише джерела доказів: матеріали і відомості, які можуть бути витребувані
від юридичних осіб; пояснення посадових осіб, свідків, експертів,
представників за законом та уповноважених за дорученням . Регламент
Конституційного Суду забезпечує більш широке регулювання цього
інституту. До складу засобів доказування ним включаються: пояснення
учасників конституційного прова-
‘ Барабаш О. у кн.: Конституційне судочинство: Американський та
український досвід/ А. Ткачук (уклад). Ін-т демократії ім. Пилипа
Орлика. – К. 1999.-С.47.
2 Скомороха В. Конституційний Суд України: досвід і проблеми // Право
України. – 1999. – № 1. – С. 8.
3 Скомороха В. Питання процесу розгляду справи та змісту рішень
Конституційного Суду України // Вісник АпрН України. – 2000. – № • ” С.
19-26.
Перепелюк В.Г. 305
“ження, показання свідків, висновок експерта, висновок тимча-пвої
комісії, документи (параграфи 17, 43-47 Регламенту Конституційного
суду).
Висновок експертизи повинен містити дані про особу, осіб які проводили
експертизу, їх спеціальність, вчений ступінь наукове звання, назву
справи, з якої проводилась експертиза відповіді на поставлені запитання,
підпис експерта, експертів під висновком.
Якщо експерт, експерти під час проведення експертизи встановлять
обставини, що мають значення для справи, але щодо яких їм не були
поставлені запитання, вони мають право включити свою думку про ці
обставини до висновку експертизи. Якщо експертиза проводилась групою
експертів, узгоджений між ними висновок підписується всіма експертами.
В якості засобу доказування виступає також висновок тимчасової комісії.
Висновок тимчасової комісії Конституційного Суду України повинен містити
відомості про членів тимчасової комісії, їх фах, місце роботи, вчений
ступінь та наукове звання, а також про справу, з якої дається висновок,
зміст висновку, дату давання висновку, підписи членів комісії.
Якщо член тимчасової комісії не погоджується з висновком у цілому або з
окремими його положеннями, він подає окремий висновок або ж викладає
свою думку з окремих питань.
Якщо Конституційний Суд України вважає положення, викладені у висновку
тимчасової комісії, недостатніми для повного з’ясування обставин справи
або за наявності суперечностей У висновку, Конституційний Суд України
постановляє ухвалу про проведення додаткових досліджень тим же складом
тимчасової комісії або утворює тимчасову комісію в іншому складі.
Не менш важливим засобом доказування є пояснення учасників провадження.
Пояснення по суті матеріалів справи даться учасниками за пропозицією
головуючого на пленарному ас1данн1 конституційного провадження. Якщо
учасників кон-“уціиного провадження, які представляють одну сторону, кі-
а’. послідовність їх виступів визначає сама сторона. V ч • •
•залі засідань Конституційного Суду України учасники
306 ЧАСТИНА ПІ. Процедури діяльності органів державної влади
конституційного провадження не мають права використовувят свої виступи
для політичних заяв, декларацій тощо. За попу шення цього правила
головуючий позбавляє слова винних осіб
У разі необхідності дослідження фактичних обставин справи на пленарне
засідання Конституційного Суду України запрошуються як свідки особи, що
мають відомості чи матеріали про такі обставини.
Ні Закон України “Про Конституційний суд України” ні Регламент його
роботи не визначають, на яку сторону провадження покладається обов’язок
доказування обставин, що складають предмет доказування. Скомороха В.
вважає, що кожна зі сторін повинна довести ті обставини, на які вона
посилається як на підставу своїх вимог і заперечень. А тягар збору
доказів лягає на суддю-доповідача, колегію суддів. Конституційний Суд
України у процесі провадження. Подібної позиції дотримується Са-венко М.
На його думку, обов’язок доказування обгрунтованості заявлених вимог в
одному випадку покладається на того, хто подав конституційне подання, а
в іншому – на орган, який прийняв правовий акт, конституційність якого
оспорюється, залежно від того, хто звернувся з письмовим клопотанням про
визнання правового акта неконституційним’.
Розділ III Закону України “Про Конституційний суд України” містить
особливості провадження цим органом окремих категорій справ. Ці
особливості стосуються предмета розгляду та змісту і форм спеціального
юридичного пізнання.
11.3. Стадії конституційного провадження
До стадій провадження відносять: 1) Порушення провадження а) прийняття
звернення, б) відкриття конституційного провадження; 2) підготовку
матеріалів справи до розгляду; 3) розгляд справи 4) прийняття рішення,
давання висновку у справі іД 5) виконання рішення, висновку
Конституційного Суду України.
‘ Савенко М. у кн.: Конституційне судочинство: Американський та
український досвід/ А. Ткачук (уклад). Ін-т демократії ім. Пилипа
Орлика. – К, 1999.-С.58.
Перепелюк В.Г. 307
-“”^ Першим етапом стадії порушення провадження є прии-ття
конституційних звернень. Прийняття звернення склада-да з таких
процесуальних дій, як попередня перевірка звер-„ня підрозділами
секретаріату Конституційного Суду Укра-
-• й подання керівником Секретаріату Конституційного Суду України
звернення Голові Конституційного Суду України, затвердження кандидатури
судді-доповідача.
Звернення до Конституційного Суду України подаються у трьох примірниках
у вигляді письмових клопотань*. Конституційні подання та конституційні
звернення направляються до Конституційного Суду України як поштова
кореспонденція або здаються безпосередньо до Секретаріату
Конституційного Суду України і реєструються в день надходження Службою
документального забезпечення Секретаріату Конституційного Суду України.
При поданні звернень деякими суб’єктами права виникає питання, в якій
організаційно-правовій формі відповідний уповноважений суб’єкт приймає
рішення про звернення. До прикладу, право на звернення до
Конституційного Суду України має Верховний Суд України. Пленум
Верховного Суду України від 23.01.98. своєю Постанова № 2 “Про
затвердження тимчасового регламенту Пленуму Верховного Суду України”
вказує, що це має робити Пленум Верховного Суду України.
При цьому Верховний Суд України звертається до Конституційного Суду на
основі мотивованої ухвали (постанови) суду першої, апеляційної,
касаційної інстанції, яка може бути прийнята на будь-якій стадії
розгляду справи. У свою чергу така ухвала (постанова) приймається за
клопотанням учасників процесу або за власною ініціативою суду2.
На практиці виникає питання про обов’язковість ініціювання судом
загальної юрисдикції розгляду Конституційним Судом питання про
конституційність закону. Скомороха В. вважає, Що положення п. 2
постанови Пленуму Верховного Суду Украї-
осинський В. Законодавчий процес та процедура, їх основні стадії та
“•апи // Право України. – 1999. – С. 26-32.
Постанова Пленуму Верховного Суду України № 9 від 01.11.96р. “Про
Жування Конституції України при здійсненні правосуддя” (пункт 2).
308 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влад
ни №9 від 1.11.96. “Про застосування Конституції України~~~~ здійсненні
правосуддя” певною мірою ігнорує компетені Конституційного Суду України.
Воно вказує: “У разі невизнач ності в питанні про те, чи відповідає
Конституції закон або кон, який підлягає застосуванню у конкретній
справі, суд », же порушувати перед Конституційним Судом України питанн
про відповідність Конституції законів та інших нормативно-правових
актів”. На його думку, суди безпідставно не засто совують закон, який
суперечить Конституції: судді констатують що суперечність відсутня, а
тому немає підстав для розгляду п»-тання Конституційним Судом.
Тому виникає запитання щодо значимості такої оцінки закону чи іншого
правового акту за межами розглянутої судом загальної юрисдикції
кримінальної (цивільної, господарської”) справи. Адже інший суд
загальної юрисдикції по аналогічній справі визнає за необхідне
звернутись до Конституційного Суду.
Через це необхідно передбачити обов’язковість безпосереднього звернення
до Конституційного Суду України суду загальної юрисдикції будь-якого
рівня з питань конститу цінності, в т.ч. у всіх тих випадках, коли судом
безпосередньо застосовано Конституцію, а не лише коли виникають спірні
питання’.
Підстави для відмови у прийнятті конституційного звернення наступні: 1)
відсутність права на подання, звернення, 2) невідповідність звернення
встановленим вимогам до його оформлення, в тому числі відсутність
доказових матеріалів, 3) явна непідвідомчість суду питань, порушених у
поданні, в тому числі висунення неправової вимоги (оцінка неефективності
закону). Непідвідомчою також є вимога, яка стосується закону, який
зазнав істотних змін з моменту подачі звернення.
Додатковою підставою для відмови у відкритті конституційного
провадження, на думку Скоморохи В., є наявність чинного рішення за
правовою вимогою, висуненою у зверненні (поданні) Тому, автор пропонує
нормативне закріпити цю підставу
‘ Скомороха В. Конституційного Суду України: досвід і проблеми Право
України. – 1999. – №1.- С. 8.
Пврепелюк В.Г. 309
^пючити можливість повторного прийняття до розгляду кон-итуційного
подання чи звернення з того ж предмета’.
Недоліком Закону України “Про Конституційне Суд Укра-•- м” вважають
відсутність часових рамок звернення до Конституційного Суду України
(крім провадження по актах про вибори я референдуми).2 Тобто відсутній
нормативне визначений термін між моментом надходження звернення та
моментом прийняття ухвали про відкриття провадження3.
При розгляді подання не передбачається особиста участь суб’єкта подання
– громадянина. Особливо важливо є ця проблема на стадії порушення
конституційного провадження. Це могло б запобігти безпідставній відмові
у відкритті провадження4.
У вітчизняній науці судового права визнається, що процесуальна
діяльність від імені суду може вчинятись лише суддями одноособове чи
колегіальне. Апарат суду (працівники канцелярії”) не допускаються до їх
вчинення. Разом із тим у конституційному судочинстві перейнято досвід
зарубіжних країн, який ґрунтується на менш категоричних доктринальних
положеннях.
Є три форми участі апарату суду конституційної юрисдикції у роботі зі
зверненням: 1) апарат реєструє звернення і веде діловодство; 2) апарат
перевіряє відповідність звернення за формою і змістом та вирішує питання
про прийняття звернення; 3) апарат, крім цього перевіряє звернення на
предмет матеріально-правової обґрунтованості. Савенко М. виступає за
третій варіант5.
Скомороха В. Окремі питання діяльності конституційної юстиції в Україні
// Право України. – 1999.- №12.- С.4.
Скомороха В. Деякі питання конституційного провадження // Право
України.- 1998.-№9.-С.5.
Конституційне судочинство: Американський та український досвід / А.
ткачук (уклад). Інст-т демократії ім. Пилипа Орлика. – К, 1999.- С. 47.
°арабаш о. у кн.: Конституційне судочинство: Американський та Уфаінський
досвід/ А. Ткачук (уклад). Ін-т демократії ім. Пилипа Орлика. – к,
1999.-С.47.
звенко М. у кн.: Конституційне судочинство: Американський та
Раїнський досвід/ А. Ткачук (уклад). Ін-т демократії ім. Пилипа Орлика.
– к, 1999 .-С. 60.
310 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної вчад
Повноваження по порушенню провадження поділене їй Секретаріатом та
суддями Конституційного Суду України
Керівник Секретаріату попередньо розглядає питання відповідності
конституційних подань, конституційних звеонр установленим вимогам чи
коли вони явно не підлягають пг> гляду Конституційним Судом України на
надсилає письмове повідомлення про це суб’єктам конституційних подань,
конституційних звернень’.
За результатами перевірки пропозиції щодо конституційних подань і
конституційних звернень, викладені у письмовій формі, направляються
керівникові Секретаріату Конституційного Суду України.
У разі, коли з порушеного у конституційному поданні конституційному
зверненні питання Конституційним Судом України приймалося рішення,
давався висновок або приймалася процесуальна ухвала про відмову у
відкритті конституційного провадження у справі з підстав, передбачених
статтею 45 Закону України “Про Конституційний Суд України”, суб’єкту
права на таке подання, звернення направляється повідомлення про це за
підписом керівника Секретаріату Конституційного Суду України. До
повідомлення додаються копія рішення, висновку або процесуальної ухвали
Конституційного Суду України.
У разі, коли суб’єктом конституційного подання, конституційного
звернення оспорюється направлене йому керівником Секретаріату
Конституційного Суду України повідомлення про невідповідність подання,
звернення встановленим вимогам, його лист про це з раніше одержаним
Секретаріатом поданням, зверненням передається судді Конституційного
Суду України для перевірки обгрунтованості рішення, прийнятого
керівником Секретаріату.
Конституційні подання та конституційні звернення, які можуть бути
прийняті до розгляду Конституційним Судом України, керівником
Секретаріату Конституційного Суду України подаються Голові
Конституційного Суду України, який після
‘ Регламент Конституційного Суду України, затверджений Рішенням
Конституційного Суду України від 5.03.1997 р. // Офіційний Вісник
України. – 1997.-№20.
Перепелюк В.Г. 311
•інайомлення з направляє їх до відповідних Колегій суддів
Конституційного Суду України.
Кандидатура судді-доповідача у справі із числа кандидатко запропонованих
суддями Колегії суддів чи Головою Конституційного Суду України,
схвалюється на засіданні Колегії суддік Конституційного Суду України і
подається на затвердження на засідання Конституційного Суду України.
Відкриття конституційного провадження включає наступні процесуальні дії:
підготовку суддею-доповідачем матеріалів справи на засідання Колегії
Конституційного Суду України, проведення експертизи, залучення
спеціалістів до підготовки справи, розгляд матеріалів справи на
засіданні Колегії суддів.
Суддя-доповідач у справі вивчає порушені в конституційному поданні,
конституційному зверненні питання та готує матеріали на розгляд Колегії
суддів Конституційного Суду України. Суддя-доповідач у справі: 1)
вирішує питання щодо витребування від суб’єктів конституційного подання,
конституційного звернення, відповідних органів, посадових осіб,
громадян, зазначених у статті 19 Закону України “Про Конституційний Суд
України”, необхідних документів, матеріалів, інших відомостей, що
стосуються справи; 2) дає керівникам відповідних структурних підрозділів
Секретаріату Конституційного Суду України доручення та встановлює строки
їх виконання; 3) залучає для консультацій, проведення перевірок,
дослідження документів відповідних спеціалістів; 4) вносить пропозиції
на засідання Колегії суддів питання щодо призначення експертизи у справі
чи залучення до участі в конституційному провадженні експертів, виклику
посадових осіб, експертів, свідків, представників за законом чи
уповноважених за дорученням, громадян, участь яких повинна забезпечити
об’єктивний і повний розгляд справи.
Суддя-доповідач вирішує питання про направлення копій Конституційного
подання, конституційного звернення, інших Документів керівникові органу,
посадовій особі, що прийняли “спорюваний правовий акт, з пропозицією
викласти свої пояс-нення Щодо порушених у поданні, зверненні питань.
312 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади
Закон “Про Конституційний Суд України” містить вла ний характер вимоги
судді щодо необхідних документів і віл мостей, але не встановлює строки
виконання таких вимог.
Для з’ясування обставин, що мають значення для справи • потребують
спеціальних знань. Колегія суддів, Конституційний Суд України
призначають експертизу, про що виноситься уу вала. В ухвалі визначається
коло питань, з яких експертиза мар дати висновок. Колегія суддів,
Конституційний Суд України разі призначення експертизи заслуховують
пропозиції запрошених на засідання Колегії суддів осіб, учасників
конституційного провадження і при прийнятті рішення враховують ці
пропозиції
В ухвалі Колегії суддів, Конституційного Суду України про призначення
експертизи зазначаються суть питання, з якого виноситься ухвала, мотиви
призначення експертизи, питання з яких потрібні висновки експертизи, та
експерт, експерти, яким доручається проведення експертизи.
У разі необхідності суддя-доповідач, Колегія суддів, Конституційний Суд
України мають право залучати до підготовки та розгляду матеріалів справи
спеціаліста, не заінтересованого у результатах розгляду справи.
Після завершення вивчення та підготовки матеріалів конституційного
подання, конституційного звернення за пропозицією ‘судді-доповідача
секретар Колегії суддів вносить ці матеріали на розгляд Колегії суддів
для вирішення питання про відкриття конституційного провадження у справі
чи про відмову у відкритті такого провадження.
За результатами розгляду конституційних подань, конституційних звернень
на засіданні Колегії суддів виноситься процесуальна ухвала про відкриття
конституційного провадження у справі або про відмову у ньому. В ухвалі
зазначаються найменування Колегії суддів, консіитуційне подання,
конституційне звернення, що розглядалося, його суть, мотиви прийняття
відповідного рішення. Ухвала приймається більшістю голосів суддів,
присутніх на засіданні Колегії суддів.
Ухвала виноситься окремо щодо кожного конституцій»01’0 подання,
конституційного звернення і підписується суддями К.°”
Перепелюк В.Г. 313
гії судді8′ як’ брали участь у засіданні Колегії суддів і які
проголосували “за” і”проти”.
Неврегульованою залишається ситуація, коли на засіданні Колегії суддів
рівна кількість голосів подана “за” і “проти” пев-ого вирішє™51 питання.
Є два варіанти виходу.
1) Одні вважають, що рішення взагалі не слід приймати, а питання має
передаватися на вирішення Конституційного Суду України (ч.І ст. 46 ЗУ
“Про Конституцій Суд України”). Адже ч. 4 ст. 50 вказує, що засідання
Конституційного Суду України розглядає усі питання, що потребують
вирішення, крім тих, що вирішуються на його пленарних засіданнях:
“Відкриття провадження ухвалюється колегією або Конституційним Судом
України “.
2) На думку інших, повинна прийматись відмова у відкритті провадження.
Адже згідно зі статтями 48, 49 Закону України “Про Конституційний Суд
України”: за результатами розгляду матеріалів звернення (подання) на
засіданні має прийматись ухвала про відкриття чи відмову у відкритті
провадження – третього не дано. Так, ч.І ст. 50 допускає розгляд цього
питання Конституційним Судом України тільки, якщо буде прийнята ухвала
про відмову у відкритті.
У разі відмови у відкритії конституційного провадження у справі за
ухвалою Колегії суддів секретар Колегії суддів не пізніше десяти днів з
дня винесення ухвали направляє матеріали справи Голові Конституційного
Суду України для розгляду їх на засіданні Конституційного Суду України.
Підготовка матеріалів справи до розгляду на пленарному засіданні
Конституційного Суду України.
Після відкриття конституційного провадження у справі ^Ддя-доповідач
здійснює підготовку справи до розгляду на пленарному засіданні
Конституційного Суду України: 1) готує пропозиції до проекту рішення,
висновку Конституційного Суду ‘країни у справі; 2) залежно від характеру
і складності справи, чзначає перелік питань, які, на його думку, мають
обговорюватись ВД час розгляду справи на пленарному засіданні
Конституційного ^УДУ України.
314 ЧАСТИНА ///. Проі^едури діяльності органів державної влад
Чинний Закон України “Про Конституційний Суд Укпя” ” не регулює строки
підготовки матеріалів справи. Пропонурті. 2- місячний строк .
Розгляд справи Конституційним Судом України.
Етапи розгляду справи на пленарному засіданні наступні-відкриття
пленарного засідання, роз’яснення учасникам консти туційного провадження
їх прав та обов’язків, дослідження мате ріалів, заключні виступи сторін.
Чинний Закон України “Про Конституційний Суд України ” не регулює
порядок ведення судових засідань під час розгляду та вирішення справ по
суті та прийняття рішень. Зокрема, не врегульовано такі процесуальні
питання: повноваження голови Конституційного Суду України щодо відкриття
засідання та оголошення справи, яка розглядається; перевірка наявності
кворуму суддів та повноважень сторін; з’ясування явки та причин
відсутності учасників конституційного провадження; оголошення складу
суду’ роз’яснення учасникам провадження їх прав та обов’язків;
з’ясування питань щодо наявності клопотань про витребування додаткових
доказів, виклику свідків, експертів, спеціалістів і вирішення клопотань
судом у залі засідань більшістю голосів2. Дані питання врегульовано
регламентом Конституційного Суду.
У призначений час головуючий на пленарному засіданні, перевіривши
наявність кворуму, відкриває пленарне засідання Конституційного Суду
України і повідомляє, яка справа розглядається. Судовий розпорядник
доповідає про явку учасників конституційного провадження. Головуючий на
пленарному засіданні Конституційного Суду України перевіряє повноваження
учасників конституційного провадження.
У разі неявки на пленарне засідання Конституційного Суду України
будь-кого з учасників конституційного провадження або
‘ Гергелійник В.О. Правові проблеми становлення та функціонування
конституційної юстиції України: Автореф. дис. … канд .юрид. нау
12.00.02. / Київський нац. ун-т ім, Т. Шевченка. – К., 2000.- С. 14. 2
Скомороха В. Окремі питання діяльності конституційної юстиції Україні//
Право України. – 1999.- №12.- С.4.
Перепелюк В.Г. 315
•псутності у них належно оформлених повноважень головуючий явить на
обговорення питання про можливість розгляду справи.
Конституційний Суд України може визнати неможливим пзгляд справи у
випадку ухилення без поважних причин від явки в Конституційний Суд
України, а так само відмови надати необхідні документи, матеріали та
інші відомості або їх умисне приховування, неявки з поважної причини
учасника конституційного провадження на пленарне засідання
Конституційного Суду України. При цьому розгляд справи відкладається за
протокольною ухвалою Конституційного Суду України.
Однак припускають, що можуть бути й інші підстави для відкладення
розгляду справи. Зокрема, нез’ясованість причин неявки сторони,
відсутність у представника сторони належно оформлених повноважень;
потреба у додатковому вивченні питання, необхідність якого виявилася
тільки під час слухання справи; ненадходження витребуваних матеріалів’.
Головуючий на пленарному засіданні Конституційного Суду України
роз’яснює учасникам конституційного провадження їхні права та обов’язки,
передбачені статтями 53-55 Закону України “Про Конституційний Суд
України” та його Регламентом.
Дослідження матеріалів справи, яка розглядається на пленарному засіданні
Конституційного Суду України, починається з виступу судді-доповідача у
справі.
Суддя-доповідач у справі зобов’язаний: 1) доповісти Конституційному Суду
України підстави прийняття справи до розгляду та коротко викласти зміст
матеріалів справи; 2) відповісти на запитання суддів Конституційного
Суду України.
У разі необхідності Конституційний Суд України виносить протокольну
ухвалу про порядок дослідження матеріалів справи. Установлений ухвалою
порядок дослідження матеріалів справи може бути змінений лише самим
Конституційним Судом України.
За пропозицією головуючого на пленарному засіданні уча-сники
конституційного провадження дають пояснення по суті ^теріалів справи.
Якщо учасників конституційного прова-
комороха В. До першої річниці запровадження конституційної
Рисдикції // Право України. – 1997.-№11,-С. 3.
316 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади
дження, які представляють одну сторону, кілька, послідовніст їх виступів
визначає сама сторона.
Після пояснень учасників конституційного провадження запитання задають
судці Конституційного Суду України, інші учасники я також, у разі
необхідності, експерти з дозволу головуючого.
У разі необхідності дослідження фактичних обставин справи на пленарне
засідання Конституційного Суду України запрошуються як свідки особи, що
мають відомості чи матеріали про такі обставини.
Перед заслуховуванням показань свідків головуючий на пленарному
засіданні встановлює їх особу, вік, рід занять, роз’яснює їх права та
обов’язки. Головуючий на пленарному засіданні Конституційного Суду
України попереджає свідків про відповідальність за законом за відмову
надати інформацію, необхідні документи, матеріали та інші відомості або
за їх умисне приховування, в тому числі за надання завідомо неправдивої
інформації, документів, матеріалів та інших відомостей.
Для з’ясування питань, що мають значення для розгляду справи і
потребують спеціальних знань, Конституційний Суд України може запросити
на пленарне засідання експерта.
Перед виступом експерта головуючий на пленарному засіданні встановлює
його особу, вік, місце роботи, вчений ступінь, наукове звання та
приводить його до присяги.
Головуючий на пленарному засіданні попереджає експерта про
відповідальність за законом за ухилення від давання пояснень, відмову
від надання відповіді з поставлених питань та Давання завідомо
неправдивого висновку.
Експерту роз’яснюються його права та обов’язки: знайомитись з дозволу
Конституційного Суду України з матеріалами справи, ставити запитання
учасникам конституційного провадження, заявляти клопотання про надання
йому додаткових матеріалів, дати правдивий висновок.
Після викладення висновку експерт відповідає на запитання суддів
Конституційного Суду України, учасників конституційного провадження.
Перепелюк В. Г. 317
За пропозицією судді-доповідача, суддів Конституційного гуду України
ухвалою Конституційного Суду України на його пленарному засіданні може
бути утворено тимчасову комісію Конституційного Суду України з числа
фахівців відповідних галузей прав додаткового дослідження матеріалів
справи. В ухвалі встановлюється строк для підготовки висновку тимчасовою
комісією. Конституційний Суд України передає тимчасовій комісії
матеріали справи для ознайомлення та надає на її запит додаткові
матеріали, необхідні для давання висновку.
На пленарному засіданні Конституційного Суду України з ініціативи суддів
Конституційного Суду України або за клопотанням учасників
конституційного провадження можуть бути оголошені представлені ними
документи.
Після закінчення дослідження на пленарному засіданні матеріалів справи
сторонам – учасникам конституційного провадження надається право для
заключного виступу. Конституційним Судом України сторонам може бути
надано час за їх клопотанням для підготовки до заключного виступу.
Сторона не має права посилатись у заключному виступі на документи та
обставини, які не досліджувались на пленарному засіданні Конституційного
Суду України.
Після визнання Конституційним Судом України дослідження матеріалів
справи завершеним головуючий на пленарному засіданні оголошує про
закінчення розгляду справи.
Прийняття рішення, давання висновку у справі.
Рішення у справі приймається, висновок дається Конституційним Судом
України на закритій частині пленарного завдання Конституційного Суду
України за участю суддів Конституційного Суду України, які брали участь
у розгляді справи.
На закриту частину пленарного засідання вноситься про-^т рішення,
висновку у справі, підготовлений суддею-доповідачем на основі матеріалів
справи, досліджених Конституційним УДом України у процесі її розгляду.
Водночас, кожний суддя “яституційного Суду України, який бере участь у
розгляді спра-_ має право подати власний проект рішення, висновку у
справі ° перелік питань, які визначають суть рішення, висновку. У разі
318 ЧА СТИНА III. Процедури діяльності органів державної влад
надходження кількох проектів рішень, висновків у справіКон~~~~~ туційний
Суд України приймає за основу один з них.
Схвалені більшістю суддів Конституційного Суду Укпя” відповіді на
питання, які визначають суть рішення, висновку справі, є основою
доопрацювання суддею-доповідачем прое ту рішення, висновку.
На закритій частині пленарного засідання судді Кд„ ституційного Суду
України вільно викладають свої думки з пи тань, що обговорюються,
вносять пропозиції, поправки до поое кту рішення, висновку у справі.
Тривалість і кількість виступів суддів Конституційного Суду України на
закритій частині пленарного засідання не обмежується.
Пропозиції та поправки суддів Конституційного Суду України до проекту
рішення, висновку у справі вносяться у письмовій формі, голосування по
кожній з них проводиться окремо. Суддя Конституційного Суду України може
на будь-якій стадії обговорення проекту рішення, висновку у справі зняти
свою пропозицію чи поправку.
На голосування в цілому ставиться проект рішення, висновку у справі,
підготовлений з урахуванням пропозицій та поправок, які одержали
найбільшу кількість голосів. Голосування проводиться поіменно шляхом
опитування суддів Конституційного Суду України.
Недоліком процедури закритого засідання є відсутність строків його
проведення. Тобто не зазначений термін, починаючи від закриття
відкритого пленарного засідання до оголошення рішення. Є випадки, коли
рішення не оголошується 9 місяців .
Конституційний Суд України приймає рішення та дає висновки іменем
України. Структура рішень і висновків Конституційного Суду України
типова для судових рішень: вступна, описова, мотивувальна і резолютивна
частини2.
‘ Барабаш О. у кн.: Конституційне судочинство: Американський та
український досвід/ А. Ткачук (уклад). Ін-т демократії ім. Пилипа
Орлика. – К, 1999.-С. 51-52.
2 Скомороха В. Окремі питання діяльності конституційної юстиа» Україні
// Право України. – 1999.- №12.- С. 4.
Перепелюк В.Г. 319
Суддя Конституційного Суду України, який підписав рі-ення висновок
Конституційного Суду України, має право, не-япежно від того, голосував
він “за” чи “проти” прийняття рі-пення або давання висновку, викласти у
письмовій формі свою окрему думку у справі у семиденний строк від дня
голосування.
Неврегульованим залишилось питання можливості окремої думки судді нє з
резолютивної частини рішення, а з мотивувальної’.
Важливим для конституційно-правового інституту конституційної юстиції
України є питання рис рішень, висновків Конституційного Суду України.
Перша риса полягає у тому, що рішення поширюються на невизначене коло
випадків і суб’єктів конституційно-правових відносин (ст. 150
Конституції та ст. 69 Закону “Про Конституційний Суд України”:
обов’язкові до виконання на всій території України”2. Тому рішення
поширюється на всіх суб’єктів права за винятком випадків, коли в справі
є конкретні сторони.
Друга риса пов’язана із юридичною силою рішення. Вона розкривається
через наступні його характеристики:
• Рішення Конституційного Суду України про визнання неконституційним
певного акту має юридичну силу вищу від сили таких актів3. Тому акти про
конституційність та акти про офіційне тлумачення стоять в ієрархії
національної системи права відразу ж після Конституції.
• Норма’гивно-правові акти, визнані неконституційними, втрачають силу,
тобто не застосовуються і не реалізуються будь-яким іншим способом з
моменту початку дії рішенням Конституційного Суду України.
Скомороха В. До першої річниці запровадження конституційної юрисдикції
// Право України. – 1997.- №11.- С. 3.
‘есленко М.В. Судебньїй конституционннй контроль в Украяне/ Ин -т “^УД.
й права им. В.М. Корецкого НАН Украиньї. – К., 2001. – С. 252, 257.
‘єсленко М.В. Судебньїй конституционньїй контроль в Украине/ Ин -т ^суд.
й права им. В.М. Корецкого НАН Украинм. – К., 2001. – С. 255, 265.268,
270, 273, 295.
ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влад
• Якщо визнання нормативного акту неконституцій створило прогалину в
правовому регулюванні, то в цьому ви дку застосовується Конституція.
• Рішення про тлумачення є інтерпретаційними актами мають допоміжний
характер. Вони можуть бути застосованілм ше у зв’язку із застосуванням
відповідної норми.
• Рішення про офіційне тлумачення Конституційним Судом України
Конституції не тягне втрату юридичної сили певним актом. Однак таке
рішення може стати підставою для судового оскарження в судах загальної
юрисдикції певних рішень, дій, якщо органи та посадові особи при їх
винесенні керувались неправильною інтерпретацією своїх повноважень, які
суперечать офіційному тлумаченню, що дане Конституційним Судом України.
• Рішення не мають зворотної дії у часі. Тобто акти, що визнані
неконституційними втрачають силу з дня прийняття Конституційним Судом
України рішення, а не з моменту їх прийняття. Однак, зворотною силу у
часі мають рішення Конституційного Суду України, якими визнаються
неконституційними нормативно-правові акти, що здатні завдати
матеріальної чи моральної шкоди фізичним чи юридичним особам. Це
відповідає конституційному положенню, що кожен має право на
відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування
матеріальної чи моральної шкоди, що завдана незаконними рішеннями, діями
чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, їх посадових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Третя риса рішень Конституційного суду полягає у їх обов’язковості. Вона
розкривається у наступних властивостях рішення.
• Юридична сила рішення про визнання акта неконституційним не може буги
подолана повторним прийняттям цього ж акта .
• Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України у
своїй нормотворчій діяльності обов’язков
320
‘ Тесленко М.В. Судебньїй конституционньїй контроль в У крайнє/ т госуд.
й права им. В.М. Корецкого НАН Украиньї. – К., 2001.-
с-268,271,276,288,290.
Перепелюк В.Г. 321
мають керуватись рішеннями Конституційного Суду України „до визнання
певних актів неконституційними.
• Рішення Конституційного Суду України про неконституційність того чи
іншого акта є самодостатнім. Це рішення не потребує додаткового видання
правових актів органами законодавчої чи виконавчої влади про скасування
неконституційного акта.
• Визнання нормативного акту неконституційним є підставою для скасування
в установленому порядку положень інших актів, що засновані на
неконституційному. Рішення судів та інших органів, що засновані на
актах, що визнані неконституційними, не підлягають виконанню і повинні
бути переглянуті в обов’язковому порядку.
• Жоден орган державної влади і місцевого самоврядування не вправі
приймати акти, які не відповідають Конституції згідно із офіційним
роз’ясненням Конституційного Суду України.
• Рішення є обов’язковим для самого ж Конституційного Суду України. Це
по-перше, що воно є обов’язковим для інших аналогічних справ, які
розглядаються Конституційним Судом України. По-друге, рішення є
обов’язковим по цій же справі. Тому Конституційний Суд України не може
прийняти до свого провадження звернення по цьому ж предмету від тих же
суб’єктів звернення.
Четвертою рисою рішення Тесленко М.В. називає його ос-таточність.
Водночас рішення і висновки Конституційного Суду України не мають ніякої
реальної примусової сили’. Косинський В. Дотримується іншої позиції:
невиконання рішень чи висновків тягне відповідальність згідно із
законом2. Для з’ясування цього питання розглянемо порядок виконання
рішень, висновків Кон-^итуційного Суду.
^ленко М.В. Судебньїй конституционньїй контроль в Украине/ Ин -]^ОСУа. й
права им. В.М. Корецкого НАН Украиньї. – К., 2001. – С. 332. осинський
В. Законодавчий процес та процедура, їх основні стадії та апи // Право
України. – 1999. – №6. – С. 26-32.
322 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влад
Елементи процедури виконання наступні: зверненн~” шення, висновку до
виконання, контроль Конституційного Г ‘ України за виконанням,
безпосереднє виконання. ‘
Звернення рішення, висновку до виконання полягає дісланні копії рішень і
висновків Конституційного Суду Укпаїн наступного робочого дня після їх
офіційного оприлюднення суб’гк-ту права на конституційне подання чи
конституційне звернення ініціативи якого розглядалася справа, до
Міністерства юстиції України, а також до органу влади, що прийняв
правовий акт. який був предметом розгляду в Конституційному Суді
України.
Контроль Конституційного Суду України за виконанням рішення,, висновку
проявляється у запиті Конституційного Суду України виконавців, органів,
що забезпечують виконання Міністерства юстиції України, від органів,
зазначених у цій статті письмового підтвердження виконання рішення,
додержання висновку Конституційного Суду України.
Форми і способи безпосереднього виконання не врегульовані Законом
України “Про Конституційний Суд України”. Се-ліванов А. зауважує, що
Конституційний Суд України міг би прояснити механізм виконання рішень
шляхом тлумачення Закону України “Про Конституційний суд України”. Однак
цей Закон не передбачає такого повноваження Конституційного Суду. У
межах своїх повноважень Конституційний Суд усуває цю прогалину даного
Закону шляхом прийняття відповідних рішень. Зокрема, він визначив, що
акти, які частково втрачають силу, підлягають повторному затвердженню з
урахуванням рішення Конституційного Суду України, в порядку, який
передбачений для їх прийняття ‘.
‘ Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним
поданням Президента України щодо відповідності Конституції України
(конститу цінності) Постанови Верховної Ради України “Про чинність
Закону України “Про Рахункову палату”, офіційного тлумачення положень
частини другої статті 150 Конституції України, а також частини другої
статті 70 Закону України “Про Конституційний Суд України” стосовно
порядку виконання рішень Конституційного Суду Укра1-ни (справа про
порядок виконання рішень Конституційного Суду УкР3″
Перепелюк В.Г. 323
Деякі елементи процедури виконання є в Регламенті Вер-ноі” Ради України.
Рішення і висновки Конституційного Суду Укоаїни з питань, що входять до
компетенції Верховної Ради,
чглядаються на її відкритих засіданнях. Їх розгляд здійснюється у
невідкладному порядку.
З рішенням чи висновком Конституційного Суду України попередньо
знайомиться Погоджувальна рада депутатських груп і фракцій, комітети
Верховної Ради для складання із залученням відповідних фахівців висновку
та пропозицій.
Про винесення рішення чи висновку Конституційного Суду на розгляд
Верховної Ради депутати повідомляються протягом трьох днів після
відповідного подання Конституційного Суду.
Рішення Конституційного Суду, якими визначається невідповідність
законодавчого акта чи його окремих положень Конституції України або
чинному законодавству, розглядаються на пленарному засіданні не пізніше
одного місяця з дня його подання до Верховної Ради України. Матеріали,
пов’язані з розглядом подання Конституційного Суду, поширюються серед
депутатів не пізніш, як за 10 днів до проведення пленарного засідання.
У разі визнання законодавчого акта чи його окремих положень такими, що
не відповідають Конституції України, іншим законам України, міжнародним
договорам, Верховною Радою приймається рішення про врегулювання цих
питань’.
Селиванов А. вказує при цьому, що виконання рішення Конституційного Суду
не повинне визначатись постановою органу, який покликаний виконати
рішення; тобто не Регламентом Верховної Ради України2.
Щербак С. стверджує, що виконання рішень і висновків Конституційного
Суду України покладається також на державну
ти) 14 грудня 2000 року № 15-рп/ 2000 // Офіційний Вісник України.
-2000. -№51.
регламент Верховної Ради України від 27.07.94. // Відомості верховні
Ради України. – 1994. № 35 (стаття 9.7.5.).
єліванов А. Теоретичні і практичні погляди на тлумачення , “”мушиним
судом України норм законодавства // Право України, -‘-‘”•-№ Ю.-С. 37-40.
324 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної вл д
виконавчу службу. Заходи з виконання актів Конституцій””‘ Суду України
вживаються в рамках виконавчого провачже ° На її думку, пункт 4 статті 4
Закону України “Про виконав провадження” уповноважує державного
виконавця застосува інші заходи, передбачені рішенням Конституційного
Суду уу їни \. Однак із 28 серпня 2003 року рішення Конституційног Суду
вилучені з переліку рішень, що підлягають виконанню державною виконавчою
службою2.
Рішення Конституційного Суду України про визнання неконституційним
нормативно-правового акта має нормативно-правову природу і має діяти в
правовому полі держави, як і будь-яка інша норма права. Таке рішення не
можна ототожнювати із актом застосування права, оскільки воно не носить
характеру індивідуального юридичного рішення і не вичерпується разовим
виконанням. За цією причиною механізм виконання індивідуального
юридичного рішення незастосовний до рішень Конституційного Суду України
про визнання неконституційним акта3.
Закон України “Про Конституційний Суд України” (стаття 68) передбачає
провадження по перегляду рішень. Умовою його відкриття є виявлення нових
обставин по справі, що не були предметом розгляду Суду, але які існували
на час розгляду і прийняття рішення або дачі висновку у справі (ст. 68
Закону).
Скомороха В. зауважує, що ця норма Закону має значні недоліки.
Насамперед виявлені обставини, на його думку, мають бути істотними.
По-друге, Закон не визначає суб’єкта звернення. Автор вважає, що
суб’єктом не може бути Конституційний Суд України, оскільки його не
наділено правом розгляду справи за власною ініціативою. Очевидно, це
питання мають ініціювати суб’єкти права на конституційне подання з
питань прийняття
‘ Щербак С. Щодо виконання рішень Конституційного Суду України //
Право України. – 1999.- № 12.- с. 83-84.
2 Закон України “Про внесення змін до законів України “Про державну
виконавчу службу” та “Про виконавче провадження” від 10.07.2003 р-
Голос України. – 2003. – 28 серпня. ” Тесленко М.В. Судебньїй
конституционньїй контроль в Украине/ Инст-т
госуд й права им. В.М. Корецкого НАН Украинм. – К., 200;.- С. 254.
Перепелюк В.Г.
325
‘””єні, чи давання висновку Конституційним Судом України • ,^-і 40, 41
Закону). Визнання наявності нових обставин, які не ‘- /їй предметом
розгляду Суду, але існували на час розгляду спра-
„ ^тотно вплинули на прийняття рішення або дачу висновку у паві є
прерогативою Конституційного Суду України. По-третє, “іякон залишив
неврегульованим питання про термін, протягом
кого може подаватись заява про відкриття нового провадження1.
11.4. Учасники конституційного провадження
Закон нормативне не визначає поняття “сторона в процесі”2. Закон та
Регламент Конституційного Суду лише дає перелік учасників
конституційного провадження. Учасниками конституційного провадження є
сторони конституційного провадження, а саме: суб’єкти права на
конституційне подання, конституційне звернення, які звернулися до
Конституційного Суду України; органи або посадові особи, якими були
прийняті чи підписані правові акти, конституційність яких оспорюється.
Учасниками конституційного провадження є також особи, залучені
Конституційним Судом України до участі у розгляді справи: свідки,
експерти, перекладачі, тимчасова комісія Конституційного Суду України.
Учасники конституційного провадження мають рівні процесуальні права й
обов’язки.
Сторони конституційного провадження мають право знайомитись з
матеріалами справи, давати усні та письмові пояснення, викладати свої
думки з питань, що розглядаються; задавати з дозволу головуючого
запитання іншим учасникам конституційного провадження, заявляти
клопотання, а також користуватись іншими правами, передбаченими Законом
України “Про Конституційний суд України” та Регламентом Конституційного
Суду. Учасники конституційного провадження можуть подавати письмові
пояснен-
^омороха В. До першої річниці запровадження конституційної юрисдикції //
Право України. – 1997. – № 11. – С. З.
^омороха В, Конституційний Суд України: досвід і проблеми // Пра-в0
України. – 1999,- №1.- С.8.
326 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влад
ня, які приєднуються до матеріалів справи, знайомитись^Гпоясн~~ нями
інших учасників провадження.
До кола учасників відносяться також представники ституційних органів. До
них віднесено Постійного представник Президента України, Постійного
представника Верховної Ради представники Кабінету Міністрів’, Верховного
Суду України Генеральної прокуратури. Їх основна функція полягає у допо^
мозі формування правових позицій Конституційним Судом п урахуванням
міркувань сторони, іншого учасника провадження яких вони представляють.
Постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді
України є уповноваженою особою, яка відповідно до вимог, передбачених у
статті 72 Закону України “Про Конституційний Суд України”, бере участь у
веденні справи -конституційному провадженні, наділена правом вчинення
від імені Верховної Ради України, яку представляє, всіх процесуальних
дій, крім повної або часткової відмови від заявленої позиції, викладеної
у поясненні чи висновку, поданому Головою Верховної Ради України до
Конституційного Суду України, а також зміни чи уточнення предмета
розгляду, передачі своїх повноважень іншій особі (передоручення)2.
Постійний представник призначається Верховною Радою України з числа
працівників її апарату за поданням Голови Верховної Ради України на
термін одного скликання і виконує свої функції до призначення нового
постійного представника на першій сесії Верховної Ради України нового
скликання. Селіванов А. вказує на аполітичний характер представника,
оскільки він є тільки процесуальною “фігурою”. Водночас він має
користува-
‘ Гимчасовий Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений
постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. N 9 і з
Офіційний Вісник України. – 2000. – № 24 (пункт 5 розділу 11). 2
Постанова Верховної Ради України “Про участь постійного представника
Верховної Ради України у конституційному провадженні” від 20.05.1999 р.
// Офіційний Вісник України. – 1999. – № 22.
Перепелюк В.Г.
327
”””””підтримкою парламентських фракцій та політичних партій, •
представлені депутатами у парламенті1.
Постійний представник бере участь у веденні справи з пахуванням
представництва, визначеного суб’єктом права на онституційне подання чи
конституційне звернення – народними пепутатами України. Повноваження
Постійного представника лля участі у засіданнях у Конституційному Суді
України посвід-чуються посвідченням Постійного представника. Верховна
Рада може бути представлена у Конституційному Суді також представниками.
Їх повноваження оформляються розпорядженням Голови Верховної Ради
України.
Основна мета їх участі у провадженні – сприяння авторитету та стійкості
парламентських рішень. Для досягнення цієї мети Постійний представник
виконує такі процесуальні функції в ході конституційного провадження: 1)
доповідає на пленарних засіданнях Конституційного Суду України про
необхідні уточнення до поданих документів і матеріалів, які
досліджуються у конституційному провадженні; 2) бере участь у пленарних
засіданнях Конституційного Суду України та засіданнях його колегій; 3)
відповідно до запитів Конституційного Суду України до Верховної Ради
України подає документи та матеріали чи їх копії, на які посилаються
суб’єкти права на конституційне подання або конституційне звернення.
Постійний представник при здійсненні своїх повноважень має права, які
дають йому можливість реалізовувати процесуальний статус сторони, яку
він представляє: 1) право представляти Верховну Раду України в
Конституційному Суді України у випадках, передбачених Законом України
“Про Конституційний Суд України”; 2) право брати участь у розгляді справ
Конституційним Судом України на його пленарних засіданнях у порядку Та в
терміни, визначені Законом України “Про Конституційний
УД України”; 3) право за дорученням Голови Верховної Ради Укпяїі…, „-_
•
Ук
раїни доповідати на засіданнях у Конституційному Суді
еливанов А. Представник і представництво у конституційному та бальному
судочинстві // Право України. – 2004. – № 3. – С. 6.
328 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної е» а
України зміни та уточнення по висновках щодо конкпе~~ справ
конституційного провадження.
Постійний представник Президента України у Конститу ційному Суді України
є посадовою особою, уповноважено Президентом України представляти
Президента України у Кон ституційному Суді України як суб’єкта права на
конституційне подання з питань прийняття рішень та дачі висновків
Конституційним Судом України.
Серед інших функцій Постійний представник має наступні процесуальні
функції: 1) здійснює як представник суб’єкта права на конституційне
подання усі дії, передбачені Законом України “Про Конституційний Суд
України”, Регламентом Конституційного Суду України і пов’язані з
підготовкою та конституційним провадженням у справах; 2) вносить за
дорученням Президента України зміни або уточнення до конституційних
подань, внесених до Конституційного Суду України, а також до тих подань,
що перебувають у конституційному провадженні; 3) координує діяльність
інших представників Президента України, призначених для участі у
конституційному провадженні у конкретно визначених справах’ .
Експерти, свідки та інші особи, участь яких повинна сприяти об’єктивному
і повному розгляду справи, зобов’язані з’являтись на пленарні засідання
Конституційного Суду України, давати правдиві пояснення, надавати
документи, матеріали та інші відомості, необхідні для всебічного
розгляду справи. Відмова від їх надання та умисне приховування тягне за
собою відповідальність винних осіб за законом.
Ухвала Колегії суддів. Конституційного Суду України про призначення
експертизи є обов’язковою для виконання. Експерти мають право з дозволу
Колегії суддів, Конституційного Суду України знайомитись з матеріалами
справи та в разі необхідності брати участь в їх розгляді, вимагати
надання додатко-
‘ Указ Президента України “Про Положення про Постійного представника
Президента України у Конституційному Суді України від 22.05.1998 р. //
Офіційний Вісник України. – 1998. – ^» 21.
Перепелюк В.Г.
329
“””матеріалів. За давання завідомо неправдивого висновку екс-Б ти несуть
відповідальність згідно з чинним законодавством.
Учасники конституційного провадження, які не володіють жавною мовою,
повинні своєчасно заявити клопотання про участь перекладача у розгляді
справи. Питання про участь пере-
падача вирішується до початку розгляду справи на засіданні
Конституційного Суду України.
Тимчасова комісія Конституційного Суду України утво-оіоється з числа
фахівців відповідних галузей прав для додаткового дослідження матеріалів
справи.
У Законі відсутнє визначення таких прав учасників процесу, як право
знайомитися із матеріалами справи, ставити запитання, заявляти
клопотання, права на ознайомлення із протоколом, подання до нього
зауважень’. Необхідно також передбачити права сторін відводити суддю,
експерта, спеціаліста, перекладача.
У законі також слід встановити процедури попередження експертів і
спеціалістів про відповідальність за відмову давати покази і за дачу
завідомо неправдивих показань. Перекладач має попереджатися про
відповідальність за явно для нього невірний переклад . Доцільно
передбачити в Законі право судді користуватись послугами
(консультаціями) спеціаліста під час вивчення справи і підготовки її до
розгляду3.
скомороха В. Конституційний Суд України: досвід і проблеми // Пра-^о
України. – 1999. – №1. – С.8.
Скомороха В. Окремі питання діяльності конституційної юстиції в Вкраїні
// Право України. – 1999. – № 12. – С. 4.
Скомороха В. До першої річниці запровадження конституційної юрисдикції
// право України. – 1997. – № 11. – С. 3.
330 ЧАСТИНА ПІ. Процедури діяльності органів державної влади…
Розділ 12. Організація діяльності місцевих рад
12.1. Засади діяльності місцевих рад
Засади діяльності місцевих рад полягають в принципах їх функціонування
та елементах організації як органів місцевого самоврядування. Засади
діяльності рад випливають із принципів місцевого самоврядування.
Зокрема, ст. 4 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” серед них
називає законність, гласність, колегіальність, поєднання місцевих і
державних інтересів.
Розрізняють загальні та спеціальні принципи. Загальні стосуються всіх
елементів діяльності рад. А спеціальні принципи стосуються окремо таких
елементів, як побудова системи рад, функції рад, організаційна структура
рад, організація роботи рад та її органів, взаємодія рад із органами та
організаціями, що знаходять на підвідомчій їм території.
До загальних засад відносять: 1) залучення громадян до діяльності рад.
Так, громадяни ініціюють вирішення питань життя територіальної громади.
Вони здійснюють контроль за виконанням рішень ради; 2) використання
радами для залучення громадян всіх основних організаційних форм їх
діяльності. Участь громадян повинна бути можливою на пленарному
засіданні ради, на засіданні постійної комісії, на засіданні колегії
місцевої ради; 3) залучення громадських організацій, органів
самоорганізації населення до роботи ради. Цінним є залучення їх
спеціалістів до діяльності різного роду робочих груп. Доцільним є також
узгодження використання ресурсів цих суб’єктів права для реалізації
рішень ради; 4) Використання для зв’язків ради з громадою форм участі
громадян у комунальному управлінні:
відкликання депутатів місцевих рад, збори громадян за місцем проживання,
місцеві ініціативи, громадські слухання; 5) само-. стійність рад.
Місцеві ради реалізують повноваження територіальних громад під власну
відповідальність у місцевих інтересах за власною ініціативою; 6)
поєднання виконання радами представницьких та управлінських функцій.
Ради не тільки фо-
Перепелюк В.Г. 331
рмують місцеву політику, а й організовують її виконання. Тому виконавчі
комітети, департаменти, управління, відділи, хоча і є органами з
власними функціями, все ж вважаються органами ради, а не територіальної
громади. Одна із вимог цього принципу полягає в тому, що брати участь у
розробці рішення мають ті, хто виконуватиме (в першу чергу депутати
місцевих рад); 7) колегіальність. Органи місцевої ради є виключно
колегіальними, за винятком секретаря ради; 8) гласність діяльності
місцевих рад. Робота ведеться відкрито. Рада має подавати систематично
та повно інформацію про рішення і заходи, які нею вживаються. Постійні
комісії на виконання цього принципу проводять слухання з питань, які
виноситимуться на пленарне засідання місцевої ради. Гласність також
знаходить прояв у можливість знайомитись із протоколами сесій рад. Рада
вирішує питання про створення комунальних засобів масової інформації для
висвітлення своєї роботи; 9) І, нарешті, базовим для всієї решти
принципів є принцип законності. У разі порушення одного із вищеназваних
принципів одночасно постає питання про порушення законності.
Класифікація спеціальних принципів дозволяє виділити наступні їх види.
Згідно із структурою правого статусу місцевої ради виділяють
функціональні принципи, організаційно-структурні принципи та принципи
організації роботи місцевої ради. До змісту першого виду принципів
відносять презумпцію юридичної компетентності ради у вирішенні питань
життя територіальної громади, принцип відповідальності рад перед
територіальною громадою. До вимог організаційно-структурних принципів
відносять: принцип побудови ради як відносно самодостатньої керуючої
системи, що включає утворювані радою структурні формування (президія,
колегія, постійні комісії, спеціальні контрольні комісії, робочі групи),
принцип відповідності структури ради вимогам поєднання територіального і
галузевого управління, принцип поєднання в системі ради депутатських
формувань та штатних підрозділів управлінського апарату. Такі підрозділи
надають допомогу як раді в плані самоорганізації, так і вчиняють
зовнішній управлінський вплив. До принципів організації роботи
відносять: диференціацію функціонального при-
332 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної вл д
значення різних форм роботи ради, принцип закршлення’се”73″”
якості головної організаційної форми діяльності оал пг01″ в _ ,
г /д’ ринцнп поєднання колегіальних та одноособових форм роботи
Під елементами організації роботи ради розуміють оог • заційні форми та
методи діяльності рад. Організаційна форма ь відносно відокремлений
елемент організації роботи ради в оам ках якого забезпечується як
поєднання, так і розподіл праці депутатів, працівників виконавчого
апарату (виконавчого органу ради) з метою здійснення конкретних задач,
функцій та повноважень ради. Виділяють такі форми: пленарне засідання
ради засідання постійних комісій, форми індивідуальної та колектив.” ної
діяльності депутатів безпосередньо серед громадян.
За колом організаційних питань, що вирішуються розрізняють форми
загальної організації – пленарні засідання, засідання президії, колегії,
та форми організації спеціального призначення – засідання постійних та
тимчасових комісій, робочих груп. При цьому пропонують ліквідувати
президії обласних рад як дорадчі органи, які не мають повноважень
суттєво впливати на вирішення будь-яких питань життя регіону’.
За роллю в процесі функціонування ради виділяють форму, пов’язану із
прийняттям рішення (пленарне засідання) та форму, призначену для
підготовчої, поточної та контрольної діяльності (засідання постійних
комісій). Ради самостійні у визначенні системи та ролі організаційних
форм своєї діяльності. Гарантії провідної ролі пленарних засідань
полягають у обов’язку регулярно їх проводити, у презумпції
компетентності ради при вирішенні питань місцевого значення та
закріплення переліку питань, що вирішуються винятково на пленарних
засіданнях
місцевої ради.
Традиційним для організаційної побудови вітчизняних місцевих органів
влади є питання про належність виконавчого ко-мітету місцевої ради до її
системи. Радянська юридична наука і
‘ Скрипничук. Обласна рада – в системі місцевого самоврядування в
Україні: організація та діяльність: Автореф. дис. … канд. юрид. нау^
12.00.02./ Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. – X, іи С. 10.
Перепелюк В.Г.’ 333
ктика не були єдиними. Практика пішла шляхом виділення конавчо –
розпорядчі органів ради в самостійну систему орга-• Однак Основін В.С.
та Лучин В.О. бачили виконком як ро-йочий орган ради. Вони вказували, що
включення виконкому до системи, ще не означає втрату самостійності і
набуття допоміжного характеру’. Тому, якщо виконком бере учать у роботі
ради, то й включається у її процедурну систему. Однак, автори не
врахували, що виконком має власні функції і сам вживає юридично-значимих
дій для їх виконання. Сучасне законодавство про місцеве самоврядування
розглядає виконавчі органи місцевих рад самостійними носіями
повноважень. Врешті, на нашу думку, дане питання може бути теоретично
вирішене наступним чином. Виконком належить розглядати органом ради
тільки тоді, коли до його персонального складу допускається входження
депутатів місцевої ради. Якщо така можливість виключається, то
виконавчий комітет організаційно є органом територіальної громади, а не
органом місцевої ради.
Методи роботи ради – це способи здійснення владної діяльності, а також
самоорганізації органів ради, що забезпечує ріст соціальної активності
громадян та активну роботу депутатів. З погляду зв’язку із функціями
ради виділяють таку групу методів: планування роботи ради, прийняття
рішень, здійснення контролю, координації, інформаційного забезпечення
роботи ради, їх органів та депутатів. За характером впливу на
підконтрольні об’єкти виділяють методи: владно-правові, економічні,
організаційні, соціально-психологічні.
Особливості внутрішньоорганізаційної діяльності ради наступні. По-перше,
виділяється взаємозв’язок між конкретними організаційними формами
діяльності ради. Галузева підготовка питань на пленарне засідання ради
покладається на постійні комісії ради. Загальну координацію роботи
постійних комісій та Депутатів здійснює президія (колегія) ради на своїх
засіданнях.
“^ридическая процессуальная форма. Теория й практика / Под общ. РЗД.
член.кореспонд. АНУ УССР П.Е. Недбайла й докт. юрид. наук оршенева В.М.
автор. Колектив В.М. Горшенев, П.Е. Недбайло, В.С. сновин, В.О. Лучин й
др. – М.: Юрид. лит., 1976. – С. 74-77.
334 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влад
По-друге, у внутрішньоорганізаційній діяльності ради поєдн ються
організаційні та організаційно-технічні заходи. У підго ‘ вці певного
питання до розгляду та забезпечення його розгля радою бере активну
участь апарат ради. Саме на нього покладається організаційна та
матеріально-технічна підготовка пооііе дурної дії, що вчиняється радою
чи її органами.
12.2. Організаційні форми діяльності місцевих рад
Процедури діяльності місцевих рад відносяться до категорії
організаційних. Однак ці макропроцедури здатні перетворюватись у
процесуальні процедури. Це, зокрема, має місце у таких макропроцедурах:
надання місцевою радою дозволу на створення органу самоорганізації
населення’; процедури місцевої ініціативи2. В даних процедурах
нормативне закріплена участь зацікавлених у певному питанні громадян у
обговоренні цього питання на пленарних засіданнях місцевої ради.
Сесія – це одне чи декілька послідовних засідань ради з одним загальним
для них порядком денним. До функцій сесій відносять: 1) формування
органів ради 2) прийняття рішень по найважливішим питанням життя
територіальної громади 3) контроль за сформованими радою органами.
Сесія є єдиною формою роботи ради. Дана форма має два типа: пленарне
засідання та засідання постійних комісій (стаття 46 закону ”Про місцеве
самоврядування”). Важливою характеристикою організаційно-правової форми
роботи колегіального органу є кворум: кількість членів органу за
наявності якого питання може обговорюватись та вирішуватись. Такі члени
місцевого представницького органу можуть формувати: загальний склад
ради, склад ради, правомочний склад ради. Скдад_ради_-кількість
депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано
(зареєстровано територіальною виборчої комісією)
‘ Закон України “Про органи самоорганізації населення” від 11 липня 2001
року.// Голос України. – 2001. – 15 серпня (стаття 9). 2 Закон України
“Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року// Голос
України. – 1997. – 12 червня (пункт 3 статті 9).
Перепелюк В.Г. 335
не припинено на пленарному засіданні ради. Загальний склад пи –
кількісний склад депутатів ради, визначений радою перед ^-анням нового
складу. Правомочний склад ради – кількість
еггутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких ви-чнано і не
припинено в установленому законом порядку, яка становить не менше, як
дві третини від загального складу ради. Із цього випливає, що рада
потенційно втрачає можливість працювати, якщо склад ради буде менше 2/3
загального складу. Депутати не можуть бути зібраними на першу сесію
територіальною виборчою комісією. Тобто законодавець запровадив
негнучкий рівень кворуму. І це виправдано, інакше буде спотворена
функція представництва громадян у місцевій раді (стаття 1 Закону).
Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь
більше половини загального складу ради. Тобто при наявності 50%
депутатів засідання неправомочне. Якщо кворум відсутній, головуючий
переносить сесію на інший час. Практика може стикнутись із тою
ситуацією, що депутати ходячи на пленарні, на бажають відвідувати
засідання постійних комісій. Через це питання не будуть готові до
розгляду радою. Це є предметом реагування голови ради чи місцевого
голови. Сесія ради триває за рішенням самої ради або до закінчення
розгляду порядку денного.
Власне приписів про сесію небагато через те, що вона існує в двох
формах. Однак, перші розділи регламентів місцевих рад спрямовані на
регулювання загальних питань роботи ради. Чільне місце ^ред цих положень
займають принципи роботи ради. Серед них:
Державної мови роботи, відкритість, гласність, законність,
колегіальність, поєднання місцевих та державних інтересів, виборності,
правової, матеріально-фінансової самостійності.
Серед названих типів організаційних форм домінує пленарне засідання.
Воно є способом остаточного вирішення питань, Що віднесені до
компетенції ради, тобто процедурою стадії при-
няття рішення. Засідання постійної (тимчасових) комісії у свою
^У є процедурою стадії підготовки справи до розгляду на “ленарному
засіданні (частина 1 статті 47 Законом України “Про
1сцеве ^моврядування в Україні”.). Через це рада не може в
336 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влад
регламенті передбачити переліку питань, що остаточно випі ються на
засіданнях комісій від імені ради.
Засідання постійних (тимчасових) комісій є правомоч ними, якщо в них
бере участь не менше як половина від загального складу комісії,
затвердженого радою на пленарному засіданні. Питання, які належать до
відання кількох комісій можуть розглядатись на їх спільному засіданні.
Засідання комісій проводяться у період між пленарними засіданнями. Та,
воно може проводитись одночасно у тому разі, коли є доручення ради
невідкладно підготувати проект рішення, якщо в цей час пленарні
засідання не розглядають рішення, проводять вибори, призначають або
затверджують посадових осіб. У разі потреби рада може прийняти рішення
про оголошення перерви в пленарному засіданні для проведення засідань
комісій, депутатських груп.
Сесії ради скликаються головою ради (місцевим головою) в міру
необхідності, але не менше одного разу на квартал. Сесія ради повинна
бути також скликана за пропозицією не менш як третини депутатів від
загального складу ради або голови обласної державної адміністрації. У
цьому випадку на ім’я голови ради надсилаються підписані вищезазначеними
ініціаторами мотивовані пропозиції щодо скликання сесії із зазначенням
питань, розгляд яких пропонується, проектами рішень сесії з них,
оформленими в установленому порядку.
Позачергова сесія скликається головою ради, місцевим головою у
двотижневий строк після надходження пропозицій про її скликання. Якщо у
голови ради, місцевого голови є обгрунтовані заперечення щодо
необхідності скликання сесії, то вони у визначений регламентом місцевої
ради строк доводяться до ініціаторів скликання сесії. У разі згоди з
висновками голови ради, ініціатори офіційно відкликають своє подання в
установлений термін.
У разі немотивованої відмови голови ради скликати сесію на вимогу
третини депутатів чи голови обласної, районної ‘;| державної
адміністрації та у випадках, якщо сесія не скликаться головою ради,
місцевим головою у строки, передбачені регламентом, або у зв’язку з
неможливістю скликати сесію, сесія скликається заступником голови ради
чи місцевого голови. Сесія
Перепелюк В.Г.
337
япи може бути скликана депутатами, які становлять не менше, як пну
третину складу ради, або постійною комісією ради’.
Особливо потрібно звернути увагу на обов’язковий характер пропозиції
депутатів, виконкому, які по суті є об’єктами управління з боку
керівництва ради. Отже дана процедура порушення провадження радою
певного питання складається лише з одного етапу – висунення пропозиції.
Тому, постійна комісія при скликанні сесії буде виступати в ролі
виконавця рішення, прийнятого 1/3 депутатів від загального складу ради у
формі пропозиції.
Підготовка сесій. Відповідальність за підготовку сесій покладається на
місцевого голову або голову рай (обл) ради, секретаря ради або
відповідно заступника голови обл (рай) ради. Ці особи скликають ради,
забезпечують підготовку до сесії питань порядку денного, готують проект
порядку денного, керують організаційно-технічним забезпеченням сесій
ради.
Загальні напрями підготовчої роботи: 1) підготовка документів по
питаннях порядку денного, 2) проведення організаційно-технічних заходів
(сповіщення депутатів, розмноження документів), 3) залучення депутатів
до підготовки питань порядку денного.
Результатом вивчення питань порядку денного є доповіді, співдоповіді,
довідково-аналітичні та інформаційні матеріали, проекти рішень ради.
Організаційно-технічне забезпечення сесій здійснюється виконавчими
апаратами рай (обл) рад або виконавчими органами рад базового рівня.
При складенні проекту порядку денного враховуються рішення ради,
доручення виборців, пропозиції постійних комісій, депутатів, виконкому,
місцевих органів виконавчої влади, зацікавлених організацій, місцеві
ініціативи, пропозиції громадян висловлені на загальних зборах громадян,
громадських слуханнях. На сесію виносять, як правило, три – чотири
складні питання, що вимагають широкого обговорення, а також різні
організаційні питання та інформації.
Див., до прикладу. Регламент Київської обласної ради, затверджений
рішенням другої сесії обласної ради XXIII скликання від 19.05.98
№16-°2-ХХШ.
338 ЧАСТИНА І1Ґ. Процедури діяльності органів державної влади
В розпорядженні місцевого голови, голови^аионноїТоб ласної) ради про
скликання сесії має бути вказано: час і м’ проведення сесії, питання, що
виносяться, доповідачі, план п готовки сесії. Рішення скріплюється
печаткою відділу з обс-п говування ради. Не виключено, що рішення про
скликання сесії у часі може передувати оголошенню і доведенню до відома
депутатів основних питань проекту порядку денного сесії.
Організують підготовку до сесії місцевий голова, секретао ради,
залучаються голови постійних комісій, апарат ради Для підготовки питання
на сесію може створюватись радою спеціальна комісія. Завчасно також
необхідно повідомити осіб участь яких доцільна або обов’язкова на
пленарному засіданні. Дається вказівка апарату ради запросити депутатів
ради, ради вищого рівня, народного депутата, завідувачів відділів та
начальників управлінь виконкому (апарату), керівників комунальних
підприємств, установ, організацій.
Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської (районної у місті
ради), скликається відповідною територіальною виборчою комісією. Не
пізніше, як через місяць після обрання ради у правомочному складі.
Місячний термін слід обчислювати у календарних днях. Першу сесію
районної, обласної ради скликає голова відповідної територіальної
виборчої комісії.
Для підготовки пропозицій щодо порядку проведення першої сесії
новообраної ради та питань, які передбачається винести на її розгляд
формування органів ради, утворюється робоча група з числа депутатів
новообраної ради.
Особливо варто підкреслити можливості вищих за рівнем чи нижчих за
рівнем органів держави чи самоврядування вносити пропозиції по питанням
на розгляд ради. Більшість регламентів указують на те, що тільки
однорівневі органи можуть вносити пропозиції. Однак це не виправдано і
Закон України ”Про місцеве самоврядування в Україні” належить розуміти
буквально:
голова обласної державної адміністрації може внести пропозиції нз сесію
районної ради, міський голова – внести пропозиції до сільської ради.
Однак, слід пам’ятати дві перешкоди:
Перепелюк В.Г. 339
• Територіальна компетентність: голова районної держав– адміністрації
не може звернутись до міської ради, з територією якої район не межує.
• Голова районної, обласної ради, постійні комісії, депутати не можуть
безпосередньо звертатись до іншої ради, оскільки не вправі виступати від
імені ради. А саме остання є суб’єктом права, що виступає носієм
основних функцій.
Провадження питань місцевою радою складається з тих же стадій, що й
парламентське провадження: порушення провадження, підготовка питання до
розгляду, розгляд питання.
Перша стадія складається із процедурних дій з приводу формування проекту
та затвердження порядку денного сесії. Депутати заздалегідь
повідомляються про час скликання і місце проведення сесії ради.
Розпорядження голови ради, місцевого голови про скликання сесії
публікується в комунальному друкованому засобі масової інформації та
направляється депутатам не пізніше як за визначену регламентом ради
кількість днів до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення
та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Проекти рішень та
інші документи доводяться до депутатів, як правило, не пізніше як за 3
дні до її відкриття.
У разі скликання позачергової сесії розпорядження голови ради, місцевого
голови з цього приводу із зазначенням питань, які передбачається внести
на розгляд ради, публікується в комунальній газеті та доводиться до
відома депутатів не пізніше, як за день до сесії. Документи позачергової
сесії обласної ради видаються депутатам при реєстрації.
Існує два типи формування порядку денного ради.
По-перше, проект порядку денного сесії може формуватися головою ради,
місцевим головою на підставі пропозицій постійних комісій, депутатських
груп, депутатів, обласної, районної державної адміністрації, виконавчих
органів місцевої ра-ли. Він надсилається депутатам не пізніше, як за 10
днів до сесії. пропозиції до порядку денного сесії вносяться вище
забаченими органами не пізніше, як за 20-30 днів до_пленарного Сідання.
Голова ради організовує їх попередній розгляд.
340 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади
Пропозиції, внесені пізніше вищезазначеного строку або безпосередньо при
розгляді порядку денного на сесії, включаються до порядку денного у тому
випадку, якщо вони були попередньо розглянуті відповідними органами ради
чи обл-. рай-держадміністрацією або їх розгляд на сесії не потребує
додаткового вивчення. При цьому заслуховується повідомлення ініціатора
пропозиції про виконану підготовчу роботу, готовність проектів
документів і можливість надання їх депутатам, а також заслуховується
виступ з цього питання представника відповідної постійної комісії,
облдержадміністрації тощо.
Пропозиції щодо кожного питання, яке пропонується включити до порядку
денного сесії, подаються із супровідною запискою і проектом рішення, що
пропонується прийняти за цією пропозицією. Попередній розгляд питань,
які вносяться до порядку денного сесії, здійснюється постійними
комісіями, тимчасовими контрольними комісіями рад, фахівцями відділів,
управлінь, служб ради чи іншими органами за дорученням голови ради,
місцевого голови. Результати попереднього розгляду оформляються як
доповіді, додаткові матеріали і проекти рішень.
Узагальнені пропозиції заступник голови ради (місцевого голови) подає на
розгляд колегії (президії”) ради для прийняття рекомендацій щодо
включення чи не включення певних питань до порядку денного. Пропозиція
має бути викладена у формі проекту рішення чи іншого документа з такими
вимогами:
• Пропозиції мають бути підписані (завізовані) їх авторами та
відповідними посадовими особами місцевої державної адміністрації.
• Одночасно з проектом рішення автор пропозиції подає покажчик розсипки
даного документа, вказавши найменування адресата для ознайомлення та
кількість примірників. Працівник апарату при цьому може вносити
доповнення.
• Завізований структурними підрозділами проект подається голові ради чи
міському голові.
Проект порядку денного сесії обговорюється і затверджується радою
більшістю голосів депутатів від загального складу ради. До порядку
денного сесії останнім питанням для розгляду
Перепелюк В.Г. 341
вноситься “Різне”.
До порядку денного позачергової сесії вносяться, як правило, питання,
розгляд яких визначено у пропозиціях про скликання такої сесії.
Інший тип формування проекту порядку денного полягає в тому, шо основні
питання порядку денного кожної наступної сесії визначаються на
попередній. Для внесення питання необхідно голоси 1/5 депутатів.
Депутати можуть організувати дебати з приводу питань до порядку денного.
Правда, вимога “1/5” може розглядатись як запереченням права кожного
окремого депутата на пропозицію.
Особливість ради як органу полягає у організаційних формах її роботи.
Рішення обробляється самими ж депутатами як з фахової, так і
організаційно. Загальні організаційні питання регулюються колегією
(президією), а фахові, вузькоспеціальні за функціональними напрямками
діяльності ради рішення готуються комісіями як спеціальними, так і
контрольними.
Особливе місце серед організаційних форм участі громадян у вирішенні
питань місцевого значення займає місцева ініціатива. Регламенти рад
двояко підходять до врегулювання обслуговуючих дану форму процедур. Одні
із них регулюють ініціативу виключно на етапі її подання до ради,
забуваючи, що громада вправі брати участь у провадженні до самого
опублікування рішення по справі. Тому, вигідніше виглядає позиція тих
авторів регламентів, які відсилають до статутів громад. Саме в них має
бути деталізовано даний інститут. Тому, місцева ініціатива не предмет
для регулювання розділом про підготовку питань на сесію.
Регламенти можуть містити досить детальну інформацію і вимоги до
матеріалів, що подаються на розгляд сесії, до проекту рішення ради
(погодження, візування, додатки, реквізити самого проекту).
Друга стадія провадження питання місцевою радою менш значима, ніж у
Верховній Раді України. Питання, які подаються на розгляд ради, готові
до розгляді на пленарному засіданні та “рийняття по них рішень. Тому
немає необхідності готувати їх
342 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади
до розгляду. Разом із тим, по питаннях, які ініційовані депутатами,
комісіями ради, може виникнути потреба провести попереднє дослідження
обставин.
Третя стадія – розгляд питання – полягає у обговоренні питання та
голосування по ньому на пленарному засіданні ради Процедурний режим цієї
стадії складається з вимог до: 1) ведення головуючим пленарних засідань
2) дебатів 3) процедура голосування та прийняття рішення. Формується ця
стадія, як правило, з трьох етапів: 1) прийняття рішення про
прийнятність пропозиції, 2) прийняття пропозиції в цілому, 3) підписання
рішення ради місцевим головою.
Функції головуючого на пленарних засіданнях покладаються на голову ради
(місцевого голову), а за його відсутності заступника голови ради
(місцевого голови). У разі неможливості виконання ними зазначених
функцій сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої
скликано сесію, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за
рішенням ради один з депутатів ради.
До складу функцій головуючого традиційно включаються наступні:
* відкриття, закриття та ведення засідання, оголошення перерви;
* забезпечення дотримання депутатами регламенту місцевої ради;
* організація розгляду питань порядку денного;
* надання слова депутатам та запрошеним;
* оголошення заяв, повідомлень, інформації;
* постановка питання на голосування, оголошує його результати:
* вживання заходів щодо підтримання порядку на засіданні;
ї
* здійснення інших повноваження, що випливають з цього
регламенту.
Під час пленарного засідання ради головуючий не має права коментувати і
не дає оцінок щодо промовців та їх виступів, крім випадків порушення
регламенту місцевої ради, недоде-
Перепелюк В.Г. 343
ржання етики пленарних засідань – вживання образливих, непристойних і
лайливих слів, заклику до незаконних і насильницьких дій тощо.
Послідовність обговорення питання, включеного до порядку денного ради,
за загальним правилом, охоплює:
• доповідь, запитання доповідачу, відповіді на них;
• співдоповіді (у разі потреби), запитання співдоповідачам;
• відповіді на них;
• виступ ініціатора внесення пропозиції,
• виступи постійних комісій,
• виступи представників фракцій,
• виступи депутатів;
• заключне слово доповідача, та співдоповідачів.
У деяких регламентах відсутня вказівка на організацію розгляду питань.
Можливо, тому, що тільки незначне коло питань потребує доповіді та
співдоповіді. По решті питань депутатам доцільно оголосити лише
інформацію. Рішенням ради може встановлюватися загальний час на виступи,
відповіді на запитання тощо.
Регламент тривалості виступів затверджується кожною радою, а тому є
неодноманітний. В середньому для доповіді надається 30-40 хв., для
співдоповіді – від 7 до 15 хв., для заключного слова – 5 хв. Виступаючим
в обговоренні – 5 хв, для виступів з процедурних питань – 2-3 хв. В
окремих випадках головуючий на засіданні за згодою ради може продовжити
час виступу.
Рішення про припинення виступів приймається радою більшістю голосів від
присутніх депутатів у випадках:
• якщо список бажаючих виступити вичерпано;
• якщо ніхто не подав заяву про надання слова;
• у разі закінчення визначеного для виступів часу;
• у разі внесення пропозицій депутатів щодо припинення обговорення.
Коли окремі депутати, які подали заяву на виступ, але не ви-‘^упили, під
час прийняття рішення щодо припинення обговорення наполягають на
виступі, рада приймає щодо цього окреме рішення.
344 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади..
Заява про надання слова для виступу з будь-якого питання порядку денного
подається в письмовій формі на ім’я головуючого на засіданні після
затвердження порядку денного. Секретаріат сесії формує список осіб, які
попросили слово, окремо з кожного питання у порядку черговості подання
заяви. Головуючий на сесії надає слово в разі усного звернення для
оголошення, внесення пропозицій, запитань, повідомлень, довідок тощо.
Слово з процедурних питань надається депутатам позачергово.
На сесії ніхто не може виступати без дозволу головуючого ;
на засіданні. ‘
Депутат у будь-який момент може відмовитися від свого і запису на
виступ. Голова, заступник голови ради, голови по-,;
стійних комісій (якщо бажають виступити за власною ініціати-‘ вою, а не
за дорученням комісії) мають право на виступи на загальних підставах.
Депутат може виступати з одного питання не більше двох разів.
Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні за підсумками
розгляду питання. Для редагування тексту рішення обирається редакційна
комісія або цією функцією наділяти одна із постійних комісій.
З початку голосування і до оголошення результатів голосування головуючий
нікому не надає слово. Під час голосування проектів документів
головуючий на засіданні спочатку ставить на голосування питання про
прийняття проекту рішення за основу. Після прийняття такого рішення
голосуються пропозиції про зміни та доповнення до проектів документів.
На голосування ставляться всі пропозиції і поправки депутатів. Після їх
прийняття чи відхилення ставиться на голосування питання про прийняття
документа в цілому.
Перед кожним голосуванням головуючий формулює зміст питання, що буде
ставитися на голосування, погоджує з депутатами вид голосування, якщо
він не визначений нормативними документами, регламентом ради або
пропозиціями депутатів, що надійшли, нагадує порядок голосування за
потребою та оголошує кількість голосів, необхідну для прийняття рішення.
Після закінчення голосування головуючий оголошує його результати і
Перепелюк В.Г. 345
прийняте рішення.
Рішення ради приймаються більшістю депутатів від загального складу ради.
При голосуванні депутат має один голос і подає його “за”, “проти” чи
утримується від голосування. Рішення ради приймаються відкритим,
поіменним і таємним голосуванням.
Поіменне голосування проводиться за пропозицією_будь -кого з депутатів,
підтриманою не менше як третиною депутатів, присутніх на сесії.
Таємне голосування проводиться при обранні голови обласної, районної,
районної у місті ради, його заступника, при звільненні їх з посади, при
обранні за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду
та звільнення з посади секретаря ради, при прийнятті рішення щодо
дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського
голови , при прийнятті рішення про недовіру голові відповідної місцевої
державної адміністрації; внесення до Кабінету Міністрів України
пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації, а
також за окремою ухвалою сесії ради.
При відкритому голосуванні після підрахунку голосів лічильною комісією,
головуючий на засіданні (голова лічильної комісії) оголошує результати
голосування і повідомляє прийнято проект (пропозицію) чи відхилено.
При очевидній явній перевазі голосів підрахунки голосування можуть не
проводитись, якщо жоден з депутатів не вимагає іншого.
При поіменному голосуванні кожен депутат за пред’явленням свого
посвідчення лічильній комісії особисто у списку депутатів проти свого
прізвища робить запис “за”, “проти” або “утримався” та власноручний
підпис.
Лічильна комісія підраховує голоси, складає протокол та подає дані про
результати поіменного голосування головуючому на засіданні, а списки
голосування – у секретаріат сесії. Підсумки голосування заносяться до
стенограми сесії.
Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від21.05.1997 р. //
Відомості Верховної Ради України. – 1997.- № 24. – Ст, 170 (пункти 4, 16
статті 26)
346 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади..
Таємне голосування проводиться шляхом подачі бюлетенів. До бюлетеня по
виборах посадових осіб ради включаються всі висунуті кандидатури, які
дали згоду балотуватися. Вони зазначаються в бюлетені в алфавітному
порядку.
Рішення сесії підписується особою, яка головувала на засіданні. Рішення
ради нормативне – правового характеру набирають чинності з дня їх
офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк
введення відповідного рішення в дію.
Процедурним актом, що фіксує обставини розгляду питань на засіданні ради
є протокол. У ньому зазначається: 1) дата, місце проведення засідання,
2) прізвище головуючого на засіданні, 3) кількість депутатів присутніх
на засіданні, 4) питання порядку денного, 5) всі винесені на голосування
питання і пропозиції, спосіб їх прийняття 6) повні результати
голосування та прийняті рішення, 7) письмові та усні запити депутатів.
Протокол підписується головуючим на засіданні та візується
відповідальним за ведення протоколу.
Рішення сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний строк з моменту
його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і
внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням
зауважень. Рада зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути
рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського
голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від
загального складу ради, воно набирає чинності’.
Крім пленарного засідання як форми роботи ради у цілому, регулюванню
регламентами місцевих рад піддається організація роботи дорадчих органів
загальної координації в складі ради (колегії, президії, погоджувальні
ради). Зокрема, президія є консультативно-дорадчим органом, що діє при
голові обласної ради для вироблення узгоджених пропозицій і рекомендацій
з основних питань діяльності обласної ради, координації роботи
‘ Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 2105.1997 р.
// Відомості Верховної Ради України. — 1997. – № 24. – Ст. 170 (пункт 4
статті 59).
Перепелюк В.Г. 347
постійних комісій, розгляду питань поточної роботи ради в період між
сесіями. Ці органи складаються із керівників органів ради – комісій,
фракцій.
Їх засідання скликаються головою ради і повноважні в разі присутності на
них більше половини від їх складу. У засіданнях президії за запрошенням
можуть брати участь з правом дорадчого голосу інші депутати ради, голови
районних і обласних, районних у містах рад, заступники голови обласної
чи районної державної адміністрації, керівники структурних підрозділів
місцевих держадміністрацій, об’єднань громадян.
Особи, запрошені на засідання з окремих питань, можуть виступати при їх
обговоренні, вносити пропозиції, робити зауваження по суті обговорення
питання, давати необхідні довідки. Після розгляду відповідного питання і
прийняття рішення ці особи в подальшій роботі президії участі не беруть.
На засіданні розглядаються такі питання: 1) формування (погодження)
порядку денного, 2) організація виконання рішень ради, проходження
запитів депутатів, 3) координація дій постійних комісій, 4) підготовка
пропозицій щодо кандидатур на посади в місцевій раді.
За підсумками розгляду питань президія приймає рішення, які мають
рекомендаційний характер. Рішення приймається якщо за нього
проголосувало не менше половини членів органу. Це рішення є обов’язковим
до розгляду.
12.3. Методика організації діяльності
Планування роботи ради.
Робота місцевої ради планується на поточний рік. Пропозиції щодо питань
для розгляду вносяться головою ради (місцевим головою), постійними
комісіями, депутатськими групами, депутатами. Проект плану роботи
попередньо розглядається у постійних комісіях. У переліку питань в плані
роботи зазначається назва питання, строки його підготовки, відповідальні
за підготовку та доповідач. Крім питань, які віднесені до компетенції
ради, до переліку питань для розгляду включаються звіти органів, посадо-
346 ЧАСТИНА III. Процедури діяльності органів державної влади..
Таємне голосування проводиться шляхом подачі бюлетенів. До бюлетеня по
виборах посадових осіб ради включаються всі висунуті кандидатури, які
дали згоду балотуватися. Вони зазначаються в бюлетені в алфавітному
порядку.
Рішення сесії підписується особою, яка головувала на засіданні. Рішення
ради нормативне – правового характеру набирають чинності з дня їх
офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк
введення відповідного рішення в дію.
Процедурним актом, що фіксує обставини розгляду питань на засіданні ради
є протокол. У ньому зазначається: 1) дата, місце проведення засідання,
2) прізвище головуючого на засіданні, 3) кількість депутатів присутніх
на засіданні, 4) питання порядку денного, 5) всі винесені на голосування
питання і пропозиції, спосіб їх прийняття 6) повні результати
голосування та прийняті рішення, 7) письмові та усні запити депутатів.
Протокол підписується головуючим на засіданні та візується
відповідальним за ведення протоколу.
Рішення сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний строк з моменту
його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і
внесено на повторний розгляд відповідної ради із обгрунтуванням
зауважень. Рада зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути
рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського
голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від
загального складу ради, воно набирає чинності’.
Крім пленарного засідання як форми роботи ради у цілому, регулюванню
регламентами місцевих рад піддається організація роботи дорадчих органів
загальної координації в складі ради (колегії, президії, погоджувальні
ради). Зокрема, президія є консультативно-дорадчим органом, що діє при
голові обласної ради для вироблення узгоджених пропозицій і рекомендацій
з основних питань діяльності обласної ради, координації роботи
‘ Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 2105.1997 р.
// Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170 (пункт 4
статті 59).
Перепелюк В.Г. 347
постійних комісій, розгляду питань поточної роботи ради в період між
сесіями. Ці органи складаються із керівників органів ради – комісій,
фракцій.
Їх засідання скликаються головою ради і повноважні в разі присутності на
них більше половини від їх складу. У засіданнях президії за запрошенням
можуть брати участь з правом дорадчого голосу інші депутати ради, голови
районних і обласних, районних у містах рад, заступники голови обласної
чи районної державної адміністрації, керівники структурних підрозділів
місцевих держадміністрацій, об’єднань громадян.
Особи, запрошені на засідання з окремих питань, можуть виступати при їх
обговоренні, вносити пропозиції, робити зауваження по суті обговорення
питання, давати необхідні довідки. Після розгляду відповідного питання і
прийняття рішення ці особи в подальшій роботі президії участі не беруть.
На засіданні розглядаються такі питання: 1) формування (погодження)
порядку денного, 2) організація виконання рішень ради, проходження
запитів депутатів, 3) координація дій постійних комісій, 4) підготовка
пропозицій щодо кандидатур на посади в місцевій раді.
За підсумками розгляду питань президія приймає рішення, які мають
рекомендаційний характер. Рішення приймається якщо за нього
проголосувало не менше половини членів органу. Це рішення є обов’язковим
до розгляду.
12.3. Методика організації діяльності
Планування роботи ради.
Робота місцевої ради планується на поточний рік. Пропозиції щодо питань
для розгляду вносяться головою ради (місцевим головою), постійними
комісіями, депутатськими групами, депутатами. Проект плану роботи
попередньо розглядається у постійних комісіях. У переліку питань в плані
роботи зазначається назва питання, строки його підготовки, відповідальні
за підготовку та доповідач. Крім питань, які віднесені до компетенції
ради, до переліку питань для розгляду включаються звіти органів, посадо-
348 ЧА СТИНА ПІ. Процедури діяльност і органів державної влади…
вих осіб, які місцева рада відповідно утворює, обирає, затверджує, а
також інформація щодо виконання прийнятих рішень.
Рада періодично заслуховує звіт про виконання плану роботи. На підставі
плану роботи ради визначається тематика пленарних засідань ради. Із цим
планом мають узгоджуватись перспективні плани засідань постійних
комісій, Ці плани визначають розклад розгляду питань радою, до змісту
якого включають дні сесії, щоденний перелік питань протягом року.
Складається розклад роботи місцевої ради її колегією (президією) або
іншим органом загальної організації роботи ради.
Розробка рішень рад.
Рішення можуть мати нормативний характер, а можуть мати індивідуальний
характер. Вони можуть бути рекомендаційними або обов’язковими. До
основних рис рішень місцевої ради відносять: 1) економічність; рішення
має бути економічним (не можна дублювати раніше видане рішення); 2)
виконуваність:
воно повинно містити приписи, виконання яких може здійснюватись
переважно без додаткового правового регулювання.
Підготовка тексту рішення включає процедури збору та аналізу необхідної
для вирішення інформації (проведення перевірок, заслуховування звітів,
доповідей, повідомлень, витребування додаткового матеріалу, проведення
соціологічних досліджень, ознайомлення з думкою спеціалістів).
Текст акту складається з констатуючої та постановляючи частин. Перша має
носити аналітичний характер, давати висновки. Друга частина містить
програму необхідних дій: завдання виконавцям, способи та строки
виконання, відповідальних за контроль.
Інформаційне забезпечення діяльності рад.
Воно Грунтується на поєднанні службової інформації, що надходить від
виконавчих органів ради, з інформацією, що надходить від територіальної
громади.
Види інформації: 1) за способом оформлення: усна інформація, що
заслухана на сесіях, та письмова; 2) за періодичністю одержання:
регулярна та витребувана по конкретній справі.
Нормативному регулюванню піддаються два напрямки інформаційного
забезпечення місцевої ради: а) робота з інфор-
Перепелюк В.Г. 349
мацією при підготовці питань на розгляд ради (доповідей, звітів), б)
поширення інформації серед депутатів і органів ради при організації
виконання її рішень.
Організаційне забезпечення діяльності постійних комісій і депутатів
апаратом ради.
Воно полягає у виконанні апаратом ради координації діяльності органів
ради та депутатів. На секретаріат ради покладається підготовка засідань,
інформаційне забезпечення ради, допомога в контролі за реалізацією
актів.
Працівники апарату надають методичну допомогу, надають допомогу у
складанні планів роботи, проводять спільні наради за участю депутатів,
здійснюють організаційно технічне сприяння (надають приміщення,
зберігають документи, допомагають проводити виїзні засідання),
забезпечує депутатів офіційними матеріалами’.
‘ Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник -М.:
Юрид. лит., 1988. – 560 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
