Пацурківський 1998 – Проблеми теорії фінансового права (книга)

Пацурківський 1998 – Проблеми теорії фінансового права

ВСТУП

Суспільні переміни, що охопили нині усі прошарки українського
суспільства, набирають інерції, стають незворотніми. У важких, часом
драматичних муках економічної”! політичної кризи перехідного періоду,
різкого загострення суспільних протиріч здійснюється складний,
суперечливий процес народження і розвитку громадянського суспільства,
правової держави. В руслі цього процесу переосмислюються старі правові
форми і уявлення, формуються принципово нові оцінки і орієнтири,
зароджуються і розвиваються нові – демократичні, гуманістичні правові
інститути. Корінну ломку переживають, вимагають якісного оновлення всі
без винятку галузі права і правова наука в цілому.

Особливо гостро стосуються ці зміни фінансового права1. Сьогодні вже
чітко намітились деякі з головних контурів нових фінансових систем не
лише України, але й усіх постсоціалістичних держав і поступово, у важких
пологових муках народжується їх оновлене фінансове право як самостійна
галузь права. На порядок денний з усією гостротою постало питання
оновлення науки фінансового права.

Саме оновлення, а не створення нової науки фінансового права, як це
нерідко стверджується в наукових публікаціях окремими авторами. Адже
вона виникає не на пустому місці, а виростає передусім методом
діалектичного зняття з науки радянського фінансового права та жадібно
вбирає в себе все більш елементів науки фінансового права західної
цивілізації. Поширені підходи відкидати радянську школу фінансового
права, розцінювати її однобоко, лише як втрачений час і можливості, на
нашу думку, в основі своїй не наукові і не менш замішані на ідеологічних
постулатах, як гірші зразки радянського канонізованого правознавства.
Водночас не все з радянської фінансово-правової школи може бути
механічно перенесене у готовому вигляді в оновлену науку фінансового
права.

В розвитку радянської науки фінансового права можна виділити два якісно
відмінних між собою періоди. Перший охоплює час від взяття більшовиками
політичної влади у жовтні 1917 року до кінця 30-х років, коли завершився
перехідний період від капіталізму до соціалізму, що означало на практиці
повну заміну базисних та надбудовчих суспільних відносин на принципово
відмінних від попередніх засадах2. Це період важкого, а в окремі роки
трагічного внутріутробного розвитку цієї науки, час її формування,
визрівання, відмежування від інших, одним словом, виникнення.

Високорозвинуту російську дореволюційну науку фінансового права
більшовики в цей час ліквідували, розігнавши кафедри фінансового права у
вузах, а з 1929 року припинивши її викладання зовсім. І хоч під тиском
суворих реалій та великодержавних інтересів фінансове право в дуже
скороченому вигляді, наскрізь ідеологізоване, в 1939 році знову було
допущене до викладання на правознавчих спеціальностях вузів, належні
йому роль і місце не були повернуті.

Головне завдання нової науки фінансового права більшовиками було
сфоромульовано ще у 1918 році в розділі V Конституції РСФРР, який
називався “Бюджетне право”. В ньому визначалась суть фінансової політики
нової влади. На перше місце однозначно ставились бюджетні інтереси
“диктатури трудящих”. Не випадково першою науковою працею з питань
фінансового права в Радянській Росії стала монографія А.М.Гурвіча
“Бюджетне право за законодавством РСФРР” (М., 1918). Крім ГурвічаА.М.,
яскравими представниками радянської фінансово-правової думки цього
періоду були СА.Котляревський3, М.А.Гурвіч4, М.Д.Загряцков5. Своїми
науковими розробками вони підготували грунт для створення власне науки
радянського фінансового права.

Початок другого етапу їїрозвитку можна віднести до 1940 року, коли було
опубліковано принципово важливу статтю Ю.А.Ровінського6 на цю тему та
перший радянський підручник з навчальної дисципліни “Фінансове право”7.
В них раніше фрагментарні, неповні, безсистемні знання з радянського
фінансового права були вибудовані в струнку, внутрішньо логічну систему
категорій і понять, з чітко окресленим предметом науки та її методом.

Це відбулося в ході найбільш плідної з довоєнних дискусій про систему
права та систему законодавства, яка проходила на рубежі 30-40-х років.
Одним з найістотніших її наслідків стало остаточне оформлення як окремої
галузі права фінансового права, обгрунтування першої наукової, хоч ще з
істотніми внутрішніми пробілами, системи фінансового права.

З цього приводу основоположник радянського фінансового права
ЮА.Ровінський писав: “Фінансове право СРСР, як сукупність юридичних норм
регулювання відносин в галузі державних фінансів, є самостійною галуззю
права, що покликана регулювати діяльність соціалістичної держави в сфері
планової акумуляціїі планового розподілу державних грошових засобів з
метою забезпечення будівництва комуністичного суспільства”8.

“Внутрішню систему” “фінансового права СРСР” Ю.А.Ровінський ділив на
наступні структурні елементи: 1) норми права,

4

якими визначались принципи та організація єдиної фінансової системи
країни; 2) норми бюджетно-правового регулювання, що склали бюджетне
право СРСР; 3) правові норми, що визначали податкову систему СРСР і
регулювали відносини між фінансовими органами та підприємствами і
організаціями народного господарства; 4) норми, які встановлювали
правові основи короткострокового кредитування, розрахунків і грошового
обігу СРСР; 5) норми, які закріплювали правові основи державного
страхування, державного кредиту і ощадної справи в СРСР; 6) норми, які
регулювали систему і порядок здійснення фінансового контролю держави.9

Цим самим в науці фінансового права було здійснено справжню революцію –
виділено її із інших наук як окрему, самостійну галузь науки. Так було
остаточно подолано традицію дореволюційної російської,
захудноєвропейськоїконтинентальноїта англо-американської наукових
фінансово-правових шкіл, які не відділяли науку фінансового права від
фінансової науки. Прихильники цих шкіл донині вважають, що фінансові
відносини не існують поза фінансовими правовідносинами, тому розглядати
фінансово-правову науку окремо від фінансової науки вони вважають за
неможливе. Як відомо, цю точку зору поділяють і деякі вчені в
пострадянських державах, переважно економісти-фінансисти.

Водночас попри це без сумніву історичне досягнення поділу системи
фінансового права на загальну та особливу частину ще не було зроблено.
Також тоді не завершились шгідно дискусії щодо проблеми про систему
фінансового законодавства країни10.

Таку ж велику позитивну роль у розвитку науки радянського фінансового
права відіграли навчальний посібник М.А.Гурвіча “Радянське фінансове
право”, виданий у 1952 році і перевиданий у 1954 році та основні наукові
праці найвидатнішого теоретика радянського фінансового права
Ю.А.Ровінського”. В цих та ряді інших робіт всупереч державному
тоталітаризму та ідеологічному пресингу було завершено розробку основ
теорії соціалістичного фінансового права. Завдяки всебічному
обгрунтуванню таких категорій та понять, як предмет, суть, система і
джерела фінансового права, фінансова діяльність соціалістичної держави,
її фінансова система, фінансово-правові акти та ряд інших концепція
науки соціалістичного фінансового права набула цілісного вигляду.

Особливо істотне значення для подальшої розробки системи радянського
фінансового права мало висунення та обгрунтування в 1952 році
Р.О.Халфіною пропозиції про необхідність виділення загальної та
особливої частини при систематизації норм цієї галузі

5

права12. Така її пропозиція була підтримана та розвинута іншими
дослідниками і дозволила науці фінансового права набути по суті сучасних
її форм. Внаслідок цього стало можливим підняти на якісно вищий рівень
як дослідження загальних проблем теорії фінансового права, так і
розробки питань, пов’язаних з розвитком та вдосконаленням окремих
правових інститутів на підставі врахування потреб суспільної практики.
Інакше кажучи, виділення загальної та особливої частин у фінансовому
праві сприяло істотному поліпшенню пізнання цієї галузі права в цілому,
полегшило користування відповідним законодавством, сприяло розв’язанню
проблеми кодифікації фінансового законодавства.

Звичайно, фінансове право після цього ще не набуло класичних ознак
викінченої наукової теорії. В трактуванні різних дослідників його зміст
та особливості продовжували відображатись ще далеко не ідентично. Так,
Р.О.Халфіна виділяла в системі фінансового права такі інститути, як
бюджетне право, податки і збори, мито, доходи з державного майна,
організація кредиту, грошова система, фінансування народного
господарства, культури, управління і оборони. Ю.А.Ровінський відносив до
інститутів фінансового права бюджетне право, обов’язкові платежі
державних підприємств, організацій, податкове право, державні позики та
ощадну справу, державне страхування, державні видатки, кредитно-грошову
систему13.

Значний різнобій у підходах до тлумачення суті та структури системи
фінансового права має місце і в наші дні14. Це зумовлено сукупністю
факторів. Очевидно, найбільшу роль серед них відіграє те, що концепція,
яка розглядала систему права як об’єктивну реальність, не одержала в
свій час достатнього і послідовного розвитку в працях більшості
юристів-фінансистів, дослідженнях представників інших галузевих наук
правознавства. Більше того, деякі положення цієї концепції стали
тлумачитись спрощено і навіть перекручуватись, підмінятись по суті
іншими.

За цих умов стара концепція системи права як системи навчальних
дисциплін, яка сповідує довільну побудову системи права, і по наш день
зберегла свої позиції. Під впливом її з’являються раз за разом спроби
довільно “перебудувати” систему права, вносяться навіть “принципи” такої
“перебудови”, формулюються критерії “достатності підстав для формування
нових галузей права на основі другого, третього і т.д. поділу”. Серед
“достатніх критеріїв” такого поділу називаються “специфіка предмету,
наявність певної єдності в даному комплексі суспільних відносин, його
суспільне значення та обсяг відповідного

нормативного матеріалу”15. Як видно з перерахованого, вказані критерії
настільки ж неконкретні, наскільки і необ’єктивні, неоднотипні.

Заради справедливості відзначимо, що на практиці таке “будівництво” та
“перебудова” різного роду галузей права в рамках цієї концепції не
одержало більш або менш помітного розвитку. Однак цей “пробіл”, якщо
його так можна назвати, був сповна компенсований в рамках іншої хибної
концепції – концепції основних і комплексних галузей права.

Яскравим прикладом цього на сучасному етапі розвитку юридичної науки
може бути позиція доктора юридичних наук Г.А.Тосуняна. В пояснювальній
записці до розробленого та опублікованого ним “Проекту програми учбового
курсу “Основи банківського права Російської Федерації” для юридичних та
економічних вузів”16 Г.А.Тосунян відзначає, що “сукупність юридичних
норм, якими регулюється створення і діяльність кредитних організацій, в
першу чергу банків, а також тих норм, що регламентують банківські
операції, не виступають ні галуззю, ні підгалуззю права, оскільки вона
не відповідає критеріям галузі права, прийнятим в нашій юридичній науці.
В неї ввідсутні специфічні, тільки їй притаманні предмет і метод
правового регулювання”17. Тому її, дану сукупність юридичних норм, автор
розглядає лише як “комплексну галузь законодавства”18.

Інший відомий правознавець-фінансист, доктор юридичних наук, професор
М.І.Піскотін, виступаючи в обговоренні цього проекту програми, називає
такий висновок Г.А.Тосуняна “непомірною обережністю”19 і пропонує
розглядати банківське право “в якості самостійної комплексної галузі
права”20, зазначаючи навздогін, щоб лише не забути при цьому її
“родовід”, її місце в загальній системі права. “Розрізнення в даному
випадку галузі законодавства і галузі права, -резюмує хід своїх
міркувань М.І.Піскотін, – видається штучним. Воно може лише затемнити
суть справи”21.

В Україні одним із представників подібного підходу до розуміння понять
“галузь права” і “галузь законодавства” та їх співвідношення між собою є
В.Б.Колесник. Основною хибою позиції даного автора, як і всіх інших
прихильників концепції “комплексних” галузей права, є свідома підміна
понять “галузь права”, “галузь законодавства” та класичних наукових
критеріїв виділення галузі права і галузі законодавства штучними,
внутрішньо суперечливими суб’єктивістськими конструкціями на цю тему.

Зіткнення такого, йому подібних та багатьох інших підходів до розуміння
проблеми суті та співвідношення системи права і системи

7

законодавства мають місце в науці фінансового права раз за разом. А
періодично, приблизно через кожні 15-20 років, в правовій науці в цілому
спалахують та розгоряються з цих питань гострі дискусії. Остання з них
мала місце в 70-х роках.

Нова така дискусія уже по суті розпочалась вищезгадуваними нами
публікаціями М.І.Піскотіна, Г.А.Тосуняна, деяких інших дослідників. Не
важко зпрогнозувати, що в додаток до поставленої ними проблеми про роль
і місце банківського права у системі права та системі законодавства
постсоціалістичних держав буде поставлена проблема сутності, ролі та
місця їх податкового права та законодавства. Про це свідчить, зокрема,
активна розробка в ряді пострадянських країн податкових кодексів. Не
уникнуть прискіпливого дискусійного розгляду і питання бюджетного права,
які у радянський період були розроблені найглибше і найдетальніше з
поміж інших проблем фінансового права. І сьогодні безсумнівною цінністю
е тогочасні дослідження проблем бюджетної компетенції, бюджетних
повноважень, бюджетно-правового статусу адміністративно-територіальних
одиниць. Найбільший внесок в цю справу зробили видатні юристи-фінансисти
Л.К.Воронова”, В.В.Бесчеревнихи, МШіскотін24, Н.ГХімічева25,
С.Д.Ципкін26.

Водночас слід зазначити, що розробка даних категорій в статтях,
підручниках, в кандидатських та докторських дисертаціях здійснювалась в
умовах панування публічних фінансів, функціонування жорстких
централізованих фінансових структур, виключних державних повноважень
центру, бюджетної системи, що спиралась на Закон про бюджетні права СРСР
і союзних республік від ЗО жовтня 1959 року. В сучасних умовах, які
докорінно змінились і для бюджету, потрібна свого роду інвентаризація
бюджетно-правових категорій і понять, їх нове прочитання, а також
висвітлення ряду принципово нових аспектів бюджетного права, покликаних
до життя сучасними реаліями.

Перехід до ринкової економіки зробив необхідним переглянути всю систему
науки фінансового права, починаючи від її предмету та методів і
закінчуючи окремими категоріями та поняттями. Він одночасно розширив і
звузив об’єкт пізнання науки фінансового права, звільнив її методологію
від ідеологічних пут, відкрив дорогу для нових пошуків істини. На
порядок денний сьогодні постало завдання уточнення та поглиблення
наявних категорій і понять науки, виключення з їх числа застарілих,
формулювання нових категорій і понять, реабілітації старих категорій і
понять, від яких вчені-правознавці змушені були відмовитись на рубежі 20
– 30-х років, тобто істотньо змінюється вся система науки фінансового
права.

Ці зміни зумовлюються як внутрішніми для науки фінансового права
чинниками, насамперед переходом від односторонньої марксисько-ленінської
методології пізнання фінансово-правової дійсності до справді наукових
прийомів і методів дослідження відповідних явищ об’єктивної реальності,
лавиноподібним нагромадженням емпіричних знань в цій сфері та можливістю
і необхідністі продукування з цих емпіричних знань якісно нових наукових
узагальнень, понять та категорій, так і глибокими сутністними перемінами
у самих державних фінансах, що регулюються фінансовим правом.

Теоретики фінансів підмітили, що входження економіки України до
ринкового середовища потребує перегляду ролі і змісту об’єктивної
економічної категорії “фінансові відносини” з огляду на ті принципові
зміни, які відбуваються у процесі трансформації економіки. На їх думку,
в сучасних умовах у розкритті сутності фінансових відносин слід виходити
з особливостей взаємоз’язку економічної ролі держави і ринкових
регуляторів, наголошуючи.на їхній відтворювальній спрямованості та
міжнародному аспекті. Наголос на міжнародному аспекті у фінансових
відносинах не випадковий, адже у сучасних умовах інтеграції нашої країни
у світову економіку зв’язок між національним та міжнародним рівнем
фінансових відносин, між фінансами і фінансовим правом значно
посилюється.27

Фінансове право переживає сьогодні етап особливо бурхливого ренесансу та
розвитку. Звідси очевидно, що все-таки в центрі дискусії з фінансового
права опиняться перш за все проблеми його загальної теорії, а вже після
цього – теоретичні аспекти окремих правових інститутів та норм права.
Адже науці добре відомо, що без глибокого і всебічного з’ясування
загальнотеоретичних, методологічних проблем будь-якого явища дослідник
його конкретних сторін чи аспектів неодмінно, навіть всупереч власній
волі, натикатиметься на них раз за разом і не зможе обійти.

Саме розв’язанню деяких цих теоретичних, методологічних проблем
загальної частини фінансового права, що постали з усією гостротою
останнім часом, і присвячена дана монографія.

1 Деякі аспекти цієї проблеми стосовно науки фінансового права в
Російській Федерації особливо та пострадянських державах в цілому див.:
Бельский К.С. Финансовое право. Наука, история, библиография. – М.:
Юрист, 1995. – 208 с.; Горбунова О.Н. Финансовое право в системе
российского права (Актуальньїе проблеми) // Государство й право.
-1995.-№ 2.-С. 14-21.

9

2 На нашу думку, періодизація розвитку радянської науки фінансового
права, запропонована К.С.Бельським (у книзі “Финансовое право. Наука,
история, библиография”. – С. 52-57), не наукова, оскільки за критерії
віднесення меж етапу розвитку науки ним взятий хоч і досить істотній,
особливо в той час, але суб’єктивний за своєю суттю фактор -життя
Й.В.Сталіна. Воно не є іманентний рубіж для розвитку науки радянського
фінансового права, а тому і не може розглядатись як водорозділ двох
періодів його розвитку.

3 Див.: Котляревський С А. Його основні роботи з фінансового права:
Бюджет СРСР. – Л., 1925; Бюджет і місцеві фінанси. – М., 1926; Фінансове
право СРСР. – М., 1926.

4Див.: Гурвіч М.А. Його основні роботи з фінансовго права: Основні
питання радянського фінансового права. – М., 1940 (у співавторстві);
Радянське фінансове право. Навчальний посібник. – М., 1952.

5Див.:ЗагряцковМД. Його основні роботи з фінансового права: Бюджетні
права місцевих! Рад. – М., 1924; Адміністративно-фінансове право. – М.,
1928.

6 Див.: Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права / /
Советское государство й право. – 1940. – № 3. – С. 32-48.

7 Див.: Гурвич М.А., Шварцман А.О. Основньїе вопросьі советского
финансового права. – М., 1940.

8 Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское
государство й право. -1940. – № 3. – С. 42.

9Див.: Там же. – С. 46-48.

10 Див., наприклад: Клейнерман А. Закон о фонде директора. В помощь
финработнику. – 1936. – № 5; За большевистский порядок в бюджетном
устройстве Советского Союза // В помощь финработнику. -1938.-М 13;
Бюджетнеє законгодательство Союза ССР за 20 лет. -М., 1938, та ін.

1′ Див.: Ровінський Ю.А. Його основні наукові праці: Фінансова система в
СРСР. – М., 1951; Радянське фінансове право. Навчальний посібник. – М.,
1957; Основні питання теорії радянського фінансового права.-М., 1960.

12 Див.: Халфина Р.О. К вопросу о предмете й системе советского
финансового права. – ВопросьІ советского административного й финансового
права. – М., 1952. – С. 182-214.

13 Див.: Ровинский Е.А. Основньїе вопросьі теории советского финансового
права. Автореф. дисс. на соиск. учен. степени докт. юрид. наук. – М.,
1961.-С. 6.

10

14Див.: Цьшкин С.Д. Финансово-правовьіе институтьі, их роль в
совершенствовании финансовой деятельности государства. – М., 1983;
Советское финансовое право: Учебник для вузов / Отв. ред. Л.К.Воронова,
Н.И.Химичева. – М., 1987; Грачова Е.Ю, Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г.
Финансовое право России. – М.: ТЕИС, 1995. -С. 10; Жданов А.А.
Финансовое право РФ. Учебное пособие. – 2-е изд. – М.: ТЕИС, 1995. – С.
12-13; Фінансове право: Навчальний посібник для студентів юридичних
вузів та факультетів / За ред Л.К.Воронової і Д.А.Бекерської. – К.:
Вентурі, 1995. – С. 31-32; Финансовое право. Учебник / Отв. ред.
Н.И.Химичева. – М.: Изд-во БЕК, 1995. – С. 22-23.

15 Див.: Дембо Л.И. О принципах построения системи права // Советское
государство й право. -1956. – № 8. – С. 91; Пискотин М.И. Об учебном
курсе “Основи банковского права РФ” // Государство й право.
-1996.-№1.-С. 107.

16 Див.: Тосунян Г.А. Программа учебного курса “Основи банковского права
Российской Федерации”. Проект // Государство й право. – 1995. – № 11. –
С. 37-42.

17 Див.: Тосунян Г А. Пояснительная записка к проекту программьі
учебного курса “Основи банковского права Российской Федерации”. Проект
// Государство й право. -1995. – № 11. – С. 33.

18 Там же. – С. 34.

19 Див.: Пискотин М.И. Об учебном курсе “Основи банковского права РФ” //
Государство й право. -1996. – № 1. – С. 107.

20 Див.: Там же.-С. 108.

21 Див.: Там же.

22 Див. її головні праці з фінансового права: Лекції з особливої частини
радянського фінансового права. – К.: КДУ, 1966; Радянське фінансове
право. – К.: Вища школа, 1973; Бюджетно-правовое регулирование в СССР. –
К.: Вища школа, 1975; Правовне основи расходов государственного бюджета
в СССР. – К.: Вища школа, 1981; Советское финансовое право. Учебное
пособие. – К.: Вища школа, 1983 (в співавторстві з Мартьяновим І.В.);
Правовеє регулирование кредитно-расчетньїх отношений в народном
хозяйстве. – К.: Вища школа, 1988 та інші. В 1987 р. під редакцією
Л.К.Воронової та Н.І.Хімічевої в московському видавництві “Юридическая
литература” вншел последний советский учебник “Советское финансовое
право”. В 1995 р. під редакцією Л.К.Воронової та О.А.Бекерської вийшов
перший навчальний посібник “Фінансове право (За законодавством України)”
для студентів юридичних вузів і факультетів України.

11

23 Див.: Основи бюджетной компетенции Союза ССР й принципьі
разграничения бюджетной компетенции между Союзом ССР й союзньши
республиками. -Управление й право. Вьш. 4. – М., 1978.

24 Див.: Налоги с сельского населення СССР. – М., 1957; Советское
бюджетнеє право. – М., 1971; Социализм й государственное управление.

– М., 1984 та інші.

25 Див.: Правовьіе основи бюджетного процесса в СССР. -Саратов, 1966;
СубьектьІ советского бюджетного права. – Саратов, 1979; Правовьіе основи
банковского кредитования в СССР. Методическиеуказания. -Саратов, 1981
таін. В 1995р. під керівництвом і редакцією Н.І.ХЇМІЧЄВОЇ вийшов
найновіший з наявних нині підручник “Финансовое право”, підготовлений на
основі нового російського законодавства.

26 Див.: Правовеєрегулирование налоговьіх отношений в СССР.

– М., 1955; Доходьі государственного бюджета СССР. Правовьіе вопросьі. –
М., 1973; Финансово-правовьіе институтьі, их роль в совершенствовании
финансовой деятельности государства. – М., 1983 таін.

“Див.: Степанкова Т.М. Фінанси в умовах перехідної економіки // Фінанси
України. -1998. – № 2. – С. 6.

12

РОЗДІЛІ. ПРЕДМЕТ, МЕТОД І СИСТЕМА ФІНАНСОВОГО

ПРАВА

§1. Поняття предмету фінансового права

Методологічно вірним після об’єктивного з’ясування такої базисної
категорії фінансово-правової науки, як «фінансова діяльність держави» є
перехід до визначення через неї предмету фінансового права, розкриття
його суті та особливостей, місця в системі права в цілому. Оскільки, як
стверджує переважна більшість теоретиків права, основним об’єктивним
критерієм віднесення правових норм у кожній державі до тієї чи іншої
галузі є матеріальний зміст суспільних відносин, які регулюються саме
нормами права цих галузей, тобто предмет правового регулювання.’

В підходах вчених-правознавців до тлумачення поняття фінансового права
завжди був і залишається нині значний різнобій. Якщо спробувати
узагальнити їх позиції з цього питання, то можна зазначити, що до
найбільш дискусійних його аспектів традиційно належали і продовжують
залишатися такими наступні: 1) які саме матеріальні об’єкти належать до
галузі фінансового права; 2) які фонди грошових коштів належить включати
в цю сферу; 3) в чому суть та особливості фінансово-правового методу (чи
методів) регулювання відповідних відносин; 4) що являє собою система
фінансового права. Всі названі проблеми вирішувалися та вирішуються нині
авторами головним чином в залежності від розуміння самих фінансів.

Більш того, саме поняття “фінансове право” нерідко ототожнюється з
фінансами, з фінансово-правовою наукою і навіть наукою про фінанси.2
Таке змішування якісно різних категорій — правових, економічних,
науково-пізнавальних — хибне, проте, на нашу думку, має своє логічне
пояснення. Методологічним ключем до нього є те, що “фінансове право” як
правова категорія генетичне пов’язане з “фінансами” як економічною
категорією, причому характер їх взаємозв’язку зумовлений цілком та
повністю діалектикою форми і змісту.

З приводу матеріальних об’єктів, що належать до сфери
фінансово-правового регулювання, проблема полягає в тому, чи включати до
цієї сфери тільки фонди грошових коштів, чи ще й інші матеріальні
об’єкти. Погляди вчених-правознавців на цю проблему ніколи не були
ідентичними і пройшли цікаву еволюцію.

Наприклад, видатний російський вчений кінця XIX – початку XX століття
фахівець в галузі фінансового права В.А. Лебедєв, даючи

13

визначення фінансів та детермінуючи тим самим і сферу фінансового
права, відносив до них не тільки державні доходи чи грошові кошти, але й
взагалі всі матеріальні і особисті кошти, які державна чи суспільна
влада має в своєму розпорядженні для задоволення потреб суспільства.3
Витрачання державного багатства до сфери фінансового права він не
відносив. З цього приводу В.А. Лебедєв писав: “… саме застосування,
витрачання коштів (тобто використання фондів—П.П.) … виходить власне
за межі відання фінансової науки… Для фінансового управління функція
використання коштів полягає лише у відпуску їх відповідно вимог, що
ставляться установами”.4

Дехто із сучасників В А. Лебедєва до сфери фінансового права відносив і
видатки, але виключно по лінії «бюджет — відомство, одержувач бюджетних
асигнувань»5, тобто те, що нині ми називаємо “розподілом фондів”. Ведучи
мову про доходи держави, 1.1. Патлаєвський мав на увазі не тільки
грошові доходи , але й різноманітні натуральні повинності і податки.
Зокрема, він відносив до сфери фінансового права особисті трудові
повинності громадян, наприклад, участь у громадських роботах і навіть
військову повинність,6 що нині належать відповідно до сфер
адміністративного та державного права.

Нерідко до державних видатків, що відносились до сфери фінансового
правового регулювання, включалась платня державним службовцям та пенсії
бувшим чиновникам.7 Тепер ці відносини регулюються, як відомо, нормами
трудового права. А окремі автори в сферу фінансово-правового регулювання
включали навіть так звані “речові потреби”, тобто казенні підряди і
поставки8 — все те, що нині в цивілізованих країнах відноситься до
предмету цивільного права.

Деякі вчені до предмету фінансово-правового регулювання відносили
взагалі все державне майно, як у грошовому, так і в матеріальному виді,
незалежно від способів його набуття і витрачання. Причому ними
наводилась досить оригінальна класифікація цього майна: майно
імператорського двору; домени—майно, яке покликане приносити дохід
державі, наприклад державні ліси; регалії — поштова, монетна,
телеграфна; державні промисли—гірничі, соляні і т.д. В результаті
фінансове право визначалось ними як сукупність норм, що “відносяться до
набуття, управління і витрачання матеріальних коштів” державою’ або як
“сукупність законів, на підставі яких держава в даний час задовільняє
власні матеріальні потреби”.10

14

Для всіх вище зазначених позицій дослідників фінансового права спільною
характерною рисою є розширений підхід до тлумачення його предмету і
суті. Вони у кількісному плані переважали серед вчених-юристів, які
розвивали вітчизняну науку фінансового права в кінці XIX—на початку XX
століть.

Проте і в той період вже мали місце й інші погляди на предмет
фінансово-правового регулювання, згідно яких сфера фінансового права
розглядалась значно вужче. Наприклад, І.І. Янжул вважав, що натуральні
повинності не відносяться до предмету фінансового права, а є сферою двох
інших галузей публічного права — державного та адміністративного.” Сферу
фінансового права він обмежував тільки відносинами по формуванню
державних фондів.12

Інший відомий дослідник цієї проблеми, А. Свирщевський, відзначав, що
фінанси носили характер натурального господарства тільки в древні часи,
а в новий та новітній період вони, в переважній мірі, пов’язані з
фондами грошових коштів.13

В радянській фінансово-правовій науці з перших же років її становлення і
розвитку всупереч об’єктивному процесу значного звуження сфери
товарно-грошових відносин тенденція пов’язування фінансів тільки з
грошовими відносинами ще більше посилюється і на рубежі 30-х — 40-х
років стає домінуючою, а ще дещо пізніше і панівною. Так, І.І. Болдирєв,
визначаючи фінансове право як “сукупність законодавчих постанов про
фінанси, фінансовий устрій і фінансове управління даної держави”14, про
власне фінанси говорив як про гроші або такі матеріальні кошти, які
можуть бути переведені без особливих труднощів та зусиль у гроші. На
таких же позиціях стояли, якщо не враховувати окремих нюансів, що цілком
властиво будь-якій науці, також А.М.Гурвіч15, С.А.Котляревський16,
МА.Гурвич17, М.Д.Загряцков.18 Своїми науковими розробками вони
забезпечили грунт для створення власне науки радянського фінансового
права, підготували перехід від тлумачення сфери фінансового права як
державного господарства взагалі до тлумачення його предмету як тільки
державних фондів грошових коштів.

Початок наступного, якісно вищого етапу розвитку радянської науки
фінансового права необхідно віднести, на нашу думку19, до 1940 року,
коли було опубліковано принципово важливу статтю Ю.А.Ровінського на цю
тему20 та перший радянський підручник з навчальної дисципліни “Фінансове
право”21. В них раніше фрагментарні, неповні, безсистемні знання з
радянського фінансового права були вибудувані у струнку, внутрішньо
логічну систему

15

категорій і понять, з чітко окресленим предметом та методом даної сфери
правового регулювання.

Це відбулося в ході найбільш плідної з довоєнних дискусій про систему
права та систему законодавства, яка проходила на рубежі 30-40-х років.
Одним з найістотніших її наслідків стало остаточне оформлення як окремої
галузі права фінансового права, обгрунтування першої наукової, хоч ще з
істотними внутрішніми проблемами, системи радянського фінансового права.

З цього приводу основоположник радянського фінансового права
Ю.А.Ровінський писав: “Фінансове право в СРСР, як сукупність юридичних
норм регулювання відносин у галузі державних фінансів, є самостійною
галуззю права, що покликана регулювати діяльність соціалістичної держави
в сфері планової акумуляції і планового розподілу державних грошових
засобів з метою забезпечення будівництва комуністичного суспільства”.22
Так було остаточно подолано традицію дореволюційної російської,
західноєвропейської континентальної та англо-американської наукових
фінансово-правових шкіл необгрунтовано розширеного трактування предмету
фінансового права.

Не вніс Ю.А.Ровинський істотніх змін у дане визначення фінансового права
і в своїй основній науковій праці, опублікованій через двадцять років
після цього: “Радянське фінансове право як галузь радянського
соціалістичного права є сукупність норм, що регулюють відносини в галузі
фінансової діяльності держави з метою виконання її завдань і функцій,
спрямованих на побудову комунізму в СРСР”.23 Більшість наступних
визначень предмету фінансового права, що давались авторами цілого ряду
підручників, посібників, монографій і статтей, були більш або менш
вдалими варіаціями останнього.24

Причому вважаємо за необхідне підкреслити, що тривалий час в радянській
юридичній науці, до початку 60-х років, сфера фінансового права
визначалась головним чином двома елементами— утворенням і розподілом
фінансових ресурсів держави, а третій її елемент — використання коштів
грошових фондів держави — як правило, був відсутнім. Одними з останніх
серед відомих вчених-юристів визначали сферу фінансового права на основі
вище зазначеного підходу В.І. Лісовський25 та С.С. Алексєєв26.

На окрему увагу в сучасних умовах заслуговує визначення фінансового
права, дане більш як через двадцять років після Ю.А.Ровінського
професором Київського державного університету Л.К. Вороновою: “Фінансове
право — це сукупність правових норм,

16

що регулюють відносини в галузі мобілізації, розподілу і використання
централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів, що є
частиною національного доходу країни, з метою забезпечення виконання
завдань і функцій Радянської загальнонародної держави”.27

Вона, таким чином, уточнила зміст поняття фінансової діяльності держави
за рахунок включення до нього такого елементу, як використання фондів
грошових коштів держави, конкретизувала його, а також точніше
відобразила у визначенні мету правового регулювання цих відносин,
опустивши при цьому за рамки визначення положення про те, що це—окрема
галузь права.

Таке визначення фінансового права з часом стало загальновизнаним і
внаслідок цього набуло рис класичного. Воно однозначно вказує, що
предметом фінансового права є об’єктивні суспільні відносини, які
виникають в процесі фінансової діяльності держави. Ця діяльність являє
собою процес планомірного збирання, розподілу і використання
централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів, що
забезпечують виконання державою її завдань і функцій.

Крім того, нормами фінансового права закріплюються загальні принципи і
форми фінансової діяльності держави, методи акумуляції коштів до
державних грошових фондів, види обов’язкових платежів, що
використовуються для формування цих фондів, порядок одержання і
використання державних грошових коштів, джерела утворення фінансових
ресурсів державних підприємств, організацій, установ і т.д. Як свідчить
історичний досвід, держава, регулюючи що діяльність, в свою чергу, також
повинна дотримуватись правил і вимог праваЛнакше неминучі колізії
надбудови і базису, негативні наслідки для самої держави і суспільства в
цілому.

Слід зазначити, що більшість розглянутих нами вище пошуків суті та
предмету фінансового права здійснювались в умовах панування публічних
фінансів, функціонування жорстких централізованих фінансових структур,
виключних державних повноважень центру, бюджетної системи, що спиралась
на Закон про бюджетні права СРСР і союзних республік від ЗО жовтня 1959
року. В сучасних умовах, які докорінно змінились і для фінансів та
фінансового права, потрібна свого роду інвентаризація раніше одержаних
знань про фінансове право, насамперед про його предмет, необхідне їх
нове переосмислення, а також висвітлення ряду принципово нових аспектів
фінансового права, зумовлених сучасними реаліями.

Перехід до ринкової економіки зробив необхідним 17

переглянути всю систему фінансового права, починаючи від його предмету
і методів і закінчуючи окремими інститутами та нормами. З одного боку,
значна частина фінансових відносин відійшла від державних в сферу
приватних фінансів і стала регулюватись нормами цивільного права.
Причому питома вага цієї частини фінансів в Україні уже значна і у
зв’язку з розвитком приватизації має яскраво виражену тенденцію до
подальшого зростання. Внаслідок цього уже значно скоротився розмір
державного бюджету. Проте це аж ніяк не означає, що державні фінанси
зникають. До тих пір, поки залишиться суспільна потреба в державі,
неминуче будуть існувати і державні фінанси як неодмінна умова виконання
нею свого призначення.

З другого боку, в громадянському суспільстві, яке формується в Україні,
в порівнянні з тоталітарним, що йому передувало, до сфери державних
фінансів за допомогою обов’язкових платежів і внесків залучаються і
приватні фінанси, розширюючи таким чином сферу впливу фінансів держави
і, відповідно, предмет фінансового права. Одним з яскравих свідчень
цього процесу стало виникнення в Україні різноманітних централізованих і
децентралізованих позабюджетних фондів коштів, до яких спрямовуються
обов’язкові відрахування. Це розширення предмету фінансового права
пов’язане з динамікою фінансових відносин взагалі, але в першу чергу — з
їх перехідним характером в даний час. Таких складних, діалектично
суперечливих змін зазнає зараз предмет фінансового права.

Якщо порівнювати зазначені нами вище тенденції змін предмету
фінансово-правового регулювання, то на сучасному етапі перехідного
періоду до ринкової економіки за впливом на суспільні процеси та
стрімкістю розвитку яскраво переважає перша тенденція. Причому це не
лише специфіка України, а загальна закономірність постсоціалістичних
країн.28 Тому сьогодні, на наш погляд, значна частина фінансів вже
опинилась за межами фінансової діяльності держави. Це, насамперед,
фінансові відносини всередині підприємств, організацій, об’єднань
приватної форми власності, а також грошові фонди, що знаходяться у
комунальній власності. До державних сповна відноситься тільки та частина
фінансів, яка зумовлена самим фактом існування власне держави.

Звідси, якщо залишатися на принципових наукових позиціях з огляду на
предмет фінансового права, тобто що він визначається головним чином
змістом об’єктивних матеріальних суспільних відносин, що регулюються, то
необхідно погодитись, що відносини з приводу утворення, розподілу і
використання комунальних фондів

18

грошових коштів, а також з приводу формування приватних фондів грошових
коштів виходять за його межі.

Необхідність уточнення предмету фінансового права в сучасних умовах
зумовлена також змінами, що сталися в структурі суб’єкта фінансової
діяльності держави. Таким суб’єктом, як встановлено фінансово-правовою
наукою, виступає у більшості випадків держава в особі компетентних
органів, а в деяких випадках – держава в цілому.

В доперебудовний період держава, як суб’єкт фінансової діяльності, була
представлена, головним чином, органами державної влади і органами
державного управління як на рівні Союзу РСР, союзних, автономних
республік, так і на рівні адміністративно-територіальних одиниць. Це
було зумовлено існуючою тоді системою управління суспільством,
побудованою на принципах концентрації і централізації державної влади.

В умовах переходу України до ринкової економіки, до відкритого
громадянського суспільства ситуація докорінно змінилась. Згідно
Конституції України, управління суспільством з боку держави здійснюється
в Україні через органи державної влади, тобто законодавчі, виконавчі і
судові органи,29 а також інші органи державної влади, до числа яких
відносяться Прокуратура України30 та Національний банк України.31

Поряд з державною владою, у відповідності з Конституцією України, “в
Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування”.32

Місцеве самоврядування в Україні, згідно Закону України “Про місцеве
самоврядування в Україні”,—це гарантоване державою право та реальна
здатність територіальної громади—жителів села чи добровільного
об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста —
самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого
самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції
і законів України.33

Принципово новим є те, що органи місцевого самоврядування не входять в
систему органів державної влади. Згідно Закону України “Про місцеве
самоврядування в Україні”, система місцевого самоврядування в Україні
включає:

—територіальну громаду;

— сільську, селищну, міську раду;

— сільського, селищного, міського голову;

—виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; 19

—районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ, міст;

— органи самоорганізації населення.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або
міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в
місті ради. Районні в містах рада утворюють свої виконавчі органи та
обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого
комітету.34

Таким чином, органи місцевого самоврядування сьогодні не представляють
державу. У відповідності з Конституцією України, вони мають власну
матеріальну і фінансову основу, — нею є рухоме і нерухоме майно місцевих
бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності
територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також
об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних
та обласних рад.35

Той же факт, що держава, згідно Конституції України, бере участь у
формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування та фінансове
підтримує місцеве самоврядування, компенсує витрати органів місцевого
самоврядування, які виникли внаслідок рішень органів державної влади,36
на нашу думку, не є достатньою підставою відносити фінанси місцевого
самоврядування до предмету фінансового права.

Також не може розглядатись в якості такої підстави й конституційне
положення про те, що “органам місцевого самоврядування можуть надаватися
законом окремі повноваження органів виконавчої влади»37 і що “держава
фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів
Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у
встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків,
передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної
власності”.38

Як перший, так і другий випадок не змінюють ні економічної природи
власне комунальних фінансів, ні їх правового статусу. Фінанси, передані
державою у будь-якій формі в якості доходів бюджетів місцевого
самоврядування у комунальну власність, за своєю економічною природою та
правовим статусом перетворюються також у комунальні фінанси. Що ж
стосується випадку наділення державою органів місцевого самоврядування
окремими повноваженнями органів державної виконавчої влади і
фінансування нею здійснення цих повноважень у повному обсязі, то тут
також ми маємо справу не з

20

розширенням предмету фінансового права за рахунок фінансів місцевого
самоврядування, а з класичним прикладом фінансової діяльності держави з
допомогою такого специфічного методу.

Як вірно відзначає Кравченко В.І., «поняття «місцеві фінанси» виникло на
противагу поняттю «державні фінанси» і відображає особливу самостійну
сферу фінансової діяльності общин, комун, громад, муніципалітетів та
інших органів місцевого самоврядування, регіонів, територій, які є
суб’єктами федерацій або автономними адміністративно-територіальними
одиницями»39.

Потрібно зазначити, що фінанси органів місцевого самоврядування існують
не у всіх країнах. Вони є лише там, де держава демократична і не бере
функції управління на місцях у свої руки. У тоталітарних же державах,
навпаки, немає місця фінансам органів місцевого самоврядування, оскільки
і самоврядування на місцях як такого в них не існує. У таких державах
домінують лише державні фінанси.

Класичним прикладом останнього були Радянський Союз та Українська РСР як
його складова частина, де, починаючи з кінця 20-х років і до кінця 80-х
років фінанси місцевих органів влади не існували і не визнавались в
принципі. Природньо, не проводилося і відповідних теоретичних
досліджень. Окремі роботи, які в цей час були пов’язані з аналізом
місцевих фінансів, стосувалося практики західних розвинутих
капіталістичних держав і країн, що розвиваються. Більше того, визначаючи
факт існування фінансів органів місцевої влади лише в буржуазних
державах і країнах «третього світу», у радянській фінансовій літературі
їх оцінювали негативно на догоду панівним ідеологічним постулатам
правлячого режиму.

Якісно ситуація почала змінюватись на рубежі 80-х – 90-х років. Спочатку
ще в СРСР, а після його краху уже в нових державах,що виникли на його
уламках, визнається право існування інституту місцевого самоврядування.
В молодій суверенній українській державі, як було показано вище,
докорінно змінюється концепція держави та органів влади взагалі. На
зміну радянській системі організації державної влади приходить концепція
їїрозподілу на законодавчу, виконавчу та судову. На місцях замість
місцевих Рад як органів державної влади утворюються органи місцевого
самоврядування та місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні
адміністрації). У складі України виникає Автономна Республіка Крим. Всі
ці зміни знайшли своє закріплення в новій конституціїУкраїни та законах
України, що, в свою чергу, стало правовою передумовою розвитку і
зміцнення фінансів органів місцевого самоврядування.

21

Практика становлення і розвитку фінансів органів місцевого
самоврядування в Україні, як, до речі, і в інших пострадянських
державах, вкрай суперечлива. Насамперед це зумовлено кризовим станом
фінансів в даних країнах взагалі. Попри це дають про себе знати традиції
попереднього періоду, намагання розв’язати фінансові проблеми за нових
умов старими методами. В багатьох управлінських рішеннях органів
державної влади все ще домінує намагання вирішувати всі проблеми з
Києва, як у старі часи з Москви, вдаючись до так званих «неординарних»
заходів. Останнє, зокрема, знаходить своє відображення у спробах
реанімувати управління всім консолідованим бюджетом держави з єдиного
центру, намагання розпоряджатись з Києва коштами місцевих бюджетів. І
хоча, на перший погляд, мета цих заходів може виправдати засоби, до яких
вдається держава, адже мова іде про погашення заборгованості по
заробітній платі, проте в кінцевому підсумку стає очевидною недієвість
старих підходів за нових умов. Той же борг по зарплаті не зменшується.

Об’єктивний процес демократизації суспільного життя, становлення
громадянського суспільства в цілому з неминучістю призвів до того, що
коло об’єктів, які фінансуються місцевими органами влади, за останні
роки значно розширилось. В той же час не створено необхідної доходиої
бази для забезпечення достатнього фінансування цих об’єктів. Власна
доходна база місцевих органів влади залишається вкрай вузькою.

Дуже виразно проявилась тенденція відставання процесів формування
фінансів місцевих органів влади України від темпів розширення завдань і
обов’язків цих органів. Внаслідок цього основна частина об’єктів
фінансується місцевими органами влади несвоєчасно і не в повному обсязі.
Великих масштабів набув прихований дефіцит місцевих бюджетів. За цих
умов фінансові проблеми місцевих органів влади набули політичної
гостроти. Вони стали причиною ускладнень стосунків між «центром» і
регіонами, а також між окремими регіонами. Хронічний дефіцит фінансових
ресурсів і нестабільність доходних джерел місцевих органів влади стали
проблемою загальнодержавної ваги. І вже не стільки в площині
теоретичній, хоч майже повна відсутність необхідних теоретичних розробок
та відповідних досліджень дає про себе знати40, скільки в площині
практичній.

Тим не менше фінанси місцевого самоврядування в Україні та й в інших
пострадянських державах стали об’єктивною реальністю, яка за своєю
природою та суттю якісно відрізняється від державних фінансів

22

Звідси випливають надзвичайно важливі висновки щодо предмету
фінансового права. По-перше, якщо виходити з наукових позицій в поглядах
на предмет фінансового права, то необхідно визнати, що відносини з
приводу утворення, розподілу і використання фінансів місцевого
самоврядування не є предметом фінансового права згідно їх економічної
природи і правового статусу. В протилежному випадку виникає необхідність
розширити предмет цієї галузі права за рахунок віднесення до його сфери
поряд з відносинами, що виникають в процесі фінансової діяльності
держави, ще й відносин, що виникають у сфері фінансової діяльності
органів місцевого самоврядування.

Зокрема, саме таку позицію зайняла доктор юридичних наук, професор
Хімічева Н.І., яка у підручнику з нормативного курсу “Фінансове право”
підкреслює: “фінансове право — це сукупність юридичних норм, що
регулюють суспільні відносини, які виникають в процесі утворення,
розподілу і використання грошових фондів (фінансових ресурсів) держави і
органів місцевого самоврядування, необхідних для реалізації їх
завдань”41. Цю позицію поділяють і деякі загальні теоретики права,
наприклад, Казьмін І.Ф. та Сирих В.М.42

На наш погляд, відносини, що виникають в процесі фінансової діяльності
органів місцевого самоврядування, об’єктивно не відносяться до предмету
фінансового права. Адже, як було показано вище, фінансові фонди органів
місцевого самоврядування відносяться до недержавної (комунальної) форми
власності43.

Якщо ж все-таки суспільні відносини з приводу формування, розподілу і
використання грошових коштів органів місцевого самоврядування відносити
до предмету фінансового права, то немає ніяких підстав для того, щоб
залишити за його межами і фінансові відносини суб’єктів приватної форми
власності. А це приводить до розмивання взагалі меж фінансового права як
галузі права, до спроб охопити однією формою якісно різнорідний зміст.

Окрім того, що подібні намагання хибні методологічно, вони ще й завдають
великої практичної шкоди. Яскравими прикладами останнього можуть бути ще
недавні намагання держави регулювати методами фінансового права
відносини по формуванню, розподілу і використанню грошових фондів
колгоспів чи зовсім свіжі випадки регулювання фінансово-правовими
нормами діяльності комерційних банків та недержавних підприємств. У
великій мірі саме наслідком цього є той факт, що упродовж усіх років
своєї політичної незалежності Україна мала щорічний спад ВВП до 10
процентів44. Це один з найгірших показників серед пострадянських держав.

23

Це сталося тому, що у всіх таких випадках рано чи пізно, явно чи
скрито, але неодмінно виникає антагоністичне протиріччя між економічним
змістом суспільних відносин та їх правовою формою. Зміст завжди
“протестує” проти невідповідної форми та потребує собі адекватного
оформлення.

По-друге, не дає підстав включати до предмету фінансового права фінанси
місцевого самоврядування в Україні і суб’єктний склад органів, що
формують, розподіляють і використовують комунальні фінанси. Вони, у
відповідності з Конституцією України45 та Законом України “Про місцеве
самоврядування в Україні” не належать до органів державної влади, а лише
законно користуються “державною підтримкою”46.

Територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування
самостійно реалізують надані їм повноваження. Більше того, органи
державної виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися
в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування,
а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України та іншими
законами України до повноважень органів та посадових осіб місцевого
самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм Радами
повноважень та в інших випадках, передбачених законами.

Уразі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають
інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це
відповідні органи та посадових осіб місцевого сам оврядування47.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатись
до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої
влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та
організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження
органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Щодо відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування
перед державою, то вони несуть таку відповідальність у встановленому
законом порядку у випадку порушення ними Конституції або законів
України. З питань здійснення органами та посадовими особами місцевого
самоврядування делегованих їм повноважень органів виконавчої влади вони
підконтрольні відповідним органам виконавчої влади48.

Недостатньо дослідженим в науці фінансового права є також питання про
Національний банк України як орган, що здійснює

24

фінансову діяльність держави і, відповідно, про віднесення його до
сфери відносин, що складають предмет фінансово-правового регулювання. В
переважній більшості підручників та навчальних посібників з фінансового
права, що з’явились останніми роками в пострадянських державах,
центральні банки цих держав віднесені до числа органів, що здійснюють
фінансову діяльність держави49. На нашу думку, це зроблено правильно.
Однак тільки за умови, якщо враховувати при цьому істотні зміни ролі
центральних банків держав у фінансовій дііяльності держав, що сталися в
ході ринкових трансформацій у суспільствах.

Так, в радянський період Держбанк СРСР був у повній мірі придатком
бюджетної системи СРСР, і тому позичковий фонд країни вільно перетікав
на покриття негласного бюджетного дефіциту на підставі розпоряджень Ради
Міністрів СРСР, яка відповідала за виконання бюджету країни та у віданні
якої перебував Держбанк СРСР. А тому всі відносини по утворенню і
використанню позичкового фонду країни за своїм економічним змістом були
ні чим іншим, як відносинами по збиранню, розподілу і використанню
державою грошових коштів для розв’язання своїх завдань, що випливали з
планів соціального та економічного розвитку країни. Не випадково у
фінансову систему СРСР довгий час включався і фонд банківського
кредитування50.

В умовах переходу до ринкової економіки ситуація якісно змінилась. НБУ є
незалежним від органів виконавчої влади і підзвітний лише Верховній Раді
України.51 Більше того, фінансова і кредитна системи України відмежовані
одна від одної, а Національному банку України законодавець заборонив
фінансування дефіциту державного бюджету.52 Звичайно, внутрі самої
кредитної системи залишилися грошові відносини, побудовані на началах
влади і підпорядкування. Головним чином це відносини між НБУ та
комерційними банками з приводу обов’язкових резервів, що депонуються
останніми в НБУ у відповідності із Законом України “Про банки і
банківську діяльність”53 та вимогами самого Національного банку
України.54

Крім того, існує цілий ряд управлінських відносин негрошового характеру
між вказаними суб’єктами. Наприклад, НБУ реєструє заново створені
комерційні банки на території України в Республіканській книзі
реєстрації банків, валютних бірж та інших фінансово-кредитних установ і
здійснює їх перереєстрацію; видає комерційним банкам ліцензії на
виконання операцій в іноземній валюті; дає дозвід на утворення
комерційних банків за участю іноземних

25

юридичних осіб й іноземних громадян; дає дозвіл комерційним банкам на
відкриття їх філій та представництв як на території України, так і за її
межами; визначає порядок реєстрації комерційних банків і видачі ліцензій
на їх діяльність; встановлює комерційним банкам мінімальний розмір
статутного фонду, граничне співвідношення між розміром власних коштів
банку та сумою його активів, показник ліквідності балансу, розмір
обов’язкових резервів, що розміщуються у Національному банку,
максимальний розмір ризику на одного позичальника, порядок розрахунку
економічних нормативів, обсяг і форми звітності, інформаційних
матеріалів, необхідних для прогнозування і планування з метою здійснення
єдиної державної політики у сфері грошового обігу, кредитування,
розрахунків, цінних паперів і валютних операцій і т.д.55

Тим не менш, на наш погляд, управління з боку Національного банку
України діяльністю комерційних банків та грошові відносини, що виникають
між ними на цій основі, було б методологічно хибним відносити до
фінансової діяльності держави в силу наступних причин.

По-перше, відносини внутрі самої кредитної системи за їх економічним
змістом не є фінансовими відносинами, оскільки, як уже відзначалося
вище, фінансова система України відокремлена від її кредитної системи.
Внаслідок цього в процесі управління кредитної системи з боку НБУ не
утворюються фінансові фонди грошових коштів.

По-друге, управлінська діяльність Національного банку України
комерційними банками в цілому, в тому числі й по залученню від них
грошових коштів, не спрямована безпосередньо на покриття державних
витрат, зумовлених виконанням державою її завдань і функцій. А саме
останнє і є метою фінансової діяльності держави.

Управлінська діяльність НБУ по відношенню до комерційних банків, в тому
числі й та, внаслідок якої між ними виникають грошові відносини, є
всього лиш способом, методом грошово-кредитного регулювання. А тому
відносини влади і підпорядкування, що виникають під час цієї взаємодії
внутрі кредитної системи, належать до предмету адміністративно-правового
регулювання.

Тим не менш, як уже зазначалось вище, на нашу думку, цілком правомірне
віднесення НБУ в цілому до органів, що здійснюють фінансову діяльність
держави. Він бере участь в мобілізації, розподілі та використанні
фінансових ресурсів держави тоді, коли здійснює свої обов’язки по
операціях з Державним бюджетом та державними позабюджетними фондами, з
регіональними та місцевими бюджетами,

26

з бюджетами органів місцевого самоврядування у формах та випадках,
передбачених чинним законодавством України, нарешті, в операціях по
обслуговуванню державного боргу.56 Відносини, що виникають в ході цих
операцій НБУ, відносяться до предмету фінансово-правового регулювання.

Крім того, в процесі фінансової діяльності держави виникають й інші
відносини з участю НБУ, що регулюються нормами фінансового права. Це,
зокрема, відносини між Кабінетом Міністрів України та Національним
банком України з приводу виділення кредитів уряду,57 відносини між
урядом держави та НБУ з приводу перерахування прибутку НБУ в дохід
державного бюджету58 та деякі інші. В цих відносинах НБУ виступає, на
нашу думку, не як орган, що здійснює фінансову діяльність держави, а як
сторона фінансового правовідношення, протилежна державі, хоч існують й
інші погляди на це питання.59 Проте в будь-якому випадку ці відносини є
предметом фінансово-правового регулювання, оскільки вони забезпечують
збирання державою грошових коштів в Державний бюджет України і,
по-друге, побудовані на принципах влади і підпорядкування.

Отже, аналіз суті предмету фінансового права переконує, що він
відзначається об’єктивним характером і зумовлюється виключно змістом тих
матеріальних суспільних відносин, які складаються лише в процесі
фінансової діяльності держави. Причому, з одного боку, всі суспільні
відносини, що виникають в процесі фінансової діяльності С\
держави, є предметом фінансового права, з іншого боку, ніякі інші
суспільні відносини не можуть охоплюватись фінансово-правовим •
регулюванням. В цьому діалектичному взаємозв’язку проявляється
загальнофілософський методологічний принцип змістовності форми та
формальності змісту.

На нашу думку, є достатні підстави для того, щоб погодитись з
І.Худяковим і позначити суспільні відносини, які складають матеріальний
зміст предмету фінансового права, як фінансово-економічні відносини.60
Це дозволяє чітко відмежовувати їх від інших фінансових та інших
економічних відносин і водночас вказує на специфічні особливості цих
відносин, які в сукупності визначають їх суть, тобто суть предмету
фінансового права.

Найхарактернішими ознаками цих суспільних відносин як предмету
фінансового права є наступні:

по-перше, це відносини базисні, оскільки вони мають економічну природу,
тобто об’єктивний характер;

по-друге, це відносини грошові; 27

по-третє, дані відносини виникають в ході фінансової діяльності
держави;

по-четверте, ці відносини не є еквівалентними типу відносин
гроші-товар-гроші, а відображають однобічний рух вартості в грошовій
формі, який не супроводжується зустрічним рухом вартості в товарній
формі;

по-п’яте, фінансово-економічні відносини за своєю природою є
розподільними та контрольними відносинами у суспільстві;

по-шосте, вони пов’язані з грошовим забезпеченням функцій держави та
опосередковують рух грошей в інтересах всього суспільства;

по-сьоме, фінансово-економічні відносини завжди мають правову форму і
існують лише у вигляді фінансових правовідносин.

Ніякі інші суспільні відносини, крім фінансово-економічних, в процесі
фінансової діяльності держави не виникають і не можуть виникати в
принципі. Поширена у фінансово-правовій літературі думка про те, що в
ході фінансової діяльності держави, поряд з фінансово-економічними
відносинами, виникають ще й адміністративні, трудові, цивільні та інші
суспільні відносини61, на нашу думку та на думку деяких інших
дослідників”, хибна. Тому що в процесі фінансової діяльності держави —
тобто, розподільної і контрольної, можуть виникати і виникають в
дійсності тільки фінансово-економічні відносини. Інакше порушувалися б
методологічні принципи примату змісту над формою, базису, до складу
якого входять фінансово-економічні відносини, над надбудовою, елементом
якої є фінансові правовідносини.

Справа тут зовсім в іншому — фінансова діяльність держави завжди
супроводжується виникненням цілого ряду інших суспільних відносин, які
складають за своїм змістом предмет адміністративного, цивільного,
трудового та ряду інших галузей права. Однак входити до складу і
супроводжувати якесь явище — якісно різні речі, на що дослідники не
завжди звертають достатню увагу або неадекватними категоріями і
поняттями позначають суспільні явища.

Фінансово-економічні відносини, що виникають у суспільстві, можна на
підставі їх конкретного змісту і суб’єктного складу поділити на такі, що
виникають:

1) між державою в цілому та місцевими адміністративно-територіальними
одиницями в особі відповідних органів виконавчої влади в процесі
мобілізації, розподілу і використання фінансових ресурсів держави;

28

2) між конкретними фінансовими та податковими органами держави, з
одного боку, і підприємствами, організаціями, установами — з іншого, у
зв’язку з виконанням фінансових зобов’язань перед державою, розподілом
між ними чи витрачанням державних грошових коштів;

3) між державними фінансово-кредитними органами у зв’язку з утворенням,
розподілом і використанням відповідних державних грошових фондів і
ресурсів;

4) між державними підприємствами, організаціями, установами, з одного
боку, та їх вищестоячими органами державного управління — з іншого, у
зв’язку з розподілом і використанням у відповідних галузях народного
господарства і сферах соціального життя бюджетних та кредитних ресурсів
держави, а також власних коштів підприємств, організацій, установ;

5) між фінансово-кредитними органами держави, з одного боку, і
юридичними та фінансовими особами—з другого, у зв’язку з утворенням та
розподілом державних кредитних ресурсів і централізованих страхових
фондів;

6) між фінансово-кредитними органами держави, з одного боку, і фізичними
особами—з іншого, у зв’язку з виконанням останніми обов’язків по
внесенню платежів до державних грошових фондів.

Тобто, фінансове право регулює відносини, що виникають при: встановленні
бюджетної системи, розподілі доходів та видатків між її ланками,
складанні, розгляді, затвердженні й виконанні бюджету та звіту про його
виконання; збиранні обов’язкових платежів та податків з підприємств,
організацій різних форм власності та населення; фінансуванні і
бюджетному кредитуванні; державному страхуванні, державних позиках та
організації ощадної справи; регулюванні грошової системи, розрахунках та
валютних операціях. Отже, фінансовим правом регулюються тільки
організаційно-правові відносини, що виникають з владної діяльності
держави в особі повноважних органів щодо утворення, розподілу і
використання нею фондів грошових коштів.

Таким чином, предметом фінансового права є об’єктивні суспільні
відносини, що виникають в процесі фінансової діяльності держави по
мобілізації, розподілу і використанні нею централізованих та
децентралізованих грошових фондів з метою реалізації її завдань та
функцій.

29

§ 2. Метод фінансово-правового регулювання

Однією з актуальних методологічних проблем як фінансового права зокрема,
так і права в цілому, є проблема методу правового регулювання суспільних
відносин. Вона стоїть ще гостріше від проблеми предмету правового
регулювання. Очевидно, це зумовлено тим, що в ході наукових дискусій про
систему права, які періодично то розгорались, то затухали, основна увага
була приділена пізнанню закономірностей насамперед предмету правового
регулювання, пошуку об’єктивних критеріїв виділення галузі права як
головного внутрішнього підрозділу системи права. При цьому основні
зусилля науковців були спрямовані на з’ясування специфіки суспільних
відносин, що регулюються різними галузями права.

Методу правового регулювання в цьому плані повезло значно менше. Він
аналізувавсь головним чином через призму предмету. Інакше кажучи,
дослідників цікавило в першу чергу відображення в методі специфічних
особливостей врегульованих правом відносин.

Такий підхід до методу в цілому виправданий, оскільки ні право, ні його
категорії, до числа яких належить і метод, не можуть бути зрозумілі із
самих себе, а лише з тих об’єктивних реалій, регулюванню та поясненню
яких вони служать. Водночас метод ніколи не виступав і не виступає в
якості дзеркального відображення тих суспільних відносин, які
регулюються з його допомогою. Метод володіє відносно самостійним
змістом, яким не можна нехтувати при виборі найадекватніших засобів
нормативного впливу на суспільні відносини. Саме ця сторона методу
фінансово-правового регулювання, методу інших галузей права досліджені
недостатньо. Не кажучи вже, що в бувшій радянській і в нинішній
українській юридичній науці по суті відсутні крупні загальнотеоретичні
наукові розробки, присвячені проблемам методу правового регулювання.

Тільки одна робота – кандидатська дисертація Вітченко А.М. – була
написана з проблем методу правового регулювання в плані загальної теорії
права. Очевидно, це не випадково, оскільки для успішного дослідження
проблеми методу в загальнотеоретичному плані повинен бути нагромаджений
достатній матеріал в галузевих юридичних науках. Водночас, проблема
методу правового регулювання, враховуючи її виняткову складність, може
бути вирішена не зусиллями окремих вчених, а цілими науковими
колективами, які б складалися з представників найрізноманітніших галузей
знань. На шляху дослідження цієї проблеми слід віддати

50

належне тому внеску, який внесли в її розробку Братусь С.Н., Іоффе
О.С., Шаргородський М.Д., Самощенко І.С., Алексєєв С.С., Явич Л.С. та
ряд інших.

В науковій та навчально-методичній літературі традиційно відзначається
значення методу регулювання для відособлення галузей права за їх
правовим режимом”. Звертається, зокрема, увага на те, що галузевий метод
виражається насамперед в самому змісті галузі, в природі і спрямованості
її норм і інститутів. І це, на нашу думку, правильно. В той же час міцно
утвердилась думка про те, що метод не можна зводити тільки до одного
прийому чи способу регулювання. Особливості методу, властиві галузі,
проявляються в багатьох гранях і елементах юридичних норм і
правовідносин. Це й дозволяє,зокрема, говорити про те, що кожній галузі
права притаманний свій структурний тип правовідносин64.

Метод виражає і визначає характер взаємозв’язків між учасниками
правовідносин,що виникають при реалізації норм даної галузі, тобто
відображають особливості правової форми, коли ми досліджуємо її в
аспекті «правовідношення як форма реалізації норм права».

Як теорія права в цілому65, так і фінансово-правова наука66 визнають
метод правового регулювання допоміжним засобом розмежування галузей
права. Вони підкреслюють, що метод – це той пробний камінь, з допомогою
якого можна перевірити, чи поєднуються в одну галузь права юридичні
інститути, відібрані за принципом єдності методу правового регулювання.
На думку М.Д.Шаргородського та О.С.Іоффе, під методом регулювання слід
розуміти специфічний спосіб, за допомогою якого держава на основі даної
сукупності правових норм забезпечує потрібну їй поведінку суб’єктів –
учасників правовідносин67.

Л.С.Явич визначав метод як сукупність юридичних засобів впливу, що
застосовуються державою в процесі правового регулювання суспільних
відносин68. Братусь С.Н. пише, що метод правового регулювання – це
правові способи і прийоми формування поведінки утворень (установ,
підприємств, організацій) і,значить, закріплення за ними прав,
обов’язків по відношенню до держави в цілому, їх власних органів та один
до одного69.

Спираючись на наведені та інші загальнотеоретичні визначення методу
правового регулювання, професор Л.К.Воронова відзначає: «Метод
фінансово-правового регулювання – це сукупність засобів впливу на
учасників фінансово-правових відносин, які характеризуються

31

юридичними фактами, з якими пов’язуються виникнення фінансових
правовідносин, правовим статусом їх суб’єктів та розподілом прав і
обов’язків між ними, видами санкцій за порушення приписів держави і
порядком їх застосування»70. На нашу думку, це одне з найбільш вдалих
визначень методу фінансово-правового регулювання.

Тобто, метод фінансово-правового регулювання, як і будь-який інший
галузевий метод у праві, характеризується наступними ознаками: 1)
порядком встановлення юридичних прав та обов’язків;

2) мірою визначеності наданих прав і «автономності» дій цих суб’єктів;

3) характером взаємоположення сторін; 4) шляхами і засобами забезпечення
суб’єктивних прав. Ці характерні риси виступають водночас в якості
складових елементів методу правового регулювання.

Так, по-перше, у фінансовому праві юридичні права та обов’язки виникають
тільки на основі нормативних правових актів, що приймаються державою в
цілому чи уповноваженими на це її компетентними органами, причому
виникають не довільно, а зумовлюються змістом конкретних правовідносин,
оскільки фінансово-економічні відносини, як це було показано в
попередньому параграфі даного розділу, існують тільки у формі
правовідносин.

Ступінь визначеності наданих прав і обов’язків, міра «автономності» дій
цих суб’єктів, специфіка способу взаємозв’язку цих прав і обов’язків між
суб’єктами врегульованих галуззю права правовідносин також визначаються
предметом правового регулювання. Обсяг прав і обов’язків суб’єктів
фінансових правовідносин до найменших нюансів встановлюється державою,
причому ці суб’єкти повністю позбавлені права оперативної самостійності,
як це має місце, наприклад, в учасників адміністративно-правових
відносин. Всі фінансово-правові приписи носять категоричний характер.

По-третє, сторони фінансового правовідношення завжди, без жодного
винятку, нерівні. Це знову ж таки зумовлюється характером тих суспільних
відносин – фінансово-економічних – з яких виростає фінансове
правовідношення. Держава, будучи одним з обов’язкових суб’єктів цього
відношення, водночас завжди безпосередньо чи в особі свого компетентного
органу здійснює його правове регулювання шляхом видання в однобічному
порядку нормативних актів, що мають обов’язкову силу для іншої сторони.
І хто б не опинявся контрагентом держави у цьому відношенні, він таким
правом не володіє. Тобто, уже сам суб’єктний склад
фінансово-економічного відношення, який, зауважимо, не змінюється і
тоді, коли воно набуває форми Додаток 2.

32

правовідношення, виключає можливість юридичної рівності цих суб’єктів.
Фінансово-економічні відносини – це такі грошові відносини, що існують
виключно в імперативній формі. Тому і правовідношення, що опосередковує
фінансово-економічне відношення, може мати тільки владний характер.
Принцип нерівності сторін, правда, не виключає можливості оскаржити дії
органу, наділеного владними повноваженнями, іншому учаснику фінансового
правовідношення чи одержати від цього органу відстрочку або розстрочку
платежу. В цьому якраз і проявляється правомірний характер
фінансово-економічних правовідносин.

По-четверте, у фінансовому праві такий обов’язковий складовий елемент
методу правового регулювання як шляхи та засоби забезпечення порушених
суб’єктивних прав учасників фінансових правовідносин передбачає
застосування фінансово-правових санкцій. Санкція фінансово-правової
норми завжди має каральний фінансовий характер. На відміну від санкцій
норм, наприклад, цивільного права, яке також опосередковує відповідний
вид грошових суспільних відносин, де переслідується тільки мета
відновлення порушеного права та еквівалентного відшкодування завданої
шкоди, санкція фінансово-правової норми поряд з відновленням порушеного
права та еквівалентного відшкодування завданої шкоди завжди переслідує
ще й мету фінансового покарання у формі штрафу чи пені.

Це знову ж таки зумовлено сповна характером тих суспільних відносин –
фінансово-економічних – що регулюються фінансовим правом. Це завжди
розподільні чи перерозподільні суспільні відносини. Тут має місце не
еквівалентний добровільний обмін вартістю між власниками на основі
цивільного договору, а завжди законне вилучення власності державою від
одного власника та використання її в інтересах інших власників чи всього
суспільства, тобто перерозподіл власності. А він ніколи в жодній країні
на користь держави та громадянського суспільства в цілому самими
власниками добровільно не здійснювався і не здійснюється нині. Держава
змушена вдаватись до жорстоких покарань порушників фінансових
правовідносин.

Як бачимо, у фінансовому праві повністю підтверджується висловлена ще на
початку шістдесятих років Алексєєвим С.С. думка про те, що метод
правового регулювання завжди об’єднує наступні взаємопов’язані між собою
ланки: правосуб’єктність,що виражає загальне юридичне становище сторін:
юридичні факти; зміст

правовідносин; правові санкції”.

33

Виходячи з цього, той же С.С-Алексєєв, С.Н.Братусь та деякі інші автори
трактують метод правового регулювання як особливості взаємозв’зків
суб’єктів у правовідношенні. З цим, на нашу думку, можна погодитись, але
за умови, щоб не зводити ці особливості тільки до фактів, з яких виникає
правовідношення, а саме – за договором чи правовим актом органу, що
здійснює фінансову діяльність держави, як це має місце у фінансовому
праві. Розуміючи правовідношення як форму реалізації правових норм,
необхідно шукати його особливості в змісті прав і обов’язків суб’єктів
відповідних правовідносин.

Тим не менше з врахуванням вище наведеного метод фінансового права можна
визначити як метод владних приписів, в якому сторони правовідношення
позбавлені права оперативної самостійності, а їх правовий статус, права
та обов’язки визначаються в кожному конкретному правовідношенні лише
державою.

Принагідне зазначимо, що немає підстав під твердженнями деяких
теоретиків права, представників конкретних галузей правової, в тому
числі й фінансово-правової, науки про те, що галузей права існує багато,
а методів правового регулювання лише два -адміністративно-правовий з
його імперативними нормами і цивільно-правовий, який характеризується
особливостями, властивими для відносин у сфері, де панують еквівалентні
відносини. Зокрема, Є.Ю.Грачова зазначає: «Фінансове право не має
самостійного методу правового регулювання і використовує
адміністративно-правовий метод» і що це «зумовлено характером самих
фінансових відносин»72.

Ще раніше аналогічне визначення методу фінансового права давали
М.А.Гурвіч73, Р.О.Халфіна74, С.Д.Ципкін75, М.І.Шскотін76.

Дещо інакшу, але також хибну, на нашу думку, позицію з огляду на метод
фінансово-правового регулювання займають також Ю.А.Ровінський та
Б.М.Іванов, які стверджують, що окрім адміністративного методу правового
регулювання у фінансовому праві застосовуються ще й інші методи. В
якості прикладу фінансових відносин, що регулюються методом, який «в
жодному випадку не можна ототожнювати з тим, який характерний для
адміністративного права», обидва автори наводять відносини в галузі
акумуляції заощаджень населення (позика, лотерея, внески в ощадкаси).
Підкреслюючи той момент, що придбання білетів грошово-речової лотереї і
облігації трьохпроцентної внутрішньої виграшної позики, а також
розміщення внесків громадян в кредитні установи здійснювалось виключно в
добровільному порядку, Ю.А.Ровінський та Б.М.Іванов дійшли висновку про
те, що ці відносини не регулюються адміністративним

34

методом77. Проте, яким саме методом все-таки регулюються дані
відносини, вони відповіді не дають.

Інший відомий представник науки фінансового права В.В.Бесчеревних
вважає, що «адміністративний метод, тобто метод владарювання, є єдиним
методом» фінансового права і що «застосування цього методу зумовлене
самою природою фінансових відносин як владно-майнових відносин»78.
Владність відносин, що виникають, наприклад, в процесі проведення
грошово-речових лотерей, на думку В.В.Бесчеревних, виражається в тому,
що держава у відповідному нормативному акті в однобічному порядку
встановлює всі умови їх здійснення. Громадянин в строго добровільному
порядку купує білети грошово-речової лотереї і тим самим вступає з
державою у відповідні правовідносини, але на умовах, раніше встановлених
державою. Іншими словами, зазначає В.В.Бесчеревних, як це вже
підкреслювалось в радянській літературі, добровільність в даному випадку
відноситься до способу виникнення, а не до методу регулювання даних
суспільних відносин79. Спосіб же (підстава) виникнення певних суспільних
відносин, на думку відомого радянського вченого-адміністративіста
Ю.М.Козлова, «не змінює правового методу регулювання цих відносин»80.

На підставі вище наведеного В.В.Бесчеревних прийшов до однозначного
висновку про те, що «фінансове право не має свого, тільки йому
властивого методу правового регулювання і не застосовує «різноманітних»
(«різних») методів регулювання, а у всіх випадках, коли ми маємо справу
із суспільними відносинами,що складають предмет регулювання даної
галузі, використовує так званий адміністративний метод»81.

По-перше, погодитись з цим висновком, тобто з існуванням міжгалузевого
методу правового регулювання, в якості якого в даному випадку
намагаються подати так званий адміністративний метод, означало б не
більше і не менше, як заперечити загальнофілософський закон діалектичної
єдності змісту і форми, зумовленості форми змістом як надбудови базисом.

По-друге, метод владних приписів, що застосовується в адміністративному
праві, або адміністративний метод, як його ще часто називають, также
відрізняється від методу владних приписів, що застосовується у
фінансовому праві – фінансово-правового методу, як відрізняється предмет
адміністративного права від предмету фінансового права. Різне
співвідношення способів, прийомів правового впливу на суспільні
відносини, різний якісний склад

35

юридичних фактів, з яких виникають, змінюються чи припиняються
правовідносини, різний їх суб’єктний склад та характер взаємозв’язку
суб’єктів правовідносин утворюють специфіку галузевого методу,
визначають його особливий юридичний режим, який послідовно проводиться
через всі інститути і норми галузі і з допомогою якого здійснюється
регулювання відповідної сфери.

Методологічно невірно визнавати в якості двох окремих, якісно різних
галузей права адміністративне право і фінансове право і водночас
стверджувати, що вони обидві регулюються єдиним адміністративним
методом. Ще абсурдніше звучить твердження про те, що якась галузь права,
в даному випадку «фінансове право не має свого., методу правового
регулювання»82 взагалі. Достатньо з’ясувати лише коло органів державної
влади, уповноважених здійснювати владні приписи учасникам фінансових
відносин, щоб переконатися у повному неспівпаданні як предмету, так і
методу фінансового права та адміністративного права.

Так, в силу чинного розподілу компетенції між органами державної влади
більша частина таких приписів виходить від органів, що спеціально
здійснюють фінансову діяльність держави як свою головну діяльність.
Учасники фінансових відносин, яким вони адресують свої приписи (різні
органи державного управління, установи, організації тощо), перебувають у
взаємозв’язку з цими органами та в залежності від них лише по лінії
функцій фінансової діяльності, а не в адміністративному підпорядкуванні,
як це має місце в адміністративних правовідносинах.

Звичайно, цей факт зовсім не означає, що фінансово-правове регулювання
суспільних відносин методом владних приписів не поширюється на відносини
«вертикального» підпорядкування. Владні приписи, що стосуються
фінансової діяльності державних установ, організацій та підприємств,
спрямовуються і з боку їх вищестоячих органів. Проте найхарактернішим
для фінансово-правового регулювання, для методу владних приписів, що
застосовується у фінансовому праві, є саме те, що він найчастіше
застосовується саме до регулювання функціональних взаємозв’язків
фінансово-кредитних органів держави.

В літературі зустрічаються судження про те, що фінансово-правовому
регулюванню властиві й інші методи – рекомендації, погодження і т.д. і
що в умовах переходу до ринкової економіки вони набувають все більшого
поширення, що це зумовлено об’єктивним процесом зростання рівня
самостійності суб’єктів фінансових

36

правовідносин, який відображає хід загальної демократизації
суспільства. Як приклад таких методів регулювання фінансових
правовідносин професор Хімічева Н.І. наводить факти, коли на підставі
відповідного закону держави органи місцевого самоврядування з
рекомендованого переліку місцевих податків і зборів встановлюють платежі
на своїй території’83. Проте, як було показано вище, органи місцевого
самоврядування об’єктивно не належать до органів, що здійснюють
фінансову діяльність держави, а наведене правовідношення, на нашу думку,
належить до предмету конституційного права, як і вказаний метод його
регулювання.

Як ілюстрацію методу погодження в регулюванні фінансово-правових
відносин Н.І.Хімічева наводить наступний приклад: «Податкові органи
можуть надавати підприємствам на умовах, встановлених законодавством
Росії, податковий кредит (відстрочку платежу на підставі угоди між
ними)»84. Досить поширеним є податковий кредит і в Україні.

Податковий кредит як форма правовідносин по суті був запроваджений в
Україні ще Законом Української РСР «Про порядок дії на території
Української РСР в 1991 році Закону СРСР «Про податки з підприємств,
об’єднань і організацій»85, хоч саме поняття «податкового кредиту» в
нормативних документах з’явилося пізніше – його введено в практичний
обіг Декретом Кабінету Міністрів України від 12грудня 1992р.за№ 12-92
«Про податок на прибуток підприємств і організацій».86

Згідно вказаного декрету, податковий кредит – це відстрочка сплати
податку на доходи, яка надається підприємству податковою інспекцією на
умовах зворотності, строковості, відплатності, за наявності згоди
фінансового органу, який контролює виконання бюджету. Податковий кредит
надається на основі кредитної угоди, що укладається підприємством з
податковим органом за місцем реєстрації підприємства за формою,
встановленою для укладення кредитних угод з комерційними банками.

У кредитній угоді обумовлюється порядок надання податкового кредиту,
строки початку його погашення, але не пізніше ніж через два роки після
надання кредиту, період погашення – не більше трьох років, якщо на інше
не погоджується платник; нарахування процентів на суму наданого
податкового кредиту в розмірі не менше процента інфляції, визначеного на
період кредитної угоди відповідним органом, і такого, що визначається,
як офіційний індекс інфляції, інші умови, якщо вони не обмежують права
кредитонадавача, передбачені

37

чинним законодавством, і не зменшують поточних надходжень податків до
Державного бюджету України. Податковий кредит надається платникові із
сум авансових платежів, що нараховуються відповідно до статті 9 Декрету
Кабінету Міністрів України «Про податок на прибуток підприємств і
організацій». Рішення про надання податкового кредиту приймається
Міністерством фінансів України, або фінансовим органом уряду Автономної
Республіки Крим, місцевої державної адміністрації залежно від того, до
якого бюджету зараховується податок на прибуток.

Як бачимо з наведеного вище, за економічним змістом відносини, що
виникають в процесі надання податкового кредиту, не належать до
розподільних, тобто не є фінансовими, а відносяться саме до кредитних
відносин. І хоч за суб’єктним складом в них беруть участь органи, що
здійснюють фінансову діяльність держави, цей факт не змінює і не може
змінити об’єктивної матеріальної природи відносин податкового кредиту.
Не будучи належними до предмету фінансового права, відносини податкового
кредиту не повинні регулюватись фінансовим правом, а метод погодження,
що застосовується державою в ході регулювання цих відносин, з жодного
боку не може розглядатись як метод саме фінансово-правового регулювання.

На окрему увагу серед поглядів юристів-фінансистів щодо методу
фінансово-правового регулювання заслуговує думка О.І.Худякова,
висловлена ним в монографії «Основи теорії фінансового права» та в ряді
інших його наукових робіт. Зокрема, визнаючи метод владних приписів як
основний метод правового регулювання фінансово-економічних відносин,
«безспірним є й те, -зазначає він, – що в процесі фінансової діяльності,
як в ході формування, так і витрачання державних грошових фондів
(включаючи бюджети), застосовуються і договірні конструкції»87. В іншому
місці О.І.Худяков зазначає: «Найбільш часто в фінансовій діяльності
зустрічаються такі види фінансово-правових договорів, як договір
міжбюджетної позики, державної позики, відомчої позики і державного
кредитування»88.

Яка ж в дійсності правова приналежність зазначених договорів. Щоб
правильно відповісти на це питання, необхідно насамперед з’ясувати
економічну природу цих суспільних відносин. А методологічним ключем для
вибору правильних критеріїв в аналізі економічної та правової природи
цих договорів є об’єктивний зміст тих суспільних відносин, які
підпадають під відповідне правове регулювання. Худяков О.І. з цього
приводу сам зазначає: «Договір

38

міжбюджетної позики опосередковує кредитні відносини, що виникають між
різними видами вищих та нижчих місцевих бюджетів, представлених
відповідними державними органами».

Стосовно України суть такого кредитування викладена у статті 37 Закону
України «Про бюджетну систему України: «У разі тимчасових касових
розривів в процесі виконання бюджету Автономної Республіки Крим,
обласних, Київського і Севастопольського міських бюджетів Міністерство
фінансів України може надавати уряду Автономної Республіки Крим,
виконавчим органам обласних, Київської і Севастопольської міських Рад
народних депутатів за їх клопотанням з Державного бюджету України
позички, які повинні бути обов’язково погашені у встановлені строки в
межах поточного бюджетного року.

У разі тимчасових касових розривів в процесі виконання районних,
міських, селищних і сільських бюджетів за клопотанням виконавчих органів
районних, міських, селищних і сільських Рад народних депутатів з
відповідного бюджету вищого рівня на підставі рішень керівників місцевих
фінансових органів вищого рівня можуть бути надані позички, які повинні
бути погашені у встановлені строки в межах бюджетного року»89.

Тобто, очевидно, що за своїм економічним змістом це є дійсно відносини
кредитування, а не перерозподільні фінансово-економічні відносини. І
здійснюються вони не всередині Державного бюджету, як стверджує
О.І.Худяков90, а міждержавним бюджетом та бюджетами місцевого
самоврядування. В одному випадку їх суб’єктами є Міністерство фінансів
України та який-небудь орган місцевого самоврядування, в іншому випадку
такими суб’єктами можуть виступати органи місцевого самоврядування з
обох сторін, а не державні органи з обох сторін, як стверджував
О.І.Худяков9′. Все це означає, що немає жодних об’єктивних підстав
розглядати відносини, які виникають внаслідок договору міжбюджетної
позики, в якості фінансово-економічних, розподільних відносин.

Звичайно, можна без сумніву погодитись з О.І.Худяковим про те, що дані
відносини носять договірний характер – наявна типова угода позики з
усіма притаманними їй елементами: займодавцем і позичальником, їх
волевиявленням у вигляді оферти та акцепту, згодою сторін з приводу умов
надання грошей з огляду на їх суму та строки повернення і т.д. Однак це
договір цивільно-правовий.

В якості наступної форми фінансово-правового договору О.І.Худяков
називає договір державної позики. Щоправда, як і в

39

попередньому випадку, заперечуючи сам собі, він пише: «Державні позики
опосередковують кредитні відносини, в яких держава виступає в якості
позичальника»92.

В іншому місці О.І.Худяков зазначає: «Позики є продуктом фінансової
діяльності держави, їх випуск – методом цієї діяльності (тому вони і
називаються «державними позиками»). Кошти, зібрані по позиках,
виступають однією із статей доходів державного грошового фонду, звичайно
бюджету – основного інституту фінансової системи держави. Потрапивши в
бюджет, ці кошти, перерозподіляючись, знеоособлюються і розчиняються в
загальній масі бюджетних ресурсів. Рух грошей у відносинах державної
позики розпадається на дві окремі в часі фази: спочатку від позикодавця
до позичальника, потім навпаки. В першій фазі виражений процес збирання
державою грошових коштів, у другій – витрачання державного грошового
фонду (бюджету). Для кожної фази характерний однобічний рух вартості в
грошовій формі, що не супроводжується зустрічним рухом вартості в
товарній формі.

Звідси з економічної точки зору, – резюмує О.І.Худяков, – дані відносини
є фінансовими»93.

Зазначимо, що, на нашу думку, це висновок хибний. І ось чому.
О.І.Худяков пише: «Для з’ясування галузевої належності відносин
державної позики (тобто, вони цивільно-правові чи фінансово-правові),
ключовим є питання: чи рівноправні сторони цього відношення»94. Тобто,
економічна природа цих відносин в даному випадку ним до уваги не
береться. А це, на наш погляд, є серйозною методологічною помилкою, яка
з неминучістю веде до неправильного розуміння характеру даного
правовідношення взагалі. Між тим саме економічна природа відносин
державної позики визначає форму правовідносин, що їх опосередковують.. З
цієї ж точки зору вони не розподільні, а еквівалентні. Тобто, државну
позику,якщо залишатись на позиціях об’єктивності та наукової
неупередженості, необхідно розглядати як випадок цивільних
правовідносин.

При цьому, на нашу думку, повністю правий М.І.Брагінський, який
відзначає, що в даній ситуації має місце конструкція, представлена двома
видами договорів. Перший – договір комісії -виникає між державою, з
однієї сторони, і установами Ощадбанку, з іншої – з приводу заключення
угод з облігаціями внутрішньої державної позики (їх продажу, виплати
грошових виграшів). За надані послуги комісіонери (установи Ощадбанку)
одержують від держави (комітента) винагороду з бюджету. Другий – договір
позики – між державою і громадянином95.

40

Отже, і у відносинах державної позики не підтверджується теза
О.І.Худякова про фінансово-економічну природу цих відносин та правове
регулювання їх методом фінансово-правового договору.

Той факт, що у відносинах державного кредиту громадянин вступає у певні
суспільні відносини із самою державою, і що сукупність зобов’язань, які
виникають внаслідок цього, іменується державним боргом, не змінює
економічної природи цих відносин, які за своєю суттю належать до
цивільно-правової сфери. На це звертали свою увагу ще видатні
дореволюційні юристи-фінансисти і теоретики права взагалі.

Зокрема, І.І.Янжул з цього приводу писав: «Держава набуває для себе
кошти двояким шляхом: приватно-правовим та публічно-правовим
способами»96. В першому випадку держава виступає не з атрибутами своєї
державної влади, як зазначав інший видатний вчений в галузі
фінансово-правової науки ВА.Лебедєв, а як приватна особа, як суб’єкт
цивільного права, в другому ж випадку вона діє як влада
розпорядчо-примусова97. Звідси у В.А.Лебедєва навіть виникла цікава ідея
про наявність двох форм фінансового права: форми чисто державної, чи
публічного фінансового права, і форми приватного, або цивільного
фінансового права98.

Добування державою грошових коштів двояким чином відзначав також
видатний російський вчений-цивіліст Г.Ф.Шершеневич. Він писав, що
«держава може добувати доходи як приватний господар, і це буде галуззю
цивільного права». Але «коли держава вдається в добуванні коштів до
своєї влади і одержує доходи примусовим шляхом – тут вже галузь
фінансового права»99. В іншій своїй фундаментальній науковій розробці
Г.Ф.Шершеневич справедливо підкреслював, що держава завжди є і
залишається суб’єктом влади навіть в тих випадках, коли вона, будучи
представлена казною, «прикидається приватною особою», тобто суб’єктом
цивільного права. «Із-за казни, – резюмував він, – постійно виглядає
держава з усією владою і підриває приватно-правовий характер суб’єкта і
відношення»108. Цей деформуючий вплив держави на цивільно-правове
відношення державної позики в цілому та на одного із його суб’єктів
якраз і ввів в оману О.І.Худякова, М.Д.Загряцкова101, М.А.Гурвіча102,
В.В.Бесчеревних103 та ряд інших юристів-фінансистів під час кваліфікації
правової приналежності цього правовідношення, проте не змінив і не міг
змінити об’єктивної економічної природи відносин державної позики як
відносин, що

41

належать до сфери цивільно-правового регулювання. Тому й договір
державної позики є не фінансово-правовим, а цивільно-правовим.

Як один із видів «фінансово-правових договорів» О.І.Худяков називає
також «договір відомчої позики». Він, зокрема, підкреслює: «Під
відомочою позикою нами мається на увазі конструкція, коли міністерство,
відомство чи інший орган, що очолює ту чи іншу державну господарюючу
систему, надає із своїх фондів гроші в кредит підвідомчому
підприємству»104. Тобто, звідси однозначно зрозуміло, що автор даного
твердження розглядає відносини відомчої позики ж кредитні.

Ми з цим цілком погоджуємося і можна було б далі цієї проблеми не
розглядати, як би через декілька сторінок після цього О.І.Худяков не
став стверджувати протилежного: «Надання міністерством позики виражає
собою акт розподілу державного грошового фонду шляхом кредитування.
Відносини, що при цьому виникають, характеризуються тим, що носять
розподільний характер і опосередковують собою, висловлюючись мовою
економічних понять, «рух вартості тільки в грошовій формі». Інакше
кажучи, дані суспільні відносини як економічна категорія є фінансовими
відносинами»103.

Ще в одному місці цієї ж монографії О.І.Худяков знову зазначає: «При
наданні вказаних позик виникають відносини, для яких характерно
наступне: а) за своїм економічним змістом вони є кредитними (гроші
надаються на умовах строковості і зворотності, тобто в якості позики);
сторонами відносин є суб’єкти, пов’язані один з одним прямою
адміністративною підпорядкованістю, а також такими відносинами, де в
ролі кредитора виступає орган державного управління (міністерство,
відомство, управління промислового об’єднання), що очолює певну
господарську систему, а в ролі дебітора – підвідомче йому підприємство;
в) відносини обмежені рамками даної господарської системи, оскільки
міністерство може надавати позику лише підвідомчим об’єднанням,
підприємствам і господарським організаціям; г) надання позик пов’язано з
виконанням централізованого (в межах даної системи) фонду грошових
коштів, що перебувають в розпорядженні центру цієї системи і
призначеного для фінансування її потреб; д) позики носять цільовий
характер і їх використання контролюється міністерством»106.

Такий еклектизм О.І.Худякова у визначенні економічної природи відносин
відомчої позики зумовлений ні чим іншим, як намаганням, на нашу думку,
надати об’єктивним суспільним відносинам не об’єктивно наявного, а
бажаного (!) звучання при

42

побудові певних теоретичних конструкцій. В дійсності ж економічна
природа відносин відомчої позики нічим не відрізняється від відносин
державної позики в цілому. Між ними є різниця тільки в суб’єктному
складі учасників правовідносин. Тобто, це є не розподільні
фінансово-економічні, а еквівалентні кредитні відносини. Звідси і
договір відомчої позики є не фінансово-правовим, а кредитним договором.
Називати цей договір фінансово-правовим означає не зміну його
об’єктивної суті, а лише неадекватну кваліфікацію, що частіше всього на
практиці веде до негативних наслідків.

Нарешті, в якості ще одного прикладу фінансово-правового договору
О.І-Худяков називає договір державного кредитування107. Під державним
кредитуванням в його найбільш загальному виді О.І.Худяков розуміє
«надання державою в особі своїх фінансових органів грошей в борг
будь-яким суб’єктам (юридичним особам і громадянам) з фондів, що
належать до складу фінансової системи цієї держави»108. Ми цілком
поділяємо цю його позицію.

Проте вважаємо методологічно хибним його твердження про те, що
«кредитування в даний час… перетворюється в основний спосіб
фінансування народного господарства»109. Тут змішані два якісно різних
суспільних відношення як за змістом, так і за їх економічною природою.

Так, класичне державне кредитування – це надання з державних фондів
грошових ресурсів будь-яким суб’єктам господарювання, в результатах
діяльності яких держава особливо зацікавлена, на тих же принципах, що
здійснюється і банківське кредитування. Однак конкретні умови державного
кредитування, як правило, вигідніші від банківського кредиту, який
переслідує передусім комерційні цілі.

Державне кредитування буває відомчим, коли кошти надаються в борг з
будь-якого відомчого фонду, наприклад, фонду Міністерства освіти
України. Менш поширеною формою державного кредитування є бюджетний
кредит, коли надає гроші в борг той або інший бюджет. Враховуючи правову
природу та практику міжбюджетних правовідносин в Україні, а також те, що
левова частка тієї частини ВВП, що перерозподіляється через бюджет,
головним чином перерозподіляється через Державний бюджет України (до
речі, аналогічна ситуація має місце і в інших державах) та осідає в
ньому, слід зазначити, що, як правило, бюджетне кредитування має місце у
взаємовідносинах між бюджетом вищого рівня, наприклад, центральним
бюджетом держави, який виступає в ролі кредитора, і бюджетом нижчого
рівня, наприклад, обласним чи районним, що

43

виступає у ролі позичальника бюджетних коштів з метою збалансування
прибуткової та видаткової частин останнього.

Крім того, державні кредити можуть надаватись також із спеціалізованих
позабюджетних фондів, якщо правовий статус такого фонду дозволяє йому
надання таких позик. Наприклад, такими повноваженнями в Україні
наділений інноваційний фонд1’°.

Державні кредити мають, як правило, цільовий характер, у відповідності з
умовами якого позичальник зобов’язаний використати кошти виключно на ті
цілі, на які вони йому видані. Водночас державні кредити можуть мати і
загальний характер, проте в практиці цього методу кредитування таке
буває дуже рідко. Але в останньому випадку позичальник має повне право
використати одержані кошти на власний розсуд, не погоджуючи мети та умов
їх застосування з кредитором. В такому разі державний кредит майже
повністю ототожнюється з банківським кредитом.

Державні кредити бувають відплатними, як звичайні комерційні кредити
банків, і безвідплатними. У першому випадку з позичальника береться
плата за користування кредитом. Ця плата найчастіше іменується
процентною ставкою і виражається у відсотках до суми основного боргу при
наданні кредиту позичальнику. Якщо кредит безвідплатний, то позичальник
зобов’язаний повернути кредитору грошових коштів рівно стільки, скільки
одержав їх в борг. Але цей факт не змінює економічної природи кредитних
відносин, тому що і тут не має місця факт розподілу грошових фондів, що
є головною ознакою фінансів.

В практиці людських взаємовідносин мають місце поряд із строковими також
безстрокові кредити, що надаються за принципом «повернеш, коли зможеш».
У фінансовій же діяльності держави, особливо у її теорії, кредити завжди
відзначаються строковим характером. Інакше надання безстрокового кредиту
означало б не що інше, як скрите фінансування – тобто безповоротне
надання коштів державою.

Фінансування здійснюється з іншою метою, за іншими принципами, має іншу
економічну та правову природу, ніж кредитування. Економічні відносини
фінансування відзначаються однозначно розподільним характером і є за
своєю природою незворотніми, однобічними, на відміну від відносин
кредитування.

За тривалістю строку, на який видається кредит, державні кредити
поділяються на короткострокові (як правило, до трьох місяців),
середньострокові (строком до одного року) і довгострокові (строком

44

понад один рік), хоч градація строків може бути змінена законодавцем і
стати іншою. Найчастіше строком повернення державного кредиту
встановлюється конкретна календарна дата. В тих же випадках, коли
неможливо точно передбачити дату завершення відповідного обсягу робіт,
потрібних державі, строком повернення відповідного кредиту може бути
наперед названий час завершення якоїсь господарської операції,
наприклад, будівництва заводу, митного пропускного пункту тощо.

Однак ми погрішили б проти істини, якби не відзначили, що в практиці
державного кредитування, наперекір теорії, фактично має місце
безстроковий державний кредит. Яскравим прикладом його в минулому і нині
було і є списання боргів сільського господарства по державних кредитах
як абсолютно безнадійних. Погашені таким чином державні кредити
перестають бути кредитами за їх економічною та юридичною природою,
оскільки перетворюються за своєю суттю у скрите фінансування. За
будь-яких обставин кредитування має зворотній характер, яким воно якісно
відрізняється від фінансування, де виділені кошти не повертаються.

Зазначимо при цьому, що термін «фінансування» нерідко вживається не
тільки в безпосередньо адекватному, але й в значно ширшому значенні, що
по суті означає будь-який спосіб забезпечення будь-кого грошовими
коштами. В літературі, навіть у науковій, нерідко зустрічається,
наприклад, вираз «фінансування шляхом кредитування»111, хоч з наукової
точки зору таке словосполучення абсурдне. Очевидно, як законодавцю, так
і науковцям, практикам-правознавцям було б доцільно у зв’язку з цим
підтримати неодноразові пропозиції окремих вчених і позначити той метод
фінансової діяльності держави по розподілу грошових ресурсів державних
фондів, який ми іменуємо фінансуванням, терміном «асигнування».

Таким чином, і договір державного кредитування за своєю економічною
природою і юридичним змістом є не фінансово-правовим, як це намагається
довести О.ЦСудяков, а кредитним договором. Тобто, для регулювання
фінансових правовідносин не застосовується і не може застосовуватись
договірний метод, оскільки це суперечить самій природі цих відносин.
Намагання нав’язати регулюванню фінансових правовідносин договірний
метод означають поєднати в єдине ціле зміст одного та форму іншого явища
і тому не лише хибні методологічно, але й шкідливі практично, оскільки
ведуть не до розв’язання, а до нагромадження проблем суспільної
практики.

Метод фінансово-правового регулювання – це метод владних приписів, що
являє собою систему засобів впливу держави на учасників

45

фінансово-правових відносин, які характеризуються юридичними фактами, з
якими пов’язуються виникнення, зміна чи припинення фінансових
правовідносин, правовим статусом їх суб’єктів та розподілом прав і
обов’язків між ними, видами та мірою санкцій за порушення приписів
держави і порядком їх застосування.

§ 3. Джерела фінансового права України

Предмет та метод фінансового права, взяті у відриві від інших його
якісних характеристик, ще не є достатніми чинниками для того, щоб
викласти цілісну систему цієї галузі права та фінансового законодавства
та чітко визначити їх місце у загальній системі права і законодавства
України. В цьому надзвичайно важлива роль належить також джерелам
фінансового права України.

Ця проблема на загальнотеоретичному, методологічному рівні незрівнянно
менше розроблена у фінансово-правовій науці,ніж категорії «предмет
фінансового права» та «метод фінансово-правового регулювання». Вона дуже
відстала у своєму розвитку від потреб як практики фінансової діяльності,
так і фінансово-правової теорії і перебуває на рівні розвитку, якого
досягла ще майже півстоліття тому. Одним з підтверджень цієї тези є той
факт, що, по суті, у всіх нових підручниках та навчальних посібниках
фінансового права про категорію «джерела фінансового права» лише коротко
згадується”2 або навіть не згадується взагалі”3.

Більше того, в такому недорозвинутому стані, як стверджують фахівці114,
перебуває також і загальноправова категорія «джерела права» в цілому. Ці
дві категорії – «джерела фінансового права» та «джерела права в цілому»
співвідносяться між собою, як особливе та загальне, а тому, щоб
з’ясувати по суті перше, необхідно хоча б у загальних рисах
охарактеризувати друге.

А тут має місце наступна ситуація. Для радянської юридичної науки, з
якої виростає правова наука України, завжди була притаманна істотня
недооцінка питання про джереда права. Достатньо сказати, що за весь
післявоєнний радянський період було опубліковано лише два
загальнотеоретичні дослідження з цієї проблеми”5 та незначна кількість
робіт, в яких розглядаються джерела права в окремих галузях і правових
системах”6. Одиничні наукові розробки цієї проблеми з’явились в
наступний період1″.

46

Визнаючи в принципі діалектичну єдність форми і змісту в праві,
радянські вчені завжди віддавали величезну перевагу дослідженню його
соціально-класових аспектів. Як і вся правова дійсність, джерела права
вивчались ними з позицій протиборства двох протилежних соціальних
систем. А оскільки соціалістичне право вважалось вищим і історично
останнім типом права, то і система його джерел, природньо, вважалась
найдосконалішою. Навпаки, буржуазне право демонструвалось як наочний
приклад кризи законності, відступів від принципу верховенства закону і
т.д.

Дослідження права кра’їн, що розвивались, також здійснювалось через
призму їх соціалістичної чи капіталістичної орієнтації. Такий полярний
«чорно-білий» підхід неминуче містив в собі велику питому вагу елементів
апологетики, оскільки у кожному окремо взятому випадку висновки, які не
вписувались в офіційну концепцію, розцінювались як відхід від класових
позицій. Абсолютизація класових аспектів права вела до приниження і
навіть ігнорування ролі культурно-цивілізаційних факторів у праві.

І хоч стосовно решти світу визнавалась множинність джерел права, яка
склалась в ході історичного розвитку, в умовах радянської правової
системи, по суті, єдиним джерелом права визнавався нормативний акт. Тому
категорія «система джерел права», як правило, замінювалась категорією
«система законодавства», а проблема джерел права витіснялась питанням
про співвідношення системи права і системи законодавства. Проблема
верховенства закону перед іншими нормативними актами затінювалась,
відсувалась на другий план, оскільки синонімічне вживання категорій
«нормативний акт» та «законодавство в широкому смислі» з неминучістю
вело до стирання відмінностей між законом і підзаконними актами, більше
того, робило можливим не лише коректувати, вихолощувати, спотворювати
волю законодавця, а й взагалі не рахуватися з ним, навіть діяти всупереч
та проти його волі, якщо цього вимагав відомчий, груповий чи навіть
«сильний» індивідуальний інтерес. Саме це зробило можливим здійснити від
імені закону та нібито в ім’я цього ж закону дикі порушення законності,
прав і свобод громадян у бувшому СРСР в передвоєнні, воєнні та
післявоєнні роки, стало причиною і наслідком водночас деформації
вертикальної структури джерел права.

Окрім класових чинників, в якості іншої з вагомих причин недостатньої
теоретичної розробки цієї проблеми радянськими юристами необхідно
визнати багатозначність та нечіткість самого поняття «джерело права». У
зв’язку з останнім професор Кечек’ян С.Ф.

47

відзначав, що воно «належить до числа найбільш неясних в теорії права.
Не лише немає поняття, але спірний навіть сам зміст, в якому вживаються
слова «джерело права». Адже «джерело права» – це не більше як образ,
який швидше покликаний допомогти розумінню, ніж дати розуміння того, що
позначається цим виразом»118.

Ця думка, висловлена понад півстоліття тому, в основному актуальна й до
нині. Насправді, по сьогодняшній день під джерелом права розуміють і
матеріальні умови життя суспільства (джерело права в матеріальному
смислі), і підстави юридичної обов’язковості правової норми (джерело
права у формальному, юридичному смислі), і матеріали, з допомогою яких
ми пізнаємо право (джерела пізнання права). Крім того, ряд авторів
виділяють ще й історичні джерела права, маючи при цьому на увазі внесок
внутрішнього й іноземного права у створення тієї чи іншої системи
права1″.

Як бачимо, використання такого багатомірного поняття в якості наукової
категорії дійсно пов’язане з великими труднощами, їх подолання, на нашу
думку та думку деяких інших вчених, можливе або шляхом відмови від
даного поняття і заміни його іншим, досконалішим, або через надання йому
однозначного змісту внаслідок свого роду «джентельменської угоди» між
вченими.

У вітчизняній науці використовувались обидва ці способи. Наприклад, у
60-х роках деякі вчені пропонували замінити поняття «джерело права»
поняттям «форма права», яке, на їх думку, дозволяє здійснювати
дослідження права значно глибше і всебічніше120. Проте ця пропозиція
широкої підтримки не знайшла, хіба що серед частини фахівців загальної
теорії права. В галузевих юридичних науках термін «джерело права» зберіг
своє значення. А з часом і в теорії права відбулося «відновлення в
правах» даного поняття121. В цей час намітилось міжнародне
співробітництво в дослідженні джерел права1 -.

Другий спосіб зводився до того, що при вживанні терміну «джерело права»
мали на увазі лише юридичне джерело права (джерело права у формальному
смислі). Тому значного поширення набув вираз «джерела (форми) права».
Окремі автори для досягнення більшої чіткості пропонують позначати
терміном «джерела права» джерела права в матеріальному смислі, а
юридичні джерела права ( джерела права у формальному смислі) називати
джерелами правових норм123.

Необхідно підкреслити, що у юридичній науці так і не вироблене
загальноприйняте поняття джерела права. Найчастіше тут обмежуються
визнанням того, що юридичне джерело права є «дещо,

48

що належить до форми права»124. Під юридичним джерелом права розуміють
форму вираження правила, яка надає йому якість правової норми125; той
єдиний «резервуар», у якому перебувають юридичні норми126; форму
встановлення і вираження правових норм127 і т.д. При цьому остання
формула тлумачиться неоднозначне. Одні автори насамперед мають на увазі
нормотворчу діяльність держави, інші -результат цієї діяльності
(різноманітні нормативні акти і закони, декрети і т.д.), треті – те й
інше разом, що об’єднується загальним поняттям «зовнішня форма
права»128.

Окремі вчені відносять до джерел права у формальному смислі діяльність
держави по встановленню правових норм чи адміністративні і судові
прецеденти129. «Проблема джерела права, -відзначає Л.Р.Сюкіяйнен, – перш
за все є проблема ролі держави в утворенні юридичних норм. Тому
формальне (юридичне) джерело права… є по суті формою участі держави
(або інших інститутів) у правотворенні»130.

На нашу думку, відмінності між усіма зазначеними нами вище підходами до
розуміння джерела права не мають принципового характеру. Те, що одні
автори визначають як форми встановлення правових норм, інші називають
діяльністю держави по їх встановленню або судовими чи адміністративними
прецедентами. В останньому випадку сама постановка питання – діяльність
чи прецеденти – дає підстави для висновку про те, що під джерелом права
мається на увазі лише формально об’єктивована діяльність, інакше кажучи,
нормативний акт. Адже «норма права, – як зазначає Зіве С.Л., – не існує
і не може існувати поза джерелом права – оболонкою буття правової
норми»131. З іншого боку, форма буття права є той же результат
правотворчості, розглянутий під іншим кутом зору. «Об’єктивований в
документальному виді акт правотворчості, -зазначає С.С.Алексєєв,- є
юридичним джерелом відповідних юридичних норм і одночасно (виділено мною
– П.П.) формою їх юридичне офіційного буття, існування»132.

Не протиставляється «діяльність», «результат діяльності» при визначенні
джерела права і в зарубіжній літературі. Наприклад, англійський вчений
К.Еллен визначає джерело права як діяльність, з допомогою якої норми
поведінки набувають характеру права, стаючи при цьому об’єктивно
визначеними, постійними і, головне, обов’язковими133.

В.І.Сергєєвич ще у минулому столітті писав, що «під джерелом права можна
розуміти ті сили, які творять право. З цієї точки

49

зору джерелом права буде, наприклад, законодавство як сила, що творить
закон. Але під джерелом права можна розуміти і продукт цієї сили, в
даному випадку сам закон»134.

В.Є.Чіркін вважає, що в деяких традиційних правових системах країн, що
розвиваються, поняття «джерело права» і «форма права» не співпадають.
Так, у звичаєвому праві африканських племен в якості форми права
виступають, як правило, усні звичаї, які перетворюються в правові норми
внаслідок санкціонуючої діяльності держави, яка, таким чином, і є
джерелом права. В мусульманському праві формою права є мусульманська
доктрина, викладена в працях найкрупніших арабських богословів, а
джерелом права – діяльність судів по застосуванню цих книг.

Разом з тим слід зазначити, що при розгляді закону відмінність понять
джерела і форми права має незрівняно менше значення, оскільки діяльність
відповідних державних органів по виданню законів шляхом референдуму
складають особливе поняття законодавчого процесу. Цю форму
нормотворчості, на думку В.Є.Чіркіна, не прийнято характеризувати, як
джерело права135.

Остання теза, на нашу думку, спірна, оскільки поняття «правотворчий
процес» і «юридичне джерело права» в певному ракурсі перехрещуються або
накладаються одне на інше. Насправді, при всіх відмінностях в підходах
переважної більшості уже згаданих нами вчених до проблеми джерела права
під ним мається на увазі діяльність або результат діяльності органів
держави по творенню правових норм. З певної стадії цієї діяльності, а
саме з моменту набуття чинності актом правотворчості останній набуває
якості юридичного джерела права. Тому поняття «джерело права» ніби само
по собі передбачає наявність правотворчого процесу. Особливий порядок
прийняття законів є невід’ємною складовою частиною їх характеристики, як
джерел права.

Своєрідна точка зору була висловлена Г.В.Швековим, який розумів під
зовнішньою формою права «не тільки офіційні форми вираження права, але й
усе те, в чому проявляє себе право ззовні, як таке, як явище». Сюди він
відносив і юридичну техніку, і юридичні поняття, і презумпції і т.д.136.
Тобто, в даному випадку очевидно, що автор свідомо чи мимоволі змішує
поняття юридичного джерела права та інших категорій теорії права.

На сучасному етапі, коли право виступає в якості загальнолюдської
цінності, ми вважаємо, що саме в джерелах права -формі, як правило,
нейтральній до свого соціального змісту – чи не

50

найбільше і найвиразніше проявляються загальносоціальні риси права, ті
загальні закономірності та специфічні особливості, які характерні праву
в цілому та окремим його галузям.

Однією з найважливіших методологічних вимог до дослідження джерел права
було і залишається поєднання історичного та логічного підходів. Це
дозволяє побачити і всебічно зрозуміти наявний об’єктивний прямий
зв’язок та взаємозумовленість розвитку праворозуміння і форм вираження
права. І як логічний наступний крок з цього факту зробити висновок не
лише про недоцільність, але й про недопустимість механічного перенесення
зарубіжних як правового змісту, так і правових форм на українську
дійсність.

Таким чином, поняття юридичного джерела права, яке склалось у
вітчизняній та європейській правових системах, передбачає взаємозв’язок
правової норми з державою. Як зазначають теоретики права, воно
спрацьовує не у всіх випадках137. Тому з точки зору загальної теорії
права, очевидно, необхідно виробити різнорівневе розуміння джерела права
– як загальне поняття, так і визначення, що застосовується в межах того
чи іншого типу права, правової системи чи навіть окремої галузі права. У
вітчизняній юридичній науці таких спроб ще не робилось.

В російській юридичній науці, наприклад, одну з таких спроб здійснив
Г.І.Муромцев, який, зокрема, пише, що «під джерелом права необхідно
розуміти зумовлений характером праворозуміння даного суспільства спосіб
признання соціальних норм в якості обов’язкових»138. При цьому він
виходив з того, що оскільки право відрізняється від інших соціальних
регуляторів своїм загальнообов’язковим характером, то і джерелом
правових норм, очевидно, повинно бути саме те, що надає йому цю
загальнообов’язковість.

З огляду на все вище викладене найважливішим джерелом фінансового права
України є її Основний Закон – Конституція України. Конституція України
має найвищу юридичну силу. «Закони та інші нормативно-правові акти, – як
зазначається у статті 8 Основного Закону, – приймаються на основі
Конституції України і повинні відповідати їй»139. Причому норми
Конституції України є нормами прямої дії.

Така ключова роль Основного Закону серед джерел фінансового права – не
специфіка України, а типове явище для багатьох країн. Так, сьогодні під
верховенством закону в більшості цивілізованих країн світу розуміють
насамперед верховенство

51

конституції140. Конституцію визначають як центр141, ядро правової
системи142, джерело держави143 і т.д.

В Конституції України насамперед знайшли своє втілення принципи
фінансової діяльності держави, загальногалузеві принципи фінансового
права, а також ключові принципи ряду найважливіших інститутів
фінансового права – бюджетного права, податкового права та деяких
інших144. Причому слід підкреслити, що ці положення не тому є
принципами, що вони внесені у Конституцію України, а тому вони й внесені
до неї, що є принципами апріорі.

Радянська правова доктрина, відзначаючи важливу роль принципів права у
правотворчості та правозастосуванні, водночас не визнавала за ними
статусу джерела права в буквальному розумінні слова. Це аргументувалось
тим, що принципи права не мають власної форми вираження, а володіють
формою того акту, складовою частиною змісту якого вони є.
Вузьконормативне розуміння права заперечувало саму можливість існування
надпозитивних принципів права, які були б критерієм легітимності
законодавства і могли б застосовуватись судами у випадку наявності в
ньому певних пробілів. Не міняло ситуації допущення аналогії права,
тобто можливості розгляду справи, виходячи із загальних начал і смислу
законодавства. Справа в тому, що за умов ототожнення права і закону, яке
мало місце у радянський період, загальні начала (тобто принципи права. –
П.П.) і смисл законодавства належало виводити тільки із самого
законодавства, а не з абстрактної «вищої ідеї».

Взагалі ж в основних правових системах минулого і нинішнього можна
виділити щонайменше три різних підходи до проблеми принципів права:
традиційний (зокрема, ісламський), романо-германський та
англосаксонський. В традиційних правових системах поняття «принципи
права» як таке ще не склалось, хоч у них є комплекс основоположних ідей,
які фактично і є принципами права. Наприклад, як такі у мусульманському
праві визнають вічність, незмінність, універсальність і незаперечність
божественних норм шаріату. Але оскільки суспільство, відносини всередині
якого покликаний регулювати шаріат, перебуває в безперервному русі та
змінах, то розвиток мусульманського права, по суті, полягав у розробці
способів і прийомів відступу від цих основ при формальному збереженні їх
непорушності. Саме відмінності у мірі допустимості та «техніці» таких
відступів і лежать в основі розмежування корану на різні течії і школи
(тлумачення). Сьогодні в ряді країн мусульманського Сходу – Єгипті,
Пакистані і т.д. – шаріат та його принципи проголошені основним джерелом
законодавства145.

52

В країнах романо-германської правової сім’ї, зокрема, у Франції,
«загальні принципи права» склались як джерело адміністративного права.
Ця галузь на відміну від приватного права залишилась некодифікованою, і
на неї поширюється концепція безпробільності права. Тут законодавець
утримався від закріплення в законі принципів адміністративного права.
Одночасно у цій сфері внаслідок її великого динамізму майже не
застосовується звичай. А тому принципи адміністративного права
вироблялись адміністративними судами в процесі розгляду справ. Важливу
роль зіграв адміністративний прецедент.

Внаслідок цього французька Державна рада – вища інстанція в системі
адміністративних судів – сформулювала поняття загальних принципів права.
Застосовуючи їх, Державна рада нерідко підкреслює, що джерелом,
використаним при розв’язанні справи, є справедливість. По суті, це
означає вирішення справи на основі розуму. На думку Р.Давида, загальні
принципи відображають «підпорядкування права вимогам справедливості в
тому виді, як остання розуміється у відповідну епоху та у відповідний
мрмент»146.

З часом принципи права набувають у Франції універсального значення і
найрельєфніше проявляються в галузі основних прав людини. Не випадково
тут їх пізніше стала застосовувати і Конституційна рада. Відповідно
змінилася і роль принципів у правовій системі в цілому. Поступово вони
стали розглядатись як свого роду вище право. Така еволюція означала, по
суті, відродження природньо-правової теорії з одночасним поширенням ідеї
про пробільність права на всю правову систему. Доповнювати і реформувати
цю пробільність стали без прямої допомоги законодавства, на основі
вказаного «вищого права»147.

У ФРН становленню аналогічного підходу сприяла необхідність позбавитися
від обов’язкового слідування приписам антигуманного фашистського
законодавства. Вона виникла і особливо сильно проявилася після другої
світової війни. Тут судами були вироблені принципи охорони таємниці і
пропорційності. Основний Закон ФРН закріпив положення, згідно якого
судді зобов’язані «законом і правом» (стаття 20, § 3). В рішеннях
федерального Верховного суду країни також неодноразово відзначалось, що
право ширше законодавства. Причому судді зобов’язувались ним звертатись
до надпозитивної справедливості як основи для вирішення справи не лише у
випадках пробілів, але й коли буквальне тлумачення норм закону веде до
неприйнятного рішення, наприклад, іде врозріз із

53

намірами законодавця. Таке праворозуміння майже одностайно
підтримується в німецькій юридичній літературі. Дискутуються лише межі
повноважень суддів148.

В деяких інших країнах романо-германської правової сім’ї загальні
принципи права прямо закріплюються в законі в якості джерела права.
Наприклад, звертатися до загальних принципів права у випадку пробілів у
законодавстві приписується судцям в цивільних кодексах Австрії, Греції,
Іспанії, Італії, Єгипту149.

В країнах англосаксонського права поняття загальних принципів права
історично не склалось. Тут у випадку пробілів справи споконвіку
вирішувались на основі розуму. Пізніше на зміну цьому принципу
англійськими судами було вироблене поняття природньої справедливості.
Причому в англійській судовій практиці справедливість має двояке
призначення. Так, в судах канцлера справедливість (еяиііу) була засобом
коректування рішення судів загального права у випадку їх оскарження, а
принципи природньої справедливості (ргіпсіріез оГ паШгаї ]шІісе)
складають основу для вирішення справ у випадку пробілів. В англійських
колоніальних судах принципи «природнього правосудця, справедливості і
доброї совісті» були критерієм застосування місцевого права, а по суті
засобом впровадження англійського права в колоніальні правові системи.

На нашу думку, розуміння принципів права, що склалося в цивілізованих
країнах світу, було б доречним поширити і в Україні. І хоч принципам
права не завжди притаманні достатня чіткість і стабільність змісту, в
нинішніх умовах переходу до ринкової економіки, коли реформування
правової системи нерідко відстає від потреб практики, принципи права
могли б стати засобом її коректування, сприяти усуненню пробілів в
праві, в тому числі й фінансовому праві України.

Окрім принципів фінансового права в цілому та окремих його інститутів
зокрема, Конституція України визначає також компетенцію кожної з гілок
влади у сфері фінансової діяльності держави.Зокрема, до повноважень
Верховної Ради України віднесено: 1 Затвердження Державного бюджету
України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного
бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання; 2)
затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги
іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання
Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових

54

організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України,
здійснення контролю за їх використанням; 3) призначення на посади та
звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати Верховної
Ради України;

4) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного
банку України за поданням Президента України; 5) призначення
тазвільнення половини складу Ради Національного банку України150.

ТакожвідноситьсядовиключноїкомпетенціїВерховноїРади України, оскільки
встановлюється тільки законами України: бюджетна система України в
цілому, система оподаткування, податки і збори; засади створення і
функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного
ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на
територіїУкраїни; порядок утворення і погашення державного внутрішнього
і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів,
їх види і типи151.

Президент України: підписує закони, прийняті Верховною Радою України;
має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із
наступним поверенням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;
призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-Міністра України,
припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про
його відставку; призначає за поданням Прем’єр-Міністра України членів
Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів
виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та
припиняє їх повноваження на цих посадах; призначає половину складу Ради
Національного банку України; за поданням Прем’єр-Міністра України
утворює, реорганізовує та ліквідує міністерства та інші центральні
органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання
органів виконавчої влади; скасовує акти Кабінету міністрів України та
акти Ради Міністрів Автономної Республіки Крим; створює у межах коштів,
передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх
повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і
служби152.

Кабінет Міністрів України: 1) забезпечує проведення фінансової, цінової,
інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й
зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури,
охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 2) розробляє
і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного,
соціального і

55

культурного розвитку України; 3) розробляє проект закону про Державний
бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою
України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт
про його виконання; 4) організовує і забезпечує здійснення
зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; 5) спрямовує і
координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади153.

Окрім Конституції України, важливим джерелом фінансового права України є
ціла низка звичайних законів України, що покликані безпосередньо
регулювати фінансову діяльність держави. Це зумовлено тим, що у
відповідності зі статею 92 Конституції України, як зазначалося вище,
виключно законами України встановлюються: «Державний бюджет України і
бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади
створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та
інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус
іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення
державного внутрішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних
паперів, їх види і типи»154.

Насамперед серед цієї групи законів необхідно назвати Закон України «Про
бюджетну систему України», який визначає і закріплює основи бюджетного
процесу, загальні принципи складання, розгляду проектів бюджетів,
затвердження та виконання бюджетів, розмежування компетенції органів
державної влади, що беруть участь у бюджетному процесі, а також щорічні
закони України про Державний бюджет України. Про роль останніх в
забезпеченні суспільного прогресу в Конституції України зазначено
наступне: «Виключно законом про Державний бюджет України визначаються
будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби,розмір і цільове
спрямування цих видатків»155.

156

Погляди фахівців-науковців з приводу правової природи бюджетного закону
розходяться. Деякі науковці вважають, що при всій політичній, соціальній
та економічній важливості бюджету закон про нього не володіє якостями,
які роблять його законодавчим актом переважаючого значення або навіть
повноцінним рядовим законом. Ця точка зору поширена насамперед серед
західних фахівців. Вони вважають, що він не відповідає вимогам, які
пред’являються до закону, а є формальною, обрядовою грамотою, що черпає
свій правовий зміст та визначення з інших актів, які видані законодавчим
органом до

нього

56

Тобто, на їх думку, закон про бюджет не є насправді законом. Бюджет
знаходить свою законну основу в інших нормативних актах, а не в законі
про бюджет. Десятки тисяч розпоряджень, наказів, рішень та тисячі інших
законів є підставою бюджетних видатків та доходів, а не власне закон про
бюджет. Статті Конституції про органи влади та управління, штатні
розклади, тарифні сітки, накази про призначення службовців, укази про
створення нових міністерств і відомств, адміністративних та
територіальних утворень та багато іншого – ось що є підставою для
виділення бюджетних коштів. Будь-яка діяльність державних органів, а
іноді і бездіяльність породжує бюджетні видатки: встановлення
дипломатичних відносин, прийом іноземного діяча, просвоєння почесного
звання, нагородження орденом, пошук злочинця, зміна найменування міста
або вулиці, відкриття або знесення пам’ятника, будівництво школи або
лікарні та інше.

Випробовуванням на приналежність до законодавчого масиву бюджетного
закону також може бути його непорушність, точніше, неможливість його
порушення як закону. А будь-який закон, як відомо, піддається порушенню.
Наслідком вчиненого правопорушення є відповідне покарання. Бюджетний
закон зазначеної якості немає – його неможливо порушити навіть у випадку
найзлісшшого умислу. На думку прихильників вищевказаної позиції, ні
фізична, ні юридична особа не можуть скоїти діяння, яке могло б бути
кваліфіковане як посягання на закон про бюджет на такий-то рік – ні як
цивільно-правове порушення, ні як кримінально-правове діяння157.

Звичайно, цьому твердженню можна заперечити, як це роблять окремі
автори, вказуючи на такі поширені правопорушення, як приховування
доходів, ухилення від сплати податків юридичними і фізичними особами,
перевитрати коштів бюджетними установами і організаціями. Проте знову ж
таки величина податку, належного до сплати, визначається не законом про
бюджет, а відповідним законом про податки. Так само перевитрати коштів
ведуть до порушення фінансово-правових норм відповідного правового акту
про бюджетні норми та нормативи (штатів, тарифів, норм видатків за
різними статтями тощо), але не приписів власне бюджету. Будь-яке
фінансове правопорушення є відхиленням від визначених законами доходів
та видатків, точніше – порушенням відповідних нормативних актів про
видатки і доходи, а не знову ж таки закону про бюджет на відповідний
рік.

57

І хоч бюджетний закон є виразником доходів та видатків, які планується
здійснити протягом певного часу, як правило, року, прихильники цієї
точки зору вважають, що бюджетний закон тільки зв’язує зобов’язання щодо
залучення та витрачання коштів, тобто що бюджетні нормативи звичайно
передують формальному закону про бюджет158. Власне кажучи, ця точка зору
загалом зводиться до того, що бюджет являє собою тільки розпис доходів і
видатків, є загальним фінансовим планом і сам по собі не містить
правових норм.

Щоб усунути певні протиріччя між тим, що бюджет є загальним планом
доходів і видатків, і тим, що він також затверджується вищим
законодавчим органом та формально набуває статусу закону, було висунуто
теорію про визначення бюджету у двох зрізах: у матеріальному та
формальному розумінні слова. У матеріальному розумінні бюджет став
трактуватися як «кошторис усіх фінансових потреб держави і всіх
фінансових ресурсів, необхідних для покриття цих потреб»159.

З формальної точки зору бюджет – це законодавчий акт, який затверджує
вищий законодавчий орган, але він не містить ніяких правоположень і не
створює правовідносин. Так чи інакше, вважають, наприклад, німецькі
вчені Лабанд і Гнейст, неприйняття бюджету парламентом не знімає з уряду
обов’язків щодо управління державою, в тому числі й у галузі
фінансування. Для цього, наголошується ними, є чинне законодавство, яке
встановлює порядок стягнення податків, неподаткових обов’язкових
платежів тощо. «Метою обговорення і затвердження закону про бюджет, –
наїх погляд, – є встановлення згоди між урядом та парламентом з приводу
необхідності і доцільності видатків та їх розміру»160.

Точка зору, як бачимо, не однозначна. Проте аргументи, які наводяться на
її захист, дають підставу деяким вченим-правознавцям, фінансистам та
юристам-прикладникам не визнавати за законом про бюджет правотворчості,
нормативного та зобов’язуючого значення. Для цього, як свідчить світовий
та вітчизняний досвід, мають місце певні підстави, але така теорія має
багато вад і припустима тільки з прив’язкою до певного часу, місця і
обставин.

Друга фундаментальна теорія щодо бюджетного закону займає домінуюче
місце серед національних вчених та фахівців і набула великого поширення
ще за часів існування СРСР та навіть царської Росії. Зокрема, російський
державознавець М.ІЛазаревський зазначав: «невірно, що бюджет включає в
себе цифри, а не юридичні норми, тому сам факт включення в бюджет тієї
чи іншої цифри є вже

58

повноваженням уряду на стягнення того чи іншого доходу або проведення
того чи іншого видатку; бюджет є також планом, приписом і повноваженням.
Тому у випадках, коли парламент відмовляє уряду в затвердженні бюджету,
управління залишається без плану і без юридичної основи для всіх
державних доходів і видатків»161.

Професор С.І.Іловайський у підручнику з фінансового права писав, що у
представницьких державах бюджет набуває форми закону, який включає не
тільки бюджет, як розпис доходів і видатків, а й правові норми162.
Основний постулат, який знайшов своє вираження і в нашому національному
законодавстві, звучить наступним чином: Державний бюджет як правова
категорія являє собою закон України, прийнятий органом законодавчої
влади, а місцеві бюджети – органами влади місцевого самоврядування. Вони
є водночас основними фінансовими планами формування і використання
фондів коштів для держави в цілому або певної її території163.

На нашу думку, правове призначення бюджету полягає в тому, що він надає
органам влади, які його затверджують, можливість вищого постійного
керівництва в галузі фінансової діяльності держави, контролю виконавчих
та розпорядчих органів держави, які складають і виконують бюджет.

Звичайно, доходи на території держави збираються, а потім витрачаються
на основі постійно чинних правових актів, які самі по собі не є
достатніми засобами контролю за діяльністю органів управління, оскільки
надходження коштів і їх витрачання завжди пристосовуються до умов часу.
Завдяки бюджету фінансова діяльність органів управління набуває
характеру виконання тимчасових, періодичних правових норм. Залучення
доходів і їх витрачання стає правомірним, а наслідки ведення фінансової
діяльності періодизуються. Цим самим полегшується наступний контроль за
законністю та доцільністю дій органів управління.

Оскільки виконання функцій держави нерозривно пов’язане з фінансами, то
через бюджет, який затверджується представницьким органом, стає можливий
здійснювати контроль за діями не тільки фінансових, а усіх інших
державних органів влади. В цьому й полягає,на нашу думку, головне
правове призначення бюджету. Реалізація цього правового призначення
бюджету в повній мірі можлива лише в тому разі, коли представницький
орган є справжнім орагном державної влади, який наділений виключним
правом затвердження бюджету, після чого останній набуває форми закону.

Формою вираження бюджетно-правових норм і є бюджетне 59

законодавство. Воно дуже обширне і розгалужене, оскільки покликане
регулювати чисельні суспільні взаємозв’язки і відносини. Його обсяг та
характер багато в чому зумовлені також специфікою фінансової діяльності,
яка потребує детальної регламентації. Державні фінанси можуть зберігати
стійкість та міцність лише при точному та послідовному регулюванні
фінансових відносин, при скрупульозній впорядкованості бюджетної роботи
та фінансової дисципліни. Необхідність у цьому настільки очевидна, що у
всіх країнах світу бюджетне законодавство є однією з найбільш
розвинутих, деталізованих галузей законодавства, хоча й у ньому,
особливо в Україні, на сьогоднішній день ще залишається чимало
невпорядкованих відносин та прогалин.

Зазначену нами вище другу теорію щодо правової природи закону про
державний бюджет поділяє і наш національний законодавець. Зокрема, у
статті 1 Закону України «Про бюджетну систему України» бюджет
визначається як план утворення і використання фінансових ресурсів для
забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України,
органами влади Автономної Республіки Крим та місцевими органами
державної влади164. Погоджуючись в цілому із наведеним визначенням
бюджету, водночас зауважимо, що, нашу думку, у цьому формулюванні
наведено лише його економічну характеристику як фонду коштів і як плану.

Стаття 1 Закону України «Про бюджетну систему України» не дає визначення
бюджету з правового боку. Таке визначення вміщене в частині 2 статті 5
цього ж Закону, де, зокрема, сказано: «Державний бюджет України
затверджується законом України»165.

На підставі статтей 1 і 5 Закону України «Про бюджетну систему України»
можна зробити висновок, що бюджет України є основним фінансовим планом
по створенню і використанню централізованого фонду коштів, який
затверджуєтьсяя законом вищого представницького органу і внаслідок цього
сам стає законом.

Таким чином, питання про те, чи є закон про бюджет законом у
матеріальному розумінні, тобто таким, що містить в собі правові норми і
породжує правовідносини, що носить принциповий характер, знімається само
по собі. Ця правова теорія є домінуючою в українській правовій думці.
Вона знайшла своє відображення не лише в нормативних актах, але й у
підходах до визначення того чи іншого поняття, що стосується бюджету, у
практиці національного законодавства з бюджетних питань в цілому, в тому
числі й з питань законодавчої техніки.

60

Значно чисельнішу від попередньої групи законів, які є безпосереднім
джерелом фінансового права України, становлять закони України про
податки та неподаткові обов’язкові платежі. Це, насамперед, Закони
України «Про систему оподаткування», «Про прибутковий податок з громадян
та осіб без громадянства», «Про податок на добавлену вартість», «Про
оподаткування доходів підприємств і організацій», «Про оподаткування
прибутку підприємств», «Про деякі питання оподаткування підакцизних
товарів», «Про акцизний збір на алкогольні напої та тютюнові вироби»,
«Про ставки акцизного збору і ввізного мита на деякі товари
(продукцію)», «Про державне мито» та ряд інших. В цих законах містяться
правові норми, на підставі яких акумулюються кошти в Державний бюджет
України та позабюджетні централізовані і децентралізовані фонди грошових
ресурсів держави.

Великий масив фінансово-правових норм міститься в Законах України «Про
банки і банківську діяльність», «Про цінні папери і фондову біржу», «Про
інвестиційну діяльність», «Про захист іноземних інвестицій в Україні»,
«Про державний внутрішній борг України», «Про Державний реєстр фізичних
осіб – платників податків та інших обов’язкових платежів», «Про державне
регулювання ринку цінних паперів в Україні». В них зосереджено левову
частку процесуальних фінансово-правових норм української держави, а
також важливі матеріальні фінансово-правові норми.

Цілий ряд законів України регламентують правовий статус та діяльність
органів фінансового контролю української держави та сам фінансовий
контроль держави безпосередньо. Це, зокрема, наступні Закони України:
«Про державну податкову службу в Україні», «Про державну
контрольно-ревізійну службу в Україні», «Про Рахункову палату», «Про
аудиторську діяльність».

Всім законам України, що регулюють фінансову діяльність держави та є
одним з основних джерел її фінансового права, притаманні наступні
характерні риси, які надають їм вищої юридичної сили та забезпечують
верховенство в системі усіх нормативно-правових актів:

по-перше, закони приймаються виключно Верховною Радою України – вищим
представницьким та законодавчим органом держави або шляхом народного
голосування – референдуму. Причому з окремих питань фінансової
діяльності держави, а саме щодо законопроектів з питань податків та
бюджету, згідно КонституціїУкраїни, референдум

не допускається166;

61

по-друге, закони спрямовані на регулювання найважливіших суспільних
відносин у сфері фінансової діяльності держави;

по-третє, закони України з питань фінансової діяльності держави завжди
відзначаються нормативним характером і розраховані на багатократне
вживання;

по-четверте, цим законам властива чітка структурованість матеріалу;

по-п’яте, закони України з питань фінансової діяльності держави
приймаються в особливому порядку, встановленому Конституцією України та
Регламентом Верховної Ради України;

по-шосте, закони згідно Конституції України підлягають обов’язковому
оприлюдненню у порядку, встановленому самим законом та обов’язкові для
виконання всіма громадянами, посадовими особами, державними органами і
громадськими організаціями;

по-сьоме, закони можуть бути змінені або відмінені повністю тільки в
особливому порядку, аналогічному порядку їх прийняття;

по-восьме, ставки, механізм справляння податків і зборів (обов’язкових
платежів) і пільг щодо оподаткування не можуть встановлюватися і
змінюватись іншими законами України, крім законів про оподаткування;

по-дев’яте, податки і збори (обов’язкові платежі), справляння яких не
передбачено Законом України «Про систему оподаткування», сплаті не
підлягають;

по-десяте, зміни і доповнення до Закону України «Про систему
оподаткуванян», інших Законів України про оподаткування стосовно пільг,
ставок податків і зборів (обов’язкових платежів), механізму їх сплати
вносяться до цього Закону, інших законів про оподаткування, як
передбачив законодавець, не пізніше, ніж за шість місяців до початку
нового бюджетного року і набирають чинності з його початком167;

по-одинадцяте, будь-які податки і збори (обов’язкові платежі), які
запроваджуються законами України, мають бути включені до Закону України
«Про систему оподаткування». Всі інші закони України про оподаткування
мають відповідати принципам, закладеним у цьому Законі.

Великий масив норм фінансового права міститься в указах і розпорядженнях
Президента України. У відповідності зі статтею 106 Конституції України
Президент України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до
виконання на території України, «на основі та

62

на виконання Конституції і законів України»168, а тому вони однозначно
належать, на нашу думку, до підзаконних актів.

Винятком з цього загального правила є те, що згідно пункту 4 Перехідних
положень Конституції України Президенту України протягом трьох років
після набуття чинності Конституцією України надано право видавати
схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом
Прем’єр-Міністра Укра’їни укази з економічних питань, не врегульованих
законами з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної
Ради України в порядку, встановленому статею 95 КонституціїУкраїни169.

Такий указ Президента України вступає в дію, якщо протягом тридцяти
календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів
міжсесійного періоду) Верховна Рада України не прийме закон або не
відхилить поданий законопроект більшістю від її конституційного складу,
і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з
цих питань. Тобто, по суті, Президент України на певний період, а саме
протягом трьох років після набрання чинності Конституцією України, ще й
наділений правом встановлювати своїми указами норми законодавчого рівня.

Однак підкреслимо ще раз, що тут ми маємо випадок, ніскільки не
аналогічний ситуаціям в деяких країнах, наприклад, в Російській
Федерації, де акти Президента країни не повинні суперечити їїзаконам,
але й водночас видаються не «на основі і в ім’я виконання закону», а
існують ніби паралельно, тобто не є строго підзаконними актами. В
Україні це явище є не більше як тимчасовою формою заповнення прогалин в
законодавстві.

Важливим джерелом фінансового права України є підзаконні
нормативно-правові акти уряду України, міністерств, відомств, інших
органів виконавчої влади, особливо органів, що безпосередньо здійснюють
фінансову діяльність держави -Міністерства фінансів України, НБУ,
Державної податкової адміністрації та їх підрозділів на місцях.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції на основі та на
виконання Конституції, законів України, указів Президента України видає
постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання. Його
нормативно-правові акти підлягають реєстрації в порядку, передбаченому
законом. У випадку протиріччя постанов і розпоряджень уряду законам
України чи актам Президента України вони можуть бути скасовані
Президентом України.

63

Найбільша кількість конкретних фінансово-правових норм міститься в
підзаконних нормативно-правових актах фінансово-кредитних органів
держави – Мінфіну, НБУ, Державної податкової адміністрації. Деякі
нормативні акти в залежності від змісту фінансових відносин, що належать
регулюванню, видаються цими органами спільно з іншими органами державної
влади та управління – Держкомстатом України, Митним комітетом України
тощо. Причому зв’язок нормативно-правових актів усіх цих органів із
законами, як правило, опосередкований нормативно-правовими актами уряду
України.

Відомчі акти головним чином містять норми, які розвивають, конкретизують
та доповнюють правові приписи законів та постанов уряду.
Нормативно-правові акти міністерств і відомств є актами спеціальної
компетенції і, як правило, поширюють свою дію лише на підпорядковані
об’єкти,хоч інколи вони носять міжгалузевий і навіть загальний характер.

Форма відомчих нормативно-правових актів різноманітна: накази,
постанови, інструкції, тощо. Специфіка кожного виду нормативно-правового
акту зумовлена особливостями його змісту та порядку прийняття. В
міністерствах найбільш поширеним видом нормативно-правового акту є
наказ, який видається міністром, що діє на основі єдиноначалія і містить
обов’язкові нормативні чи індивідуальні приписи.

Колегіальні органи приймають постанови. Вони вирішують питання
міжгалузевого, координаційного характеру і часто бувають обов’язковими
для різних міністерств, відомств та організацій.

Інструкціїз питань нормативного регламентування фінансової діяльності
дфжави, як свідчить досвід, затверджуються наказом міністра або
постановою колегіального органу і, відповідно, мають однакову юридичну
силу з актами, що видаються цими органами. Інструкції, як це видно із
практики фінансової діяльності держави, – це завжди нормативний акт,
яким встановлюється порядок виконання інших нормативно- правових актів
або здійснення функцій відповідними органамиДх структурними підрозділами
чи посадовими особами.

Інструктивний характер носять і такі нормативні акти, як «порядок»,
«правила», «положення», «типові положення», «основні положення»,
«положення про порядок здійснення…», «методичні вказівки» і т.д. На
нашу думку, з метою уніфікації нормативно-правових актів міністерств і
відомств подібні нормативні акти було б доцільно об’єднати в один вид
актів – інструкції.

64

З метою посилення захисту прав, свобод і законних інтересів суб’єктів
фінансової діяльності держави, вдосконалення правового регулювання і
забезпечення відповідності законодавству нормативних актів, що видаються
міністерствами і відомствами, Конституцією України встановлена їх
обов’язкова реєстрація в Мінюсті України.

Указом Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію
нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої
влади» та відповідним Положенням Кабміну України, затвердженим його
постановою від 28 грудня 1992 р. № 731 зі змінами від 15 червня 1994 р.
було визначено, що нормативні акти відповідних органів, що зачіпають
права, свободи і законні інтереси громадян чи такі, що носять
міжгалузевий характер і пройшли державну реєстрацію в Мінюсті України
протягом 10 днів, а якщо вони великі за обсягом, то протягом 15 днів,
підлягають обов’язковому оприлюдненню, якщо інше не передбачено законом.

Акти, що не пройшли державну реєстрацію, а також зареєстровані, але не
опубліковані в чинному порядку, не тягнуть за собою правових наслідків,
як такі, що не набули чинності і тому не можуть врегульовувати з
допомогою правових норм відповідні суспільні відносини, застосування
будь-яких санкцій до громадян, посадових осіб і організацій за
невиконання приписів, що містяться в них. На щойно вказані акти не слід
посилатися при вирішенні спірних питань.

Указ Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення
нормативно-правових актів та набрання ними чинності» № 503 від 10 червня
1997 р. розвиває та конкретизує ряд положень попереднього указу, а
насамперед покликаний врегульовувати у відповідності з чинним
законодавством надзвичайно важливу ланку правотворчості в Україні. Проте
він був дуже неоднозначне сприйнятий парламентом, засобами масової
інформації, юридичною громадськістю. Тому вважаємо за необхідне
проаналізувати його детальніше.

Чи мав Президент України право регулювати своїм Указом означене коло
питань ? У вступній частині указу Президент послався на ряд статей
Конституції України, згідно з якими він і видав даний Указ. Зокрема, у
частині 2 статті 94 Конституції України сказано, що «Президент України
протягом п’ятнадцяти днів після одержання Закону підписує його, беручи
до виконання, та офіційно оприлюднює його, або повертає Закон зі своїми
вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України
для повторного розгляду»170.

65

У частині 4 цієї ж статті вказується, що коли «під час повторного
розгляду Закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як
двома третинами від її конституційного складу, Президент України
зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти
днів»171. Ця норма дає, на нашу думку, певні підстави для тлумачення її
таким чином, що в даному випадку і порядок офіційного оприлюднення
законів має визначати Президент.

Але в указі згадується також стаття 57 Конституції України, в частині 2
якої сказано: «Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають
права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у
порядку, встановленому законом»172. Отже, порядок доведення до відома
населення (або офіційного оприлюднення-ці слова синонімічні) зазначеної
групи нормативно-правових актів має регулюватися саме законом, а не
Указом президента України.

Як бачимо, ці норми Конституції України не повністю узгоджуються між
собою як за змістом, так і за вживаною термінологією, і взагалі, є
недостатньо чіткими і зрозумілими. Зі статті 57 Конституції України
випливає, що порядок доведення до відома населення певної групи
нормативно-правових актів, які не визначають прав і обов’язків громадян,
може визначатися іншим актом, в т.ч. і указом Президента України. У
частинах 2 та 5 статті 94 йдеться про офіційне оприлюднення Президентом
України всіх законів, незалежно від їх змісту, і взагалі не вказується,
яким нормативно-правовим актом має визначатися порядок офіційного
оприлюднення законів. Але зазначимо, що в цих нормах ідеться лише про
закони, а не загалом про всі нормативно-правові акти.

За умови такої невизначеності та змістовної неузгодженості наведених
конституційних норм не випадковим є посилання в даному Указі ще на одну
статтю Конституції України – статтю 102. Вона містить норму, яка, на
думку авторів Указу, пов’язує статті 57 та 94 Конституції України. У
частині 2 статті 102 зазначається, що «Президент України є гарантом
державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання
КонституціїУкраїни, прав і свобод людини і громадянина»173. На нашу
думку, наведена тут згадка про права та свободи людини і громадянина
зовсім недоречна. Цілком очевидно, що тут має місце лише зовнішня
подібність змістовного вживання термінів, а не самого змісту.

Порівняння наведених нормативних положень дозволяє стверджувати, що вони
досить суперечливі і є підставою для різних

66

тлумачень щодо питання, хто і яким актом має визначати порядок
офіційного оприлюднення або доведення до відома населення
нормативно-правових актів. Принагідне зазначимо, що для остаточного
з’ясування цього питання законодавцю достатньо було лише ввести норму,
що порядок офіційного оприлюднення закону та інших нормативно-правових
актів визначається Законом (або Указом Президента), і все було б
визначено і зрозуміло.

Однак поки що ситуація така, що у статті 92 Конституції України серед
питань, які регулюються виключно законами, порядок офіційного
оприлюднення законів та інших нормативно-правових актів не вказаний.

Є ще один правовий акт, який визначає порядок опублікування і набрання
чинності законами та іншими актами, прийнятими Верховною Радою України –
це Регламент Верховної Ради України. Прийнятий до ухвалення Конституції
України, він згідно з пунктом 1 Перехідних положень до неї є чинним у
частині, що не суперечить Основному Закону. Згідно зі статтею 6.10.5
Регламенту «Закон України набирає чинності відповідно до положень,
встановлених Конституцією України. Порядок опублікування і набрання
чинності іншими актами, прийнятими Верховною Радою та її органами,
встановлюється законом»174.

Таким чином, стаття 94, а також стаття 92 Конституції України дають
підстави Президенту для прийняття згаданого Указу. Водночас він
суперечить статті 57 Конституції України, оскільки не містить
відповідних обмежень щодо змісту нормативно-правових актів, які
оприлюднюються. Зазначимо, що з точки зору теорії права порядок
офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними
чинності стосується прав і інтересів усіх громадян держави і має бути
предметом саме законодавчого регулювання. Те, що цього не було зазначено
в Конституції України, є одним із суттєвих прорахунків нашого
парламенту. Дана колізія має бути розв’язана з прийняттям Законів
України «Про закони і законодавчу діяльність» та «Про нормативно-правові
акти».

Загалом же система нормативно-правових актів в цілому і з питань
фінансової діяльності дежави зокрема, а також порядок набрання ними
чинності та їх офіційного оприлюднення в Україні все ще залишаються
недостатньо впорядкованими (див.: Додаток А). З метою її вдосконалення,
на нашу думку, було б доцільно встановити як загальнообов’язкові
наступні правила:

1. При підготовці та прийнятті відповідного нормативно-67

правового акту насамперед слід враховувати принцип діяльності органу,
що його видає:

– в органах, які здійснюють свою діяльність на основі єдиноначалія,
доцільно видавати накази. Наказ видається в імперативній формі і
виключно суб’єктом правотворчості;

– колегіальні центральні органи державної виконавчої влади і управління,
які вирішують питання міжгалузевого характеру, мали б видавати тільки
постанови.

2. Вид нормативного акту повинен відповідати його змісту:

– інструкції повинні встановлювати порядок виконання іншого нормативного
акту чи регулювати діяльність самого органу управління, його структурних
підрозділів, посадових осіб, підпорядкованих організацій і т.д.;

– статут повинен містити лише норми, що визначають компетенцію того чи
іншого органу управління;

– роз’яснення (тлумачення) – це особливий вид нормативно-правового акту,
який повинен видаватися лише у випадках, передбачених чинним
законодавством, та визначати порядок застосування актів міністерств і
відомств, а також законів і постанов уряду;

– необхідно дотримуватись стандартних організаційно-правових способів
прийняття нормативних актів;

– накази, постанови, інструкції – основні види відомчих
нормативно-правових актів – повинні мати самостійне значення;

– статути, норми технічного, методичного характеру, стандарти, нормативи
затверджуються актами основних видів нормативно-правових документів і в
цьому смислі є актами організаційно залежними;

– некоректно за формою і неправильно по суті надавати нормативним
приписам таких форм, як листи, вказівки, розпорядження, оскільки це
форми актів індивідуального, інформаційного, разового характеру.

На ефективності нормотворчості органів виконавчої влади і якості
нормативно-правових актів, що видаються ними, негативно позначається
відсутність в Україні законів «Про міністерства та інші центральні
органи виконавчої влади України», «Про нормотворчу діяльність органів
виконавчої влади» та «Про нормативно-правові акти». І якщо законопроекти
з перших двох проблем ще продовжують виписуватись навіть на протилежних
концептуальних засадах і потрібного рівня взаєморозуміння зацікавлених
суспільних сил в цьому

68

ще не досягнуто, то з концепцією Закону України «Про нормативно-правові
акти» вже досягнута необхідна ясність та взаєморозуміння сторін.

Такий закон, зокрема, на нашу думку, повинен містити загальну
характеристику нормативних актів; перелік їх видів з одночасною
вказівкою найважливіших та характерних рис, якими визначається специфіка
актів кожного виду; коло суб’єктів (органів і посадових осіб),
уповноважених видавати відповідні акти; порядок підготовки і
опублікування актів; міри відповідальності конкретних винуватців за
неналежне здійснення нормотворчої діяльності. Це дозволить, на наше
глибоке переконання, впорядкувати правотворчий процес і систему
нормативно-правових актів в Україні.

Таким чином, джерелами фінансового права України є його принципи,
відповідні норми КонституціїУкраши, Закон України «Про бюджетну систему
України» та щорічні Закони про Державний бюджет України, про податки та
неподаткові обов’язкові платежі, про органи, що безпосередньо чи
опосередковано здійснюють фінансову діяльність держави та їх
нормативно-правові акти.

§ 4. Система та співвідношення фінансового права і фінансового

законодавства

Одна з головних особливостей розвитку правової системи України на
сучасному етапі полягає в тому, що об’єктивно сформувалась та визріла
проблема не стільки дальшого нарощування кількісної сторони масиву
нормативних актів, скільки істотнього поліпшення якісних характеристик
чинного законодавчого арсеналу, покращення якісних параметрів взаємодії
чисельних узаконень. Інакше кажучи, з усією гостротою постала проблема
наукового обгрунтування принципів, форм та методів систематизації
багатющого нормативного матеріалу. Особливо актуальною вона є, як на
нашу думку, в сфері фінансового права та фінансового законодавства.

Для розв’язання цієї проблеми юридичною наукою вже дещо зроблено175 та
продовжуються активні пошуки. Однак досягнуті в цьому результати поки що
не створили тієї критичної маси знань, з яких з усією очевидністю та
переконливістю можна було б вивести нові, завершені сучасні концепції
про систему фінансового права та систему фінансового законодавства.
Причиною цьому є деякі традиційні «дефектні» підходи до проблеми
співвідношення системи

69

права та системи законодавства в цілому, на що справедливо вказував ще
в середині сімдесятих років О.А.Красавчиков176. Зумовлена ними інерція і
нині перешкоджає постановці та з’ясуванню цілого ряду нових питань
проблеми, ускладнює шляхи наукового пошуку і в кінцевому рахунку
істотньо знижує практичну ефективність наукових пропозицій, адресованих
нормотворчим органам держави. Свідомо абстрагуючись від практичних
сторін проблеми, ми в даній роботі зупинимось лише на ключових і
методологічних її аспектах.

Передусім зазначимо, що в українській правовій науці, на нашу думку, ще
не утвердилось як домінуюче наукове тлумачення поняття системи права,
хоча спроб досягти цього було багато177. Не кращою є дана ситуація і в
правовій науці інших постсоціалістичних країн178. Також відсутні чіткі
наукові визначення поняття системи законодавства179. Внаслідок цього
система права та система законодавства нерідко ототожнюються,
трактуються досить вільно180. Особливо часто невірно тлумачиться система
законодавства, яка по суті ототжнюється із систематикою текстів
нормативних актів181. Деяким дослідникам видається, що в залежності від
того, де і як розміщений текст тієї чи іншої правової норми, вже
змінюється якщо не система права, то, у всякому разі, система
законодавства182.

Ситуація, що склалась в юридичній науці з проблеми співвідношення
системи фінансового права і системи фінансового законодавства зокрема та
співвідношення системи права і системи законодавства в цілому, зумовлена
ще й тим, що вченими-юристами рідко коли проводиться межа між першим та
другим і ще рідше практично з’ясовується питання про об’єктивно існуючий
предметний та функціональний взаємозв’язок правових норм та інститутів.
Тому і виходить, що як тільки дослідник виявить та виділить у чистому
виді ту або іншу форму їх зв’язку, той або інший момент взаємодії
правових норм чи інститутів різних галузей права, як тут же оголошує про
відкриття «нової» галузі права чи нової галузі законодавства. Керуючись,
як правило, при цьому тільки тим критерієм, що коли це зв’язок не
предметний, а лише функціональний, тобто має місце взаємодія
різногалузевих норм, то вчений має справу не з елементами системи права,
аз елементами системи законодавства.

Яскравим прикладом цього на сучасному етапі розвитку юридичної науки
може бути позиція доктора юридичних наук Г.А.Тосуняна. В Пояснювальній
записці до розробленого та опублікованого ним «Проекту програми
навчального курсу «Основи банківського права Російської Федерації» для
юридичних та

70

економічних вузів»183 Г.А.Тосунян відзначає, що «сукупність юридичних
норм,якими регулюється створення і діяльність кредитних організацій, в
першу чергу банків, а також тих норм, що регламентують банківські
операції, не виступає ні галуззю, ні підгалуззю права, оскільки вона не
відповідає критеріям галузі права, визнаним в нашій юридичній науці. У
неї відсутні специфічні, тільки їй притаманні, предмет і метод правового
регулювання»184. Тому її, дану сукупність юридичних норм, автор
розглядає лише як «комплексну галузь законодавства»185.

Інший відомий фахівець з цих питань, доктор юридичних наук, професор
М.І.Піскотін, виступаючи в обговоренні проекту даної програми, називає
такий висновок Г.А.Тосуняна «непомірною обережністю»186 і пропонує
розглядати банківське право «в якості самостійної комплексної галузі
права»187, зазначаючи навздогін, щоб лише не забути при цьому її
«родовід», її місце в загальній системі права. «Розрізнення в даному
випадку галузі законодавства і галузі права, – резюмує хід своїх
міркувань М.І.Піскотін, – видається штучним. Воно може лише затемнити
суть справи»188.

Причому це позиція не поодиноких вчених. Так, Р.З Лівшиць вважає, що
протиставлення системи права і системи законодавства на практиці
багатьма теоретиками і практиками – це ускладнений підхід, зумовлений
нормативістським розумінням права. «Якщо право

– система норм і законодавство – система норм, то дуалізм самого
розуміння системи очевидний. Якщо відійти від нормативістської трактовки
права, то проблема відпадає сама по собі: система права -це ідеї,
відношення, а система законодавства – це складові його галузі. З цієї
точки зору можливо і необхідно говорити про систему галузей
законодавства, а категорія «галузь права» втрачає свій зміст»189. В
сучасних умовах регулювання здійснюється в межах певної сфери відносин,
які не розділені між собою китайською стіною і раз за разом наповзають
одні на одних, пересікаються.І це, на думку Р.З Лівшиця, веде до
заперечення конструкції «один предмет – одна галузь права». Апріорі
визнається, що в галузі права переважає об’єктивний момент

– внутрішні закономірності правової матерії, а в галузі законодавства

– суб’єктивний момент, тобто рішення, прийняте законодавцем. Відмінність
між системою права і системою законодавства, яке таким чином одержує
теоретичне, хоч, на нашу думку, і хибне пояснення, природньо, веде до ще
більшого розходження між ними. Усунути це розходження, на думку
Р.ЗЛівшиця, можливо лише за умови відмови від системи права на користь
системи законодавства190.

71

На нашу думку, подібні висловлювання методологічно хибні. Адже, якщо
залишатись на позиціях об’єктивності, то неможливо заперечити, що саме
галузі права є вищими, цільними юридичними утвореннями, відносно
відокремлених за предметом і методом регулювання правових норм –
первісних елементів системи права. Причому мова іде якраз про відносне
відособлення галузей права, що не заперечує іншого об’єктивного явища –
взаємопроникнення та взаємодії різних галузей права. Пропонуючи
відмовитись від галузей права як непотрібних, надуманих вченими
утворень, Р.З Лівшиць тим самим характеризує їх характер та природу як
явищ суб’єктивних. Це щонайменше викликає подив у будь-якого
неупередженого дослідника.

Адже будь-яку систему, в тому числі і правову, необхідно розглядати з
точки зору структурного підходу як складне багатогранне поєднання певних
укрупнених підрозділів, які відображають стійкі об’єктивні зв’язки
елементів в процесі їх функціонування. Система права не може складатися
лише з первісних елементів – правових норм, яким би великим не було їх
значення. Нарешті, система законодавства відображає виключно
нормативістський підхід до права, залишаючи збоку всі інші типи
праворозуміння – філософський, генетичний, соціологічний і т.д.

«Було б поверхово і неправильно, – відзначає Рене Давид, -бачити в праві
лише сукупність норм… Право – це значно складніше явище, що виступає
як система. В неї визначений понятійний фонд; вона поєднує норми в певні
групи; використовує певні способи утворення і тлумачення норм; вона
пов’язана з певною концепцією суспільного ладу, і від цієї концепції
залежить, як застосовується та взагалі функціонує право»191.

Система законодавства як зовнішня форма вираження права, на нашу думку,
повинна відображати і відображає його внутрішній галузевий зміст, що,
проте, не виключає можливості її відносно самостійного розвитку.
Очевидно, що в результаті постійної послідовної роботи по вдосконаленню
законодавства відбувається і буде продовжуватись зближення галузевих
структур системи права і системи законодавства, в тому числі й
фінансового права та фінансового законодавства, однак абсурдно прагнути
досягти в цьому процесі повної тотожності першого з другим.

В Україні представником підходу до розуміння понять «галузь права» і
«галузь законодавства» та їх співвідношення між собою, подібно до
підходів М.І.Піскотіна, Г.А.Тосуняна і р.з.лівшиця, є В.Б.Колесник.
«Кажучи про систему права, – зазначає

72

він в одній із своїх нових статей, – правильно було б представляти її
як ієрархію різних за обсягом структур, в якій будь-який елемент одержує
можливість реалізувати свої нові сторони і властивості не тільки через
механізм тієї структури, в якій він є елементом, але одночасно і через
механізм всіх інших струткур ієрархії, оскільки економічна потреба,
формуючи сукупності норм права в певні структури галузей права, в той же
час сприяє їх органічному проникненню однієї в іншу і створенню в місцях
цього «синтезу» структур іншого рівня. Ці структури об’єднують у собі за
тією чи іншою предметною, тематичною або цільовою ознакою юридично
різнорідні правові норми, створюючи тим самим комплексні галузі права».

«Юридичні норми, що входять у комплексні утворення. -продовжує
В.Б.Колесник, – залишаються за своїми висхідними моментами в головній
структурі, в основних галузях і на них поширюються загальні положення
відповідних галузей. У вторинну структуру вони входять, весь час
залишаючись нормами цившьного, кримінального, адміністративного,
трудового і т.д. права. І все ж це особлива юридична цілісність. Норми
комплексного утворення за іншим предметом і за іншими, хай не головними,
юридичними особливостями вторинно, нітрохи не порушуючи архітектоніки
основних галузей і не виключаючи із їх складу ні єдиної норми,
об’єднуються в особливу спільність. Юридичні особливості даної
спільності виражені в особливих принципах, загальних положеннях, окремих
специфічних прийомах регулювання, що свідчить про існування
спеціального, хоч й не видового, юридичного режиму»”2.

Резюмуючи хід своїх попередніх міркувань, В-Б.Колесник підкреслює:
«Специфічні принципи, загальні положення, прийоми регулювання,
встановлені в результаті комплексної кодифікації, мають значення
своєрідного силового поля, яке не тільки об’єднує юридично різнорідний
матеріал у певну цілісність, але й надає йому хоча й вторинний, але
специфічний галузевий відтінок, особливе забарвлення. І в кінцевому
підсумку виявляється, що хоч норми комплексної галузі чи інституту можна
і потрібно «розподіляти» за основними галузями, але «замкнути» їх тільки
в рамках основних галузей неможливо.

Такою окремою, комплексною галуззю права, що регулює суспільні відносини
в процесі організації банківської системи і в процесі здійснення
банківських операцій, і є банківське право»”3.

Зроблений автором висновок зовсім не випливає з усього попереднього ходу
його міркувань. Він штучний, необгрунтований.Адже ж хто може поставити
знак рівності між

73

«вторинним», «специфічним галузевим відтінком», «особливим
забарвленням» правових норм і «окремою… галуззю права» ? Не вдалося
В.Б.Колеснику хоча б задовільно обгрунтувати свій основний висновок і в
подальшому викладі статті. Основною хибою позиції даного автора, як і
всіх інших прихильників «комплексних» галузей права, євідома підміна
понять «галузь права», «галузь законодавства» та класичних наукових
критеріїв виділення галузі права і галузі законодавства штучними,
внутрішньо суперечливими суб’єктивістськими конструкціями на цю тему.

Зіткнення таких, йому подібних та багатьох інших підходів до розуміння
проблеми співвідношення системи права і системи законодавства мають
місце в науці фінансового права раз заразом. А періодично, приблизно
через кожні 15-20 років, в правовій науці в цілому спалахують та
розгоряються з цих питань гострі дискусії. Найбільш плідна з довоєнних
дискусій про систему права та систему законодавства відбулась на рубежі
30-40-х років. Одним з найістотніших її наслідків стало остаточне
оформлення як окремої галузі фінансового права, обгрунтування першої, ще
з істотніми внутрішніми пробілами, системи фінансового права.

З цього приводу основоположник радянського фінансового права
Ю.А.Ровінський писав: «Фінансове право СРСР, як сукупність юридичних
норм регулювання відносин в галузі державних фінансів, є самостійною
галуззю права, що покликана регулювати діяльність соціалістичної держави
в сфері планової акумуляції і планового розподілу державних грошових
засобів з метою забезпечення будівництва комуністичного суспільства»”4.
«Внутрішню систему» «фінансового права СРСР» Ю.А.Ровінський ділив на
наступні основні структурні елементи:

1. Норми права, якими визначались принципи та організація єдиної
фінансової системи країни. В цю групу включались норми, що встановлювали
принципи і організацію бюджетної системи СРСР, податкової системи,
державного кредиту і державної ощадної справи, державного страхування,
банківської та грошової системи СРСР.

Джерелами цієї групи норм були Конституція СРСР і конституції союзних
республік; відповідні фінансові закони держави; положення про роботу
окремих фінансових інститутів, затверджені в чинному порядку; інструкції
фінансових органів, розроблені та введені в дію у відповідності з цими
законами і положеннями.

2. Норми бюджетно-правового регулювання, що складали бюджетне право
СРСР. В цю групу входили:

74

а) бюджетно-правові норми, що встановлювали обсяг єдиного державного
бюджету і регулювали порядок одержання та витрачання бюджетних коштів,
розподілу доходів та розходів всередині бюджетної системи між різними
рівнями бюджету – союзним, республіканським, місцевим;

б) бюджетно-правові норми, якими регулювався порядок складання,
розгляду, затвердження та виконання єдиного державного бюджету СРСР та
його видів, порядок складання і затвердження звітності про виконання
бюджетів і порядок контролю за виконанням бюджетів.

Джерелами цієї групи норм були Конституція СРСР та конституції союзних
республік; закон про єдиний державний бюджет СРСР, який щорічно
готувався та затверджувавсь; закони, які регулювали бюджетні права
органів державної влади з верху до низу; положення та інструкції, що
регулювали бюджетний процес та визначали контрольні функції в галузі
бюджету.

3. Правові норми, що визначали податкову систему СРСР і регулювали
відносини між фінансовими органами і підприємствами та організаціями
народного господарства. Сюди включались норми:

а) якими визначалась податкова система СРСР;

б) що регулювали порядок розрахунку та стягнення податків і зборів з
населення;

в) які регулювали порядок розрахунку податків та зборів з підприємств та
організацій народного господарства;

г) що визначали порядок фінансування народного господарства, управління
та оборони країни.

Джерелами для цієї групи норм були: Конституція СРСР; податкове
законодавство СРСР та союзних республік; законодавство, що регулювало
фінансування соціалістичного господарства; відповідні положення та
інструкції фінансових органів та кредитних закладів.

4. Норми, які встановлювали правові основи короткострокового
кредитування, розрахунків і грошового обігу СРСР. В цю групу включались
норми, які:

а) регулювали процес складання, затвердження та виконання кредитних
планів Держбанку СРСР;

б) встановлювали контрольні та регулюючі функції Держбанку країни як
органу державної влади в сфері короткострокового кредитування і
розрахунків;

в) регулювали касове виконання держбюджету СРСР; 75

г) встановлювали порядок і відповідальність Держбанку в справі
регулювання грошового обігу СРСР;

д) регулювали валютні операції на території СРСР.

Джерелом цієїгрупи норм були: Конституція СРСР; Статут Держбанку СРСР;
валютне законодавство СРСР; положення та інструкції Держбанку в галузі
кредитування, розрахунків і порядку регулювання грошового обігу.

5. Норми, які встановлювали правові основи державного страхування,
державного кредиту і ощадної справи в СРСР. В цю групу норм включались
ті,які регулювали:

а) відносини між Держстрахом, з одного боку, та Наркомфіном і Держбанком
, з іншого, що виникали на основі діяльності Держстраху як державного
фінансового інституту по акумуляції коштів для потреб фінансування
народного господарства;

б) порядок випуску, розміщення і погашення державних позик;

в) відносини між фінансовими органами, з одного боку, і державними
органами, установами, кооперативними організаціями, з іншого боку, з
приводу акумуляції частини їх заощаджень у формі державної позики;

г) відносини між ощадкасами, з одного боку, і Наркомфіном та Держбанком,
з іншого, які встановлювали порядок розміщення та зберігання коштів
ощадних кас.

Джерелом для цієї групи норм були: Конституція СРСР; законодавство, що
регулювало діяльність Держсоцстраху, випуск, розміщення і погашення
державних позик, а також діяльність ощадних кас; відповідні положення та
інструкції, що встановлювали взаємовідносини всередині фінансової
системи між перерахованими вище фінансовими інститутами.

6. Норми, які встановлювали систему і порядок здійснення фінансового
контролю держави. Сюди відносились норми, які визначали:

а) систему фінансового контролю держави;

б) права та обов’язки органів державної влади і управління по здійсненню
систематичного фінансового котролю.

Джерелами для цієї групи норм були: Конституція СРСР; законодавство
держави з питань фінансового контролю; положення та інструкції по
фінансовому контролю”5.

Як бачимо, поділу системи фінансового права на її загальну та особливу
частину ще не було зроблено. Також тоді ще не

. 76

завершились плідно дискусії щодо проблеми про систему фінансового
законодавства країни1*6.

Приблизно в той же час сформувалась й інша концепція системи права –
концепція системи права як системи принципів і навчальних дисциплін.
Вона стала класичним проявом досить поширених в той час (і нині також)
суб’єктивістських уявлень щодо суті системи права. Це видно хоча б з
того, що загальноприйнятим вважалось тоді положення про можливість
«побудови і перекроювання» системи права в залежності від потреб.
Відомий тодішній теоретик і практик права А.Я.Вишинський дещо пізніше з
цього приводу писав: «Побудувати систему права – це значить, по-перше,
систематизувати ті принципи, на які спирається радянське право;
по-друге, класифікувати радянські юридичні дисципліни і, по-третє, дати
вичерпний опис та визначення тих завдань, які стоять перед кожною з цих
дисциплін зокрема та перед усією наукою радянського права в цілому і тих
методів, з допомогою яких ці завдання можуть бути розв’язані»197.

З цього приводу можна сказати лише одне, а саме: «принципи права»,
«радянські юридичні дисципліни» і тому подібне, про що говорив
А.Я.Вишинський, лише відображають суть та форму права, потреби його
розвитку. Але нічуть не більше. Вони самі не є ні правом, ні його
системою. А тому щоб ми з цими відображеннями не робили, об’єктивно
існуючі самі по собі право та його система залишаються при цьому
незмінними.

В 50-60-і роки радянська правова наука подолала чимало з хибних уявлень
про сутність системи права і системи законодавства. Саме в цей час
склалась концепція, що розглядала систему права як об’єктивну данність,
як суспільну реальність. Яскравим її проявом в галузі фінансового права
стали подальші теоретичні розробки Ю.А.Ровінського198, Р.О.Халфіноїі99,
Б.Н.Іванова200, деяких інших дослідників201.

Особливо велике значення для подальшої розробки системи радянського
фінансового права мало висунення та обгрунтування в 1952 р. Р.О.Халфіною
пропозиції про необхідність виділення загальної та особливої частини при
систематизації норм цієї галузі права. Така її пропозиція була
підтримана та розвинута іншими дослідниками і дозволила науці
фінансового права набути по суті сучасного її виду. Внаслідок цього
стало можливим підняти на якісно вищий рівень як дослідження загальних
проблем теорії фінансового права, так і розробку питань, пов’язаних з
розвитком та вдосконаленням окремих

77

правових інститутів на підставі врахування потреб суспільної практики.
Інакше кажучи, виділення загальної та особливої частин у фінанасовому
праві сприяло істотньому поліпшенню пізнання цієї галузі права в цілому,
полегшило користування відповідним законодавством, сприяло розв’язанню
проблеми кодифікації фінансового законодавства.

Звичайно, фінансове право після цього ще не набуло класичних ознак
викінченої наукової теорії. В трактуванні різних дослідників його зміст
та особливості продовжували відображатись ще далеко не ідентично.
Наприклад, уже згадувана нами Р.О.Халфіна виділяла в системі фінансового
права такі інститути, як бюджетне право, податки і збори, мито, доходи з
державного майна, організація кредиту, грошова система, фінансування
народного господарства, культури, управління і оборони202.

Ю.А.Ровінський відносив до інститутів фінансового права бюджетне право,
обов’язкові платежі державних підприємств, організацій, податкове право,
державні позики і ощадну справу, державне страхування, державні видатки,
кредитно-грошову систему203.

Значний різнобій у підходах до тлумачення суті та структури системи
фінансового права має місце і в наші дні204. Це зумовлено сукупністю
факторів. Очевидно, найбільшу роль серед них відіграє те, що концепція,
яка розглядала систему права як об’єктивну реальність ,не одержала в
свій час достатнього і послідовного розвитку в працях інших
юристів-фінансистів, в дослідженнях представників інших галузевих наук
правознавства. Більше того, деякі положення цієї концепції стали
тлумачитись спрощено і навіть перекручуватись, підмінятись по суті
іншими.

За цих умов стара концепція системи права як системи навчальних
дисциплін, яка сповідує довільну побудову системи права, і по наш день
зберегла свої позиції. Під її впливом з’являються раз за разом спроби
довільно «перебудувати» систему права, вносяться навіть «принципи» такої
«перебудови», формулюються критерії «достатності підстав для формування
нових галузей права на основі другого, третього і т.д. поділу». Серед
останніх, тобто «достатніх критеріїв» такого поділу, називаються
«специфіка предмету, наявність певної єдності в даному комплексі
суспільних відносин, його суспільне значення та обсяг відповідного
нормативного матеріалу»205. Як видно з перерахованого, вказані критерії
настільки ж не конкретні, наскільки і не об’єктивні.

78

Заради справедливості відзначимо, що на практиці таке «будівництво» та
«перебудова» різного роду галузей права в рамках цієї концепції не
одержало більш або менш помітного розвитку. Однак цей «пробіл», якщо
його так можна назвати, був сповна компенсований в рамках іншої хибної
концепції – концепції основних і комплексних галузей права. Першим
висунув ідею про існування основних і комплексних галузей права
В.К.Райхер в 1947 р.206 Однак протягом тривалого часу вона залишалась не
затребованою. Лише в 1957 р. ідея основних та комплексних галузей права
була підтримана Ю.К.Толстим, ав 1961 р. -О.С.ІоффетаМ.Д.Шаргородським.
Проте вони, на відміну від В.КРайхера, не признавали комплексні галузі
складовими частинами системи права, а розглядати їх лише як продукт
систематизації правових норм, яка, на їх думку, може здійснюватись з
будь-якою метою207.

Це не завадило, проте, ряду дослідників віднести до числа так званих
комплексних галузей права і фінансове право208, яке до того вже встигло
навіть набути певних традицій як основна галузь права. Однак такий
підхід в науці фінансового права не став домінуючим209, хоча й не знятий
остаточно по наш час210. Нині, як підкреслювалось вище, більш поширеним
став підхід відщеплювати від фінансового права під видом створення нових
комплексних галузей права окремі фінансово-правові інститути211.
Принагідне зазначимо, що найбільше «потерпає» від останнього галузь
цивільного права, в якому фактично залишені не зачепленими таким чином
лише декілька традиційних цивілістичних інститутів – делікти,
спадкування та зберігання. Тільки в них ще не вдалося відшукати
властивостей «комплексності» та інших істотних моментів, необхідних для
конструювання «комплекних» галузей права.

Наскільки ж обгрунтовані висунуті прибічниками даної точки зору
умозаключення ? Щоб аргументовано та неупереджено відповісти на це
питання, краще всього повернутися до витоків концепції основних і
комплексних галузей права. Тим більше, що і представниками
фінансово-правової науки, як й інших галузей права, вона була запозичена
з єдиного джерела. Найбільш чітко і обгрунтовано теорія основних і
комплексних галузей права викладена в працях Ю.К.Толстого,
вченого-цивіліста. Він вивів наступні відмінності між основними і
комплексними галузями права:

1. На його думку, кожна основна (самостійна) галузь права наділена
предметною єдністю, тоді як комплексна галузь права такої єдності
позбавлена, оскільки регулює різнородні відносини.

79

2. До складу основних галузей права не можуть входити норми інших
галузей. Комплексні ж галузі, навпаки, складаються з норм інших галузей
права і чисто своїх норм не мають.

3. Кожній основній галузі права іманентне властивий свій специфічний
метод регулювання, в той час як кожна комплексна галузь використовує
одночасно декілька методів правового регулювання, запозичених з основних
галузей.

4. Основні галузі займають об’єктивно визначене місце в системі права.
Комплексні ж галузі, навпаки, ніякого власного місця в системі права не
мають. Для них відводиться лише умовне місце при систематиці права в
залежності від мети систематизації212.

Тут будь-якому неупередженому досліднику відразу ж кидається в очі
некоректне вживання термінології, а по суті її підміна. Що веде до ще
більшого ускладнення апріорно складних понять. В кінцевому рахунку це
фактично замінює науковий аналіз системи права і системи законодавства
довільними побудовами. Адже ж навряд чи хто погодиться, що проста додача
прикметника «комплексна» може змінювати сутність галузі права. Цим самим
вульгаризується і саме поняття галузі права, оскільки воно внаслідок
побічних маніпуляцій набирає якогось невизначеного двоякого характеру.
Виходить, нібито комплексне, сформоване на підставі суб’єктивних
уявлень, зібрання текстів правових норм відразу ж стає якщо й не
основною, то хоча б комплексною галуззю права.

Дана концепція межує з іще довільнішою у своєму ставленні до об’єктивної
дійсності концепцією системи права як системи інформації, її поява
зумовлена кількома факторами. Перш за все, очевидно, тим, що система
права за своєю зовнішньою формою дійсно може нагадувати систему
внутрішньо впорядкованої інформації. По-друге, неістинністю багатьох
тлумачень про власне систему права. По-третє, очевидно, не менш істотня
роль у цьому належить проникненню в юридичну науку понять, положень та
принципів теорії систем. Деякі вчені навіть вважають теорію систем, в
т.ч. і системно-структурний підхід, чи не єдиною теорією, здатною
вивільнити юридичну науку від проблем, що нагромадились в ній за багато
років, в тому числі придатною для елементарного розав’язання проблеми
системи права213.

В чисто теоретичній площині останнє твердження особливих заперечень не
викликає. Дійсно, досягнення та відкриття в галузі одних наук дозволяли
по-новому подивитись на «старі» проблеми інших наук, а інколи навіть
розв’язати їх. Щоб не теоретизувати чисто абстрактно,

80

звернемось, наприклад, до того, як розуміє та тлумачить цю теорію
стосовно права один з її прихильників Д.Р.Джалілов. «Можна назвати
найбільш характерні ознаки, – пише він, – які доцільно було б
відобразити у визначенні поняття системи права, а саме: цілісну множину
елементів, які розглядаються як відносно (залежно від мети аналізу) в
подальшому неподільні одиниці; системоутворюючі, системонабуті і
системонейтральні відносини і зв’язки між цими елементами; взаємодія з
сфедовищем, в результаті чого складаються і проявляються її властивості,
включеність цієї системи в якості елемента в систему більш високого
порядку; певна впорядкованість, будова (структура) даної системи»214.

Наведені міркування не що інше як так зване кібернетичне тлумачення
системи права, коли остання конструюється довільно, залежно від мети
аналізу. Автор мимоволі змішує, підміняє систему права системою
інформації про право. Для підтвердження нашої оцінки наведемо ще одне
висловлювання Д.Р.Джалілова. «Структура права, – відзначає він, – дуже
складна і має різнохарактерні елементи і багатотипні зв’язки. Зокрема, в
неї входять як ідеальні (семантичні), так і матеріальні (семіотичні)
елементи. Зміст (смисл) права організований у вигляді системи, яка за
своєю природою є ідеальною (семантичною). Ця ідеальна система закріплена
(виражена) в іншій системі, матфіальній (семіотичній) за своєю природою
і об’єднуючою нормативні акти.

Названі дві системи, їх органічний зв’язок та взаємозумовленість
утворюють систему більш високого порядку, яка може іменуватись системою
права»215.

Якщо пфекласти на звичну нашу мову ряд вживаних вище термінів
інформації, керуючись при цьому випробуваним часом офіційним словником
К.Черрі216, то вийде, що запропонована вище система права являє собою не
що інше, як впорядковану множину знаків, під якими розуміються засоби
впливу одного суб’єкта на поведінку або стан іншого в комунікативній
системі. При цьому від істинної сутності системи права як об’єктивної
спільності норм нічого не залишається. Наявні знаки, семіотика,
семантика, інформація, комунікація, але власне права, як і його системи,
немає.

Що ж тоді все-таки є в дійсності системою фінансового права, а що –
системою фінансового законодавства ? В нашому правознавстві фактично
загальновизнаним стало положення про те, що фінансове право – це
сукупність правових норм, які регулюють відносини в галузі мобілізації,
розподілу і використання

81

централізованих і децентралізованих фондів коштів з метою забезпечення
виконання завдань і функцій держави. Звідси очевидно, що ключовим
елементом в системі фінансового права виступає не що інше, як
фінансово-правова норма. Однорідні сукупності цих норм утворюють
фінансово-правові інститути, які, взаємодіючи між собою, складають в
кінцевому рахунку галузь права. Таким чином, система фінансового права є
за своєю суттю об’єктивним сутністним взаємозв’язком фінансово-правових
норм.

Також загальноприйнято у нашому законодавстві, що законодавство – це вся
сукупність нормативних форм права, тобто нормативних актів, якими
встановлюються, змінюються чи відміняються окремі правові норми.
Значить, і система законодавства є нічим іншим, як системою даних форм
вираження правових норм (а не системою самих норм). Галузь
законодавства, таким чином, являє собоє не сукупність галузевих норм
права, а сукупність юридичних форм (в даному випадку актів), в яких
певні норми права знаходять своє реальне вираження і закріплення. До
числа таких форм перш за все відносяться закони, декрети, укази,
постанови, інструкції, положення тощо. В силу цього первинним елементом
системи законодавства є не норма права і тим більше не правовий
інститут, а та конкретна правова форма (закон, декрет і т.д.), в якій
виражена дана правова норма чи певна сукупність норм.

Кожній з нормативно-правових форм іманентна певна універсальність та
самостійність. Це означає, що в будь-якому законі чи іншому нормативному
акті можуть знаходитись (і, як правило, знаходяться) одночасно норми
різних галузей права. І, навпаки, практика не знала випадку, щоб якась
галузь права черпала свої норми виключно з одного виду юридичних форм.
Тобто, в праві в принципі не існує жорсткої прив’язки якоїсь конкретної
нормативно-правової форми тільки до якоїсь однієї галузі права. Це
відбувається тому, що нормативно-правова форма, як і будь-яка інша
форма, наділена відносною самостійністю. Завдяки цьому і є неможливим
повний відрив форми від змісту. Арсенал нормативно-правових норм, їх
поєднання на кожному якісно відмінному етапі розвитку суспільства є
продуктом складної взаємодії об’єктивних чинників суспільного прогресу
та суб’єктивної волі і можливостей законодавця.

Що ж стосується галузевої диференціації законодавства, то тут дії
нормотворчих органів повністю зумовлюються системою об’єктивно існуючих
суспільнихвідносин, яка знаходить своє юридичне відображення в системі
права. Форма права, яка б вона відносно

82

самостійна і активна не була, не може бути відірвана від свого змісту

– права, атому і галузева диференціація законодавства об’єктивно не може
бути іншою, ніж система самого права. Галузей законодавства завжди рівно
стільки, скільки галузей права.

В протилежному випадку форма перестає бути формою свого змісту і,
відповідно, перетвориться в щось нереальне – «юридичний міраж», або,
відірвавшись від «власного» змісту, неминуче стане обслуговувати інший –
чужий зміст, по якому і необхідно в подібних випадках визначати галузеву
належність такої «кочуючої» форми. Саме в силу цього немає не тільки
«комплексних галузей» права, але й «комплексних галузей» законодавства.

А звідси банківське право – те, що ГА.Тосунян визначив як «комплексну
галузь законодавства», а М.І.Піскотін та В.Б.Колесник

– як «комплексну галузь права», – є не що інше як дуже важливий, вартий
подальших наукових досліджень та спеціального вивчення його у вузах
функціональний нормативний масив системи фінансового права і не більше.
Він внутрішньо не об’єднаний ні предметом, ні методом правового
регулювання. Цей приклад ще раз засвідчує, що в систематизації
багатющого нормативного матеріалу неможливо відмовлятись від
об’єктивних, вивірених критеріїв. В такій же мірі, як і в кодифікації
законодавства.

Між цими явищами також існує діалектичний взаємозв’язок,
взаємозумовленість. Причому провідна роль тут знову ж таки належить
змістовній стороні взаємодіючих чинників, тобто системі фінансового
права. Один із корифеїв сучасного фінансового права, Поль Марі Годме, у
своїй класичній праці «Фінансове право» з цього приводу зазначав:
«Характерною для фінансового права, що відрізняє його від фінансового
законодавства, є та обставина, що державні фінанси досліджуються не лише
в їх теоретичному аспекті, не тільки з позиції правових норм, але і в
динамічному аспекті, тобто з врахуванням операцій, які здійснюються по
відношенню до фінансів. Фінансове право виходить за межі законодавства
про фінанси і юридичного режиму державних фінансів»217.

Таким чином, система фінансового права держави відображає об’єктивно
існуючу її фінансову систему. Органічна цілісність та внутрішня єдність
фінансової системи держави зумовлює внутрішню побудову системи
фінансового права. У «[загальній частині закріплюються правові основи
фінансової діяльності держави, поняття предмету та методу фінансового
права, фінансово-правових норм, фінансово-правових відносин,
фінансово-правових інститутів та

83

фінансового контролю. В особливій частині фінансового права логічно
послідовно викладаються та характеризуються окремі фінансово-правові
інститути у відповідності з їх питомою вагою у фінансовому праві. Це
виступає об’єктивною основою для вивчення фінансового права і фінансової
діяльності держави як діяльності публічної влади в суспільстві.
Первинним елементом системи фінансового права є фінансове-правова норма.

Аналогічно системою фінансового законодавства є вся сукупність
нормативних форм фінансового права, тобто нормативних актів, якими
встановлюються, змінюються чи відміняються окремі правові норми або цілі
групи таких норм, а не системою самих норм. В силу цього первинним
елементом системи законодавства є не норма права і тим більше не
правовий інститут, а та конкретна правова форма – закон, декрет, указ,
постанова, інструкція тощо, в якій виражена дана правова норма чи певна
сукупність норм.

Система фінансового права та система фінансового законодавства
взаємодіють між собою як зміст і форма, відіграючи кожна свою самостійну
роль у регулюванні фінансової діяльності держави. В сучасних умовах
побудови в Україні громадянського суспільства, правової держави,
соціальне орієнтованої ринкової економіки особливо швидко розвивається,
набуває адекватних новим умовам форм система фінансового законодавства.
Проте в кінцевому рахунку вона все-таки зумовлюється змістом тих
суспільних відносин, які належить врегулювати чинними правовими нормами.
У взаємодії із системою фінансового права залишається визначальним
фактором.

§ 5. Місце фінансового права в системі права України

Однією із складних та дискусійних методологічних проблем фінансового
права є питання про його місце в системі права в цілому. Вже сама
постановка даного питання свідчить, що воно має безпосередній вихід на
загальну теорію права і стосується взаємовідношення фінансового права з
іншими суміжними галузями права, походження та основних етапів його
розвитку.

Щодо першої проблеми – взаємовідношення фінансового права з іншими
суміжними галузями права – то ми уже в певній мірі висвітлювали її при
розкритті питань у параграфах 1,2 та 4 даного розділу. Ряд же інших
проблем, що лежать в цій площині, зокрема питань співвідношення
фінансового права з конституційним правом,

84

адміністративним правом, цивільним правом, трудовим правом, спеціально
досліджувати вважаємо недоцільним. Справа в тім, що радянською
фінансово-правовою наукою ця проблема, на нашу думку, вирішена
правильно218, а в умовах переходу до ринкової економіки співвідношення
фінансового права із зазначеними щойно вище галузями права, як вважаємо
ми та деякі інші дослідники219, не змінилося.

До числа методологічних питань проблеми місця фінансового права в
системі права України, які, на нашу думку, продовжують залишатися
нерозв’язаними і водночас вимагають невідкладного вирішення, ми
відносимо три наступних питання, а саме: а) про міру самостійності
фінансового права, а точніше кажучи – чи дійсно є воно окремою галуззю
права; б) про час та способи виникнення фінансового права; в) чи не
зникає фінансове право як окрема галузь внаслідок появи на її теренах
інших галузей права – бюджетного, податкового і т.д.

Насамперед зазначимо, що основні підходи різних дослідників до
зазначених питань проблеми намітились ще в доперебудовний період,
особливо щодо перших двох питань, їх можна звести до трьох наступних
позицій.

Позиція перша: фінансове право не є самостійною галуззю права або є
зовсім особливим правовим утворенням. Як бачимо, прихильники цієї точки
зору також не єдині в своїх підходах.

Так, одні з них вважали, що фінансове право є частиною адміністративного
права220. Щоправда, в даний час дана точка зору відмирає сама по собі. У
будь-якому разі нині більшість вчених-адміністративістів вже не
претендують на фінансове право як на частину «свого» права221.

Тим не менш ми переконані, що коли дана позиція мала місце і залишалася
не проаналізованою та не оціненою адекватно з принципових наукових
позицій, то вона в будь-який момент може знову відродитись та
повторитись як в теорії, так і на практиці.

Аргументів проти вищезазначеної позиції є багато, проте, на нашу думку,
цілком достатньо основного з них, щоб показати ненауковість такої
постановки питання. Так, є аксіомою, що предмет правового регулювання
визначається змістом тих суспільних відносин, які потребують
відповідного правового регулювання. Предметом адміністративного права є
«правове регулювання організаційних, управлінських відносин в
суспільстві (адміністративна діяльність) та правоохоронна діяльність
держави»222.

85

Предметом же фінансового права є фінансова діяльність держави. Остання,
тобто фінансова діяльність держави, здійснюється не тільки
виконавчо-розпорядчими, але й представницькими органами, в той час як
адміністративне право поширюється виключно на діяльність
виконавчо-розпорядчих органів. Тобто, предмет адміністративного права та
предмет фінансового права зовсім не співпадають між собою ні за
об’єктом, ні за суб’єктним складом, а тому вже в силу цього фінансове
право не може бути частиною права адміністративного.

Інша група вчених відносила та відносить фінансове право до комплексних
галузей права і вважає, що воно, зокрема, складається з елементів
державного, адміністративного та цивільного права223.

З цього приводу вважаємо, що на думку багатьох вчених224 і на нашу
думку, комплексних галузей права не існує. Можуть бути комплексні лише
правові інститути, що об’єднують норми права різних галузей, але не самі
галузі.

Що ж стосується фінансового права безпосередньо, то з даної концепції
випливає, що правовідношення одночасно може бути і фінансово-правовим,
як результат комплексної галузі права, і, наприклад, цивільно-правовим,
як результат основної галузі права. Але це означало б, що
фінансово-економічні і товарно-грошові відносини – це одне і те ж саме,
що взагалі абсурдно, оскільки в об’єктивній реальності подібного не
було, немає і бути не може.

У зв’язку з цим вважаємо за необхідне зазначити наступне. В принципі
визнаючи можливість формування за тими чи іншими критеріями комплексних
правових утворень, ми все ж таки залишаємося на класичних позиціях про
те, що поняття «галузь права» пов’язане з виключно персоніфікованим
видом суспільних відносин. В силу цього галузі права не можуть
накладатись чи перекривати одна одну; кожна норма права може належати
тільки до однієї галузі права, оскільки будь-яке суспільне відношення є
предметом лише однієї, точно відповідної галузі права; галузі права
відрізняються між собою настільки ж об’єктивно, наскільки об’єктивно
відрізняються між собою види суспільних відносин, що регулюються цими
галузями; відмінності між галузями права, як і відмінності між групами
правовідносин, пов’язаних з цими галузями, сягають своїм корінням
відмінностей між відповідними суспільними відносинами, що регулюються
цими галузями; система права в цілому також детермінована системою
суспільних відносин. Існування галузі права зумовлено наявністю певного
виду суспільних відносин. Точніше кажучи, об’єктивна

86

наявність певного виду суспільних відносин, що є предметом правового
регулювання, і зумовлює наявність відповідної цьому виду галузі права.

Наукові конструкції, які нерідко на практиці не підтверджуються сповна,
а саме мають наслідком неспівпадання системи права із системою
суспільних відносин, зумовлені, на нашу думку, головним чином
недосконалістю, обмеженістю наших знань про об’єктивну реальність.
Система суспільних відносин ніколи не була і в принципі не може бути
пізнанадо кінця, тим більшеза умов переходу до ринкової економіки, коли
сама ця система суспільних відносин надзвичайно динамічно змінюється,
оновлюється. Так само не пізнані до кінця і об’єктивні закономірності
взаємодії цієї системи із системою права. Нарешті, не пізнана до кінця і
сама система права. Тому й співставленая двох недостатньо пізнаних
величин – системи суспільних відносин, з одного боку, і системи права, з
іншого – не дає і не може дати картини їх адекватності.

Крім цього, хочемо ми того чи ні, система права пізнається нами через
призму системи законодавства, яка, будучи суб’єктивованою конструкцією,
ще більше спотворює об’єктивну картину співвідношення права і суспільних
відносин. Водночас слід відзначити, що законодавець у відповідності з
власним практичним інтересом, безперервно вдосконалює законодавство,
добиваючись, з одного боку, зменшення розриву між чинним правом та
зміненими суспільними відносинами (тобто, приводить у відповідальність
правову надбудову з економічним базисом), з іншого – постійно пізнаючи
систему суспільних відносин, вибудовує систему законодавства стосовно до
них. Внаслідок цього система законодавства наближається до власного
ідеалу – до системи права, від чого все чіткішою стає відповідність
останньої системи системі суспільних відносин.

Стосовно фінансового права це означає, що воно існує в якості
самостійної, а не комплексної галузі права. Його перебування в даній
якості зумовлене наявністю як об’єктивної реальності особливого і
специфічного виду суспільних відносин – фінансово-економічних відносин.

Добре відома фахівцям ще одна точка зору з приводу місця фінансового
права в системі права. Суть її полягає в тому, що фінансове право є
«відносно самостійною галуззю» права225.3 даного приводу вважаємо
достатнім обмежитися лише єдиним контраргументом, а саме – теорії права
взагалі не знайомі такі категорії, як «відносно» і

87

«невідносно» самостійні галузі права. Це штучна конструкція, якій в
об’єктивній реальності місця немає і не може бути.

Позиція друга об’єднує точки зору, для яких є спільним визнання
фінансового права самостійною галуззю права в даний час, але раніше, на
думку прихильників даної точки зору, фінансове право входило до складу
інших галузей права.

Прихильники однієї з цих точок зору стверджують, що фінансове право
виділилось з адміністративного права226. На нашу думку, це хибна
позиція. Як уже зазначалося вище, адміністративне право регулює головним
чином виконавчо-розпорядчу діяльність органів державного управління.
Предметом же фінансового права є фінансова діяльність держави, яку поряд
з органами державного управління здійснюють і представницькі органи
держави. Вже тому адміністративне право ніколи не могло повністю
охоплювати фінансове право.

У 1952 р. Р.О.Халфіна висловила припущення про те, що фінансове право
виникло з державного й адміністративного права227. Дуже швидко воно
стало пануючим у радянській юридичній літературі228. Цікаво відзначити,
що до аналогічного висновку про походження фінансового права, маючи на
увазі свою країну, прийшов і французький автор П.М.Годме229.

Одним із різновидів цієї точки зору є твердження про те, що фінансове
право зобов’язане своїм народженням не тільки державному і
адміністративному праву, але й цивільному праву230.

Третя позиція полягає в тому, що її представники не вважають фінансове
право похідним від інших галузей права. На їх думку, фінансове право
з’явилося разом з іншими галузями права як окрема, самостійна його
галузь. Найактивніше та найаргументованіше з поміж усіх інших
прихильників цієї точки зору її захищав В.В.Бесчеревних. Полемізуючи з
Р.О.Халфіною, він поставив два наступних питання: 1) коли ж саме
відбулося виділення фінансового права з інших галузей права та в чому
проявилось це виділення231.

Оскільки ні прихильники такої постановки питання, ні будь-хто інший не
дають у фінансово-правовій літературі відповіді на ці запитання,
В.В.Бесчеревних прийшов до висновку, що ніякого «виділення» фінансового
права в дійсності не було і що як самостійна галузь воно існує з моменту
його появи. При цьому він відзначає, що всі ті фактори, з якими
Р.О.Халфіна пов’язує «виділення» фінансового права з державного й
адміністративного, мали місце буквально з перших днів існування держави.
Ми цілком поділяємо цю точку зору.

Справа в тому, що з перших років радянської держави відбувався процес
формування, становлення науки радянського фінансового права, процес
конструювання навчальної дисципліни під цією назвою. Але розвиток науки
фінансового права сильно відставав від розвитку власне цієї галузі права
і галузі законодавства. Практично лише на початку сорокових років
почалася теоретична розробка питання про фінансове право як самостійну
галузь права232. Саме в цей час з’являються стаття Ю.А.Ровінського
«Предмет радянського фінансового права»233, тези Інституту права АН СРСР
про систему радянського соціалістичного права234, а також перша
навчальна програма235 та підручник з фінансового права для вищих
юридичних навчальних закладів236.

Чим же в дійсності був зумовлений той факт, що лише після двох
десятиліть з лишком після встановлення радянської влади молода радянська
наука фінансового права в повний голос заявила про своє існування ?

На нашу думку і думку ряду інших правознавців-фінансистів, головною
причиною цього явища була тривала недооцінка на практиці і в теорії ролі
та значення фінансів і фінансового права, більше того – товарно-грошових
відносин і грошей взагалі.

Так, на перших порах існування нової держави – в 1917-1921 рр. –
переважав погляд на гроші як на «прокляте минуле» капіталізму.
Вважалось, що вони несумісні із соціалізмом і чим швидше відімруть, тим
краще буде. Мали місце і причини об’єктивного порядку. Важкі умови
громадянської війни, розруха в народному господарстві породили період
воєнного комунізму, коли сувора централізація в розподілі товарів,
жорстке нормування в постачанні, натуральна оплата праці привели до
скорочення сфери застосування грошей та скорочення товарно-грошових
відносин взагалі. Все це не могло не породити уявлень про непотрібність
грошей та про швидке їх відмирання, що, власне, із захопленням
очікувалось та віталось. Газета «Правда» в ті дні писала: «З давніх
давен обиватель звик до думки про гроші як про сам по собі зрозумілий
життєвий лад, даний чуть не самою природою. І ось тисячолітні основи
товарного ладу розпадаються, як карткові будинки після перших же років
організаційних зусиль перемігшого пролетаріату”237.

Один з фундаторів економічної політики молодої радянської держави того
часу Ю.Ларін писав: «Постійне відмирання грошей наростає в міру
зростання організованості радянського господарства. ..

89

гроші втратять своє значення як скарб і залишаються тільки тим, чим
вони є насправді: кольоровим папером»238.

На хвилі таких і близьких до цього умозаключень відбувалось згортання
фінансово-кредитної системи та скорочення сфери фінансової діяльності
держави. Так, 19 січня 1920 р. був ліквідований народний банк.
Висувалась пропозиція про ліквідацію і Народного комісаріату фінансів як
такого, що віджив себе239.

Природньо, що за даних обставин молода юридична наука не могла не бути
захопленою загальним очікуванням відмирання фінансів з дня на день, а
тому й розробка фінансово-правових проблем, в тому числі й з’ясування
питання, існує фінансове право в якості самостійної галузі чи ні,
здавалась неактуальною та неперспективною справою. Хоч навіть за такої
ситуації одними з перших наукових робіт з проблем радянського права
взагалі були роботи саме з фінансово-правових питань240.

Із запровадженням у 1921 р. нової економічної політики і майже до кінця
двадцятих років ситуація змінилась на діаметрально протилежну, її
образно змоделював, виступаючи у січні 1922 р. на відкритті IV
Всеросійського з’їзду діячів радянської юстиції, нарком юстиції РРФСР і
водночас директор інституту радянського права І.Д.Курський. Він,
зокрема, підкреслив: «Нова економічна політика, що стала основним
фактором життя, виявила особливезначення в даний час проблеми
фінансів»241.

Все це привело до певної переоцінки відношення юристів до проблеми
фінансів та фінансово-правової науки. Відомий тоді юрист-фінансист
професор Котляревський С.А. писав: «Місце, яке займає фінансове
господарство в системі чинного радянського права, відповідає місцю самих
фінансів в загальному народногосподарському укладі»242.

Саме в цей були видані перші радянські підручники з радянського
фінансового права, з’явились інші крупні роботи з цієї проблематики243.
Причому важливо підкреслити, що в роботах не лише юристів-фінансистів,
але й присвячених всій системі радянського права, фінансове право
ставилось в один ряд з цивільним, адміністративним та іншими
традиційними галузями права244.

Після фактичної відмови від нової економічної політики з кінця двадцятих
років знову наступає період відходу вчених-юристів від проблем
фінансового права, який тривав ціле десятиліття. Пов’язано це насамперед
з тим, що в практиці господарського будівництва і в економічній теорії
взяла гору точка зору, згідно якої

90

гроші при соціалізмі відіграють роль лише рахункового інструменту. Це
не могло не позначитись на розвитку науки про фінанси взагалі і
фінансово-правової науки зокрема, яка в той час так і не зуміла зайняти
в системі юридичних наук об’єктивно належного їй місця.

Внаслідок цього з’ясування факту існування фінансового права в якості
самостійної галузі радянського права відсунулось на кінець 30-х –
початок 40-х років, одночасно породивши ілюзію, що, по-перше, до цього
фінансове право таким не було і, по-друге, що його народження відбулося
шляхом виділення з державного та адміністративного права.

Виключно негативну роль в цьому зіграла та обставина, що в даний період
під прапором боротьби з буржуазною ідеологією відбувся остаточний розрив
з російською дореволюційною фінансово-правовою наукою, яка з багатьох
позицій займала провідне місце в світі. Найбільш видатні представники
дореволюційної фінансово-правової науки, зокрема, такі, як Іловайський
С.І., Капустін М., Львов Д., Лебедєв В.А., Озеров І.Х., Патлаєвський
І.І., Тарасов І.Т., Тіктін Г.І., Янжул І.І., Яроцький В.Г. та деякі
інші, були піддані не лише тотальній критиці, але й повному запереченню
та відкиданню їх досягнень та ідей. Аналогічний підхід був поширений і
на перших радянських юристів-фінансистів – Боддирєва Г.І., Загряцкова
М.Д., Котляревського С.А., Кузнєцова К.А., Понтовича Е. та інших.

Внаслідок дії всіх цих факторів наука радянського фінансового права на
тривалий період була відкинута на задвірки правознавства.

Тим не менше об’єктивні потреби економічного розвитку, прориваючись
через усі ідеологічні нашарування та догматизм в теорії, розширювали та
поглиблювали використання фінансів як найдієвішого з інструментів
державного впливу на хід суспільних процесів. Вслід за цим неухильно
рухалась вперед і фінансово-правова наука, досягнувши на початку 40-х
років якісно нової критичної маси знань про себе, що вилилось у визнання
фінансового права в якості самостійної галузі. Але в ній, як родимі
плями, залишились невирішеними питання і з приводу самостійності
фінансового права, і про способи та час його виникнення, і про
співвідношення з іншими галузями.

Таким чином, дата з’ясування наукою факту існування фінансового права
методологічно хибно ототожнюється з моментом його виникнення, а процес
пізнання системи радянського права – з її розвитком. Між тим, фінансове
право як об’єктивна реальність у

91

головах вчених не народжується, а лише відображається в них. Воно –
закономірний продукт фінансової діяльності держави. А тому виникнення
цієї галузі права органічно пов’язане з фактом виникнення держави.
Фінансове право такий же атрибут держави, як і самі фінанси.

Та ілюзія, що на протязі двадцятих-тридцятих років радянське фінансове
право не існувало в якості самостійної галузі права, а входило до складу
інших, на думку Бесчеревних В.В., а ми її повністю поділяємо, була
зумовлена ще й недостатнім рівнем розвитку фінансово-правової науки245.
Типовим прикладом найпоширенішого підходу до розуміння суті і місця
фінансового права в системі радянського права на той час є позиція
Загряцкова М.Д., яка відобразилась навіть у назві його роботи246.

Вважаючи, як і Халфіна Р.О., радянське фінансове право відокремленою
частиною державного і адміністративного права, Піскотін М.І. дещо інакше
обґрунтовує цю точку зору. Спираючись на матеріали дискусій про систему
радянського права, а також використовуючи «деякі нові лінії підходу до
вирішення даної проблеми», намічені у статті Чхіквадзе В.М. та
Ямпольської Ц.А., Піскотін М.І. приходить до наступних висновків:

1) предмет і метод правового регулювання нерозривно пов’язані один з
одним, а тому їх як єдине ціле і належить взяти в якості першооснови для
поділу радянського права;

2) система радянського права склалася внаслідок двох поділів. При
«першому поділі» права (коли саме він відбувся, Піскотін М.І. не вказує
– П.П.) утворилися лише галузі, що мають «свій особливий предмет і
власний самостійний метод». Піскотін М.І. називає їх «головними,
первісними підрозділами радянського права», «основними галузями», яким
належить «перший ряд в системі радянського права»247.

При «другому поділі» (знову ж таки не вказується, коли саме він
відбувся. – П.П.), на думку Піскотіна М.І., утворюються галузі, що не
мають власного, характерного тільки для них методу правового
регулювання». Вони відділяються від основних галузей насамперед за
предметом правового регулювання, а також наявністю певної єдності в
даному комплексі суспільних відносин і політичної зацікавленості держави
в самостійності його регулювання248.

Піскотін М.І. вважає, що фінансове право, яке*не має, на його думку,
власного, лише йому притаманного методу правового регулювання і яке в
силу цього змушене використовувати метод

92

адміністративного права, утворилося при «другому поділі» і тому займає
в системі радянського права «другий ряд»249.

Не поділяючи цієї точки зору, ми вважаємо за необхідне до тих
заперечень, які були викладені Бесчеревних В.В. в ході його дискусії з
Халфіною Р.О., додати ще й деякі власні аргументи. По-перше, недоцільно
і немає обо’єктивних видимих підстав різні галузі права, які утворюють
єдину систему права, поділяти на «головні» та «другорядні». Такий поділ
має суб’єктивний, штучний характер, але тим не менш він здатний зародити
в теорії і на практиці недооцінку значення галузей права «другого ряду»,
що завжди має наслідком ускладнення проблем правового регулювання
суспільного розвитку. На нашу думку, всі наявні галузі права
рівнозначні, «головні» у регулюванні відповідної сфери суспільних
відносин.

По-друге, ми не згодні з твердженням про те, що фінансове право не могло
утворитися в процесі так званого «першого поділу права», оскільки не
мало «власного, лише йому притаманного методу правового регулювання», як
це стверджує в числі інших авторів, наприклад, Бесчеревних В.В.250. На
нашу думку, і ми це показали у § 2 даного розділу, фінансове право має
власний метод правового регулювання відповідних суспільних відносин.

До речі, наша позиція з даного питання співпадає з позицією Ровінського
Ю.А.251, Іванова Б.Н.252 та ряду інших дослідників, які стверджують, що
фінансовому праву притаманний свій власний метод правового регулювання.
В якості прикладу фінансових відносин, що регулюються методом, який «у
жодному випадку не можна ототожнювати з тим, який характерний для
адміністративного права»253, обидва названих нами автори наводять
відносини в галузі акумуляції заощаджень населення (позики, лотерея,
внески в ощадні каси).

Ці відносини регулюються також методом владних приписів, але не
адміністративно-правовим, куди вони не підпадають по предмету
регулювання, а фінансово-правовим. Одна з найістотніших відмінностей між
ними, не беручи до уваги предмету регулювання, полягає ще й в тому, що
метод фінансово-правового регулювання не залишає жодному із суб’єктів
фінансових правовідносин ніякої оперативної самостійності та передбачає
за порушення будь-якого фінансово-правового припису неминучу фінансову
санкцію, в той час як метод адміністративно-правового регулювання не
лише допускає, але й з неодмінністю передбачає відповідний рівень
оперативної самостійності суб’єктів

93

адміністративних правовідносин І далеко не в кожному випадку вимагає
вдаватись до каральних санкцій. «Фактичне владарювання» в
адміністративно-правовому відношенні, як зазначається в спеціальній
літературі, «зовсім не зводиться до примусу однієї сторони…
правовідношення, хоч така можливість і не виключається»234.

Владність відносин, що виникають, наприклад, в процесі проведення
грошово-речових лотерей, виражається в тому, що держава у відповідному
нормативному акті в однобічному порядку встановлює всі умови їх
здійснення. Громадяни у виключно добровільному порядку набувають білети
грошово-речових лотерей і тим самим вступають з державою у відповідні
правовідносини, але на умовах, встановлених раніше державою. Інакше
кажучи, як це уже підкреслювалось в нашій літературі, добровільність в
даному випадку відноситься до способу виникнення, а не до методу
регулювання даних суспільних відносин. Спосіб же (підстава) виникнення
певних суспільних відносин не змінює правового методу регулювання цих
відносин255.

Проблема третя – чи не зникає в умовах нових соціально-економічних
реалій фінансове право як окрема галузь права взагалі ? Таке питання
виникло в останні роки у зв’язку з тим, що фінансове право як галузь
права в умовах переходу до ринкової економіки переживає період особливо
бурхливого розвитку. Зокрема, з’являються нові фінансово-правові
інститути256, змінюється зміст традиційних257, а деякі сфери суспільних
відносин, які раніше вважалися виключно фінансово-правовими, на думку
окремих авторів, «взагалі… виходять з-під фінансово-правового
регулювання»258. Більше того, очевидною стала неминуча дискусія
науковців та практиків про місце податкового права в системі права
України та її законодавства, назріває така ж дискусія про банківське
право.

Щоб методологічно вірно відповісти на ці та інші аналогічні питання
проблеми, що уже виникли чи можуть з’витися, необхідно ще раз
повернутися до окремих аспектів питання про предмет фінансового права,
про характер відносин, що регулюються нормами фінансового права.

Як уже відзначалося багатьма іншими дослідниками проблеми та
підкреслювалося нами у параграфі першому даного розділу, класично
предмет фінансового права визначається через відношення, що виникають в
процесі фінансової діяльності держави.

94

А сама фінансова діяльність держави є нічим іншим, як її діяльністю по
утворенню, розподілу і використанню фондів грошових коштів для виконання
нею її ж завдань і функцій. Безпосереднім об’єктом фінансової діяльності
держави є державні фінанси.

Тобто, відповідь на питання, зникає чи ні в умовах переходу до ринкової
економіки фінансове право як окрема галузь, методологічно вірно може
бути зведена до відповіді на питання, зникають чи ні в цих умовах
державні фінанси ?

Безсумнівно, що в структурі державних фінансів в ході ринкових
перетворень уже відбулися і продовжують здійснюватися глибокі якісні
зміни. Зокрема, відновлення в Україні на початку 90-х років інституту
місцевого самоврядування та поява функцій і завдань, що виконуються
органами місцевого самоврядування, стали об’єктивними чинниками процесу
формування фінансів місцевих органів влади в нашій країні. Місцеві
фінанси в силу цього стали відділятися від державних259.

Тим не менш в умовах переходу до ринкової економіки державні фінанси не
зникають. Більше того, як зазначають фахівці, їх роль навіть зростає.
По-перше, це пов’язано з появою та утвердженням поряд з традиційними
нових груп фінансових правовідносин та ускладненням взаємозв’язків між
ними. По-друге, державні фінанси виокремилися з інших фінансів і набули
внаслідок цього повної самостійності. Останнє зумовлено тим, що в
ринкових умовах гроші -матеріальна основа фінансів, – виконуючи функцію
засобу обігу, стають капіталом, тобто вартістю, здатною зростати самій
по собі. По-третє, після зламу адміністративно-командної економіки
державні фінанси стали найдієвішим інструментом впливу держави на
суспільні процеси та суспільство в цілому260.

Вагомість останнього чинника зростає ще й від того, що в період переходу
до ринкової економіки об’єктивно зростає роль держави в управлінні цими
процесами. В агрегативному виді функції держави в цей період можна
звести до трьох крупних блоків функцій: а) функцій тоталітарного
порядку; б) трансформаційних функцій; в) ринкового регулювання261
.Оскільки ж державні фінанси апріорі є атрибутом держави, то і їх роль
зростає водночас із об’єктивним процесом зростання ролі держави. Як уже
зазначалося вище, це відбувається шляхом розширення сфери фінансових
правовідносин внаслідок розширення їх об’єктного та суб’єктного складу,
тобто, включення у сферу фінансово-правового регулювання нових
суспільних відносин.

95

Таким чином, фінансове право завжди було і залишається окремою галуззю
права, мало та має власний предмет та метод регулювання.Будучи одним з
невід’ємних атрибутів держави, воно з’являється по суті разом з нею та
супроводжує її протягом усього періоду її існування. Фінансове право –
продукт фінансової діяльності держави. Неспівпадання часу з’ясування
наукою дійсного виникнення фінансового права наявність великого різнобою
поглядів вчених у цьому питанні зовсім не означає, що протягом усього
попереднього періоду фінансове право або не існувало зовсім, або входило
в якості складової частини до інших галузей права. Воно свідчить лише
про недостатній ще рівень з’ясування наукою багатьох ключових
методологічних проблем теорії фінансового права.

Будучи самостійною галуззю, фінансове право України водночас є
органічною складовою частиною системи права в цілому. Воно входить у
групу публічних галузей права і безпосередньо взаємодіє з
конституційним, адміністративним, кримінальним правом. Водночас дуже
тісно взаємодіє фінансове право і з ядром галузей приватного права,
насамперед цивільним та трудовим правом.

96

РОЗДІЛ 2. ФШАНСОВО-ПРАВОВА НОРМА § 1. Поняття фінансово-правової норми

Загальна теорія права розглядає правові норми як «висхідний елемент», як
«первісні клітини» права взагалі262. Саме тому в них в концентрованому
вигляді відображаються сутність та основні риси права в цілому. Правова
норма виражає волю соціальних сил, що знаходяться при владі. Вона
затверджується чи санкціонується державою, розміщена в нормативних актах
чи інших джерелах права, обов’язкова для виконання, оберігається від
порушень примусовою силою держави.

Норми права – це встановлені та забезпечені державою правила поведінки
суб’єктів правовідносин відносно один одного, вказівник, які поступки
вони повинні чи можуть здійснювати., а які – не можуть, а також інші
юридичні правила, що визначають загальні організаційні основи
регулювання правовідносин. Регулююча роль норми права полягає як в тому,
що суб’єкт правовідносин діє у відповідності з її приписами чи вимагає
від інших суб’єктів відповідної поведінки, так і в тому, що порушення її
вимог з неминучістю тягне за собою застосування заходів впливу щодо
порушника. Якщо у першому випадку норма виступає як міра поведінки, як
зразок певних суспільних відносин, то у другому випадку – це критерій
оцінки того чи іншого вчинку в якості правомірного чи неправомірного,
основа для притягнення правопорушника до юридичної відповідальності.
Крім того, правова норма – це попередження потенційним правопорушникам,
що у випадку її порушення до винуватих будуть неодмінно вжиті заходи
державного впливу.

Необхідно підкреслити, що норма права – не просто констатація факту чи
відображення дійсності, не довільна рекомендація, побажання чи заклик.
Це – державне повеління, що відзначається категоричним характером,
припис, як саме суб’єкти правовідносин повинні чи можуть вести себе в
конкретній ситуації. Причому будь-яка правова норма є повелінням держави
вже хоча б в силу того, що вона встановлена чи санкціонована владним
органом, являє собою волю держави, виступає як загальнообов’язковий
припис, охороняється від порушень передбаченими державою заходами
примусового впливу. За кожною правовою нормою стоїть сила та авторитет
держави.

Правова норма не лише зобов’язує, але й надає права. Наділяючи суб’єктів
права повноваженнями, вона є повелінням в тому

97

розумінні, що ці повноваження проголошуються державою, охороняються та
забезпечуються нею. Крім того, будь-якому правочину відповідає владна
вказівка іншим суб’єктам правовідносин забезпечити своїми діями (чи
навпаки, утриматися від них) здійснення цього правочину.

Правова норма – правило загального характеру. Вона розрахована не на
якийсь конкретний випадок чи обставину, а на весь вид випадків або
обставин, інакше кажучи, на відповідну категорію суспільних відносин
(оподаткування фізичних та юридичних осіб, витрачання бюджетних коштів
тощо). В ній даються загальні, типові варіанти поведінки суб’єктів
правовідносин, а також заходи впливу держави на них у випадку їх
порушення.

Загальний характер правової норми означає, по-перше, що вона розрахована
на її здійснення кожного разу, коли мають місце обставини, передбачені
відповідною нормою, тобто вона не втрачає своєї сили після її
застосування, а продовжує залишатися чинною. Наприклад, під дію норм
«Інструкції про порядок застосування та стягнення фінансових санкцій
органами державної податкової служби» підпадають як уже всі здійснені з
моменту набрання інструкцією чинності відповідні правопорушення, так і
ті, які можуть бути вчинені в майбутньому та відповідають ознакам
зазначених фінансово-правових норм263.

По-друге, загальний характер правової норми означає персональну
неконкретність її адресатів – вона поширює свою дію не на індивідуально
визначених, а на будь-яких осіб, які вступають чи можуть вступити у
правовідносини на її основі, адресована, як правило, колу осіб, що
характеризуються спільними ознаками (платники Податків, одержувачі
бюджетних коштів, кредитори за державною позикою і т.д.264). Саме в силу
зазначених властивостей правова норма виступає як міра поведінки
учасників правовідносин.

Правові норми завжди існують у визначеному, формально закріпленому виді,
в законах, інших нормативних актах та інших офіційних джерелах права.
Тому такі норми, будучи офіційними, загальнообов’язковими приписами
державної влади, являють собою формально визначені правила. Цією
формальною визначеністю зумовлений той факт, що правові норми
формулюються в офіційних документах, у вигляді точних та досить
деталізованих правил, чим забезпечується їх правильне розуміння і
застосування. Причому, як зазначав Алексєєв С.С., в новітній час
«визначеність змісту правової

98

норми доведена до такого ступеня, що вона існує тільки у формально
закріпленому вигляді»265.

Складаючи в своїй системі об’єктивне право, правові норми утворюють
органічний комплекс неперсоніфікованих масштабів поведінки, що
взаємодоповнюють один одного, який відіграє роль суспільної системи, яка
налагоджує та підтримує весь соціальний організм у відповідності з
об’єктивними потребами суспільного розвитку. Ще радянські теоретики
права вірно, як на нашу думку, підмітили, що «зміст, суть, мета правової
норми – впорядкувати суспільні відносини певного виду, підпорядкувати їх
певному режиму, сприяти їх розвитку…»2″

Різновидом правової норми взагалі є фінансово-правова норма, їй
характерні всі ті основні риси, що й правовій нормі будь-якої іншої
галузі права. Подібно іншим правовим нормам, фінансово-правові норми
містять правила поведінки, встановлені державою та забезпечені його
примусовою силою.

Водночас специфіка предмета фінансового права визначає і специфіку
фінансово-правових норм, їх змістом є встановлення правил поведінки
учасників особливого виду суспільних відносин -фінансового-економічних
відносин, тобто поведінки, яка завжди пов’язана з державними грошовими
коштами.

Даючи визначення фінансово-правової норми, вчені, як правило, насамперед
враховували що її рису. Зокрема, Ровінський Ю.А. зазначав: «радянська
фінансово-правова норма є нормою, яка виражає волю радянського народу і
регулює фінансові відносини в галузі фінансової діяльності Радянської
держави. Фінансово-правова норма містить веління і заборони, що
встановлюються державою з приводу порядку мобілізації і витрачання
державою грошових коштів. Вона наділена санкцією, спрямованою проти
порушення фінансової дисципліни або інших неправомірних дій в галузі
державних фінансів»267.

Дещо пізніше професор Воронова Л.К. з цього ж приводу писала:
«Фінансово-правові норми визначають права і обов’язки учасників
фінансових відносин, обставини, при наявності яких вони стають носіями
прав і обов’язків, і передбачають відповідальність за невиконання
приписів держави»268. «Ці норми, – підкреслювала вона, – регулюють
відносини тільки в галузі фінансів і містять приписи і заборони, що
встановлюються державою з приводу мобілізації, розподілу і використання
грошових фондів»269. Не змінилася її точка зору на це питання і в ході
подальшого дослідження цих проблем2™.

99

В останньому класичному радянському підручнику з фінансового права
підкреслювалося: «Зміст фінансово-правових норм складають правила
поведінки в суспільних відносинах, що виникають в процесі фінансової
діяльності держави. Ці правила виражаються в наданні учасникам даних
відносин таких юридичних прав і покладанні на них таких юридичних
обов’язків, здійснення яких забезпечує планомірне утворення і
використання централізованих грошових фондів держави відповідно до її
завдань в кожний конкретний період часу, що випливають з політики КПРС
по соціально-економічному розвитку країни»271.

У новітній час у визначеннях суті та змісту фінансово-правової норми
сталися зовсім незначні зміни. Зокрема, Горбунова О.М., даючи загальну
характеристику фінансово-правової норми, підкреслює, що «це – писані
правила поведінки, які встановлюються державою в строго визначеному
порядку і формі і вводяться в дію в точно встановлений законодавцем
строк. Головна особливість фінансово-правових норм полягає в тому, що
вони носять державно-владний, імперативний характер. Держава з їх
допомогою приписує правила поведінки юридичним особам, громадянам в
галузі фінансової діяльності»272.

Хімічева Н.І. з цього приводу підкреслює, що «фінансово-правова норма
(норма фінансового права) – це встановлене державою та забезпечене
засобами державного примусу строго визначене правило поведінки в
суспільних фінансових відношеннях, що виникають в процесі планового
утворення, розподілу та використання державних (і муніципальних)
грошових фондів і доходів, яке закріплює юридичні права і юридичні
обов’язки їх учасників»273.

З приводу останнього визначення фінансово-правової норми зазначимо, що,
як нами уже підкреслювалось муніципальні фінанси не входять до складу
державних фінансів в демократичних країнах ринкової орієнтації, а тому і
не повинні регулюватися фінансово-правовими нормами, покликаними
забезпечувати нормальне функціонування державних фінансів.

Спільною рисою для всіх наведених нами вище визначень фінансово-правової
норми є те, що сама суть, зміст фінансово-правової норми зумовлює її
імперативний (владний) характер. Як правило, вони складаються з письмово
сформульованих вимог, виражених в найкатегоричнішій формі, які не
допускають їх довільної зміни, точно і вичерпно визначають обсяг прав та
обов’язків учасників фінансових правовідносин. Ці права та обов’язки
спрямовані безпосередньо на

100

забезпечення загальнодержавного інтересу, а опосередковано – і на
забезпечення інтересів усіх-інших учасників фінансових правовідносин.

Наприклад, у фінансово-правових нормах містяться адресовані суб’єктам
підприємницької діяльності вимоги вчасно вносити встановлені
законодавцем платежі у державний бюджет, користувачам бюджетних коштів –
розподіляти та використовувати ці кошти у точній відповідності із
затвердженими нормативами та цільовим їх призначенням, надавати звіти та
інші документи для здійснення контролю з боку компетентних органів,
вчиняти інші дії, які б забезпечували акумуляцію у державні фонди
грошових ресурсів та їх використання у відповідності із затвердженими
планами.

Водночас з метою дотримання законних прав та інтересів усіх учасників
фінансових правовідносин їм надано право оскаржувати у встановленому
порядку неправомірні дії фінансових органів, а на органи, що здійснюють
фінансову діяльність держави, покладено обов’язок повертати неправомірно
одержані платежі у Державний бюджет. Причому в умовах переходу до
ринкової економіки та побудови правової держави намітились деякі якісно
нові тенденції розвитку фінансових правовідносин.

Так, Законом України «Про податок на додану вартість» від 3 квітня 1997
р. вперше в українській державі введено однакову відповідальність як
платника податку – за повноту та своєчасність проведення розрахунків з
бюджетом274, так і уряду держави – за несвоєчасне повернення коштів
(суми перевищення сплаченого постачальникам над отриманим від продажу
товарів (робіт, послуг)275.

Цим Законом запроваджено повне відшкодування сум переплаченого податку.
Зокрема, згідно підпункту 7.7.1 статті 7 даного Закону суми податку, що
підлягають сплаті до бюджету або відшкодуванню з бюджету, визначаються
як різниця між загальною сумою податкових зобов’язань, що виникли у
зв’язку з будь-яким продажем товарів (робіт, послуг) протягом звітного
періоду, та сумою податкового кредиту звітного періоду.

У разі, коли за результатами звітного періоду сума, визначена згідно з
підпунктом 7.7.1 цієї статті, має від’ємне значення, така сума підлягає
відшкодуванню платнику податку з Державного бюджету України протягом
місяця, наступного за звітним періодом. Підставою для отримання
відшкодування є дані тільки податкової декларації за звітний період. За
бажанням платника податку сума бюджетного відшкодування може бути
повністю або частково

101

зарахована в рахунок наступних платежів з цього податку. Таке рішення
платника податку відображається в податковій декларації.

Відшкодування здійснюється шляхом перерахування відповідних грошових сум
з бюджетного рахунку на рахунок платника податку в установі банку, що
його обслуговує, або шляхом видачі казначейського чека, який приймається
до негайної оплати (погашення) будь-якими банківськими установами.
Правила випуску, обігу і погашення казначейських чеків встановлюються
законодавством. Здійснення відшкодування шляхом зменшення платежів по
інших податках, зборах (обов’язкових платежах) не дозволяється
законодавцем.

Суми, що не відшкодовані платнику податку протягом вище зазначеного
строку, вважаються бюджетною заборгованістю. На суму бюджетної
заборгованості нараховуються проценти на рівні 120 відсотків від
облікової ставки Національного банку України, встановленої на момент її
виникнення, протягом строку її дії, включаючи день погашення276. Платник
податку має право у будь-який момент після виникнення бюджетної
заборгованості звернутися до суду з позовом про стягнення коштів бюджету
та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у
несвоєчасному відшкодуванні надмірно сплачених податків277.

В свою чергу, у разі, коли розмір податку, зазначеного у декларації, є
меншим за розмір, що випливає з поданих розрахунків, податковий орган
має право видати розпорядження про донарахування податку. Додаткова сума
податку, нарахована у відповідності з цим розпорядженням, підлягає
внесенню до бюджету у строки, зазначені у розпорядженні податкового
органу, але не пізніше 10 календарних днів з дати виписки такого
розпорядження. Ці додатково сплачені суми зараховуються до Державного
бюджету та використовуються у першу чаргу для бюджетного відшкодування
податку на додану вартість та формування бюджетних сум, що направляються
як субвенції місцевим бюджетам.

Тим не менш природа податкових відносин як частини фінансових відносин
взагалі від цього не змінилася. Податок був і залишається «єдиною
законною формою (встановлюється законом. -П.П.) відчуження власності
фізичних і юридичних осіб на користь суб’єктів публічної влади на
засадах обов’язковості, індивідуальної безвідплатності, безповоротності,
забезпеченою державним примусом, такою, що не має характеру покарання чи
контрибуції»278. Податок є центральним інститутом доходів державного
бюджету.

102

В умовах переходу до ринкової економіки не змінилася природа державних
фінансів і в цілому. З цього приводу автори навчального посібника
«Бюджет і фінансова політика України» зазначають, що і в нових умовах
державні фінанси «у загальному їх трактуванні означають застосування
різноманітних прийомів розподілу сукупного суспільного продукту на
централізовані та децентралізовані фонди грошових ресурсів»279.

Фінанси, підкреслюють вони в іншому місці – це економічний інститут,
покликаний оптимізувати використання вартості та її форм, які виникають
в розвинутій системі товарно-грошових відносин. Причому, наголошують
автори даного посібника, «окремо від грошей й руху грошових ресурсів при
розподілі і перерозподілі національного доходу в грошовій формі не
можуть існувати фінансові відносини та створюватися фінансові
ресурси»280.

За цих умов не могла змінитися і правова природа фінансово-правової
норми, покликаної регулювати дані відносини, оскільки, з одного боку,
мова іде про відчуження, хоч і законне, власності на користь держави, а
з іншого боку, про матеріальне забезпечення функціонування такого
життєво необхідного сучасному суспільству інституту, як держава,
фінансово-правова норма продовжує залишатися за своїм характером
імперативним державним приписом. Це категоричний імператив, що виключає
довільну зміну умов норми за волевиявленням суб’єктів відповідних
правовідносин. Причому категоричність фінансово-правової норми
виявляється в усіх їївидах, які визначаються характером поведінки
суб’єктів фінансово-правових відносин, що регулюються цією нормою
(активна чи пасивна) – в зобов’язуючих, забороняючих і уповноважуючих
фінансово-правових нормах.

Зазначимо при цьому, що як у попередні роки,281 так і в сучасний період
серед юристів-фінансистів мали місце й інші погляди на правову природу
фінансово-правової норми. Зокрема, професор о.і.худяков зазначає, що
«фінансове право знає не тільки імперативні, але й диспозитивні норми.
Специфіка фінансово-правових норм полягає в іншому, і випливає вона із
суб’єктного складу фінансового відношення».282

«Імперативні фінансово-правові норми – продовжує О.ГХудяков –
максимально конкретно і точно визначають права і обов’язки суб’єктів
фінансового відношення. До їх числа відносяться норми податкового
законодавства. За характером приписів, що містяться в імперативних
нормах, вони можуть бути як зобов’язуючими, так і забороняючими.»283

103

Далі О.І.Худяков зазначає: «Диспозитивні фінансово-правові норми
встановлюють загальні параметри поведінки суб’єктів фінансового
відношення, відсилаючи вирішення тих або інших питань або на однобічний
розсуд одного з них, або на їх взаємну згоду. Це норми, що регулюють
відносини державної позики, де вирішення питання про вступ у ці
відносини залежить від розсуду громадянина, і відносини державного
банківського кредитування, які регулюються фінансовим договором
банківської позики. За характером припису, що міститься в них,
диспозитивні норми завжди є уповноважуючими»284.

На нашу думку, О.І.Худяковим допущено цілий ряд методологічних похибок,
прийняття яких за істинні положення може привести не лише до хибних
теоретичних умозаключень, але й до шкідливих та небезпечних практичних
наслідків.

Перша з цих похибок стосується того, чим зумовлюється специфіка тієї чи
іншої правової норми, або, інакше кажучи, що робить їх якісно відмінними
між собою і є дійсною підставою для розставлення правових норм у
предметні ряди.

Теорія права уже давно знайшла однозначну відповідь на це питання –
джерелом права, правової норми як його первісної клітини, є матеріальні
умови життя суспільства, пануючий режим суспільних відносин, що
підлягають правовому регулюванню, у даному випадку фінансових відносин.
Вони за своєю економічною природою об’єктивні, базисні. Законодавець, як
зазначає Л.СЛвіч, «не робить законів, не винаходить їх, а лише формулює»
на підставі пізнання об’єктивної дійсності.285

Причому формулювання права, правотворчість у її дійсному змісті
починається у сфері матеріальних відносин власності. Саме тут виникає
особливий соціальний феномен у вигляді фактичних суспільних відносин,
які за своєю економічною природою вимагають адекватної юридичної форми і
в зародку уже несуть її найважливіші риси. Тобто, в житті специфіка
правових норм зумовлюється головним чином і насамперед об’єктним, а не
суб’єктним складом відповідних суспільних відносин.

Звичайно, в жодному випадку не слід нехтувати і певною залежністю змісту
правовідносин від їх суб’єктного складу. Тим більше, що одним із
суб’єктів фінансового правовідношення завжди є держава. Вона ж виступає
і творцем усіх правових норм, в тому числі й фінансово-правових. Звідси,
формулюючи фінансово-правові норми, як резонно зауважує Худяков О.І.,
«держава регулює свою власну

104

поведінку, наділяючи себе як правами, так і обов’язками перед особою
іншого суб’єкта даного відношення»286.

Для правових конструкцій це нетипова ситуація. Як правило, держава,
формулюючи правові норми, перебуває над суспільним відношенням,
поведінку суб’єктів якого вона регулює. У випадку ж фінансово-правового
відношення держава є внутрі нього, виступаючи одночасно в двох якостях:
і як суб’єкт цього відношення, і як джерело правових норм, що регулюють
поведінку його учасників.

Така двоякість правового становища держави найяскравіше проявляється у
фінансово-правових нормах, що регулюють відносини державної позики. Так,
формулюючи правові норми, що регулюють випуск в обіг конкретної
державної позики та встановлюючи її умови (сума позики, її строк,
порядок розміщення і погашення, винагорода кредиторів і т.д.), держава
виступає в якості такого суб’єкта суспільства, який наділений правом
встановлювати обов’язкові правила поведінки.

Водночас держава є позичальником по даній позиці, тобто стороною в
конкретних договорах, зобов’язаною виконати свої власні приписи,
зафіксовані в нею ж виданих правових нормах. Тому цілком природньо, що
таке «самозобов’язування» відзначається відносним характером – той, хто
видав правову норму, у будь-який час може й переглянути її у
відповідності із змінами в його ж інтересах та об’єктивних умовах їх
забезпечення. У відносинах державної позики це часто проявляється в так
званій «конверсії позики» – перегляді умов раніше випущеної позики, що
здійснюється державою в однобічному порядку і завжди в її інтересах.

Специфіка суб’єктного складу фінансово-правових відносин зумовлює і таку
особливість фінансово-правових норм, як нерівномірність розподілу прав і
обов’язків між суб’єктами цих відносин. Фінансово-правова норма фіксує
фактичну та встановлює на цій підставі юридичну нерівність даних
суб’єктів, наділяючи державу в цілому (чи орган, що представляє ЇЇ в
даному правовідношенні) значно більшими правами й істотньо меншими
обов’язками в порівнянні з іншою стороною фінансово-правового
відношення. Наприклад, якщо висловлюватися дещо спрощено, схематично, то
про правові норми, якими регулюються податкові правовідносини, можна
сказати наступне: держава має законне право відібрати, а платник податку
зобов’язаний законом віддати їй певну суму грошей.

Юридична нерівність, закладена у фінансово-правових 105

нормах, породжує і таку їх особливість, як однобічний характер
реалізації приписів, що містяться в цих нормах. Як правило, сторона, що
представляє у фінансовому правовідношенні державу, в силу даних їй
правовою нормою повноважень в стані захистити інтереси держави і
примусити іншу сторону до належної поведінки.

Ще однією з особливостей фінансово-правових норм є те, що з їх допомогою
держава реалізує свій власний матеріальний інтерес. Хоч нерідко
стверджується, що держава виключно у всіх випадках повинна займати і
займає патернаїгістські позиції, тобто діє виключно на благо всього
суспільства в цілому, безкорисно сприяючи в однаковій мірі всім його
членам, тим не менше вона в дійсності завжди має і власний, виключно їй
притаманний інтерес, який не завжди співпадає як з інтересами
суспільства в цілому, так і окремих складових частин його.

Особливо яскраво ця риса держави проявляється у здійсненні нею
податкової політики. Історія людства не знає жодного випадку, коли б
держава не прагнула всіма правдами і неправдами, нерідко всупереч
об’єктивним інтересам громадянського суспільства підвищити ставки чинних
податків або ввести нові, збільшуючи таким чином власні доходи, тобто
розширюючи власні фінансові можливості (в тому числі й для максимально
можливого матеріального забезпечення власних чиновників).

Будь-яка держава завжди має в своєму арсеналі могутній засіб вирішення
власних фінансових проблем – можливість видання такого правового акту,
який би породжував фінансові обов’язки перед нею. Виконання приписів
такого акту забезпечується всією могутністю механізму державного
примусу. Такими можливостями, крім держави, не наділений жодний інший
суб’єкт політичної системи суспільства.

Та обставина, що саме через фінансово-правові норми держава коли більш,
а коли й менш розумно, але все-таки вирішує власні грошові проблеми,
накладає, по-перше, відбиток на зміст цих норм і тим самим, по-друге,
посилює їх відмінність від норм інших галузей права.

Саме посилює відмінність, а не робить фінансово-правові норми відмінними
від інших правових норм, як це методологічно хибно, на нашу думку,
стверджує ОД .Худяков287. Тому що, як було показано вище, правова
природа фінансово-правової норми зумовлюється об’єктивним змістом
фінансових відносин, які вона покликана регулювати. А суть фінансів,
закономірності їх розвитку, сфера охоплюваних ними товарно-грошових
відносин, що охоплюються

106

ними і роль в процесі розширеного суспільного відтворення в свою чергу,
як відзначають фахівці, визначаються такими об’єктивними чинниками, як
економічний лад суспільства, природа та функції держави288.

Також можна віднести до аксіом і той факт, що фінансові відносини – це
відносини розподілу та перерозподілу національного доходу країни289,
тобто відносини нерівності сторін. А тому вже в силу цього не може бути
і не існує диспозитивних фінансово-правових норм.

Факт нерівності сторін у фінансовому відношенні безспірно визнає і
О.І.Худяков. Зокрема, з цього приводу він пише, що «фінансово-економічні
відносини – це такі грошові відносини, які існують лише в імперативній
формі. Тобто правовідношення, що опосередковує фінансово-економічне
відношення, повинно носити владний характер»290. Але, як було показано
вище, при цьому допускаючи наявність диспозитивних фінансово-правових
норм.

Як бачимо, він заперечує сам собі. І якщо перше його твердження, на нашу
думку, істинне, загальноприйняте, то друге методологічно хибне. Нами уже
було показано, що як договірна частина відносин державної позики, так і
договірна частина відносин державного банківського кредитування, на які
у своєму твердженні посилається О.І.Худяков, за своїм предметом належать
не до фінансово-правових, а до цивільно-правових відносин, тому й
регулюються диспозитивними нормами цивільного права. Штучне, механічне
перенесення цих норм у галузь фінансового права з теоретичної точки зору
помилкове, а з практичної – шкідливе, таїть в собі небезпечні наслідки
для практики в даний час і особливо в перспективі.

На нашу думку, методологічно хибне твердження О.І.Худякова і про те, що
імперативний характер мають лише норми податкового права, а не всі
фінансово-правові норми. Це знову ж таки випливає з того, що не лише
податкові, але й усі інші без винятку фінансові відносини, як було
показано вище – це відносини нерівності.

Так, згідно Конституції України, не договорами між суб’єктами фінансових
правовідносин, а «виключно законами України встановлюються: Державний
бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування,
податки і збори; засади створення і функціонування фінансового,
грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної
валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок
утворення і погашення

107

державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу
державних цінних паперів, їх види і типи»291,

В іншій статті Конституції України зазначається: «Виключно законом про
Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на
загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих
видатків»292,

Як бачимо, імперативний характер мають не тільки норми податкового
права, але й бюджетного та усіх інших фінансово-правових інститутів. На
нашу думку та думку інших дослідників проблеми293, це питання
відноситься до вирішених у фінансово-правовій науці, тому немає потреби
нав’язувати дискусію там, де вона не зумовлена об’єктивно.

Таким чином, фінансово-правову норму (норму фінансового права) можна
визначити, як писане, встановлене державою в строго визначеному порядку
і формі і забезпечене заходами державного примусу, виражене в
категоричній формі, правило поведінки суб’єктів фінансово-правових
відносин, що виникають з приводу мобілізації, розподілу і використання
централізованих та децентралізованих фондів державних коштів, яке
закріплює юридичні права та юридичні обов’язки їх учасників. Змістом
усіх фінансово-правових норм є діяльність держави по регулюванню
фінансових відносин в країні.

§ 2. Структура фінансово-правової норми.

Структура фінансово-правової норми, тобто її внутрішня будова, складові
частини (елементи) за формою не відрізняються від структурних форм інших
галузей права. Вона складається з гіпотези, диспозиції та санкції. Цю
точку зору поділяє абсолютна більшість юристів-фінансистів294, в тому
числі й дисертант, а також теоретиків права взагалі295.

Водночас у змісті та особливостях складових частин фінансово-правової
норми, у способах її викладу сповна відображаються особливості
суспільних відносин, що регулюються нею. Саме специфіка фінансових
відносин з неминучістю зумовлює специфіку фінансово-правових норм.
Втручаючись в таку виключно важливу та делікатну сферу, як відносини
власності, фінанси виступають не більше, але й не менше, як інструмент
розподілу та перерозподілу власності в інтересах держави. А тому
фінансово-правова норма, яка забезпечує такий розподіл та перерозподіл,

108

особливо скрупульозно розписує, за яких саме умов, яким саме чином
можливий та неминучий даний розподіл і які наслідки очікують порушника
приписів фінансово-правової норми у випадку їх дійсного порушення ним.

Гіпотеза фінансово-правової норми визначає умови та обставини, за яких
виникають у юридичних та фізичних осіб фінансові правовідносини, тобто
передбачені фінансово-правовою нормою юридичні права і обов’язки у
галузі фінансової діяльності, та вказує на суб’єктів цих правовідносин.
Підкреслимо, що це типові умови та обставини, які завжди виражені
конкретно, реально існують і зумовлені економічною та соціальною
структурою даного суспільства. Причому законодавець із всієї сукупності
суспільних фактів відбирає та відображає у фінансово-правовій нормі лише
ті умови і обставини, які в найбільшій мірі відповідають корінним
інтересам суспільних сил, які він представляє. Гіпотеза
фінансово-правової норми особливо яскраво підтверджує її зумовленість
характером суспільних відносин.

Як правило, гіпотеза фінансово-правової норми має складну форму та
містить в собі цілий ряд чітко сформульованих умов, при наявності яких
вимагається обов’язок чи надається право здійснити певні дії в сфері
фінансової діяльності держави. А тому вона нерідко формулюється в
окремій статті нормативного акту чи навіть декількох статтях відразу.

Наприклад, гіпотеза фінансово-правової норми, що викладена у статті 2
Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про оподаткування
прибутку підприємств””, у якій визначаються умови, за яких саме певні
суб’єкти суспільних відносин стають суб’єктами податкових правовідносин
як конкретного виду фінансових правовідносин взагалі, гласить:”
Платниками податку є:

2.1.1. З числа резидентів – суб’єкти підприємницької діяльності,
бюджетні, громадські та інші підприємства, установи та організації, які
здійснюють діяльність, спрямовану на отримання прибутку як на території
України, так і за її межами.

2.1.2. З числа нерезидентів – фізичні та юридичні особи, створені у
будь-якій організаційній формі, які отримують доходи з джерелом їх
походження з України, за винятком установ та організацій, що мають
дипломатичний статус або імунітет згідно з міжнародними договорами
України або законом.

2.1.3. Філії, відділення та інші відокремлені підрозділи платників
податку, зазначених у підпунктах 2.1.1. і 2.1.2 цієї статті, що не мають
статусу юридичної особи, розташовані на території іншої,

109

ніж такий платник податку, територіальної громади. Вони зобов’язані
вести окремий облік своєї діяльності та мати банківський рахунок.

2.1.4. Постійні представництва нерезидентів, які отримують доходи з
джерел їх походження з України або виконують агентські (представницькі)
функції стосовно таких нерезидентів або їх засновників.

2.2. Платниками податку на прибуток, одержаний від основної діяльності
залізничного транспорту, є управління залізниці. Перелік робіт та
послуг, що належать до основної діяльності залізничного транспорту,
затверджується Кабінетом Міністрів України.

2.2.1. Доходи залізниць, одержані від основної діяльності залізничного
транспорту, визначаються у межах доходних надходжень, перерозподілених
між залізницями у порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України.

2.2.2. Платниками податку на прибуток, що одержаний не від основної
діяльності залізничного транспорту, є підприємства залізничного
транспорту та їх структурні підрозділи.

2.3. Національний банк України та його установи (крім госпрозрахункових,
що оподатковуються у загальному порядку) сплачують до Державного бюджету
України суму перевищення валових доходів консолідованого балансу над
валовими витратами років, що передують звітному (у разі, коли вони не
відшкодовані валовими доходами таких років) після закінчення фінансового
року. У разі перевищення за підсумками року затверджених видатків
Національного банку України над отриманими доходами дефіцит покривається
за рахунок Державного бюджету України.

2.4. Установи пенітенціарної системи та їх підприємства, які
використовують працю спецконтингенту, спрямовують доходи, отримані від
діяльності, визначеної Міністерством внутрішніх справ України, на
фінансування основної діяльності таких установ та підприємств з
включенням сум таких доходів до відповідних кошторисів їх фінансування,
затверджених Міністерством внутрішніх справ України.

2.5. Платники податку, що мають філії, відділення та інші відокремлені
підрозділи без статусу юридичної особи, можуть сплачувати консолідований
податок з урахуванням суми податку, сплаченого відокремленими
підрозділами у порядку, встановленому центральним податковим органом.

Заява про перехід до сплати консолідованого податку

110

подається платником податку податковому органу до 1 липня року, що
передує року, з початку якого платник податку переходить до сплати
консолідованого податку.

2.6. Постійне представництво нерезидента протягом ЗО календарних днів з
моменту його державної реєстрації стає на облік в податковому органі за
місцезнаходженням у порядку, встановленому центральним податковим
органом. Постійне представництво, яке не стало на облік у зазначені
строки, вважається таким, що ухиляється від оподаткування”.296

Чинні нормативні акти передбачають також внесення до Державного бюджету
України багатьох інших податків та обов’язкових платежів. Зокрема, у
відповідності із Законом України “Про внесення змін до Закону України
“Про систему оподаткування”” в Україні, крім уже зазначеного нами вище
податку на прибуток підприємств, передбачені наступні загальнодержавні
податки і збори (обов’язкові платежі): податок на додану вартість;
акцизний збір; податок на доходи фізичних осіб; мито; державне мито;
податок на нерухоме майно (нерухомість); плата (податок) за землю;
рентні платежі; податок з власників транспортних засобів та інших
самохідних машин і механізмів; податок на промисел; збір на
геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету;
збір за спеціальне використання природних ресурсів; збір за забруднення
навколишнього природнього середовища; збір до Фонду для здійснення
заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та
соціального захисту населення; збір на обов’язкове соціальне
страхування; збір на обов’язкове державне пенсійне страхування; збір до
Державного інноваційного фонду; плата за торговий патент на деякі види
підприємницької діяльності.297 У всіх цих випадках без винятку гіпотеза
відповідної правової норми пов’язує факти неминучого виникнення
податкових правовідносин з точно визначеними обставинами – появою
доданої вартості, підакцизного товару, доходу у фізичних осіб,
нерухомості і т.д. і створює юридичні передумови для встановлення
певного правила поведінки – здійснення платежу в дохід Державного
бюджету.

Фінансово-правові норми, що регулюють державні видатки, містять у своїй
гіпотезі такі фінансово-правові факти, як бюджетний кредит, аванс і
т.д., з якими пов’язуються певні дії по здійсненню державних витрат.
Так, гіпотеза фінансово-правової норми, що міститься у статті 35 Закону
України “Про бюджетну систему України”, гласить: “Вільний залишок коштів
бюджету, що утворився

111

на початок поточного бюджетного року, доходи бюджету, додатково
одержані в процесі виконання бюджету, суми перевищення доходів над
видатками, що утворилися в результаті збільшення надходжень до бюджету
чи економії у видатках (далі – вільні бюджетні кошти), не підлягають
вилученню органами державної виконавчої влади вищого рівня. Рішення про
їх використання, в тому числі про вкладення цих коштів у господарські
заходи, в акції та інші цінні папери, а також про надання процентних та
безпроцентних бюджетних позичок приймає відповідний орган державної
виконавчої влади з наступним затвердженням цих рішень відповідними
Радами. Бюджетні позички суб’єктам господарської діяльності не повинні
бути безпроцентними чи такими, проценти за які нижчі розрахункового
рівня інфляції на період надання позички” .т

Як бачимо, найхарактернішою рисою усіх видів фінансово-правових норм є
їх безумовна визначеність. Точний, чітко визначений опис юридичних
фактів у цих нормах, як правило, був і залишається дуже складним. Тим не
менше яскравою тенденцією дальшого розвитку гіпотези фінансово-правової
норми є ще більше її ускладнення. В умовах переходу до ринкової
економіки це зумовлено як об’єктивними причинами, так і суб’єктивними
факторами. З одного боку, має місце ускладнення самих фінансових
відносин у суспільстві. З іншого, перехід до ринкової економіки
супроводжується і в значній мірі забезпечується формуванням в Україні
правової держави, в якій за її соціальною та правовою природою повинно
залишатися якнайменше місця та можливостей для будь-якого суб’єктивізму,
свавілля та нехтування правом.

Принципово важливим с той факт, що у відповідності з нині чинною
Конституцією України майже усі первинні та чимало похідних фінансових
правовідносин стали регулюватися нормативними актами вищої юридичної
сили – законами України.299 Саме це зумовило в першу чергу ускладнення
фінансово-правової норми в цілому та її гіпотези насамперед. Однак це
явище позитивне і заслуговує всілякої підтримки. Воно сприяє викоріненню
беззаконня та якнайадекватнішому врахуванню об’єктивних інтересів не
лише держави, але й кожного з членів суспільства зокрема.

Так, Закон України “Про прибутковий податок з громадян України,
іноземних громадян та осіб без громадянства” встановлює дев’ять груп
платників податку в залежності від розміру заробітку та інших доходів у
грошовій та натуральній формі, одержуваних від підприємств, установ та
організацій громадянами, які не перебувають

112

у їх штаті, за виконання разових та інших робіт, здійснюваних на основі
договору підряду та інших договорів цивільно-правового характеру.300 У
радянський період аналогічний закон СРСР передбачав виділення семи груп
платників податків301 ,тобто гіпотеза відповідної фінансово-правової
норми в наш час ускладнилась, однак в силу цього вона адекватніше
відображає об’єктивні інтереси платників податку.

Для кожної з цих груп діють різні юридичні факти, з яких випливають
різні юридичні наслідки. Гіпотеза норми з вичерпною повнотою та
визначеністю описує умови виникнення відповідних зобов’язань для кожної
групи. Наявність таких груп, диференційованих за ознакою загального
розміру доходів, дозволяє в міру збільшення розміру неоподатковуваного
мінімуму доходу планомірно поліпшувати матеріальне становище в першу
чергу найвразливіших у цьому відношенні прошарків населення.

Безумовно визначений характер гіпотези фінансово-правової норми має
неоціненне значення в забезпеченні фінансових правовідносин, в
дотриманні найстрогішої фінансової дисципліни і в здійсненні постійного
фінансового контролю.

Щоправда, такий її характер розглядався окремими дослідниками в минулому
та розглядається й нині як достатня підстава для висновку про те, що
фінансово-правова норма, оскільки вона покликана забезпечити умови
існування держави, вже сама по собі безумовна і гіпотези не має, що
будь-які попередні умови й умови взагалі в принципі “не сумісні з її
категоричним характером”.302

Такі твердження хибні методологічно. Справа в тому, що без такого
елементу, як гіпотеза, правова норма, по суті, перестає бути такою. В
цьому випадку вона може бути будь-чим, тільки не нормою права. У
свій*час ще А.Ф.Шебанов відзначав, що “без гіпотези, без вказівки, коли
саме застосовується норма права, ця норма немислима, вона втрачає своє
практичне значення”.303 Там, де є норма права, завжди є і гіпотеза
норми.

По-друге, допущення наявності правових норм без гіпотези в принципі
означало б встановлення умов їх застосування на розсуд того, хто
застосовує правові норми безпосередньо, а це не що інше, як фактичне
заперечення права та встановлення беззаконня. Ще відомий дореволюційний
російський теоретик права М.МКоркунов писав, що при невизначеній
гіпотезі норми права орган, покликаний її застосовувати,”… одержує так
звану дискреційну владу, владу діяти, керуючись тільки міркуваннями
доцільності, а не формальними

113

визначеннями права”.304 Україна ж, як зазначається у її Конституції, є
“правова держава”305.

Безумовною визначеністю і категоричною формою вираження, аналогічно
гіпотезі фінансово-правової норми, відзначається і її диспозиція.
Диспозиція фінансово-правової норми вказує, якою повинна бути поведінка
сторін фінансових відносин при наявності передбачених гіпотезою
фактичних обставин. Вона містить вимоги норми, встановлює права і
обов’язки суб’єктів фінансових відносин і, по суті, зобов’язує учасників
фінансових правовідносин до вчинення певних дій чи до утримання
(заборони) від таких дій.

Як грубу методологічну помилку та спотворення фактичного стану речей
слід розцінювати твердження окремих теоретиків права про те, що “в
інтересах короткості викладу правова норма звичайно формулюється у
вигляді вказівки чи правомочності одного учасника правовідносин, або
обов’язку іншого учасника”. При цьому “очевидно, що інша відповідна
частина мається на увазі”306.

В дійсності ситуація діаметрально протилежна. У будь-якій
фінансово-правовій нормі як право однієї сторони, так і обов’язок іншої
сторони викладені якнайдетальніше.

Причому в зобов’язуючій та забороняючій фінансово-правовій нормі
диспозиція приписує: а) дії по вчиненню платежу у бюджет держави чи
витрати з нього; б) строки і місце їх здійснення або в) заборону
здійснювати певні вчинки.

Так, диспозиція зобов’язуючої фінансово-правової норми, викладеної у
статті 13 Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про
оподаткування прибутку підприємств”, звучить наступним чином:

“13.1. Валові доходи нерезидентів, що не проводять підприємницької
діяльності в Україні через постійне представництво, отримані з джерел на
території України (включаючи постійні представництва таких
нерезидентів), крім доходів, зазначених у пунктах 13.2- ІЗ.Зцієї статті,
оподатковуються за ставкою ІЗвідсотків під час виплати таких доходів за
рахунок таких виплат.

Валові доходи нерезидентів, що не проводять підприємницької діяльності в
Україні через постійне представництво, отримані з джерел на території
України (включаючи постійні представництва таких нерезидентів) у вигляді
процентів (доходу) від операцій з цінними паперами, емітованими
(випущеними) в обіг особами, що не є платниками цього податку,
оподатковуються за ставкою ЗО відсотків під час виплати таких доходів за
рахунок таких виплат. При цьому

114

податок, передбачений абзацом першим цього пункту, не нараховується.

13.2. Суми доходів нерезидентів, які виплачуються резидентами як оплата
вартості фрахту транспортних засобів, оподатковуються за ставкою шість
відсотків у джерела виплати таких доходів за рахунок таких виплат.

13.3. Суми доходів нерезидентів, отриманих у вигляді страхових внесків,
страхових платежів або страхових премій від перестрахування ризиків на
території України, оподатковуються за ставкою 10 відсотків у джерела їх
виплати за рахунок таких виплат.

Суми доходів нерезидентів, отриманих у вигляді страхових внесків,
страхових платежів або страхових премій від страхування ризиків на
території України, а також у вигляді надання рекламних послуг на
території України, оподатковуються за ставкою ЗО відсотків у джерела їх
виплати за рахунок таких виплат.

13.4. Суми доходів нерезидентів, отриманих у вигляді дивідентів,
нарахованих на корпоративні права, емітовані резидентами України,
оподатковуються за ставкою ЗО відсотків у джерела їх виплати за рахунок
таких виплат.

13.5. Суми доходів нерезидентів, які здійснюють свою діяльність на
території України через постійне представництво, оподатковуються у
загальному порядку. При цьому таке постійне представництво прирівнюється
з метою оподаткування до платника податку, який здійснює свою діяльність
незалежно від такого нерезидента.

У разі, якщо нерезидент здійснює свою діяльність не лише в Україні, а й
за її межами і при цьому не визначає прибуток від своєї діяльності, що
проводиться ним через постійне представництво в Україні, сума прибутку,
що підлягає оподаткуванню в Україні, визначається на підставі складення
нерезидентом розподільчого балансу, погодженого з податковим органом за
місцезнаходженням постійного представництва.

У разі неможливості шляхом прямого підрахування визначити прибуток,
одержаний нерезидентами від діяльності в Україні, він визначається
податковим органом на підставі валового доходу або проведених затрат,
виходячи з норм рентабельності ЗО відсотків».307

В уповноважуючій нормі диспозиція поєднує імперативний характер припису
з певними повноваженнями. Безумовна визначеність вираження диспозиції
при цьому зберігається в повній мірі.

Так, диспозиція однієїз уповноважуючих фінансово-правових 115

норм, викладених у щойно цитованому нами законі, звучить наступним
чином:

«8.6.1. Норми амортизації встановлюються у відсотках до балансової
вартості кожної з груп основних фондів на кінець звітного періоду у
такому розмірі (в розрахунку на календарний рік):

група 1 – 5 відсотків;

група 2-25 відсотків;

група 3-15 відсотків.

8.6.2. Платник податку може самостійно прийняти рішення про застосування
прискореної амортизації основних фондів групи З, придбаних після
набрання чинності цим Законом, за такими нормами:

1-й рік експлуатації- 15 відсотків;

2-й рік експлуатації – ЗО відсотків;

3-й рік експлуатації – 20 відсотків;

4-й рік експлуатації – 15 відсотків;

5-й рік експлуатації- 10 відсотків;

6-й рік експлуатації – 5 відсотків;

7-й рік експлуатації – 5 відсотків.

Зазначене рішення не може бути прийняте платниками податку, що
випускають продукцію (роботи, послуги), ціни (тарифи) на яку
встановлюються (регулюються) державою.

Облік таких основних фондів ведеться окремо по кожному об’єкту.
Амортизаційні відрахування нараховуються на балансову вартість таких
об’єктів, яка дорівнює їх первісній вартості, збільшеній на суму витрат,
пов’язаних із поліпшенням фондів, у порядку, передбаченому підпунктами
8.3.2. і 8.7.1. цієї статті».308

Як бачимо, у диспозиції уповноважуючої фінансово-правової норми держава
надає учасникам фінансово-правових відносин повноваження на проведення
певних позитивних дій. Категоричність у цих видах норм виявляється дещо
своєрідно. Суб’єкти фінансових правовідносин у межах своєї компетенції
можуть конкретизувати вимоги держави. У випадках застосування
уповноважуючої норми її імперативний характер сполучається з певними
правомочностями, встановленими у суворих межах. Так, законодавець
України дозволяє Радам народних депутатів збільшувати загальні суми
доходів і видатків своїх бюджетів, але без зміни розмірів відрахувань у
ці бюджети від загальнодержавних податків і доходів, передбачених у
періодичних актах про бюджет.30* Диспозиція у категоричній формі
встановлює межі застосування уповноважуючої фінансово-правової норми.
Поєднання в одній фінансово-правовій нормі імперативності і

116

уповноваження на певну автономію дій має за мету досягнення
ефективності у керівництві фінансами із врахуванням конкретних
особливостей.

Однак таке уповноваження суб’єктів фінансово-правових відносин, яке
надається їм державою через диспозицію уповноважуючої фінансово-правової
норми, не змінює і не може змінити в принципі імперативну природу
фінансово-правової норми як такої, оскільки така її природа носить не
суб’єктивний характер, а відображає об’єктивний зміст державних фінансів
взагалі. Саме відображає об’єктивний зміст суспільних відносин, як уже
давно встановлено теорією права,310 а не навпаки – що зміст цих відносин
зумовлюється характером норми.

Тому як методологічно хибне і невірне в принципі слід розглядати
твердження О.І.Худякова про те, що «диспозитивні фінансово-правові норми
встановлюють загальні параметри поведінки суб’єктів фінансового
відношення, відсилаючи вирішення тих чи інших питань або на однобічний
розсуд одного з них, або на їх взаємну згоду».3” Диспозитивних
фінансово-правових норм немає і не може бути в принципі.

Крім того, як було показано вище, загальною особливістю диспозиції
фінансово-правової норми є якраз не її відсилочний характер, а навпаки
-розгорнутість, детальність та скрупульозність їх опису. У кожному
випадку формулювання фінансово-правової норми законодавець прагне
максимально точно охопити всі можливі ситуації, не допускаючи двоякостей
та нечіткості тлумачення. Це зумовлено, на нашу думку, як мінімум,
наступними обставинами.

По-перше, великою складністю предмету, що описується, -суспільних
відносин у сфері державних фінансів. Фінансові операції і пов’язані з
ними операції- це дуже специфічні явища, що відзначаються своєрідністю
понять та різноманітністю варіантів.

По-друге, як уже щойно зазначалося, мова іде саме про державні фінанси,
де не може залишатися щонайменшої лазівки для їх витікання та переходу в
іншу якість. Останнє явище у значних розмірах загрожувало б існуванню
самої держави.

Як і у випадку з гіпотезою фінансово-правової норми, так і її диспозиція
в часі мають яскраво виражену тенденцію до ускладнення, до ще
детальнішого опису необхідної поведінки сторін фінансових відносин, прав
і обов’язків їх суб’єктів.

Третім структурним елементом будь-якої фінансово-правової норми є її
санкція. Вона існує незалежно від того, вчинено порушення

117

закону чи ні. Санкція фінансово-правової норми містить вказівки на
невигідні для її порушника наслідки. Вона визначає міру державного
примусу, яка застосовується у випадку порушення правової норми, а тому,
з одного боку, санкція фінансово-правової норми спрямована на
попередження неправомірних дій у відповідній сфері суспільної діяльності
шляхом встановлення юридичної відповідальності за правопорушення, а з
іншого боку, вона покликана забезпечити відновлення порушеного права
учасника фінансових правовідносин та покарання порушника приписів
відповідної норми. .

Проте, як резонно зазначалося деякими юристами-фінансистами, юридичну
відповідальність невірно ототожнювати із санкцією фінансово-правової
норми312, що нерідко зустрічається в літературі313. Цьому суперечать, як
мінімум, наступні обставини:

по-перше, сама наявність санкції відповідної правової норми ще не
означає настання реальної відповідальності, оскільки санкція існує
постійно як структурний елемент правової норми, в тому числі й до
моменту її реалізації;

по-друге, санкція фінансово-правової норми, як і правової норми взагалі,
відрізняється від юридичної відповідальності як за метою, так і за
обсягом впливу на відповідного суб’єкта правовідносин;

по-третє, юридична відповідальність виникає та реалізується як у
загальних, так і в конкретних правовідносинах, а санкція правової норми
-тільки у конкретних правовідносинах;

по-четверте, санкція не співпадає в часі з моментом виникнення
ретроспективної юридичної відповідальності. Юридична відповідальність
може наступити, а правова санкція не застосовується і, навпаки, юридична
відповідальність може не виникнути, а санкція фінансово-правової норми
знаходить своє застосування. Ретроспективна відповідальність завжди
пов’язана із “санкцією в дії”.

В радянській літературі висловлювалась також думка, що правова норма
може бути взагалі без санкції. Наприклад, С.В.Курильов писав, що
“будь-яка норма (правило поведінки) складається з двох елементів:
гіпотези, як передбачення умов -юридичне значимих обставин, і
диспозиції, як розпорядження про наслідки -виникнення, зміни чи
припинення правовідносин.”314Та ж “частина норми, яку в теорії прийнято
вважати “санкцією” і її вважали, поряд з гіпотезою і диспозицією, третім
елементом юридичної норми, в дійсності не є таким елементом, а виступає
різновидом юридичних наслідків, що утворюють елемент не будь-яких, а
тільки

118

правоохоронних норм”315, тобто в цих нормах це не санкція, як вважає
Курильов С.В., а всього-навсього різновид її диспозиції.

Аналогічні погляди на структуру правової норми мають місце і серед
сучасних правознавців. Зокрема, доктор юридичних наук, професор Лейст
О.Е. пише, що “різні види правових норм, виконуючи різні функції в
правовому регулюванні, мають різну структуру. Так, норми позитивного
регулювання складаються з двох самостійних частин – гіпотези і
диспозиції. Гіпотеза вказує на умови, при наявності яких норма повинна
здійснюватись, визначає сферу її дії. Диспозиція формулює права і
обов’язки учасників суспільних відносин (що вони можуть чи повинні
робити) в умовах, передбачених гіпотезою норми.

Правоохоронна норма, – продовжує він. – також складається з двох
елементів: диспозиції (вказівка на правопорушення, його ознаки) і
санкції (заходи юридичної відповідальності за правопорушення,
передбачене в диспозиції)”.316 Перед цим О.Е. Лейст писав, що санкції, а
також гіпотези взагалі не є складовими частинами окремо взятої норми
права, а виступають лише в якості її необхідного “атрибуту”.317 Але ж
санкція чи гіпотеза як “атрибут” – це вже не структурна частина, а лише
властивість норми права, тобто, виходить, що норма права взагалі немає
ніякої внутрішньої структури.

Найбільш розгорнуту критику тьохланкової структури правової норми дав у
своїй докторській дисертації А.С.Піголкін. На його думку, неоднакове
призначення норм права (норма – принцип, норма – легітимне визначення,
норма – правило поведінки, забезпечене державним примусом і т.д.)
визначає і різний характер зв’язків внутрі елементів норми права,
несумісні її складові частини. Єдиної універсальної структури, властивої
всім нормам права, як стверджує А-С.Піголкін, немає і бути не може.318

Як бачимо, методологічна похибка А.С. Піголкіна полягає в тому, що він
намагається привести до спільного знаменника якісно відмінні поняття,
поставити в один ряд з дійсно правовою нормою поняття, які за своєю
суттю такими не є, наприклад, норму-визначення, норму-принцип. На
підставі такого неістинного засновку і висновки А.С.Піголкіна та інших
прихильників точки зору про наявність як тьохланкової, так і
двохланкової структури норми права неістинні.

В дійсності ж, як це переконливо показав на основі аналізу багатющої
практики застосування правових норм ще П.О.Недбайло, “правових норм без
санкції, як і без гіпотези, не буває. Виключення цих елементів із складу
норми базується на змішуванні норми права зі

119

статтею нормативного акту”319. Від себе додамо, що не буває правових
норм і без їх серцевини-диспозиції.

Неспівпадання норм права і їх елементів зі статтями закону зумовлюється
життям, зручностями для законодавця і цілеспрямованістю нормативних
актів. У зв’язку з неспівпаданням норм права зі статтями закону елементи
правових норм ніколи, як правило, не даються у чистому виді, їх
доводиться встановлювати логічним шляхом із співставлення ряду статей
або розчленування однієї статті на окремі норми, а також шляхом аналізу
тексту статті та її конкретної мети в суспільному житті. Звідси мова
може йти лише про логічну структуру норми права та її логічні елементи.

Лише при наявності всіх трьох логічних елементів правової норми –
гіпотези, диспозиції і санкції думка законодавця, навіть якщо вона
висловлена в різний час і в нормативних актах різного рівня, є правовою
нормою. В протилежному випадку це буде або частина норми, або положення
неправового характеру.

Фінансово-правова санкція застосовується у випадку порушення бюджетної,
кредитної, касової, розрахункової, платіжної і звітної дисципліни в
процесі планомірної акумуляції, розподілу і використання
державно-грошових коштів. Особливості державно-правових санкцій
визначаються, на нашу думку, дією ряду чинників. Найголовнішими з них є
наступні:

фінансово-правові відношення одночасно з майновими (грошовими) є
організаційними, державно-владними і для них характерний плановий процес
збирання, розподілу і використання державних грошових коштів;

фінансово-правові відносини включають в себе велике коло суб’єктів, до
яких відносяться органи державної влади, органи державного управління,
державні підприємства, установи, організації, кредитні і фінансові
органи, фізичні особи, особи без громадянства тощо;

для фінансової діяльності держави характерні специфічні методи, такі,
наприклад, як встановлення і стягнення обов’язкових платежів, податків,
мита, зборів і т.д., що пов’язане з перерозподільними відносинами
власності і часто порушується, тому для відновлення законних інтересів
відповідних суб’єктів даних правовідносин нерідко доводиться вдаватись
до санкцій:

в ряді випадків фінансово-правові санкції можуть застосовуватися на
розсуд керівника державного органу (наприклад, керівника обласного
відділення Національного банку України), проте в абсолютній більшості
випадків міра та форми застосування цих

120

санкцій передбачені законодавцем в обов’язковому порядку апріорі;

в абсолютній більшості випадків фінансово-правові санкції застосовуються
до порушників фінансово-правових норм без будь-якої згоди їх вищих
органів чи керівництва, якщо такі навіть є, а в окремих випадках вони
можуть накладатися тільки при умові згоди на це їх вищестоячих органів
(наприклад, у випадку переведення установою Нацбанку України на
кредитування під гарантію вищестоячої організації);

в більшості випадків застосування фінансово-правових санкцій вимагає
відповідного процесуального оформлення. Це залежить як від ступеня
тяжкості вчиненого правопорушення, так і від суб’єкта, по відношенню до
якого вона застосовується. Окремі фінансово-правові санкції, наприклад,
пеня, накладаються без будь-якого оформлення щодо будь-кого із
суб’єктів;

фінансово-правові санкції, як правило, застосовуються через 10-30 днів
після попередження про необхідність усунення виявлених правопорушень і
майже у всіх випадках вони здійснюються на розсуд правозастосувального
органу;

реалізація фінансово-правових санкцій в абсолютній більшості
відзначається протяжним характером і її припинення залежить, як правило,
від активних позитивних дій правопорушників, від їх виконавської
дисципліни та пов’язаної з цим добровільної вчасної ліквідації наявних
недоліків. Для дострокового відновлення первісного стану речей санкція
фінансово-правової норми відміняється органом, що застосовує її;

санкції фінансово-правової норми характеризуються різноманітними і
водночас специфічними видами примусу. Вони, як правило, не знаходять
свого застосування, крім штрафу і пені, в жодній іншій галузі права. До
специфічних видів фінансово-правових санкцій можна віднести, наприклад,
припинення фінансування, відмову в прийнятті до фінансування, дострокове
стягнення позик, обмеження кредитування, підвищення розміру ставки за
користування кредитом, переведення на попередній акцепт, заборону
витрачання готівкових коштів з виручки на термін до трьох місяців та
багато інших;

коло правозастосувальних органів у фінансовому праві незрівнянно
різноманітніше, ніж, наприклад, у цивільному, господарському чи
кримінальному праві;

фінансово-правові санкції в залежності від способів, якими саме вони
служать правовій охороні, поділяються на правовідновлювальні і штрафні
(каральні).

121

Як і в попередній період, так і в наш час у науковій літературі
висловлювалися різні точки зору щодо видів фінансово-правових санкцій.
Наприклад, Ю.А.Ровінський виділяв наступні види цих санкцій: 1) пеню і
штрафи; 2) закриття бюджетних кредитів; 3) припинення фінансування
капітального будівництва; 4) примусове стягнення не внесених в строк
податків та неподаткових платежів; 5) грошовий нарахунок.320

Інший дослідник даної проблеми Андрєєв О.В. у спеціально присвяченій цій
меті кандидатській дисертації прийшов до висновку, що “фінансово-правові
санкції слід поділяти на бюджетні, банківські (кредитні, касові) та
грошовий нарахунок. В свою чергу вказані види санкцій (крім грошового
нарахунку) поділяються на підвиди”.32′

В науковій літературі мають місце й інші точки зору на цю проблему. Така
різноманітність суджень з даного питання, на нашу думку, зумовлена, перш
за все, направомірним віднесенням деяких фінансово-правових санкцій до
санкцій цивільно-правових, адміністративно-правових чи
господарсько-правових норм і, по-друге, відсутністю поділу правових
санкцій в цілому назагальні та конкретні. Об’єктивні підстави для такого
поділу, як ми вважаємо, не тільки існують, але й вимагають зробити його
якомога швидше. Як достатній можна оцінити і ступінь наукової розробки
проблеми санкцій у різних галузях права. А тому це сприяло б значному
поліпшенню та полегшенню роботи правозастосувальних органів,
систематизації та інтеграції правових норм.

З наведених точок зору, на нашу думку, значно в більшій мірі відповідає
сучасному стану праворозуміння та правозастосування позиція Ровінського
Ю.А. Точка зору Андреєва О.В. хибує рядом методологічних прорахунків та
помилок. Зокрема, він зазначає, що “підставою застосування
фінансово-правових санкцій є протиправні дії, що виражаються в порушенні
однієї чи декількох (наприклад, бюджетної, кредитної, розрахункової і
т.д.) дисциплін”.322 В іншому місці, перераховуючи ті дисципліни,
порушення яких, на думку Андрєєва О.В., з неминучістю тягне за собою
застосування фінансово-правових санкцій, він називає як “основні
дисципліни: фінансову, кредитну, бюджетну, касову, розрахункову і
інші”323, тобто вибудовує в один ряд в якості родових категорій і понять
якісно несумісні та різнорівневі категорій поняття.

В дійсності настання фінансово-правової відповідальності повинно мати
місце і має місце не у випадку порушення якоїсь із зазначених Андрєєвим
О.В. “дисциплін”, а виключно у випадках

122

порушення одним (чи двома) із суб’єктів фінансових правовідносин
приписів фінансово-правової норми, що містяться в її диспозиції.
Застосування фінансово-правової санкції в будь-якому іншому випадку було
б не відновленням порушеного права суб’єкта фінансового правовідношення
та покаранням за його порушення, а само ставало б таким порушенням,
протиправним вчинком.

Причому фінансово-правова, як і інша правова, санкція, для того, щоб
вона була ефективною, повинна бути адекватною вчиненому правопорушенню і
належати до тієї ж фінансово-правової норми, диспозиція якої була
порушена. І якщо в інших галузях права законодавець, як правило, пошук
цієї адекватності у кожному конкретному випадку віддає на розсуд
правозастосувального органу, то у фінансовому праві він безпосередньо
однозначно визначає, яка саме форма і міра відповідальності має бути
понесена порушником конкретного припису конкретної диспозиції
відповідної фінансово-правової норми.

Найпоширенішими із сучасних видів фінансово-правових санкцій є стягнення
недоїмки, пені і штрафу з порушників фінансових правовідносин.
Законодавець в Україні,та й в інших країнах, розуміє під недоїмкою
прострочену заборгованість перед Державним бюджетом чи позабюджетними
централізованими фондами державних грошових коштів.324

Пеня, яка в цивільних правовідносинах розглядається як один з видів
неустойки, у фінансових правовідносинах є способом спонукання до
вчасного виконання припису фінансово-правової норми і стягується з
відповідного учасника фінансових правовідносин за порушення припису
диспозиції фінансово-правової норми про строк внесення платежу у
Державний бюджет чи позабюджетні централізовані фонди державних грошових
коштів. Пеня, як санкція фінансово-правової норми, ніколи не
пов’язується з попереднім встановленням причин неплатежу чи з’ясуванням
об’єктивної і суб’єктивної вини правопорушника. Вона діє автоматично та
зумовлюється виключно фактом порушення строку платежу. І незалежно від
того, в судовому чи безспірному порядку стягується пеня, вона
нараховується на непогашений платіж із самого початку переведення його в
недоїмку до дня його повного стягнення.

Законодавець детально і скрупульозно визначив накладення таких
фінансово-правових санкцій, як недоїмка і пеня за несвоєчасну сплату
платежів. Наприклад, відповідно до постанови Верховної Ради України від
17 червня 1993 року № 3290-ХП “Про внесення змін і

123

доповнень до Закону України “Про пенсійне забезпечення” та інструкції
про порядок обчислення і сплати страхових внесків підприємствами,
установами, організаціями, громадянами до Пенсійного фонду України, а
також обліку надходження і витрачання його коштів, затвердженої
постановою правління Пенсійного фонду від 10 червня 1994 року № 5-5,
сума нарахованих страхових внесків (в розмірі встановленого тарифу та
одного відсотка, що утримується із заробітної плати працівника), не
внесених на рахунок Пенсійного фонду одночасно з одержанням в установах
банків коштів на виплату належних громадянам сум заробітної плати і
перерахуванням прибуткового податку з громадян та коштів на покриття
витрат на виплату пенсій відповідно до пунктів “б”-“з” статті 13 Закону
України “Про пенсійне забезпечення”, вважається простроченого
заборгованістю (недоїмкою) і стягується з нарахуванням пені в розмірі
0,3 відсотка за кожний день прострочення, враховуючи день сплати.

Платники страхових внесків (громадяни-підприємці, адвокати), які не
мають рахунків в установах банків, а також ті, які виплачують заробітну
плату з виручки від реалізації продукції і надання послуг чи отримують
її в натуральній формі, перераховують внески готівкою до Пенсійного
фонду через установи банків та зв’язку наступного дня після виплати
належних працівникам сум. Не внесена в цей строк зазначеною категорією
сума страхових внесків вважається простроченою заборгованістю
(недоїмкою) і стягується з нарахуванням пені в розмірі 0,3 відсотка за
кожний день.

Нарахування пені за прострочені платежі підприємств, установ,
організацій, громадян-підприємців, адвокатів, а також іноземних
юридичних осіб проводиться відповідними органами Пенсійного фонду. Пеня
нараховується: а) на пеню; б) на штрафи, які накладаються за
адміністративні правопорушення порядку обрахування і сплати внесків на
державне соціальне страхування.

У випадках затримки зарахування грошових надходжень на рахунок органу
Пенсійного фонду з вини обслуговуючого банку одержувач коштів відповідно
до постанови Верховної Ради України від 24 грудня 1993 року № 3811-ХІІ
“Про відповідальність за несвоєчасне виконання грошових зобов’язань”
отримує від банку пеню в розмірі 0,5 відсотка за кожний день прострочки,
якщо більший розмір пені не передбачено угодою про проведення
касово-розрахункових операцій.

При надходженні суми по сплаті недоїмки в першу чергу погашається
недоїмка, а потім – пеня. В тому разі, коли за платниками до наступного
чергового строку сплати внесків значиться недоїмка

124

по цих внесках, то вона погашається у такому порядку: спочатку
погашається недоїмка минулих років, потім послідовно: пеня за цю
недоїмку, недоїмка за перший строк платежу поточного року, пеня за цю
недоїмку і т.д., після цього погашаються платежі за чергові строки
сплати, які не надійшли в поточному році. При стягненні недоїмки за
рішенням суду в першу чергу покриваються витрати на її стягнення.325

Пеня, нарахована на суми недоїмки, зараховується в доход бюджету
Пенсійного фонду. Днем сплати вважається: а) при перерахуванні платежу з
рахунку платника в установі банку – день списання установою банку суми
платежу з рахунку платника, незалежно від часу її зарахування на рахунок
Фонду; б) при переказі готівки поштою – день внесення готівки на пошту.

Нарахування пені проводиться, починаючи з наступного дня після настання
строку сплати внесків по день сплати включно. Наприклад, строк сплати
відповідно до одержання заробітної плати в банку і перерахування
прибуткового податку – 10 червня, списано кошти з рахунку платника -19
червня, пеня нараховується за 9 днів (з 11 по 19 червня включно). В тому
разі, коли срок сплати збігається з вихідним (святковим) днем, пеня
нараховується, починаючи з наступного робочого дня після вихідного
(святкового) дня.

Якщо недоїмка стягується у судовому порядку, нарахування пені
зупиняється, починаючи з дня винесення судом рішення про вилучення майна
платника (при оберненні стягнення на суми, що їх мають повернути
платнику від інших осіб), а також з моменту визнання боржника банкрутом.
Надмірно перераховані суми пені повертаються платникові.

Суми недоїмки по страхових внесках та інших платежах з підприємств,
установ, організацій та іноземних юридичних осіб, незалежно від форм
власності та результатів фінансово-господарської діяльності, стягуються
у безспірному порядку за розпорядженням органів Пенсійного фонду за весь
час ухилення від сплати внесків, передбачених чинним законодавством.

Розпорядження про безспірне стягнення сум недоїмки не видаються, якщо
підприємства, установи, організації, іноземні юридичні особи своєчасно
подали в установи банків платіжні доручення на перерахування страхових
внесків. Підприємства, установи та організації після закінчення строку
сплати належних платежів не мають права без згоди відповідних органів
Пенсійного фонду відкликати з установ банків невиконані платіжні
доручення на перерахування цих платежів.

125

Стягнення недоїмки по платежах у разі відсутності коштів може бути
звернено на майно підприємств, установ та організацій відповідно до
чинного законодавства.

Законодавець визначив також джерела погашення недоїмки. Зокрема, до
підприємств, установ та організацій застосовуються такі заходи
безспірного стягнення недоїмки: а) стягнення у доход бюджету Пенсійного
фонду су м, які є на розрахунковому (поточному) рахунку платника в
установі банку чи на окремих рахунках, відкритих на ім’я платника.
Списання сум, що є на рахунках платника, на погашення недоїмки і пені
проводиться установою банку на підставі розпорядження, яке подається
органом Пенсійного фонду на бланку платіжної вимоги і виконується в
порядку, встановленому законодавством України; б) звернення стягнення на
суми, що їх належить одержати платникові від своїх дебіторів, якщо це не
суперечить чинному законодавству.

Підставою для звернення стягнення на рахунок дебіторів недоїмника є
бухгалтерська звітність останнього, що випливає з бухгалтерських записів
і визнається ним правильною та лист-звернення цього підприємства до
Пенсійного фонду на стягнення зазначених сум дебіторської
заборгованості.

При зверненні стягнення на рахунок дебіторів недоїмника органи
Пенсійного фонду зобов’язані зазначити в розпорядженні на бланку
платіжної вимоги суму дебіторської заборгованості, номери і дати
документів, що її підтверджують. У разі виникнення претензії з боку
дебіторів недоїмника зацікавлена сторона у встановлені законом строки
передає необхідні матеріали на розгляд органам, уповноваженим вирішувати
такі спори.

При зверненні стягнення на суми дебіторської заборгованості після
подання в установу банку розпорядження про стягнення з платників всієї
суми недоїмки це розпорядження має бути відкликане і замінене
розпорядженням на стягнення з платника суми недоїмки, яка залишилася.
Розпорядження про стягнення з дебіторів сум, які належать платнику,
подаються в установи банку за місцем знаходження платника. Стягнуті з
дебітора платника суми зараховуються безпосередньо в бюджет Пенсійного
фонду, минаючи розрахунковий рахунок платника.

Стягнення сум дебіторської заборгованості з підприємств, установ і
організацій, яким виділяється бюджетне фінансування, здійснюється за
рішенням Міністерства фінансів України або місцевих фінансових органів,
номер і дата якого вказуються на платіжній вимозі.

126

При надходженні сум дебіторської заборгованості на погашення недоїмки
органи Пенсійного фонду зобов’язані письмово повідомити про це платника
не пізніше наступного дня після отримання документів про зарахування
суми на розрахунковий рахунок відповідного органу Пенсійного фонду.
Стягнення з громадян України, іноземних громадян і осіб без громадянства
недоїмки по платежах з державного обов’язкового страхування може
проводитись органами Пенсійного фонду тільки за рішенням суду або за
виконавчими написами нотаріусів.

Повернення неправильно сплачених внесків здійснюється органами
Пенсійного фонду не більше, як за один рік до виявлення неправильної
сплати, якщо інше не передбачено законодавством. При перегляді
неправильно проведеного стягнення страхових внесків, за якими відповідно
до законодавства такий перегляд допускається більше, ніж за один рік,
надмірно сплачені суми повертаються платникові за переглянутий час.
Суми, внесені на розрахунковий рахунок Пенсійного фонду внаслідок
неправильності обчислення чи з порушенням встановленого порядку
стягнення, зараховуються в рахунок майбутніх платежів чи повертаються
платник}’ у п’ятиденний строк з дня одержання його письмової заяви.
Заява про повернення переплачених сум подається до відповідного органу
Пенсійного фонду до настання строків сплати чергових платежів. Органи
Пенсійного фонду на підставі особистих розрахунків платника у
трьохденний строк з дня отримання заяви готують висновок-розрахунок про
наявність переплати по страхових внесках та недоїмці, якщо вона є. Заява
платника і висновок подаються до органу Пенсійного фонду для прийняття
протягом двох днів рішення про повернення платнику переплаченої суми чи
для заліку переплати в рахунок майбутніх платежів.

Про прийняття рішення повернути переплату органи Пенсійного фонду
повідомляють переплатника у триденний строк після одержання
висновку-розрахунку про наявність переплати. Повернення переплачених сум
здійснюється установами банків за пред’явленням відповідних документів у
порядку, встановленому чинним законодавством.

При поверненні суми переплати по платежах громадянам-підприємцям через
відділення зв’язку працівник Пенсійного фонду після оформлення
висновку-розрахунку заповнює на кожного одержувача бланк поштового
переказу і складає до цих переказів список (реєстр) у двох примірниках,
в якому зазначаються: прізвище, ім’я, по-батькові

127

одержувача, його адреса, назва платежу і номер особового рахунку, сума,
яка повертається, поштові витрати, загальний підсумок всієї суми
переказу. На бланку поштового переказу зазначається точна адреса
платника, а на звороті талона до переказу повідомляється, яка сума і за
які внески повертається.

Як бачимо, конструкції таких санкцій фінансово-правових норм, як штраф
та пеня, мають дуже складний описовий характер. У кожному конкретному
випадку вони детально і точно передбачають міру покарання винуватця у
порушенні фінансово-правового відношення.

Законами України “Про внесення змін до Закону України “Про оподаткування
підприємств””, “Про внесення змін до Закону України “Про податок з
власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів”
та “Про податок на додану вартість” введено новий порядок нарахування
пені за несвоєчасне внесення до бюджету податку на прибуток, податку з
власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів та
податку на додану вартість. На цій підставі Державною податковою
адміністрацією України було внесено зміни та доповнення в додаток до
листа ДПА України від 14.03.1997р. за№19-211/10-1862 та направлено
місцевим податковим адміністраціям уточнений перелік розміру пені за
несвоєчасне внесення платежів та підстави для їх нарахування і
врахування в роботі. Цей перелік може бути зведений до наступної форми
(див.: Додаток Б. Перелік розміру пені за несвоєчасне внесення платежів
до Державного бюджету України та підстави для її нарахування).

Штраф, на відміну від пені, переслідує мету гарантувати здійснення
посадовими особами та громадянами чинного порядку і правил в галузі
державних фінансів, які визначаються всіма трьома елементами
фінансово-правової норми. Цей вид санкції застосовується у випадку
неправомірних дій або утримання від правомірних дій посадовими особами,
відповідальними за надходження доходів і витрачання державних коштів.
Штраф визначається в абсолютних сумах і встановлюється законодавцем
стосовно до даного виду правопорушення. Він накладається на посадових
осіб компетентним на це органом.

Так, у відповідності із Законом України “Про державну податкову службу в
Україні”,державні податкові адміністрації наділені правом накладати
штрафи:

на керівників та інших службових осіб підприємств, установ, організацій,
винних у зниженні суми податку або іншого платежу чи

128

внеску, у приховуванні (заниженні) об’єктів оподаткування, а також у
відсутності бухгалтерського обліку об’єктів оподаткування або веденні
його з порушеннями встановленого порядку, у неподанні, несвоєчасному
поданні або поданні за невстановленою формою бухгалтерських звітів і
балансів, податкових декларацій, розрахунків, аудиторських висновків,
платіжних доручень та інших документів, пов’язаних з обчисленням та
сплатою податків або інших платежів до бюджетів чи внесків до державних
цільових фондів, – від п’яти до десяти неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян, а за ті ж дії, вчинені особою, яку протягом року було
піддано стягненню за одне із зазначених правопорушень, – від десяти до
п’ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

на керівників та інших службових осіб підприємств, установ, організацій,
включаючи установи Національного банку України, комерційні банки та інші
фінансово-кредитні установи, які не виконують перелічених у пунктах 2-5
статті 11 Закону України “Про державну податкову службу в Україні” вимог
державних податкових інспекцій та їх службових осіб, – від десяти до
двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

на службових осіб підприємств, установ і організацій, а також на
громадян – суб’єктів підприємницької діяльності, які виплачували доходи,
винних у неутриманні, неперерахуванні до бюджету сум прибуткового
податку з громадян, перерахуванні податку за рахунок коштів підприємств,
установ і організацій (крім випадків, коли такі перерахування дозволено
законодавством), у неповідомленні або несвоєчасному повідомленні
державним податковим інспекціям за встановленою формою відомостей про
доходи громадян – у розмірі трьох неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян, а за ті ж дії, вчинені особою, яку протягом року було піддано
стягненню за одне із зазначених правопорушень, – у розмірі п’яти
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.326

Новим елементом такої санкції фінансово-правової норми, як накладення на
порушника приписів її диспозиції в умовах переходу до ринкової
економіки, стало поширення штрафних санкцій за порушення фінансових
правовідношень і на непосадових осіб, тобто рядових громадян. Зокрема,
цей же пункт 10 статті 11 Закону України “Про державну податкову службу
в Україні” передбачає можливість накладання штрафів:

на громадян, винних у неподанні або несвоєчасному поданні декларацій про
доходи чи у включенні до декларацій перекручених

129

даних, у відсутності обліку або неналежному веденні обліку доходів і
витрат, для яких встановлено обов’язкову форму обліку, – від одного до
п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

на громадян, які займаються підприємницькою діяльністю, винних у
протидіях службовим особам державних податкових адміністрацій, зокрема,
у недопущенні їх до приміщень, які використовуються для здійснення
підприємницької діяльності та одержання доходів, – від десяти до
двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

на громадян, які займаються підприємницькою діяльністю без державної
реєстрації чи без спеціального дозволу (ліцензії), якщо його отримання
передбачено законодавством, – від трьох до восьми неоподатковуваних
мінімумів доходів громадян з конфіскацією виготовленої продукції,
знарядь виробництва і сировини чи без такої;

на громадян, які здійснюють продаж товарів без придбання одноразових
патентів або з порушенням терміну їх дії, чи здійснюють продаж товарів,
не зазначених у деклараціях, – від одного до десяти неоподатковуваних
мінімумів доходів громадян, а за ті ж дії, вчинені громадянином, якого
протягом року було піддано стягненню за одне із зазначених
правопорушень, – від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян.327

На виконання Закону України “Про державну податкову службу в Україні” та
з метою поліпшення роботи податкових органів щодо застосування
фінансових санкцій до порушників законодавства Головною державною
податковою адміністрацією України підготовлено та затверджено інструкцію
про порядок застосування та стягнення фінансових санкцій органами
державної податкової адміністрації.328 її видано на підставі як самого
Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, так і Закону
України “Про систему оподаткування” та інших актів нормотворення.

Такий же самий складний характер мають санкції фінансово-правових норм,
що можуть застосовуватись органами, які тим або іншим чином надають
суб’єктам фінансово-правових відносин бюджетні кошти для їх
використання. В цьому випадку на практиці зустрічаються санкції:

а) при здійсненні бюджетного кредитування (без особливого та при
особливому режимі);

б) при здійсненні розрахунків і в процесі кредитування по операціях,
пов’язаних з розрахунками;

в) в процесі фінансування;

130

г) при здійсненні касових операцій.

Кожен із зазначених підвидів містить у собі певну групу санкцій, які, як
правило, не застосовуються в іншому підвиді.

До фінансово-правових санкцій, що застосовуються органами, які надають
бюджетні кошти поза особливим режимом бюджетного кредитування,
відносяться: призупинення видачі всіх видів бюджетних позик, а також
нових бюджетних позик взагалі; дострокове стягнення названих бюджетних
позик; дострокове стягнення заборгованості за бюджетними позиками;
відмова від надання бюджетної позики; припинення бюджетного
кредитування; перевід на бюджетне кредитування під гарантію вищестоячого
органу суб’єкта-позичальника; зняття з бюджетного кредитування;
збільшення процентної ставки при простроченні заборгованості по
короткострокових позиках; нарахування пені з суми прострочених платежів;
виключення окремих видів товарів із забезпечення кредитом; штраф.

При особливому режимі бюджетного кредитування застосовуються наступні
фінансово-правові санкції: підвищення розміру процентної ставки за
користування кредитами, включаючи і прострочені кредити; переведення на
кредитування під гарантію вищестоячого органу управління; припинення
надання окремих видів кредитів; обмеження надання кредиту підприємствам,
що кредитуються по обігу матеріальних цінностей і затрат на заробітну
плату, розміром вилученої суми власних оборотних коштів, депонованих на
окремому рахунку; повне припинення короткострокового кредитування;
пред’явлення раніше виданих позик для дострокового стягнення; збільшення
процентної ставки при наданні кредиту на покриття затрат по
незавершеному виробництву.

В процесі фінансування застосовуються такі фінансово-правові санкції:
відмова в прийнятті до фінансування; зменшення залишку кошторисного
ліміту на суму невстановлених завищень по відповідних статтях кошторису.
Найсуворішою із цього підвиду фінансово-правових санкцій є закриття
бюджетних рахунків. Вона застосовується у випадку ненадання
підприємствами, установами чи закладами передбаченої законодавцем
звітності, недотримання встановленого для них штатного розкладу,
посадових окладів і кошторисів адміністративно-управлінських витрат,
порушення порядку і правил використання бюджетних кредитів.

Закриття бюджетних рахунків може бути повним або частковим. Повне
закриття бюджетних рахунків пов’язане із

131

загальними порушеннями в розпорядженні бюджетними кредитами (порушення
правил звітності і порядку використання коштів). Часткове закриття
бюджетних рахунків пов’язане з порушенням порядку використання коштів по
окремих статтях бюджетних витрат (перевитрата чи нецільове використання
бюджетних кредитів по окремих статтях кошторису установи чи організації,
порушення порядку руху бюджетних кредитів).

Повне або часткове закриття бюджетних рахунків, як санкція
фінансово-правової норми, має тимчасовий характер і вичерпується з
усуненням конкретних правопорушень, внаслідок яких вона була вжита. Ця
санкція полягає у тимчасовій призупинці видачі коштів бюджетній установі
чи організації по всіх чи окремих статтях кошторису. Право застосування
цієї санкції належить керівникам фінансових органів.

В ході фінансових операцій по розрахунках та в процесі бюджетного
кредитування по операціях, зв’язаних з розрахунками, застосовуються
наступні фінансово-правові санкції: відмова в наданні бюджетного
кредиту; припинення розпочатого бюджетного кредитування; штраф;
позбавлення суб’єкта фінансових правовідносин права розраховуватись
чеками; припинення зарахування надлишку забезпечення; призупинення
надання нових позик; припинення надання позик під розрахункові документи
водночас із спільним пред’явленням заборгованості до стягнення; відмова
в прийнятті від замовників платіжних доручень на перерахування коштів
проектними організаціями тощо.

При здійсненні касових операцій найчастіше застосовуються такі
фінансово-правові санкції до суб’єктів фінансових правовідносин:
заборона витрачання готівки з виручки на строк до тьох місяців;
припинення повністю або частково бюджетного кредитування; дострокове
стягнення раніше наданих позик; переведення під гарантію вищестоячої
організації; переведення у чинному порядку на відповідний строк на
особливий режим кредитування; повне припинення фінансування та ін.

Все це, так би мовити, санкції відновлювальні і каральні водночас.
Більшість з них були чинними ще в радянському законодавстві і знайшли
певне висвітлення на матеріалах тодішньої практики правозастосування в
науковій літературі.329 Зроблені радянськими вченими узагальнення,
оцінки та висновки з цих питань не втратили свого значення і по наш час.

Водночас з окремими їх судженнями погодитися просто

132

неможливо. Так, Ровінський Ю.А. писав: “Фінансово-правова норма досить
часто містить заохочення за успішне виконання і пфевиконання державних
фінансових завдань соціалістичними підприємствами і організаціями, а
також окремими робітниками і посадовими особами”.330

Ця умова за своєю суттю не є ні гіпотезою, ні диспозицією
фінансово-правової норми. Чи може вона розглядатися як елемент санкції?
На нашу думку, ні. Адже санкція фінансово-правової норми, як уже
зазначалося нами вище, є нічим іншим, як вказівкою на невигідні
порушнику диспозиції фінансово-правової норми наслідки, тобто вона
визначає міру державного примусу, яка застосовується до учасника
фінансового правовідношення у випадку порушення ним припису відповідної
правової норми.

Думку про те, що “заохочення за успішне виконання і перевиконання
державних фінансових завдань” “і юридичні санкції, -явища різноманітні”,
поділяєі відомий теоретик права АлєксєєвС.С.331 Правда, при цьому він,
на нашу думку, сам мимоволі вказує на те, що це – помилкове судження.

Зокрема, він пише: “Якщо юридична санкція – частина правової норми, яка
вказує на державно-примусові заходи, покликані забезпечити виконання
юридичних обов’язків, то заохочення відноситься до диспозиції норми, до
змісту прав і обов’язків. І суть заохочення – не в тому, щоб забезпечити
реалізацію юридичних норм (що характерно для санкцій), а в тому, щоб
безпосередньо стимулювати необхідну поведінку, бути позаправовим
стимулятором (підкреслено нами. – П.П.). Воно замінює чи доповнює не
санкції норм, а державно-примусовий вплив, що здійснюється з допомогою
юридичного механізму в цілому”.332

Як бачимо, в даному випадку Алєксєєв С.С. спростовує сам себе, тому що
одночасно бути “позаправовим стимулятором” і диспозицією правової (!)
норми – це нонсенс, повне взаємовиключення. Проте нас в даному випадку
більш цікавить не помилкове наступне, а істинне перше судження про те,
що заохочення і юридичні санкції -“явища різноплощинні”.

Таким чином, згадане Ровінським Ю.А. “заохочення за успішне виконання і
перевиконання державних фінансових завдань” не є і не може розглядатися
ні як елемент фінансово-правової норми, ні як її функція. Це не що інше,
як позаправове стимулювання державою правомірної поведінки,
інтенсифікації виробництва.

Аналізуючи санкцію фінансове-правової норми в сучасному 133

українському законодавстві та тенденції її розвитку, необхідно
зазначити, що в тій же радянській правовій літературі, особливо у
60-80-ті роки значною більшістю вчених основним принципом безготівкових
розрахунків визнавалась законодавча настанова про те, що платежі за
зобов’язаннями суб’єктів господарської діяльності здійснюються
кредитними закладами за згодою (акцептом) платника або за його
дорученням, за винятком випадків, безпосередньо передбачених законом.333

Законодавство України в цілому сприйняло цей принцип. Однак на перше
місце в його визначенні висунуто активне поняття «доручення клієнта
банку», а більш пасивне — згода (акцепт) — відсунуто на другий план.
Так, правила Держбанку СРСР встановлювали переважною формою розрахунків
у господарських відносинах. акцептну форму, що передбачала виставлення
постачальником грошових коштів на інкасо за допомогою платіжних вимог до
отримувача, які останній повинен був акцептувати. При цьому передбачався
навіть акцепт платіжної вимоги шляхом «мовчання», тобто платіжна вимога
вважалась акцептованою, якщо протягом певного строку не відбулась
відмова платника від акцепту.

Положення про безготівкові розрахунки в господарському обороті України,
затверджене Правлінням Нацбанку України від 24 травня 1993р., скасувало
розрахунки за допомогою платіжних вимог і закріпило новий принцип: «банк
діє за прямим дорученням клієнта»334 (про це ж говорить і ст. З Закону
України «Про банки і банківську діяльність»)335, що звело поняття
акцепту до більш вузьких рамок окремих дій учасників розрахункових
операцій.

Так, частиною 2 п. 12 Положення про безготівкові розрахунки в
господарському обороті України зазначено, що «розрахунки за допомогою
платіжних доручень, акцептованих банками, можуть здійснюватись між
філіями одного банку.. .»336. Для акредитивної форми розрахунків цим же
Положенням передбачена можливість встановлення умовами акредитиву
«акцепту уповноваженого покупця»337.

Положення про перевідний та простий вексель, затверджене постановою ЦВК
РНК СРСР від 07 серпня 1937 р., яке діє і зараз в Україні, оперує
поняттям «акцепт векселя».

Таким чином, принцип безготівкових розрахунків на сучасному етапі
розвитку законодавства України необхідно переформулювати, розташувавши
поняття «доручення» і «згода» послідовно, залежно від їх значимості:
платежі при розрахунках

134

здійснюються банком за дорученням або за згодою (акцептом) платника.
Наведений принцип акцентується не випадково. Він допомагає з’ясувати
взаємовідносини банку і клієнта, за яких перший виступає по суті агентом
останнього і не може здійснювати платежі з рахунку клієнта без прямої на
те його згоди, крім передбачених законодавством виняткових випадків.

Такі винятки охоплюються поняттями безакцентного списання і безспірного
стягнення грошових коштів, сутність яких зводиться до того, що у
встановлених законодавством випадках банк зобов’язаний провести платіж з
рахунку клієнта, не враховуючи волевиявлення останнього.

Здійснення платежів в Україні з рахунків у безспірному порядку регулюють
наступні правові акти:

Закони України: «Про банки і банківську діяльність», «Про єдиний митний
тариф», «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», «Про
державну податкову службу в Україні», «Про арбітражний суд», «Про
підприємства в Україні», «Про обмеження монополізму та недопущення
недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності», «Про
оподаткування прибутку підприємств», «Про забезпечення санітарного та
епідеміологічного стану населення», «Про ціни та ціноутворення», «Про
державне регулювання виробництва і торгівлі спиртом етиловим, коньячним
та плодовим, алкогольними напоями і тютюновими виробами», «Про
відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ і організацій за
правопорушення у сфері містобудування», «Про акцизний збір з алкогольних
напоїв та тютюнових виробів», «Про транспорт»;

Цивільний кодекс України, Арбітражний процесуальний кодекс України,
Кодекс торговельного мореплавства України;

Декрет Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 р. № 8-93 «Про
стягнення невнесених у строк податків і неподаткових платежів»;

інструкції, листи, накази, телеграми органів, що здійснюють фінансову
діяльність держави, які використовуються державними контролюючими
органами.

¦

?

„E

yyyy]„?

^„E

„?

„N

yyyy]„?

^„N

„z

„-

yyyy]„z

^„-

?

o

yyyy]„”^„(

„(

„–

yyyy]„(

^„–

„#

^„#

„-

yyyy]„-

„(

yyyy]„(

„?

„

yyyy]„?

^„

„-

yyyy]„-

„

„#

„p

yyyy]„#

^„p

„

„u

yyyy]„

^„u

„#

„p

yyyy]„#

^„p

?

¶

¶

„-

„k

yyyy]„-

^„k

„®

„

yyyy]„®

^„

„(

„p

yyyy]„(

^„p

„

„k

yyyy]„

^„k

„z

^„z

„q

„

yyyy]„ ^„

„

„u

^„u

„ 

yyyy]„ 

yyyy]„#

^„p

„

^„

„#

„b

yyyy]„#

^„b

„ 

yyyy]„ 

?

?

„

„f

yyyy]„

^„f

?

„®

„

yyyy]„®

^„

„f

^„f

„›

yyyy]„›

„

„k

yyyy]„

^„k

„k

^„k

„?

yyyy]„?

„

„k

yyyy]„

^„k

„#

„k

„p

^„p

„S

^„S

„J

^„J

„J

^„J

„N

^„N

„p

yyyy]„p

p

r

r

„S

^„S

yyyy^„1/2gdiaA

„@

^„@

„J

^„J

„J

^„J

„S

^„S

„N

^„N

„E

^„E

„p

yyyy]„p

„X

^„X

e

?

2

4

’

gdiaA безакцентних стягнень коштів потрібно визначити: по-перше —
суб’єктів, рішення яких вважається повноважним для проведення такого
заходу, по-друге — причини, у зв’язку з якими можуть прийматися ці
рішення.

До суб’єктів, на підставі рішень яких відбувається безспірне і 135

безакцентне стягнення коштів, відносяться: податкові органи, митні
органи, державні цільові фонди та державні позабюджетні фонди,
нотаріальні контори і арбітражні суди.

Причини застосування безспірних та безакцентних стягнень виникають за
певних обставин. Наприклад, стаття II Закону України «Про державну
податкову службу в Україні» передбачає стягнення недоїмок по податках та
неподаткових платежах, а також пені, штрафів, інших санкцій,
встановлених чинним законодавством України, за рішенням керівників або
заступників керівників податкових органів.338

Відповідно до Декрету Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 р. №
8-93 «Про стягнення невнесених у строк податків і неподаткових платежів»
у безспірному порядку стягуються суми недоїмок:

а) по податках, податкових кредитах та інших платежах до державного та
місцевих бюджетів, до державних цільових фондів та позабюджетних фондів
з підприємств, організацій та установ, незалежно від форм власності та
результатів господарської діяльності, за розпорядженням державних
податкових органів за весь час ухилення від сплати, крім випадків,
передбачених законодавством;

б) по платежах на державне обов’язкове і державне соціальне страхування,
які необхідно отримати від підприємств, за розпорядженням Української
державної страхової комерційної компанії, Пенсійного фонду і Фонду
соціального страхування України.

Згідно зі статтею 7 зазначеного Декрету безспірне стягнення коштів може
бути звернено не тільки на суми, що знаходяться на розрахунковому
рахунку платника в установі банку, але й на ті, які знаходяться на
окремих рахунках і акредитивах, відкритих за рахунок платника.339
Останнє підтвердив Нацбанк України телеграмою від 28 листопада 1995 р.,
яка роз’яснювала практичний механізм такої міри стягнення. Також згідно
зі ст. 7 вищезгаданого Декрету та Інструкції про особливості
застосування Декрету Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 р. №
8-93 «Про стягнення невнесених у строк податків та неподаткових
платежів», затвердженої наказом Мінфіну України від 02 жовтня 1993 р. №
84, можливим є звернення стягнення на рахунки дебіторів неплатника. Це
здійснюється податковим органом інкасовим дорученням (розпорядженням) за
умов існування виправдувальних документів.

У випадку звернення стягнення на рахунки дебіторів виникала

136

проблема непорядності з боку підприємства-неплатника до
підприємства-кредитора в порядку проведення між ними взаєморозрахунків
та надання відповідних документів. Тобто при відсутності коштів на
банківському рахунку неплатника боржник погашає суму недоїмки за рахунок
його дебіторів. Але ця процедура не була належним чином регламентована
законом, що створювало певні підстави для зловживань.

Для того, щоб захистити підприємства від непорядних партнерів, було
видано наказ Міністерства фінансів України, зареєстрований у
Міністерстві юстиції України 23 квітня 1996 р. за № 199/1224.3 його
виходом внесено зміни до вищезгаданої Інструкції: звернення стягнення на
рахунки дебіторів неплатника здійснюється за наявності акта звірки між
дебітором та неплатником або акта зустрічної перевірки, який підтверджує
заборгованість.

Вказані декрети, нормативні акти Нацбанку України та інструкції не
стосуються питання стягнення недоїмок по митних зборах. Хоча вказаний
платіж є згідно з Законом України «Про єдиний митний тариф» податковим,
він має певні особливості, які пов’язані з тим, що контролюючими
органами у даному випадку є органи митного контролю, які прямо не
вказуються в Декреті Кабінету Міністрів України від 21 березня 1993 р.
серед органів стягнення. Між тим, частина 2 ст. 25 Закону України «Про
єдиний митний тариф» передбачає, що митний збір, несплачений у строки,
на які було надано відстрочку та розстрочку платежу, а так само
несплачений у результаті інших дій, що спричинили його недобір,
стягується за розпорядженням митних органів України у безспірному
порядку.340

Проблема постає у тому, що через нечіткість законодавчих актів України
податкові адміністрації на практиці не цікавляться при перевірках
питаннями сплати суб’єктами господарської діяльності митного збору, який
за своєю економічною та юридичною природою є податком, що створює
ситуацію обмеженої можливості висвітлення будь-яких порушень у цій
сфері. Внаслідок цього порушення по сплаті митного збору можуть бути
виявлені лише в результаті перевірки власних дій митними органами.

Частина 1 п. 54 Положення про безготівкові розрахунки в господарському
обороті України передбачає, що безспірне стягнення коштів з рахунків
може бути здійснене за виконавчими документами, які видаються судами, за
наказами арбітражних судів та іншими виконавчими документами, що
визначені чинним законодавством України.

137

Це Положення, на жаль, не обумовлює випадки безспірного стягнення
коштів. Слід звернути на це особливу увагу. Згідно з інструкцією «Про
порядок здійснення нотаріальних дій нотаріусами України» для стягнення
грошових коштів з боржника нотаріуси здійснюють виконавчі надписи на
документах, які встановлюють заборгованість. Перелік документів, за
якими стягнення заборгованості провадиться у безспірному порядку на
підставі виконавчих надписів нотаріусів, встановлюється Кабінетом
Міністрів України. Але такий перелік Кабінетом Міністрів України не
затверджено, у зв’язку з чим продовжує діяти затверджений постановою
Ради Міністрів УРСР від 12 жовтня 1976 р. № 483 перелік документів, за
якими стягнення заборгованості здійснюється у безспірному порядку на
підставі виконавчих надписів державних нотаріальних контор.

Згідно з цим переліком на підставі виконавчих надписів стягується
заборгованість по кредитних операціях, які здійснювались установами
Держбанку СРСР. Зі створенням Нацбанку України і комерційних банків до
вказаного переліку відповідні зміни не було внесено, тому в цих банках
відсутні правові основи для стягнення заборгованості по кредитних
договорах у безспірному порядку за виконавчими надписами. Внаслідок
цього суперечки про стягнення цієї заборгованості підвідомчі арбітражним
судам.

Звернемо також увагу на те, що згідно з переліком залишилось стягнення у
безспірному порядку на підставі виконавчих надписів нотаріусів
заборгованості по орендних платежах, комунальних та експлуатаційних
витратах за нежитлові приміщення в будинках, які знаходяться на балансі
місцевих Рад народних депутатів, об’єднань, підприємств та організацій.

Проблема забезпечення стабільності банківської системи України ставилась
неодноразово. Особлива роль у цьому належить забезпеченню інтересів
вкладників банку та правовому регулюванню стягнень коштів з
кореспондентського рахунку банку. Механізм виконання рішення
арбітражного суду про стягнення коштів з комерційного банку встановлено
положенням про міжбанківські розрахунки в Україні, затвердженим
постановою Правління Нацбанку України від 21 березня 1996 р. № 65 та
узгодженим з Головною державною податковою інспекцією України.

На практиці це відбувається наступним чином. Арбітражний суд видає наказ
про списання з рахунку банку суми, що стягується. Даний наказ береться
до виконання Нацбанком України. При цьому Правління Нацбанку України
залишає на кореспондентському

138

рахунку комерційного банку кошти в розмірі 10% від суми залишку для
забезпечення потреб клієнтів (у розмірі, встановленому банком
обов’язкового резервування). Інші кошти списуються. На нашу думку,
встановлення цифри у 10% викликає певні сумніви щодо її обгрунтованості.

У зв’язку з цим постає важливе питання визначення правомірності
встановленого Нацбанком України порядку виконання судових рішень. Справа
в тому, що грошові кошти, які перебувають на кореспондентському рахунку
комерційного банку, мають різний правовий статус. Згідно з Законом
України «Про банки і банківську діяльність» є різниця між власними
коштами банку та іншими видами кредитних ресурсів, тобто залишки на
рахунках клієнтів не є власними коштами банку.341 У той же час,
виконуючи судові рішення, Нацбанк України списує на користь позивача не
лише кошти банку, але й кошти клієнтів, які не відповідають з,а
зобов’язаннями останнього.

Стаття 23 цього ж Закону встановлює, що статут банку повинен відповідати
вимогам законодавства України про акціонерні товариства та інші види
господарських товариств.342 Тобто, будь-який комерційний банк — це
господарське товариство. У більшості випадків банки є або акціонерними
товариствами, або товариствами з обмеженою відповідальністю. Внаслідок
цього при регулюванні діяльності банків повинен застосовуватись Закон
України «Про господарські товариства», який встановлює, що акціонерне
товариство несе відповідальність за зобов’язаннями лише майном
товариства.343

Вищезгадане доводить, що встановлений Нацбанком України порядок
виконання судових рішень не зовсім узгоджується з чинним законодавством,
оскільки він фактично перекладає відповідальність за зобов’язаннями
комерційних банків на клієнтів, тому що в погашення цих зобов’язань
списуються залишки на рахунках підприємств.

Потрібно передбачити механізм звернення стягнення виключно на власні
кошти банків. Зробити це можливо, тому що вже зараз комерційні банки
складають щоденні звіти про дотримання ними економічних нормативів та
оціночних показників, які надходять у розпорядження Нацбанку України.
Зокрема, до цих звітів включаються згідно з інструкцією № 10 «Про
порядок регулювання та аналіз діяльності комерційних банків»,
затвердженою Правлінням НБУ від ЗО грудня 1996 р., такі показники:
«Показник мінімального розміру власних коштів банку (ПІ)», «Показник
відношення власних

139

і залучених коштів банку (П2)>, «Показник покриття передбачуваних
збитків власними коштами банку (ПЗ)».

Стосовно питання регулювання безакцентного стягнення коштів банку слід
зважити на Постанову Верховної Ради України від 23 січня 1997 р. «Про
внесення зміни до Постанови Верховної Ради України «Про норматив обігу
платіжних документів в Україні». В ній зазначається, що у разі
перевищення нормативного терміну проходження платежів з обслуговуючого
банку відправника коштів здійснюється безакцентне списання пені:
державним податковим органом з зарахуванням до Державного бюджету
України та відправником коштів із розрахунку 120% річних від облікової
ставки Нацбанку України від суми недоплати, розрахованої за кожний день
прострочення платежу.344

Існує проблема безспірних та безакцентних стягнень і в міжнародному
аспекті. Так, у разі прийняття судом або арбітражним судом, Міжнародним
комерційним арбітражним судом чи Морською арбітражною комісією при
Торгово-промисловій палаті України рішення за позовною заявою резидента
про стягнення з нерезидента заборгованості, що виникла внаслідок
недотримання нерезидентом пунктів, передбачених експортно-імпортними
контрактами, стягнення може бути здійснено тільки у випадку ратифікації
міжнародних договорів з країнами СНД та інших держав щодо взаємного
визнання рішень арбітражних судів.

Сучасний стан у сфері безакцентних і безспірних взає-морозрахунків
свідчить про існування великої кількості невирішених питань. Так, 6
листопада 1996 р. Президент України використав своє право накласти вето
на Закон «Про внесення змін до статті 381 Цивільного кодексу УРСР». Нова
редакція ст. 381 надавала право самостійно, виключаючи так звану
черговість платежів, розпоряджатися власними коштами, крім випадків,
передбачених чинними законами України. Разом з тим Верховною Радою
України раніше було прийнято Закон від 16 жовтня 1996 р. «Про внесення
зміни до ст. 24 Закону України «Про підприємства в Україні». Згідно з
ним підприємства самостійно встановлюють черговість і напрями списання
коштів з власних рахунків, яке здійснюється установами банків за
дорученням підприємств, крім випадків, передбачених законами України.345

Утворилась ситуація, коли при розширенні можливостей безспірного
стягнення було скасовано черговість платежів. Це може призвести до того,
що при отриманні на рахунок боржника коштів всі вони будуть негайно та
безспірно списані.

140

У зв’язку з цим Комісія Верховної Ради України з питань фінансів і
банківської діяльності підготувала проект Постанови Верховної Ради «Про
регулювання деяких питань безспірного стягнення грошових коштів з
рахунків суб’єктів підприємницької діяльності». З прийняттям цієї
постанови може бути встановлено декілька першочергових напрямків
використання коштів підприємствами до застосування порядку про безспірне
стягнення.

Наприкінці грудня 1996 року Верховною Радою України було прийнято у
першому читанні законопроект «Про платежі на території України».
Проектом Закону передбачено ускладнення процедури проведення безспірного
стягнення. Так, після виявлення недоїмки Державна податкова
адміністрація надсилає підприємству три повідомлення (через 5, ЗО і 45
днів після виявлення недоїмки). Списання коштів дозволено через 15 днів
після направлення останньої вимоги податкових органів. Загалом цей
проект є прогресивним і його прийняття поліпшить платіжний стан
українських підприємств.

На нашу думку, законодавчі акти щодо безспірних та безакцентних
розрахунків повинні розглядатись законодавцем і прийматись у першу
чергу. Наведення правового порядку в цій сфері наблизить Україну до
цивілізованих країн, де проведення таких розрахунків здійснюється
виключно на підставі рішення суду.

Отже, санкція фінансово-правовоїнорми, оскільки вона може безпосередньо
зачіпати корінні інтереси не тільки держави, але й усіх інших без
винятку суб’єктів фінансових правовідносин, має найскладнішу будову,
набуває різноманітних форм та в порівнянні з іншими структурними
елементами фінансово-правової норми розвивається найдинамічніше. В ній
однаково повно представлені як відновлювальна, так і каральна функції.
Без санкції, як, між іншим, і без будь-якого іншого обов’язкового
структурного елементу фінансово-правової норми ця норма права мертва.

Дослідження фінансово-правової норми має велике значення для дальшого
вдосконалення фінансового законодавства насамперед та
фінансово-правового нормотворення взагалі. З’ясування особливостей цієї
норми права показує, наскільки важливо для державної і господарської
діяльності своєчасно враховувати зміни, що відбуваються у фінансових
відносинах в українському суспільстві на перехідному етапі до ринкової
моделі економіки. Законодавець в особі Верховної Ради України, інші
суб’єкти фінансових правовідносин, наділені державою від її імені правом
відмінювати застарілі фінансово-правові норми чи їх окремі
структурно-логічні

141

елементи та впроваджувати замість них нові, здійснює активний вплив на
фінансові відносини в суспільстві, насамперед на державні фінанси.

§ 3. Види фінансово-правових норм

В загальній теорії права уже давно однією з аксіом є твердження про
багатоманітність видів правових норм. Так, в залежності від критеріїв,
які беруться за основу, виділяються галузеві норми права, норми
матеріального і процесуального права, норми абстрактні і казуїстичні,
абсолютно визначені, відносно визначені і бланкетні і т.д.34*

Серед цих різноманітних поділів норм права на види висхідне, визначальне
значення, на нашу думку, мають лише ті, які відображають істотні
об’єктивні особливості права як соціального інституціонального
нормативного регулятора суспільних відносин в широкому,
загальносоціологічному розумінні цього слова. Це, в свою чергу, є
достатньою підставою для того, щоб з істинних методологічних позицій
підійти до вирішення питань догми права, а, значить, і проблеми
юридичної практики, до визначення правил і рекомендацій для ефективного
застосування правових норм у конкретних випадках життя.

Така точка зору на класифікацію правових норм, як зазначає Алєксєєв
С.С., означає, що “види норм права розглядаються насамперед в якості
одного з проявів його структури”.347 Тобто, в даному випадку ми
одержуємо не довільно сконструйовану класифікацію, а об’єктивно
зумовлений поділ юридичних норм, який після структури самої правової
норми є другим рівнем загальної структури права.

Поділ юридичних норм на види ще відноситься до мікроструктури права, але
характеризує більш високий рівень його будови. Тому при аналізі видів
юридичних норм з більшою виразністю проявляється залежність структури
права від об’єктивних особливостей предмету правового регулювання, в
яких проявляються специфічні закономірності права.348

На нашу думку, найістотніший вплив на об’єктивний поділ юридичних норм
наїх види зумовлюютьластупні фактори: а) функції правових норм; б)
спеціалізація правових норм; в) способи правового регулювання; г)
індивідуальне регулювання суспільних відносин. Причому визначальними є
перших два з цих факторів. Такий поділ

142

норм права у відповідності з їх функціями та спеціалізацією і утворює
загальну класифікацію правових норм.

Причому необхідно підкреслити, що предметом класифікації, як правильно,
на нашу думку, відзначає Алексеев С.С., “є первинні, реальні, живі
норми-приписи”, “взяті в єдності всіх притаманних їм елементів”349, а не
окремі елементи правових норм – гіпотези, диспозиції, санкції, що
розглядаються ізольовано один від одного. Звичайно, і вони можуть бути
предметом класифікації. Однак це уже якісно інша проблема і стосується
вона головним чином техніко-юридичної побудови правової норми, питань
юридичної техніки в цілому, і ніяк не впливає на об’єктивний поділ
правових норм на їх види.

Оскільки, як було зазначено, в основі головного поділу юридичних норм
лежать відповідні спеціально-юридичні функції -регулятивна і охоронна,
то і всі правові норми поділяються на регулятивні і охоронні.
Регулятивні та охоронні нормативні приписи утворюють кістяк права як
нормативного утворення. Саме з них на наступних рівнях правової матерії
в цілому головним чином і складаються окремі правові спільності, що
входять в неї- інститути права, групи споріднених інститутів, галузі
права, сімТ галузей права. Як одні, так і інші приписи є підставою для
виникнення особливих правовідносин – регулятивних чи охоронних.

З розвитком процесу спеціалізації регулятивних і охоронних приписів як в
національному праві, так і в праві інших країн намітилась і стає все
очевиднішою тенденція до все більшого відособлення цих груп норм права
одна від одної. Об’єднуючись в особливі, самостійні регулятивні або
охоронні спільності (інститути), вони функціонують в своїх системах, все
більше віддаляються одна від одної. Звичайно, при цьому взаємозв’язок та
взаємозалежність між ними не перериваються, не зникають, а набирають
інших форм, здебільшого не прямих, як це мало місце раніше, а головним
чином через посередництво відповідних правових інститутів і навіть
галузей права.

До регулятивних (правовстановлювальних) належать правові приписи, які
безпосередньо спрямовані на регулювання суспільних відносин шляхом
надання учасникам прав та покладення на них обов’язків. Ця група
юридичних норм є правовстановлювальною тому, що їх роль в регулюванні
суспільних відносин зводиться головним чином до встановлення
суб’єктивних юридичних прав і обов’язків. Тобто, за цією ознакою до
регулятивних належать і всі фінансово-правові норми.

143

Будь-яка фінансово-правова норма приписує учасникам фінансових відносин
певні права і обов’язки, відповідну міру поведінки. Вона або зобов’язує,
або забороняє, або уповноважує (дозволяє) здійснювати чи не здійснювати
суб’єктам фінансових правовідносин певні вчинки. Тому в залежності від
характеру приписів, що містяться в диспозиції фінансово-правової норми,
точніше кажучи, в залежності від характеру впливу на поведінку суб’єктів
фінансових правовідносин, всі фінансово-правові норми поділяються на
зобов’язуючі, забороняючі та уповноважуючі (дозволяючі). Дану точку зору
поділяли в минулому і поділяють в наш час більшість
юристів-фінансистів.350

Зобов’язуючі, забороняючі і уповноважуючі (дозволяючі) фінансово-правові
норми з вичерпною повнотою охоплюють всі види матеріальних правових
зв’язків суб’єктів фінансових правовідносин, їх фінансову діяльність,
зумовлені нею дії та утримання від відповідних дій. Наведена
класифікація фінансово-правових норм повністю відображає і сутність
фінансового права як головного знаряддя фінансової діяльності держави,
оскільки в громадянському суспільстві вона здійснюється, як правило, при
допомозі правових норм, що містять в собі прямі і безпосередні
повеління, заборони і дозволи.

Спроби заперечувати таку класифікацію фінансово-правових норм, які мали
місце раніше і зустрічаються нині, аргументуються тим, що в будь-якій
фінансово-правовій нормі мають місце зобов’язуючі та уповноважуючі
елементи. Одним з найбільш виражених представників таких поглядів на
класифікацію фінансово-правових норм, як і будь-яких інших норм права
взагалі, є А.Я.Берченко, який ще на початку 50-х років стверджував у
своїй кандидатській дисертації, що “кожна “забороняюча” норма може бути
сформульована як “зобов’язуюча” і, навпаки, будь-яка “уповноважуюча”
норма права може бути виражена як “зобов’язуюча” та навпаки. На його
думку, “тільки здається, що є відмінності між “зобов’язуючими”,
“забороняючими” та “уповноважуючими” нормами права”, а якщо ці
відмінності в чомусь і проявляються, то аж ніяк не в “характері правил
поведінки”, що встановлюються тією чи іншою нормою, а лише у
відмінностях логічної та граматичної будови цих норм.331

Автори подібних тверджень не враховують, що держава, виражаючи свою волю
у будь-якій нормі права, завжди веліє, наказує, проте не завжди вона
домагається одного і того ж. В одних випадках державне повеління
виражається у формі зобов’язання, в інших – у формі заборони, в третіх –
у формі дозволу на вчинення тієї чи іншої

144

дії. Тому класифікація фінансово-правових норм за вказаними ознаками –
це не питання логічної чи граматичної будови норми права, а питання
поділу їх на види в залежності від характеру правил поведінки суб’єктів
фінансових правовідносин, що встановлюються диспозицією
фінансово-правової норми.

Інакше кажучи, це питання про функції фінансово-правових норм в
суспільному житті, методи їх впливу на поведінку суб’єктів фінансових
правовідносин, які, в свою чергу, визначаються характером фінансових
відносин, що регулюються відповідною фінансово-правовою нормою. Саме
виходячи з даних відносин та враховуючи у зв’язку з цим необхідність в
наданні нормі права більшої чи меншої категоричності, законодавець,
точніше, будь-який правотворчий орган держави надає відповідній
фінансово-правовій нормі зобов’язуючого, забороняючого чи
уповноважуючого (дозволяючого) характеру.

Звичайно, зобов’язуючи здійснювати певні дії, норма права тим самим
забороняє діяти інакше в порівнянні з тим, що в ній зумовлено. Проте
суть припису такої фінансово-правової норми полягає в позитивній дії,
передбаченій відповідною нормою права.

Так у диспозиції фінансово-правової норми, викладеній у пункті 7.2.1
статті 7 Закону України “Про податок на додану вартість”, зазначається:
“7.2.1. Платник податку зобов’язаний надати покупцю податкову накладну,
що має містити зазначені окремими рядками:

а) порядковий номер податкової накладної;

б) дату виписування податкової накладної;

в) назву юридичної особи або прізвище, ім’я, по батькові фізичної особи,
зареєстрованої як платник податку на додану вартість;

г) податковий номер платника податку (продавця та покупця);

д) місце розташування юридичної особи або місце податкової адреси
фізичної особи, зареєстрованої як платника податку на додану вартість;

е) опис (номенклатуру) товарів (робіт, послуг) та їх кількість (обсяг,
об’єм);

є) повну назву отримувача;

ж) ціну продажу без врахування податку;

з) ставку податку на відповідну суму податку у цифровому значенні;

й) загальну суму коштів, що підлягають сплаті з урахуванням податку.

145

7.2.2. У разі звільнення від оподаткування у випадках, передбачених
статтею 5 цього Закону, у податковій накладній робиться запис “Без ПДВ”
з посиланням на відповідний підпункт пункту 5.1 чи пункту 5.2 статті 5.

7.2.3. Податкова накладна складається у момент виникнення податкових
зобов’язань продавця у трьох примірниках. Оригінал і перша копія
податкової накладної надаються покупцю, друга копія залишається у
продавця товарів (робіт, послуг).

Для операцій, що оподатковуються і звільнені від оподаткування,
складаються окремі податкові накладні.

Податкова накладна є звітним податковим документом і одночасно
розрахунковим документом.

Податкова накладна виписується на кожну повну або часткову поставку
товарів (робіт, послуг). У разі, коли частка товару (робіт, послуг) не
містить відокремленої вартості, перелік (номенклатура) частково
поставлених товарів зазначається в додатку до податкової накладної у
порядку, встановленому центральним податковим органом України, та
враховується у визначенні загальних податкових зобов’язань.

Платники податку повинні зберігати податкові накладні протягом строку,
передбаченого законодавством для зобов’язань із сплати податків.

7.2.4. Право на нарахування податку та складання податкових накладних
надається виключно особам, зареєстрованим як платники податку в порядку,
передбаченому статтею 9 цього Закону.

7.2.5. Для фізичних осіб, не зареєстрованих як суб’єкти підприємницької
діяльності, що ввозять (пересилають) товари (предмети) на митну
територію України в обсягах, що піддягають оподаткуванню згідно із
законодавством України, оформлення митної декларації прирівнюється до
подання податкової накладної.

7.2.6. Податкова накладна видається у разі продажу товарів (робіт,
послуг) покупцю на його вимогу. У будь-якому випадку видається товарний
чек, інший розрахунковий або платіжний документ, що підтверджує передачу
товарів (робіт, послуг) та/або прийняття платежу із зазначенням суми
податку.

7.2.7. У разі ввезення (імпортування) товарів документом, що посвідчує
право на отримання податкового кредиту, вважається належним чином
оформлена митна декларація, яка підтверджує сплату податку на додану
вартість.

146

7.2.8. Платники податку повинні вести окремий облік з продажу та
придбання щодо:

операцій, що підлягають оподаткуванню за ставкою 20 відсотків та
звільнені від оподаткування;

операцій, вартість яких не включається до складу валових витрат
виробництва (обігу) або не підлягає амортизації, ввізних (імпортних) та
вивізних (експортних) операцій. Зазначений облік ведеться в спеціальних
книгах, форма і порядок заповнення яких встановлюється центральним
податковим органом України”.352

Ще яскравіший, класичний приклад зобов’язуючої фінансово-правової норми
наводить законодавець у Законі України “Про внесення змін до Закону
України “Про систему оподаткування””. Зокрема, її диспозиція, викладена
у статті 9 цього Закону, звучить наступним чином:

” 1. Платники податків і зборів (обов’язкових платежів) зобов’язані:

1) вести бухгалтерський облік, складати звітність про
фінансово-господарську діяльність і забезпечувати її зберігання у
терміни встановлені законами;

2) подавати до державних податкових органів та інших державних органів
відповідно до законів декларації, бухгалтерську звітність та інші
документи і відомості, пов’язані з обчисленням та сплатою податків і
зборів (обов’язкових платежів);

3) сплачувати належні суми податків і зборів (обов’язкових платежів) у
встановлені законами терміни;

4) допускати посадових осіб державних податкових органів до обстеження
приміщень, що використовуються для одержання доходів чи пов’язані з
утриманням об’єктів оподаткування, а також для перевірок з питань
обчислення і сплати податків і зборів (обов’язкових платежів).

2. Керівники і відповідні посадові особи юридичних осіб та фізичні особи
під час перевірки, що проводиться державними податковими органами,
зобов’язані давати пояснення з питань оподаткування у випадках,
передбачених законами, виконувати вимоги державних податкових органів
щодо усунення виявлених порушень законів про оподаткування і підписати
акт про проведення перевірки.

3. Обов’язок юридичної особи щодо сплати податків і зборів (обов’язкових
платежів) припиняється із сплатою податку, збору (обов’язкового платежу)
або його скасуванням. У разі ліквідації

147

юридичної особи заборгованість з податків і зборів (обов’язкових
платежів) сплачується у порядку, встановленому законами України.

4. Обов’язок фізичної особи щодо сплати податків і зборів (обов’язкових
платежів) припиняється із сплатою податку і збору (обов’язкового
платежу) або його скасуванням, а також у разі смерті платника”.353

Зобов’язуючі норми складають переважну більшість серед усієї сукупності
фінансово-правових норм. Всі приписи в них виражені в абсолютно
категоричній формі.

Забороняючи ту чи іншу дію, фінансово-правова норма водночас зобов’язує
діяти у відповідності з тим, що виражено в такій нормі. Проте суть
питання у таких випадках в утриманні від дій. заборонених відповідною
нормою права.

Яскравий приклад забороняючої фінансово-правової норми законодавець
наводить у статті 5 Закону України “Про податок на додану вартість”. В
ній, зокрема, зазначається:

“5.1 Звільняються від оподаткування операції з:

5.1.1. продажу вітчизняних продуктів дитячого харчування молочними
кухнями та спеціалізованими магазинами і куточками, які виконують
функції роздаточних пунктів, у порядку і за переліком продуктів,
встановленими Кабінетом Міністрів України.

5.1.2. продажу (переплати) і доставки періодичних видань друкованих
засобів масової інформації вітчизняного виробництва; продажу книжок
вітчизняного виробництва; продажу учнівських зошитів, підручників та
навчальних посібників;

5.1.3. надання згідно з переліком, встановленим Кабінетом Міністрів
України, послуг з вищої, середньої, професійно-технічної та початкової
освіти закладами освіти, які мають спеціальний дозвіл (ліцензію) на
надання таких послуг та послуг з виховання та освіти дітей будинками
культури в сільській місцевості, дитячими музичними та художніми
школами, школами мистецтв;

5.1.4. продажу товарів спеціального призначення для інвалідів за
переліком, встановленим Кабінетом Міністрів України;

5.1.5. послуг з доставки пенсій та грошової допомоги населенню;

5.1.6. надання послуг з реєстрації актів громадянського стану державними
органами, уповноваженими здійснювати таку реєстрацію згідно із
законодавством;

5.1.7. продажу лікарських засобів та виробів медичного призначення,
зареєстрованих в Україні у встановленому

148

законодавством порядку, в тому числі надання послуг з такого продажу
аптечними установами;

5.1.8. надання послуг з охорони здоров’я згідно з переліком,
встановленим Кабінетом Міністрів України, закладами охорони здоров’я,
які мають спеціальний дозвіл (ліцензію) на надання таких послуг;

5.1.9. продажу путівок на санаторно-курортне лікування та відпочинок
дітей у закладах за переліком, встановленим Кабінетом Міністрів України.
Зазначена пільга не поширюється на продаж путівок нерезидентами;

5.1.10. надання в порядку та в межах норм, встановлених Кабінетом
Міністрів України, послуг з:

утримання дітей у дошкільних закладах, школах-інтернатах,
кімнатах-розподільниках установ Міністерства внутрішніх справ України;

утримання осіб у будинках для престарілих та інвалідів;

харчування та облаштування на нічліг осіб, які не мають житла, у
спеціально відведених для цього місцях;

харчування дітей у школах, професійно-технічних училищах та громадян у
закладах охорони здоров’я;

5.1.11. надання послуг державними службами зайнятості України за
переліком, встановленим Кабінетом Міністрів України;

5.1.12. надання послуг архівними установами України, пов’язаних з
наданням документів Національного архівного фонду України юридичним і
фізичним особам, а також продажу архівними установами України документів
Національного архівного фонду України, які перебувають у власності
юридичних або фізичних осіб відповідно до законодавства України;

5.1.13. надання послуг з перевезення пасажирів міським і приміським
пасажирським транспортом та автомобільним транспортом у межах району,
тарифи на які регулюються у встановленому законом порядку, за винятком
операцій з надання пасажирського транспорту в оренду (прокат);

5.1.14. надання культових послуг та продажу предметів культового
призначення релігійними організаціями за переліком, встановленим
Кабінетом Міністрів України;

5.1.15. надання послуг з поховання будь-яким платником податку;

5.1.16. передачі конфіскованого майна, знахідок скарбів або майна,
визнаних безхазяйними, у розпорядження державних

149

органів або організацію, уповноважених здійснювати їх збереження або
продаж згідно із законодавством;

5.1.17. передачі земельних ділянок, що знаходяться під об’єктами
нерухомості, або незабудованої землі у разі, коли така передача
дозволена згідно з положеннями Земельного Кодексу України;

5.1.18. безкоштовної передачі рухомого складу однією залізницею або
підприємством залізничного транспорту загального користування іншим
залізницям або підприємствам залізничного транспорту загального
користування державної форми власності в порядку, встановленому
Кабінетом Міністрів України”.354

Забороняючі фінансово-правові норми з усього масиву норм фінансового
права займають проміжне місце за своєю кількістю між зобов’язуючими та
уповноважуючими фінансово-правовими нормами.

Уповноважуючи на ті чи інші дії (дозволяючи їх), фінансово-правова норма
в той же час зобов’язує утриматися від дій, спрямованих на те, що
завадити уповноваженому здійснити свої права. Проте суть питання тут в
тому,

що така фінансово-правова норма не приписує уповноваженому будь-яких
позитивних дій чи утримання від певних дій. Вона тільки дозволяє
суб’єктам фінансового правовідношення вчиняти ті або інші дії, надаючи
їм свободу розпоряджатись наданими їм правами, тобто використовувати чи
не використовувати ці права.

Водночас на відміну від уповноважуючих норм інших галузей права
фінансово-правова уповноважуюча норма, так само, як і зобов’язуюча та
забороняюча фінансово-правова норма, продовжує залишатися категоричним
імперативом. Хоч категоричність цього виду фінансово-правових норм, як
резюмує професор Воронова Л .К., “виявляється дещо своєрідно”. В даному
разі “суб’єкти фінансових правовідносин у межах своєї компетенції можуть
конкретизувати вимоги держави. У випадках застосування уповноважуючої
норми її імперативний характер сполучається з певними правомочностями,
встановленими у суворих межах”.355 Причому “межі застосування
уповноважуючої норми виражені в категоричній формі”.356 Поєднання
імперативності і повноваженості в уповноважуючій фінансово-правовій
формі переслідує мету підвищення ефективності фінансової діяльності
держави, адекватнішого врахування галузевих, регіональних та місцевих її
особливостей.

Так, диспозиція однієї з уповноважуючих норм, сформульованих
законодавцем у Законі України “Про внесення змін

150

до Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств”, звучить
наступним чином:

” 8.7.1. Платники податку мають право протягом звітного року віднести до
валютних витрат будь-які витрати, пов’язані з поліпшенням основних
фондів, у сумі, що не перевищує п’ять відсотків сукупної балансової
вартості груп основних фондів на початок звітного року.

Витрати, що перевищують зазначену суму, відносяться на збільшення
балансової вартості груп 2 і 3 (балансової вартості окремого об’єкта
основних фондів групи 1) та підлягають амортизації за нормами,
передбаченими для відповідних основних фондів”.357

Немало вчених-правознавців не визнають поділу правових норм на
зобов’язуючі, забороняючі та уповноважуючі (дозволяючі) лише на тій
підставі, що, на їх думку, будь-яка правова норма, в тому числі і норма
фінансового права, має надавально-зобов’язуючий характер. Так, ще в
радянський період відомий теоретик права А.Ф.Шебанов писав, що ” така
класифікація, по суті, є класифікацією не правових норм, а статей
законів, в яких виражені ці норми…, тому що будь-яка правова норма має
двобічний надавально-зобов’язуючий характер. Вона одночасно уповноважує
одну сторону і зобов’язує іншу сторону відношення, що нею регулюється. А
стаття закону, у якій викладена дана правова норма, дійсно може бути
сформульована як уповноваження або як обов’язок чи як заборона”.358

Професор Александров М.Г. також прийшов до висновку, що “словесно
юридична норма може бути сформульована так, що мова в ній буде йти
тільки про обов’язки однієї сторони відношення, що регулюється цією
нормою, але в цьому випадку мається на увазі відповідна правомочність
іншої сторони”.359 Мотивує він це тим, що “оскільки норми права
регулюють вольову поведінку людей як учасників суспільних відносин, а в
суспільному відношенні мається на увазі дві сторони (що так або інакше
відносяться одна до однієї), то і приписи правових норм завжди мають
специфічно двобічний надавально-зобов’язуючий характер”.360

Професор Лейст О.Е. зазначає: “По відношенню до однієї особи правова
норма-правило поведінки, як правило, виступає у формі або вимоги
здійснити певну позитивну дію (позитивне зобов’язання), або заборони тих
чи інших вчинків (негативне зобов’язання), або, нарешті, надання
можливості поводити себе відповідним чином (правомочність). Проте
будь-яка така норма стосується як мінімум двох суб’єктів в силу того, що
вона регулює суспільне відношення, у якому завжди мається на увазі не
менше двох сторін. При цьому вона

151

встановлює для однієї сторони необхідну поведінку, яка охороняється
примусовою силою держави, а для іншої – гарантовану державою можливу
поведінку для однієї сторони – обов’язок, а для іншої -правомочність. В
цьому й полягає двосторонній, надавально-зобов’язуючий характер правової
норми…

Правовий обов’язок, – резюмує Лейст О.Е., – не може існувати без
відповідної йому правомочності…”.361

Дійсно, під наведені характеристики підпадає багато фінансово-правових
норм, особливо тих, що регулюють податкові правовідносини. Проте
надавати цим умозаключенням узагальнюючого характеру методологічно
хибно, оскільки ще більша частина фінансово-правових норм (до речі, як і
норм інших галузей права), не відзначаються безпосередньо
надавально-зобов’язуючим характером. Наприклад, це норми, що регулюють
бюджетний устрій держави, державні доходи і витрати, розміщення
державних позик, розрахунки, грошовий і валютний обіг в країні.

По-друге, зміст приписів, що містяться в диспозиціях зобов’язуючої,
забороняючої та уповноважуючої фінансово-правових норм, якісно
відрізняються один від одного і ототожнювати їх означає не визнавати
об’єктивних реалій. Тому немає достатніх підстав визнати вищенаведені і
інші їм подібні спроби заперечити поділ матеріальних фінансово-правових
норм на такі головні види, як зобов’язуючі, забороняючі і уповноважуючі
в якості науково-обгрунтованих.

Тим не менше, не дивлячись на суттєві відмінності у змісті приписів
диспозицій різних видів фінансово-правових норм, всі вони без винятку
мають форму категоричного імперативу. Це означає, що вплив на поведінку
учасників фінансових правовідносин здійснюється з допомогою таких
приписів, при яких встановлення конкретних прав і обов’язків даних
суспільних відносин зовсім не залежить від них самих. Фінансово-правова
норма безпосередньо і сповна визначає поведінку суб’єктів фінансових
правовідносин, незалежно від їх волі, рішень та угод.

Принагідно зазначимо, що грубою методологічною помилкою є ототожнення
уповноважуючої фінансово-правової норми з диспозитивною правовою нормою
і, більше того, навіть виділення в якості окремого виду диспозитивних
фінансово-правових норм. Це зробив, наприклад, в підручнику з
фінансового права доктор юридичних наук, професор Худяков А.І.

Зокрема, він пише: “Диспозитивні фінансово-правові норми встановлюють
загальні параметри поведінки суб’єктів фінансового

152

відношення, відсилаючи вирішення тих або інших питань або на однобічний
розсуд одного з них, або на їх взаємну згоду… За характером приписів,
що містяться в них, диспозитивні норми завжди є уповноважуючими”.362

Те, що диспозитивних фінансово-правових норм немає і в принципі бути не
може, було показано в першому параграфі даного розділу. Тут же
зазначимо, що диспозитивну норму, як пише професор Недбайло П.О.,
взагалі не можна ототожнювати з уповноважуючими нормами чи розглядати їх
як різновид останніх. Справа в тому, що “уповноваження (дозвіл)
відноситься до змісту правового припису, точніше-до характеру правила
норми, а диспозитивність-до форми його вираження”.3*3

Уповноваження дозволяє суб’єктам правовідносин використовувати чи не
використовувати своє право, а диспозитивна норма припису зобов’язовує до
певних дій. Вона полягає в тому, що коли сторони не скористаються
велінням норми права укласти угоду і тим самим встановити свої права і
обов’язки, то ця норма компенсує відсутність такої угоди і продиктує
сама умови правовідношення.364

Суспільні ж відносини в сфері фінансової діяльності держави регулюються
категорично вираженими нормами фінансового права, де роль суб’єктів цих
правовідносин зводиться до чисто виконавських функцій.

Поряд з матеріальними фінансово-правовими нормами існує і велика
кількість процесуальних, або, як їх ще інколи називають, процедурних,
фінансово-правових норм. На надзвичайно важливу роль цієї групи норм у
здійсненні фінансової політики держави на початку 60-х років вказував
Ровінський Ю.А.365, на початку 80-х років – Хімічева Н.І.366, в наш час
– Горбунова О.М.367 Звернули на це увагу і зарубіжні вчені.368 Особливо
зростає роль процесуальних фінансово-правових норм в умовах побудови
демократичного громадянського суспільства і правової держави.

Однак у фінансово-правовій науці ця ситуація по даний час не знайшла
адекватного потребам практики відображення і наукової розробки.
Традиційно процесуальні фінансово-правові норми виділяються та
відособлюються з усього масиву норм фінансового права лише в одному з
його основних підрозділів – у бюджетному праві.369 Але це не означає, що
в інших розділах фінансового права вони відсутні.

Об’єктивний процес зростання ролі фінансів, фінансової діяльності
держави в умовах переходу до ринкової економіки,

153

ускладнення умов реалізації фінансової політики держави поряд з іншими
факторами вимагають всебічної розробки процесуальних питань фінансового
права, підняття їх до рівня розробки процесуальних питань таких галузей
права, як цивільне та кримінальне.

Фінансовий процес є нічим іншим, як правовою формою реалізації
матеріальних прав в галузі акумуляції, розподілу і використання
державних фінансових ресурсів. Чітка регламентація процесуальної сторони
фінансової діяльності держави сприяє дотриманню та реалізації цих прав,
найефективнішому використанню фінансів.

На нашу думку, досягнутий рівень фінансово-правового регулювання, з
одного боку, та потреби практики і теорії його детального вдосконалення,
з іншого боку, сьогодні зумовлюють необхідність повного відособлення
матеріальної і процесуальної частин фінансового права. Це диктується як
законами наукового пізнання, так і необхідністю підняття на якісно вищий
рівень легітимності, правомірності фінансової діяльності держави,
захисту законних прав і інтересів тих суб’єктів фінансових
правовідносин, які перебувають у них на боці, протилежному боку держави
як одного з неодмінних суб’єктів цих правовідносин.

Визріла невідкладна потреба спеціально дослідити загальні питання
фінансового процесу і відобразити їх спочатку окремо в Загальній частині
фінансового права, а пізніше й зовсім виокремити їх, конкретизувати ці
загальні питання в інститутах Особливої частини фінансового права.
Причому в кожному з інститутів Особливої частини фінансового права без
винятку процесуальні норми вимагають спеціального дослідження і
виокремлення їх з усього масиву відповідних норм права.

До процесуальних фінансово-правових норм загального характеру, очевидно,
слід віднести норми, що забезпечують здійснення фінансових операцій,
облік надходжень і видатків державних грошових коштів, порядок
оформлення документації по грошових операціях, постановку
оперативно-статистичної і бухгалтерської звітності у фінансових органах,
ведення грошових документів і т.д.

Причому, на нашу думку, до фінансового права належать не всі
техніко-юридичні норми, які в більшій або меншій мірі опосередковують
фінансову діяльність держави, а лише ті з них, які мають пряме
відношення до виникнення, зміни і припинення фінансових
правовідносин.370 За цією ознакою можна виділити наступні групи
процесуальних фінансово-правових норм:

154

1. Норми, що забезпечують єдність бюджетної класифікації доходів і
видатків та здійснення касових операцій по бюджету. Встановлення правил
бюджетної класифікації доходів і видатків по бюджету має значення не
тільки обов’язкових технічних правил групування однорідних доходів і
видатків по всій бюджетній системі. Ці правила одночасно набувають і
правового значення, оскільки складають найважливіший елемент юридичного
обов’язку державного органу і посадової особи, відповідальних за точне
дотримання встановленої класифікації.

Основним принципом бюджетної класифікації доходів і видатків є
обов’язковість внесення доходу, що надходить, у відповідну групу
однорідних доходів (податок на добавлену вартість, надходження від
державних позик і т.д.) та обов’язковість видатків лише в межах
цільового розпису видатків. Отже, бюджетна класифікація доходів і
видатків базується на технічних правилах складання всіх видів Державного
бюджету.

Важливе значення мають правила касового виконання Державного бюджету.
Вони передбачають певний порядок обліку доходів і видатків Державного
бюджету, зосередження всієї роботи закладів Держбанку по касовому
виконанню бюджету в особливих діловодствах, порядок здійснення бюджетних
видатків із установ Держбанку України.

2. Норми, що забезпечують технічну документацію фінансових операцій:
форму і реквізити податкового повідомлення, бюджетної асигнації,
лімітного розпорядження по короткострокових кредитах, форму
асигнації-чека для одержання бюджетних коштів і т.д. Для виникнення,
наприклад, податкового правовідношення по прибутковому податку з
громадян, які протягом звітного року, крім доходів за місцем основної
роботи, мали ще й додаткові доходи, а також громадян, які не мали
основного місця роботи протягом звітного року і одержували в цей час
будь-які доходи в грошовій або натуральній формі, необхідно, щоб в
якості одного з обов’язкових елементів фактичного складу фігурувала
подана самим громадянином належним чином оформлена декларація про його
сукупний річний дохід.

Такий порядок передбачений Декретом Кабінету Міністрів України від 26
грудня 1992 року № 13-92 “Про прибутковий податок з громадян” та
інструкцією Головної державної податкової адміністрації України “Про
прибутковий податок з громадян”, зареєстрованою Мінюстом України 9
червня 1993 року за № 64.

155

Декларацію про сукупний річний доход складають громадяни, які мають
постійне місце проживання в Україні, тобто проживають тут більше 183
днів протягом календарного року. Іноземні громадяни, які постійно
проживають в Україні, подають аналогічну декларацію щоквартально.371

Подана громадянином декларація про сукупний річний доход є підставою для
виникнення юридичного обов’язку платника податку здійснити у вказаний
строк сплату визначеного розміру податку. Таким же самим чином
документація з інших фінансових правовідносин набуває значення
юридичного факту.

3. Значення юридичних фактів мають також техніко-економічні норми,
сформульовані в загальних положеннях фінансового права, якими
визначаються ставки конкретних податків, норми витрачання коштів на
адміністративно-господарські потреби, соціально-культурні витрати і т.д.
Так, наприклад, для виникнення конкретного податкового правовідношення
по тому ж самому прибутковому податку з громадян необхідно, крім усього
іншого, щоб податковий обов’язок базувався на ставці податку,
встановлені для відповідного розміру місячного або річного доходу
громадянина.372

4. Норми, що забезпечують технічний порядок припинення фінансових
правовідносин: порядок оформлення податкових платежів, що надійшли;
порядок перерахування податків до Державного бюджету; порядок оформлення
здійсненого державного видатку; звітна документація по авансах, виданих
на командировочні витрати; порядок перерахування сум по державних
позиках і т.д.

До цієї групи відносяться також норми, що забезпечують дотримання
формального порядку примусового стягнення недоїмок по податках та інших
обов’язкових платежах: форма письмового попередження недоїмника, форма
подання фінансового органу в суд про надання йому права на вилучення
майна недоїмника в рахунок покриття недоїмки, порядок опису майна і т.д.

Виділяючи таким чином з великого кола норм, що регламентують фінансову
техніку, лише ті з них, які прямо пов’язані з виникненням, зміною чи
припиненням фінансових правовідносин, ми знову ж таки керуємося
об’єктивним критерієм їх розмежування.

Наведена нами класифікація матеріальних і процесуальних
фінансово-правових норм здійснена на підставі аналізу основного
структурного елементу цих норм -їх диспозицій, змісту, характеру та
форми їх вираження, тому дану класифікацію слід розглядати як
найсуттєвішу.

156

Водночас поділ норм фінансового права, як і будь-якої іншої галузі
права, на види може бути здійснений і на підставі інших їх істотних
ознак. В такому зрізі, на нашу думку, найбільшої уваги заслуговує поділ
правових норм на види, що можуть бути визначені на підставі наступних
критеріїв: а) ступеня юридичної сили актів, якими встановлено відповідні
правові норми; б) меж чинності правових норм, включаючи їх дію в
просторі і в часі, а також поширеність їх на певне коло учасників
суспільного життя.

У відношенні класифікації фінансово-правових норм за зазначеними
ознаками обмежимося лише деякими зауваженнями принципового характеру. За
мірою юридичної сили актів, у формі яких виражаються юридичні норми, ці
норми можуть бути поділені на конституційні норми, норми конституційних
законів, норми звичайних законів та правові норми підзаконних актів.
Наприклад, одна з конституційних фінансово-правових норм гласить, що “до
повноважень Верховної Ради України належить… затвердження Державного
бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням
Державного бюджету України; прийняття рішення щодо звіту про його
виконання”.373

Фінансово-правовою нормою конституційного Закону України “Про систему
оподаткування” є його положення про те, що податки і збори (обов’язкові
платежі), справляння яких не передбачено цим Законом, сплаті не
підлягають… Будь-які податки і збори (обов’язкові платежі), які
запроваджуються законами України, мають бути включені до цього Закону.
Всі інші закони України про оподаткування мають відповідати принципам,
закладеним у цьому законі”.374

У звичайному Законі України “Про Рахункову палату Верховної Ради
України” одна з фінансово-правових норм сформульована наступним чином:
“Рахункова палата здійснює державний фінансово-економічний контроль на
засадах законності, плановості, об’єктивності, незалежності та
гласності. Дія цього Закону поширюється на всі відносини, які виникають
у зв’язку з контрольними функціями Рахункової палати”.375

Норми підзаконних актів поділяються на види в залежності від тих
органів, якими ці акти видаються. Це можуть бути норми указів Президента
України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів або інструкцій
міністрів чи територіальних органів управління, рішень і розпоряджень
місцевих органів державної влади.

Слід зазначити, що поділ правових норм не завжди може 157

співпадати з поділом нормативних актів за мірою їх юридичної сили,
оскільки одна і та ж сама правова норма може бути виражена в різних
нормативних актах, причому в актах різної юридичної сили, наприклад, в
Указі Президента України та постанові Кабінету Міністрів України. В
цьому випадку критерії ієрархічного поділу правових норм за мірою їх
юридичної сили не “спрацьовують”.

Однак така класифікація має велике значення в тих випадках, коли
конкретна фінансово-правова норма цілком і повністю виражена в одному і
тому ж нормативному акті, що і буває найчастіше на практиці.

Значення такої класифікації, полягає в тому, що вона визначає внутрішнє
взаємовідношення норм між собою в розумінні відміни або заміни однієї
норми права іншою нормою, у відповідності з внутрішнім взаємовідношенням
актів, у яких містяться ці норми. Юридична сила визначає місце і
призначення правових актів в загальній їх системі, найголовніша роль в
якій належить Конституції України, що наділена державою найвищою
юридичною силою.

Водночас відзначимо, що міра юридичної сили нормативних актів – це не
поняття більшої або меншої обов’язковості для виконання сформульованих у
них норм права. Всі правові норми наділені однаковою обов’язковою силою
для суб’єктів правовідносин. Сама постановка питання про різну міру
обов’язковості правових норм вже апріорі включає в себе виправдання їх
порушення, оскільки вона дає виконавцям підстави самим визначати
обов’язковість для себе правових норм, що завжди неминучим наслідком має
послаблення, законності і правопорядку.

Поняття різної міри юридичної сили нормативних актів і однакової
обов’язковості для виконання правових норм може бути суперечливим, але
це життєве протиріччя. Воно відповідає фактам об’єктивної реальності. Це
дві сторони єдиного діалектичного процесу зміцнення держави, законності
і правопорядку.

Питання про класифікацію фінансово-правових норм за обсягом їх дії
завжди цікавило дослідників і практиків їх реалізації. В цьому плані
насамперед виділяються норми загальної дії (чи просто загальні норми),
поняття яких диференціюється і уточнюється в залежності від того, що
цьому поняттю протиставляється. Виділяють загальні ^партикулярні
(місцеві) норми; загальні і тимчасові норми (в тому числі обмежені в
часі і певними обставинами, наприклад, перебігом бюджетного року),
загальні норми і норми-привілеї для окремої групи суб’єктів
правовідносин, загальні та особливі норми,

158

загальні І спеціальні в смислі норм, що регулюють відповідний вид чи
підвид певних відносин, загальні і виняткові норми (що виключають дію
загальних норм для окремих категорій осіб та організацій чи певних
відносин, наприклад, визначення розміру та суб’єктів-пільговиків з
окремих видів оподаткування), загальні і конкретні норми в розумінні
основних начал і принципів права і норм, що регулюють окремі відносини і
т.д.

Як видно з наведеного переліку загальних норм, у різних випадках їх
поняття не співпадає. Проте все-таки якщо зробити спробу скласти
уявлення про загальні фінансово-правові норми як норми, дія яких
поширюється на всі суб’єкти фінансових правовідносин, то дуже складно
протиставити цьому поняттю загальне поняття, яке б охоплювало все те, що
йому протистоїть. Найближче до останнього, на нашу думку, підходить
поняття спеціальних або виключних норм, в розумінні виключення дії
загальних норм відносно тих випадків, які регулюються спеціальними
нормами.

Такий поділ норм за обсягом їх дії має смисл постільки, поскільки норми
місцеві, тимчасові, чинні відносно окремих категорій осіб, і норми, що
регулюють окремі види і підвиди відносин, в тій або іншій площині і мірі
виключають застосування загальних норм.376 В практиці застосування
фінансово-правових норм це має не аби яке значення.

Норми, що виключають і змінюють в тому чи іншому відношенні дію
загальних норм, не належать до поширювального тлумачення, щоб не зробити
правилом виняток, щоб спеціальні і виключні нормативно-правові акти не
витіснили загального законодавства держави з фінансових питань.

Спеціальні фінансово-правові норми приймаються зі спеціальною метою
регулювання окремих відносин, і лише в суворо визначеннях межах їх дії
вони забезпечують досягнення конкретної мети. Спеціальні
фінансово-правові норми можна поділити на місцеві, тимчасові, в тому
числі надзвичайні норми, норми, що регулюють поведінку окремих категорій
осіб та окремі види або підвиди фінансових відносин, в порівнянні з
родом чи видом фінансових відносин в цілому, що регулюється загальними
фінансово-правовими нормами.

Проте ще раз підкреслимо, що це поки що лише постановка питання,
орієнтир для практичної діяльності, оскільки конкретне співвідношення,
наприклад, загальних і місцевих фінансово-правових норм, або загальних
фінансово-правових норм і таких же норм, що стосуються конкретних
суб’єктів фінансово-правових відносин, різне.

159

Отже, як бачимо, в основі поділу фінансово-правових норм на види лежать
об’єктивні критерії, насамперед зміст фінансових відносин, що підпадає
під відповідне регулювання правових норм, характер та форми вираження у
них диспозиції. В залежності від цього у фінансовому праві виділяються
зобов’язуючі, забороняючі та уповноважуючі норми матеріального права та
декілька видів норм, в залежності від критеріїв поділу, процесуального
права. Всі інші поділи фінансово-правових норм на види, здійснені на
підставі інших критеріїв, носять другорядний, допоміжний характер.

160

РОЗДІЛ 3. ФІНАНСОВЕ ПРАВОВІДНОШЕННЯ

§ 1. Юридична природа фінансового правовідношення, його особливості та
види

Однією з найскладніших методологічних проблем загальної теорії
фінансового права є проблема фінансових правовідносин, їх суті, змісту,
видів та особливостей. У її розв’язання зробили свій внесок чимало
юристів-фінансистів, проте ряд аспектів цієї проблеми ще очікує свого
вирішення.

Зокрема, Ровінський Ю.А. писав, що “фінансові правовідносини є одним з
видів… правовідносин. Як і правові норми, зони характеризуються
загальними ознаками і рисами, притаманними всім правовідносинам.,, в
суспільстві, а також специфічними особливостями. Фінансові
правовідносини являють собою вид суспільних відносин, – резюмував він, –
фінансових відносин, врегульованих фінансово-правовою нормою”377.

На дане твердження в радянській правовій літературі з’явився цілий ряд
заперечень проти визначення правовідношення як суспільного відношення,
врегульованого нормами права. Найбільш повно та послідовно ці
заперечення були викладені С.Ф.Кечек’яном, який писав, що хоча “дане
формулювання правильно відзначає вплив права на суспільне відношення”,
воно “не виражає в достатній мірі надбудовного характеру
правовідношення. Виходить, – зазначав С.Ф.Кечек’ян, – що в ряді випадків
у правовідношеннях продовжують виступати виробничі, тобто базисні,
відносини”378.

Той же Ровінський Ю.А. на це заперечував С.Ф.Кечек’яну, що “неможливо не
рахуватися з тим, що правовідносини визнаються надбудовними відносинами
тільки тому, що перед тим, як скластися, вони повинні пройти через
свідомість людей, через волю пануючого класу, виражену в юридичній
формі”379. Державний припис, продовжував Ровінський Ю.А., що міститься в
юридичній формі, визначає умови дії правовідносин, права і обов’язки їх
учасників, способи, якими гарантується здійснення приписів норми, тобто
лише в результаті регулювання нормою права і її впливу на поведінку
людей суспільні відносини стають правовідносинами380.

Таким чином, як видно з вище наведеного, формулювання “врегульовані
нормами права” включає в себе: а) вольовий момент, що міститься у
фінансово-правовій нормі і виражений у вигляді державного припису; б)
способи поєднання суб’єктів правовідношення

161

відповідними правами і обов’язками; в) характер впливу на поведінку
суб’єктів даного правовідношення. Саме тому суспільне відношення,
врегульоване нормою права, стає правовідношенням.

На нашу думку, С.Ф.Кечек’ян правильно характеризує правовідносини,
відзначаючи, що це норма права в її дії, у їїреалізації. Саме тоді, коли
суспільні відносини регулюються нормою права, коли приписи диспозиції
норми приводяться в дію щодо конкретних відносин, які і зумовили появу
даної норми права, ми й маємо правовідношення як форму вираження
економічних відносин у його виникненні, зміні і припиненні. Необхідно
водночас підкреслити, що правовідношення як форма вираження економічного
відношення “завжди відображає більш або менш безпосередньо економічні,
виробничі відносини”381.

У фінансовому правовідношенні виражається сукупність грошових відносин,
пов’язаних з мобілізацією, розподілом і використанням грошових коштів
державою в цілому або її органами з метою здійснення нею власних
функцій. Тут правовідносини більш безпосередньо, ніж в інших галузях
права, виражають в грошовій формі виробничі відносини суспільства. Але
надбудовний характер правовідносин, фінансових в тому числі, виражається
не мірою відображення ними економічних відносин, а тим, що вони є
юридичною формою як відображення, такт і закріплення цих відносин.

Одна з найважливіших особливостей фінансових правовідносин в тому й
полягає, що вони є юридичною формою вираження і закріплення фінансових
відносин, які, в свою чергу, є формою відповідних економічних відносин.
Саме тому аналіз фінансових правовідносин завжди пов’язаний з попереднім
розглядом їх у світлі загальнометодологічної проблеми співвідношення
змісту і форми суспільного відношення.

Погляди Ровінського Ю.А. на фінансово-правові відносини як на юридичну
форму вияву і закріплення фінансових відносин поділяє і професор
Воронова Л.К. Зокрема, вона пише: “У сфері впливу держави на відносини,
що виникають в процесі розподілу і перерозподілу національного доходу
країни та утворення і використання централізованих і децентралізованих
фондів коштів, виникають, змінюються і припиняються фінансові
правовідносини. Учасники цих відносин виступають як конкретні носії прав
і обов’язків, що встановлені фінансово-правовими нормами і забезпечені
примусовою силою держави”382.

У фінансових правовідносинах, на думку Воронової Л.К., 162

виявляються суб’єктивні права їх учасників, тобто йде безпосередній
вплив права на фінанси, оскільки приписи держави з приводу мобілізації,
розподілу та використання коштів, що складають централізовані і
децентралізовані фонди, реалізуються в поведінці людей, які беруть
участь у цій діяльності383.

Професор Хімічева Н.І. підкреслює, що “фінансові правовідносини – це
врегульовані нормами фінансового права суспільні відносини, учасники
яких виступають як носії юридичних прав і обов’язків, які реалізують
приписи цих норм по утворенню, розподілу і використанню державних
грошових фондів і доходів”384. Це одне з найкоротших за обсягом та
найповніших за змістом визначень фінансового правовідношення і не дивно,
що воно стало надбанням підручника з фінансового права.

Водночас, на нашу думку, дане визначення фінансового правовідношення не
позбавлене і ряду недоліків, найістотнішим з яких дисертант вважає
відсутність вказівки на правовідношення як на індивідуальний зв’язок між
суб’єктами цих відносин, на існування фінансових правовідносин у кожному
випадку лише як відносин конкретних, а не загальних, не відносин
взагалі. Ці аспекти фінансового правовідношення мають принципове
методологічне значення для правильного розуміння його юридичної природи
в цілому.

Нехтування ними нерідко приводить до методологічно хибних висновків.
Зокрема, Єрмакова Т.С. резюмує, що “в галузі фінансових відносин існують
не тільки конкретні юридичні відносини, за прикладом
адміністративно-правових відносин, але й правові зв’язки, що
передбачають комплекси всезагальних прав і обов’язків, які виходять за
межі конкретних правовідносин”381.

В дійсності ж, як уже давно встановлено теорією права, “правовідношення
– це індивідуалізований суспільний зв’язок між особами, що виникає на
основі норм права і характеризується наявністю суб’єктивних юридичних
прав та обов’язків і підтримується (гарантується) примусовою силою
держави”386.

Це визначення, що належить відомому теоретику права Алексєєву С.С.,
дозволяє виділити головні специфічні ознаки будь-якого, в тому числі й
фінансового, правовідношення, які виділяють його з поміж інших
суспільних відносин.

По-перше, фінансове правовідношення – це зв’язок між його суб’єктами, що
виникає виключно на основі норм права. При цьому принципово важливим є
наступний момент. Правові відносини не можуть бути зрозумілі ні з самих
себе, ні з так званого загального

163

розвитку людського духу. Навпаки, їх корені сягають матеріальних
життєвих відносин. Детермінованість правовідносин матеріальними умовами
життя суспільства проявляється як безпосередньо (через матеріальні
інтереси людей), так і через волю держави, через продуковані нею
юридичні норми. Звідси характеристика юридичник норм як основи
виникнення, зміни і припинення правовідносин з неминучістю веде в ході
подальшого аналізу до з’ясування визначальних економічних факторів, що
зумовлюють правовідносини – до їх економічного базису.

По-друге, фінансове правовідношення – це зв’язок між його суб’єктами, що
витікає на основі норм права через їх суб’єктивні юридичні права і
обов’язки. Особливий юридичний зв’язок між суб’єктами, що завжди виникає
на базі їх матеріальних інтересів, відносин, існує саме тому, що дані
суб’єкти є носіями відповідних прав і обов’язків. Юридичні норми надають
одному суб’єкту фінансового правовідношення права, а на іншого суб’єкта
– покладають обов’язки. А право й обов’язок (в цьому суть
правовідношення) єдині, точніше -дві сторони єдиного цілого. Вони єдині
за своїм об’єктом, за своїм фактичним змістом, втіленим для одного
суб’єкта в тому, що він може, а для іншого – в тому, що він повинен. В
силу цієї єдності прав і обов’язків суб’єкти фінансового правовідношення
пов’язані між собою.

По-третє, фінансове правовідношення – це зв’язок, що виникає на основі
норм фінансового права між суб’єктами, який має індивідуальний,
конкретно визначений характер. Це зумовлено насамперед тим, що
правовідношення так або інакше індивідуалізоване за своїм суб’єктним
складом, за змістом прав і обов’язків цих суб’єктів.

Фінансове правовідношення – це завжди зв’язок між суб’єктами через
реальні, фактично сущі, наявні права і обов’язки, що фіксують чітко
визначену міру поведінки цих осіб. Інакше трактування фінансового
правовідношення, коли під ним маються на увазі всі можливі для даних
суб’єктів права і обов’язки (наприклад, для конкретного платника
податків – всі права та обов’язки суб’єкта оподаткування взагалі), з
неминучістю веде до конструкції правовідношення як “моделі” і,
відповідно, до надання йому нормативного характеру і, звідси, до
стирання якісних відмінностей між фінансово-правовою нормою та
фінансовим правовідношенням. А це вже груба методологічна помилка.

Водночас необхідно мати на увазі, що права і обов’язки суб’єктів
фінансового правовідношення як явища динамічного

164

перебувають в русі, розвитку. І тут справа не лише в тому, що на
початкових фазах формування фінансового відношення наявне суб’єктивне
право його учасників може виступати (і виступає) у вигляді прообразу,
тобто передумови – можливості, але й тому, що в уже сформованому
правовідношенні суб’єктивне право чи обов’язок у ряді випадків до
настання відомих фактів має потенційний характер (таким є, наприклад,
потенційне право платника податку не сплачувати податків з доходів від
операцій, звільнених законодавцем від оподаткування).

По-четверте, фінансове правовідноешння – це зв’язок між його суб’єктами,
що виникає на підставі норм права і підтримується (гарантується)
примусовою силою держави. Як тільки ті чи інші суб’єкти стають носіями
юридичних прав і обов’язків, вони одразу ж потрапляють у специфічне
становище по відношенню до держави. Держава підтримує, гарантує дії
носія суб’єктивного права, забезпечує виконання обов’язків. Тобто,
правовідношення, будучи зв’язком між тими чи іншими суб’єктами, являє
собою також зв’язок, правда, в іншій площині та з іншими
характеристиками, даних суб’єктів з державою.

Сформульовані нами вище чотири з головних специфічних рис, чи, інакше
кажучи, особливостей фінансового правовідношення є одночасно
специфічними ознаками правовідношення взагалі, які виділяють його серед
інших суспільних зв’язків. Водночас фінансове правовідношення
характеризується і рядом особливостей, притаманних лише йому.

Найперша з них полягає в тому, що фінансові правовідносини виникають в
результаті правового регулювання державою фінансово-економічних відносин
та виступають їх правовою формою. Економічні фінансові відносини, як
погоджується переважаюча більшість фахівців з даної проблеми, існують
тільки у формі правовідношення, і це правовідношення за своєю галузевою
належністю є однозначно фінансовим. Останнє зумовлюється тим, що
фінансово-економічні відносини – це продукт фінансової діяльності
держави, яка може здійснюватися лише у правових формах та методах.
Тобто, змістом фінансового правовідношення є не що інше як
фінансово-економічне відношення.

Друга з чисто специфічних особливостей фінансового правовідношення
полягає в тому, що його предметом виступають гроші чи грошові
зобов’язання. Фінансові правовідносини опосередковують
фінансово-економічні відносини, які (як мінімум,їх матеріальний
різновид) є грошовими відносинами. Грошовий характер

165

фінансово-економічного відношення відображається у фінансовому
правовідношенні, яке опосередковує його, перетворюючи гроші в його
предмет.

Юридичним об’єктом фінансового правовідношення є права та обов’язки його
суб’єктів. Права та обов’язки суб’єктів фінансового правовідношення
визначають їх поведінку, яка завжди пов’язана з матеріальним предметом
цього правовідношення. Це означає, що один із суб’єктів матеріального
фінансового правовідношення зобов’язаний передати іншому суб’єкту певну
суму грошей. Наприклад, у податковому правовідношенні гроші рухаються
від платника податку до держави і обов’язок платника податку внести
грошові кошти кореспондується з правом державного податкового органу
стягнути та одержати ці грошові кошти.

Третя із специфічних особливостей фінансового правовідношення полягає в
тому, що завжди однією з його обов’язкових сторін виступає держава чи
уповноважений нею орган. Це зумовлено тим, що сама держава в інтересах
суспільства здійснює фінансову діяльність: організовує надходження
грошових коштів в різноманітні державні грошові фонди, розподіляє і
використовує їх на соціально-економічні програми та інші суспільне
необхідні потреби. Внаслідок цього держава або набуває права власності
на грошові кошти, розподіляє (перерозподіляє) їх в межах своєї власності
на них чи втрачає своє право власності на грошові ресурси, коли вони
спрямовуються на задоволення загальносуспільних потреб.

При цьому державні органи наділені владними повноваженнями: вони вправі
видавати приписи, обов’язкові для виконання іншими учасниками фінансових
правовідносин -підприємствами, організаціями, установами, громадянами,
що перебувають в підпорядкуванні державних органів.

Водночас держава в цілому чи її органи, що виступають у фінансовому
правовідношенні від імені держави, мають не тільки право владних
приписів, але й обов’язки, пов’язані з правами інших суб’єктів
фінансових правовідносин. Права всіх суб’єктів фінансових правовідносин
перебувають під захистом держави, аїх реалізація, як і виконання
фінансових зобов’язань, забезпечується її примусом.

По-четверте, фінансове правовідношення відзначається державно-владним
характером. Держава – не просто учасник будь-якого фінансового
правовідношення, але й водночас суб’єкт, завжди наділений значно ширшим
набором прав у порівнянні з іншим його суб’єктом. Ця особливість
фінансового правовідношення зумовлена

166

головним чином специфікою власне фінансової діяльності, в ході якої
держава або відбирає в кого б це не було гроші (наприклад, в ході
стягнення податків), або комусь жертвує їх (наприклад, в процесі
бюджетного фінансування).

Найбільш яскраво і чітко виражено цей момент владарювання в такому
різновиді фінансових правовідносин, як податкові правовідносини. Тут він
набуває характеру однобокого примусу. Проте не слід забувати, що і в
цьому випадку знову ж таки юридична властивість суспільного відношення
визначається його економічним змістом – податок хоча й законне, але
водночас вилучення частини грошей у їх власників, яке вдається
реалізувати тільки шляхом юридичного примусу. Звідси один суб’єкт
фінансового правовідношення – держава – є носієм влади, а інший –
платник податку – підпорядкування. Це й надає даному правовідношенню
характер правової нерівності.

І наскільки є різноманітними фінансово-економічні відносини, методи
здійснення фінансової діяльності держави, настільки ж різноманітні і
фінансові правовідносини, що їх опосередковують. В одних з них аспект
владарювання держави (а значить, і юридична нерівність сторін) виражений
в категоричній формі (наприклад, податкові правовідносини), в інших він
дещо пом’якшений (наприклад, відносини державної позики, у яких їх
суб’єкти на перший погляд можуть сприйматися інколи навіть як
рівноправні).

Тим не менше юридична нерівність сторін іманентна будь-яким фінансовим
правовідносинам. Це зумовлюється, з одного боку, суттю фінансів держави,
а з іншого – фактом обов’язкової участі в них самої держави, яка
незрівнянно могутніша від будь-якого іншого суб’єкта, що протистоїть їй
у фінансовому правовідношенні, незалежно від того, як представлена в
ньому держава – безпосерньо чи опосередковано. Виражається зазначена
нерівність суб’єктів фінансового правовідношення насамперед в тому, що
держава, будучи однією з його сторін, одночасно є суб’єктом, який
здійснює правове регулювання даного правовідношення шляхом видання
нормативних актів. Такою можливістю, крім держави, не наділений жоден
інший суб’єкт фінансового правовідношення. Навіть відносини державної
позики, про які уже неодноразово згадувалося, хоч і побудовані за
аналогією позики взагалі, що надає їм певноїформальної подібностіз
цивільно-правовим договором, відрізняються від нього докорінно тим, що
умови позики диктує не кредитор, а позичальник – держава. Вона ж може в
будь-який момент змінити їх, включно до однобічного розірвання договору
позики.

167

По-п’яте, фінансове правовідношення опосередковує процеси, пов’язані з
формуванням, розподілом і використанням державних грошових фондів. Мета
фінансової діяльності держави -створення централізованих та
децентралізованих фондів грошових коштів для задоволення на основі
принципу конкуренції суспільних потреб публічного інтересу. Здобуваючи
та акумулюючи грошові ресурси, держава вирішує проблему формування цих
фондів. Не менш складні проблеми виникають перед нею на етапі їх
розподілу, оскільки цих коштів ніколи не вистачає для задоволення всіх
суспільних потреб. Тому найскладнішим завданням на цьому етапі є
проблема правильного вибору критеріїв для встановлення ієрархії
публічних інтересів та неухильного дотримання їх в процесі розподілу
нагромаджених фондів грошових коштів, а також проблема збалансування,
гармонізації суспільних інтересів. Ці проблеми державі завжди доводиться
вирішувати на фоні та в процесі більш або менш гострої політичної
боротьби між представниками різних суспільних сил, скритого та
відкритого лобіювання ними своїх інтересів.

Після чергового розподілу наявних державних грошових ресурсів держава з
допомогою системи заходів, насамперед правового характеру, прагне
забезпечити найраціональніше, найефективніше і обов’язково у всіх
випадках законне використання державних грошових коштів тими суб’єктами,
яким вони виділені. Вся фінансова діяльність держави, незалежно від її
конкретного етапу, здійснюється у правовій державі та громадянському
суспільстві з допомогою правових форм і методів, які забезпечуються
нормами фінансового права. В результаті цього централізовані та
децентралізовані фонди грошових коштів держави як мета її фінансової
діяльності та право як засіб її здійснення породжують у своїй взаємодії
специфічні правові відносини – фінансові правовідносини.

Нарешті, ще одна особливість фінансових правовідносин полягає в тому, що
їх виникнення, зміна та припинення завжди безпосередньо пов’язані з
нормативним актом. Суб’єкти фінансового правовідношення самі не мають
права встановлювати, змінювати чи припиняти правовідносини. Незалежно
від їх волі це здійснює тільки держава шляхом видання нормативних
правових актів. Причому на етапі переходу до ринкової економіки все
більша частка фінансових правовідносин регулюється виключно актами
найвищої юридичної сили – законами.

Всі ці особливості фінансових правовідносин, взяті в сукупності,
визначають специфіку фінансових правовідносин.

168

Причому жодна з цих рис зокрема не в змозі охарактеризувати фінансове
правовідношення в цілому. З’ясування загальних та специфічних
особливостей фінансового правовідношення дозволяє зрозуміти та розкрити
його юридичну природу, що має надзвичайно важливе значення для теорії і
практики фінансового права.

До того ж принципове значення тут належить декільком моментам. Як
відзначає Алексєєв С.С., вирішальна конститутивна риса будь-якого, в
тому числі і фінансового правовідношення, полягає в тому, що “воно
виражає особливий суспільний зв’язок між особами, зв’язок через їх права
і обов’язки”387.

Це означає, що учасники правовідношення “пов’язані”, тобто займають по
відношенню один до одного відповідне становище (позицію). На думку
Алексєєва С.С., така характеристика правовідношення в повній мірі
узгоджується з філософським розумінням відношення, у відповідності з
яким уже сам факт, що це є відношення, означає, що в ньому є дві
сторони, які відносяться одна до одної388.

Ось цей момент – “відносяться одна до одної” – і показує Алексєєв С.С.
як ключовий для розуміння правовідношення. Якщо вже ті чи інші суб’єкти
виступають в якості носіїв суб’єктивних юридичних прав і обов’язків, то
вони в силу нерозривної єдності цих прав і обов’язків відносяться один
до одного як учасники правовідношення. Обгрунтування цього положення, на
думку багатьох теоретиків права, має методологічне значення для
істинного розуміння таких надзвичайно важливих явищ правової матерії, як
суб’єктивні юридичні права та обов’язки.

По-перше, тому, що розгляд суб’єктивних прав і обов’язків як
правовідношення дозволяє з’ясувати їх соціальну природу. Адже кожне
явище в суспільстві розкриваєтья як соціальне явище лише тоді, коли воно
розглядається у вигляді відношення. До сказаного можна додати, що, як
стверджує загальна теорія права, “право може впливати тільки на
суспільні відносини і тому такі суспільні явища, як правоздатність,
дієздатність, загальний обов’язок дотримуватись громадського порядку,
закріплені в конституції як основи суспільного і державного ладу, є
юридичним оформленням різних суспільних відносин”389. Суб’єктивне право
і юридичний обов’язок поза соціальними зв’язками (поза
правовідношеннями) – це “соціальний нуль”.

По-друге, тому, що розгляд суб’єктивних прав і обов’язків як
правовідношення дозволяє побачити їх особливість як явищ юридичних. В
реальному житті немає суб’єктивного права (як явища

169

юридичного), якщо воно не “право” по відношенню до кого б то не було,
тобто якщо воно так або інакше не пов’язано з обов’язками. Немає і
обов’язку (як явища юридичного), якщо його не доповнює право вимагати.
Право, не забезпечене обов’язками, і обов’язки, не підкріплені правом
вимагати, перетворюються в “юридичний нуль”.

З цього, на думку Алексєєва С.С., з неминучістю випливає, що органічний,
нерозривний зв’язок між суб’єктивними юридичними правами і обов’язками є
однією з найістотніших об’єктивних закономірностей в галузі правової
дійсності390. Цей зв’язок відзначається таким жорстким, конституїтивним
характером для права, що у випадку його відсутності правова матерія, так
би мовити, розсипається: суб’єктивні юридичні права і обов’язки
втрачають властивості юридичних і соціальних явищ3″. Поняття
правовідношення і склалося в юридичній науці для позначення цієї
неодмінної умови існування та функціонування правової матерії
-органічного, нерозривного зв’язку між суб’єктивними права і обов’язками
суб’єктів правовідношення.

Тобто, вироблена в правознавстві теоретична конструкція
“правовідношення” не є прямою проекцією на правовий матеріал
філософських категорій “зв’язок” і “відношення”. Суть в іншому.
Виділення правовідносин з усієї маси різноманітних зв’язків, що існують
в правовій дійсності, в тому числі й між елементами правової надбудови,
здійснюється у відповідності з особливою підставою – чи розкриває даний
зв’язок соціальну природу та юридичний характер суб’єктивних прав і
обов’язків392.

На нашу думку, теоретичне положення про нерозривний зв’язок між
суб’єктивними юридичними правами і обов’язками (і, відповідно, їх
характеристика через поняття правовідношення) вирішує проблему в
принципі, з точки зору корінних, висхідних методологічних передумов, які
дозволяють розкрити соціальну природу і юридичну сутність суб’єктивних
прав і обов’язків. Але воно зовсім не означає, що всі правові зв’язки
однакові, що суб’єктивні юридичні права і обов’язки замикаються
“рамками” власне правового зв’язку, є лише його елементами. За своїм
змістом, а особливо за своїм значенням суб’єктивні юридичні права і
обов’язки є явищем незрівняно багатшим, багатограннішим, вони мають
водночас свій власний зміст і цінність, що нерідко виходять за межі
правових зв’язків як таких.

Інший відомий теоретик права Явич Л.С. заперечує Алексєєву С.С., що
ототожнювати правове відношення і правовий зв’язок не зовсім точно. На
його думку, правове відношення

170

відрізняється від правового зв’язку як мірою конкретизації суб’єктів і
їх прав та обов’язків, так і характером залежності суб’єктів
правовідношення393. Щодо фінансового правовідношення, то тут має місце
класичний випадок відношення влади – підпорядкування.

Всупереч традиційним уявленням про суть правовідношення Явич Л.С. та
Агарков М.М. вважають, що безпосереднім змістом правовідношення є не
права та обов’язки його суб’єктів, а їх соціальна діяльність,
поведінка394. На їх думку, фінансово-правове, як і будь-яке інше,
правовідношення має соціальний зміст, оформлений відповідними правами та
обов’язками. Взяте в цілому, фінансове правовідношення виступає як форма
фактичних фінансових відносин, але вона не є беззмістовною формою чи
простим зліпком фінансових відносин. Змістом правових зв’язків у
правовідношенні є також поведінка його суб’єктів в межах наданих їм
суб’єктивних юридичних прав та покладених на них юридичних обов’язків.

Проте на відміну від юридичного зв’язку, у правовідношенні -су має
місце поведінка взаємодіючих суб’єктів, їх тісно взаємозумовлена F
діяльність. Тут суб’єкти та їх вчинки перебувають в прямому *
взаємнозначимому стабільному соціально-юридичному контакті. При
формальному підході відмінності між правовідношенням та правовим
зв’язком не істотні. Вони зводяться головним чином до конкретизації
суб’єктного складу правовідношення та прав і обов’язків цих суб’єктів.
Проте якщо враховувати головне – соціальний зміст, то ці два феномени
юридичної дійсності далеко не тотожні, істотньо відрізняються між собою
за характером та змістом поведінки суб’єктів – їх учасників. У правових
відношеннях найвиразніше проступає особливість правового впливу одного
суб’єкта на іншого. Зокрема, у фінансовому правовідношенні – це повна
залежність всіх інших суб’єктів його від держави, владне повеління з
боку держави всім іншим суб’єктам, виражене в крайній категоричній
формі.

На нашу думку, відкриття поведінки (діяльності) як безпосереднього
змісту правовідношення дозволяє краще зрозуміти механізм зчеплення
юридичних і фактичних відносин між собою. Воно ж дає можливість
висвітлити соціальну основу тієї грані, яка завжди існує між
правовідношенням і правовим зв’язком. Звідси зміст фінансового
законодавства, як і законодавства взагалі, повинен все в більшій мірі
наближатися до ідеалу, тобто ставати таким, щоб кожний суб’єкт,
наділений законними правами, мав повну можливість при бажанні чи
необхідності вступати в конкретні правові відносини, які б забезпечували
реалізацію його суб’єктивних прав, їх захист і відновлення.

171

Причому особливо гостро стоїть ця проблема для всіх без винятку
суб’єктів саме у фінансових правовідносинах і дуже загострилась вона
саме на етапі переходу до ринкової економіки. Адже, з одного боку, майже
звичним явищем став постійний недобір державою істотньої частки законно
належних їй податків та інших обов’язкових платежів і зборів. Не менш
поширеним стало явище надмірних стягнень податковими органами цих же
податків, інших обов’язкових платежів та зборів із законослухняних
платників. Тобто, в Україні фактично стимулюється безпосередньо і від
зворотнього незаконнослухняна поведінка суб’єктів фінансових, особливо
податкових правовідносин.

В залежності від обставин поведінка сторін фінансового правовідношення
може бути активною чи пасивною, але вона завжди в межах прав та
обов’язків взаємна, що в підсумку і визначає динамічність всієї системи
фінансового права, оскільки це не що інше як динамічність самої
реалізації об’єктивного і суб’єктивного права в житті суб’єктів цих
правовідносин. Якщо абстрактне право, навіть належним чином закріплені
наявні юридичні права та обов’язки в певному розумінні є галуззю
правової можливості, належності, то фінансово-правові відносини – це вже
галузь перетворення можливості в дійсність, належного в суще.

Фінансове правовідношення – це єдність соціального змісту та юридичної
форми у двох аспектах: а) такі відносини не що інше як юридична форма
фінансових відносин і б) вони ж можуть розглядатись у вигляді єдності
безпосереднього змісту (взаємної діяльності суб’єктів) і властивої йому
формульованості з допомогою правомочності та зобов’язаності. Останнє
означає, що в оболонку правового відношення втягнуто, як правило,
опосередковане фактичне відношення не в цілому, а лише в тій частині, у
тому складі, які передбачені правами та обов’язками суб’єктів
правовідношення. Проте це не стосується фінансових відносин, які поза
юридичною формою не існують. Вони цілком і повністю співпадають із
змістом правовідносин.

Таким чином, фінансові правовідносини -різновид суспільних відносин, які
за своєю формою є індивідуально-визначеним зв’язком управомочених та
зобов’язаних його суб’єктів, а за безпосереднім змістом їх – взаємодією
цих суб’єктів, які реалізують свої суб’єктивні права та виконують
покладені на них юридичні обов’язки.

У фінансовому правовідношенні особливо чітко проявляються два правових
елементи: а) державно-владний і б) майновий. Владно-майновий характер
фінансового правовідношення

172

визначає юридичне положення його суб’єктів у конкретному фінансовому
правовідношенні. Так, фінансовий орган, безпосередньо представляючи
державу в цілому, наділений у зв’язку з цим відповідними повноваженнями.
Він забезпечує своєчасність надходжень у державний бюджет, здійснює під
керівництвом виконавчих та розпорядчих органів державні видатки та
контролює їх використання у строгій відповідності із встановленим
законом порядком, наділений правом стягнення прострочених платежів
державі тощо. Інший суб’єкт фінансового правовідношення, що протистоїть
державі, несе головним чином юридичний обов’язок у відношенні своєчасної
сплати встановленого для нього законом обов’язкового платежу. Водночас
він наділений правом скарги у випадку, якщо дії фіноргану незаконні,
правом на законні пільги, відстрочки і розстрочки платежів тощо. Причому
владно-майновий характер фінансових правовідносин надзвичайно чітко та
рельєфно проступає у всіх їх видах. Відрізняються вони між собою лише
мірою прояву в них владного характеру.

Характеристика фінансових правовідносин як владно-майнових дозволяє
відмежувати їх від цивільного права, яке регулює також майнові
відносини, від адміністративного права, де є чимало владних і навіть
владно-майнових відносин.

Ровінський Ю А., наприклад, виділяє наступні групи владно-майнових
відносин, що регулюються адміністративним правом: 1) конфіскація і
реквізиція, що здійснюються на підставі адміністративного акту чи
судового рішення; 2) перехід у власність держави безхазяйного майна; 3)
накладення і стягнення адміністративних штрафів395.

Адміністративні правовідносини владно-майного характеру відмежовуються
від фінансових правовідносин вже тим, що перші виникають з
виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, а другі – тільки з
фінансової діяльності, тобто, насамперед за предметом їх правового
регулювання. В адміністративному праві ці відносини можуть мати
безпосередньо майновий характер (наприклад, перехід у власність держави
безхазяйного майна), тоді як у фінансовому праві вони завжди мають
грошовий характер. Проте нерідко адміністративно-правове регулювання
владно-майнових відносин вимагає застосування і норм фінансового права,
які, однак, у даному випадку відзначаються підпорядкованим значенням та
впливають в аналогічних випадках на регулювання лише окремих сторін цих
відносин.

173

Норми фінансового права застосовуються, наприклад, у випадках
реалізації конфіскованого чи реквізованого майна, а також за умови
наявності у адміністративного органу грошових коштів, що стягуються у
вигляді штрафів. Перехід цих коштів у власність держави регулюється на
основі загальних положень фінансового права.

На державні фінансові органи покладається обов’язок виявлення, обліку,
оцінки та реалізації конфіскованого майна, цінностей та грошових коштів.
Всі доходи від штрафів зараховуються в загальнодержавний бюджет чи
місцеві бюджети. Норми фінансового права регулюють також всі фінансові
відносини, що виникають в суспільстві у зв’язку з передачами від одного
суб’єкта господарювання іншому підприємств, споруд, інших об’єктів.

Єдина економічна природа фінансів зумовлює і єдність фінансових
правовідносин, тобто і єдину їх юридичну природу. Проте це аж ніяк не
виключає їх різноманітності, необхідності та важливості класифікації їх
на основі, з одного боку, врахування особливостей окремих видів
правовідносин (матеріальні та нематеріальні правовідносини; матеріальні,
в свою чергу, поділяються на види в залежності від структури фінансової
системи держави і т.д.), з іншого боку – за ознакою виявлення суб’єктів
правовідношення.

На думку професора Хімічевої Н.І., найповніше розкриває зміст фінансових
правовідносин їх класифікація на види в залежності від структури
фінансової системи держави396. При такій класифікації об’єктивно
виділяються фінансові правовідносини, що виникають у зв’язку з
функціюванням відповідної ланки фінансової системи. В свою чергу,
виділені таким чином види фінансових правовідносин відповідають
систематизації норм фінансового права, зробленій за цією ж ознакою.

Зокрема, професор Воронова Л .К. виділяє за цією ознакою наступні групи
фінансових правовідносин: бюджетні, з приводу обов’язкових сплат
підприємств і організацій в бюджет; податкові; з приводу державного
майнового і особистого страхування; державного кредиту; банківського
кредитування і розрахунків; оперативного регулювання грошового обігу і
валютних операцій; видатків державного бюджету397.

В цілому погоджуючись з наведеною класифікацією фінансових
правовідносин, водночас зазначимо, що, на нашу думку, до них об’єктивно
не належить в умовах переходу до ринкової економіки такий вид, як
банківське кредитування і розрахунки,

174

оскільки в Україні у відповідності з її Конституцією кредитна система
відділена від фінансової398.

Також недостатньо переконливим, на нашу думку, є виділення в якості
окремого виду фінансових правовідносин “видатків державного бюджету”.
Вони якісно є частиною виду бюджетних правовідносин в цілому і відривати
перші від других недоцільно. Адже змістом бюджетних правовідносин є не
лише формування, але й розподіл та використання бюджетних коштів.

Такого роду класифікація фінансових правовідносин, що базується на
фінансовій структурі держави, має відносний характер, оскільки залежить
від складу цієї структури, яка в різних країнах може бути і буває
різною. Тим не менше вона виражає два постійних моменти: характеристику
правовідношення з точки зору прив’язки його до того чи іншого фонду
грошових коштів і одночасно його належність до того чи іншого розділу
фінансового права. Наприклад, те ж бюджетне правовідношення показує, що
воно, з одного боку, опосередковує процеси формування, розподілу і
використання бюджету як головного фонду державних грошових коштів, з
іншого боку – що воно регулюється нормами бюджетного права, що є
підрозділом фінансового права в цілому.

Щоправда, професор Худяков О.І., на нашу думку, обгрунтовано звертає
увагу на певні складності такого роду класифікації. Справа в тому, пише
він, що одне і те ж саме правовідношення може стосуватися одночасно двох
фондів грошових коштів, виражаючи процес формування одного та процес
витрачання іншого фондів коштів. Так, сплата обов’язкових платежів
державними підприємствами означає витрачання децентралізованих грошових
фондів, що опосередковується, здавалося б, нормами
фінансово-господарського права. З іншого боку, ці платежі є доходом
бюджету, що свідчить про належність їх до бюджетного права399. До якого
ж виду в дійсності належить дане правовідношення?

Щоденна практика дає нам багатющу кількість прикладів і зворотнього
роду, коли має місце бюджетне фінансування: для бюджету, з якого
здійснюється фінансування, це правовідношення буде витратним, а для того
грошового фонду, куди ці гроші переміщаються, – доходним. Знову ж таки
до якого з цих двох фондів грошових коштів належить дане правовідношення
з огляду його класифікації за його об’єктом, тобто змістом?

Худяков О.І. радить в даному випадку керуватися правилом належності до
вищої ланки фінансової системи. Наприклад,

175

правовщношення, що є витратним для децентралізованого грошового фонду і
доходним для бюджету, необхідно віднести до виду бюджетних
правовідносин400. Цю його точку зору ми поділяємо повністю.

Аналогічним, на нашу думку, повинен бути підхід і у всіх випадках, коли
має місце взаємодія між грошовими фондами нижчого і вищого рівнів. При
цьому, ми переконані, даний спосіб класифікації фінансових правовідносин
не є чисто технічним прийомом – він відображає сутність даного
правовідношення, оскільки фінансова система будь-якої держави побудована
на началах вертикальної ієрархії, де кожна її вища ланка займає
домінуюче становище по відношенню до нижчої ланки. В силу цього якраз ця
вища ланка і визначає як економічну, так і правову природу фінансових
відносин, що складаються під її впливом.

Класифікація фінансових правовідносин за суб’єктами дозволяє
переконатися, що у всіх без винятку випадках одним з цих суб’єктів є
держава, представлена базпосередньо чи через уповноважений нею орган, а
також з’ясувати всіх інших суб’єктів цих правовідносин, дослідити їх
права і обов’язки, загальне і особливе у їх правовому статусі.

Так, Ровінський Ю.А. за цією ознакою виділяв п’ять груп фінансових
правовідносин, а саме:

правовідносини, що виникають між центральними і місцевими органами
державної влади і управління;

правовідносини, що виникають міждержавними органами і державними
підприємствами, установами та організаціями;

правовідносини між фінансовими органами;

правовідносини, що виникають між фінансовими органами та громадянами;

правовідносини, що виникають між державними господарюючими суб’єктами,
які діють на началах госпрозрахунку401.

В нових історичних умовах внаслідок ускладнення фінансової системи
держави до вказаних вище видів фінансових правовідносин необхідно ще
додати правовідносини між фінансовими і кредитними органами, а також
правовідносини, що виникають між державою в особі уповноважених нею
органів та підприємствами, установами і організаціями недержавної форми
власності.

У зв’язку з наявністю матеріальних та процесуальних норм фінансового
права, в залежності від об’єкта правового регулювання, фінансові
правовідносини також можуть поділятися на матеріальні і процесуальні.
Через матеріальні фінансові правовідносини Додаток

176

реалізуються права і обов’язки суб’єктів по отриманню, розподілу і
використанню відповідних фінансових ресурсів. Ці фінансові ресурси
виражені в конкретному розмірі чи певному виді доходів і видатків.

Основний зміст суб’єктивних матеріальних фінансових прав і обов’язків
полягає у можливості чи необхідності одержання, сплати, розподілу,
витрачання, перерозподілу, вилучення і т.д. цих конкретно визначених
фінансових коштів. В результаті реалізації даних прав і обов’язків в
кінцевому підсумку регулярно утворюються та використовуються державні
грошові фонди.

В процесуальних фінансових правовідносинах виражається юридична форма, у
якій відбувається одержання державою у своє розпорядження фінансових
ресурсів, їх розподіл і використання. Тому процесуальні суб’єктивні
права і обов’язки (повноваження) переслідують мету використання певної
юридичної форми і порядку фінансової діяльності. Так, на стадії
складання проекту Державного бюджету України на черговий фінансовий рік
до них належить, згідно Закону України “Про бюджетну систему України”,
обов’язок Кабінету Міністрів України організувати складання проекту
Державного бюджету України відповідно до засад державного регулювання
економічного і соціального розвитку України, міждержавних відносин,
визначених Верховною Радою України у бюджетній резолюції. Якщо ж мають
місце відхилення від бюджетної резолюції, то вони, згідно цього ж
закону, повинні бути вмотивовані і зазначені окремо402.

Процесуальні фінансові правовідносини здійснюються шляхом використання
встановлених форм і видів актів державних органів, дотримання
відповідної послідовності і строків тих або інших дій. Якщо, зокрема,
знову повернутися до проблеми складання проекту Державного бюджету
України, то на самому початку його Міністерство фінансів України на
підставі Основних прогнозних показників економічного і соціального
розвитку України на плановий рік та фінансових можливостей держави
складає попередній проект зведеного бюджету України і доводить
відповідні прогнозні показники до міністерств, відомств, інших органів
державної виконавчої влади. Міністерства, відомства, інші органи
державної виконавчої влади у двотижневий термін розглядають доведені до
них показники щодо проекту зведеного бюджету та подають Міністерству
фінансів України свої пропозиції з відповідними розрахунками та
обгрунтуваннями.

Міністерство фінансів України розглядає зазначені пропозиції за участю
представників відповідних міністерств і

177

відомств, Інших органів державної виконавчої влади, готує проекти
зведеного та Державного бюджетів України і до 15 серпня подає їх на
розгляд Кабінету Міністрів України, а з питань, не узгоджених з
міністерствами, відомствами та іншими органами державної виконавчої
влади, доповідає Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України на своєму засіданні розглядає проект Закону
про Державний бюджет України, приймає остаточне рішення щодо проекту
Закону і подає його Президенту України. Президент України розглядає
проект Закону про Державний бюджет України і в разі згоди з ним вносить
його Верховній Раді України до 15 вересня. Якщо Президент України не
подасть до 15 вересня проект Закону про Державний бюджет України, то
Верховна Рада України може розглянути питання щодо причин порушення
терміну подання проекту і відповідальності посадових осіб.

До проекту Закону додаються: Основні прогнозні макропоказники
економічного і соціального розвитку України на плановий рік, зведений
баланс фінансових ресурсів України, основні напрями бюджетної і
податкової політики, пропозиції щодо взаємовідносин Державного бюджету
України з бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і
Севастополя, обсяги централізованих державних капітальних вкладень з
розрахунками і обгрунтуваннями по окремих позиціях і загальні показники
зведеного бюджету України.

До всіх показників доходів і видатків Державного бюджету, зазначених у
проекті Закону про Державний бюджет України, окремо додаються розрахунки
і обгрунтування. Персональну відповідальність за дотримання цього
правила несе міністр фінансів України. До проекту Закону про Державний
бюджет України також додаються інформаційні матеріали, а саме:

прогноз доходів і видатків Державного бюджету України на три наступні
роки, розроблений на підставі Основних прогнозних макропоказників
економічного і соціального розвитку України на цей період, складених в
порядку, визначеному у частині восьмій статті 25 Закону України “Про
бюджетну систему України”;

перелік законів, окремих статей законів та інших нормативних актів, яким
суперечить проект Закону про Державний бюджет України, з зазначенням
причини розбіжностей. Якщо причиною є недостатність коштів, то
вказується обсяг фінансування в процентному відношенні до визначеного
актом законодавства;

178

перелік податків, зборів, інших обов’язкових платежів із зазначенням
ставок і пільг;

перелік загальнодержавних, міжгалузевих та інших програм, що
фінансуються з бюджету, в разі, якщо розпорядниками коштів є два і
більше суб’єктів. Також подаються дані щодо фінансових повноважень
кожного суб’єкта і загальні витрати на програму403.

Між матеріальними і процесуальними правовідносинами існує нерозривний
зв’язок. Процесуальні фінансові правовідносини мають значення саме як
форма реалізації матеріальних прав і обов’язків у сфері фінансів. Адже,
як переконує практика, форма позбавлена будь-якої цінності, якщо вона не
е формою змісту. Разом з тим правильно обрана процесуальна форма сприяє
найоптимальнішій реалізації матеріальних прав і обов’язків у сфері
фінансів, оскільки не лише зміст, але й форми істотні. Тому одним з
найважливіших факторів підвищення ефективності фінансової діяльності
держави є вдосконалення процесуальної сторони цієї діяльності.

В спеціальній науковій, а інколи і в навчальній літературі зустрічається
класифікація фінансово-правових відносин і за іншими критеріями.
Зокрема, професор Худяков О.І. пише, що “в залежності від методу
правового регулювання фінансові правовідносини поділяються на
односторонньо-владні і договірні”404.

З цього приводу зазначимо, що дійсно односторонньо-владні фінансові
відносини мають місце, точніше, такими є всі фінансові правовідносини з
точки зору методу правового регулювання. В цьому плані вони
характеризуються тим, що, по-перше, виникають на основі однобічного
веління держави. Згоди іншої сторони на вступ у такі правовідносини не
потрібно, а нерідко вони виникають навіть проти її волі та бажання,
тобто є примусовими. По-друге, ці правовідносини будуються за моделлю
“влади і підпорядкування”, де на одному полюсі правовідношення – у
держави – більше прав, а на іншому – в суб’єкта, що протистоїть державі
– більше обов’язків. Принагідно відзначимо помилковість твердження про
те, що у фінансовому правовідношенні в однієї із сторін – держави – є
лише права, а в іншої – тільки обов’язки. В дійсності кожна із сторін є
носієм як взаємних прав, так і взаємних обов’язків. Тим не менше
юридична нерівність сторін у ньому проявляється дуже чітко.

В якості класичного прикладу однобічно-владного фінансового
правовідношення найчастіше приводять податкове правовідношення405. Таке
правовідношення виникає на підставі однобічного акту держави і
відзначається для платника податків

179

примусовим характером. В даному випадку платник податків є носієм
обов’язку віддати гроші державі у визначеному розмірі у вигляді податку,
а суб’єкт, що протистоїть йому – держава (головним чином в особі
міністерства фінансів та його податкової служби) – носієм права та
обов’язку його стягнення. В будь-якій державі, в тому числі й в
українській державі, податкова служба наділена для цього потужним
арсеналом засобів, що забезпечують належне виконання цього права і
обов’язку, включно до однобічно-примусового стягнення відповідних сум.

Проте аж ніяк немає підстав погодитись із твердженням Худякова О.І. про
наявність договірних фінансових правовідносин. Зокрема, він пише:
“Договірні фінансові правовідносини характеризуються, по-перше, тим, що
базуються на згоді сторін, тобто умови фінансового зобов’язання
формуються з допомогою зустрічного волевиявлення (зрозуміло, лише в тій
частині, в якій ці умови прямо не визначені тією фінансово-правовою
нормою, яка регулює дане відношення). По-друге, хоч вони, як і будь-які
фінансові відносини, не є юридичне рівноправними, ця нерівноправність
носить більш згладжений характер, проявляється не так очевидно, взаємні
права і обов’язки до певної міри врівноважені. Візьмемо, наприклад,
договір державної позики. Якщо не брати до уваги примусові позики, то
вступ у відносини кредитора відбувається на основі його добровільної
згоди, його праву на повернення боргу кореспондує обов’язок держави
погасити борг. В цілому це конструкція договору позики, що і дозволяє
дане фінансове правовідношення кваліфікувати як договірне. Але на
відміну від цивільно-правових конструкцій, що базуються на юридичній
рівноправності сторін, тут має місце фінансово-правове відношення, яке,
не дивлячись на свій договірний характер, зберігає ознаки нерівності
сторін. Проявляється це в тому, що держава, будучи позичальником,
одночасно регулює це відношення своїм правовим актом, а також, зокрема,
в тому, що держава наділена можливістю конверсії позики (однобічної
зміни її умов)”406.

В якості контраргументу Худякову О.І. знову ж таки нагадаємо, що
економічна природа фінансових відносин, які визначають юридичну природу
фінансових правовідносин, повністю виключає можливість договірних
конструкцій. Про це ж саме трьома сторінками раніше пише і сам Худяков
О.І., зазначаючи, що “фінансові правовідносини носять державно-владний
характер”407. Як на головний доказ на користь договірних фінансових
правовідносин, що було проілюстровано вище, Худяков О.І. вказує на
“конструкцію

180

договору позики”, забуваючи при цьому, що його юридична природа
визначається його суттю та змістом, а не конструкцією, тобто характером
взаємозв’язків його елементів.

Таким чином, фінансове правовідношення – це врегульоване нормами
фінансового права суспільне відношення, яке за своєю формою є
індивідуально визначеним зв’язком управомочених та зобов’язаних його
суб’єктів, одним з яких є держава чи уповноважений нею орган, а за
безпосереднім його змістом – взаємодією цих суб’єктів, які реалізують
свої суб’єктивні юридичні права та виконують покладені на них юридичні
обов’язки у сфері формування, розподілу і використання централізованих
та децентралізованих фондів державних коштів, що гарантуються силою
державного примусу.

§ 2. Суб’єкти фінансового правовідношення

Загальною теорією права408 та наукою фінансового права409 встановлено,
що суб’єктами фінансового правовідношення стають лише суб’єкти
фінансового права. До останніх належать “держава,
адміністративно-територіальні утворення; юридичні особи -підприємства і
організації усіх форм власності, установи, громадські організації, тобто
колективні суб’єкти і громадяни, як індивідуальні суб’єкти”410.

Держава, як правило, виступає в особі уповноваженого нею органу –
Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України,
Міністерства фінансів України, Національного банку України і т.д. У
міжнародних фінансових правовідносинах України їх безпосереднім
суб’єктом є держава в цілому. Суб’єктами фінансового права виступають
також адміністративно-територіальні одиниці – Автономна Республіка Крим,
області, міста, райони, селища, села.

Так, держава і адміністративно-територіальні утворення вступають у
бюджетні правовідносини, оскільки вони наділені Конституцією України
правом на бюджет, а звідси випливає їх право на одержання доходів і
фінансування видатків, які пов’язані із здійсненням функцій, покладених
на них Конституцією. Ці суб’єкти беруть участь і у правовідносинах,
пов’язаних із державним кредитом, тому що їм надано також право
розміщення дфжавних і місцевих позик.

Велике коло учасників фінансових правовідносин складають підприємства
різних форм діяльності та форм власності. Господарюючі

181

суб’єкти – юридичні особи – активні учасники фінансових правовідносин,
оскільки вони є платниками податків, користувачами банківських позик,
учасниками торгів на біржах тощо.

Некомерційні організації та установи одержують з бюджету асигнування для
своєї діяльності. Водночас вони змушені ще й самі добувати грошові
засоби для самофінансування, вступати в інші види фінансових
правовідносин. Суб’єктами фінансового права виступають сімейні приватні
підприємства, селянські (фермерські) господарства, які є самостійними
господарюючими одиницями. Вони сплачують податки в Державний бюджет,
купують облігації державних позик, одержують фінансову підтримку з
бюджету.

Індивідуальними суб’єктами фінансового права є громадяни. Так, стаття 67
Конституції України покладає на всіх громадян обов’язок сплачувати
податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законодавством,
щорічно подавати декларації про свій майновий стан та доходи за минулий
рік4”. Таким чином, громадяни вступають у правовідносини з державою.

В науковій та навчальній літературі проблема суб’єктів фінансового
правовідношення знайшла певне висвітлення412. Проте ці розробки
стосуються переважно дореформенного періоду. Із вступом
постсоціалістичних країн на шлях побудови ринкової економіки та
громадянського суспільства у правовому статусі суб’єктів фінансових
правовідносин відбулися та продовжують здійснюватися глибокі якісні
зміни. Найбільше та найглибше вони зачепили таких суб’єктів фінансового
правовідношення, як держава та громадянин. Тому в нашому дослідженні ми
обмежимось аналізом правової природи, суті та змісту саме цих змін, їх
впливу на фінансові правовідносини в Україні в цілому. Що ж стосується
аналогічних змін в економічному та правовому статусі юридичних осіб як
суб’єктів фінансового правовідношення, то вони лише намічаються,
визрівають і встигли проявитися тільки окремими рисами.

Як було показано у попередньому параграфі даного розділу, держава є
головним суб’єктом фінансових правовідносин. Вона -незмінний учасник
будь-якого фінансового правовідношення. Більше того, суспільна природа
держави та функцій, що виконуються нею, такі, що держава в якості
суб’єкта фінансового правовідношення виступає не лише як суб’єкт влади,
але і як господарюючий суб’єкт, залишаючись і в другому випадку ядром
політичної організації суспільства. Причому владні і господарські
функції держави не відділяються різко одна від одної, а тісно
переплетені.

182

У фінансовому праві це особливе становище держави проявляється в тому,
як замітили це ще раніше ряд відомих фінансистів, що, по-перше, як
суб’єкт права державної власності держава планомірно розподіляє
нагромадження і доходи державних підприємств та господарюючих
організацій, причому в умовах переходу до ринкової економіки вона робить
це переважно фінансовими методами (встановлення обов’язкових платежів,
відрахувань від доходу, бюджетного асигнування тощо); по-друге, держава
здійснює з допомогою уже суто фінансових методів планомірну мобілізацію
грошових коштів (оподаткування, встановлення обов’язкових платежів і
зборів, розміщення позик тощо) у встановлених законом розмірах
господарюючих суб’єктів недержавного сектору економіки, спрямовуючи їх
на задоволення публічного інтересу; по-третє, держава забезпечує
розподіл доходів і видатків між чисельними бюджетами, що утворюють її
єдину бюджетну систему; по-четверте, через фінанси і фінансову
діяльність вона безпосередньо впливає на стан економіки суспільства,
спрямовує її розвиток у необхідне русло. Інакше кажучи, у фінансових
правовідносинах держава виступає в якості незмінного, обов’язкового
суб’єкта, який здійснює з допомогою законів економічного розвитку
розподіл та перерозподіл національного доходу країни413.

В якості обов’язкового суб’єкта фінансового правовідношення держава може
виступати в цілому, що має місце відносно рідше чи бути представлена її
спеціальними фінасовими органами або іншими її органами, які здійснюють
в тому числі й фінансову діяльність. В першій якості держава виступає у
випадках, коли вона встановлює та регулює фінансові правовідносини між
усіма їх суб’єктами, а також розміщує державні позики. Тобто, ця її роль
зумовлюється місцем держави в суспільстві.

Виступаючи в якості обов’язкового суб’єкта фінансових правовідносин
через спеціально уповноважені фінансові органи, держава дозволяє їм
діяти від свого імені та наділяє їх необхідними повноваженнями, не
знімаючи при цьому контролю за діяльністю даних органів, незалежно від
того, хто виступає іншою стороною фінансового правовідношення – знову ж
таки суб’єкт держави (установа, організація, підприємства тощо),
господарюючий суб’єкт недержавної форми власності, громадська
організація чи окремий громадянин.

В таких випадках, коли від імені держави виступає не орган, що
безпосередньо здійнює її фінансову діяльність як основну, а інший

183

орган (наприклад, Міністерство освіти України), на нього відповідно
поширюються права і обов’язки фінансових органів, встановлені для
відповідної групи правовідносин.

Питання про державу як суб’єкт фінансових правовідносин тісно пов’язане
із проблемою держави як юридичної особи. У з’ясуванні цієї проблеми в
радянський період найістотніших здобутків досягли юристи-цивілісти,
зокрема, такий відомий вчений як Братусь С.Н. Він першим звернув увагу
на те, що “з усього кола питань, що відносяться до проблеми юридичної
особи, найменше розроблене питання про юридичну особу держави”414.

В пошуках юридичної конструкції, яка б найадекватніше виражала державу
як суб’єкта майнових правовідносин, Братусь С.Н. ввів поняття
“держава-казна”. Зокрема, він зазначав, що “майно, безпосереднім
власником якого є держава як казна, тобто майно, що не відокремлене в
управління окремих держорганів, виступає в якості фонду державних коштів
і включене в бюджет”415 держави.

Характеризуючи зміст поняття казна, Братусь С.Н. пише, що казна – це
держава, що виступає як сторона в майнових правовідносинах, держава, що
виступає в ролі безпосереднього розпорядника певної частки державного
майна, сконцентрованого саме в бюджетному фонді. “Поняття казни, –
резюмує він, – співмірне поняттю держбюджету”416.

У 60-і, 80-і роки більшість юристів-фінансистів відкидали конструкцію
“держава-казна”, оскільки, на їх думку, вона іманентна державі в умовах
багатоукладної економіки. Зокрема, професор Ровінський Ю.А. з цього
приводу писав: “В перехідний період від капіталізму до соціалізму при
наявності багатоукладної економіки і здійсненні державою ленінського
плану соціалістичної індустріалізації і колективізації фінансові ресурси
держави складались з багатьох, різних за формою власності, джерел
доходів і прибутків. Утворення загальнодержавного фонду грошових коштів
було пов’язано також з вирішенням класових завдань обмеження і
витіснення, а потім і ліквідації капіталістичних елементів міста і села.
В цей період поняття “казна” як персоніфіковане майно держави
протистояло антагоністичній формі приватнокапіталістичної власності.
Радянське законодавство застосовувало термін “казна” як правове поняття,
що виражало, по-перше, якісну відмінність державної власності, по-друге,
як правове поняття, що закріплювало першочергове значення інтересів
держави”417.

То чи має наукову і практичну цінність конструкція “держава-казна” в
сучасних умовах нашого розвитку і як правильно відноситись

184

до неї на етапі переходу до ринкової економіки та громадянського
суспільства? В українському праві, як, між іншим, і в праві всіх інших
постсоціалістичних держав ще не склались нові теоретично осмислені,
чітко сформульовані уявлення про соціальну та юридичну пророду державної
власності в постсоціалістичну епоху, які б відповідали вимогам
радикальної економічної реформи. Наукові дослідження, що з’явилися з
проблем обгрунтування необхідності роздержавлення, при всій їх
актуальності та злободенності мало що дають для теоретико-правової
оцінки тієї її частини, що залишається в руках держави, а отож, і для
точнішого розуміння ролі держави як суб’єкта фінансових правовідносин в
умовах переходу до економіки ринкового типу.

В той же час, на нашу думку, вже склалися або перебувають в процесі
становлення об’єктивні економічні передумови, які настійно вимагають не
тільки створення сучасної доктринально-правової, концептуальної основи
державної власності, але й практичного втілення її в адекватних
законодавчих формах.

Одна з таких передумов випливає з того очевидного факту, що при всьому
радикалізмі політики приватизації українська держава і в видимому
майбутньому збереже в своїх руках дуже значну частину власності.
Звичайно, вже нині характер економічної діяльності держави змінився і
продовжує змінюватися аж до принципово нових засад. В кінцевому рахунку
держава змушена буде піти безпосередньо із сфери матеріального
виробництва, а це означає, що істотньо зміняться як структура власності,
що залишиться у держави, так і її місце та функції в системі економічних
відносин.

Наступна передумова зумовлена тим, що в громадянському суспільстві,
відділеному від держави, і в економіці, заснованій насамперед на
приватній власності, на приватному, егоїстичному інтересі, державна
власність, покликана виражати суспільні, публічні інтереси та
задовільняти такі ж потреби, неминуче стає сферою співіснування і до
певної міри навіть протистояння двох різноспрямованих начал –
суспільного (публічного) і приватного.

Ще одна передумова, пов’язана з попередньою, полягає в тому, що
майбутній поділ вітчизняного права на публічне і приватне, зумовлений з
неминучістю сукупністю та характером усіх перемін, що відбуваються в
суспільстві, дає цим обом суперечливим началам всередині самої державної
власності необхідні засоби для юридичного та організаційного
розмежування.

Щоб краще виділити і зрозуміти якісно нові тенденції у розвитку
подвійної конструкції державної форми власності на

185

сучасному етапі, доцільно подивитись на аналогічні явища у класичних
країнах ринкової економіки та громадянського суспільства. Зокрема, в
праві країн з розвинутою ринковою економікою державна власність так або
інакше поділяється на дві різновидності, які істотньо відрізняються одна
від одноїза своїм правовим статусом. Такий поділ особливо чітко
проявляється в країнах континентально-правової системи. Одна з цих
різновидностей тут іменується публічно-правовою власністю держави, інша
– її приватно-правовою власністю418.

В країнах системи загального права, яке не знає формального поділу на
публічне і приватне, не існує відповідно і нормативного розмежування
державної власності на два різновиди. Проте в законодавчих актах, що
встановлюють правовий режим окремих видів такої власності, досить чітко
прослідковуються ті ж ознаки, що властиві аналогічним об’єктам
публічно-правової чи приватноправової власності в державах системи
континентального права. Побутуючий в країнах системи загального права
нормативний зворот “комерційна і некомерційна власність держави”
підтверджує фактичне існування і в них цих двох різновидностей державної
власності.

В основі такого поділу і правової диференціації лежать глибокі
відмінності у соціальній ролі та функціональному призначенні обох
різновидів власності., способів господарського використання плодів, що
вони приносять.

Нормативне запровадження подвійної конструкції державної власності, на
наше переконання, визріло і в Україні. Більше того, воно на
загальнодержавному рівні намічено статтею 13 Конституції України, яка
гласить: “Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні
ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її
континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є
об’єктами права власності Українського народу. Від імені Українського
народу права власника здійснюють органи державної влади та органи
місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією”419.

Причому запровадження такої подвійної конструкції державної власності в
Україні вже не лише намічено, але й поступово реалізується на
загальнодержавному рівні указами Президента України та постановами
Кабінету Міністрів України, які серед усього масиву об’єктів державної
власності виділяють такі, що не піддягають приватизації.

На нашу думку, цей процес диференціації державної власності на дві її
різновидності, що уже розпочався, має бути поставлений на

186

чітку законодавчу основу. Причому це мав би бути не звичайний, а
конституційний закон, який би в розвиток наведених положень Конституції
України закріпив та розвинув чіткий правовий статус кожної з цих обох
різновидностей власності.

Прийняття такого закону дозволило б вирішити цілий ряд нагальних
практичних завдань. По-перше, цим самим було б подолано чисто
суб’єктивний, переповнений помилками та зловживаннями безсистемний
підхід до вибору об’єктів приватизації. По-друге, створити новий для
вітчизняного права інститут приватного користування об’єктами державної
власності, якісно відмінний від інституту оренди. По-третє, чіткіше
розмежувати майнові інтереси загальнодержавних, регіональних та місцевих
суб’єктів державної власності. Нарешті, позначити, що, ймовірніше
всього, найголовніше, місце, роль та межі участі держави у відносинах
власності.

Методологічного значення при цьому набуває проблема найменування кожної
з різновидностей державної власності. Скопіювати їх назву в країнах
континентально-правової системи та позначити відповідно як
публічно-правову та приватно-правову її різновидності, на наш погляд,
було б неправильно. Справа навіть не в тому, що вітчизняне право поки що
не знає поділу на публічне і приватне. Значно істотніший той момент, що
кваліфікація публічно-правової різновидності як власності з неминучістю
переносить та закріплює уяву про неї, як про категорію цивільного,
приватного права. Тоді як це – не власність в тому основному значенні
слова, який вкладає в дане поняття цивілістика, тобто, не речі, не
майно, які можуть бути об’єктом права власності. А з іншого боку,
назвати державною цю різновидність об’єктів також правомірно лише
умовно. Це яскраво продемонстрував нам наш же законодавець у статті 13
Конституції України, про що вже згадувалось вище.

З цих же причин, на нашу думку, не можна визнати задовільним
застосування до першої з різновидностей поняття виключних об’єктів
державної власності, яке вживається в конституціях ряду країн420.

Найбільш вдалою та виправданою для позначення публічно-правової
різновидності державної власності, на нашу думку, є поняття
загальносуспільного надбання, запропоноване Сосною С.А.421 Необхідно
підкреслити, що це не те добре відоме нашому праву всенародне надбання,
що було проголошене першою Конституцією “перемігшого соціалізму” у 1936
р.422 і не загальнонародна власність за Конституцією СРСР 1977 р.423
Адміністративно-командна система дуже скомпрометувала ці два ключові
поняття радянського права,

187

піддавши всенародне надбання (загальнонародну власність) тотальному
одержавленню і фактичному відчуженню її від суспільства.

В дійсності загальносуспільне (публічне) надбання – це атрибут
громадянського суспільства. Ми змушені перебороти в собі хоч і
традиційні для нас, але хибні уявлення про соціалістичну природу цього
поняття, точніше, явища. Про нього писав Гегель, а сам вираз
“громадянське суспільство” з’явився ще у XVIII ет.424 Лише в умовах
громадянського суспільства, в якому держава відділена від виробництва, а
господарство, що базується головним чином на приватній власності і є
ареною протиборства найрізноманітніших суперечливих, конкуруючих між
собою приватних інтересів, загальносуспільне (публічне) надбання набуває
свого істинного реального змісту, виражаючи і втілюючи загальний,
публічний інтерес.

Що стосується другої, приватно-правової різновидності державної
власності, то вона, на наше переконання, повністю відповідає
цивільно-правовим критеріям і мала б зберегти своє нинішнє найменування
– державна власність. По відношенню до неї держава діє як звичайний
суб’єкт права власності, тобто володіє, користується та розпоряджається
нею у відповідності з нормами цивільного права. Більшість законодавців

Заходу відносять до такої власності будь-яке державне майно, рухоме і
нерухоме, не включаючи до його складу лише об’єкти загальносуспільного
надбання (публічно-правової власності).

Приватно-правова власність держави, на нашу думку, по суті, нічим не
відрізняється від власності приватних юридичних і фізичних осіб. Тому
можна стверджувати, що в суспільствах сучасного західного типу, тобто у
громадянських суспільствах, до якого іде й Укра’їна, в принципі наявні
всього дві категорії об’єктів суб’єктивних майнових прав –
загальносуспільне надбання, що відзначається його нецивілістичною
економічною та правовою природою, і приватна власність, незалежно від
того, хто є суб’єктом права на неї – приватна особа чи держава.

Таким чином, звідси стає очевидною загальна тенденція до посилення ролі
держави у фінансовому правовідношенні як суб’єкта політичної влади та
звуження її ролі як безпосередньо господарюючого суб’єкта, а у
віддаленій перспективі до повного зникнення цієїїї ролі. Однак поки що
про намічені явища можна вести мову не більше, як про дійсно об’єктивні
тенденції, які слід враховувати у фінансовій діяльності держави, проте
аж ніяк не абсолютизувати на перехідному

188

етапі до ринкової економіки жодну з них. В нинішніх умовах, як це мало
місце і в радянському суспільстві, держава в якості суб’єкта фінансового
правовідношення продовжує виступати і як суб’єкт політичної влади, і як
господарюючий суб’єкт, залишаючись і в другому випадку ядром політичної
організації суспільства. Причому владні і господарські функції держави
не відділені різко одна від одної, а тісно переплетені.

Проте, на відміну від попереднього, радянського суспільства, в
нинішньому українському суспільстві пропорції цього представництва
держави у фінансових правовідносинах стали оберненими. Якщо в умовах
тотального одержавлення майже усієї власності в суспільстві держава
виступала у фінансовому правовідношенні як господарюючий суб’єкт, то
нині вона виступає у ньому переважно як суб’єкт політичної влади.

Ще глибші якісні зміни намітились та здійснюються на етапі переходу до
ринкової економіки, побудови правової держави і громадянського
суспільства в економічному та правовому статусі такого суб’єкта
фінансового правовідношення, як громадянин. Ці переміни зумовлені дією
насамперед об’єктивних чинників. Про один з них – зміну су спільної
ролі, правового статусу та функцій держави, принципів та методів її
діяльності, уже було сказано вище.

Поряд з цим в суспільстві розпочалося і продовжується реформування
відносин власності, його традиційних політичних інститутів. Внаслідок
цього особистість, громадянин з придатка, рудимента тоталітарного
суспільства і держави перетворюється поступово із становленням правової
держави та громадянського суспільства в його головного суб’єкта. Проте
знову ж таки в нинішніх умовах мову про це можна вести лише як про
тенденцію, яка намітилась і тільки-тільки починає проявлятися.

Водночас слід зазначити, що на протязі усього радянського періоду
фінансове право належало до тих галузей правознавства, які вивченню
проблем фізичної особи як суб’єкта фінансових правовідносин приділяли
дуже мало уваги. Не буде перебільшенням сказати, що в радянській
фінансовій науці, в тому числі і в науці фінансового права ця проблема
періодично лише ставилась, намічалась, але не розв’язувалась послідовно
та глибоко. На нашу думку, це було зумовлено насамперед тим, що саме в
сфері фінансів та фінансового права найбільш послідовно і завершено
втілився у колишньому нашому суспільстві етатистський тип суспільної
свідомості.

189

Згідно цієї системи поглядів “держава є тим тереном, на якому
здійснюються чи повинні здійснюватися вічна істина і справедливість”425.
А звідси випливає забобонне вшановування держави і всього того, що має
відношення до неї. Тим більше, що людині від її народження нав’язувалась
думка про те, що загальносуспільні справи та інтереси не можуть бути
реалізовані інакше, як тільки державою та її чиновниками.

Саме з таких позицій в радянській фінансовій науці, науці фінансового
права трактувалися поняття фінансів, фінансової діяльності держави, її
принципів, форм та методів, вчення про фінансову правоздатність держави,
з одного боку, та суб’єктів, що “протистоять” (!) їй у фінансових
правовідносинах, з іншого, нарешті, з цих же самих позицій
вибудовувались функції державних органів, що здійснювали її фінансову
діяльність.

Звичайно, було б не істинним твердження про те, що фінансово-правове
становище фізичної особи залишалося зовсім поза увагою дослідників
фінансового права. До вивчення статусу громадянина як платника податків
звертався С.Д.Ципкін у його дисертаційному дослідженні “Податок як
інститут радянського фінансового права” та в монографії “Правове
регулювання податкових відносин в СРСР”. Він же в роботі “Доходи
державного бюджету СРСР” досліджував особливості правового становища
громадянина як суб’єкта відносин по добровільних внесках населення в
бюджет. Крім цього, вивченням правового становища платника податків
займались Запольський В.С., Бекерська Д.А., Мар’яхін Г.Л., Хазретов А.Х.
Важливі підходи та напрямки дослідження становища громадянина як
суб’єкта фінансових правовідносин були намічені Ровінським Ю.А. у його
монографії “Основні питання теорії радянського фінансового права”, проте
подальшої розробки вони так і не діждались.

Протягом усього радянського періоду вивчення фінансово-правового статусу
громадянина жодного разу не ставало предметом спеціального дослідження.
Така постановка питання вважалась не тільки методологічно хибною, але й
до певної міри ворожою. Вона не вписувалась у пануючі теоретичні
уявлення та політичні переконання і традиції. До аналізу становища
громадянина в тих або інших фінансових правовідносинах зверталися
настільки, наскільки це було потрібно для характеристики якогось
досліджуваного інституту в цілому. Наприклад, вивчення громадянина як
суб’єкта податкових правовідносин здійснювалось в межах дослідження
інших елементів закону про податок.

190

І лише на зламі радянської та пострадянської епох з’явилося єдине
дисертаційне дослідження Пепеляєва С.Г. “Громадянин як суб’єкт
фінансово-правових відносин”, в якому вперше були намічені деякі із вище
окреслених проблем та зроблені перші підходи до їх розв’язання426.

Центральне, на нашу думку, завдання у вивченні фінансово-правового
становища особистості – подолання етатистського світогляду, який
практично зовсім відкидає можливість прояву особистістю суб’єктивної
волі у фінансових відносинах та правовідносинах, що до певної міри
позбавляє її якостей суб’єкта права – це справа майбутнього. Воно може
бути розв’язане лише організованими зусиллями юристів-фінансистів та
інших представників суспільствознавства протягом тривалого періоду.

На сучасному етапі суспільного розвитку громадянин як суб’єкт
фінансово-правових відносин є учасником податкових, страхових, кредитних
відносин. Він бере участь у формуванні бюджету, сплачуючи мито, державне
мито та набуваючи права на цінні папери і лотерейні квитки. Громадянин
також може проявити фінансову правоздатність, вирішуючи питання про
самооподаткування, використовуючи методи безпосередньої демократії для
самостійного вирішення тих або інших фінансово-правових проблем,
наприклад, для здійснення впливу на результати голосування з фінансових
питань у представницьких органах влади.

Проте при всій різноманітності проявів фінансової правоздатності
громадянина наймасовішими, найістотнішими з них є податкові
правовідносини. Вони найсильніше втручаються в корінні інтереси
особистості та громадянина, становище громадянина в них найвразливіше,
тому що це – найбільш “чисті”, “дистильовані” фінансові, тобто
розподільні та перерозподільні, відносини.

У кредитних, страхових правовідносинах у значній мірі присутній
цивільно-правовий елемент. Із запровадженням дворівневої системи банків
у відносинах банківського кредиту цей елемент навіть посилився. Ці ж
тенденції спостерігаються і у відносинах майнового та особистого
страхування, як добровільного, так і обов’язкового.

Проте, як переконує досвід, за певних соціально-економічних умов межа
між податками і державними позиками, податками і митом, податками і
страховими платежами має властивість поступово стиратися, а
податкоутворююча питома вага позик, мита та інших платежів державі
істотньо зростати. Саме в такій ситуації, як свідчить історія, методи
добровільного залучення коштів населення втрачають

191

свою основну характеристику – добровільність – і можуть надзвичайно
болісно позначатися на інтересах громадян. В якості переконливого
прикладу цього достатньо пригадати практику розміщення серед населення
державних позик за підпискою. Ця обставина є однією з причин того, що і
в термінологічному плані межі між різними інститутами доходів державного
бюджету прокладені досить умовно.

Інститут податків має незрівнянно тісніший зв’язок з іншими інститутами
фінансового права, ніж це може здатися на перший погляд нефахівцю. Всі
основні проблеми фінансово-правового становища громадянина з цього
інституту починаються і ним же закінчуються. А тому на даному етапі по
великому рахунку дослідження проблем фінансово-правового становища
громадянина можна і навіть доцільно обмежити поки що вивченням
податкових правовідносин з участю громадянина. Це, так би мовити,
об’єктивний бік справи.

Крім того, з суб’єктивного боку, саме в галузі податкових відносин на
сучасному етапі має місце найінтенсивніший процес законотворчості, який
дає значний матеріал для дослідження і водночас вимагає негайних
оригінальних відповідей на багато з питань, що виникають в ході цього
процесу. Реформування податкового законодавства викликало насамперед
хвилю публіцистики, а також і появу наукової літератури з цих проблем,
автори яких у переважній своїй більшості демонструють недостатнє знання
уроків історії фінансів і фінансового права, поверхове розуміння
демократичних досягнень у цій сфері суспільного життя. Той же факт, що
на найближчі роки намічено завершення податкової реформи в Україні,
визначає терміновість глибоких наукових досліджень фінансово-правового
становища громадянина в суспільстві в цілому та вивчення його правового
статусу як платника податків перш за все.

Насамперед ми вважаємо методологічно хибною досить поширену серед вчених
та практиків думку про те, що лише в умовах розпочатих ринкових
перетворень податки з громадян стали відігравати істотню роль427. Тут
справа в іншому – в умовах загальної демократизації суспільства і, тим
більше, процесу побудови правової держави та громадянського суспільства,
утвердження ринкової економіки з її конкурентною суттю і природою стало
неможливим утримувати величезну кількість непрямих податків з громадян,
які в соціалістичному минулому абсолютно переважали прямі податки з них.
В нинішніх умовах дана пропорція стала змінюватися до оберненої. Це
процес однозначно позитивний і тому заслуговує всілякої

192

підтримки, насамперед неупередженого наукового аналізу його та оцінки.

Глибокого всебічного аналізу потребує і пануюча до цих пір серед
дослідників науки фінансового права теорія податків, успадкована ними з
радянських часів. В ході розв’язання багатьох інших актуальних питань
цієї проблеми необхідно також визначити теоретичні підходи до з’ясування
суб’єктного складу податкових правовідносин. Поки що податок
розглядається з традиційних позицій як інструмент реалізації державних
цілей, як частковий випадок у розв’язанні більш загальних та вагомих
завдань технічного прогресу та інтенсифікації виробництва428. Іншими
словами, в податку прийнято бачити лише метод залучення коштів платників
податку в бюджет. А звідси йде найпоширеніше сприйняття податку як
необхідного за певних умов зла.

Основний зміст чинного податкового права складають норми, що регулюють
порядок стягнення податків, тобто даний інститут фінансового права має
поки що переважаючу процесуальну орієнтацію. Цим зумовлюється і характер
прав та обов’язків суб’єктів податкових правовідносин. Для фінансового
органу, що виступає від імені держави та уповноваженого нею, встановлена
міра дозволеної поведінки, а для громадянина – міра необхідної
поведінки.

Нечисельні права, якими наділений громадянин у сфері податкових
правовідносин, по суті, відзначаються похідним від його обов’язків
характером. Охорона прав громадян як платників податку, по суті,
зводиться до запобігання особистому свавіллю з боку посадових осіб. Тому
не дивно, що з позицій поки що пануючих традиційних поглядів на податок
платник податку визначається як особа, що має самостійне джерело доходу
чи певне майно і в силу цього зобов’язана законом сплачувати податок429.

Автор переконаний, що об’єктивно визріла необхідність розширити коло
об’єктивних, незалежних безпосередньо від волі законодавця ознак
платника податку. Однак зробити це, дати визначення, яке б менш грішило
нормативізмом, на нашу думку, неможливо лише на основі аналізу
процесуальних податкових прав і обов’язків громадянина.Тим більше, що ці
його права і обов’язки самі гостро потребують значно об’єктивніших
критеріїв їх оцінки, які б не зводилися виключно до інтересів наповнення
казни.

Особливо очевидними недоліки теорії податків, що обслуговувала потреби
авторитарного суспільства, її вузька соціально-політична орієнтація,
відсутність перспектив розвитку у неї

193

в нових історичних умовах стають у порівнянні її з поглядами на
податок, притаманними демократичному праворозумінню. З цієї точки зору
досить пригадати лише два таких діаметрально протилежних погляди на
податок, згідно одного з яких податок є ознакою рабства430, а у
відповідності з іншими податок – це ознака вільного громадянина431.

У світлі цього ми розцінюємо як принципово нове, варте уваги та
подальшого розвитку визначення платника податку, яке дає у своїй
кандидатській дисертаціїПепеляєв С.Г.: “Платником податку громадянин,
здатний проявити свою волю до стягнення податку і його використання,
тобто дієздатний в державно-правовому розумінні, такий, що наділений
можливістю сплати податку, покладеного на нього актом вищої юридичної
сили”432.

При порівнянні різноманітних поглядів на податок чітко прослідковується
той момент, що за роки його існування в умовах тоталітарного режиму
публічно-правовий сенс податкового права в значній мірі втратився. В
податковому законодавстві навіть початку перехідного періоду до
суспільства нового типу в якості іманентних його рис прийнято бачити
насамперед адміністрування, вираження однобічної волі держави. В той час
як історія податкового права цивілізованих держав, демократичних
суспільств – це історія саме публічної галузі, якій притаманний глибокий
демократизм.

Аналіз фундаментальних теоретичних положень радянського фінансового
права щодо ролі держави у фінансовому житті суспільства та місця
особистості у фінансовій системі переконує, що ці положення базуються на
етатистському типі суспільної свідомості, відправним пунктом якої є ідея
інтересу держави, її месіанської ролі, відношення до держави як до
монополіста публічної влади. Дослідження фахівців показують, що
особистість у фінансових відносинах з державою перебуває у становищі
другосортного суб’єкта, а превалює в цьому престиж та гіпертрофований
інтерес держави і державного апарату. На жаль, при дослідженні
фінансових правовідносин держави та громадянина повсюдно підтверджується
не нами зроблений висновок, що “особистість офіційно не розглядається у
нас як самостійний суб’єкт політичної системи. Вона служить лише для
опису державних функцій”433.

Невідкладної уваги потребує до себе в сучасних умовах проблема подолання
диспропорцій в структурі правового статусу платника податку, вироблення
системи гарантій прав особистості, розвиток індивідуальних засобів її
правозахисту. Принцип постійного місця проживання як основа визначення
статусу платника податку, що прийшов в ході реформування суспільства на
заміну принципу

194

громадянства, в дійсності характеризує лише економічний зв’язок
фізичної особи з державою і його найбільше значення полягає в якості
гарантій рівних умов господарювання громадян та іноземців.

По відношенню до громадян цей принцип є додатковою умовою, що визначає
коло доходів, які вони одержують, що підлягають оподаткуванню державою
їх походження. Категорія “громадянство”, що визначає політико-правовий
зв’язок особи з державою, на нашу думку, не може

бути абсолютно виключена із закону про оподаткування населення, оскільки
вона виступає як вираження взаємних прав і обов’язків громадян і
держави, як підстава відповідальності держави в особі її органів і
посадових осіб перед громадянами і громадян перед державою. Принцип
громадянства і у фінансових, в т.ч. і податкових правовідносинах держави
і громадянина незамінний.

Одним з найважливіших критеріїв платника податку є наявність в
останнього самостійного джерела доходу чи відповідного майна. Проте ця
спільна для всіх платників податку риса на практиці виступає однією з
підстав нерівності платників податку, поділу їх на різні групи.
Дослідження чинного в Україні порядку оподаткування цих груп показує, що
практично по усіх елементах закону про податок (суб’єкт, об’єкт, ставки,
пільги, порядок сплати і т.д.) спостерігаються істотні відмінності між
групами, що ставить одних з них у вигідніше становище в порівнянні з
іншими.

Причому, на нашу думку, всі недоліки оподаткування періоду жорсткого
централізованого регулювання доходів населення знайшли своє
найрельєфніше відображення в системі пільг для громадян – суб’єктів
оподаткування, в основу якої було покладено принцип належності
громадянина до певної соціальної групи. В сучасних умовах перехідного
періоду саме динаміка докорінних змін у цих пільгах в найбільшій мірі
характеризує стан реформування податкового законодавства, вдосконалення
правового статусу платника податку.

Також важливим критерієм ідентифікації особи як платника податку, поряд
з наявністю самостійного джерела доходу чи відповідного майна, є її
здатність сплатити податок. Якщо проаналізувати з точки зору міжнародних
правових стандартів поняття “здатність до сплати податків”, то з
неминучістю випливає висновок, що ця здатність економічно та юридичне
визначається можливістю забезпечити за рахунок зароблених власною працею
коштів відтворення себе і своєї сім’ї.

195

Якщо заробітної плати чи доходу, що залишилися після сплати податку, не
вистачає для підтримання достатнього життєвого рівня, на наше глибоке
переконання (і свідчення міжнародного досвіду !) повинно здійснюватись
насамперед шляхом відповідного обмеження податків включно до повного
звільнення від них у передбачених законодавцем випадках і тільки після
цього – шляхом перерозподілу коштів з допомогою бюджетного механізму,
тобто у формі соціальних виплат, а не навпаки, як це нині має місце в
Україні та більшості інших постсоціалістичних держав.

Названі нами критерії ідентифікації громадян як платників податків є не
чим іншим як їх податковою правосуб’єктністю. Проблема податкової
правосуб’єктності юридичних осіб у вітчизняній теорії і практиці, на
нашу думку, розроблена в цілому задовільно. Це зрозуміло і цілком
логічно, оскільки в радянському суспільстві трудовий колектив
розцінювався як його соціальне ядро, як соціальна першооснова будь-якої
юридичної особи. Тому й увага його дослідженню приділялася відповідна.

Протилежна ситуація має місце у теорії та практиці податкової
правосуб’єктності фізичних осіб. Вони в сучасних умовах стали активними
учасниками податкових правовідносин. Це пов’язано з різким зростанням
податкового навантаження на фізичних осіб в умовах переходу до ринкової
економіки, внаслідок чого різко зросла їх активність у захисті прав, що
випливають з податкових правовідносин. Останнє вимагає чіткого
визначення правового статусу фізичної особи як платника податку.

Проте у вітчизняній теорії і практиці законодавства по даний час не
вирішене питання про те, з якого віку фізична особа може’бути учасником
податкового правовідношення і з якого віку вона повинна нести
персональну відповідальність за порушення податкового законодавства і,
відповідно, може самостійно захищати свої права, що випливають з цих
правовідносин.

Податкова правосуб’єктність фізичної особи визначається її
правоздатністю і дієздатністю. Тому можна стверджувати, що податкова
правоздатність фізичної особи – це визнана державою її здатність мати
податкові права і обов’язки. Вона виникає, на нашу думку, з моменту
народження особи і є загальною, абстрактною передумовою правоволодіння.

Податкова правоздатність фізичної особи характеризується в основному
через її юридичні обов’язки, що фіксуються в податковому законодавстві.
Це не випадково. Держава, встановлюючи податкові

196

норми, кровно зацікавлена в їх чіткому виконанні всіма суб’єктами, яким
вони адресовані. Причому міра державної зацікавленості у виконанні цих
норм настільки велика, що в ході регулювання податкових правовідносин
держава використовує метод владних приписів. Він проявляється перш за
все в том)», що держава активно зобов’язує суб’єктів до дотримання
податкових норм переважно через встановлення їх позитивних обов’язків.
Не випадково конституційна характеристика податкової правоздатності
фізичної особи дана в Конституції України в наступній редакції: “Кожен
зобов’язаний сплачувати податки в порядку і розмірах, встановлених
законом. Усі громадяни щорічно подають до податкових інспекцій
декларації про свій майновий стан та доходи за минулий рік у порядку,
встановленому законом”434.

В податковому законодавстві зміст податкової правоздатності фізичної
особи розкривається в Законі України “Про систему оподаткування” та в
Законі України “Про прибутковий податок з громадян України, іноземних
громадян та осіб без громадянства”435. Проте названі закони в повній
мірі нерозв’язали і не могли розв’язати питання про податкову
правоздатність суб’єктів податкового права. Це зумовлено тим, що в науці
проблема податкової правоздатності в цілому і, зокрема, податкової
правоздатності фізичної особи знаходиться не те, що в незавершеному
стані, а в стані зародження.

В даний час питання про те, яким повинно бути податкове законодавство,
якими повинні бути юридичні межі гарантій прав платників податків,
принципи того, що в західній правовій науці називають “податковою
справедливістю”, тільки починають обговорюватись. Фахівці з проблем
податків схиляються до думки, що держава, здійснюючи свої податкові
прерогативи, повинна в першу чергу турбуватись про гарантію прав
платників податків456. Тобто, що вона повинна захищати добросовісного
платника податків від самої себе. Природньо, це зовсім не означає
докорінної зміни владного характеру відносин в податковій сфері в
цілому. Тим не менше все активніше вчені виступають за те, щоб і в
податковий процес, і в систему податкової відповідальності активніше
впроваджувались елементи рівності суб’єктів даних правовідносин437. Із
щойно наведеного нами поки що можна зробити один безперечний висновок, а
саме про те, що зміст податкової правоздатності фізичної особи ще довгий
час буде, на нашу думку, залишатись предметом законодавчого
коректування.

Податкова, як і будь-яка інша, правоздатність фізичної особи 197

втрачає сенс, якщо вона не може бути реалізована. Реалізація ж
правоздатності, як відомо, здійснюється з допомогою дієздатності.
Остання в теорії права визначається як здатність особи своїми діями
здійснювати юридичні права і обов’язки. З врахуванням цього можна
виділити, на нашу думку, дві основні функції податкової дієздатності:
юридичну і соціальну. Перша полягає в тому, що податкова дієздатність
фізичної особи є засобом реалізації її податкової правоздатності.
Соціальна функція податкової дієздатності проявляється в забезпеченні
особи можливостями здійснення своїх податкових обов’язків перед державою
і дозволяє нести відповідальність за неправомірну поведінку.

Згідно чинного законодавства, дієздатність фізичної особи наступає по
досягненню нею відповідного віку: часткова – з 15 років, а повна – з 18
років438. В проекті нового Цивільного кодексу України запропоновано
понизити межу неповної цивільної дієздатності особи до 14 років. Новелою
є і те, що цим же проектом повну цивільну дієздатність запропоновано
надавати особі, якій виповнилось 16 років і яка працює за трудовим
договором або бажає займатися підприємництвом. В останньому випадку
запропоновано надавати повну цивільну дієздатність особі, якій
виповнилося 17 років з моменту її державної реєстрації як підприємця439.
Проте в податковому законодавстві питання про дієздатність фізичної
особи поки що не вирішене, що породжує на практиці казусні ситуації.
Наприклад, виникає питання: хто повинен сплачувати податок на майно, що
належить особі, яка досягла 15 років ? Вона сама чи її законний
представник ?

В науці вже було підмічено, що фінансова, зокрема податкова,
дієздатність є вторинною по відношенню до цивільної і трудової440. В
конкретної фізичної особи податкова дієздатність може виникнути лише
тоді, коли вона вже набула цивільну чи трудову дієздатність. Іншими
словами, фізична особа лише тоді може бути податкове дієздатною, тобто
набувати і реалізувати податкові обов’язки і права, коли вона здатна
набувати об’єкти оподаткування. У зв’язку з цим вік, з якого може
реально наступати податкова дієздатність фізичної особи, похідний від
віку настання цивільної і трудової дієздатності.

У відповідності зі статтею 14 Цивільного кодексу України особи у віці
від шести до чотирнадцяти років є недієздатними, але вправі самостійно
здійснювати дрібні побутові та деякі інші угоди. Ці угоди не
забезпечують набуття доходів і майна, яке б було об’єктом оподаткування.
Тому питання про податкову дієздатність фізичних

198

осіб в цьому віці не виникає. Однак у відповідності з ЇДКУ фізичні
особи вправі набувати об’єкти оподаткування по досягненню ними
п’ятнадцятирічного віку.

У відповідності зі статтею 188 Кодексу законів про працю України особи,
що досягай 15 років, за згодою одного із батьків чи особи, що його
замінює, а в окремих випадках – і особи, що досягли 14 років, можуть
бути прийняті на роботу. У відповідності зі статтею 1З Цивільного
кодексу України неповнолітні у віці від 15 до 18 років здійснюють угоди
за письмової згоди своїх законних представників -родичів чи осіб, що їх
замінюють. Водночас вони вправі самостійно, без згоди вище зазначених
осіб: 1) розпоряджатись своїм заробітком, стипендією чи іншими доходами;
2) набувати та здійснювати авторські права на результати своєї
інтелектуальної діяльності; 3) у відповідності із законом робити внески
в кредитні заклади та розпоряджатися ними; 4) здійснювати дрібні
побутові угоди та інші угоди, передбачені законодавством України.

Звідси випливає, що з 14 років фізичні особи в результаті
власноїтрудовоїдіяльності можуть одержувати доходи, які є об’єктом
прибуткового оподаткування. Водночас фізичні особи у віці від 15 до 18
років в результаті здійснення цивільних прав, передбачених статтею

13 ЇДКУ, як із згоди їх законних представників, так і самостійно, можуть
одержувати авторські гонорари чи набувати майно, які є об’єктами
прибуткового та іншого оподаткування фізичних осіб.

Тобто, фактична податкова дієздатність фізичних осіб може наступати з 14
років при одержанні ними доходів, що виникають з трудових правовідносин
і з 15 років при одержанні доходів і майна, що виникають з цивільних
правовідносин. Однак поки що залишається нерозв’язаним теоретично і
практично питання, яка ж податкова дієздатність – повна чи неповна –
повинна виникати у фізичних осіб з

14 років?

В цивільному і трудовому праві неповна (часткова) дієздатність фізичної
особи проявляється в тому, що на здійснення нею тих або інших угод чи на
укладення трудового договору необхідна згода законних представників цієї
фізичної особи. Тому в практичній площині з врахуванням цього факту та
факту похідного характеру податкової дієздатності від цивільної і
трудової питання стоїть наступним чином: чи повинні фізичні особи у віці
від 14 до 18 років, що одержують доходи чи майно в результаті укладення
цивільно-правових угод із згоди їх законних представників та фізичні
особи, що вступають у трудові відносини у віці від 14 до 15 років із
згоди їх

199

законних представників, здійснювати свої податкові права і обов’язки
також із згоди їх законних представників?

На нашу думку, відповідь на поставлене запитання повинна бути тільки
негативною. У фізичних осіб, що одержують в передбаченому чинним
законодавством порядку доходи або майно з 14 років, повинна виникати
повна податкова дієздатність, тобто ці фізичні особи повинні здійснювати
свої податкові обов’язки і права без згоди їх законних представників. Це
зумовлюється тим, що податкові правовідносини – це відносини влади і
підпорядкування, відносини нерівності сторін. По суті, імперативний
метод регулювання податкових правовідносин не дозволяє ставити їх
виникнення і розвиток в залежність від волі і бажання сторони,
зобов’язаної виконати свої обов’язки перед державою.

У зв’язку з цим, на нашу думку, питання про податкову дієздатність
названих фізичних осіб не можна розв’язувати за аналогією цивільної і
трудової дієздатності цих осіб. Тим більше, що в інших країнах вже є
набутий позитивний досвід вирішення аналогічних проблем. Наприклад, в
Естонії законодавець, враховуючи, що неповна цивільна і трудова
дієздатність фізичних осіб за чинним законодавством наступає з 15 років,
в Законі “Про прибутковий податок з приватної особи” від 11 жовтня 1990
року встановив, що доходи фізичних осіб у віці до 15 років декларуються
родичами (усиновителями) чи опікунами у складі своїх доходів, а фізичні
особи у віці від 15 до 18 років декларують власні доходи самостійно441.

Водночас було б неправильно зовсім заперечувати роль законних
представників в реалізації податкової дієздатності неповнолітніх.
Часткова дієздатність неповнолітнього, що проявляється в необхідності
одержання згоди законного представника на укладення угод чи трудового
договору, виконує гарантійну функцію, оберігає неповнолітнього від
негативних майнових, медичних і інших наслідків, які можуть наступити
для нього з причин незнання законодавства, недостатності життєвого
досвіду, переоцінки власних можливостей тощо. Зрозуміло, при реалізації
податкової дієздатності для неповнолітнього також можуть наступити
негативні наслідки, зумовлені в першу чергу складністю податкового
законодавства, значною колізійністю його норм, недооцінкою наслідків
його недотримання і т.д.

Тому, на нашу думку, було б доцільно, щоб так само гарантом
неповнолітнього в реалізації ним власної податкової дієздатності
виступали його законні представники. Звідси було б зрозуміло і

200

правильно, якби закон зобов’язував законних представників здійснювати
контроль за виконанням неповнолітніми власних податкових обов’язків,
зокрема, контроль за складенням ними декларації про доходи, веденням
обліку доходів і т.д.

Таким чином, є достатні підстави для однозначного визначення моменту
настання податкової дієздатності фізичної особи, а саме – це виповнення
їй 14 років. Тому в податковому законодавстві необхідно закріпити як
саме поняття “податкова дієздатність”, так і вік, з якого вона наступає.
На нашу думку, немає жодних підстав визнати обгрунтованою висловлену в
літературі думку про те, що податкова дієздатність фізичних осіб повинна
наступати з досягненням ними 18 років442.

Така позиція з неминучістю веде до розбіжностей настання в часі
цивільної, трудовоїі податковоїдієздатності фізичних осіб. А як нами
було показано вище, такі розбіжності не повинні мати місця. В
протилежному випадку неминуче виникають серйозні протиріччя і тупікові
ситуації в різних галузях законодавства. Теоретично ймовірна і практично
багаторазово підтверджувалась навіть така ситуація, що фізичні особи у
віці від 14 років, будучи деліктоздатними за цивільним, трудовим і
кримінальним правом, виявляються податковонеделіктоздатними. Приведення
ж у відповідність з цивільною, трудовою та кримінальною податкової
деліктоздатності фізичних осіб з неминучістю вимагає погодження її також
з цивільно-процесуальною дієздатністю. Тобто, податкова дієздатність
фізичної особи, яка повинна наступати з 14 років, передбачає і її
здатність нести персональну відповідальність за порушення податкового
законодавства.

Загальновідомо, що до фізичних осіб – платників податків санкції за
порушення податкового законодавства можуть бути вжиті лише в порядку
цивільного судочинства. Звідси очевидно, що цивільно-процесуальна
дієздатність осіб у справах, що виникають з податкових правовідносин,
повинна наступати також з 14 років. Існує й інший аргумент на користь
цього висновку. Так, у відповідності із Законом України “Про прибутковий
податок з громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства”
податкова правоздатність фізичної особи характеризується, зокрема,
правом на оскарження рішень податкових органів і дій їх посадових осіб.
Причому таке оскарження може бути звернено і в суд443.

Зміст цивільно-процесуальної правоздатності фізичної особи також
розкривається, зокрема, й через право на звернення в суд зі

201

скаргою на дії державних органів і посадових осіб. Таким чином, має
місце перетинання цивільно-процесуальної й податкової правоздатності
фізичної особи. Це ще раз підтверджує той факт, що податкова і
цивільно-процесуальна дієздатність також повинні співпадати. А оскільки
цивільно-процесуальне законодавство є формою життя матеріального права,
в нього належить внести зміни, які б врахували особливості матеріального
податкового права. Зокрема, в статті 101 Цивільно-процесуального кодексу
України доцільно було б записати, що “у справах, що виникають з
податкових правовідносин, неповнолітні, які досягли 14-літнього віку,
мають право особисто захищати в суді свої права і законні інтереси”.

В більшості випадків податкова правосуб’єктність фізичної особи
характеризується наявністю (співпаданням) в одній особі податкової
правоздатності і дієздатності. Проте в деяких випадках можливе їх
неспівпадання. У зв’язку з тим, що неповнолітні у віці до 14 років є
суб’єктами цивільного права, вони можуть бути власниками майна і
доходів, що виступають об’єктом оподаткування. Водночас же з цим вони ще
не дієздатні, тобто угоди від їх імені (за винятком дрібних побутових і
прирівнених до них угод) по набуттю майна і доходів можуть здійснювати
тільки їх родичі, усиновителі чи опікуни. А тому правомірно допустити,
що набувати і здійснювати податкові обов’язки і права від імені
малолітніх також повинні їх родичі, усиновителі чи опікуни.

У зв’язку з відзначеним, на нашу думку, податкова правосуб’єктність
малолітніх, що виникає з реалізації їх цивільної правосуб’єктності,
характеризується тим, що малолітні володіють податковою правоздатністю,
яку здійснюють від їх імені інші особи. Таким чином, в податковому праві
можлива ситуація, за якої податкова правоздатність однієї особи
доповнюється дієздатністю іншої особи. Інакше кажучи, елементи
податкової правосуб’єктності розподіляються між малолітнім як суб’єктом
податкового права і його родичами, усиновителями чи опікуном. Поза
сумнівом, що правовий режим податкової правосуб’єктності малолітніх
громадян також повинен знайти закріплення в законодавстві.

Нарешті, як справедливо звернув увагу на це ще пів століття тому
Н.Н.Ровинський, однієї цивільної правоздатності недостатньо для того,
щоб визначити суб’єкт оподаткування, оскільки не кожен громадянин
повинен сплачувати податки. Для цього необхідна наявність спеціальної
податкової правоздатності, ознаками якої є підданство (або
громадянство), місце проживання та володіння на

202

території держави відповідним об’єктом оподаткування4*4. Причому
остання ознака є не лише загальнообов’язковою, але й головною. Без її
наявності оподаткування громадянина неможливе в принципі. Дві інші
істотнього значення в сучасних умовах для визначення юридичного статусу
громадянина як суб’єкта податкового правовідношення та режиму його
оподаткування не мають.

Таким чином, як ми бачимо, хоча й не сталося помітних структурних,
зовнішніх перемін в колі суб’єктів фінансових правовідносин на етапі
переходу до ринкової економіки, економічний та правовий статус кожного з
них в нових історичних умовах якісно змінився і продовжує змінюватися
далі. Особливо глибокі якісні переміни намітилися і почали здійснюватись
в соціально-економічному та правовому статусі без будь-яких перебільшень
основного суб’єкта цих відносин – держави. Вони зумовлені об’єктивними
за своїми характером та суттю перемінами у відносинах власності в
суспільстві, а також процесами поступового, але неухильного утвердження
в Україні правової держави та громадянського суспільства. За цих умов в
якості суб’єкта фінансових правовідносин держава все послідовніше та
яскравіше виступає як суб’єкт політичної влади і помітно втрачає
гіпертрофовану в колишньому радянському суспільстві роль безпосередньо
господарюючого суб’єкта.

Не менш глибокі якісні переміни намітилися і почали здійснюватися в
соціально-економічному та правовому статусі громадянина як суб’єкта
фінансового правовідношення. Він поступово, поки що лише в зародкових
формах, але неухильно перетворюється з безправного придатка держави у її
рівноправного фінансово-правового партнера. Однак у цьому напрямку
Україна лише почала рухатися, до того ж цей її рух здійснюється зовсім
не по прямій, а зигзагами і навіть кроками у зворотньому напрямку.
Інерція тут ще не набрала достатньої сили, щоб зазначений рух набув
незворотнього характеру і сам по собі став могутнім чинником суспільного
прогресу.

§ 3. Виникнення, зміна та припинення фінансового правовідношення

Загальна теорія права в цілому445, а також наука фінансового права
пов’язують виникнення, зміну та припинення фінансових правовідносин з
юридичними фактами – конкретними життєвими обставинами, з якими юридична
норма пов’язує виникнення, зміну чи припинення правових наслідків.

203

Так, Ровінський Ю.А. писав: “Фінансові правовідносини виникають у
зв’язку з виданням закону. Проте закон встановлює лише типові ознаки цих
правовідносин. Для виникнення ж конкретного фінансового правовідношення
необхідно, щоб на основі та на виконання закону були видані нормативні
та індивідуальні фінансові та фінансово-планові акти. Наприклад,
податковий закон встановлює типові ознаки, на основі яких виникають
конкретні податкові правовідносини (суб’єкт податку, об’єкт податку,
об’єкт обкладання, ставки податку, пільги по податку і т.д.). Але
загальна норма закону не адресована безпосередньо підприємству,
організації, окремому громадянину. Для виникнення конкретних
правовідносин необхідне видання нормативного чи індивідуального акту.
Для соціалістичного підприємства таким актом буде план доходів і
видатків (фінансовий план), загальний для даного відомства і
індивідуальний для кожного підприємства цього ж відомства, в якому
передбачені обов’язкові платежі в державний бюджет на даний плановий
період. Для робітників і службовців такий акт виражений у відомості на
виплату заробітної плати, для некооперованих кустарів і ремісників, для
осіб, що сплачують сільськогосподарський податок – в податковому
повідомленні”446. Ровінський Ю.А. відносив юридичні факти до умов
виникнення, зміни та припинення фінансових правовідносин447.

Професор Горбунова О.М. з цього ж приводу зазначає: “Підставою
виникнення, зміни і припинення фінансових правовідносин є юридичні
факти”448.

Професор Воронова Л.К. пише:”.. .особливістю фінансових правовідносин є
також і те, що їх виникнення, зміна чи припинення не відбувається за
волевиявленням сторін, а пов’язане з фінансово-правовим актом, як кажуть
юристи, “ех 1е§е” (тобто вони виникають, змінюються і припинюються на
підставі закону)”449. Але, продовжує Воронова Л.К., “для виникнення
фінансового правовідношення видання закону або підзаконного акту
недостатньо, оскільки в них установлюють лише типові ознаки для
виникнення фінансових правовідносин. Так, податкове законодавство
встановлює типову ознаку податкового суб’єкта – наявність самостійного
джерела доходів. Для того, щоб громадянин, який займається
підприємницькою діяльністю, був суб’єктом податкових правовідносин,
необхідний певний юридичний факт, а саме – індивідуальний фінансовий акт
-декларація про доходи, які одержав цей громадянин”450.

Таку ж позицію, а саме, що виникнення, зміна і припинення фінансових
правовідносин зумовлюються юридичними фактами,

204

поділяє більшість інших вчених, що розробляють проблеми науки
фінансового права. Проте вже в тлумаченні, розумінні самих юридичних
фактів серед юристів-фінансистів мають місце значні розходження.

Ровінський Ю.А. під юридичними фактами, які породжують фінансові
правовідносини, розумів “видання нормативних і індивідуальних фінансових
і фінансово-планових актів”451. На некоректність твердження Ровінського
Ю.А. звернемо увагу лише таким чином, що закон – це теж нормативний акт.
Але за загальним визнанням юристів-фінансистів, в тому числі й самого
Ровінського Ю.А., про що ми вже писали вище, видання закону не викликає
само по собі появи конкретних фінансових правовідносин.

Горбунова О.М. під юридичними фактами, що викликають появу, зміну чи
припинення фінансових правовідносин, розуміє “передбачені нормами
фінансового права дії або події, що зумовлюють виникнення, зміну чи
припинення у окремих юридичних або фізичних осіб фінансових прав і
обов’язків”452.

Воронова Л.К. до таких юридичних фактів відносить “життєві обставини, з
якими правова норма пов’язує виникнення, зміну або припинення
правовідносин. У фінансових правовідносинах, -зазначає вона, – як і у
всіх видах правовідносин, юридичні факти поділяються на дії та
події”453!

Худяков О.І. стверджує, що “умовою виникнення, зміни і припинення
фінансових відносин є наявність передбачених фінансовим законодавством
юридичних фактів” та що “до юридичних фактів у фінансовому праві
відносяться діяння і події”454.

Що ж саме в дійсності є юридичним фактом у фінансовому праві та яку роль
вони відіграють насправді у функціонуванні фінансового правовідношення –
підстави чи умови? Це ключові методологічні питання у проблемі
фінансових правовідносин в цілому, і від правильної відповіді на них
залежить не лише успішне розв’язання цілого ряду теоретичних проблем, що
постали перед фінансово-правовою наукою, але й повнота реалізації
приписів фінансово-правових норм, міра дотримання законності у сфері
державних фінансів та суспільного життя в цілому.

Пошуки істинної відповіді на сформульовані питання природньо ведуть
кожного неупередженого дослідника до загальної теорії права. Але, як
з’ясовується, також недостатньо розроблена теорією права і
загальнотеоретична концепція правового відношення, в тому числі й
загальнотеоретичне поняття юридичного факту.

205

Причому це не тільки наша думка455. Традиційно в полі зору дослідників
були головним чином питання функціональної характеристики юридичних
фактів, свідченням чого є багато цікавих робіт як у загальній теорії
права456, так і в окремих його галузях457. Щоправда, в галузі
фінансового права аналогічні роботи поки що відсутні.

Така ситуація в загальній теорії права з неминучістю відобразилася і на
практиці законотворення. Так, якщо спробувати в якості першого кроку в
дослідженні поняття юридичного факту звернутися до законодавчого
розв’язання цього питання, то ми з неминучістю переконаємося, що
вітчизняний законодавець, як, між іншим, і законодавець інших країн,
використовує головним чином казуальний спосіб закріплення юридичних
фактів і практично не вдається до загальної їх дефініції.

Особливо яскраво ілюструють такий підхід законодавця до тлумачення
юридичних фактів галузі публічного права, насамперед фінансового права.
Так, в одних випадках для позначення таких фактів у фінансовому праві
він застосовує поняття, що характеризують певний вид фактів в частковому
функціональному аспекті. Наприклад, “момент (дата) виникнення податкових
зобов’язань”458, “строки, визначені законодавством”459, “випадки”, які
передбачають зміну прав і обов’язків суб’єктів фінансового
правовідношення460.

Проте частіше всього у фінансовому праві законодавець вдається до
надзвичайно скрупульозного, детального переліку усіх можливих випадків,
внаслідок настання яких виникають, змінюються чи припиняються фінансові
правовідносини. Він це робить особисто, не перекладаючи таких рішень, за
окремими винятками, на правозастосовні органи, тому що, з одного боку,
це пов’язано в кінцевому рахунку з існуванням самої держави, а з іншого
– це пов’язано із вторгненням, хоча й законним, у таку святиню
суспільного життя, як відносини власності.

Внаслідок цього гіпотези фінансово-правових норм, у яких законодавець
викладає юридичні факти, які є підставою виникнення, зміни чи припинення
фінансових правовідносин, відзначаються складним описовим характером і
великим чи навіть дуже великим фактичним обсягом. Наприклад, опис тієї ж
дати виникнення податкових зобов’язань за Законом України “Про податок
на додану вартість” викладено аж на п’яти сторінках тексту Закону461, а
опис юридичних фактів, з якими пов’язані виникнення, зміна чи припинення
оподаткування операцій особливого виду (оподаткування

206

товарообмінних (бартерних) операцій, оподаткування страхової
діяльності, оподаткування операцій із розрах}’нками в іноземній валюті,
оподаткування операцій з пов’язаними особами і т.д.) займає ще більше –
тринадцять сторінок тексту Закону України “Про внесення змін до Закону
України “Про оподаткування прибутку підприємств””*2.

В галузях приватного права, у яких використовується диспозитивний метод
регулювання правових відносин, законодавець вдається і до більш
узагальнюючих понять, ніж це має місце у публічно-правових галузях,
особливо у фінансовому праві. Наприклад, у Цивільному процесуальному
кодексі України для позначення юридичних фактів, якими зумовлюється
винюшення, зміна чи припинення цивільно-процесуальних правовідносин,
законодавець використовує такі поняття, як “обставини, що мають значення
для справи”463, “факти, від яких залежить виникнення, зміна або
припинення особистих чи майнових прав громадян”4*4, “факти, що мають
юридичне значення”465, у Цивільному кодексі України – поняття “підстави
виникнення цивільних прав і обов’язків”466. Проте і в цих випадках зміст
цих понять розкривається знову ж таки на казуальному рівні: наводиться
приблизний перелік обставин, які можуть бути встановлені судом в якості
таких фактів – факти родинних відносин, перебування особи на утриманні,
реєстрація народження, усиновлення, шлюбу, розлучення, смерті,
перебування у фактичних шлюбних відносинах тощо.

Як бачимо, законодавець пішов по шляху відносно визначеного переліку
юридичних фактів, не розкриваючи їх загальних ознак і не формулюючи
відповідних дефініцій. І це, на нашу думку, аж ніяк не відноситься до
його прорахунків чи недоліків, а швидше навпаки. Як справедливо
зазначають Матузов М.І. та Семенеко Б.М., законодавство не містить
визначення багатьох понять, а тому їх повинна виробляти теорія*67.

Методологічною основою формування наукового поняття юридичного факту, на
нашу думку, може бути загальнофілософська концепція факту, яка базується
на розумінні його як зафіксованої засобами наукового дослідження моделі
того чи іншого явища, що наділена властивостями інваріантності,
конкретності, повторюваності, описовості, об’єктивної істинності468.

В юридичній науці по суті має місце двояке розуміння юридичного факту. В
одних випадках мова іде про реальні події, дії як підстави виникнення
правовідносин, а в інших – про правові моделі, які виконують ту ж
функцію – форми різних юридичних актів, рішень суду і т.д.

207

Так, Кечек’ян С.Ф. пише: “Юридичними фактами… є факти чи події, з
наявністю яких норми права пов’язують настання певних юридичних
наслідків…”469. Александров М.Г. визначає юридичні факти як “життєві
факти певного виду (або ж комплекси таких фактів), з якими право
пов’язує виникнення, або зміну, або припинення суб’єктивних прав і
відповідних юридичних обов’язків”470. Халфіна Р.О. веде мову про
юридичні факти як про реальні життєві факти, передбачені нормою
права471. На думку Красавчикова О.А., “юридичний факт – це факт реальної
дійсності, з яким норми права пов’язують юридичні наслідки”472.

Таке розуміння юридичного факту має принципове значення для
правознавства. Воно нерозривно пов’язує юридичний процес з рухом
фактичних суспільних відносин, акцентує увагу правозастосовників на
необхідності скрупульозного аналізу явищ реального життя, націлює науку
на пошук матеріальних коренів правової форми.

Водночас, як уже відзначалося, під юридичним фактом розуміють
індивідуальну юридичну модель реальної події чи дії, зафіксовану певними
юридичними способами (в правових актах, визначеннях, рішеннях суду і
т.д.). Так, в ході дослідження фактичних складів Ісаков В.Б.
використовує поняття “факту-моделі”, під яким він розуміє юридичну
частину фактичного складу, на відміну від його “фактичної” частини, що
іменується ним “фактичною основою складу”. При цьому автор підкреслює,
що “юридична модель” фактичного складу не тотожна гіпотезі юридичної
норми; “модель закріплена в гіпотезі норми, концентрує в собі її зміст,
але з нею не зливається”473.

На думку Ісакова В.Б., юридична модель і реальний факт -явища, які не
співпадають, “юридична модель факту і його матеріальна основа
перебувають у певному співвідношенні”, причому “юридичний факт далеко не
завжди відповідає простому фрагменту матеріального світу”474.

Як бачимо, в наведених щойно положеннях намічений диференційований
підхід до поняття юридичного факту, коли розрізняються самі явища і їх
юридичні моделі. Якщо перше розуміння юридичного факту досить поширене
серед науковців і не потребує коментарів, то друге (розуміння
факту-моделі) вимагає додаткового пояснення.

Змістовна основа будь-якого факту в правовій сфері має
спеціально-юридичні способи об’єктивізації. Природа факту-моделі

208

полягає в тому, що він є юридичним відображенням реального явища
(наприклад, вироку суду). Причому цей факт-модель повинен перебувати в
закономірному причинно-наслідковому зв’язку зі своїм корелятом в
об’єктивній реальності (правопорушенням). Він і виконує функції
юридичного факту (реальної події чи дії).

За змістом факт-модель складається з юридичних ознак факту-явища.
Факт-модель оцінюється з точки зору істинності чи хибності, тобто
правильного чи неправильного відображення факту-явища. Таке розуміння
юридичного факту, на нашу думку, цілком співпадає із законом та судовою
практикою, яка використовує це поняття в якості теоретичних моделей
реальних подій і дій, що мають юридичнезначення.

Умову реалізації права складає досягнення необхідної адекватності цих
моделей як самим подіям і діям, так і нормам права.Наприклад, підставами
для відміни рішення суду (тобто юридичного факту-моделі належного
відношення сторін) в касаційному порядку є невідповідність висновків
суду, викладених у рішенні, обставинам справи, а також порушення чи
неправильне застосування норм матеріального права чи норм процесуального
права475. Виходячи з цього, можна припустити, що законодавець бачить
відмінність між самими обставинами справи, з одного боку, і
індивідуальною, конкретною юридичною моделлю цих обставин – з іншого
боку.

Кожне з цих розумінь показує, про який саме юридичний факт іде мова –
про саму подію чи її юридичну модель, що використовується в процесі
правореалізації. З цих трактувань необхідно вибрати найбільш адекватне
загальному поняттю юридичного факту, спираючись на об’єктивні критерії.
А такі критерії, на наше переконання, може дати тільки загальнонаукове
поняття факту, оскільки в основі юридичного поняття факту лежить його
загальнофілософське розуміння.

Всі різновиди фактів – юридичні, наукові, історичні і т.д. -відносяться
до єдиного роду фактів, проте кожен з них відображає специфіку
відповідної сфери життя. Важливою рисою, що характеризує юридичний факт,
є неспівпадання його з самим реальним явищем. “Якщо “факт” ототожнювати
з “явищем”, – пише С.Ф.Мартинович, -то одне з цих понять буде
зайвим”476. Штофф В.А. вважає, що “факт” є не просто подія чи явище, не
просто якийсь фрагмент дійсності, а такі події, явища, процеси і взагалі
будь-які сторони об’єктивного світу, які ввійшли у сферу пізнавальної
діяльності людини, стали об’єктом її