Окуньков Л.А. 1994 – Комментарий к Конституции РФ
ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ
Конституция и развитие законодательства. Со времени первого издания
Комментария к Конституции 1993 г., подготовленного специалистами
Института законодательства и сравнительного правоведения, прошло свыше
двух лет. После драматических событий вокруг Конституции осенью 1993 г.
наступило испытание Конституции практикой. Текст Конституции остается
пока неизменным. Ее пересмотр не стоял в числе главных тем предвыборных
программ партий и общественно – политических движений на парламентских и
президентских выборах в 1995 – 1996 гг. И хотя Государственной Думой,
Советом Федерации, другими субъектами права законодательной инициативы
был подготовлен ряд конституционных поправок, они не вызвали большого
общественного резонанса. Причиной тому, на наш взгляд, является
длительный избирательный марафон по выборам депутатов Государственной
Думы и Президента Российской Федерации в 1995 – 1996 гг., который
несколько “отодвинул” решение других важнейших проблем общественной
жизни.
Конституция обрела определенную устойчивость и дала мощный импульс для
становления новой российской государственности. Несомненно ее влияние на
развитие всей правовой системы, всего российского законодательства.
Критически оценивая качество многих федеральных законов, нельзя упускать
из виду главное – без них невозможно движение России вперед. Достаточно
проанализировать содержание законов о гарантиях избирательных прав
граждан, о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента
Российской Федерации, о референдуме, об основах местного самоуправления,
других законодательных актов, закрепляющих отдельные институты и формы
народовластия, чтобы объективно оценить их решающую роль в
демократизации общественной жизни.
За прошедшее время законодательство Российской Федерации существенно
обновилось и стало занимать ведущее положение в регулировании
общественных отношений. В 1994 – 1995 гг. Государственной Думой было
принято свыше трехсот федеральных законов, из которых более двухсот
подписаны Президентом Российской Федерации. Особенно интенсивно
развивалось конституционное, гражданское, трудовое, административное
законодательство, законодательство о выборах, что позволило по-новому
решить, в частности, вопросы статуса субъектов Российской Федерации,
правового положения государственных органов, органов местного
самоуправления, прав и свобод граждан.
Вместе с тем столь стремительный темп законотворчества явился одной из
причин бессистемности и хаотичности законодательства. В настоящее время
на территории России одновременно действуют акты Верховных Советов РСФСР
и СССР, союзные и республиканские (РСФСР) законы, указы Президента
Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации,
ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Нужно
учитывать также бурную законотворческую деятельность субъектов
Федерации, зачастую объясняемую желанием скорейшей “реальной
самостоятельности” и, к сожалению, нередко противоречащую Конституции
Российской Федерации, федеральному законодательству. Обратим внимание
только на один момент. Ряд конституций республик – субъектов РФ до сих
пор не приведен в соответствие с федеральной конституцией. В свете этого
обстоятельства трудно говорить о соответствии федеральным законам
огромного массива нормативных актов субъектов Федерации.
Основной Закон внес существенные коррективы в отрасли, сферы и предметы
ведения, которые относятся к совместной компетенции Российской Федерации
и ее субъектов, а также к собственному регулированию последних. Именно
на этом правовом поле утверждается в настоящее время реальная
Конституция федеративного Российского государства. Вместе с тем
заключение договоров между Российской Федерацией и отдельными ее
субъектами, определенные тенденции к легитимному присвоению прерогатив
Федерации, наметившиеся в региональном законотворчестве, могут стать, по
мнению ряда авторитетных специалистов, той “миной замедленного
действия”, которая угрожает основам конституционного строя и
федеративного устройства России.
Характерной чертой современного российского законодательства является
его нестабильность, обусловленная существенными изменениями и
колебаниями экономического курса, бесконечными перестройками
госаппарата, чрезмерной ролью субъективного фактора и т.д.
Пока не получили полноценной законодательной поддержки конституционные
принципы государственного устройства, прежде всего в области федеральных
отношений, не приняты законы об общих принципах организации
государственной власти в субъектах Федерации и разграничении полномочий
между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного
ведения. Не удалось принять федеральный конституционный закон о порядке
деятельности Правительства Российской Федерации, что отрицательно
сказывается на разграничении компетенции Президента и Правительства, а
также на взаимоотношениях его с палатами Федерального Собрания. Мирное
разрешение парламентско – правительственного кризиса летом 1995 г.
отнюдь не свидетельствует об оптимальном варианте конституционных
сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс законодательной и
исполнительной ветвей власти.
В настоящее время остаются неиспользованными немалые резервы
законотворчества. До сих пор нет современного земельного, налогового,
жилищного, трудового и социального законодательства.
Как создавалась Конституция. Концепция и содержание конституционной
реформы на протяжении 1990 – 1993 гг. постоянно обсуждались в средствах
массовой информации, на заседаниях парламента и в ходе научных
дискуссий. Вместе с тем весьма эмоциональная, а иногда и жесткая
полемика вокруг проекта Конституции накануне референдума 12 декабря 1993
г. носила главным образом политический характер. Это привело к тому, что
многие не интересовались собственно текстом Конституции и даже не читали
проект. Объективности ради заметим, что разъяснение положений новой
Конституции, обсуждение ее широкой общественностью не было достаточно
профессиональным и проходило в сжатые до предела сроки, что в конечном
счете вряд ли прибавило сторонников принятия Конституции на
всероссийском референдуме.
Необходимость принятия новой Конституции была осознана подавляющим
большинством россиян. Вопрос заключался только в том, как скоро ее
принимать. В обстановке обострившейся конфронтации со Съездом народных
депутатов и Верховным Советом Президент возглавил подготовку нового
варианта Конституции, нередко называемого “президентским”, в котором
прерогативы президентской власти были усилены.
Разработчики окончательного текста проекта Конституции имели под рукой
два варианта – “президентский” и “парламентский”. Последний активно
использовался при доработке проекта. Сравнив тексты обоих проектов, мы
найдем весьма многочисленные и, на наш взгляд, удачные совпадения.
Вместе с тем окончательный вариант, предложенный для голосования на
референдуме, значительно отличается как от первоначального,
представленного Президентом Конституционному Совещанию 5 июня 1993 г.,
так и от проекта, готовившегося в рамках Верховного Совета.
При всем том была сохранена известная преемственность в проведении
конституционной реформы, начало которой связано с образованием
Конституционной комиссии на первом Съезде народных депутатов России.
Каковы же основные вехи этой реформы? Принятие в 1990 г. Декларации о
государственном суверенитете РСФСР повлекло за собой глубокие изменения
в политической жизни России, в ее государственном устройстве и
организации государственной власти. С этого времени начал весьма
интенсивно расширяться круг проблем, требующих завершенного и целостного
конституционно – правового решения, – это появление новых федеральных
органов власти (Президент, Конституционный Суд), разграничение предметов
ведения и полномочий между федеральными властями и властями субъектов
Федерации, осуществлявшееся в рамках Федеративного договора. Хотя
Договор был признан составной частью Конституции, содержание его было
также закреплено в 1992 г. в соответствующих статьях Основного Закона
Российской Федерации.
Конституционный референдум 12 декабря 1993 г. Рассматривая действующую
российскую Конституцию, нельзя обойти вниманием вопрос о ее принятии.
Для значительной части граждан голосование 12 декабря 1993 г. “за” или
“против” новой Конституции в значительной мере было предопределено
отношением к ней различных политических партий и предвыборных блоков,
высказывавших полярные точки зрения по этому поводу. Сказалась и
психологическая усталость населения от конституционных претензий
политиков и ветвей власти. В ходе референдума, состоявшегося 12 декабря
1993 г., большинство проголосовавших избирателей – 32937630 человек –
высказались за принятие Конституции. Это внушительная цифра.
Тем не менее итоги референдума вызвали неоднозначную оценку, и в
частности из-за несоответствия его проведения процедуре, установленной
Законом о референдуме 1990 г. , согласно которому для внесения
изменений в Конституцию (а следовательно, как считают многие, и для
принятия новой Конституции) необходимо было получить абсолютное
большинство голосов избирателей, включенных в списки для голосования.
——————————–
ВВС. 1990. N 21. Ст. 230.
Хотя эти споры уже в прошлом, справедливости ради отметим, что в
условиях снижения избирательной активности в последние годы стало
нереальным проведение конституционного референдума по жесткой формуле
прошлых лет. Отсутствие “всеобщего одобрения”, которое, вообще-то
говоря, свойственно только странам с тоталитарным режимом, можно
расценивать как нормальное, типичное для свободных выборов явление.
Аналогичная картина была в послевоенной Франции, да и в ряде других
стран, когда разница в общем числе голосов “за” и “против” колебалась на
уровне 5 – 10% общего числа голосовавших.
Уроки последнего российского референдума говорят об одном – доверие
народа к власти достаточно хрупко, чтобы долго испытывать его терпение.
Гораздо предпочтительнее, хотя и более хлопотно, нормализовать
экономику, укреплять правопорядок и добиваться общественного согласия в
мирном обустройстве России.
Завершая тему референдума 12 декабря 1993 г., отметим, что ни
Федеральное Собрание, ни субъекты Федерации не опровергли правомерность
результатов референдума. Все ясно понимали, что, критикуя отдельные
положения Конституции, нельзя считать ее недействующей. Отсюда следует
вывод – мы должны уважать и соблюдать нынешнюю Конституцию. И лишь время
покажет, что необходимо для совершенствования конституционного строя,
который призван разумно сбалансировать стоящие перед Россией проблемы.
Основные черты Конституции 1993 г. В представляемом читателю Комментарии
к Конституции России достаточно полно раскрывается суть основных
нововведений и отличий высшего Закона нашей страны от прежних
конституций. Поэтому в предисловии обратим внимание только на некоторые
из них.
В отличие от идеологизированных конституций бывшего Союза ССР и союзных
республик, включая предшествующую Конституцию РСФСР, провозглашавших
высшей целью построение коммунистического общества, положения
действующей Конституции России (ст. 2) четко определяют, что высшей
ценностью являются человек, его права и свободы. При этом Конституция не
ограничилась, как это нередко бывало ранее, декларацией, а установила,
что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина –
обязанность государства. Далее, в Конституции имеется отдельная глава
(гл. 2), которая содержит конкретные нормы и предписания, раскрывающие
совокупность основных прав и свобод, гарантированных высшим Законом. По
объему это самая обширная глава Конституции. Она состоит из 47 статей. В
целом же вопросы, непосредственно связанные со статусом личности,
регламентируются более чем в 60 статьях Конституции.
Конституция 1993 г. отразила качественные изменения в социальной
политике государства. Из нее исключен классовый подход к различным слоям
населения, в частности нет упоминания о ведущей роли рабочего класса и
других категорий трудящихся в построении общенародного государства, о
трудовых коллективах как активной части политической системы. В то же
время закреплены институты частной собственности и свободного
предпринимательства, которые типичны для экономики, основанной на
свободном рыночном хозяйстве.
Существенно, что права и свободы человека и гражданина признаются и
гарантируются не только в соответствии с настоящей Конституцией, но и
согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Это
обстоятельство, с одной стороны, должно подтверждать вхождение нашей
страны в сообщество цивилизованных государств, а с другой –
стимулировать законодательство в сфере прав и свобод человека и
гражданина, направленное, в частности, на предупреждение всех форм
дискриминации, защиту семьи, детей и молодежи, на улучшение
благосостояния народа.
Вступление Российской Федерации в Совет Европы в феврале 1996 г.
расширяет сферу действия европейских конвенций о защите прав и свобод и
налагает серьезные обязательства на органы власти по их соблюдению.
Особо следует отметить, что принятая Генеральной Ассамблеей ООН в
декабре 1968 г. Декларация о праве на развитие признает, что развитие
является всесторонним экономическим, социальным, культурным и
политическим процессом, направленным на постоянное повышение
благосостояния всего населения и всех лиц на основе их активного,
свободного и конструктивного участия в создании и справедливом
распределении благ.
Таким образом, международные нормы связывают права человека и гражданина
непосредственно с политическими свободами и экономическим развитием
общества.
По своей структуре и содержанию Конституция 1993 г. близка к
традиционным конституциям развитых демократических стран, большинство
которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех
ветвей власти в государстве и в то же время установить реальные
приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических
отношений на определенном историческом этапе развития государства.
Из девяти глав Конституции организации власти посвящено полностью пять
(гл. 4 – 8) и в значительной мере – две (гл. 1 “Основы конституционного
строя” и гл. 3 “Федеративное устройство”).
При оценке значения и места Президента, Федерального Собрания и
Правительства в новой Конституции многие правоведы и политологи находят
аналоги в зарубежном законодательстве, и прежде всего во французской
Конституции, утвержденной на референдуме 28 сентября 1958 г. Отметим,
что контуры и концепция ее были определены Президентом Ш. де Голлем
исходя из необходимости сильной личной власти для выхода Франции из
тяжелого в те годы кризисного положения. Однако при внешней схожести
юридических формул власти, имеющихся в Конституциях России и Франции,
нельзя не видеть принципиальных отличий в практике их применения.
Конституция и институты власти. В России гражданское общество
складывается медленно, и пока еще нельзя говорить, что оно сложилось. Не
сформировались у нас демократические традиции и мощные политические
партии, представляющие интересы различных групп населения. В таких
условиях чрезвычайно важно найти оптимальный баланс разделения властей,
не допускающий возникновения авторитарного режима. В этой связи отметим,
что французская демократия за прошедшие более чем 30 лет “переварила”
невиданное в ее истории ограничение парламентской власти, установленное
Конституцией V Республики. Нынешний французский вариант разделения
властей представляет собой безусловно сильную (но не диктаторскую)
фигуру президента, сильную исполнительную власть и отнюдь не
второстепенный по своей роли парламент.
Ясно, что разные ветви власти никогда не будут равны. В каждой стране
складывается своя система ценностей и авторитета власти. Важно только,
чтобы ни одна власть не подавляла другие.
Внимательные читатели российской Конституции обнаружат следы
конфронтации Президента и парламента в 1993 г. во многих ее институтах,
положениях и предписаниях. Было бы заблуждением ожидать появления
идеального варианта Конституции, способного обеспечить стабильный
прогресс во всех сферах общественной жизни. Однако при всем том нынешняя
Конституция отражает динамичный процесс развития российской
государственности, причем многие ее положения, особенно в области прав и
свобод человека и гражданина, определяет то, что должно стать основным
на долгие годы.
Как закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие,
Конституция оказывает непосредственное воздействие на всю систему
органов государственной власти. Особенно следует отметить позитивное
воздействие Конституции на укрепление стабильности институтов власти,
хотя до достижения адекватности властных структур требованиям времени
еще сохраняется “дистанция огромного размера”.
Нельзя не видеть также многих положительных моментов в жизни
государства, которые связаны с применением конституционных норм в
судебной практике. В последние два года суды, разрешая дела, все
активнее применяют Конституцию непосредственно. Это касается прежде
всего тех случаев, когда закрепленные нормой Конституции положения,
исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не
содержат указания на возможность ее применения при условии принятия
федерального закона. Кроме того, учитывая внутреннюю противоречивость
российского законодательства, прямое применение конституционных норм
судами весьма своевременно, если суд придет к выводу, что федеральный
закон, действовавший на территории Российской Федерации, противоречит
Конституции. Верховный Суд рекомендует применять конституционные нормы
также в случаях, если нормативный акт, принятый субъектом Российской
Федерации по предметам совместного ведения, противоречит Конституции
России, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые
судом правоотношения, отсутствует.
Таким образом, авторитет Конституции поддерживается и авторитетом
судебной власти, и правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие и
стыковку всех институтов государственной власти. В соответствии с
законотворческой функцией Конституции 12 июля 1994 г. принят весьма
актуальный для России Федеральный конституционный закон о
Конституционном Суде Российской Федерации – необходимый кирпичик в
фундаменте правового государства. Решения Конституционного Суда
укрепляют основы конституционного строя, защищают права и свободы
граждан, способствуют цивилизованной развязке разногласий правового
характера между структурами власти.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Уже можно с определенной долей оптимизма сказать, что Конституция
работает на необратимость процессов демократизации общества, на
сбалансированное построение Федерации, взаимоотношений всех ветвей
федеральной власти друг с другом.
“Притирание” властей происходит медленно, порой весьма болезненно, и
процесс еще далеко не завершен. К одной из острых проблем следует
отнести то, что пока еще ни в Конституции, ни в федеральных законах не
проведена четкая грань между полномочиями Федерального Собрания и
Президента в сфере издания нормативных актов. Это приводит к взаимным
претензиям и чревато конфликтами.
Признавая необходимость конкретизации полномочий федеральных органов
власти, приходится констатировать: в действующем законодательстве вопрос
о том, что в сфере правотворчества должно реализовываться законами, а
что указами Президента, до конца не решен. Выйти из положения, как
представляется, можно было бы при согласии сторон путем заключения
Федеральным Собранием и Президентом хотя бы неписаного соглашения,
имеющего значение конституционного обычая. Но наиболее кардинальное
решение – это внесение конституционной поправки.
Действующая Конституция встала на путь юридического равноправия всех
субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с
Федерацией, взяв за основу приоритет прав человека независимо, в
частности, от национальной принадлежности. К сожалению, фактическое
равенство субъектов Федерации в сфере экономики еще не достигнуто. В
результате встречается “перетягивание каната” субъектами Федерации и их
недовольство отношением к ним федеральных органов.
Как и в случае разграничения нормотворческих полномочий между
Федеральным Собранием и Президентом, идет постоянный поиск рационального
разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее
субъектами. Достаточно сказать, что в 1995 – 1996 гг. было заключено
более десятка договоров о разграничении полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами; по этим вопросам было издано также несколько
десятков постановлений Правительства Российской Федерации. Но
законодательные решения, видимо, еще впереди, и в них существует
настоятельная необходимость.
В российской действительности благие намерения и предложения по принятию
неотложных мер по оздоровлению экономики, борьбе с преступностью и т.п.
далеко не всегда вписываются в соответствующие конституционные нормы,
что вызывает справедливую тревогу у законодателей, юристов, широкой
общественности. Для преодоления этих противоречий требуются прежде всего
согласованная работа и постоянное взаимодействие всех ветвей власти,
всех государственных органов, осуществляющих власть в России:
Президента, Федерального Собрания, Правительства, судов Российской
Федерации. Думается, что каждый из них имеет достаточные полномочия и
рычаги влияния друг на друга для решения общих для Российского
государства задач на основе доброго согласия. Методы силового давления,
конфронтации должны вытесняться поисками согласия и компромисса,
деловой, конструктивной дискуссией. Для современной России стабильность
Конституции – наиболее авторитетный гарант от эксцессов силовой борьбы
за власть.
Исторический опыт многих экономически развитых государств доказывает
непреходящую ценность Конституции как базы для формирования
государственно – правовой системы, соответствующей принципам демократии.
Известно, что Конституция США, принятая более 200 лет назад, отнюдь не
стала архаизмом американской жизни. Конституционные принципы разделения
властей, приоритет федерального законодательства, билль о правах и
другие немногочисленные поправки сделали ее вполне современным законом,
идеи которого заимствовали многие страны в своей конституционной
практике. Конечно, незыблемость конституционного строя заключается не в
том, что текст Конституции должен быть неприкосновенен. Нормы Основного
Закона государства могут быть изменены, но конституционные поправки
должны быть “выстраданы” практикой, а не быть результатом сиюминутной
политической выгоды. В отличие от текущего законодательства, конституция
всегда более консервативна, но именно это дает необходимую правовую
устойчивость и четкие ориентиры для развития государства и гражданского
общества в настоящем и будущем. Парадокс, очевидно, заключается в том,
что даже далеко не идеальная конституция, подкрепленная развитием
демократических процессов, прогрессивной нормативной базой, создает
своеобразную правовую среду, поглощающую ее дефекты и усиливающую ее
достоинства.
В Конституции 1993 г. мы не найдем ответа, на какую социально –
экономическую модель рассчитаны ее принципы и нормы: социал –
демократическую, либеральную либо какие-то иные зарубежные образцы. Но в
ней есть ответ, что неприемлемо, – тоталитарный режим, однопартийная
система, цензура, ограничения прав и свобод человека и гражданина,
игнорирование общепризнанных принципов и норм международного права.
Стратегическая задача политических сил, определяющих курс государства,
видимо, состоит не в том, чтобы провозгласить в очередной раз, что мы
выбираем – социализм или капитализм, а в четкой программе реализации
идей построения демократического, правового, социального государства,
закрепленных и конкретизированных в нормах действующей Конституции.
Судя по развитию событий в нашей стране, судьба Конституции навсегда
отделилась от ее создателей. Теперь даже при обострении политической
обстановки сами разработчики нынешней Конституции, недовольные своим
творением, не смогут поступить с ней, как это сделал гоголевский
персонаж Тарас Бульба с отступником сыном: “Я тебя породил, я тебя и
убью!”. Пройдет время, и новая жизнь высветит иной облик Основного
Закона России, а многие высказывания по поводу Конституции покажутся
весьма наивными и несостоятельными. Уже сейчас отдельные ее положения
начинают применяться не совсем так, как предполагали ее создатели.
Вместе с тем немаловажно, что Конституция, решая актуальные задачи
государственного строительства, сама ставит много новых вопросов, на
которые предстоит ответить законодателям.
В настоящее время для российского общества наиболее актуальна проблема
реализации положений Конституции, принятия действенных мер по ее
неукоснительному соблюдению всеми государственными органами,
должностными лицами и гражданами. Правовой нигилизм по-прежнему правит
бал в российской действительности. Особенно тревожит положение дел с
соблюдением конституционных прав и свобод россиянина, которые в
соответствии со ст. 18 Конституции являются непосредственно
действующими. Многие из этих прав пока не подкреплены гарантиями
реальной государственной защиты, ответственностью за их нарушения.
А ведь именно с Конституцией, провозгласившей высшей ценностью человека,
его права и свободы, сверяет гражданин содержание и воздействие на его
жизнь конкретных законов, в частности равным образом защищающих разные
формы собственности, обеспечивающих свободу экономической деятельности,
направленных на борьбу с коррупцией и организованной преступностью,
устанавливающих минимальные размеры пенсий и заработной платы и
гарантирующих их получение в установленные сроки, и любых других
законов. Будут ли изданы такие законы, во многом зависит от умения и
желания политиков в Центре и в регионах достичь взаимопонимания,
нормальных деловых отношений. Конституционное поле может взойти добрыми
всходами, но, если оставить его без внимания, оно неминуемо зарастет
буйными сорняками.
Конституция – не только правовой акт. В преамбуле и статьях Конституции
содержатся нравственные ориентиры справедливости для нашего общества и
государства.
Именно поэтому принципиально важно, что Конституция занимает первое
место в иерархии законодательных и иных нормативных актов государства и
является правовым и моральным камертоном. Безусловно, верховенство
Конституции проявляется прежде всего в том, что она имеет высшую
юридическую силу. Поэтому все законы и любые другие нормативные акты,
принимаемые как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, не
должны и не могут противоречить Конституции России.
Обязанность соблюдать Конституцию и федеральные законы касается всех
органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц
и граждан, что имеет особое значение для обеспечения законности,
стабильности и правопорядка в государстве и обществе. Приоритет
Конституции – не самоцель данного документа, он обеспечивает
единообразное применение Закона, является главным критерием при
разрешении дел о соответствии Конституции федеральных законов,
нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы,
Правительства Российской Федерации, различных правовых актов субъектов
Федерации (включая их конституции и уставы).
Конституционные поправки: предложения и перспективы. Текст Конституции
требует глубокого научного комментирования, а отдельные ее положения –
официального толкования. Как известно, право официального толкования
принадлежит в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституционному Суду
Российской Федерации. Толкование тем более необходимо, что процедура
пересмотра Конституции и внесения в нее поправок весьма сложна.
Такой порядок изменения Конституции можно оценить позитивно, если
вспомнить, что в прежнюю Конституцию за недолгий срок ее действия было
внесено свыше 500 различных поправок, нередко внутренне несогласованных
и противоречащих друг другу. Теперь для принятия поправок к гл. 3 – 8
действующей Конституции требуется согласие квалифицированного
большинства депутатов палат Федерального Собрания и не менее чем 2/3
субъектов Российской Федерации. Достичь такого согласия даже в условиях
гражданского мира очень трудно, особенно когда речь идет о
принципиальных изменениях. Еще более сложна реализация поправок к главам
Конституции, закрепляющим основы конституционного строя, права и свободы
человека и гражданина. Она возможна только путем разработки проекта
новой Конституции, который принимается квалифицированным большинством
специально для этой цели созываемого Конституционного Собрания либо
всенародным голосованием.
С учетом сказанного вполне объяснимо, что за прошедшие два года,
несмотря на достаточно жесткую критику Конституции, содержание ее
оставалось неизменным. Первые, достаточно энергичные шаги
Государственной Думы и других участников законодательной инициативы по
внесению конституционных поправок не встретили поддержки у членов Совета
Федерации, а без этого невозможно дальнейшее прохождение поправок в
рамках конституционной процедуры. Вместе с тем их анализ представляет
интерес для читателей, поскольку они в известной мере предопределяют
развитие конституционный реформы.
Содержание поправок, предлагаемых различными участниками
законодательного процесса, в основном касается ст. 83, 90, 100 – 105
Конституции. Наибольшая часть их затрагивает прерогативы Президента,
расширяет контрольные функции палат Федерального Собрания. Некоторые
поправки увеличивают процедурные сроки прохождения законов после их
принятия Государственной Думой. Можно выделить несколько позиций, по
которым группируются предложения комитетов палат и других участников
законодательной инициативы.
1. Суть поправки к ст. 83 заключается в передаче права утверждать
военную доктрину Российской Федерации от Президента в ведение
Государственной Думы либо Совета Федерации. На наш взгляд,
представляется предпочтительным и логичным, чтобы этот документ
утверждал Верховный Главнокомандующий, которым является Президент
Российской Федерации. По своему содержанию военная доктрина – это своего
рода программа, система концептуальных взглядов, а не законодательный
акт, содержащий нормативные предписания. Кроме того, вряд ли
целесообразно создание такого положения, при котором один субъект
утверждает эту доктрину, а другой несет ответственность за ее
реализацию.
2. Предложения о поправках к ст. 83 и 103 Конституции направлены на
расширение полномочий Государственной Думы и наделение ее правом давать
согласие на назначение не только Председателя федерального
Правительства, но и его заместителей, а также министров обороны,
внутренних дел, иностранных дел, руководителей федеральных служб
безопасности, внешней разведки и контрразведки. Ряд субъектов
законодательной инициативы предлагают включить в этот перечень еще и
министров экономики, финансов, Председателя Государственного комитета по
управлению имуществом и предоставить Государственной Думе право решать
вопрос о доверии министрам, назначенным с ее согласия.
Принятие данных поправок, по мнению сторонников действующей системы
разделения властей, представляет собой существенное ограничение
полномочий Президента и Председателя Правительства Российской Федерации
и, с другой стороны, придает Государственной Думе – законодательному
органу – не свойственные ей полномочия по назначению членов
Правительства. Логика этих суждений представляется далеко не
безупречной, ведь даже в типично президентской республике – США
назначение многих должностных лиц исполнительной власти производится
Президентом “по совету и с согласия Сената” (ст. 11 Конституции США)
.
——————————–
Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.,
1993. С. 37.
3. Предложения об уточнении ст. 100 Конституции касаются предоставления
права палатам Федерального Собрания собираться совместно не только для
заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда, выступлений
руководителей иностранных государств, но и в иных случаях по решению
палат. Принцип раздельного заседания палат исходит из различий правовой
природы и функций каждой из палат. Как известно, Государственная Дума
представляет интересы избирателей в целом, а Совет Федерации – интересы
населения субъектов Федерации, что гарантирует невозможность принятия
законодательных решений, ущемляющих права регионов России. Раздельное
заседание палат призвано не допустить давления депутатов одной палаты на
депутатов другой. Это – общее правило. Однако совместные заседания
палат, как представляется, могут проводиться в случаях, прямо не
указанных в Конституции. Такие основания могли бы определяться
регламентами палат без ущерба для Конституции, поскольку они затрагивают
вопросы внутренней жизни парламента.
4. Поправки к ст. 101, 102, 103 Конституции, предлагаемые
Государственной Думой, предусматривают закрепление за палатами
Федерального Собрания права на создание комиссий для проведения
парламентских расследований. Явка в такие комиссии и представление им
документов обязательны. При оценке актуальности этой поправки следует
выяснить, содержит ли Конституция ограничения для следственных комиссий
парламента, требуется ли такая поправка по существу и с юридической
точки зрения.
Контрольные полномочия парламента, по мнению многих юристов, в
действующей Конституции по сравнению с прежней сильно ослаблены. В
актуальности усиления парламентского контроля, особенно в отношении
исполнительной власти, есть свои резоны и практическая необходимость,
однако его рамки должны быть четко зафиксированы федеральным законом.
Нельзя исключить, что в условиях переходного периода и при отсутствии
специального закона такой контроль может привести к неоправданному
расширению “следственных” функций палат Федерального Собрания в ущерб
законодательному процессу, а также к “сведению счетов” победителей с
побежденными после очередных парламентских и президентских выборов. Надо
учитывать непредсказуемость каждого нового состава парламента в своих
решениях и в отношении оппонентов. Для российских условий не менее важно
укрепить независимость судов и прокуратуры, призванных проводить
следствие и вершить правосудие.
Заметим, что упомянутая поправка, устанавливая принцип парламентского
контроля, не содержат конкретного механизма его осуществления, а также
санкций, применение которых является необходимой частью эффективного
контроля.
Кроме того, необходима ли в принципе такая поправка? Так, в Конституции
США (как и в российской) нет упоминаний о следственных комиссиях
законодательного органа. Однако такая форма контроля парламента за
деятельностью исполнительной власти никогда не отрицалась в американской
конституционной практике. Напротив, осуществление таких действий
рассматривалось как обязанность представительного органа, прямо
вытекающая из принципа разделения властей. Между тем в дискуссиях на эту
тему в России парламентский контроль расценивается преимущественно как
попытка свести на нет принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10
Конституции. По-видимому, многие из проблем парламентского контроля
могли бы быть решены через толкования Конституционного Суда или путем
принятия федеральных законов, содержащих нормы о таком контроле в
отдельных сферах деятельности исполнительной власти, что, кстати, и
делается на практике.
5. Поправки к ст. 109 и 125 Конституции предполагают возложение на
Конституционный Суд обязанности давать заключения о наличии
конституционных оснований для роспуска Государственной Думы в случае
использования Президентом полномочий, закрепленных в ст. 111 и 117
Конституции (при выражении недоверия Правительству), и расширение, таким
образом, полномочий Конституционного Суда. Положения ст. 111 и 117
Конституции содержат исчерпывающий перечень оснований для роспуска. В
этих случаях Конституционный Суд будет поставлен перед необходимостью
констатации свершившегося факта вместо толкования ее статей. Нельзя
также не видеть опасности вовлечения этой судебной инстанции в
политическую деятельность, если вспомнить события, связанные с
конституционным кризисом в России (1992 – 1993 гг.). Видимо, развязку
проблемы отношений парламента с Правительством надо искать в более
оптимальном варианте разделения властей, реальной ответственности
Правительства перед Федеральным Собранием.
6. Поправка к ст. 104 Конституции предполагает установление месячного
срока для представления Правительством заключений по законопроектам,
указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции (затрагивающим федеральный бюджет).
Поднятая данной поправкой проблема может быть урегулирована, на наш
взгляд, более простым способом, например, включением соответствующей
правовой нормы в федеральный закон о Правительстве Российской Федерации,
который Государственная Дума намерена рассмотреть в 1996 г.
7. Поправка к ст. 105 Конституции касается увеличения срока, в течение
которого принятый Государственной Думой федеральный закон должен быть
передан на рассмотрение Совета Федерации, с пяти до десяти дней (ч. 3
ст. 105), а также увеличения срока рассмотрения Советом Федерации
принятых Государственной Думой федеральных законов с четырнадцати до
тридцати дней (ч. 4 ст. 105). Представляется, что механическое
увеличение сроков неизбежно приведет к затягиванию законодательного
процесса. В особенности это касается срока передачи на рассмотрение
Совета Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов,
который можно считать вполне достаточным для технической подготовки
необходимых документов. В то же время полезно дополнить Регламенты
Государственной Думы и Совета Федерации специальными нормами,
обеспечивающими соблюдение процедурных сроков. В частности, должно быть
правилом без исключений вынесение на третье чтение только полностью
подготовленного (в том числе и в юридико – техническом отношении)
законопроекта. На наш взгляд, нуждаются также в четкой регламентации
отношения между палатами на стадии обсуждения законопроектов в
Государственной Думе. Было бы полезно установить в Регламенте
Государственной Думы, что замечания членов Совета Федерации должны быть
предметом специального рассмотрения в этой палате на всех стадиях
прохождения законопроекта.
Таким образом, анализ указанных поправок показывает, что некоторые из
них носят характер уточнения действующих норм Конституции, устраняют
отдельные противоречия в них и могут быть, при достижении согласия в
палатах парламента и в субъектах Федерации, внесены в Основной Закон
России.
Ряд рассматриваемых проблем могли бы быть решены путем толкования
отдельных положений Конституции Конституционным Судом.
В 1995 г. Конституционный Суд рассмотрел только по запросам Совета
Федерации и Государственной Думы дела о толковании положений восьми
статей Конституции – ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2, 4 и 5), 106, 107 (ч. 3),
108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2) и 136. Своевременность и актуальность
толкований Конституционного Суда по достаточно спорным положениям
Конституции дают возможность разрешить проблему коллизий и
неопределенности ее отдельных норм, ориентировать государственные органы
на правовые пути разрешения разногласий в понимании закона.
Многие из поправок, затрагивающих доктрину разделения властей, основы
конституционного строя, пока носят характер научных предложений и вряд
ли в ближайшее время могут быть практически реализуемы.
Как отмечалось выше, большинство поправок, предлагаемых Государственной
Думой, были на первом этапе (1995 г.) отвергнуты Советом Федерации. У
этой палаты свой подход к их содержанию и назначению. Каждое предложение
об усилении роли Государственной Думы рассматривается членами Совета
Федерации с позиции сбалансированности полномочий обеих палат и их
отношений с Президентом. Поэтому, выступая, к примеру, за повышение
контрольных функций Федерального Собрания, члены Совета Федерации вместе
с тем считают, что они должны касаться прежде всего их палаты. Так, если
Государственная Дума предлагает расширить перечень членов Правительства,
кандидатуры которых согласовываются с ней, то некоторые члены Совета
Федерации полагают, что согласие на назначение таких министров (речь
идет о так называемых “силовых” министрах) целесообразно закрепить за
верхней палатой по аналогии с Сенатом США.
В связи с отклонением Советом Федерации упомянутых поправок
Государственная Дума приняла, на наш взгляд, разумное и дальновидное
Постановление от 12 июля 1995 г. N 958-1 ГД “О дальнейшей работе над
поправками к Конституции Российской Федерации” . Подтвердив свою
озабоченность отсутствием действенных конституционно – правовых
механизмов парламентского контроля за деятельностью федеральных органов
исполнительной власти, Государственная Дума направила поправки к ст. 83,
101, 102, 103 и 117 Конституции в законодательные и исполнительные
органы субъектов Российской Федерации для обсуждения и выражения своего
мнения. Вместе с тем созданная для дальнейшей работы над
конституционными поправками комиссия состояла из депутатов и не включала
представителей Президента и Правительства. При формировании нового
состава этой комиссии следовало бы расширить ее состав за счет
привлечения представителей других ветвей власти и
высококвалифицированных экспертов. При отсутствии согласованных подходов
к поправкам со стороны всех различных ветвей власти трудно ожидать
продвижения на этом пути. По-видимому, дальнейшую работу над поправками
надо продолжать в направлении согласования интересов всех ветвей власти.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2880.
В ближайшие годы для России гораздо актуальнее проблема неукоснительного
соблюдения Конституции, духа и буквы каждого ее положения. Это
стратегическая задача. Следует также ускорить принятие федеральных
законов (включая федеральный конституционный закон о Конституционном
Собрании), которые направлены на развитие и конкретизацию положений
Конституции, что позволит избежать многих правовых коллизий и
произвольного толкования отдельных ее статей.
* * *
Самым важным за истекшие два года следует считать то, что подавляющее
большинство населения, общественных движений и правящих сил осознали
неприемлемость жестких политических противостояний. Российское общество
и политическая элита постепенно осознают также необходимость развития
страны в рамках правового государства. Конечно, попытки выйти за пределы
конституционного пространства еще не редкость, однако уже и не правило.
Необходимость соблюдения Конституции признана практически всеми
политическими силами, а это неизбежно влечет за собой повышение значения
и ответственности всех государственных правотворческих органов. Без
преувеличения можно утверждать, что в стране идет реформа
законодательства, хотя она и проводится не всегда последовательно и
сопровождается ожесточенными спорами.
Подытоживая сказанное, можно утверждать, что идеи, заложенные в
Конституции, вошли в плоть и кровь российской правовой системы.
Дальнейшая судьба и развитие Конституции зависят от многих факторов,
среди которых важное место занимают сохранение стабильности в жизни
общества и решение острейших социальных проблем.
Москва, март 1996 г.
Л.А.ОКУНЬКОВ,
директор Института законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
ПРЕАМБУЛА
——————————–
В тексте Конституции преамбула не озаглавлена.
Мы, многонациональный народ Российской Федерации,
соединенные общей судьбой на своей земле,
утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,
сохраняя исторически сложившееся государственное единство,
исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения
народов,
чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в
добро и справедливость,
возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость
ее демократической основы,
стремясь обеспечить благополучие и процветание России,
исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими
поколениями,
сознавая себя частью мирового сообщества,
принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Комментарий к преамбуле
Конституцию открывает преамбула, т.е. вводная часть, предшествующая
тексту глав Конституции. Преамбула не содержит правовых норм, однако она
имеет существенное значение для понимания смысла как Конституции в
целом, так и ее отдельных статей, поскольку именно во вводной части
указаны основания и обстоятельства, послужившие поводом к изданию
Конституции и как бы предопределившие ее содержание.
Преамбула констатирует прежде всего, что данная Конституция принята
многонациональным народом Российской Федерации, соединенным общей
судьбой на своей земле, подчеркивает особое значение этого акта для
дальнейшего развития государства и общества.
В преамбуле Конституции называются шесть основополагающих целей,
реализация которых является главной задачей государства. Они отражают
суть всей конституционной реформы в России. Это:
утверждение прав и свобод человека,
утверждение гражданского мира и согласия в Российской Федерации,
сохранение исторически сложившегося государственного единства,
возрождение суверенной государственности России,
утверждение незыблемости демократических основ Российского государства,
обеспечение благополучия и процветания России.
Эти цели лежат в основе всех конституционных норм, пронизывают все
содержание Конституции. Так, утверждению прав и свобод человека
посвящены целиком гл. 2 (ст. 17 – 64) и ряд положений в других главах
(например, ст. 2, 6, 7 и др.). Включение этих статей в текст Конституции
позволяет утверждать, что в развитии прав и свобод человека и гражданина
наша Конституция вышла на уровень стандартов, принятых в мировом
сообществе.
Возрождение российской государственности раскрывается в гл. 1 “Основы
конституционного строя”, в гл. 3 – 8, посвященных построению новых
институтов власти и федеративному устройству России. Именно Конституция
1993 г. утвердила действительное равноправие всех субъектов Российской
Федерации и провозгласила в качестве одного из важнейших принципов
нашего государственного устройства наряду с разделением властей
согласованность функционирования и взаимодействия всех органов
государственной власти.
Для развития Российского государства исключительно важны положения
преамбулы о сохранении исторически сложившегося государственного
единства, установлении гражданского мира и согласия: слишком долго нашу
единую Родину разрывали, да, к сожалению, и сегодня мешают ее свободному
развитию всякого рода конфликты, как социальные, так и национальные. Это
– стержневая идея российской Конституции. Об актуальности достижения
политической стабильности в обществе свидетельствует Договор об
общественном согласии, подписанный весной 1994 г. руководителями
государственных органов власти России и субъектов Федерации,
политическими партиями и общественными движениями.
В Отечестве нашем сильны исторически сложившиеся традиции верности
народа Российскому государству, которое выдержало немало суровых
испытаний. Это не только имевшие в прошлом место нарушения прав и свобод
человека и отступления от принципов демократии, но прежде всего
героическая защита нашей Родины от ее многочисленных врагов, приходивших
к нам с мечом в руках и посягавших на само существование нашей Отчизны,
сильной преданностью к ней всех граждан независимо от их национальности.
Именно поэтому в преамбуле выражена мысль о признательности к памяти
наших предков, передавших потомкам любовь и уважение к Отечеству, веру в
добро и справедливость.
Но Конституция не только чтит память о прошлом, а прежде всего
утверждает общепризнанные и особенно важные для нашей многонациональной
страны принципы равноправия и самоопределения народов, объединившихся на
общей земле и сохраняющих единое государство. Новая Конституция – это и
возрождение подлинной суверенной государственности России, которую она
обрела только с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о независимости.
И как подлинно суверенное государство Россия самостоятельно приняла свою
Конституцию на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Принятие
Конституции референдумом является существенной гарантией устойчивости
нашего основополагающего Закона.
В преамбуле обращается внимание на то, что Конституция подтверждает
незыблемость демократической основы Российской Федерации, фиксируется,
что она принята с целью обеспечить благополучие и процветание страны,
исходя при этом из нашей общей ответственности за свою Родину не только
перед нынешним, но и будущими поколениями.
Еще одно очень важное положение преамбулы. Принимая свою Конституцию,
многонациональный российский народ и Российское государство сознают себя
частью мирового сообщества. А это означает, что Российская Федерация
принимает на себя обязательства соблюдать общепризнанные принципы и
нормы международного права, налаживать сотрудничество с другими
государствами, что является важным условием демократического и мирного
развития не только России и ее народа, но и народов и государств всего
мира.
Сравнительный анализ отечественных и зарубежных конституций показывает,
что главным в содержании их преамбул, несмотря на многообразие
изложенных в них целей и задач, является утверждение государственности и
народовластия, признание приоритета прав человека и гражданина.
Поскольку эти цели пронизывают все конституционные положения, то в
основных законах ряда государств вводная часть вообще отсутствует, т.е.
преамбула не является обязательным элементом закона.
В последние десятилетия можно отметить тенденцию к включению в
конституции развернутых преамбул. Нередко во вводной части выражаются
политические цели и стремления ее создателей. Такие цели, к примеру,
легко просматривались в формуле преамбулы Основного Закона ФРГ 1949 г.,
где говорилось, что германский народ призывается путем свободного
самоопределения осуществить до конца единство и свободу Германии. С
достижением цели объединения Германии данная формулировка, естественно,
изменена. В соответствии с Договором об объединении от 31 августа 1991
года в преамбуле говорится, что немцы достигли единства и свободы
Германии и тем самым настоящий Основной Закон действует для всего
немецкого народа.
Конституции большинства государств, образованных на территориях бывших
союзных республик, в качестве главных целей и исходных позиций выдвигают
прежде всего идеи национального возрождения и институты демократии,
например:
– право на самоопределение, приверженность общечеловеческим ценностям,
стремление утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить
незыблемые устои народовластия и правового государства (Конституция
Республики Беларусь от 15 марта 1994 года);
– незыблемость казахской государственности, создание демократического
общества и правового государства, приоритет прав и свобод человека,
желание обеспечить гражданский мир и межнациональное согласие, достойную
жизнь для себя и потомков (Конституция Республики Казахстан от 28 января
1993 года).
Особенно сильно национальные черты новой государственности выражены в
преамбулах основных законов прибалтийских государств. Так, в Конституции
Эстонии от 28 июня 1992 года указывается, в частности, на непреходящее
право государственного самоопределения народа Эстонии, обеспечение
сохранности эстонской нации и культуры на века. Главная мысль преамбулы
Конституции Литовской Республики от 6 ноября 1992 г. сосредоточена на
обосновании исторических корней Литовского государства, его правового
фундамента на Литовских Статутах и конституциях Литовской Республики,
сохранении своего духа, родного языка, письменности и обычаев.
Вместе с тем приходится признать, что высокие задачи, излагаемые в
преамбулах конституций и их содержании, не всегда в полной мере
реализуются в законах, принимаемых на основе этих конституций. Это, в
частности, относится к Закону о гражданстве, принятому в июне 1994 г. в
Латвии. Этот Закон грубо нарушает права лиц, не принадлежащих к коренной
национальности.
Отмеченные примеры иллюстрируют не только различные подходы к
формулированию и реализации основных целей в разных конституциях, но и
важность вводной части для правильной оценки содержания самого Основного
Закона. В этой связи приобретают особое значение основные цели развития
Российского государства, выраженные в тексте преамбулы его Конституции:
утверждение прав и свобод человека, необходимость гражданского мира и
согласия, сохранение государственного единства, обеспечение благополучия
и процветания России как демократического государства. Отражено в
Конституции и осознание того факта, что Российская Федерация является
частью мирового сообщества.
РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ
Глава 1. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
Глава закрепляет исходные принципы конституционного регулирования
основополагающих сфер жизни и деятельности современной России:
определяет сущность Российского государства, правовое положение
личности, принципы экономических отношений, пользования землей и другими
народными ресурсами, основы политической системы общества,
взаимоотношений государства и религиозных объединений.
Характерная особенность основ конституционного строя состоит в том, что
они составляют первичную нормативную базу для остальных положений
Конституции, всей системы действующего законодательства и иных
нормативно – правовых актов Российской Федерации. Это означает, что
другие главы Конституции содержат нормы, которые направлены на
дальнейшее развитие, конкретизацию основ конституционного строя. В них,
в частности, устанавливается компетенция органов государственной власти
Российской Федерации, порядок принятия ими властных общих нормативно –
правовых и индивидуальных решений, формулируются права и обязанности
граждан, иных субъектов права, закрепляются юридические и иные гарантии
реализации основ конституционного строя.
В то же время ни одна действующая норма права, независимо от того, где
она закреплена – в Конституции, законах Российской Федерации, указах
Президента Российской Федерации или постановлениях Правительства, не
может противоречить основам конституционного строя. В случаях
несоответствия каких-либо норм основам такие нормы признаются
неконституционными и утрачивают силу. Равным образом не могут
противоречить основам конституционного строя действия и решения
должностных лиц, государственных органов, граждан и их объединений.
Поэтому крайне важно основательно разобраться в положениях первой главы.
Во-первых, знание основ конституционного строя в значительной степени
облегчит понимание остальных положений Конституции. Во-вторых, гражданин
получает надежные критерии, благодаря которым он сможет давать верную
оценку вновь принимаемым законам, иным нормативно – правовым актам,
действиям должностных лиц, отличить произвол от правовых мер, проводимых
в рамках Конституции и законности. В-третьих, и это самое главное, в тех
случаях, когда в действующих законах и иных нормативно – правовых актах
отсутствуют необходимые нормы или они противоречат Конституции,
гражданин вправе реализовывать свои права, руководствуясь нормами
Конституции, и в первую очередь положениями, устанавливающими основы
конституционного строя, ибо принцип прямого действия Конституции
непосредственно закреплен ст. 15.
Изучение основ конституционного строя целесообразно начинать с уяснения
содержания отдельных статей этой главы. Затем следует выявить связи и
зависимости, в которых находятся эти статьи, ибо каждая норма, каждый
принцип, регулирующие основы конституционного строя, органически связаны
друг с другом.
При анализе конституционных норм и их связей важно выяснить и установить
прежде всего связи трех групп норм: 1) регламентирующих деятельность
государства и его органов; 2) определяющих правовое положение личности в
Российской Федерации; 3) закрепляющих юридическую силу Конституции и
порядок ее изменения.
Главное внимание в главе уделяется принципам организации и деятельности
государства, что объясняется его значимостью в современном обществе, а
также необходимостью защиты личности, гражданского общества, их частных
интересов от необоснованного вмешательства государственных органов и
должностных лиц.
Основы конституционного строя закрепляют форму Российской Федерации как
государства (ст. 1), устанавливают источник государственной власти и
способы осуществления народовластия (ст. 3), определяют пространственные
пределы действия суверенитета Российской Федерации (ст. 4).
Формулируются также принципы федеративного устройства России (ст. 5),
закрепляется принцип разделения властей на законодательную,
исполнительную и судебную (ст. 10) и устанавливается круг органов,
осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ст. 11).
Особо выделяется ст. 7, согласно которой социальная политика государства
возводится в ранг конституционной основы, гарантирующей обеспечение
достойной жизни и свободного развития каждого россиянина независимо от
его рода занятий и деятельности.
В числе реформ системы органов государственной власти, закрепленных в
этой главе, наибольшее значение имеют:
а) упразднение Советов народных депутатов как органов советского
социалистического государства. В настоящее время действуют
законодательный орган Российской Федерации – Федеральное Собрание –
двухпалатный парламент, работающий на профессиональной основе, и система
представительных органов субъектов Федерации, определяемых каждым
субъектом самостоятельно (см. ст. 77 Конституции);
б) установление реального равноправия всех субъектов Федерации.
Процессы реформирования государственной сферы последовательно
распространяются и на сферу взаимоотношений государства и личности,
государства и гражданина. При этом личность получает надежную
конституционную защиту от любых посягательств на права человека и
гражданина, признаваемые международными нормами (ст. ст. 2 и 6).
Примечательно, что в соотношении “государство – человек” принципиально
поменялись акценты. Если в условиях советского общества личность
обязывалась согласовывать свои интересы прежде всего с интересами
государства, то в действующей Конституции устанавливается иной принцип.
Признание, соблюдение, а также защита прав и свобод человека становятся
конституционной обязанностью государства. Следовательно, в любых
ситуациях государство не может посягать на права и свободы личности,
приносить их в жертву своим или иным эгоистичным интересам. Права и
свободы могут быть ограничены в случаях, предусмотренных законом (ст.
ст. 23, 55, 56 Конституции).
Следует обратить внимание и на тот факт, что приоритет прав личности не
ограничивается только политической сферой. Основы конституционного строя
отдают предпочтение правам личности и в экономической сфере. С личности
сняты многие ограничения, которые низводили ее экономический интерес до
заработной платы, как правило, на государственном предприятии или в
государственном учреждении, организации.
Согласно действующей Конституции частная собственность признается и
защищается в той же мере и теми же средствами, что и государственная
собственность. Гражданин может иметь в частной собственности заводы,
фабрики, банки, станки и иное оборудование, транспортные средства, а
также стать землевладельцем. Запрещаются любые формы государственного
вмешательства в интересы собственников, создание каких-либо
искусственных препятствий для осуществления собственником правомочий
владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Конституция
допускает лишь добросовестную конкуренцию и гарантирует свободу
перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории
Российской Федерации (см. ст. 8).
Государство утрачивает свое безраздельное господство и в политической
системе общества. Основы конституционного строя закрепляют в Российской
Федерации идеологическое и политическое многообразие, в том числе
многопартийность. Каждой партии предоставляется возможность
беспрепятственно действовать, разрабатывать собственную идеологию,
завоевывать симпатии и поддержку у населения, рекрутировать членов в
свои ряды. В то же время государство обязуется соблюдать по отношению к
партиям, их деятельности нейтралитет: оно не может провозглашать
какую-либо одну партию в качестве ведущей, основной силы политической
системы общества, создавать какие-либо льготы и преимущества для
деятельности одних партий перед другими.
Чтобы придать реформам основ конституционного строя необратимый характер
и полностью исключить возможность отказа от реформ с помощью текущего
законодательства или иным способом, в главе закрепляются верховенство
Конституции в системе нормативно – правовых актов и особый порядок
внесения изменений и дополнений в положения этой главы. С учетом
значимости основ конституционного строя они могут быть отменены,
изменены или дополнены в том же порядке, в каком была принята
Конституция, – самим народом в ходе референдума либо Конституционным
Собранием (ст. 135 Конституции).
Анализируя конституционные основы, можно получить исчерпывающие ответы
на вопрос о том, от какого прошлого Конституция отказывается и что она
провозглашает взамен. Понятно, что социализм и коммунизм как цель,
пропагандируемая на протяжении предыдущих десятилетий, а также
соответствующий механизм государства, формы и методы его экономической и
политической деятельности в действующей Конституции отсутствуют.
Конституция закрепляет экономический строй российского общества, способы
производства, обмена и распределения материальных благ. И если в период
принятия Конституции видные экономисты и политики обозначали
экономическое будущее России термином “рыночные отношения”, то
проведенные за последнее время экономические реформы определили сущность
нового экономического строя. Конституционные положения о свободе
экономической деятельности, о равенстве частной и государственной форм
собственности, о праве каждого заниматься предпринимательской
деятельностью – все это краеугольные камни экономических отношений,
основанных на свободе частной собственности.
Нельзя развивать рыночные отношения в промышленности, строительстве и
сельском хозяйстве, признавая государство и органы местного
самоуправления единственными хозяевами земли. В ч. 2 ст. 9 содержится
положение о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в
частной собственности.
Сообразно экономической основе Российской Федерации, ориентированной на
рыночные отношения, достраивается и совершенствуется Российское
государство, его органы.
Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции единственным источником власти и
носителем суверенитета в Российской Федерации является ее
многонациональный народ. На первый взгляд положение лишь редакционно
отличается от соответствующей записи в ч. 2 ст. 68 Конституции 1978 г.,
утверждавшей, что носителем суверенитета и источником власти в
Российской Федерации является ее многонациональный народ. Однако
названные положения качественно различны по организационно – правовым
формам, в которых народ может осуществлять свое полновластие.
Во-первых, Конституция не содержит специальных норм, закрепляющих
порядок реализации высших форм народовластия. В ней отсутствует глава,
посвященная основам избирательной системы в Российской Федерации, хотя
она имелась в прежней Конституции. О референдуме из Конституции можно
узнать, что он назначается Президентом Российской Федерации, однако не
определены ни круг вопросов, по которым можно проводить референдум, ни
количество голосов, необходимых для принятия позитивного решения по
вопросу, вынесенному на референдум.
Во-вторых, конституционное умолчание относительно вопросов народовластия
позволило изъять из государственно – правовой практики такие формы
участия народа в управлении делами государства, как регулярные отчеты
депутатов перед своими избирателями и отзыв депутатов, не оправдавших
доверия своих избирателей. Конституция также не содержит права населения
вносить проекты федеральных законов через федеральные общественные
организации и политические партии. Население ограничено в возможностях
действенно влиять на процесс досрочного прекращения полномочий
федеральных органов и должностных лиц.
Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона “О референдуме
Российской Федерации”, принятого Государственной Думой 7 июля 1995 г.
, на референдум не могут выноситься, в частности, вопросы досрочного
прекращения или продления срока полномочий Президента Российской
Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении
досрочных выборов Президента и Государственной Думы или досрочного
формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов
(формирования).
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.
В-третьих, в два раза повышена квота голосов, необходимая для постановки
перед Президентом Российской Федерации вопроса о проведении референдума.
Если по отмененному закону о референдуме Российской Федерации для такой
акции было достаточно 1 млн. подписей граждан, то по действующему
Федеральному конституционному закону (ст. 8) требуется не менее 2 млн.
голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, при условии,
что на территории одного субъекта Российской Федерации или в
совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не
более 10 процентов из них.
Статья 1
1. Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное
правовое государство с республиканской формой правления.
2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.
Комментарий к статье 1
Статья имеет основополагающее значение. В ней устанавливаются форма
государственной власти в Российской Федерации и, соответственно, режим
политической, экономической и иных свобод личности в обществе. Однако
понять содержание этой статьи можно, лишь имея четкие представления о
том, что такое государство, из каких компонентов оно состоит и в каких
формах может проявлять и проявляет свою власть в настоящее время.
В самом общем понимании государство представляет собой аппарат
управления делами общества и защиты прав личности от произвола со
стороны других лиц, органов и организаций. Современное государство имеет
сложную структуру и включает, в частности, представительные
(законодательные) органы власти; главу государства; правительство,
министерства и иные органы исполнительной власти; правоохранительные
органы: суд, прокуратуру, полицию (милицию); пенитенциарные учреждения.
Государственные органы находятся между собой в той или иной взаимосвязи,
определенным образом организованы в единое целое. Эти способы
организации государства и понимаются как его форма. При этом в форме
государства выделяют три основные стороны: форму правления, форму
государственного устройства и политический режим.
Форма правления характеризует способы образования высших органов
государственной власти, порядок распределения между ними полномочий.
Различают две основные формы правления: монархию и республику.
Форма государственного устройства понимается как способ распределения
государственной власти между ее центральными органами и органами власти
отдельных территорий страны. Выделяются две формы государственного
территориального устройства: унитарная и федеративная. В унитарных
(единых) государствах, к числу которых относятся, например, Франция,
Швеция, Финляндия, центральные органы государственной власти определяют
полномочия органов власти на местах. В федеративных государствах (США,
Германия) субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые
не могут быть изменены центральной властью в одностороннем порядке.
Система способов осуществления государственной власти по отношению к
гражданам, их объединениям, формы и методы участия населения в делах
государства охватываются понятием политического режима. Многовековая
история государства знает два вида такого режима: демократический и
авторитарный. Для демократического режима характерны участие населения в
формировании органов государственной власти и местного самоуправления,
широкий спектр политических свобод граждан, режим законности, охрана
прав и законных интересов граждан и др.
В противоположность демократии авторитарные режимы – деспотия, фашизм –
характеризуются бесправным положением граждан, их отстранением от
государственной деятельности, как правило, наличием единоличной власти.
В странах с таким режимом чаще всего царят произвол и беззаконие, самые
грубые формы нарушения прав человека.
Конституционное закрепление Российской Федерации как федеративной
демократической республики означает следующее.
1. В стране действует республиканская форма правления. Все граждане
России, согласно Конституции, имеют право участвовать в формировании
законодательной власти Российской Федерации – Федерального Собрания, а
также избрании главы государства – Президента Российской Федерации
(подробнее см. ст. ст. 81, 96 Конституции).
2. Российское государство представляет собой федерацию, объединяющую 89
субъектов: 21 республику, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального
значения, 1 автономную область, 10 автономных округов. Представительные
(законодательные) органы субъекта Федерации в пределах, предоставленных
им Конституцией, самостоятельно осуществляют полномочия по ряду
важнейших направлений государственно – правовой деятельности, принимают
законы и иные нормативно – правовые акты. В то же время значительную
часть вопросов решают непосредственно федеральные органы государственной
власти: Федеральное Собрание, Президент Российской Федерации и
Правительство.
В условиях России, представляющей многонациональное государство,
федеративная форма государственного устройства является наиболее
плодотворной, ибо только Федерация позволяет органично сочетать общие
интересы всего многонационального народа России с интересами каждой
республики и других субъектов Федерации.
3. Российская Федерация – демократическое государство. Россиянам
предоставляется возможность участвовать в делах государства и
формировании его органов, а также предоставляются иные политические
права (подробнее см. гл. 2 Конституции). В стране принимаются меры к
реальному осуществлению каждым гражданином предоставленных ему прав и
укреплению законности и правопорядка.
Закрепленные Конституцией формы государственной власти отражают опыт
государственного строительства зарубежных стран, создают необходимые
условия для реализации зафиксированных в Конституции политических,
экономических и иных свобод россиян. Проведение принципа разделения
властей в системе федеральных органов государственной власти создает
устойчивый характер для демократических преобразований в Российской
Федерации, делает невозможным сосредоточение власти в руках одного лица
и введение тоталитарного режима.
Принципиально важным является конституирование государства Российской
Федерации в качестве правового. Далеко не все конституции развитых
буржуазных государств содержат подобные положения, хотя идея связанности
государства правом, законом в настоящее время получает всеобщее
признание.
Родоначальником доктрины правового государства признается И. Кант,
однако ее отдельные положения разрабатывались еще античными мыслителями
(Аристотелем, Цицероном), а также другими известными философами
(Спинозой, Монтескье, Руссо, Гегелем). В доктрине воплощался идеал
политико – правового устройства общества, способного воплотить подлинное
народовластие, утвердить в обществе гуманистические начала и обеспечить
реальность прав и свобод личности. Правовое государство
противопоставлялось полицейскому государству, в котором процветали
бюрократизм, пренебрежение правами и свободами человека, полицейская
слежка и произвол.
В современной политико – правовой доктрине правовым государством
признается демократическое государство, в котором обеспечивается
верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения
властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого
человека.
Верховенство закона как необходимый принцип правового государства
означает не только признание за Конституцией и иными законодательными
актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные,
первичные нормы правового регулирования в обществе, но и безусловное
подчинение всех членов общества и государства в целом действующему
закону. В своей многогранной деятельности государство действует не по
собственному усмотрению или по произволу, а в строго определенных
рамках, установленных Конституцией и иными основополагающими нормативно
– правовыми актами. Сказанное в полной мере относится и к
законотворчеству. Законодательный процесс, как и любая иная деятельность
государства, детально регламентируется специальным законом. Его
соблюдение является необходимым условием признания каждого вновь
принимаемого закона в качестве регулятора общественных отношений.
Другим непременным признаком правового государства является
последовательное разделение властей на законодательную, исполнительную и
судебную. Все три ветви власти действуют самостоятельно и независимо
друг от друга таким образом, чтобы не позволять ни одной из них
доминировать над другими либо сосредоточить власть в руках одного
должностного лица (см. комментарий к ст. 10).
В правовом государстве признаются и гарантируются права и свободы
человека, закрепленные общепризнанными нормами международного права, а
также законами и иными нормативно – правовыми актами. Это свободы в
сфере экономики, политики, культуры, науки, искусства, право на жизнь,
достоинство личности, личную неприкосновенность и др. (см. комментарий к
гл. 2). В конечном счете каждый член общества обладает равными правами и
свободами независимо от пола, расы, национальности, языка,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к
религии и принадлежности к общественным объединениям и политическим
партиям и других обстоятельств. При этом государство охраняет и защищает
права личности, равно как и личность не нарушает действующих в обществе
законов и не посягает на права и свободы других лиц.
Названные принципы последовательно закреплены в Конституции. Однако они
являются скорее задачей, которую предстоит решить в ходе реформирования
России, нежели свершившимся фактом.
В ежегодном Послании Федеральному Собранию (февраль 1995 г.) Президент
Российской Федерации отметил, что в 1994 г. “Россия продолжала жить в
разреженном правовом пространстве. Число законов, в которых нуждается
страна, многократно превышает количество принятых. Законодательный
процесс нередко подменяется политической борьбой. Не сложились новые
правовые обычаи, низка правовая культура. Важно сознавать, что уважение
к праву в обществе укоренится только тогда, когда право будет уважаться
властью. Судебная система еще не стала равноправной ветвью власти, по –
настоящему независимой и авторитетной… почти не реализуется принцип
прямого действия Конституции” . В следующем ежегодном Послании
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию содержится уже
более оптимистический вывод о том, что новое здание российской
государственности в основном уже построено .
——————————–
РГ. 1995. 17 февр.
РГ. 1996. 27 февр.
Чтобы оперативно и целенаправленно осуществить действенные меры по
преодолению отмеченных недостатков политико – правовой сферы и заложить
реальные основы правового государства, Указом Президента РФ от 6 июля
1995 г. N 673 “О разработке концепции правовой реформы в Российской
Федерации” было признано необходимым силами научных и практических
работников разработать концепцию правовой реформы в Российской
Федерации, ибо процесс построения правового государства не менее сложен
и труден, чем проведение экономических реформ, и успешно завершить его
можно лишь на строго научной основе, с учетом конкретно – исторических
условий и социально – правовых закономерностей. Словом, правовое
государство может стать реальностью в той мере, в какой общество,
государство и каждый гражданин будут способны покончить с остатками
правового нигилизма, грубейшего нарушения прав и свобод человека, а
также создать эффективно действующее законодательство и систему органов
исполнительной власти, способную обеспечить реальное действие законов.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2642.
Положение ч. 2 ст. 1 о равнозначности наименований “Российская
Федерация” и “Россия” следует понимать в том смысле, что оба понятия
являются синонимами, обозначают один и тот же предмет – государство
россиян – и могут использоваться в равной мере как в официальных
документах, так и в любых других текстах, хотя на практике в официальных
документах чаще всего используется наименование “Российская Федерация”.
Статья 2
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность
государства.
Комментарий к статье 2
Статья формулирует одну из фундаментальных основ конституционного строя
Российской Федерации. В Конституции понятие “высшая ценность” отнесено к
человеку, его правам и свободам. Характерно, что в таких терминах не
определяется никакой другой правовой институт, входящий в понятие основ
конституционного строя.
Конституционным провозглашением прав и свобод человека как высшей
ценности Российская Федерация признала требования демократического
международного сообщества, таких общепризнанных актов международного
права, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт
об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о
гражданских и политических правах 1966 г. С вступлением России в
Совет Европы обрела значение Европейская конвенция “О защите прав
человека и основных свобод” от 4 ноября 1950 г.
——————————–
Международная защита прав и свобод человека. М., 1990. С. 14 – 57.
Права и свободы личности. Вып. 11. М., 1995. С. 86 – 129.
Указанные международные акты и ст. 2 Конституции исходят из понимания
того, что права и свободы человека возникают и существуют не по
соизволению государства. Основой прав и свобод является человеческое
достоинство. Согласно преамбулам Всеобщей декларации прав человека и
Пактов о правах человека признание достоинства, присущего всем членам
человеческой семьи, их равных и неотъемлемых прав является основой
свободы, справедливости и всеобщего мира.
В статье формулируется правовой принцип в наиболее общем виде.
Конкретный перечень прав и свобод излагается в ст. ст. 6, 7, 13, 15 гл.
1 и в гл. 2 Конституции. В ст. 2 впервые провозглашается обязанность
государства признавать, соблюдать и защищать права человека. Признание
прав и свобод человека в Российской Федерации означает, что личность в
ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект
бесконтрольной государственной деятельности, а как равноправный субъект,
реализующий свои конституционные права. В Российской Федерации никто не
может быть ограничен в правомерных средствах защиты своего человеческого
достоинства и основанных на нем прав. Государство не только
воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод: обязанность
соблюдать права и свободы предусматривает активную деятельность
государства по созданию условий для их реализации.
Провозглашение защиты прав и свобод человека и гражданина означает также
государственную обязанность создать специальные учреждения по охране
прав и свобод. Это суды, органы охраны общественного правопорядка,
прокуратуры, а также институт Уполномоченного по правам человека.
Обязанность государства конкретизировать посредством законов права и
свободы человека и гражданина и защищать их предусмотрена во всех главах
Конституции.
В системе правосудия фундаментальной гарантией обеспечения прав человека
является деятельность Конституционного Суда Российской Федерации,
эффективно отстаивающего с момента своего существования права человека и
гражданина. Действующие акты в сфере гражданского, пенсионного,
уголовного и других отраслей законодательства подвергаются
Конституционным Судом Российской Федерации интенсивной ревизии с целью
прекращения действия юридических норм, нарушающих Конституцию Российской
Федерации.
Расширяется сфера презумпций и принципов в области прав человека:
непосредственное, прямое действие норм Конституции и постановлений
Конституционного Суда Российской Федерации, презумпция невиновности,
признание возмещения морального вреда, запрет издавать законы,
отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, и ряд
других.
Таким образом, ст. 2 Конституции обеспечивает свободу человеческой
личности, демократизм и жизнеспособность государства и общества.
Статья 3
1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской
Федерации является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум
и свободные выборы.
4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват
власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному
закону.
Комментарий к статье 3
В статье раскрывается принцип народовластия в Российской Федерации.
Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской
Федерации признается ее многонациональный народ. Данное положение
является исходным для закрепления демократической природы Российской
Федерации. Признание народа единственным источником власти и носителем
суверенитета является отличительным свойством демократических государств
с республиканской формой правления.
Одновременно в ч. 1 ст. 3 определяется содержание суверенитета в
Российской Федерации. Исходя из того, что его носителем является
многонациональный народ Российской Федерации в целом, а не население,
проживающее на территориях отдельных субъектов Федерации, можно
заключить, что Конституцией устанавливается принцип неделимости
суверенитета в Российской Федерации. Соответственно, любые действия
отдельных органов государственной власти Российской Федерации,
волеизъявление населения, составляющего лишь часть многонационального
народа Российской Федерации, не могут считаться суверенными акциями,
совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного
строя, установленного Конституцией и федеральными законами.
Провозглашение государственного суверенитета, не основанное на воле
многонационального народа Российской Федерации, противоречит
Конституции.
В ч. 2 статьи определяются две основные формы народовластия в Российской
Федерации: непосредственное (прямое) осуществление власти народом и
осуществление власти через органы государственной власти и органы
местного самоуправления. Непосредственное осуществление власти народа
является высшим выражением народовластия. В то же время каждодневное
осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне
субъектов Российской Федерации, решение местных вопросов требуют
образования постоянно действующих органов государственной власти и
органов местного самоуправления. Будучи сформированными демократическим
образом и находясь под контролем населения, эти органы являются
важнейшими каналами осуществления народовластия в Российской Федерации.
В ч. 3 ст. 3 Конституции референдум и свободные выборы определяются как
высшее непосредственное выражение власти народа. Тем самым
устанавливается наивысший авторитет решений, принятых на референдуме, и
результатов свободных выборов. В то же время народовластие наиболее
эффективно осуществляется в результате достижения оптимального баланса
различных форм народовластия. Так, в соответствии с мировым опытом по
определенным вопросам (налоги, бюджет, регулирование прав человека и
т.п.) считается нецелесообразным проводить референдумы, эти вопросы
решаются органами государственной власти. Однако в определенных
ситуациях только проведение референдума может решить политически
значимые, в том числе и конституционные, проблемы.
Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона “О референдуме
Российской Федерации” на референдум не могут выноситься вопросы:
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921; РГ. 1995. 19 окт.
1) изменения статуса субъектов Российской Федерации;
2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента
Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении
досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы
или досрочного формирования Совета Федерации либо отсрочки таких выборов
(формирования);
3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения
внутренних финансовых обязательств государства;
4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также
освобождения от их уплаты;
5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и
безопасности населения;
6) амнистии и помилования.
Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны
ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и
гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Действие конституционной нормы о референдуме как высшем выражении власти
народа нельзя отрывать от содержания норм других статей Конституции. В
частности, в ч. 2 ст. 66 Конституции определяется, что устав края,
области, города федерального значения, автономной области, автономного
округа принимается законодательным (представительным) органом
государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Это прямое конституционное предписание. Отсылка к ч. 3 ст. 3 Конституции
для использования процедуры принятия устава на референдуме явилась бы
некорректной, так как в данном случае сама Конституция предписывает
принятие устава представительным органом, а не вынесение его на
референдум.
В соответствии со ст. 84 Конституции порядок проведения референдумов
Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным
законом.
Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”
устанавливает порядок назначения референдума, подготовки к его
проведению, правила голосования на референдуме и определения его
результатов. Проведение референдумов на местном уровне и уровне
субъектов Российской Федерации подчиняется нормам законодательства о
референдуме субъектов Российской Федерации, принимаемого в соответствии
с основами конституционного строя Российской Федерации и
конституционными нормами, регулирующими право граждан участвовать в
референдуме (ст. 32 Конституции).
Законодательство субъекта Российской Федерации о референдуме может
включать в себя два акта: о референдуме субъекта Российской Федерации и
о местном референдуме либо эти две разновидности референдумов могут
регулироваться единым нормативным актом: о референдумах в субъекте
Российской Федерации.
Непосредственное осуществление власти народа путем проведения свободных
выборов – исходный принцип организации системы органов государственной
власти и местного самоуправления. Воля народа, выраженная на выборах,
собственно, и позволяет осуществить демократическую организацию власти в
Российской Федерации.
Путем выборов формируются представительные органы государственной власти
Российской Федерации, субъектов Федерации, представительные органы
местного самоуправления. В соответствии с федеральным законом избирается
Президент Российской Федерации (ст. 81 Конституции). Уставами и законами
субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено избрание глав
исполнительной власти субъектов Федерации, глав местного самоуправления
(местной администрации).
В отличие от прежней Конституции Российской Федерации новая Конституция
не содержит специальной главы об избирательной системе. В действующей
Конституции принципы избирательного права (всеобщее равное и прямое
избирательное право при тайном голосовании) закрепляются только
применительно к выборам Президента Российской Федерации (ст. 81).
В то же время есть все основания полагать, что эти принципы в равной
степени обязательны для всех выборов в Российской Федерации. Это
вытекает из ст. 15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы
и нормы международного права являются составной частью правовой системы
Российской Федерации. Всеобщая декларация прав человека (п. 3 ст. 21)
гласит: “Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля
должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных
выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном
праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных
форм, обеспечивающих свободу голосования”. Международный пакт о
гражданских и политических правах (ст. 25) провозглашает для каждого
гражданина право “голосовать и быть избранным на подлинных периодических
выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права
при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление
избирателей”. Обязательность демократических принципов избирательного
права для всех выборов, проводимых в Российской Федерации (федеральных,
субъектов Федерации, местных), установлена Федеральным законом “Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” .
В ст. 3 указанного Закона определено, что гражданин Российской Федерации
участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина в
выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на
гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или
неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление .
Аналогичная норма содержится и в ст. 1 Федерального закона о выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3406; РГ. 1994. 10 дек.
См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону “Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. М., 1995. С.
15 – 26.
См.: Васильев В.И., Постников А.Е. Комментарий к Федеральному
закону о выборах депутатов Государственной Думы. М., 1995. С. 1 – 2.
В ст. 3 Конституции также устанавливается противоправность действий,
посягающих на народовластие в России. Любые лица, совершающие действия,
связанные с захватом власти или присвоением властных полномочий, несут
юридическую ответственность. В Конституции конкретные формы
ответственности не раскрываются – это задача федерального закона.
Наиболее серьезной формой ответственности за захват власти является
уголовная ответственность. Составы соответствующих преступлений и меры
уголовной ответственности устанавливаются уголовным законодательством.
Статья 4
1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее
территорию.
2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют
верховенство на всей территории Российской Федерации.
3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность
своей территории.
Комментарий к статье 4
Суверенитет означает верховенство власти. Это такое свойство (а точнее,
“состояние”) власти, которое обеспечивает государству возможность
свободно, самостоятельно осуществлять свою внешнюю и внутреннюю
политику. Суверенитет предполагает независимость государства во
внешнеполитической сфере (в области международных отношений) и
верховенство, непререкаемость его решений в делах внутренних.
Российская Федерация, как всякое подлинно независимое, свободное
государство, обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая
другая власть на территории России не вправе присвоить себе функции
верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над ней.
Конституционное положение, закрепленное в ч. 1 ст. 4, означает, что эта
верховная власть распространяется на определенную территорию, т.е.
территорию, находящуюся под юрисдикцией России, которая, согласно
Конституции, включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и
территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с
ч. 2 ст. 67 Конституции Российская Федерация обладает суверенными
правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в
исключительной экономической зоне Российской Федерации (см. комментарий
к ст. 67).
Часть 2 ст. 4 Конституции закрепляет один из важнейших принципов
федеративного правового государства, прямо вытекающий из того, что
суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.
Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей
территории Российской Федерации обеспечивает единство, согласованность и
стабильность всей правовой системы России. При этом понятие “федеральные
законы” в контексте данной статьи следует понимать в его широком
значении, т.е. и как собственно федеральные законы, и как федеральные
конституционные законы, хотя в последующих статьях Конституции данные
понятия различаются достаточно четко.
Верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их
соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование
точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных
правовых актов, принимаемых Президентом Российской Федерации,
Правительством Российской Федерации, федеральными органами
исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых
актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по предметам
совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. комментарии к ст. ст.
72 и 76 Конституции). Указанные акты не должны противоречить Конституции
и федеральным законам. Если же такое противоречие (несоответствие)
обнаруживается, то применяется Конституция или соответствующий
федеральный закон. Акты, противоречащие им, подлежат в установленном
порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует из смысла
данной статьи Конституции, это правило действует на всей территории
Российской Федерации.
Целостность и неприкосновенность территории являются одним из основных
элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение – одной из
важнейших функций государства.
Активизация деятельности России в области международного сотрудничества
и партнерства, важные шаги, предпринятые для обеспечения в мире ядерного
разоружения, другие активные действия в пользу мира и безопасности
свидетельствуют о новых приоритетах в военной доктрине Российской
Федерации. Однако до тех пор, пока будет оставаться потенциальная угроза
вооруженного нападения на Российскую Федерацию, Россия будет вынуждена
поддерживать достаточный уровень обороноспособности для защиты жизненно
важных интересов государства, в том числе для обеспечения целостности и
неприкосновенности своей территории.
Российская Федерация располагает для этого всеми необходимыми силами и
средствами: Вооруженными Силами, которые, согласно приоритетам военной
политики России, должны быть предназначены исключительно для защиты
независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а
также для выполнения ее международных обязательств; федеральными
органами внешней разведки и контрразведки; пограничными,
железнодорожными и другими войсками.
Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение целостности и
неприкосновенности ее территории, достигается единой государственной
политикой в данной области, соответствующими долгосрочными и
краткосрочными федеральными программами, системой мер экономического,
политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам
жизненно важным интересам личности, общества и государства.
О важности территориальной целостности Российского государства говорит
сам факт помещения данного конституционного положения в гл. 1
Конституции.
Статья 5
1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов –
равноправных субъектов Российской Федерации.
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство.
Край, область, город федерального значения, автономная область,
автономный округ имеет свой устав и законодательство.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее
государственной целостности, единстве системы государственной власти,
разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении
народов в Российской Федерации.
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти
все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Комментарий к статье 5
В данной статье (и других статьях) Конституции закрепляется и
последовательно проводится принцип равноправия субъектов Российской
Федерации – республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области и автономных округов. Все они являются носителями
государственной власти и по всем основным характеристикам не отличаются
друг от друга.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее
государственной целостности. Каждый субъект Российской Федерации
является частью Федерации, и поэтому принцип целостности и
неприкосновенности территории Российской Федерации, установленный в ст.
4 Конституции, не может быть поставлен под сомнение в связи с
федеративным устройством нашей страны.
Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации
основано на единстве системы государственной власти и разграничении
предметов ведения и полномочий, означает, что в Российской Федерации ее
субъекты имеют право на принадлежащее им и за ними закрепленные предметы
ведения и полномочия. Их определение зависит от ряда факторов.
Прежде всего, объем принадлежащих исключительно Российской Федерации
предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для обеспечения
защиты интересов всего многонационального народа России. А они не могут
быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового
регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если
не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках
всего государства, не будет выработана единая политика в сфере
межнациональных отношений. Необходимым условием для решения этих задач в
масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать
систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной
власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность. В перечень
предметов ведения, которыми не может не обладать Российская Федерация,
ставящая перед собой задачу защиты интересов всего народа, в современных
условиях развития науки и техники должны входить и управление
федеральными энергетическими системами, и установление единой политики в
ядерной энергетике, в производстве и порядке использования ядовитых
веществ и наркотических средств и др. (см. комментарий к ст. 71).
Масштабы нашей страны и разнообразие условий в ней столь велики, что
управление ею только из единого центра не представляется возможным. Она
занимает более 17 млн. кв. км, расположена в нескольких природных зонах
с различными климатическими условиями. На ее территории проживает более
140 национальностей и народностей, находится более тысячи городов и
несколько тысяч поселков. Поэтому важным фактором, оказывающим решающее
воздействие на распределение предметов ведения между Федерацией и ее
субъектами, является необходимость учета органами государственной власти
и управления условий, в которых проживает население субъекта Федерации.
В силу этого, например, именно субъектам Федерации принадлежит право
устанавливать, причем самостоятельно, систему органов государственной
власти. Эти органы должны лишь соответствовать основам конституционного
строя Российской Федерации и общим принципам организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
устанавливаемым федеральным законом в интересах всего многонационального
российского народа. Для того чтобы не допустить какого-либо нарушения
законных прав и интересов Российской Федерации и ее многонационального
народа, Конституция закрепила принцип, согласно которому законы и иные
правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить
федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Федерации,
причем в случае противоречий между ними действует федеральный закон.
Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов на
самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений
современной демократии и относится к общепризнанным нормам
международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на
самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных
условий, закрепленных нормами международного права.
Право на самоопределение оправданно, когда конкретный народ или народы
подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку,
вследствие чего граждане не имеют возможности реализовывать свои права и
пользоваться свободами, принадлежащими им в соответствии с
общепризнанными нормами международного права, в том числе если
нарушается право каждого гражданина участвовать в ведении
государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных
представителей.
Очевидно также, что реализация права на самоопределение не должна
приводить к нарушению правовых норм, соблюдение которых предусмотрено
международным правом. В Декларации о принципах международного права,
касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами
в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября
1970 г. , указано, что при реализации права народа на самоопределение
ничто не должно толковаться как “санкционирующее или поощряющее любые
действия, которые вели бы к расширению или к частичному или полному
нарушению территориальной целостности или политического единства
суверенных и независимых государств, имеющих правительства,
представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без
различия расы, вероисповедания или цвета кожи”.
——————————–
Международное право в документах. М., 1982. С. 4 – 12.
Все сказанное нисколько не ущемляет права народов на самоопределение.
Оно признается и может быть реализовано в различных формах, например
путем вхождения в состав другого государства, однако только при
соблюдении условий, установленных в Декларации о принципах
международного права.
Как известно, многие народы, проживающие на территории Российской
Федерации, самоопределились, иногда и по своей инициативе, но всегда с
согласия и при поддержке государственных органов Российской Федерации.
Реализация права народов на самоопределение в составе Российской
Федерации помогла становлению как самоопределившихся народов, так и
Российской Федерации как суверенного государства.
Именно историческое прошлое и настоящее Российской Федерации учитывается
в ст. 5 Конституции, констатирующей, что федеративное устройство
Российской Федерации основано, в частности, на “равноправии и
самоопределении народов в Российской Федерации”.
Закрепленный статьей принцип равноправия народов в Российской Федерации
гарантируется равноправием прав и свобод человека и правом каждого
определять и указывать свою национальность (см. ст. ст. 19 и 26
Конституции). Закрепленный в ст. 5 принцип равноправия народов
Российской Федерации означает также, что во взаимоотношениях с
федеральными органами государственной власти все субъекты Российской
Федерации равноправны. Тем самым действующая Конституция положила конец
претензиям руководителей отдельных субъектов Российской Федерации на их
особое положение на том основании, что их название упоминает о
проживающей в них так называемой “титульной” нации.
Статья 6
1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в
соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо
от оснований приобретения.
2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми
правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные
Конституцией Российской Федерации.
3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства
или права изменить его.
Комментарий к статье 6
В статье закреплены основы гражданства Российской Федерации. Гражданство
– это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в
совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности и
основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод
человека и гражданина. С гражданством связаны самые существенные
элементы правового положения личности – объем и содержание прав, свобод,
обязанностей.
Действующая Конституция закрепляет порядок, согласно которому
гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в
соответствии с федеральным законом. Таким законом в настоящее время
является Закон РСФСР “О гражданстве Российской Федерации” от 28 ноября
1991 года с Изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 года и 6 февраля
1995 года.
——————————–
ВВС. 1992. N 6. Ст. 243; 1993. N 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1995. N 7. Ст.
496.
Вопросам приобретения гражданства было посвящено Постановление
Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. по делу о проверке
конституционности пункта “г” статьи 18 Закона РФ “О гражданстве
Российской Федерации” (РГ. 1996. 28 мая).
Российское гражданство является единым и равным независимо от оснований
приобретения. Это означает, что граждане пользуются равными правами
независимо от того, имеют ли они гражданство по рождению или приобрели
его по иным основаниям, и что граждане Российской Федерации не могут
быть разделены на какие-то группы или разряды, порождающие различные
права и обязанности.
В Законе “О гражданстве” подробно рассмотрены основания приобретения
российского гражданства. Установлено, что гражданство Российской
Федерации может, в частности, приобретаться в результате его признания
по рождению, в порядке его регистрации; в результате приема в
гражданство; в результате восстановления в гражданстве Российской
Федерации; путем выбора гражданства (оптации) при изменении
государственной принадлежности территории и по некоторым иным
основаниям, предусмотренным Законом.
Надо отметить, что принадлежность лица к гражданству того или иного
государства имеет существенное значение, поскольку гражданин обладает в
своем государстве правами, свободами и обязанностями в полном объеме, а
государство защищает своего гражданина, где бы он ни находился.
В п. 2 ст. 6 Конституции подчеркивается, что каждый гражданин обладает
на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности.
Следует также отметить, что граждане Российской Федерации по сравнению с
другими лицами, законно находящимися на территории России, наделены
правами в сфере осуществления политической власти. Например, только
граждане могут избирать и быть избранными в представительные органы
Российской Федерации и ее субъектов. Только граждане обязаны защищать
наше Отечество и нести некоторые другие обязанности.
Одной из важных гарантий использования гражданином Российской Федерации
своих прав и свобод является закрепление в статье (ч. 3) положения,
исключающего возможность лишения гражданина его гражданства. Гражданин
Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства и выслан за
пределы Российской Федерации. Он не может быть также выдан другому
государству иначе как на основании закона или международного договора
Российской Федерации. Российская Федерация гарантирует своим гражданам
защиту и покровительство и за ее пределами.
Законом о гражданстве предоставляется возможность добровольного
прекращения состояния гражданства лицом в результате выхода из
гражданства или выбора гражданства другой страны. И только в одном
случае прекращение российского гражданства допускается без
волеизъявления лица: это решение государства об отмене приема в
гражданство в случае предоставления им ложных сведений и документов.
Статья 7
1. Российская Федерация – социальное государство, политика которого
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека.
2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей,
устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда,
обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и
детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных
служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии
социальной защиты.
Комментарий к статье 7
Статья провозглашает один из основополагающих принципов деятельности
современного демократического государства, согласно которому создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека,
не является сугубо личным делом самого человека и его родителей, а
возводится в ранг общегосударственной политики. Именно успехи в
социальной политике являются показателем плодотворной и многогранной
деятельности государства. По ним можно судить о том, в какой мере
государство исполняет свою конституционную обязанность соблюдать и
защищать права и свободы человека и гражданина, создавать надлежащие
материальные, политические, правовые и иные условия для осуществления
этих прав и свобод, их воплощения в реальной жизни.
В социальном государстве право на достойную жизнь и свободное развитие
гарантируется каждому независимо от его способности трудиться,
участвовать в общественно полезном труде.
Это право закреплено ст. 25 Всеобщей декларации прав человека:
“1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу,
одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание,
который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и
его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни,
инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты
средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам.
2. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь.
Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться
одинаковой социальной защитой”.
Аналогичные нормы содержатся также в Международном пакте об
экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (ст.
ст. 10, 11).
Следуя нормам международного права, Конституция устанавливает
обязанность государства проводить социальную политику, обеспечивающую
каждому россиянину достойную жизнь. Последняя понимается, прежде всего,
как возможность обладать и пользоваться благами современной цивилизации:
иметь надлежащие жилищные условия и медицинское обслуживание,
современную бытовую технику, средства передвижения, рациональное и
калорийное питание, возможность пользоваться услугами предприятий сферы
обслуживания, пользоваться культурными ценностями и др. Достойная жизнь
невозможна и без свободного развития личности, предоставления ей
возможности усвоить достижения науки, культуры, получить профессию.
Каждый человек, вступая в жизнь, застает мир вещей, предметов,
произведенных предшествующими поколениями людей, различные политические
социальные институты и учреждения, а также социальные нормы, религиозные
догматы, эстетические идеалы и другие формы общественного сознания.
Только овладев необходимыми знаниями и профессиональными навыками,
человек может активно включиться в общество как член определенной
социальной группы, класса, трудового коллектива, общественной или
политической организации, собственник имущества, производитель
материальных или духовных благ. Словом, социальное государство обязано
не только обеспечить свободное развитие личности, но и создать условия,
при которых каждый имел бы реальную возможность проявить свои знания,
способности в общественно полезном труде.
Государство способно выполнить названные задачи только опираясь на
мощную и стабильную экономику, обеспечивающую материальное благополучие
и процветание общества. Весьма важно и то, чтобы материальный источник
достойной жизни был поставлен в прямую зависимость от участия каждого в
общественно полезном труде.
Свое материальное благополучие человек должен создавать сам. Государство
способствует ему в этом и тем более не создает искусственных препон для
трудовой и предпринимательской деятельности человека, самореализации его
творческих потенций как личности. Однако в современном обществе далеко
не каждый своим трудом или иным законным способом может обеспечить
материальное благополучие и достойную жизнь, поэтому социальное
государство принимает и последовательно проводит специальные меры по
улучшению материального положения как населения страны в целом, так и
отдельных социальных слоев, категорий общества.
Социальная политика Российской Федерации ориентирована на самые
различные слои, группы населения и включает в себя: 1) борьбу с
безработицей; 2) государственное регулирование минимального размера
оплаты труда; 3) общедоступность и бесплатность дошкольного, основного
общего и среднего профессионального образования в государственных и
муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также на
конкурсной основе, бесплатность высшего образования; 4) бесплатную
медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях
здравоохранения; 5) бесплатное пользование библиотечными фондами и
сравнительно низкую плату за посещение музеев, картинных галерей,
театров, концертных залов и других учреждений культуры (см. комментарии
к ст. ст. 37 – 41, 43, 44 Конституции). Особое значение в современных
условиях имеет государственная помощь малообеспеченным слоям, группам,
которые по тем или иным причинам не могут найти себе работу либо вовсе
не способны трудиться.
Согласно данным Госкомстата России, в марте 1995 г. 45,1 млн. человек
(30,4% от численности населения) имели среднедушевые денежные доходы
ниже величины прожиточного минимума, т.е. находились за чертой бедности.
Эта часть населения в первую очередь рассчитывает на получение
социальной помощи от государства, имеет на нее право. Такую помощь она и
получает реально. На конец 1994 г. доля социальных выплат в структуре
доходов населения возросла до 15,4%. Практически каждый седьмой рубль,
которыми располагали граждане России, представлял разного рода
социальные выплаты и пособия.
Конституция закрепляет основные направления социальной защиты
государства. Это: 1) государственная поддержка семьи, материнства,
отцовства и детства; 2) пенсии инвалидам и иным нетрудоспособным лицам;
3) создание системы социальных служб занятости, призванных принимать
действенные меры по трудоустройству лиц, не имеющих постоянной работы, и
выплачивать им в соответствии с действующим законодательством пособия по
безработице; 4) выплата государственных пенсий и социальных пособий и
т.д.
Следует отметить, что конституционные положения о социальной помощи
малоимущим достаточно обстоятельно регламентируются федеральными
законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями
Правительства Российской Федерации. Значительная часть пробелов в
социальном законодательстве в настоящее время устранена Федеральными
законами, принятыми Государственной Думой: “О ветеранах” от 16 декабря
1994 года , “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” от
20 июля 1995 года , “О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов” от 17 мая 1995 года и др.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.
СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.
СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.
Государство оказывает социальную помощь несовершеннолетним детям и
гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также гражданам,
не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом,
болезнью, инвалидностью, имеющим среднедушевой доход ниже прожиточного
минимума, установленного для региона, в котором они проживают.
Социальное обслуживание осуществляется государственными социальными
службами в виде материальной помощи, социального обслуживания на дому
или в стационарных учреждениях, предоставления временного приюта,
организации дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания,
оказания реабилитационных и консультативных услуг. Государство
осуществляет и другие виды социальной помощи, в том числе бесплатное
предоставление малоимущим жилой площади, компенсационные выплаты и др.
И тем не менее деятельность государства в социальной сфере пока что не
является достаточно действенной. В условиях переживаемых экономических
трудностей социальная политика государства не только не гарантирует
достойную жизнь, как это записано в Конституции, но и не обеспечивает
прожиточный минимум значительной части населения. В ежегодном Послании
Федеральному Собранию (февраль 1995 г.) Президент Российской Федерации
назвал национальным позором появление “новых бедных” – людей, имеющих
работу, но в течение длительного времени получающих унизительно низкую
заработную плату.
Как показывают данные Госкомстата России, бедность значительно
“помолодела” и переместилась в город. Из 50 тыс. семей, ежегодно
обследуемых Госкомстатом, 64% наименее обеспеченных семей проживает в
городе и 36% – на селе. До 1933 г. картина была принципиально иной: 67%
малообеспеченных семей проживали на селе и 33% – в городе.
Статистические органы не ведут учета численности людей, “получающих
унизительно низкую заработную плату”. Однако, по расчетам экономистов,
число работников, заработная плата которых ниже прожиточного минимума,
составляет примерно 10 – 15 млн. человек.
Имеются значительные недостатки в реализации и других направлений
социальной политики государства, в том числе и в сфере охраны труда и
здоровья населения. Об этом, например, убедительно свидетельствуют
наблюдаемые в последние годы рост аварийности на предприятиях,
профессиональных заболеваний, высокий уровень производственных травм,
неблагоприятная экологическая обстановка в ряде регионов страны, в том
числе в таких крупных городах, как Москва, Уфа, Кемерово, Самара, Омск и
др.
Бесспорно, сложности переживаемого Россией периода негативно влияют и на
возможности государства проводить надлежащую социальную политику. Лишь в
условиях полного оздоровления экономики России можно рассчитывать на
социальную помощь от государства в том размере, который действительно
позволяет обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека, как
это предписывается Конституцией.
Статья 8
1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического
пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств,
поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом
частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Комментарий к статье 8
В отличие от прежних советских конституций Конституция 1993 г. не
содержит специального раздела об экономической основе государства и
общества, не устанавливает какую-либо форму собственности в качестве
основной или ведущей, равно как не предусматривает и ограничений для
других форм, в частности для личной собственности граждан, что
провозглашалось предшествующими конституциями и основанным на них
законодательством. Действующая Конституция обязывает государство
обеспечивать свободу экономической деятельности и поддерживать
конкуренцию, запрещая лишь монополизацию этой деятельности и
недобросовестную конкуренцию, и провозглашает равенство всех форм
собственности и равную их защиту.
Термин “собственность”, как известно, употребляется в двух различных
смыслах: 1) в юридическом – как обозначение вещного права, права лица на
определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия
владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами); 2) в
экономическом – как обозначение совокупности экономических (как принято
говорить – производственных в широком смысле) отношений, связанных с
определенным имущественным комплексом и определенным субъектом
хозяйственной (экономической) деятельности. В ст. 8 Конституции термины
“собственность” и “формы собственности” употребляются во втором
(экономическом) смысле и означают, что Конституцией и законодательством
в целом признаются и равным образом, одинаково защищаются разные формы
хозяйствования, экономическая (хозяйственная) деятельность различных
субъектов: физических лиц (граждан) и юридических лиц (организаций и
общественных объединений), действующих на базе частного,
государственного, муниципального или какого-либо иного имущества,
принадлежащего этим лицам (закрепленного за ними) на законных
основаниях. Содержание и значение закрепленного в ст. 8 конституционного
принципа состоит в установлении равного, общего правового режима для
всех законно существующих форм хозяйствования.
Гарантированное ст. 8 Конституции юридическое равенство форм
собственности, равное их признание и защита означают одинаковое
признание и одинаковую защиту всеми допускаемыми средствами и способами
любых не противоречащих законодательству форм хозяйствования и
признаваемых законом имущественных прав, а также недопустимость
установления законодательством каких-либо привилегий или ограничений для
тех или иных форм или субъектов хозяйственной деятельности. В отличие от
ранее действовавших преимуществ в защите права социалистической, в
особенности государственной, собственности, согласно ч. 2 ст. 8, права
собственности всех субъектов (носителей) этого права защищаются
абсолютно одинаково, на основании одних и тех же норм материального
права (см. также комментарии к ст. ст. 34 и 35).
Экономической основой общества становится рыночная экономика, для
нормального и эффективного функционирования которой необходимо
обеспечить: а) свободу экономической деятельности и б) свободное
перемещение товаров, услуг, финансовых и иных ресурсов, т.е. единство
экономического пространства на всей территории страны. Статья 8
устанавливает юридическую гарантию действия этих принципов, а также
третьего основополагающего принципа рыночной экономики – свободы
конкуренции (о конкуренции см. комментарий к ч. 2 ст. 34).
Юридические гарантии обеспечения единства экономического пространства
были установлены Указом Президента от 12 декабря 1991 г. “О едином
экономическом пространстве РСФСР” , согласно которому должны
признаваться недействительными акты органов власти и управления и
решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг
на внутреннем рынке страны. Принцип свободного передвижения товаров,
услуг и финансовых средств по всей территории России закреплен в п. 3
ст. 1 нового Гражданского кодекса, согласно которому ограничения могут
вводиться только федеральным законом и только тогда, когда это
необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей,
охраны природы и культурных ценностей. Судебная защита против актов
государственных органов или органов местного самоуправления, нарушающих
указанный принцип, предусмотрена ст. 13 ГК (см. также комментарий к ст.
127 Конституции).
——————————–
ВВС. 1991. N 51. Ст. 1830.
Роль государства в создаваемой рыночной экономике кардинально меняется
по сравнению с его местом в централизованной административно – командной
экономике. Эта роль сводится в основном к осуществлению двух функций: 1)
установлению того, что принято называть правилами экономической игры,
т.е. изданию законов, определяющих правила поведения субъектов
экономической, хозяйственной деятельности, распространяющиеся на всех
участников соответствующих отношений, и 2) контролю за соблюдением
установленных правил и защите всех возникающих в соответствии с этими
правилами отношений и их участников от любых противоправных нарушений с
чьей бы то ни было стороны.
В условиях, когда отмирает централизованное государственное планирование
деятельности предприятий и принудительное установление их хозяйственных
связей, когда издание индивидуальных актов органами власти, адресованных
конкретным участникам хозяйственной деятельности, заменяется
установлением общих правил поведения, т.е. норм права, возрастает роль
законодательного органа – Федерального Собрания. Нужны стабильные
законы, регулирующие экономическую и хозяйственную деятельность, и
государство должно обеспечить их соблюдение.
Важнейшее место среди этих законов занимает новый ГК, который определил
правовое положение участников имущественных отношений – граждан и
юридических лиц (организаций), содержит правила совершения сделок, режим
права собственности и иных вещных прав, общие правила о договорах и
обязательствах и специальные правила об отдельных наиболее важных и
типичных их видах и решил целый ряд других существенных вопросов. Принят
и вступил в действие Федеральный закон “Об акционерных обществах” от 26
декабря 1995 г. Необходимо создать тщательно продуманное и развитое
налоговое законодательство, поскольку налоги становятся одним из
основных, если не основным средством государственного поощрения одних и
сдерживания других видов хозяйственной (экономической) деятельности и
источником доходов государственного и местных бюджетов.
——————————–
СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.
Непосредственная хозяйственная деятельность – производство и реализация
товаров, сбыт и снабжение, оказание иных услуг – не дело государства.
Органы власти заниматься хозяйственной деятельностью не должны.
Властная государственная и коммерческая деятельность по оказанию услуг и
извлечению прибыли не могут совмещаться в одном лице, не должны
осуществляться одной организацией. Даже при добросовестном отношении к
делу и отсутствии заведомых злоупотреблений такое совмещение двух
различных видов деятельности деформирует каждую из них, о чем
свидетельствует опыт распространенного в прежней административно –
командной системе так называемого управления на хозрасчете (учреждения
Госснаба и другие подобные учреждения, хозрасчетные главки,
существовавшие 1937 – 1938 гг.). Наше новое законодательство не
учитывает этот опыт в надлежащей мере. А между тем в современных
условиях особенно отчетливо видно, что такое совмещение если не прямо
поощряет, то, во всяком случае, создает благоприятные условия для
злоупотребления властью и проникновения коррупции в государственный
аппарат. Орган государственной власти, осуществляя присвоенную ему
функцию, должен руководствоваться только государственными интересами на
порученном ему участке управления. Никакие другие интересы и мотивы
влиять на эту деятельность не должны.
Из сказанного следуют два вывода: 1) государственные органы и органы
местного самоуправления не должны получать доход или извлекать для себя
иную выгоду из осуществления властных полномочий и 2) они также не
должны осуществлять наряду с властными полномочиями какую-либо иную
деятельность, направленную на извлечение для себя дохода или получение
иной выгоды. Эти правила должны быть прямо закреплены в
законодательстве. Первые шаги в отношении государственных служащих
сделаны: 31 июля 1995 г. принят Закон “Об основах государственной службы
Российской Федерации” . Лицам, занимающим государственные должности
(к их числу не относятся работники, осуществляющие техническое
обеспечение деятельности государственных органов), запрещено заниматься
предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц,
состоять членами органов управления коммерческих организаций, кроме
случаев, когда непосредственное участие в таком управлении специально
предусмотрено законодательством, заниматься любой другой оплачиваемой
деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой работы.
Закон РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках” от 22 марта 1991 г. содержит специальную норму
следующего содержания: “Запрещается совмещение функций федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями
хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов
функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами
органов государственного надзора, за исключением случаев,
предусмотренных законодательными актами Российской Федерации” (п. 2 ст.
7 в редакции Закона от 21 апреля 1995 г.) . Пункт 4 ст. 66 ГК
запрещает государственным органам и органам местного самоуправления
выступать участниками хозяйственных обществ и товариществ, если иное
специально не установлено законом.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977.
Этого, однако, недостаточно: запрещены лишь отдельные проявления
болезни, но не устранен порождающий их принцип. Вопрос требует не
фрагментарного, а кардинального решения. Указанные выше два правила,
исключающие совмещение государственной властной деятельности с
извлечением дохода в пользу самого органа, должны носить всеобщий
характер и распространяться на любые органы, наделенные властью. По
своей сущности это нормы конституционные, и их место не в
антимонопольном законе. В настоящее время ряд подзаконных нормативных
актов противоречит процитированному выше п. 2 ст. 7 этого Закона.
Статья 9
1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в
Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории.
2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной,
государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Комментарий к статье 9
В первой части статьи подчеркивается значение природных ресурсов и
главного из них – земли как основы жизни и деятельности народов. Это
конституционное положение ориентирует на бережное отношение к природным
ресурсам и их рациональное использование и обеспечивается
природоресурсным и экологическим законодательством.
Из принципа бережного отношения к природным ресурсам вытекает
конституционное требование рационально использовать их. Почти в каждом
федеральном законодательном акте, регулирующем правовое положение и
порядок использования отдельных природных ресурсов, присутствует
требование наиболее рационального их использования, чему, как правило,
посвящены специальные разделы законов и множество подзаконных актов в
этой области.
Эти принципы развиваются введением платы за пользование природными
ресурсами, усилением государственного контроля за их использованием.
Особое значение конституционное положение о природных ресурсах как
основе жизни и деятельности народов приобретает, например, для
малочисленных народов Севера, где провозглашена охрана места проживания
и традиционного природопользования этих народов. Малочисленные народы,
проживающие на таких территориях, получают право на часть доходов от
использования природных ресурсов, добываемых на их территории, что
осуществляется системой разделения платежей за пользование природными
ресурсами между Федерацией, ее субъектами и органами местного
самоуправления, а также системой компенсаций за ограничение прав и
изъятие из пользования местного населения отдельных территорий и
земельных участков.
Таким образом, это конституционное положение позволяет более справедливо
использовать средства, получаемые от использования природных ресурсов, в
интересах народов, проживающих на соответствующих территориях. Оно
направлено также на соблюдение предусмотренных экологическим
законодательством норм охраны окружающей среды и подчеркивает
неразрывность рационального использования природных ресурсов и их
охраны. Регулирование этих отношений с точки зрения соблюдения
экологических требований в значительной мере осуществляется Законом
РСФСР “Об охране окружающей природной среды” от 19 декабря 1991 года
и другим природоохранным законодательством.
——————————–
ВВС. 1992. N 10. Ст. ст. 457, 459; 1993. N 29. Ст. 1111.
Во второй части статьи впервые после советского периода закрепляется
многообразие форм собственности на природные объекты и таким образом
устанавливается право собственности на них граждан, юридических лиц,
государства, муниципальных органов и иных субъектов права. Вместе с тем
Конституция осторожно говорит о том, что природные ресурсы “могут”
находиться в этих формах собственности.
Правовое положение природных объектов и детальная регламентация
правомочий в отношении их находят закрепление и развитие в федеральных
актах, в том числе в ч. 1 ГК 1994 г. (ст. ст. 126, 129, 130 – 131, 214,
257, а также гл. 17, которая будет введена в действие с принятием нового
Земельного кодекса), Водном кодексе РФ 1995 г. (раздел II), Законе РФ “О
недрах” в редакции от 8 февраля 1995 г. (ст. ст. 1.2, 2, 2.1),
Основах лесного законодательства РФ (ст. ст. 2, 10 и 11), Федеральном
законе “О континентальном шельфе Российской Федерации” от 30 ноября 1995
года (ст. 6), Федеральном законе “О животном мире” от 24 апреля
1995 года (ст. 4) и ряде других федеральных актов.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.
СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
В ст. 130 ГК к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость)
относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и
все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без
несоразмерного ущерба их назначению невозможно.
Вместе с тем законодатель в ст. 129 ГК предусмотрел, что земля и другие
природные ресурсы, в отличие от других объектов гражданского оборота,
могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными
способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и
других природных ресурсах.
Эта формулировка ГК предполагает необходимость издания специальных
природоресурсных федеральных актов, в которых должны детально
регулироваться вопросы о формах собственности на каждый природный объект
и возможности их включения в гражданский оборот.
В законодательстве государственная собственность устанавливается на
землю, леса, воды, недра, объекты животного мира. Все эти объекты, кроме
недр и объектов животного мира, могут находиться также и в муниципальной
собственности.
В соответствии с принятым федеральным законодательством в муниципальной
собственности могут находиться пока участки земли и обособленные водные
объекты. Муниципальные органы, являясь собственниками таких объектов,
вправе сами распоряжаться и использовать эти природные ресурсы и
передавать их в собственность, аренду, пользование другим субъектам
гражданских правоотношений. В соответствии с ГК от имени муниципальных
образований права собственника осуществляют органы местного
самоуправления (ст. 215), а также по их специальному поручению
государственные органы, органы местного самоуправления, а также граждане
и юридические лица, которым поручено осуществление гражданско – правовых
правомочий собственника (ст. 125).
Что касается земельного законодательства, то оно урегулировало отношения
в области установления земельной собственности и осуществления сделок с
земельными участками.
Действующая Конституция фиксирует право государственной собственности на
землю. Это особенно важно при применении законодательства о федеральных
землях и землях, являющихся собственностью субъектов Федерации. Правовое
положение федеральных земель и земель субъектов Федерации уже частично
урегулировано такими правовыми актами, как Указ Президента от 16 декабря
1993 года “О федеральных природных ресурсах” , который в дальнейшем
должен быть преобразован в закон. Вместе с тем природоресурсное
законодательство пока не разрешило многих вопросов разграничения
федеральной собственности и собственности субъектов Федерации на
природные ресурсы. Оно сейчас находится в стадии разработки.
——————————–
САПП. 1993. N 51. Ст. 4932.
Следует также отметить, что ряд субъектов Федерации не восприняли и
положения об установлении частной собственности на землю и другие
природные объекты на своей территории. Так, в г. Москве земля не
является предметом частной собственности, а может только предоставляться
в пользование и аренду.
Новый Водный кодекс установил в ст. 40, что обособленные водные объекты
могут находиться в государственной, муниципальной и частной
собственности граждан и юридических лиц. Что касается других природных
объектов, то они, как правило, могут находиться в государственной
собственности.
Недра в соответствии с Законом “О недрах” (ст. 1.2) могут находиться в
государственной собственности. При этом вопросы владения, пользования и
распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и ее
субъектов. Исключение составляют недра и полезные ископаемые
континентального шельфа и экономической зоны России, которые целиком
находятся в соответствии со ст. 67 Конституции под юрисдикцией и
суверенитетом Федерации. Закон в той же статье предусматривает, что
участки недр не могут быть предметом купли – продажи, дарения,
наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.
В законодательстве о недрах имеются два положения, которые следует
учитывать.
Во-первых, хотя по закону органы местного самоуправления не признаны
собственниками недр, в отношении общераспространенных полезных
ископаемых им предоставлено право в соответствии со ст. 5 Закона “О
недрах” выдавать разрешения на их разработку, а также на строительство
подземных сооружений для предприятий местной промышленности.
Во-вторых, гражданам – собственникам, владельцам, пользователям и
арендаторам земельных участков предоставлено право добывать
общераспространенные полезные ископаемые на предоставленном им земельном
участке на глубину до 5 м и бурить скважины для получения подземных вод
на глубину до первого водоносного горизонта.
Статья 10
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы
законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Комментарий к статье 10
В статье закрепляется фундаментальный принцип организации власти в
Российской Федерации – принцип разделения властей.
Этот принцип был выработан мировой практикой развития демократических
государств. Суть его в том, что демократический политический режим может
быть установлен в государстве при условии разделения функций
государственной власти между самостоятельными государственными органами.
Поскольку существуют три основные функции государственной власти –
законодательная, исполнительная и судебная, каждая из этих функций
должна исполняться самостоятельно соответствующим органом
государственной власти. Напротив, соединение законодательных,
исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа
государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти у этого
органа, что создает возможность установления в стране диктаторского
политического режима.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций
государственной власти, взаимодействует с другими государственными
органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема
взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она
представляет единственно возможную схему организации государственной
власти в демократическом государстве.
На федеральном уровне организации государственной власти в Российской
Федерации система сдержек и противовесов, согласно Конституции, выглядит
следующим образом. Законодательный орган – Федеральное Собрание –
принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов
государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность
исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния – возможность
постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме
участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской
Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть:
организует исполнение законов, различными способами влияет на
законодательный процесс (право законодательной инициативы,
обязательность заключения Правительства на законопроекты, требующие
привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения
недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска
законодательного органа главой государства.
Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды Российской
Федерации имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения
(ст. 104 Конституции). Эти суды в пределах своей компетенции
рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие
федеральные органы государственной власти. В системе разделения властей
на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду
Российской Федерации. Это проявляется в следующих полномочиях,
закрепленных за ним Конституцией: разрешение дел о соответствии
Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат
Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешение
споров о компетенции между федеральными органами государственной власти,
толкование Конституции (ст. 125).
Являясь главой государства, Президент Российской Федерации не относится
ни к одной из трех ветвей власти. Выполняя задачи, возложенные на него
Конституцией, Президент Российской Федерации обеспечивает необходимое
согласование деятельности различных ветвей власти – законодательной,
исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему
государственному механизму.
Существует мнение, что реализация принципа разделения властей ведет к
многовластию. Это суждение ошибочно. Власть в Российской Федерации
едина, так как ее единственным источником, согласно ст. 3 Конституции,
является многонациональный народ Российской Федерации. Никакой
государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное
осуществление государственной власти. Сама по себе государственная
власть не делится между государственными органами. Осуществление
государственной власти связано с разделением функций между органами
законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти органы
самостоятельны лишь в осуществлении закрепленных за ними Конституцией и
законами функций государственной власти.
Положение ст. 10 относится не только к организации государственной
власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов
организации системы органов государственной власти в субъектах
Российской Федерации отнесено Конституцией (п. “н” ч. 1 ст. 72) к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Применительно к
системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации
принцип разделения властей будет раскрыт в федеральном законе об общих
принципах организации представительных и исполнительных органов
государственной власти. Конкретная система сдержек и противовесов на
уровне субъектов Российской Федерации будет устанавливаться ими
самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции и данным федеральным
законом (см. ст. 77 Конституции).
Поскольку в ст. 10 Конституции говорится о принципе разделения властей
как о принципе организации государственной власти, он не может
рассматриваться как принцип организации местного самоуправления в
Российской Федерации. Согласно ст. 12 Конституции органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Статья 11
1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент
Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и
Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды
Российской Федерации.
2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют
образуемые ими органы государственной власти.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей
Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий.
Комментарий к статье 11
Осуществление государственной власти в Российской Федерации возлагается
на перечисленные в данной статье федеральные органы государственной
власти. Эти органы представлены: Президентом Российской Федерации как
главой государства; Федеральным Собранием, состоящим из двух палат
(Совета Федерации и Государственной Думы) и осуществляющим
законодательную власть; Правительством, осуществляющим исполнительную
власть; судами (Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным и иными
федеральными судами, которые могут образовываться в соответствии с
федеральным конституционным законом), которые осуществляют судебную
власть Российской Федерации.
Перечень федеральных органов государственной власти, даваемый в ч. 1 ст.
11, является исчерпывающим, т.е. не допускающим расширения без изменения
гл. 1 Конституции. Перечисление федеральных органов государственной
власти в гл. 1 Конституции, для изменения которой, согласно ст. 135
Конституции, применяется усложненная процедура, имеет целью создать
стабильную систему организации государственной власти в Российской
Федерации.
Поскольку, согласно ст. 1 Конституции, Российская Федерация является
федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется
не только федеральными государственными органами, но и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев,
областей, городов федерального значения, автономной области, автономных
округов. В субъектах Российской Федерации сложились разнообразные
системы организации государственной власти: в некоторых республиках
существует должность президента, а в других ее нет; различаются
полномочия законодательных и исполнительных органов государственной
власти, порядок их формирования, организация деятельности и т.д.
Конституция допускает такое многообразие. Согласно ст. 77 Конституции
система органов государственной власти субъектов Российской Федерации
устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным законом.
Статью 11 Конституции нельзя уяснить в отрыве от ст. 3. В этой статье
многонациональный народ Российской Федерации определяется как
единственный источник власти. Народ осуществляет власть как
непосредственно, так и через органы государственной власти и органы
местного самоуправления.
Содержание ч. 3 ст. 11 Конституции имеет особое значение для нашего
государства, поскольку оно по своей форме является федерацией, а
характерная черта всякой федерации – разграничение предметов ведения и
полномочий между ее органами и органами входящих в нее субъектов.
Формула данной части ст. 11 весьма лаконична. В соответствии с ней
разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Федерации проводится, во – первых, Конституцией;
во-вторых, Федеративным договором; в – третьих, иными договорами о
разграничении предметов ведения и полномочий.
В Конституции разграничение предметов ведения проведено в ст. ст. 71, 72
и 73. В ст. 71 указано все, что отнесено к ведению Российской Федерации;
в ст. 72 определены предметы совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов. В ст. 73 перечень предметов ведения субъектов Федерации не
приводится. В ней указано, что субъекты Российской Федерации обладают
всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов.
Из текста ст. 73 следует, что субъекты Федерации по предметам
совместного ведения обладают лишь теми полномочиями, которые не
принадлежат Федерации в этой сфере. В соответствии с ч. ч. 2 и 3 ст. 78
Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению между
собой могут передавать друг другу часть своих полномочий, причем
Конституция не уточняет, какая именно часть полномочий может быть
передана.
Обращаясь к распределению предметов ведения и полномочий, которое было
осуществлено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г.,
следует учитывать, что в соответствии с ч. 1 раздела “Заключительные и
переходные положения” в случае несоответствия положениям Конституции
положений Федеративного договора действуют положения Конституции России.
Часть 3 ст. 11 Конституции предусматривает возможность заключения
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов. В таких договорах не только конкретизируются
полномочия сторон по реализации предметов совместного ведения Федерации
и ее субъектов, но и, как правило, предусматривается возможность их
дальнейшего разграничения.
В настоящее время Российской Федерацией такие договоры подписаны с рядом
республик и областей .
——————————–
См., например, Договор о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Свердловской области (РГ. 1996. 1
февр.).
Необходимо отметить, что в первых из заключенных российской Федерацией с
республиками договоров (например, с Республикой Татарстан в 1994 г.)
встречались некоторые неоправданные и не основанные на ст. ст. 71 и 72
Конституции Российской Федерации положения. Представляется очевидным,
что в случае расхождения содержания договоров с нормами Конституции
Российской Федерации должны применяться нормы Конституции и
соответственно тексты договоров подлежат изменению, с тем чтобы они не
противоречили нормам Конституции Российской Федерации.
Заключение договоров между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации обычно сопровождается заключением соглашений по отдельным
вопросам: распределение между Федерацией и ее субъектами доходов от
налогообложения, охрана природной среды, использование полезных
ископаемых и т.д.
Заключение договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами
следует рассматривать как действенное средство укрепления связей между
ними и позитивного развития федеративных отношений в стране.
Статья 12
В Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти.
Комментарий к статье 12
Местное самоуправление – одно из проявлений народовластия,
предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через
органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения,
исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.
Будучи существенным выражением народовластия, местное самоуправление
составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но и
гарантируется органами власти Федерации и ее субъектов, причем гарантии
местного самоуправления могут быть общеполитические, морально –
этические, а также более конкретные – экономические, юридические,
организационные и др.
Следует признать, что воплощение конституционной модели местного
самоуправления в значительной мере зависит от успехов реформирования
всего общественно – политического строя России. Только создание
гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового
государства обеспечит в полной мере осуществление местного
самоуправления. В то же время развитие местного самоуправления, в свою
очередь, будет способствовать общим реформам. В данной связи становление
местного самоуправления будет процессом относительно длительным.
Говоря о гарантированности местного самоуправления, Конституция имеет в
виду прежде всего государственные гарантии. Смысл их в том, что
федеральные органы государственной власти и органы государственной
власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать необходимые
правовые, организационные, материально – финансовые и другие условия для
становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие
населению в осуществлении прав на местное самоуправление. Материально –
финансовые условия, в частности, предполагают наделение субъектов
местного самоуправления муниципальной, в том числе земельной,
собственностью, обеспечение реализации полномочий органов местного
самоуправления достаточными финансовыми ресурсами. Правовые условия
включают судебную защиту прав местного самоуправления и др. (см.
комментарий к ст. 133).
Идеология местного самоуправления отражает две объективные социальные
потребности: необходимость эффективного управления делами общества и
развитие демократии. Чем сложнее общество, тем труднее управлять
экономическими и социальными процессами из центра, поэтому издавна
местное самоуправление связывалось с задачей децентрализации управления,
передачи на места вопросов, которые там могут решаться наиболее успешно.
Местное самоуправление предполагает заботу о непосредственных нуждах
населения. Лучше всего эти нужды знает власть, напрямую связанная с
жителями городов и сел, что и обеспечивает заинтересованное,
ответственное и, следовательно, эффективное решение местных дел. С
другой стороны, местное самоуправление способствует обеспечению свободы
личности, ее самовыражению, развитию в гражданах самостоятельности и
предприимчивости. Знакомясь с общественными делами, участвуя в их
решении, люди перестают надеяться только на центральные власти и
привыкают полагаться на самих себя.
Системный подход к любому современному государству предполагает, что
каждое его структурное подразделение взаимосвязано с другими и в то же
время относительно независимо, обладая в конкретных ситуациях
способностью по-своему реализовывать предоставленные ему возможности.
Однако степень ответственности “структурных узлов”, расположенных как по
“горизонтали”, так и по “вертикали”, объем их возможностей далеко не
одинаковы в разных государствах и зависят от многих политических,
экономических, технических факторов, конкретных исторических условий.
Согласно Конституции Союза ССР 1977 г. местные Советы решали все вопросы
местного значения и были органами относительно самостоятельными. В то же
время эта самостоятельность существенно ограничивалась и на деле была
значительно меньше, чем предполагалось по закону. Безраздельное
господство компартии превращало местные Советы, как и все другие
государственные органы, в придаток партийного аппарата. Да и по закону
их возможности были весьма невелики. Местные Советы в соответствии с
Конституцией обязаны были проводить в жизнь решения вышестоящих
государственных органов. И хотя они избирались населением на основе
всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании и были
подотчетны только своим избирателям, сами выборы были далеко не
свободными и ограничивались голосованием за единственного в
избирательном округе кандидата, выдвинутого по разнарядке парторганов.
Кроме того, создаваемые местными Советами исполнительные органы
находились в двойном подчинении – местных Советов и вышестоящих
исполнительных и распорядительных органов. В двойном подчинении
находились и отраслевые исполнительные органы местных Советов. Таким
образом, вся система местных выборных органов власти оказывалась
“пристегнутой” к центральному аппарату управления.
Ошибочно утверждать, что местные Советы вообще не могли решить ни одного
вопроса. Они обладали установленной Конституцией и законами
компетенцией, но все существенные вопросы решались по согласованию и с
одобрения соответствующих партийных органов. Существовала явная
гипертрофия централизации. С экономической точки зрения это объяснялось
господством государственной собственности, системой управления, которая
включала в себя и местные органы государственной власти.
Существовавший многие годы тоталитарный коммунистический режим извращал
демократический централизм как конституционный принцип организации и
деятельности государства. Если по Конституции 1977 г. демократический
централизм должен был сочетать единое руководство с инициативой и
творческой активностью на местах, ответственностью каждого
государственного органа и должностного лица за порученное дело, то на
практике это сочетание нарушалось за счет усиления единого руководства и
ограничения творческой инициативы на местах, подмены государственного
руководства партийным при полной безответственности партийных органов за
свои промахи и ошибки и ответственности государственных органов перед
партийными за выполнение партийных директив.
Комментируемая статья Конституции отвергает концепцию местных Советов
как составной части единой демократически централизованной системы
органов государственной власти и последовательно утверждает начала
децентрализации управления общественными делами. Особой формой
децентрализации государственного управления и является местное
самоуправление. Специфичность этой формы децентрализации в том, что,
во-первых, она имеет свои границы; во-вторых, эти границы очерчены
правом – органы местного самоуправления наделены объемом собственных
полномочий; в-третьих, эти полномочия они осуществляют самостоятельно,
т.е. беспрепятственно, свободно, по своему усмотрению; в-четвертых,
органы самоуправления не входят в систему органов государственной
власти.
То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется
от государственной власти с точки зрения структурно – организационной.
Формирование органов местного самоуправления – дело самого населения
соответствующего города, села или иного муниципального образования. Одни
из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие –
сформированы выборными органами. Но при всех условиях они не могут
назначаться “сверху”, их состав не должен согласовываться с вышестоящими
государственно – властными инстанциями или утверждаться ими. Вмешиваться
в решение этих дел государственные инстанции не могут; в противном
случае должна наступать правовая ответственность за нарушение
Конституции. Будучи сформированы “снизу”, органы местного самоуправления
не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти
и не обязаны выполнять их предписания. Органы государственной власти
могут действовать рядом с органами местного самоуправления, но не вместо
них.
Будучи выведены из системы органов государственной власти, органы
местного самоуправления остаются в системе государственно – властных
отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они с
ней связаны функционально. Само создание и важнейшие полномочия органов
местного самоуправления определены актами органов государственной власти
– федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле
общегосударственной политики – экономической, социальной, экологической,
в области культуры и др., могут наделяться отдельными государственными
полномочиями, участвовать в реализации государственных программ (см.
комментарий к ст. 132).
Хотя органы местного самоуправления по смыслу ст. 12 Конституции не
являются органами государственной власти, их статус нельзя приравнивать
к статусу общественных объединений. Субъекты местного самоуправления – в
значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными
полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и
организациям. Согласно Федеральному закону “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28
августа 1995 года , решения органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их
полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на
территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и
организациями независимо от их организационно – правовых форм, а также
органами местного самоуправления и гражданами. Неисполнение или
ненадлежащее исполнение этих решений влечет ответственность в
соответствии с законом.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Статья 13
1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.
2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной
или обязательной.
3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие,
многопартийность.
4. Общественные объединения равны перед законом.
5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели
или действия которых направлены на насильственное изменение основ
конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации,
подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований,
разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Комментарий к статье 13
Статья устанавливает меру и принципы политической и идеологической
свободы в Российской Федерации. Следует сразу же отметить, что эта мера
предоставляет необычайно широкий простор для деятельности личности,
партий и общественных объединений.
Идеология – это система политических, правовых, религиозных, философских
взглядов на социальную действительность, общество и отношения людей
между собой. Характерная особенность идеологии состоит в том, что она
непосредственно связана с практической деятельностью людей и направлена
на утверждение, изменение либо преобразование существующих в обществе
порядков и отношений.
Идеологическое многообразие понимается как право отдельной личности,
социальных групп, политических партий и общественных объединений:
1) беспрепятственно разрабатывать теории, взгляды, идеи относительно
экономического, политического, правового и иного устройства Российской
Федерации, зарубежных государств и мировой цивилизации в целом;
2) пропагандировать свои взгляды, идеи с помощью средств массовой
информации: прессы, радио, телевидения, а также путем издания
монографических и научно – популярных работ, трудов, статей и т.п.;
3) вести активную деятельность по внедрению идеологии в практическую
сферу: разрабатывать программные документы партий, готовить
законопроекты, иные документы, предусматривающие меры по
совершенствованию социального и политического строя Российской
Федерации;
4) публично защищать свои идеологические воззрения, вести активную
полемику с иными идеологиями;
5) требовать по суду или через иные органы государства устранения
препятствий, связанных с реализацией права на идеологическое
многообразие.
Конституционный принцип, согласно которому никакая идеология не может
устанавливаться в качестве государственной или обязательной, закрепляет
равноправие идеологий в обществе. Ни одна из них не имеет приоритета,
который закреплялся бы официально государством законодательным или иным
способом. Граждане России вправе придерживаться той или иной идеологии,
принимать активные меры по ее реализации в жизнь. Но такой выбор
делается ими осознанно, добровольно и самостоятельно. В то же время
государство не может навязывать гражданам какую-либо идеологию в
качестве общеобязательной, которую они должны под страхом уголовного и
иного наказания разделять, изучать и пропагандировать.
Отсутствие государственной или обязательной идеологии нельзя понимать в
том смысле, что органы государственной власти вообще действуют вне и
независимо от каких-либо идеологических взглядов, идей, находятся как бы
вне идеологической борьбы в обществе, стоят над нею.
Зависимость государственной власти от идеологических установок лиц,
проводящих эту власть, а также последствия, к которым может привести и
приводят ситуации, когда разные органы государственной власти или лица
придерживаются различных идеологических воззрений, наиболее ярко
показывают взаимоотношения бывшего Верховного Совета Российской
Федерации и Президента Российской Федерации в 1993 г.
Именно возможность с помощью государственного аппарата проводить
идеологические воззрения в жизнь и заставляет социальные группы и партии
весьма активно бороться за внедрение своих сторонников в те или иные
государственные структуры, что еще раз убедительно продемонстрировали
выборы в Федеральное Собрание.
Действенной гарантией принципа идеологического многообразия служит
закрепленный в ч. 3 данной статьи Конституции принцип политического
многообразия, многопартийности.
Партии, выражая политическую волю своих членов, своими основными
задачами видят участие в формировании органов государственной власти и
управления, а также в осуществлении власти через своих представителей,
избранных в законодательные и иные представительные органы власти.
Партии принимают программные документы, публикуемые для всеобщего
сведения, ежегодно оглашают свои бюджеты, не могут получать финансовую и
иную материальную помощь от иностранных граждан, государств и
организаций.
Партии имеют право выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные
должности, в том числе единым списком, вести предвыборную агитацию,
формировать фракции из своих сторонников в представительных органах.
Равенство общественных объединений перед законом проявляется в равенстве
требований государства к уставам общественных объединений, к порядку их
регистрации и прекращения их деятельности. Так, в уставе, положении или
ином основополагающем акте общественного объединения должны быть
определены цели, задачи, структура и территория деятельности
общественного объединения, условия и порядок приема и выхода членов, их
права и обязанности, полномочия, порядок образования и сроки полномочий
руководящих органов, источники образования средств и иного имущества
общественного объединения и его организаций.
Равенство общественных объединений перед законом проявляется также в
равенстве их прав в общественной и хозяйственной деятельности.
Во-первых, это возможность свободного распространения информации о своих
целях и деятельности, участие в формировании органов государственной
власти и управления и в выработке их решений, представление и защита
законных интересов своих членов и осуществление иных полномочий в
соответствии со своими уставами и законодательством России.
Во-вторых, это права всех общественных объединений учреждать средства
массовой информации, осуществлять издательскую деятельность, создавать в
целях выполнения уставных задач предприятия и хозрасчетные организации,
иметь в собственности здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование,
инвентарь, имущество культурно – просветительского и оздоровительного
назначения. Денежные средства равным образом могут формироваться из
вступительных и членских взносов (если это предусмотрено уставом
общественного объединения), добровольных взносов, пожертвований,
поступлений от лекций, выставок, лотерей, спортивных и иных мероприятий,
доходов от производственной, хозяйственной, издательской и иной
деятельности, не запрещенной законом.
В ч. 5 ст. 13 Конституции предусматривается перечень оснований, при
наличии которых запрещаются создание и деятельность общественных
объединений. Если при регистрации устава проверяются цели общественного
объединения, то после регистрации – его действия. И то и другое
возложено на учреждения Министерства юстиции Российской Федерации,
которые вправе требовать от руководящего органа общественного
объединения представления принятых решений, направлять своих
представителей для участия в проводимых общественным объединением
мероприятиях, получать объяснения от членов общественного объединения и
других граждан по вопросам, связанным с соблюдением законодательства и
устава общественного объединения.
Федеральным законом “Об общественных объединениях”, принятым
Государственной Думой Российской Федерации 14 апреля 1995 г. ,
предусматриваются обязанности общественных объединений: соблюдать
законодательство России, общепризнанные принципы и нормы международного
права, свои уставы и иные учредительные документы, ежегодно
информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о
продолжении своей деятельности с указанием действительного места
нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия,
представлять данные о руководителях общественного объединения в объеме
сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
В случае нарушения общественными объединениями ч. 5 ст. 13 Конституции,
а также совершения иных действий, противоречащих законам, уставным
целям, прокуроры вносят в руководящие органы данных общественных
объединений представление об указанных нарушениях и устанавливают срок
для их устранения. Если в установленный срок эти нарушения не
устраняются, деятельность общественных объединений приостанавливается на
срок до шести месяцев решением соответствующего суда на основании
заявления прокурора.
Орган, регистрирующий общественные объединения, вправе подать заявление
в суд о приостановлении деятельности общественных объединений после двух
письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в
суд в установленном законом порядке или не признаны судом как основанные
на законе.
В случае приостановления деятельности общественного объединения на срок,
установленный решением суда, приостанавливаются его права как учредителя
средств массовой информации; ему запрещается организовывать собрания,
митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия; принимать участие
в выборах; использовать банковские вклады, за исключением расчетов по
хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков,
причиненных его действиями, и уплате штрафов.
Если в течение установленного срока общественное объединение устраняет
нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности,
то после окончания указанного срока общественное объединение
возобновляет свою деятельность.
Статья 14
1. Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может
устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
2. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед
законом.
Комментарий к статье 14
Статья посвящена одному из наиболее рано сформировавшихся признаков
современного правового государства. Статья действует в единстве со ст.
28 Конституции и Законом РСФСР “О свободе вероисповеданий” от 25 октября
1990 г. Светский характер государства подразумевает признание ряда
принципов в сфере отношений государства с религиозными организациями.
Основой этих отношений является свобода совести, поскольку, согласно ч.
1 ст. 14, никакая религия не может устанавливаться в качестве
государственной или обязательной.
——————————–
ВВС. 1990. N 21. Ст. 240.
Светский характер Российского государства означает отделение церкви от
государства, разграничение сфер их деятельности. Это отделение
проявляется, в частности, в гражданском характере правосудия, в
государственной регистрации актов гражданского состояния, в отсутствии у
государственных служащих обязанностей исповедовать определенную религию,
а также в гражданском статусе верующих, поскольку, согласно ст. 6
указанного Закона, граждане России равны перед законом во всех областях
гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни
независимо от их отношения к религии. Указание в официальных документах
на отношение к религии не допускается.
В соответствии с принципом отделения религиозных объединений от
государства ст. 8 Закона “О свободе вероисповеданий” определяет, что
государство, его органы и должностные лица не вмешиваются в законную
деятельность религиозных объединений и не поручают им выполнение
каких-либо государственных функций. В свою очередь, религиозные
объединения не могут вмешиваться в дела государства. Они не могут быть
составной частью государственных органов и учреждений, в том числе
таких, как государственные школы, университеты, больницы, дошкольные
учреждения.
Статья 9 Закона конкретизирует такое свойство светского государства, как
светский характер государственной системы образования и воспитания.
Поскольку образование и воспитание формируют духовный мир личности,
постольку государство уважает право личности в сфере духовного
самоопределения. Кроме того, государственные учреждения образования и
воспитания содержатся на средства налогоплательщиков различных
вероисповеданий, что исключает привилегии для какой-либо определенной
религии.
Согласно ст. 5 Закона в указанных учреждениях по желанию граждан
(родителей, детей) преподавание вероучения может осуществляться
факультативно, т.е. носить добровольный характер и не рассматриваться
как обязательный предмет для остальных учащихся. Принуждение к посещению
таких занятий недопустимо.
В Законе также четко проводится разграничение между преподаванием
вероучения с соблюдением религиозных обрядов и получением знаний о
религии в историко – культурном, информационном смысле. Дисциплины
религиоведческого и религиозно – философского характера, не
сопровождающиеся совершением религиозных обрядов, могут включаться в
программу государственных учебных и воспитательных учреждений.
Второй принцип, сформулированный в ч. 2 ст. 14, состоит в провозглашении
равноправия религиозных объединений, создаваемых гражданами. Более
широко этот принцип развит в ст. 10 Закона “О свободе вероисповеданий”,
указывающей на равноправие религий и религиозных объединений, которые не
пользуются никакими преимуществами и не могут быть подвергнуты никаким
ограничениям по сравнению с другими. Государство в вопросах свободы
вероисповедания и убеждений нейтрально, т.е. не становится на сторону
какой-либо религии или мировоззрения. Светский характер государства не
означает, что оно не взаимодействует с религиозными организациями.
Государство издает законы, обеспечивающие претворение в жизнь свободы
вероисповеданий, и устанавливает ответственность за ее нарушение,
оскорбление религиозных чувств граждан (см. комментарий к ст. 28).
Поскольку деятельность религиозных объединений должна быть законной, они
должны иметь устав и быть зарегистрированы в Министерстве юстиции
Российской Федерации. Порядок образования и регистрации религиозных
объединений, их права в благотворительной, информационной, культурно –
просветительной, имущественной, финансовой деятельности, при
международных связях и контактах регулируются ст. ст. 17 – 28 Закона.
Особой проблемой, нуждающейся в правовом урегулировании, является
положение религиозных объединений, создаваемых иностранными гражданами и
лицами без гражданства. Согласно ст. 4 Закона “О свободе
вероисповеданий” такое право признается, однако правовая регламентация
создания, регистрации, деятельности и прекращения деятельности охватила
лишь религиозные объединения, создаваемые гражданами Российской
Федерации (ст. ст. 15 – 32 Закона). Между тем законодательство должно в
соответствии со ст. 14 Конституции урегулировать указанную проблему,
определить границы деятельности религиозных объединений иностранных
граждан в области образования, здравоохранения, культуры, на
телерадиовещании. Кроме того, поскольку в нашей стране в течение ряда
десятилетий нарушалась свобода совести, в том числе подрывались
материальные основы традиционных массовых религий, необходима их защита
от религиозной зарубежной экспансии. В этой области не должно быть места
рыночной конкуренции.
Государство реагирует на возникновение псевдорелигиозных организаций,
которые формируют военизированные группы, манипулируют психикой
личности, насильственно удерживают в объединении своих членов. Таковы
называемые тоталитарными сектами “Аум синрике”, “Белое братство” и др.
Относительно подобных организаций государство, в том числе и Российская
Федерация, осуществляет запрет их деятельности правовыми средствами и в
случае необходимости принимает меры государственного принуждения.
Государство в своей деятельности учитывает интересы религиозных
объединений. В соответствии с распоряжением Президента Российской
Федерации от 24 апреля 1995 г. разработано Положение о Совете по
взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской
Федерации, утвержденное последним 2 августа 1995 г.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3294.
В соответствии со ст. 1 Положения Совет носит консультативный характер и
его участники осуществляют свою деятельность на общественных началах.
Положение регулирует взаимодействие Президента Российской Федерации с
членами Совета, представляющими различные религиозные объединения. Члены
Совета принимают участие в разработке современной концепции
взаимоотношений государства с этими объединениями, в подготовке
законодательных актов. Состав Совета, включивший представителей девяти
конфессий, способен обеспечить поставленную в ст. 4 Положения задачу
поддержания межконфессионального диалога, достижения взаимной терпимости
и уважения в отношениях между представителями различных вероисповеданий
(см. также комментарий к ст. 28).
Статья 15
1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу,
прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не
должны противоречить Конституции Российской Федерации.
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать
Конституцию Российской Федерации и законы.
3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы
не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если
они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой
системы. Если международным договором Российской Федерации установлены
иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила
международного договора.
Комментарий к статье 15
Эта статья особенно важна потому, что в ней определяется место
Конституции в системе нормативных правовых актов страны. Конституция
формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования,
является базой всего законодательства и представляет собой акт,
обладающий высшей юридической силой.
Известно, что под юридической силой акта понимают как его обязательность
вообще, так и его место в иерархии правовых актов. В настоящее время
федеральная нормативно – правовая система включает в себя следующие
составные части: Конституцию, федеральные конституционные законы,
федеральные законы, иные нормативные акты палат Федерального Собрания,
указы Президента, постановления Правительства, акты министерств,
государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной
власти.
Иерархический порядок расположения актов указывает на особую юридическую
силу Конституции. Это означает, что она обладает верховенством над
законами и иными правовыми актами; последние должны исходить из
Конституции и не противоречить ей. Законы и подзаконные акты,
противоречащие Конституции, не имеют юридической силы. Причем
соответствовать Конституции должны не только акты федерального
законодательства, но и акты органов государственной власти субъектов
Федерации, а также органов местного самоуправления. Конституция,
распространяя свое действие на всю территорию Российской Федерации,
олицетворяет собой государственную целостность, единство системы
государственной власти.
Конституция имеет прямое действие. В то же время сам текст Конституции
содержит указания на необходимость принятия ряда федеральных
конституционных законов и федеральных законов, чье действие будет
способствовать развитию положений, закрепленных Конституцией в общей
форме.
Конституция и законы Российской Федерации регулируют важнейшие
общественные отношения. С их помощью закрепляются основы
конституционного строя, основные права и свободы граждан,
государственное устройство, формы и виды собственности, основы
уголовного, гражданского, семейного и иных отраслей законодательства, а
также другие принципиальные направления жизнедеятельности общества и
государства. Таким образом, их действие носит универсальный,
общеобязательный характер по кругу лиц, во времени и пространстве.
Соответственно и обязанность соблюдать федеральные законодательные акты
распространяется на все органы государственной власти, в том числе
органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а
также на всех без исключения должностных лиц. Правоприменительная
практика всех государственных органов должна соответствовать
Конституции, а должностные лица независимо от их ранга и положения
должны нести ответственность в случае нарушения норм Конституции и
законов. Столь же обязательны законодательные акты Российской Федерации
для граждан и их объединений. Всеобщая обязательность таких актов
вытекает из их потенциального восприятия как меры справедливости,
применяемой ко всем гражданам в равной мере.
Следует отметить, что действие Конституции и законов Российской
Федерации распространяется не только на граждан России, но и на
иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на ее территории
(за исключениями, установленными действующим законодательством).
В демократическом государстве крайне необходимо, чтобы закон был доведен
до всеобщего сведения, поскольку гласность в сфере законодательства
непосредственно затрагивает права и законные интересы граждан и других
субъектов права. Знание законов не может быть привилегией избранных.
Процесс все большей открытости российского общества не мог не затронуть
и сферу обнародования нормативных актов. В данной области произошли
существенные изменения, закрепленные конституционными положениями, в
соответствии с которыми опубликование законов и других нормативных актов
тесно увязано с их введением в действие.
Неопубликованные законы не могут применяться на территории Российской
Федерации. Более того, любые нормативные акты, затрагивающие права,
свободы и обязанности граждан (а это и постановления Правительства, и
огромный массив ведомственных актов), не могут применяться, если
официально они не опубликованы для всеобщего сведения. Данное
конституционное положение, по сути дела, означает, что законы и другие
акты, указанные в ч. 3 статьи (а вернее, их полные и точные тексты),
должны публиковаться в газетах или специальных изданиях правотворческих
органов или по их поручению другими органами. Эти издания
распространяются по подписке. Нормативные акты вступают в силу, т.е.
могут применяться, действовать, только при условии их опубликования.
Из сказанного следует и другое важное положение: никто не может быть
осужден или подвергнут наказанию на основании закона, который официально
не опубликован для всеобщего сведения.
В соответствии с Федеральным законом “О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов палат Федерального Собрания”, принятым Государственной
Думой 25 мая 1994 г. и одобренным Советом Федерации 1 июня 1994 г. ,
официальным опубликованием федерального конституционного закона,
федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая
публикация его полного текста в “Российской газете” или “Собрании
законодательства Российской Федерации”. Федеральные конституционные
законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть
опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего
сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы
государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям,
организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой
форме. Кроме того, в Законе установлено, что законы, акты палат
Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в
виде отдельного издания. Если в федеральный конституционный закон,
федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания были внесены
изменения или дополнения, они могут быть повторно официально
опубликованы в полном объеме.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат
официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания
Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания
публикуются не позднее чем через десять дней после дня их принятия.
Законы направляются для официального опубликования Президентом
Российской Федерации, а акты палат Федерального Собрания – Председателем
соответствующей палаты или его заместителем.
При публикации федерального конституционного закона и федерального
закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения)
Государственной Думой и Советом Федерации, а также должностное лицо, его
подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. При
публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его
наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его
принятия, регистрационный номер.
Проблема официального опубликования актов сегодня актуальна и потому,
что роль “информаторов” о законодательстве все чаще пытаются взять на
себя различного рода негосударственные, коммерческие структуры.
Последние далеко не всегда способны обеспечить полную и достоверную
информацию о законах и нередко под видом принятых законов воспроизводят
в своих изданиях даже не самые последние их проекты.
Международные договоры Российской Федерации регулируют отношения России
с зарубежными государствами и международными организациями. Они
заключаются в соответствии с Конституцией и федеральными законами от
имени Российской Федерации уполномоченными федеральными органами. После
официального признания, ратификации и одобрения международные договоры в
установленном порядке приобретают обязательную силу на территории
России.
В Федеральном законе “О международных договорах Российской Федерации”,
принятом Государственной Думой 16 июня 1995 г. и вступившем в силу 21
июля 1995 г. , дано определение таких договоров. Так, “международный
договор Российской Федерации” означает международное соглашение,
заключенное Россией с иностранным государством (или государствами) либо
с международной организацией в письменной форме и регулируемое
международным правом.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Международные договоры Российской Федерации заключаются от имени
Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени
Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры, от
имени федеральных органов исполнительной власти (договоры
межведомственного характера).
Международные договоры являются существенным элементом стабильности
международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами.
Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных
и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему
принципу международного права – принципу добросовестного выполнения
международных обязательств.
В 1992 г. в действовавшую в то время Конституцию РСФСР 1978 г. была
внесена новелла, содержавшая принцип приоритета общепризнанных норм
международного права, однако его действие ограничивалось сферой прав
человека. Часть 4 настоящей статьи придала данному принципу более
широкий, чем ранее, характер и изложила его в достаточно категорической
форме.
Прежде всего, международные договоры России наряду с общепризнанными
принципами и нормами международного права являются в соответствии с
российской Конституцией составной частью правовой системы Российской
Федерации.
В случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным
договором, в котором участвует Российская Федерация, или с
общепризнанными нормами международного права применяются правила,
установленные этими нормами или договором. Согласно ст. 46 Конституции
каждый вправе в соответствии с международным договором Российской
Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод
граждан, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства
правовой защиты.
Положения официально опубликованных международных договоров Российской
Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для
применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для
осуществления иных положений международных договоров принимаются
соответствующие правовые акты.
В соответствии с подписанными Российской Федерацией международно –
правовыми документами и нормами международного права действие российских
законов может не распространяться на дипломатических представителей и
некоторых сотрудников представительств иностранных государств и
международных организаций в силу обладания ими дипломатическим
иммунитетом.
Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного
договора может выражаться путем: подписания договора; обмена
документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения
договора; принятия договора; приложения к договору, а также путем
применения другого способа выражения согласия, о котором могут
условиться договаривающиеся стороны.
Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры,
решение о согласии на обязательность которых для нашего государства
принято в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию
по представлению МИД России в “Собрании законодательства Российской
Федерации”.
Статья 16
1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы
конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены
иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.
2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить
основам конституционного строя Российской Федерации.
Комментарий к статье 16
Как уже отмечалось, в гл. 1 Конституции закрепляются конституционный
строй страны, основополагающие его начала, которые в последующих главах
получают свое развитие и конкретизацию. Глава “Основы конституционного
строя” определяет важнейшие черты государственного и общественного
строя, характер отношений власти, формы правления и политического
режима, главные стороны правового регулирования общественных отношений,
а также порядок взаимодействия политической, социальной и экономической
систем общества. Все эти и другие положения главы признаны особо важными
и потому они нуждаются в особой юридической и процессуальной защите, в
том числе защите от временных, текущих обстоятельств.
До принятия Конституции 1993 г. происходил процесс подгонки Основного
Закона под принимаемые десятками новые законы. Практика показала всю
пагубность спешки, с какой вносились изменения в конституционный текст.
Правовой нигилизм усиливался демонстрацией неуважения к Основному Закону
страны как со стороны законодателя, с легкостью латающего ее
основополагающие предписания, так и со стороны исполнительной власти,
критикующей принятые поправки.
Поэтому столь важно закрепление в новой Конституции нормы о
недопустимости пересмотра парламентом положений данной главы. Если же
предложения о пересмотре положений будут поддержаны 3/5 голосов от
общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы,
то они могут быть рассмотрены в особом порядке, который предусмотрен гл.
9 (см. соответствующий комментарий). Тем самым обеспечивается
стабильность конституционного строя, необходимая для нормального
развития общества.
Подобный порядок не является чем-то исключительным, он характерен для
многих зарубежных конституций. Его назначение – установить особо
усложненные процедуры внесения каких-либо изменений и дополнений в
положения, связанные с основами конституционного строя. Так, предложения
о частичном пересмотре вводного раздела Конституции Испании 1978 г.,
аналогичного по содержанию гл. 1 российской Конституции, требуют
одобрения большинством 2/3 членов каждой палаты Генеральных кортесов,
после чего последние распускаются. А вновь избранные палаты могут
утвердить решение и провести изучение нового конституционного текста,
для чего необходимо одобрение большинством 2/3 числа членов каждой
палаты.
Основы конституционного строя представляют, как было сказано, систему
принципов, поэтому в известной степени гл. 1 можно назвать конституцией
в Конституции. И если Конституцию можно считать нормативным стандартом,
которому должны соответствовать другие законодательные акты, то гл. 1
Конституции можно представить нормой, по которой следует сверять все
иные положения Конституции. Следовательно, они должны полностью
соответствовать положениям гл. 1.
Глава 2. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Вторая глава Конституции конкретизирует и развивает положения ст. 2 и 7
о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. С принятием
Конституции завершился определенный период, начавшийся в 1991 г., в
рамках которого осуществлялся поворот правовой системы Российской
Федерации к признанию и гарантированности прав человека и гражданина. 22
ноября 1991 г. в Российской Федерации была принята Декларация прав и
свобод человека и гражданина в полном соответствии со Всеобщей
декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г., Международным пактом об
экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.,
Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря
1966 г. Таким образом, была воспринята общая концепция прав человека,
развитая в этих международных актах. Подписав 10 июля 1992 г. в
Хельсинки Декларацию “Надежды и проблемы времени перемен”, Российская
Федерация подтвердила свои обязательства соблюдать Заключительный акт
Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 1975 г. в
области прав человека .
——————————–
Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М.,
1990. С. 14 – 57.
Во исполнение этих обязательств 21 апреля 1992 г. содержание раздела
“Государство и личность” действовавшей в то время Конституции Российской
Федерации было заменено, с незначительными коррективами, положениями
Декларации прав и свобод человека и гражданина. Однако новый по
содержанию раздел не был достаточно органично связан с остальными
разделами Конституции.
В принятой на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции Российской
Федерации права и свободы человека и гражданина закреплены в числе основ
конституционного строя. Перечень и содержание этих прав соответствуют
провозглашенным правам и свободам в указанных международных актах.
В связи с присоединением Российской Федерации к Уставу Совета Европы
(Федеральный закон Российской Федерации от 23 февраля 1996 г.) России
предстоит присоединиться и к ряду международных договоров :
——————————–
Федеральный закон о присоединении России к Уставу Совета Европы от
23 февраля 1996 г. // РГ. 1996. 24 февр.; см. также Права человека: Сб.
универсальных и региональных международных документов. Сост. Шестаков
Л.Н. М., 1990.
– Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4
ноября 1950 г. и следующим протоколам к ней: Протоколу N 1 от 20 марта
1952 г., Протоколу N 2 (о наделении Европейского суда по правам человека
компетенцией выносить консультативные заключения) от 6 мая 1963 г.,
Протоколу N 4 (об обеспечении некоторых иных прав и свобод, помимо тех,
которые уже включены в Конвенцию и Протокол N 1 к ней) от 16 сентября
1963 г., Протоколу N 7 от 22 ноября 1984 г., Протоколу N 9 от 6 ноября
1990 г., Протоколу N 10 от 25 марта 1992 г. и Протоколу N 11 к
Конвенции, вносящему структурные изменения в созданный на ее основе
контрольный механизм, от 11 мая 1994 г.;
– Европейской конвенции о запрещении пыток и бесчеловечного или
унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г.,
Протоколу N 1 от 4 ноября 1993 г. и Протоколу N 2 от 4 ноября 1993 г. к
ней;
– Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995
г.;
– Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.
В духе указанных международных актов Конституция Российской Федерации
исходит из принципа независимости прав и свобод человека от произвола
государства. При этом не только универсальные, но и региональные
международные акты имеют правовую регулятивную силу на территории
Российской Федерации (см. комментарий к ст. 15).
Обладание правами и свободами, на которые не может посягать государство,
делает человека самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в
качестве достойного члена общества. Вместе с тем отношения личности и
государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на
права человека.
Гражданин вовлечен в устойчивую политико – правовую связь с
государством, состоящую из взаимных прав и обязанностей. Лица, постоянно
проживающие на территории конкретного государства, жизненно
заинтересованы в обладании статусом гражданина. И государство,
утвердившееся на основе права и демократии, может наиболее эффективно
обеспечить права и свободы граждан.
Российское государство, зафиксировав права человека и гражданина в
Конституции, обязуется через деятельность органов государственной
власти, управления, суда, прокуратуры, охраны правопорядка осуществлять
их реализацию и защиту.
Содержание гл. 2 Конституции соответствует в основном общепризнанному
демократическим сообществом перечню прав и свобод. В совокупности они
составляют систему гражданских (личных), политических, социальных,
экономических, культурных, экологических прав.
В правовой теории и практике гражданские (личные) права понимаются как
свобода человека принимать решения независимо от государства .
Духовная и физическая свобода человека от контроля государства (в виде
свободы совести, свободы слова и убеждений, физической безопасности
личности) исторически сформировалась раньше других свобод. Обвинение в
преступлении часто связано с наказанием в виде лишения свободы, права в
этой сфере исторически оформились в XVII – XVIII вв. Среди них – право
считаться невиновным до приговора независимого суда, право оспорить в
суде заключение под стражу, недействительность доказательств, полученных
под пыткой.
——————————–
Понятие личных (гражданских) прав человека шире внутриотраслевого
деления в гражданском праве на имущественные и личные неимущественные
права.
Как на пробел в перечне гражданских прав можно указать на отсутствие в
гл. 2 Конституции отдельной статьи о праве человека по достижении
определенного возраста основывать семью, о равноправии супругов при
вступлении в брак, пребывании в браке, расторжении брака .
——————————–
Эти права включены в Семейный кодекс РФ, принятый Государственной
Думой 8 декабря 1995 г. См.: РГ. 1996. 27 янв.
Политические права – это свобода граждан участвовать в управлении делами
государства, формировать органы государственной власти и самоуправления
и участвовать в их деятельности.
Экономические права в своей основе связаны с правом собственности, они
охватывают свободу человеческой деятельности в сфере производства,
обмена, распределения и потребления товаров и услуг.
Социальные права, оформленные в программах социальных движений XIX в.,
реализовались позже других – в течение XX в. Они затрагивают область
наемного труда (свобода заключения трудовых договоров, право на отдых,
на пособие по безработице) и связаны с “вложениями в человека” со
стороны государства в сферах здравоохранения, образования, пенсионного
обеспечения.
Культурные права – это свобода доступа к духовным и материальным
ценностям, созданным человеческим сообществом, возможность реального
приобщения к ним.
Во второй половине XX в. появилась новая группа прав – экологических,
вызванная к жизни противоречиями научно – технической революции и
проблемой выживания человечества как биологического вида (использование
атомной энергии, развитие химической промышленности, разработка
природных ресурсов новой техникой и т.д.).
Права и свободы человека связаны с определенными видами обязанностей: не
посягать на права и свободы других лиц, уважать конституционный
демократический строй своей страны, общественную мораль.
Целостность системы прав человека и гражданина обусловлена единством
принципов равноправия и социальной справедливости. Принцип равноправия
сформировался в период антифеодальных революций. Это прежде всего
равенство в обладании всем объемом исходных прав человека, закрепленных
в законе, перед которым все равны. Принцип равноправия обогащался в ходе
исторического развития новыми аспектами – равноправием мужчин и женщин,
рас, национальностей.
Равноправие утвердилось в истории как вид равенства, не совпадающий с
фактическим равенством в области собственности, материальных, социальных
и духовных благ. Несовпадение равноправия и фактического равенства ведет
к определенным классовым и групповым противоречиям. Опыт социальных
революций XX в. привел демократическое международное сообщество к
пониманию опасности абсолютного абстрагирования равноправия от других
видов равенства.
Принцип взаимодействия различных видов равенства нашел свое выражение в
принципе справедливости, ставшем основой социальных, экономических и
культурных прав. Международное право признало равноценность обоих
принципов, в соответствии с которыми перечень прав и свобод продолжает
динамично развиваться в наше время. Свобода личности в современную
технотронную эпоху конкретизируется в новых правах, например в праве на
получение информации от государства.
Поскольку Конституция утверждает права и свободы человека и гражданина в
неразрывном единстве, во многих ее статьях (см., например, ст. 26 – 29,
39 – 46 и др.) используется термин “каждый”. Тем самым учитываются и
права граждан других государств и лиц без гражданства.
Одной из существенных особенностей современного периода реализации прав
человека в России является активная деятельность Конституционного Суда
Российской Федерации. Целый ряд прав человека и гражданина получил
защиту в его постановлениях.
Конституционный Суд Российской Федерации защищает не только конкретные
права, но также демократические принципы и презумпции как основу этих
прав. В его постановлениях дается такая интерпретация действующего
законодательства, которая направлена на устранение препятствий для
реализации прав и свобод, например, на то, чтобы покончить с практикой
затягивания принятия необходимых инструкций, правил. Так, получили
истолкование и защиту принципы непосредственного действия норм
Конституции Российской Федерации, обязанности государства нормативно
обеспечивать права человека, и среди них – право на свободу
передвижения, избирательные права граждан, иные права (см. комментарии к
ст. 2, 17, 27, 32, 39, 45).
Согласно ст. 106 Федерального конституционного закона “О Конституционном
Суде Российской Федерации” данное Конституционным Судом толкование
является официальным и обязательным для всех представительных,
исполнительных и судебных органов государственной власти, органов
местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций,
должностных лиц, граждан и их объединений. В направлении активной защиты
прав человека и гражданина также развертывается деятельность Верховного
Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
В истории становление прав и свобод человека, как правило,
сопровождалось социальными потрясениями, первоначально – антифеодальными
революциями. Опыт революций и войн XX в. совершил поворот в общественном
сознании к пониманию объективной неизбежности признания и соблюдения
прав человека. Общества, вставшие на такую позицию, выходили из кризиса
к стабильности и процветанию. Провозглашение прав человека и гражданина
в Конституции свидетельствует о движении нашего общества по этому пути.
Статья 17
1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы
человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам
международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.
2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому
от рождения.
3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать
права и свободы других лиц.
Комментарий к статье 17
Смысл и значение статьи заключаются в окончательном преодолении
несоответствия положения личности в Российской Федерации в прошедшие
десятилетия международным стандартам в области прав человека. Часть 1
статьи признает принципы и нормы международного права. Следовательно, на
территории Российской Федерации должны соблюдаться Всеобщая декларация
прав человека, Международные пакты о правах человека, все
ратифицированные Россией конвенции о правах и свободах. Признание
государством прав человека и гражданина означает обязанность государства
утвердить эти права в своем законодательстве, предпочтительно в
конституции. Реализация этой обязанности осуществлена в гл. 2
Конституции Российской Федерации.
Права человека и гражданина в Российской Федерации носят универсальный
характер. Ни один из субъектов Федерации не может отказаться от
обязанности признать и гарантировать права человека и гражданина на
своей территории.
Часть 2 ст. 17 утверждает все права и свободы человека как основные. Тем
самым подтверждается их равноценность. Здесь же определены два свойства
основных прав. Одно из них состоит в их неотчуждаемости: ни одно из
провозглашенных в Конституции прав человека и гражданина не может быть
изъято государством или ограничено в объеме без указания оснований
ограничения. Права и свободы человека могут быть ограничены государством
лишь в строго установленных случаях на основе Конституции и закона.
Временные ограничения ряда прав и свобод возможны в случае введения
чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 56). Но и в этом случае
не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23
(ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 – 54 Конституции. Кроме того, в
случаях государственной необходимости возможно принудительное отчуждение
имущества лица, но лишь при условии предварительного и равноценного
возмещения (см. комментарий к ст. 35).
Неотчуждаемый характер прав и свобод состоит также в том, что гражданин
не может взять на себя обязательство перед кем бы то ни было не
пользоваться своим правом или совокупностью прав. Подобные обязательства
юридически ничтожны.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина они должны быть
восстановлены соответствующими государственными органами или законными
действиями лица, чьи права были нарушены.
Второе из указанных в ч. 2 ст. 17 свойств основных прав определяет
механизм их возникновения. В соответствии с приведенными выше
международными актами для возникновения прав человека достаточно самого
факта его рождения.
Обладание правами и свободами не означает возможности ничем не
ограниченного произвола при их осуществлении или злоупотребления ими.
Принцип уважения чужих прав и свобод неразрывно связан с идеей обладания
основными правами. Поэтому ч. 3 статьи запрещает нарушение прав и свобод
других лиц при осуществлении лицом своих прав. Последующие статьи гл. 2
конкретизируют этот принцип применительно к отдельным правам и свободам.
Неотъемлемый и неотчуждаемый характер прав человека соблюдается текущим
законодательством. Так, Федеральный конституционный закон “О референдуме
Российской Федерации” в ст. 3 установил: “Вопросы, выносимые на
референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять
общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные
гарантии их реализации” . Гражданский кодекс Российской Федерации
определил: “Неотчуждаемые права и свободы человека и другие
нематериальные блага защищаются гражданским законодательством, если иное
не вытекает из существа этих нематериальных благ” (ст. 2).
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.
Статья 18
Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно
действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов,
деятельность законодательной и исполнительной власти, местного
самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Комментарий к статье 18
Действие этой статьи связано с ч. 1 ст. 15 Конституции. Права и свободы
здесь характеризуются как непосредственно действующие. Если человек
руководствуется ими, его поведение является правомерным.
В странах с устойчивыми демократическими институтами именно конституция
является определяющим правовым основанием и критерием правомерности
действий индивида.
Конституционные права и свободы обязательны к соблюдению для
законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для органов
местного самоуправления.
Определение в ст. 18 конституционных прав и свобод как непосредственно
действующих разрушает порочную традицию, имевшую место в прошлом нашего
общества, рассматривать конституционные нормы как декларативные,
реализующиеся лишь при наличии закона, распоряжения правительства,
инструкции и т.д. Практика Конституционного Суда Российской Федерации
постоянно утверждает непосредственное действие норм Конституции России.
Причем, если возникает неопределенность в вопросе о том, соответствует
ли Конституции Российской Федерации оспариваемая норма о правах человека
и гражданина, сами постановления Конституционного Суда действуют
непосредственно (ст. 79 Федерального конституционного закона “О
Конституционном Суде Российской Федерации”).
Верховный Суд Российской Федерации в специальном Постановлении разъяснил
значение ст. 18 Конституции при разбирательстве судами конкретных дел.
Во всех необходимых случаях Конституция Российской Федерации применяется
в качестве акта прямого действия, в частности, когда закрепленные нормой
Конституции положения не требуют дополнительной регламентации и не
содержат указания на возможность применения данной нормы при условии
принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности
человека и гражданина и др. Следствием прямого действия конституционных
норм является также обязанность суда применить норму Конституции
Российской Федерации, если федеральный закон, уже действовавший до
принятия Конституции либо изданный после вступления ее в силу,
противоречит соответствующим положениям Конституции. Статьей 18 суды
должны руководствоваться, если закон или иной нормативный правовой акт,
принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит
Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен
регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует .
——————————–
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации “О
некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации
при осуществлении правосудия” от 31 октября 1995 г. // РГ. 1995. 28 дек.
Существенно, что в Постановлении в соответствии с практикой
Конституционного Суда указано, что при утрате статьями закона их
юридической силы и признании их неконституционными и не подлежащими
применению сам закон, за исключением неконституционных статей (или
статьи), считается действующим.
Признание правомерным поведения, непосредственно определяемого
конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты,
издаваемые с целью их обеспечения, не нужны. В ряде случаев в гл. 2
прямо предусматривается необходимость издания федеральных
конституционных и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 и
др.). В законах определяются суммы пенсий и пособий, возраст, связанный
с реализацией конкретного конституционного права, равно как и процедуры,
необходимые для участия в выборах или референдуме, виды альтернативной
службы и т.д. В случае, если провозглашенная в Конституции свобода
сопровождается указанием на необходимость принятия в соответствии с ней
федерального конституционного или федерального закона, законодатель
обязан принять такой закон. Длительное отсутствие необходимого
законодательства может способствовать нарушению прав человека и
гражданина.
При конкретизации в законе того или иного конституционного права,
определении вида санкций за его нарушения смысл и содержание закона
должны быть строго обусловлены содержанием этого права. Перечень прав и
свобод, указанных в гл. 2, может быть расширен, но не сокращен, как и
изложенные правомочия, вытекающие из конкретного конституционного права.
В интересах защиты прав человека и гражданина провозглашены принципы
равенства всех перед законом и судом, недопустимость действия обратной
силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность либо
отменяющего или умаляющего права и свободы человека и гражданина.
Определены исчерпывающие основания, согласно которым посредством закона
права и свободы могут быть ограничены. К ним относятся необходимость
защиты основ конституционного строя, нравственность, здоровье, права и
законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности
государства.
Осуществление правосудия определяется рядом презумпций (принципов) в
интересах защиты прав и свобод человека и гражданина. Наиболее важные из
них: презумпция невиновности, освобождение обвиняемого от бремени
доказательства своей вины, толкование сомнений в пользу подсудимого (см.
комментарии к ст. 19, 49, 54, 55).
Одним из проявлений непосредственного действия конституционных прав и
свобод является уведомительный принцип, согласно которому лицу,
реализующему свои права человека и гражданина, достаточно лишь уведомить
исполнительную власть о намерении осуществить эту реализацию.
Дополнительного разрешения от исполнительной власти не требуется.
Расширение сферы действия уведомительного принципа также способствует
реализации ст. 18.
Статья 19
1. Все равны перед законом и судом.
2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также
других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан
по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной
принадлежности.
3. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности
для их реализации.
Комментарий к статье 19
История становления прав человека выявила их неразрывную связь с
национальным законодательством и судебной защитой.
Статья 19 посвящена принципу равноправия и раскрывает его конкретные
значения. Часть 1 статьи определяет равноправие как равенство всех перед
законом и судом. Закон как акт, принимаемый в виде конституции или
закона, является объективно необходимым средством формулирования прав и
свобод. Поэтому столь важно утверждение равенства перед законом как
общей для всех нормой (равным масштабом), определяющей свободу личности.
Чрезвычайно существенно равенство всех перед судом, поскольку суд
является наиболее эффективным средством защиты и восстановления прав и
свобод в случае спора или их нарушения. Следует отметить, что положение
ч. 1 о равенстве всех перед законом и судом означает, что этот принцип
распространяется на граждан Российской Федерации, граждан других
государств, лиц без гражданства.
Часть 2 статьи определяет равноправие как равенство человека и
гражданина в обладании правами и свободами. Здесь сформулирована
обязанность государства гарантировать это равенство независимо как от
природных свойств человека, так и от его общественных черт. Среди
природных свойств человека указаны пол, раса, национальность.
Общественные признаки человека включают языковую принадлежность,
происхождение, имущественное и должностное положение, место жительства,
религиозное исповедание, убеждения, участие в общественных объединениях.
Эти свойства личности выделены и защищены в статье, поскольку спецификой
Российской Федерации являются многонациональный состав населения,
наличие разных рас, разнообразие языков, религиозных конфессий.
Смысл ч. 2 статьи также и в том, что в ней учитываются разнообразные
свойства человека. Человеческое достоинство тем самым получает правовую
защиту от дискриминации в соответствии со ст. 2 Всеобщей декларации прав
человека, ст. 2 Международных пактов о правах человека и ст. 14
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Перечисление свойств личности, по поводу которых запрещается
дискриминация, не является исчерпывающим. В ч. 2 статьи указывается
возможность учета “и других обстоятельств”, которые могут возникнуть в
реальной жизни. Конституционный принцип защищается ст. 136 УК, согласно
которой умышленные действия, нарушающие равноправие граждан по признаку
расы, национальности, отношения к религии, наказываются лишением свободы
или штрафом.
Часть 3 ст. 19 Конституции определяет, что мужчина и женщина имеют
равные права и свободы, что соответствует ст. 3 Международного пакта о
гражданских и политических правах. Часть 3 ст. 19 указывает также на
равные возможности мужчины и женщины для реализации своих прав. Это
указание не должно истолковываться буквально. Общепризнанны социальное
значение материнства и роль женщины в продолжении рода, вследствие чего
женщина нуждается в дополнительных гарантиях в этой сфере (см.
комментарий к ст. 38).
Согласно ст. 1 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в
отношении женщин от 18 декабря 1979 г. понятие “дискриминация в
отношении женщин” означает любое различие, исключение или ограничение по
признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет
признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их
семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав
человека и основных свобод в политической, экономической, социальной,
культурной, гражданской или любой другой области . Исторически
принцип равноправия мужчины и женщины достаточно прочно утвердился в
нашем общественном сознании. Вместе с тем в период становления нового
общества положение женщины особенно уязвимо. Международные ориентиры в
указанной Конвенции определяют особую опасность ограничения доступа
женщины к здравоохранению, образованию, профессиональной подготовке и
росту, возможностям для трудоустройства, стандартам питания и др. В
современных условиях государство обязано с помощью законодательства,
управленческой деятельности и суда предотвращать возможные случаи
дискриминации женщины. В утвержденной 8 января 1996 г. Правительством
Российской Федерации Концепции улучшения положения женщин в Российской
Федерации признается, что в настоящее время налицо нарушение ряда прав
женщин, факты их дискриминации в России. Поэтому сформулированы задачи
преодоления нарушений на рынке труда, где налицо снижение
профессионального статуса женщин. Признано ухудшение показателей в сфере
питания, здоровья. Отдельно выделена проблема борьбы с различными
формами насилия в отношении женщин (в сфере семьи, производства, иных
сферах жизнедеятельности) и их сексуальной эксплуатации .
——————————–
Международная защита прав и свобод человека. С. 342 – 355.
РГ. 1996. 14 февр.
Особенность ст. 19 состоит в том, что ее действие связано с действием
всех статей Конституции, устанавливающих конкретную свободу или право
человека и гражданина.
Статья 20
1. Каждый имеет право на жизнь.
2. Смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным
законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие
преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на
рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей.
Комментарий к статье 20
Среди основных прав человека, которые, согласно ст. 17 Конституции,
неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, самым важным является
право на жизнь. Это вытекает и из содержания ст. 2 Конституции,
признавшей человека, его права и свободы высшей ценностью нашего
общества.
Во Всеобщей декларации прав человека это право закреплено в ст. 3,
провозгласившей право каждого человека на жизнь, на свободу и на личную
неприкосновенность. В Международном пакте о гражданских и политических
правах 1966 г. дано более развернутое определение: “Право на жизнь есть
неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто
не может быть произвольно лишен жизни” (ч. 1 ст. 6).
Провозглашение в нашей Конституции права на жизнь требует от государства
и правоохранительных органов решительной борьбы с террористическими
акциями и другими преступными посягательствами, в результате которых
гибнут тысячи людей (только в 1995 г. в России, по данным МВД России,
жертвами умышленных убийств стали свыше 30 тыс. человек).
Серьезной гарантией права на жизнь служит обеспечение техники
безопасности и предупреждение несчастных случаев на производстве, в
результате которых в России ежегодно погибает свыше 8 тыс. человек. Это
же относится и к профилактике дорожно – транспортных происшествий,
ежегодно уносящих десятки тысяч жизней. В конечном счете меры,
направленные на развитие здравоохранения, в частности борьба с детской
смертностью, также служат гарантиями провозглашенного в Конституции
права на жизнь.
В ч. 2 ст. 20 Конституции изложены важнейшие положения, относящиеся к
самому суровому наказанию за уголовные преступления – смертной казни. В
прежних конституциях нашей страны, в том числе и в Конституции 1978 г.,
не было нормы, подобной ч. 2 ст. 20, где бы определялись круг
преступлений, за которые может быть назначена смертная казнь, и особые
условия, при соблюдении которых может быть вынесен смертный приговор.
Следует подчеркнуть, что положения ч. 2 ст. 20 соответствуют нормам
международного права, регулирующим вопросы смертной казни. Движение в
пользу отмены смертной казни, усилившееся в странах Запада после Второй
мировой войны, постепенно привело к включению соответствующих положений
в ряд важнейших международно – правовых документов. При этом в
документах, одобренных к настоящему времени ООН, подчеркивается прежде
всего необходимость ограничения круга преступных деяний, караемых
смертной казнью. Например, в Международном пакте о гражданских и
политических правах говорится: “В странах, которые не отменили смертной
казни, смертные приговоры могут выноситься только за самые тяжкие
преступления” (ч. 2 ст. 6). В этих актах особо подчеркнута также
необходимость тщательного соблюдения процессуальных гарантий законности
в отношении лиц, приговариваемых к смертной казни.
Положения ч. 2 ст. 20 Конституции 1993 г., относящиеся к смертной казни,
получили дальнейшее развитие в Уголовном кодексе Российской Федерации,
принятом Государственной Думой 24 мая 1996 г. и вступающем в силу с 1
января 1997 г.
Прежде всего, как этого и требует Конституция, кардинальным образом
сокращен круг деяний, караемых смертной казнью. Согласно ст. 59 Общей
части нового Уголовного кодекса смертная казнь как исключительная мера
наказания может быть установлена только за “особо тяжкие преступления,
посягающие на жизнь”. В Особенной части нового УК к числу такого рода
преступлений отнесены умышленное убийство (ст. 105), посягательство на
жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277), а также
посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или
предварительное расследование (ст. 295), и сотрудника
правоохранительного органа (ст. 317). К числу преступлений, караемых
смертной казнью, в новом УК отнесен и геноцид, т.е. действия,
направленные на полное или частичное уничтожение национальной,
этнической, расовой или религиозной группы путем убийства членов этой
группы либо иным путем (ст. 357).
Ни за какие другие преступления, предусмотренные новым Уголовным
кодексом, даже столь тяжкие, как государственная измена или шпионаж,
смертная казнь не может быть назначена. Однако лицо, виновное в
терроризме, захвате заложников, бандитизме или другом опасном
преступлении, может быть приговорено к смертной казни, если его действия
сопровождались умышленным убийством пострадавших.
Санкции всех приведенных выше статей Особенной части нового УК,
предусматривающих возможность вынесения смертного приговора, допускают
альтернативный выбор судом наказания в виде либо смертной казни, либо
пожизненного лишения свободы, либо лишения свободы на срок от 8 или 12
до 20 лет.
Существенным ограничением возможности вынесения приговора к смертной
казни служит и положение ст. 59 нового УК, согласно которому смертная
казнь не назначается женщинам. Она не может быть также назначена
мужчинам, достигшим к моменту вынесения судом приговора 65-летнего
возраста. Следует отметить, что такого рода ограничения существуют в
уголовных кодексах лишь очень небольшого числа иностранных государств.
Напротив, предусмотренный в той же ст. 59 нового УК запрет назначения
наказания лицам, совершившим преступление в возрасте до 18 лет, широко
распространен в законодательной практике государств, сохраняющих
смертную казнь среди мер наказания. Известным исключением служит
нынешняя позиция Верховного суда США, допускающего применение смертной
казни к 17-летним. Лицо, приговоренное к смертной казни, вправе
обратиться с просьбой о помиловании к Президенту России (см. комментарий
к ст. 89).
Вполне соответствует международным актам включение в ч. 2 ст. 20
Конституции требования, чтобы обвиняемому, которому грозит смертная
казнь, было предоставлено право на рассмотрение его дела с участием
присяжных заседателей (см. комментарий к ч. 4 ст. 123).
Более подробно процессуальные требования, выполнение которых должно
гарантировать права подсудимого, если ему грозит смертный приговор,
должны быть изложены в УПК. В данном случае такого рода гарантии
приобретают особое значение, поскольку при вынесении смертного приговора
должна быть в максимальной степени исключена опасность судебной ошибки.
В ч. 2 ст. 20 говорится о допустимости применения смертной казни “впредь
до ее отмены”. Отсюда следует, что наше общество и государство ставят в
перспективе цель – отмену смертной казни, к чему призывают и
международно – правовые документы, однако при принятии Конституции
предполагалось, что такая отмена возможна лишь в будущем, когда будут
созданы необходимые предпосылки, в частности, когда с этим будет
согласно значительное большинство граждан.
Начавшийся в январе 1996 г. процесс вступления России в Совет Европы
создал в отношении к проблеме смертной казни новую правовую ситуацию.
Дело в том, что 28 апреля 1983 г. страны, входившие в Совет Европы,
подписали Дополнительный протокол N 6 к Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод, касающийся отмены смертной казни.
Статья 1 этого Протокола гласит: “Смертная казнь отменяется. Никто не
может быть ни приговорен к этому наказанию, ни казнен”. В ст. 2
Протокола государствам – участникам разрешено введение смертной казни за
преступления, совершенные во время войны либо в условиях, когда грозит
ее приближение. В момент составления Протокола его подписали не все
государства – члены Совета Европы, а представители лишь 13 из 21
входивших в него государств (некоторые из них не подписали и не
ратифицировали его и поныне). Однако для вновь вступающих в Совет
Европы, в том числе и для России, условием такого вступления ставится
законодательная отмена смертной казни в течение ближайших трех лет, а до
этого – введение моратория на исполнение смертных приговоров. 16 мая
1996 г. был принят Указ Президента Российской Федерации “О поэтапном
сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет
Европы” .
——————————–
РГ. 1996. 21 мая.
Статья 21
1. Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть
основанием для его умаления.
2. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или
унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Никто не
может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным
или иным опытам.
Комментарий к статье 21
Охрана достоинства личности гражданина является одним из проявлений
государственного обеспечения личной неприкосновенности. Под достоинством
личности понимается осознание самим человеком и окружающими факта
обладания им определенными нравственными и интеллектуальными качествами.
Достоинство личности определяется не только самооценкой субъекта, но и
совокупностью объективных качеств человека, характеризующих его
репутацию в обществе (благоразумие, нравственные данные, уровень знаний,
обладание социально полезными навыками, достойный образ жизни и т.п.).
Достоинство любого человека подлежит защите независимо от его социальной
ценности. Каждый человек имеет право на уважение окружающих. Никакие
обстоятельства не могут служить основанием для умаления достоинства
личности.
Согласно ст. 150 ГК достоинство личности, честь и доброе имя,
неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, как и иные
личные неимущественные права, принадлежащие гражданам от рождения или в
силу закона, неотчуждаемы.
Охрана государством достоинства личности выражается в том, что оно четко
определяет основания и формы ограничения неприкосновенности личной жизни
граждан. Так, справедливое и законное требование следователя о
представлении доказательств, осуществляемое в установленных уголовно –
процессуальным законом случаях и порядке, не может рассматриваться как
ущемление достоинства личности, как оскорбление.
Для обеспечения уважения достоинства личности должно быть исключено
произвольное, без законных оснований вмешательство государственных
органов и должностных лиц в частную жизнь граждан и нарушение порядка
проведения процессуальных действий. Унижение человеческого достоинства
может явиться следствием грубости и обмана при проведении допросов и
очных ставок, огласки при осуществлении необоснованных обысков и
изучении дневников и личных бумаг.
Достоинство гражданина может пострадать при проведении
освидетельствований, экспертиз, личных обысков, получении образцов для
сравнительного исследования. Ущерб достоинству гражданина могут
причинить незаконные и неэтичные методы осмотра и обследования
обнаженного тела или получения биологических объектов, что иногда
сопровождается болевыми ощущениями, создает опасность для здоровья
гражданина. Унижают человеческое достоинство и производимые без
достаточных оснований задержание и арест, осмотр и выемка
корреспонденции.
В ряде норм законодатель запрещает следователю, судье проведение всякого
рода процессуальных действий, способных причинить ущерб достоинству
человеческой личности. Так, при производстве выемки и обыска следователь
обязан принимать меры к тому, чтобы не были оглашены выявленные при этом
обстоятельства интимной жизни лица, занимающего данное помещение, или
других лиц (ст. 170 УПК). Личный обыск может производиться только лицом
одного пола с обыскиваемым и в присутствии понятых того же пола (ст. 172
УПК). Освидетельствование в тех случаях, когда это следственное действие
сопровождается обнажением освидетельствуемого лица, производится в
присутствии понятых того же пола. Следователь не присутствует при
освидетельствовании лица другого пола, если освидетельствование
сопровождается обнажением этого лица. В этом случае освидетельствование
производится врачом в присутствии понятых.
При освидетельствовании не допускаются действия, унижающие достоинство
или опасные для здоровья освидетельствуемого лица (ст. 181 УПК).
Производство следственного эксперимента допускается при условии, что при
этом не унижаются достоинство и честь участвующих в нем лиц и окружающих
и не создается опасность для их здоровья (ст. 183 УПК).
Таким образом, ст. 21 Конституции представляет собой норму общего
характера, которая относится ко всем процессуальным действиям и
запрещает следователю, дознавателю и судье всякого рода действия,
способные причинить ущерб достоинству и чести человеческой личности.
Понятия “человеческое достоинство”, “честь”, “доброе имя” складываются
на основе этических норм, связаны с совершением социально значимых
поступков и как социальное благо неотделимы от личности. В связи с этим
они охраняются правом. Возможно применение принуждения к лицам,
посягнувшим на достоинство и честь гражданина. Реальная правовая защита
достоинства граждан осуществляется прежде всего нормами уголовного и
гражданского права.
Предусматривая в уголовном законодательстве составы преступлений против
чести и достоинства граждан (ст. 129 и 130 УК), а в гражданском
законодательстве – гражданские правонарушения (ст. 150 – 151 ГК),
законодатель стремится оградить неимущественные интересы личности, ибо
защита доброго имени человека – это прежде всего восстановление его
правильной общественной оценки.
Клевета и оскорбление, хотя и имеют общую направленность, т.е. унижение
чести и достоинства личности, тем не менее различаются: оскорбление
непосредственно направлено на унижение личного достоинства человека;
клевета подрывает общественную оценку личности, влияет на репутацию
человека в обществе. Уголовно наказуемым при оскорблении является
унижение чести и достоинства гражданина в позорящей его, неприличной
форме; клевета искажает суть имевших место фактов либо создает такое
представление, которое не имело места в действительности. Оскорбление
затрагивает форму оценки достоинства, клевета – ее сущность. Уголовное
наказание не ставит целью унижение человеческого достоинства при
назначении наказаний (ст. 7 УК).
Согласно ст. 152 ГК гражданин вправе требовать по суду опровержения
получивших распространение порочащих его честь и достоинство и деловую
репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что
они соответствуют действительности.
Конституция запрещает применение пытки, насилия или другого жестокого
или унижающего достоинство человека обращения и наказания, которые
рассматриваются как оскорбление человеческого достоинства и осуждаются
как нарушение прав человека и основных свобод, провозглашенных во
Всеобщей декларации прав человека. Включение в Конституцию запрета
пыток, другого унижающего достоинство человека обращения или наказания –
новое установление российского конституционного права. Оно соответствует
также ст. 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод.
Под пыткой понимается любое действие, посредством которого человеку
намеренно причиняются сильная боль или страдание, физическое или
психическое, официальным лицом или по его подстрекательству с целью
получения от этого человека или от третьего лица информации или
признаний, наказания его за действия, которые он совершил или в
совершении которых подозревается. В это понятие не включаются боль и
страдание, возникающие только из-за законного лишения свободы, ввиду
состояния, присущего этому ограничению прав (ст. 1 Конвенции против
пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов
обращения и наказания ).
——————————–
ВВС. 1987. N 45. Ст. 747.
Пытка представляет собой усугубленный и преднамеренный вид жестокого и
унижающего достоинство обращения и должна быть полностью исключена из
действий и решений должностных лиц, осуществляющих производство по
уголовному делу. Все действия, связанные с совершением пыток,
рассматриваются уголовным правом как преступления. Согласно ст. 302 УК
принуждение к даче показаний путем применения угроз, шантажа или иных
незаконных действий со стороны лица, производящего дознание или
предварительное следствие, а также подобные действия, соединенные с
применением насилия, издевательств или пыток над личностью
допрашиваемого, влекут уголовное наказание – лишение свободы на срок до
8 лет.
Как посягательство на достоинство личности рассматривает Конституция
медицинские, научные или иные опыты, производимые без добровольного
согласия лица.
Основами законодательства об охране здоровья граждан не допускаются
испытания новых методов диагностики, профилактики и лечения, а также
лекарственных средств, проведение биомедицинских исследований с
привлечением в качестве объекта лиц, задержанных, заключенных под
стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы либо
административный арест (ст. 29 Основ).
Статья 22
1. Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность.
2. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются
только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть
подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.
Комментарий к статье 22
Право на свободу и личную неприкосновенность – важнейшее право человека,
которое он получает с момента рождения. Свобода и личная
неприкосновенность дают человеку возможность совершать любые действия,
не противоречащие закону.
Неприкосновенность может быть как физическая (жизнь, здоровье человека),
так и моральная, духовная (честь, достоинство личности).
Право на свободу и личную неприкосновенность обеспечивается
государственными институтами. Уровень реализации права на свободу и
личную неприкосновенность, его защиты и гарантированности нормами права
является важным показателем демократизации общества, служит необходимой
предпосылкой становления и формирования правового государства. Поэтому
государство и все его институты должны быть заинтересованы в том, чтобы
были реализованы права и свободы личности.
Нормами Конституции впервые суду предоставлено право принимать решение
об аресте, заключении под стражу, а также содержании под стражей лиц,
подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Это положение
соответствует п. 4 ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и
основных свобод.
Возложение на суд такого права является достижением законодательства.
Ранее право арестовывать, заключать под стражу принадлежало прокурору.
Прокурор в большинстве случаев принимал решение заочно, т.е. в
отсутствие лица, которое арестовывалось, и обязан был допрашивать только
небольшой круг лиц, в частности несовершеннолетних, и др.
Предоставление права суду принимать решение об аресте предполагает
участие в рассмотрении этого вопроса лица, которое должно предстать
перед судом. В решении вопроса об аресте вправе принимать участие и
защитник. Суду надлежит разъяснять права лицам, участвующим в ходе
решения вопроса об аресте, что наделяет суды новыми обязанностями.
Следует отметить, что арест (заключение под стражу) является самой
радикальной из мер пресечения способов уклонения от следствия и суда. В
результате применения ареста (заключения под стражу) лицо лишается
свободы и не в состоянии выполнять возложенные на него обязанности.
Судебная процедура с соблюдением принципов гласности, непосредственности
и др. должна способствовать принятию законных и обоснованных решений,
уменьшить количество ошибок при аресте (заключении под стражу).
После решения вопроса об аресте (заключении под стражу) лицо помещается,
как правило, в следственный изолятор или же в изолятор временного
содержания, если нет следственного изолятора.
Арест, заключение под стражу в подавляющем большинстве случаев
производятся в ходе предварительного расследования. Определены
предельные сроки содержания под стражей в ходе предварительного
расследования – 1,5 года. Первоначальный срок содержания под стражей
установлен в 2 месяца, и дальнейшее продление сроков содержания под
стражей теперь будет возложено на суд. И так как предельные сроки
содержания под стражей в ходе судебного разбирательства дела не
установлены, лицо в период рассмотрения его дела в суде может
содержаться под стражей неограниченный период времени.
На суд также возложена обязанность принимать решение о содержании лица
под стражей, т.е. контролировать его нахождение под стражей, поэтому
лица, содержащиеся под стражей, вправе обращаться в суд с жалобами,
обращениями и т.д. по вопросам, связанным с их содержанием под стражей.
Можно предполагать специализацию судей по вопросам ареста, возможно
введение должности пенитенциарного судьи, что, кстати, предусмотрено
Концепцией судебной реформы в Российской Федерации.
Решение вопросов об аресте, возложенное на суд, включает не только
случаи производства по уголовному делу, но и случаи разбирательства о
совершении административно наказуемых деяний, т.е. иных правонарушений.
Поэтому только на основании решения суда, по нашему мнению, граждане
могут направляться в учреждения, являющиеся, по существу, местами
лишения или ограничения свободы: приемники – распределители,
психиатрические учреждения, гауптвахты, закрытые учебные и лечебные
учреждения для несовершеннолетних. С учетом этого требуется внесение
соответствующих изменений в действующее законодательство.
Кроме того, думается, что с целью усиления гарантий прав личности
следует предусмотреть возможность обжалования решения суда в вышестоящий
суд.
Аресту предшествует задержание лица по подозрению в совершении
преступления. Новым в Конституции является сокращение срока задержания.
Если срок задержания раньше согласно УПК составлял 72 часа, то теперь он
составляет 48 часов. Исключение установлено Указом Президента Российской
Федерации “О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных
проявлений организованной преступности” от 14 июня 1994 г. , согласно
которому задержание подозреваемых и обвиняемых по этим преступлениям
возможно на срок до 30 суток.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 804.
Лицо, задержанное по подозрению в совершении преступления и помещенное в
изолятор временного содержания, также лишается свободы. Оно может быть
подвергнуто задержанию в порядке, установленном уголовно –
процессуальным законодательством на основании решения следователя, лица,
производящего дознание. Решение о задержании может быть обжаловано в
суд.
Данные нормы Конституции будут действовать после приведения уголовно –
процессуального законодательства в соответствие с ними (см. комментарий
к ст. 6 раздела второго “Заключительные и переходные положения”).
Статья 23
1. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и
семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.
2. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров,
почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права
допускается только на основании судебного решения.
Комментарий к статье 23
Право на неприкосновенность частной жизни означает предоставленную
человеку и гарантированную государством возможность контролировать
информацию о самом себе, препятствовать разглашению сведений личного,
интимного характера.
Отношения между людьми в сфере личной жизни регулируются в основном
нормами нравственности. Право на неприкосновенность частной жизни, на
личную и семейную тайну как юридическая категория состоит из ряда
правомочий, обеспечивающих гражданину возможность находиться вне службы,
вне производственной обстановки, вне общественного окружения в состоянии
известной независимости от государства и общества, а также юридических
гарантий невмешательства в реализацию этого права.
Право на частную жизнь выражается в свободе общения между людьми на
неформальной основе в сферах семейной жизни, родственных и дружественных
связей, интимных и других личных отношений, привязанностей, симпатий и
антипатий. Образ мыслей, политическое и социальное мировоззрение,
увлечения и творчество также относятся к проявлениям частной жизни.
Частная жизнь граждан, личная и семейная тайна, честь и доброе имя
находятся под защитой и охраной закона. Эти положения российского
законодательства находятся в полном соответствии с Европейской
конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 8), которой
провозглашается право каждого на уважение его личной и семейной жизни,
неприкосновенность жилища и тайну переписки. Недопустимо вмешательство
органов исполнительной власти в пользование этим правом, за исключением
случаев, предусмотренных законом.
Право на частную жизнь гарантируется такими конституционными и иными
правовыми установлениями, как неприкосновенность жилища (ст. 25
Конституции), возможность беспрепятственного общения с другими людьми
посредством почты, телеграфа, телефона и других средств коммуникации,
право распоряжаться семейным бюджетом, личной и частной собственностью,
денежными вкладами, тайна которых гарантируется законом. Исключения из
этого общего правила могут предусматриваться лишь федеральными законами
(см. комментарий к ст. 24).
Конституция гарантирует каждому свободу совести, свободу
вероисповедания, право свободно выбирать, иметь и распространять
религиозные убеждения и действовать в соответствии с ними, т.е.
отправлять обряды религиозных культов (ст. 28). В связи с этим возникает
необходимость оградить граждан от разглашения сведений личного
характера, доверенных священнослужителю на исповеди. Тайна исповеди –
гарантия неприкосновенности личной жизни верующих. Духовное лицо не
подлежит ответственности за недонесение о преступлении, ставшем ему
известным из исповеди. Уголовное дело не может быть возбуждено, а
возбужденное подлежит прекращению в отношении священнослужителя за отказ
от дачи показаний по обстоятельствам, известным ему из исповеди (п. 11
ст. 5 УПК).
К профессиональным тайнам, обеспечивающим неприкосновенность частной
жизни, т.е. доверенным представителям определенных профессий для защиты
прав и законных интересов граждан, помимо тайны исповеди относятся
медицинская тайна, тайна судебной защиты, тайна предварительного
следствия, усыновления, нотариальных действий и некоторых записей актов
гражданского состояния, коммерческая тайна.
Работники нотариальных контор обязаны хранить в тайне сведения о личной
жизни граждан (содержании завещания, акта дарения имущества и т.п.). Не
допускается разглашение самого факта обращения гражданина к нотариусу.
Выдача справок о нотариальных действиях и документов допустима лишь по
требованию судьи, прокуратуры, органов следствия в связи с находящимися
в их производстве уголовными и гражданскими делами.
Закон гарантирует гражданину конфиденциальность сведений, составляющих
врачебную тайну (п. 6 ч. 1 ст. 30, ст. 61 Основ законодательства об
охране здоровья граждан). В содержание врачебной тайны включаются
данные: о факте обращения за медицинской помощью, о диагнозе болезни и
лечении, его методах, о состоянии здоровья лица, обратившегося за
помощью (его физических и психических недостатках, интимных связях и
т.п.).
Адвокатской тайной являются сведения об обращении за юридической
помощью, сведения о преступлении, соучастниках, личной жизни
обвиняемого, полученные адвокатом из материалов уголовного или
гражданского дела, в ходе защиты, о переписке обвиняемого с адвокатом.
Адвокат не может допрашиваться как свидетель об обстоятельствах, ставших
ему известными в связи с выполнением обязанностей защитника или
представителя (п. 1 и 3 ст. 72 УПК). Эти положения закона создают
условия для полного доверия к адвокату и беспрепятственного обращения к
нему за помощью.
Не подлежат разглашению и записи актов гражданского состояния. К сфере
личной жизни граждан относится тайна усыновления (ст. 139 СК).
Ответственность за ее разглашение предусмотрена уголовным законом (ст.
155 УК).
Таким образом, право на неприкосновенность частной жизни складывается из
ряда норм различных отраслей права. Неприкосновенность частной жизни
граждан – один из элементов правового статуса гражданина. Охрана
правового статуса гражданина требует наличия ряда предпосылок:
законодательного закрепления соответствующих прав и обязанностей;
обеспечения реализации правового статуса юридическими гарантиями;
наличия специального правоохранительного аппарата.
Основные черты института неприкосновенности частной жизни граждан
получили отражение в ст. 12 Всеобщей декларации прав человека, согласно
которой “никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его
личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на
неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или на его
честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого
вмешательства или таких посягательств”.
Неприкосновенность частной жизни означает запрет государству, его
органам и должностным лицам вмешиваться в личную жизнь граждан, право
последних на свои личные и семейные тайны, наличие правовых механизмов и
гарантий защиты чести и достоинства граждан от любых посягательств. От
уровня гарантированности сохранения тайн личной жизни граждан зависят
степень свободы личности в государстве, демократичность и гуманность
существующего в нем политического режима.
К личным тайнам относится также тайна почтово – телеграфной
корреспонденции (переписки, иных почтовых отправлений, телефонных
переговоров и иных сообщений). Особенностью здесь является то, что
гражданин доверяет почте и телеграфу не само содержание переговоров, а
лишь пересылку корреспонденции или техническое обеспечение телефонных
переговоров.
Гарантии сохранения личных и профессиональных тайн предусмотрены
законом. Так, обыск, выемка, осмотр помещения у граждан, наложение
ареста на корреспонденцию и выемка ее в почтово – телеграфных
учреждениях могут производиться только на основаниях и в порядке,
установленных уголовно – процессуальным законом (ст. 12 УПК). При этом
следователь обязан принимать меры к тому, чтобы не были оглашены
выявленные при обыске и выемке обстоятельства интимной жизни лица,
занимающего обыскиваемое помещение, или других лиц.
Осмотр жилого помещения должен производиться только с согласия
проживающих в нем лиц или на основании судебного решения. Если указанные
лица возражают против осмотра, следователь выносит мотивированное
постановление о возбуждении перед судом ходатайства о производстве
осмотра. Постановление подлежит рассмотрению судьей по месту
производства предварительного следствия.
Если жилое помещение является местом происшествия и его осмотр не терпит
отлагательства, он может быть произведен по постановлению следователя,
но с последующим уведомлением прокурора о произведенном осмотре для
проверки его законности. Выемка почтово – телеграфной корреспонденции
производится в особом порядке (ст. 174, 176 УПК) и допускается только на
основании судебного решения.
Одним из ограничений права на тайну телефонных переговоров является
полномочие следственных органов вынести постановление об их
прослушивании при наличии достаточных обоснованных данных о том, что
обвиняемый или подозреваемый в особо опасном преступлении ведет
телефонные переговоры, в ходе которых могут быть сообщены сведения,
имеющие значение для уголовного дела. При наличии указанных оснований, а
также фактов телефонного хулиганства проведение этого следственного
действия допускается только по решению судьи. Пленум Верховного Суда
Российской Федерации в Постановлении “О некоторых вопросах, связанных с
применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации” от 24
декабря 1993 г. рекомендовал всем судам общей юрисдикции принимать к
своему рассмотрению материалы, подтверждающие необходимость ограничения
права конкретного гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров,
почтовых, телеграфных и иных сообщений. Суды общей юрисдикции и военные
суды не могут отказать в рассмотрении таких материалов в случае
представления их в эти суды.
——————————–
БВС. 1994. N 3. С. 12.
Указанные материалы представляются судье уполномоченными на то органами
и должностными лицами в соответствии с уголовно – процессуальным
законодательством и Федеральным законом “Об оперативно – розыскной
деятельности” . Согласно этому Закону проведение оперативно –
розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права
граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых,
телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и
почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается
на основании судебного решения и при наличии информации: о признаках
подготавливаемого, совершенного или совершаемого противоправного деяния,
по которому обязательно производство предварительного следствия; о
лицах, причастных к подготовке или совершению указанных деяний; о
событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной,
экономической или экологической безопасности Российской Федерации.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
В случаях, не терпящих отлагательства (которые могут привести к
совершению тяжкого преступления), допускается проведение оперативно –
розыскных действий, ограничивающих конституционные права граждан, на
основании мотивированного постановления одного из органов,
осуществляющих оперативно – розыскную деятельность, с обязательным
уведомлением судьи (суда) в течение 24 часов. В течение 48 часов с
момента начала проведения оперативно – розыскного мероприятия орган,
осуществляющий его, обязан получить судебное решение о проведении такого
мероприятия либо прекратить его проведение.
Закон предусматривает основания и порядок судебного рассмотрения
материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении
оперативно – розыскных мероприятий (ст. 9). Рассмотрение таких
материалов осуществляется судом, как правило, по месту проведения таких
мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их
проведении. Указанные материалы рассматриваются уполномоченным на то
судьей единолично и незамедлительно. Перечень руководителей, имеющих
право представлять такие материалы на судебное рассмотрение,
устанавливается ведомственными нормативными актами. Судья вправе
потребовать предоставления ему также иных материалов, касающихся
оснований проведения оперативно – розыскного мероприятия. По результатам
их рассмотрения судья разрешает проведение указанного мероприятия либо
отказывает в его проведении, о чем выносит мотивированное постановление.
Срок действия такого постановления не может превышать шести месяцев. Для
продления этого срока необходимо вынесение нового судебного решения.
Если судья не дает разрешения на проведение указанных действий,
уполномоченные на то органы или должностные лица вправе обратиться по
тому же вопросу в вышестоящий суд.
Законом предусмотрены материально – правовые и процессуальные гарантии
охраны тайны личной жизни граждан, соответствующие обязанности
должностных лиц. Так, нарушение тайны переписки, телефонных переговоров
и телеграфных сообщений граждан является уголовным преступлением и
наказывается исправительными работами на срок до одного года или штрафом
до ста минимальных зарплат или в размере заработной платы или иного
дохода осужденного за период до одного месяца, либо обязательными
работами на срок до 180 часов (ст. 138 УК РФ).
Законом предусмотрены процессуальные гарантии охраны тайны личной жизни,
соответствующие обязанности должностных лиц.
В гражданском судопроизводстве оглашение в суде переписки и телеграфных
сообщений допустимо лишь с согласия лиц, между которыми эти переписка и
телеграфные сообщения велись. На предварительном следствии действует
принцип недопустимости разглашения данных предварительного следствия, в
том числе касающихся личной жизни граждан. Следователь вправе
предупредить защитника, свидетелей, потерпевшего и иных участников
процесса (например, экспертов, переводчиков и других лиц, присутствующих
при производстве следственных действий) о недопустимости разглашения
имеющихся в деле сведений без его разрешения.
Гласность судебного разбирательства в уголовном судопроизводстве может
быть ограничена по делам о сексуальных преступлениях, а также по другим
делам с целью предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах
жизни участвующих в деле лиц (ст. 18 УПК).
Статья 24
1. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной
жизни лица без его согласия не допускаются.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их
должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с
документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и
свободы, если иное не предусмотрено законом.
Комментарий к статье 24
В нашей стране проблема защиты прав личности при работе с информацией о
гражданах (персональными данными) до последнего времени не считалась
актуальной. Изменение концептуальных подходов ко многим явлениям жизни
нашего общества, и прежде всего к их гуманитарной стороне, коснулось и
охраны прав граждан, в том числе защиты личности от несанкционированного
сбора персональных данных, от злоупотреблений, возможных при сборе,
обработке и распространении информации персонального характера.
Конституция в качестве обязательного условия сбора, хранения,
использования и распространения информации о частной жизни лица
устанавливает согласие этого лица. Конституционная норма не связывает
защиту информации о частной жизни с гражданством лица, поэтому можно
сделать вывод, что на территории Российской Федерации такая защита
предоставляется любому человеку независимо от того, является он
гражданином Российской Федерации или нет.
Норма Конституции сформулирована широко, что обязывает всех соблюдать
установленный порядок сбора, хранения, использования и распространения
информации о частной жизни лица. Эта обязанность возлагается не только
на государственные органы власти и управления, предприятия и
организации, но и на коммерческие и общественные организации и
предприятия, а также на граждан.
Часть 1 ст. 24 устанавливает общее правило, которое действует в границах
пользования правами и свободами, установленными ч. 3 ст. 55 Конституции.
Так, не требуется согласия лица на сбор, хранение, использование и
распространение сведений о нем при проведении следствия, дознания,
оперативно – розыскных мероприятий. Порядок работы правоохранительных
органов с информацией персонального характера регулируется
процессуальным, прежде всего уголовно – процессуальным,
законодательством. Указанные органы не вправе выходить за рамки закона.
В случае нарушения конституционного права личности на соблюдение порядка
сбора, хранения, использования и распространения информации
персонального характера заинтересованное лицо вправе обратиться за
защитой в судебные органы.
В ч. 1 ст. 24 определены основные принципы правового режима информации о
частной жизни, созданы основы для дальнейшего нормотворчества.
Предполагается разработка проекта федерального закона, детально
регулирующего порядок работы с информацией персонального характера и
направленного на защиту прав личности. УК РФ 1996 г. предусматривает
ответственность за наиболее серьезные нарушения неприкосновенности
частной жизни.
Часть 2 ст. 24 возлагает на органы государственной власти и местного
самоуправления, на должностных лиц этих органов обязанность обеспечить
возможность ознакомления каждого с документами и материалами,
непосредственно затрагивающими его права и свободы.
Эта норма права существовала и до принятия Конституции 1993 г. ,
однако механизм реализации этого права граждан не был предусмотрен, в
связи с чем далеко не всегда граждане могли им воспользоваться.
——————————–
См.: Декларация прав и свобод человека и гражданина // ВВС. 1991. N
52. Ст. 1865.
В развитие Конституции Президент Российской Федерации 31 декабря 1993 г.
подписал Указ “О дополнительных гарантиях права граждан на информацию”
. Согласно Указу деятельность государственных органов, организаций и
предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна
осуществляться на принципах информационной открытости, что выражается в
доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес
или затрагивающей их личные интересы, а также в систематическом
информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях.
——————————–
САПП. 1994. N 2. Ст. 74.
Предоставляемое Конституцией право ознакомления с документами и
материалами, затрагивающими права и свободы, связано с некоторыми
ограничениями: ознакомиться с такими документами и материалами могут
только лица, чьих прав и свобод они касаются. Следовательно, круг лиц
ограничивается непосредственно заинтересованными лицами, а круг
документов и материалов – только теми, в которых затрагиваются права и
свободы обращающихся за информацией лиц.
Существует и еще одно ограничение: заинтересованное лицо может
воспользоваться предоставленным ему правом, если иное не предусмотрено
законом. Следует подчеркнуть: законом, а не любым подзаконным актом.
Поэтому, если орган власти или должностное лицо отказывает в
ознакомлении с документами и материалами, обосновывая свой отказ
ведомственной инструкцией, а не законом, такой отказ следует признать
противоречащим Конституции и, следовательно, подлежащим обжалованию
заинтересованным лицом.
В то же время целый ряд прав и обязанностей, прежде всего политических,
принадлежит практически всем гражданам Российской Федерации, в связи с
чем круг лиц, которые имеют право ознакомиться с соответствующей
информацией, неограничен. Гражданин, выступая в качестве избирателя,
участника референдума, организатора демонстраций и манифестаций, должен
иметь возможность доступа к официальным документам, регулирующим данные
отношения. Эта информация представляет общественный интерес и должна
быть открытой и доступной.
В развитие Конституции разрабатывается проект федерального закона “О
праве на информацию”, который должен установить механизм реализации и
гарантии осуществления этого права. Статья 40 этого закона устанавливает
ответственность должностного лица за неправомерный отказ в
предоставлении гражданину информации, непосредственно затрагивающей его
права и свободы.
Определенной гарантией доступа к информации служит принятый 21 июля 1993
г. Закон Российской Федерации “О государственной тайне” ,
установивший наряду с правовым режимом информации, содержащей
государственную тайну, порядком ограничения доступа к информации
перечень сведений, которые не могут иметь режим ограниченного доступа.
——————————–
РГ. 1993. 21 сент.
Возможности и основания получения необходимых документов в других,
помимо государственной, сферах Конституцией прямо не предусмотрены,
однако эти вопросы урегулированы в законодательных и подзаконных актах в
отношении отдельных видов информации, в частности экологической и
медицинской.
Статья 25
Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли
проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным
законом, или на основании судебного решения.
Комментарий к статье 25
По Международному пакту о гражданских и политических правах никто не
может подвергаться произвольным или незаконным посягательствам на
неприкосновенность его жилища. Конституционный принцип
неприкосновенности жилища означает запрет входить в него против воли
проживающих там лиц. Доступ в жилище посторонних лиц возможен лишь при
ясно выраженном согласии проживающих в нем граждан. Каждый человек имеет
право на обособление, уединение в занимаемом им и его близкими
помещении. Все, что происходит в жилище, не может быть предано гласности
без согласия заинтересованных лиц. Неприкосновенность жилища
представляет собой одно из проявлений права на неприкосновенность
частной жизни (см. комментарий к ст. 23). Неприкосновенны личные бумаги,
дневники и иные материалы, хранящиеся в жилище. Тайна всего
происходящего в жилище гарантируется принципом его неприкосновенности.
Понятие неприкосновенности жилища связано исключительно с проникновением
в него посторонних для проживающих в этом помещении лиц. Не будет
нарушением этого права, если в жилище принудительно, против воли
остальных проживающих вселится кто-то из имеющих право на это жилое
помещение. Помощь в этом случае работников милиции или соседей не будет
расценена как нарушение неприкосновенности занимаемого жилого помещения.
Воспрепятствование снаружи вхождению в жилое помещение его законных
владельцев, допустим опечатыванием двери в кооперативном жилом доме
председателем жилищно – строительного кооператива, не означает нарушения
права на неприкосновенность жилища, хотя и может быть оценено как
превышение полномочий председателем кооператива, как самоуправные
действия, как нарушение жилищных (права пользования) или имущественных
(права собственности на жилище) прав проживающих там лиц.
Под жилищем понимается не только место жительства, но и место
пребывания. К жилищу не относятся надворные постройки, погреба, амбары,
гаражи и другие помещения, отделенные от жилых построек, не используемые
для проживания людей. Местом жительства считаются жилой дом, квартира,
служебное жилое помещение, специализированный дом (общежитие, гостиница
– приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких
престарелых, дом – интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также
иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно
проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма),
договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации.
Место пребывания – это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат,
кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также
жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, где он
проживает временно, например дача, садовый домик (ст. 2 Закона РФ “О
праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” ).
——————————–
ВВС. 1993. N 32. Ст. 1227.
Только лица, наделенные правом пользования или правом собственности на
занимаемое жилое помещение как место жительства или место пребывания,
подтверждаемым правоустанавливающими документами (договоры аренды,
найма, субаренды, поднайма, ордер, свидетельство о праве собственности и
т.п.), или должностными лицами, или титулодержателями и т.п., обладают
основным правом на неприкосновенность жилища. Любое вселение по воле
проживающих на законном основании в жилое помещение (в том числе на
время), которое становится местом жительства или местом проживания
вселенного, наделяет его основным правом на неприкосновенность занятого
помещения. Вселение вопреки воле проживающих на законном основании
рассматривается как самовольное, самоуправное и является основанием для
привлечения виновных к ответственности (ст. 166 Кодекса об
административных правонарушениях) и выселения.
Норма Конституции защищает владельцев жилища от любых посягательств на
него граждан, должностных лиц, государственных органов, коммерческих
структур и т.д.
Лицо, полагающее, что должностные лица, или государственные органы, или
юридические лица, или граждане нарушили его право на неприкосновенность
жилища, вправе обжаловать их действия в вышестоящие в порядке
подчиненности органы, прокуратуру или суд. При этом пострадавшие вправе
требовать возмещения ущерба, причиненного этими незаконными действиями.
В случае нарушения данного права соответствующий руководитель, прокурор
или судья обязаны принять меры к его восстановлению, возмещению
причиненного ущерба и привлечению виновных к ответственности, а
должностные лица, допустившие злоупотребления властью или превышение
служебных полномочий, несут должностную, административную либо уголовную
ответственность.
Вместе с тем установленное Конституцией право на неприкосновенность
жилища может быть ограничено федеральным законом или на основе судебного
решения. Настоящая статья это предусматривает. Пленум Верховного Суда
Российской Федерации в своем Постановлении от 24 декабря 1993 г. ,
исходя из того, что никто не вправе проникать в жилище против воли
проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным
законом, или на основании судебного решения, обязал все суды общей
юрисдикции и военные суды рассматривать материалы, подтверждающие
необходимость проникновения в жилище, если таковые представляются в суд.
Эти материалы направляются судье уполномоченными на то органами и
должностными лицами в соответствии с УПК и Законом РФ “Об оперативно –
розыскной деятельности” (ст. 9) .
——————————–
БВС. 1994. N 3. С. 12.
СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
Рассмотрение материалов об ограничении права на неприкосновенность
жилища при проведении оперативно – розыскных мероприятий осуществляется
судами по месту проведения таких мероприятий. Судья не вправе отказать в
рассмотрении таких материалов. Основанием для решения судьей вопроса о
проведении указанных оперативно – розыскных мероприятий является
мотивированное постановление руководящего органа, осуществляющего
оперативно – розыскные мероприятия.
По результатам рассмотрения материалов судья разрешает проведение
соответствующего оперативно – розыскного мероприятия либо отказывает в
его проведении, о чем выносит мотивированное постановление. Такие
материалы должны рассматриваться судьей единолично и незамедлительно.
Срок действия этого постановления не может превышать 6 месяцев. В
случае, если судья не дал разрешения на проведение указанных действий,
уполномоченные на то органы и должностные лица вправе обратиться по тому
же вопросу в вышестоящий суд.
Аналогичное право входить в жилые помещения, используемые для
предпринимательской деятельности, против воли проживающих в них граждан
предоставлено сотрудникам органов налоговой полиции, о чем они также
обязаны уведомить прокурора в течение 24 часов с момента проникновения
(ст. 11 Закона РФ “О федеральных органах налоговой полиции” ).
——————————–
ВВС. 1993. N 29. Ст. 1114.
Таким же правом наделены сотрудники милиции. Согласно ст. 11 Закона “О
милиции” работники милиции для выполнения возложенных на нее
обязанностей имеют право входить беспрепятственно в жилые помещения
граждан и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в
совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать,
что там совершено или совершается преступление или произошел несчастный
случай, а также для обеспечения личной и общественной безопасности при
стихийных бедствиях, авариях, массовых беспорядках. О всех случаях
проникновения в жилище против воли проживающих в них граждан милиция
уведомляет прокурора в течение 24 часов.
——————————–
ВВС. 1991. N 16. Ст. 503.
Право на неприкосновенность жилища ограничивается на законных основаниях
при проведении обыска или выемки по уголовному делу.
Обыск – это следственное действие, заключающееся в отыскании и изъятии
предметов или документов, имеющих доказательственное значение по делу, в
частности в жилых помещениях, где, по имеющимся данным, они могут быть
спрятаны. Обыск может производиться и для обнаружения разыскиваемых лиц
(ст. 167 – 170 УПК).
Выемка – это следственное действие, состоящее в изъятии указанных
предметов, документов, денег и других ценностей, в частности в жилых
помещениях, у лиц, где они, по имеющимся данным, находятся, если для их
обнаружения нет надобности в проведении поисков.
В ходе обыска и выемки допускается осмотр личных бумаг обыскиваемого,
предметов и документов, содержащих информацию о личной, интимной жизни
граждан, ограничивается право на уединение и общение с другими лицами,
на отдых и использование свободного времени по своему усмотрению. При
ознакомлении с документами и личными бумагами обыскиваемого могут стать
известными сведения, составляющие личные тайны его и других лиц. В
процессе поисков имуществу обыскиваемого может быть причинен ущерб.
Сопровождающая обыск или выемку огласка может причинить определенный
моральный вред гражданам, известное ущемление их чести и достоинства.
Поэтому обыск или выемка производятся по мотивированному постановлению
следователя и с санкции прокурора или на основании судебного решения,
предъявляемых лицам, у которых они производятся. Лишь в случаях, не
терпящих отлагательства, обыск может быть произведен без санкции
прокурора, но с последующим сообщением прокурору в течение суток о
производстве обыска. При обыске и выемке в жилище гражданина должно быть
обеспечено присутствие лица, у которого производятся обыск или выемка,
либо совершеннолетних членов его семьи. Лица, у которых производится
обыск, при всех действиях следователя могут делать заявления по поводу
этих действий, подлежащие занесению в протокол.
Обыск и выемка в ночное время, кроме случаев, не терпящих
отлагательства, не допускаются.
О производстве обыска и выемки следователь составляет протокол, в
котором указываются все изымаемые предметы и документы, добровольность
их выдачи и иные обстоятельства. Копия протокола вручается под расписку
лицу, у которого были произведены обыск, выемка, или совершеннолетним
членам семьи, а при их отсутствии – представителю местной администрации
или жилищно – эксплуатационной организации (ст. 167 – 170, 176, 177
УПК).
Судебный исполнитель при выполнении своих служебных обязанностей вправе
входить в жилое помещение, занимаемое должником, для наложения ареста на
имущество, или изъятия у него определенных предметов, или выселения
проживающих в силу судебного решения.
Нарушение неприкосновенности жилища граждан закон квалифицирует как
преступление по ст. 139 УК. Эта статья предусматривает также незаконное
проникновение в жилище, совершенное с применением насилия или с угрозой
его применения, а также совершение лицом с использованием своего
служебного положения.
Ответственность предусматривается за умышленное незаконное проникновение
в жилище, в котором владелец может и не находиться (быть в командировке,
на лечении), совершенное против воли проживающего в нем лица. Если же
кто-то оказался в чужом жилище по ошибке или недоразумению,
ответственность исключается. За нарушение неприкосновенности жилища
отвечают как должностные лица, так и частные (например, соседи),
достигшие 16 лет.
Не является преступлением действие, хотя и подпадающее под признаки ст.
139 УК, но совершенное в состоянии крайней необходимости, т.е. для
устранения опасности, непосредственно угрожающей личности, охраняемым
законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла
быть устранена иными средствами и при этом не было допущено превышения
пределов крайней необходимости (ч. 1 ст. 39 УК). Например, пожарники
могут нарушать неприкосновенность жилого помещения для тушения огня.
Если лицо вторглось в жилище с применением насилия (над владельцем, его
родственниками, знакомыми и др.), оно помимо ответственности за
нарушение неприкосновенности жилища подлежит ответственности за
соответствующее насилие по статьям УК о преступлениях против личности
(телесные повреждения, побои и т.п.). Проникновение в жилище с целью
похищения находящегося в нем имущества наказывается как самостоятельное
преступление – кража, грабеж или разбой (п. “в” ч. 2 ст. 158, п. “в” ч.
2 ст. 161, п. “в” ч. 2 ст. 162 УК) – и полностью охватывается этими
преступлениями. В таких случаях ст. 139 УК не применяется.
Статья 26
1. Каждый вправе определять и указывать свою национальную
принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию
своей национальной принадлежности.
2. Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор
языка общения, воспитания, обучения и творчества.
Комментарий к статье 26
Национальность – явление, определяемое совокупностью ряда факторов,
прежде всего языком, приверженностью к традициям и культуре
определенного народа. Это самоидентификация человека, связанная с
осознанием им принадлежности к тому или иному народу (этносу).
В соответствии с подзаконными актами, действовавшими в Российской
Федерации до принятия новой Конституции, национальность человека
определялась на основании национальной принадлежности родителей,
указанной в их удостоверениях личности. Исключение из сложившейся
практики имело место лишь тогда, когда родители принадлежали к различным
национальностям. Только в этом случае человек мог самостоятельно
определить, какую из национальностей родителей он хочет указать в своем
паспорте.
Комментируемая статья Конституции совершенно по-новому решает данную
проблему. Указание собственной национальности – это не обязанность, а
право человека. Конституция в ч. 1 ст. 26 признает право каждого
свободно определять и указывать свою национальную принадлежность.
Следует подчеркнуть, что закрепление данного права обусловлено
отрицанием правового значения признака национальности для каждого
конкретного человека и означает свободу его самоопределения в решении
вопроса о своей национальности.
Для обеспечения соблюдения права свободно определять и указывать свою
национальность важное значение имеет и закрепленное в Конституции
положение о том, что никто не может быть принужден к определению и
указанию своей национальной принадлежности. Это прежде всего означает,
что на свободу выбора гражданином своей национальности государство не
должно влиять никаким образом.
Определение национальной принадлежности не влечет никаких правовых
последствий и не влияет на правовой статус личности. Национальность не
может явиться основанием для предоставления лицу каких-либо особых
привилегий, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и
гражданина независимо от национальности и языка (см. комментарий к ст.
19).
В то же время значение национальной принадлежности человека не следует
недооценивать. Право сохранения и развития национальных особенностей
входит в состав основных, неотъемлемых прав народа и личности,
зафиксированных в основных международно – правовых актах.
Право, предусмотренное ч. 2 ст. 26, – это неотъемлемое право гражданина
Российской Федерации. Гражданин может пользоваться своим языком, где бы
он ни находился, имеет равные языковые права независимо от
происхождения, социального и имущественного положения, расовой и
национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и
места проживания.
Свободен человек и в языке творческой деятельности. Он вправе писать
стихи и прозу, научные и публицистические произведения, заниматься
театральной и концертной деятельностью на любом удобном для него языке.
Вместе с тем многосторонние хозяйственные связи между различными частями
многонационального Российского государства, миграция населения и иные
факторы интернационализации требуют также обеспечить возможность каждому
гражданину России свободно использовать не только свой язык, но и любой
другой, которым он владеет. В государстве, заботящемся о личности и ее
интересах, не должно быть никаких препятствий, ограничений и привилегий
по языковому признаку. Никто не вправе навязывать человеку использование
того или иного языка помимо его воли. Нарушение языковых прав народов и
личности влечет за собой ответственность по закону.
Вопросы пользования родным языком, свободного выбора языка общения,
воспитания, обучения и творчества (обычно это язык той этнической
группы, к которой человек принадлежит) регламентируются Законом РСФСР о
языках народов РСФСР от 25 октября 1991 г. Его нормы
распространяются на граждан Российской Федерации, а также на лиц без
гражданства, проживающих на территории Российской Федерации.
——————————–
ВВС. 1991. N 50. Ст. 1740.
Язык бытового общения между людьми свободно определяется двумя сторонами
по их взаимному согласию. В ст. 2 Закона специально определено, что
Закон не устанавливает юридические нормы использования языков народов
России в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в
деятельности общественных и религиозных объединений и организаций.
Законодательно закреплено, что государство гарантирует гражданам
Российской Федерации осуществление основных политических, экономических,
социальных и культурных прав независимо от знания ими какого-либо языка.
Незнание языка не может служить основанием для ограничения языковых прав
граждан России. В Законе также установлено, что отказ в обслуживании
граждан под предлогом незнания языка недопустим и влечет за собой
ответственность согласно законодательству Российской Федерации и
республик в ее составе.
Российским гражданам, не владеющим государственным языком Российской
Федерации и государственным языком (языками) республики в ее составе,
предоставляется право выступать на заседании, совещании, собрании в
государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях
на том языке, которым они владеют. В случае необходимости обеспечивается
соответствующий перевод.
Граждане России вправе обращаться в государственные органы, организации,
на предприятия и в учреждения Российской Федерации с предложениями,
заявлениями, жалобами на государственном языке Российской Федерации,
родном языке или на любом другом языке народов России, которым они
владеют.
В судопроизводстве и делопроизводстве в правоохранительных органах
лицам, участвующим в деле, не владеющим языком или языками, на которых
ведется процесс, гарантируется возможность пользоваться услугами
переводчика в процессуальных действиях, в том числе для дачи объяснений,
показаний и полного ознакомления с материалами дела, а также
гарантируется право выступать в суде на родном языке.
В российском Законе “Об образовании” определяется, что язык (языки),
на котором ведется обучение и воспитание в общеобразовательном
учреждении, определяется учредителем и (или) уставом образовательного
учреждения. Регламентация этого вопроса осуществляется также и в
республиканских законах о языках. Так, в Законе Республики Тыва “О
языках” устанавливается, что по возможности в профессионально –
технических, средних специальных и высших учебных заведениях республики
независимо от ведомственной подчиненности воспитание и обучение ведутся
параллельно на тувинском и русском языках на основе принципа
преемственности языка воспитания и обучения.
——————————–
СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.
Тувинская правда. 1991. 22 янв.
Право выбора воспитательно – образовательного учреждения с тем или иным
языком воспитания и обучения детей принадлежит родителям или заменяющим
их лицам.
В соответствии с ч. 5 ст. 9 Закона “О языках народов РСФСР” гражданам
России, проживающим в своих национально – государственных и национально
– территориальных образованиях, а также не имеющим таковых,
представителям малочисленных народов и этнических групп государство
оказывает содействие в организации различных форм воспитания и обучения
на родном языке независимо от их количества и в соответствии с их
потребностями (см. также комментарий к ст. 68).
Статья 27
1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации,
имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и
жительства.
2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации.
Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться
в Российскую Федерацию.
Комментарий к статье 27
Признанные ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических
правах и ст. 3 Протокола N 4 к Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод от 16 сентября 1963 г. свобода граждан на
передвижение внутри страны и право покидать свою страну и возвращаться в
нее нарушались в нашей стране на протяжении десятилетий. Между тем, не
обладая данным правом, личность не может реализовать свои неотъемлемые
права человека, в частности на труд, свободу творчества, право
собственности, право на основание семьи и др. Еще до принятия
Конституции Российской Федерации вступил в действие Закон РФ “О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” от 25 июня 1993
г.
——————————–
ВВС. 1993. N 32. Ст. 1227.
В Законе различаются место жительства гражданина и место его пребывания.
Согласно ст. 2 Закона место жительства характеризуется постоянным или
преимущественным проживанием, место пребывания – временным (гостиница,
дом отдыха, больница, пансионат и т.д.).
Прибыв на новое место жительства, гражданин обязан в течение семи дней
обратиться в органы регистрационного учета граждан, входящие в органы
внутренних дел (ст. 4), с заявлением в установленной форме, предъявив
паспорт или иной документ, удостоверяющий личность. Гражданин
предъявляет также документ, являющийся основанием для его вселения в
жилое помещение, – ордер, договор, заявление лица, предоставившего
гражданину жилое помещение, или иной документ, удостоверяющий личность,
или его заверенную копию (ст. 6 Закона). Граждане, прописанные по месту
постоянного жительства, считаются прошедшими регистрацию.
Рассматриваемое право может быть ограничено в пограничной полосе, в
закрытых военных городках, в закрытых административно – территориальных
образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где
введены особые условия и режимы проживания в связи с опасностью
инфекционных или массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей, а
также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение
(ст. 8 Закона).
Реализация указанного Закона требовала конкретизации процедур и
разработки новых видов документов при регистрации. Однако данные
требования Закона на протяжении 1993 – 1994 гг. ни Минюстом, ни МВД
России не были выполнены. В итоге сложившаяся ситуация приобрела
характер бюрократического блокирования этой важнейшей конституционной
свободы. Это нарушение было прекращено Конституционным Судом Российской
Федерации, вынесшим 25 апреля 1995 г. Постановление по делу о проверке
конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса
РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой, касающееся соблюдения
установленного порядка вселения граждан в жилое помещение, включая и
правила прописки .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1708.
В Постановлении нормативные акты о прописке были определены как
недействующие. Было также указано, что ст. 27 Конституции является
непосредственно действующей и каждый, кто законно находится на
территории Российской Федерации, имеет право на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства.
Указанное Постановление форсировало принятие соответствующего
управленческого акта, и 17 июля 1995 г. Постановлением Правительства
Российской Федерации были утверждены Правила регистрации и снятия
граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации,
перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939.
Данные Правила содержат общие положения, регулирующие регистрацию
граждан по месту жительства и по месту пребывания, снятие граждан с
регистрационного учета. Правила определяют особый порядок регистрации
определенных категорий граждан, в том числе военнослужащих, граждан, чьи
условия работы связаны с постоянным передвижением, временных
переселенцев. Особая форма регистрации определена для беженцев, которые,
как и вынужденные переселенцы, должны предъявить при регистрации не
только документы, удостоверяющие личность, но и удостоверение о
признании их беженцами или вынужденными переселенцами, выданное в
установленном порядке Федеральной миграционной службой России или ее
территориальными органами.
Согласно ст. 2 Правил регистрационный учет устанавливается с целью
обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и
свобод, а также исполнения ими своих обязанностей перед другими
гражданами, государством и обществом.
Граждане, прибывшие к месту пребывания на срок свыше 10 дней, обязаны в
трехдневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничные дни)
обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию. Органы
регистрационного учета в трехдневный срок со дня поступления документов
регистрируют в установленном порядке этих граждан (ст. 9, 12).
Согласно ст. 10 Правил регистрация граждан по месту пребывания в жилых
помещениях, не являющихся их местом жительства, осуществляется в
основном на срок до трех месяцев.
Регистрирующие органы обязаны в случае отказа в регистрации в течение
трех дней известить об этом заявителя (ст. 13, 22 Правил).
В ст. 12 Правил перечисляются условия регистрации как по месту
жительства, так и по месту пребывания. Среди них – требование
письменного согласия нанимателя и совместно проживающих с ним членов
семьи в домах государственного или муниципального жилого фонда,
собственника жилого помещения на вселение к нанимателю или арендатору
этого жилого помещения и др.
Регистрация в случае вселения несовершеннолетних детей к родителям,
супруга, нетрудоспособных детей к родителям согласно ст. 12(а) Правил не
сопровождается ограничениями. Правила указывают основания снятия
гражданина с регистрационного учета по месту жительства. Среди них –
изменение места жительства, призыв на военную службу, признание
безвестно отсутствующим на основании вступившего в законную силу решения
суда, смерти или объявление решением суда умершим на основании
свидетельства о смерти. Для регистрации необходимо письменное согласие
нанимателя и всех совместно проживающих с ним совершеннолетних членов
его семьи, в том числе бывших членов семьи, проживающих в этом же
помещении. Кроме того, для регистрации в домах жилищно – строительного
или жилищного кооператива требуется письменное согласие правления на
сдачу внаем членом кооператива занимаемого им жилого помещения, если
этот член кооператива не является собственником этого помещения. Статья
12 Правил приводит также иные случаи.
В ст. 20 Правил указывается, что регистрация оплачивается согласно
законодательству о государственной пошлине. В настоящее время за
регистрацию граждан Российской Федерации по месту их жительства, а также
за регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на
территории Российской Федерации свыше 183 дней в году, взимается
государственная пошлина в размере одного процента от минимального
размера оплаты труда .
——————————–
См.: Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации “О государственной пошлине” (п. 1 ст. 7) // СЗ РФ.
1996. N 1. Ст. 19.
Министерством внутренних дел разработаны новые формы заявлений,
свидетельств, удостоверяющих регистрацию граждан. За нарушение правил
регистрации наступает административная ответственность.
Закон и принятые Правила предоставляют гражданам право обжаловать
действие или бездействие государственных и иных органов, предприятий,
учреждений, организаций, должностных лиц, а также юридических и
физических лиц, нарушающих рассматриваемое право. Гражданин может
обратится в суд или в вышестоящий орган, которому подчиняются указание
лица или организации.
Конституционный Суд Российской Федерации, защищая избирательные права
временных переселенцев, указал на недопустимость нарушения права на
свободу передвижения (см. комментарий к ст. 32).
На обязательность защиты данного права ориентировал суды Пленум
Верховного Суда Российской Федерации, указав на необходимость соблюдения
установленного законодательством регистрационного учета граждан
Российской Федерации .
——————————–
См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации “О
некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации
при осуществлении правосудия” // РГ. 1995. 28 янв.
Таким образом, введение регистрационного учета граждан Российской
Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации говорит о преодолении прежнего режима прописки и
возвращении личности важнейшей конституционной свободы. В то же время
регистрация не является основанием ограничения или реализации права на
жилище, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской
Федерации от 25 апреля 1995 г.
Часть 2 ст. 27 утверждает право свободно выезжать за пределы России и
право российских граждан беспрепятственно возвращаться на ее территорию.
В российском законодательстве пока нет специального закона,
регулирующего порядок въезда и выезда российских граждан за границу. 22
декабря 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации принял
Постановление, согласно которому с 1 января 1993 г. на территории России
действует союзный Закон “О порядке выезда из СССР и въезда в СССР
советских граждан” от 20 мая 1991 г.
——————————–
ВВС. 1993. N 1. Ст. 19.
Выезд из России за рубеж осуществляется по заграничным паспортам. В
паспорте указывается, что он выдан для временного выезда из Российской
Федерации или выезда для постоянного жительства за рубежом. Срок
действия заграничного паспорта составляет пять лет. Этот срок может быть
продлен.
Для того чтобы получить заграничный паспорт, российский гражданин должен
обратиться с заявлением в паспортно – визовую службу органов внутренних
дел по месту жительства. Заявления граждан о выдаче заграничного
паспорта для временного пребывания за рубежом рассматриваются в течение
месяца. Если же поездка связана с необходимостью срочного лечения
выезжающего или смертью либо серьезной болезнью родственника,
проживающего за границей, заявление должно быть рассмотрено в течение
трех рабочих дней.
Заявление о выдаче заграничного паспорта для постоянного проживания за
рубежом рассматривается в течение трех месяцев.
Закон (ст. 7) определяет случаи отказа в выдаче заграничного паспорта.
Так, гражданину может быть временно отказано в выдаче паспорта, если:
– он осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, или
действуют иные договорные, контрактные обязательства, препятствующие
выезду из России, – до прекращения действия обязательств, препятствующих
выезду;
– против него возбуждено уголовное дело – до окончания производства по
делу;
– он осужден за совершение преступления – до отбытия наказания и
освобождения от наказания;
– он уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, –
до исполнения обязательств;
– он сообщил о себе заведомо ложные сведения;
– он приписан к призывному участку и подлежит призыву на действительную
срочную службу – до прохождения действительной срочной военной службы
или освобождения от нее в соответствии с российским законодательством;
– ему предъявлен гражданский иск в суде – до окончания производства по
делу;
– он по приговору суда признан особо опасным рецидивистом или состоит
под административным надзором милиции – до погашения судимости или
прекращения надзора.
Гражданам, которым известны сведения, составляющие государственную
тайну, выезд из России может быть не разрешен до истечения пятилетнего
срока с момента прекращения их доступа к таким сведениям. Однако
комиссия, образуемая в соответствии со ст. 12 Закона от 20 мая 1991 г.
Правительством, может в индивидуальном порядке продлить этот срок с
учетом подтвержденного документами факта ознакомления гражданина со
сведениями, составляющими государственную тайну. Отнесение сведений к
составляющим государственную тайну осуществляется в соответствии с
Законом Российской Федерации о государственной тайне от 21 июля 1993 г.,
Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к
различным степеням секретности, которые были утверждены Постановлением
Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г., и Перечнем
сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденным Указом
Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 37. Ст. 3619; N 49. Ст. 4775.
Отказ в выдаче заграничного паспорта гражданину, которому известны
сведения, составляющие государственную тайну, обжалуется в комиссию,
образуемую Правительством. 19 марта 1993 г. Правительство Российской
Федерации образовало Межведомственную комиссию по рассмотрению обращений
граждан Российской Федерации в связи с отказами им в выдаче заграничного
паспорта или временными ограничениями на выезд за рубеж .
Межведомственная комиссия рассматривает жалобы граждан на отказ в выдаче
заграничного паспорта в связи с тем, что им известны сведения,
составляющие государственную тайну. Межведомственная комиссия должна
ответить гражданину по существу его жалобы в письменном виде в
трехмесячный срок со дня поступления ей жалобы. Решения Межведомственной
комиссии о выдаче гражданину заграничного паспорта подлежат исполнению в
месячный срок, если иное не установлено в решении. Если гражданин не
удовлетворен результатами рассмотрения его жалобы Межведомственной
комиссией, он вправе обжаловать ее решение в суд (ст. 12 Закона от 20
мая 1991 г.).
——————————–
САПП. 1993. N 12. Ст. 1059.
Согласно Закону (ст. 8) в случаях, когда: а) против гражданина
возбуждено уголовное дело; б) он осужден за совершение преступления; в)
по приговору суда признан особо опасным рецидивистом; г) состоит под
административным надзором, – гражданин лишен права обжаловать отказ в
выдаче заграничного паспорта. Если гражданин уклоняется от исполнения
обязательств, возложенных на него судом, сообщил о себе заведомо ложные
сведения, он вправе обжаловать отказ в выдаче заграничного паспорта в
вышестоящий орган внутренних дел, который обязан дать ответ в течение
трех месяцев. Если гражданин не удовлетворен результатами рассмотрения,
он вправе обратиться в суд.
Согласно ст. 27 Конституции и ст. 1 указанного Закона от 20 мая 1991 г.
российский гражданин не может быть также произвольно лишен права на
въезд в Россию.
Статья 28
Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая
право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию
или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять
религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.
Комментарий к статье 28
Содержание рассматриваемой статьи соответствует ст. 18 Пакта о
гражданских и политических правах и ст. 9 Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод.
Статья 28 Конституции возвращает наше общество к основам демократии,
согласно которым человек вправе свободно и гласно исповедовать свою
веру, не подвергаясь преследованиям и дискриминации со стороны
государства и общества.
Нетерпимость и дискриминация на основе религии или убеждений означают
любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на
религии или убеждениях и имеющее целью или следствием уничтожение или
умаление признания, пользования или осуществления на основе равенства
прав человека и основных свобод .
——————————–
См.: ст. 2 Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и
дискриминации на основе религии или убеждений от 25 ноября 1981 г. //
СССР и международное сотрудничество в области прав человека. М., 1989.
С. 509.
Никто не должен подвергаться принуждению в выборе религии или при
изменении вероисповедания.
С учетом исторического развития нашего общества свобода совести
конкретизирована в праве не исповедовать никакой религии. Указание на
это снимает социальную напряженность в обществе, в котором миллионы
людей не исповедуют никакой религии, могут руководствоваться
атеистическим философским мировоззрением.
Признание права каждого свободно действовать в соответствии с избранными
религиозными императивами означает свободу быть членом уже существующих
религиозных объединений, основывать новые, беспрепятственно осуществлять
культовые обряды, издавать и распространять религиозную литературу,
получать образование в религиозных учебных заведениях.
Действие ст. 28 связано с действием ст. 13, 14, 29 Конституции. Ее
реализация обеспечена законодательством Российской Федерации. Закон “О
свободе вероисповеданий” был принят раньше действующей Конституции,
но его содержание полностью соответствует ст. 28 Конституции. Закон
достаточно полно перечисляет правомочия, конкретизирующие свободу
вероисповедания, в том числе касающиеся ребенка и его родителей. В ст. 9
Закона указывается, что ребенок имеет право свободно выражать свое
мнение, право на свободу совести. Родители ребенка или его опекуны, в
свою очередь, вправе обеспечить его религиозное и нравственное
воспитание.
——————————–
ВВС. 1990. N 21. Ст. 240.
Закон определил широкий спектр прав религиозных объединений, как имеющих
многовековую историю (например, Русской православной церкви), так и
создаваемых в настоящее время. Статья 17 определяет религиозное
объединение как добровольное объединение совершеннолетних граждан,
образованное с целью совместного осуществления их права на свободу
вероисповеданий, в том числе для совместного исповедания и
распространения веры. В статье дано понятие исповедания веры как
совершение культа, распространение своих убеждений в обществе
непосредственно или через средства массовой информации, миссионерскую
деятельность, дела милосердия и благотворительности, религиозное
обучение и воспитание, подвижническую деятельность (монастыри, скиты и
проч.), паломничество и иную деятельность, определяемую соответствующими
вероучениями и предусмотренную уставом (положением) данного объединения.
В ст. 9 Закона признано право на преподавание вероучений и религиозное
воспитание, которые могут осуществляться в негосударственных учебных и
воспитательных заведениях, частным образом на дому или при религиозном
объединении, а также по желанию граждан представителями религиозных
объединений с зарегистрированным уставом в любых дошкольных и учебных
заведениях и организациях.
Закон также подробно регламентировал порядок образования религиозных
организаций, подтвердил их права в области совершения религиозных
обрядов и церемоний, производства, приобретения, распространения
религиозной литературы и предметов религиозного назначения,
благотворительной деятельности, международных связей и контактов.
Регламентирован порядок регистрации устава религиозных организаций, их
деятельности в системе общественных отношений, прекращения их
деятельности.
В Законе (ст. 5, 6) подробно конкретизированы гарантии свободы
вероисповедания, среди них – равноправие верующих и созданных ими
организаций, религиозных объединений, запрет на указание в официальных
документах отношения гражданина к религии, тайна исповеди.
Согласно ст. 13 священнослужитель не может допрашиваться или давать
объяснения кому бы то ни было по обстоятельствам, которые стали
известными из исповеди. Лица, виновные в нарушении законодательства о
свободе совести и вероисповеданий, несут уголовную, административную и
иную ответственность. Согласно уголовному законодательству
воспрепятствование законному осуществлению права на свободу совести и
вероисповедания, наказывается штрафом, исправительными работами или
арестом (ст. 148 УК).
За оскорбление чувств и убеждений граждан в связи с их отношением к
религии с использованием с этой целью средств массовой информации или в
иной публичной форме, а равно путем разрушения или повреждения культовых
зданий, сооружений, иных предметов мировоззренческой символики,
памятников, захоронений, нанесения на них оскорбительных надписей и
изображений предусмотрены уголовные санкции (ст. 214 УК).
В свою очередь, право на свободу вероисповедания связано в соответствии
с общепризнанными международными стандартами с обязанностью уважать
права и свободы других лиц, законы государства, общественную
безопасность, здоровье и мораль общества (ч. 3 ст. 18 Пакта о
гражданских и политических правах). Организация религиозного или
общественного объединения, деятельность которого сопряжена с причинением
вреда здоровью граждан, угрозой их жизни или с иными посягательствами на
личность или права граждан либо с побуждением граждан к отказу от
исполнения гражданских обязанностей или совершению иных противоправных
действий, а также руководство таким объединением пресекаются
государством и наказываются лишением свободы или штрафом.
Практика религии или убеждений, в которых воспитывается ребенок, не
должна наносить ущерба ни его физическому или умственному здоровью, ни
его полному развитию .
——————————–
См.: ст. 5 Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и
дискриминации на основе религии и убеждений // СССР и международное
сотрудничество в области прав человека. С. 510.
Необходимость уважения религиозно – этических убеждений личности привела
к признанию права на альтернативную службу в армии. Его реализация в
России возможна лишь на основе федерального закона, определяющего
конкретные виды этой службы (см. комментарий к ч. 3 ст. 59).
Право на свободу совести имеет особое значение для нашей страны.
Утверждая и гарантируя эту свободу, государство возвращает религиозным
объединениям незаконно изъятое у них имущество (здания, предметы культа,
ценности религиозного характера).
В настоящее время в составе Совета по взаимодействию с религиозными
объединениями при Президенте Российской Федерации представлены Русская
православная церковь, Русская православная старообрядческая церковь,
Древлеправославная поморская церковь, Центральное духовное управление
России и европейских стран СНГ, Управление мусульман
Центральноевропейского региона России, католики латинского обряда
европейской и азиатской частей России, Евангелическо – лютеранская
церковь восточной части России, Союз церквей евангельских христиан –
баптистов России, Центральное духовное управление буддистов Российской
Федерации, Церковь адвентистов седьмого дня, Конгресс еврейских
религиозных общин и организаций России, Союз христиан веры евангельской
– пятидесятников России (см. также комментарий к ст. 14).
Свобода совести как одна из фундаментальных духовных свобод вновь
обретена личностью.
Статья 29
1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.
2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную,
расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается
пропаганда социального, расового, национального, религиозного или
языкового превосходства.
3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений
или отказу от них.
4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить
и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений,
составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.
Комментарий к статье 29
В соответствии со ст. 19 Международного пакта о гражданских и
политических правах, а также ст. 10 Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод ст. 29 Конституции провозглашает и
гарантирует духовную, творческую свободу человека, выражающуюся в
гласном беспрепятственном выражении идей, мнений, убеждений. Без свободы
мысли и слова невозможны идеологическое многообразие общества и
реализация права на свободные выборы, сопровождающиеся правом на
агитацию, свободы научного исследования, творчества, преподавания.
В ч. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах
указано, что пользование свободой мнений налагает особые обязанности и
особую ответственность и, следовательно, сопряжено с некоторыми
ограничениями. Они касаются прав других лиц, их репутации, а также
охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и
нравственности населения.
Этим ограничениям от злоупотреблений свободой мысли и слова, признанным
мировым демократическим сообществом, соответствуют ст. 17 (ч. 3), 19 (ч.
2, 3), 21 (ч. 1), 23, 55 (ч. 3) Конституции (см. комментарии к этим
статьям).
Часть 2 статьи касается таких форм свободы мысли и слова, как пропаганда
и агитация. Это вид деятельности людей, выступающих за или против
какой-либо идеи, программы, мероприятия и т.д. В избирательных кампаниях
– это деятельность в поддержку или против любого кандидата,
избирательного объединения. Агитация и пропаганда осуществляются путем
проведения публичных мероприятий – собраний, дебатов, дискуссий,
митингов, шествий, демонстраций.
Законодательство о выборах содержит специальные разделы, посвященные
предвыборной агитации, регулирующие деятельность участников
избирательной кампании и средств массовой информации . В них указано,
что предвыборная агитация на радио и телевидении осуществляется в виде
публичных предвыборных дебатов, “круглых столов”, пресс – конференций,
интервью, политической рекламы и в иных не запрещенных законом формах.
Запрещается распространение анонимных агитационных печатных материалов,
подробно регулируется процесс их размещения.
——————————–
См.: ст. 23 – 26 Федерального закона “Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации”; ст. 45 – 50
Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации”; ст. 38 – 43 Федерального
закона “О выборах Президента Российской Федерации” // СЗ РФ. 1994. N 33.
Ст. 3406; 1995. N 26. Ст. 2398; N 21. Ст. 1924.
Агитационные печатные материалы могут быть вывешены в любом помещении,
на любом здании и сооружении или ином объекте с согласия собственника
или владельца указанных объектов.
Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидатов и
заканчивается в ноль часов по московскому времени за день до выборов.
Поскольку агитация и пропаганда вызывают широкий общественный резонанс,
ч. 2 статьи для любого вида агитации и пропаганды запрещает в
соответствии со ст. 19 Конституции возбуждение социальной, расовой,
национальной, религиозной вражды и ненависти, а также пропаганду
социального, расового, национального или языкового превосходства. Эти же
запреты содержит законодательство о выборах, о средствах массовой
информации.
В ч. 3 ст. 29 с учетом тоталитарного прошлого нашего государства
содержится запрет на принуждение к выражению своих убеждений или отказ
от них. Он распространяется на государство, любую партию, общественную
организацию, отдельную личность (см. также комментарий к ст. 13).
Часть 4 статьи конкретизирует ч. 1, поскольку свобода информации,
понимаемая как сообщения о фактах, убеждениях, идеях, является элементом
свободы мысли и слова . Здесь перечислены действия, связанные с
информацией, которые могут свободно осуществляться личностью. В этой же
части статьи установлено ограничение на действия с информацией,
составляющей государственную тайну. Закон РФ “О государственной тайне” и
Указ Президента Российской Федерации “Об утверждении перечня сведений,
отнесенных к государственной тайне” от 30 ноября 1995 г. содержат
определение сведений, распространение которых может нанести ущерб
безопасности страны. Этот перечень является исчерпывающим.
——————————–
В законодательстве информация также определяется как сведения о
лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от
формы их представления (Федеральный закон об информации, информатизации
и защите информации от 20 февраля 1995 г. // СЗ РФ. N 8. Ст. 609).
Часть 5 устанавливает свободу издательской деятельности средств массовой
информации. Запрещается цензура. Эти положения также закреплены в Законе
РФ “О средствах массовой информации” от 27 декабря 1991 г. Статья 3
этого Закона запрещает цензуру как требование должностных лиц,
государственных органов, организаций, учреждений, общественных
объединений предварительно согласовывать с ними сообщения и материалы,
подготовленные редакциями средств массовой информации (кроме случаев,
когда должностное лицо является автором или интервьюируемым).
——————————–
ВВС. 1992. N 7. Ст. 300.
Ограничения свободы деятельности средств массовой информации могут быть
введены лишь на основании Федерального закона “О чрезвычайном положении”
от 17 мая 1991 г. (см. комментарий к ст. 56).
——————————–
ВВС. 1991. N 22. Ст. 773.
Чрезвычайное положение согласно п. “а” ст. 4 этого Закона
устанавливается при попытках насильственного изменения конституционного
строя, массовых беспорядках, сопровождающихся насилием, межнациональных
конфликтах, блокаде отдельных местностей, угрозе жизни и безопасности
граждан или нормальной деятельности государственных институтов.
В этих условиях возможно ограничение свободы печати и других средств
массовой информации путем введения предварительной цензуры; допускается
временный арест печатной продукции (ст. 9 Закона).
В настоящее время законодательство о средствах массовой информации
интенсивно развивается. Законом “О средствах массовой информации”
признано право граждан, иностранцев и лиц без гражданства на учреждение
средства массовой информации при условии соблюдения установленных
Законом процедур. Особенностью настоящего периода становления свободы
массовой информации является право на их учреждение государственными
органами (или участие последних в качестве соучредителей).
Законом установлен разрешительный, а не уведомительный принцип
регистрации средства массовой информации, которое может функционировать
лишь после утверждения его устава и получения регистрационного
свидетельства от Комитета Российской Федерации по печати. Законом
определены широкие права журналистов (ст. 47). Среди них – право искать,
запрашивать, получать, распространять информацию; излагать свои личные
суждения и оценки, посещать специально охраняемые места стихийных
бедствий, аварий, катастроф, массовых беспорядков, быть принятым
должностными лицами. Установлен круг обязанностей журналистов, а именно:
проверять достоверность сообщаемой информации, получать согласие (за
исключением случаев, когда это необходимо для защиты общественных
интересов) на распространение сведений о личной жизни граждан,
отказаться от данного редакцией задания, если его выполнение связано с
нарушением закона (ст. 50). Особенно важно требование не использовать
права журналиста с целью сокрытия или фальсификации общественно значимых
сведений, распространения слухов под видом достоверных сведений, сбора
информации в пользу постороннего лица или организации, не являющейся
средством массовой информации (ст. 51).
Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов
государственной власти в государственных средствах массовой информации”
от 13 января 1995 г. определил обязанности средств массовой
информации, учредителем или соучредителем которых является государство,
освещать разнообразные виды деятельности высших органов государственной
власти (Федерального Собрания, Президента, Правительства Российской
Федерации).
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170.
Реклама является источником дохода средств массовой информации.
Федеральный закон о рекламе, принятый в 1995 г. , урегулировал права
и обязанности средств массовой информации в этой области, запретив с 1
января 1996 г. рекламу табачных и алкогольных изделий и определив также
объем рекламного времени в средствах массовой информации.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2864.
С 1 января 1996 г. вступил в силу Федеральный закон “О государственной
поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской
Федерации” . Законом установлен ряд льгот для средств массовой
информации. К ним относятся налоговые, включая отмену налога на
добавленную стоимость, отказ от обложения налогом той части прибыли,
которая зачисляется в федеральный бюджет, отмену налогов с прибыли,
направляемой на финансирование капитальных вложений. Согласно Закону
средства массовой информации освобождены от обязательной продажи
валютной выручки, если она идет на развитие производства.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4698. Принят также Федеральный закон “Об
экономической поддержке районных (городских) газет” от 24 ноября 1995 г.
// СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4559.
Воплощая свободу слова, обеспечивая право человека и гражданина на
информацию, средства массовой информации несут определенные
обязательства перед личностью и обществом. Статья 19 Закона “О средствах
массовой информации” предусматривает право на ответ индивида или
организации.
В случае нарушения российского законодательства средство массовой
информации получает предупреждение, а в случае систематического
нарушения деятельность его может быть приостановлена или прекращена (ст.
16). В то же время Закон защищает журналиста от посягательств на его
личность, установив за подобные действия уголовную ответственность. Этим
же Законом впервые в нашем законодательстве была введена ответственность
за моральный ущерб, причиненный средствами массовой информации. За
клевету, оскорбление, призывы к свержению конституционного строя в
средствах массовой информации установлена уголовная и административная
ответственность.
Ряд проблем в сфере деятельности средств массовой информации требует
своей реализации и дополнительного правового регулирования. До
настоящего времени не выполнялась ст. 30 Закона Российской Федерации “О
средствах массовой информации”. Согласно этой статье должна быть создана
федеральная комиссия по телерадиовещанию, разрабатывающая всестороннюю
политику в этой области, выдающая лицензии на вещание и лишающая их. Во
многих зарубежных странах подобный орган формируется на демократических
паритетных началах законодательным органом власти и правительством.
Часто в такую комиссию включают с соблюдением гласности юристов,
деятелей, пользующихся общественным доверием.
Необходима ликвидация пробелов в системе демократических принципов в
сфере свободы средств массовой информации. В российском законодательстве
пока отсутствует правовое урегулирование запрета монополизации средств
массовой информации. Однако 10 апреля 1996 г. Государственная Дума
преодолела вето Президента на Федеральный закон о телерадиовещании,
установивший состав федеральной комиссии из пяти человек, назначаемых
Президентом по согласованию с Государственной Думой.
На уровне субъектов Российской Федерации Кодекс средств массовой
информации Республики Башкортостан в ст. 10 устанавливает принцип
недопустимости монополизации средств массовой информации на территории
республики. Согласно этой статье ни один учредитель или соучредители не
вправе иметь в собственности, владении, пользовании, управлении более
тридцати процентов всех средств массовой информации, зарегистрированных
(осуществляющих деятельность) в республике .
——————————–
Законы Республики Башкортостан. Вып. V. Уфа, 1993.
Статья 30
1. Каждый имеет право на объединение, включая право создавать
профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности
общественных объединений гарантируется.
2. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение
или пребыванию в нем.
Комментарий к статье 30
Предусмотренное этой статьей право означает беспрепятственную
возможность граждан объединяться по интересам и целям. Оно препятствует
узурпации власти государством, одним человеком или узкой группой лиц.
Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах (ч. 1
ст. 22) и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод
(ст. 11) каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими,
включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих
интересов. В соответствии со Всеобщей декларацией прав человека никто не
может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию (ч. 2 ст. 20).
Свобода деятельности общественных объединений, ее гарантирование, как и
ограничение, также осуществляются согласно принципам и нормам
международного права.
В ч. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах
говорится, что пользование правом на свободу ассоциации не подлежит
никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и
необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или
общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и
нравственности населения, для защиты прав и свобод других лиц. Возможно
лишь введение законных ограничений пользования этим правом для лиц,
входящих в состав вооруженных сил и полиции.
Право на объединение базируется на принципах добровольности, равноправия
членов и других участников объединения, самоуправления, законности,
гласности. Важнейшей формой объединения является политическая партия
(см. комментарий к ст. 13). Общественные объединения свободны в
определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей
деятельности. Деятельность общественных объединений должна быть гласной,
а информация об их учредительных и программных документах –
общедоступной.
Свобода деятельности общественных объединений во многом определяется их
взаимоотношениями с государством, его органами и должностными лицами. В
соответствии с Федеральным законом “Об общественных объединениях” от 19
мая 1995 г. государство обеспечивает соблюдение прав и законных
интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности,
законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и
преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого
финансирования отдельных общественно полезных программ; заключения
договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг;
социального заказа на выполнение государственных программ
неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе и
т.д.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
См.: Закон РФ о некоммерческих организациях от 12 января 1996 г. //
РГ. 1996. 24 янв.
Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в
деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство
общественных объединений в деятельность органов государственной власти и
их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев,
предусмотренных данным Федеральным законом.
Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, в
предусмотренных Законом случаях решаются органами государственной власти
и органами местного самоуправления с участием соответствующих
общественных объединений или по согласованию с ними.
Это прежде всего государственная регистрация общественного объединения
органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего
органа общественного объединения. Правоспособность общественного
объединения как юридического лица возникает с момента государственной
регистрации, но объединение считается созданным с момента утверждения
устава и формирования руководящих и контрольно – ревизионных органов на
съезде (конференции) или общем собрании общественного объединения.
Наиболее массовыми общественными объединениями являются профессиональные
союзы, в которых состоит большинство населения страны. Во
взаимоотношениях с государственными органами, хозяйственными
организациями, предпринимателями профессиональные союзы представляют и
защищают интересы своих членов в области производства, социально –
экономической, культурной и иных областях. Все профессиональные союзы
должны быть равны перед законом. Специфическая деятельность
профессиональных союзов стимулируется, а особенности, связанные с их
созданием, функционированием, реорганизацией и ликвидацией, регулируются
Законом РФ “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях
деятельности” от 12 января 1996 г. , иным законодательством о
профессиональных союзах, принимаемым в соответствии с Законом РФ “Об
общественных объединениях”.
——————————–
РГ. 1996. 20 янв.
Право граждан на объединение включает в себя право создавать на
добровольной основе общественное объединение для защиты общих интересов
и достижения общих целей, право вступать в общественные объединения либо
воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно
выходить из общественных объединений.
Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения
без предварительного разрешения органов государственной власти и органов
местного самоуправления, а также вступать в такие общественные
объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые
гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке,
предусмотренном Законом “Об общественных объединениях”, и приобретать
права юридического лица либо функционировать без государственной
регистрации и приобретения прав юридического лица.
Орган, регистрирующий общественные объединения, в месячный срок обязан
рассмотреть заявление общественного объединения о его регистрации и
принять одно из решений: зарегистрировать общественное объединение и
выдать учредителям свидетельство о его государственной регистрации либо
отказать в государственной регистрации и выдать учредителям письменный
мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.
Перечень оснований, по которым может быть отказано в регистрации
общественного объединения, включает обстоятельства, предусмотренные п. 5
ст. 13 Конституции, другие основания, предусмотренные Законом об
общественных объединениях. Отказ в регистрации по мотивам
нецелесообразности создания общественного объединения не допускается.
Отказ в государственной регистрации либо уклонение от нее могут быть
обжалованы в суд. Кроме того, отказ в регистрации не является
препятствием для повторной подачи документов на государственную
регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ.
Учреждения юстиции обязаны указать конкретные положения законодательства
Российской Федерации, нарушение которых повлекло отказ в государственной
регистрации данного объединения.
Свобода деятельности общественных объединений заключается также в том,
что им гарантируется самостоятельность в принятии уставов, избрании
руководящих органов, составлении программы, управлении собственностью,
распространении информации о своей деятельности и выступлении с
инициативами по различным вопросам общественной жизни. Условия и порядок
приобретения, утраты членства, включая условия выбытия из членов
общественных объединений по возрасту, определяются уставами общественных
объединений.
Требование об указании в официальных документах на членство или участие
в тех или иных общественных объединениях не допускается. Принадлежность
или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может
служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для
предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за
исключением случаев, предусмотренных законодательством России.
В законодательстве предусматриваются меры против злоупотреблений правом
на объединение. Общественное объединение может быть ликвидировано лишь
по решению суда на основании заявления прокурора в случаях несоблюдения
п. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации, виновного нарушения прав и
свобод граждан, иных неоднократных или грубых нарушений правовых актов
либо систематической деятельности, противоречащей уставным целям.
Государство, его органы, общественные объединения, в том числе лица,
входящие в состав руководящих органов этих объединений, и граждане несут
равную ответственность за соблюдение законодательства об общественных
объединениях.
Статьей 144 УК предусматривается уголовная ответственность за
воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов,
ст. 239 – за организацию объединения, деятельность которого сопряжена с
причинением вреда здоровью граждан или с иными посягательствами на
личность или права граждан либо с побуждением граждан к отказу от
исполнения гражданских обязанностей.
Статья 31
Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия,
проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
Комментарий к статье 31
Право каждого гражданина на мирные публичные мероприятия и встречи
является особым проявлением фундаментального конституционного положения
о свободе публичного изъявления требований и интересов, мысли и слова,
необходимой гарантией формирования демократического гражданского
общества. Государство, узурпирующее права граждан, пытается порой силой
воздействовать на мирные собрания, повлиять на их содержание,
предотвратить, а то и разогнать их, если они посягают на привилегии
должностных лиц. Напротив, правовое государство стремится гарантировать
свободу мирных собраний, обеспечить общественный порядок при проведении
публичных массовых мероприятий.
В соответствии с ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека “каждый
человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций”.
Конкретизация этого основополагающего положения дается в ст. 21
Международного пакта о гражданских и политических правах: “Признается
право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким
ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и
которые необходимы в демократическом обществе в интересах
государственной или общественной безопасности, общественного порядка,
охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод
других лиц”.
Практика государств с развитыми институтами гражданского общества
выработала набор приемов и средств, с одной стороны, обеспечивающих
свободу проведения массовых публичных мероприятий как способ
демонстрации своей воли и мнений, а с другой – не допускающих подрыва
правовых устоев общества, посягательства на стабильные, оправдавшие себя
цивилизованные принципы развития общества и человеческого общежития.
Согласно Указу Президента Российской Федерации “О порядке организации и
проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования” от
25 мая 1992 г. для обеспечения права граждан на проведение указанных
мероприятий надо исходить из положения Декларации прав и свобод человека
и гражданина о праве граждан собираться свободно и без оружия, проводить
митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии
предварительного уведомления властей. В соответствии с Декларацией
осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других
лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения
конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой,
религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. До принятия
соответствующего российского закона действуют также нормы Указа
Президиума Верховного Совета СССР “О порядке организации и проведения
собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР” от 28 июля
1988 г. в части, не противоречащей указанной Декларации.
——————————–
ВВС. 1992. N 22. Ст. 1216.
ВВС. 1988. N 31. Ст. 504.
Применяемые нормы союзного законодательства кратко сводятся к
следующему:
о проведении собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации
(мероприятия) делается заявление исполнительной власти; с заявлением
могут обращаться достигшие восемнадцатилетнего возраста уполномоченные
трудовых коллективов, органов кооперативных и иных общественных
организаций, органов общественной самодеятельности и отдельных групп
граждан;
заявление подается в письменной форме не позднее чем за десять дней до
намечаемой даты проведения. В заявлении указываются цель, форма, место
проведения мероприятий или маршруты движения, время его начала и
окончания, предполагаемое количество участников, фамилии, имена,
отчества уполномоченных, организаторов, места их жительства и работы,
учебы, дата подачи заявления;
исполнительный орган власти рассматривает заявление и сообщает о
принятом решении не позднее чем за пять дней до времени проведения
мероприятия. Он вправе предложить обратившимся с заявлением иные время и
место проведения. Решение может быть обжаловано в вышестоящий
исполнительный и распорядительный орган. Исполнительный орган
обеспечивает необходимые условия для проведения мероприятия;
мероприятие должно проводиться в соответствии с целями, указанными в
заявлении, а также в определенные сроки и в обусловленном месте. При
проведении мероприятия организаторы и иные участники обязаны соблюдать
законы, общественный порядок. Участникам запрещается иметь при себе
оружие, специально подготовленные или приспособленные предметы, которые
могут быть использованы против жизни и здоровья людей, для причинения
материального ущерба;
государственные и общественные организации, должностные лица, граждане
не вправе препятствовать собраниям, митингам, уличным шествиям и
демонстрациям, проводимым с соблюдением установленного порядка;
исполнительный орган запрещает мероприятие, если цель его проведения
противоречит Конституции либо угрожает общественному порядку и
безопасности граждан. Мероприятие должно быть прекращено по требованию
представителей органов власти, если не было подано заявление, либо
принято решение о запрещении этого мероприятия, а также при нарушении
порядка его проведения, возникновении опасности для жизни и здоровья
граждан, нарушении общественного порядка.
Представительные органы субъектов Федерации и органы местного
самоуправления могут дополнительно регламентировать порядок проведения
этих мероприятий с учетом местных условий. Этот порядок не
распространяется на собрания и митинги трудовых коллективов и
общественных объединений, проводимые в соответствии с законодательством
и их уставами.
Право граждан мирно собираться конкретизируется в ряде нормативных
актов. Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1993 г.
утверждено Временное положение о порядке уведомления органов
исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий,
демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых
общественных местах города . Ранее было принято Постановление
Правительства Москвы от 17 марта 1992 г. “О порядке организации и
проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на
улицах, площадях и иных открытых общественных местах г. Москвы” .
——————————–
САПП. 1993. N 22. Ст. 2023.
Вестник мэрии Москвы. 1992. N 7. С. 38.
На период чрезвычайного положения может быть запрещено проведение
собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных
массовых мероприятий в соответствии со ст. 22 Закона РСФСР “О
чрезвычайном положении” от 17 мая 1991 г. (см. комментарий к ст.
56).
——————————–
ВВС. 1991. N 22. Ст. 773.
Сравнительно новым для нашего законодательства является понятие
пикетирования. Его не было в прежних основных законах России, хотя
мировая практика освоила его как распространенную форму выражения своего
мнения небольшой группой людей. Пикетирование может осуществляться не
только движущимися людьми, но и стоящими без движения, держащими в руках
и демонстрирующими лозунги, плакаты, иные предметы, иллюстрирующие их
идеи и взгляды.
Лица, нарушившие установленный порядок организации и проведения
публичных мероприятий, несут ответственность в соответствии со ст. 166.1
КоАП и ст. 149 УК. Материальный ущерб, причиненный во время проведения
публичных мероприятий их участниками государству, общественным
объединениям, учреждениям, организациям, гражданам, подлежит возмещению
на общих основаниях.
Органы милиции осуществляют охрану общественного порядка, предупреждают
и пресекают противоправные действия во время уличных мероприятий,
привлекают правонарушителей к соответствующим видам ответственности.
Сотрудникам милиции запрещается применять специальные средства при
пресечении незаконных публичных мероприятий ненасильственного характера,
которые не нарушают работу транспорта, связи, учреждений, организаций
(ст. 14 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. ).
——————————–
ВВС. 1991. N 16. Ст. 503.
Неправомерные действия и решения органов государственной власти, органов
местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц,
ущемляющие право на проведение публичных мероприятий, могут быть
обжалованы в суд на основании ст. 46 Конституции России, Закона РФ “Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан” от 27 апреля 1993 г.
——————————–
ВВС. 1993. N 19. Ст. 685.
Незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга,
демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них со стороны
должностных лиц уголовно наказуемо (ст. 149 УК РФ).
Статья 32
1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении
делами государства как непосредственно, так и через своих
представителей.
2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными
в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а
также участвовать в референдуме.
3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом
недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по
приговору суда.
4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной
службе.
5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении
правосудия.
Комментарий к статье 32
Статья посвящена политическим правам граждан. В ч. 1 статьи раскрывается
в наиболее общем виде сущность основного политического права граждан:
участвовать в управлении делами государства. Управление делами
государства охватывает деятельность всех его органов, в том числе
органов государственной власти, управления, суда. Это право реализуется
через более конкретные права, которые излагаются в ч. 2, 4, 5 статьи.
Указанное политическое право связано с обладанием гражданством,
поскольку само гражданство – это устойчивая правовая связь лица с
государством. Только признавая за гражданами право на участие в
управлении делами государства, само государство может притязать на
добровольное соблюдение гражданами его установлений.
В ч. 2 статьи перечислен ряд прав, конкретизирующих ч. 1. К ним
относятся право граждан избирать своих представителей в органы
государственной власти и органы местного самоуправления, право быть
избранным в указанные органы, право участвовать в референдуме.
Право избирать заключает в себе возможность принимать решение по
формированию данных органов, обязательное для государственных органов,
должностных лиц, граждан. Право избирать дает возможность участвовать в
управлении опосредованно, через представителей. Отдавая свое
предпочтение программе политической партии, общественному движению,
независимому кандидату, избиратели предопределяют направленность
законодательства и конкретной деятельности высших должностных лиц.
Согласно ст. 60 Конституции право избирать возникает у граждан с 18 лет.
Право быть избранным означает возможность осуществлять деятельность в
составе органов государственной власти и местного самоуправления. При
этом кандидат должен обладать определенными профессиональными и
моральными достоинствами, признанными избирателями. Конституция в ряде
случаев определяет возраст, с наступлением которого возможно
осуществление права быть избранным (см. комментарии к ст. 81 и 97).
Дополнительные ограничения введены для кандидатов на пост Президента
Российской Федерации (см. комментарий к ст. 81).
Для права избирать и быть избранным характерны периодичность реализации
и общие демократические принципы избирательной системы. Статья 32 не
содержит перечня этих принципов. Они указаны в Конституции в ст. 81 о
выборах Президента. Эти выборы проводятся “на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании”.
Указанные принципы относятся ко всем видам выборов. Согласно ч. 4 ст. 15
Конституции ст. 32 действует во взаимосвязи со ст. 21 Всеобщей
декларации прав человека и ст. 25 Международного пакта о гражданских и
политических правах. Нормы международного права определяют права
избирать и быть избранными на подлинных периодических выборах,
производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при
тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление
избирателей. На основе этих принципов в период 1994 – 1995 гг.
интенсивно развивалось законодательство в сфере избирательного права.
Были приняты Федеральные законы “Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации”, “О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, “О выборах Президента
Российской Федерации” .
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406; 1995. N 26. Ст. 2398; N 21. Ст. 1924.
Согласно действующему избирательному праву граждане Российской
Федерации, проживающие или находящиеся в период подготовки и проведения
выборов или референдума за пределами территории Российской Федерации,
обладают всей полнотой избирательных прав.
Принятые Законы утвердили демократические принципы избирательного права
граждан России. Всеобщий и равный характер этого права выразился в
возможности с 18 лет участвовать в выборах без какой-либо дискриминации
по признакам пола, расовой, национальной принадлежности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям в соответствии со ст. 17, 19, 60 Конституции.
Содержание Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав
граждан” шире его названия. Конкретные правомочия, вытекающие из права
быть избирателем, означают возможность быть внесенным в список
избирателей, знакомиться с этим списком, оспаривать как в
соответствующей избирательной комиссии, так и в суде правильность
списка.
С появлением в нашем обществе граждан, получивших статус вынужденных
переселенцев, возникли случаи отказа внесения их в списки избирателей.
Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил безусловное право
этой категории граждан быть внесенными в списки избирателей при условии
соблюдения ими правил регистрации по месту пребывания .
——————————–
См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24
ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности части 2 статьи 10
Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. “О выборах в
Парламент Республики Северная Осетия – Алания” // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.
4692.
Провозглашенные ст. 3 Конституции свободные выборы предполагают также
добровольность участия в них гражданина. Воля избирателя свободна, если
имеются варианты выбора и возможность беспрепятственного выражения своих
предпочтений посредством свободной агитации в пользу определенного
кандидата или избирательного объединения. Российское законодательство
определило организационные формы, посредством которых кандидаты
выдвигаются партиями, избирательными блоками, общественными
объединениями, непосредственно избирателями .
——————————–
См.: Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации” (ст. 1, 3, 5, 9, 17, 19, 20, 23, 26),
Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации” (ст. 3, 6, 8, 14, 15, 32, 45 – 50),
Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации” (ст. 3, 7,
9, 28, 29).
Наряду с этим ст. 40 Федерального закона “О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания” предусматривает право
каждого гражданина Российской Федерации, обладающего активным
избирательным правом и достигшего на день выборов 21 года, выдвинуть
свою кандидатуру по одномандатному избирательному округу для
баллотировки на выборах депутатов Государственной Думы.
Конституцией установлена строгая периодичность выборов, являющихся
высшим выражением власти народа. Попытка нарушить эту периодичность
должна оцениваться как посягательство на политические права граждан. При
свободных демократических выборах проигравшие на выборах избиратели и
кандидаты никак не ущемляются в своих правах. В этом случае действует
выработанный историческим опытом механизм самосохранения демократии. В
очередном избирательном цикле прежняя политическая воля меньшинства
может стать юридически признанной волей большинства.
Действующее законодательство определяет право избирать как активное,
право быть избранным – как пассивное. Установлены равные права и
возможности быть зарегистрированным в качестве кандидата и получить
определенную сумму государственного финансирования, свободно агитировать
в свою пользу или в пользу своего объединения, иметь доступ к средствам
массовой информации, учредителем или соучредителем которых является
государство.
Право на свободу предвыборной агитации выражается в проведении публичных
предвыборных собраний и встреч с избирателями, в дебатах и дискуссиях,
митингах, шествиях, использовании средств массовой информации (см. ст.
45 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации”, а также комментарий к ст.
29 Конституции).
Согласно законодательству предвыборная агитация начинается со дня
регистрации кандидатов и прекращается за один день до дня выборов (см.
ст. 23 – 25, 26 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации”). Это имеет существенное значение для
интеллектуального и эмоционального состояния избирателей. В обществе с
демократической избирательной системой такое состояние – чрезвычайно
важный фактор. Практика проведения выборов свидетельствует об огромном
значении эмоциональной поддержки большинства, выражающейся в состоянии
доверия, симпатии либо страха, агрессии, при формировании выборных
институтов государственной власти.
В период подготовки к выборам в Государственную Думу группа депутатов ее
прежнего созыва и Верховный Суд Российской Федерации попытались оспорить
в Конституционном Суде Российской Федерации конституционность ст. 5, 32
– 39 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации”. Был подвергнут сомнению, в
частности, принцип исключения при распределении депутатских мандатов
избирательных объединений, получивших менее пяти процентов голосов.
Определением Конституционного Суда Российской Федерации 20 ноября 1995
г. в запросе было отказано, поскольку принципы избирательной системы
конкретизируются законодательством . Данное определение принято в
соответствии с принципами правового государства, поскольку принцип
стабильности законодательства не может быть нарушен в процессе
конкретной избирательной кампании. Для России с ее огромной территорией
и многомиллионной численностью населения избирательный барьер в пять
процентов вряд ли может рассматриваться как излишне завышенный.
——————————–
Определение Конституционного Суда Российской Федерации “Об отказе в
принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о
проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня
1995 г. “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации” // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4867.
Особым политическим правом является право на участие в референдуме.
Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона “О референдуме
Российской Федерации” от 10 октября 1995 г. референдум Российской
Федерации – всенародное голосование граждан Российской Федерации по
законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного
значения. Референдум Российской Федерации наряду со свободными выборами
является высшим непосредственным выражением власти народа.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.
Указанный Закон провозгласил наряду с законодательством о выборах все
демократические принципы и гарантии избирательного права. Закон детально
регламентировал процедуру реализации инициативы проведения референдума
Российской Федерации ее гражданами. На основании ст. 9 Закона необходимо
создание инициативной группы в количестве не менее 100 человек для сбора
подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской
Федерации. Право на создание инициативной группы принадлежит отдельному
гражданину, группе граждан, общероссийскому общественному объединению,
устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов
государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции
Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до обращения с
инициативой о проведении референдума Российской Федерации. Закон
подробно регламентирует процедуру оформления ходатайства инициативной
группы и порядок ее регистрации той избирательной комиссией, на
территории которой проживает большинство членов инициативной группы.
Зарегистрированная инициативная группа должна собрать не менее двух
миллионов подписей граждан Российской Федерации при условии, что на
территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за
пределами территории Российской Федерации проживают не более 10
процентов из них (ст. 8). Закон устанавливает особую процедуру
назначения референдума Президентом Российской Федерации (см. комментарий
к ст. 84). Референдум считается состоявшимся, если Центральная комиссия
референдума признает, что в голосовании приняло участие более половины
граждан, имеющих право на участие в референдуме (ст. 37).
В ст. 3 Закона определен исчерпывающий перечень вопросов, которые
граждане не могут выносить на референдум Российской Федерации. К ним
относятся изменения статуса субъектов Федерации, досрочное прекращение
или продление срока полномочий Президента, Федерального Собрания или
каждой из его палат либо отмена их выборов (формирования). Также не
выносятся на референдум вопросы принятия и изменения федерального
бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств
государства, введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов,
а также освобождения от их уплаты. Из числа вопросов, выносимых на
референдум, исключаются вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по
обеспечению здоровья и безопасности населения, амнистии и помиловании.
Закон во исполнение ст. 2, 5, 7, 17 – 61 Конституции запрещает вынесение
на референдум вопросов, ограничивающих или отменяющих общепризнанные
права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их
реализации.
Законодательство стран с устойчивой демократической системой, как
правило, устанавливает требование “серьезного отношения” к участию в
выборах. Объективно только партии, ставящие перед собой прямую задачу
формирования политической воли большинства, определяющие своей главной
целью участие в выборах, отвечают этому требованию. Результаты выборов в
России свидетельствует о преимуществах партийной организации избирателей
перед иными организационными формами.
Правам избирателей и кандидатов в депутаты корреспондируют гарантирующие
их обязанности государства. К ним относятся определенные
законодательством сроки и очередность выборов, виды установленной
документации, процедуры заполнения бюллетеней и голосования. Создание
таких учреждений, как независимые избирательные комиссии во главе с
Центральной избирательной комиссией, также является гарантией
избирательных прав граждан наряду с судебной защитой. В качестве одной
из гарантий признан институт международных наблюдателей.
Решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их
должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть
обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню
проводимых выборов) или в суд. Предварительное обращение в вышестоящие
избирательные комиссии не является обязательным условием для обращения в
суд. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в
пятидневный срок, а в день выборов – немедленно. В случае, если факты,
содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним
принимаются не позднее чем в десятидневный срок. При этом вышестоящая
избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по
существу жалобы. Жалобы на действия Центральной избирательной комиссии
рассматривает Верховный Суд Российской Федерации.
Наиболее серьезные нарушения при проведении выборов и референдума,
затрагивающие права граждан, наказываются в уголовном порядке (ст. 141,
142 УК).
Часть 3 статьи определяет правовые основания ограничений в обладании
правами, указанными в ч. 2. Недееспособность граждан, признанная судом
(см. комментарий к ст. 60), связанная со стойким психическим
заболеванием, исключает возможность сознательной реализации политических
прав. Граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда,
не могут пользоваться правами, указанными в ч. 2, в силу самой специфики
наказания.
В ч. 4 ст. 32 Конституции особо выделяется государственная служба как
важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами
государства. Под государственной службой понимается профессиональная
деятельность по обеспечению осуществления полномочий государственных
органов. Государственная служба в Российской Федерации включает в себя:
федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской
Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федерации,
находящуюся в их ведении.
В соответствии с ч. 4 ст. 32 граждане России имеют равный доступ к
государственной службе. Данное конституционное положение соответствует
п. “с” ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах
от 16 декабря 1966 г., согласно которому каждый гражданин должен без
какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений
допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной
службе. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное
право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии
со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо
дискриминации.
Основными законодательными актами, регулирующими право граждан на
государственную службу в Российской Федерации, являются: Федеральный
закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31
июля 1995 г., Положение о федеральной государственной службе от 22
декабря 1993 г. Важное значение для реализации ч. 4 ст. 32
Конституции имеют Указы Президента Российской Федерации “О
государственных должностях Российской Федерации” и “О Реестре
государственных должностей федеральных государственных служащих” от 11
января 1995 г.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990; САПП. 1993. N 52. Ст. 5073.
СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 173, 174.
Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской
Федерации не моложе 18, но и не старше 60 лет, владеющие государственным
языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям,
установленным законодательством для государственных служащих.
При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не
допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных
ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности,
языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской
Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, созданным в порядке, предусмотренном российской
Конституцией и федеральным законом, а равно других обстоятельств для
граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям
по соответствующей должности.
Конституционный принцип равного доступа граждан Российской Федерации к
государственной службе не исключает ограничений для поступления на эту
службу или занятия конкретных государственных должностей. Ограничения
установлены Федеральным законом “Об основах государственной службы
Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. (п. 3 ст. 21), Положением о
федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г. (п. 21).
Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на
государственной службе в случаях: признания его недееспособным или
ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
лишения его права занимать государственные должности государственной
службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в
законную силу; наличия подтвержденного заключением медицинского
учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных
обязанностей; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к
сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну,
если исполнение должностных обязанностей по государственной должности
государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с
использованием таких сведений; близкого родства или свойства (родители,
супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры,
родители и дети супругов) с государственным служащим, если их
государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или
подконтрольностью одного из них другому; наличия гражданства
иностранного государства за исключением случаев, когда доступ к
государственной службе урегулирован на взаимной основе
межгосударственными соглашениями; отказа от представления сведений о
полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности,
предусмотренных ст. 12 Федерального закона “Об основах государственной
службы Российской Федерации”.
Институт государственной службы составляют государственные должности,
занимаемые государственными служащими. Вне государственных должностей
государственная служба не существует.
Государственные должности – это должности в федеральных, региональных и
иных государственных органах, устанавливаемые Конституцией, федеральными
законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации с
определенным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий
данного государственного органа.
Все государственные должности в Законе “Об основах государственной
службы Российской Федерации” подразделяются на категории “А”, “Б” и “В”.
Категория “А” – это должности Российской Федерации и ее субъектов,
непосредственно предусмотренные Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Федерации.
Открытый перечень таких должностей дан в самом Законе (ст. 1).
Государственные должности категории “Б” – это должности, учреждаемые для
непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих
должности категории “А”. И, наконец, должности категории “В” – это
должности, учреждаемые самими государственными органами, как сказано в
Законе, для обеспечения их полномочий, а по существу для обеспечения и
исполнения должностей категории “Б”.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона к государственной службе относится
только исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими
государственные должности категорий “Б” и “В”. При этом государственная
служба на государственных должностях категории “Б” ограничена сроком, на
который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие
должности категории “А”.
Таким образом, лица, занимающие должности категории “А”, по смыслу
Закона от 31 июля 1995 г. не являются государственными служащими и на
них его действие не распространяется. Это – Президент Российской
Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели
палат Федерального Собрания, руководители органов законодательной и
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты,
министры, судьи и др. Лица, занимающие должности категории “Б”, являются
государственными служащими временно – в течение срока, на который
избраны или назначены лица из категории “А”.
Государственные служащие являются наемными работниками, выполняющими
государственные функции. Отношения государственных служащих с органами,
в которых они работают, характеризуются следующими факторами:
содержанием и объемом полномочий по государственной должности;
требованиями владения государственным языком, соответствующего
профессионального образования и др.;
ответственностью и обязательностью при поступлении на государственную
службу представлять сведения о своем имущественном положении и ежегодно
– сведения о доходах и изменениях своего имущественного положения и др.
Возникновение, изменение и прекращение отношений государственной службы
осуществляются согласно действующим правовым предписаниям, которые имеют
государственно – и административно – правовой характер и в то же время
относятся к трудовому праву. Поэтому в основе названных отношений лежат
назначение или конкурс. Но поступает гражданин на государственную службу
на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или
на срок не более пяти лет.
Поступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по
государственному органу о назначении на государственную должность.
Для возникновения отношений государственной службы на основе назначения
необходимо представить документы о профессиональном образовании, о
состоянии здоровья, об имущественном положении и другие, если это
предусмотрено федеральным законом.
На государственные должности категории “Б” назначение осуществляется по
представлению лиц, замещающих должности категории “А”, либо
уполномоченных ими лиц из государственных органов. Порядок подбора
кандидатур определяется соответствующим государственным органом или
лицом, замещающим государственную должность категории “А”, в
соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее
субъектов.
На государственные должности 1-ой группы категории “В” – младшие
государственные должности (референты 1, 2 и 3-го класса и др.) –
назначение осуществляется соответствующим должностным лицом. Порядок
подбора кандидатур определяется нормативными правовыми актами Российской
Федерации и ее субъектов.
И только на государственные должности 2, 3, 4 и 5-й групп (старшие,
ведущие, главные, высшие) категории “В”, т.е. учреждаемые самим
государственным органом, назначение осуществляется по результатам
конкурса на замещение вакантной государственной должности. Конкурс в
этой категории должностей проводится среди подавших заявление об участии
в конкурсе как государственных служащих, так и граждан Российской
Федерации. При этом государственные служащие могут участвовать в
конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его
проведения. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на
замещение вакантных государственных должностей 2-й группы – старшие
государственные должности) или конкурса испытания (на замещение
вакантных государственных должностей 3, 4 и 5-й групп – ведущие, главные
и высшие государственные должности) (ст. 22, 23 Закона).
Вследствие назначения либо конкурса для государственных служащих
возникают государственно – служебные отношения, на которые
распространяются все принципиальные предписания КЗоТ. В п. 3 ст. 4
Федерального закона прямо указывается, что на государственных служащих
распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде
с особенностями, предусмотренными настоящим Законом.
Наряду с наиболее общими обязанностями служащих, предусмотренными
нормами трудового законодательства, для государственных служащих
дополнительно установлены особые обязанности: обеспечивать поддержку
конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации,
реализацию федеральных законов и законов субъектов Федерации;
добросовестно исполнять должностные обязанности; исполнять приказы,
распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности
руководителей; поддерживать уровень квалификации, достаточный для
исполнения своих должностных обязанностей; обеспечивать соблюдение и
защиту прав и законных интересов граждан, своевременно рассматривать их
обращения и принимать решения в порядке, установленном
законодательством. Конкретные обязанности государственных служащих по
соответствующим государственным должностям определяются должностными
положениями и инструкциями.
Государственные служащие осуществляют предоставленные им права в
пределах, установленных по должности. К числу основных прав
государственных служащих относится принятие решений и участие в их
подготовке в соответствии с должностными обязанностями. Среди других
основных прав, впервые нормативно закрепленных, следует выделить право
на: ознакомление с документами, определяющими права и обязанности
государственного служащего по занимаемой государственной должности;
получение информации и материалов, необходимых для исполнения
должностных обязанностей; посещение в установленном порядке для
исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и
организаций независимо от форм собственности; продвижение по службе,
увеличение денежного содержания с учетом результатов работы, уровня
квалификации и др.
Принципиальным является закрепление в Федеральном законе (ст. 11)
ограничений, связанных с государственной службой. Государственным
служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Это
означает, что государственный служащий не вправе занимать другую
должность (быть совместителем) или выполнять другую оплачиваемую работу
на условиях трудового соглашения, договора подряда в государственных
органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в
учреждениях, организациях и общественных объединениях. Запрет носит
безусловный характер и не связан с подконтрольностью, подотчетностью
государственного органа, предприятия, организации или иным образом с
компетенцией государственного органа, в котором государственный служащий
состоит на государственной службе. Запрет заниматься другой оплачиваемой
деятельностью является юридическим выражением требования о том, что
государственный служащий обязан посвящать все свое рабочее время
служебной деятельности.
Запрет государственному служащему занимать другую должность означает
одновременно и запрет быть депутатом законодательных (представительных)
органов Российской Федерации, законодательных (представительных) органов
субъектов Федерации, органов местного самоуправления.
Федеральный закон (п. 1 ст. 11) предусматривает лишь одно исключение из
этого правила: государственным служащим разрешено заниматься
педагогической, научной и иной творческой деятельностью. Однако получать
гонорары за публикации и выступления в порядке осуществления служебной
деятельности в качестве государственного служащего запрещено (п. 7 ст.
11), даже если эти публикации имеют научный, педагогический или
творческий характер. Ибо фактически это означало бы “совмещение” с
оплачиваемой деятельностью, что Законом запрещено.
В Федеральном законе (п. 3, 4, 5 ст. 11) впервые дается развернутая
формула запрета для всех категорий государственных служащих Российской
Федерации (федеральных и субъектов Федерации) заниматься
предпринимательской деятельностью. В контексте Закона под
предпринимательской деятельностью понимается любая самостоятельная
инициативная деятельность, осуществляемая на постоянной основе как путем
личного выполнения работ, так и путем вложения средств в предприятия в
предусмотренных законодательством формах, направленная на получение
личного дохода.
На какие конкретно виды предпринимательской деятельности налагается
запрет? Государственным служащим запрещено: лично или через доверенных
лиц заниматься производством, реализацией или приобретением продукции
или товаров, оказанием услуг, выполнением работ с целью извлечения
прибыли; владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом, составляющим
материальную основу предпринимательской деятельности, а именно зданиями,
сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иным
имуществом, используемым в производственном процессе и в коммерческой
деятельности. Им запрещено приобретать имущественные права на
материальные объекты – товарные знаки, промышленные образцы, ноу – хау,
торговые секреты, фирменные наименования и т.д.
Государственным служащим запрещено лично или через представителя
голосовать посредством принадлежащих им акций, паев, долей участия при
принятии решений общим собранием акционерного общества, товарищества с
ограниченной ответственностью или другого товарищества, а также входить
в состав руководящих органов акционерного общества или иного субъекта
предпринимательской деятельности. Им запрещается также занимать
должности в органах управления хозяйствующего субъекта – частного,
государственного, муниципального или иного предприятия, акционерного
общества и иного товарищества, союза, ассоциации, концерна,
межотраслевого, финансово – промышленного, регионального и другого
объединения предприятий, а также иного объединения (организации) и
учреждения, занимающегося деятельностью по производству, реализации либо
приобретению товаров и пользующегося правами юридического лица.
Как быть, если государственный служащий стал собственником акций, пая
(дающими право на участие в управлении) в результате приватизации
предприятия? Государственные служащие, имеющие обыкновенные акции, а
также имущественные доли (паи) в уставном капитале юридических лиц,
образованных в результате приватизации государственных и муниципальных
предприятий, реорганизации совхозов, также не вправе лично или через
представителей принимать участие в управлении этими предприятиями
независимо от их организационно – правовых форм. Они обязаны
предоставить в доверительное управление под гарантию государства на
время прохождения службы находящиеся в их собственности доли (пакеты
акций) в уставном капитале субъектов предпринимательства. Условия и
формы такой передачи законодательством пока не установлены.
Государственный служащий не имеет права состоять членом совета либо
правления хозяйствующих субъектов, быть служащим в дирекции или иной
структуре, осуществляющей внутреннее руководство, или входить в его
управленческий персонал. Из общего запрета для государственных служащих
состоять членом органа управления коммерческой организации есть лишь
одно исключение – это случаи, когда непосредственное участие в
управлении хозяйствующим субъектом входит в его должностные обязанности
в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Для правового положения государственных служащих предусмотрены и другие
ограничения. Государственному служащему запрещено:
быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в
котором он состоит на службе либо ему непосредственно подчиненном или
подконтрольном;
использовать в неслужебных целях средства материально – технического,
финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности,
другое государственное имущество и служебную информацию.
Закон запрещает получать от физических и юридических лиц вознаграждение
(подарки). В качестве подарка в Законе рассматриваются материальные
ценности и денежные вознаграждения. Но не только. Данное понятие
включает в себя также ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха,
транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением
должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.
Достаточным нарушением этого запрета будут, например, предоставление в
пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля, оплата лечения,
командировки и т.д., оказание помощи в выполнении работы, в учебе,
привилегии и преимущества в частном деле, предоставление ссуды с
заниженным процентом или выплата чрезмерно высокой заработной платы за
частную дополнительную работу (научную, педагогическую, творческую и
т.д.). Аналогичным образом следует расценивать и получение подарка
государственным служащим косвенным путем, например подарки членам семьи,
родственникам, через подчиненных и т.д.
К данному ограничению примыкает и другой запрет для государственных
служащих, а именно: выезжать в служебную командировку за границу за счет
физических и юридических лиц, за исключением служебных поездок,
осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской
Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов и
органов власти субъектов Федерации с государственными органами
иностранных государств, международными и иностранными организациями.
Государственный служащий органически связан с государством. Отсюда
вытекают специфические требования к государственным служащим: не
принимать участие в забастовках (а также и в иных действиях, нарушающих
функционирование государственных органов); не принимать без разрешения
Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания
иностранных государств, международных и иностранных организаций.
О какого рода забастовках идет речь? Совершенно очевидным является
запрет на участие в политических забастовках, которое следует считать
тяжкой виной государственных служащих. Государственные служащие,
участвующие в такой забастовке, сами объявляют себя вне государственной
службы и тем самым лишаются права на дисциплинарные гарантии. Имеют ли
государственные служащие право на профессиональную забастовку? Исходя из
смысла п. 11 ст. 11 Закона, ответ на этот вопрос может быть дан только
отрицательный. Такой вывод неизбежно вытекает и из требований
обеспечения общественного порядка в стране и непрерывности
государственной службы, которые являются важными аспектами действия
Конституции и законов Российской Федерации.
На государственных служащих возлагается обязанность хранить
государственную и иную охраняемую законом тайну. В Федеральном законе не
определено, распространяется ли это требование на время прохождения
службы или сохраняется в течение определенного времени и после
прекращения отношений государственной службы.
Под государственной тайной понимаются предусмотренные в специальных
перечнях важнейшие сведения, разглашение которых образует состав
уголовного преступления в виде измены Родине.
Под иной охраняемой законом тайной подразумевается служебная и
профессиональная тайна. Служебную тайну образуют содержащиеся в
должностных положениях сведения, за разглашение которых не
предусматривается уголовной санкции, но может быть применена
дисциплинарная санкция.
Содержание профессиональной тайны определяется в законодательстве,
регулирующем соответствующие виды деятельности. Так, служащие
Государственной налоговой службы обязаны соблюдать тайну в отношении
находящихся в их распоряжении материалов, даже если эти сведения иногда
достаточно известны.
Однако служебную и профессиональную тайну нельзя трактовать широко, как
все то, что известно государственному служащему по характеру службы. К
служебной тайне не могут быть отнесены: описание структуры, компетенции
государственного органа, должностных полномочий государственных служащих
и адрес государственного органа, стандарты государственной службы;
нормативные акты по вопросам, затрагивающим права и свободы граждан,
права юридических лиц и т.п., одним словом, все сведения, не подлежащие
засекречиванию в соответствии с актами законодательства Российской
Федерации.
Особо обратим внимание, что в Законе понятием “охраняемая законом тайна”
охватываются также и “сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и
достоинство граждан”. Это естественно, ибо тайна частной жизни –
важнейший элемент правового статуса гражданина (ст. 23 Конституции). На
государственных служащих возложена обязанность не разглашать ставшие им
известными в связи с исполнением служебных обязанностей такого рода
сведения.
Требования и ограничения, связанные с государственной службой,
компенсируются соответствующим денежным содержанием и другими выплатами,
предусмотренными федеральным законодательством и нормативными правовыми
актами субъектов Федерации, гарантиями для государственных служащих,
обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а
также достойный уровень жизни им и их семьям. Денежное содержание
государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к
должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия
государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам
работы. Порядок назначения и размеры должностных окладов, размеры и
порядок установления надбавок к должностному окладу, других выплат, а
также различных льгот регулируются не данным Законом, а специальными
федеральными законами и законами субъектов Федерации. Государственному
служащему гарантируются: условия работы, обеспечивающие исполнение им
должностных обязанностей; защита его и членов семьи от насилия, угроз,
других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных
обязанностей. Порядок и условия такой защиты будут установлены
федеральным законом.
Прекращение государственной службы регулируется в соответствии с
основаниями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о
труде. Кроме того, в Федеральном законе (ст. 25) предусмотрены и
дополнительные основания прекращения государственно – служебных
отношений. Первым в их числе указывается достижение предельного
возраста, установленного для замещения государственной должности, – 60
лет. Допускается продление нахождения на государственной службе
государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие
государственные должности государственной службы и достигших предельного
для государственной службы возраста, решением руководителя
соответствующего государственного органа. Однократное продление срока
нахождения на государственной службе государственного служащего
допускается не более чем на год. Продление нахождения на государственной
службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не
допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать
работу в государственных органах на условиях срочного трудового
договора.
Другими основаниями прекращения государственно – служебных отношений
могут быть:
прекращение гражданства Российской Федерации (п. 2 ст. 25);
несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для
государственного служащего Федеральным законом (ст. 10, 11);
разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую
законом тайну (п. 4 ст. 25).
Государственно – служебные отношения подлежат прекращению и в случае
возникновения обстоятельств, исключающих пребывание гражданина на
государственной службе. Эти основания, как уже отмечалось, закреплены в
п. 3 ст. 21 Закона.
При ликвидации государственного органа или сокращении его штата
государственно – служебные отношения не прекращаются. В случае
невозможности предоставления работы в том же государственном органе
государственному служащему должна быть предложена другая государственная
должность в другом государственном органе с учетом его профессии,
квалификации и занимаемой ранее должности (ст. 16).
При невозможности трудоустройства государственному служащему,
заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются
переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки
(переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольнения
государственной должности и непрерывного трудового стажа, а также
предоставление возможности замещения иной государственной должности. В
случае непредоставления государственному служащему работы в соответствии
с его профессией и квалификацией он увольняется по п. 1 ст. 33 КЗоТ
РСФСР, но остается в Реестре государственных служащих (с указанием в
резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной
службы.
Часть 5 ст. 32 Конституции предусматривает право граждан участвовать в
отправлении правосудия. Это право выражается, в частности, в возможности
быть присяжным заседателем (ч. 4 ст. 123 Конституции).
Организация суда присяжных, права и обязанности присяжных заседателей,
особенности судопроизводства с их участием при рассмотрении определенных
категорий уголовных дел определены Законом от 16 июля 1993 г. (см.
комментарий к ст. 47 Конституции).
——————————–
ВВС. 1993. N 33. Ст. 1313.
Однако не исключаются и иные формы участия граждан в осуществлении
правосудия. Не случайно в Конституции подчеркивается, что
судопроизводство с участием присяжных заседателей осуществляется в
случаях, предусмотренных федеральным законом. Следовательно, допустимы и
иные формы судопроизводства с участием граждан.
В соответствии с ч. 6 раздела второго Конституции впредь до принятия
федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел судом с
участием присяжных заседателей, сохраняется прежний порядок судебного
рассмотрения дел. Закон от 16 июля 1993 г. дал основание для введения
суда присяжных в Российской Федерации. В настоящее время он действует в
нескольких регионах России. В краевых и областных судах суд присяжных
рассматривает дела о наиболее тяжких преступлениях. На остальной
территории России продолжают действовать суды в составе, определенном
ст. 10 Закона “О судоустройстве РСФСР”.
Закон “О судоустройстве РСФСР” определяет состав суда при рассмотрении
гражданских и уголовных дел (ст. 10). В судах первой инстанции дела
рассматриваются коллегиально и единолично – с участием присяжных
заседателей, народных заседателей либо коллегией из трех
профессиональных судей или единолично судьей. Рассмотрение дел в
кассационном и надзорном порядке осуществляется коллегией из трех судей
– профессионалов.
В настоящее время граждане участвуют в отправлении правосудия в составе
суда, состоящего из судьи и двух народных заседателей, или в коллегии
присяжных заседателей. Обе эти формы образуют самостоятельные институты,
различающиеся принципами организации и деятельности. Объединяющим
началом между ними является участие в правосудии.
Действующее законодательство (ст. 6 ГПК и ст. 15 УПК) устанавливает, что
дела в судах первой инстанции рассматриваются в составе судьи и двух
народных заседателей. На протяжении многих десятилетий это являлось
единственной формой участия граждан в осуществлении правосудия. Народные
заседатели и судьи образуют единую коллегию. Коллегиальное рассмотрение
предполагает полное равенство прав всех членов коллегии. В этом состоит
исключительно важный принцип деятельности суда с участием народных
заседателей.
Народные заседатели пользуются равными правами с председательствующим в
судебном заседании при решении всех вопросов, возникающих при
рассмотрении дела, постановлении решения.
Народным заседателем может быть избран каждый гражданин России,
достигший ко дню выборов 25 лет.
Установлены два порядка выбора народных заседателей. Заседатели районных
(городских) народных судов избираются на собраниях граждан по месту их
работы или жительства, военнослужащих – по воинским частям открытым
голосованием сроком на 2,5 года.
Во время существования СССР народные заседатели вышестоящих судов
избирались соответствующими Советами. Народные заседатели Верховного
Суда РСФСР, например, избирались Верховным Советом РСФСР сроком на 5
лет. В настоящее время, до принятия соответствующего федерального
закона, вопрос о порядке избрания народных заседателей судов
вышестоящего уровня законодательно не решен.
Указом Президента Российской Федерации “О продлении срока полномочий
народных заседателей районных (городских) народных судов” от 22 марта
1995 г. установлено, что впредь до принятия соответствующего
федерального закона народные заседатели районных (городских) народных
судов продолжают осуществлять свои полномочия.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1124.
При необходимости проведения довыборов народных заседателей этого
судебного звена на органы исполнительной власти данным Указом
возлагается обязанность организации их проведения на общих собраниях
трудовых коллективов, общих собраниях и сходах граждан по месту
жительства.
Самостоятельной формой участия граждан в отправлении правосудия является
участие в судопроизводстве представителей общественных организаций и
трудовых коллективов (ст. 18 Закона “О судоустройстве РСФСР”). Статья
250 УПК конкретизирует такую форму участия: представители общественности
могут быть общественными обвинителями либо общественными защитниками.
Статья 33
Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также
направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные
органы и органы местного самоуправления.
Комментарий к статье 33
Статья конкретизирует связь гражданина и государства. Она обеспечивает
возможность активного влияния гражданина на деятельность государства и
органов местного самоуправления. В истории формирования демократии такая
свобода определялась как “право петиций”. В демократическом государстве
граждане не просто пассивно исполняют веления государства. Они выступают
как активная, инициативная сила, вызывающая реформаторские действия
государства и предупреждающая ошибки и злоупотребления властей.
Другой аспект права граждан на обращения включает способы защиты
личностью своих прав посредством жалоб, заявлений, ходатайств.
Реализация права на обращение исключает возможность преследования со
стороны государства за массовые, групповые или индивидуальные обращения,
поскольку согласно ст. 45 Конституции государственная защита прав и
свобод человека и гражданина гарантируется.
Обращаться могут трудовые коллективы, организации граждан по партийному
признаку, по месту жительства и т.д. Возраст граждан не может влиять на
реализацию этого права. Несовершеннолетние также имеют право обращения.
Реализация данного права требует индивидуальной подписи. Статья наиболее
общим образом формулирует право на обращение. Особый вид обращений
граждан в судебные органы в форме обжалования – обращение за судебной
защитой (см. комментарий к ст. 46). Конституцией предусмотрено право
конституционной жалобы граждан (см. комментарий к ст. 125).
Реализация этого права отдельными гражданами, их обращения в
Конституционный Суд Российской Федерации способствовали утверждению
свободы передвижения и запрету института прописки (см. комментарий к ст.
27), защите избирательных прав (см. комментарий к ст. 32), права частной
собственности.
Несмотря на форсированное принятие ряда кодексов, принципиально меняющих
личные, экономические, социальные права человека, все еще действуют
законы, которые были изданы в иных социально – экономических условиях
(60-х – начале 80-х гг.). Поэтому обращения отдельных граждан в
Конституционный Суд привели к отмене ст. 220.1 и 220.2 и ч. 2 ст. 60 ЖК,
затруднявших доступ к правосудию. Устранено также лишение осужденных
права на пенсию, на жилище .
——————————–
ВКС. 1995. N 2 – 3. С. 73 – 77.
Статья указывает, что право обращений принадлежит гражданам. Вместе с
тем в статье нет запрета для иностранных граждан и лиц без гражданства
использовать это право. В настоящее время в системе законодательной
исполнительной власти, а также местного самоуправления реорганизуются и
укрепляются отделы по работе с обращениями граждан. Указом Президента
Российской Федерации от 7 марта 1996 г. утверждено Положение о
Главном управлении Президента Российской Федерации по вопросам
конституционных гарантий прав граждан. Среди задач этого Главного
управления – рассмотрение поступающих на имя Президента Российской
Федерации предложений, заявлений, жалоб, ходатайств граждан, оказание
содействия в решении содержащихся в них вопросов, а также информирование
Руководителя Администрации Президента о количестве и содержании
обращений граждан и принятых по ним мерах.
——————————–
РГ. 1996. 19 марта.
Процедура сроков рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан до
настоящего времени не урегулирована новым законодательством. Поэтому
продолжают действовать п. 4, 5, 9, 10, 18 Указа Президиума Верховного
Совета СССР “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан” от 12 апреля 1968 г. (в редакции Указа Президиума Верховного
Совета СССР от 4 марта 1980 г., утвержденного Законом от 25 июня 1980
г.) . В этих актах определено, что поступившие документы
рассматриваются в течение одного месяца. В случаях, когда не требуется
специальная проверка, срок установлен в 15 дней. Продление сроков
рассмотрения возможно, если необходимо дополнительное изучение вопроса.
Запрещено направлять жалобы граждан тем органам и должностным лицам,
действия которых обжалуются. Во всех случаях государственные органы и
органы самоуправления обязаны дать мотивированный ответ. Указ Президиума
Верховного Совета СССР “О внесении предложений, заявлений и жалоб
граждан” от 2 февраля 1988 г. также действует. Он запрещает
анонимные обращения, заявления и жалобы. В условиях демократии право на
обращение имеет огромный потенциал в сфере отстаивания личностью своих
законных интересов.
——————————–
ВВС. 1980. N 11. Ст. 192; N 27. С. 540.
ВВС. 1988. N 6. Ст. 94.
Статья 34
1. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и
имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом
экономической деятельности.
2. Не допускается экономическая деятельность, направленная на
монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Комментарий к статье 34
Статья 34, как и ст. 35, провозглашает и юридически гарантирует свободу
использования каждым своих способностей и имущества любым не запрещенным
законом способом, т.е. свободу экономической деятельности, а ст. 35 – и
частной собственности, ибо свобода экономической деятельности на базе
своего имущества и своих способностей и есть свобода частной
собственности, которая должна осуществляться, конечно, в рамках закона.
В этих статьях Конституции речь идет об экономической базе того, что
принято называть гражданским обществом, – об экономической базе частной
жизни людей, на основе которой и для обеспечения которой создается вся
политическая система и государственная власть со всеми ее институтами и
рычагами управления.
Особое положение этих статей в гл. 2 о правах и свободах человека и
гражданина состоит еще и в том, что они имеют в виду не только индивида
и распространяются не только на индивидуальные права и свободы
физических лиц. Статьи 34 и 35 устанавливают, что каждый вправе иметь
имущество, каждый вправе использовать свое имущество, никто не может
быть лишен своего имущества иначе как по суду и с соблюдением
соответствующих правил, и эти нормы распространяются не только на
индивидов – физических лиц, но и на юридические лица – организации,
закрепляя свободную экономическую деятельность и право частной
собственности.
В тоталитарном обществе, в котором мы прожили предшествующие
десятилетия, гражданское общество как таковое фактически не
существовало. Вся так называемая частная жизнь была насквозь пронизана
партийно – государственным воздействием, и вся экономика была партийно –
государственной, поскольку любое решение любого предприятия или иной
хозяйственной организации должно было соответствовать конкретным
директивным плановым указаниям государственных органов, а в редких
случаях их отсутствия – общим партийно – государственным идеологическим
и иным установкам.
Сегодня картина кардинально меняется, и прежде всего потому, что
принципиально изменяется экономическая основа жизни каждого человека и,
таким образом, всего общества в целом: каждый человек вправе иметь в
собственности любое имущество – как предметы потребления, так и средства
производства – без ограничения количества, может владеть, пользоваться и
распоряжаться этим имуществом как единолично, так и совместно с другими
лицами (ч. 2 ст. 35) и может свободно использовать свое имущество и свои
личные способности для любой не запрещенной законом экономической
деятельности, в том числе и предпринимательской (ч. 1 ст. 34). Под
предпринимательской понимается деятельность, направленная на извлечение
прибыли; она может осуществляться и с применением наемного труда. Однако
наемный труд находится под защитой ст. 37 Конституции и может
применяться, конечно, только с учетом норм трудового законодательства и
правил об охране труда. Все эти конституционные положения получили
развитие и конкретизацию в новом ГК.
Рыночная экономика основана на свободе индивида – человека и гражданина
– и на безусловном соблюдении его личных и имущественных прав и свобод,
как свойственных ему от рождения, так и приобретенных впоследствии на
законных основаниях (см. также комментарии к ст. 8 и 35).
Переход к рынку невозможен без развития конкуренции и ограничения
монополистической деятельности. Конкуренция – это состязательность
предпринимателей на рынках, которая ограничивает возможность каждого
отдельного предпринимателя негативно воздействовать на общие условия
обращения товаров и услуг и стимулирует производство тех товаров и
услуг, которые требуются потребителю. Противоположность конкуренции –
монополистическая деятельность, т.е. действия (бездействие)
предпринимателей, органов исполнительной власти, направленные на
ограничение и устранение конкуренции, повышение цен.
Провозглашенное п. 2 ст. 34 право граждан на свободное
предпринимательство и осуществление экономической деятельности
гарантируется государственной поддержкой развития конкуренции и
пресечением проявлений монополизма. Конституция запрещает
злоупотребление предпринимателем своим доминирующим положением на рынке
и применение недозволенных форм и приемов конкуренции. Эта
конституционная норма нашла конкретизацию в ст. 10 ГК.
Важная роль в поддержке конкуренции правовыми средствами, в
предупреждении, ограничении и пресечении монополизма и недобросовестной
конкуренции отведена Закону РСФСР “О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках” от 22 марта 1991 г.
Это первый в истории России антимонопольный законодательный акт. В
результате изучения практики применения Закона в него были внесены
существенные изменения и дополнения Федеральным законом Российской
Федерации от 25 мая 1995 г. Государственное регулирование
деятельности субъектов естественных монополий осуществляется на основе
Закона “О естественных монополиях” от 17 августа 1995 г.
——————————–
ВВС. 1991. N 16. Ст. 499.
СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977.
СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.
Под недобросовестной конкуренцией в ст. 4 и 10 Закона “О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”
понимается ведение конкурентной борьбы нечестными и незаконными
методами. Закон в ст. 10 перечисляет различные формы недобросовестной
конкуренции, в том числе: распространение одним предпринимателем ложных,
неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому
предпринимателю, введение потребителей в заблуждение относительно
характера, способа и места изготовления, потребительских свойств и
качества товара; некорректное сравнение предпринимателем производимых и
реализуемых им товаров с товарами других предпринимателей и т.д.
Основное средство борьбы с недобросовестной конкуренцией – это обращение
в антимонопольные органы, которые вправе давать предпринимателям,
использующим недозволенные формы конкуренции, предписания о прекращении
нарушений, а при невыполнении предписаний – налагать штраф.
В случае причинения недобросовестной конкуренцией убытков
предприниматель вправе обратиться в суд общей юрисдикции либо
арбитражный суд с иском о их возмещении.
Нормы Закона, запрещающие монополистическую деятельность, адресованы
предпринимателям, занимающим доминирующее положение на рынке. Для
признания положения на рынке доминирующим нужны два условия – доля на
рынке, превышающая 35 процентов, и возможность ограничивать конкуренцию,
т.е. обладание рыночной властью.
Закон содержит общие запреты злоупотребления предпринимателем своим
доминирующим положением на рынке, а также дает примерный перечень
действий и соглашений (согласованных действий), в результате которых
может существенно ограничиваться конкуренция. К наиболее часто
встречающимся злоупотреблениям относятся нарушения, связанные с ценами.
Закон запрещает монопольные соглашения между предпринимателями, имеющими
в совокупности долю на рынке определенного товара более 35 процентов,
если такие соглашения или согласованные действия могут привести к
существенному ограничению конкуренции.
Закон включает запретительные нормы не только для предпринимателей,
занимающих доминирующее положение на товарном рынке, но также и для
государственных органов и органов местного самоуправления. Так, им
запрещено принимать акты и совершать действия, направленные на
ограничение конкуренции, а также заключать соглашения, ограничивающие
конкуренцию.
Злоупотребление монопольным положением, нарушение установленных запретов
ведут к тем же последствиям, что и недобросовестная конкуренция, т.е. к
применению различных мер воздействия как антимонопольными органами, так
и судом.
Федеральный антимонопольный орган – ГКАП – и его территориальные
управления могут давать предпринимателям, государственным органам,
органам местного самоуправления предписания прекратить нарушения,
восстановить первоначальное положение, а при невыполнении предписаний –
использовать административные взыскания (предупреждения и штрафы).
В случаях, прямо предусмотренных законом, монополистические действия и
ограничение конкуренции влекут уголовную ответственность (ст. 178 УК).
Любые акты антимонопольных органов, принятые с нарушением
антимонопольного законодательства, могут быть обжалованы в суд лицом,
права и законные интересы которого нарушены.
Статья 35
1. Право частной собственности охраняется законом.
2. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться
и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.
3. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть
произведено только при условии предварительного и равноценного
возмещения.
4. Право наследования гарантируется.
Комментарий к статье 35
Данная статья Конституции развивает ст. 17 Всеобщей декларации прав
человека и ст. 1 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г. к Европейской
конвенции о защите прав человека и его основных свобод.
Термин “собственность” зачастую в научной литературе, публицистике,
законодательных текстах, в том числе и в Конституции, наполняют
различным содержанием; это относится и к понятию “частная
собственность”. Так, в п. 2 ст. 8 Конституции под собственностью и
разными ее формами понимаются разные формы хозяйствования,
осуществляемые разнообразными субъектами (см. комментарий к ст. 8). Те
из них, которые не являются носителями государственной или муниципальной
власти (местного самоуправления), должны считаться частными лицами и
субъектами частной собственности, понимаемой как частная хозяйственная
(в том числе и предпринимательская) деятельность физических (индивиды,
отдельные люди) и юридических (организации) лиц, осуществляемая на
основе принадлежащего им имущества (п. 1 ст. 34). В других случаях
собственностью называют только определенное вещное право на определенную
вещь или совокупность вещей, выражающееся в правомочиях владеть,
пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами).
В ч. 1 ст. 35 речь идет о собственности в обоих указанных значениях, и
поэтому здесь под охраной права частной собственности следует понимать
как охрану права собственности на вещь (вещи), принадлежащую частному
лицу – физическому (индивиду) или юридическому (организации), так и
охрану права этого частного лица на осуществление хозяйственно –
экономической деятельности на базе принадлежащего ему имущества.
Право частной собственности и его охрана предполагают право индивида
самому или совместно с другими лицами – физическими и (или) юридическими
– создавать в установленных законом порядке и формах хозяйственные
общества и товарищества, организация и деятельность которых
регламентируются ГК и изданными в соответствии с ним специальными
законами. Такие общества и товарищества, выступающие в качестве
юридических лиц (гл. 4 ГК), в то же время, как и сам индивид, являются
частными лицами, и их собственность является частной собственностью.
Частной собственностью является и собственность предприятий, созданных
юридическими лицами.
Часть 2 ст. 35 раскрывает содержание права частной собственности
физических и юридических лиц, отвергая существовавшие согласно прежним
конституциям различия в правовом режиме собственности различных
субъектов, привилегированное положение социалистической, в особенности
государственной, собственности и ограничения личной собственности
граждан. Все субъекты права собственности юридически равны перед законом
(п. 2 ст. 8). Каждый вправе иметь на праве собственности любое имущество
– движимое и недвижимое, предметы потребления и средства производства
(лишь для некоторых предметов устанавливается особый режим в интересах
охраны экологической и общественной безопасности и здоровья населения).
Под владением понимается фактическое обладание принадлежащей
собственнику вещью (имуществом) или, как принято иногда говорить,
“фактическое держание ее в своих руках”. Под пользованием понимается
извлечение из имущества его полезных свойств, под распоряжением –
законная возможность полной или частичной передачи прав на него другим
лицам. Правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом
регулируются и охраняются гражданским законодательством.
При толковании и применении ч. 3 ст. 35 необходимо помнить, что лишение
лица его имущества по решению суда может иметь место только в
предусмотренных законом случаях (п. 2 ст. 235 ГК). Это возможно либо в
порядке конфискации в виде наказания за совершенное правонарушение, либо
в порядке реквизиции для государственных нужд (в случае, например,
стихийного бедствия или иного чрезвычайного происшествия или специальных
обстоятельств), о чем и идет речь в ч. 3 этой статьи. Конфискация в
качестве наказания осуществляется безвозмездно (ст. 243 ГК). При
реквизиции собственнику возмещается стоимость изъятого имущества, причем
оценка может быть им оспорена в суде, а при прекращении действия
обстоятельств, вызвавших необходимость реквизиции, он может требовать по
суду возвращения сохранившегося имущества (ст. 242 ГК).
Детальная регламентация права собственности содержится в ГК (раздел II).
Под наследованием понимается переход имущества умершего физического
лица. Наследование по закону имеет место, если оно не изменено
завещанием. Наследниками по завещанию могут быть как физические, так и
юридические лица и государство. ГК содержит специальную главу
“Наследственное право”, которая подробно регламентирует институт
наследования и устанавливает ограничения свободы завещания с целью
охраны интересов малолетних и нетрудоспособных наследников умершего
наследодателя.
Статья 36
1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными
ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит
ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных
лиц.
3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе
федерального закона.
Комментарий к статье 36
Часть 1 ст. 36 Конституции не устанавливает каких-либо предварительных
условий приобретения права частной собственности на землю. В ней сказано
о праве граждан и их объединений “иметь в частной собственности землю”.
Следовательно, любой гражданин (конечно, в порядке и на условиях,
указанных в законодательстве, принятом в соответствии с положениями
новой Конституции) вправе иметь в частной собственности необходимые ему
земельные участки. Такими же правами обладают и объединения граждан.
Часть 2 ст. 36, учитывая важность собственности граждан на землю,
определяет способы ее реализации: владение, пользование и распоряжение.
Владеть означает устанавливать границы своего земельного участка и
требовать от государственных органов, в том числе суда, их защиты от
посторонних лиц и органов управления; пользоваться – эксплуатировать
полезные свойства земли и извлекать при этом доходы; распоряжаться –
передавать (продавать и в иных формах отчуждать) земельные участки
другим лицам. Но важнее всего то, что значительно расширяется содержание
самих правомочий собственника. Отныне владение, пользование и
распоряжение землей их собственниками осуществляется, как сказано в ч. 2
ст. 36, “свободно”. Теперь нельзя возникновение права частной
собственности на землю ставить в зависимость от того, предоставляется
(приобретается) ли она для нужд сельскохозяйственного производства, где
это право допускалось, или для несельскохозяйственных нужд, где оно, как
правило, запрещалось.
Нельзя также ограничивать право продажи земли сроками ее приобретения (5
– 10 лет), как это было установлено ранее действовавшим
законодательством. Указом Президента “О регулировании земельных
отношений и развитии аграрной реформы в России” от 27 октября 1993 г.
предусмотрено: “Граждане и юридические лица – собственники земельных
участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить,
сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный
участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы)
акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с
иностранными инвестициями”.
——————————–
САПП. 1993. N 44. Ст. 4191.
Свободное хозяйствование на земле нельзя, однако, понимать как
произвольное. Часть 2 ст. 36 предусматривает два существенных условия,
хотя и не ущемляющих хозяйственной свободы собственников земли, но в
разумных рамках ограничивающих их деятельность: они не должны наносить
ущерба окружающей среде и нарушать прав и законных интересов других лиц.
Если собственник земли не соблюдает эти условия закона, для него
наступают юридические последствия, предусмотренные экологическим и
гражданским законодательством об ответственности за правонарушения.
В ч. 3 ст. 36 записано, что условия и порядок пользования землей
определяются на основе федерального законодательства. Это означает, что
субъекты Федерации на основе федерального закона могут издавать свои
земельные законы, но они не должны противоречить конституционным
федеральным и федеральным законам. Поскольку вопросы владения,
пользования и распоряжения землей, как это предусмотрено ст. 72
Конституции, находятся в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Федерации, то последние могут, не ожидая издания федерального
закона, издавать свой собственный земельный закон. Но если в дальнейшем
по этим же вопросам будет издан федеральный закон, то закон субъекта
Федерации приводится в соответствие с федеральным законом. Иными
словами, в случае противоречия между федеральным законом и иным
нормативным актом, изданным в Российской Федерации, действует
федеральный закон (ст. 76).
Земельные участки могут находиться в пользовании не только на праве
(титуле) собственности, но и на праве бессрочного (постоянного),
временного пользования, в том числе аренды. Решение этих вопросов
относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Федерации. Что касается “пожизненного наследуемого владения” землей, то
в Конституции 1993 г., в отличие от ранее действовавшей, оно не указано.
Следовательно, этот правовой институт в земельном праве потерял свое
значение в связи с введением института частной собственности на землю. В
подтверждение этого в Указе Президента “О приведении земельного
законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией
Российской Федерации” от 24 декабря 1993 г. предусмотрено исключение
из всех статей Земельного кодекса слов: “пожизненное наследуемое
владение”. Но гражданин, если пожелает, может сохранить это право.
——————————–
САПП. 1993. N 52. Ст. 5085.
Право частной собственности граждан и их объединений возникает в порядке
и способом, определенными законодательством Российской Федерации и ее
субъектов. Так, приобретение земельных участков в частную собственность
для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства,
индивидуального жилищного строительства, а также под индивидуальные
жилые дома и хозяйственные постройки граждан в городах, поселках и
сельской местности осуществляется в соответствии с Законом “О праве
граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на
продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного
хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства” от 23
декабря 1992 г. Конкретные размеры приобретаемых земельных участков,
а также порядок и условия пользования ими определяют субъекты Федерации
путем издания собственного законодательства по этим вопросам.
——————————–
ВВС. 1993. N 1. Ст. 26.
Названный Закон предоставляет право гражданам, получившим земельные
участки в частную собственность, продавать их другим гражданам
Российской Федерации независимо от сроков приобретения права
собственности на продаваемый земельный участок в пределах норм
предоставления земельных участков. При этом использование собственником
приобретенного земельного участка не по целевому назначению, если иное
не установлено законом, не допускается.
Граждане, имеющие земельные участки, размеры которых превышают
предельные нормы, во всех случаях сохраняют право пожизненного
наследуемого владения или пользования частью земельного участка,
превышающей установленные предельные нормы. При этом гражданам дано
право приобретать данную часть земельного участка в частную
собственность по договорной цене. Данное положение, однако,
распространяется лишь на граждан, купивших земельный участок в
собственность после 1 января 1991 г. (т.е. после принятия Закона “О
земельной реформе”). Согласно п. 1 Указа Президента Российской Федерации
“О реализации конституционных прав граждан на землю” от 7 марта 1996 г.
гражданам, получившим земельные участки до 1 января 1991 г. на праве
пожизненного наследуемого владения и пользования, в том числе сверх
установленных предельных норм, и использующим их для ведения личного
подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного
строительства, должны быть переданы эти участки бесплатно в частную
собственность. Правительству Российской Федерации поручено срочно внести
в Государственную Думу проект федерального закона по этому вопросу.
Пунктом 2 Указа вменено в обязанность органам местного самоуправления с
целью укрепления индивидуального сектора на селе увеличить за счет
земельных долей (паев) предельные размеры земельных участков,
предоставляемых для ведения личного подсобного хозяйства.
——————————–
РГ. 1996. 12 марта.
Продажа земельного участка производится его собственником самостоятельно
путем заключения договора с покупателем либо с помощью районного
(городского) комитета по земельным ресурсам и землеустройству путем
проведения в установленном порядке конкурса или аукциона. Договор купли
– продажи (купчая) земельного участка подлежит нотариальному
удостоверению и регистрации в соответствующем комитете по земельным
ресурсам и землеустройству.
Подробный порядок купли – продажи земли определен Постановлением
Правительства Российской Федерации “Об утверждении Порядка купли –
продажи гражданами Российской Федерации земельных участков” от 30 мая
1993 г.
——————————–
САПП. 1993. N 23. Ст. 2114.
Допускается продажа земельных участков при приватизации государственных
и муниципальных предприятий. Порядок продажи земли в этих случаях
регулируется Указами Президента Российской Федерации “О продаже
земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации
государственных и муниципальных предприятий” от 25 марта 1992 г. и “Об
утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации
государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном
строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их
объединениям для предпринимательской деятельности” от 14 июня 1992 г.
Названным лицам и организациям предоставлено право приобретать в
частную собственность земельные участки при приватизации государственных
и муниципальных предприятий в соответствии с утвержденной Президентом и
Правительством Российской Федерации программой приватизации. Указом
Президента от 22 июля 1994 г. утверждены Основные положения
Государственной программы приватизации государственных и муниципальных
предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года . Не
допускается отказ в продаже участка собственнику здания, строения,
сооружения, нежилого помещения, расположенных на этом земельном участке.
Такой отказ возможен исключительно в случаях, предусмотренных
федеральным законом. Например, запрещается продажа земельных участков,
занятых морскими, речными и воздушными портами. Продаже также не
подлежат незастроенные земельные участки: сельскохозяйственного
назначения, лесного и водного фонда, особо охраняемых земель, для
которых установлен особый режим приватизации; зараженные опасными
веществами и подвергшиеся биогенному заражению; общего пользования
(улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады,
бульвары и т.п.) .
——————————–
ВВС. 1992. N 14. Ст. 761; N 25. Ст. 1427.
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478.
Пункт 4.2 Основных положений Государственной программы
приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской
Федерации после 1 июля 1994 года.
Если Указом Президента Российской Федерации от 25 марта 1992 г. продажа
земельных участков разрешалась при приватизации государственных и
муниципальных предприятий, то Указом Президента Российской Федерации “О
праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под
объектами недвижимости в сельской местности” от 14 февраля 1996 г.
предусмотрено дальнейшее расширение права собственности граждан на
землю. Устанавливается общий порядок приобретения права собственности на
землю, при котором приобретение собственности на объект недвижимости
влечет за собой право на получение в собственность земельного участка.
——————————–
РГ. 1996. 16 февр.
Порядок бесплатной передачи в частную собственность (приватизация)
земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий
установлен Постановлением Правительства Российской Федерации “О порядке
реорганизации колхозов и совхозов” от 29 декабря 1991 г. и Положением о
реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных
сельскохозяйственных предприятий, утвержденным Постановлением
Правительства от 4 сентября 1992 г. Этими нормативными актами
определен также порядок получения земли (земельной доли) гражданами при
выходе их из состава колхоза или совхоза, в том числе и для организации
крестьянского (фермерского) хозяйства. В дополнение к названным
нормативным актам издано Постановление Правительства Российской
Федерации “О порядке осуществления прав собственников земельных долей и
имущественных паев” от 1 февраля 1995 г. При создании
сельскохозяйственного кооператива порядок оценки земельных участков
(земельных долей), вносимых в счет паевого взноса члена кооператива,
определяется уставом данного кооператива (ст. 11 Закона РФ “О
сельскохозяйственной кооперации” от 8 декабря 1995 г.) .
——————————–
СП. 1992. N 1 – 2. Ст. 9; САПП. N 12. Ст. 931; N 25. Ст. 2219.
СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 534.
СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870.
Указ Президента Российской Федерации “О реализации конституционных прав
граждан на землю” от 7 марта 1996 г. создает дополнительные гарантии
прав граждан – собственников земельных долей в сельскохозяйственном
производстве. Этим Указом установлено, что собственники земельных долей
вправе: передать земельную долю по наследству; использовать ее (с
выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского
(фермерского) и личного подсобного хозяйства; продать или подарить
земельную долю; обменять ее на имущественный пай или земельную долю в
другом хозяйстве; передать земельную долю (с выделением земельного
участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам,
сельскохозяйственным организациям, гражданам для ведения личного
подсобного хозяйства; передать земельную долю на условиях договора ренты
и пожизненного содержания; внести земельную долю или право пользования
этой долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной
организации.
Указанные сделки с земельными долями осуществляются с учетом ранее
принятых обязательств собственниками земельных долей. Возмездное
отчуждение земельных долей производится с соблюдением правил,
предусмотренных ст. 250 ГК (о преимущественном праве покупки доли
остальными участниками долевой собственности).
Передача земельных долей в аренду сельскохозяйственным организациям,
крестьянским (фермерским) хозяйствам, а также передача земельных долей
или права пользования ими в уставный капитал сельскохозяйственных
организаций осуществляются на основании договоров между собственниками
долей и сельскохозяйственными организациями и крестьянскими
(фермерскими) хозяйствами.
Площадь земель сельскохозяйственного назначения, арендуемых для
производства сельскохозяйственной продукции, не ограничивается (п. 5
Указа). Указом разрешено руководителям и специалистам
сельскохозяйственных органов, специалистам сельскохозяйственного профиля
органов местного самоуправления и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, а также руководителям и специалистам,
проработавшим в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных
организациях не менее пяти лет, получать земельные участки в
собственность бесплатно для ведения крестьянского (фермерского)
хозяйства и пользования в иных целях в соответствии с законодательством
Российской Федерации за счет свободных земельных паев хозяйств и фонда
перераспределения земель на условиях, предусмотренных для бесплатной
передачи земельных участков или земельных долей гражданам – сельским
товаропроизводителям (п. 7 Указа).
Названные и другие меры, предусмотренные Указом Президента Российской
Федерации от 7 марта 1996 г., направленные на реализацию конституционных
прав граждан на землю, позволят повысить эффективность использования
земель в сельском хозяйстве.
Статья 37
1. Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими
способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.
2. Принудительный труд запрещен.
3. Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям
безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни
было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом
минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от
безработицы.
4. Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с
использованием установленных федеральным законом способов их разрешения,
включая право на забастовку.
5. Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору
гарантируются установленные федеральным законом продолжительность
рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный
отпуск.
Комментарий к статье 37
Статья 37 закрепляет исходные положения, лежащие в основе правового
регулирования труда.
Свобода труда провозглашена в ч. 1 ст. 37 в соответствии со ст. 23
Всеобщей декларации прав человека. Принцип свободы труда в определенной
мере уже нашел отражение в действующем законодательстве.
Свобода труда означает, что только самим гражданам принадлежит
исключительное право распоряжаться своими способностями к
производительному и творческому труду. Реализуя это право, гражданин
может выбирать тот или иной род деятельности и занятий. Он может
заключить трудовой договор (контракт), являющийся соглашением между
гражданином (который в этом случае приобретает статус работника) и
предприятием, учреждением, организацией или другим гражданином (которые
в этом случае являются работодателями) о выполнении работы по
определенной специальности, квалификации, должности за вознаграждение с
подчинением внутреннему трудовому распорядку на условиях, установленных
соглашением сторон, а также законодательными и иными нормативными
актами. Трудовые отношения всех лиц, работающих по трудовому договору,
регулирует законодательство о труде, действие которого распространяется
на работников всех предприятий и организаций независимо от форм
собственности и организационно – правовых форм. Гражданин может и
самостоятельно обеспечивать себя работой в качестве предпринимателя,
фермера, члена кооператива, заниматься индивидуальной трудовой
деятельностью и т.д. Эта сторона трудовой деятельности урегулирована ст.
34 Конституции.
Право свободно распоряжаться своими способностями к труду означает и
право вообще не заниматься трудовой деятельностью. В Конституции нет
указания на юридическую обязанность граждан трудиться, а из УК исключена
статья об ответственности за так называемое тунеядство. Незанятость
граждан не может служить основанием для их привлечения к
административной и иной ответственности (ст. 1 Закона РФ “О занятости
населения в Российской Федерации” от 19 апреля 1991 г. ).
——————————–
ВВС. 1991. N 18. Ст. 565; 1992. N 34. Ст. 1974.
Свобода труда проявляется и в запрещении принудительного труда. Запрет
принудительного труда, предусмотренный ст. 8 Международного пакта о
гражданских и политических правах, также впервые в России нашел
отражение на конституционном уровне. Термин “принудительный, или
обязательный, труд” означает всякую работу или службу, требуемую от
какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, работу, для которой
это лицо не предложило добровольно своих услуг (ст. 2 Конвенции МОТ о
принудительном, или обязательном, труде 1930 г. N 29).
Вместе с тем по общепринятым международным стандартам не считается
принудительным трудом, во-первых, военная служба, во-вторых, работа в
условиях чрезвычайных обстоятельств (стихийных бедствий, аварий,
несчастных случаев), в-третьих, работа на основании вступившего в
законную силу приговора суда и выполняемая под надзором государственных
органов, ответственных за соблюдение законности при исполнении судебных
приговоров.
25 сентября 1992 г. в КЗоТ была включена норма о запрете принудительного
труда (ст. 2), а из числа мер дисциплинарного взыскания исключено такое
наказание, как перевод на нижеоплачиваемую работу или смещение на низшую
должность.
Положения ч. 3 ст. 37 базируются на многочисленных международно –
правовых нормах. Так, право на условия работы, отвечающие требованиям
безопасности и гигиены, закреплено в ст. 7 Международного пакта об
экономических, социальных и культурных правах; право на равную, без
какой-либо дискриминации, оплату, обеспечивающую достойное человека
существование, – во Всеобщей декларации прав человека (ст. 2, 3) и
раскрыто в ряде конвенций МОТ – Конвенции об охране заработной платы
1949 г. N 95, Конвенции о дискриминации в области труда и занятий 1958
г. N 111 и др. Право на защиту от безработицы предусмотрено ст. 1
Всеобщей декларации прав человека.
——————————–
МОТ: Конвенции и рекомендации. Т. I. 1919 – 1956. Женева. С. 946; Т.
II. 1957 – 1990. С. 1266.
Рассматриваемые конституционные нормы конкретизируются в законодательных
и иных нормативных актах. Так, содержание права граждан на труд в
условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, подробно
раскрыто в Основах законодательства Российской Федерации об охране
труда, а также в Основах законодательства Российской Федерации об охране
здоровья граждан. Признание этого права означает возложение на
работодателей соответствующей обязанности обеспечить такие условия труда
и ответственности за ее невыполнение.
В соответствии со ст. 78 КЗоТ месячная оплата труда работника,
отработавшего полностью определенную на этот период норму рабочего
времени и выполнившего свои трудовые обязанности, не может быть ниже
установленного минимального размера оплаты труда. Трудовое
законодательство запрещает какое бы то ни было понижение размеров оплаты
труда работников в зависимости от пола, возраста, расы, национальности,
отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям (ст.
77).
Законодательством предусмотрен и ряд защитных мер против безработицы.
Назовем лишь основные из них. Всем гражданам гарантируется бесплатное
содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве со стороны
Федеральной службы занятости России. Безработным гражданам государство
гарантирует: бесплатное обучение новой профессии (специальности) и
повышение квалификации по направлению службы занятости с выплатой
стипендии; возможность заключения срочных трудовых договоров на участие
в оплачиваемых общественных работах; компенсацию затрат в связи с
добровольным переездом в другую местность по предложению службы
занятости и, наконец, выплату пособия по безработице, размер которого
составляет от 75 до 45 процентов среднего заработка гражданина, но во
всех случаях не может быть ниже минимального размера оплаты труда (ст.
12, 30 Закона “О занятости населения в Российской Федерации”) .
——————————–
См. также: Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в
Закон Российской Федерации “О занятости населения в Российской
Федерации” // РГ. 1996. 6 мая.
Порядок разрешения индивидуальных трудовых споров предусмотрен КЗоТ. В
соответствии со ст. 201 трудовые споры, возникающие между работником и
администрацией предприятия, учреждения, организации по вопросам
применения законодательных и иных нормативных актов о труде,
коллективного договора и других соглашений о труде, а также условий
трудового договора (контракта), рассматриваются комиссиями по трудовым
спорам и районными (городскими) народными судами. Споры, затрагивающие
наиболее важные трудовые права работника (например, о восстановлении на
работе, об оплате вынужденного прогула и др.), для обеспечения
максимальной оперативности рассматриваются непосредственно в судах.
Что же касается коллективных трудовых споров, возникающих между
работниками и работодателями по поводу установления и изменения условий
труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения
коллективных договоров, соглашений по вопросам социально – трудовых
отношений, то правовые основы, порядок и способы их разрешения
регламентируются Законом Российской Федерации “О порядке разрешения
коллективных трудовых споров” от 23 ноября 1995 г.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4557.
Для разрешения коллективных трудовых споров используются примирительные
процедуры. Если же они не дали результата или работодатель уклоняется от
примирительных процедур либо не выполняет достигнутое в ходе
рассмотрения спора соглашение, работники вправе прибегнуть к забастовке.
Право на забастовку как способ разрешения спора закреплено ч. 4 ст. 37.
Порядок реализации этого права также определяется Законом Российской
Федерации “О порядке разрешения коллективных трудовых споров”.
Право на отдых, провозглашенное ч. 5 ст. 37, в соответствии со ст. 24
Всеобщей декларации прав человека относится к числу основных прав.
Закрепляя право на отдых в качестве неотъемлемого права каждого, ст. 37
вместе с тем предусматривает, что установленные федеральным законом
продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни,
ежегодный оплачиваемый отпуск гарантируются не всем гражданам,
занимающимся той или иной деятельностью, а только работающим по
трудовому договору. Это означает, что, заключив трудовой договор
(контракт), гражданин вправе требовать от конкретного работодателя
соблюдения установленной продолжительности рабочего времени,
предоставления ему выходных и праздничных дней, оплачиваемого отпуска, а
работодатель, в свою очередь, обязан эти требования удовлетворить и
обеспечить условия для реализации работником права на отдых.
Важной гарантией права на отдых является детальное регулирование в
трудовом законодательстве вопросов рабочего времени и времени отдыха.
Максимальная продолжительность рабочего времени определяется федеральным
законом. В соответствии со ст. 42 КЗоТ нормальная продолжительность
рабочего времени для работников не может превышать 40 часов в неделю.
Для отдельных категорий работников с учетом условий и характера труда,
возраста, состояния здоровья и иных факторов устанавливается сокращенная
продолжительности рабочего времени без уменьшения заработной платы.
Привлечение к работе сверх установленной для работников
продолжительности рабочего времени (сверхурочные работы) закон допускает
в исключительных случаях и с оплатой в повышенном размере.
Гарантированный Конституцией ежегодный отпуск предоставляется всем
работникам с сохранением места работы (должности) и средней заработной
платы продолжительностью не менее четырех недель – 24 рабочих дней в
расчете на шестидневную рабочую неделю (см. ст. 66 и 67 КЗоТ).
Законодательными и иными нормативными актами предусмотрены
дополнительные отпуска для некоторых категорий работников. Предприятия
также имеют право увеличивать продолжительность ежегодных отпусков для
своих работников.
Статья 38
1. Материнство и детство, семья находятся под защитой государства.
2. Забота о детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей.
3. Трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о
нетрудоспособных родителях.
Комментарий к статье 38
Защита государством материнства и детства, семьи как конституционный
принцип была впервые закреплена в 1977 г. Подтверждение государственной
политики в данной области в действующей Конституции Российской Федерации
соответствует международно – правовым актам ООН по правам человека и
свидетельствует о том значении, которое придается в современном
социальном обществе семье, женщине – матери, детям.
Защита материнства и детства, семьи носит комплексный социально –
экономический характер и осуществляется путем принятия разнообразных
государственных мер по поощрению материнства, охране интересов матери и
ребенка, укреплению семьи, ее социальной поддержке, обеспечению семейных
прав граждан. И хотя средства и способы такой защиты в последние годы
постоянно расширялись, необходимо их дальнейшее совершенствование.
Особое место при этом всегда занимали правовые средства, и прежде всего
закон. Конституционный принцип защиты материнства и детства, семьи
находит свое конкретное выражение и развитие в законодательстве
Российской Федерации и субъектов Федерации: об охране здоровья, о труде
и охране труда, по социальному обеспечению, о браке и семье, а также в
ряде норм других отраслей права.
Законодательство об охране здоровья граждан закрепляет право каждой
женщины самой решать вопрос о материнстве. Оно обеспечивается
предоставлением ей возможности:
получить бесплатные консультации по вопросам планирования семьи, пройти
медико – генетические обследования с целью предупреждения наследственных
заболеваний у потомства;
произвести искусственное прерывание беременности; добровольную
медицинскую стерилизацию при достижении 35-летнего возраста или наличии
не менее двух детей (независимо от этих условий – по медицинским
показаниям);
произвести искусственное оплодотворение или имплантацию эмбриона;
воспользоваться в период беременности, во время и после родов бесплатной
специализированной медицинской помощью;
получить во время беременности и в связи с рождением ребенка специальные
отпуска по беременности и родам, по уходу за ребенком.
Отпуск по беременности и родам – 70 календарных дней до родов и 70
календарных дней после родов (при осложненных родах – 86, а при рождении
двух и более детей – 110) – предоставляется и оплачивается женщине
полностью (в размере полного заработка) независимо от числа дней,
фактически использованных до родов. Женщине, вставшей на учет в женской
консультации в ранние сроки беременности, одновременно с пособием по
беременности и родам выплачивается дополнительное пособие в размере
однократной минимальной оплаты труда. При рождении ребенка женщина имеет
также право на получение единовременного пособия в размере 15-кратной
величины минимальной оплаты труда.
Отпуск по уходу за ребенком – до достижения ребенком трехлетнего
возраста – предоставляется женщине по ее заявлению с выплатой
государственных пособий (см. комментарий к ст. 39). По усмотрению семьи
такой отпуск может быть использован (полностью или по частям) не только
матерью, но и другими членами семьи.
Законодательством о труде и охране труда предусматривается также
комплекс мер, обеспечивающих особую охрану трудовых прав женщин и
создание им благоприятных условий труда, отвечающих их физиологическим
особенностям. Они включают:
повышенные гарантии в связи с материнством при приеме на работу и
увольнении. Так, запрещено отказывать женщинам в приеме на работу и
снижать им заработную плату по мотивам, связанным с беременностью и
наличием детей. Беременным, женщинам, имеющим ребенка до трех лет, а
одиноким матерям – ребенка до 14 лет (ребенка – инвалида до 16 лет),
причины отказа должны быть сообщены в письменной форме. Отказ может быть
обжалован в суд. Не допускается также увольнение указанных категорий
женщин по инициативе администрации, за исключением случаев полной
ликвидации предприятия и при условии обязательного их трудоустройства.
Нарушение данных предписаний влечет ответственность, вплоть до уголовной
(ст. 145 УК);
специальные правила по охране труда и здоровья женщин: запрещение их
труда (выделяя особо женщин детородного возраста) на тяжелых работах и
работах с вредными или опасными условиями труда; установление предельно
допустимых нагрузок при подъеме и перемещении тяжестей вручную; введение
режимов, ограничивающих труд беременных и женщин, имеющих детей, на
работах в ночное время, на сверхурочных работах и работах в выходные
дни, направление их в командировки; рациональное трудоустройство
беременных, высвобождение и перевод их на более легкие работы.
Закон устанавливает дополнительные гарантии, позволяющие женщинам
сочетать труд с материнством:
использование труда женщин, имеющих детей, на работе с неполным рабочим
днем или неполной рабочей неделей (по желанию женщин, имеющих детей до
14 лет, а детей – инвалидов – до 16 лет, администрация обязана
установить им такой режим работы), по скользящему (гибкому) графику, на
дому;
предоставление одному из родителей (лицам, их заменяющим) 4
дополнительных оплачиваемых выходных дней в месяц для ухода за детьми –
инвалидами, а также ежегодно двухнедельного отпуска без сохранения
заработной платы женщинам, имеющим двух и более детей до 12-летнего
возраста.
Трудовые льготы и гарантии, предоставляемые женщине в связи с
материнством, распространены законом на отцов, воспитывающих детей без
матери, а также на опекунов (попечителей) несовершеннолетних.
Защита материнства и детства, семьи обеспечивается также повышением
уровня специализированной медицинской помощи матери и ребенку, развитием
системы дошкольных учреждений, предоставлением льгот и компенсаций
многодетным и малообеспеченным семьям, семьям, воспитывающим детей –
инвалидов, приемным семьям, выплатой государственных пособий гражданам,
имеющим детей (см. также комментарий к ст. 39).
Доминирующее положение среди правовых норм, призванных защитить семью,
занимают нормы семейного законодательства, направленные на ее
укрепление, обеспечение равенства прав женщин и мужчин во всех семейных
отношениях, всемерную охрану интересов матери и ребенка. В настоящее
время оно существенно обновлено. 8 декабря 1995 г. Государственной Думой
принят новый Семейный кодекс Российской Федерации , который вступил в
силу с 1 марта 1996 г.
——————————–
См.: СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.
Кроме того, следует отметить, что Россия стала широко участвовать в
международных договорах гуманитарного характера, содержащих предписания,
обязательные для исполнения на ее территории. Важнейшим таким договором
в области охраны и защиты семьи, материнства и детства является
Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. , в соответствие
с которой приведены нормы нового семейного законодательства.
——————————–
См.: Международное сотрудничество в области прав человека. Документы
и материалы. М., 1993. С. 274 – 294.
Каждый ребенок с момента рождения имеет гарантированное государством
право на воспитание и заботу. Это право обеспечивается в первую очередь
предоставлением родителям родительских прав, которые одновременно
являются обязанностями по воспитанию, что закреплено в ч. 2 ст. 38
Конституции. При этом особо подчеркивается равенство прав и обязанностей
обоих родителей, основанное на общем конституционном принципе равенства
прав и свобод мужчины и женщины (ст. 19 Конституции).
Равенство прав и обязанностей родителей обеспечивается семейным
законодательством. Его нормы устанавливают, что отец и мать имеют равные
права и несут равные обязанности в отношении своих детей. Каждый из них
(до достижения детьми совершеннолетия, т.е. до 18 лет) имеет право и
обязан воспитывать своих детей, заботиться об их здоровье, физическом,
психическом и нравственном развитии. Родители обязаны обеспечить
получение детьми основного общего образования. Они являются законными
представителями своих детей и вправе выступать в защиту их прав и
интересов в отношениях с любыми лицами, в том числе в суде, без
специальных полномочий.
Расторжение брака родителей или их раздельное проживание не влияют на
объем родительских прав. Отдельно проживающий родитель не только вправе,
но и обязан принимать участие в воспитании ребенка, другой не вправе ему
в этом препятствовать. Все вопросы, касающиеся воспитания и образования
ребенка (в браке и при его расторжении), решаются отцом и матерью
совместно, исходя из интересов детей и с учетом их мнения. В случае
спора они разрешаются органом опеки и попечительства или судом.
Родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами
детей. Родители, злоупотребляющие своими правами или осуществляющие
родительские права в ущерб правам и интересам детей, не только не могут
рассчитывать на защиту этих прав, но могут быть по суду в них ограничены
или полностью их лишены. Возможно привлечение к уголовной
ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей
по воспитанию несовершеннолетнего, соединенное с жестоким обращением с
несовершеннолетним (ст. 156 УК РФ).
При отсутствии родителей, при лишении их родительских прав и в других
случаях утраты родительского попечения защита прав и интересов
несовершеннолетних детей осуществляется органами опеки и попечительства,
которыми в соответствии с законом являются органы местного
самоуправления.
Совершеннолетние трудоспособные дети, в свою очередь, должны заботиться
о своих нетрудоспособных родителях. Эта конституционная норма отразила
уже закрепленные в семейном законодательстве обязанности взрослых детей
по отношению к своих родителям.
Закон обязывает детей заботиться о своих родителях и оказывать им
помощь, а если они нетрудоспособны и нуждаются – содержать их. При
отказе в материальном обеспечении родителей необходимые средства
(алименты) взыскиваются с трудоспособных совершеннолетних детей по суду,
при злостном уклонении от уплаты алиментов они могут быть привлечены к
уголовной ответственности (ст. 157 УК). Размер участия каждого из детей
в содержании родителей определяется судом исходя из материального и
семейного положения родителей и детей и других заслуживающих внимания
интересов сторон в твердой денежной сумме, выплачиваемой помесячно.
В отличие от обязанности содержать родителей, суд не может принудительно
заставить взрослых детей проявлять к ним внимание. Правовым последствием
пренебрежения детей своим долгом является возможность взыскания с них по
суду сверх алиментов дополнительных денежных сумм, в том числе для
оплаты труда лиц, осуществляющих за ними уход.
Не могут рассчитывать на защиту закона родители, лишенные родительских
прав, а также уклонявшиеся в прошлом от выполнения родительских
обязанностей.
Статья 39
1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае
болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных
случаях, установленных законом.
2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
3. Поощряются добровольное социальное страхование, создание
дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Комментарий к статье 39
Содержание данной статьи конкретизирует конституционное положение о том,
что Россия социальное государство (см. комментарий к ст. 7). Социальное
обеспечение – это участие общества в содержании тех своих членов,
которые из-за нетрудоспособности либо некоторых других не зависящих от
них причин не имеют достаточных средств к существованию.
Конституция признает право каждого гражданина на социальное обеспечение
и одновременно возлагает на государство обязанность создавать все
необходимые условия для беспрепятственного осуществления этого права.
Закрепление в Конституции гарантий социального обеспечения является
устойчивой традицией Российского государства и соответствует положениям
международно – правовых актов: Всеобщей декларации прав человека (ст. 22
и 25); Международного пакта об экономических, социальных и культурных
правах (ст. 9, ч. 1 – 3 ст. 10); Конвенции о правах ребенка (ч. 1
ст. 26).
——————————–
ВВС. 1990. N 45. Ст. 955.
Часть 1 ст. 39 перечисляет основания социального обеспечения. Это и
определенные возрастные периоды в жизни человека, и состояние здоровья
либо трудоспособности (болезнь, инвалидность), и выполнение либо
невозможность дальнейшего выполнения семейных обязанностей (воспитание
детей, потеря кормильца). Данный перечень не является исчерпывающим,
поскольку социальное обеспечение может предоставляться и в иных случаях,
установленных законом. К ним, в частности, относятся пребывание в
отпусках по беременности и родам и по уходу за ребенком в возрасте до
полутора лет, приобретение статуса безработного и др.
В ст. 39 упоминается лишь денежная форма социального обеспечения –
государственные пенсии и социальные пособия. Однако в необходимых
случаях денежные выплаты могут заменяться либо дополняться натуральными
формами социального обеспечения – содержанием в домах – интернатах для
престарелых и инвалидов, в детских домах, интернатах для детей, лишенных
попечения родителей, социальным обслуживанием на дому и др.
Принятый в 1995 г. Федеральный закон “О социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов” определяет социальное обслуживание
как совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие
в получении медицинской, правовой, социально – психологической и
натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке,
трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных
услуг и др.). Он закрепляет право на социальное обслуживание тех граждан
пожилого возраста (женщин старше 55 и мужчин старше 60 лет) и инвалидов
(в том числе детей – инвалидов), которые нуждаются в постоянной или
временной посторонней помощи в связи с невозможностью самостоятельно
удовлетворять свои основные жизненные потребности из-за ограничения
способности к самообслуживанию и (или) передвижению. Социальное
обслуживание осуществляется по решению органов социальной защиты
населения в подведомственных им учреждениях, а также по договорам этих
органов с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности.
Социальные услуги могут оказываться в различных формах: на дому, в
стационарных учреждениях – домах – интернатах, пансионатах, в отделениях
дневного (ночного) пребывания, в виде социально – консультативной помощи
и др. Закон предусматривает категории граждан, которым в зависимости от
их материального положения социальные услуги могут оказываться
бесплатно, а также на условиях частичной или полной оплаты.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г.
утвержден перечень гарантированных государством социальных услуг,
предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными
и муниципальными учреждениями социального обслуживания .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.
СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4798.
Часть 2 ст. 39 закрепляет важное правило о том, что государственные
пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Наличие
соответствующих федеральных законов является необходимой гарантией
реализации конституционного права на социальное обеспечение. Такая
государственная периодическая денежная выплата, как трудовая пенсия,
устанавливается в связи с трудовой и иной общественно – полезной
деятельностью и подразделяется на несколько видов: пенсию по старости
(по возрасту), по инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу
лет. Общий пенсионный возраст составляет для мужчин 60, а для женщин –
55 лет. Однако в связи с особыми условиями труда и по ряду других
оснований пенсии назначаются и с более раннего возраста.
Нетрудоспособным гражданам, не имеющим права на трудовую пенсию, может
быть назначена социальная пенсия.
В настоящее время в России действует несколько федеральных пенсионных
законов. Это прежде всего Закон РСФСР “О государственных пенсиях в
РСФСР” (с последующими изменениями и дополнениями) от 20 ноября 1990 г.
, Закон РФ “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу,
службу в органах внутренних дел, и их семей” от 12 февраля 1993 г. ,
Закон “О пенсионном обеспечении родителей погибших военнослужащих,
проходивших военную службу по призыву” от 21 мая 1993 г. и др.
Государственные пенсии для отдельных категорий граждан установлены также
Законами “О занятости населения в Российской Федерации”, “О социальной
защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы
на Чернобыльской АЭС” , “О государственных гарантиях и
компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера
и приравненных к ним местностях” . В связи с инфляционными
процессами периодически принимаются нормативные акты о корректировке
размеров пенсий и заработка, из которого они исчисляются,
пересматриваются минимальные и максимальные размеры пенсий. Однако
уровень пенсионного обеспечения сегодня не может быть признан
удовлетворительным. Это не согласуется со ст. 7 Конституции, требующей
создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека.
——————————–
ВВС, 1990. N 27. Ст. 351; 1991. N 17. Ст. 508; 1992. N 5. Ст. 179; N
11. Ст. 531; N 17. Ст. 895; 1993. N 3. Ст. 106; N 5. Ст. 157; N 14. Ст.
486; N 16. Ст. 555; СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 73; N 7. Ст. 684; N 15. Ст.
1680; 1995. N 5. Ст. 346; N 19. Ст. 1711; N 35. Ст. 3503.
ВВС. 1993. N 9. Ст. 328; СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4693.
ВВС. 1993. N 23. Ст. 819.
ВВС. 1992. N 32. Ст. 1861; СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4561.
ВВС. 1993. N 16. Ст. 551.
Нарушение конституционного права на социальное обеспечение было
предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В
связи с жалобами пенсионеров проверена конституционность ст. 124 Закона
“О государственных пенсиях в РСФСР” . Суд признал названную правовую
норму в той ее части, в какой она устанавливает приостановление выплаты
трудовой пенсии за время лишения пенсионера свободы по приговору суда,
не соответствующей ст. 19 (ч. 1 и 2), 39 (ч. 1), 52 и 55 (ч. 3)
Конституции Российской Федерации. Как отмечается в Постановлении по
этому делу, приостановление выплаты трудовой пенсии в период нахождения
пенсионера в местах лишения свободы является ограничением его
конституционного права на социальное обеспечение и приобретает характер
дополнительного наказания. Это ограничивает также и права иждивенцев
пенсионера, поскольку они лишаются возможности получать полагающееся им
содержание за счет пенсии.
——————————–
См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16
октября 1995 г. по делу о проверке конституционности статьи 124 Закона
РСФСР от 20 ноября 1990 г. “О государственных пенсиях в РСФСР” в связи с
жалобами граждан Г.Г. Ардерихина, Н.Г. Попкова, Г.А. Бобырева, Н.В.
Коцюбки // СЗ РФ. 1995. N 43. Ст. 4110.
Социальными пособиями именуются иные, помимо пенсий, денежные выплаты,
предоставляемые взамен утраченного заработка либо с целью социальной
поддержки при повышенных расходах. Статья 238 КЗоТ содержит перечень
видов пособий, назначаемых за счет средств государственного социального
страхования. Это пособия по временной нетрудоспособности, по
беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста
полутора лет, единовременное пособие по случаю рождения ребенка.
Социальное пособие на погребение выдается в соответствии с принятым в
1995 г. Законом РФ “О погребении и похоронном деле” (ст. 10) в
размере стоимости гарантированного этим Законом перечня услуг, но в
пределах десятикратного минимума оплаты труда. Пособие по безработице
введено Законом “О занятости населения в Российской Федерации”.
——————————–
СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 146.
В 1995 г. принят Федеральный закон о государственных пособиях гражданам,
имеющим детей . При рождении каждого ребенка выплачивается
единовременное пособие, размер которого с 1 января 1996 г. равен
пятнадцатикратному минимальному размеру оплаты труда. С этой же даты
повышено до двукратного минимального размера оплаты труда ежемесячное
пособие по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет, выплачиваемое
по месту работы, службы либо учебы в учреждениях профессионального
образования за время нахождения в соответствующем отпуске. На каждого
ребенка в возрасте до 16 лет (учащегося общеобразовательного учреждения
– до 18 лет) установлено ежемесячное пособие в размере 70% минимального
размера оплаты труда. В повышенном размере выплачивается это пособие на
детей одиноких матерей, военнослужащих по призыву, а также на детей,
родители которых уклоняются от уплаты алиментов либо не могут платить их
по указанным в Законе причинам. Правительство Российской Федерации
Постановлением от 4 сентября 1995 г. утвердило Положение о порядке
назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей
.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929; N 48. Ст. 4566.
СЗ РФ. 1995. N 37. Ст. 3628.
Уровень материальной обеспеченности граждан зависит не только от
получаемых ими денежных выплат и социальных услуг, но и от наличия льгот
по оплате жилья, при пользовании транспортом, приобретении лекарств и
т.п. Поэтому для пенсионеров большое значение имеет Федеральный закон “О
ветеранах” , предусматривающий подобные льготы.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.
Государственная политика в области социальной защиты инвалидов нашла
отражение в Федеральном законе “О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации” . Он устанавливает систему гарантированных
государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих
инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений
их жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими
гражданами возможностей участия в жизни общества. В ряду этих мер –
медицинская реабилитация инвалидов, создание возможностей получения
общего и профессионального образования, обеспечение занятости и условий
труда, адекватных их возможностям, льготы при пользовании жилой
площадью, транспортным обслуживанием, санаторно – курортным лечением и
др.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.
Таким образом, принятие Конституции способствовало развитию
законодательства о социальном обеспечении. Оно пополнилось нормами,
учитывающими разнообразные потребности граждан, нуждающихся в социальной
защите. В то же время в современных условиях можно говорить об
отсутствии достаточных организационных и финансовых гарантий реализации
закрепленных законами прав всеми гражданами в полном объеме.
Согласно ч. 3 ст. 39 поощряются добровольное социальное страхование,
создание дополнительных форм социального обеспечения и
благотворительность. Следовательно, предусматривается возможность по
инициативе субъектов Федерации, органов местного самоуправления,
организаций, общественных объединений либо граждан за счет собственных
средств предоставлять материальную поддержку отдельным социальным
группам или гражданам в дополнение к социальному обеспечению,
гарантируемому ч. 1 ст. 39.
Дополнительные по сравнению с установленными законодательством
социальные льготы могут закрепляться также в коллективных договорах с
учетом экономических возможностей организации согласно ст. 13 Закона “О
коллективных договорах и соглашениях” (1992 г.) . В соответствии с
Указом Президента Российской Федерации “О негосударственных пенсионных
фондах” от 16 сентября 1992 г. для улучшения пенсионного
обеспечения граждан предприятия, учреждения, организации, банки,
коллективы граждан могут учреждать пенсионные фонды, не входящие в
систему государственного пенсионного обеспечения, и выплачивать из них
пенсии в дополнение к государственным. Постановлением Правительства
Российской Федерации от 17 ноября 1994 г. утверждено Положение об
Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве
социальной защиты населения Российской Федерации . Положение о
лицензировании деятельности негосударственных пенсионных фондов и
компаний по управлению активами негосударственных пенсионных фондов
утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 7
августа 1995 г.
——————————–
ВВС. 1992. N 17. Ст. 890; СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4558.
САПП. 1992. N 12. Ст. 925.
СЗ РФ. 1994. N 31. Ст. 3284.
СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3390.
7 июля 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон “О
благотворительной деятельности и благотворительных организациях” .
Благотворительной именуется добровольная деятельность граждан и
юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях)
передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных
средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию
иной поддержки. Закон определяет разнообразные цели такой деятельности,
называя среди них социальные поддержку и защиту граждан, в том числе
улучшение материального положения малообеспеченных, социальную
реабилитацию инвалидов, содействие защите материнства и детства.
Граждане и юридические лица вправе беспрепятственно осуществлять
благотворительную деятельность на основе добровольности и свободы выбора
ее целей. Предусмотрены формы, в которых органы государственной власти и
местного самоуправления могут оказывать поддержку участникам
благотворительной деятельности. Это предоставление налоговых и иных
льгот в пределах компетенции и в соответствии с законодательством;
материально – техническое обеспечение и субсидирование благотворительных
организаций; финансирование на конкурсной основе разрабатываемых
последними благотворительных программ; передача в собственность
благотворительных организаций на бесплатной или льготной основе
государственного или муниципального имущества в процессе его
разгосударствления и приватизации.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340.
Дополнительное, негосударственное социальное обеспечение и
благотворительность не получили пока массового распространения и
существенно не сказываются на уровне материальной обеспеченности
граждан. Однако следует отметить, что поощрение государством
дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности
нацелено на улучшение жизни нетрудоспособных граждан за счет привлечения
нетрадиционных для России финансовых источников. Развитие в перспективе
этих новых форм не может служить основанием для свертывания
государственного социального обеспечения или понижения его уровня.
Статья 40
1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен
жилища.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления
поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права
на жилище.
3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище,
оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных,
муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными
законом нормами.
Комментарий к статье 40
Право на здоровое жилье входит как составная часть в понятие “достойный
жизненный уровень” для каждого человека, провозглашенный Всеобщей
декларацией прав человека и Международным пактом об экономических,
социальных и культурных правах.
Конституционное право на жилище выражает сущность системы удовлетворения
жилищных потребностей общества, т.е. оно является сущностным
фундаментальным правом. От него зависит система конкретных жилищных прав
граждан, которые должны соответствовать, не противоречить ему. От того,
как определяется содержание этого права, часто зависит поведение
граждан, органов государства, хозяйствующих субъектов при выборе
вариантов решения жилищных проблем из юридически возможных в конкретной
жизненной ситуации.
Право граждан на жилище может быть сведено к трем юридическим
возможностям, хотя норма ст. 40 конкретно не содержит такой юридической
формулы: стабильное, устойчивое, постоянное пользование жилым помещением
во всех разновидностях жилищного фонда; улучшение жилищных условий в
домах всех разновидностей жилищного фонда; обеспечение здоровой среды
обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека (последнее
вытекает из норм международного права).
Но такие же правовые возможности открывались и раньше. Однако дефектом
уходящей в прошлое системы было закрепление прежними конституциями
монополии государственного, муниципального и общественного жилищных
фондов, созданных за годы социализма. Индивидуальному жилищному фонду
отводилось в городах и поселках городского типа второстепенное место. Он
господствовал лишь в сельской местности. Его развитию, как и развитию
жилищной кооперации – другой формы участия граждан своими средствами в
строительстве жилья, Советское государство обязывалось лишь
содействовать. Личная собственность граждан на жилой дом носила
потребительский характер. Частная собственность была под запретом.
Эта система, основанная на коллективных началах, за многие десятилетия
своего функционирования не дала ожидаемого социального результата.
Миллионы людей улучшали жилищные условия, но и миллионы на протяжении
долгих лет продолжали томиться в очереди на получение благоустроенного
жилья из общественных фондов потребления. Строительство и эксплуатация
государственного, муниципального и общественного жилья требовали таких
постоянно растущих бюджетных и общественных ассигнований, каких ни у
государства, ни у местных Советов, ни у общественных организаций не
было. Население было настолько пролетаризировано системой ограничений
его доходов, количества и размеров жилых помещений, приходящихся на
одного человека или семью, изъятий в общественные фонды потребления,
парализовано организационными трудностями, что было не в состоянии
участвовать в массовом жилищном строительстве.
Действующая Конституция отражает смену эпох в удовлетворении жилищных
потребностей, переход к новой системе, которая складывается из таких
конституционных основ, как отказ от монополии государства на
собственность и экономическую деятельность, утверждение равенства и
разных форм собственности, частной собственности на жилье и землю (см.
комментарии к ст. 8 и 9). Государственный жилищный фонд утратил
господствующее положение, возникли частная собственность граждан и
юридических лиц на жилищный фонд, частные проектные и строительные
организации, банки, образовался рынок жилья, земли и т.п.
Часть 3 ст. 40 закрепляет новую роль государства и органов местного
самоуправления на рынке жилья, которая сведена к содействию жилищному
строительству и его поощрению, как любых форм собственности, а также
юридическому регулированию отношений, связанных с удовлетворением
жилищных потребностей общества, определению состава жилищного фонда
социального использования для социально незащищенных слоев населения и
других лиц.
В новой системе ни государство, ни органы местного самоуправления
тотально не аккумулируют средства населения “в общем котле” для
последующего государственного и муниципального жилищного строительства и
распределения свободных квартир нуждающимся в жилье в подведомственном
жилищном фонде. Каждый самостоятельно вкладывает средства в покупку или
строительство жилья как в городе, так и в деревне, не рассчитывая на
решение возникшей у него жилищной проблемы за счет государственного и
муниципального жилищных фондов, а полагаясь на систему компенсаций
(субсидий) и кредиты для приобретения жилья.
Необходимо самому заработать на приобретение, строительство или
коммерческий найм квартиры (жилого дома), причем без ограничения
площади. Время новоселья будет определяться не низкими критериями
нуждаемости в улучшении жилищных условий, действовавшими на протяжении
многих десятилетий, не многими годами ожидания в очереди на получение
жилья в домах названных фондов, не решением об обеспечении жильем
органов управления и профкома по месту работы, а доходами гражданина,
материальной возможностью позволить себе купить, построить или
арендовать жилье.
Так будет решаться жилищная проблема для большинства. Меньшинство, т.е.
малоимущие и другие лица, названные в законах, будут обеспечиваться
исходя из принципов прежней системы: сохранится режим предоставления им
жилых помещений в соответствии с установленными законом нормами из
государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Пользоваться
предоставленной площадью они смогут на условиях социального найма жилого
помещения за доступную квартирную плату либо бесплатно. Предоставление
жилых помещений по договору найма в домах государственного или
муниципального жилищного фонда, как и прежде, будет осуществляться без
оплаты строительной стоимости жилья. При этом обеспечение указанных лиц
жильем на таких условиях возможно неоднократно.
В Конституции не перечислены, естественно, все, для кого сохранится
планово – распределительная система выделения жилья: это должны
предусматривать федеральные законы и законы субъектов Федерации, как
действующие, так и будущие. Так, ст. 9 Закона РФ “О приватизации
жилищного фонда в Российской Федерации” от 4 июля 1991 г. для
инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в
установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства,
ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных
обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного
прожиточного минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий,
сохраняет порядок предоставления жилых помещений в домах
государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора
найма. Статьей 10 Закона на период перехода к рыночным отношениям для
граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохранен действующий
порядок постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями. Гражданам,
получающим жилье в этих разновидностях жилищного фонда, площадь
выделяется в порядке очередности, с учетом имеющихся в Законе льгот. За
семьями, уже проживающими по договору найма в таких домах, сохраняется
право социального найма независимо от площади занимаемого жилого
помещения (ст. 14 Закона РФ “Об основах федеральной жилищной политики”
от 24 декабря 1992 г. ).
——————————-
ВВС. 1991. N 28. Ст. 959.
ВВС. 1993. N 3. Ст. 99.
Конституция расширила состав жилищного фонда социального использования.
Помимо государственного и муниципального и жилищных фондов по ст. 40
Конституции в его состав входит и та часть частного жилищного фонда, где
проживают на условиях найма социально незащищенные граждане. Граждане,
относящиеся к категориям лиц, названным ст. 40, проживающие в этом фонде
на условиях найма, в пределах социальной нормы площади жилья и
нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода
семьи вправе рассчитывать на компенсации (субсидии) от органов
государственного управления и местной администрации (см. Закон РФ “Об
основах федеральной жилищной политики”).
Создание правовой базы жилищной реформы углубит принципиальные перемены
в этой сфере. Вступила в силу часть вторая ГК РФ, которая регулирует
жилищные отношения. Действуют правительственные постановления Российской
Федерации о переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг
и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате
жилья и коммунальных услуг, Положение о предоставлении гражданам
Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий,
безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья .
Предстоит принять Жилищный кодекс Российской Федерации.
——————————-
САПП. 1993. N 39. Ст. 3620; N 51. Ст. 4939.
Никто не может быть произвольно лишен жилища ни органами власти и
управления, ни судебно – прокурорскими органами, ни хозяйствующими
субъектами, ни должностными лицами или работниками предприятий,
учреждений и организаций, ни арендатором или нанимателем, ни
собственником жилого дома или квартиры, ни членом жилищно –
строительного (жилищного) кооператива и совместно с ним проживающими
лицами, ни иными гражданами. Ограничение жилищных прав, как и других,
возможно в исключительных случаях, предусмотренных Конституцией (ст.
55), и лишь в силу федерального закона и только в той мере, в какой это
необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства.
Нарушение права на жилище может быть обжаловано в суд (см. комментарий к
ст. 46). Гражданин вправе обратиться и в Конституционный Суд, если
полагает, что имеет место неопределенность в вопросе, соответствует ли
Конституции Российской Федерации затрагивающий его жилищные права закон.
Основания и порядок выселения граждан из занимаемого ими жилого
помещения установлены законом. Законные владельцы жилого помещения
вправе истребовать занимаемое ими жилое помещение из чужого незаконного
владения, они вправе требовать устранения всяких нарушений их права на
жилище, даже если эти нарушения не связаны с лишением права
собственности, владения и пользования. Постоянные пользователи могут
защищать свои жилищные права также против собственника жилого помещения.
Статья 41
1. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях
здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств
соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
2. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и
укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию
государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения,
поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека,
развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно –
эпидемиологическому благополучию.
3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу
для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в
соответствии с федеральным законом.
Комментарий к статье 41
В ч. 1 ст. 41 признается право каждого человека на охрану здоровья и
медицинскую помощь в соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав
человека и ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и
культурных правах, а также ст. 2 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г. к
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Здоровье – это состояние полного физического, душевного и социального
благополучия, а не только отсутствие болезней и физических дефектов.
Поэтому под охраной здоровья понимается совокупность мер политического,
экономического, правового, социального, культурного, научного,
медицинского, санитарно – гигиенического и противоэпидемического
характера, направленных на сохранение и укрепление физического и
психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней
активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты
здоровья.
Медицинская помощь включает профилактическую, лечебно – диагностическую,
реабилитационную, протезно – ортопедическую и зубопротезную помощь, а
также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными
и инвалидами, включая выплату пособий по временной нетрудоспособности.
Основным актом, регулирующим отношения в области охраны здоровья
граждан, являются Основы законодательства Российской Федерации об охране
здоровья граждан от 22 июля 1993 г. В них содержатся правовые основы
организации охраны здоровья, определяются права граждан и их гарантии,
обязанности и ответственность медико – социальных учреждений.
——————————-
ВВС. 1993. N 33. Ст. 1318.
Право граждан на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей
природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха,
воспитания и обучения граждан, производством и реализацией
доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению
доступной медико – социальной помощи.
Государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо от пола,
расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного
положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям и др.
Государство гарантирует гражданам защиту от любых форм дискриминации,
обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. Лица, виновные в
нарушении этого положения, несут ответственность в соответствии со ст.
17 Основ законодательства об охране здоровья граждан.
Гражданам России, находящимся за ее пределами, гарантируется право на
охрану здоровья в соответствии с международными договорами Российской
Федерации.
Иностранным гражданам, находящимся на территории России, также
гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными
договорами России. Лица без гражданства, постоянно проживающие в России,
и беженцы пользуются правом на охрану здоровья наравне с российскими
гражданами, если иное не предусмотрено международными договорами России.
Порядок оказания медицинской помощи иностранным гражданам, лицам без
гражданства и беженцам определяется Минздравмедпромом России и
министерствами здравоохранения республик в составе Федерации.
Часть 1 ст. 41 устанавливает, что медицинская помощь в государственных и
муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам
бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов,
других поступлений. Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи
гражданам обеспечивается в соответствии с программами обязательного
медицинского страхования.
Общий порядок оказания медико – социальной помощи, а также права граждан
при оказании медико – социальной помощи установлены Основами
законодательства об охране здоровья граждан (разд. VI – VIII).
Граждане имеют право и на дополнительные медицинские и иные услуги на
основе программ добровольного медицинского страхования в соответствии с
Законом РСФСР “О медицинском страховании граждан в Российской Федерации”
от 28 июня 1991 г. , а также за счет средств предприятий, учреждений
и организаций, своих личных средств и иных источников.
——————————-
ВВС. 1991. N 27. Ст. 920.
Законом о медицинском страховании граждан определено два вида
медицинского страхования: обязательное и добровольное. Субъектами
страхования являются: гражданин, страхователь, страховая медицинская
организация и лечебное учреждение. Страховые взносы на обязательное
медицинское страхование неработающего населения (пенсионеров и др.)
осуществляют органы власти субъектов Федерации за счет своих бюджетов;
для работающего населения – предприятия, учреждения, организации, лица,
занимающиеся предпринимательской деятельностью, и лица свободных
профессий. Страхователями при добровольном медицинском страховании
выступают граждане. Застрахованные граждане получают страховые
медицинские полисы.
В системе медицинского страхования граждане имеют право на: обязательное
и добровольное страхование; выбор медицинской страховой организации;
выбор лечебного учреждения и врача в соответствии с договором
обязательного и добровольного страхования; получение медицинской помощи
на всей территории страны, в том числе за пределами постоянного места
жительства; предъявление иска страхователю, страховой медицинской
организации, лечебному учреждению, в том числе на материальное
возмещение причиненного по их вине ущерба, и др.
Права отдельных групп населения гарантируются государством особо. В
Основах законодательства об охране здоровья граждан гарантии в области
охраны здоровья установлены: семье (ст. 22); беременным женщинам и
матерям (ст. 23); несовершеннолетним (ст. 24); военнослужащим,
гражданам, подлежащим призыву на военную службу и поступающим на военную
службу по контракту (ст. 25); гражданам пожилого возраста (ст. 26);
инвалидам (ст. 27); гражданам при чрезвычайных ситуациях и в
экологически неблагополучных районах (ст. 28) и др.
При обращении за медицинской помощью и ее получении в соответствии с
Основами законодательства об охране здоровья граждане имеют право на:
уважительное и гуманное отношение со стороны медицинского и
обслуживающего персонала;
выбор врача, в том числе семейного и лечащего врача, с учетом его
согласия, а также выбор лечебно – профилактического учреждения в
соответствии с договорами обязательного и добровольного медицинского
страхования;
обследование, лечение и содержание в условиях, соответствующих санитарно
– гигиеническим требованиям;
проведение консилиума и консультаций других специалистов;
облегчение боли, связанной с заболеванием и (или) медицинским
вмешательством, доступными способами и средствами (ст. 30);
сохранение в тайне информации о факте обращения за медицинской помощью,
о состоянии здоровья, диагнозе и иных сведений, полученных при
обследовании и лечении (ст. 61);
информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство (ст.
32);
отказ от медицинского вмешательства (ст. 33);
получение информации о своих правах и обязанностях и состоянии своего
здоровья (ст. 31), а также выбор лиц, которым в интересах пациента может
быть передана информация о состоянии его здоровья (ст. 30);
получение медицинских и иных услуг в рамках программ добровольного
медицинского страхования (ст. 30);
возмещение ущерба в случае причинения вреда здоровью при оказании
медицинской помощи (ст. 68).
В случае нарушения прав пациента он может обращаться с жалобой
непосредственно к руководителю или иному должностному лицу лечебно –
профилактического учреждения, в котором ему оказывается медицинская
помощь, в соответствующие профессиональные медицинские ассоциации и
лицензионные комиссии либо в суд.
В ч. 2 ст. 41 Конституции определяется общий порядок разработки и
финансирования федеральных программ охраны и укрепления здоровья
населения. В соответствии с Основами об охране здоровья граждан в стране
разрабатываются и финансируются федеральные программы по развитию
здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи,
медицинскому образованию населения, развитию государственной,
муниципальной и частной форм здравоохранения и другим вопросам в области
охраны здоровья граждан. Особое значение имеют медико – социальные
программы, например Федеральная целевая программа по предупреждению
распространения заболеваний СПИДом (антиСПИД), Концепция государственной
политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации и др.
Субъекты Федерации разрабатывают региональные программы охраны здоровья
населения.
Программные положения и нормы, направленные на укрепление здоровья и его
охрану, содержатся и в ряде других нормативных актов: Законе РСФСР о
санитарно – эпидемиологическом благополучии населения от 19 апреля 1991
г., Основах законодательства Российской Федерации о физической культуре
и спорте, Законе РСФСР “Об охране окружающей природной среды” от 19
декабря 1991 г. и др.
——————————-
ВВС. 1991. N 20. Ст. 641; 1992. N 10. Ст. 457; 1993. N 22. Ст. 784.
Источниками финансирования охраны здоровья граждан в соответствии со ст.
10 Основ являются: средства бюджетов всех уровней; средства,
направляемые на обязательное и добровольное медицинское страхование в
соответствии с Законом “О медицинском страховании граждан”; средства
целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; средства
государственных и муниципальных предприятий, организаций и других
хозяйствующих субъектов, общественных объединений; доходы от ценных
бумаг; кредиты банков и других кредиторов; безвозмездные и (или)
благотворительные взносы и пожертвования; иные источники, не запрещенные
законодательством.
В Российской Федерации охрана здоровья населения обеспечивается
государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения,
поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека,
развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно –
эпидемиологическому благополучию. Отношения граждан, органов
государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов и субъектов
государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в
области охраны здоровья регулируются ст. 12, 13, 14 Основ.
Согласно ч. 3 ст. 41 Конституции сокрытие должностными лицами любого
уровня фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья
людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным
законом. Сокрытие – это не только утаивание информации, но и
распространение заведомо недостоверной, ложной информации о состоянии
окружающей среды, санитарно – эпидемиологическом состоянии и других
событиях и обстоятельствах, угрожающих здоровью людей.
Граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной
информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или
оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно –
эпидемиологическом состоянии района проживания, рациональных нормах
питания, о продуктах, работах, услугах, их соответствии санитарным
нормам и правилам и др. Эта информация предоставляется местной
администрацией через средства массовой информации или непосредственно
гражданам по их запросам в порядке, устанавливаемом Правительством
России, в соответствии со ст. 19 Основ. Ответственность за причинение
вреда здоровью граждан предусматривается в разделе XII Основ.
Конкретные меры ответственности за причинение вреда здоровью граждан
предусматриваются в различных отраслях законодательства. Так,
административное законодательство предусматривает административную
ответственность за нарушение правил по охране труда, санитарно –
гигиенических и санитарно – противоэпидемических правил и норм, за
выброс загрязняющих веществ в окружающую среду с превышением предельно
допустимых концентраций, за сокрытие источника заражения венерической
болезнью и контактов больных, создающих опасность заражения, и др. (КоАП
РСФСР, ст. 41 – 45, 82 – 84, 101 – 102 и др.).
Гражданское законодательство предусматривает материальную
ответственность за причинение вреда здоровью. Гражданин (физическое
лицо) или юридическое лицо в случае причинения вреда здоровью другого
лица обязаны возместить вред в полном объеме. Причинивший вред
освобождается от его возмещения только в одном случае: если докажет, что
вред причинен не по его вине. Потерпевший также имеет право на
компенсацию морального вреда (нравственных и физических страданий).
Размер такой компенсации определяется судом в денежной сумме.
В случае причинения увечья или иного повреждения здоровья гражданин или
юридическое лицо, ответственное за вред, обязаны возместить потерпевшему
заработок (доход), утраченный им вследствие потери трудоспособности или
уменьшения ее, а также расходы, вызванные повреждением здоровья (расходы
на лечение, усиленное питание, протезирование, посторонний уход и т.п.)
(ст. 1084 – 1094 ГК РФ).
Уголовное законодательство предусматривает наказание за причинение
телесных повреждений (нанесение побоев), истязание, заражение
венерической, ВИЧ-инфекцией и некоторыми другими болезнями, неоказание
помощи больному, угрозу убийством; загрязнение водоемов и воздуха,
загрязнение моря веществами, вредными для здоровья людей и для живых
ресурсов моря; склонение к потреблению наркотических веществ и другие
преступления, посягающие на здоровье или создающие угрозу здоровью
людей, а также нарушение правил: безопасности движения и эксплуатации
транспорта; безопасности горных работ; при производстве строительных
работ; безопасности на взрывоопасных предприятиях или во взрывоопасных
цехах; хранения, использования, учета, перевозки взрывчатых и
радиоактивных веществ или пиротехнических изделий; правил, установленных
с целью борьбы с эпидемиями (ст. 105 – 125, 131 – 135, 246 – 262 УК РФ).
Статья 42
Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную
информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его
здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Комментарий к статье 42
Право граждан на благоприятные условия жизни предполагает реальные
возможности проживать в здоровой, отвечающей международным и
государственным стандартам окружающей природной среде, участвовать в
подготовке, обсуждении и принятии экологически значимых решений,
осуществлять контроль за их реализацией, получать надлежащую
экологическую информацию, а также право на возмещение ущерба.
Право граждан на благоприятную среду обитания обеспечивается
планированием и нормированием качества окружающей среды, мерами по
предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению
окружающей среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий,
катастроф, стихийных бедствий, социальным и государственным страхованием
граждан, образованием государственных и общественных, резервных и иных
фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения,
государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением
природоохранительного законодательства.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий, как и методы их
определения, утверждаются специально уполномоченными на то
государственными органами Российской Федерации, санитарно –
эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и
техники. При нарушении требований к качеству окружающей среды выброс,
сброс вредных веществ и иные виды воздействия на среду могут быть
ограничены, приостановлены или прекращены по предписанию органов
Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской
Федерации, Федеральной лесной службы, иных специально уполномоченных
государственных органов.
Добровольное и обязательное государственное экологическое страхование
предприятий, учреждений, организаций, граждан, объектов их собственности
и доходов на случай экологического и стихийного бедствия осуществляется
для предотвращения и ликвидации их последствий.
Единая система внебюджетных государственных экологических фондов
объединяет Федеральный экологический фонд, республиканские, краевые,
областные и местные фонды и образуется из средств, поступающих от
юридических и физических лиц, включая платежи за выбросы, сбросы,
размещение отходов и другие виды загрязнения, штрафы за экологические
правонарушения, средства от реализации конфискованных орудий охоты и
рыболовства.
Граждане обладают широкими полномочиями для реализации своих
экологических прав, предполагающими возможность создавать общественные
объединения по охране окружающей среды, вступать в члены таких
объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения; принимать
участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях, референдумах по охране
окружающей среды, излагать свое мнение, обращаться с заявлениями,
жалобами, петициями, требовать их рассмотрения; требовать в
административном и судебном порядке отмены решений о размещении,
проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически
вредных объектов; требовать ограничения, приостановления, прекращения их
деятельности; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных
юридических лиц и граждан.
За экологические правонарушения, т.е. за виновные противоправные деяния,
должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную,
гражданско – правовую либо уголовную ответственность, а предприятия,
учреждения, организации – административную и гражданско – правовую
ответственность.
Экологические общественные объединения граждан могут разрабатывать,
утверждать и пропагандировать свои экологические программы, защищать
экологические права и интересы населения, развивать его экологическую
культуру, привлекать граждан к природоохранительной деятельности; за
счет своих средств и добровольного участия населения выполнять работы по
охране и воспроизводству природных ресурсов; оказывать содействие
государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного
законодательства; создавать общественные фонды по охране окружающей
среды и расходовать их на проведение экологических мероприятий;
рекомендовать своих представителей для участия в государственной
экологической экспертизе, проводить общественную экологическую
экспертизу (становящуюся юридически обязательной после утверждения ее
результатов органами государственной экспертизы); требовать назначения
государственной экологической экспертизы; выступать с изложением своей
платформы в средствах массовой информации.
Согласно ст. 13 Закона РФ “Об охране окружающей природной среды” от 19
декабря 1991 г. государственные органы и их должностные лица обязаны
оказывать всемерное содействие общественным объединениям и гражданам в
реализации их экологических прав и обязанностей, принимать меры по
выполнению их предложений и требований. Должностные лица и граждане,
препятствующие осуществлению экологических прав и обязанностей,
привлекаются к ответственности по закону. В частности, граждане и
общественные объединения граждан могут требовать от
гидрометеорологических и других соответствующих органов предоставления
своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей
среды и мерах по ее охране.
——————————-
ВВС. 1992. N 10. Ст. 457.
Должностные лица, граждане, предприятия, учреждения, организации,
виновные в несвоевременной или искаженной информации, отказе от
предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии
среды и радиационной обстановки, подвергаются штрафу, налагаемому в
административном порядке (граждане – до десятикратного размера
минимальной заработной платы, должностные лица – до двадцатикратного
размера минимальной заработной платы).
В полном объеме подлежит возмещению вред, причиненный здоровью или
имуществу граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей
среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций или
отдельных граждан. При определении величины вреда учитываются степень
утраты трудоспособности потерпевшего, необходимые затраты на лечение и
восстановление здоровья, затраты на уход за больным, упущенные
профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью
изменения места жительства и образа жизни, профессии, потери, связанные
с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском иметь детей
с врожденной патологией.
При определении ущерба имущества учитывается прямой ущерб, связанный с
разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных
помещений, оборудования, упущенная выгода от потери урожая, снижения
плодородия почв.
Возмещение вреда здоровью граждан производится на основании решения суда
по иску потерпевшего, членов его семьи, прокурора, уполномоченного на то
органа государственного управления, общественного объединения. Сумма
денежных средств взыскивается с причинителя вреда, а при невозможности
его установления – за счет средств государственных экологических фондов.
Предприятия, деятельность которых связана с повышенной опасностью для
окружающей среды, возмещают причиненный вред согласно ст. 1079 ГК.
Юридические и физические лица вправе предъявлять исковые требования в
суд или арбитражный суд о прекращении экологически вредной деятельности,
причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству и
окружающей среде. Решение суда в этом случае является основанием для
прекращения финансирования такой деятельности соответствующими
банковскими учреждениями.
Территории с устойчивыми отрицательными изменениями в окружающей среде,
угрожающими здоровью населения, состоянию естественных экологических
систем, генетических фондов растений и животных, объявляются зонами
чрезвычайной экологической ситуации, что влечет прекращение
деятельности, отрицательно влияющей на окружающую среду; приостановку
работы цехов, агрегатов, оборудования и т.д., ограничение отдельных
видов природопользования. Финансовую ответственность несут виновники
деградации среды.
Таким образом, предусматривается обширная система мер, обеспечивающая
экологические конституционные права граждан. Эти права конкретизируются
и развиваются в российском федеральном законодательстве – Земельном и
Водном кодексах, Основах лесного законодательства, законах о недрах, о
животном мире, об охране и использовании атмосферного воздуха, об особо
охраняемых природных территориях. Утверждено и начало применяться
Положение об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) , согласно
которому должны проводиться общественные слушания проектов,
затрагивающих окружающую среду, учитываться и обсуждаться ближайшие и
отдаленные последствия хозяйственной и иной деятельности, приниматься во
внимание мнение населения, находящегося в сфере влияния проектируемого,
строящегося или реконструируемого объекта.
——————————-
Право и экономика. 1994. N 17.
Одной из узловых стадий природоохранной деятельности становится
государственная экологическая экспертиза. Согласно Закону РФ “Об
экологической экспертизе” от 23 ноября 1995 г. граждане могут
направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным
органам в области охраны окружающей среды аргументированные предложения
по экологическим аспектам намечаемой деятельности, получать от них
информацию о результатах проведения экспертизы, обжаловать выводы в суд.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
По инициативе граждан, общественных объединений, органов местного
самоуправления может проводиться общественная экологическая экспертиза –
независимо от государственной и параллельно с ней. При этом проводящие
ее общественные объединения вправе получать от заказчика документацию,
участвовать через наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий
государственной экологической экспертизы, получать нормативно –
техническую документацию, устанавливающую требования к проведению
экологической экспертизы.
Провозглашенная в ст. 12 Конституции самостоятельность органов местного
самоуправления предусматривает и некоторые гарантии в области экологии.
Органы местного самоуправления могут, в частности, получать информацию
об объектах и результатах экологической экспертизы, проводить по ним
опросы, референдумы среди населения, информировать государственные
органы, в том числе прокуратуру, о начале реализации объекта
экологической экспертизы без положительного заключения.
Повторное проведение государственной экологической экспертизы
осуществляется лишь на основании решения суда или арбитражного суда.
В осуществлении предусмотренных Конституцией экологических прав граждан
решающее значение приобретает их информационное обеспечение. Важно здесь
подчеркнуть невозможность утаивания, сокрытия экологических сведений. В
соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. “О государственной тайне”
не подлежат засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и
катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, о состоянии
экологии, здравоохранения, санитарии, о фактах нарушения прав и свобод
гражданина. Таким образом реализуются в области экологии положения ст.
29 Конституции о свободе информации.
Статья 43
1. Каждый имеет право на образование.
2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного
общего и среднего профессионального образования в государственных или
муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее
образование в государственном или муниципальном образовательном
учреждении и на предприятии.
4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их
заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.
5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные
образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и
самообразования.
Комментарий к статье 43
В ч. 1 ст. 43 признается право каждого человека на образование в
соответствии со Всеобщей декларацией прав человека (ст. 26) и
Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах
(ст. 13). Право на образование – это право человека на получение
определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной
ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях
современного общества.
Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и
обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся
констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных
государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под
получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и
подтверждение им определенного образовательного уровня (ценза), что
удостоверяется соответствующим документом.
Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с
законодательством Российской Федерации и нормами международного права.
Основным актом, регулирующим отношения в области образования, является
Закон РФ “Об образовании” от 10 июля 1992 г. в редакции Федерального
закона от 12 июля 1995 г.
——————————-
См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.
В этом Законе определены принципы государственной политики в области
образования. В ст. 1 Закона сфера образования рассматривается в качестве
приоритетной (наиболее важной, требующей первоочередного обеспечения).
Государственная политика в области образования основывается на следующих
принципах: гуманистический характер образования, приоритет
общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного
развития личности; воспитание гражданственности и любви к Родине;
единство федерального, культурного и образовательного пространства;
защита системой образования национальных культур и региональных
культурных традиций в условиях многонационального государства;
общедоступность образования; приспособленность системы образования к
уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
светский характер образования в государственных, муниципальных
образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании;
демократический, государственно – общественный характер управления
образованием; автономность образовательных учреждений. Все субъекты
Российской Федерации, образовательные учреждения, органы местного
самоуправления обязаны в своей деятельности проводить в жизнь эти
принципы.
В ч. 2 ст. 43 Конституции гарантируются общедоступность и бесплатность
дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в
государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на
предприятиях. Основное общее образование – это образование в объеме 9
классов общеобразовательной школы или приравненного к ней иного
образовательного учреждения. Получение полного (среднего) общего
образования в объеме 10 – 11 классов является личным делом каждого. В
соответствии с ч. 3 ст. 5 Закона “Об образовании” государство
гарантирует общедоступность и бесплатность начального общего, основного
общего, среднего (полного) общего образования и начального
профессионального образования.
Гражданам России на ее территории гарантируется возможность получения
образования независимо от расы, национальности, языка, пола, возраста,
состояния здоровья, социального, имущественного и должностного
положения, социального происхождения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, партийной принадлежности, наличия судимости.
Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам
пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть
установлены только в соответствии со ст. 5 Закона “Об образовании”.
Общие вопросы языковой политики в области образования регулируются
Законом РСФСР “О языках народов РСФСР” (1991 г.) . Граждане России
имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а
также на выбор языка обучения в рамках возможностей, предоставляемых
системой образования в соответствии со ст. 6 Закона “Об образовании”.
——————————-
ВВС. 1991. N 50. Ст. 1740.
Общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего и
среднего (полного) общего образования и начального профессионального
образования обеспечивается государством путем создания системы
образования и соответствующих социально – экономических условий для
получения образования.
Под системой образования понимается совокупность:
– преемственных образовательных программ и государственных
образовательных стандартов различного уровня и направленности;
– реализующих их образовательных учреждений различных организационно –
правовых форм, типов и видов;
– органов управления образованием и подведомственных им учреждений и
организаций.
Образовательная программа определяет содержание образования
определенного уровня и направленности. Виды образовательных программ и
общие требования к ним предусматриваются ст. 9 Закона “Об образовании”.
Реализуются образовательные программы в образовательных учреждениях
следующих типов:
– дошкольных;
– общеобразовательных (начального общего, основного общего, среднего
(полного) общего образования);
– начального профессионального, среднего профессионального, высшего
профессионального и послевузовского профессионального образования;
– дополнительного образования взрослых;
– специальных (коррекционных) для обучающихся, воспитанников с
отклонениями в развитии;
– дополнительного образования;
– для детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
(законных представителей);
– дополнительного образования детей;
– других учреждениях, осуществляющих образовательный процесс.
Образовательные учреждения по своим организационно – правовым формам
могут быть государственными, муниципальными, негосударственными
(частными, общественных и религиозных объединений). Государственный
статус образовательного учреждения (тип, вид и категория
образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и
направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается
при его государственной аккредитации.
В соответствии с ч. 3 ст. 43 Конституции государство гарантирует
получение бесплатно на конкурсной основе среднего профессионального и
высшего профессионального образования в государственных, муниципальных
образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных
стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые
(ст. 5 Закона “Об образовании”). Лицам, получившим высшее образование,
предоставляется возможность получения послевузовского профессионального
образования для повышения уровня образования, научной, педагогической
квалификации и получения ученой степени. Послевузовское профессиональное
образование может быть получено в аспирантуре, ординатуре, адъюнктуре,
создаваемых при образовательных учреждениях высшего профессионального
образования и научных учреждениях.
Основой государственных гарантий получения гражданами образования
является государственное и муниципальное финансирование образования.
Образовательные учреждения независимо от их организационно – правовых
форм, типов и видов в части уставной непредпринимательской деятельности,
предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются
от уплаты всех видов налогов, включая плату за землю.
Негосударственные образовательные учреждения вправе взимать плату с
обучающихся, воспитанников за образовательные услуги, в том числе за
обучение в рамках государственных образовательных стандартов.
Взаимоотношения негосударственного образовательного учреждения и
обучающегося, воспитанника, его родителей (лиц, их заменяющих)
регулируются договором, определяющим уровень образования, сроки
обучения, размер платы за обучение, иные условия.
Затраты на обучение в имеющих государственную аккредитацию
негосударственных платных образовательных учреждениях, реализующих
основные образовательные программы общего и профессионального
образования, возмещаются гражданину государством в размерах,
определяемых государственными нормативами затрат на обучение в
соответствующем типе и виде государственного, муниципального
образовательного учреждения.
Для реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной
помощи, государство полностью или частично несет расходы на их
содержание в период получения ими образования. Категории граждан,
которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники
устанавливаются федеральным законом.
Согласно ч. 4 ст. 43 основное общее образование и, следовательно,
государственная аттестация по его завершении являются обязательными.
Основное общее образование – это образование в объеме 9 классов
общеобразовательной школы. В 10, 11 классы прием учащихся осуществляется
только по их желанию.
Конституционная обязанность по обеспечению получения детьми основного
общего образования возлагается на родителей или лиц, их заменяющих.
Вместе с тем ст. 19 Закона “Об образовании” устанавливает обязательность
основного общего образования лишь до достижения обучающимся
пятнадцатилетнего возраста, если соответствующее образование не было
получено им ранее.
Получение основного общего образования в общеобразовательном учреждении
с отрывом от производства ограничивается восемнадцатилетним возрастом
обучающегося. Для лиц с отклонениями в развитии, с девиантным
(общественно опасным) поведением, граждан, содержащихся в воспитательно
– трудовых учреждениях, предельный возраст получения основного общего
образования в соответствии со ст. 19 Закона может быть увеличен.
По взаимному согласию родителей (лиц, их заменяющих) и местного органа
управления образованием обучающийся, достигший пятнадцатилетнего
возраста, может оставить образовательное учреждение до получения им
основного общего образования.
Часть 5 ст. 43 предусматривает, что Российская Федерация устанавливает
государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и
национально – региональный компоненты. Государственный образовательный
стандарт – это нормативный образец, эталон, устанавливающий комплекс
требований к содержанию образования конкретного типа и вида
образовательного учреждения и утверждаемый государственным органом.
Федеральные компоненты государственных образовательных стандартов
определяют обязательный минимум содержания основных образовательных
программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к
уровню подготовки выпускников.
Применение национально – регионального компонента образования
обеспечивает учет интересов национальных культур и региональных
культурных традиций, потребность личности в национальной
самоидентификации. Федеральный и национально – региональный компонент
стандарта реализуется, как правило, через содержание образования на
уровне учебных программ, а не в перечне (предметном наборе) учебных
дисциплин, составляющих учебный план. При реализации образовательных
программ для обучающихся с отклонениями в развитии могут быть
установлены специальные государственные образовательные стандарты.
Порядок разработки, утверждения и введения государственных
образовательных стандартов определяется Правительством в соответствии со
ст. 7 Закона “Об образовании”. Государственный образовательный стандарт
основного общего образования устанавливается федеральным законом.
Постановлениями Правительства РФ от 12 августа 1994 г. утвержден
Государственный образовательный стандарт высшего профессионального
образования , от 18 августа 1995 г. – Государственный образовательный
стандарт среднего профессионального образования .
——————————-
СЗ РФ. 1994. N 18. Ст. 2085.
СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3464.
Государственные образовательные стандарты являются основой объективной
оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм
получения образования. Государственные органы управления образованием
контролируют соблюдение государственных образовательных стандартов.
В Российской Федерации с учетом потребностей и возможностей личности
разрешается в соответствии со ст. 10 Закона “Об образовании” освоение
образовательных программ в различных формах: в образовательном
учреждении с отрывом (преимущественно) и без отрыва от производства; в
форме семейного образования, самообразования, экстерната, но с
обязательной сдачей экзаменов аттестационной комиссии в установленном
порядке. При этом допускается сочетание различных форм получения
образования, но для всех форм в рамках конкретной основной
общеобразовательной или основной профессиональной образовательной
программы действует единый государственный образовательный стандарт.
Статья 44
1. Каждому гарантируется свобода литературного, художественного,
научного, технического и других видов творчества, преподавания.
Интеллектуальная собственность охраняется законом.
2. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование
учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
3. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного
наследия, беречь памятники истории и культуры.
Комментарий к статье 44
Следуя общепризнанным принципам и нормам международного права, статья
относит к числу важнейших прав граждан России право на свободу во всех
сферах творческой деятельности. Это означает, что государство принимает
на себя обязанность обеспечить своим гражданам эффективные средства
правовой защиты этих прав и свобод.
Согласно Основам законодательства Российской Федерации о культуре
органы государственной власти в Российской Федерации выступают гарантом
прав и свобод всех субъектов культурной деятельности (в том числе и
творческих работников), защищая их посредством законодательной и иной
нормативной деятельности, пресечения посягательств на права и свободы в
области культуры.
——————————-
ВВС. 1992. N 46. Ст. 2615.
В числе гарантий свобод, провозглашенных в Конституции, следует прежде
всего указать на недопустимость вмешательства органов государственной
власти и органов местного самоуправления в творческую деятельность
граждан и их объединений, за исключением случаев пропаганды войны,
насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и
иной исключительности или нетерпимости, порнографии.
Запрет какой-либо культурной деятельности может быть осуществлен только
судом и лишь в случае нарушения законодательства. Эти положения Основ
законодательства о культуре конкретизируются в других законах и иных
нормативных актах применительно к отдельным видам творческой
деятельности. Так, гарантией права на свободу творчества в средствах
массовой информации, закрепленной Законом РФ “О средствах массовой
информации” , является установление недопустимости цензуры, под
которой Закон понимает требование от редакций средств массовой
информации со стороны должностных лиц, государственных органов,
организаций, учреждений или общественных объединений предварительно
согласовывать с ними сообщения и материалы (кроме случаев, когда
должностное лицо является автором или интервьюируемым), а также
наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их
отдельных частей.
——————————-
ВВС. 1992. N 7. Ст. 300; СЗ РФ. 1995. N 24. Ст. 2256; N 30. Ст.
2870.
Одновременно Закон запрещает злоупотребление свободой массовой
информации: не допускается использование средств информации с целью
совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений,
составляющих государственную или иную специально охраняемую законом
тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению
конституционного строя, целостности государства, разжигания
национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни,
для пропаганды войны, порнографии, насилия и жестокости.
Право на свободу творчества конкретизируется в актах об отдельных
учреждениях культуры. Так, Уставом Государственного академического
Мариинского театра, утвержденным Постановлением Правительства Российской
Федерации от 6 марта 1996 г., закреплено, что Мариинский театр независим
в выборе художественных и творческих направлений своей деятельности,
репертуара, форм публичного исполнения и т.д.
С точки зрения гарантий свободы творчества важно, что согласно
законодательству право человека заниматься творческой деятельностью
может осуществляться как на профессиональной, так и на
непрофессиональной (любительской) основе. Профессиональный и
непрофессиональный творческий работник равноправны в области авторского
права и смежных прав, права на интеллектуальную собственность, охрану
секретов мастерства, свободу распоряжения результатами своего труда,
поддержку государства.
Конституция в ст. 44 говорит и о свободе преподавания. Согласно
Федеральному закону о внесении изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации об образовании при исполнении профессиональных
обязанностей преподаватели имеют право на свободу выбора и использования
методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников,
методов оценки знаний обучающихся, воспитанников (ст. 55). Принцип
свободы преподавания закрепляется и в правительственных актах – типовых
положениях об образовательных учреждениях высшего и среднего
профессионального образования .
——————————-
СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.
САПП. 1993. N 28. Ст. 2594; СЗ РФ. 1994. N 27. Ст. 2893.
Гарантированная Конституцией свобода творчества предполагает создание
эффективной системы охраны прав граждан на результаты их творческой
деятельности, относящиеся к объектам интеллектуальной собственности.
Российское законодательство в этой области существенно обновлено и
отвечает тенденциям становления новых социально – экономических условий.
К числу основных нормативных актов следует отнести: Патентный закон,
охватывающий отношения, связанные с созданием, охраной и использованием
изобретений, полезных моделей и промышленных образцов, Закон “О товарных
знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров”,
Закон “О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и
баз данных”, Закон “О правовой охране топологий интегральных микросхем”,
Закон “Об авторском праве и смежных правах” .
——————————-
ВВС. 1992. N 42. Ст. 2319, 2322, 2325, 2328; 1993. N 32. Ст. 1242.
Термин “интеллектуальная собственность” используется в Конституции в
качестве общего обозначения охраняемых прав на результаты творческой
деятельности. Этот термин воспринят ГК 1994 г. (ст. 138).
Интеллектуальная собственность не является разновидностью права
собственности. Это два различных правовых института. Под
интеллектуальной собственностью понимаются исключительные права на
результаты интеллектуальной деятельности, т.е. на нематериальные
объекты, тогда как право собственности относится к вещным правам.
Традиционно выделяются две основные группы исключительных прав в
зависимости от сферы их действия.
Первая охватывает права “промышленной собственности” (“промышленные”
права), под которыми понимаются исключительные права на продукты
духовной деятельности, используемой в производстве. К ним приравниваются
средства индивидуализации юридического лица, продукции, выполняемых
работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак
обслуживания и т.п.), используемые в экономическом обороте.
Защита прав промышленной собственности основывается на системе патентной
охраны, закрепляющей исключительные права за патентообладателем. Патенты
Российской Федерации на изобретения и промышленные образцы, а также
свидетельства на полезные модели, товарные знаки, наименования
происхождения товаров выдаются в установленном законом порядке Комитетом
Российской Федерации по патентам и товарным знакам. Патент удостоверяет
приоритет, авторство охраняемого объекта и исключительные права его
обладателя. Автором изобретения, полезной модели, промышленного образца
признается физическое лицо – гражданин. Кроме того, свидетельство на
товарный знак может быть выдано теперь не только юридическому лицу, но
также и гражданину, осуществляющему предпринимательскую деятельность.
Вторая группа исключительных прав охватывает авторские и примыкающие к
ним смежные права. Традиционные объекты авторско – правовой охраны –
литературные, научные, художественные произведения. Российское
законодательство относит к ним также программы ЭВМ и базы данных.
Существенной новеллой стало признание авторства на охраняемые
произведения только за гражданами, в результате творческого труда
которых они созданы. Ранее в установленных ГК 1964 г. случаях (ст. 485,
486) предусматривалось возникновение авторского права у юридических лиц,
что противоречит Бернской конвенции об охране литературных и
художественных произведений . Россия присоединилась к Конвенции в
1995 г.
——————————-
Права на результаты интеллектуальной деятельности: Авторское право.
Патентное право. Другие исключительные права: Сб. нормативных актов. М.:
Де-юре, 1994. С. 262.
В круг объектов смежных прав (ранее в СССР они не охранялись) входит
исполнительская деятельность актеров, певцов, музыкантов, танцоров,
других исполнителей музыкальных и художественных произведений, а также
режиссеров – постановщиков и дирижеров. Другая группа обладателей
смежных прав – производители фонограмм, организации эфирного и
кабельного вещания. Однако, защищая исключительные права этих
организаций на их продукцию – звукозаписи, передачи в эфир и по кабелю,
– закон требует от них строгого соблюдения прав авторов и исполнителей
записанного на фонограмме или переданного в эфир произведения.
В отличие от патентной охраны, авторско – правовая охрана, а также
охрана смежных прав и топологий, интегральных микросхем (ИМС) не требуют
какой-либо обязательной регистрации, что не исключает факультативную
регистрацию по желанию автора или иного правообладателя. В частности,
при Роспатенте действует Российское агентство по правовой охране
программ для ЭВМ, баз данных и топологий ИМС, которое ведет
регистрационные реестры этих объектов и выдает свидетельства о
регистрации.
Защита прав на результаты интеллектуальной деятельности осуществляется в
административно – судебном либо судебном порядке в зависимости от
характера спора.
Споры об имущественных и личных неимущественных правах патентовладельцев
(обладателей свидетельств), а также авторов литературных, научных,
художественных произведений, исполнителей и других субъектов авторского
права и смежных прав рассматриваются: судами общей юрисдикции, если это
спор, в котором участвуют граждане; арбитражными судами, если сторонами
спора выступают предприниматели; третейскими судами по желанию сторон,
кроме споров, отнесенных к исключительной компетенции Высшей патентной
палаты.
Жалобы заявителей на решения Роспатента об отказе в выдаче патента
(свидетельства) и возражения третьих лиц против выдачи патента
(свидетельства) рассматриваются Апелляционной палатой Роспатента.
Принятие окончательного решения по этим спорам отнесено Патентным
законом (п. 8 ст. 21 и п. 1, 2 ст. 29) к компетенции Высшей патентной
палаты, которая должна быть создана и функционировать на основании
специально принятого закона о Высшей патентной палате. Однако до
настоящего времени закон о Высшей патентной палате не принят. Поэтому
трудно сказать, будет это судебный, квазисудебный или административный
орган.
Ввиду того, что специальный порядок рассмотрения жалоб на решения
Апелляционной палаты пока не установлен, судебная практика признала
правомерность их рассмотрения судами общей юрисдикции. Кроме того,
судебная защита гражданских прав, а также охраняемых законом интересов
граждан в случае их нарушения ненормативными актами государственных
органов и организаций предусмотрена ст. 11 и 13 ГК.
Право каждого на участие в культурной жизни в значительной мере
обеспечивается доступностью учреждений культуры. Как указывается в
Основах законодательства Российской Федерации о культуре, каждый человек
имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к
государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям
во всех областях культурной деятельности. Федеральным законом “О
библиотечном деле” 1994 г. закреплено, что каждый гражданин
независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального
положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на
библиотечное обслуживание.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2.
Все пользователи библиотеки (физические и юридические лица) имеют право
доступа в библиотеки и право свободного выбора библиотек в соответствии
со своими потребностями и интересами. Наиболее распространенными
являются общедоступные библиотеки. В них гражданам предоставляется
возможность пользоваться фондами без ограничений по уровню образования,
специальности, отношению к религии. В общедоступных библиотеках граждане
вправе стать их пользователями по предъявлению документов,
удостоверяющих их личность, а несовершеннолетние в возрасте до 16 лет –
документов, удостоверяющих личность их законных представителей.
В общедоступных библиотеках граждане вправе бесплатно получать: во
временное пользование из библиотечных фондов книги, журналы, газеты и
др.; полную информацию о составе библиотечных фондов через систему
каталогов; консультационную помощь в поиске и выборе источников
информации.
Законодательно предусмотрены права особых групп пользователей библиотек.
Так, лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, вправе через
систему государственных библиотек получать книги, иные документы на
родном языке. Слепые и слабовидящие имеют право на библиотечное
обслуживание и получение документов на специальных носителях информации
в специальных государственных библиотеках и других общедоступных
библиотеках. Лица, которые не могут посещать библиотеку в силу
преклонного возраста и физических недостатков, вправе получать книги и
другие документы из фондов общедоступных библиотек через заочные или
внестационарные формы обслуживания. Наконец, пользователям библиотек
детского и юношеского возраста предоставлено право на библиотечное
обслуживание в общедоступных библиотеках, специализированных
государственных детских и юношеских библиотеках, в библиотеках
образовательных учреждений в соответствии с их уставами.
Следует отметить и Основы законодательства Российской Федерации об
архивном фонде Российской Федерации и архивах 1993 г. , согласно
которым документы государственной части архивного фонда Российской
Федерации и справочники к ним предоставляются для использования всем
физическим и юридическим лицам (ст. 20).
——————————-
ВВС. 1993. N 33. Ст. 1311.
Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности
или особого режима пользования устанавливаются законодательством
Российской Федерации, а не по усмотрению чиновников или лиц,
обслуживающих эти фонды, что является гарантией конституционного права
на доступ к культурным ценностям.
Реализация права на участие в культурной жизни и пользование
учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям во многом
зависит от того, насколько население обеспечено услугами учреждений
культуры – библиотек, театров, концертных залов, музеев, картинных
галерей, кинотеатров, насколько многообразны эти учреждения культуры по
характеру деятельности, форме собственности и т.д. (драматические,
музыкальные, детские театры, государственные и муниципальные библиотеки,
библиотеки предприятий, учреждений, организаций и т.д.).
Необходимо указать на важность законодательного запрета проектирования и
строительства населенных пунктов и жилых массивов без обеспечения их
объектами культуры. При проектировании должны учитываться
градостроительные нормы и потребности местного населения. Земельные
участки под строительство новых объектов культуры должны выделяться на
приоритетной основе.
Возможность пользования учреждениями культуры неразрывно связана с
доступными ценами на билеты в театры, концертные залы, музеи. В
законодательстве предусмотрена обязанность организаций культуры
устанавливать льготы для детей дошкольного возраста, учащихся,
инвалидов, военнослужащих срочной службы (ст. 10, 12, 31, 48, 52 Основ
законодательства Российской Федерации о культуре).
Если в первых двух частях ст. 44 говорится о правах, то в последней речь
идет об обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и
культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Культурное
наследие народов России исключительно богато. Это материальные и
духовные ценности, созданные в прошлом, памятники и историко –
культурные территории и объекты, которые значимы для сохранения и
развития самобытности Российской Федерации, всех ее народов, их вклада в
мировую цивилизацию (ст. 1 и 6 Закона РСФСР “Об охране и использовании
памятников истории и культуры” 1978 г. ).
——————————-
ВВС. 1978. N 51. Ст. 1387; 1985. N 4. Ст. 117, 118.
Заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь
памятники истории и культуры – это значит и соблюдать правила вывоза и
ввоза культурных ценностей, установленные Законом РФ “О вывозе и ввозе
культурных ценностей” . Статьей 87 КоАП предусмотрена
административная ответственность граждан за нарушение правил охраны и
использования памятников истории и культуры.
——————————-
ВВС. 1993. N 20. Ст. 718.
Статья 45
1. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в
Российской Федерации гарантируется.
2. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не
запрещенными законом.
Комментарий к статье 45
Часть 1 статьи действует во взаимосвязи со ст. 2, при этом
предполагается, что все звенья государственного механизма наделены
обязанностью защищать права и свободы человека и гражданина.
Президент Российской Федерации обязан уважать и охранять права и свободы
человека и гражданина (ст. 82 Конституции). Законодательная деятельность
Государственной Думы должна подчиняться требованиям ч. 3 ст. 15, ст. 54,
55 Конституции (см. комментарии к этим статьям).
Управленческий аппарат согласно ст. 2 Федерального закона “Об основах
государственной службы” обязан в своей деятельности руководствоваться
принципом соблюдения и уважения прав человека и гражданина.
Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации “О прокуратуре Российской Федерации” от 17 ноября 1995 г.
в ст. 2 целью деятельности прокуратуры называет защиту прав и свобод
человека и гражданина. Весь правоохранительный механизм государства,
который в настоящее время реорганизуется и совершенствуется, подчинен
этой цели.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
В процессе утверждения прав человека в истории руководящей идеей
являлась их нерасторжимая связь с судебной защитой (см. комментарии к
ст. 46 и 52, а также к гл. 7).
Пленум Верховного Суда Российской Федерации дал разъяснения по вопросам
защиты прав и свобод граждан в области личных, трудовых и жилищных прав
.
——————————-
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31
октября 1995 г. “О некоторых вопросах применения судами Конституции
Российской Федерации при осуществлении правосудия” // РГ. 1995. 28 дек.
Обязанность государственной защиты прав и свобод человека реализуется в
деятельности такого органа, как Конституционный Суд Российской
Федерации. Конституционное судопроизводство обеспечивает применение и
толкование конституционных и иных правовых норм о правах и свободах
человека и гражданина, обязательных для органов государственной власти
(см. комментарии к ст. 30, 125).
Весь государственный механизм в современном процессе фундаментальных
преобразований нашего общества как на федеральном уровне, так и на
уровне субъектов Федерации проходит сложный процесс совершенствования
для выполнения задачи, определенной ч. 1 ст. 45.
Часть 2 признает право каждого защищать свои права и свободы всеми
способами, не запрещенными законом. По смыслу статьи гражданин может
использовать для защиты своих прав и свобод свои конституционные права и
свободы согласно ст. 31, 33, 35, 36, 46, 47 – 54. Он может использовать
все виды обжалования, обращаться в суд, к общественности, использовать
средства массовой информации, создать комитет в свою защиту, провести
пикетирование. Закон РФ “Об оружии”, принятый 20 мая 1993 г., Инструкция
о работе органов внутренних дел по контролю за оборотом служебного и
гражданского оружия, принятая во исполнение этого Закона, утвердили
новое право гражданина на приобретение определенных видов оружия
(охотничье оружие, газовый пистолет) .
——————————-
ВВС. 1993. N 24. Ст. 860; РГ. 1994. 18 авг.
На основании ст. 13 Закона газовое оружие самообороны (аэрозольные
устройства и пневматическое оружие) граждане Российской Федерации,
достигшие 18 лет, вправе приобретать без получения лицензии. Порядок
приобретения гражданами иных видов оружия устанавливается ст. 5, 13
Закона. Согласно ст. 24 граждане Российской Федерации могут применять
оружие для защиты жизни, здоровья и собственности в пределах необходимой
обороны или по крайней необходимости. Применению оружия должно
предшествовать четко выраженное предупреждение, при этом не должен быть
причинен вред третьим лицам. Кроме того, Закон налагает здесь
определенные ограничения. Запрещено применять огнестрельное оружие в
отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности,
несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или неизвестен, кроме
случаев совершения ими вооруженного или группового нападения. О каждом
случае применения оружия, повлекшем телесные повреждения, его владелец
обязан незамедлительно, не позднее суток, сообщить в орган внутренних
дел по месту применения оружия.
При приобретении оружия гражданин представляет медицинскую справку о
состоянии здоровья, паспорт или иной документ, подтверждающий российское
гражданство. Милиция вправе потребовать сведения о судимости и выяснить,
состоит ли гражданин на учете у наркологов и психиатров. В целом ст. 45
во взаимосвязи со ст. 46 значительно расширяет сферу свободы гражданина
в области его права на защиту своей свободы, своих законных интересов.
Уголовное право Российской Федерации признает за гражданином право на
необходимую оборону и действия в состоянии крайней необходимости.
Наличие в законе нормы о необходимой обороне содействует предотвращению
насильственных посягательств: лицо, намеревающееся совершить
преступление, знает, что оно может встретить активное противодействие и
что закон считает это противодействие, равно как и причинение вреда
нападающему, правомерным.
Необходимая оборона есть право гражданина на отражение общественно
опасного посягательства.
Закон не считает преступлением причинение вреда посягающему лицу в
состоянии необходимой обороны, т.е. при защите личности и прав
обороняющегося или других лиц, охраняемых законом интересов общества,
государства от общественно опасного посягательства. Причинение вреда
нападающему только по своим внешним признакам напоминает преступление, в
действительности же не представляет опасности для правопорядка, так как
совершается гражданином с целью защиты его законных интересов.
Федеральным законом от 1 июля 1994 г. в УК были внесены существенные
изменения , касающиеся понятия необходимой обороны.
——————————-
СЗ РФ. 1994. N 10. Ст. 1109.
Согласно прежней редакции, правомерной считалась прежде всего защита
интересов общества и государства. Теперь же в первую очередь правомерной
считается защита прав и законных интересов самого обороняющегося. Другим
новшеством является то, что обороняющийся не обязан обращаться к
кому-либо за помощью, а сам вправе пресечь нападение.
Действующий УК не признает за обороняющимся “права опережающего
действия”, которое имеет место в законодательстве некоторых зарубежных
государств. Необходимо, чтобы посягательство было наличным и уже
причинило или начало причинять определенный вред, но еще не закончилось
или создало реальную непосредственную угрозу причинения этого вреда.
Основным условием правомерности необходимой обороны является требование
о том, чтобы при защите не было допущено превышения ее пределов.
Каждый вправе защищать свои права и свободы и в состоянии крайней
необходимости. В этом состоянии, как и при необходимой обороне, человек
совершает деяние, внешне схожее с правонарушением, но признаваемое
законом правомерным. Такие действия являются общественно полезными, так
как направлены на защиту личности, ее прав и свобод, общественных или
государственных интересов от угрожающей им опасности.
Согласно ст. 39 УК РФ крайняя необходимость заключается в устранении
опасности, угрожающей интересам личности и правам данного лица или иных
лиц, государства и общества, если эта опасность при данных
обстоятельствах не могла быть устранена другими средствами и если
причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.
Статья 46
1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных
лиц могут быть обжалованы в суд.
3. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской
Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод
человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства
правовой защиты.
Комментарий к статье 46
Статья закрепляет важные демократические начала, гарантирующие гражданам
судебную защиту их прав и свобод. Она сформулирована в соответствии с
международными договорами, в том числе в соответствии со ст. 6
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В зависимости от характера нарушаемого права защита может осуществляться
в порядке уголовного, административного, гражданского и конституционного
судопроизводства. Именно эти виды судопроизводства, через которые
реализуется судебная власть в России, зафиксированы в ст. 118
Конституции.
Анализ действующего законодательства показывает, что одной из тенденций
его развития является расширение сферы судебной деятельности, в том
числе судебного контроля за законностью решений и действий должностных
лиц, государственных органов, общественных объединений. И это не
случайно, ибо преимущества судебного порядка обжалования по сравнению с
административным очевидны. Суд независим и подчиняется только закону. Он
не связан никакими узковедомственными интересами. Судьи профессионально
сведущи в вопросах законодательства. Кроме того, деятельность суда
протекает в судебном заседании и порядок его проведения точно
регламентирован законом. Он обеспечивает гласность, публичность
разбирательства, личное участие заинтересованных лиц. Демократические
принципы судопроизводства создают наиболее благоприятные условия для
выяснения действительных обстоятельств дела и вынесения законного,
обоснованного и справедливого решения.
Действующее законодательство предусматривает судебную защиту личных прав
граждан. Конституция устанавливает дальнейшее расширение сферы судебной
защиты (см. комментарии к ст. 22, 23, 25).
По жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод и по
запросам судов Конституционный Суд Российской Федерации проверяет
конституционность закона, примененного или подлежащего применению в
конкретном деле (см. комментарий к ст. 125).
Судебная власть в области гражданского судопроизводства реализуется
применительно ко всем трем видам судопроизводства – исковому
производству, производству, возникающему из административно – правовых
отношений, и особому производству. Независимость судебной власти в
гражданском процессе, равно как и в других процессуальных сферах, должна
обеспечиваться Конституцией, другими законодательными актами; порядком
избрания судей на должность и освобождения от должности; созданием
условий, обеспечивающих принятие беспристрастных решений; личной
неприкосновенностью судей; недопустимостью пересмотра решений
несудебными властями; реализацией власти в порядке, установленном
процессуальной процедурой.
Ныне действующее гражданское процессуальное законодательство, а это
прежде всего ГПК, не отвечает полностью современному уровню развития
общества, изменениям, происходящим в других отраслях законодательства, в
том числе и отдельным положениям Конституции. Все это сказывается на
уровне защиты прав и законных интересов граждан.
В настоящее время рабочей группой, созданной Министерством юстиции
Российской Федерации, подготовлен проект нового ГПК России, в котором
четко определена компетенция судов общей юрисдикции по рассмотрению
гражданских дел, дифференцированы правила защиты различных гражданских
прав, выработаны нормы, обеспечивающие нормальное, не затяжное развитие
процесса по гражданскому делу, введены элементы апелляции в деятельность
вышестоящих судов, проверяющих правильность решений судов первой
инстанции.
Эффективность судебной защиты во многом зависит от максимального
обеспечения реального исполнения судебных решений. Пора отказаться от
преимущественной защиты государственной собственности и исходить из
равенства защиты всех видов собственности, усилить ответственность
должника за невыполнение решений.
Для облегчения и ускорения судебной защиты прав граждан Федеральным
законом о внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный
кодекс РСФСР от 30 ноября 1995 г. в ГПК включена новая глава – глава
11.1, предусматривающая введение приказного производства и выдачу судьей
судебного приказа на принудительное исполнение требований, основанных на
документах. Такое решение вопроса обусловлено, в частности,
необходимостью:
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4696.
повышения уровня защиты прав граждан, пострадавших при крахе различного
рода финансовых кампаний;
взыскания денежных сумм или истребования движимого имущества по
требованиям, основанным на нотариально удостоверенной или письменной
сделке, протесте векселя;
взыскания алиментов на несовершеннолетних детей при отсутствии спора об
установлении отцовства;
взыскания начисленной, но не выплаченной работнику заработной платы;
взыскания с граждан недоимок по налогам и государственному обязательному
страхованию.
Названные категории дел по существу являются бесспорными. Как правило,
все требования заинтересованных лиц подтверждаются документально и
поэтому не возникает надобности в судебном разбирательстве такого рода
требований коллегиальным составом суда. При отсутствии возражений со
стороны обязанного лица судья единолично выдает обратившемуся лицу
судебный приказ о производстве взыскания с должника денег или имущества
в бесспорном порядке по правилам исполнительного производства
гражданского процессуального законодательства.
Весьма важное значение в сфере усиления защиты прав и свобод личности
принадлежит положению Конституции о возможности обжалования в суд
решений и действий (или бездействия) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных
лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции).
27 апреля 1993 г. был принят Закон “Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан” . Основное
принципиальное содержание этого Закона состоит в том, что в суд можно
обжаловать действия широкого круга органов, и не только государственных,
но и местного самоуправления, общественных объединений. По существу,
Конституция закрепила действовавшие правила в более четкой редакции.
——————————-
ВВС. 1993. N 19. Ст. 685.
Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан” от 14 декабря 1995 г. еще более расширил круг лиц, действия
которых можно обжаловать в суд . Теперь с жалобой в суд можно
обращаться на действия государственных служащих, а также муниципальных
служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к
государственным служащим. Граждане вправе обжаловать как действия, так и
послужившую основанием для совершения действий (принятия решения)
информацию либо то и другое одновременно. При этом граждане
освобождаются от обязанности доказывать незаконность обжалуемых
действий, но должны доказать факт нарушения своих прав и свобод.
Процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых
действий возлагается на органы и лица, действия которых обжалуются.
——————————-
РГ. 1995. 26 дек.
Ни Конституция, ни иное законодательство не дают конкретного перечня
действий (решений) органов, должностных лиц, государственных служащих,
которые могут быть обжалованы, поскольку исходят из того, что в суд
можно обжаловать любые действия и решения, если они нарушают права и
свободы граждан.
Рассмотрение судом жалоб на действия органов, должностных лиц,
государственных служащих имеет свою специфику. Перед судом стоит задача
проверить правомерность, законность решений и действий конкретных лиц,
государственных и иных органов. В отличие от гражданских дел, где
субъекты равны, между заявителем, должностным лицом, государственным
служащим (органом) существуют административно – правовые отношения,
между ними нет равенства. Поэтому “слабая” сторона – гражданин – требует
повышенной защиты со стороны государства. Это должно найти отражение в
процессуальных нормах, закрепляющих специфику рассмотрения дел данной
категории. К таким особенностям можно отнести максимально быстрое
рассмотрение жалоб, освобождение заявителя от уплаты государственной
пошлины при подаче жалобы, невозможность заключения мирового соглашения,
повышенную требовательность к должностным лицам, не выполняющим решение
суда, вплоть до отстранения их от должности.
Некоторые из приведенных положений нашли закрепление в Федеральном
законе от 14 декабря 1995 г.
В результате присоединения Российской Федерации к Факультативному
протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах
1966 г. , который содержит механизм защиты прав человека Комитетом по
правам человека, граждане могут использовать и эту возможность. В
соответствии с Факультативным протоколом Комитет уполномочен
рассматривать индивидуальные жалобы граждан на нарушение их прав,
получивших закрепление в Пакте. При этом жалобы принимаются только в тех
случаях, когда уже исчерпаны все имеющиеся внутренние средства правовой
защиты нарушенных прав или когда эта защита неоправданно затягивается.
——————————-
См.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека.
М., 1989. С. 320 – 323.
Жалоба должна исходить от гражданина, не быть анонимной, содержать
указание на нарушение прав, указанных в Пакте, не рассматриваться
одновременно с другой процедурой международного разбирательства. Однако
решения Комитета по индивидуальным жалобам не имеют обязательной силы
для государств – участников протокола, хотя и имеют большое морально –
политическое значение.
В связи с принятием Федерального закона “О присоединении России к Уставу
Совета Европы” от 23 февраля 1996 г. в ближайшее время может зайти речь
еще об одной процедуре международного рассмотрения индивидуальных жалоб.
Это процедура, предусмотренная Европейской конвенцией о защите прав
человека и основных свобод 1950 г., в соответствии с которой граждане
Российской Федерации получат непосредственный доступ к контрольному
механизму Конвенции.
Однако процедура рассмотрения индивидуальных жалоб носит факультативный
характер, т.е. государство гражданства индивида должно согласиться с
процедурой представления петиций. В соответствии с европейской системой
защиты прав человека первоначально процедура рассмотрения индивидуальных
жалоб имела трехзвенный характер. Жалоба могла пройти путь от Комиссии
по правам человека через Суд по правам человека до Комитета министров
Европейского Совета. Как и в системе Факультативного протокола к
Международному пакту о гражданских и политических правах, европейская
система защиты прав человека установила жесткие правила приемлемости
индивидуальных жалоб.
Протокол N 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод, который был открыт для подписания 11 мая 1994 г.,
предусматривает создание единого постоянного суда, призванного заменить
существующий контрольный механизм Конвенции. На 31 мая 1995 г. Протокол
подписали все государства – члены Совета Европы, а 8 из них его
ратифицировали. Новый единый суд будет рассматривать индивидуальные
петиции и петиции со стороны государств. Его заседания должны проходить,
как правило, в камере (палате) из семи судей, но комитет из трех судей
может единогласно принять решение о том, что дело не подлежит
рассмотрению. Данная камера в некоторых случаях может передавать дело на
рассмотрение большой камеры из 17 судей.
Постановление, вынесенное камерой, имеет окончательный характер, если
одна из сторон в течение трех месяцев со дня оглашения постановления не
обратится с просьбой о передаче дела на рассмотрение большой камеры.
Решение о том, подлежит ли дело рассмотрению большой камерой или не
подлежит, будет приниматься коллегией из пяти судей. Государство, в
отношении которого вынесено решение, должно подчиниться окончательному
постановлению, за выполнением которого следит Комитет министров. В
последние годы отмечается явный рост числа обращений к европейской
системе защиты прав человека. Так, с 1986 г. количество обращений в
среднем за год превышает их общее число за весь предыдущий период.
До вступления в силу Протокола N 11 для европейской системы защиты прав
человека большое значение имеет Протокол N 9, который предоставил, в
частности, непосредственный доступ в Суд по правам человека
неправительственным организациям и группам лиц, подавшим петицию в
соответствии со ст. 25 Конвенции.
Статья 47
1. Никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и
тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
2. Обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его
дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных
федеральным законом.
Комментарий к статье 47
Признание Конституцией права гражданина на рассмотрение его дела в
надлежащем суде и тем судьей, к компетенции которого оно отнесено
законом, является одной из гарантий права на судебную защиту и
беспрепятственного доступа к правосудию. Согласно ст. 14 Международного
пакта о гражданских и политических правах “каждый имеет право при
рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, или при
определении его прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе на
справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым
и беспристрастным судом, созданным на основании закона”.
Рассмотрение дела “в том суде” означает, что правосудие в Российской
Федерации осуществляется только судами общей юрисдикции, военными
судами, арбитражными судами, входящими в судебную систему, установленную
Конституцией и федеральным конституционным законом. Создание
чрезвычайных судов за пределами судебной системы Конституция не
допускает (см. комментарий к ст. 118). Недопустима также передача дела,
подсудного суду общей юрисдикции, на рассмотрение специального суда
(например, военного).
Все граждане России равны перед судом. Поэтому каждый имеет право на
судебную проверку выдвинутого против него обвинения, законности и
обоснованности ареста или продления срока содержания под стражей, а
также определения прав и обязанностей при возникновении гражданско –
правового спора. Одним из условий реализации названного права является
строгое соблюдение законодательства о подсудности и подведомственности
судов. Под подсудностью и подведомственностью понимается разграничение
полномочий судов на рассмотрение и разрешение определенных категорий
дел. Под подсудностью дела понимается его свойство подлежать
рассмотрению именно в установленном законом суде.
Законодательством устанавливается три вида подсудности: 1) предметная (в
зависимости от общественной опасности совершенного преступления,
сложности или особого характера уголовного или гражданского дела); 2)
территориальная (в зависимости от места совершения преступления,
окончания расследования, места жительства ответчика или нахождения
спорного имущества); 3) персональная (в зависимости от ведомственной
принадлежности или должностного положения обвиняемого).
Установление Конституцией права на законного судью означает наделение
гражданина субъективным правом, опирающимся на принцип равенства перед
законом и судом, сформированным в установленном законом порядке и
состоящим из судей, отвечающих надлежащим требованиям и компетентных для
рассмотрения именно данного дела. Условием реализации этого принципа
является знание каждым, какой суд или какой судья должен рассматривать
уголовное или гражданское дело данного гражданина, если оно будет
передано в суд.
Состав компетентного суда и его полномочия определяются законом.
Согласно ст. 10 Закона РСФСР “О судоустройстве РСФСР” рассмотрение
гражданских и уголовных дел в судах осуществляется коллегиально и
единолично: в суде первой инстанции – с участием народных заседателей,
присяжных заседателей либо коллегией из трех профессиональных судей или
единолично судьей. Указом Президента Российской Федерации от 22 марта
1995 г. “О продлении срока полномочий народных заседателей районных
(городских) судов” продлены полномочия ранее выбранных народных
заседателей впредь до принятия соответствующего федерального закона.
Органам исполнительной власти поручено проведение довыборов народных
заседателей, в случае необходимости, на общих собраниях трудовых
коллективов, общих собраниях и сходах граждан по месту жительства.
——————————-
ВВС. 1981. N 28. Ст. 976; 1992. N 27. Ст. 1560; 1993. N 33. Ст.
1313.
СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1124.
Рассмотрение дел единолично судьей или коллегией в составе судьи и двух
народных заседателей производится в районном (городском) народном суде.
В вышестоящих судах возможно рассмотрение дел составом суда из одного
судьи и двенадцати присяжных заседателей или тремя профессиональными
судьями, или составом суда из одного председательствующего судьи и двух
народных заседателей. Рассмотрение дел в судебных коллегиях в
кассационном и надзорном порядке осуществляется составом из трех судей.
Рассматривающий дела в порядке надзора президиум краевого, областного,
городского суда, суда автономной области и суда автономного округа
образуется в составе председателя, заместителя председателя, входящих в
состав президиума по должности, и других судей в количестве,
определяемом Президентом Российской Федерации. Состав президиума суда
утверждается Президентом по представлению Председателя Верховного Суда
Российской Федерации. Утверждение состава президиума производится при
наличии положительного заключения соответствующей квалификационной
коллегии (ст. 32 Закона РСФСР “О судоустройстве РСФСР”).
В ГПК и УПК определяется подсудность судов общей юрисдикции всех звеньев
судебной системы. Согласно общему правилу дело подлежит рассмотрению тем
судом, на подведомственной территории которого совершено преступление.
Если невозможно определить место совершения преступления, дело подсудно
тому суду, на подведомственной территории которого закончено
предварительное следствие или дознание по делу. Вышестоящий суд в
порядке исключения вправе принять к своему производству в качестве суда
первой инстанции любое дело, подсудное нижестоящему суду.
Районному (городскому) народному суду подсудны все уголовные дела, кроме
дел, подсудных вышестоящим или военным судам. При этом закон
устанавливает перечень дел, рассматриваемых судьей единолично (ч. 2 ст.
35 УПК). Как правило, по перечисленным в ч. 1 и 2 ст. 35 УПК составам
преступлений судьей может быть назначено в виде наказания лишение
свободы на срок до трех лет. Вместе с тем с согласия обвиняемого судья
единолично рассматривает также дела о преступлениях, за которые не может
быть назначено более строгое наказание, чем лишение свободы сроком на
пять лет. С согласия сторон судья единолично рассматривает также
большинство гражданских дел.
Верховному Суду республики, краевому, областному, городскому суду, суду
автономной области, автономного округа подсудны дела о более тяжких
преступлениях (против государства, против личности, собственности,
общественной безопасности и др.).
Верховному Суду Российской Федерации как высшему судебному органу судов
общей юрисдикции по гражданским, уголовным, административным и иным
делам подсудны дела особой сложности или особого общественного значения,
принятые им к своему производству по собственной инициативе или по
инициативе Генерального прокурора Российской Федерации или его
заместителей.
Необоснованный отказ суда в принятии дела к своему производству и
рассмотрению, неоправданная задержка в рассмотрении дела являются
нарушением права гражданина, предусмотренного ч. 1 ст. 47 Конституции.
Это нарушение может быть обжаловано в вышестоящий суд. Конституционный
Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 13 ноября 1995 г. по
делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 209 УПК РСФСР в связи с
жалобами граждан признал не соответствующей Конституции Российской
Федерации практику судов, отказывающих в приеме жалоб на постановления о
прекращении уголовных дел. Такая правоприменительная практика
квалифицирована Конституционным Судом как ограничивающая право граждан
на доступ к правосудию (ст. 52 Конституции) .
——————————–
ВКС. 1995. N 6. С. 18 – 21.
Подведомственность и подсудность арбитражных судов определяются АПК (ст.
22 – 23). Гарантиями законности состава суда и его надлежащей
компетентности является также соблюдение установленных Законом РФ “О
статусе судей в Российской Федерации” требований, предъявляемых к
кандидатам на должности судей и к судьям (ст. 3, 4) при наделении судей
их полномочиями. Аналогично должны соблюдаться нормы, определяющие
статус народных и присяжных заседателей (разд. 3 и 5 Закона РСФСР “О
судоустройстве РСФСР”).
——————————-
ВВС. 1992. N 30. Ст. 1792.
При осуществлении правосудия судья должен быть беспристрастным и
справедливым (ст. 8 Закона “О статусе судей в Российской Федерации”). В
УПК имеются нормы об отводе необъективного судьи от рассмотрения дела,
если он участвовал в его подготовке на стадиях предварительного
следствия или дознания или имеется основание полагать о его личной
заинтересованности в деле (ст. 59 – 61 УПК).
Согласно ч. 2 ст. 47 Конституции право обвиняемого на рассмотрение его
дела судом присяжных впервые установлено на конституционном уровне.
Предоставление обвиняемому инициативы в выборе той формы
судопроизводства, которая, по его мнению, может в наибольшей степени
обеспечить защиту его прав и в то же время вынесение справедливого
приговора, является логическим развитием положений ч. 1 настоящей
статьи.
Возможность для обвиняемого самостоятельно решить, будет ли его дело
рассмотрено судом присяжных либо коллегией, состоящей из судьи и двух
народных заседателей, представляет собой дополнительную гарантию защиты
прав личности в уголовном процессе и является реальным шагом в
проведении судебной реформы.
В соответствии с Законом РФ “О внесении изменений и дополнений в Закон
РСФСР “О судоустройстве РСФСР”, Уголовно – процессуальный кодекс РСФСР,
Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях” от 16 июля 1993 г. суд присяжных в краевом,
областном, городском суде рассматривает по ходатайствам обвиняемых дела
о преступлениях, отнесенных к подсудности этих судов и предусмотренных
ст. 36 УПК. К подсудности вышеуказанных судов отнесены преступления,
представляющие повышенную общественную опасность, за некоторые из них
может быть назначен максимальный срок лишения свободы, пожизненное
лишение свободы или смертная казнь (например, терроризм, бандитизм,
убийство).
——————————-
ВВС. 1993. N 33. Ст. 1313.
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации “О некоторых
вопросах применения судами уголовно – процессуальных норм,
регламентирующих производство в суде присяжных” от 20 декабря 1994 г.
приводит данные судебной статистики, свидетельствующие о широком
использовании обвиняемыми предоставленного им Конституцией права. Из
общего количества дел, поступивших с января по ноябрь 1994 г. в суды,
рассматривающие дела с участием коллегии присяжных заседателей, почти по
каждому пятому делу имелись ходатайства обвиняемых о рассмотрении дела
судом присяжных .
——————————–
БВС. 1995. N 3. С. 2 – 3.
Российская юстиция. 1995. N 4.
Обвиняемый имеет право заявить ходатайство о рассмотрении его дела судом
присяжных при объявлении ему об окончании предварительного следствия и
предъявлении для ознакомления всех материалов дела. В дальнейшем
ходатайство обвиняемого не принимается (ст. 423 УПК).
Если лицо обвиняется в совершении преступлений, предусмотренных
несколькими статьями УК, обвиняемый имеет право на рассмотрение его дела
судом присяжных при условии, что это возможно хотя бы по одному из
вменяемых ему преступлений данной совокупности.
Закон предусматривает порядок рассмотрения на предварительном следствии
ходатайства о рассмотрении дела судом присяжных. При ознакомлении
обвиняемого со всеми материалами дела следователь обязан разъяснить ему
право ходатайствовать о рассмотрении его дела судом присяжных, а также
юридические последствия удовлетворения такого ходатайства, включая
особенности обжалования и рассмотрения жалоб на приговор суда присяжных
(ст. 424 УПК).
Ходатайство обвиняемого о рассмотрении его дела судом присяжных либо его
отказ от использования этого права следователь обязан зафиксировать в
отдельном протоколе, который подписывается им и обвиняемым. Если имеется
ходатайство обвиняемого о рассмотрении дела судом присяжных, дело
назначается к судебному разбирательству в порядке предварительного
слушания, которое не может быть начато ранее чем через трое суток с
момента вручения обвиняемому копии обвинительного заключения.
Пленум Верховного Суда разъяснил, что если о рассмотрении дела судом
присяжных ходатайствует лицо, обвиняемое в особо тяжком преступлении
против жизни, за которое предусмотрено наказание в виде смертной казни,
такое дело в соответствии с положениями ч. 1 ст. 15 и ч. 2 ст. 20
Конституции подлежит рассмотрению по правилам раздела десятого УПК
независимо от возражения против такого порядка рассмотрения других
обвиняемых (п. 3 Постановления Пленума).
Во всех остальных случаях, когда по делу обвиняется несколько лиц и
кто-либо из обвиняемых на предварительном следствии заявил возражение
против рассмотрения дела с участием коллегии присяжных заседателей,
судья выясняет у этого обвиняемого, не изменилась ли его позиция,
поскольку при совершении преступления несколькими лицами для того, чтобы
дело рассматривалось судом присяжных, необходимо ходатайство каждого из
обвиняемых либо отсутствие возражения других обвиняемых по заявленному
ходатайству. При наличии такого возражения против рассмотрения дела
судом присяжных следователь и прокурор обязаны решить вопрос о выделении
дела для отдельного рассмотрения, если это не отразится на
всесторонности, полноте и объективности его исследования и разрешения.
Статья 48
1. Каждому гарантируется право на получение квалифицированной
юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая
помощь оказывается бесплатно.
2. Каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении
преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с
момента соответственно задержания, заключения под стражу или
предъявления обвинения.
Комментарий к статье 48
Каждый гражданин вправе рассчитывать на квалифицированную юридическую
помощь, которая гарантирована ему ч. 1 ст. 48 Конституции. Для получения
юридической помощи гражданин может обратиться в юридическую
консультацию, в которой работают квалифицированные адвокаты, в
юридическую фирму либо бюро, имеющие соответствующее разрешение на
оказание правовых услуг. В настоящее время в государстве существует
разветвленная сеть ассоциаций юристов – адвокатов, осуществляющих защиту
и представительство по уголовным, гражданским и административным делам.
Адвокатура отделена от государства и существует как добровольная
ассоциация юристов, что гарантирует ее независимость и возможность
активной защиты граждан.
Считается, что наиболее квалифицированные юридические услуги оказываются
в юридических консультациях, в которых работают адвокаты, успешно
сдавшие соответствующие экзамены и доказавшие свое право на занятие
адвокатской деятельностью.
К адвокатам предъявляются повышенные требования. Адвокат должен обладать
разносторонними знаниями, высокими моральными и деловыми качествами,
уметь публично отстаивать интересы своих клиентов при решении сложных
юридических вопросов, обладать ораторским искусством.
Действующее Положение об адвокатуре Российской Федерации
регламентирует права и обязанности адвокатов по оказанию правовых услуг
как отдельным гражданам, так и организациям. В частности, в Положении об
адвокатуре указывается, что адвокаты дают консультации, составляют
документы по вопросам правового характера, участвуют в уголовном и
гражданском судопроизводстве, а также в рассмотрении административных
правонарушений, оказывают иную юридическую помощь.
——————————-
ВВС. 1980. N 48. Ст. 1596.
Процессуальными правами адвокат наделяется только с момента вступления в
уголовное или гражданское дело либо в административное производство, до
этого он может оказывать юридическую помощь любому обратившемуся к нему
лицу, давая консультации, разъясняя законодательство, составляя
документы правового характера.
Адвокат принимает участие в разрешении сложных жилищных и иных
гражданских дел, помогает подготавливать истцу или ответчику
соответствующие документы, защищает их интересы.
Особая необходимость в юридической помощи возникает в уголовном
судопроизводстве, в котором адвокат может защищать интересы не только
подсудимого (обвиняемого, подозреваемого), но и потерпевшего или
гражданского истца.
Наиболее часто адвокат защищает во время расследования дела и в суде
лиц, совершивших преступные деяния. Лишение обвиняемого права на защиту
является существенным нарушением уголовно – процессуального закона и
влечет за собой возвращение дела на дополнительное расследование, отмену
приговора и принятие иного решения. Коллегия адвокатов и иные ассоциации
оказывают правовую помощь за плату, размер которой определяется
соглашением сторон. Правовая помощь должна быть доступна всем
нуждающимся в ней гражданам. Однако далеко не каждый гражданин в
состоянии оплатить услуги адвоката. Поэтому Положением об адвокатуре
предусматриваются случаи оказания гражданам бесплатной правовой помощи.
Бесплатная юридическая помощь оказывается истцам в судах первой
инстанции при ведении дел о взыскании алиментов и трудовых спорах; о
возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, наступившей в связи с
несчастным случаем на производстве; о возмещении вреда, причиненного
увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с работой; гражданам
при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий и в некоторых
других случаях.
Бесплатная юридическая помощь может быть оказана в предусмотренных
законом случаях и по уголовному делу. Согласно ст. 49 УПК участие
защитника в суде, при производстве дознания и предварительного следствия
обязательно по делам: несовершеннолетних; немых, глухих, слепых и других
лиц, которые в силу физических или психических недостатков не могут сами
осуществлять свое право на защиту; лиц, не владеющих языком, на котором
ведется судопроизводство; лиц, обвиняемых в совершении преступлений, за
которые в качестве меры наказания может быть назначена смертная казнь;
лиц, между интересами которых имеются противоречия, и если хотя бы одно
из них имеет защитника. Участие защитника в судебном разбирательстве
обязательно также по делам, в которых участвует государственный или
общественный обвинитель.
Уголовно – процессуальным законом установлен момент, с которого защитник
допускается к участию в уголовном деле. Согласно ст. 47 УПК защитник
допускается к участию в деле с момента предъявления обвинения, а при
задержании лица, подозреваемого в совершении преступления, либо
применении к нему меры пресечения в виде заключения под стражу до
предъявления обвинения защитник допускается с момента объявления
подозреваемому протокола задержания или постановления о заключении под
стражу.
Подозреваемый (обвиняемый) вправе назвать избранного им для защиты своих
интересов конкретного защитника. В случаях, когда явка этого защитника
невозможна, по истечении 24 часов задержания или заключения под стражу
подозреваемый (обвиняемый) обеспечивается другим защитником.
Если дознание или предварительное следствие не производились, защитник
допускается к участию в деле с момента принятия его судом к своему
производству.
Статья 49
1. Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным,
пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным
законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором
суда.
2. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность.
3. Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу
обвиняемого.
Комментарий к статье 49
Принцип презумпции невиновности, закрепленный в ст. 49, является одним
из основных принципов правосудия. Прежде чем признать человека виновным
в преступлении и назначить ему наказание, следует доказать, что именно
им совершено это преступление.
Добыть доказательства, изобличающие виновного в преступлении, изобличить
преступника призваны органы дознания и предварительного следствия. При
доказывании вины лицо, производившее дознание, следователь и прокурор
должны строго руководствоваться нормами УПК. Нарушение требований УПК
может привести к невосполнимой утрате доказательств. Доказательства,
полученные с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы
и не могут быть положены в основу обвинения, а также использоваться для
доказывания обстоятельств, подлежащих установлению по делу согласно п. 2
– 3 ст. 68 УПК. При достаточности доказательств вины органы
расследования выносят постановление о привлечении лица в качестве
обвиняемого.
Предъявляя лицу обвинение, органы расследования считают его виновным в
совершении преступления, однако вину обвиняемого они должны доказать.
Обвиняемый считается невиновным до тех пор, пока по делу не будет
вынесен обвинительный приговор суда, вступивший в законную силу.
Приговор суда вступает в законную силу по истечении срока его
обжалования (опротестования), если он не был обжалован или опротестован.
В случае принесения кассационного протеста или кассационной жалобы
приговор, если он не отменен, вступает в законную силу по рассмотрении
вышестоящим судом. Приговор, не подлежащий кассационному обжалованию,
вступает в законную силу с момента его провозглашения.
Согласно ч. 2 ст. 49 запрещается возлагать на обвиняемого обязанность
доказывать свою невиновность. В тех случаях, когда обвиняемый заявляет
об алиби, органы расследования обязаны тщательно проверить его, а не
перекладывать бремя доказывания на обвиняемого. Суд, прокурор,
следователь и лицо, производящее дознание, не вправе перелагать
обязанность доказывания на обвиняемого и должны объективно проверить все
доводы защиты обвиняемого. Сам обвиняемый имеет право доказывать свою
невиновность, однако это только его право, которое он может
использовать, но отнюдь не обязанность. Обвиняемый может давать любые
показания, полностью отказаться от дачи показаний или от ответов на
отдельные вопросы. Однако ни отказ от показаний вообще, ни отказ от
отдельных пояснений, ни дача противоречивых и ложных показаний не
являются основанием для обвинительного приговора. Непредставление
обвиняемым доказательств своей невиновности не может расцениваться как
доказательство его виновности.
Признание обвиняемым своей вины может быть положено в основу обвинения
только тогда, когда оно подтверждено совокупностью доказательств.
Обязанность доказывания вины обвиняемого возлагается на органы
расследования и прокурора. Не обвиняемый обязан доказать, что он
невиновен, а органы расследования обязаны доказать его вину. Из
презумпции невиновности вытекает и еще одно положение: всякое сомнение
толкуется в пользу обвиняемого (ч. 3 ст. 49). Это означает, что если
доказательства по делу спорны или противоречивы и могут получить
различное толкование, то решение должно быть вынесено в пользу
обвиняемого.
Правила о толковании сомнения в пользу обвиняемого относятся только к
тем сомнениям, которые не могут быть устранены после исследования и
тщательной проверки всех обстоятельств дела. Только неустранимые
сомнения истолковываются в пользу обвиняемого.
Обвинение должно быть основано на доказанных, а не на предполагаемых
фактах. Вывод о виновности лица в совершении преступления может быть
сделан на основании объективно и точно установленных доказательств.
Неукоснительное выполнение требований закона предоставляет суду
возможность принять обоснованное и справедливое решение о наказании
виновного либо о реабилитации невиновного, чему и служит принцип
презумпции невиновности.
Статья 50
1. Никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление.
2. При осуществлении правосудия не допускается использование
доказательств, полученных с нарушением федерального закона.
3. Каждый осужденный за преступление имеет право на пересмотр приговора
вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом, а также
право просить о помиловании или смягчении наказания.
Комментарий к статье 50
Положение ч. 1 статьи является выражением принципа, закрепленного ч. 7
ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах,
согласно которому никто не должен дважды нести уголовную ответственность
за одно и то же преступление. Данное положение прямо закреплено в ч. 2
ст. 6 УК в качестве проявления принципа справедливости.
Согласно п. 9 ч. 1 ст. 5 УПК уголовное дело не может быть возбуждено, а
возбужденное дело подлежит прекращению в отношении лица, о котором
имеется вступивший в законную силу приговор по тому же обвинению либо
определение (постановление) суда о прекращении дела по тому же
основанию. В этом случае уголовное дело может быть возбуждено только
после отмены судебных решений в порядке судебного надзора или по вновь
открывшимся обстоятельствам. Приговор вступает в законную силу по
истечении срока на обжалование или опротестование, если он не был
обжалован или опротестован.
В случае принесения кассационной жалобы или протеста приговор
(определение, постановление), если он не отменен, вступает в законную
силу по рассмотрении вышестоящим судом. Приговор, не подлежащий
кассационному обжалованию, вступает в силу с момента его провозглашения.
В соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 5 УПК уголовное дело не может быть
возбуждено, а возбужденное дело подлежит прекращению в отношении лица, о
котором имеется неотмененное постановление органа дознания, следователя,
прокурора о прекращении дела по тому же обвинению, кроме случаев, когда
необходимость возбуждения дела признана судом, в производстве которого
находится уголовное дело. До тех пор, пока не будет отменено
постановление об отказе в возбуждении или о прекращении дела по тому же
обвинению, органы дознания, следователь, прокурор не вправе его
возбудить и проводить по нему какие-либо следственные действия.
Исключение сделано законом лишь для суда как органа, осуществляющего
правосудие.
Согласно ч. 2 ст. 50 Конституции суд не вправе использовать
доказательства, полученные с нарушением норм уголовно – процессуального
законодательства. Например, если во время опознания подозреваемый
(свидетель, потерпевший, обвиняемый) предъявлялся один, а не вместе с
другими лицами или в отсутствие понятых, либо были нарушены другие нормы
закона, в частности ст. 164 – 165 УПК, то такое предъявление для
опознания не может быть признано доказательством по делу. Нельзя также
проводить допрос обвиняемого в ночное время, производить
освидетельствование и следственный эксперимент, унижающие честь и
достоинство человека и др. (ст. 20, 150, 170, 181, 183 УПК РСФСР).
Недопустимо использование доказательств, полученных с нарушением прав и
свобод человека, закрепленных Конституцией. В частности, к ним относятся
право на охрану достоинства личности, право на ограждение от пыток и
насилия, жестокого, унижающего человека обращения, право на личную
свободу, неприкосновенность и др.
По ряду уголовных дел подсудимые нередко заявляют в суде о применении к
ним недозволенных методов ведения следствия. В частности, подсудимые
нередко объясняют изменение своих показаний в суде тем обстоятельством,
что во время дознания или предварительного следствия к ним применялось
физическое и психическое воздействие и они вынужденно признавали свою
вину в инкриминируемом им преступном деянии. По каждому такому заявлению
прокуратура проводит специальную проверку. Однако важно, чтобы эта
проверка носила не формальный характер, а представляла собой объективное
выяснение всех обстоятельств.
Признание виновным своей вины не может являться доказательством, если к
виновному применялось насилие или при его допросе использовались иные
недозволенные методы.
Положение о недопустимости доказательств, полученных незаконным путем,
направлено на предотвращение следственных и судебных ошибок, которые
могут быть порождены неверными источниками информации. Это положение
направлено также на защиту прав граждан и предостережение должностных
лиц правоохранительных органов и суда от нарушения норм процессуального
законодательства.
В ч. 3 статьи определяется, что каждый осужденный вправе обжаловать в
кассационном порядке приговор суда. Согласно ст. 328 УПК жалоба на
приговор суда первой инстанции может быть подана в течение семи суток со
дня провозглашения приговора, а осужденным, содержащимся под стражей, –
в тот же срок со дня вручения ему копии приговора.
Вопрос об участии осужденного в заседании суда при рассмотрении дела в
кассационном порядке в соответствии со ст. 335 УПК разрешается самим
судом. Осужденный допускается к даче объяснений в случае его явки в
судебное заседание.
При рассмотрении дела в кассационной инстанции суд может смягчить
назначенное приговором наказание или применить закон о менее тяжком
преступлении, но не вправе усилить наказание или применить закон о более
тяжком преступлении, если по этим основаниям не принесен протест
прокурора или не подана жалоба потерпевшим.
При отсутствии оснований к отмене или изменению приговора кассационная
инстанция оставляет приговор суда без изменения, а жалобу – без
удовлетворения, и приговор обращается к исполнению. Осужденный, не
согласный с решением кассационной инстанции, имеет право обжаловать
приговор суда и определение кассационной инстанции в вышестоящий суд или
обратиться в органы прокуратуры. Пересмотр в порядке надзора вступивших
в законную силу приговора и других судебных решений возможен лишь по
протесту прокурора, председателя суда и их заместителей, наделенных
законом этим правом.
Согласно ст. 380 УПК при рассмотрении дела в порядке надзора суд может
смягчить назначенное осужденному наказание или применить закон о менее
тяжком преступлении, но не вправе усилить наказание или применить закон
о более тяжком преступлении.
Кроме принесения жалобы по уголовному делу осужденный имеет право
просить о помиловании. С просьбой о помиловании осужденный имеет право
обратиться независимо от срока отбытого им наказания, определенного
приговором суда.
Кроме осужденного с ходатайством о помиловании также могут обратиться и
близкие осужденного, его адвокат, общественные и государственные
организации. Ходатайство о помиловании поступает в Комиссию по вопросам
помилования при Президенте Российской Федерации. Несмотря на отсутствие
ходатайства о помиловании, в обязательном порядке в Комиссию по вопросам
помилования направляются дела, по которым осужденным назначена смертная
казнь.
Комиссия по вопросам помилования подготавливает все необходимые
материалы и, в свою очередь, направляет их в Комитет по помилованию при
Президенте Российской Федерации, который решает вопрос о возможности
применения помилования к осужденному и свое мнение сообщает Президенту
страны.
Согласно п. “в” ст. 89 Конституции помилование осуществляет Президент
Российской Федерации. Во исполнение своих полномочий Президент имеет
право помиловать любого осужденного (подозреваемого, обвиняемого),
совершившего преступление, независимо от его тяжести. В соответствующем
акте о помиловании Президент вправе освободить от дальнейшего отбывания
наказания лицо, осужденное за преступление, либо сократить назначенное
наказание, либо заменить более мягким видом наказания; а равно снять
судимость с лица, отбывшего наказание (ст. 85 УК). Отказ в помиловании
обжалованию в судебном порядке не подлежит.
Статья 51
1. Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга
и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.
2. Федеральным законом могут устанавливаться иные случаи освобождения от
обязанности давать свидетельские показания.
Комментарий к статье 51
Положения статьи ориентируют на самые высокие международные стандарты,
гарантирующие неприкосновенность личности.
В нашем конституционном праве такая норма логически вытекает из
содержания ст. 45 и 46 Конституции и полностью соответствует ст. 10
Всеобщей декларации прав человека 1948 г., согласно которой “каждый
человек… имеет право на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с
соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным
судом”.
Конституция признает эту гарантию в качестве неотъемлемого права каждого
человека на защиту себя и своих близких. В странах с демократическими
правовыми системами право каждого человека не свидетельствовать против
самого себя в уголовном деле или не быть принуждаемым к даче показаний
против близких родственников считается неотъемлемым правом.
Содержание ст. 51 полностью согласуется с Международным пактом о
гражданских и политических правах (ст. 14).
Надо отметить, что ст. 51 фактически заявляет об осуждении тех
незаконных методов, которые применялись в нашей стране в годы массовых
репрессий, когда органы следствия и суда вынуждали людей из страха или
под угрозами оговаривать себя и доносить на своих близких. Данная
правовая гарантия будет способствовать также воспитанию в обществе новых
высоких моральных правил.
Статья не содержит формальной оговорки о применении изложенных в ней
положений только к уголовным делам, однако фактически содержащиеся в ней
гарантии имеют жизненно важное значение именно в сфере уголовного права
и процесса. Часть 1 статьи затрагивает два круга вопросов, связанных с
правом обвиняемого не свидетельствовать против самого себя, своего
супруга и близких родственников и гарантией для супруга и близких
родственников обвиняемого против привлечения к уголовной ответственности
за укрывательство преступления, совершенного обвиняемым. Из анализа
первого круга вопросов следует, что всякое признание своей вины должно
быть добровольным. Самооговор, вызванный принуждением, угрозами и
прочими мерами воздействия, не должен приниматься судом в качестве
законного доказательства. Во многих странах (Великобритания, США и др.)
недобровольное признание вины суды обязаны исключать из числа
доказательств. Статья 51 имеет еще более широкое действие. Органы
расследования и суд не вправе требовать или какими-либо методами
добиваться не только признания вины, но и показаний, обвиняющих супруга
и близких родственников даже при наличии фактов, при которых входящие в
этот круг лица могли быть признаны соучастниками в преступлении.
Согласно примечанию к ст. 308 УК РФ лицо не подлежит уголовной
ответственности за отказ от дачи показаний против себя самого, своего
супруга или своих близких родственников. Ненаказуемо также заранее не
обещанное укрывательство преступления, совершенного супругом или близким
родственником (прим. к ст. 316 УК).
В то же время ч. 1 ст. 51 нельзя понимать как норму, исключающую всякое
самообвинение, признание вины либо свидетельские показания супруга и
близких родственников. “Никто не обязан”, но каждый, естественно, имеет
право давать такого рода показания. Целью предоставляемой ст. 51
гарантии является недопустимость любой формы принуждения к свидетельству
против самого себя или своих близких. Добровольно данные показания
вполне допустимы, а оценка их истинности принадлежит суду. Однако и при
добровольности свидетельских показаний привлечение к уголовной
ответственности за укрывательство и недонесение супруга и близких
родственников обвиняемого безусловно исключено.
Обе части ст. 51 Конституции как нормы прямого действия затрагивают и
материальное, и процессуальное право.
Статья 52
Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются
законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и
компенсацию причиненного ущерба.
Комментарий к статье 52
Под потерпевшими от преступлений и злоупотреблений властью понимаются
лица, которым индивидуальными или коллективными действиями был причинен
вред, включая телесные повреждения, моральный ущерб, психические
страдания, материальный ущерб или существенное ущемление основных прав в
результате нарушений уголовного закона.
Формула Конституции “потерпевшие от преступлений и злоупотреблений
властью” включает как преступления (злоупотребления властью – ст. 285
УК), так и действия, представляющие собой дисциплинарные и
административные правонарушения.
Реализация положений комментируемой статьи Конституции предполагает
предоставление потерпевшим от преступлений и злоупотреблений властью
информации об их охраняемых законом правах, создание механизмов доступа
к правосудию и компенсации за нанесенный вред. Судебные и
административные процедуры, направленные на обеспечение потребностей
потерпевших от преступлений, должны сопровождаться разъяснением
потерпевшим их роли в ходе предварительного следствия и судебного
разбирательства, обеспечением возможности изложения и официального
рассмотрения их мнений и пожеланий на всех этапах уголовного
судопроизводства, предоставления им надлежащей юридической и иной
помощи, принятия мер для сведения к минимуму неудобств для потерпевших,
охраны их личной жизни и обеспечения их безопасности, а также
безопасности их семей и свидетелей с их стороны и защиты их от
запугивания.
Согласно уголовно – процессуальному законодательству лицо признается
потерпевшим от преступления при наличии оснований полагать, что ему
непосредственно преступлением причинен моральный, физический или
имущественный вред, в том числе вследствие общественно опасного деяния,
совершенного невменяемым или несовершеннолетним.
Потерпевшим в уголовно – процессуальном смысле лицо признается в
результате вынесения органом дознания, следователем, прокурором или
судьей постановления о допуске к участию в деле. Суд выносит определение
о признании лица или организации потерпевшими по делу.
Если потерпевший является несовершеннолетним или в установленном порядке
признан недееспособным, то наряду с ним или вместо него в деле участвует
его законный представитель.
Потерпевший наделяется рядом процессуальных прав. Гражданин, признанный
потерпевшим от преступления, вправе давать показания по делу: на родном
языке или ином, которым владеет; иметь представителя. Потерпевший и его
представитель имеют право знать о предъявленном обвиняемому обвинении,
представлять доказательства, заявлять ходатайства, участвовать с
разрешения следователя в следственных действиях, проводимых по его
ходатайствам, знакомиться по окончании расследования со всеми
материалами дела, участвовать в судебном разбирательстве дела в суде
первой инстанции и в заседаниях судов вышестоящих инстанций, приносить
жалобы на действия лица, производящего дознание, следователя, прокурора,
суда; потерпевший может знакомиться с протоколом судебного заседания и
подавать на него возражения, обжаловать приговор и определения суда,
постановления судьи.
Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу
о проверке конституционности ст. 209 УПК в связи с тем, что ряду
граждан судами было отказано в рассмотрении жалобы на постановление
следователя о прекращении уголовного дела, признана несоответствующей
Конституции (ст. 46 – 52) практика вывода из-под судебного контроля
подобных постановлений, лишающих права судебной защиты граждан, чьи
интересы затрагиваются прекращением дела на предварительном следствии.
——————————–
ВКС. 1995. N 6. С. 18 – 21.
Закон устанавливает, что дела о преступлениях, предусмотренных ст. 115
(умышленное причинение легкого вреда здоровью), ст. 116 (побои), ч. 1
ст. 129 УК (клевета) и ст. 130 УК (оскорбление), возбуждаются не иначе
как по жалобе потерпевшего и подлежат прекращению в случае его
примирения с обвиняемым. Но примирение допускается только до удаления
суда в совещательную комнату для вынесения приговора.
Дела о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 131 УК (изнасилование),
ч. 1 ст. 146, ч. 1 ст. 147 УК (нарушение авторских и изобретательских
прав), возбуждаются не иначе как по жалобе потерпевшего, но не подлежат
прекращению в случае примирения потерпевшего с обвиняемым. В
исключительных случаях, если дело о каком-либо преступлении,
предусмотренном перечисленными статьями, имеет особое значение или если
сам потерпевший в силу беспомощного состояния или по иным причинам не в
состоянии защищать свои права и законные интересы, прокурор вправе
возбудить дело и при отсутствии жалобы потерпевшего. Такое дело
направляется для производства дознания или предварительного следствия и
рассматривается в общем порядке. Оно не подлежит прекращению в случае
примирения потерпевшего с обвиняемым. По указанным делам потерпевший
имеет право в судебном разбирательстве лично или через своего
представителя поддерживать обвинение. По делам о преступлениях,
следствием которых явилась смерть потерпевшего, предусмотренные законом
права потерпевшего переходят к его близким родственникам.
Лицо, понесшее материальный ущерб от преступления, вправе при
производстве по уголовному делу предъявить обвиняемому или лицам,
несущим материальную ответственность за действия виновного, гражданский
иск, который рассматривается вместе с уголовным делом. Гражданский иск
потерпевшего в уголовном деле не облагается государственной пошлиной.
При наличии достаточных данных о причинении материального ущерба
потерпевшему орган дознания, следователь, прокурор и суд обязаны принять
меры для обеспечения предъявленного или возможного в будущем
гражданского иска.
Нарушения прав граждан должностными лицами, не являющиеся
преступлениями, но представляющие собой злоупотребления властью, также
могут быть предметом обращения гражданина в суд (см. комментарий к ст.
46).
Если в отношении потерпевшего от злоупотреблений властью вынесены
оправдательный приговор или определение суда, постановление следователя,
прокурора, судьи о прекращении дела по предусмотренным законом
основаниям, то потерпевший имеет право на возмещение имущественного и
устранение последствий морального вреда, причиненного ему незаконным
осуждением, содержанием под стражей, отстранением от должности. Размер и
порядок возмещения имущественного вреда устанавливаются законом.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в
порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию
здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде
или арбитражном суде свои права и свободы или когда в силу иных причин
нарушение прав приобрело особое общественное значение, прокурор вправе
предъявить и поддерживать в суде или в арбитражном суде иск в интересах
пострадавших.
Статья 53
Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного
незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти
или их должностных лиц.
Комментарий к статье 53
Норма, содержащаяся в ст. 53, направлена на защиту граждан, пострадавших
от незаконных действий органов государственной власти и их должностных
лиц. Одновременно эта норма имеет превентивное значение: она призвана
способствовать укреплению законности в деятельности органов
государственной власти.
В статье закреплен общий принцип имущественной ответственности за вред,
причиненный гражданам в результате незаконных действий органов
государственной власти и их должностных лиц.
Возмещение причиненного ущерба является универсальным гражданско –
правовым способом защиты нарушенных прав. В этой связи в гражданском
законодательстве, и в первую очередь в новом ГК, нашли развитие нормы об
ответственности за вред, причиненный органами государственной власти.
Вслед за ст. 53 Конституции в ст. 16 и 1069 ГК сформулирован общий
принцип такой ответственности, но ее пределы расширены, а содержание
конкретизировано.
В ГК предусмотрено, что вред, причиненный гражданину или юридическому
лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных
органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих
органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или
иному правовому акту акта государственного органа или органа местного
самоуправления, возмещается за счет казны Российской Федерации, казны
соответствующего субъекта Российской Федерации или казны муниципального
образования (ст. 1069).
Таким образом, предполагается наступление имущественной ответственности,
во-первых, за вред, причиненный не только незаконными действиями
(бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, но и
любых других государственных органов, а также органов местного
самоуправления и их должностных лиц; во-вторых, предусмотрено, что под
незаконными действиями понимаются не только действия в области
административного управления, но и издание актов. В первую очередь
имеются в виду ненормативные (индивидуальные) акты, т.е. акты,
адресованные конкретному лицу (группе лиц). В предусмотренных законом
случаях недействительными могут признаваться и нормативные акты. Акты
признаются недействительными в судебном порядке, если они противоречат
закону, иным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом
интересы граждан и юридических лиц. Признание акта недействительным
влечет за собой возмещение вреда, причиненного в связи с принятием
такого акта (ст. 13 ГК).
И наконец, нельзя не отметить, что по сравнению со ст. 53 Конституции в
ГК расширен круг потерпевших, имеющих право на возмещение вреда,
причиненного действиями (бездействием) государственных органов, органов
местного самоуправления и их должностных лиц. В их числе названы не
только граждане, но и юридические лица.
В гражданском законодательстве, и в первую очередь в ГК, определены
основные правила, регулирующие порядок, условия и пределы имущественной
ответственности за причиненный вред. Имеются в виду нормы, включенные в
гл. 59 части второй ГК.
Ответственности за вред, причиненный государственными органами и
органами местного самоуправления, посвящены также нормы, содержащиеся в
некоторых специальных законах, в том числе и регулирующих деятельность
определенных государственных органов. Следует отметить, что вопросы
такой ответственности в соответствующих законах решены с разной степенью
детализации и не всегда единообразно. Так, в одних актах предусмотрено,
что убытки, причиненные изданием незаконных актов государственных
органов и органов местного самоуправления, возмещаются соответствующим
органом (см. ст. 60 Закона РФ “О залоге”, ст. 6 Закона РФ “Об органах
Федеральной службы безопасности в Российской Федерации” и др.), в
других актах – по вопросу возмещения таких убытков содержится общая
отсылка к гражданскому законодательству (см. ст. 20 Закона РФ “О
федеральных органах налоговой полиции”, ст. 26 Закона РФ “О конкуренции
и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” и
др.). Есть законы, в которых вообще отсутствуют нормы об имущественной
ответственности соответствующих органов (см. Закон РФ “О прокуратуре
Российской Федерации” и др.). Однако в последнем случае это не
должно означать, что причиненный такими органами вред не подлежит
возмещению.
——————————-
ВВС. 1992. N 23. Ст. 1239; СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.
ВВС. 1993. N 29. Ст. 1114; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4973; ВВС. 1991.
N 16. Ст. 499; СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977.
СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Учитывая установленный п. 2 ст. 3 ГК приоритет его норм перед гражданско
– правовыми нормами, содержащимися в других законах, следует признать,
что применительно к ответственности за вред, причиненный
государственными органами, органами местного самоуправления и их
должностными лицами, должен действовать режим, предусмотренный Кодексом.
Особенность установленного режима ответственности в этих случаях
заключается в том, что источником возмещения вреда служат соответственно
казна Российской Федерации, казна субъекта Российской Федерации или
казна муниципального образования. В соответствии со ст. 1071 ГК от имени
казны выступают финансовые органы, а в случаях, установленных законом,
могут выступать другие органы, юридические лица или граждане. При этом
независимо от того, к кому предъявлено требование – к самому органу или
государству, источником возмещения всегда является казна.
Предъявление требований к государственным органам и органам местного
самоуправления, незаконными действиями которых или действиями
должностных лиц которых причинен вред, ни в коей мере, по нашему мнению,
не означало бы отступления от провозглашенного ст. 53 Конституции
принципа ответственности государства. Это объясняется тем, что
государственные органы и органы местного самоуправления являются
бюджетными учреждениями. Особенность ответственности бюджетных
учреждений состоит в том, что они отвечают находящимися в их
распоряжении денежными средствами, однако при недостаточности таких
средств субсидиарную (дополнительную) ответственность несет Российская
Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование
как собственник, финансирующий государственные органы или органы
местного самоуправления (ст. 120 ГК). Вместе с тем ст. 16 и 1069 ГК
установлено исключение из этого принципа: возмещение должно
производиться непосредственно за счет соответствующей казны.
В ГК специально выделена ответственность за вред, причиненный
незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия,
прокуратуры и суда.
Предусмотрено, что вред, причиненный гражданину незаконным осуждением,
незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным
применением в качестве меры пресечения заключения под стражу или
подписки о невыезде, незаконным наложением административного взыскания в
виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны
Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях – казны
субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования
независимо от вины должностных лиц названных органов.
При возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами
местного самоуправления и их должностными лицами, действует общий
принцип полного возмещения вреда. Содержание этого принципа раскрывается
в ст. 1082 ГК: вред может быть возмещен в натуре путем предоставления
вещи того же рода и качества, исправления поврежденной вещи и т.п. либо
путем возмещения убытков. В соответствии с п. 2 ст. 15 ГК под убытками
понимается реальный ущерб (стоимость утраченного имущества, иные
расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для
восстановления нарушенного права), а также упущенная выгода
(неполученные доходы, которые потерпевший получил бы при обычных
условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено).
При определении размера возмещения убытков применяется общее правило:
размер вреда определяется по ценам, существующим на момент его
возмещения (ст. 393 ГК).
Необходимо подчеркнуть, что должностные лица, незаконными действиями
(бездействием) которых причинен вред, непосредственной ответственности
перед потерпевшим не несут. За их действия отвечает соответствующий
государственный орган или орган местного самоуправления, а в
рассматриваемых случаях – соответствующая казна. На самих должностных
лиц может быть возложена имущественная ответственность в порядке
регресса, т.е. в виде возмещения органу или казне по их требованию
выплаченных потерпевшему сумм.
ГК впервые предусмотрена регрессная ответственность перед казной
должностных лиц органов дознания, предварительного следствия,
прокуратуры и суда, допустивших в отношении граждан незаконное
привлечение к ответственности, незаконное осуждение или незаконный
арест. Регрессная ответственность названных должностных лиц может
наступить лишь при одном условии: их вина должна быть подтверждена
вступившим в законную силу приговором суда.
В ст. 53 Конституции, ст. 16 и 1069 ГК подчеркивается, что возмещается
ущерб, причиненный не только незаконными действиями, но и бездействием.
Последнее предполагает невыполнение государственными органами и органами
местного самоуправления (их должностными лицами) возложенных на них
обязанностей, неосуществление тех действий, которые они в соответствии с
законом обязаны были совершить.
Общие условия гражданско – правовой ответственности предполагают наличие
вины причинителя. В данном случае идет речь о вине соответствующего
органа или его должностных лиц. Следует иметь в виду, что для
наступления гражданской ответственности в полном объеме не имеет
значения форма вины, т.е. действовал ли причинитель умышленно или
неосторожно. Есть еще одна важная особенность: в гражданском праве вина
причинителя всегда предполагается, и он может быть освобожден от
ответственности, если сам докажет отсутствие своей вины.
В отдельных, предусмотренных законом, случаях обязанность возместить
вред может быть возложена и при отсутствии вины. По действующему
законодательству это исключение установлено для случаев возмещения
вреда, причиненного гражданам незаконным лишением или ограничением их
свободы. Такой ущерб, как было отмечено выше, возмещается независимо от
вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия,
прокуратуры и суда, допустивших незаконные действия (ст. 1070 ГК).
В настоящее время российское законодательство, как и законодательство
других стран, признало необходимым возмещать наряду с имущественным
также и моральный вред. Речь идет об определенной денежной компенсации
за перенесенные потерпевшим нравственные или физические страдания.
ГК, в отличие от ранее действовавшего законодательства (ст. 131 Основ
гражданского законодательства 1991 г.), установил, что моральный вред
подлежит денежной компенсации лишь в случаях, если он явился результатом
действий, нарушающих личные неимущественные права либо посягающих на
принадлежащие гражданину другие нематериальные блага. Компенсация
морального вреда, возникшего в результате иных действий (в частности,
нарушения имущественных прав гражданина), может последовать лишь в
случаях, если это предусмотрено законом. Среди законов, устанавливающих
компенсацию морального вреда за нарушение любых прав граждан, можно
назвать Закон РФ “О защите прав потребителей” . Статьей 1100 ГК
установлены иные, чем ранее, основания ответственности. По действующему
законодательству моральный вред возмещается не только тогда, когда он
был причинен виновными действиями, но и независимо от вины в
предусмотренных законом случаях, среди которых названо и причинение
морального вреда действиями органов дознания предварительного следствия
прокуратуры и суда. Размер компенсации морального вреда определяется
судом. При этом принимаются во внимание степень вины нарушителя и иные
заслуживающие внимания обстоятельства, степень физических и нравственных
страданий, связанных с индивидуальными особенностями лица, которому
причинен вред (ст. 151 ГК).
——————————-
СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140.
Статья 1101 ГК ввела дополнительные общие ориентиры для определения
размера возмещения морального вреда, установив, что суд должен
руководствоваться при этом требованиями разумности и справедливости.
Статья 54
1. Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы
не имеет.
2. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его
совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения
правонарушения ответственность за него устранена или смягчена,
применяется новый закон.
Комментарий к статье 54
В Конституции установлены правовые нормы, определяющие правила действия
закона во времени. Ранее аналогичные правила предусматривались лишь в
уголовном законодательстве и в законодательстве об административных
правонарушениях. Возведение правовых норм о действии закона во времени в
разряд основополагающих конституционных установлений само по себе
свидетельствует о их высокой значимости. Они носят теперь всеобщий
характер, распространяются на все законы, устанавливающие юридическую
ответственность граждан за правонарушения.
Положения ст. 54 основываются на общепринятых принципах справедливости и
гуманизма и сформулированы в соответствии со ст. 11 Всеобщей декларации
прав человека и ст. 15 Международного пакта о гражданских и политических
правах. Эти нормы служат важным средством обеспечения защиты прав и
свобод человека и гражданина, являются неотъемлемым составным элементом
правового статуса личности в Российской Федерации.
В правовом государстве правомерность либо противоправность поведения
гражданина, а равно его ответственность за противоправное деяние
определяются действующим законом. Норма ч. 2 ст. 54 является важной
правовой гарантией свободы поведения гражданина в обществе, позволяет
ему совершать те или иные действия, сообразуясь лишь с действующим
законом.
С изложенной конституционной нормой согласуется указание ст. 9 УК РФ о
том, что преступность и наказуемость деяния определяются законом,
действовавшим во время совершения этого деяния, и ст. 9 КоАП, в которой
записано, что лицо, совершившее административное правонарушение,
подлежит ответственности на основании законодательства, действовавшего
во время и по месту совершения правонарушения.
Согласно ст. 54 Конституции закон, устанавливающий или отягчающий
ответственность, обратной силы не имеет. Такой закон подлежит применению
лишь к тем правонарушениям, которые совершены после его издания, и не
распространяется на деяния, имевшие место до его принятия. Аналогичные
указания содержатся в УК и КоАП. В частности, в ст. 10 УК записано, что
закон, устанавливающий преступность деяния, усиливающий наказание или
иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.
Следовательно, лицо, совершившее деяние в то время, когда оно считалось
правонарушением, не подлежит ответственности, а лицо, совершившее
правонарушение, наказуемое по новому закону более строго, может быть
привлечено к ответственности только по действовавшему в то время более
мягкому закону. Издание законов, устанавливающих или отягчающих
ответственность, может быть вызвано необходимостью совершенствования мер
охраны и защиты прав, свобод и законных интересов других граждан,
усиления борьбы с правонарушениями и укрепления правопорядка.
Разумеется, государство вправе принимать такие меры, но это не должно
вести к ухудшению положения лица, совершившего деяние до издания более
строгого закона. Гражданин может и должен знать и соблюдать требования
действующего закона.
На принципах гуманизма и справедливости основывается и положение ч. 2
ст. 54 о том, что, если после совершения правонарушения ответственность
за него устранена или смягчена, применяется новый закон. Такой закон
имеет обратную силу. В ст. 10 УК соответствующая норма выражена
следующим образом: уголовный закон, устраняющий преступность деяния,
смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица,
совершившего преступление, имеет обратную силу, т.е. распространяется на
лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в
силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание,
но имеющих судимость. Аналогичное указание содержится и в ст. 9 КоАП.
Следовательно, если лицо совершило деяние во время действия прежнего
закона, которым оно признавалось правонарушением, но новым законом
ответственность за это деяние устранена, такое лицо не может быть
привлечено к ответственности. Это деяние не считается больше
правонарушением. Если же лицо уже привлечено к ответственности по
прежнему закону, оно в соответствии с новым законом подлежит
освобождению от назначенной ему меры наказания. В том случае, когда лицо
несет ответственность за правонарушение по прежнему, более строгому
закону, ему в соответствии с новым, более мягким законом назначенная
мера ответственности должна быть уменьшена до пределов, указанных в
новом законе.
Под смягчением ответственности, о котором говорится в ст. 54, понимается
изменение строгости вида наказания (например, вместо уголовной
установлена административная ответственность), либо уменьшение размера
взыскания, либо облегчение условий отбывания наказания, либо иное
улучшение положения лица, привлеченного к ответственности.
Различаются следующие виды правонарушений: дисциплинарные проступки,
административные правонарушения или проступки, гражданско – правовые
нарушения и уголовные преступления. За эти правонарушения соответственно
установлена дисциплинарная, административная, гражданско – правовая и
уголовная ответственность. Предусматриваются эти виды ответственности
соответствующим специальным законодательством (трудовым,
административным, гражданским, уголовным и т.д.).
Положения ст. 54 распространяются на все указанные виды правонарушений и
отрасли законодательства.
Под законом в ст. 54 понимается любой закон, предусматривающий
ответственность граждан за правонарушения, независимо от того, является
ли он федеральным законом или законом, принятым субъектом Российской
Федерации, кодексом, отдельным законом или законом об изменении или
дополнении действующего закона и т.д.
Ответственность за определенные правонарушения может предусматриваться в
постановлениях Правительства России, различных нормативных правовых
актах, издаваемых органами исполнительной власти. В силу верховенства
Конституции положения ст. 54 распространяются на все нормативные
правовые акты, которые должны издаваться и применяться в строгом
соответствии с этими положениями.
Статья 54 имеет прямое действие. Ее нормы подлежат применению и в тех
случаях, когда в том или ином законе или нормативном правовом акте они
не нашли соответствующего отражения.
Правовое регулирование различных видов ответственности за правонарушения
имеет свои специфические особенности. Это предполагает не только
возможность, но и необходимость, целесообразность установления в
отраслевых законах правовых норм, соответствующих положениям ст. 54,
которые бы развивали и дополняли эти положения, определяли условия и
порядок их применения с учетом специфики данного вида ответственности.
Такие нормы могут быть предусмотрены не только в уголовном и
административном законодательстве, но и в других отраслях права.
В ст. 4 ГК определены пределы действия во времени гражданского
законодательства. Установлено, что акты гражданского законодательства не
имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения
их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие
до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо
предусмотрено законом. По отношениям, возникшим до введения в действие
акта гражданского законодательства, он применяется к правам и
обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон
по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского
законодательства, регулируются в соответствии со ст. 422 ГК . Из
текста ст. 4 можно сделать вывод, что в ней определяются пределы
действия во времени гражданского законодательства, регулирующего и
правоотношения, не связанные с ответственностью за правонарушения. В
этой связи представляет также интерес норма ст. 57 Конституции о том,
что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение
налогоплательщиков, обратной силы не имеют (см. комментарий к этой
статье). Все это дает основание сделать вывод о возможном и
целесообразном расширении в будущем конституционных положений о действии
законов во времени, с тем чтобы ими охватывались любые законы, а не
только определяющие ответственность за правонарушения.
——————————-
См. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. М.:
Юринформцентр, 1995. С. 21.
Статья 55
1. Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и
свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других
общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или
умаляющие права и свободы человека и гражданина.
3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.
Комментарий к статье 55
Статья содержит ряд принципов, направленных на защиту прав человека и
гражданина, и перечень оснований, согласно которым возможны ограничения
прав и свобод. Признание прав человека неотъемлемой частью российской
правовой системы согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации
возродило в теории и практике нашего общества многовековую проблему
отношения государственной власти, проявляющейся посредством закона, со
сферой свободы индивида. Разрешением этой проблемы признается постулат о
законе как нормативной формуле прав человека.
Часть 1 статьи в соответствии со ст. 30 Всеобщей декларации прав
человека, ст. 5 Международного пакта об экономических, социальных и
культурных правах и ст. 5 Международного пакта о гражданских и
политических правах утверждают открытость перечня прав и свобод человека
и гражданина, возможность присоединения новых прав к уже
провозглашенным. Ссылка на отсутствие в Конституции Российской Федерации
того или иного права, утвержденного законодательством или указанного в
международных договорах, ратифицированных Государственной Думой,
юридически недействительна.
Часть 2 исключает возможность использовать законодательство для изъятий
из перечня прав и свобод, провозглашенных Конституцией и актами
международного права, которые Россия приняла обязательство соблюдать.
В ч. 3 статьи указаны ценности, отрицание которых равнозначно
злоупотреблению правами и свободами человека и гражданина. К этим
ценностям относятся основы конституционного строя, обеспечение обороны и
безопасности государства, нравственность, здоровье, права и законные
интересы других лиц. Законодательство, ограничивающее права и свободы
человека и гражданина во имя перечисленных ценностей, не может расширять
их перечень (см. комментарии к ст. 28, 29, 36, 56).
Нравственность и здоровье как индивида, так и общества – это те
основания, согласно которым использование прав и свобод отдельной
личностью не безгранично. Вместе с тем идеалы нравственности и параметры
определения здоровья исторически подвижны и воплощают взаимодействие
устойчивых ценностей общества с новыми. Для демократического общества
характерна тенденция к максимальной терпимости, к признанию прав
меньшинства. Вместе с тем религиозные идеалы, а также обычаи и традиции,
не унижающие человеческое достоинство, могут учитываться в национальных
республиках и регионах Российской Федерации.
Федеральное законодательство, устанавливающее данные ограничения, не
может выходить за их конституционный перечень. Практически невозможно
детализировать требования в сфере искусства. В понятие здоровья практика
демократических государств включает духовное здоровье детей и молодежи.
Так, специальные эротические издания для взрослого населения должны
продаваться только в определенных местах и соответствующим возрастным
группам. Известно, что в ряде зарубежных стран для программ, насыщенных
сексом, насилием, рекламой, как правило, выделяются специальные каналы
телевещания.
Статья 55 утверждает содержательный критерий “законности государственной
власти” и “законности закона”, их легитимности. С помощью этого критерия
государственная власть, нарушающая посредством законодательства права
человека, оценивается как источник произвола, несмотря на соблюдение при
принятии закона формально – юридических процедур правотворчества.
Статья 56
1. В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности
граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным
конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав
и свобод с указанием пределов и срока их действия.
2. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее
отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в
порядке, установленных федеральным конституционным законом.
3. Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20,
21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46 – 54
Конституции Российской Федерации.
Комментарий к статье 56
Чрезвычайное положение, вводимое в соответствии с федеральным
конституционным законом на всей либо на части территории Российской
Федерации, означает особый правовой режим деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий,
учреждений и организаций.
Во время чрезвычайного положения устанавливаются отдельные ограничения
прав и свобод российских граждан, иностранных граждан и лиц без
гражданства, прав юридических лиц и организаций, на них возлагаются
также дополнительные обязанности.
Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться для
скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и
правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им
необходимой помощи.
Согласно ч. 2 данной статьи чрезвычайное положение может вводиться при
наличии обстоятельств, представляющих собой реальную, чрезвычайную и
неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю
Российской Федерации, устранение которой невозможно без применения
чрезвычайных мер.
В ч. 3 ст. 56 перечислены права и свободы, действие которых не
приостанавливается и в условиях чрезвычайного положения. Недопустимо
вводить принудительный труд, ограничивать свободу совести, свободу
вероисповедания, отказывать в получении юридической помощи, лишать права
на судебную защиту, нарушать право каждого на возмещение государством
вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов
государственной власти или их должностных лиц, применять пытки.
В Российской Федерации действует Закон РСФСР “О чрезвычайном положении”,
принятый 17 мая 1991 г. Действие этого Закона необходимо оценивать в
тесной связи с требованиями ч. 2 раздела второго Конституции Российской
Федерации и ст. 56, 71, 72, 88, 102. Общее правило таково: законы и
другие акты, действовавшие на территории Российской Федерации до
вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не
противоречащей ей.
——————————-
ВВС. 1991. N 22. Ст. 773.
Статья 9 Закона устанавливает, что в обстоятельствах, требующих
неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение может быть
введено немедленно и без предупреждения.
В указе о введении чрезвычайного положения должны быть приведены:
а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного
положения;
б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;
в) перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень
временных ограничений прав и свобод и граждан;
г) государственные органы, ответственные за осуществление мер
чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих
органов;
д) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;
е) время вступления в силу указа, а также точный срок, на который
вводится чрезвычайное положение.
Указ о введении чрезвычайного положения доводится до сведения населения
через средства массовой информации не позднее чем за 6 часов до
вступления его в силу, за исключением случаев, указанных в ст. 9
настоящего Закона.
На период чрезвычайного положения могут устанавливаться следующие меры,
включая исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод
граждан:
а) особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы
передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение;
б) усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих
жизнедеятельность населения;
в) запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и
демонстраций, а также иных массовых мероприятий;
г) запрещение забастовок;
д) ограничение движения транспортных средств и их досмотр.
В случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п.
“а” ст. 4 Закона и перечисленным выше, дополнительно могут вводиться
следующие меры:
а) комендантский час, т.е. запрет находиться на улицах и в иных
общественных местах без специально выданных пропусков и документов,
удостоверяющих личность, в установленное время суток;
б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем
введения предварительной цензуры; допускается временный арест печатной
продукции до отмены чрезвычайного положения, а также временное изъятие
звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;
в) приостановление, после соответствующего предупреждения, деятельности
политических партий, общественных организаций и массовых движений,
препятствующих нормализации обстановки;
г) проверка документов в местах скопления граждан, а в исключительных
случаях при имеющихся данных о наличии у граждан оружия – личный
досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств;
д) ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных
напитков; в исключительных случаях допускается временное изъятие у
граждан огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, ядовитых и
взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций – также и
учебной военной техники и радиоактивных веществ;
е) выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями
данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы
территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет.
Статья 13 Закона установила срок действия чрезвычайного положения. На
всей территории Российской Федерации оно может быть введено не более чем
на 30 дней, на части территории Федерации – на 60 дней. По истечении
этого срока чрезвычайное положение отменяется или продлевается на такой
же срок.
Для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение
чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления
своих функций органами государственной власти и управления территории,
на которой введено чрезвычайное положение, могут быть образованы
специальные временные органы. Этим органам могут быть переданы полностью
и частично распорядительные и исполнительные полномочия органов
государственной власти и управления.
Закон РСФСР от 17 мая 1991 года устанавливает, что меры, применяемые в
условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение
установленных законом полномочий органов государственной власти и
управления, прав общественных организаций, а также прав, свобод и
обязанностей граждан, должны осуществляться в тех пределах, в которых
это обусловлено остротой создавшегося положения.
В ст. 27 Закона говорится, что введение чрезвычайного положения не может
служить основанием для применения пыток, жестокого, бесчеловечного или
унижающего человеческое достоинство обращения или наказания, для
каких-либо ограничений права на жизнь, на свободу мысли, совести,
религии, как это предусмотрено в Международном пакте о гражданских и
политических правах и в российском законодательстве. Равным образом
недопустимо применение обратной силы уголовного закона, устанавливающего
наказуемость деяния или усиливающего наказание.
Неправомочное применение силы сотрудниками органов внутренних дел и
военнослужащими, превышение должностными лицами служебных полномочий,
включая нарушение гарантий прав граждан, установленных законом, влечет
за собой ответственность согласно действующему законодательству
Российской Федерации.
Статья 57
Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы,
устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение
налогоплательщиков, обратной силы не имеют.
Комментарий к статье 57
Основополагающее значение для защиты прав человека имеет конституционное
закрепление признания и гарантирования прав и свобод человека согласно
общепризнанным принципам и нормам международного права. В условиях
складывающейся рыночной экономики в России постоянно совершенствуется
правовая защита прав человека и гражданина в области финансовой
деятельности государства и местного самоуправления. Это имеет важное
значение для правового статуса личности.
Права человека неотделимы от его обязанностей. В Конституцию Российской
Федерации введена норма об обязанности каждого платить налоги.
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами
и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме
случаев, установленных федеральным законом или международным договором
Российской Федерации (ст. 62 Конституции). Это положение соответствует
ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, которая признает, что каждый
человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно
свободное и полное развитие личности, а также принципам Декларации прав
и свобод человека и гражданина.
Налог представляет собой обязательный безвозмездный взнос денежных
средств органам государства или местного самоуправления в законодательно
установленных размерах и в заранее указанные сроки. Во всех странах
налоги являются мощным инструментом государственного регулирования
экономики. Самым массовым налогом является подоходный налог. Он
используется, как и все налоги и сборы, в качестве источника
формирования бюджета, а также регулятора доходов разных социальных
групп.
В условиях перехода к рыночной экономике в нашей стране государство
совершенствует правовое регулирование прав и обязанностей личности как
налогоплательщика. Законом Российской Федерации “Об основах налоговой
системы в Российской Федерации” от 27 декабря 1991 года определена
налоговая система. О конкретных видах налогов и сборов приняты
самостоятельные акты. В эти акты внесены изменения и дополнения.
——————————-
ВВС. 1992. N 11. Ст. 527.
Налоги и сборы подразделяются на федеральные, субъектов Федерации и
местные. К федеральным налогам относятся, например, подоходный налог с
физических лиц, налог с имущества, переходящего в порядке наследования
или дарения, и др., к налогам субъектов Федерации – налог на имущество
предприятий, к местным – налог на имущество физических лиц, земельный
налог и др. Они уплачиваются в бюджеты и во внебюджетные фонды
различного уровня.
Налогоплательщик обязан своевременно и в полном размере уплачивать
налоги, вести бухгалтерский учет, представлять налоговым органам отчеты,
документы, сведения, выполнять требования налоговых органов и др.
Обязанность по уплате налога прекращается, как правило, уплатой налога.
Граждане платят разнообразные налоги и сборы в зависимости от размеров
получаемых доходов, наличия у них в собственности земли, строений,
совершения сделок и др.
Закон Российской Федерации “О подоходном налоге с физических лиц” от 7
декабря 1991 года , например, определил порядок уплаты подоходного
налога в зависимости от видов и размеров доходов, получаемых гражданами
Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства,
имеющими постоянное место жительства в Российской Федерации или не
имеющими его.
——————————-
ВВС. 1992. N 12. Ст. 591.
Этим Законом введена обязанность декларирования физическими лицами
совокупного годового дохода (фактического дохода, полученного в
календарном году) и представления деклараций (сведений) в налоговые
органы в тех случаях, когда совокупный годовой доход превышает
установленный размер. Законом определены не только выплаты, не
включаемые в облагаемую сумму совокупного годового дохода (пенсии,
пособия по безработице и др.), но также вычеты, уменьшающие его (вычет
минимальной оплаты труда, расходы на детей и др.), и льготы.
Человек, получающий доход от предпринимательской деятельности, платит
подоходный налог со всех доходов, уменьшенных на суммы расходов, состав
которых установлен Федеральным законом и Инструкцией Государственной
налоговой службы Российской Федерации по его применению .
——————————-
Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской
Федерации. 1995. N 10. С. 3; N 12. С. 32.
Под сбором обычно понимается платеж, установленный законодательством,
вносимый предприятиями, организациями, учреждениями и физическими
лицами, как правило, за услуги, оказываемые государственными органами
или органами местного самоуправления. Видами сборов являются
государственная пошлина, таможенная пошлина. К местным сборам относятся,
в частности, сборы с владельцев собак, за выдачу ордера на квартиру, за
выигрыш на бегах, на уборку территории.
Налоги и сборы возвращаются в конечном счете населению в виде
бесплатного образования, бесплатного здравоохранения, материальной
помощи и других видов социальной помощи, в частности инвалидам, детям,
студентам, многодетным и другим категориям граждан. Доходы от взимания
налогов направляются на обеспечение потребностей федерального бюджета,
бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления.
Комментируемая статья Конституции защищает интересы всех
налогоплательщиков. В Конституцию России введена норма, направленная на
защиту от необоснованного увеличения тяжести налогообложения. Законы,
вводящие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков
(например, повышающие ставки налогов, отменяющие льготы), обратной силы
не имеют. Обычно применяется закон, который действовал в момент, когда
произошел какой-либо случай или факт. Под обратной силой закона
понимается распространение действия закона на случаи и факты, имевшие
место до вступления его в силу, что применяется не часто, причем это
оговаривается специально в нормативном акте.
Закон Российской Федерации “О внесении изменений и дополнений в Законы
Российской Федерации “О подоходном налоге с физических лиц” и “О налоге
на прибыль предприятий и организаций” от 26 июня 1995 года освободил
от налогообложения суммы единовременной помощи, выплачивавшейся в 1995
г. инвалидам и участникам Великой Отечественной войны 1941 – 1945 гг.,
родителям и женам (мужьям) военнослужащих, погибших вследствие ранения,
контузии, увечья, полученных при защите СССР, РСФСР или при исполнении
иных обязанностей военной службы, либо заболевания, связанного с
пребыванием на фронте. В определенных законом случаях освобождена от
налогообложения и стоимость подарков, вручаемых в связи с указанным
событием.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2403.
Действие Закона от 26 июня 1995 года распространяется на отношения,
возникшие с 1 января 1995 г., т.е. установлено обратное действие закона,
законодателем распространено действие данного Закона на отношения,
возникшие до его принятия. Закон РФ от 26 июня 1995 года, улучшающий
положение налогоплательщиков, принят в полном соответствии со ст. 57
Конституции Российской Федерации.
Защите материальных интересов налогоплательщиков в значительной степени
служат также ст. 104 Конституции и ряд других законодательных актов.
Уплата налогов и сборов обеспечивается рядом государственных органов. К
ним относятся Государственная налоговая служба Российской Федерации,
Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации, Министерство
финансов Российской Федерации. Их деятельность направлена на
своевременное и правильное взыскание налогов, неналоговых платежей и
сборов. Обеспечению законности содействуют судебные и арбитражные
органы. В стране действует судебный порядок принудительного взыскания
налогов с физических лиц и административный – с юридических лиц.
За уклонение от налогов, сокрытие доходов и за другие нарушения
налогового законодательства плательщики несут ответственность –
финансовую (уплата пени, взыскание сумм сокрытого или заниженного
дохода), административную (уплата штрафов) и в некоторых случаях –
уголовную (ст. 198, 199 УК).
Налогоплательщик вправе пользоваться установленными льготами,
знакомиться с материалами проверок, производимыми налоговыми органами,
обжаловать их решения и пользоваться другими правами, установленными
законодательными актами.
Начатый в переходный период процесс обновления налогового
законодательства не завершен, оно продолжает совершенствоваться.
Принятие Налогового кодекса, несомненно, стабилизирует налоговое
законодательство Российской Федерации.
Статья 58
Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к
природным богатствам.
Комментарий к статье 58
С развитием научно – технического прогресса увеличилось отрицательное
воздействие человеческой деятельности на окружающую природную среду,
вследствие чего загрязняются атмосферный воздух, вода, земля. В
результате катастроф и стихийных бедствий деградируют земли. От пожаров,
загрязнения воздуха и подземных вод гибнут леса. Все это отрицательно
сказывается на здоровье людей. Ученые утверждают, что в настоящее время
перед Россией стоит задача экологического выживания. Необходимо
прекратить дальнейшее разрушение природы.
Конституционная обязанность граждан сохранять природу и окружающую
среду, бережно относиться к природным богатствам конкретизируется в
нескольких законах. Прежде всего это предусмотрено в Законе Российской
Федерации “Об охране окружающей природной среды” от 19 декабря 1991 г.
——————————-
ВВС. 1992. N 10. Ст. 457.
Согласно ст. 12 этого Закона граждане обязаны принимать участие в охране
окружающей природной среды, соблюдать требования природоохранительного
законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной
среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства,
постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую
культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего
поколения.
Участие граждан в охране окружающей природной среды возможно не только
путем непосредственного добровольного выполнения работ по охране
природы, но и путем внесения средств во внебюджетные государственные
экологические фонды и в общественные фонды окружающей среды. Указанные
фонды расходуются исключительно на охрану окружающей природной среды.
Граждане могут участвовать в общественном экологическом контроле и
общественной экологической экспертизе.
Для установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую
природную среду, гарантирующих безопасность населения, Законом
закреплено нормирование качества окружающей природной среды. В связи с
этим очень важно соблюдение производителями сельскохозяйственной
продукции предельно допустимых норм применения минеральных удобрений,
средств защиты растений, стимуляторов роста и других агрохимикатов в
сельском хозяйстве. От этого во многом зависит состояние здоровья
населения.
Выполнение экологических обязанностей во многом зависит от уровня
сознательности населения, а сознательность развивается экологическим
воспитанием, которое должно начинаться с младенческого возраста. Оно
дополняется экологическим образованием. В связи с этим в ст. 73 Закона
“Об охране окружающей природной среды” предусмотрено, что с целью
повышения экологической культуры общества и профессиональной подготовки
специалистов необходимо установить систему всеобщего комплексного и
непрерывного экологического воспитания и образования, охватывающую весь
процесс дошкольного, школьного воспитания и образования,
профессиональной подготовки специалистов в средних и высших учебных
заведениях, повышения их квалификации. Большую роль играет здесь
деятельность средств массовой информации.
Значительная часть обязанностей граждан по охране природы и
рациональному использованию ее ресурсов установлена в законодательстве о
земле, ее недрах, в водном, лесном законодательстве. Так, в Земельном
кодексе Российской Федерации (ст. 101) предусмотрено, что собственники
земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы осуществляют:
рациональную организацию территории; восстановление и повышение
плодородия почв, а также других полезных свойств земли; защиту земель от
водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного
засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства,
химическими и радиоактивными веществами, от других процессов разрушения.
К охране земель также относятся защита от заражения сельскохозяйственных
угодий и других земель карантинными вредителями и болезнями растений,
зарастания сорняками, кустарником и мелколесьем, других процессов
ухудшения культуртехнического состояния земель; рекультивация нарушенных
земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств и
своевременное вовлечение в хозяйственный оборот; снятие, использование и
сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с
нарушением земель.
За рациональное использование и охрану земель возможно экономическое
стимулирование собственников земли, землепользователей и арендаторов,
например установление повышенных цен на экологически чистую продукцию,
поощрение за улучшение качества земель, повышение плодородия почвы,
продуктивности земель лесного фонда.
Законодатель не уточняет формы возможного поощрения, оставляя это на
усмотрение государственных органов – исполнителей закона. Это могут быть
льготы по платежам за землю, принятие за счет бюджета всех или части
расходов пользователя земли, необходимых для поддержания результатов
проделанных работ, и др.
За нарушение земельного законодательства установлена материальная,
административная и уголовная ответственность. Применение ответственности
к земельным правонарушениям возможно лишь в случаях, если они нашли
отражение в действующем законодательстве.
Проблемы охраны окружающей среды нашли свое отражение и в Основах
лесного законодательства Российской Федерации (1993 г.),
предусматривающих обязанности граждан по охране лесов в нескольких
статьях (ст. 35 “Обязанности лесопользователей”, ст. 57 “Обязанности
лесопользователей по соблюдению требований по сохранению благоприятных
условий для восстановления лесов”, ст. 58 “Обязанности владельцев
лесного фонда по повышению продуктивности и качества лесов”, ст. 59
“Цели и задачи охраны и защиты лесов”, ст. 60 “Порядок осуществления
мероприятий по охране и защите лесов”, ст. 65 “Участие граждан и
общественных объединений в сфере лесных отношений”).
Согласно требованиям Правил пожарной безопасности в лесах Российской
Федерации, утвержденных Постановлением Совета Министров – Правительства
Российской Федерации от 9 сентября 1993 года , граждане при
возникновении лесного пожара обязаны немедленно принять меры к его
тушению, а при невозможности потушить пожар своими силами – сообщить о
нем работникам лесного хозяйства, милиции или местной администрации.
——————————-
САПП. 1993. N 3. Ст. 3612.
Ряд обязанностей по охране вод возлагает на граждан Водный кодекс
Российской Федерации, принятый Государственной Думой 18 октября 1995 г.
Например, при использовании водных объектов граждане обязаны
осуществлять производственно – технологические, агротехнические,
гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану
водных объектов. Использование водных объектов должно осуществляться с
минимально возможными негативными последствиями для них.
Подробно регламентирована охрана животного мира Федеральным законом “О
животном мире” 1995 г. Так, в ст. 12 этого Закона к числу принципов
государственного управления в области охраны и устойчивого использования
животного мира отнесено осуществление пользования животным миром
способами, не допускающими жестокое обращение с животными, в
соответствии с общими принципами гуманности.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
Граждане, занимающиеся содержанием и разведением животных, обязаны
гуманно обращаться с ними, соблюдать надлежащие санитарно – ветеринарные
и зоологические требования (ст. 26). Это означает, в частности, что
животных следует оберегать от заболеваний, тем самым оберегая от
заболеваний людей, так как некоторые болезни животных передаются людям.
В Законе предусмотрено, что несоблюдение указанных требований влечет за
собой административную и уголовную ответственность в соответствии с
законодательством Российской Федерации, при этом объекты животного мира
подлежат конфискации в судебном порядке.
Закон (ст. 40) запрещает применение многозахватывающих капканов, за
исключением случаев, предусмотренных законодательством. В ст. 56 Закона
предусмотрено, что объекты животного мира, изъятые из природной среды с
нарушением законодательства Российской Федерации об охране и
использовании объектов животного мира, безвозмездно изымаются либо
конфискуются у владельца и возвращаются в среду обитания. В случае, если
физическое состояние животного не позволяет возвратить его в среду
обитания, оно подлежит реализации в порядке, установленном гражданским
законодательством Российской Федерации, с возмещением государству
ущерба, нанесенного животному миру незаконным изъятием.
Статья 59
1. Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской
Федерации.
2. Гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с
федеральным законом.
3. Гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или
вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных
установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее
альтернативной гражданской службой.
Комментарий к статье 59
Гражданин Российской Федерации в соответствии с федеральным законом
обязан защищать Отечество – Российскую Федерацию. Статья 12 Закона РФ
“Об обороне” от 24 сентября 1992 года гласит, что комплектование
Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется в добровольном
порядке – по контракту, а также на основе призыва граждан Российской
Федерации на военную службу по экстерриториальному принципу.
——————————-
ВВС. 1992. N 42. Ст. 2331.
Реализация воинской обязанности граждан Российской Федерации
предусматривает организацию воинского учета, подготовку к военной
службе, поступление на нее и ее прохождение, пребывание в запасе
(резерве), военное обучение в военное время.
Исполнение воинской обязанности гражданами обеспечивается органами
государственной власти, органами местного самоуправления, должностными
лицами предприятий, учреждений, организаций в пределах их полномочий,
предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Закон РФ “О воинской обязанности и военной службе” от 11 февраля 1993
года устанавливает обязанности местной администрации и ее органов,
судов, должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, связанные
с исполнением гражданами воинской обязанности. Этим Законом
предусматривается обеспечение мероприятий, связанных с исполнением
воинской обязанности гражданами, не являющимися военнослужащими,
материальное обеспечение таких граждан, связанное с исполнением воинской
обязанности.
——————————-
ВВС. 1993. N 9. Ст. 325.
Статья 6 Закона от 11 февраля 1993 года установила ответственность
гражданина, не являющегося военнослужащим, и должностного лица за
нарушение законодательства Российской Федерации о воинской обязанности.
Законодательство об обороне регламентирует порядок призыва граждан на
военную службу, условия прохождения военной службы по контракту, а также
устанавливает сроки военной службы военнослужащих.
Гражданин мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящий или
обязанный состоять на воинском учете, не имеющий права на освобождение
или отсрочку от призыва на военную службу, подлежит призыву на военную
службу.
Гражданин в соответствии с Законом имеет право вместо прохождения
военной службы по призыву поступить на военную службу по контракту.
Гражданин, окончивший государственное образовательное учреждение высшего
профессионального образования и прошедший обучение по программе
подготовки офицеров запаса на военной кафедре при этом образовательном
учреждении и не прошедший военную службу, привлекается на учебные сборы
(стажировки), предусмотренные программой подготовки офицеров запаса, в
период прохождения военной службы по призыву.
Гражданин, проходящий обучение по программе подготовки офицеров запаса
на военной кафедре государственного образовательного учреждения высшего
профессионального образования, прошедший военную службу, привлекается на
учебные сборы (стажировки), предусмотренные программами подготовки
офицеров запаса, в период обучения в этом образовательном учреждении.
Гражданин, заключивший контракт о военном обучении по программе
подготовки офицеров запаса до вступления в силу Федерального закона “О
внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О воинской обязанности и
военной службе” от 29 апреля 1995 года , призывается на военную
службу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и
проходит ее в порядке, установленном для военнослужащих, проходящих
военную службу по контракту.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1597.
В данной сфере правового регулирования произошли существенные изменения.
В настоящее время сроки военной службы военнослужащих устанавливаются:
для проходящих военную службу по призыву – 24 месяца;
для имеющих высшее образование и проходящих военную службу по призыву –
12 месяцев;
для проходящих военную службу в соответствии с условиями контракта о
военном обучении по программе подготовки офицеров запаса – 24 месяца
(для заключивших такие контракты до вступления в силу названного
Федерального закона);
для проходящих военную службу по контракту – на срок контракта.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации “О
предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным
категориям граждан” от 29 апреля 1995 года данная отсрочка
предоставляется:
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1642.
гражданам, получающим послевузовское профессиональное образование при
государственных образовательных учреждениях высшего профессионального
образования и научных учреждениях на базе высшего профессионального
образования, – на период их учебы и защиты квалификационной работы;
гражданам, поступившим непосредственно по окончании образовательных
учреждений высшего профессионального образования на работу на условиях
полного рабочего дня по специальности в государственные учреждения,
организации и на предприятия, – на период такой работы.
Эта мера принята с целью сохранения кадров талантливых молодых
представителей науки и привлечения молодых специалистов с высшим
профессиональным образованием на работу в государственные учреждения и
предприятия приоритетных направлений науки и промышленности,
обеспечивающих защиту национальных интересов Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 1995 года
“О порядке предоставления отсрочки от призыва на военную службу
отдельным категориям граждан” утвержден перечень указанных
государственных учреждений, организаций и предприятий.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2590.
Законодательство об обороне предусматривает широкий круг гарантий для
граждан, обучающихся по программам подготовки офицеров запаса на военных
кафедрах при государственных образовательных учреждениях высшего
профессионального образования.
Гражданин, обучающийся на дневном отделении государственного
образовательного учреждения высшего профессионального образования,
годный к военной службе по состоянию здоровья и отвечающий установленным
требованиям, вправе заключать контракт о военном обучении по программе
подготовки офицеров запаса на военной кафедре при этом образовательном
учреждении при условии, что к моменту окончания указанного
образовательного учреждения он не достиг 27-летнего возраста.
Студенту (курсанту), проходящему обучение по программе подготовки
офицеров запаса, выплачивается дополнительная стипендия за счет средств
Минобороны России в размере, устанавливаемом Правительством Российской
Федерации.
Обучение граждан по программам подготовки офицеров запаса на военных
кафедрах при государственных образовательных учреждениях высшего
профессионального образования организуется в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации.
Программы подготовки офицеров запаса могут предусматривать военное
обучение граждан женского пола.
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального
образования обеспечивает военную кафедру необходимыми помещениями, а
также при содействии и за счет средств Минобороны России создает
необходимую учебно – материальную базу.
Минобороны России с согласия государственного образовательного
учреждения высшего профессионального образования осуществляет подбор
преподавательского состава военной кафедры.
Закон установил, что учебные сборы (стажировки), предусмотренные
программой подготовки офицеров запаса, считаются военными сборами, а
порядок присвоения офицерского воинского звания гражданину, успешно
завершившему обучение по программе подготовки офицеров запаса на военной
кафедре при государственном образовательном учреждении высшего
профессионального образования, определяется Положением о порядке
прохождения военной службы.
Первый контракт о прохождении военной службы вправе заключать граждане
мужского пола в возрасте от 18 до 40 лет и граждане женского пола в
возрасте от 20 до 40 лет.
В соответствии со ст. 30 Закона от 11 февраля 1993 года контракт о
прохождении военной службы заключается в письменной форме между
гражданином и Минобороны России (министерством, государственным
комитетом или ведомством, в которых предусмотрена военная служба) в
порядке, определяемом Положением о порядке прохождения военной службы.
Указом Президента Российской Федерации “О наборе в 1994 г. граждан на
военную службу по контракту в Вооруженные Силы Российской Федерации” от
18 января 1994 года с целью обеспечения поэтапного перехода к
комплектованию Вооруженных Сил Российской Федерации гражданами,
набираемыми по контракту, Минобороны России предложено:
а) принять в 1994 г. на военную службу по контракту на воинские
должности сержантов и старшин, а также на воинские должности солдат и
матросов по остродефицитным специальностям, определяющим боевую
готовность Вооруженных Сил Российской Федерации, до 150 тыс. человек из
числа граждан, пребывающих в запасе, военнослужащих, проходящих военную
службу по призыву, и женщин;
б) утвердить перечень воинских должностей (по остродефицитным
специальностям), подлежащих комплектованию солдатами и матросами,
набираемыми по контракту, исходя из требований обеспечения боевой
готовности Вооруженных Сил Российской Федерации и выделенных средств на
финансирование обороны.
Военная служба – особый вид государственной службы граждан в Вооруженных
Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки и
Федеральной службе безопасности. Лицо, не являющееся гражданином
Российской Федерации, не может проходить указанную службу.
Гражданин, проходящий военную службу, является военнослужащим и имеет
правовое положение, определяемое федеральным законом.
Содержание и порядок прохождения военной службы в мирное время
определяются Законом от 11 февраля 1993 года, Положением о порядке
прохождения военной службы и воинскими уставами.
С целью регулирования правоотношений, связанных с исполнением гражданами
воинской обязанности и прохождением военной службы, Закон от 11 февраля
1993 года определил перечень обязанностей военнослужащих. Среди них –
участие в боевых действиях, исполнение должностных обязанностей,
установленных в соответствии с воинскими уставами, несение боевого
дежурства (боевой службы), участие в учениях и походах кораблей,
выполнение приказа, распоряжения или задачи, отданных или поставленных
командиром (начальником), и др.
В Законе от 11 февраля 1993 года содержится перечень деяний
военнослужащих, которые не относятся к действиям, составляющим
обязанности: военнослужащему не могут отдаваться приказы и распоряжения,
ставиться задачи, не имеющие отношения к военной службе или направленные
на нарушение закона.
Указом Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 года “Об
утверждении общевойсковых уставов Вооруженных Сил Российской Федерации”
утверждены и вводятся в действие с 1 июля 1994 г. Устав внутренней
службы Вооруженных Сил Российской Федерации, Дисциплинарный устав
Вооруженных Сил Российской Федерации и Устав гарнизонной и караульных
служб Вооруженных Сил Российской Федерации. Министру обороны Российской
Федерации поручено утвердить и ввести в действие Строевой устав
Вооруженных Сил Российской Федерации.
——————————-
САПП. 1993. N 51. Ст. 4931.
Особенность правового регулирования в рассматриваемой сфере состоит в
том, что общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации,
распространенные на военнослужащих других министерств и ведомств
Российской Федерации, закрепили изменения, которые произошли в войсках,
требования по повышению их боевой готовности, усилению ответственности
военнослужащих при выполнении служебного долга. В уставах содержатся
положения, расширяющие социальные гарантии прав военнослужащих. Действие
общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации распространено
на:
Пограничные войска Российской Федерации, Внутренние войска МВД России,
Железнодорожные войска Российской Федерации и Войска гражданской обороны
Российской Федерации;
военнослужащих органов Федеральной службы безопасности Российской
Федерации, Главного управления охраны Российской Федерации, Службы
безопасности Президента Российской Федерации, Федерального агентства
правительственной связи и информации при Президенте, военнослужащих
других министерств и ведомств Российской Федерации;
военнослужащих Государственной противопожарной службы МВД России;
военных строителей военно – строительных отрядов (частей) Минобороны
России, других министерств и ведомств Российской Федерации (кроме
вопросов организации и несения караульной службы). Особенности
организации и несения гарнизонной службы военными строителями
определяются Минобороны России.
Особенности прохождения военной службы в других войсках, органах внешней
разведки, Федеральной службе безопасности определяются федеральными
законами, регулирующими их деятельность.
Особенности прохождения военной службы по мобилизации и в военное время
определяются федеральными законами.
Закон Российской Федерации “О статусе военнослужащих” от 22 января 1993
года устанавливает права, обязанности и ответственность
военнослужащих, определяет основы государственной политики по правовой и
социальной защите военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и
членов их семей.
——————————-
ВВС. 1993. N 6. Ст. 188.
Статьей 8 данного Закона определено, что военнослужащие в свободное от
службы время вправе участвовать в богослужениях и религиозных церемониях
как частные лица. Однако создание религиозных объединений в воинских
частях не допускается.
Закон от 22 января 1993 г. закрепляет право за военнослужащими на
участие в управлении делами общества и государства. Военнослужащие имеют
право избирать и быть избранными в органы государственной власти и
местного самоуправления, а также участвовать в референдуме в
соответствии с Конституцией.
Военнослужащие могут состоять в общественных объединениях, не
преследующих политических целей, и участвовать в их деятельности, не
находясь при исполнении обязанностей военной службы.
В служебное время военнослужащие принимают участие в собраниях и иных
общественных мероприятиях в порядке, предусмотренном общевоинскими
уставами Вооруженных Сил Российской Федерации.
Участие военнослужащих в забастовках запрещается.
Часть 3 ст. 59 предусматривает право гражданина на замену военной службы
альтернативной гражданской службой.
Альтернативная служба в большинстве стран – это обязательная служба по
выполнению оборонных гражданских обязанностей в общественных
учреждениях, перечень которых устанавливается законами или
постановлениями.
Поскольку, согласно данной статье, требуется принятие федерального
закона об альтернативной службе, вопрос о порядке ее прохождения,
правах, обязанностях и ответственности лиц, несущих ее, должен быть
урегулирован в законодательном порядке.
Следует иметь в виду, что альтернативная служба регулируется
законодательством об обороне, она связана с выполнением оборонных
гражданских обязанностей в области общеполезных работ, в частности в
лечебных и других учреждениях.
В России защита Отечества всегда являлась долгом и обязанностью
гражданина. Поэтому значительный интерес имеют практика применения в
России альтернативной гражданской службы по выполнению оборонных
обязанностей, мотивы ее введения только по религиозным соображениям и
правила, которые должны были соблюдать лица, определенные к такой
службе. Российское законодательство специальными правилами регулировало
вопросы обязательного прохождения другой, альтернативной гражданской
службы, т.е. службы без ношения и применения оружия.
По Общему уставу воинской повинности 1874 г. (ст. 157) меннониты
(протестантская секта) из-за своих религиозных убеждений освобождались
от ношения оружия и потому не назначались в войска, а отбывали
обязательные (общие) сроки службы в мастерских морского ведомства, в
пожарных командах и в особых подвижных командах лесного ведомства “на
основании при сем приложенных правил”. Льгота эта распространялась, как
это отмечалось в упомянутом Уставе, на тех “из меннонитов, которые
присоединились к секте или прибыли из-за границы, для водворения в
России, до 1 января 1874 г.”.
Декретом СНК РСФСР “Об освобождении от воинской повинности по
религиозным убеждениям” от 4 января 1919 года лицам, “не могущим по
своим религиозным убеждениям принимать участие в военной службе”, было
предоставлено право по решению народного суда “заменить таковую на
определенный срок призыва его сверстников санитарной службой
преимущественно в заразных госпиталях или иной соответствующей
общеполезной работой по выбору самого призываемого” . Этот декрет был
отменен 23 августа 1926 г.
——————————-
СУ РСФСР. 1919. N 37. Ст. 366.
В настоящее время, когда разрабатывается проект федерального закона об
альтернативной гражданской службе, порядке поступления на нее, сроках и
правилах ее прохождения, правах и ответственности лиц, выполняющих
оборонные обязанности и призываемых на службу, но только без ношения и
применения оружия, необходимо использование накопленного опыта.
Статья 60
Гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в
полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.
Комментарий к статье 60
Граждане Российской Федерации вступают в различные общественные
отношения во всех областях гражданской, политической, экономической,
социальной и культурной жизни и имеют соответствующие права и
обязанности. Положение ст. 60 о возможности самостоятельно осуществлять
в полном объеме свои права и обязанности соответствует положению
действующего гражданского законодательства о наступлении гражданского
совершеннолетия по достижении 18-летнего возраста. С этого момента
гражданин становится полностью дееспособным (ст. 21 ГК). Дееспособный
гражданин может самостоятельно заключать договоры, распоряжаться
собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические
действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в
общественной жизни. Он несет самостоятельную ответственность за свои
действия.
Из общего правила о наступлении совершеннолетия в 18 лет в законе
установлены исключения. В тех случаях, когда законом допускается
вступление в брак до достижения 18 лет, гражданин, не достигший этого
возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени
вступления в брак (ст. 21 ГК).
Гражданский кодекс ввел возможность эмансипации несовершеннолетнего,
достигшего 16 лет, т.е. объявления его полностью дееспособным, если он
работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия
родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской
деятельностью (ст. 27 ГК). Эмансипация производится с согласия родителей
или иных законных представителей по решению органов опеки и
попечительства, которыми являются органы местного самоуправления по
месту жительства подопечных. При отсутствии согласия родителей или иных
законных представителей несовершеннолетнего вопрос о его эмансипации
решается судом. Родители, усыновители и попечитель не несут
ответственности по обязательствам эмансипированного несовершеннолетнего,
в том числе по обязательствам, возникшим вследствие вреда, причиненного
несовершеннолетним.
Возраст гражданского совершеннолетия может не совпадать с возможностью
осуществлять политические права, которые приобретаются и осуществляются
на основании других статей Конституции и избирательных законов.
Например, депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин
Российской Федерации по достижении им 21 года (ст. 97 Конституции), а
для избрания Президентом необходимо достичь возраста 35 лет (ст. 81
Конституции). Гражданское совершеннолетие не совпадает с трудовым
совершеннолетием, которое определено трудовым законодательством в 15
лет.
Дееспособность не является естественным свойством человека. Возраст
гражданского совершеннолетия определяется законом и различается в
различных правовых системах. В последние годы в зарубежных государствах
наблюдается тенденция к снижению этого возраста.
Осуществление прав и обязанностей предполагает, что гражданин сознает
значение и предвидит последствия своих действий, в том числе и те
негативные последствия, которые связаны с совершением им неправомерных
действий, невыполнением взятых им на себя обязательств. Это требует
определенных знаний и жизненного опыта, поэтому закон связывает
наступление дееспособности в полном объеме не только с достижением
определенного возраста, но и с психическим здоровьем граждан.
Закон допускает частичную дееспособность несовершеннолетних. В магазинах
можно встретить детей, которые сами покупают хлеб, канцелярские
принадлежности и другие предметы, и такие сделки действительны. Согласно
ст. 28 ГК малолетние в возрасте от 6 до 14 лет вправе самостоятельно
совершать мелкие бытовые сделки, сделки, направленные на безвозмездное
получение ими выгоды, сделки по распоряжению средствами,
предоставленными им родителем, законным представителем или с согласия
последних третьим лицом для свободного распоряжения. Иные сделки за
малолетних совершают от их имени представители – родители, усыновители
или опекуны. Указанные лица несут имущественную ответственность за вред,
причиненный малолетним, если не докажут, что вред был причинен не по
вине законных представителей.
Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет обладают более широкой
дееспособностью. Они сами совершают сделки, но с согласия или
последующего одобрения своих законных представителей – родителей,
усыновителей или попечителя. Закон предоставляет право
несовершеннолетним от 14 до 18 лет без согласия законных представителей
не только совершать мелкие бытовые сделки, но и распоряжаться своим
заработком, стипендией или иными доходами, осуществлять авторские и
изобретательские права. По достижении 16 лет они могут быть членами
кооперативов в соответствии с законами о кооперативах. Однако при
наличии достаточных оснований суд может ограничить или лишить
несовершеннолетнего от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться
своим заработком, стипендией или иными доходами, за исключением случаев,
когда несовершеннолетний уже приобрел дееспособность в полном объеме в
связи с вступлением в брак или эмансипацией.
Несовершеннолетние от 14 до 18 лет сами несут ответственность по
совершенным им сделкам и отвечают за имущественный вред, причиненный их
неправомерными действиями. Если для возмещения вреда у
несовершеннолетнего нет имущества, то вред возмещается полностью или в
недостающей части его родителями, усыновителями или попечителем, если
они не докажут, что вред возник не по их вине.
Взрослый гражданин, который вследствие психического расстройства не
может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть
признан полностью недееспособным только судом. В этих случаях над ним
устанавливается опека, и сделки от имени больного совершает опекун.
После выздоровления или значительного улучшения здоровья гражданина он
признается дееспособным также по решению суда, и установленная над ним
опека отменяется.
Возможность осуществления своих прав и обязанностей неотчуждаема.
Гражданин может быть ограничен в дееспособности только в случаях,
предусмотренных законом, и только по решению суда. Такая возможность
предусмотрена в ст. 30 ГК для граждан, злоупотребляющих спиртными
напитками или наркотическими веществами, если они ставят свою семью в
тяжелое материальное положение. По решению суда над таким гражданином
устанавливается попечительство, и он может совершать сделки по
распоряжению имуществом, получать доходы и распоряжаться ими лишь с
согласия попечителя, за исключением мелких бытовых сделок. Однако такой
гражданин самостоятельно несет имущественную ответственность по
совершенным им сделкам и за причиненный им вред. При прекращении
гражданином злоупотребления спиртными напитками или наркотическими
веществами суд отменяет ограничение дееспособности и установленное над
гражданином попечительство.
Сам гражданин не может ограничить свою способность самостоятельно
осуществлять свои права и обязанности. Встречающиеся иногда на практике
обязательства граждан не обращаться в судебные органы, не совершать
каких-либо юридических действий незаконны и не порождают правовых
последствий. В ГК специально указано, что сделки, направленные на
ограничение правоспособности или дееспособности, недействительны (ст.
22).
Статья 61
1. Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы
Российской Федерации или выдан другому государству.
2. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и
покровительство за ее пределами.
Комментарий к статье 61
Одной из гарантий свободного использования российским гражданином его
прав и свобод является запрещение высылки за пределы Российской
Федерации или выдачи другому государству.
Хотя высылка российских граждан за пределы России как мера уголовного
наказания не предусмотрена действующим УК, в практике даже в 70-е гг.
были случаи принудительной высылки российских граждан за пределы России.
Так был выслан, например, писатель А.И. Солженицын. Отсутствие в ранее
действовавшей Конституции прямого запрета высылки давало властям
возможность действовать произвольно.
Положение ч. 1 ст. 61, прямо запрещающее высылку российских граждан за
пределы России, полностью соответствует ст. 13 Всеобщей декларации прав
человека, провозглашающей право каждого человека покидать любую страну и
возвращаться в свою страну (см. комментарий к ч. 2 ст. 27).
Запрещение высылки российских граждан не относится к высылке иностранных
граждан, которую международная практика и российское законодательство в
установленных законом случаях допускают.
Конституция и УК (ст. 13) запрещают и выдачу российских граждан другому
государству. Под выдачей (экстрадицией) понимается передача преступника
государством, на территории которого он находится, другому государству с
целью привлечения его там к уголовной ответственности или для приведения
в исполнение вынесенного там приговора. Вопрос о выдаче российского
гражданина возникает обычно в случае, когда такой гражданин, совершив
преступление за границей, возвращается на родину.
Ранее действовавшая Конституция (как и ч. 3 ст. 1 Закона РФ “О
гражданстве Российской Федерации” от 28 ноября 1991 года ) тоже
запрещала выдачу российских граждан, однако допускала исключения, если
такие исключения установлены законом или международным договором. Часть
1 ст. 61 никаких исключений не предусматривает: российские граждане
никогда не должны выдаваться другому государству.
——————————-
ВВС. 1992. N 6. Ст. 243; 1993. N 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1995. N 7. Ст.
496.
Закон, допускающий выдачу российских граждан, о котором упоминала ранее
действовавшая Конституция, не был принят. И международные договоры,
заключенные Россией, выдачу другому государству российских граждан не
предусматривают. Так, все двусторонние договоры России о правовой помощи
содержат правило о том, что такая выдача не имеет места, если человек,
которого просят выдать, является гражданином запрашиваемого государства.
Аналогичную норму содержит Конвенция стран СНГ от 22 января 1993 года о
правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и
уголовным делам .
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1472.
Положение Конституции о запрещении выдачи российских граждан направлено
на защиту их прав, что, однако, не означает освобождения их от уголовной
ответственности. За совершенные за границей преступления российские
граждане будут отвечать в России по российским законам. Согласно
договорам Российской Федерации о правовой помощи каждое из
договаривающихся государств обязалось по требованию другого государства
осуществлять в соответствии со своим законодательством уголовное
преследование против своих граждан, подозреваемых в том, что они
совершили преступление на территории запрашивающего государства.
Компетентные органы России, следовательно, обязаны возбуждать уголовное
преследование против российских граждан, подозреваемых в совершении
преступления, например, в Венгрии, Греции, Польше, Румынии, Финляндии.
Правило ч. 2 ст. 61 о гарантировании Российским государством своим
гражданам, находящимся за границей, защиты и покровительства имеет
особое значение в связи с остро стоящей проблемой правового положения
российских граждан, проживающих за границей. Это относится и к
государствам – бывшим республикам СССР. Нуждаются в защите и российские
граждане, выезжающие за границу на время – в командировки, по
контрактам, по частным делам и т.п.
Как следует из ч. 2 ст. 5 Закона “О гражданстве Российской Федерации”,
государственные органы, дипломатические представительства и консульские
учреждения Российской Федерации, их должностные лица обязаны: во-первых,
содействовать тому, чтобы российским гражданам была обеспечена
возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными
законодательством государства их пребывания, международными договорами
Российской Федерации, международными обычаями; во-вторых, защищать их
права и охраняемые законом интересы; в-третьих, при необходимости
принимать меры для восстановления нарушенных прав российских граждан.
Функции дипломатических представительств Российской Федерации
определяются Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. ,
а функции консульских учреждений – Венской конвенцией о консульских
сношениях 1963 г. Действует также Консульский устав 1976 г. Россией
заключены и многочисленные двусторонние консульские договоры и
конвенции.
——————————-
ВВС. 1964. N 18. Ст. 221.
К функциям дипломатического представительства относится, в частности,
защита интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах,
допускаемых международным правом. Посольство может консультировать своих
граждан по отдельным возникающим у них вопросам, делать запросы по
поводу защиты интересов граждан, заявлять протесты и делать
представления властям страны пребывания. Консул ведет учет постоянно и
временно пребывающих в его консульском округе российских граждан, имеет
право производить усыновление детей, состоящих в гражданстве России и
проживающих вне ее пределов, принимает меры по установлению опеки и
попечительства над находящимися в его округе несовершеннолетними
российскими гражданами, по охране имущества, оставшегося после смерти
российского гражданина, и т.д. Консул следит, чтобы в отношении
арестованного по подозрению в совершении преступления или отбывающего
наказание в виде лишения свободы российского гражданина соблюдались
законы государства пребывания и международные договоры, заключенные
Россией с этим государством; он обязан посещать российских граждан,
находящихся в местах заключения. Консул вправе представлять российских
граждан в судах и других учреждениях юстиции страны пребывания, выдает
российским гражданам заграничные паспорта, а также выдает, продлевает и
погашает визы на въезд в Россию. Он осуществляет и некоторые другие
функции.
Если меры, принятые дипломатическими представительствами или
консульскими учреждениями, оказываются неэффективными, Российской
Федерацией для защиты интересов граждан могут быть предприняты и иные
вытекающие из международного права шаги.
Статья 62
1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного
государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом
или международным договором Российской Федерации.
2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного
государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от
обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не
предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской
Федерации.
3. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской
Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской
Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или
международным договором Российской Федерации.
Комментарий к статье 62
Часть 1 ст. 62 регулирует случаи двойного гражданства. Такая ситуация
возникает обычно из-за применения государствами разных принципов при
решении вопросов приобретения гражданства. Ребенок может приобрести
двойное гражданство, например, при различном гражданстве родителей или в
результате усыновления иностранным гражданином, женщина – при выходе
замуж за иностранца, если по законам его государства жена должна
“следовать гражданству своего мужа”.
До последнего времени российское законодательство стояло на позиции
непризнания за гражданами Российской Федерации двойного гражданства: в
случаях, когда российский гражданин имел доказательства принадлежности к
гражданству иностранного государства и фактически становился лицом с
двойным гражданством, законодательство рассматривало его только как
российского гражданина. Отступление от этой позиции наметилось в Законе
“О гражданстве Российской Федерации” (ст. 3).
Часть 1 ст. 62 определяет, что российский гражданин может одновременно
иметь и гражданство иностранного государства. Но допускаются это только
в одном из следующих случаев: 1) если такую возможность предусматривает
федеральный закон; 2) если это предусмотрено международным договором
Российской Федерации.
Упоминание в Конституции о федеральном законе означает, что решение
вопросов двойного гражданства в других законодательных актах
недопустимо. Согласно ст. 3 Закона “О гражданстве Российской Федерации”
российскому гражданину может быть разрешено по его ходатайству иметь
одновременно гражданство другого государства, с которым имеется
соответствующий международный договор. Как видно, к предусмотренному
Конституцией обязательному условию – наличию международного договора –
Закон других возможностей признания двойного гражданства не добавляет.
Международный договор, о котором упоминается в ч. 1 ст. 62, должен прямо
предусматривать право граждан договаривающихся государств иметь
одновременно гражданство обоих этих государств.
Признание в соответствии с Конституцией двойного гражданства российских
граждан лишь в указанных, строго ограниченных случаях означает, что
общий принцип, по которому за лицом, состоящим в гражданстве Российской
Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого
государства (ч. 1 ст. 3 Закона “О гражданстве Российской Федерации” в
редакции Закона от 17 июня 1993 года), продолжает действовать.
Отсюда практически вытекает, что гражданин иностранного государства при
приобретении российского гражданства может сохранить гражданство этой
страны (обязательного отказа от иностранного гражданства, как это
предписывалось в прежней редакции ст. 3 Закона, при приеме в российское
гражданство не требуется). Но в России он в соответствии с нашим
законодательством будет рассматриваться только как российский гражданин.
Двойное гражданство будет за ним признано в России лишь если с
иностранным государством, гражданином которого он является, имеется
соответствующий международный договор.
Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного
государства может создать определенные трудности, поскольку обладатель
двух гражданств оказывается связанным с двумя государствами и должен
подчиняться законам обоих. Это касается, например, несения военной
службы.
Согласно ч. 2 ст. 62 факт двойного гражданства не умаляет прав и свобод
российского гражданина и не освобождает его от обязанностей, вытекающих
из российского законодательства. Однако ч. 2 ст. 62 допускает, что
федеральным законом или международным договором Российской Федерации
может быть предусмотрено то или иное ограничение в правах или
освобождение от обязанностей, вытекающее из факта двойного гражданства.
Правило ч. 2 ст. 62 соответствует международной практике. Так, согласно
Конвенции о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о
гражданстве, 1930 г. лицо, обладающее двумя гражданствами, может
рассматриваться каждым из государств, гражданином которого оно является,
как его гражданин.
В ч. 3 ст. 62 определено правовое положение в России иностранных граждан
и лиц без гражданства.
Иностранными гражданами должны признаваться лица, имеющие доказательства
своей принадлежности к гражданству иностранного государства. Определение
иностранных граждан как лиц, не являющихся российскими гражданами и
имеющих доказательства принадлежности к гражданству иностранного
государства, которое дано в ст. 1 действующего в России Закона “О
правовом положении иностранных граждан в СССР” от 24 июня 1981 года ,
не может действовать в полной мере в связи с допущением Конституцией
двойного гражданства. К таким доказательствам относятся национальные
паспорта или заменяющие их документы. Под категорию иностранных граждан
подпадают и лица, обладающие подданством иностранного государства
(понятие “подданство” сохранилось в некоторых странах с монархической
формой правления, хотя по содержанию оно фактически равнозначно понятию
“гражданство”).
——————————-
ВВС. 1981. N 26. Ст. 836.
Лица без гражданства – это такие лица, которые, не являясь российскими
гражданами, не имеют доказательств своей принадлежности и к гражданству
иностранного государства. Исходя из ст. 15 Всеобщей декларации прав
человека, провозгласившей право каждого на гражданство, Российское
государство стремится к устранению и предотвращению безгражданства
проживающих на ее территории лиц. Согласно ст. 7 Закона “О гражданстве
Российской Федерации” наше государство поощряет приобретение гражданства
России лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного
гражданства.
В полном соответствии с общепризнанными нормами международного права
Конституция закрепляет приравнивание иностранных граждан и лиц без
гражданства в отношении их прав и обязанностей к российским гражданам,
т.е. устанавливает для этих лиц “национальный режим”. Этот режим
предоставлялся им в нашей стране законодательством и ранее. Существенно,
что в ч. 3 ст. 62 Конституции национальный режим установлен в качестве
общего принципа российского законодательства.
Согласно ч. 3 ст. 62 принцип приравнивания действует в полной мере, если
федеральным законом или международным договором Российской Федерации не
установлено иное. Отклонения от национального режима (в сторону
ограничения прав или, наоборот, их расширения по сравнению с правами
российских граждан) могут быть, согласно Конституции, установлены только
федеральным законом или международным договором. Введение особых правил
для иностранных граждан в каких-либо других актах неправомерно.
Иностранный гражданин, подчиняясь на территории Российской Федерации
законам нашей страны, продолжает сохранять правовую связь и с
собственным государством, имеет определенные права и обязанности как его
гражданин. Поэтому на него не возлагаются некоторые обязанности
российских граждан (например, обязанность несения военной службы) и не
предоставляются отдельные права, принадлежащие в силу их характера
исключительно российским гражданам (например, право быть избранным или
назначенным на определенные должности – судьи, прокурора, нотариуса и
т.д., право участвовать в референдумах и т.п.). Ряд специальных правил
для иностранных граждан установлен в упомянутом Законе “О правовом
положении иностранных граждан” от 24 июня 1981 года, в частности в
отношении их трудовой деятельности, социального обеспечения, пребывания
на территории нашей страны, административной, уголовной ответственности.
Специальные правила российского законодательства установлены для
отдельных групп находящихся в России иностранных граждан: дипломатов,
пользующихся дипломатическим иммунитетом, консулов, членов экипажей
иностранных военных кораблей и самолетов и т.п.
Конституция не связывает применение к иностранным гражданам
национального режима с принципом взаимности: он предоставляется в России
независимо от того, пользуются ли таким режимом в соответствующем
иностранном государстве иностранцы (а значит, и российские граждане). В
то же время если ограничения прав и свобод в иностранном государстве
касаются только российских граждан (в отличие от других иностранцев),
т.е. носят дискриминационный характер, Правительством России могут быть
установлены в соответствии со ст. 3 Закона “О правовом положении
иностранных граждан” от 24 июня 1981 года ответные ограничения
(реторсии).
Статья 63
1. Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным
гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными
нормами международного права.
2. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц,
преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или
бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением.
Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача
осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются
на основе федерального закона или международного договора Российской
Федерации.
Комментарий к статье 63
Предоставление государством убежища иностранцу или лицу без гражданства
означает, что такой человек может въехать в это государство, жить в нем
и не будет выдан другому государству как преступник.
Право иностранцев искать в другом государстве убежище от преследования
за политическую деятельность и убеждения (“право убежища”) восходит ко
времени Великой французской революции, провозгласившей в Конституции
1793 г. предоставление “убежища иностранцам, изгнанным из своего
отечества за дело свободы”. За прошедшее с тех пор время право убежища
было закреплено в конституциях большинства демократических государств. В
XX столетии оно стало одним из общепризнанных положений международного
права и предусмотрено Всеобщей декларацией прав человека (ст. 14) и
принятой ООН Декларацией о территориальном убежище 1967 г.
Определение условий, которые необходимы, чтобы получить политическое
убежище, – суверенное право государства, предоставляющего убежище. В
Российской Федерации в силу ст. 63 Конституции политическое убежище
предоставляется в соответствии с общепризнанными нормами международного
права, которые зафиксированы прежде всего в названных декларациях ООН.
Это означает, как сказано во Всеобщей декларации прав человека, что
право убежища не может быть использовано в случае преследования,
основанного на совершении “неполитического”, т.е. обычного уголовного,
преступления. Если деяние квалифицируется уголовным правом как
преступление (например, убийство, террористический акт и т.п.), то
независимо от того, в каких целях оно совершено, в том числе по
политическим мотивам, его преследование не является основанием для
предоставления политического убежища. Не должно предоставляться убежище
в случае преследования за действия, противоречащие целям и принципам
ООН, в частности за военные преступления, преступления против мира и
человечества, хотя бы они и были совершены в политических целях. Решение
вопроса о предоставлении политического убежища в Российской Федерации
относится к компетенции Президента страны (см. п. “а” ст. 89
Конституции). Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 1995 г.
утверждено Положение о порядке предоставления политического убежища в
Российской Федерации .
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 3095.
Выдача иностранному государству лиц, находящихся на территории
Российской Федерации, для привлечения к уголовной ответственности или
для приведения в исполнение приговора, вынесенного в соответствующем
иностранном государстве, допускается только в установленных Конституцией
рамках.
Конституция запрещает выдачу в трех случаях: во-первых, когда
запрашивается выдача граждан Российской Федерации (см. комментарий к ч.
1 ст. 61); во-вторых, когда речь идет о выдаче не являющихся российскими
гражданами лиц, преследуемых за политические убеждения в запрашивающем
государстве; в-третьих, когда запрашивается выдача для привлечения к
уголовной ответственности или для приведения в исполнение приговора за
действие (или бездействие), которое в России не признается
преступлением. Последний случай возможен, так как каждое государство в
соответствии с принципом государственного суверенитета самостоятельно
определяет круг действий, рассматриваемых как преступления.
Условия и порядок выдачи, согласно ч. 2 этой статьи, регулируются
федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Федеральный закон о выдаче пока не принят. В соответствии со сложившейся
практикой и сохраняющим пока свое действие Постановлением Президиума
Верховного Совета СССР от 21 июня 1988 года вопрос о выдаче решается
Генеральным прокурором Российской Федерации. В отношениях Российской
Федерации с рядом стран условия и порядок выдачи, как и круг лиц,
подлежащих выдаче, установлены в международных договорах, в частности в
договорах о правовой помощи по гражданским и уголовным делам с Алжиром,
Болгарией, Венгрией, Грецией, Италией, Кубой, КНДР, Польшей, Тунисом и
др., а также в Конвенции стран СНГ о правовой помощи и правовых
отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993
года.
От выдачи следует отличать передачу осужденных для отбывания наказания в
других государствах. Если при выдаче речь идет об уголовном
преследовании или исполнении приговора, вынесенного в запрашивающем
иностранном государстве, то передача осужденных осуществляется после
вынесения приговора в России. В данном случае речь идет об отбывании за
границей наказания на основании приговора российского суда. Передача
осужденных осуществляется на основе федерального закона или
международного договора Российской Федерации.
Россия как правопреемница СССР участвует в Конвенции о передаче лиц,
осужденных к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве,
гражданами которого они являются, заключенной Болгарией, Венгрией, КНДР,
Кубой, Монголией, Польшей и некоторыми другими странами 19 мая 1978 г.
Конвенция предусматривает передачу осужденных при соблюдении
предусмотренных в ней условий и с соблюдением установленного порядка.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 августа 1979 года
определен порядок выполнения обязательств, вытекающих для нашей страны
из упомянутой Конвенции. Вопрос о передаче лиц, осужденных российскими
судами, согласно ст. 2 названного Указа, решается прокуратурой
Российской Федерации.
——————————-
ВВС. 1979. N 33. Ст. 539.
Статья 64
Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в
Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке,
установленном настоящей Конституцией.
Комментарий к статье 64
В статье зафиксирован правовой статус личности, основанный на правах и
свободах, а также обязанностях, зафиксированных в гл. 2 Конституции.
Статья тем самым различает основной правовой статус как исходный объем
прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации
и индивидуальность человеческой личности.
Личный статус выражает индивидуальное существование человека и
гражданина в конкретных правоотношениях, в которых он состоит (семейные,
трудовые, имущественные и т.д.). Личный статус изменяется в течение
человеческой жизни и связан с ее особенностями (статус ребенка,
трудоспособной личности, инвалида, пенсионера).
Статья 64 означает, что принимаемые законы и подзаконные акты,
касающиеся правового статуса личности, не должны противоречить нормам,
закрепленным в гл. 2 Конституции. В ней также утверждается
непоколебимость конституционных прав, свобод и обязанностей. Подобно ст.
16, ст. 64 принята с целью блокировать посягательства на права и свободы
человека и гражданина, нарушение которых разрушает демократию. Именно
поэтому введена усложненная процедура изменения гл. 2 Конституции,
предусмотренная ст. 16 и 135 Конституции (см. комментарии к этим
статьям), с целью защиты основ конституционного строя.
Глава 2 по сравнению с другими главами Конституции имеет двойной
механизм защиты, поскольку Российская Федерация приняла на себя
обязательства соблюдать Всеобщую декларацию прав человека, Международные
пакты о правах человека, ряд конвенций, среди которых Конвенция против
пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов
обращения и наказания, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в
отношении женщин, Конвенция о правах ребенка и др. Любая попытка
обратного движения в истории нашего общества к нарушению прав человека
приведет Российскую Федерацию к конфликту с международным
демократическим сообществом.
Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО
В этой главе развивается ряд существенных положений, содержащихся в гл.
1 “Основы конституционного строя”, где, в частности, указано, что наша
страна является федерацией, что и закреплено в ее названии. Там же
определено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на
ее государственной целостности, единстве системы государственной власти,
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти ее субъектов, а
также на равноправии субъектов Российской Федерации. Определено также,
что разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Эти положения необходимо учитывать при рассмотрении гл. 3 “Федеративное
устройство”. Но при этом надо иметь в виду, что некоторые вопросы,
имеющие прямое отношение к федеративному устройству нашей страны,
рассмотрены не только в гл. 3, но и в последующих главах Конституции.
Так, в гл. 4 указано, что Президент Российской Федерации обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной
власти. А к органам государственной власти относятся соответствующие
органы как Федерации, так и ее субъектов.
В гл. 5 “Федеральное Собрание” установлена норма, определяющая участие
субъектов Федерации в формировании одной из палат Федерального Собрания,
а именно Совета Федерации, а также нормы, в соответствии с которыми
Совет Федерации наделен рядом существенных, только ему принадлежащих
полномочий. В гл. 7 “Судебная власть” определено, что споры о
соответствии Конституции ряда актов, включая федеральные законы,
конституции и уставы субъектов Федерации, а также их иных нормативных
актов, изданных по вопросам, относящимся к ведению Федерации и ее
совместному ведению с субъектами Федерации, подлежат разрешению
Конституционным Судом Российской Федерации.
Таким образом, федеративные отношения регулируются во многих главах и
статьях Конституции. В главе “Федеративное устройство”, посвященной этой
проблеме, сосредоточены, как представляется, наиболее существенные и
вместе с тем четко изложенные принципы федеративных отношений.
Глава состоит из 15 статей. В первой из них перечисляются все субъекты
Федерации и тем самым констатируется их нахождение в составе
государства, их объединяющего. Правовым последствием этого перечисления
является признание статуса субъекта Федерации. Статус же определяется, с
одной стороны, Конституцией Российской Федерации, а с другой –
конституцией республики или уставом, принимаемыми самостоятельно каждым
субъектом Федерации. Таким путем в пределах единого правового
пространства обеспечивается необходимое совместное существование и
развитие всех 89 субъектов Российской Федерации, поскольку равные в
правовом отношении субъекты Федерации подчас существенно отличаются друг
от друга по территории, численности населения, природным условиям и
уровню экономического развития.
Как и во всякой федерации, в Российской Федерации разграничены предметы
ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и
органами государственной власти ее субъектов.
Субъектам Российской Федерации предоставлена вся полнота государственной
власти вне пределов ведения Федерации и полномочий Российской Федерации
по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Все, что
отнесено к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению
Федерации и ее субъектов, четко определено в соответствующих статьях
Конституции, хотя, надо заметить, в Конституции Российской Федерации не
определены полномочия Федерации по предметам совместного ведения. Эти
полномочия, как правило, определяются федеральными законами, актами
Президента Российской Федерации, договорами между федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Федерации.
Предметы же ведения субъектов Федерации в Конституции не перечисляются.
Следует обратить внимание на положения данной главы Конституции, в
которых, исходя из принципа единства государственной власти,
предусмотрена возможность передачи органами исполнительной власти
субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам
исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий
федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам
субъектов Федерации.
Такая возможность перераспределения полномочий исполнительных органов
власти как Федерации, так и ее субъектов в известной степени дает
возможность изменять положение субъектов Федерации, не выходя при этом
за установленные федеральной Конституцией пределы. Введение норм о
передаче части полномочий направлено на совершенствование системы
управления. Можно сказать, что идея упорядочения отношений в рамках
Федерации пронизывает ряд норм главы, посвященной федеративному
устройству. Это нашло выражение, в частности, в том, что на Президента и
Правительство Российской Федерации возложена ответственность за
обеспечение осуществления федеральной государственной власти на всей
территории Российской Федерации.
Значительное место в главе “Федеративное устройство” занимают статьи,
устанавливающие правила, не допускающие создания субъектами Федерации
препятствий образованию общего для всей Федерации экономического
пространства. Тем самым обеспечивается свободное перемещение товаров,
услуг и финансовых средств. К этому надо добавить, что в соответствии со
ст. 27 Конституции каждому гарантировано право свободно передвигаться,
выбирать место пребывания и жительства (т.е. обеспечена свобода
перемещения и рабочей силы).
Существенны нормы, защищающие денежную систему в Российской Федерации, а
также норма, в соответствии с которой только федеральным законом
устанавливаются федеральные налоги и общие принципы налогообложения и
сборов в Российской Федерации.
Особого внимания заслуживают содержащиеся в данной главе гарантии прав
человека и гражданина. В частности, гарантируются права национальных
меньшинств и коренных малочисленных народов, право всех народов на
сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.
Статья 65
1. В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской
Федерации:
Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан,
Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино
– Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево – Черкесская
Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл,
Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная
Осетия – Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва,
Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика,
Чувашская Республика – Чаваш республики;
Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край,
Ставропольский край, Хабаровский край;
Амурская область, Архангельская область, Астраханская область,
Белгородская область, Брянская область, Владимирская область,
Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область,
Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область,
Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская
область, Костромская область, Курганская область, Курская область,
Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская
область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская
область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область,
Орловская область, Пензенская область, Пермская область, Псковская
область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область,
Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область,
Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская
область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область,
Челябинская область, Читинская область, Ярославская область;
Москва, Санкт – Петербург – города федерального значения;
Еврейская автономная область;
Агинский Бурятский автономный округ, Коми – Пермяцкий автономный округ,
Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский
(Долгано – Ненецкий) автономный округ, Усть – Ордынский Бурятский
автономный округ, Ханты – Мансийский автономный округ, Чукотский
автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало – Ненецкий
автономный округ.
2. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового
субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным
конституционным законом.
Комментарий к статье 65
Российская Федерация – государство с уникальной государственной
структурой. В составе субъектов Российской Федерации в настоящее время
насчитывается 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2
города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных
округов. В них проживает более 140 наций и народов, исторически
объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской
Федерации.
В п. 1 ст. 65 Конституции все субъекты Российской Федерации перечислены
не случайно. Включение названия каждого субъекта Федерации в эту статью
служит цели закрепления субъектов в составе Российской Федерации и
является правовым основанием для использования его государственными
органами конституционных прав, таких, например, как право
законодательной инициативы, право на вхождение в Совет Федерации двух
представителей (см. ст. 95 и 104). Следует учесть, что в соответствии с
Указом Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. N 20 “О
включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65
Конституции Российской Федерации” , а также в связи с изменением
наименований Ингушской Республики и Республики Северная Осетия
соответственно на Республику Ингушетия и Республику Северная Осетия –
Алания эти новые наименования включены в ч. 1 ст. 65 Конституции вместо
прежних. Немного позже в соответствии с аналогичным Указом Президента
Российской Федерации от 10 февраля 1996 г. “О включении нового
наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции
Российской Федерации” и в связи с изменением наименования
Республики Калмыкия – Хальмг Тангч на Республику Калмыкия новое
наименование этой Республики также было внесено в ч. 1 ст. 65
Конституции Российской Федерации. Поэтому при переиздании текста
Конституции Российской Федерации новые наименования субъектов должны
быть внесены в текст Конституции.
В сравнении с 1978 г. – годом принятия предпоследней и четвертой по
счету Конституции Российской Федерации – число субъектов Российской
Федерации значительно возросло. Изменились наименования и правовой
статус субъектов Федерации. В число субъектов Российской Федерации вошли
49 областей и 6 краев, а также 2 города федерального значения. Статус
республик, кроме 16 бывших автономных республик, приобрели также 4
автономные области – Адыгейская, Карачаево – Черкесская, Горно –
Алтайская и Хакасская, а из автономных областей осталась только одна –
Еврейская. В 1992 г. Чечено – Ингушская Республика была разделена на
Чеченскую Республику и Ингушскую Республику.
——————————-
РГ. 1996. 13 янв.
РГ. 1996. 15 февр.
Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине
территории, численности и плотности населения, его национальному
составу. Так, при наличии таких сравнительно небольших по территории
субъектов, как Калининградская область (15,1 тыс. км2) и Республика
Адыгея (7,6 тыс. км2), имеются и такие значительные по размеру
территории субъекты, как Республика Саха (Якутия), занимающая 3102 тыс.
км2, и Красноярский край, территория которого – 2401 тыс. км2. Такие
субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства.
Например, Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в 2 раза больше
Индонезии; Республика Коми (415,9 тыс. км2) больше вместе взятых
Великобритании, Греции и Бельгии.
Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации –
города федерального значения Москва (более 9 млн. человек) и Санкт –
Петербург (более 5 млн. человек), а также Московская область (почти 7
млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) – входят в
состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными
субъектами, как Республика Тыва – всего 307 тыс. человек, Республика
Калмыкия – 328 тыс. человек, Камчатская область – 473 тыс. человек.
Субъекты Российской Федерации различаются и по ряду других признаков –
уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей
промышленности и сельского хозяйства, историческим традициям,
национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из
Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно –
правовой статус субъекта Российской Федерации.
Как известно, действующая Конституция закрепила преобразование России в
подлинное федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов
как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Конституция
сохранила те наименования субъектов, которые они дали сами себе. В ст.
137 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что при изменении
субъектом Федерации своего наименования “… новое наименование…
подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации”. Это
говорит о том, что вопрос о наименовании субъекта относится к
компетенции самого субъекта (что следует также из положений ст. 71, 72,
73). Внесение нового наименования в Конституцию Российской Федерации
происходит уже автоматически на основании Указа Президента Российской
Федерации. На это указывает Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст.
137 Конституции Российской Федерации . Именно так были внесены
изменения в ст. 65 приведенным выше Указом Президента Российской
Федерации от 9 января 1996 г.
——————————-
РГ. 1995. 14 дек.
Сказанное не относится к изменениям наименований субъектов, связанных с
изменением их статуса (например, при замене названия “край” или
“область” названием “республика”). Эти вопросы решаются уже на основании
ч. 2 комментируемой статьи. В ней устанавливается возможность принятия в
Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов. При
этом могут быть различные варианты изменения числа субъектов Российской
Федерации: путем слияния двух или более субъектов и образования на их
основе нового субъекта или распада имеющегося субъекта на две или более
части, каждая из которых выразила желание стать отдельным субъектом
Российской Федерации; кроме того, возможно вхождение в состав Российской
Федерации новой территории на правах самостоятельного субъекта.
Предусматривается, что подобные проблемы могут решаться в порядке,
установленном федеральным конституционным законом. Он подлежит
разработке и принятию в соответствии с Конституцией. Представляется, что
в законе будет разработана процедура принятия в Российскую Федерацию и
образования в ее составе нового субъекта; в нем следует также установить
гарантии добровольности вхождения в Российскую Федерацию новых
субъектов, соблюдения международно – правового принципа самоопределения
народов.
Статья 66
1. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и
конституцией республики.
2. Статус края, области, города федерального значения, автономной
области, автономного округа определяется Конституцией Российской
Федерации и уставом края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным
(представительным) органом соответствующего субъекта Российской
Федерации.
3. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной
области, автономного округа может быть принят федеральный закон об
автономной области, автономном округе.
4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области,
могут регулироваться федеральным законом и договором между органами
государственной власти автономного округа и, соответственно, органами
государственной власти края или области.
5. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному
согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в
соответствии с федеральным конституционным законом.
Комментарий к статье 66
В соответствии с данной статьей основные положения, касающиеся статуса,
т.е. правового положения субъекта Российской Федерации, определяются
Конституцией Российской Федерации. Наряду с этим все субъекты Российской
Федерации обладают элементами учредительной власти. Это означает, что
каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней
организации и с этой целью принимать нормативные акты, регламентирующие
его статус. Так, статус республики определяется не только Конституцией
Российской Федерации, но и конституцией самой республики. Аналогично
определяется и статус других субъектов Федерации – краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов –
с той лишь разницей, что наряду с Конституцией Российской Федерации он
определяется уставом соответствующего субъекта, принимаемым его
законодательным (представительным) органом. При этом следует отметить,
что подготовка и принятие таких уставов – новое явление в
конституционном развитии, федеративном устройстве и развитии
государственности Российской Федерации.
Таким образом, и уставы, и конституции субъектов имеют одно и то же
назначение. Роль устава аналогична роли конституции в республике – и тот
и другой регулируют сходные виды правоотношений.
При этом оба документа подлежат одинаковой государственно – правовой
защите, исходя из равноправия субъектов в их взаимоотношениях с
федеральными органами государственной власти (см. комментарий к ст. 5
Конституции).
Из содержания комментируемой статьи вытекает, что субъект Российской
Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус.
Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой
системы Российской Федерации, не могут противоречить ее Конституции,
которой отведено главенствующее место в определении статуса субъектов.
Вместе с тем в своих основных законах (конституциях и уставах) субъекты
Федерации, естественно, могут и должны учитывать имеющиеся у них
особенности, в числе которых специфические особенности их территории и
проживающего на них населения, в том числе особенности его национального
состава.
Основываясь на уже упомянутом способе определения статуса субъекта
Российской Федерации, Конституция предусмотрела возможность
регламентации статуса автономной области и автономных округов также и
путем принятия соответствующего федерального закона об автономной
области, автономном округе (п. 3 ст. 66 Конституции). Такие законы могут
быть приняты в отношении каждого из этих субъектов по представлению их
законодательных и исполнительных органов. Вместе с тем возможно принятие
и единого федерального закона об автономных округах.
Автономная область находится в составе Российской Федерации. Из 10
автономных округов 9 в настоящее время входят в состав краев и областей.
Непосредственно в состав Российской Федерации сейчас входит лишь
Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области
в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. “О
непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав
Российской Федерации” .
——————————-
ВВС. 1992. N 28. Ст. 1618.
Взаимоотношения между краями, областями и автономными округами строятся
на основе сотрудничества и могут регулироваться уставами соответствующих
субъектов и договорами между органами государственной власти автономного
округа и органами государственной власти края или области. Названные
договоры наряду с другими вопросами могут закреплять делегирование части
полномочий органов государственной власти автономных округов органам
государственной власти края, области. Кроме того, взаимоотношения между
краями, областями и автономными округами, согласно Конституции, могут
регулироваться также и соответствующим федеральным законом. Пока такой
закон не принят. Однако необходимость его принятия не вызывает сомнений,
учитывая особенности характера взаимоотношений этих субъектов. В числе
важнейших вопросов, требующих урегулирования в данном законе, принципы
разграничения объектов собственности, находящихся на территории данных
субъектов, и полномочий по управлению ими; порядок разрешения споров и
защиты интересов каждого из этих видов субъектов Российской Федерации. В
предмет регулирования данного закона должно войти также определение
основных требований к договорам между органами государственной власти
автономного округа и, соответственно, края, области, порядка их
заключения, регистрации и расторжения.
Конституция Российской Федерации в ч. 5 ст. 66 закрепляет возможность
изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию
Российской Федерации и ее субъекта.
Преобразование конституционно – правового статуса субъекта, например
области в республику или наоборот, в принципе может привести и к его
переименованию. Но изменение статуса субъекта Федерации, видимо,
возможно и в рамках одного наименования субъекта, например при выходе
автономного округа из состава края или области. Регулирование изменения
статуса субъекта Российской Федерации должно осуществляться на основе
федерального конституционного закона. Принятие его предусматривается
Конституцией Российской Федерации. В этом акте, полагаем, следует
сформулировать основания для постановки вопроса об изменении субъектом
Федерации своего статуса и процедуру рассмотрения соответствующих
вопросов. В нем должны предусматриваться: обязательное предварительное
решение данного вопроса субъектом Федерации; возможность проведения
регионального консультативного референдума; порядок рассмотрения в
федеральном парламенте; способы разрешения разногласий и порядок
обжалования в Конституционный Суд РФ в случае отказа в положительном
решении вопроса.
Статья 67
1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее
субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное
пространство над ними.
2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет
юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической
зоне Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом и
нормами международного права.
3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с
их взаимного согласия.
Комментарий к статье 67
Государственная территория – часть земного шара, которая принадлежит
определенному государству и в пределах которого оно осуществляет свое
территориальное верховенство.
Территория – неотъемлемый признак государственности, пространственный
предел государственной власти. Конституция устанавливает, что
суверенитет России распространяется на всю ее территорию в рамках
Государственной границы. Государственной границей Российской Федерации
является граница РСФСР, закрепленная действующими международными
договорами и законодательными актами бывшего СССР. Границы Российской
Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно –
правовом отношении, подлежат их договорному закреплению .
——————————-
См. ст. 2 Закона Российской Федерации “О Государственной границе
Российской Федерации” от 1 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями
от 10 августа 1994 г. // ВВС. 1993. N 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. N 16.
Ст. 1861.
Государство распоряжается своей территорией. Территориальное
верховенство – это полная и исключительная власть государства в пределах
своей территории.
Однако использование государством своей территории не является
юридически неограниченным. Государство обязано распоряжаться территорией
только в интересах проживающего на ней населения.
Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, государственная территория
Российской Федерации включает в себя сушу, недра, акваторию (внутренние
воды и территориальное море), воздушное пространство над ними.
Территория Российской Федерации включает в себя территории ее 89
субъектов. Каждый субъект Федерации обладает собственной территорией,
которая является неотъемлемой частью территории Российской Федерации. В
основополагающих актах субъектов Федерации констатируется, что их
территория не может быть изменена без согласия субъекта.
Россия – крупнейшее государство мира. Ее территория – 17,1 млн. км2, а
протяженность границ составляет более 58 тыс. км, из них примерно 20
тыс. км – сухопутный участок и 38 тыс. км – морской. Сухопутная граница
отделяет Россию от Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Китая,
Кореи, Латвии, Литвы, Монголии, Норвегии, Украины, Финляндии, Эстонии. С
Японией и США у России морская граница.
Следует различать сухопутную, водную и воздушную территорию государства.
Сухопутной территорией Российского государства является вся суша,
находящаяся в пределах его границ.
Водная территория включает внутренние воды и территориальное море
(территориальные воды).
Согласно Закону Российской Федерации “О Государственной границе
Российской Федерации”, к внутренним водам относятся прибрежные морские
воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для
отсчета ширины территориальных вод Российской Федерации; воды портов,
заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат
России, если ширина проходов не превышает 24 морских миль. К этой же
категории относятся воды заливов, бухт, лиманов, морских проливов,
исторически принадлежащих России, а также воды рек, озер, иных водоемов,
берега которых принадлежат России.
Территориальные воды (море) – это прибрежные морские воды шириной 12
морских миль, отсчитываемых от линии наибольшего отлива как на материке,
так и на островах, принадлежащих Российской Федерации, или от прямых
исходных линий, соединяющих точки, географические координаты которых
утверждаются Правительством Российской Федерации и объявляются в
“Известиях мореплавателей”. В отдельных случаях иная ширина
территориальных вод может устанавливаться международными договорами
Российской Федерации, а при их отсутствии – в соответствии с
общепризнанными принципами и нормами международного права. Острова за
пределами территориальных вод, как правило, принадлежат ближайшему
прибрежному государству.
Согласно международному праву юрисдикция государства в его
территориальных водах может быть ограничена. Так, согласно Конвенции ООН
по морскому праву 1982 г. (аналогичные положения содержатся в
Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г. ),
прибрежное государство не осуществляет свою юрисдикцию на борту
иностранного судна, проходящего через территориальное море этого
государства, за исключением четырех случаев: 1) если последствия
преступления распространяются на прибрежное государство; 2) если
преступление имеет такой характер, что им нарушается спокойствие или
добрый порядок в территориальном море; 3) если капитан судна,
дипломатический агент или консульское должностное лицо государства флага
обратится к местным властям с просьбой об оказании помощи; 4) если такие
меры необходимы для пресечения незаконной торговли наркотическими
средствами или психотропными веществами. Однако в любом случае
прибрежное государство может принимать в соответствии со своим
законодательством любые меры для ареста или расследования на борту
иностранного судна, если оно проходит через территориальные воды после
выхода из внутренних вод.
——————————-
Морское право. Официальный текст Конвенции ООН по морскому праву с
приложениями и предметным указателем. ООН. Нью – Йорк, 1984.
Международное право в документах. М., 1982. С. 487 – 494.
Находящиеся под сухопутной и водной территорией России недра также
входят в состав ее территории без каких-либо ограничений по глубине.
Воздушную территорию Российской Федерации составляет ее воздушное
пространство, находящееся в пределах его сухопутных и водных границ,
причем высотный предел воздушного пространства практически не
устанавливается, но не касается космоса.
За пределами национальной территории Российской Федерации и других
государств мира находятся открытое море, Арктика, Антарктика, воздушное
пространство над ними, космос. Эти пространства составляют достояние
народов мира, использование которых регулируется нормами международного
права.
В Конвенции об открытом море, принятой в 1958 г. в Женеве,
устанавливается, что “открытое море открыто для всех наций, и никакое
государство не вправе претендовать на подчинение какой-либо части его
своему суверенитету” (ст. 2) . Каждое государство, независимо от
того, является ли оно прибрежным или нет, имеет право на то, чтобы суда
под его флагом плавали в открытом море (ст. 4).
——————————-
Международное право в документах. С. 496.
Свобода открытого моря включает свободу судоходства, рыболовства,
свободу прокладывать подводные кабели и трубопроводы, летать над
открытым морем и др. Конвенция обращает внимание на то, чтобы все
государства осуществляли указанные свободы, разумно учитывая
заинтересованность других государств в использовании открытого моря.
Принцип свободы открытого моря распространяется на дно и недра Мирового
океана.
Суверенитет государств не распространяется на объекты, находящиеся вне
Земли (например, Луну, Марс и другие планеты).
Территориальное верховенство государства не исключает действия на его
территории с его согласия иностранного законодательства. Такое согласие
может быть выражено во внутреннем законодательстве или международном
договоре. Применение средств принуждения ограничено собственной
территорией государства. Исключение возможно лишь на основании
международного договора между соответствующими государствами. Однако
юрисдикция государства в ряде случаев распространяется за пределы его
территории.
Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет
юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической
зоне.
Под континентальным шельфом понимается морское дно и недра подводных
районов, примыкающих к берегу, но находящихся вне зоны территориального
моря, на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной
территории до внешней границы подводной окраины материка . Подводной
окраиной материка является продолжение континентального массива
Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра
континентального шельфа, склона и подъема. Внешняя граница
континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от
исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при
условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается
на расстояние более чем 200 морских миль.
——————————–
См. Федеральный закон Российской Федерации “О континентальном шельфе
Российской Федерации” от 25 октября 1995 г. // РГ. 1995. 7 дек.
Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам
Российской Федерации.
На континентальном шельфе прибрежное государство осуществляет суверенные
права, например охрану минеральных и промысел живых ресурсов, контроль
за их рациональным использованием, захоронение отходов и других
материалов, защиту и сохранение морской среды. Оно вводит ограничения и
особые условия пользования морским дном и его недрами на отдельных
участках континентального шельфа, регулирует проведение морских научных
исследований, как это предусмотрено Конвенцией о континентальном шельфе
1958 г. , а также Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Никто не
вправе осуществлять аналогичную деятельность без согласия прибрежного
государства. В соответствии с принципами международного права все
государства могут прокладывать на континентальном шельфе по согласованию
с прибрежным государством подземные кабели и трубопроводы.
——————————-
Международное право в документах. С. 504 – 507.
В районе континентального шельфа государство имеет исключительную
юрисдикцию над находящимися в нем искусственными островами, установками,
сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, санитарных
и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся
безопасности.
В отношении исключительной экономической зоны прибрежное государство
имеет такие же права, как и в отношении континентального шельфа, но оно,
кроме того, осуществляет юрисдикцию в отношении морских научных
исследований, а также защиту и сохранение морской среды в его
исключительной экономической зоне. Права прибрежного государства на
живые ресурсы в исключительной экономической зоне, в отличие от
континентального шельфа, не являются абсолютными. В исключительной
экономической зоне (она может простираться на 200 миль) действуют
принципы и нормы, относящиеся к режиму открытого моря (свобода
судоходства, полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов).
Государственная территория представляет собой не только пространство, в
котором осуществляется верховная власть данного государства, но и
природную среду. Природная среда включает в себя природные ресурсы,
которые используются в промышленности, сельском хозяйстве и повседневной
человеческой деятельности.
Согласно нормам международного права никто не вправе насильственно
лишать государство принадлежащей ему территории. Государственная
территория, земля с ее недрами, не может использоваться иностранными
государствами, физическими и юридическими лицами в промышленных целях
без согласия территориального суверена.
Генеральная Ассамблея ООН подтверждает постоянный суверенитет каждой
страны над своими природными ресурсами. Нарушение права народов и наций
на суверенитет над их природными богатствами и ресурсами противоречит
духу и принципам Устава ООН и препятствует развитию международного
сотрудничества и поддержанию мира.
Часть 3 комментируемой статьи касается порядка изменения границ между
субъектами Российской Федерации.
В связи с тем, что территория Федерации охватывает территорию ее
субъектов, устанавливается особая процедура согласования территориальных
изменений. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены лишь
по их взаимному согласию, но с обязательным утверждением решения Советом
Федерации.
Вопросы, касающиеся изменения границ, отражены также в республиканских
конституциях и уставах других субъектов Федерации. Так, Конституция Коми
гласит, что территория Республики не может быть изменена без ее согласия
(ст. 61). Конституция Дагестана устанавливает, что территория и границы
Республики могут быть изменены по волеизъявлению дагестанского народа
(ст. 60). Устав (Основной Закон) Ставропольского края содержит норму о
том, что территория края не может быть изъята без согласия
квалифицированного большинства 2/3 жителей Ставропольского края,
установленного путем краевого референдума.
Соглашение между субъектами Федерации об изменении их границ подлежит,
как отмечается в ст. 102 Конституции, утверждению Советом Федерации.
Так, 3 февраля 1994 г. Совет Федерации утвердил изменение границ между
Ивановской и Нижегородской областями.
Такой порядок изменения границ между субъектами Федерации является
гарантией целостности государственной территории России.
Статья 68
1. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории
является русский язык.
2. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах
государственной власти, органах местного самоуправления, государственных
учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком
Российской Федерации.
3. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение
родного языка, создание условий для его изучения и развития.
Комментарий к статье 68
Языки народов Российской Федерации – наше национальное достояние. Они
являются историко – культурным наследием и находятся под защитой
государства. 25 октября 1991 г. принят Закон РСФСР о языках народов
РСФСР , в соответствии с которым Российское государство обязано
заботиться о языках всех народов России – больших и малых, создавать
условия для их сохранения и равноправного самобытного развития. Главные
положения этого Закона легли в основу ст. 68 Конституции. Закон
определил, в частности, основы правового положения языков народов,
проживающих в России, гарантии их защиты, урегулировал использование
языков в разных сферах государственной деятельности (издание законов и
иных правовых актов, выборы, правосудие и т.д.), в обучении и
воспитании, в топонимике, отношениях Российской Федерации с зарубежными
странами.
——————————-
ВВС. 1991. N 50. Ст. 1740.
Русский язык признан в соответствии с ч. 1 ст. 68 государственным на
всей территории Российской Федерации. Что же понимается под
государственным языком? Обычно это родной язык большинства или
значительной части населения государства и потому наиболее употребимый в
нем. Это язык (или языки), на котором государственная власть общается с
населением. На нем публикуются законы и другие правовые акты, пишутся
официальные документы, протоколы и стенограммы заседаний, ведутся
делопроизводство в государственных органах и официальная переписка. Это
язык официальных вывесок и объявлений, печатей и штампов, маркировки
отечественных товаров, дорожных знаков и наименований улиц и площадей.
Это и основной язык воспитания и обучения в школах и других учебных
заведениях. Государственный язык преимущественно используется на
телевидении и радио, при издании газет и журналов. Государственная
власть гарантирует заботу о всемерном его развитии, обеспечивает
активное употребление в политической, культурной и научной сферах.
Русский язык – это родной язык большинства населения Российской
Федерации – русского народа. Русский язык знает и им активно пользуется
подавляющее большинство граждан России, независимо от их национальности.
Это эффективное средство консолидации общества, укрепления его единства.
Важно подчеркнуть конституционное положение, что русский язык является
государственным на всей территории Российской Федерации, т.е. и в тех
местностях, где проживает преимущественно русское население, и там, где
основная масса жителей – представители других национальностей, компактно
проживающие малые народы.
При этом существенно, что провозглашение русского языка государственным
ни в коей мере не противополагается демократическому принципу
равноправия всех языков народов России, не ущемляет языковые права
народов и отдельных граждан, не препятствует развитию двуязычия и
многоязычия в субъектах Федерации. В ст. 26 Конституции четко
определяется, что каждый имеет право на пользование родным языком, на
свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.
Русский язык является основным средством межнационального общения
народов России в соответствии со сложившимися историко – культурными
традициями. В любом многонациональном государстве ни один народ не может
находиться в духовной изоляции. Язык межнационального общения –
эффективный инструмент консолидации общества, решения общих политических
и экономических проблем, приобщения народов к достижениям мировой и
отечественной науки, техники и культуры. Утвердившееся в нашей стране
двуязычие и многоязычие не было навязано “сверху”. Это объективная
потребность совместного бытия народов федеративного государства. Русский
язык стал средством межнационального общения исторически, в силу
фактического признания его таковым всеми многочисленными народами нашего
обширного государства.
В соответствии с ч. 2 ст. 68 республики в составе Российской Федерации
самостоятельно устанавливают свои государственные языки. Централизованно
регламентировать эти вопросы – значит вторгаться, вмешиваться в их
внутренние национальные дела.
Провозглашение национальных языков государственными в республиках идет
весьма интенсивно. Государственными в основном были провозглашены языки
народов, давших название республике. Однако процесс принятия законов о
языках в республиках еще не завершен и перечень всех государственных
языков республик дать пока нельзя.
В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, в
Кабардино – Балкарской Республике государственными кроме русского
являются кабардинский и балкарский, а в Республике Марий Эл – марийский
луговой и марийский горный языки. В тех республиках, где приняты законы
о языках, наряду с национальным (национальными) в качестве
государственного определен также русский язык – в Бурятии, Хакасии, Саха
(Якутии) и др. Вряд ли правомерно употреблять в официальной деятельности
республик только свой национальный язык. Ведь в республиках проживает
много русскоязычного населения. Кроме того, государственно – правовая
деятельность республик предполагает их отношения с центральными органами
Федерации, другими ее субъектами.
В республиканских законах о языках так же, как и в федеральном законе,
предусматривается положение о том, что придание статуса государственных
тем или иным языкам не должно ущемлять права иных наций и народностей,
проживающих на территории республики, в употреблении ими своих языков.
В некоторых республиках устанавливается статус местных официальных
языков. Так, в Законе Республики Саха (Якутии) о языках определяется,
что эвенкийский, эвенский, юкагирский, чукотский языки в местах
компактного проживания соответствующих народностей признаны местными
официальными языками и используются наравне с государственными.
Российское государство признает равные права всех языков на их
сохранение и развитие, гарантирует каждому из них государственную
поддержку и защиту независимо от его статуса и численности населения,
говорящего на нем. Эти положения зафиксированы, в частности, в Законе “О
языках народов РСФСР” (ст. 2 – 4) и в соответствующих
республиканских законах. Например, Закон о языках народов Республики
Хакасия в ст. 3 устанавливает: “Государство признает равные права всех
языков народов Республики Хакасия на их сохранение и развитие. Все языки
народов Республики Хакасия пользуются поддержкой государства” .
——————————-
ВВС. 1991. N 50. Ст. 1741.
Законы Республики Хакасия, принятые на IV сессии Верховного Совета
Республики Хакасия. Абакан, 1992. С. 64.
Действующим законодательством Российской Федерации предусмотрены право
граждан России на получение основного общего образования на родном языке
, право этнических групп создавать национальные клубы, студии и
коллективы искусства, организовывать библиотеки, кружки и студии по
изучению национального языка .
——————————-
См. ч. 2 ст. 6 Закона Российской Федерации “Об образовании” // ВВС.
1992. N 30. Ст. 1797.
См. ст. 21 Основ законодательства Российской Федерации о культуре
// ВВС. 1992. N 46. Ст. 2615.
Федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти
гарантируют и обеспечивают социальную, экономическую и юридическую
защиту всех языков Российской Федерации. Устанавливается целевое
бюджетное и иное финансовое обеспечение государственных и научных
программ сохранения и развития языков, проведение в этих целях льготной
налоговой политики.
В соответствии с ч. 3 ст. 68 Конституции серьезное внимание должно
обращаться на обеспечение свободного развития языков в местностях
компактного проживания национальных меньшинств. Здесь наряду с русским
языком и государственными языками республик в официальных сферах общения
может использоваться язык населения данной местности. Так, в ст. 4
Закона о языках народов Республики Хакасия определяется, что Республика
создает условия для сохранения и развития языков малочисленных народов,
не имеющих своих национально – государственных и национально –
территориальных образований.
В Декларации о государственном суверенитете РСФСР и Декларации о
языках народов России провозглашены принципы обеспечения
представителям наций и народностей, проживающим за пределами своих
национально – государственных образований или не имеющим их на
территории России, их законных этнических и культурных прав, особой
заботы и внимания государства к языкам малочисленных народов. Если не
принять меры к сохранению таких языков, они скоро могут исчезнуть
бесследно.
——————————-
ВВС. 1991. N 50. Ст. 1742.
Там же.
Российская Федерация оказывает моральную, материальную и организационную
поддержку соотечественникам, живущим за пределами России. Так, 15 мая
1992 г. было заключено Соглашение о сотрудничестве в области образования
государств – участников СНГ , которое предусматривает содействие
удовлетворению образовательных потребностей населения, принадлежащего к
национальным меньшинствам и самобытным этническим группам, в том числе
на родном языке, оказание взаимной помощи в обеспечении и разработке
оригинальных учебников и иной учебно – методической литературы, в
подготовке и переподготовке педагогических кадров для национальных
меньшинств и этнических групп (см. также комментарий к ст. 26).
——————————-
Содружество: Информац. вестник Совета глав государств и Совета глав
правительств СНГ. Вып. пятый. Минск, 1992. С. 49 – 51.
Статья 69
Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в
соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права
и международными договорами Российской Федерации.
Комментарий к статье 69
? D
Ae
I
?
t
v
a
f
?-
R$
2+
|1
I5
A6
o7
‚9
:A
oD
.H
OM
>P
>P
¤Q
AS
V
„Z
TH]
-g
†o
(p
p
q
Tr
t
-w
”|
“~
?
`?
??
?
?
1/4‡
ue?
?‘
e’
?“
”•
„?
„?
›
P›
’›
”›
|
~
’
”
o!
u!
*c
,c
¦
§
©
V
??
?
f?
®?
°?
p?
??
e?
i?
>Ae
>Ae
?Ae
aAe
A
A
0A
2A
vAE
NC
PC
?C
‚C
EE
,I
ueN
VOe
@TH
`a
oae
He
?i
Ei
i
Ji
i
’i
ao
oe
oe
B/
°u
Dth
r *
t
v
¦
?
”
??????????????????????????
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
D
F
U
° x
E Oe –
?
?
1/4
3/4
ыло в ранее действовавших Конституциях Российской Федерации и Советского
Союза. Впервые на конституционном уровне установлены гарантии прав
коренных малочисленных народов, населяющих нашу страну. Коренными
малочисленными народами современная наука признает народы, считающие
себя самостоятельными этносами, проживающие на территории традиционного
расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и
традиционный способ хозяйствования.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60
малочисленных народов, из которых почти 35 не имеют каких-либо
территориальных образований. Среди них алеуты, ительмены, кеты,
нганасаны, юкагиры и т.д.
Российская Федерация, регулируя правовой статус коренных малочисленных
народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в
международном праве и заключенных ею международных договорах.
В основе международно – правовых актов, регулирующих права народов,
лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы
равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать
всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия независимо
от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных
убеждений, национального или социального происхождения, имущественного,
сословного или иного положения.
Соответственно в Международных пактах о правах человека 1966 г.
закрепляется обязанность всех государств обеспечивать провозглашенные в
них права всем лицам без какой бы то ни было дискриминации в отношении
расы, языка, религии и т.д.
——————————-
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах
1966 г. // Сборник международных договоров. Организация Объединенных
Наций. Нью – Йорк, 1989. С. 8 – 20; Международный пакт о гражданских и
политических правах 1966 г. // Там же. С. 21 – 43.
Международная организация труда, учитывая, что коренные малочисленные
народы находятся в более трудном положении, чем другие народы, из-за
промышленного освоения их территорий без учета социальных,
экономических, экологических и культурных последствий, разработала и
приняла в 1989 г. Конвенцию N 169 относительно коренного и племенного
населения в независимых странах. Формально она еще не вступила в силу,
но изложенные в ней положения восприняты многими странами (в том числе и
Российской Федерацией) и нашли свое воплощение в их национальном
законодательстве.
В Конвенции наиболее полно отражено все то, что необходимо для
обеспечения выживания коренных народов, сохранения и развития их
традиционного образа жизни, культуры и языка. В ней гарантируются их
права и устанавливаются обязанности правительств по защите этих прав. В
частности, таким народам в соответствии с Конвенцией гарантируются:
право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития; право
участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ,
которые затрагивают их интересы; право на сохранение собственных обычаев
и институтов (при непротиворечии их правам, установленным в национальном
законодательстве и международных актах); право собственности и владения
на земли, которые они традиционно занимают; право на создание
соответственных учебных заведений. На них также распространяются все
другие политические, экономические, социальные и культурные права,
установленные в международно – правовых актах.
На правительства участвующих в Конвенции государств возлагаются
обязанности содействовать полному осуществлению социальных,
экономических и культурных прав коренных малочисленных народов,
проводить с ними консультации (в частности, через их представительные
институты) в тех случаях, когда принимается законодательство,
затрагивающее их интересы; создавать условия для развития собственных
учреждений; совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению
окружающей среды территорий, которые они заселяют, обеспечивать этим
народам должное медицинское обслуживание или предоставлять им ресурсы
для его осуществления; принимать меры для сохранения и развития коренных
языков соответствующих народов и др.
Принципиальные положения Конвенции МОТ N 169 были поддержаны Декларацией
о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и
языковым меньшинствам, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря
1992 г. В Декларации подтверждается, что одной из основных целей
Объединенных Наций, как это установлено в Уставе ООН, является
расширение и поддержка прав человека и основных свобод без различия
расы, пола, языка или религии. В Декларации указано также, что защита
меньшинств является обязанностью всех государств, которые должны принять
соответствующее законодательство, а также другие меры для достижения
этих целей.
Ряд указанных выше положений уже нашел отражение в действующем
российском законодательстве. Вместе с тем существует необходимость
полного приведения российского законодательства и основанной на нем
практики в соответствие с международно – правовыми нормами.
В настоящее время отдельные аспекты статуса коренных малочисленных
народов затрагиваются в целом ряде законодательных актов. К ним, в
частности, относятся такие акты конституционного характера, как
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и
Декларация о правах человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Следует
также назвать такие законы, как Закон о языках народов РСФСР от 25
октября 1991 г. , Закон об образовании от 10 июня 1992 г. ,
Основы законодательства о культуре от 9 октября 1992 г. ,
регулирующие, помимо прочего, вопросы культурного развития коренных
малочисленных народов.
——————————-
ВВС. 1991. N 50. Ст. 1740.
ВВС. 1992. N 30. Ст. 1797.
ВВС. 1992. N 46. Ст. 2615.
Существенное значение для выживания и сохранения традиционного образа
жизни коренных малочисленных народов имеет решение конкретных финансовых
и социально – экономических, в том числе земельных, вопросов, которые
нашли отражение в различной степени в целом ряде отраслевых актов, а
также многочисленных ведомственных документах, которых в настоящее время
более двухсот.
Так, в Земельном кодексе закреплена норма, в соответствии с которой
в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и
этнических групп может быть установлен особый режим использования
указанных в законе категорий земель. Весьма важен тот факт, что кодекс
предусмотрел возможность проведения референдума при предоставлении
земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности
малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их
хозяйственной деятельностью, под объекты, затрагивающие интересы
указанных народов. Кроме того, малочисленным народам и этническим
группам была предоставлена возможность использовать земли
природоохранного, заповедного и лесного фондов для выпаса оленей,
охотничьего промысла, для традиционного экстенсивного землепользования.
——————————-
ВВС. 1991. N 22. Ст. 768.
Законом РСФСР “О плате за землю” были закреплены льготы по взиманию
платы за землю для ряда категорий плательщиков, в которые могут быть
включены и коренные малочисленные народы как наименее защищенная часть
населения. В то же время в соответствии с названным Законом полностью
освобождаются от уплаты земельного налога предприятия и граждане,
занимающиеся традиционными промыслами в местах проживания и
хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, а
также народными художественными промыслами в местах их традиционного
проживания.
——————————-
ВВС. 1991. N 44. Ст. 1424.
Специальные нормы содержатся в Основах лесного законодательства , в
которых устанавливается возможность для малочисленных народов и
этнических групп такого режима ведения лесного хозяйства,
лесоэксплуатации и лесопользования на территории их проживания, который
обеспечивает сохранение и поддержание необходимых условий жизни и
занятия традиционной хозяйственной деятельностью этих народов.
——————————-
ВВС. 1993. N 15. Ст. 523.
В Законе о недрах указано, что при пользовании недрами в районах
проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей,
поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для
социально – экономического развития этих народов и групп.
——————————-
ВВС. 1992. N 16. Ст. 834.
Определенные льготы для коренных малочисленных народов предоставлены
Законом о подоходном налоге с физических лиц – в совокупный доход
для налогообложения не включаются доходы (кроме заработной платы),
получаемые членами кочевых родовых общин малочисленных народов Севера,
если такие общины зарегистрированы в установленном порядке.
——————————-
ВВС. 1992. N 12. Ст. 591; N 34. Ст. 1976.
В Законе о приватизации государственных и муниципальных предприятий
закрепляется преимущественное право коренных народов на приобретение в
собственность по остаточной стоимости предприятий традиционных промыслов
и кустарных ремесел.
——————————-
ВВС. 1991. N 27. Ст. 927.
В Законе Российской Федерации “О животном мире” защищаются права и
интересы коренных малочисленных народов в области природопользования. В
соответствии с данным актом указанные народы и их отдельные
представители наделяются дополнительными правами в области охраны и
использования животного мира.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
В Законе “О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих
и проживающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к
ним” с последующими изменениями и дополнениями значительно расширены
социальные льготы для коренных малочисленных народов: представители
указанных народов Севера могут раньше выходить на пенсию (что особенно
актуально, учитывая их среднюю продолжительность жизни); установлены
социальные гарантии оленеводам и т.д.
——————————-
ВВС. 1993. N 16. Ст. 551; N 26. Ст. 957.
Некоторые аспекты правового статуса коренных малочисленных народов
затрагиваются и в других законодательных актах, а также в многочисленных
постановлениях Правительства и указах Президента Российской Федерации.
Особое значение среди последних имеют Государственная программа развития
экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991 – 1995 гг.,
утвержденная Постановлением Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г.,
Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 30
марта 1992 г. “Об упорядочении пользования земельными участками,
занятыми под родовые, общинные и семейные угодья малочисленных народов
Севера” , Постановление Совета Национальностей Верховного Совета
Российской Федерации от 24 февраля 1993 г. “О сохранении природного
комплекса среды проживания удэгейцев, нанайцев и орочей в Пожарском
районе Приморского края” , Постановление Совета Национальностей
Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 г. “Об
отнесении шорцев, телеутов, кумандинцев к малочисленным народам Севера”
, Указ Президента Российской Федерации от 24 февраля 1993 г. “О
государственной программе приватизации государственных и муниципальных
предприятий в Российской Федерации” , Постановление Правительства
Российской Федерации от 11 января 1993 г. “О перечне районов проживания
малочисленных народов Севера” с изменениями от 7 октября 1993 г.
и т.д.
——————————-
ВВС. 1992. N 16. Ст. 868.
ВВС. 1993. N 10. Ст. 376.
ВВС. 1993. N 13. Ст. 465.
САПП. 1994. N 1. Ст. 2.
САПП. 1993. N 3. Ст. 176; N 42. Ст. 4001.
Учитывая, что вопросы защиты исконной среды обитания и традиционного
образа жизни малочисленных этнических общностей в соответствии с
Конституцией Российской Федерации находятся в совместном ведении
Федерации и ее субъектов [ст. 72 (м)], последние насчитывают
значительное количество нормативных актов, изданных по этим проблемам. В
некоторых субъектах Федерации, в частности в Республике Саха (Якутия),
Ханты – Мансийском автономном округе, приняты правовые акты,
направленные на легитимизацию существующего среди малочисленных народов
способа традиционного хозяйствования и самоорганизации. Таковыми
являются Закон Республики Саха (Якутия) “О кочевой родовой общине
малочисленных народов Севера” и Положение о статусе родовых угодий в
Ханты – Мансийском автономном округе .
——————————-
Якутские ведомости. 1993. N 1 (34). С. 5 – 8.
Сборник решений органов государственной власти и управления Ханты –
Мансийского автономного округа. Ханты – Мансийск, 1993. С. 45 – 60.
Вопросы обеспечения жизнедеятельности и традиционного ведения хозяйства
коренных малочисленных народов затрагиваются и в других нормативных
актах, действующих в субъектах Российской Федерации. Так, например,
земельные кодексы республик Карелия и Марий Эл устанавливают ряд льгот
при пользовании землей для малочисленных народов. Кроме того, Земельным
кодексом Республики Марий Эл регламентируется особый режим
использования земель, занятых учреждениями культуры, с которыми связано
существование традиционных народных художественных промыслов, ремесел и
иного прикладного искусства. Изъятие таких земель для нужд,
противоречащих их основному целевому назначению, и любая деятельность,
не соответствующая установленному для них режиму, не допускаются.
——————————-
Информационный бюллетень N 77. Президиум ВС Марийской ССР и СМ
Марийской ССР. Йошкар – Ола, 1991. С. 1 – 58.
Закон Бурятии “О лесе” устанавливает особый порядок пользования
лесным фондом в районах проживания малочисленных народов, обеспечивающий
сохранение и поддержание необходимых условий для жизни и традиционной
хозяйственной деятельности этих народов.
——————————–
Ведомости Верховного Совета Республики Бурятия. 1992. N 3. С. 38 –
53.
В отдельных субъектах Федерации – Карелии, Бурятии, Кемеровской области
– действуют законодательные акты, регламентирующие вопросы статуса
национальных поселений, образованных в местностях компактного проживания
национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Среди них –
Закон Бурятии “О правовом статусе эвенкийских сельских (поселковых)
Советов народных депутатов на территории Бурятской ССР” и Закон
Карелии “О правовом статусе национального района, национального
поселкового и сельского Советов в Республике Карелия” и др.
——————————-
Ведомости Верховного Совета Республики Бурятия. 1992. N 3. С. 65 –
70.
Ведомости Верховного Совета Республики Карелия. 1992. N 2. Ст. 256.
Многочисленность и разнообразие правовых актов, в той или иной мере
затрагивающих права коренных малочисленных народов, вызывают
необходимость единого акта, всесторонне регулирующего эти вопросы. Таким
комплексным актом могли бы стать Основы законодательства о правовом
статусе коренных малочисленных народов, принятые Верховным Советом
Российской Федерации летом 1993 г. Однако этот акт не был подписан
Президентом. В настоящее время многие положения названного законопроекта
вошли во вновь разрабатываемый проект федерального закона “Основы
правового статуса малочисленных коренных (аборигенных) народов России”.
Статья 70
1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и
порядок официального использования устанавливаются федеральным
конституционным законом.
2. Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы
устанавливается федеральным законом.
Комментарий к статье 70
В настоящей статье определяются государственные символы Российской
Федерации – России как суверенного государства. Государственные флаг,
герб и гимн Российской Федерации – официальные эмблемы государства. Их
описание и порядок использования устанавливаются федеральным
конституционным законом, что подчеркивает значение государственной
символики. Однако пока еще такой закон не принят.
Россия начала возрождение государственного суверенитета с деполитизации
государственных символов. Указом Президента Российской Федерации “О дне
Государственного флага Российской Федерации” от 20 августа 1991 г. был
восстановлен исторический российский трехцветный Государственный флаг.
Ныне 22 августа отмечается как день Государственного флага России .
——————————-
СЗ РФ. 1994. N 17. Ст. 1956.
Статус Государственного флага до принятия соответствующего федерального
конституционного закона определяется Положением о Государственном флаге
Российской Федерации, утвержденным Указом Президента России о
Государственном флаге Российской Федерации от 11 декабря 1993 г.
Государственным флагом Российской Федерации является прямоугольное
полотнище с соотношением ширины флага к его длине 2 : 3, состоящее из
трех равновеликих горизонтальных полос: верхней белой, средней синей и
нижней красной.
——————————-
САПП РФ. 1993. N 51. Ст. 4928.
Государственный флаг Российской Федерации поднимается на зданиях, где
проводятся заседания палат Федерального Собрания. Он находится постоянно
на зданиях – резиденциях Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации, Конституционного, Верховного и Высшего
Арбитражного судов Российской Федерации.
В дни государственных праздников и памятных событий Государственный флаг
России вывешивается на зданиях центральных органов федеральной
исполнительной власти, других органов государственной власти, местного
самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений и
организаций независимо от форм собственности, а также на жилых домах.
За границей российский флаг вывешивается на зданиях дипломатических
представительств, консульских учреждений и иных официальных
представительств Российской Федерации или при международных организациях
– в соответствии с нормами международного права, правилами
дипломатического протокола и традициями страны пребывания.
Государственный флаг (в уменьшенном размере) устанавливается на
транспортных средствах Президента Российской Федерации, Председателя
Правительства, руководителей государственных и правительственных
делегаций, глав дипломатических представительств и консульских
учреждений Российской Федерации за границей, глав постоянных
представительств России при международных организациях.
Государственный флаг поднимается на морских судах, судах внутреннего
плавания и других средствах передвижения, на которых в качестве
официальных лиц находятся Президент, Председатель Правительства или
другие лица, представляющие Президента или российское Правительство, в
соответствии с морскими традициями и правилами дипломатического
протокола.
Государственный флаг России поднимается на судах, внесенных в
Государственный судовой реестр Российской Федерации или судовой реестр
Государственной речной судоходной инспекции, на которые выдан судовой
патент, соответствующее судовое свидетельство или судовой билет, – в
качестве кормового флага. На буксирных судах, ведущих другие суда или
плоты, Государственный флаг Российской Федерации поднимается на носовом
флагштоке или гафеле. Судно, плавающее под государственным или
национальным флагом иностранного государства, при прохождении
внутреннего моря и (или) внутренних судоходных путей Российской
Федерации либо во время стоянки в российских портах в дополнение к флагу
своего государства должно поднимать и нести в соответствии с
международными морскими обычаями также Государственный флаг Российской
Федерации.
Государственный флаг России может находиться в рабочих кабинетах
Президента Российской Федерации, председателей Палат Федерального
Собрания, Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных
судей, прокуроров, Председателя Центрального Банка России, руководителей
центральных органов федеральной исполнительной власти, Уполномоченного
по правам человека, руководителей органов исполнительной власти
субъектов Федерации, глав местной администрации, глав дипломатических
представительств, консульских учреждений и иных официальных
представительств Российской Федерации за границей или при международных
организациях.
Государственный флаг Российской Федерации может быть поднят при
церемониях и во время других торжественных мероприятий, проводимых
органами государственной власти Российской Федерации, общественными
объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от
форм собственности, а также во время семейных торжеств.
Изображение Государственного флага может наноситься на воздушные суда,
зарегистрированные в Государственном реестре гражданских воздушных судов
Российской Федерации.
Государственный флаг может быть вывешен в знак траура. В таких случаях в
верхней части древка (мачты) флага крепится черная лента, длина которой
равна длине полотнища флага. В знак траура Государственный флаг может
быть приспущен до половины древка.
Субъекты Российской Федерации могут иметь собственные флаги, что
определено их конституциями, уставами и специальными законами.
Флаги субъектов Российской Федерации, предприятий, учреждений и
организаций независимо от форм собственности, административно –
территориальных образований не должны быть идентичны. Государственный
флаг Российской Федерации не может использоваться в качестве
геральдической основы флагов субъектов Российской Федерации,
предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности,
административно – территориальных образований.
При одновременном поднятии государственных флагов России и ее субъектов,
флагов предприятий, учреждений, организаций, административно –
территориальных образований Государственный флаг Федерации должен быть
поднят с левой стороны здания (если стоять лицом к фасаду), а любой
другой флаг – с правой. При одновременном поднятии нескольких флагов
Государственный флаг Российской Федерации должен располагаться в центре
(при нечетном числе флагов – левее центра). В этих случаях флаги
субъектов Федерации, предприятий, учреждений и административно –
территориальных образований не должны быть по размеру больше
Государственного флага России.
Государственный флаг Российской Федерации независимо от размера должен
соответствовать его описанию, данному в Положении о Государственном
флаге.
Ответственность за соблюдение установленных требований при поднятии
Государственного флага Российской Федерации несут руководители органов
государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений
и организаций, использующих Государственный флаг, а при поднятии его на
жилых домах – владельцы этих домов.
Государственный герб Российской Федерации – это официальная
государственная эмблема страны, символ государственного суверенитета.
Государственный герб России воспроизводит традиционную российскую
символику.
Изображение Государственного герба и порядок его использования до
принятия федерального конституционного закона определяются Указом
Президента о Государственном гербе Российской Федерации от 30 ноября
1993 г.
——————————-
САПП. 1993. N 49. Ст. 4761.
Государственный герб Российской Федерации представляет собой изображение
золотого двуглавого орла, помещенного на красном геральдическом щите,
над орлом – три исторические короны Петра Великого (над головами – две
меньшего и над ними – одна большего размера). В лапах орла – скипетр и
держава, на груди орла на красном щите – всадник, поражающий копьем
дракона.
Двуглавость орла отражает евразийское положение России (одна голова орла
смотрит на Восток, другая обращена на Запад). Всадник, поражающий
дракона, символизирует идею борьбы добра со злом, света с тьмой.
Государственный герб Российской Федерации восходит к традиционным
российским символам, несет в себе идею стабильности государства и тех
непреходящих ценностей, которые составляют его основу. Изображенные на
Государственном гербе России символы, отличающие ее от других государств
мира, создают собирательный образ страны.
Допускается воспроизведение герба как в цветном, так и черно – белом
изображении. Он может исполняться в различных материалах и технике,
рассчитан на разное увеличение и уменьшение (при сохранении пропорций).
Государственный герб помещается на бланках федеральных законов, указов и
распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и
распоряжений Правительства России, решений высших федеральных органов
судебной власти.
Государственный герб воспроизводится на бланках и печатях Президента
Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства России,
Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов Российской
Федерации, Уполномоченного по правам человека, Центрального Банка
России, центральных органов федеральной исполнительной власти,
федеральных судов, Счетной палаты, дипломатических представительств,
консульских учреждений и иных официальных представительств Российской
Федерации за границей, а также на бланках и гербовых печатях иных
органов государственной власти Российской Федерации.
Государственный герб изображается на паспортах граждан Российской
Федерации или документах, их заменяющих.
Государственный герб помещается на официальных резиденциях органов
государственной власти, в кабинете Президента Российской Федерации и на
его транспортных средствах, в залах заседаний палат Федерального
Собрания, Правительства, федеральных судов, Уполномоченного по правам
человека, кабинете Генерального прокурора Российской Федерации, а также
на зданиях дипломатических представительств, консульских учреждений и
иных официальных представительств Российской Федерации за границей.
Государственный герб может изображаться на знаменах и флагах Вооруженных
Сил Российской Федерации, Внутренних войск МВД, Пограничных войск,
знаках различия военнослужащих, рядового и начальствующего состава
органов внутренних дел, а также на форменной одежде дипломатического
персонала МИД России.
Государственный герб помещается на пограничных знаках и пунктах пропуска
через государственную границу Российской Федерации.
Государственный герб может изображаться на орденах и медалях Российской
Федерации и ее денежных знаках. Иные случаи официального воспроизведения
Государственного герба устанавливаются Президентом России.
Субъекты Российской Федерации могут иметь собственные гербы. Герб
субъекта Российской Федерации является его символом как равноправного
субъекта и неделимой части Российской Федерации.
Государственный гимн – торжественное музыкальное произведение,
символизирующее государство. Российский гимн создан на основе
“Патриотической песни” М.И. Глинки. Текст Государственного гимна пока
еще не определен. Положение о Государственном гимне Российской Федерации
утверждено Указом Президента России о Государственном гимне Российской
Федерации от 11 декабря 1993 г. Оно действует до принятия
соответствующего федерального конституционного закона.
——————————-
САПП. 1993. N 51. Ст. 4929.
Государственный гимн исполняется во время торжественных церемоний и иных
мероприятий, проводимых государственными органами. Исполнение
Государственного гимна обязательно при поднятии Государственного флага
Российской Федерации; после принесения присяги вновь избранным
Президентом Российской Федерации; при открытии и закрытии сессий палат
Федерального Собрания; открытии памятников и памятных знаков; при
вручении государственных наград Российской Федерации; при встрече и
проводах глав государств и правительств зарубежных стран, посещающих
Российскую Федерацию с официальным визитом (в этом случае
Государственный гимн России исполняется после государственного гимна
соответствующей страны); при открытии и закрытии торжественных собраний,
посвященных государственным праздникам страны, а также в ряде других
случаев, предусмотренных законом.
Государственный гимн Российской Федерации транслируется государственными
телерадиокомпаниями:
в новогоднюю ночь после боя часов, отмечающего наступление нового года;
при телевещании перед выходом в эфир первой телепрограммы – в дни
государственных праздников Российской Федерации;
при радиовещании – ежедневно перед выходом в эфир первой и по окончании
последней радиопрограммы, а при непрерывном вещании – в 6 часов и в 24
часа московского времени.
Исполнение Государственного гимна в воинских частях, на военных кораблях
и судах регламентируется воинскими уставами. При проведении официальных
мероприятий за границей исполнение Государственного гимна осуществляется
в соответствии с правилами, установленными МИД России с учетом практики
страны пребывания и Положения о Государственном гимне Российской
Федерации.
Допускается исполнение Государственного гимна Российской Федерации при
проведении спортивных соревнований с учетом существующей практики
спортивных организаций. Другие случаи обязательного исполнения
Государственного гимна устанавливаются Президентом Российской Федерации.
При публичном исполнении Государственного гимна присутствующие
заслушивают его стоя, мужчины – без головных уборов.
Республики в составе России и другие субъекты Федерации могут иметь
собственные гимны.
Правовое государство воспитывает у граждан уважение к государственным
символам. Надругательство над флагом, гербом и гимном несовместимо с
традициями уважения к истории Отечества, общепризнанными нормами морали,
недостойно цивилизованного общества. Лица, виновные в публичном
осквернении государственных символов, несут административную и уголовную
ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Контроль за соблюдением Положений о Государственном флаге,
Государственном гербе и Государственном гимне Российской Федерации
возлагается на Государственную герольдию при Президенте Российской
Федерации.
Часть 2 комментируемой статьи закрепляет статус города Москвы как
столицы Российской Федерации. В Москве находится резиденция Президента
России, здесь работают Федеральное Собрание и Правительство Российской
Федерации, высшие федеральные органы судебной власти, центральные
отраслевые органы исполнительной власти, Генеральная прокуратура России,
Центральный Банк. В столице могут находиться представительства республик
в составе Российской Федерации, краев, областей, города Санкт –
Петербурга, автономной области, автономных округов. Столица является
местом пребывания дипломатических представительств иностранных
государств в России.
Статус столицы устанавливается федеральным законом. В настоящее время
это Закон Российской Федерации о статусе столицы Российской Федерации от
15 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 18 июля 1995 г.
——————————-
ВВС. 1993. N 19. Ст. 683; СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2863.
Москва – город федерального значения, субъект Российской Федерации. Ее
статус в этом качестве определен Уставом – Основным Законом города
Москвы, принятым Московской городской Думой 28 июня 1995 г. Она имеет
собственные символы – герб, флаг и гимн (ст. 1 Устава г. Москвы). Герб
города Москвы представляет собой изображение на темно – красном
геральдическом щите всадника в серебряных доспехах, поражающего золотым
копьем черного змия. Флаг города Москвы – прямоугольное полотнище темно
– красного цвета с двусторонним изображением в центре Святого Георгия
Победоносца (ст. 8 Устава г. Москвы).
Здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и
помещения, в которых размещены высшие органы законодательной,
исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная
прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации,
Пенсионный фонд, а также земельные участки, на которых расположены
указанные здания, строения и сооружения, находятся в федеральной
собственности Российской Федерации.
Здания, строения, сооружения и помещения, находящиеся в собственности
города Москвы, предоставляются федеральным органам государственной
власти Российской Федерации, правительствам республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, города Санкт – Петербурга,
автономной области, автономных округов в аренду в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации. В том же порядке предоставляются
в аренду находящиеся в собственности города Москвы сооружения и
помещения дипломатическим представительствам иностранных государств в
Российской Федерации, если иное не установлено международными договорами
Российской Федерации. В решении вопросов о предоставлении в аренду
указанных зданий, строений, сооружений и помещений интересы
дипломатических представительств иностранных государств в Российской
Федерации в отношениях с органами государственной власти города Москвы
представляют органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации.
Статья 71
В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных
законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав
национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в
области государственного, экономического, экологического, социального,
культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное,
кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой
политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды
регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика,
расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения,
информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации,
международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка
продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого
военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств
и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы,
территориального моря, воздушного пространства, исключительной
экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно – процессуальное и
уголовно – исполнительное законодательство; амнистия и помилование;
гражданское, гражданско – процессуальное и арбитражно – процессуальное
законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и
исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических
объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.
Комментарий к статье 71
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов предусмотрено в ряде статей Конституции.
В ст. 11 гл. “Основы конституционного строя” установлено, что
разграничение осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и
иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Следует иметь в виду, что под предметами ведения понимаются сферы
общественной жизни, отрасли народнохозяйственной деятельности, а также
объекты имущества, которые регулируются органами федеральной
государственной власти или совместно с органами федеральной
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации. Полномочия же определяют установленные законом
пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения.
Обращаясь к ст. 71, следует обратить внимание, что она устанавливает
предметы ведения собственно Российской Федерации. Предметы совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены в следующей ст.
72. Отсюда следует, что федеральные органы государственной власти
правомочны действовать как по предметам ведения, отнесенным собственно к
Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской
Федерацией и ее субъектов.
Статья 73 определяет полномочия собственно субъектов Российской
Федерации.
Статьи 71, 72 и 73 должны рассматриваться в неразрывной связи друг с
другом. При анализе, кроме того, следует учитывать и положения других
статей Конституции Российской Федерации, в которых определяются
полномочия федеральных государственных органов и государственных органов
субъектов Федерации.
По какому принципу проведено разделение предметов ведения? К ведению
Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем
достаточно для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации,
обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все
то, что, исходя из объективных условий существования нашего государства,
не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Так,
очевидно, что, хотя регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина, а также национальных меньшинств находятся в ведении
Федерации, в полной мере защита прав и свобод человека и гражданина, а
также национальных меньшинств может быть реализована только с участием
государственных органов субъектов Федерации, и прежде всего тех, в
которых проживают, например, национальные меньшинства и малочисленные
народы. Очевидно, что только на месте можно, например, определить
границы территории, на которой определенный этнос занимается
традиционной хозяйственной деятельностью, и принять меры для его защиты.
Комментируя текст ст. 71 Конституции, надо отметить, что указанные в ней
предметы ведения Российской Федерации могут быть изменены только с
соблюдением процедур, установленных для внесения поправок в Конституцию.
В п. “а” ст. 71 указано, что в ведении Российской Федерации находится
принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных
законов, контроль за их соблюдением. Отнесение этих вопросов именно к
ведению Российской Федерации оправдано тем, что только Федерация как
суверенное государство вправе устанавливать свои законы, включая
основной закон государства – Конституцию, и вносить в них изменения. По
этим основаниям к ведению Федерации отнесено право контроля за
соблюдением Конституции и федеральных законов.
Учитывая особую важность соблюдения Конституции, обязанность разрешать
дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных
законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания,
Правительства Российской Федерации возложена на специальный орган –
Конституционный Суд Российской Федерации (см. ст. 125 Конституции). Этот
Суд решает также дела о соответствии Конституции Российской Федерации
конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов
Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению
органов государственной власти Российской Федерации и совместному
ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в п. “а” ст. 71 реализуется один из важнейших
конституционных принципов Федерации, в соответствии с которым
Конституция Российской Федерации и федеральные законы “имеют
верховенство на всей территории Российской Федерации” (п. 2 ст. 4). Для
обеспечения незыблемости Конституции установлено также, что ее гарантом
является высшее должностное лицо в государстве – Президент Российской
Федерации (п. 2 ст. 80 Конституции).
В соответствии с п. “б” ст. 71 к ведению Федерации отнесены
“федеративное устройство и территория Российской Федерации”. Под
федеративным устройством, как представляется, следует понимать состав,
порядок формирования и полномочия федеральных органов, а также отношения
между Федерацией и ее субъектами, гарантирующие ее сохранение и
прогрессивное развитие. Федеративное устройство охватывает также
конституционные нормы, устанавливающие, что Россия есть демократическое
федеративное правовое государство с республиканской формой правления
(ст. 1 Конституции).
Отнесение к ведению Российской Федерации территории нашей страны
означает что именно Федерация определяет состав и, естественно, границы
России. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее
территорию. Границы этой территории являются территориальным пределом
действия основных полномочий федеральных органов государственной власти.
В п. “в” ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесены регулирование и
защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской
Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств.
Важность этого положения определяется прежде всего тем, что в
соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его
права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и
защита прав и свобод человека и гражданина – обязанностью государства.
Основы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина
рассмотрены в гл. 2 “Права и свободы человека и гражданина”. В ней
содержатся основные нормы, регулирующие права и свободы человека и
гражданина.
Конституционные нормы не ограничивают расширение прав и свобод человека
и гражданина. Это не только возможно, но и вытекает из задач, которые
стоят перед государственными органами Федерации и ее субъектов.
Ограничение же прав человека и гражданина неправомерно, постольку в ч. 2
ст. 55 Конституции указано, что в Российской Федерации не должны
издаваться законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и
гражданина.
Вместе с тем государство не может допустить злоупотребления правами и
свободами человека и гражданина. Исходя из этого, в ч. 3 ст. 55
Конституции установлено, что они могут быть ограничены федеральным
законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.
Из текста Конституции видно, что защита прав и свобод человека и
гражданина находится не только в ведении Российской Федерации, но и в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
(п. “б” ч. 1 ст. 72). Это связано с тем, что защита прав человека и
гражданина является общей обязанностью всех государственных органов
любого уровня. Следует особо подчеркнуть, что защита прав человека и
гражданина составляет основную обязанность таких органов государства,
как суд и прокуратура.
Пунктом “в” к ведению Российской Федерации отнесено “гражданство в
Российской Федерации”. Эта норма имеет принципиальное значение,
поскольку таким образом подчеркивается единство Российской Федерации. В
нашей Федерации правовое положение граждан, порядок приема и утраты
гражданства, а также целый ряд других вопросов, определяющих отношения
гражданина и государства, регулируется Федеральным законом “О
гражданстве в РСФСР”. Вместе с тем принципиальные конституционные
положения гражданства Российской Федерации закреплены в ст. 62
Конституции Российской Федерации. Ею, в частности, установлено, что
гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного
государства (двойное гражданство) только в соответствии с федеральным
законом или международным договором Российской Федерации.
Отнесение к ведению Федерации регулирования и защиты прав национальных
меньшинств обусловлено необходимостью особого внимания к ним, поскольку
национальные меньшинства проживают среди инонационального большинства.
Поскольку, как правило, особые трудности испытывают коренные
малочисленные народы, Конституция в ст. 69 установила, что Российская
Федерация гарантирует этим народам права в соответствии с
общепризнанными принципами и нормами международного права,
международными договорами Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации относится установление системы
федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти,
порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов
государственной власти (п. “г” ст. 71). Это является действенной
гарантией создания органов, необходимых и достаточных для реализации
функций федеративного государства. Следует заметить, что в ряде
предшествующих статей Конституция установила принципы взаимоотношений
федеральных органов, а также определила, какие органы осуществляют
государственную власть в Российской Федерации. Так, в ст. 10 Конституции
указано, что государственная власть в Российской Федерации
осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и
судебную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной
властей самостоятельны. В ч. 1 ст. 11 Конституции установлено, что
государственную власть в Российской федерации осуществляют Президент
Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и
Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды
Российской Федерации. Порядок образования и функции этих федеральных
органов определены в гл. 4 – 7 Конституции. Что касается структуры
федеральных органов исполнительной власти, то она предлагается
Председателем Правительства и передается на утверждение Президента
Российской Федерации (см. комментарий к ст. 112 Конституции). Надо
добавить, что ч. 1 ст. 78 Конституции предусматривает право федеральных
органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и
назначать соответствующих должностных лиц.
Рассматривая норму об отнесении формирования федеральных органов
государственной власти к ведению Федерации, следует учитывать, что
федеральные органы образуются избирателями с учетом того, что Россия
является федерацией. Так, одна из палат Федерального Собрания – Совет
Федерации – в соответствии со ст. 95 и 96 Конституции формируется из
представителей субъектов Российской Федерации.
Пунктом “д” ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесена “федеральная
государственная собственность и управление ею”.
При определении объектов федеральной государственной собственности
следует руководствоваться Постановлением Верховного Совета Российской
Федерации от 27 декабря 1991 г. “О разграничении государственной
собственности в Российской Федерации на федеральную собственность,
государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт –
Петербурга и муниципальную собственность”. Кроме того, Президент
Российской Федерации отнес ряд объектов к государственной собственности.
Надо заметить, что разграничение государственной собственности относится
к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. “г” ч. 1
ст. 72). Процесс передачи федеральной собственности субъектам Российской
Федерации не является единовременным. Он продолжается и практически
обусловлен готовностью отдельных субъектов Федерации эффективно
управлять передаваемой им федеральной собственностью. Управление
федеральной государственной собственностью осуществляется Правительством
Российской Федерации (п. “г” ч. 1 ст. 114).
Практически распоряжение федеральным государственным имуществом
осуществляется Государственным комитетом Российской Федерации по
управлению государственным имуществом. Вместе с тем Правительство
Российской Федерации может передавать министерствам и ведомствам
полномочия в отношении объектов федеральной собственности, которое
необходимо им для реализации возложенных на них функций.
К ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной
политики и федеральные программы в области государственного,
экономического, экологического, социального, культурного и национального
развития Российской Федерации (п. “е” ст. 71). Руководствуясь этой
нормой, государственные органы Российской Федерации имеют возможность
определять принципы и перспективы развития Федерации в указанных выше
сферах. Соответствующие акты издаются Президентом Российской Федерации и
Правительством Российской Федерации, причем в некоторых статьях
Конституции четко записана обязанность федеральных органов определять
основные направления политики государства. Так, в п. 3 ст. 80
установлено, что Президент Российской Федерации определяет основные
направления внутренней и внешней политики государства. В соответствии с
п. “з” ст. 83 Президент утверждает военную доктрину Российской
Федерации, а на основании п. “в” ч. 1 ст. 114 Конституции Правительство
Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации
единой государственной политики в области культуры, науки, образования,
здравоохранения, социального обеспечения, экологии.
Представляется, что указанными в п. “е” ст. 71 сферами развития не
ограничивается право Российской Федерации устанавливать основы
федеральной политики и создавать федеральные программы. Ряд программ
разработан и утвержден Президентом и Правительством Российской
Федерации; планируется разработка новых программ. На основании
федеральных программ министерства, ведомства, подчиненные им организации
разрабатывают мероприятия, осуществление которых является обязанностью
не только Федерации, но и субъектов Федерации. Многие субъекты
Российской Федерации также ввели в практику создание своих программ.
Пункт “ж” ст. 71 относит к ведению Российской Федерации установление
правовых основ единого рынка, а также право регулировать отношения,
обеспечивающие создание в Федерации единого рынка. К ним отнесены,
например, финансовое регулирование и федеральные экономические службы,
федеральные банки.
Пункт “ж” этой статьи следует рассматривать в сочетании с ч. 1 ст. 8, а
также со ст. 75 Конституции, устанавливающей единство экономического
пространства, функции Центрального банка Российской Федерации, а также
право Российской Федерации устанавливать систему налогов, взимаемых в
федеральный бюджет, общие принципы налогообложения и сборов в Российской
Федерации.
Пункт “з” относит к ведению Федерации федеральный бюджет, федеральные
налоги и сборы, а также федеральные фонды регионального развития. Само
содержание этого пункта предполагает, что помимо федеральных налогов и
сборов существуют бюджеты, налоги и сборы субъекта Федерации и местного
самоуправления.
Обязанность разрабатывать и представлять Государственной Думе
федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение возложено Конституцией
на Правительство Российской Федерации (п. “а” ч. 1 ст. 114). Что
касается установления общих принципов налогообложения и сборов, то в
соответствии с п. “и” ст. 72 оно отнесено к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Пунктом “и” ст. 71 к ведению Федерации отнесены федеральные
энергетические системы, ядерная энергетика, пути сообщения, информация и
связь, деятельность в космосе, т.е. системы, обеспечивающие общие
интересы Российской Федерации, которые в силу своих особенностей не
могут быть разделены между субъектами Федерации.
Естественно, что регулирование правоотношений, возникающих в
перечисленных в этом пункте системах, осуществляется федеральными
государственными органами. Так, в 1995 г. был принят Федеральный закон
“Об использовании атомной энергии” (N 170-ФЗ), определивший правовую
основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании
ядерной энергии. Этот Федеральный закон установил полномочия в области
использования атомной энергии федеральных государственных органов,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, а также права организаций (в том числе и
общественных) и граждан.
Отнесение п. “к” к ведению Федерации внешней политики и международных
отношений, международных договоров Российской Федерации и вопросов войны
и мира объясняется тем, что Российская Федерация является государством,
обязанным осуществлять все эти функции в общих интересах всего населения
страны. Вместе с тем, учитывая чрезвычайную сложность реализации этих
функций, Конституция устанавливает определенные обязанности в этой сфере
ряда федеральных государственных органов и должностных лиц. Полномочия
Президента Российской Федерации установлены в некоторых статьях гл. 4.
На Совет Федерации возложено обязательное рассмотрение принятых
Государственной Думой федеральных законов по вопросам войны и мира,
ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации
(ст. 106). Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 114
Конституции осуществляет меры по обеспечению обороны страны,
государственной безопасности и реализации внешней политики Российской
Федерации.
Конституция предусматривает создание других федеральных государственных
органов, действующих в указанной сфере. К ним относится, например, Совет
Безопасности Российской Федерации.
Внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. “л” ст. 71) также
отнесены к ведению Федерации. Учитывая, что наряду с Федерацией
внешнеэкономические связи осуществляются и субъектами Российской
Федерации, п. “о” ст. 72 Конституции устанавливает, что координация этих
связей относится к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов.
Отнесение п. “м” ст. 71 к ведению Российской Федерации обороны и
безопасности означает, в частности, что в Российской Федерации
существуют единые вооруженные силы. Их Верховным Главнокомандующим
является Президент Российской Федерации, которому принадлежит право
утверждения военной доктрины нашей страны и который возглавляет Совет
Безопасности, статус которого определяется федеральным законом.
Президенту же принадлежит право вводить военное положение. Он назначает
и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации
(ст. 83, 87).
Упоминаемую в п. “м” безопасность следует, как представляется,
рассматривать как безопасность государственную, которая, в частности,
обеспечивается такими федеральными органами, как Служба внешней разведки
и Федеральная служба безопасности.
По п. “м” ст. 71 к ведению Федерации отнесены оборонное производство и
определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, производство
ядовитых и наркотических средств и другие полномочия, обеспечивающие
безопасность страны в целом, а также ее граждан.
Заметим, что толкование понятия безопасности именно как государственной
подтверждается тем, что общественная безопасность и экологическая
безопасность отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов (п. “б” и “д” ч. 1 ст. 72).
Определение статуса и защита государственной границы, а также территории
Российской Федерации отнесено в соответствии с п. “н” ст. 71 к ведению
Российской Федерации. Практически их защита возлагается на Пограничные
войска и такие органы государства, как, например, таможенная служба.
Рассматривая права нашего государства в определении статуса и защиты
исключительной экономической зоны и континентального шельфа нашей
страны, следует исходить из международных конвенций, регулирующих
правовое положение указанных шельфа и зоны, к которым присоединилась
Российская Федерация. В частности, из этого исходит Федеральный закон “О
континентальном шельфе”, принятый в 1995 г.
Отнесение к ведению Российской Федерации в соответствии с п. “о”
настоящей статьи судоустройства, прокуратуры, а также законодательства
по ряду отраслей российского права связано с необходимостью создания
единого правового пространства, прежде всего в сфере уголовно – правовых
и гражданско – правовых отношений. На это же направлено предусмотренное
Конституцией существование в Российской Федерации только федеральной
судебной системы, а также единой централизованной Прокуратуры Российской
Федерации (ст. 118 и 129).
Исходя из того, что в стране существует единая судебная и прокурорская
система, естественно отнесение к ведению Федерации уголовного, уголовно
– процессуального и уголовно – исполнительного законодательства, а также
гражданского, гражданско – процессуального и арбитражно –
процессуального законодательства. Это же относится и к правовому
регулированию интеллектуальной собственности.
Названное в п. “п” и отнесенное к ведению Федерации коллизионное право
охватывает правовые нормы, регулирующие разрешение коллизий между
законами как Федерации, так и ее субъектов, а также определяющие порядок
разрешения конфликтов на договорной основе. В ст. 85 Конституции
определено, что Президент Российской Федерации может использовать
согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, а также между органами последних.
В этой же статье указано, что в случае недостижения согласованного
решения Президент вправе передать разрешение спора на рассмотрение
соответствующего суда. Это дает основание считать, что применение норм
коллизионного права ограничивается стадией досудебного рассмотрения
споров.
Пункт “р” ст. 71 относит к ведению Федерации установление общих для всей
страны стандартов и эталонов, а также организацию и ведение
метеорологической службы и официальной статистики. Надо отметить, что
наша страна все больше приближается к общепринятым в международном
масштабе стандартам и эталонам.
Установление общефедеральных государственных наград и почетных званий
(п. “с” ст. 71) дает возможность органам Российской Федерации отмечать
заслуги граждан перед страной в целом. Это не исключает возможности
установления наград и почетных званий субъектами Федерации.
Поскольку Российская Федерация осуществляет важные функции, реализация
которых направлена на укрепление единства нашей страны, защиту прав и
интересов проживающих в ней, а также на развитие страны в целом и
поднятие условий жизни каждого человека и гражданина, наша страна,
естественно, нуждается в наличии государственной службы. Пункт “т”
предусматривает создание федеральной государственной службы –
профессиональной деятельности по обеспечению полномочий федеральных
государственных органов. Естественно, что наряду с федеральной
государственной службой в каждом субъекте Федерации существует
собственная государственная служба. Поскольку деятельность всех этих
служб должна быть направлена на реализацию единых целей, следует
заметить, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов
в соответствии с п. “н” ст. 72 отнесено установление общих принципов
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления. Некоторые из этих общих принципов закреплены в самой
Конституции. Так, в ст. 32 Конституции установлено, что все граждане
имеют право участвовать в управлении делами государства, а также имеют
равный доступ к государственной службе.
В июле 1995 г. вступил в силу Федеральный закон “Об основах
государственной службы Российской Федерации” (N 119-ФЗ), устанавливающий
правовые основы организации федеральной государственной службы и
государственной службы субъектов Российской Федерации, а также правового
положения государственных служащих.
Статья 72
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов,
законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов
Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных
меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной
безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными
и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической
культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства,
отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,
эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской
Федерации;
к) административное, административно – процессуальное, трудовое,
семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,
законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни
малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской
Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на
республики, края, области, города федерального значения, автономную
область, автономные округа.
Комментарий к статье 72
В ч. 1 этой статьи перечисляются предметы совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, т.е. те, в которых
Российская Федерация и ее субъекты совместно ответственны за состояние
дел. В этой сфере государственная деятельность в полной мере не может
осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами.
Однако из анализа текстов ст. 73 и ч. 2 ст. 76 Конституции следует, что
федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои
полномочия по предметам совместного ведения. Тем самым они определяют
сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.
Рассматривая содержание ч. 1 ст. 72, следует отметить особое значение п.
“а”, определяющего, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов
относится обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а
также иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции
Российской Федерации и федеральным законам. Такое соответствие правовых
актов субъектов Федерации правовым актам Федерации обеспечивает единство
Российской Федерации прежде всего тем, что гарантирует создание единого
для всей Федерации правового поля и тем самым равноправия граждан, вне
зависимости от места их проживания.
Эту же цель преследует отнесение к совместному ведению Федерации и ее
субъектов установления “общих принципов налогообложения и сборов в
Российской Федерации” и организации системы органов государственной
власти и местного самоуправления (п. “и” и “н” ч. 1 ст. 72).
Особо следует отметить, что к совместному ведению Федерации и ее
субъектов относятся также “защита прав и свобод человека и гражданина;
защита прав национальных меньшинств” (п. “б”).
Установление совместного ведения в этой сфере связано с тем, что защита
прав и свобод человека и гражданина в полной мере возможна только тогда,
когда в ней участвуют государственные органы федерального уровня и
субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления. Надо
учитывать также, что государственные органы субъектов Федерации ближе
всего стоят к специфическим нуждам населения, в том числе и к нуждам
национальных меньшинств и малочисленных народов. Подчас именно они могут
наиболее точно выбрать средства, которые неотложны и необходимы для
защиты прав населения, поддержания и развития национальных меньшинств и
малочисленных народов. Такие меры, разумеется, могут приниматься лишь в
строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека и
гражданина Российской Федерации.
Защита прав человека и гражданина – процесс многогранный. Поэтому к
совместному ведению Федерации и субъектов Федерации Конституция отнесла
также обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности.
Также к совместному ведению отнесены кадры судебных и правоохранительных
органов, прокуратура и нотариат.
Обеспечение прав человека и гражданина не может рассматриваться
изолированно от защиты общества и государства, от защиты общественных и
государственных институтов. Органы государства, общественные институты,
политические партии, благотворительные, культурные и иные общества
легитимны только тогда, когда их деятельность соответствует закону. С
тем чтобы обеспечить их легитимность, к совместному ведению Федерации и
ее субъектов отнесено “обеспечение законности, правопорядка и
общественной безопасности” (п. “б” ч. 1 ст. 72).
В данном случае под законностью имеется в виду принцип строгого и
неуклонного соблюдения Конституции Российской Федерации и изданных в
соответствии с ней законов, основанных на них правовых актов; под
правопорядком – основанные на законности общественные отношения; под
общественной безопасностью – основанная на ней же свобода деятельности
человека и гражданина и созданных им институтов.
Пункты “в” и “д” ч. 1 ст. 72 относят к совместному ведению Федерации и
ее субъектов вопросы владения, пользования и распоряжения землей,
недрами, водными и другими природными ресурсами, а также разграничение
государственной собственности. К этому надо добавить, что к совместному
же ведению отнесен в предшествующем пункте этой статьи режим пограничных
зон. Отнесение сказанного выше к совместному ведению обусловлено тем,
что все, связанное с территорией, с ее использованием и охраной,
напрямую затрагивает не только интересы каждого отдельного субъекта
Федерации, но и всей Федерации в целом. Что же касается п. “г” ч. 1 ст.
72 – “разграничение государственной собственности”, то надо иметь в
виду, что ст. 71 к ведению собственно Российской Федерации отнесена
федеральная государственная собственность, а также определены ее
основные объекты. В соответствии с п. “г” ч. 1 ст. 72 к совместному
ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено
лишь разграничение государственной собственности. Необходимость деления
государственной собственности на федеральную государственную
собственность и собственность субъектов Российской Федерации обусловлена
тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора между
Российской Федерацией и ее субъектами последние (не считая республик в
составе Российской Федерации) не имели возможности создать свою
собственность. Это существенно подрывало их самостоятельность в решении
даже тех вопросов, которые формально были отнесены к их ведению. Деление
собственности на федеральную и собственность субъектов Федерации весьма
сложно. При делении необходимо учитывать целый ряд обстоятельств – вклад
в создание этой собственности Федерации в целом, вклад в ее создание
конкретного субъекта Федерации, значение конкретного объекта
собственности для экономики Федерации и отдельного субъекта и т.п.
Поскольку Конституция Российской Федерации не устанавливает процедуры
определения собственника, споры об отнесении того или иного конкретного
объекта к собственности Федерации или ее конкретного субъекта возникали
неоднократно. Решение подобных споров составляет одну из функций
федерального коллизионного права, отнесенного, как следует из ст. 71, к
ведению Российской Федерации.
Важную группу вопросов, решаемых совместно Федерацией и ее субъектами,
составляет административное, административно – процессуальное, трудовое,
семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также
законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. “к” ч. 1 ст.
72), т.е. регулирование ряда отраслей законодательства, прежде всего
тех, которые непосредственно затрагивают жизненные повседневные интересы
человека и гражданина.
К совместному ведению, помимо указанного выше, относятся координация
международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской
Федерации, а также выполнение международных договоров Российской
Федерации (п. “о” ч. 1 ст. 72). Установление этой нормы объясняется тем,
что, с одной стороны, Россия – единое государство, определяющее
международные и внешнеэкономические отношения, что и закреплено в п. “к”
и “л” ст. 71, а с другой – субъекты Российской Федерации в соответствии
с действующей Конституцией имеют возможность осуществлять свои
международные и внешнеполитические связи, которые им необходимы и
выгодны, но которые вместе с тем должны способствовать реализации
общефедеральных интересов.
Таким образом, координация, осуществляемая Федерацией совместно с ее
субъектами, не ограничивает права последних, но направляет их
международные и внешнеэкономические связи в русло общих интересов.
Эти же цели преследует и конституционная норма, относящая к совместному
ведению и “выполнение международных договоров Российской Федерации”.
Часть 2 ст. 72 Конституции конкретизирует содержание гл. 1 “Основы
конституционного строя”, в которой (см. ч. 1 и 4 ст. 5) указано, что,
во-первых, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов и,
во-вторых, что во взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой
равноправны.
Эти правовые нормы характерны для российского конституционного права на
современном этапе его развития. Ведь до принятия 12 декабря 1993 г.
Конституции Российской Федерации Федеративный договор предусматривал
существенное различие в статусе трех групп субъектов Федерации, а именно
республик, краев и областей, автономии. Так, например, Федерация и
республики имели право совместно устанавливать общие принципы бюджетной
системы. Края, области в установлении этих принципов не участвовали. Не
имели они также права участвовать и в разграничении государственной
собственности на своих территориях на федеральную и собственность
соответствующего субъекта, хотя такое право республик было
зафиксировано. Дискриминация в отношении краев и областей была столь
очевидна, что Федеративный договор Федерации с ними уже в момент его
подписания был дополнен протоколом, несколько уравнивавшим права края и
области с правами республик.
Поскольку Федеративный договор не гарантировал субъектам Российской
Федерации равные права, он и не возлагал на субъекты Федерации и равной
ответственности субъектов Федерации за их действия. Не обеспечивая
субъектам Федерации равные права и не устанавливая для них равную же
ответственность перед их гражданами, Федеративный договор тем самым
узаконивал неравенство граждан России: полнота их прав и ответственность
за принимаемые ими решения ставились в прямую зависимость от их
проживания в республике, области и т.д.
Исходя из сказанного, принципиальное значение приобретает включение в
Конституцию нормы о том, что положения о совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации в равной мере
распространяются на всех субъектов Российской Федерации, а именно на
республики, края, области, города федерального значения, автономную
область, автономные округа.
Отмечая приведенные выше нововведения действующей российской
Конституции, следует учитывать, что в соответствии с ч. 1 Раздела
второго Конституции “Заключительные и переходные положения” в случае
несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений
Федеративного договора действуют положения Конституции Российской
Федерации.
Статья 73
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают
всей полнотой государственной власти.
Комментарий к статье 73
Для того чтобы определить полномочия каждого отдельного субъекта
Российской Федерации, следует обратиться к содержанию ст. 73
Конституции. В ней четко указывается, что вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации субъекты Российской Федерации (см. комментарий к ст. 71 и ч. 1
ст. 72) обладают всей полнотой государственной власти.
Эта констатация имеет принципиальное значение. Она означает, что в сферу
ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению
Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Иногда возникает вопрос, почему в Конституции не приведен перечень
предметов ведения исключительно субъекта Федерации, подобно тому, как
это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации.
Ответ в достаточной мере прост. Объем и разнообразие деятельности
субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить
все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически
невозможно. Более того, приведение такого списка не только не нужно, но
и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев
вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.
Конституция Российской Федерации не перечисляет полномочия субъектов
Федерации. Она лишь определяет предметы ведения Российской Федерации и
дает Федерации право определять свои полномочия по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов, оставляя за субъектами
право реализовать свои полномочия в сфере совместного ведения. Это
позволяет с необходимой для практической деятельности всех
государственных органов – федеральных и субъектов Федерации – точностью
определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации, что,
конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам
определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. В принципе, эти
споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие
которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. В случае же недостижения
согласованного решения Президент Российской Федерации может передать
разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Надо добавить,
что в соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации вправе решать и
Конституционный Суд Российской Федерации.
Статья 74
1. На территории Российской Федерации не допускается установление
таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для
свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
2. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в
соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения
безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных
ценностей.
Комментарий к статье 74
При толковании ч. 1 ст. 74 Конституции следует учитывать положения ч. 1
ст. 8 Конституции России, которыми закреплены единство экономического
пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств
на всей территории Федерации. В ч. 1 ст. 74 эта норма Конституции
конкретизируется применительно к федеративному устройству России. Именно
с целью укрепления федеративных основ российской государственности
Конституцией запрещено создание препятствий для свободного перемещения
товаров, услуг и финансовых средств на всей территории России.
Закрепление этой нормы во многом обусловлено тем, что в 1990 – 1992 гг.
в отдельных субъектах Федерации проявились тенденции сепаратизма в
экономической сфере, что негативно сказывалось на формировании единого
экономического пространства в России.
В истолковании ч. 1 комментируемой статьи важно отметить, что
Конституция не запрещает установления пошлин и сборов вообще. Полномочия
в сфере таможенного регулирования, в частности, относятся к ведению
Российской Федерации (см. п. “ж” ст. 71), а установление общих принципов
налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному
ведению Федерации и субъектов в ее составе (п. “и” ч. 1 ст. 72).
Конституция также предоставляет органам местного самоуправления право
устанавливать местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).
Таким образом, согласно ч. 1 ст. 74, запрещается устанавливать только те
пошлины и сборы, а также таможенные границы, которые препятствуют
свободному передвижению товаров, услуг и финансовых средств на всей
территории Федерации.
Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации
невозможно без свободного обмена товарами и финансовыми средствами,
воплощенными в нематериальной форме. Именно поэтому законодатель
упоминает в ч. 1 ст. 74 категорию “услуга”, представляющую собой
результат производительного труда в сфере экономической деятельности.
Следует отметить, что в данной статье под финансовыми средствами имеются
в виду не только денежные знаки, но и документы, подтверждающие
безналичное перемещение денежных средств. Последние представляют собой
важнейшую форму финансовых отношений в сфере банковской и иной
коммерческой деятельности.
Указанное в ч. 1 ст. 74 понятие “таможенная граница” тесно связано с
понятием “таможенная территория”, закрепленным ст. 3 Таможенного кодекса
Российской Федерации, принятого 18 июня 1993 г. Таможенную территорию
Российской Федерации в соответствии с кодексом составляют сухопутная
территория Российской Федерации, территориальные и внутренние воды и
воздушное пространство над ними.
Таможенная территория Российской Федерации включает в себя также
находящиеся в морской исключительной экономической зоне Российской
Федерации искусственные острова, установки и сооружения, над которыми
Российская Федерация обладает исключительной юрисдикцией в отношении
таможенного дела.
Исходя из этого, на территории Российской Федерации могут находиться
свободные таможенные зоны и свободные склады, находящиеся вне таможенной
территории Российской Федерации. Таможенная граница в соответствии с
Таможенным кодексом определяет пределы таможенной территории Российской
Федерации. Она может также проходить по периметру свободных таможенных
зон и свободных складов.
Установление иных таможенных границ на территории Российской Федерации,
как указано в Конституции, не допускается.
Часть 2 ст. 74 Конституции предусматривает возможность ограничения
перемещения товаров и услуг (но не финансовых средств) на территории
Российской Федерации. Эти ограничения могут вводиться в соответствии с
федеральным законом и лишь если это необходимо для обеспечения
безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных
ценностей. Поскольку перечень этих оснований приведен в Конституции, он
не может быть расширен.
Часть 2 ст. 74 следует рассматривать в связи с ч. 3 ст. 55 Конституции.
В последней установлена возможность ограничения прав и свобод человека в
той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Часть 2 ст. 74 предусматривает в основном идентичные правовые основания
для ограничения перемещения товаров и услуг. В соответствии с ней такие
ограничения возможны, “если это необходимо для обеспечения безопасности,
защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей”.
Целесообразность и необходимость ограничения перемещения товаров и услуг
могут быть обусловлены экстремальными ситуациями, требующими введения
особых методов правового регулирования. К ним относятся стихийные
бедствия, вызванные объективными (природными) или субъективными
факторами; различные природные бедствия (землетрясения, наводнения и
др.) и чрезвычайные ситуации, обусловленные вмешательством человека,
например эпидемии и эпизоотии, превышение радиационного фона вследствие
тех или иных нарушений функционирования системы атомной энергетики.
Закрепление в ч. 2 ст. 74 принципа свободного перемещения товаров, услуг
и финансовых средств в пределах единого экономического пространства
Российской Федерации непосредственно связано с регламентацией некоторых
конституционных прав и свобод человека, прежде всего права частной
собственности. В данном случае перемещение товаров, услуг и финансовых
средств следует рассматривать как метод реализации права собственности в
полном объеме либо отдельных правомочий собственника – права владения,
пользования и распоряжения.
Таким образом, ограничения, установленные ч. 2 ст. 74, следует
расценивать как превентивную меру, содействующую защите прав и свобод
человека и гражданина и общегосударственных интересов.
Статья 75
1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная
эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской
Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не
допускаются.
2. Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция
Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет
независимо от других органов государственной власти.
3. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы
налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются
федеральным законом.
4. Государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным
законом, и размещаются на добровольной основе.
Комментарий к статье 75
Содержание этой статьи направлено на регулирование ряда важнейших
вопросов денежно – финансовой системы в Российской Федерации.
В ч. 1 данной статьи установлено, что денежной единицей в Российской
Федерации является рубль, право эмиссии которого, т.е. право выпуска
денежных средств в обращение, принадлежит только Центральному банку
Российской Федерации.
Это положение ст. 75 следует рассматривать в связи с п. “ж” ст. 71
Конституции, которым денежная эмиссия отнесена к ведению Российской
Федерации. Как представляется, понятие денежной эмиссии включает не
только выпуск денежных знаков, но и установление объема находящихся в
обороте денег.
В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации рубль
является законным платежным средством, обязательным к приему по
нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации.
Поскольку рубль – официальная денежная единица, все расчеты и платежи в
государстве проводятся только либо в рублях, либо с применением рубля в
качестве единого денежного эквивалента. Именно таким образом оценивается
стоимость товаров и услуг, взимаются налоги и сборы, проводятся расчеты
при составлении бюджетов Российской Федерации, ее субъектов, органов
местного самоуправления.
Прием платежей на территории Российской Федерации осуществляется путем
как наличных, так и безналичных расчетов, выраженных в рублях. В период
стабилизации российской экономики указами Президента Российской
Федерации, например Указом от 14 июня 1992 г. “О дополнительных мерах по
ограничению налично – денежного обращения”, постановлениями
Правительства Российской Федерации и изданными в соответствии с ними
актами Центрального банка Российской Федерации установлены некоторые
ограничения на расчеты юридических лиц наличными деньгами.
Случаи, порядок и условия использования иностранной валюты на территории
Российской Федерации определяются законом или в установленном им
порядке. Закон о валютном регулировании в Российской Федерации был
принят в 1992 г.
Существенное значение для стабилизации денежной системы, как и
экономической ситуации в стране в целом, имеет указание в п. 1
комментируемой статьи о недопустимости в Российской Федерации введения и
эмиссии каких-либо других денег, кроме рубля. Это определяет не только
особое значение Центрального банка Российской Федерации в банковской
системе страны, но и полномочия государственных банков, созданных в ряде
субъектов Российской Федерации, поскольку последние лишены права выпуска
любых своего рода “местных” денег. Естественно, что является
противозаконным и выпуск каких-либо знаков оплаты, выполняющих функцию
денег, любыми другими организациями.
В ч. 2 ст. 75 Конституции установлено, что основной функцией
Центрального банка Российской Федерации являются защита и обеспечение
устойчивости рубля, что достигается целой совокупностью мер. Среди них
следует особо обратить внимание на то, что Центральному банку Российской
Федерации принадлежит право регулировать объем находящейся в обращении в
нашей стране денежной массы, что способствует поддержанию покупательной
способности рубля. Регулирование достигается чаще всего установлением
Центральным банком учетных ставок при выдаче кредитов, определением
валютных и рублевых нормативов для коммерческих банков и установлением в
них минимума обязательных резервов. Закон “О банках и банковской
деятельности в РСФСР”, регулирующий банковскую деятельность, действует в
редакции 1996 г.
——————————–
РГ. 1996. 10 февр.
Средством обеспечения курса рубля является также регулирование отношения
рубля к иностранной валюте. Для этого Центральный банк Российской
Федерации использует в необходимых случаях свои резервы иностранной
валюты на межбанковских торгах, а также обеспечивает так называемый
“валютный коридор”, т.е. гарантирует допустимые пределы колебания курса
иностранной валюты по отношению к рублю. Официальный курс иностранных
валют, выраженный в рублях, еженедельно публикуется Центральным банком
Российской Федерации в печати и официальных изданиях.
Защита рубля обеспечивается и такими мерами, как выпуск денежных купюр,
обладающих “средствами защиты”, т.е. признаками, позволяющими избежать
их подделки фальшивомонетчиками. Средством защиты рубля является
установление признаков платежности денежных знаков, а также изъятие из
обращения поврежденных и ветхих денежных купюр и пр.
Следует подчеркнуть, что в соответствии с Конституцией Центральный банк
Российской Федерации осуществляет свою основную функцию – защиту и
обеспечение устойчивости рубля – независимо от других органов
государственной власти. Это означает, что оперативная деятельность
Центрального банка Российской Федерации осуществляется им самостоятельно
и вмешательство в нее других государственных органов недопустимо.
Закон “О Центральном банке РСФСР (Банке России)” был издан в 1990 г. и
действует в редакции 1995 г. (27 декабря 1995 г., N 210-ФЗ).
Надо обратить внимание на то, что в целях гарантии независимости
Центрального банка Российской Федерации Конституция установила весьма
сложный порядок назначения на должность и освобождения от должности
Председателя Центрального банка. В соответствии с п. “г” ст. 83
кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка
в Государственную Думу представляет Президент Российской Федерации. Он
же ставит перед Государственной Думой и вопрос об освобождении
Председателя Центрального банка от должности. Само же назначение на
должность и освобождение от должности производятся Государственной Думой
(п. “в” ст. 103 Конституции).
Часть 3 ст. 75 Конституции, в соответствии с которой система налогов,
взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и
сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом,
следует рассматривать с учетом п. “ж” и “з” ст. 71 и п. “и” ч. 1 ст. 72
Конституции Российской Федерации. В них указано, что общие принципы
налогообложения и сборов в Российской Федерации относятся к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов. Что же касается
установления основ федеральной политики и федеральных программ в области
экономического развития Российской Федерации и установления финансового
регулирования, то они отнесены Конституцией к ведению Российской
Федерации.
Некоторые исследователи отмечают, что такое распределение в Конституции
предметов ведения ограничивает возможность разграничения предметов
ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере
налогообложения и сборов, а также возможность их разграничения
посредством договоров, предусмотренных в ч. 3 ст. 11 Конституции. С этим
едва ли можно согласиться, поскольку общие принципы налогообложения и
сборов Российской Федерации отнесены как раз к совместному ведению
Федерации и ее субъектов. Следовательно, федеральный закон может
предусмотреть, что определенные элементы налогов и сборов могут
распределяться между Федерацией и субъектами на основе договоров между
ними.
Часть 4 комментируемой статьи посвящена государственным займам. Они
могут выпускаться как Российской Федерацией, так и субъектами Российской
Федерации и представляют собой разновидность кредитных отношений, в
которых, с одной стороны, государство (Российская Федерация или субъект
Российской Федерации), а с другой стороны, физические и юридические лица
взаимно принимают на себя обязательства. Государство, равно как и другие
участники отношений по займу, должно выполнять принятые на себя
обязательства в соответствии с требованиями гл. 23 “Обеспечение
исполнения обязательств” Гражданского кодекса Российской Федерации.
Как правило, займы выпускаются на определенный срок и под установленные
проценты. Важно отметить, что государственные займы, в том числе и займы
субъектов Федерации, выпускаются в порядке, определяемом федеральным
законом.
В тексте ч. 4 ст. 75 специально обусловливается также, что
государственные займы размещаются на добровольной основе, что означает
запрещение органам государства в какой бы то ни было форме обязывать
заимодавцев приобретать заемные обязательства.
Статья 76
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на
всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным
законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края,
области, города федерального значения, автономная область и автономные
округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие
законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в
соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае
противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в
Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным
правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с
частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт
субъекта Российской Федерации.
Комментарий к статье 76
Эта статья Конституции устанавливает порядок и пределы действия
федеральных законов, их основные виды и соотношение между собой (ч. 1 и
3 ст. 76), а также регламентирует взаимодействие федеральных законов, с
одной стороны, и законодательных и иных актов субъектов Российской
Федерации – с другой (ч. 1 – 2, 4 – 6 ст. 76).
При применении положений данной статьи необходимо учитывать другие
положения Конституции – о федеральных законах, законодательстве и иных
актах субъектов Федерации (ст. 4, 15, 108); о составе Российской
Федерации, ее государственной целостности, об иных принципах
федеративного устройства (ст. 5, ч. 2 ст. 65, ст. 67 – 69); о статусе
субъектов Российской Федерации (ст. 5, 66); о предметах ведения
Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 – 73).
Следует учитывать также положения Федеративного договора, т.е. Договоров
о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, заключенных
31 марта 1992 г., и договоров, заключенных позднее по данным вопросам
между Российской Федерацией и отдельными субъектами Федерации (например,
с Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской и Калининградской
областями). Положения таких договоров не могут противоречить положениям
Конституции Российской Федерации.
Часть 1 ст. 76 Конституции устанавливает пределы действия федеральных
конституционных законов и федеральных законов, которые издаются по
предметам ведения Российской Федерации. Речь идет, таким образом, о той
группе законов России, которые издаются только (исключительно)
Федеральным Собранием Российской Федерации, по предметам ведения,
указанным в ст. 71 Конституции. Субъекты Федерации не вправе
устанавливать по этим вопросам самостоятельное регулирование.
В ч. 1 ст. 76 сказано, что все такие законы имеют прямое действие на
всей территории Российской Федерации. Такое указание является важной
гарантией единообразного действия и применения федеральных законов на
территории всех субъектов Российской Федерации.
Прямое действие федеральных законов не исключает принятия подзаконных
актов по данному кругу вопросов. Это могут быть акты Правительства
Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Однако
подзаконные акты, во-первых, не могут выходить за рамки установленных
федеральными законами норм. А во-вторых, принятие подзаконных актов ни в
коей мере не отменяет действия норм федеральных законов, на которые
суды, другие органы государства и местного самоуправления вправе (и
обязаны) ссылаться в обоснование своих решений, а стороны судебного или
административного разбирательства (граждане, их объединения и другие
юридические лица) вправе апеллировать к нормам закона и имеют
возможность оспаривать те или иные подзаконные нормы перед
соответствующими инстанциями. Прямое действие норм федеральных законов
порождает также соответствующие им юридические последствия и в случае,
если подзаконные нормы не установлены.
Статья 76 Конституции содержит также важные, новые для российской
Конституции положения о взаимоотношении федеральных конституционных
законов и федеральных законов. В ч. 1 данной статьи установлено, что по
предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на
всей территории Российской Федерации. В ч. 3 той же статьи закрепляется
соотношение между обоими названными в ч. 1 ст. 76 федеральными законами:
федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным
законам. Иначе говоря, федеральные конституционные законы имеют большую
юридическую силу, чем иные федеральные законы. Данное правило является
новым в конституционном праве Российской Федерации, и его соблюдению
следует уделить особое внимание в правоприменительной практике.
Особенности принятия конституционных законов, а также круг законов,
относимых к числу конституционных, установлены ст. 108 Конституции (см.
комментарий к данной статье).
Следует, однако, иметь в виду, что термин “федеральные законы”
употребляется в Конституции не только в смысле “закона, не имеющего
юридической силы конституционного”, но и в обобщенном значении,
охватывающем все федеральные законы (см. комментарий к ч. 4, а также ст.
90, 98, ч. 1 ст. 105, ч. 1 и 3 ст. 115, ч. 1 ст. 120, ст. 133 и другие
статьи Конституции).
Часть 2 ст. 76 Конституции устанавливает, что по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы
и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Федерации. Здесь важно иметь в виду именно слова
“принимаемые в соответствии с ними”, поскольку только при соблюдении
этого условия законы или иные акты республик и иных субъектов Федерации
будут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными
органами, организациями и гражданами (см. ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 15).
Часть 4 ст. 76 Конституции устанавливает важное конституционное право
республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной
области и автономных округов осуществлять собственное правовое
регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых
актов. Такое собственное правовое регулирование может устанавливаться
вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с
субъектами Федерации. По предметам ведения Российской Федерации,
предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы,
поэтому собственное правовое регулирование субъектами Федерации
исключается.
Что же касается предметов совместного ведения (ст. 72 Конституции), то
уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации
практически возможно только при издании отраслевых и иных законов
Российской Федерации, в частности кодексов и иных федеральных законов в
области трудового, земельного, административного и многих других
отраслей законодательства и комплексных массивов правового регулирования
(в области охраны окружающей природной среды и здоровья граждан,
культуры, образования и т.п.).
Некоторые уточнения вносились по вопросам пределов собственного
регулирования субъектов Федерации также и Федеративным договором (п. 2
ст. 11 всех видов договоров). Однако в договорах, заключенных между
Федерацией, с одной стороны, и республиками, а также с краями, областями
и городами федерального значения – с другой, было предусмотрено издание
Федерацией только Основ законодательства по предметам совместного
ведения. Новая Конституция 1993 г. в ч. 2 ст. 76 предусматривает издание
по всем вопросам совместного ведения федеральных законов. К ним могут
относиться как ранее изданные Основы законодательства Российской
Федерации (например, об охране здоровья граждан, о культуре), так и
кодексы, иные законы. На федеральные законы, а не только на основы
законодательства указывает и ч. 5 и 6 ст. 76 (см. об этом далее).
Поэтому указанные выше положения Федеративного договора в настоящее
время не действуют, поскольку согласно ч. 1 раздела второго
“Заключительные и переходные положения” Конституции действует норма ч. 2
ст. 76, предусматривающая издание федеральных законов любого содержания
по предметам совместного ведения. В настоящее время термин “основы
законодательства”, воспринятый до принятия новой Конституции по аналогии
с практикой бывшего союзного законодательства, постепенно уходит в
прошлое, а законы Российской Федерации уже в своем заголовке содержат
указание на “основы” или “основные принципы” федерального закона,
оставляя простор для правового регулирования в конкретных нормах
федерального закона (см., например, Федеральные законы “Об основах
государственной службы в Российской Федерации”, “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации”). Поэтому
коллизия п. 2 ст. 11 названных договоров с действующей Конституцией в
перспективе может утратить свое значение.
Часть 5 ст. 76 устанавливает гарантии и пределы действия и применения
федеральных законов, изданных по предметам ведения Российской Федерации
и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч. 1 и 2 ст. 76). По
данным предметам ведения законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а в
случае противоречия между федеральным законом и “иным актом, изданным в
Российской Федерации, действует федеральный закон”. Тем самым установлен
прямой приоритет федеральных законов, принятых в соответствии с ч. 1 и 2
ст. 76 Конституции.
Из данного положения вытекают два практических последствия:
– любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе
Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по
предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного
ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как,
согласно Конституции, действует федеральный закон;
– приоритет федерального закона относится также и ко всем иным
нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации, – актам
федеральных органов – Правительства, федеральных министерств,
государственных комитетов и иных ведомств, поскольку они также “изданы в
Российской Федерации”.
Из данной формулы вытекает также то, что приоритет федерального закона
распространяется и на указы Президента Российской Федерации, поскольку
его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции Российской
Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции).
Часть 6 ст. 76 устанавливает важную гарантию приоритета нормативного
правового акта субъекта Федерации в случае противоречия между
федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской
Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 этой же статьи. Это означает,
что при наличии такого противоречия действует нормативный правовой акт
субъекта Российской Федерации.
Такого ясного признания приоритета не только законов, но и иных актов
(например, уставов) субъектов Федерации не содержалось в текстах прежних
Конституций РСФСР и России. Признание приоритета актов субъектов
Федерации по вопросам их собственного регулирования полностью
соответствует ст. 73 Конституции и юридически гарантирует то положение,
что субъекты Федерации вне пределов, указанных в данной статье,
“обладают всей полнотой государственной власти”.
Разумеется, и по этим вопросам возможны споры в Конституционном Суде
Российской Федерации, однако такие споры могут разрешаться только с
сохранением приоритета действия нормативного акта субъекта Федерации,
изданного в соответствии с п. 4 ст. 76 Конституции.
Во всех частях ст. 76 речь идет о порядке разрешения противоречий между
федеральными законами и нормативными правовыми актами. Это, однако, не
означает, что законам могут противоречить соответствующие ненормативные
акты, в частности акты о назначении либо смещении должностных лиц,
изданные с нарушением федерального закона, имеющего приоритет по
вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, либо закона
субъекта Федерации по вопросам, отнесенным к его полному ведению в
соответствии со ст. 73 и ч. 4 ст. 76 Конституции.
Индивидуальные правовые акты должны соответствовать нормативным, а если
федеральный закон имеет приоритет перед тем или иным нормативным актом,
то закону не может противоречить и соответствующий индивидуальный либо
иной ненормативный акт. В случае его расхождения с законом действует
именно закон.
Статья 77
1. Система органов государственной власти республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов
устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и
общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом.
2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти
и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Комментарий к статье 77
Настоящая статья Конституции закрепляет новый подход к образованию
системы органов государственной власти в субъектах Федерации.
Федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное
усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием
соответствия системы их органов государственной власти основам
конституционного строя Российской Федерации и общим принципам
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленным федеральным законодательством. Следовательно,
такие основы конституционного строя, как республиканская форма
правления, верховенство права и закона, разделение властей на
законодательную, исполнительную и судебную, имеют определяющее значение
для организации представительных и исполнительных органов
государственной власти.
Ни один субъект Федерации не может сформировать систему государственных
органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов
конституционного строя был нарушен. Так, принцип федерализма
применительно к системе органов исполнительной власти получает выражение
в их соподчиненности; принцип верховенства права и закона – в
безусловном соответствии всех издаваемых в субъектах Федерации
нормативных правовых актов федеральной Конституции, федеральным
конституционным законам, федеральным законам, актам Президента и
Правительства Российской Федерации. В противном случае возможно
опротестование этих фактов в Конституционном Суде Российской Федерации.
Для уяснения смысла комментируемой статьи необходимо обратиться к ст. 5
гл. 1 Конституции, которая закрепляет принципы единства системы
государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов.
До принятия Федерального закона “Об общих принципах организации
государственной власти в Российской Федерации” эти проблемы регулируются
Указами Президента “Об основных началах организации государственной
власти в субъектах Российской Федерации” от 22 октября 1993 г. и “О
действии законодательства об органах государственной власти краев,
областей, городов федерального значения, автономной области, автономных
округов Российской Федерации” от 22 декабря 1993 г.
——————————–
САПП. 1993. N 43. Ст. 4089; N 52. Ст. 5072.
САПП. 1993. N 52. Ст. 5072.
Система представительных и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации определяется федеральной Конституцией,
конституциями республик, уставами (основными законами) краев, областей,
городов федерального значения, автономных образований. Во всех
республиканских конституциях, уставах краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов имеются
главы или разделы, посвященные организации государственной власти.
Республиканские конституции, уставы краев, областей закрепляют и такие
общие принципы, как выборность, учредительный характер представительных
органов государственной власти, соподчиненность системы органов
исполнительной власти, разделение властей.
Так, Устав (Основной Закон) Ставропольского края закрепляет разделение
государственной власти в Ставропольском крае на представительную
(законодательную), исполнительную и судебную. Органы законодательной,
исполнительной и судебной власти самостоятельны. Законодательную власть
в Ставропольском крае осуществляет население Ставропольского края
непосредственно путем референдума и Государственная Дума Ставропольского
края; исполнительную власть – губернатор Ставропольского края и
возглавляемое им Правительство; судебную власть – суды Ставропольского
края, входящие в судебную систему Российской Федерации. Статья 8 Устава
Ставропольского края устанавливает, что разграничение компетенции между
Государственной Думой, губернатором и Правительством Ставропольского
края производится в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, Уставом и законами Ставропольского края.
Процессы реформирования системы органов государственной власти в
субъектах Российской Федерации отражают тенденцию усиления роли
единоличной власти – главы государства (Президента) в республиках,
губернатора (мэра) в краях, областях, городах федерального значения,
автономной области, автономных округах при сохранении достаточно
авторитетного представительного (законодательного) органа.
Пост Президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Ингушетии, Кабардино –
Балкарской Республике, Калмыкии, Коми, Саха (Якутии), Северной Осетии –
Алании, Татарстане, Тыве, Чувашской Республике и др. Если в Татарстане
Президент является главой государства, то в Кабардино – Балкарской
Республике и Республике Саха (Якутии) – высшим должностным лицом и
главой исполнительной власти; в Калмыкии – главой государства, высшим
должностным лицом и главой исполнительной власти. Специфика системы
исполнительной власти в Дагестане заключается в том, что здесь нет
единоличного Президента. Функции главы государства выполняет
коллегиальный орган – Государственный Совет, который возглавляет
вертикаль исполнительной власти и обеспечивает взаимодействие органов
государственной власти всех уровней. Государственный Совет Дагестана
состоит из 14 человек и формируется не парламентом, а Конституционным
Собранием Республики.
Президент – высшее должностное лицо в республиках – избирается, как
правило, непосредственно народом всеобщими, прямыми выборами при тайном
голосовании. В то же время глава Республики Коми избирается не
гражданами, а представительным органом – Государственным Советом. Одно и
то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд. Кандидаты
на должность Президента республики выдвигаются политическими партиями,
общественными объединениями, массовыми движениями, трудовыми
коллективами и группами избирателей. Число кандидатов на пост Президента
не ограничивается. В поддержку выдвинутого кандидата должны быть собраны
подписи избирателей. При этом подписи, собранные различными
инициативными группами в поддержку одного кандидата, не суммируются.
К кандидату в Президенты предъявляются определенные требования. Он
должен быть гражданином республики [в Саха (Якутии)] – гражданином по
рождению; постоянно проживать в республике до начала выборов не менее 10
лет (Кабардино – Балкарская Республика, Коми), 15 лет [Саха (Якутия)]; в
Карелии – не менее 7 лет до выборов или 10 лет после достижения
совершеннолетия; быть в возрасте от 35 до 40 лет; свободно владеть
государственными языками республики (в Карелии такой оговорки нет);
обладать избирательным правом.
При вступлении в должность Президент приносит присягу в парламенте.
Президент не может быть депутатом парламента и иных представительных
органов в республике, занимать должности в государственных органах,
общественных объединениях, коммерческих организациях. Он не имеет права
одновременно заниматься предпринимательской деятельностью. На время
выполнения своих полномочий Президент приостанавливает членство в
политических партиях и иных общественно – политических организациях.
Республиканские конституции подробно регламентируют полномочия
Президента.
Президент не подотчетен парламенту. Однако парламент большинством
голосов от общего числа депутатского корпуса вправе потребовать от
Президента внеочередного доклада на сессии.
Допускается досрочное прекращение полномочий Президента в случае
добровольной отставки, отрешения от должности, стойкой неспособности по
состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.
Высшим должностным лицом края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа является глава администрации. Он
руководит органами исполнительной власти соответствующего региона.
В системе разделения властей законодательные (представительные) органы
субъектов Федерации занимают особое место. Они выступают как выразители
интересов народа, т.е. всей совокупности граждан, проживающих на
территории субъекта Федерации. Народ уполномочивает выборный орган
осуществлять от его имени законодательную власть через выборных
представителей – депутатов.
Законодательными органами государственной власти республик в составе
Российской Федерации являются парламенты. В разных республиках они
называются по-разному: Народное Собрание (Дагестан, Карачаево –
Черкесская Республика); Народное Собрание – Парламент (Республика
Ингушетия); Государственное Собрание (Башкортостан, Марий Эл, Мордовия);
Государственное Собрание – Эл Куралтай (Республика Алтай);
Государственное Собрание – Ил Тумэн [Республика Саха (Якутия)];
Законодательное Собрание (Карелия); Народный Хурал (Бурятия); Народный
Хурал (Парламент) (Калмыкия); Верховный Хурал (Парламент) Тывы;
Государственный Совет (Коми, Татарстан, Удмуртская и Чувашская
Республики); Парламент (Северная Осетия – Алания, Кабардино – Балкарская
Республика); Государственный Совет – Хасе Адыгеи; Верховный Совет
(Хакасия, Чеченская Республика).
В Тыве наряду с Верховным Хуралом (Парламентом) создается специфический
надпарламентский представительный орган – Великий Хурал – съезд народа
Республики. Он является органом всенародного волеизъявления и наделяется
исключительным правом принимать изменения и дополнения в Конституцию
Республики. По иным вопросам, а также по предметам ведения
республиканских органов государственной власти и управления Великий
Хурал Тывы принимает рекомендательные акты.
Большинство республиканских парламентов избираются сроком на 4 – 5 лет.
Численный состав республиканских парламентов определяется по-разному.
Так, Государственный Совет Татарстана состоит из 250 депутатов;
Государственное Собрание Башкортостана – из 184 депутатов; Народное
Собрание Дагестана – из 121 депутата; Парламент Северной Осетии – Алании
– из 75 депутатов; Народный Хурал Бурятии – из 65 депутатов; Верховный
Хурал (Парламент) Тывы – из 32 депутатов.
Республиканские конституции предусматривают право Президента досрочно
распускать парламент. В то же время в Карелии Председатель Правительства
не вправе распускать либо приостанавливать деятельность Законодательного
Собрания Республики. Он может назначить референдум по вопросу о роспуске
парламента. Если референдум даст отрицательный результат, Председатель
Правительства считается отрешенным от должности.
Республиканские конституции и специальные законы (например, Закон
Республики Алтай “О Государственном Собрании – Эл Курултае Республики
Алтай” от 2 февраля 1994 г.; Закон Карачаево – Черкесской Республики “О
Народном Собрании Карачаево – Черкесской Республики” от 5 февраля 1994
г.) подробно регламентируют внутреннюю структуру, порядок деятельности и
компетенцию республиканских парламентов.
Парламенты стали постоянно действующими органами государственной власти
с четко определенной компетенцией. Большинство республиканских
парламентов являются однопалатными органами. В то же время в ряде
республик учреждена двухпалатная структура парламента. Это
Государственное Собрание Башкортостана; Законодательное Собрание
Карелии; Парламент Кабардино – Балкарской Республики; Государственное
Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутии).
Регламенты республиканских парламентов определяют полномочия внутренних
руководящих органов, постоянных комиссий (комитетов), депутатских
фракций (групп), законодательную процедуру, порядок опубликования актов
парламента.
Система законодательных (представительных) органов в краях, областях,
городах федерального значения, автономной области и автономных округах
строится в соответствии с уставами этих образований .
——————————–
См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М.,
Издание Государственной Думы, 1993; Устав города Москвы, принятый
Московской городской Думой 28 июня 1995 г., и др.
Законодательными органами государственной власти краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов
являются выборные представительные органы: Государственная Дума
Ставропольского края, Ямало – Ненецкого автономного округа; Московская
городская Дума; Воронежская, Костромская, Курская, Магаданская,
Сахалинская областные думы; Городское Собрание Санкт – Петербурга;
Законодательное Собрание Алтайского края, Владимирской, Нижегородской и
Иркутской областей, Еврейской автономной области; Собрание депутатов
Липецкой, Псковской областей; Законодательный Суглан Эвенкийского
автономного округа и др.
Важное значение в формировании системы законодательных
(представительных) органов регионального уровня имеют Положение об
основных началах организации и деятельности органов государственной
власти краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной
конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской
Федерации от 22 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями ;
законодательные акты субъектов Федерации, определяющие статус их
законодательных (представительных) органов государственной власти.
——————————–
САПП. 1993. N 43. Ст. 4089; N 52. Ст. 5072.
Для системы представительных и исполнительных органов государственной
власти субъектов Федерации общеобязательным принципом является признание
верховенства федеральной Конституции и федеральных законов, актов
Президента и Правительства Российской Федерации.
В единой системе исполнительной власти важное значение имеют
исполнительные органы государственной власти субъектов Российской
Федерации – это республиканские правительства, министерства, ведомства,
государственные комитеты; правительства и главы администраций
(губернаторы, мэры) краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов. Это, например, Кабинет Министров
Башкортостана, Татарстана; Кабинет Министров – Правительство Кабардино –
Балкарской Республики; Правительство Адыгеи, Бурятии, Дагестана,
Ингушетии, Саха (Якутии), Северной Осетии – Алании, Тывы; губернатор и
возглавляемая им администрация Иркутской области; губернатор и
правительство Ленинградской области; губернатор, правительство и иные
органы исполнительной власти Свердловской области и др.
Правительство является исполнительным и распорядительным органом
государственной власти. В Ингушетии, Башкортостане, Коми система
исполнительной власти возглавляется Президентом; в Дагестане –
Председателем Правительства. В Республике Коми высшим органом
исполнительной власти являются глава Республики и возглавляемое им
Правительство, в Саха (Якутии) – Президент. Специфика организации
исполнительной власти в Дагестане заключается в том, что Правительство
образуется коллегиальным главой государства – Государственным Советом с
согласия парламента – Народного Собрания. В Калмыкии не предусмотрено
создание правительства, структура органов исполнительной власти здесь
устанавливается Президентом. Он же назначает и освобождает от должности
министров, руководителей государственных комитетов и ведомств.
Республиканский парламент может выразить недоверие правительству и
потребовать от Президента отставки правительства в целом или отдельных
его членов. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным
Президентом республики.
Согласно Указу Президента Российской Федерации “О мерах по укреплению
единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” от 3
октября 1994 г. до принятия федеральных законов и законов субъектов
Федерации, определяющих принципы и порядок формирования органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, главы
исполнительной власти либо избирались прямым голосованием избирателей,
либо назначались Президентом по представлению Правительства России. В
связи с новым порядком формирования Совета Федерации Федерального
Собрания в соответствии с Законом “О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 5 декабря 1995
г. должность главы исполнительной власти субъекта Федерации
становится выборной.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2598.
РГ. 1995. 8 дек.
Часть 2 комментируемой статьи закрепляет единство системы федеральных
исполнительных органов власти и органов исполнительной власти субъектов
Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного
ведения Федерации и ее субъектов. Высшие должностные лица республик и
главы администраций других субъектов Федерации входят в единую систему
исполнительной власти Российской Федерации. Особенно тесное
взаимодействие органов исполнительной власти всех уровней необходимо при
осуществлении полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее
субъектов, а равно полномочий, переданных в порядке делегирования
федеральным органам исполнительной власти органами исполнительной власти
субъектов Федерации и наоборот.
Главы республиканских правительств и главы администраций областей,
краев, городов федерального значения, автономной области, автономных
округов подчиняются Президенту и Правительству Российской Федерации по
предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного
ведения Федерации и ее субъектов. В то же время главы республиканских и
региональных органов исполнительной власти действуют самостоятельно в
пределах своей компетенции, если это не противоречит Конституции России,
федеральным конституционным законам, федеральным законам и законам
субъектов Федерации.
По вопросам ведения Федерации и в целях обеспечения государственного
единства Правительство России координирует деятельность правительств
республик и администраций других субъектов Федерации.
Центральные органы исполнительной власти Российской Федерации не вправе
вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти
субъектов Федерации по предметам их исключительных полномочий.
В сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также при
осуществлении делегированных полномочий главы органов исполнительной
власти республик и других субъектов Федерации вправе вносить предложения
по вопросам деятельности указанных органов на рассмотрение федерального
Правительства. При принятии решений по предметам совместного ведения и
по вопросам, затрагивающим интересы субъектов Федерации, должны
приниматься согласованные меры, а проекты правительственных актов
направляться исполнительным органам субъектов Федерации на
предварительное заключение.
На необходимость согласования федеральных правовых нормативных актов с
субъектами Федерации обращалось внимание в президентском Послании
Федеральному Собранию 1995 г. и Указе Президента Российской
Федерации “О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации при проведении конституционно – правовой реформы в
субъектах Российской Федерации” от 5 октября 1995 г. Этим Указом
субъектам Федерации предложено воздержаться от принятия нормативных
правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов
государственной власти до издания федерального закона об общих принципах
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.
——————————–
РГ. 1995. 17 февр.
СЗ РФ. 1995, N 41. Ст. 3875.
Контроль за осуществлением полномочий в сфере исключительного ведения
Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов,
равно как и полномочий, делегированных субъектам Федерации федеральными
органами исполнительной власти, осуществляется Президентом и
Председателем Правительства России.
Взаимодействие органов государственной власти Федерации и ее субъектов
невозможно без своевременного информирования Администрации Президента о
нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах Федерации.
Президент вправе отменять акты Правительства в случае их противоречия
Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам и
указам Президента.
Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Федерации и ее субъектов главы органов
исполнительной власти всех уровней действуют самостоятельно. Споры и
конфликты с федеральными органами государственной власти разрешаются с
использованием согласительных процедур, путем создания паритетных
комиссий или в судебном порядке.
Главы исполнительной власти республик и регионов имеют право
непосредственно обращаться к Президенту Российской Федерации,
Председателю и членам Правительства, руководителям федеральных органов
исполнительной власти.
Взаимодействие Президента с органами исполнительной власти субъектов
Федерации и полномочными представителями Президента в субъектах
Российской Федерации, органами местного самоуправления и
межрегиональными ассоциациями осуществляется через Управление
Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями,
а также Комиссию при Президенте Российской Федерации по взаимодействию
федеральных органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционной
реформы в субъектах Российской Федерации, образованную в соответствии с
Указом Президента Российской Федерации от 25 января 1996 г.
——————————–
РГ. 1996. 3 февр.
Для преодоления возникающих разногласий предусматривается механизм
урегулирования коллизий. Президенту предоставлено право разрешать споры
между центральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Федерации.
По предварительному заключению Государственно – правового управления
Администрации Президента Президент России может приостановить действие
актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае
противоречия их Конституции, федеральным конституционным законам,
федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации
или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина – до принятия
решения Конституционным Судом или Высшим Арбитражным Судом Российской
Федерации в соответствии с их компетенцией.
Отношения в исполнительной вертикали в условиях нового российского
федерализма не могут иметь жесткого двойного подчинения, характерного
для доперестроечного периода. В современных условиях взаимодействие в
системе исполнительной ветви власти имеют преимущественно координационно
– рекомендательный характер и направлены на обеспечение информационно –
справочными материалами, установление деловых контактов, договорных
соглашений. Единство в системе исполнительной вертикали обеспечивается
подзаконным характером этой ветви власти. Детально взаимодействие в
рамках исполнительной ветви власти должно быть решено будущим
федеральным законом о федеральных органах исполнительной власти.
Согласованию интересов в рамках исполнительной ветви власти способствует
взаимодействие представительств субъектов Федерации при Президенте и
Правительстве России, равно как и представительств Президента в краях,
областях, автономной области, автономной округе, городах федерального
значения.
Представитель субъекта Федерации имеет право выступать от имени
соответствующего субъекта перед Президентом, в Правительстве Российской
Федерации, федеральных министерствах и ведомствах. Так, согласно п. 17
ст. 95 Конституции Башкортостана, ст. 74 Конституции Бурятии, этих
представителей назначает и отзывает Президент.
В соответствии с Указом Президента от 10 июня 1994 г. “Об обеспечении
взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации” Правительство периодически информирует
Президента о своей работе, согласует с ним планы законопроектных работ,
проекты нормативных актов по вопросам, входящим в компетенцию Президента
или Правительства.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697.
Федеральное правительство в целях единства государственного управления
осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов
Федерации и глав местных администраций, обеспечивает осуществление
федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов
Федерации и ее субъектов, а также органов местной администрации. Органы
исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке
проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам
совместного ведения, по вопросам межрегионального значения и федеральных
государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов
исполнительной власти предложения по предметам федерального и
совместного ведения.
Федеральные органы исполнительной власти направляют для согласования
органам исполнительной власти субъектов Федерации проекты нормативных
правовых актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов
Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам
совместного ведения, а также по проблемам межтерриториального значения
направляют свои предложения федеральным органам исполнительной власти, а
также принимают к сведению сообщения об их рассмотрении.
Допускается взаимное делегирование полномочий органов исполнительной
власти Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст. 78 Конституции
федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти
субъектов Федерации могут передавать друг другу по взаимному согласию
часть своих полномочий.
Федеральные органы исполнительной власти не вправе вмешиваться в
исключительную компетенцию органов исполнительной власти субъектов
Федерации. На рассмотрение федеральных органов исполнительной власти не
могут быть внесены вопросы, отнесенные к ведению органов исполнительной
власти субъектов Федерации, за исключением случаев, когда эти полномочия
делегированы в установленном порядке.
Правительство Федерации информирует органы исполнительной власти
субъектов о подготавливаемых проектах своих постановлений, распоряжений
и привлекает представителей субъектов Федерации к подготовке конкретных
решений, затрагивающих их интересы. Органы исполнительной власти
субъектов Федерации вправе вносить в Правительство России встречные
проекты решений. Представителям исполнительной власти субъектов
Федерации предоставляется право знакомиться с подготовленными
документами. При выработке актов по предметам совместного ведения
Правительство Федерации учитывает предложения субъектов Федерации.
Правительственные проекты направляются субъектам Федерации на
ознакомление, поступившие от них предложения и замечания обобщаются.
Окончательный вариант проекта постановления федерального Правительства
снова направляется субъектам Федерации.
Одной из форм согласования интересов Федерации и ее субъектов можно
считать приостановление актов законодательных органов республик и других
субъектов Федерации органами государственной власти Федерации, а также
актов Федерации ее субъектами в случае нарушения исключительных
полномочий как Федерации, так и ее субъектов, равно как и их полномочий
в сфере совместного ведения. Споры между органами государственной власти
Федерации и ее субъектов решаются в соответствии с согласительными
процедурами урегулирования разногласий или в судебном порядке.
Законодательные и исполнительные органы государственной власти республик
и соответствующие органы других субъектов Федерации могут обжаловать
решения федерального Правительства Президенту России, в Высший
Арбитражный Суд либо Конституционный Суд Российской Федерации в
соответствии с их компетенцией. Правительству Российской Федерации
предоставляется право в пределах его компетенции разрешать споры и
разногласия между подведомственными ему центральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Федерации и приостанавливать действия правовых актов органов
исполнительной власти субъектов Федерации.
Разногласия между Правительством России и субъектами Федерации по
требованию конкретного субъекта разрешаются Президентом Российской
Федерации.
Если коллизия остается, субъект Федерации может обратиться в Высший
Арбитражный или Конституционный Суд Российской Федерации. До
рассмотрения ходатайства о признании акта неконституционным в
Конституционном Суде Российской Федерации орган исполнительной власти
субъекта Федерации может приостановить на своей территории действие
противоправного акта министерства, ведомства.
Нельзя обойти вопрос о том, что многие республиканские конституции
наделяют своих президентов, парламенты и правительства правом
приостанавливать без каких-либо ограничений действие неправомерных, по
их мнению, актов федеральных представительных и исполнительных органов
государственной власти. Так, Конституция Северной Осетии – Алании
предоставляет право Президенту Республики приостанавливать действие
указов Президента Российской федерации, постановлений и распоряжений
Правительства России, федеральных министерств, государственных комитетов
и ведомств, изданных по вопросам совместного с Федерацией и республикой
ведения, если они противоречат Конституции и законам Республики, до
вынесения решения Конституционным Судом Российской Федерации (п. “ц” ст.
71). Конституция Дагестана наделяет правом Народное Собрание и
Председателя Государственного Совета приостанавливать акты федеральных
органов представительной и исполнительной власти, противоречащие
Конституции России, Федеративному договору и иным договорам о
разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов
(ст. 84, 97).
Представляется, что именно устранение коллизий в федеральном,
республиканском законодательстве и актах других субъектов Федерации
будет одной из основных задач нового координационно – консультативного
органа – Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию
федеральных органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно –
правовой реформы в субъектах Российской Федерации.
Исключительно важное значение в обеспечении согласования интересов
Федерации и ее субъектов призвана сыграть научная экспертиза нормативно
– правовых актов.
Статья 78
1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих
полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать
соответствующих должностных лиц.
2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им
осуществление части своих полномочий, если это не противоречит
Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по
соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут
передавать им осуществление части своих полномочий.
4. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации
обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации
осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей
территории Российской Федерации.
Комментарий к статье 78
В ч. 1 этой статьи раскрывается механизм взаимосвязей в системе
федеральных органов исполнительной власти. Центральные отраслевые и
межотраслевые органы федеральной исполнительной власти, подведомственные
как Правительству, так и Президенту Российской Федерации по вопросам,
закрепленным за ними Конституцией, либо в соответствии с федеральным
законодательством, могут в сфере исключительного ведения Федерации в
необходимых случаях для реализации своих функций создавать
территориальные подразделения. Это, в частности, командования военных и
пограничных округов, территориальные управления железных дорог,
управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации,
налоговые инспекции Государственной налоговой службы Российской
Федерации, региональные центры Госсанэпиднадзора, Госатомнадзора,
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
ФАПСИ – Федерального агентства правительственной связи и информации;
территориальные органы и региональные структуры Министерства Российской
Федерации по делам национальностей и региональной политики и др.
Должностные лица территориальных и межтерриториальных подразделений
центральных федеральных органов исполнительной власти назначаются
руководителями министерств, ведомств. Указом Президента России от 3
октября 1994 г. “О мерах по укреплению единой системы исполнительной
власти в Российской Федерации” предусмотрено, что образование,
реорганизация и ликвидация территориальных подразделений федеральных
органов исполнительной власти в республике, области, крае, городе
федерального значения, автономной области, автономном округе и
назначение соответствующих должностных лиц должны согласовываться с
Президентами республик и главами администраций соответствующих субъектов
Федерации. Главы субъектов Федерации вправе вносить предложения по
вопросам деятельности этих органов на рассмотрение Президента и
Правительства Российской Федерации.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2598.
Территориальные подразделения центральных отраслевых и межотраслевых
органов исполнительной власти, подведомственные федеральным
министерствам и ведомствам (государственным комитетам, федеральным
службам, российским агентствам, федеральным инспекциям), осуществляют
свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
Федерации, а также местного самоуправления.
В ч. 2 и 3 комментируемой статьи закрепляются возможность передачи части
полномочий федеральных органов исполнительной власти аналогичным органам
субъектов Федерации и, наоборот, право органов исполнительной власти
субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной
власти передавать им часть своих полномочий в сфере их совместного
ведения. Такая передача полномочий не может противоречить Конституции
Российской Федерации и федеральным законам.
Идея делегирования полномочий субъектами Центру и наоборот впервые была
юридически оформлена Федеративным договором от 31 марта 1992 г. Однако в
новой Конституции право участников федеративных отношений заключать
соглашения о взаимном делегировании полномочий по сравнению с
Федеративным договором существенным образом скорректировано. Если раньше
в качестве субъектов этого права назывались органы государственной
власти Федерации и ее субъектов, то теперь только органы исполнительной
власти. Однако, несмотря на это, уже после принятия Конституции
Российской Федерации 1993 г. подписан ряд договоров между Россией и ее
субъектами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании
полномочий органов государственной власти. Это, в частности. Договор
Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов
ведения и взаимном делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Республики Татарстан” от 15 февраля 1994 г. , Договор о
разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Калининградской области от 12 января 1996 г. , Договор о
разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Свердловской области .
——————————–
РГ. 1994. 17 февр.
РГ. 1996. 31 янв.
РГ. 1996. 1 февр.
Взаимная передача Федерацией и ее субъектами своих полномочий в сфере
исполнительной деятельности служит средством децентрализации властных
функций в разумных пределах без ущерба для управляемости страной. Это
договорный способ перераспределения полномочий между Федерацией и ее
субъектами. Возможность передачи своих полномочий служит формой
выражения равноправия участников федеративных отношений и направлена на
выравнивание различий между регионами по уровню жизни и условиям
экономического развития.
Договоры между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов о
передаче полномочий не имеют учредительного характера. Перераспределение
может касаться только тех полномочий, которые уже закреплены
Конституцией Российской Федерации и конституциями, уставами ее
субъектов. Передача полномочий:
– затрагивает сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов
(верхний предел делегирования ориентирован на исключительные полномочия
федеральных органов исполнительной власти);
– касается только одной ветви власти – исполнительной;
– допускается только на определенное время, т.е. не может иметь
постоянного характера, ибо это привело бы к неконституционному
перераспределению полномочий между Федерацией и ее субъектами;
– требует взаимного согласия сторон;
– предполагает контроль за реализацией делегированных полномочий.
Путем заключения соглашений (договоров), не противоречащих Конституции
Российской Федерации, Федеративному договору, федеральным
конституционным законам, федеральным законам, конституциям и
законодательству республик, уставам и другим нормативным правовым актам
краев, областей, городов федерального значения, автономной области и
автономных округов, могут быть урегулированы конкретные вопросы
перераспределения полномочий между органами исполнительной власти
Российской Федерации и ее субъектами по предметам совместного ведения.
Взаимная передача полномочий корреспондирует с взаимными обязанностями и
взаимной ответственностью органов исполнительной власти Федерации и ее
субъектов.
Взаимную передачу полномочий между органами исполнительной власти
Федерации и ее субъектов нельзя рассматривать как ограничение
самостоятельности участников федеративных отношений. Двусторонние
договоры о перераспределении полномочий органов исполнительной власти
между Федерацией и ее субъектами не являются договорами об определении
статуса Федерации и ее субъектов. Их нельзя приравнивать также к
межгосударственным договорам и соглашениям; они не подлежат ратификации,
как это предусмотрено п. “ш” ст. 74 Конституции Северной Осетии –
Алании.
На основе Конституции Российской Федерации, которая закрепляет принципы
разграничения полномочий между Центром и субъектами Федерации, возможны
двусторонние договоры и соглашения между участниками федеральных
отношений. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Калининградской области от 12 января
1996 г. закреплено, что в целях разграничения полномочий между органами
исполнительной власти Калининградской области по предметам совместного
ведения, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации и
определенным настоящим Договором, органы исполнительной власти
Российской Федерации и органы исполнительной власти Калининградской
области заключают соглашения о разграничении полномочий по отдельным
предметам совместного ведения.
Соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения
могут быть подписаны в любое время после подписания Договора и являются
неотъемлемой составной частью настоящего Договора.
Договорная практика перераспределения полномочий между органами
исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной
власти приводит к гибкой модели федерализма, позволяет согласовывать
интересы Федерации в целом и каждого субъекта в отдельности.
Договоры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов,
равно как и договоры между органами государственной власти субъектов,
подлежат правовой оценке Конституционного Суда Российской Федерации с
позиций их соответствия федеральной Конституции (п. “б”, “в” ст. 3
Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской
Федерации” от 24 июня 1994 г. ).
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Согласно ч. 4 комментируемой статьи обеспечение осуществления полномочий
федеральной государственной власти в соответствии с Конституцией
возложено на Президента Российской Федерации и Правительство. Это
институты власти, располагающие реальной силой, способные обеспечить
управляемость страной и противостоять дестабилизационным процессам.
Конституция предоставляет Президенту Российской Федерации как главе
государства большие возможности для координации деятельности органов
государственной власти всех уровней. Одной из форм объединения усилий
органов государственной власти Федерации и ее субъектов можно
рассматривать ежегодные Послания Президента Федеральному Собранию. Они
служат ориентиром для органов государственной власти всех уровней. Так,
во исполнение Посланий Президента Федеральному Собранию “Об укреплении
Российского государства (Основные направления внутренней и внешней
политики)”, 1994 г. и “О действенности государственной власти в России”
1995 г. обе палаты Федерального Собрания разработали планы по реализации
указаний Президента и утвердили программу законодательных работ.
Президент Российской Федерации издает нормативные правовые акты, которые
не нуждаются в предварительном согласовании с центральными отраслевыми
органами управления. Как гарант федеральной Конституции Президент
обеспечивает ее прямое действие, применение конституционных норм на всей
территории Федерации. Это – главное условие упрочения российской
государственности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина,
развития федеративных отношений, сохранения государственного единства и
территориальной целостности России.
Рассматривая поступившие ему на подписание и обнародование федеральные
законы, межгосударственные договоры Российской Федерации, Президент
проверяет их соответствие Конституции. Президент может приостановить
действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в
случае противоречия их Конституции, федеральным конституционным и
федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президент России может использовать согласительные процедуры при
возникновении споров между органами государственной власти Федерации и
ее субъектов, а также между федеральными органами государственной
власти. Если согласительные процедуры не дали положительного результата,
Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на
рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85 Конституции).
Правительство России координирует деятельность правительств республик и
администраций других субъектов Федерации; осуществляет общий контроль за
реализацией актов органов исполнительной власти. Центральные органы
отраслевого и межотраслевого управления осуществляют аналогичные функции
по вопросам своего ведения.
Президент может отменить акты Правительства Российской Федерации в
случае противоречия их Конституции, федеральным конституционным законам,
федеральным законам и своим указам. Он обладает таким средством
воздействия на законодательную деятельность, как право отлагательного
вето.
Президент и Правительство Российской Федерации могут обратиться в
Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии
федеральной Конституции нормативных правовых актов республик, областей,
краев, городов федерального значения, автономной области, автономных
округов (ч. 2 ст. 125 Конституции). До вынесения решения
Конституционного Суда Российской Федерации Президент может приостановить
действие органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае
противоречия их Конституции, федеральным, конституционным законам,
федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации
или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 85
Конституции). Это свидетельствует о том, что для эффективного
государственного управления важно не только разделение властей, сколько
установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, согласованности в
работе высших органов государства.
Таким образом, ст. 78 Конституции Российской Федерации раскрывает
механизм взаимосвязей Федерации и ее субъектов, который действует на
основе реализации принципов государственного единства России и
верховенства федерального закона. Сохранение единства исполнительной
вертикали является одной из гарантий государственного единства России,
ее целостности. Единая исполнительная власть является базовым началом
любого федеративного государства, которая предохраняет его от распада и
превращения в конгломерат разрозненных государственных образований.
Статья 79
Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях
и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными
договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и
гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской
Федерации.
Комментарий к статье 79
Конституция Российской Федерации относит к ведению Федерации
международные договоры Российской Федерации (п. “к” ст. 71). Это связано
с тем, что нормы международного права, создаваемые договорами, оказывают
значительное влияние на право Федерации в целом. Из ч. 4 ст. 15
Конституции, в частности, вытекает, что общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные договоры Российской Федерации
являются составной частью ее правовой системы. Если международным
договором Российской Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В ч. 1 ст. 17 Конституции определено, что в Российской Федерации
признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина,
согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в
соответствии с Конституцией.
Сказанное выше подчеркивает значение положений ст. 79 для международных
отношений Российской Федерации. Здесь указано, что Российская Федерация
может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им
часть своих полномочий в соответствии с международными договорами.
В этой статье следует обратить внимание, что участие в
межгосударственных объединениях и передача им части полномочий могут
быть реализованы только международным договором Российской Федерации.
Сама же форма реализации – заключение международного договора – требует
соблюдения правил, установленных в Конституции Российской Федерации. В
соответствии с ними ведет переговоры и подписывает международные
договоры Президент Российской Федерации (п. “б” ст. 86); ратификация и
денонсация международных договоров осуществляются федеральным законом в
соответствии с установленной для всех федеральных законов процедурой.
После принятия Государственной Думой закона о ратификации или денонсации
международного договора он подлежит обязательному рассмотрению в Совете
Федерации (п. “г” ст. 106). Ратификационная грамота в соответствии с п.
“в” ст. 86 Конституции Российской Федерации подписывается Президентом
Российской Федерации.
Процедура на первый взгляд может показаться сложной, но эта сложность
оправданна: вхождение в межгосударственное объединение требует большой
осмотрительности, поскольку многие из таких объединений затем получают
возможность оказывать серьезное воздействие на политику вступивших в них
государств. В числе таких межгосударственных объединений (организаций)
не только, скажем, Организация Объединенных Наций и Содружество
Независимых Государств, но и ряд других, в числе которых
специализированные учреждения ООН (Международная организация труда,
Всемирная организация здравоохранения, Организация Объединенных Наций по
вопросам образования, науки и культуры. Международный валютный фонд,
Международная организация гражданской авиации и др.). Российская
Федерация самостоятельно решает вопрос о своем участии в
межгосударственных организациях, исходя при этом из государственных
интересов.
Российская Федерация, как следует из ст. 79 Конституции, не может
участвовать в межгосударственных объединениях и, соответственно,
заключать международные договоры об участии в них, если это влечет
ограничение прав и свобод человека и гражданина, как они определены
общепризнанными принципами и нормами международного права в соответствии
с Конституцией Российской Федерации, т.е. прежде всего статьями,
включенными в ее гл. 2 “Права и свободы человека и гражданина”, а также
если участие в межгосударственных объединениях противоречит основам
конституционного строя Российской Федерации, установленным в гл. 1
Конституции. Среди них надо особо отметить приоритет прав и свобод
человека, единство и суверенитет Российской Федерации, целостность и
неприкосновенность ее территории и осуществление власти народом.
Включая в свою Конституцию право вступать в межгосударственные
объединения и передавать им часть своих полномочий, Российская Федерация
исходит из того, что она, как и другие государства, является
полноправным членом международного сообщества, в котором установилось и
становится все более тесным сотрудничество в областях безопасности,
экономики, науки и техники, охраны окружающей среды, гуманитарной и ряде
других.
Надо отметить, что право на международное сотрудничество и вхождение в
межгосударственные (международные) объединения закреплено в конституциях
многих зарубежных государств. В ряде конституций установлены и условия
реализации этого права. Так, в ст. 24 основного Закона Федеративной
Республики Германии сказано, что “Федерация согласится на ограничение
своих суверенных прав, которое должно привести к установлению и
обеспечению мирного и длительного порядка в Европе и между народами
всего мира”. Статья 93 Конституции Испании предусматривает, что закон
“может разрешать заключение договоров, предоставляющих право для участия
в международных организациях, или учреждение организаций для
осуществления функций, вытекающих из положений Конституции”.
Глава 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В ст. 5, 10 и 11 гл. 1 “Основы конституционного строя” раскрыты значение
и сущность принципов разделения властей на законодательную,
исполнительную и судебную, каждая из которых самостоятельна (см.
комментарии к этим статьям). Каждой из этих властей в Конституции
посвящена отдельная глава. Права и обязанности законодательной власти
рассматриваются в основном в гл. 5 “Федеральное Собрание”,
исполнительной – в гл. 6 “Правительство Российской Федерации” и судебной
– в гл. 7 “Судебная власть”.
Логика построения Конституции Российской Федерации соответствует
принципу разделения властей. Вместе с тем провозглашение этого принципа
предполагает совместные усилия и взаимодействие властей в пределах,
которые в одних странах определяются конституционными обычаями, а в
других и конституциями.
Реализация принципа разделения властей в российской Конституции также не
означает многовластия. Власть изначально едина, так как ее единственным
источником, согласно ст. 3 Конституции, является многонациональный народ
Российской Федерации. То, что главам, посвященным трем ветвям власти, в
Конституции предшествует гл. 4 “Президент Российской Федерации”,
объясняется важностью единства государственной власти. С этой главы
начинается изложение в Конституции системы государственных органов
Российской Федерации, что, помимо прочего, объясняется также особым
значением Президента в организации государственной власти Российской
Федерации.
Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может
претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной
власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами –
она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости
разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно
законодательную, исполнительную и судебную власть.
Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных
государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него
задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой
законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно Президент
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти, хотя сам он непосредственно не принадлежит ни к
одной из трех ветвей власти. В этом, в частности, смысл содержащегося в
Конституции положения: “Президент Российской Федерации является гарантом
Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина”,
а также того, что Президент устанавливает основные направления политики
государства.
Важно отметить, что, обеспечивая и направляя деятельность всех
государственных органов Российской Федерации и выполняя функцию по их
координации, Президент действует только в пределах, установленных
Конституцией Российской Федерации, точно так же, как и все остальные
федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание,
Правительство, суды. Они самостоятельно осуществляют свои
конституционные функции.
Правовое положение Президента характеризуется прежде всего тем, что он
является главой государства, из чего следует, что он – первый среди
государственных должностных лиц, единственный, кто избирается всем
избирательным корпусом Российской Федерации. Он представляет Российскую
Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Исходя из
сложившейся международной практики, это означает, что его заявления и
акции не нуждаются в каком-либо удостоверении, в каких-то специальных
полномочиях.
Президент всегда действует ex officio, т.е. на основании факта, что
именно он является главой суверенного государства.
Именно как глава государства Президент наделен правом обращаться с
посланиями к федеральному законодательному органу, правом
законодательной инициативы и отлагательного вето. Президент в случае
несогласия с законом может его отклонить и направить на новое
рассмотрение в палаты Федерального Собрания. Однако право отклонения
законов неприменимо к федеральным конституционным законам, которые
принимаются квалифицированным большинством голосов в обеих палатах
Федерального Собрания, а также к тем федеральным законам, которые
повторно одобрены в ранее принятой редакции 2/3 голосов от общего числа
членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Важнейшие функции Президента связаны с исполнительной властью. Часть из
них осуществляется им лично (руководство внешней политикой, реализация
функций Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации и
т.д.) либо относится к исполнительной власти. Так, Президент оказывает
решающее влияние на формирование и отставку Правительства, вправе
председательствовать на заседаниях Правительства и т.п.
Очевидно, что в той мере, в какой Президент лично реализует функции
исполнительной власти и определяет содержание деятельности
Правительства, которому принадлежит исполнительная власть в Российской
Федерации, на него должен распространяться принцип разделения властей.
При этом надо учитывать сложность переплетения сфер деятельности и
полномочий Президента и Правительства.
Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя
Правительства, а по предложению последнего – и персональный состав
Правительства. Кроме того, Президент имеет возможность ограждать
Правительство от необоснованного, по его мнению, ограничения
законодательной властью свободы действий власти исполнительной. Так,
Президент может не согласиться с выраженным Государственной Думой
недоверием Правительству и в предусмотренных Конституцией случаях и
порядке распустить Государственную Думу (ст. 84, 109, 111, 117).
Концепция президентской власти, принятая в действующей Конституции
Российской Федерации, существенно отличается от проводившейся в прежней
Конституции. Суть изменений состоит прежде всего в том, что Президент
перестал быть главой исполнительной власти. Согласно ст. 110 Конституции
исполнительная власть осуществляется теперь Правительством Российской
Федерации. Заметим, что именно Председатель Правительства, а не
Президент определяет основные направления деятельности Правительства и
организует его работу (см. комментарий к ст. 113).
По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за
Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в
системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную
власть. Этими органами в соответствии со ст. 11 Конституции являются
Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации,
Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды
Российской Федерации. Такое положение Президента не ограничивает
самостоятельность деятельности основных государственных органов
Российской Федерации, поскольку полномочия Президента направлены прежде
всего на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти
Российской Федерации, строгое соблюдение Конституции Российской
Федерации, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану
государственного суверенитета.
Анализируя правовое положение и полномочия Президента, следует
учитывать, что они изложены не только в гл. 4 “Президент Российской
Федерации”, но и в ряде последующих глав Конституции.
Статья 80
1. Президент Российской Федерации является главой государства.
2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции
Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В
установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает
меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и
государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование
и взаимодействие органов государственной власти.
3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами определяет основные
направления внутренней и внешней политики государства.
4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет
Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Комментарий к статье 80
Данная статья является первой в главе “Президент Российской Федерации” и
определяет содержание всех последующих статей этой главы.
Рассматривая положение ч. 1 данной статьи о том, что Президент
Российской Федерации является главой государства, следует, однако, иметь
в виду, что в конституционном праве общепринятого понятия главы
государства не сложилось. Полномочия главы конкретного государства
устанавливаются его конституцией, а в некоторых случаях и сложившейся
конституционной практикой.
Как правило, главой государства называют должностное лицо,
персонифицирующее представление о данном государстве в отношениях как
внутри него, так и с другими странами.
Надо заметить, что в конституциях многих стран, например Франции, США,
ФРГ, термин “глава государства” вообще не используется.
Конституция США исходит из того, что “исполнительная власть
осуществляется Президентом Соединенных Штатов”, который приносит присягу
“добросовестно исполнять должность Президента Соединенных Штатов и по
мере своих сил поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных
Штатов”. Президент является главнокомандующим армии и флота Соединенных
Штатов. Ему принадлежит право помилования за преступления против США. С
согласия Сената он заключает договоры, а также назначает высших
должностных лиц, включая послов, судей Верховного суда и т.п. Кроме
того, Президенту принадлежит право вето в отношении принятых Конгрессом
законов. Оно может быть отвергнуто 2/3 членов обеих палат Конгресса.
Президент Французской Республики следит за соблюдением Конституции и
обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных
властей. Он назначает премьер – министра и по заявлению последнего об
отставке прекращает его полномочия. По представлению премьер – министра
Президент назначает и прекращает полномочия других членов правительства.
Он является главой вооруженных сил, обладает правом отлагательного вето
и т.п.
Надо заметить, что многие акты Президента Французской Республики
обязательно контрассигнуются премьер – министром либо соответствующими
министрами, что является условием их законности и вступления в силу. Это
условие относится, в частности, к деятельности Президента как главы
вооруженных сил и назначению должностных лиц государства.
В Конституции Италии, согласно которой Президент является главой
государства и представляет национальное единство, тем не менее указано,
что никакой акт Президента не действителен, если он не контрассигнован
предложившими его министрами, которые ответственны за этот акт.
Полномочия Президента Италии значительно уже, чем полномочия Президентов
Франции и США.
Таким образом, из сказанного следует, что в различных странах объем
предоставляемых президенту полномочий далеко не одинаков.
Конституция Российской Федерации предваряет определение правового
положения Президента Российской Федерации указанием на то, что он
“является главой государства” (ч. 1 ст. 80).
В ч. 2 ст. 80 установлено, что Президент является гарантом Конституции
Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это связано
со значением Конституции для стабильности государства и с тем, что в
соответствии с Конституцией, как указано в ее ст. 2, человек, его права
и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита
прав и свобод человека и гражданина – обязанностью государства.
Возложение на Президента обязанности быть гарантом Конституции означает,
что он призван действовать персонально.
Согласно ч. 2 ст. 80 Президент принимает меры по охране суверенитета
Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности,
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти. Здесь же указано, что Президент может и обязан
действовать в установленном Конституцией порядке, т.е. на основании
конституционных норм. Таким образом, действия Президента должны
основываться на нормах Конституции, что прямо вытекает из провозглашения
России правовым государством (см. ст. 1 Конституции).
Анализ практики применения президентских полномочий за более чем два
года, прошедших со времени вступления в силу действующей Конституции
Российской Федерации, показывает, что они главным образом связаны с
реализацией целей, определенных в ч. 2 ст. 80. Так, обеспечивая
целостность и единство Российской Федерации, Президент неоднократно
принимал меры, направленные на устранение имеющихся противоречий
нормативных актов субъектов Российской Федерации положениям федеральной
Конституции и федеральным законам (см., например. Указ Президента
Российской Федерации “О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации при проведении конституционно – правовой
реформы в субъектах Российской Федерации” от 5 октября 1995 г. ).
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 41. Ст. 3875.
Особенностью правового положения Президента именно как главы государства
является то, что он исполняет возложенные на него Конституцией задачи не
только лично, но и инициируя деятельность федеральных органов
государственной власти, обеспечивая тем самым их согласованное
функционирование и взаимодействие. Для этого Президент вправе
использовать согласительные процедуры, а также различные формы контактов
с органами законодательной и исполнительной власти. Общеизвестны, в
частности, еженедельные встречи Президента с Председателем
Правительства, частые встречи с руководителями палат Федерального
Собрания.
Хотя, по Конституции, Президент Российской Федерации не является главой
исполнительной власти, он связан с нею наиболее тесно. Конституцией ему
предоставлено право председательствовать на заседаниях Правительства.
Надо обратить внимание и на то, что в соответствии с Указом Президента
Российской Федерации “О структуре федеральных органов исполнительной
власти” от 10 января 1994 г. непосредственно Президенту
подведомственны министерства иностранных дел, обороны и ряд других
федеральных силовых ведомств. Президент – Верховный Главнокомандующий
Вооруженными Силами Российской Федерации.
——————————–
САПП. 1994. N 3. Ст. 190.
Президент имеет определенные рычаги воздействия и на законодательную
власть. Он имеет право законодательной инициативы, подписывает и
обнародует принятые федеральные законы, ему принадлежит право отклонить
закон, направив его тем самым на новое рассмотрение (см. комментарий к
ст. 107). Кроме того, в предусмотренных Конституцией случаях Президент
может распустить Государственную Думу (см. ст. 109). Рассматривая
отношения Президента с судебной властью, деятельности которой посвящена
гл. 7 Конституции, надо отметить, что судьи Конституционного Суда
Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются по представлению
Президента, а остальные судьи им лично в порядке, установленном
федеральным законом. Президент также осуществляет помилование (см. ст.
89 Конституции). Конституция устанавливает право Президента обращаться в
суд в целях обеспечения законности (см. ст. 85 и 125 Конституции).
Надо обратить внимание и на то, что Президенту принадлежит право
определять во внутренней и внешней политике именно основные направления.
Это означает, с одной стороны, что Президенту как лицу, избранному на
свой пост всем избирательным корпусом страны, принадлежит право
формулировать указанные основные направления, а с другой – что
реализация внутренней и внешней политики государства остается правом и
обязанностью соответствующих органов законодательной и исполнительной
власти.
Важнейшим, хотя и не единственным, документом, в котором Президент
определяет основные направления внутренней и внешней политики, являются
ежегодные послания Президента Федеральному Собранию. В последнем по
времени Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Президентом были рассмотрены основные направления политики Российской
Федерации, в частности связанные с восстановлением российской
государственности, перспективами государственного строительства и
развитием экономики на ближайший период .
——————————–
РГ. 1996. 27 февр.
Важно иметь в виду, что в решении вопросов внутренней и внешней политики
государства участвует не только Президент, но и другие государственные
органы. Многие вопросы внешней и внутренней политики решаются палатами
Федерального Собрания, Правительством Российской Федерации, Советом
Безопасности, федеральными министерствами и т.д.
В ч. 4 ст. 80 указано, что Президент Российской Федерации представляет
Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Президент Российской Федерации именно как глава государства в
соответствии с федеральной Конституцией имеет право и возможность
действовать активно и проводить определяемую им политическую линию. В
этой связи следует обратить внимание на его права, установленные, в
частности, в ст. 83, 84, 90, 104, 107, 109, 111, 113, 115 и 117
Конституции, использование им которых предполагается.
Можно считать особенностью представительских полномочий Президента то,
что в ряде внутрифедеральных отношений он выступает от имени собственно
федеральных органов, например при заключении договоров между
федеральными государственными органами и государственными органами
субъекта Федерации, и как глава государства в целом, в состав которого
входят субъекты Федерации, например при определении задач единой системы
исполнительной власти в Российской Федерации.
Президент может действовать как лично, так и через своих представителей,
право назначения которых ему предоставлено п. “к” ст. 83 Конституции. В
Регламенте Государственной Думы, в частности, предусмотрены права
полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном
Собрании.
Использованная в п. 4 ст. 80 формулировка, что Президент “представляет
Российскую Федерацию”, означает, что он вправе действовать без
каких-либо специальных полномочий. Это, в частности, вытекает из
сложившейся практики и международно – правовых норм. Так, в Венской
конвенции о праве международных договоров указано, что глава
государства считается представляющим свое государство в целях признания
текста международного договора или согласия государства на
обязательность для него договора без необходимости предъявления своих
полномочий.
——————————–
Международное право в документах. С. 69 – 99.
Статья 81
1. Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами
Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании.
2. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин
Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в
Российской Федерации не менее 10 лет.
3. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской
Федерации более двух сроков подряд.
4. Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется
федеральным законом.
Комментарий к статье 81
В этой статье раскрываются основные положения, касающиеся выборов
Президента Российской Федерации, и установлен срок его полномочий,
демократические принципы избирательного права при выборах Президента, а
также определяются дополнительные (т.е. выходящие за рамки ограничений,
установленных ст. 32 Конституции) условия приобретения пассивного
избирательного права российскими гражданами при выборах Президента
Российской Федерации.
Срок полномочий Президента Российской Федерации составляет четыре года.
По истечении этого срока должны быть проведены новые выборы. Согласно
ст. 102 Конституции назначение выборов Президента относится к ведению
Совета Федерации Федерального Собрания. Ввиду важности обеспечения
непрерывности деятельности Президента и своевременного (в установленные
сроки) проведения его выборов Федеральный закон о выборах Президента
Российской Федерации подробным образом регулирует процедуру
назначения выборов главы государства. Согласно ст. 4 этого Закона днем
выборов Президента Российской Федерации является первое воскресенье
после истечения конституционного срока, на который был избран Президент.
Таким образом, Совет Федерации должен назначить выборы не произвольно, а
на определенное число. Если же Совет Федерации не назначит выборы
Президента в указанный срок, согласно Закону они проводятся Центральной
избирательной комиссией Российской Федерации в первое воскресенье
месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Президента.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1924.
Особый порядок назначения выборов Президента применяется при досрочном
прекращении его полномочий в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции
Российской Федерации. Совет Федерации назначает досрочные выборы
Президента на первое воскресенье перед истечением трех месяцев с момента
досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом. В случае, если
Совет Федерации, приняв решение об отрешении Президента от должности, не
назначит выборы Президента, они проводятся Центральной избирательной
комиссией Российской Федерации в последнее воскресенье перед истечением
трех месяцев со дня отрешения Президента от должности.
Первые выборы Президента Российской Федерации были проведены 12 июня
1991 г. Согласно действовавшей Конституции РСФСР Президент избирался на
пять лет. Срок полномочий первого Президента закончился 12 июня 1996 г.
Следующие выборы состоялись 16 июня 1996 г. и 3 июля 1996 г. (повторное
голосование), в ходе которых на второй срок на должность Президента
Российской Федерации был избран Б.Н. Ельцин .
——————————–
См. Постановление Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации “О результатах выборов Президента Российской Федерации” // РГ.
1996. 10 июля.
Президент Российской Федерации избирается на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании. Согласно ст. 3
Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан
Российской Федерации” данные принципы избирательного права являются
общими для всех выборов, проводимых в Российской Федерации. Этим Законом
и Законом “О выборах Президента Российской Федерации” также установлено,
что участие гражданина в выборах Президента является добровольным. Никто
не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить его к участию
или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.
Право избирать Президента Российской Федерации возникает у каждого
гражданина Российской Федерации по достижении им 18 лет на день выборов
(ст. 3 Федерального закона “О выборах Президента Российской Федерации”).
Не обладают избирательными правами проживающие на территории России
иностранцы и лица без гражданства. Не имеют избирательных прав граждане,
признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения
свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Это ограничение
вытекает из ст. 32 Конституции Российской Федерации. Активное
избирательное право обеспечивается включением граждан в списки
избирателей, составляемые участковыми избирательными комиссиями.
Равное избирательное право при выборах Президента обеспечивается тем,
что каждому избирателю принадлежит только один голос и все избиратели
участвуют в выборах на равных основаниях.
В ряде государств президент избирается не прямыми выборами граждан, а
общенациональным представительным органом или иной коллегией выборщиков
(США, ФРГ, Италия и некоторые другие страны). Президент, избранный не
населением, а представительным органом, как правило, не располагает
таким объемом властных полномочий, установленных конституцией, какие
имеются у президента, избранного путем прямых выборов. Избрание
Президента Российской Федерации непосредственно гражданами в целом
повышает авторитетность института Президента Российской Федерации в
системе других органов государственной власти Российской Федерации.
Пассивное избирательное право на выборах Президента Российской
Федерации, т.е. право быть избранным Президентом, не совпадает с
активным избирательным правом (правом избирать Президента). Оно включает
в себя два дополнительных условия. Президентом может быть избран только
гражданин: а) достигший 35-летнего возраста и б) постоянно проживающий в
Российской Федерации не менее 10 лет. Такие ограничения диктуются
сложностью и ответственностью задач, возложенных Конституцией Российской
Федерации на главу государства.
Достаточно высокие квалификации для кандидатов на должность президента
характерны и для других стран. В частности, Конституцией США (раздел 1
ст. II) предусмотрено, что Президентом США может быть избран гражданин
США по рождению, достигший 35-летнего возраста, проживающий в США не
менее 14 лет.
Конституция Российской Федерации не требует, чтобы кандидат на должность
Президента Российской Федерации являлся гражданином Российской Федерации
по рождению. Условие постоянного проживания в Российской Федерации не
менее 10 лет не означает непрерывного проживания в России 10 лет на день
выборов. Речь может идти только о проживании в Российской Федерации не
менее 10 лет суммарно ко дню выборов. При этом необходимо, чтобы
кандидат на должность Президента Российской Федерации на день выборов
постоянно проживал на территории Российской Федерации.
Положение о занятии должности Президента Российской Федерации одним и
тем же лицом не более двух сроков подряд направлено на обеспечение
ротации, т.е. периодического замещения должности Президента различными
лицами. Подобные положения содержатся и в конституциях других
государств, в частности США (поправка XXII к Конституции; вступила в
силу в 1951 г.). Они препятствуют установлению чрезмерной единоличной
власти, долгосрочному укреплению во властных структурах сторонников
одной политической партии либо политического направления, определяемого
президентом государства, который находится на своем посту в течение
длительного срока.
Статьей 81 Конституции задается уровень регулирования выборов
Президента. Порядок выборов должен устанавливаться федеральным законом.
Эта норма исключает принятие подзаконных нормативных актов, в частности
указов Президента, определяющих порядок выборов главы государства.
В развитие ч. 4 данной статьи Конституции принят Федеральный закон “О
выборах Президента Российской Федерации”. В нем определены следующие
наиболее существенные стороны избирательной системы при выборах
Президента Российской Федерации.
Право выдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации
принадлежит непосредственно избирателям и избирательным объединениям,
избирательным блокам (ст. 6). Под избирательным объединением понимается
созданное в порядке, установленном федеральными законами, общероссийское
общественное объединение, устав которого предусматривает участие в
выборах в органы государственной власти посредством выдвижения
кандидатов и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации
не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов (ст. 28).
Для регистрации кандидата на должность Президента Российской Федерации
избирательное объединение, избирательный блок или инициативная группа
избирателей, выдвинувшие кандидата на должность Президента Российской
Федерации, обязаны собрать в его поддержку не менее одного миллиона
подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации
должно приходиться не более семи процентов подписей от требуемого общего
числа подписей (ст. 34).
Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее
половины избирателей, внесенных в списки избирателей.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы
недействительными, если допущенные при их проведении нарушения
Федерального закона не позволяют с достоверностью установить результаты
волеизъявления избирателей.
Избранным считается кандидат на должность Президента, который получил
более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ст.
55).
Если ни один из более двух кандидатов на должность Президента не был
избран, то Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
назначает повторное голосование по двум кандидатам, получившим
наибольшее число голосов избирателей. По итогам повторного голосования
избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число
голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к
числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата, при условии,
что число голосов избирателей, поданных за этого кандидата, больше числа
голосов, поданных против всех кандидатов (ст. 56).
В случае, если выборы Президента Российской Федерации признаны
несостоявшимися, недействительными или если при общих выборах либо при
повторном голосовании ни один кандидат не был избран Президентом
Российской Федерации, Совет Федерации назначает повторные выборы
Президента (ст. 57).
Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации” не
является единственным федеральным законом, регулирующим выборы
Президента Российской Федерации. Согласно ст. 2 этого Федерального
закона законодательство о выборах Президента Российской Федерации
составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”,
настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы. К числу
последних относятся законы, регулирующие отдельные стороны
избирательного процесса, а также определяющие правовые категории,
наиболее важные для построения избирательного законодательства. Так,
ответственность за нарушение порядка выборов Президента Российской
Федерации установлена Уголовным кодексом Российской Федерации и Кодексом
РСФСР об административных правонарушениях. Последние изменения в эти
кодексы по вопросам, связанным с проведением выборов, были внесены
Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в Уголовный
кодекс и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях” от 28 апреля
1995 г. В новом УК ответственность за воспрепятствование
осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий
предусмотрена ст. 141 .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1594.
См.: РГ. 1996. 19 июня.
Статус избирательных объединений, участвующих в выборах Президента
Российской Федерации, определяется в соответствии с Федеральным законом
“Об общественных объединениях” . Проживание гражданина на территории
избирательного участка, являющееся основанием для включения его в список
избирателей, устанавливается в соответствии с Законом Российской
Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”
.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
ВВС. 1993. N 32. Ст. 1227.
Статья 82
1. При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит
народу следующую присягу:
“Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации
уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и
защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и
независимость, безопасность и целостность государства, верно служить
народу”.
2. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов
Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей
Конституционного Суда Российской Федерации.
Комментарий к статье 82
Вступление в должность Президента Российской Федерации происходит с
момента принесения им присяги, текст которой определен в Конституции
Российской Федерации. После вступления в должность вновь избранный
Президент начинает осуществлять конституционные полномочия главы
государства.
Конституция специально не регулирует вопрос вступления в должность
Президента Российской Федерации. Восполняя этот конституционный пробел,
Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации”
устанавливает, что Президент, избранный в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и данным Федеральным законом, вступает в должность
на тридцатый день со дня официального объявления Центральной
избирательной комиссией Российской Федерации о результатах выборов.
Действующий Президент Российской Федерации исполняет свои полномочия до
вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации
(ст. 60 Федерального закона).
В сроки, установленные указанным Федеральным законом, члены Совета
Федерации, депутаты Государственной Думы и члены Конституционного Суда
Российской Федерации обязаны собраться на специально созываемое
торжественное заседание, на котором Президент Российской Федерации
приносит присягу. Присутствие представителей законодательной и судебной
власти Российской Федерации при вступлении в должность Президента России
подчеркивает высокий статус главы государства.
Следует особо подчеркнуть, что присяга приносится народу Российской
Федерации. Президент торжественно обещает прежде всего уважать и
охранять права и свободы человека и гражданина, что подчеркивает
приоритетность этого направления в деятельности главы государства.
Президент обязуется также соблюдать и защищать Конституцию Российской
Федерации, принимать необходимые меры по защите государства, верно
служить народу.
Статья 83
Президент Российской Федерации:
а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства
Российской Федерации;
б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства
Российской Федерации;
в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
г) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на
должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит
перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности
Председателя Центрального банка Российской Федерации;
д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации
назначает на должность и освобождает от должности заместителей
Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;
е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности
судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда
Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а
также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в
Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального
прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных
судов;
ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации,
статус которого определяется федеральным законом;
з) утверждает военную доктрину Российской Федерации;
и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации;
к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента
Российской Федерации;
л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил
Российской Федерации;
м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами
или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических
представителей Российской Федерации в иностранных государствах и
международных организациях.
Комментарий к статье 83
В этой статье Конституции излагается лишь часть полномочий Президента
Российской Федерации, относящихся главным образом к его праву назначать
или участвовать в назначении ряда высших должностных лиц, занимающих
ключевые позиции в государственном аппарате. Иные полномочия Президента
закреплены в последующих статьях гл. 4 Конституции (ст. 84 – 90).
Отдельные полномочия Президента определены и в последующих главах
Конституции. Так, в гл. 5 “Федеральное Собрание” указано, что Президенту
принадлежит право законодательной инициативы (ст. 104), а в гл. 7
“Судебная власть” – что Президент имеет право обращаться с запросами в
Конституционный Суд Российской Федерации (ст. 125).
Обращаясь к полномочиям Президента Российской Федерации, связанным с
назначением должностных лиц, следует обратить внимание на то, что
Конституция предусматривает различные формы их назначения. Некоторые из
должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом
непосредственно, другие – по представлению или после консультации с
соответствующими органами или по их предложению. В отношении ряда других
должностных лиц Президент имеет право предлагать кандидатуры для
назначения Государственной Думе или Совету Федерации. Последние же могут
либо согласиться с этим предложением и назначить должностное лицо либо
отклонить предложенную Президентом кандидатуру.
Основные полномочия Президента, изложенные в ст. 83 Конституции,
относятся к его отношениям с Правительством Российской Федерации.
В соответствии с п. “а” Президент с согласия Государственной Думы
назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Согласие
дается в форме постановления, которое принимается Думой большинством
голосов от общего числа депутатов. Поскольку Конституция не
устанавливает иного, представляется, что данное Государственной Думой
согласие на назначение Председателя Правительства не связано сроком
полномочий Государственной Думы и действует до тех пор, пока
Правительство не сложит с себя полномочия в связи с вступлением в
должность нового Президента Российской Федерации или пока не уйдет в
отставку по решению Президента.
Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской
Федерации вносится Президентом не позднее двухнедельного срока после
вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки
Правительства. Если предложенная Президентом кандидатура отклоняется
Государственной Думой, то новая кандидатура должна быть внесена
Президентом в течение недели (см. комментарии к ст. 111 и 117).
В соответствии с п. “в” настоящей статьи Президент принимает решение об
отставке Правительства Российской Федерации. Характерно, что если при
назначении Председателя Правительства необходимо согласие
Государственной Думы, то решение об отставке Правительства в целом
принимается Президентом самостоятельно. Это объясняется тем, что
Президент фактически персонально несет ответственность за деятельность
Правительства, в которой он лично может участвовать. Ведь на основании
п. “б” ст. 83 Конституции он “имеет право председательствовать на
заседаниях Правительства Российской Федерации”. Это правило как бы
“связывает” Президента и Правительство.
Тесная связь Президента и Правительства Российской Федерации
подтверждается также тем, что Президент в силу п. “д” ст. 83 Конституции
назначает на должность и освобождает от должности заместителей
Председателя Правительства и федеральных министров. Условием реализации
этого правомочия Президента является то, что указанное назначение на
должности и освобождение от них производятся “по предложению
Председателя Правительства”, причем не оговаривается, в каком порядке и
в какой форме это предложение делается. С учетом этого представляется,
что каждое решение об изменении состава Правительства можно считать
совместным решением главы государства и главы органа, осуществляющего
исполнительную власть в Российской Федерации.
Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе
кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка
Российской Федерации (п. “г” ст. 83), а также ставит перед
Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя
Центрального Банка Российской Федерации. Само же назначение на эту
должность и освобождение от нее осуществляются Государственной Думой
(см. п. “в” ч. 1 ст. 103 Конституции). Представляется, что назначение и
освобождение от должности главы Центрального Банка России с участием
главы государства и Федерального Собрания является действенной гарантией
независимости Центрального банка от других органов государственной
власти.
Как гарантию независимости членов судебного корпуса, и прежде всего
судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов
Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской
Федерации следует рассматривать установленный п. “е” ст. 83 Конституции
порядок назначения этих лиц лишь по представлению Президента России.
Назначение на должность судей всех указанных выше судов (а в отношении
Генерального прокурора и освобождение от должности) производится Советом
Федерации (см. п. “ж” и “з” ч. 1 ст. 102 Конституции).
Судей других федеральных судов назначает непосредственно Президент
Российской Федерации.
Заметим, что в Конституции вообще не говорится об освобождении судей от
должности. Это объясняется тем, что судьи в Российской Федерации в
соответствии со ст. 121 несменяемы, а их полномочия могут быть
прекращены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным
федеральным законом.
Что же касается прокуроров (кроме Генерального прокурора Российской
Федерации, о порядке назначения которого на должность и освобождения от
должности говорилось выше), то порядок их назначения определен в ч. 3 и
4 ст. 129 Конституции (см. комментарий к этой статье) и в Федеральном
законе “О прокуратуре Российской Федерации” , в редакции Федерального
закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации
“О прокуратуре Российской Федерации” от 17 ноября 1995 г.
——————————–
ВВС. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Значительное число должностных лиц, указанных в п. “к”, “л” и “м” ст. 83
Конституции так же, как и судьи “других федеральных судов” (см. п. “е”
ст. 83), назначаются и освобождаются от должности лично Президентом
Российской Федерации. К ним относятся и полномочные представители
Президента в субъектах Федерации, и представители Президента в
Федеральном Собрании и Межпарламентской Ассамблее СНГ, и некоторые
другие лица, назначаемые Президентом, например для участия в
рассмотрении законопроектов, внесенных Президентом в Государственную
Думу. Это также высшее командование Вооруженных Сил Российской
Федерации, что совершенно оправданно, особенно потому, что Президент
Российской Федерации является по должности Верховным Главнокомандующим
Вооруженными Силами Российской Федерации.
Назначает и отзывает Президент и дипломатических представителей
Российской Федерации в иностранных государствах и международных
организациях. Дипломатическими представителями являются главы
дипломатических миссий, которые, как следует из Венской конвенции о
дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. , представляют
аккредитующее государство (в данном случае Российскую Федерацию) в
иностранных государствах и в силу этого наделяются определенными правами
и несут обязанности в соответствии с нормами международного права.
——————————–
Международное право в документах. С. 124 – 138.
Дипломатическими представителями являются также представители Российской
Федерации в международных организациях, в частности таких, как
Организация Объединенных Наций и специализированные учреждения системы
ООН (ЮНЕСКО, МОТ и др.).
Следует заметить, что в соответствии с п. “м” ст. 83 право назначения и
отзыва дипломатических представителей может быть реализовано “после
консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат
Федерального Собрания”. Конституция не определяет, с какими именно
комитетами и комиссиями проводятся консультации. Обычно это комитеты, в
компетенцию которых входят вопросы внешней политики. Надо также
заметить, что в данном пункте ст. 83 устанавливается обязанность только
проводить консультации, но само назначение не связывается с результатами
этих консультаций.
Как правило, Президенту Российской Федерации в вопросе о назначении
должностных лиц могут оказывать помощь соответствующие министры: при
назначении и освобождении от должности лиц, относящихся к высшему
командованию Вооруженных Сил, – министр обороны; дипломатических
представителей – министр иностранных дел. Кандидатуры на должность судей
Верховного Суда Российской Федерации Президенту представляет
Председатель этого Суда и т.д.
Статья 83 Конституции указывает, что Президент формирует Администрацию
Президента Российской Федерации. Это орган, являющийся собственно
рабочим аппаратом Президента в исполнении возложенных на него
Конституцией и федеральными законами функций. Администрация Президента
имеет аналитические и экспертные подразделения и не располагает
собственными властными полномочиями.
Как указывалось в ст. 80 Конституции, Президент в установленном
Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета,
независимости и государственной целостности Российской Федерации. В этом
ему помогает Совет Безопасности, который он на основании п. “ж” ст. 83
формирует и возглавляет. Статус Совета Безопасности в соответствии с
Конституцией должен определяться федеральным законом.
Являясь совещательным органом, Совет Безопасности осуществляет
подготовку решений по вопросам государственной безопасности, которые
оформляются указами Президента. В состав Совета Безопасности входят
министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, директор Службы
внешней разведки, директор Федеральной службы безопасности и другие
лица. Возглавляет Совет Безопасности в соответствии с Конституцией
Российской Федерации Президент Российской Федерации. При Совете
Безопасности Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 г.
создан Научный совет . В соответствии с п. “ж” ст. 83 Президент 10
июля 1996 г. издал Указ “Вопросы Совета Безопасности Российской
Федерации”, которым утверждены Положение о Совете Безопасности
Российской Федерации и структура аппарата Совета Безопасности .
——————————–
САПП. 1994. N 6. Ст.433.
РГ. 1996. 16 июля.
Президент в соответствии с п. “з” ст. 83 утверждает военную доктрину
Российской Федерации. Представляется, что эта функция Президента
непосредственно обусловлена тем, что он является Верховным
Главнокомандующим Вооруженными Силами нашей страны и возглавляет ее
Совет Безопасности. Военная доктрина – документ огромного значения,
поскольку в ней определяется военно – политическая деятельность
государства. Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г.
приняты Основные положения военной доктрины Российской Федерации .
Этот документ содержит военно – политические, военные, военно –
технические и экономические основы системы официально принятых в
государстве взглядов на предотвращение войны, военных конфликтов, защиту
жизненно важных интересов Российской Федерации. Основные положения
военной доктрины, гарантирующей строгое соблюдение нашей страной Устава
ООН, общепринятых международно – правовых норм и принципов, определяют
сугубо оборонительную направленность деятельности по обеспечению военной
безопасности Российской Федерации.
——————————–
САПП. 1993. N 35. Ст. 4329.
Статья 84
Президент Российской Федерации:
а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и федеральным законом;
б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации;
в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным
конституционным законом;
г) вносит законопроекты в Государственную Думу;
д) подписывает и обнародует федеральные законы;
е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о
положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней
политики государства.
Комментарий к статье 84
В ст. 84 закреплены полномочия Президента, относящиеся к его
взаимоотношениям с законодательной властью Российской Федерации. В этой
же статье предусматривается и полномочие Президента назначать
референдум.
Предусмотренное п. “а” статьи полномочие Президента назначать выборы
Государственной Думы обусловлено его ролью главы государства и
необходимостью обеспечивать непрерывность функционирования
государственной власти.
Президент назначает выборы Государственной Думы в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. В Конституции
определен срок полномочий Думы – четыре года (Дума первого созыва была
избрана на два года). Согласно ст. 4 Федерального закона “О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации” , днем выборов является первое воскресенье после истечения
конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума
прежнего созыва. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен
составлять не менее четырех месяцев . В случае, если Президент не
назначит выборы депутатов Государственной Думы в этот срок, выборы
проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в
первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают
полномочия Государственной Думы.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398.
С учетом этих правил Президентом Российской Федерации 14 июля 1995
г. был принят Указ о назначении выборов депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва // СЗ РФ. 1995.
N 29. Ст. 2796.
Согласно п. “б” ст. 84 Президенту предоставлено право распускать
Государственную Думу “в случаях и порядке, предусмотренных
Конституцией”. Эти случаи предусмотрены ст. 111 и 117 Конституции (см.
комментарии к этим статьям). Конституцией устанавливаются также случаи,
когда Государственная Дума не может быть распущена (см. комментарий к
ст. 109 Конституции). Таким образом, право Президента Российской
Федерации распускать Государственную Думу не является абсолютным.
Институт роспуска парламента главой государства существует во многих
странах. Как правило, роспуск парламента считается допустимым, когда по
основаниям, указанным в конституции или законах, законодательный
представительный орган перестает выражать мнение избирателей и им
предоставляется возможность выразить свою волю в ходе парламентских
выборов.
При роспуске Государственной Думы Президент одновременно должен
назначить выборы Государственной Думы нового созыва. В этом случае
согласно Федеральному закону “О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации” днем выборов является
последнее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня роспуска
Государственной Думы. Если Президент, распустив Государственную Думу, не
назначит выборы депутатов нового созыва, выборы депутатов
Государственной Думы проводятся Центральной избирательной комиссией
Российской Федерации в первое воскресенье по истечении трех месяцев со
дня роспуска Государственной Думы.
В полномочия Президента входит назначение референдума Российской
Федерации. Порядок назначения референдума и его проведения установлен
Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации”
. В нем, в частности, определено, кому принадлежит инициатива
проведения референдума: во-первых, не менее чем двум миллионам граждан
России, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на
территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами
территории России проживает не более 10 процентов из них; во-вторых,
Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135
российской Конституции.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.
Законом подробно регламентирован порядок реализации инициативы граждан и
Конституционного Собрания по проведению референдума. Президент в течение
10 дней со дня поступления к нему установленных Законом документов и
приложенных к ним материалов направляет их с соответствующим запросом в
Конституционный Суд Российской Федерации, который проверяет соблюдение
требований, предусмотренных Конституцией. В течение месяца
Конституционный Суд направляет Президенту соответствующее решение,
подлежащее незамедлительному опубликованию.
В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований,
предусмотренных Конституцией, Президент обязан назначить референдум
Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления к
нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения
Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным
конституционным законом, прекращаются.
Президент издает указ о назначении референдума. В нем определяется дата
проведения референдума. Голосование может быть назначено на любой
выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования
указа. Не допускается одновременно с проведением референдума Российской
Федерации проведение выборов Президента России, федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов
Федерации и органов местного самоуправления.
В п. “г” и “д” ст. 84 определены полномочия Президента в сфере
законодательства. В п. “г” указано, что Президенту принадлежит право
вносить законопроекты в Государственную Думу. Надо учитывать в этой
связи, что все лица и органы, имеющие право законодательной инициативы,
и в первую очередь Президент, указаны в ст. 104 Конституции.
Реализацию конституционного полномочия Президента вносить законопроекты
в Государственную Думу обеспечивает полномочный представитель Президента
в Государственной Думе Федерального Собрания .
——————————–
См. Положение о полномочных представителях Президента Российской
Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации,
утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г.
// РГ. 1996. 16 марта.
На Президента в п. “д” возложена обязанность подписывать и обнародовать
федеральные законы. Это традиционная функция главы государства,
завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы.
Подписание и обнародование законов главой государства является
существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей
разделение властей.
Срок для подписания федерального закона установлен ст. 107 Конституции.
Подписание Президентом федерального закона не является актом формальным.
В соответствии со ст. 107 Конституции Президент вправе отклонить закон,
что влечет его повторное рассмотрение. Президент не может отказаться
подписать и обнародовать федеральный конституционный закон и федеральный
закон, преодолевший вето Президента (см. комментарии к ст. 107 и 108).
Также подлежит подписанию Президентом и обнародованию вступивший в силу
после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов
Российской Федерации Закон РФ о поправке к Конституции (см.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о
толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации от 31 октября
1995 г.) .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.
Основной формой обнародования закона, т.е. доведения его до всеобщего
сведения, является опубликование закона. Согласно Федеральному закону о
порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных
законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания
федеральные конституционные законы и федеральные законы в течение семи
дней после их подписания Президентом подлежат официальному
опубликованию. Им считается первая публикация полного текста закона в
“Российской газете” или “Собрании законодательства Российской
Федерации”.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы могут быть
опубликованы и в других печатных изданиях и обнародованы по телевидению
и радио, разосланы должностным лицам, переданы по каналам связи и т.д.
(см. комментарий к ст. 107).
В п. “е” ст. 84 устанавливается, что Президент обращается к Федеральному
Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных
направлениях внутренней и внешней политики государства. Послания
Президента не являются нормативными актами, это акты политического
характера, содержащие программные принципы.
Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во
многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое
влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в
стране.
В Российской Федерации значение посланий Президента обусловлено тем, что
Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами
определяет основные направления внутренней и внешней политики
государства (ч. 3 ст. 80). В посланиях излагается видение Президентом
будущего страны .
——————————–
См.: Послания Президента Федеральному Собранию 1994, 1995 и 1996 гг.
// РГ. 1994. 25 февр.; 1995. 17 февр.; 1996. 27 февр.
Статья 85
1. Президент Российской Федерации может использовать согласительные
процедуры для разрешения разногласий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного
решения он может передать разрешение спора на рассмотрение
соответствующего суда.
2. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае
противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным
законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения
прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса
соответствующим судом.
Комментарий к статье 85
Права Президента, изложенные в данной статье, прямо вытекают из его
обязанности обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие
органов государственной власти (см. ч. 2 ст. 80 Конституции).
Часть 1 данной статьи посвящена правомочию Президента Российской
Федерации разрешать конфликты и разногласия, во-первых, между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и, во-вторых, между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, что
имеет принципиальное значение, так как в результате Президент
оказывается свободным в выборе из большого диапазона согласительных
процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и в
конечном счете в достижении согласованного решения.
Наиболее часто для достижения согласованного решения Президентом
используются организация переговоров с участием спорящих сторон и
образование согласительных комиссий. Возможно применение и других
согласительных процедур – создание третейских судов, оказание “добрых
услуг” и т.п.
В качестве примера действенности согласительных процедур под
руководством Президента можно привести переговоры о достижении общих
целей в деятельности федеральных государственных органов,
государственных органов субъектов Российской Федерации, партий,
профсоюзов, общественных и религиозных объединений, в результате чего 28
апреля 1994 г. был открыт для подписания Договор об общественном
согласии. Договор был подписан более чем 800 участниками и был направлен
на стабилизацию политической ситуации в стране.
Образование согласительных комиссий и организация переговоров сторон уже
использовались Президентом для достижения согласия сторон. Переговоры
нередко проводятся с участием представителей Президента.
Так, после того, как на завершающей стадии переговоров об урегулировании
спорных вопросов о правовом положении города Норильска и находящихся в
нем предприятий между Красноярским краем и Таймырским (Долгано –
Ненецким) автономными округами в них принял участие помощник Президента
Российской Федерации, между спорящими сторонами 2 ноября 1995 г. был
заключен Договор о бюджетных отношениях между органами государственной
власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского
(Долгано – Ненецкого) автономного округа.
Возрастающее значение использования согласительных процедур для
разрешения разногласий вызвало необходимость их правового регулирования.
В октябре 1995 г. Президент возложил на Комиссию при Президенте
Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации при проведении конституционно – правовой реформы в
субъектах Российской Федерации подготовку предложений о применении
Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения
разногласий в соответствии со ст. 85 Конституции .
——————————–
См. Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. // СЗ
РФ. 1995. N 41. Ст. 3875.
В случаях, если применение согласительных процедур не приведет к
согласованному решению, Президент в соответствии с Конституцией может
передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Выбор
суда зависит от характера спора и компетенции суда, определяемой
законом. В соответствии со ст. 125 Конституции Конституционный Суд
Российской Федерации, в частности, вправе разрешать споры о соответствии
Конституции Российской Федерации ряда нормативных актов субъектов
Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125).
В соответствии с этим в ст. 92 Федерального конституционного закона “О
Конституционном Суде Российской Федерации” указано , в частности, что
правом обращения в этот суд на основании ст. 85 Конституции обладает
Президент Российской Федерации.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Возможность обращения Президента в суд в случаях, предусмотренных ст. 85
Конституции, установлена и в других федеральных законах. Так, в ст. 116
Гражданского процессуального кодекса РСФСР указано, что Верховный Суд
Российской Федерации по первой инстанции рассматривает дела “по
разрешению споров, переданных ему Президентом Российской Федерации в
соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации, между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, а также между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации” .
——————————–
См. Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в
Гражданский процессуальный Кодекс РСФСР от 30 ноября 1995 г. // СЗ РФ.
1995. N 49. Ст. 4696.
В ч. 2 ст. 85 Конституции Президент наделяется правом приостанавливать
действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации. При этом надо иметь в виду ряд обстоятельств.
Прежде всего надо обратить внимание на то, что Президент вправе
приостановить действие только такого акта органа исполнительной власти
субъекта Федерации, который противоречит Конституции Российской
Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской
Федерации или нарушает права и свободы человека и гражданина.
Следует заметить, что Президент вправе приостанавливать действие только
актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, но он не может
приостановить действие актов их органов законодательной власти.
Как известно, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции федеральные
органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов
Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской
Федерации. Это единство осуществляется в пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов. При рассмотрении вопроса о
полномочиях федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Федерации следует учитывать, что в
соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции они могут передавать друг
другу осуществление части своих полномочий (см. комментарии к ст. 77 и
78 Конституции).
Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации Президентом
Российской Федерации приостанавливались неоднократно. В частности, в
марте 1994 г. Президент Российской Федерации приостановил своим Указом
действие постановления Администрации Красноярского края от 22
февраля 1994 г., которым назначался референдум по проекту краевого
закона об основах непосредственного народовластия и организации
государственной власти в Красноярском крае, поскольку реализация
постановления Администрации привела бы к нарушению ряда положений
федеральной Конституции, в частности ч. 2 ст. 66 и ч. 1 ст. 77,
устанавливающих процедуру принятия устава края и необходимость
соответствия системы органов государственной власти края основам
конституционного строя Российской Федерации.
——————————–
САПП. 1994. N 14. Ст. 1070.
18 января 1996 г. Президент Российской Федерации приостановил действие
Указа Президента Республики Башкортостан “О мерах по совершенствованию
валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями,
учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке
предоплаты” , как противоречащего Конституции Российской Федерации и
федеральным законам.
——————————–
РГ. 1996. 24 янв.
В данных Указах Президента предлагалось органам исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, действие актов которых
приостанавливалось, привести эти акты в соответствие с Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами.
Как следует из ч. 2 ст. 85 Конституции, действие актов
приостанавливается до решения соответствующим судом вопроса об их
противоречии федеральной Конституции, федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или нарушении прав и свобод
человека. Однако на практике вмешательства суда не требовалось,
поскольку оспариваемые Президентом Российской Федерации акты отменялись
принявшими их органами еще до рассмотрения дела в суде.
Статья 86
Президент Российской Федерации:
а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской
Федерации;
в) подписывает ратификационные грамоты;
г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем
дипломатических представителей.
Комментарий к статье 86
В комментируемой статье определяются основные полномочия Президента в
сфере внешней политики Российской Федерации.
Наиболее существен в ст. 86 Конституции п. “а”. В нем указано, что
Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской
Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря
1995 г. под руководством Президента России действует Совет по
внешней политике при Президенте Российской Федерации, являющийся
координационным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение и
межведомственную проработку вопросов внешней политики, а также
подготовку соответствующих предложений для Президента Российской
Федерации. К основным задачам Совета относятся, в частности, подготовка
рекомендаций по определению основ внешней политики Российской Федерации
и осуществлению руководства ею в соответствии с полномочиями Президента
Российской Федерации, а также разработка предложений по обеспечению
согласованного взаимодействия федеральных органов государственной власти
в области внешней политики. Совет информирует Президента о
внешнеполитических аспектах деятельности федеральных органов
государственной власти, анализирует и прогнозирует международную
обстановку и изучает общественное мнение по вопросам внешней политики в
России, а также участвует в подготовке проектов нормативных правовых
актов по вопросам внешней политики Российской Федерации. В состав Совета
входят по должности, в частности, руководители Министерства иностранных
дел, Министерства обороны, Федеральной службы безопасности, Службы
внешней разведки, помощник Президента Российской Федерации,
координирующий вопросы внешнеполитической деятельности.
——————————–
РГ. 1995. 13 янв.
В соответствии с п. “б” комментируемой статьи Президент Российской
Федерации ведет переговоры по вопросам внешней политики. Об активном
участии Президента в переговорах свидетельствуют его практически
регулярные встречи с лидерами ведущих иностранных государств, участие в
важнейших международных дипломатических форумах, личное участие в
переговорах, а также частые телефонные обмены мнениями с ведущими
зарубежными политическими деятелями.
В проведении внешней политики Российского государства участвует и
Правительство Российской Федерации, которое в соответствии с п. “д” ст.
114 Конституции Российской Федерации осуществляет меры по реализации
внешней политики Российской Федерации.
Руководство внешней политикой со стороны Президента Российской Федерации
в значительной степени проводится через федеральное Министерство
иностранных дел, глава которого – министр иностранных дел – в
соответствии со сложившейся международной практикой по всем вопросам
внешних сношений, так же как и Президент, представляет государство по
должности, т.е. без специальных полномочий.
Министерство иностранных дел Российской Федерации в соответствии с
Положением о нем, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от
14 марта 1995 г. , является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим государственное управление в области отношений
Российской Федерации с иностранными государствами и международными
организациями.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1033.
Министерство иностранных дел Российской Федерации подведомственно
Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за Президентом
Конституцией Российской Федерации, в соответствии с законодательными
актами Российской Федерации.
К основным задачам Министерства иностранных дел относятся, в частности,
разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и
представление соответствующих предложений Президенту, а также реализация
внешнеполитического курса страны. К основным задачам Министерства
иностранных дел отнесена и координация международных связей субъектов
Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996
г. в системе федеральных органов исполнительной власти Министерство
иностранных дел “является головным органом в области отношений с
иностранными государствами, международными организациями и осуществляет
общий контроль за выполнением международных обязательств Российской
Федерации” .
——————————–
РГ. 1996. 16 марта.
Кроме Министерства иностранных дел России рядом федеральных министерств
и ведомств решаются внешнеполитические вопросы, отнесенные к их ведению
федеральными законами, указами Президента и постановлениями
Правительства. Это относится, в частности, к Министерству внешних
экономических связей, Министерству финансов и Министерству по
сотрудничеству с государствами – участниками Содружества Независимых
Государств.
Личное участие Президента Российской Федерации в осуществлении
внешнеполитических функций государства проявляется также в том, что он в
соответствии с Конституцией подписывает международные договоры
Российской Федерации. Значение этой акции Президента очень велико. Ведь
международные договоры Российской Федерации, как указано в ст. 15
Конституции, являются составной частью российской правовой системы, и
если международным договором Российской Федерации установлены иные
правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила
международного договора.
Президент в соответствии с п. “в” ст. 86 подписывает ратификационные
грамоты, т.е. документы, свидетельствующие об утверждении федеральным
законом международного договора Российской Федерации. Если договор
двусторонний, то стороны обмениваются ратификационными грамотами. Если
же договор является многосторонним, то его участники сдают все
ратификационные грамоты одному из участников договора – депозитарию.
Пункт “г” комментируемой статьи устанавливает, что Президент принимает
верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических
представителей. Ратификационная грамота направляется главой иностранного
государства Президенту России и удостоверяет, что указанное в ней лицо,
т.е. дипломатический представитель, обычно посол, представляет интересы
направившего его государства и его словам и действиям надлежит верить.
Направление отзывной грамоты означает прекращение полномочий указанного
в ней лица.
Статья 87
1. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим
Вооруженными Силами Российской Федерации.
2. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной
угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории
Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с
незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной
Думе.
3. Режим военного положения определяется федеральным конституционным
законом.
Комментарий к статье 87
Президент Российской Федерации как глава государства и Верховный
Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации определяет
основные направления оборонной политики и осуществляет руководство
обороной страны.
В законодательстве под обороной понимается вся система политических,
экономических, военных, военно – технических, социальных, правовых и
иных мер по обеспечению готовности государства к защите от вооруженного
нападения, а также собственно защиты населения, территории и
суверенитета Российской Федерации.
Оборона организуется и осуществляется в соответствии с международным
правом, международными соглашениями, Конституцией Российской Федерации,
действующим законодательством Российской Федерации и военной доктриной
Российской Федерации, которая утверждается главой государства,
являющимся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской
Федерации. Для обороны с применением средств вооруженной борьбы созданы
Вооруженные Силы Российской Федерации и установлена воинская обязанность
граждан Российской Федерации.
Отличительная особенность государственного управления в области обороны
состоит в высокой степени его централизации. Деятельность органов
управления обороной на всех уровнях осуществляется на основе обеспечения
безопасности, боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил
Российской Федерации и других войск, умения выполнить поставленные перед
ними задачи по обороне страны; законности, уважения и соблюдения прав и
свобод человека и гражданина, гуманизма, централизации управления,
единоначалия, комплектования войск военнослужащими, проходящими военную
службу по призыву и по контракту.
Оборона является одной из важнейших функций государства, элементом и
гарантом безопасности. Указанные положения об основах обороны являются
исходными в определении правового статуса Верховного Главнокомандующего
Вооруженными Силами Российской Федерации, объема и характера его
полномочий по защите безопасности и целостности государства.
В соответствии с Законом РФ “Об обороне” Президент утверждает
концепцию и планы строительства, планы применения Вооруженных Сил
Российской Федерации, мобилизационный план Вооруженных Сил Российской
Федерации, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и
накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования
территории страны в интересах обороны.
——————————–
ВВС. 1992. N 42. Ст. 2331; САПП. 1993. N 52. Ст. 5086.
Правовой статус Министерства обороны закрепляется Президентом, который
утверждает Положение о Министерстве обороны Российской Федерации и
Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации.
Согласно ст. 6 Закона “Об обороне” Правительство Российской Федерации
несет ответственность за состояние Вооруженных Сил Российской Федерации
и других войск и организует их оснащение оружием и военной техникой,
обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами в
соответствии с заказами Министерства обороны России.
Министр обороны Российской Федерации входит в состав Правительства и
работает под руководством Председателя Правительства Российской
Федерации. С другой стороны, Министерство обороны входит в число
федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту
России по вопросам, закрепленным за ним федеральной Конституцией, либо в
соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Практическая деятельность Верховного Главнокомандующего Вооруженными
Силами Российской Федерации предусматривает руководство всеми важнейшими
направлениями работы Министерства обороны.
Сошлемся в этой связи на совместную деятельность Президента и
Правительства по продовольственному обеспечению военнослужащих
Вооруженных Сил Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации “О мерах по
укреплению финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета” от
28 февраля 1995 г. Правительство Российской Федерации одобрило
предложение Министерства обороны Российской Федерации, согласованное с
Министерством финансов Российской Федерации о неотложных мерах по
продовольственному обеспечению военнослужащих Вооруженных Сил Российской
Федерации и постановило внести на рассмотрение Президента Российской
Федерации проект указа по данному вопросу .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 860.
СЗ РФ. 1995. N 37. Ст. 3640.
Законодательство об обороне устанавливает формы и методы взаимодействия
Вооруженных Сил Российской Федерации с другими войсками и более детально
определяет полномочия Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами
Российской Федерации. Так, в соответствии с Федеральным законом “О
Железнодорожных войсках Российской Федерации” федеральный орган
управления Железнодорожными войсками обеспечивает постоянную боевую и
мобилизационную готовность воинских частей, организует подготовку
подчиненных штабов и воинских частей к совместным действиям с
Вооруженными Силами Российской Федерации и другими войсками с целью
обороны.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3202.
Данный Закон устанавливает, что Президент утверждает Положение о
Железнодорожных войсках Российской Федерации, назначает на должность и
освобождает от должности командующего Железнодорожными войсками, а также
утверждает структуру, штатную численность военнослужащих и состав
Железнодорожных войск до соединения включительно.
Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. утверждены
Положение о Железнодорожных войсках Российской Федерации и Положение о
Федеральной службе Железнодорожных войск Российской Федерации, а также
структура и состав Железнодорожных войск Российской Федерации (в мирное
время) .
——————————–
РГ. 1996. 30 янв.
В полномочия Президента входят издание указов о призыве граждан на
военную службу (с указанием численности призывников), а также
утверждение плана гражданской обороны Российской Федерации и Положения о
территориальной обороне.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации о призыве
граждан Российской Федерации на военную службу в октябре – декабре 1995
г. и об увольнении с военной службы солдат, матросов, сержантов, старшин
и военных строителей, выслуживших установленные сроки военной службы, от
27 сентября 1995 г. федеральные органы исполнительной власти, в
которых предусмотрена военная служба, вели дополнительный набор граждан
для прохождения военной службы в добровольном порядке по контракту на
должностях, комплектуемых сержантами, старшинами, солдатами и матросами.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 40. Ст. 3798.
Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами утверждает планы
дислокации Вооруженных Сил и других войск, размещения военных объектов,
объектов по ликвидации оружия массового поражения и ядерных отходов на
территории страны.
Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры
Российской Федерации о совместной обороне и военном сотрудничестве по
вопросам коллективной безопасности и разоружения.
Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 г. утвержден
Стратегический курс Российской Федерации с государствами – участниками
Содружества Независимых Государств, которым должны неукоснительно
руководствоваться в своей практической деятельности органы
исполнительной власти всех уровней .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 38. Ст. 3667.
В сфере национальной безопасности предполагается создать систему
коллективной безопасности на основе Договора о коллективной безопасности
(ДКБ) от 15 мая 1992 г. и двусторонних соглашений между государствами
СНГ, поощрять намерение государств – участников ДКБ объединиться в
оборонный союз на базе общности интересов и военно – политических целей.
Указ Президента от 14 сентября 1995 г. требует последовательно вести
работу по упорядочению механизма выполнения достигнутых в рамках СНГ
соглашений в оборонной области, сохранению на основе взаимной
договоренности объектов военной инфраструктуры, а в случае обоюдного
интереса – переходить на принцип военного базирования, четко
регламентируя при этом правовое положение российских военных баз, а
также статус военнослужащих и членов их семей, находящихся в этих
государствах.
Указ Президента от 14 сентября 1995 г. предусматривает решение этих
вопросов адекватно военно – политической обстановке, складывающейся в
каждом государстве СНГ, ставит задачи добиваться от государств СНГ
выполнения обязательства воздерживаться от участия в союзах и блоках,
направленных против любого из этих государств, углублять сотрудничество
между государствами СНГ в сфере безопасности государственных границ.
В соответствии с Федеральным законом “О порядке предоставления
Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в
деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и
безопасности” от 23 июня 1995 г. Президент принимает решение о
направлении за пределы территории Российской Федерации отдельных
военнослужащих для участия в миротворческой деятельности.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2401.
Статья 7 этого Закона устанавливает, что решение о направлении за
пределы территории Российской Федерации воинских формирований
Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в миротворческой
деятельности принимается Президентом Российской Федерации на основании
постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных
Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.
Предложение, вносимое Президентом Российской Федерации в Совет
Федерации, должно включать сведения о районе действий указанных воинских
формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе
вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления,
порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в
соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и
компенсациях военнослужащим воинских формирований и членам их семей.
Президентом принимается решение об отзыве указанных формирований, если в
связи с изменением международной военно – политической обстановки
дальнейшее их участие в миротворческой деятельности становится
нецелесообразным.
О принятых решениях Президент информирует Совет Федерации и
Государственную Думу.
В соответствии с Положением о военно – техническом сотрудничестве
Российской Федерации с зарубежными странами, утвержденным Указом
Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. , Президент
Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации
принимает решения по следующим вопросам военно – технического
сотрудничества Российской Федерации с зарубежными странами:
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 41. Ст. 3876.
утверждение концептуальных подходов к военно – техническому
сотрудничеству;
заключение межгосударственных договоров Российской Федерации о военно –
техническом сотрудничестве;
определение перечня зарубежных стран, военно – техническое
сотрудничество с которыми запрещено или ограничено;
установление военно – технического сотрудничества с зарубежными
странами, с которыми оно ранее не осуществлялось;
приостановление, прекращение и возобновление военно – технического
сотрудничества;
утверждение перечня продукции, работ (услуг) военного назначения,
разрешенных к поставке на экспорт;
показ и поставка вооружения и военной техники, не включенных в перечень
вооружения и военной техники, разрешенных к экспорту;
передача лицензий на производство продукции военного назначения
зарубежным странам;
сотрудничество с зарубежными странами в области разработок вооружения и
военной техники и иной продукции военного назначения;
оказание военно – технической помощи зарубежным странам.
Порядок объявления военного положения предусматривает издание указа
Президентом Российской Федерации (п. “б” ч. 1 ст. 102), который
утверждается с соблюдением процедуры принятия актов Советом Федерации.
Незамедлительное сообщение о введении военного положения доводится
Президентом до Совета Федерации и Государственной Думы.
Нельзя исключать возможности внесения Советом Федерации изменений и
дополнений в текст рассматриваемого и утверждаемого указа Президента.
Вполне понятно, что эти изменения и дополнения должны быть согласованы с
Президентом и приняты им. В противном случае указ не может быть
действующим актом. Следует иметь в виду, что вопросы об объявлении и
введении военного положения в интересах обороны страны и обеспечения
правопорядка, законности и безопасности должны быть решены
незамедлительно.
Военное положение, вводимое Президентом в случае агрессии против
Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии на территории
Российской Федерации или в отдельных ее местностях, представляет собой
особый правовой режим жизнедеятельности государства и общества. Этот
режим предусматривает наделение органов государственной власти и органов
местного самоуправления, а также формируемых органов государственного
управления военного времени, военных властей правами по реализации
функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами
возложенных на них обязанностей.
В условиях военного положения органы государственной власти и органы
местного самоуправления, общественные объединения, предприятия,
организации, учреждения обязываются оказывать полное содействие военному
командованию в использовании сил и средств данной территории для нужд
обороны, обеспечения общественного порядка и безопасности.
В интересах обороны страны, безопасности государства, защиты
конституционного строя, обеспечения в экстремальной ситуации
гарантированной защиты прав и свобод человека и гражданина,
неукоснительного исполнения установленных для должностных лиц и граждан
обязанностей в обстановке военного времени могут предусматриваться
отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их
действия.
Детально режим военного положения должен быть определен федеральным
конституционным законом.
Статья 88
Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке,
предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на
территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях
чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету
Федерации и Государственной Думе.
Комментарий к статье 88
Чрезвычайное положение вводится Президентом Российской Федерации для
скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и
правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им
необходимой помощи.
Статья 4 Закона “О чрезвычайном положении” от 17 мая 1991 г.
определила, что основаниями введения чрезвычайного положения могут быть:
——————————–
ВВС. 1991. N 22. Ст. 773.
а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые
беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты,
блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан
или нормальной деятельности государственных институтов;
б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под
угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно –
спасательных и восстановительных работ.
Комментируемая статья внесла изменения в существовавший до принятия
действующей Конституции порядок введения на территории Российской
Федерации чрезвычайного положения.
Новелла состоит в том, что право на введение чрезвычайного положения на
всей территории Российской Федерации принадлежит только Президенту
Российской Федерации. Прежде это право принадлежало и другим
государственным органам, что создавало опасность дублирования полномочий
по введению чрезвычайного положения.
Кроме того, предусмотрено правило, что указы Президента Российской
Федерации о введении чрезвычайного положения должны утверждаться Советом
Федерации (п. “в” ч. 1 ст. 102 Конституции).
Процедура утверждения указа о введении чрезвычайного положения
аналогична процедуре утверждения указа о введении военного положения
(см. комментарий к ст. 87 Конституции Российской Федерации), хотя
правовая природа этих указов различна.
Для издания указа о введении военного положения никаких предварительных
обращений в связи с необходимостью вводить военное положение не нужно. В
гипотезе нормы названы юридические факты (в данном случае это события),
служащие основанием для принятия Президентом указа о введении военного
положения.
Между тем в соответствии со ст. 7 Закона “О чрезвычайном положении” до
введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. “а” ст. 4
данного Закона, необходимо обратиться к группам лиц, организациям,
учреждениям, являющимся инициаторами или участниками действий, служащих
основанием для введения чрезвычайного положения, с предупреждением и
требованием прекратить противоправные действия в течение установленного
в обращении срока. В случае неподчинения упомянутых лиц, организаций и
учреждений обращенному к ним требованию и продолжения ими противоправных
действий по истечении установленного срока может быть введено
чрезвычайное положение.
В соответствии с международно – правовыми обязательствами Российской
Федерации, вытекающими из Международного пакта о гражданских и
политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 4), Президент Российской
Федерации в трехдневный срок, как это предписывает ст. 41 Закона “О
чрезвычайном положении”, принимает меры к оповещению Генерального
секретаря ООН об ограничениях прав и свобод граждан, составляющих
отступления от обязательств по указанному Международному пакту, об
объеме этих отступлений и о причинах такого решения.
В уведомлении сообщается также о дате предполагаемого прекращения
указанных отступлений от обязательств, предусмотренных Международным
пактом о гражданских и политических правах.
Комментируемая статья предусматривает, что Президент Российской
Федерации вправе вводить чрезвычайное положение в отдельных местностях
Российской Федерации в порядке, установленном федеральным
конституционным законом.
На практике возник вопрос о принципах размежевания полномочий по
введению в республиках чрезвычайного положения между Президентом
Российской Федерации и главами республик. Ответ на этот вопрос дан в
Конституции Российской Федерации и конституциях республик, установивших,
что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают
всей полнотой государственной власти.
Данный вопрос должен быть предметно разработан в федеральном
конституционном законе.
Статья 89
Президент Российской Федерации:
а) решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления
политического убежища;
б) награждает государственными наградами Российской Федерации,
присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и
высшие специальные звания;
в) осуществляет помилование.
Комментарий к статье 89
В этой статье названы полномочия Президента в отношении личности –
гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, лица без
гражданства. Указанные в статье полномочия традиционно относятся к
компетенции главы государства.
Важнейшим среди этих полномочий является решение вопросов гражданства
Российской Федерации. Следует отметить, что отнесенные п. “в” ст. 71 к
ведению Российской Федерации вопросы гражданства в Российской Федерации
решаются прежде всего федеральным парламентом путем принятия законов. В
настоящее время действует Закон РФ “О гражданстве Российской Федерации”
от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ
от 17 июня 1993 г. и Федеральным законом от 6 февраля 1995 г. Статья
33 Закона определяет конкретные полномочия Президента по делам о
гражданстве. Установлено, что Президент принимает решения по вопросам:
приема в российское гражданство иностранных граждан, граждан бывшего
СССР и лиц без гражданства; восстановления в гражданстве Российской
Федерации; разрешения на выход из гражданства Российской Федерации;
разрешения гражданину России иметь одновременно гражданство другого
государства; отмены решения о приеме в российское гражданство;
предоставления почетного гражданства. В осуществление указанных
полномочий Президент издает указы.
——————————–
ВВС. 1992. N 6. Ст. 243; 1993. N 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1995. N 7. Ст.
496.
Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства при Президенте
действует образованная им Комиссия по вопросам гражданства. Ее
полномочия установлены ст. 34 Закона о гражданстве. Президент утвердил
Положение об этой комиссии Рабочим аппаратом комиссии является
Управление по вопросам гражданства Администрации Президента. Положение
об этом Управлении утверждено Указом Президента Российской Федерации от
17 марта 1994 г. Порядок рассмотрения вопросов гражданства
установлен Положением, утвержденным Указом Президента Российской
Федерации от 10 апреля 1992 г. в редакции Указа от 27 декабря 1993 г.
——————————–
ВВС. 1992. N 26. Ст. 1536.
САПП. 1994. N 12. Ст. 876.
ВВС. 1992. N 17. Ст. 952; САПП. 1994. N 4. Ст. 302.
В компетенцию Президента России входит также решение вопросов
предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без
гражданства. Предоставление политического убежища является суверенным
правом государства – субъекта международного права. Принимать решение о
предоставлении политического убежища – прерогатива Президента России.
Политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства
предоставляется на основании общепризнанных принципов и норм
международного права в соответствии с российской Конституцией (см. ч. 1
ст. 63) и Положением о порядке предоставления политического убежища в
Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской
Федерации от 26 июля 1995 г.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 3095.
Лицо, желающее приобрести политическое убежище в Российской Федерации,
обращается с письменным ходатайством на имя Президента России в
территориальный орган Федеральной миграционной службы России по месту
своего пребывания. Ходатайство подается в течение семи дней по прибытии
на территорию России или с момента возникновения обстоятельств, не
позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской
принадлежности или обычного места жительства. При наличии достаточных
оснований для предоставления убежища ходатайство направляется в
Федеральную миграционную службу России, которая его рассматривает,
запрашивает заключения МВД, МИД, ФСБ России и затем направляет все
материалы со своим заключением о возможности и целесообразности
предоставления обратившемуся лицу политического убежища в Комиссию по
вопросам гражданства при Президенте. Комиссия рассматривает ходатайство
и вносит свое предложение Президенту для принятия им решения.
Предоставление политического убежища производится указом Президента.
Положение о порядке предоставления политического убежища предусматривает
ряд случаев, при которых лицо, получившее политическое убежище, его
утрачивает. Одним из таких случаев является приобретение этим лицом
гражданства Российской Федерации.
Президент вправе лишить политического убежища лицо, получившее его. Это
может быть сделано по соображениям национальной безопасности, а также в
случаях, если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и
принципам Организации Объединенных Наций, либо совершило преступление и
в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий
исполнению обвинительный приговор суда.
Пунктом “б” ст. 89 установлено полномочие Президента награждать
государственными наградами Российской Федерации. Следует отметить, что в
целом вопросы государственных наград Российской Федерации отнесены п.
“с” ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации. Федерального
закона о государственных наградах Российской Федерации нет. Эти вопросы
регламентированы сейчас в основном Положением о государственных наградах
Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской
Федерации от 1 июня 1995 г. Согласно этому Положению, Президент
издает указы и о награждении государственными наградами, и об учреждении
государственных наград Российской Федерации.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2207.
Государственные награды Российской Федерации – это высшая форма
поощрения за выдающиеся заслуги в экономике, науке, культуре, искусстве,
защите Отечества, просвещении, охране здоровья, жизни, прав граждан,
благотворительной деятельности и иные заслуги.
Государственными наградами Российской Федерации являются: звание Героя
Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия, почетные звания
Российской Федерации. Их могут быть удостоены российские граждане,
иностранные граждане и лица без гражданства.
Учреждены следующие ордена, медали и знаки отличия: орден “За заслуги
перед Отечеством”, орден Жукова, орден Мужества, орден “За военные
заслуги”, орден Почета, орден Дружбы; медаль ордена “За заслуги перед
Отечеством”, медаль “За отвагу”, медаль “Защитнику свободной России”,
медаль “За спасение погибавших”, медаль Суворова, медаль Ушакова, медаль
Нестерова, медаль “За отличие в охране государственной границы”, медаль
“За отличие в охране общественного порядка”, юбилейная медаль “50 лет
Победы в Великой Отечественной войне 1941 – 1945 гг.”, медаль Жукова,
знак отличия “За безупречную службу”. В системе государственных наград,
как сказано в Положении, “сохраняются военный орден Святого Георгия и
знак отличия – Георгиевский Крест , военные ордена Суворова, Ушакова,
Кутузова, Александра Невского, Нахимова, награждение которыми
производится за подвиги и отличия в боях по защите Отечества при
нападении на Российскую Федерацию внешнего противника”.
——————————–
Российский военный орден Святого Георгия и знак отличия –
Георгиевский Крест были восстановлены Указом Президиума Верховного
Совета РФ от 2 марта 1992 г., утвержденным Постановлением Верховного
Совета РФ от 20 марта 1992 г. В Указе говорилось: “Считать возможным…
восстановить российский военный орден Святого Георгия и знак отличия –
Георгиевский Крест” // ВВС. 1992. N 12. Ст. 633; N 14. Ст. 723.
К числу почетных званий Российской Федерации относятся: Народный артист,
Народный художник. Заслуженный агроном, Заслуженный врач, Заслуженный
деятель науки, Заслуженный изобретатель, Заслуженный летчик –
испытатель, Заслуженный металлург, Заслуженный работник нефтяной и
газовой промышленности, Заслуженный работник социальной защиты
населения, Заслуженный учитель, Заслуженный шахтер, Заслуженный
экономист, Заслуженный энергетик, Заслуженный юрист – всего более 50
почетных званий. Почетные звания установлены Указом Президента
Российской Федерации об установлении почетных званий Российской
Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания
нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации от 30 декабря
1995 г.
——————————–
СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 64.
Государственные награды Российской Федерации вручаются Президентом
России. По поручению Президента награды могут быть вручены:
руководителями федеральных органов государственной власти, послами
Российской Федерации, военачальниками и другими лицами.
Президент отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность
или необоснованность представления к награждению.
Лишение государственных наград может быть произведено только Президентом
России по представлению суда в случае осуждения награжденного за тяжкое
преступление. О лишении государственных наград Президентом издается
указ. При отмене приговора по реабилитирующим основаниям, в соответствии
с которым награжденный лишен государственных наград, изданный об этом
указ признается утратившим силу, а награжденный считается
восстановленным в правах на государственные награды.
На граждан Российской Федерации, удостоенных государственных наград
СССР, распространяются правила, предусмотренные Положением о
государственных наградах и законодательством России. Восстановление в
правах на государственные награды СССР, лишение этих наград граждан
России, выдача дубликатов наград и документов к ним производятся в
соответствии с Положением. Участникам Великой Отечественной войны 1941 –
1945 гг., труженикам тыла и другим награжденным гражданам Российской
Федерации, своевременно не получившим государственные награды,
обеспечивается их вручение . Сохраняется порядок ношения орденов,
медалей СССР, орденских лент и лент медалей на планках и других знаков
отличия. При наличии у награжденного государственных наград Российской
Федерации и СССР первые располагаются перед вторыми.
——————————–
Например, по Москве и Московской области в 1995 г. было вручено
более трехсот фронтовых наград ветеранам и членам их семей (Литовкин В.
Фронтовые награды находят своих героев и через 50 лет // Известия. 1996.
25 янв.).
Для обеспечения реализации конституционных полномочий и проведения
единой политики в области государственных наград Президент образует
Службу государственных наград Президента Российской Федерации, а также
Комиссию по государственным наградам при Президенте для проведения
общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного
подхода к поощрению граждан .
——————————–
См. Положение о комиссии по государственным наградам при Президенте
Российской Федерации, утвержденное Указом Президента от 7 февраля 1995
г. // СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 514.
Президент присваивает высшие воинские звания и высшие специальные
звания, например классный чин действительного государственного советника
юстиции, классные чины государственного советника юстиции 1, 2 и 3-го
классов, специальные звания сотрудникам налоговой полиции и т.д.
Согласно Федеральному закону “Об основах государственной службы
Российской Федерации” (ст. 7), на Президента Российской Федерации
возложено присвоение квалификационных разрядов действительных
государственных советников Российской Федерации и государственных
советников Российской Федерации .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
Президенту как главе государства предоставлено право помилования. Оно
осуществляется указами Президента в отношении отдельных (индивидуально
определенных) лиц. Актом помилования лицо, осужденное за преступление,
может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо
назначенное наказание может быть сокращено или заменено более мягким. С
лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость.
При Президенте действует Комиссия по вопросам помилования. Она
рассматривает ходатайства о помиловании осужденных к смертной казни и
готовит проекты указов Президента России о помиловании этих лиц.
Смертная казнь в соответствии с новым УК может быть заменена в порядке
помилования пожизненным лишением свободы или лишением свободы на срок 25
лет .
——————————–
См. ч. 3 ст. 59 УК 1996 г. и распоряжение Президента Российской
Федерации “О некоторых вопросах деятельности Комиссии по вопросам
помилования при Президенте Российской Федерации” от 16 марта 1994 г. //
САПП. 1994. N 12. Ст. 879.
Статья 90
1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.
2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для
исполнения на всей территории Российской Федерации.
3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны
противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Комментарий к статье 90
В данной статье определены полномочия Президента по изданию правовых
актов в виде указов и распоряжений, установлены пределы действия таких
актов, их соотношение с российской Конституцией и федеральными законами.
Правовые акты Президента делятся на нормативные и индивидуальные.
Указы и распоряжения Президента нормативного характера обязательны для
исполнения на всей территории России. Нормативные акты Президента наряду
с Конституцией и федеральными законами являются правовой основой издания
федеральными исполнительными органами власти и исполнительными органами
власти субъектов Российской Федерации своих актов.
Нормативные указы и распоряжения содержат правовые нормы, определяющие
общие правила поведения, рассчитанные на многократное применение.
Индивидуальные указы и распоряжения касаются только конкретных отношений
либо определенных лиц. К ним относятся, например, указы и распоряжения о
назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности.
Правовые акты, издаваемые Президентом, не должны противоречить
Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Это означает,
что акты Президента носят подзаконный характер. Вместе с тем
конституционная формулировка данного требования и отсутствие в
Конституции перечня вопросов, подлежащих регулированию исключительно
законом, позволяют толковать правотворческую деятельность Президента
достаточно широко.
В случае отсутствия законов, регулирующих определенную сферу отношений,
Президент вправе, не нарушая требования ч. 3 ст. 90 Конституции, издать
нормативный указ по данному вопросу. Издание таких указов не
ограничивает право Федерального Собрания на принятие закона,
регулирующего аналогичную сферу отношений. Нормы, содержащиеся в законе,
не могут быть ограничены положениями указа или распоряжения Президента.
Например, после утверждения Указом Президента от 1 октября 1993 г.
Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.
Федеральным Собранием в 1995 г. был принят Федеральный закон “О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации”, который в значительной мере вышел за рамки названного
Положения.
——————————-
Бюллетень ЦИК РФ. 1993. N 1. Ст. 7.
При несоответствии нормативных актов Президента Конституции или
федеральным законам споры по данному вопросу разрешаются в соответствии
с п. “а” ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционным Судом Российской
Федерации.
Конституционный Суд может принять решение о неконституционности акта в
целом или его отдельных положений. Акты Президента, признанные
неконституционными, согласно ч. 6 ст. 125 Конституции утрачивают силу.
Порядок введения в действие актов Президента утвержден Указом Президента
от 26 марта 1992 г. Нормативные акты Президента вступают в действие
на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении семи
дней после их официального опубликования, за исключением случаев, когда
при принятии акта установлен другой срок введения его в действие.
——————————-
САПП. 1992. N 1. Ст. 1.
Основной контроль за исполнением актов Президента осуществляют
контрольные управления, созданные при Администрации Президента и при
администрациях областей, а также полномочные представители Президента в
субъектах Федерации. Кроме того, контроль за исполнением актов
Президента осуществляют общефункциональные и отраслевые федеральные
органы исполнительной власти (Минфин России, Госналогслужба России и
др.).
Правовые акты Президента подлежат официальному опубликованию. С 1 мая
1994 г. опубликование осуществляется в информационном бюллетене
“Собрание законодательства Российской Федерации” в разделе “Указы и
распоряжения Президента”, а также в “Российской газете”.
Статья 91
Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью.
Комментарий к статье 91
Комментируемая статья – одна из самых кратких в Конституции.
Неприкосновенность означает защищенность от всяких посягательств со
стороны кого бы то ни было, а лицо, пользующееся неприкосновенностью,
защищается государством от противоправных посягательств.
Предоставление Президенту Российской Федерации конституционной гарантии
неприкосновенности обусловлено прежде всего чрезвычайной важностью и
ответственностью его полномочий как главы государства и гаранта
Конституции, а также тем, что он избран всенародным голосованием.
Полнота понятия “неприкосновенность” имеет для Президента особое
значение, поскольку ему приходится принимать крупные политические
решения, которые могут вызвать не только поддержку, но и недовольство
отдельных граждан и организаций. Президент, пользующийся гарантией
неприкосновенности, свободен принимать решения, исходя только из своего
представления об интересах государства.
Гарантия неприкосновенности, установленная ст. 91 Конституции, означает,
что Президент не может быть привлечен к любой установленной федеральным
законом ответственности, в том числе уголовной, административной и
гражданской, подвергнут насильственному осмотру, обыску, аресту,
задержанию или иному ограничению его личной свободы.
Гарантия неприкосновенности действует только в период нахождения в
должности.
Неприкосновенность никоим образом не связывается с безответственностью и
вседозволенностью. Конституция возлагает на Президента Российской
Федерации обязанности, предполагающие его высокую ответственность за
свои действия. Это обстоятельство подчеркивается в Конституции тем, что
она предусматривает возможность отрешения Президента от должности на
основании сложной процедуры, следующей за обвинением его в
государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (см.
ст. 93 и комментарий к ней).
Конституция Российской Федерации предусматривает также возможность
обращения с запросами о признании нормативных актов Президента не
соответствующими Конституции (см. п. “а” ч. 2 ст. 125).
Положение российской Конституции о неприкосновенности главы государства
соответствует мировой практике конституционализма. В той или иной форме
практически все конституции иностранных государств предусматривают
неприкосновенность главы государства. Так, в ст. 68 Конституции Франции
1958 г. установлено, что Президент Республики не несет ответственности
за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, кроме
случаев государственной измены. В соответствии с одной из старейших
республиканских конституций – Конституцией США 1787 г. – Президент может
быть отстранен от должности, если при осуждении в порядке импичмента он
будет признан виновным в измене, взяточничестве либо других тяжких
преступлениях и правонарушениях (раздел 4 ст. II).
В конституциях многих стран нередко устанавливается неприкосновенность
не только главы государства, но и других должностных лиц, которые, по
мнению законодателя, нуждаются в особой защите, обеспечивающей им
свободу исполнения служебных обязанностей. В нашей стране в соответствии
с Конституцией предусмотрена неприкосновенность членов Совета Федерации
и депутатов Государственной Думы (см. комментарий к ст. 98). В
Конституции Франции также установлены ограничения ответственности членов
парламента и членов правительства за действия, совершенные ими при
исполнении своих обязанностей. Чаще всего гарантии неприкосновенности
этих лиц значительно уже, чем гарантии, предоставляемые главе
государства.
Статья 92
1. Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с
момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением
срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь
избранным Президентом Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий
досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию
здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от
должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны
состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения
исполнения полномочий.
3. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии
выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель
Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента
Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу,
назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и
пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Комментарий к статье 92
Комментируемая статья устанавливает время исполнения Президентом
Российской Федерации его полномочий, обстоятельства, влекущие за собой
досрочное прекращение им полномочий, а также последствия временной
неспособности Президента выполнять свои обязанности.
В соответствии с п. 1 данной статьи Президент приступает к исполнению
своих обязанностей с момента принесения им присяги, текст которой и
обстановка ее принятия установлены в ст. 82 Конституции.
Этому предшествует определение Центральной избирательной комиссией
результатов выборов Президента, причем избранным считается кандидат на
должность Президента, который получил более половины голосов
избирателей, принявших участие в голосовании. Если же ни один из
кандидатов не собрал нужного числа голосов, назначается повторное
голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. При
этом избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее
число голосов.
Исполнение полномочий Президента прекращается с истечением срока его
пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным
Президентом. Указание, что Президент приступает к исполнению
обязанностей “с момента” принесения присяги и прекращает их исполнение
опять же “с момента” принесения присяги вновь избранным Президентом,
подчеркивает очень важное для государства обстоятельство, которое
заключается в том, что исполнение обязанностей Президента, в принципе,
вообще не прекращается. Меняются только лица, исполняющие обязанности
Президента.
Президент, как и любой человек, может оказаться в таком состоянии, когда
исполнение им своих обязанностей невозможно. Часть 2 комментируемой
статьи определяет три случая досрочного прекращения Президентом своих
полномочий.
Во-первых, это его отставка. Представляется, что она может быть
инициирована только лично Президентом.
Во-вторых, это стойкая неспособность Президента по состоянию здоровья
исполнять свои обязанности. Конституция и российские законы не дают
толкования этого понятия.
Очевидно, стойкая неспособность по состоянию здоровья исполнять свои
обязанности означает такое состояние здоровья, при котором человек не
только не может исполнять обязанности в данный момент, но и не сможет их
исполнять и в будущем. Таким образом, под это понятие не подпадает
временное расстройство здоровья. Лаконичны по аналогичным вопросам
конституции и законы зарубежных государств. Так, в Конституции США
(поправка XXV, раздел 4) указано: “Всякий раз, когда Вице – президент и
большинство основных должностных лиц исполнительных департаментов или
другого такого органа, который может быть предусмотрен Конгрессом
посредством закона, передают Председателю pro tempore Сената и Спикеру
Палаты представителей письменное заявление о том, что Президент не
способен осуществлять свои должностные полномочия и обязанности, Вице –
президент немедленно принимает на себя его должностные полномочия и
обязанности в качестве исполняющего обязанности Президента”.
В нашей стране соответствующих правовых норм нет, однако очевидно, что
констатация неспособности Президента по состоянию здоровья исполнять
свои обязанности не может быть произведена без участия медиков и
авторитетных государственных органов.
В-третьих, это отрешение от должности. Условия и порядок отрешения от
должности изложены в ст. 93 Конституции (см. комментарий к ст. 93).
При досрочном прекращении Президентом своих полномочий по основаниям,
определенным в ч. 2 ст. 92 Конституции, выборы Президента должны
состояться не позднее чем через три месяца с момента досрочного
прекращения исполнения полномочий.
При очередных выборах в соответствии со ст. 4 Федерального закона “О
выборах Президента Российской Федерации” со дня назначения выборов до
дня выборов должно пройти не менее четырех месяцев.
Поскольку исполнение полномочий Президента не должно прерываться, п. 3
комментируемой статьи предписано, что в случае досрочного их прекращения
обязанности Президента временно, т.е. до избрания нового Президента,
исполняет Председатель Правительства Российской Федерации.
Однако в соответствии с ч. 3 ст. 92 исполняющий обязанности Президента
Российской Федерации несколько ограничен в выполнении президентских
функций. Он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать
референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре
Конституции Российской Федерации. Указанные выше ограничения прав
исполняющего обязанности Президента обусловлены рядом обстоятельств.
Предоставление права распускать Государственную Думу противоречило бы
принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции,
поскольку Председатель Правительства возглавляет орган исполнительной
власти, а Государственная Дума относится к власти законодательной, а они
разделены.
Другое ограничение обусловлено, как представляется, тем, что, поскольку
воздействие, которое референдум, поправки к Конституции и пересмотр ее
могут оказать на судьбу страны, настолько велико, инициатива их
проведения может быть доверена лишь избранному в установленном порядке
Президенту Российской Федерации, а не лицу, фактически лишь временно
исполняющему его обязанности.
Статья 93
1. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности
Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой
обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого
преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской
Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации
признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской
Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
2. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета
Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя
третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее
одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения
специальной комиссии, образованной Государственной Думой.
3. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации
от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок
после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если
в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против
Президента считается отклоненным.
Комментарий к статье 93
В статье предусмотрено одно из оснований прекращения исполнения
полномочий Президента Российской Федерации, перечисленных в ч. 2 ст. 92
Конституции, а именно отрешение Президента от должности до истечения
срока его полномочий. Отрешение от должности предусматривает особый
порядок и связанные с этим процедуры, в которых участвуют
Государственная Дума, Верховный Суд Российской Федерации,
Конституционный Суд Российской Федерации, а также Совет Федерации.
Аналогичный порядок отстранения Президента и иных должностных лиц от
должности известен законодательству некоторых иностранных государств как
импичмент (от английского слова “impeachment” – обвинение и привлечение
к суду).
Отрешение Президента от должности может произойти только на основании
обвинения его в совершении указанного в ч. 1 ст. 93 преступления, а
именно государственной измены или иного тяжкого преступления.
Определение государственной измены дано в ст. 275 УК, а понятие тяжкого
и особо тяжкого преступлений – в ч. 4 и 5 ст. 15.
Процесс выдвижения обвинения и отрешения от должности Президента состоит
из нескольких этапов. Согласно п. “е” ст. 102 Конституции отрешение
Президента от должности возложено на Совет Федерации Федерального
Собрания. Порядок отрешения определен в Регламенте Совета Федерации.
Выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации, как следует
из ч. 1 комментируемой статьи, а также п. “ж” ст. 103 Конституции, –
прерогатива Государственной Думы. Из содержания ч. 1 ст. 93 Конституции
следует, что Государственная Дума образует специальную комиссию, которая
в соответствии с Регламентом Государственной Думы оценивает соблюдение
процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная
комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, имеющих сведения о фактах,
положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает
соответствующие документы, заслушивает представителя Президента.
Обвинение выдвигается по инициативе не менее 1/3 депутатов
Государственной Думы.
Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение
специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы.
Государственная Дума принимает решение о выдвижении обвинения 2/3
голосов от общего числа депутатов.
Выдвинутое Государственной Думой обвинение против Президента
направляется в Верховный Суд Российской Федерации, который дает
заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления,
послуживших основанием для обвинения.
Соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения против Президента
Российской Федерации в государственной измене или совершении иного
тяжкого преступления должно подтверждаться заключением Конституционного
Суда Российской Федерации. Конституционный Суд дает его по запросу
Совета Федерации (п. 7 ст. 125 Конституции).
Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от
должности должно быть принято не менее чем 2/3 голосов от общего числа
состава палаты и не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения
Государственной Думой обвинения. Установлено, что если в этот срок
решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение против
Президента считается отклоненным. Отрешение Президента от должности на
основании предъявленного обвинения не означает привлечения его к
уголовной ответственности, а также его осуждения.
Глава 5. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
Глава 5 раскрывает основы организации и деятельности парламента
Российской Федерации. Согласно ст. 11 Конституции Федеральное Собрание
наряду с Президентом, Правительством и судами Российской Федерации
осуществляет государственную власть в нашей стране. Как установлено ст.
10, государственная власть осуществляется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне
Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской
Федерации.
Правовой статус Федерального Собрания определен не только в гл. 5
Конституции. Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом
Российской Федерации установлены в гл. 4 “Президент Российской
Федерации” и охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов, в частности
согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и
роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном
процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение
Президента от должности и некоторые другие. Порядок назначения
Председателя Правительства Российской Федерации, а также выражения
недоверия Правительству Государственной Думой отражены в гл. 6
“Правительство Российской Федерации”. В гл. 7 “Судебная власть”
определены полномочия Конституционного Суда во взаимоотношениях с
палатами Федерального Собрания.
Изменился конституционный статус законодательного и представительного
органа государственной власти Российской Федерации. Если прежней
Конституцией за ним признавалось право решения практически всех
вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, в новой
Конституции перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами
Федерального Собрания, ограничен. Из сферы ведения парламента исключены
распорядительные функции. Претерпели изменения также контрольные функции
законодательного органа. Парламентский контроль достаточно ограничен. За
палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за исполнением
федерального бюджета (ст. 101), а за Государственной Думой – также
полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации
(ст. 103).
Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и
Совета Федерации. Формально Совет Федерации не является верхней палатой
парламента и соответственно Государственная Дума – его нижней палатой,
так как это не установлено Конституцией. Подобные характеристики
вытекают главным образом из аналогии с зарубежной практикой организации
двухпалатных парламентов.
Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В
отдельных случаях проводятся совместные заседания палат. На заседаниях
палаты Федерального Собрания осуществляют полномочия, отнесенные к их
ведению Конституцией Российской Федерации. Большая часть полномочий
палат разграничена в Конституции исходя из характера представительства,
заложенного в способе формирования палат, и их функционального
назначения.
В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане
Российской Федерации независимо от места их проживания на территории
Российской Федерации. Совет Федерации формируется из представителей
органов государственной власти субъектов Федерации (депутаты Совета
Федерации первого созыва были избраны на основе всеобщего прямого
избирательного права). Таким образом, через Совет Федерации
обеспечивается выработка решений, наиболее точно учитывающих интересы
субъектов Российской Федерации.
Существуют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания,
установленные Конституцией: 1) относящиеся к исключительному ведению
каждой из палат Федерального Собрания (ст. 102 и 103); 2) связанные с
организацией деятельности палат (ст. 101); 3) полномочия по принятию
федеральных законов (ст. 105).
В ст. 102 и 103 определены вопросы, которые выходят за пределы
законодательной деятельности парламента и являются юридическим
выражением системы сдержек и противовесов в построении и
функционировании высших органов законодательной, исполнительной и
судебной власти. Рассмотрению парламентом подлежат и другие вопросы,
которые находятся в ведении Российской Федерации и должны решаться
представительным органом.
Вопросы, предусмотренные ст. 102 и 103 Конституции, палаты решают
самостоятельно и независимо друг от друга, при этом они не вправе
принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению
другой палаты.
Большинство вопросов, предусмотренных ст. 101 Конституции (избрание
председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских
комитетов), палаты также решают самостоятельно. В то же время возможно
совместное осуществление полномочий палат по проведению парламентских
слушаний и контролю за исполнением федерального бюджета.
Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат
по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная
деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной Думе:
законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность
преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым
Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет
Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной
Думой. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в
рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.
По вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией, палаты Федерального
Собрания принимают постановления. Особой разновидностью актов палат
Федерального Собрания являются их регламенты.
Существует два основных способа уточнения положений Конституции,
определяющих статус Федерального Собрания. Во-первых, по спорным
конституционным вопросам либо при восполнении пробелов в Конституции
возможно ее толкование Конституционным Судом Российской Федерации в
соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции. Во-вторых, следуя духу и букве
Конституции, палаты Федерального Собрания могут самостоятельно решить
большинство вопросов, относящихся к организации их работы, путем
принятия регламентов палат, а в случае необходимости – и федеральных
законов. Принятие федеральных законов необходимо, в частности, для
решения ряда вопросов, связанных с определением статуса депутатов палат
Федерального Собрания, статуса и порядка деятельности комитетов и
комиссий палат Федерального Собрания.
Статья 94
Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является
представительным и законодательным органом Российской Федерации.
Комментарий к статье 94
В данной статье определяется статус Федерального Собрания. Оно является
представительным и законодательным органом Российской Федерации.
Отличительным свойством парламента является то, что он соединяет в себе
функции общенационального представительного и законодательного органа. В
зарубежной практике основные функции парламента как законодательного
органа, как правило, сводятся к принятию законов, утверждению бюджета и
осуществлению парламентского контроля. Данные полномочия с различной
степенью полноты закреплены за Федеральным Собранием в соответствующих
статьях гл. 5.
В установленной Конституцией системе разделения властей на федеральном
уровне Федеральное Собрание в целом представляет законодательную власть
и взаимодействует с федеральными органами исполнительной и судебной
власти (см. комментарий к ст. 10). Федеральное Собрание не находится в
привилегированном по сравнению с другими федеральными органами
государственной власти положении, что является обычным явлением в
демократических государствах.
Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных
представительных органов Российской Федерации, так как в Конституции не
установлен принцип единства системы представительных органов Российской
Федерации. Поэтому взаимодействие Федерального Собрания с
представительными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и представительными органами местного самоуправления
ограничивается принятием законов в пределах ведения Российской Федерации
и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти законы обязательны
для применения указанными органами.
Статья 95
1. Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и
Государственной Думы.
2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта
Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного
органов государственной власти.
3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.
Комментарий к статье 95
В данной статье определены структура и состав Федерального Собрания.
Парламент Российской Федерации имеет двухпалатную структуру, т.е.
состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации.
Двухпалатные парламенты достаточно широко распространены за рубежом.
Наличие второй палаты парламента усложняет процедуры осуществления
парламентом своих функций, поскольку важнейшие решения парламента
проходят через обе его палаты, а для достижения согласования часто
требуются серьезные политические и организационные усилия. В
федеративных государствах создание второй палаты обосновывается
необходимостью представительства интересов субъектов Федерации на уровне
федеральной законодательной власти.
До 1990 г. в России действовал однопалатный высший орган государственной
власти – Верховный Совет РСФСР. В 1990 г. в составе Верховного Совета
РСФСР были сформированы две палаты – Совет Республики и Совет
Национальностей.
Согласно новой Конституции роль палаты Федерального Собрания, выражающей
интересы субъектов Российской Федерации, принадлежит Совету Федерации.
Вторая палата Федерального Собрания – Государственная Дума – призвана
представлять интересы населения Российской Федерации в целом.
Прежняя Конституция закрепляла равноправие палат, что затрудняло
специализацию их работы. Действующая Конституция исходит из принципа
самоорганизации палат Федерального Собрания. Каждая палата устанавливает
порядок работы в самостоятельно принимаемом ею регламенте (ч. 4 ст.
101). Палаты, как правило, заседают раздельно. Создание общего органа
двух палат, наподобие бывшего Президиума Верховного Совета, Конституцией
не предусмотрено: это противоречило бы установленному ею принципу
разграничения полномочий палат Федерального Собрания. Единственным
совместным органом двух палат, упомянутым в Конституции, является
согласительная комиссия, которая образуется палатами в случае
возникновения разногласий при принятии закона (ст. 105). Возможно
образование нескольких согласительных комиссий одновременно.
В ст. 95 определяется количественный состав каждой из палат Федерального
Собрания. Для Государственной Думы это абсолютный показатель – 450
депутатов. Количество членов Совета Федерации определяется численностью
субъектов Российской Федерации. В Совет Федерации входят по два
представителя от каждого субъекта Федерации. В настоящий момент в
составе Российской Федерации 89 субъектов (республики, края, области,
города федерального значения, автономная область, автономные округа).
Соответственно Совет Федерации должен состоять из 178 членов.
В статье заложен общий принцип формирования Совета Федерации.
Представительство в нем от представительных и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации является
паритетным. Каждый субъект Федерации направляет в Совет Федерации одного
представителя от представительного и одного от исполнительного органа
государственной власти.
Конкретная процедура формирования Совета Федерации установлена
Федеральным законом “О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации” от 5 декабря 1995 г. Из
возможных вариантов формирования Совета Федерации законодатель –
Федеральное Собрание Российской Федерации – избрал наиболее простой с
организационной точки зрения вариант формирования Совета Федерации. В
его состав по должности входят по два представителя от каждого субъекта
Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава
исполнительного органа государственной власти (ст. 1 Федерального
закона).
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.
Как известно, в ряде субъектов Российской Федерации, в частности в
Свердловской области, предусмотрено создание двухпалатных
законодательных органов. В этом случае представитель законодательного
органа в Совет Федерации определяется совместным решением обеих палат
данного органа.
На момент принятия Федерального закона большинство глав администраций
краев и областей являлись должностными лицами, не избранными населением,
а назначенными на свои должности Президентом Российской Федерации. Для
обеспечения представительного характера Совета Федерации важно, чтобы в
его состав по должности входили не назначенные, а избранные должностные
лица. В силу этого ст. 3 Федерального закона предусмотрено, что выборы
глав администраций должны быть завершены не позднее декабря 1996 г.
В разделе втором Конституции “Заключительные и переходные положения”
установлено, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два
года. Депутаты Совета Федерации первого созыва должны были осуществлять
свои полномочия на непостоянной основе. Согласно Положению о выборах
депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в
1993 г., утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11
октября 1993 г. N 1626 , депутаты Совета Федерации первого созыва
были избраны гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе
мажоритарной системы по двухмандатным (один округ – два депутата)
избирательным округам, образуемым в рамках границ субъектов Российской
Федерации (ст. 1 Положения).
——————————-
САПП. 1993. N 42. Ст. 3994.
Статья 96
1. Государственная Дума избирается сроком на четыре года.
2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов
Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.
Комментарий к статье 96
В данной статье устанавливается срок полномочий Государственной Думы. Он
составляет четыре года. Согласно ч. 7 раздела второго Конституции
“Заключительные и переходные положения” Государственная Дума первого
созыва избиралась сроком на два года.
Проведение периодических выборов в представительные органы
государственной власти является гарантией прав граждан на участие в
управлении делами государства; на этих выборах реализуются избирательные
права граждан Российской Федерации, закрепленные ст. 32 Конституции.
В зарубежных демократических государствах срок полномочий парламентов
составляет, как правило, четыре года или пять лет. Периодическое
переизбрание парламента позволяет обновить его состав с учетом воли
избирателей. При переизбрании депутатского корпуса избирателями дается
оценка политическим партиям, движениям и отдельным депутатам,
представленным в прежнем парламенте. Партии, движения и депутаты, не
выражающие интересов избирателей, могут не получить числа голосов,
достаточного для прохождения в парламент. Тем самым непосредственно
проявляется правовая и политическая зависимость депутатов от
избирателей.
По истечении срока полномочий Думы Президент России назначает выборы
Государственной Думы нового созыва (ст. 84 Конституции).
В Конституции предусмотрена возможность роспуска Государственной Думы до
окончания четырехлетнего срока ее полномочий. Это связано с двумя
обстоятельствами: трехкратным отклонением Думой кандидатур Председателя
Правительства Российской Федерации, предложенных Президентом России (ст.
111), и выражением Думой недоверия Правительству (ст. 117).
Порядок формирования Совета Федерации и выборов депутатов
Государственной Думы устанавливается федеральными законами.
Применительно к Совету Федерации речь идет о формировании, а не
избрании, так как эта палата может формироваться путем как избрания, так
и назначения, вхождения по должности представителей от представительных
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации (см. комментарий к ст. 95 Конституции).
В 1995 г. выборы депутатов Государственной Думы проводились в
соответствии с Федеральным законом “О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 21 июня 1995 г.
Данным Законом в целом сохранена избирательная система, применявшаяся
при выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. Согласно ст. 5
Федерального закона 225 депутатов Государственной Думы избираются по
одномандатным (один округ – один депутат) избирательным округам на
основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный
избирательный округ. Исключение составляют избирательные округа,
образуемые в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых
меньше единой нормы представительства. Данное исключение сделано, чтобы
каждый субъект Российской Федерации имел в Думе хотя бы одного
представителя, как того требует федеративное устройство России.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398.
225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному
избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за
федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными
объединениями, избирательными блоками.
Выдвижение кандидатов в депутаты производится непосредственно
избирателями и избирательными объединениями, избирательными блоками (ст.
6 Закона). Избирательным объединением является общероссийское
общественное объединение, которое создано в порядке, установленном
федеральными законами, устав которого предусматривает участие в выборах
в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и
зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее
чем за шесть месяцев до объявления дня выборов (ст. 32 Закона).
По Закону лицо, внесенное в федеральный список избирательного
объединения (блока), может быть выдвинуто данным избирательным
объединением кандидатом в одномандатном округе (ст. 37). Регистрация
федерального списка избирательного объединения (блока) производится,
если данное объединение собрало свыше 200 тыс. подписей избирателей в
поддержку списка (ст. 39). Для регистрации кандидата в депутаты по
одномандатным округам требуется собрать в поддержку выдвижения кандидата
не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирателей данного
избирательного округа (ст. 41).
Окружная избирательная комиссия признает выборы по одномандатному
избирательному округу несостоявшимися, если в выборах приняло участие
менее 25% зарегистрированных избирателей (ст. 61). Центральная
избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы по
федеральному избирательному округу несостоявшимися, если в выборах
приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей
(ст. 62). Выборы признаются недействительными, если допущенные при
голосовании и определении результатов выборов нарушения данного Закона
не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления
избирателей.
Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат,
который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие
в голосовании (ст. 61). Избирательное объединение, избирательный блок,
за федеральный список кандидатов каждого из которого подано пять и более
процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, получают
депутатские мандаты, число которых пропорционально количеству поданных
голосов (ст. 62, 70). Содержащаяся в Федеральном законе “О выборах
депутатов Государственной Думы” пятипроцентная оговорка препятствует
попаданию в парламент небольших партий и политических движений, которые
не пользуются достаточной поддержкой избирателей. Аналогичная норма
действовала и при выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. Тогда
в распределении депутатских мандатов по пропорциональной системе
участвовали восемь избирательных объединений, а в 1995 г. пятипроцентный
порог сумели преодолеть только четыре избирательных объединения.
Определение основных параметров избирательной системы, применяемой при
выборах депутатов Государственной Думы, является прерогативой
федерального законодателя. Федеральный закон о выборах депутатов
Государственной Думы должен в соответствии с Конституцией Российской
Федерации обеспечить формирование Государственной Думы как одной из
палат представительного и законодательного органа Российской Федерации
путем проведения выборов. На данных выборах наряду с положениями ст. 96
Конституции должны соблюдаться требования ст. 3 Конституции Российской
Федерации, устанавливающей, что референдум и свободные выборы являются
высшим непосредственным выражением власти народа, а также ст. 32
Конституции, определяющей основы пассивного и активного избирательного
права граждан Российской Федерации при выборах в органы государственной
власти и в органы местного самоуправления. Применение того или иного
типа избирательной системы при соблюдении требований ст. 3, 32, 96
Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм
международного права, закрепляющих демократические принципы
избирательного права, является вопросом, который решается парламентом
исходя из конкретных политических условий.
Следует отметить, что применение пропорциональной избирательной системы
с пятипроцентным порогом само по себе не может противоречить Конституции
Российской Федерации. Эта практика широко распространена в
демократических государствах. То, что часть голосов избирателей не
учитывается при распределении депутатских мандатов, закладывается в
основу практически любой избирательной системы. По мажоритарной системе
при распределении мандатов может не учитываться значительно большее, чем
в указанном случае, количество голосов избирателей. Даже если при
определении результатов выборов не учитываются голоса большинства
избирателей, что происходит в случае, если голоса этого большинства были
“распылены” между большим количеством кандидатов и избирательных
объединений, это не означает, что избранный парламент оказался
непредставительным органом. Представительная демократия не тождественна
принципу абсолютного большинства, положенному в основу избирательной
системы.
В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября
1995 г. “Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда
Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений
Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”
указано, что “… 2. Регламентация избирательных процедур … может
иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные
решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций,
а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли
избирательная система мажоритарной, пропорциональной, смешанной, будет
ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо
собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем чтобы оно
имело право участвовать в распределении депутатских мандатов; как будет
определяться допустимое отклонение численности избирателей в
избирательном округе от единой нормы представительства.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4867.
Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе
зависят от конкретных социально – политических условий и являются
вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет
представительный орган – Федеральное Собрание Российской Федерации – в
соответствии с правилами законодательной процедуры”.
Предпочтение тому или иному типу избирательной системы (мажоритарной,
пропорциональной, смешанной) отдается в зависимости от уровня развития
политической системы общества, проблем, стоящих перед государством, и
других обстоятельств.
Мажоритарная система представляет собой избирательную систему, в
соответствии с которой избранными считаются кандидаты, получившие
большинство голосов избирателей. Необходимое большинство голосов
исчисляется либо как превышение половины общего числа голосов
избирателей (абсолютное большинство), либо как превышение количества
голосов избирателей, собранных одним кандидатом, над количеством
голосов, поданных за других кандидатов в отдельности (относительное
большинство). Мажоритарная система является наиболее традиционной при
формировании парламентов и получила широкое распространение. По данной
системе формируются законодательные органы в США, Франции,
Великобритании и многих других странах. По мажоритарной системе были
избраны народные депутаты Российской Федерации в 1990 г.
Избирательная система, которая предусматривает, что количество
депутатских мандатов, получаемых политической партией (движением,
блоком), пропорционально числу голосов, поданных за списки ее кандидатов
в масштабах всей страны либо в рамках многомандатного избирательного
округа, называется пропорциональной системой. Данная система
используется при выборах в парламенты Испании, ФРГ, Израиля и ряда
других стран в сочетании с мажоритарной системой либо в чистом виде. Как
известно, по пропорциональной системе было избрано Учредительное
собрание в России в 1917 г.
Исторически движение в поддержку пропорциональной избирательной системы
отталкивалось от критики реальных недостатков мажоритарной системы.
Основной аргумент состоял в том, что мажоритарная система не учитывает
голоса избирателей, которые по тем или иным причинам (в том числе и
вследствие определенной “нарезки” избирательных округов) оказываются в
меньшинстве по результатам голосования в избирательном округе. Данное
меньшинство в масштабах всей страны может представлять значительное
количество избирателей, голоса которых не учитываются. Применение
пропорциональной системы позволяет успешно решать эту проблему.
Политические партии, не доминирующие в какой-либо части страны, но
суммарно собравшие в различных регионах определенное число голосов,
получают парламентское представительство.
Таким образом удается более точно отразить соотношение политических сил
в стране, однако этот вывод можно считать верным, если сопроводить его
некоторым комментарием. Дело в том, что само по себе использование той
или иной избирательной системы способно оказывать весьма заметное
воздействие на политическую обстановку в стране. Политические партии и
движения всегда соизмеряют свою стратегию и тактику с действующим
законодательством о выборах. Мировой опыт выявил здесь определенные
закономерности. В частности, применение мажоритарной избирательной
системы способствует формированию в стране крупных политических партий
(при этом часто возникают двухпартийные системы), что само по себе
означает относительно высокую стабильность функционирования политической
системы.
Существует точка зрения, что только пропорциональная система
обеспечивает партийное представительство в парламенте. Это неверно.
Такое представительство обеспечивается и при мажоритарной системе, при
которой политические партии выдвигают собственных кандидатов и
обеспечивают им поддержку в предвыборной борьбе. Пропорциональная
система лишь дает серьезные преимущества политическим партиям и
движениям за счет независимых кандидатов.
Мировой практике проведения выборов известны определенные рецепты,
позволяющие сгладить некоторые острые углы каждой из избирательных
систем. Одним из средств является проведение выборов одной части
депутатов парламента по пропорциональной, а другой – по мажоритарной
системе. Такая система выборов называется смешанной.
Частью 2 ст. 96 Конституции устанавливается уровень правового
регулирования выборов депутатов Государственной Думы и формирования
Совета Федерации: порядок выборов депутатов Государственной Думы и
формирования Совета Федерации должен устанавливаться федеральными
законами (подробнее о порядке формирования Совета Федерации см.
комментарий к ст. 95 Конституции). Эта норма исключает принятие
подзаконных нормативных актов по данным вопросам.
Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации” не является единственным федеральным
законом, регулирующим выборы депутатов Государственной Думы. Согласно
ст. 2 этого Закона законодательство о выборах депутатов Государственной
Думы составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” ,
настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы. К числу
последних относятся законы, регулирующие отдельные стороны
избирательного процесса, а также определяющие правовые категории,
наиболее важные для построения избирательного законодательства.
——————————-
СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.
Так, ответственность за нарушение порядка выборов депутатов
Государственной Думы установлена УК и КоАП. В новом УК РФ (который
вводится в действие с 1 января 1997 г.) вопрос о воспрепятствовании
осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий
регулируется ст. 141. Статус избирательных объединений, участвующих в
выборах Президента Российской Федерации, определяется в соответствии с
Федеральным законом “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г.
Проживание гражданина на территории избирательного участка, являющееся
основанием для включения его в список избирателей, устанавливается в
соответствии с Законом РФ “О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации” от 25 июня 1993 г. Федеральным законом от 17
августа 1995 г. утверждена схема одномандатных избирательных округов
.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
ВВС. 1993. N 32. Ст. 1227.
СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3425.
Статья 97
1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской
Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета
Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы
не может быть депутатом иных представительных органов государственной
власти и органов местного самоуправления.
3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной
основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на
государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью,
кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Комментарий к статье 97
В ст. 97 определены требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты
Государственной Думы, и содержится ряд условий, соблюдение которых
должно быть обеспечено после избрания гражданина депутатом
Государственной Думы. В случае избрания депутатом вступает в силу
институт несовместимости депутатского мандата с занятием определенной
должности (видом деятельности).
В ч. 1 статьи определено дополнительное условие приобретения гражданином
Российской Федерации пассивного избирательного права (права быть
избранным) при выборах депутатов Государственной Думы: достижение
гражданином 21 года. Такое решение вопроса о возрасте кандидатов в
депутаты определяется сложностью задач, которые приходится решать
депутатам Государственной Думы.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона “О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 21
июня 1995 г. право избирать депутатов Государственной Думы имеет
гражданин Российской Федерации, достигший на день выборов 18 лет. За
исключением возрастного ценза, активное избирательное право (право
избирать) и пассивное избирательное право (право быть избранным)
совпадают по своим условиям. Общие условия приобретения избирательных
прав сформулированы в ст. 32 Конституции: право быть избранным
принадлежит любому гражданину Российской Федерации, за исключением
случаев, если он признан судом недееспособным либо содержится в местах
лишения свободы по приговору суда. Указанные ограничения носят временный
характер, т.е. избирательные права граждан подлежат восстановлению в
полном объеме после исполнения наказания в виде лишения свободы по
приговору суда либо после признания гражданина дееспособным по решению
суда.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398.
Согласно ст. 29 ГК 1994 г. гражданин, который вследствие психического
расстройства не может понимать значения своих действий или руководить
ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном
ГПК.
Граждане, страдающие психическими заболеваниями, но не признанные судом
недееспособными, участвуют в выборах на равных основаниях. Какие-либо
ограничения их избирательных прав противоречат Конституции Российской
Федерации, Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г. , а также
Федеральному закону “О выборах депутатов Государственной Думы”.
——————————-
СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.
Не участвуют в выборах лица, содержащиеся в местах лишения свободы по
вступившему в законную силу приговору суда. Лица, находящиеся под
стражей до вступления в законную силу приговора суда, имеют право
избирать и быть избранными. Лица, находящиеся в следственном изоляторе и
изоляторе временного содержания за административные правонарушения, а
также задержанные или арестованные по подозрению в совершении
преступления, также имеют право избирать и быть избранными.
Осуществление указанными лицами отдельных избирательных действий
(участие в предвыборных мероприятиях, посещение избирательных комиссий и
т.д.) является ограниченным в силу нахождения этих лиц под стражей.
Статус депутатов Государственной Думы предполагает их работу в
парламенте на постоянной основе. В силу этого обстоятельства для
депутатов Государственной Думы Конституцией установлен запрет на
совмещение мандата депутата Государственной Думы с мандатом члена Совета
Федерации, а равно депутата другого представительного органа
государственной власти и органа местного самоуправления. Данный запрет
позволяет обеспечить выполнение Государственной Думой функций,
возложенных на нее Конституцией Российской Федерации, независимо от
других государственных органов и органов местного самоуправления.
Статус депутата Государственной Думы, т.е. его права, обязанности,
ответственность, гарантии деятельности, определены в Федеральном законе
“О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 8 мая 1994 г.
Согласно ст. 1 этого Закона депутат Государственной Думы определяется
как избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять
законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия,
предусмотренные Конституцией и данным Федеральным законом.
——————————-
СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74.
Конституция не устанавливает императивный характер депутатского мандата,
т.е. депутат Государственной Думы свободен в выборе направленности своей
парламентской деятельности, способов и путей выражения в законодательном
органе воли всего народа Российской Федерации, представителем которого
он является. Конституция не содержит таких атрибутов императивного
мандата, как наказы избирателей, отзыв депутата, обязанность депутата
отчитываться перед избирателями, а равно избирательными объединениями о
своей работе.
Принятие Федерального закона “О статусе депутата Совета Федерации и
статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации”, одновременно определяющего статус членов обеих палат
парламента, было вызвано тем, что, согласно ч. 7 раздела второго
Конституции Российской Федерации “Заключительные и переходные
положения”, Совет Федерации первого созыва избирался сроком на два года.
Таким образом в Конституции прямо определено, что члены Совета Федерации
первого созыва являлись избираемыми представителями, т.е. депутатами. В
будущем возможно принятие отдельных федеральных законов о статусе
депутата Государственной Думы и статусе члена Совета Федерации.
Требование о несовместимости мандата депутата Государственной Думы с
пребыванием на государственной службе и занятием другой оплачиваемой
деятельностью вытекает из необходимости сосредоточения деятельности
депутата Государственной Думы на его постоянной парламентской
деятельности. Кроме того, это необходимо для обеспечения независимого,
беспристрастного осуществления парламентариями своих депутатских
обязанностей. Понятие государственной службы определено в Федеральном
законе “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31
июля 1995 г. Согласно ст. 2 данного Закона под государственной
службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению
исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба
включает в себя:
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 290.
1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской
Федерации;
2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в
их ведении.
Исключение из запрета, содержащегося в ч. 3 ст. 97 Конституции,
предусмотрено только для лиц, профессионально занимающихся
преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. На
оплачиваемые административные должности в учреждениях науки, культуры,
учебных учреждениях это исключение не распространяется.
В соответствии со ст. 64 Федерального закона “О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”
кандидат, избранный депутатом Государственной Думы, в трехдневный срок в
письменной форме обязан сообщить в соответствующую избирательную
комиссию о сложении с себя обязанностей, не совместимых со статусом
депутата Государственной Думы. Только после сложения указанных
обязанностей соответствующая избирательная комиссия проводит регистрацию
избранного депутата Государственной Думы.
Статья 98
1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают
неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут
быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания
на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за
исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для
обеспечения безопасности других людей.
2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению
Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой
Федерального Собрания.
Комментарий к статье 98
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают
дополнительными гарантиями неприкосновенности по сравнению с другими
гражданами. Наделение их этими гарантиями вызвано необходимостью
создания депутатам надлежащих условий деятельности и защиты от
незаконных или необоснованных мер принуждения, ограничивающих или
лишающих их возможности свободно выполнять возложенные на них
обязанности. Срок действия гарантий распространяется на весь период их
пребывания в Федеральном Собрании.
В то же время неприкосновенность депутатов не может и не должна являться
отступлением от принципов равенства граждан перед законом и судом.
Гарантии неприкосновенности, установленные для депутатов, ни в коем
случае не должны способствовать освобождению этих должностных лиц от
ответственности (уголовной, административной и др.) вследствие
пребывания их в должности. Депутатская неприкосновенность не может
находиться в противоречии с принципом неотвратимости ответственности.
Неизменно должен соблюдаться баланс между гарантиями неприкосновенности
депутата и ответственностью за совершенные деяния.
Институт депутатской неприкосновенности известен и зарубежному
законодательству. В различных странах понятие и сущность депутатской
неприкосновенности различаются в зависимости от уровня представительного
органа, а также от рода и характера выполняемой депутатами деятельности.
Например, в Австрии члены Национального совета могут быть подвержены
официальному преследованию за уголовно наказуемые деяния лишь в том
случае, если их деяния не связаны с политической деятельностью данного
депутата.
Исходя из положений Конституции, к депутатам не могут быть применены
такие меры процессуального принуждения, как задержание, арест (которые
означают лишение депутата свободы), обыск, кроме случаев задержания на
месте преступления. Также депутаты не могут быть подвергнуты личному
досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным
законом для обеспечения безопасности других людей (например, случаи
досмотра вещей авиапассажиров).
Вопрос о лишении неприкосновенности решается соответствующей палатой
Федерального Собрания, которая должна рассмотреть представление
Генерального прокурора Российской Федерации. На Генерального прокурора
возложено полномочие вносить представление о лишении неприкосновенности
в отношении определенного депутата Государственной Думы, члена Совета
Федерации. Соответствующая палата Федерального Собрания после
рассмотрения представления Генерального прокурора может вынести решение
об отказе в лишении неприкосновенности или даче согласия на лишение
неприкосновенности. Положения Конституции о депутатской
неприкосновенности были конкретизированы в Федеральном законе “О статусе
депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания” от 8 мая 1994 г. Постановлением
Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. по делу
о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18,
статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994
года “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”
было уточнено содержание депутатской неприкосновенности. Постановлением
признана имеющей значение связь инкриминируемых депутату действий с
осуществлением им депутатской деятельности. Так, в отношении действий
при реализации депутатских полномочий необходимо получение согласия
соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к
уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном
порядке, на его допрос, а также на задержание, арест, обыск, кроме
случаев задержания на месте преступления.
——————————-
СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74.
РГ. 1996. 29 февр.
В случаях возбуждения дела, связанного с уголовной или административной
ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий,
не связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении
дознания, предварительного следствия или производства по
административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо
согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. Задержание,
арест, обыск, личный досмотр, кроме случаев задержания на месте
преступления депутата (в любом случае, связаны действия с депутатской
деятельностью или нет), требуют получения согласия соответствующей
палаты Федерального Собрания на их проведение.
Статья 99
1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день
после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание
Государственной Думы ранее этого срока.
3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту
депутат.
4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия
Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.
Комментарий к статье 99
Принцип постоянного действия Федерального Собрания обусловлен той важной
ролью, которую оно выполняет как представительный и законодательный
орган Российской Федерации, и предполагает возможность проводить
заседания Федерального Собрания в течение длительного периода.
В зарубежных странах периоды, в течение которых парламент собирается на
сессию, определяются обычно в самой Конституции или конституционном
законе. Открываются и закрываются сессии в строго определенное время.
Парламент Дании (фолькетинг), например, в соответствии с конституционным
предписанием созывается ежегодно в первый вторник октября, и сессия его
длится до летних каникул (четыре месяца). В Нидерландах парламентская
сессия официально открывается в третий вторник сентября и закрывается в
субботу, предшествующую третьему вторнику сентября следующего года.
Каждая палата парламента сама решает, в какие именно дни указанного
периода она будет проводить свои заседания. Во Франции проводятся две
парламентские сессии в год, одна из которых длится 244 дня, другая – 90
дней. В Швеции первая сессия риксдага (парламента) открывается 10 января
и закрывается 31 мая, вторая длится с 15 октября по 15 декабря. Сессия
Конгресса США, проходящая с 3 января по 31 июля, при необходимости может
быть продлена.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации,
согласно своему Регламенту, проводит две сессии в год: весеннюю (с 12
января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время
парламентских каникул могут быть созваны внеочередные заседания
Государственной Думы, которые назначаются Советом палаты по требованию
Президента Российской Федерации, а также по требованию фракции или
группы депутатов, поддержанному не менее 1/5 от числа депутатов палаты,
принявших участие в голосовании по данному вопросу.
Заседания Совета Федерации проводятся в период с 15 сентября по 15 июля
не реже одного раза в любые три следующие друг за другом недели.
Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению
Президента России, Председателя Совета Федерации, Правительства
Российской Федерации, субъекта Федерации в лице его законодательного
(представительного) органа государственной власти, комитетов Совета
Федерации либо по требованию, поддержанному не менее чем 1/5 общего
числа членов Совета Федерации.
Срок, предусмотренный ч. 2 ст. 99 для первого заседания Государственной
Думы после ее избрания, обусловлен различными организационными
факторами: определением места пребывания палаты, жилищно – бытовым
обустройством депутатов, разработкой повестки дня первого заседания
палаты, подготовкой необходимых документов для депутатов, их рассылкой и
т.д.
В случае каких-либо чрезвычайных обстоятельств Президент Российской
Федерации может предложить Государственной Думе собраться на заседание в
более ранние сроки.
По установившейся мировой парламентской традиции первое заседание
парламента или его палаты, как правило, открывает старейший по возрасту
депутат, который руководит заседанием до избрания спикера парламента
(палаты). Этот процедурный принцип закреплен и в Конституции Российской
Федерации. В случае, если старейший по возрасту депутат Государственной
Думы не может выполнять на первом ее заседании функции
председательствующего по состоянию здоровья или другим причинам,
председательствует следующий за ним по возрасту депутат.
Согласно Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации первое заседание Совета Федерации открывает Президент
Российской Федерации, а затем заседание ведет старейший по возрасту член
Совета Федерации до избрания Председателя палаты.
Парламент как представительное учреждение вправе осуществлять свои
полномочия в течение срока, на который он избран. По истечении этого
срока палаты сохраняют свои полномочия до открытия первого заседания
вновь сформированного Совета Федерации и первого заседания вновь
избранной Государственной Думы Федерального Собрания. Соответственно
полномочия палат парламента прежнего созыва с момента начала работы
парламента нового созыва прекращаются, никакие решения принимать они не
вправе.
Статья 100
1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.
2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми.
В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить
закрытые заседания.
3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий
Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда
Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
Комментарий к статье 100
Проведение раздельных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы
связано с различным содержанием компетенции палат Федерального Собрания.
Данное конституционное положение означает, что палаты самостоятельно
решают вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией России (см.
комментарии к ст. 102 и 103).
Порядок раздельных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы
устанавливается регламентами палат. Первостепенным при этом является
вопрос о кворуме, обеспечивающем легитимность заседаний палат, т.е. о
количестве депутатов, присутствие которых делает Совет Федерации и
Государственную Думу правомочными осуществлять свою деятельность
(открывать заседания, определять повестку дня, обсуждать законопроекты,
проводить парламентские слушания, принимать решения и т.д.).
В парламентской практике зарубежных стран различают кворум, необходимый
для открытия заседаний парламента, его палат, и кворум, необходимый для
принятия решений. В большинстве стран кворум для открытия парламентских
заседаний составляет относительное большинство депутатов. Для принятия
решений достаточно простого большинства голосов депутатов,
присутствующих и принимающих участие в голосовании, т.е. кворум равен
половине общего числа депутатов плюс один человек. При этом некоторые
регламенты (например, Регламент Палаты депутатов итальянского
парламента) в число присутствующих включают депутатов, выполняющих
парламентские функции вне стен парламента, а также депутатов – членов
правительства, занятых на соответствующей государственной службе.
Количество голосов, составляющих большинство, всегда зависит от числа
присутствующих. Поэтому в регламенте обычно закрепляется требование
присутствия на парламентских заседаниях определенного числа депутатов
(особенно во время голосования). В парламенте Индии, например, кворум
для ведения заседаний палат (Народная палата – 525 депутатов, Сенат
штатов – 231 депутат) составляет 1/10 общего числа избранных депутатов.
В Ирландии Палата представителей состоит из 144 депутатов, Сенат – из 60
депутатов, кворум для обеих палат составляет 20 человек. В
Великобритании Палата общин (около 670 членов) для кворума требует
присутствия всего лишь 40 членов, а Палата лордов (более 1200 членов)
считает возможным проводить заседание, если на нем присутствуют хотя бы
три члена палаты.
Заседания Государственной Думы правомочны, если на них присутствует
большинство от общего числа депутатов. Случаи, когда для принятия
решений требуется квалифицированное большинство, особо оговариваются в
Конституции и Регламенте палаты. Заседание Совета Федерации считается
правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа
членов Совета Федерации (ч. 1 ст. 47 Регламента Совета Федерации ).
——————————-
СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 655.
Кроме очередных заседаний, палаты Федерального Собрания могут назначить
и внеочередные. Государственная Дума может проводить такие заседания по
требованию Президента Российской Федерации или депутатских объединений
палаты. Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по
предложению Президента, Председателя Совета Федерации, Правительства
России, субъекта Федерации, комитетов палаты либо по предложению,
поддержанному не менее чем 1/5 от общего числа членов Совета Федерации.
В открытых заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы
реализуется принцип гласности, характерный для представительных
учреждений в демократическом государстве. В соответствии с регламентами
Совета Федерации и Государственной Думы на заседания палат по их решению
приглашаются представители государственных органов, общественных
объединений, научных учреждений, независимые эксперты. На открытых
заседаниях палат могут присутствовать также представители средств
массовой информации.
По предложению Президента, Председателя Правительства Российской
Федерации, а также по требованию не менее чем 1/5 числа депутатов,
принявших участие в голосовании, Государственная Дума вправе проводить
закрытые заседания по специальному решению палаты. Такие заседания
стенографируются.
Согласно Регламенту Совета Федерации Совет Федерации может принять
решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом
внесено Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства
России, председательствующим на заседании Совета Федерации, комитетом,
комиссией палаты или не менее чем 30 членами палаты.
В парламентской практике зарубежных стран при организации совместных
заседаний палат парламента (если они предусмотрены Конституцией)
применяется либо специально для этих случаев выработанный регламент,
принимаемый совместным решением палат, либо регламент одной из палат
(как правило, той, которая избрана прямым голосованием).
В Конституции России дан перечень оснований для проведения совместных
заседаний Совета Федерации и Государственной Думы. На совместных
заседаниях заслушиваются послания Президента Российской Федерации о
положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней
политики государства. Особое значение имеет обсуждение на совместных
заседаниях палат посланий Президента, содержащих законодательную
программу или законодательные предложения и являющихся определенным
ориентиром для органов государственной власти. Так, в президентском
Послании Федеральному Собранию 1995 г. рекомендованы: а) внесение
элементов системности в законотворчество; б) усиление юридической
проработанности и согласованности законопроектов; в) применение
пакетного принципа формирования нормативных актов; г) координация и
взаимодействие органов власти в законопроектной работе; д)
предварительная общественная экспертиза важнейших законопроектов; е)
согласование законопроектов с субъектами Российской Федерации .
——————————-
РГ. 1995. 17 февр.
Основанием для проведения совместных заседаний являются также послания
Конституционного Суда Российской Федерации и выступления руководителей
иностранных государств. Важность посланий Конституционного Суда
определяется его ролью в обеспечении законности, толковании Конституции,
предупреждении нарушений Конституции в правотворческой и
правоприменительной деятельности.
Статья 101
1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета
Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего
состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.
2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель
Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают
внутренним распорядком палаты.
3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии,
проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего
распорядка своей деятельности.
5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и
порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Комментарий к статье 101
По смыслу ч. 1 ст. 101 общие руководящие органы Федерального Собрания не
формируются и руководство каждой из палат является самостоятельным.
Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы
Федерального Собрания избираются из числа членов соответствующей палаты
на первом заседании каждой из палат тайным голосованием.
Срок полномочий председателя палаты парламента в различных странах
различен. Одни парламенты избирают председателей на весь период своей
легислатуры (Австрия, Италия, Германия, Франция и др.), другие – лишь на
период одной сессии (Бельгия, Дания, Люксембург, Нидерланды, Финляндия,
Швейцария, Швеция).
Во многих странах право выдвижения кандидата на пост спикера принадлежит
партии, располагающей большинством мест в парламенте. В редких случаях
допускается занимать пост председателя палаты представителю
оппозиционной партии.
Согласно регламентам палат кандидатуры на пост Председателя Совета
Федерации вправе выдвигать члены Совета Федерации, а на пост
Председателя Государственной Думы – фракции и группы депутатов. По всем
кандидатурам проводится обсуждение, в ходе которого давшие согласие
баллотироваться выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы.
Кандидат считается избранным, если в результате тайного голосования он
получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации и
депутатов Государственной Думы. Возможны несколько туров голосования по
двум кандидатам, получившим в первом туре наибольшее число голосов.
После избрания председателей палат избираются их заместители, что
оформляется постановлением соответствующей палаты. Число заместителей
определяется самостоятельно каждой из палат.
Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы ведут
заседания соответствующих палат, ведают внутренним распорядком их
деятельности, обеспечивают координацию работы комитетов и комиссий
палат, депутатов, представляют Совет Федерации и Государственную Думу в
их взаимоотношениях между собой, а также во взаимоотношениях с
Президентом и Правительством России, высшими судебными органами,
Генеральным прокурором Российской Федерации, субъектами Федерации,
общественными объединениями, парламентами зарубежных государств,
международными парламентскими организациями, а также в согласительных
процедурах, предусмотренных Конституцией.
Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы
удостоверяют своей подписью подлинность правовых актов, принятых
соответствующей палатой.
Заместители Председателя каждой палаты оказывают помощь Председателю в
осуществлении его полномочий, по его поручению ведут заседания палаты, а
в отсутствие Председателя осуществляют его полномочия.
Совет Федерации и Государственная Дума из числа своих членов образуют
постоянно действующие комитеты различного профиля для подготовки и
предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к ведению
соответствующей палаты. Численный и персональный состав комитетов
определяется палатой. В соответствии с регламентами Совета Федерации и
Государственной Думы члены Совета Федерации и депутаты Государственной
Думы, за исключением председателей палат и их заместителей, входят в
состав комитетов. Каждый депутат – член Совета Федерации может быть
членом только одного комитета. Перечень комитетов определяется
соответственно Регламентом Совета Федерации и Регламентом
Государственной Думы.
В процессе работы Совета Федерации и Государственной Думы могут
создаваться новые комитеты, видоизменяться старые.
В работе комитетов с правом совещательного голоса могут принимать
участие депутаты, не входящие в состав данного комитета. На заседаниях
комитетов вправе присутствовать представитель Президента Российской
Федерации, члены федерального Правительства, представители субъектов
законодательной инициативы, приглашенные эксперты, а также представители
других заинтересованных государственных органов и общественных
объединений.
Каждая палата вправе создать временные комиссии, деятельность которых
ограничена определенным сроком или конкретной задачей. По истечении
установленного срока или при выполнении полученного задания временные
комиссии прекращают свою работу.
Палаты вправе по собственной инициативе, а также по предложению
Президента или иных субъектов законодательной инициативы создавать для
разрешения спорных вопросов согласительные комиссии.
Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения
проводят парламентские слушания, т.е. публичные обсуждения определенных
вопросов на основе их специального изучения, научного исследования.
Проводятся слушания по инициативе Председателя Совета Федерации или
Совета Государственной Думы, а также по инициативе комитетов и комиссий
палат, депутатских объединений в порядке, предусмотренном регламентами
палат. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей
общественности, средств массовой информации. На закрытых парламентских
слушаниях обсуждаются вопросы, связанные с государственной тайной. По
результатам слушаний могут быть приняты рекомендации. Материалы открытых
парламентских слушаний освещаются в средствах массовой информации.
В соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции каждая из палат принимает свой
регламент. Регламент – это свод процедурных правил определенного вида
деятельности, устанавливающих порядок ведения заседания, собрания,
сессии. Характеризуемый как внутренний закон парламента, существенная
часть конституционного права, регламент в двухпалатном парламенте
принимается обычно каждой палатой отдельно, тем самым обеспечивается ее
самостоятельное функционирование.
В Федеральном Собрании Российской Федерации действуют два регламента:
Регламент Совета Федерации и Регламент Государственной Думы.
Предполагалось также принятие регламента совместных заседаний Совета
Федерации и Государственной Думы, однако он до сих пор не принят.
Часть 5 ст. 101 Конституции предусматривает создание Счетной палаты.
Контроль за исполнением государственного бюджета – важный аспект
деятельности парламента. Во многих зарубежных парламентах (например, в
Австралии, Италии, Турции, Франции) с этой целью образуется специальный
орган, именуемый счетной палатой, который занимается проверкой
государственной отчетности по исполнению бюджета, что воспринято
практикой российского парламентаризма.
Председатель Счетной палаты и половина ее аудиторов назначаются решением
Государственной Думы, заместитель Председателя и другая половина
аудиторов – решением Совета Федерации. Председатель Счетной палаты, его
заместитель и аудиторы палат назначаются на срок, предусмотренный
Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации” от 11 января
1995 г. (см. также комментарий к ст. 102).
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
Статья 102
1. К ведению Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного
положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении
чрезвычайного положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил
Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской
Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального
прокурора Российской Федерации;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя
Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его
ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от
общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений
не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
Комментарий к статье 102
В данной статье определены вопросы, относящиеся к ведению Совета
Федерации. Вместе с тем их перечень, содержащийся в этой статье, не
является исчерпывающим. В Конституции предусмотрены и иные полномочия
Совета Федерации. К ним, в частности, относятся такие полномочия, как:
принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей
деятельности (ст. 101), одобрять федеральные законы, принятые
Государственной Думой (ст. 105), и некоторые другие. Следует отметить,
что иные полномочия Совета Федерации могут устанавливаться и
федеральными законами. Так, Федеральным законом “Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г.
предусмотрено, что пять членов Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации назначаются Советом Федерации.
——————————-
СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.
Характер полномочий, закрепленных за Советом Федерации, вытекает из
специфики заложенного в этом органе принципа представительства. Именно в
лице Совета Федерации наиболее отчетливо проявляется влияние
федеративного устройства России на организацию государственной власти и
деятельность органов государственной власти на федеральном уровне.
Равное представительство от субъектов Российской Федерации в данной
палате парламента создает возможности максимального учета позиции всех
субъектов Российской Федерации при принятии важнейших конституционно –
правовых решений.
Все вопросы ведения Совета Федерации, перечисленные в ч. 1 ст. 102
Конституции, составляют предмет исключительного ведения Совета
Федерации. Никакой другой орган, кроме Совета Федерации, не вправе
принять по ним решение.
Совет Федерации утверждает решение об изменении границ между субъектами
Российской Федерации. Это решение должно быть принято с согласия
субъектов Российской Федерации, которых затрагивает это изменение. Часть
3 ст. 67 Конституции устанавливает, что границы между субъектами
Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
Совет Федерации утверждает указы Президента Российской Федерации о
введении военного положения и введении чрезвычайного положения. Военное
положение вводится Президентом Российской Федерации в случае агрессии
против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.
Военное положение вводится на всей территории Российской Федерации или в
отдельных ее местностях. Его режим определяется федеральным
конституционным законом (ст. 87 Конституции). Согласно ст. 88
Конституции Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в
порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на
территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях
чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету
Федерации и Государственной Думе. Рассматривая вопрос об утверждении
указа Президента Российской Федерации о введении военного положения или
указа о введении чрезвычайного положения, Совет Федерации проверяет
обоснованность принятых Президентом мер. Утверждение указов Президента о
введении в отдельных местностях Российской Федерации военного или
чрезвычайного положения Советом Федерации создает дополнительные
гарантии соблюдения интересов субъектов Российской Федерации, на
территории которых будут действовать правовые ограничения для граждан,
органов государственной власти и органов местного самоуправления,
предусмотренные режимом военного либо чрезвычайного положения.
Совет Федерации решает вопрос о возможности использования Вооруженных
Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.
Участие Вооруженных Сил Российской Федерации в проведении военных,
миротворческих и иных акций за границей допустимо в том случае, если это
соответствует Конституции Российской Федерации, международным договорам
Российской Федерации и федеральным законам. Без решения Совета Федерации
использование Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами
территории Федерации недопустимо.
Назначение выборов Президента Российской Федерации производится Советом
Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
Федеральным законом “О выборах Президента Российской Федерации” от 17
мая 1995 г. (см. комментарий к ст. 81 Конституции).
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1924.
Решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности
принимается Советом Федерации согласно порядку, установленному ст. 93
Конституции. Указанное решение принимается квалифицированным
большинством голосов, т.е. 2/3 голосов от общего числа членов Совета
Федерации.
Совет Федерации по представлению Президента Российской Федерации
назначает на должность судей федеральных судов: Конституционного Суда,
Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (см.
комментарий к ст. 83 Конституции).
В соответствии со ст. 9 Федерального конституционного закона “О
Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г.
предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда могут
вноситься Президенту Российской Федерации членами (депутатами) Совета
Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными
(представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими
судебными органами и федеральными юридическими ведомствами,
всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и
учебными заведениями. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении
на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации в срок не
позднее 14 дней с момента получения представления Президента Российской
Федерации. Каждый судья Конституционного Суда Российской Федерации
назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием.
Назначенным на должность судьи Конституционного Суда Российской
Федерации считается лицо, получившее при голосовании большинство от
общего числа членов (депутатов) Совета Федерации. В случае выбытия судьи
из состава Конституционного Суда Российской Федерации представление о
назначении другого лица вносится Президентом Российской Федерации в
Совет Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии. Назначение
судей Верховного Суда Российской Федерации регулируется Конституцией
Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации.
——————————-
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Согласно ст. 8 Федерального конституционного закона “Об арбитражных
судах в Российской Федерации” от 28 апреля 1995 г. Председатель
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначается на должность
Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Заместители Председателя и другие судьи Высшего Арбитражного Суда
назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента
Российской Федерации на основании представления Председателя Высшего
Арбитражного Суда.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
Согласно ст. 83 Конституции назначение и освобождение от должности
Генерального прокурора Российской Федерации производится Советом
Федерации по предложению Президента Российской Федерации. В соответствии
со ст. 12 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации” от 17 ноября
1995 г. в том случае, если предложенная Президентом Российской
Федерации кандидатура на должность Генерального прокурора не получит
требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в
течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. Срок
полномочий Генерального прокурора Российской Федерации составляет пять
лет. Сообщение о назначении Генерального прокурора на должность и
освобождении его от должности публикуется в печати. Генеральный прокурор
Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания
и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской
Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Согласно ст. 14
указанного Федерального закона первый заместитель и заместители
Генерального прокурора назначаются на должность и освобождаются от
должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора
Российской Федерации.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Счетная палата образуется Советом Федерации и Государственной Думой для
осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101
Конституции). Формирование состава Счетной палаты осуществляется
палатами парламента на паритетных началах. Совет Федерации назначает на
должность заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее
аудиторов. Согласно Федеральному закону “О Счетной палате Российской
Федерации” от 11 января 1995 г. Счетная палата является постоянно
действующим органом государственного финансового контроля, образуемым
Федеральным Собранием и подотчетным ему (ст. 1). Заместитель
Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации
сроком на шесть лет (ст. 5 Федерального закона). При формировании
Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть
аудиторов сроком на шесть лет (ст. 6 Федерального закона).
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
Согласно ст. 64 Регламента Совета Федерации Совет Федерации принимает
постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией
Российской Федерации, а также по вопросам организации внутренней
деятельности Совета Федерации (назначение руководителей комитетов
палаты, обеспечение деятельности членов Совета Федерации и т.п.). Совет
Федерации может принять постановление в целом, принять проект
постановления за основу, рассмотреть его в двух чтениях, отклонить или
отложить обсуждение.
Под общим числом членов Совета Федерации, необходимым для принятия
постановления Совета Федерации, следует понимать общее количество лиц,
по должности входящих в Совет Федерации в соответствии с Федеральным
законом “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации” от 5 декабря 1995 г. В настоящий момент оно
равно удвоенному числу субъектов Российской Федерации, т.е. 178.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.
Статья 103
1. К ведению Государственной Думы относятся:
а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение
Председателя Правительства Российской Федерации;
б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя
Центрального банка Российской Федерации;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя
Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного
по правам человека, действующего в соответствии с федеральным
конституционным законом;
е) объявление амнистии;
ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для
отрешения его от должности.
2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным
к ее ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов
от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок
принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
Комментарий к статье 103
В данной статье Конституции перечислены вопросы, решение которых
относится к исключительному ведению Государственной Думы. Вместе с тем
перечень вопросов, содержащийся в ст. 103, не является исчерпывающим,
ряд полномочий Государственной Думы содержится и в других статьях
Конституции (см., например, ст. 104, 105, 108). Отдельные полномочия
Государственной Думы могут содержаться в федеральных законах. Так,
согласно Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г. Государственная
Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации. Согласно Закону РСФСР “О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)” от 2 декабря 1990 г. (с изменениями и
дополнениями) члены Совета директоров Банка России назначаются на
должность Государственной Думой по представлению Председателя Банка
России, согласованному с Президентом Российской Федерации (ст. 13), а
ряд членов Национального банковского совета при Банке России назначаются
Государственной Думой по представлению Председателя Банка России (ст.
20).
——————————-
СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.
ВВС. 1990. N 27. Ст. 356; 1992. N 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. N 18.
Ст. 1593.
Участие Государственной Думы в процессе формирования Правительства
Российской Федерации является важнейшим проявлением взаимодействия
законодательной и исполнительной властей на федеральном уровне, что
вытекает из принципа разделения властей, установленного ст. 10
Конституции Российской Федерации. Данный принцип предполагает наряду с
разграничением функций законодательной, исполнительной и судебной власти
их взаимодействие (включающее взаимное влияние, контроль). В
американской конституционной теории система взаимодействия
законодательной, исполнительной и судебной властей получила название
системы сдержек и противовесов. Каждая из властей в присущих ей формах
сдерживает и ограничивает другие. Данная формула является универсальной
для любой системы органов государственной власти, в основу организации
которой положен принцип разделения властей.
Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства
Российской Федерации является основной позитивной формой воздействия
законодательной власти на формирование власти исполнительной. При
решении вопроса о согласии на назначение Президентом Российской
Федерации главы Правительства Государственная Дума не только оценивает
личные качества кандидата, названного Президентом, а по сути дает
согласие на проведение Правительством определенного политического курса.
Согласно ст. 37 Регламента Государственной Думы кандидат на
должность Председателя Правительства Российской Федерации докладывает
Государственной Думе программу основных направлений деятельности
будущего Правительства.
——————————-
Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации 1994. N 3. Ст.
160.
Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской
Федерации кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской
Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре (ч.
3 ст. 111 Конституции и ст. 136 Регламента). Решение о даче согласия на
назначение Председателя Правительства принимается по усмотрению
Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с
применением электронной системы (ст. 138 Регламента).
Конституция предусматривает ограничения возможностей Государственной
Думы по отклонению кандидатур на должность Председателя Правительства,
представленных Президентом. Согласно ч. 4 ст. 111 Конституции Российской
Федерации после трехкратного отклонения Государственной Думой
представленных кандидатур Председателя Правительства Российской
Федерации Президент Российской Федерации назначает Председателя
Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Данная норма ориентирует как Государственную Думу, так и главу
государства на принятие ответственных, неконфронтационных решений, поиск
в необходимых случаях компромисса. Несмотря на то, что, согласно ч. 4
ст. 111, последнее слово в решении возможных коллизий с Государственной
Думой при назначении Председателя Правительства предоставлено
Президенту, это не означает игнорирование мнения парламента о главе
Правительства и направлениях его деятельности. Вновь избранная после
роспуска Государственная Дума в соответствии с п. “б” ч. 1 ст. 103
Конституции Российской Федерации может поставить вопрос о доверии
Правительству. В случае выражения недоверия Правительству, согласно ч. 3
ст. 109, Государственная Дума не может быть распущена в течение года
после ее избрания.
Постановка вопроса о недоверии Правительству является наиболее серьезной
формой воздействия законодательной власти на исполнительную. Конституция
не указывает конкретных оснований, которые могут приводиться
Государственной Думой при вынесении вотума недоверия Правительству.
Поводом для недоверия Правительству может быть несогласие большинства
депутатов с социально – экономической политикой, проводимой
Правительством, ненадлежащее исполнение Правительством федеральных
законов, совершение членами Правительства серьезных правонарушений и
т.д.
Вопрос о доверии Правительству решается Государственной Думой как по
собственной инициативе, так и по инициативе Председателя Правительства
Российской Федерации (ст. 117 Конституции).
Назначение и освобождение от должности Председателя Центрального банка
Российской Федерации регулируется п. “г” ст. 83 и п. “в” ч. 1 ст. 103
Конституции, Федеральным законом “О Центральном Банке Российской
Федерации (Банке России)”, а также Регламентом Государственной Думы.
Статья 12 указанного Федерального закона устанавливает:
“Председатель Банка России назначается на должность Государственной
Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа
депутатов.
Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России
представляет Президент Российской Федерации не позднее чем за три месяца
до истечения полномочий Председателя Банка России.
В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка России
Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на эту должность
в двухнедельный срок с момента освобождения.
В случае отклонения предложенной на должность Председателя Банка России
кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит
новую кандидатуру. Одна кандидатура не может вноситься более двух раз.
Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России
более трех сроков подряд.
Государственная Дума вправе освободить от должности Председателя Банка
России по представлению Президента Российской Федерации.
Председатель Банка России может быть освобожден от должности только в
следующих случаях:
1) истечения срока полномочий;
2) невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной
заключением государственной медицинской комиссии;
3) личного заявления об отставке;
4) совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в
законную силу приговором суда;
5) нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные
с деятельностью Банка России”.
Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 159, 162) кандидатура на
должность Председателя Центрального банка Российской Федерации, а также
представление Президента Российской Федерации об освобождении его от
должности предварительно рассматриваются на заседании Комитета
Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, который
выносит свое заключение, представляемое Государственной Думе.
Счетная палата образуется Советом Федерации и Государственной Думой для
осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101
Конституции). Формирование состава осуществляется палатами парламента на
паритетных началах. При этом Государственная Дума назначает на должность
Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Согласно
Федеральному закону “О Счетной палате Российской Федерации” от 11 января
1995 г. Счетная палата является постоянно действующим органом
государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием
и подотчетным ему (ст. 1). Председатель Счетной палаты назначается на
должность Государственной Думой сроком на шесть лет (ст. 5 Федерального
закона). При формировании Счетной палаты Совет Федерации и
Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет
(ст. 6 Федерального закона).
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
Пунктом “д” ч. 1 ст. 103 Конституции учреждена новая для нашей страны
должность – Уполномоченного по правам человека, назначаемого
Государственной Думой. Тем самым предусмотрен способ парламентского
контроля в сфере обеспечения прав человека и гражданина. Деятельность
Уполномоченного по правам человека регулируется федеральным
конституционным законом. Согласно мировой практике подобное должностное
лицо (омбудсмен) оперативно защищает права личности прежде всего от
злоупотреблений в сфере управления.
По законодательству государств с устойчивыми демократическими традициями
парламентский уполномоченный по правам человека не только реагирует на
заявления граждан, но и действует по собственной инициативе. Существует
практика обращения депутатов к уполномоченному в связи с защитой
интересов своих избирателей.
Федеративное устройство России предполагает возможность учреждения
должности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской
Федерации. Ряд субъектов Российской Федерации в своих конституциях,
уставах уже предусмотрели создание института уполномоченного по правам
человека. В этой связи федеральный конституционный закон должен
содержать процедуры взаимодействия федерального Уполномоченного по
правам человека и уполномоченных по правам человека субъектов Российской
Федерации.
На должность уполномоченного по правам человека, как правило,
назначается лицо, обладающее обширными знаниями в области юриспруденции,
пользующееся авторитетом у широкой общественности.
Деятельность уполномоченного по правам человека позволяет не только
защищать права и свободы человека в конкретных случаях, но и выявлять
общие недостатки деятельности органов управления в ежегодных посланиях
уполномоченного парламенту. Действуя специфическими методами при
осуществлении защиты прав и свобод человека в сфере управления,
уполномоченный по правам человека не дублирует деятельность прокуратуры,
суда, иных органов охраны правопорядка.
Государственная Дума принимает решение об объявлении амнистии, т.е.
освобождении от наказания лиц, совершивших преступления. Акты амнистии
принимаются не в отношении конкретных лиц, совершивших преступления, а
применяются ко всем лицам, совершившим преступления, на которых
распространяется амнистия. Как правило, объявление амнистии
приурочивается к значительным государственным праздникам, юбилеям,
важным событиям в жизни государства и общества. В соответствии со ст.
168 Регламента Государственной Думы объявление амнистии осуществляется
Государственной Думой путем принятия постановлений об объявлении
амнистии и о порядке исполнения амнистии.
Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента Российской
Федераций для отрешения его от должности в порядке, предусмотренном ст.
93 Конституции. Предложение о выдвижении обвинения против Президента
Российской Федерации для отрешения его от должности может быть внесено
по инициативе не менее 1/3 от общего числа депутатов Государственной
Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки
преступления, которое вменяется в вину Президенту Российской Федерации,
а также обоснование его причастности к этому преступлению.
Согласно ст. 93 Конституции и ст. 164 Регламента Государственной Думы
предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется
Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой
палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической
обоснованности обвинения, а также в Верховный Суд Российской Федерации
для дачи заключения о наличии в действиях Президента Российской
Федерации признаков преступления. Специальная комиссия избирается
Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 10 – 12
членов. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путем
открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов
палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций и
депутатских групп общим списком большинством голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы.
Статья 165 Регламента Государственной Думы предусматривает следующие
полномочия указанной комиссии: комиссия проверяет обоснованность
выдвинутого против Президента обвинения, соблюдение кворума,
необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и
других процедурных правил, установленных Регламентом. Специальная
комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о
фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения,
рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя
Президента Российской Федерации. Комиссия большинством голосов ее членов
принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в
основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры
выдвижения такого обвинения.
Затем предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской
Федерации и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании
Государственной Думы. В соответствии со ст. 93 Конституции Российской
Федерации и ст. 167 Регламента Государственной Думы по итогам обсуждения
2/3 голосов от общего числа депутатов палаты Государственная Дума
принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента
Российской Федерации в государственной измене или совершении иного
тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление
принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней.
Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против
Президента Российской Федерации в пятидневный срок направляется в Совет
Федерации.
Государственная Дума принимает постановления по вопросам,
предусмотренным ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации, а также
ст. 125 и 134 Конституции. В соответствии со ст. 125 и 134
Государственная Дума принимает постановления о запросе в Конституционный
Суд Российской Федерации и о внесении предложений о поправках и
пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Статьей 84
Регламента Государственной Думы предусмотрено, что Государственная Дума
принимает постановления и по другим вопросам своей компетенции.
Постановления Государственной Думы могут приниматься по вопросам
организации ее работы, а также в случаях, предусмотренных федеральными
законами.
Статьей 85 Регламента Государственной Думы установлено, что
Государственная Дума вправе принимать заявления и обращения, которые
оформляются постановлением палаты. Как показала практика работы
Государственной Думы в 1993 – 1995 гг., постановления Государственной
Думы принимаются по широкому кругу вопросов, часто содержат рекомендации
исполнительным органам государственной власти. Так, Постановление
Государственной Думы “О гуманном отношении к нуждам населения Абхазии”
от 24 февраля 1995 г. содержит рекомендации Правительству Российской
Федерации по смягчению пограничного режима на границе с Абхазией.
Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от
общего числа депутатов Государственной Думы, если Конституцией не
установлен иной порядок принятия решений. Принятие постановления
большинством в 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной
Думы предусмотрено, в частности, ч. 2 ст. 93 Конституции. Под общим
числом депутатов следует понимать количественный состав Государственной
Думы, определенный ст. 95 Конституции, – 450 депутатов.
Статья 104
1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской
Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам
Государственной Думы, Правительству Российской Федерации,
законодательным (представительным) органам субъектов Российской
Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также
Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской
Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам
их ведения.
2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их
уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых
обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие
расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены
только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Комментарий к статье 104
Право законодательной инициативы – это возможность вносить в
законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты
законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа
обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению.
Поскольку законодательный орган не должен, да и не может рассматривать в
качестве законопроектов предложения о совершенствовании
законодательства, поступающие от любых лиц, Конституция, опираясь на
имеющуюся практику, четко определила круг субъектов, которые наделяются
законодательной инициативой. Лишь они могут официально вносить
законопроекты на рассмотрение законодательного органа. Государственные и
общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, а
также отдельные граждане имеют возможность вносить свои инициативные
законопроекты только через субъектов, наделенных этим правом.
Субъектами права законодательной инициативы выступают органы,
должностные лица, имеющие непосредственное отношение к решению важнейших
общегосударственных вопросов. Это прежде всего Президент Российской
Федерации. Являясь главой государства, Президент призван обеспечивать
функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти, и
в этой связи он должен располагать реальной возможностью участия в
законодательной деятельности.
Конституция предоставляет право законодательной инициативы депутатам
Государственной Думы, Совету Федерации и его членам. Использование
депутатами права законодательной инициативы позволяет реализовать как их
собственные идеи по вопросам государственной значимости, так и
предложения избирателей.
Предоставление законодательной инициативы Правительству обусловлено тем,
что оно организует всю исполнительную деятельность в стране и лучше
других осведомлено о процессах и переменах, происходящих в жизни
общества и требующих законодательного урегулирования.
В числе субъектов законодательной инициативы названы законодательные
(представительные) органы субъектов Российской Федерации. Этого требует
федеративное устройство нашего государства, которое предполагает
активное участие в управлении страной всех ее территориальных
образований.
Право законодательной инициативы предоставлено и федеральным судебным
органам – Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному
Суду по вопросам их ведения. Эти органы в ходе своей деятельности
обязаны контролировать действие применяемых законов, выявлять их
недостатки, определять пути их улучшения и на этой основе вносить
предложения по совершенствованию законодательства.
Возможна совместная законодательная инициатива субъектов. Особое
значение она приобретает для субъектов Российской Федерации в связи с
наметившимися принципиально новыми подходами их участия в федеральном
законотворчестве. Не исключается совместное осуществление
законодательной инициативы и другими ее субъектами.
Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует весьма
продолжительная работа по его подготовке. К процессу подготовки
законопроектов субъекты права законодательной инициативы обычно
привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения.
Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством России, как
правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими
группами.
Согласно ч. 2 ст. 104 законопроекты вносятся в Государственную Думу,
поскольку Конституция именно к компетенции этой палаты отнесла принятие
федеральных законов. Функции другой палаты – Совета Федерации – состоят
в последующем рассмотрении принятых Государственной Думой законов, их
одобрении или неодобрении.
Вносимый законопроект в соответствии с Регламентом Государственной Думы
должен сопровождаться: необходимыми обоснованиями, включая финансово –
экономическое, когда его реализация требует дополнительных материальных
затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмены, изменения или
дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими
документами. Если законопроект отвечает всем предъявляемым к его
оформлению требованиям, он регистрируется и Советом Государственной Думы
передается для предварительного рассмотрения в один или несколько
комитетов, согласно их предметной компетенции. Обеспечивается
заблаговременная рассылка законопроекта депутатам Государственной Думы.
Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о
включении проекта закона в повестку дня очередного заседания
Государственной Думы.
Для законопроектов о федеральных налогах и по некоторым другим
финансовым вопросам предусмотрен особый порядок их внесения в
Государственную Думу. При наличии заключения Правительства Российской
Федерации в Государственную Думу вносятся законопроекты:
– о введении или отмене налогов (см. комментарий к ст. 57 Конституции),
освобождении от их уплаты;
– о выпуске государственных займов. Займы размещаются на добровольной
основе с целью сбалансирования доходов и расходов федерального бюджета.
Облигации государственного займа являются формой долгового обязательства
Российской Федерации;
– об изменении финансовых обязательств государства. Это долговые
обязательства, гарантированные Правительством Российской Федерации. К
ним, в частности, относятся кредиты, полученные Правительством, а также
долговременные обязательства бывшего Союза ССР в части, принятой на себя
Россией. Российская Федерация не несет ответственности по долговым
обязательствам органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления, если они не были
гарантированы Правительством Российской Федерации;
– другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет
федерального бюджета, например проекты законов о безвозмездном
финансировании расходов на различные цели, об установлении каких-либо
льгот гражданам, предприятиям и организациям, влекущих покрытие их за
счет федерального бюджета, и др.
Заключение Правительства требуется, чтобы обеспечить сбалансированность
доходов и расходов бюджета. Статьей 114 Конституции Российской Федерации
на Правительство России возложено обеспечение исполнения федерального
бюджета.
Законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов,
финансового, валютного регулирования, денежной эмиссии и некоторым
другим вопросам подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации
(ст. 106 Конституции).
Статья 105
1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией
Российской Федерации.
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней
передаются на рассмотрение Совета Федерации.
4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за
него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты
либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом
Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации
палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших
разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному
рассмотрению Государственной Думой.
5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации
федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за
него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов
Государственной Думы.
Комментарий к статье 105
После предварительного рассмотрения законопроекта (см. комментарий к ст.
104) комитеты Государственной Думы выносят его на рассмотрение Думы.
Процедура принятия федерального закона Государственной Думой в
соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.
Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта.
Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются
содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная Дума
приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных
замечаний и предложений. В случае решения о принципиальном одобрении
законопроекта и продолжении работы над ним законопроект передается на
обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.
После того как комитет вновь представит в палату доработанный проект
закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при
первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На
этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта,
каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и
дополнений, предложенных к первоначальному тексту). Во втором чтении
законопроект может быть отклонен, принят окончательно или вынесен после
редакционной правки на третье чтение, во время которого уже не
допускается внесение в него никаких поправок. Третье чтение состоит лишь
в голосовании законопроекта в целом.
Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от
общего числа депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд
Российской Федерации в Постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о
толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108
(часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской
Федерации дал разъяснение понятия “общее число депутатов”. В
соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которого
следует считать большинство голосов, необходимых для принятия
Государственной Думой решения, является число депутатов, установленное
для палаты ч. 3 ст. 95 Конституции Российской Федерации, – 450
депутатов.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.
Принятый Государственной Думой федеральный закон передается в течение
пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. Установив
последовательное принятие закона обеими палатами, Конституция тем самым
закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных
функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание общих
интересов всего российского народа и специфических интересов субъектов
Федерации при принятии федеральных законов.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации
может в течение 14 дней рассмотреть принятый Государственной Думой
федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от
его рассмотрения. Это зависит от важности и актуальности регулируемых
законом отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации.
Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в
Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с
сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам
Совета Федерации (ч. 1 ст. 103 Регламента Совета Федерации).
Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель
Председателя Совета Федерации определяет комитет, ответственный за
рассмотрение федерального закона.
Рассматривая закон, комитет большинством голосов от числа присутствующих
на заседании членов комитета принимает решение одобрить и не вносить его
на рассмотрение палаты или рекомендовать палате рассмотреть закон на
своем заседании. Если федеральный закон обсуждается на заседании Совета
Федерации, то принимается решение либо одобрить принятый Государственной
Думой закон, либо его отклонить.
Конституцией предусмотрен порядок дальнейшей работы, если принятый
Государственной Думой федеральный закон будет отклонен Советом
Федерации. В этом случае палатами на паритетных началах может быть
создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий.
Комиссия рассматривает возражения по принятому закону и вырабатывает
предложения, оформляемые протоколом.
Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по
преодолению возникших разногласий, он вносится в Государственную Думу.
При этом на обсуждение палаты ставятся только предложения согласительной
комиссии. Никакие другие поправки и предложения, выходящие за пределы
разногласий, не подлежат обсуждению. Закон считается принятым повторно с
учетом предложений согласительной комиссии, если за него проголосовало
более половины от общего числа депутатов Государственной Думы.
Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не
удовлетворяет Государственную Думу, отклоненный закон ставится на
голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается
принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа
депутатов Государственной Думы.
Статья 106
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые
Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования,
денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской
Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Комментарий к статье 106
Эта статья так же, как и ст. 100 – 105, касается “разделения труда”
между двумя палатами Федерального Собрания, но теперь уже в аспекте
установления двух разных видов процедур одобрения верхней палатой
федеральных законов, принятых Государственной Думой.
Все законы, принятые Государственной Думой, передаются на рассмотрение
Совета Федерации (ч. 3 ст. 105), что призвано обеспечить учет его мнения
в законотворческом процессе. Далее Совет Федерации сам решает,
рассматривать или не рассматривать поступивший закон по существу на
своем заседании. Таково общее правило, вытекающее из ч. 4 ст. 105
Конституции Российской Федерации. Статья 106 фиксирует исключение из
этого общего правила, перечисляя законы, которые подлежат обязательному
рассмотрению Советом Федерации.
Все законы, обозначенные в ст. 106, принимаются по вопросам, относящимся
к исключительному ведению Российской Федерации (см. п. “ж”, “з”, “к”,
“н” ст. 71 Конституции), причем выбраны лишь наиболее важные проблемы,
связанные с регулированием отношений в таких сферах, как бюджет,
финансы, таможенное дело, международные договоры, защита безопасности
государства. Эти вопросы, безусловно, затрагивают интересы как Федерации
в целом, так и ее субъектов.
Перечень составлен с учетом мировой практики федеративных государств,
где вопросы именно такого характера решаются верхними палатами
парламента, в которых мнение составляющих Федерацию частей представлено
наиболее полно. Через обязательное обсуждение в верхней палате, где на
равноправной основе работают представители всех субъектов Федерации,
происходит согласование интересов Федерации и ее субъектов.
Кроме названных в ст. 106 законов обязательному рассмотрению в Совете
Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы. Такой
вывод следует из сопоставительного анализа ст. 106 и 108 Конституции
(см. комментарий к ст. 108).
Сокращение перечня законов, рассмотрение которых в Совете Федерации
является обязательным, возможно только путем внесения изменений в
Конституцию Российской Федерации. Что касается расширения этого перечня,
то этот вопрос может быть решен самим Советом Федерации.
В ст. 106 ничего не говорится о сроках “обязательного рассмотрения”. В
связи с этим возникла необходимость разъяснить, распространяется ли
общий четырнадцатидневный срок, установленный ч. 4 ст. 105 Конституции
для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на
законы, перечисленные в ст. 106, или Совет Федерации может
самостоятельно установить сроки “обязательного рассмотрения” в своем
Регламенте. По этому поводу 23 марта 1995 г. было вынесено Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ч. 4 ст.
105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207.
В Постановлении отмечается, что рассмотрение в Совете Федерации закона,
подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному
рассмотрению в этой палате, должно начаться, согласно ч. 4 ст. 105
Конституции, не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации.
Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрение этого
закона, то он не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается
на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его
одобрении или отклонении.
В соответствии с Регламентом Совета Федерации началом рассмотрения в
Совете Федерации закона, подлежащего в соответствии со ст. 106
Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается
принятие им решения о включении вопроса о рассмотрении данного
федерального закона в повестку дня своего заседания (ч. 2 ст. 111
Регламента Совета Федерации).
——————————–
СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 655.
По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального
закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному
рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на
голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае
недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального
закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его
рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается
большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на
заседании. Если указанное решение не принято, председательствующий
обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.
В случае переноса рассмотрения закона на другое заседание Совета
Федерации само рассмотрение должно быть завершено принятием решения об
одобрении или отклонении закона не просто на следующем, а на следующем
очередном заседании (ч. 4 ст. 112 Регламента Совета Федерации), что дает
гарантию против возможного искусственного затягивания членами Совета
Федерации сроков обязательного рассмотрения закона.
Статья 107
1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется
Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней
подписывает федеральный закон и обнародует его.
3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с
момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная
Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации
порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном
рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции
большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета
Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию
Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
Комментарий к статье 107
В практике законодательной деятельности многих зарубежных государств
активно применяется промульгация закона, т.е. официальное
провозглашение, объявление в установленные Конституцией сроки принятого
парламентом закона, его опубликование в официальных источниках, после
чего закон приобретает обязательную силу. Обычно промульгация
осуществляется главой государства.
Правило подписания и обнародования принятого федерального закона
Президентом Российской Федерации, основанное на мировом опыте
взаимоотношений парламента и главы государства в процессе создания
законов, является одной из форм участия Президента в законодательной
деятельности и завершающей стадией законодательного процесса.
В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого
Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом
Федерации Президенту для подписания и обнародования. Если же принятый
Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по
истечении 14 дней с момента его направления в Совет Федерации
Государственная Дума направляет закон Президенту для подписания и
обнародования.
Четырнадцатидневный срок подписания принятого федерального закона
необходим для того, чтобы Президент мог внимательно ознакомиться с его
содержанием, привлекая при необходимости ученых и специалистов,
проанализировать необходимость и своевременность его издания и принять
решение о подписании, придав закону тем самым обязательную силу, либо
отклонить, с тем чтобы Государственная Дума и Совет Федерации еще раз
внимательно рассмотрели принятый закон и учли замечания и предложения
Президента.
После подписания Президентом Российской Федерации закон должен быть в
течение семи дней опубликован в установленном порядке. Официальным
считается опубликование закона в “Собрании законодательства Российской
Федерации” и в “Российской газете”. При публикации закона в этих
изданиях указываются его полное наименование, дата подписания, дается
полный текст закона, являющийся точной копией оригинала и подписанный
Президентом. Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных
печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, переданы по
каналам связи, разосланы государственным органам и общественным
объединениям (см. комментарий к ст. 15).
Отклоняя федеральный закон, Президент Российской Федерации предлагает
свою редакцию закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей и
их частей и пунктов либо сообщает в своем послании о нецелесообразности
принятия данного закона.
Законы, возвращенные Президентом для повторного рассмотрения,
направляются Советом Государственной Думы на заключение соответствующего
комитета или специально созданной комиссии палаты. По итогам
рассмотрения комитет или комиссия могут рекомендовать Государственной
Думе одобрить закон в ранее принятой редакции; одобрить закон в
редакции, предложенной Президентом; согласиться с отдельными
изменениями, предложенными Президентом; согласиться с предложением
Президента о нецелесообразности принятия данного закона. Вопрос о
повторном рассмотрении закона включается в повестку дня заседания
Государственной Думы в первоочередном порядке.
Повторное обсуждение закона начинается с выступления представителя
Президента Российской Федерации, затем заслушивается заключение комитета
или комиссии. По окончании обсуждения на голосование первым ставится
предложение принять закон в редакции Президента. Решение считается
принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа
депутатов. Если такое предложение не прошло, на голосование ставится
вопрос о повторном принятии закона в редакции, ранее принятой
Государственной Думой. При этом решение считается принятым, если за него
проголосовало более 2/3 от общего числа депутатов. В случае, если первые
два решения не приняты, проводится голосование по отдельным разделам,
главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной
Президентом. Решение по отдельному предложению считается принятым, если
за него проголосовало более 2/3 от общего числа депутатов.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального
закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, порядок
его рассмотрения в Совете Федерации такой же, как при первоначальном его
рассмотрении этой палатой. Если при повторном рассмотрении федеральный
закон, отклоненный Президентом, одобрен Государственной Думой в ранее
принятой редакции, то комитет Совета Федерации, который давал заключение
по закону, рассматривает послание Президента и высказанные им замечания,
а также текст федерального закона, одобренного Государственной Думой при
повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и принимает по нему
заключение. Вопрос о повторном рассмотрении федерального закона
незамедлительно вносится в повестку дня Совета Федерации. О дате
рассмотрения данного закона сообщается Президенту Российской Федерации.
При повторном рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе не
обсуждать его, а поставить на голосование вопрос об одобрении в ранее
принятой редакции закона, отклоненного Президентом и одобренного
Государственной Думой, либо открыть обсуждение по заключению комитета по
этому закону. При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального
закона он считается одобренным, если решение об этом было принято
большинством не менее чем 2/3 голосов от общего числа членов палаты.
Одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту
для подписания и обнародования. Семидневный срок для подписания
Президентом закона исчисляется с момента получения им текста закона,
направленного Советом Федерации.
Настоящая статья регламентирует порядок подписания и обнародования
принятых федеральных законов. Процедура подписания и обнародования
федеральных конституционных законов имеет свои особенности и
предусмотрена ст. 108 Конституции (см. комментарий к этой статье).
Статья 108
1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам,
предусмотренным Конституцией Российской Федерации.
2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен
большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов
Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный
закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом
Российской Федерации и обнародованию.
Комментарий к статье 108
Конституционный закон рассматривается мировой законодательной практикой
как особая категория правовых актов (во Франции, Испании подобные акты
именуются органическими законами). В России за всю историю ее
государственно – правового развития понятие “федеральный конституционный
закон” впервые закреплено Конституцией Российской Федерации 1993 г.
Федеральные конституционные законы занимают особое место в российском
законодательстве. Одно из предназначений таких законов – обеспечить
стабильность Конституции как Основного Закона государства, закрепляющего
устои его конституционного строя. Особая юридическая сила федеральных
конституционных законов находит свое выражение в том, что им не должны
противоречить обычные федеральные законы (см. комментарий к ст. 76).
Конституция четко определяет круг вопросов, по которым принимаются
федеральные конституционные законы, давая их исчерпывающий перечень. Это
законы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на
территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях (ст. 56 и
88); о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового
субъекта, а также об изменении конституционно – правового статуса
субъекта Российской Федерации (ст. 65, 66 и 137); о государственных
флаге, гербе и гимне Российской Федерации, их описании и порядке
официального использования (ст. 70); о референдуме (ст. 84); о режиме
военного положения (ст. 87); об Уполномоченном по правам человека (ст.
103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст.
114); о судебной системе Российской Федерации (ст. 118); о полномочиях,
порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного
Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных
судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135).
Из приведенного перечня на сегодняшний день приняты Федеральные
конституционные законы: “О Конституционном Суде Российской Федерации” от
21 июля 1994 г. , “Об арбитражных судах в Российской Федерации” от 28
апреля 1995 г. , “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября
1995 г. .
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.
Верховенство федеральных конституционных законов по отношению ко всем
другим правовым актам, включая и федеральные законы, обусловливает
особую, более сложную процедуру их принятия.
Федеральные конституционные законы принимаются так называемым
квалифицированным большинством в каждой из палат Федерального Собрания.
Это означает, что конституционный закон считается принятым, только если
за него проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета
Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы,
в то время как для принятия федеральных законов достаточно простого
большинства (см. комментарий к ст. 105).
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 12 апреля
1995 г. разъяснил, что в силу ч. 2 ст. 108 Конституции Российской
Федерации федеральные конституционные законы принимаются палатами
Федерального Собрания раздельно.
——————————–
СЗ РФ. N 16. Ст. 1451.
Признание за федеральными конституционными законами принципа
верховенства выражается также в том, что будучи принятыми палатами
Федерального Собрания, они, как и принятые поправки к Конституции, не
могут быть отклонены Президентом и возвращены в парламент на новое
рассмотрение, что возможно в отношении федеральных законов (см.
комментарий к ст. 107). Конституция обязывает Президента Российской
Федерации независимо от того, имеются у него возражения по принятому
конституционному закону или нет, подписать его в той редакции, в какой
он принят палатами Федерального Собрания, и обнародовать (ч. 2 ст. 108).
Подписание и обнародование должны быть произведены не позднее чем по
истечении 14 дней. Обнародование конституционного закона осуществляется
путем его опубликования в тех же официальных изданиях, где публикуются
федеральные законы.
Статья 109
1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской
Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции
Российской Федерации.
2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации
назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума
собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям,
предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение
года после ее избрания.
4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею
обвинения против Президента Российской Федерации до принятия
соответствующего решения Советом Федерации.
5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на
всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного
положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий
Президента Российской Федерации.
Комментарий к статье 109
Конституция Российской Федерации 1993 г. ввела новый конституционно –
правовой институт роспуска Государственной Думы. Роспуск Государственной
Думы является крайним средством преодоления разногласий между
законодательной и исполнительной властями: Государственной Думой и
Правительством. В том случае, если различного рода согласительные
процедуры между ветвями власти не привели к положительному результату,
Президент Российской Федерации, в чьи функции, согласно ст. 80
Конституции Российской Федерации, входит обеспечение согласованного
функционирования и взаимодействия органов государственной власти, вправе
распустить Государственную Думу. Как роспуск Государственной Думы, так и
отставка Правительства являются взаимосвязанными конституционными
формами ответственности этих государственных органов за свою
деятельность.
Право роспуска Государственной Думы Президентом не является абсолютным.
Президент вправе распустить Государственную Думу только в случаях,
предусмотренных Конституцией Российской Федерации. В комментируемой
статье устанавливаются основания и порядок роспуска Государственной
Думы.
Из двух палат Федерального Собрания – Совета Федерации и Государственной
Думы – Конституция предусматривает возможность роспуска Президентом
Российской Федерации только Государственной Думы. В случае роспуска
Государственной Думы деятельность Совета Федерации обеспечивает
непрерывность функционирования законодательной власти на федеральном
уровне. Однако в этих условиях Совет Федерации осуществляет только
полномочия, закрепленные за ним Конституцией, поэтому законодательная
деятельность Федерального Собрания прерывается до избрания
Государственной Думы в новом составе.
Правовое демократическое государство не может существовать без
полномочного законодательного органа в течение длительного срока, и
Конституция четко определяет дату выборов Государственной Думы
следующего созыва: вновь избранная Государственная Дума должна собраться
не позднее чем через четыре месяца с момента ее роспуска.
В ст. 111 и 117 Конституция устанавливает основания роспуска
Государственной Думы: она может быть распущена после трехкратного
отклонения ею кандидатур Председателя Правительства Российской
Федерации, представленных Президентом Российской Федерации (ч. 4 ст.
111), в случае выражения недоверия Правительству Российской Федерации
(ч. 3 ст. 117) либо в результате рассмотрения Государственной Думой
вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, поставленного по
инициативе Председателя Правительства (ч. 4 ст. 117).
Статьей 4 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации” от 21 июня 1995 г.
установлено, что при роспуске Государственной Думы в случае и порядке,
предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской
Федерации одновременно назначает выборы депутатов Государственной Думы
нового созыва. Днем выборов в этом случае является последнее воскресенье
перед истечением трех месяцев со дня роспуска Думы. В случае, если
Президент Российской Федерации, распустив Государственную Думу, не
назначит выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, выборы
проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в
первое воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска
Государственной Думы.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398.
В течение года после избрания вновь избранная Государственная Дума имеет
несколько иной статус во взаимоотношениях с Президентом и Правительством
Российской Федерации, нежели предыдущая Дума. Он обусловлен результатами
прямого волеизъявления граждан, избравших Государственную Думу.
Особенности этого статуса определены в ч. 3 ст. 109 Конституции
Российской Федерации.
Гарантией непрерывной деятельности законодательной власти Российской
Федерации является запрет на роспуск Государственной Думы в случаях,
предусмотренных ч. 4 и 5 ст. 109. Смысл указанных норм Конституции также
заключается в том, чтобы в условиях особого режима функционирования
органов государственной власти Российской Федерации (чрезвычайное,
военное положение) либо переходного периода (перед окончанием полномочий
Президента) обеспечить непрерывность деятельности законодательной
власти.
Глава 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Новая Конституция, сохраняя известную преемственность в законодательной
регламентации деятельности Правительства, весьма существенно изменила
его статус и место в системе федеральных органов власти.
Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации
наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской
Федерации, что закреплено ст. 11 Конституции. Согласно ст. 110
федеральное Правительство осуществляет исполнительную власть Российской
Федерации. Из содержания этих положений ясно, что Правительство – высший
орган исполнительной власти, хотя слово “высший” применительно к
федеральным органам в новой Конституции не употребляется, но для
организации власти это имеет практическое значение. Дело в том, что в
ряде статей Конституции и текущем законодательстве применяется
обобщающий термин “федеральные органы исполнительной власти”, без
расшифровки, какие конкретно органы включаются в эту систему и кому они
подчиняются.
“Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность
системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей из 80
федеральных министерств и ведомств, многие из которых образуют в
субъектах Федерации свои территориальные органы”, – констатируется в
Национальном докладе к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН .
——————————–
Государственное управление и развитие // Российские вести. 1995. 10
янв.
Конституция повышает статус Правительства, закрепляет его
самостоятельность (ст. 10). В отличие от прежней Конституции, которая
возлагала непосредственное руководство исполнительной властью на
Президента, а также предусматривала подотчетность Правительства
федеральным представительным и законодательным органам (Съезду народных
депутатов и Верховному Совету) и Президенту, действующая Конституция
исходит из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации
и подчиненности не предусматривает.
В современном облике Правительства более последовательно выражены
прерогативы федеральной исполнительной власти с учетом принципа
разделения властей, ответственность Правительства за проведение
социально – экономических преобразований в стране, осуществление единой
государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства,
отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71) и совместному ведению
Федерации и субъектов, входящих в ее состав (ст. 72). Важно отметить,
что Основной Закон России создает реальные предпосылки к тому, чтобы
Правительство стало действительно способным реализовать намеченные им
программы по стабилизации экономики и нести всю полноту ответственности
за свои решения и действия.
От других федеральных органов Правительство отличается прежде всего
предметом и сферой деятельности. Оно не занимается принятием законов,
как Федеральное Собрание, а обеспечивает управление экономикой всей
страны. Достаточно сказать, что, согласно ст. 114 Конституции,
Правительство разрабатывает федеральный бюджет и отчитывается о его
исполнении, осуществляет управление федеральной собственностью,
обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной
политики, государственную поддержку культуры, науки, образования и
здравоохранения.
Одной из основных функций Правительства являются организация исполнения
федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами
исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по
устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность
Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий,
подзаконность его решений, т.е. принятие их на основе и во исполнение
Конституции, федеральных законов и указов Президента.
Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и
распоряжения по стратегическим и текущим вопросам управления, а также
используя право законодательной инициативы (ст. 104) путем разработки и
внесения в Государственную Думу проектов законов, формирующих
необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в
законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем
проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального
бюджета, дают возможность Правительству осуществлять возложенные на него
функции и намеченную экономическую программу.
На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу
министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом
отношении Правительство и федеральная система (структура) управленческих
органов тесно связаны. Большинство центральных органов управления,
входящих в систему исполнительной власти, находятся в непосредственном
ведении Правительства и ему подчиняются.
От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию
и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы
социально – экономических преобразований и наше движение вперед. В
управлении страной из трех ветвей власти на Правительство, как в русской
тройке на коренника, ложится основная тяжесть. Слабый “коренник” – и
никакая другая ветвь власти не решит судьбу дела. С этих позиций понятны
истоки и причины политической борьбы летом – осенью 1993 г. парламента и
Президента за влияние на Правительство.
Одна из актуальных проблем законодательства заключается в обеспечении
необходимого взаимодействия властей и контроле за деятельностью
Правительства и органов управления в целом. Означает ли
самостоятельность органов исполнительной власти их полную независимость
и бесконтрольность?
Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально
изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной
власти, а также сам механизм контроля и подотчетности Правительства.
Закрепив самостоятельность каждой из ветвей власти, Конституция вывела
Правительство из своеобразного двойного подчинения. В то же время
конституционный выбор, сделанный в ходе референдума 12 декабря 1993 г. в
пользу сильных прерогатив Президента в государственном руководстве, не
оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности.
Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности
Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя
Президент не глава исполнительной власти (как это было записано в ст.
121 предшествующей Конституции), он сохраняет мощные рычаги воздействия
на Правительство путем персональных назначений членов Правительства и
принятия необходимых решений, в том числе в сфере исполнительной власти.
Очевидно и другое. Конституция закрепила ряд функций непосредственного
государственного управления одновременно за Президентом и
Правительством. На практике это привело к появлению множества правовых
коллизий и управленческих тупиков, требующих законодательного
разрешения. Неясно, к примеру, какая мера ответственности лежит на
Правительстве по “политическому” и “силовому” блокам министерств и
ведомств, находящимся в прямом подчинении Президента. Если Президент
осуществляет эти функции непосредственно через министерства (МИД, МВД,
Минобороны и др.), минуя Правительство, это неизбежно отрицательно
скажется на реализации Правительством своих конституционных правомочий и
обязанностей (п. “д”, “е” ст. 114).
В организации федеральной исполнительной власти пока отсутствует четкое
“разделение труда” между Президентом и Правительством. В руках главы
государства сосредоточено политическое руководство – определение
основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной
доктрины, руководство внешней политикой. В то же время проведение мер по
обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации
внешней политики Конституция возлагает на Правительство (ст. 114). Ряд
министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся
одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного
подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не
всегда эффективен. Подобные ведомства обычно ориентируются в своей
деятельности на более сильного “хозяина”, а другой выполняет, как
правило, минимальные функции по руководству таким подведомственным
органом.
Следствием двойного подчинения является неизбежность создания
специального аппарата в Правительстве и Администрации Президента,
разного рода консультативных советов и комиссий, дублирующих друг друга.
В результате появляются дополнительные “координаторы”, а система
управления еще более усложняется. Так, согласно Указу Президента “Об
Администрации Президента Российской Федерации” от 28 июля 1995 г. N 773
в состав Администрации Президента наряду с подразделениями и органами,
обеспечивающими деятельность главы государства, могут входить
государственные органы, руководство которыми осуществляется
непосредственно Президентом. Причем руководитель Администрации
осуществляет не только оперативное руководство подразделениями и
органами, обеспечивающими деятельность Президента, но и координацию
деятельности государственных органов, входящих в состав Администрации,
если иное не установлено Президентом.
Таким образом, независимость Правительства допустима в тех пределах и до
тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента, определяемым им
направлениям внутренней и внешней политики. При возникновении
разногласий между первыми лицами о путях и способах достижения целей
последнее и решающее слово остается за Президентом. Он может принять
решение об отставке Правительства, отменить тот или иной
правительственный акт (ст. 115 Конституции), наконец, издать указ по
вопросу, отнесенному к ведению федерального Правительства.
На практике и после принятия новой Конституции Президент неоднократно
издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению Правительства, в
частности об управлении федеральной собственностью, индексации вкладов,
повышении минимального размера оплаты труда, введении различных
социальных выплат и льгот. Оценка таких актов Президента с точки зрения
конституционных полномочий и прерогатив различных органов власти –
предмет специального рассмотрения. Заметим только, что для эффективного
управления страной и исключения коллизий в законодательстве проблема
разграничения компетенции Президента и Правительства в сфере
исполнительной власти является достаточно актуальной.
Отношения Федерального Собрания с Правительством строятся по трем
основным направлениям, где они тесно взаимодействуют. Прежде всего они
реализуются через принимаемые парламентом законы, которые Правительство
как исполнительная власть должно исполнять и проводить в жизнь. Другое
направление проходит в согласовании их интересов при утверждении
федерального бюджета. Для парламента это активный рычаг воздействия на
Правительство, он обеспечивает возможность финансового контроля за
деятельностью Правительства.
Третья, энергично развивающаяся область сотрудничества Правительства с
палатами Федерального Собрания касается законопроектной работы. Как
субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку
значительной части законопроектов, вносит их в Государственную Думу,
назначает своих официальных представителей, участвует в согласительных,
рабочих и иных комиссиях по доработке законопроектов. Правительство дает
заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу
другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с
Конституцией не могут быть внесены без заключения Правительства, в том
числе по законопроектам, вносимым Президентом.
За последние два года Правительство достаточно активно проявило себя как
участник законодательной инициативы, ответственный прежде всего за
экономический блок законопроектов, создающих правовую основу развития
реформ и обеспечивающих социальную защищенность граждан.
Предложения Правительства к программам законопроектной работы на 1994 –
1995 гг., направленные в Государственную Думу, включали в общей
сложности более 150 законопроектов. Из них примерно половина законов в
этот период были рассмотрены в трех чтениях и приняты Государственной
Думой и подписаны Президентом.
Такой показатель можно считать достаточно высоким, хотя резервы и
возможности Правительства в законотворчестве используются недостаточно.
Вместе с тем выявились некоторые негативные моменты “использования”
законотворческих предложений Правительства. Значительная часть
законопроектов, внесенных Правительством после незначительных
корректировок в комитетах Государственной Думы, рассматриваются и
фигурируют как депутатские законопроекты. Нередко депутаты используют в
качестве основы для своих законопроектов те наработки, которые сделаны в
министерствах и ведомствах . Все чаще мы имеем дело с ведомственным
лоббизмом, когда инициатива исходит от самих ведомств и реализуется их
“представителями” в парламенте. И это несмотря на то, что в Регламенте
Правительства имеется прямое запрещение федеральным органам
исполнительной власти представлять законопроекты в палаты Федерального
Собрания, минуя Правительство.
——————————–
Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и
определение задач перспективного планирования законопроектной работы.
Материалы конференции // Известия. М., 1995. С. 37 – 38.
Поэтому многие оценки депутатов о слабом участии Правительства в
законотворческом процессе представляются поверхностными. Так, было
высказано мнение, что “вряд ли можно признать нормальным, когда на долю
Правительства приходится менее чем одна шестая от общего числа
законопроектов, внесенных в Думу. В абсолютном большинстве парламентов
… 80 – 90 процентов законопроектов представляются правительством” .
“Лукавство” этих цифр заключается в том, что если из общего количества
принятых федеральных законов исключить свыше 90 федеральных законов о
ратификации международных договоров Российской Федерации (которые в силу
их специфики должны учитываться “отдельной строкой”), то на долю
Правительства приходится свыше 50 процентов внесенных и принятых
законов.
——————————–
Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и
определение задач перспективного планирования законопроектной работы.
Материалы конференции // Известия. М., 1995. С. 5.
В настоящей главе подробно комментируются вопросы отставки
Правительства. Для развития российского парламентаризма наибольший
интерес представляют процедура и последствия выражения недоверия
Правительству Государственной Думой. Уже в 1995 г. можно было сделать
некоторые выводы о том, насколько эффективна эта форма парламентского
контроля за Правительством, исходя из действующих конституционных
процедур (ст. 117). В этой статье заложены два механизма выражения
недоверия с разными процедурами и последствиями для Правительства и
Государственной Думы.
Выражение недоверия Правительству представляет собой высшую точку
противостояния Государственной Думы и Правительства. В парламентской
практике России такое встречается не столь часто, как, к примеру, в
Италии и других западноевропейских странах.
Государственная Дума достаточно осмотрительно использовала
конституционный механизм воздействия на Правительство в форме выражения
недоверия даже в тех случаях, когда признавало его работу
неудовлетворительной. На протяжении 1994 – 1995 гг. депутатское
большинство неоднократно отвергало такие предложения со стороны ряда
депутатов и фракций, хотя рекомендаций и обращений к Президенту об
отставке отдельных министров было более чем достаточно.
Впервые практическое использование положений ст. 117 (ч. 3 и 4) связано
с обострением отношений между Государственной Думой и Правительством в
июне 1995 г., когда к серьезным разногласиям в области проведения
социально – экономической политики добавился шок от событий, связанных с
террористическим актом в Буденновске. На заседании Государственной Думы
21 июня 1995 г. было принято решение о недоверии Правительству 241
голосом, т.е. большинством от общего числа депутатов.
Последующие события показали весьма нетрадиционные действия каждой
заинтересованной стороны в оценке последствий недоверия и использования
возможностей для дальнейших политических маневров, вытекающих из
несовершенства правовой процедуры.
Заявление Президента о поддержке Правительства и затем сразу же
встречная постановка вопроса В.С. Черномырдиным о доверии Правительству
в соответствии с ч. 4 ст. 117 вызвали серьезную тревогу и замешательство
среди депутатов. Отказ в доверии Правительству обусловливает реальную
возможность более быстрого роспуска парламента по сравнению с ч. 3
упомянутой статьи.
Можно предположить, что, выражая недоверие Правительству, депутаты не
предполагали ответный ход Правительства, которое воспользовалось более
удобным для него вариантом депутатского отказа в доверии. С морально –
этической стороны поиск главой Правительства доверия Государственной
Думы сразу же после выражения ее недоверия Правительству представляется
достаточно сомнительным, однако политико – правовая сторона таких
действий выглядит достаточно безупречной и находится в рамках
Конституции.
Единственным серьезным аргументом здравого смысла для инициирования
вопроса о доверии Правительству после выражения недоверия
Государственной Думой могут быть вновь открывшиеся обстоятельства,
дающие основания для мотивированного представления главы Правительства.
Просьба мотивировалась последствиями трехмесячного неопределенного
положения Правительства, что может вызвать политическую нестабильность,
а также затруднит международно – правовые действия. Но такой довод
типичен для любого правительства и не отражает хитросплетений российской
политической жизни. А необходимость рассмотрения этого вопроса в
первоочередном порядке в течение 10 дней со дня внесения Председателем
Правительства представления о доверии Правительству поставила депутатов
перед серьезным выбором своих дальнейших действий. Возможно, “инстинкт
самосохранения” сыграл решающую роль, и при последующем голосовании 1
июня 1995 г. за недоверие Правительству высказалось лишь 193 депутата.
На результаты голосования серьезно повлияло решение Президента отправить
в отставку трех членов Правительства за провал федеральной политики на
Северном Кавказе.
В событиях вокруг вотума недоверия, как считает ряд политологов, каждая
сторона сумела сохранить “свое лицо”. Разрешение парламентско –
правительственного кризиса (июнь – июль 1995 г.) стало первым опытом
правового преодоления таких конфликтов с соблюдением процедур,
предписанных законом. Примечательно, что обсуждение Государственной
Думой вопроса “О социально – экономическом положении Российской
Федерации” спустя несколько дней после упомянутого голосования
завершилось принятием постановления о неудовлетворительной работе
Правительства, однако предложение депутата Глазьева о выражении
недоверия Правительству уже не получило поддержки.
Столь “творческое” использование конституционных норм и различные
варианты применения их, вероятно, в будущем сулят нам весьма любопытные
сюжеты действия закона на практике. Причем дело не исчерпывается только
ст. 117. Имеется не менее интригующий сюжет с назначением Председателя
Правительства, когда получение согласия Государственной Думы (ч. 1 ст.
111) оказывается, в принципе, не обязательным, согласно ч. 4 этой
статьи. Ведь после трехкратного отклонения кандидатур на этот пост
Президент назначает Председателя Правительства, распускает эту палату и
назначает новые выборы. Спрашивается, зачем же затевать столь
изнурительный месячный марафон, если его результат заранее известен и
победителям, и побежденным. Конституционный механизм назначения главы
Правительства не представляется и юридически, и политически безупречным.
Правовая оценка Правительства требует взвешенного подхода к реальным
полномочиям и ответственности за состояние управления. Однако
сложившаяся бицефальность исполнительной власти, разделение ее между
Президентом и Правительством ставят их в явно неравные условия.
Правительство обречено на подчинение Президенту и в то же время обязано
осуществлять свою экономическую политику.
Характеристика воздействия на Правительство тех или иных политических
сил будет неполной, если не отметить практически постоянную критику его
действий со стороны оппонентов. По этой причине Председатель
Правительства и министры находятся в более сложном и трудном положении,
чем руководители других органов власти. Давление, оказываемое на них
“сверху” и “снизу”, бывает настолько велико, что вынуждает Правительство
лавировать в узком проходе между “Сциллой и Харибдой” или занимать
выжидательную позицию до тех пор, пока не откроется свобода для маневра.
Вместе с тем эти объективные трудности в деятельности Правительства
отнюдь не свидетельствуют о том, что слабость или ущербность внутренне
присущи исполнительной власти. Напротив, как показывает отечественный и
зарубежный опыт, влияние и сила ее постоянно возрастают, хотя и не
всегда адекватно отражаются в законодательстве.
В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают
в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть
всегда работает в “системе”, т.е. с определенной административной
субординацией и последовательностью внутренней организации, что
позволяет, руководствуясь законом, осуществлять управленческие функции и
оперативно проводить в жизнь принимаемые решения.
Правительство и другие структуры исполнительной власти не могут
эффективно работать вне рамок единой системы. В унитарном государстве
исполнительная вертикаль действует “в чистом виде”, т.е. на основе
строгой иерархии и подчиненности. В федеративном государстве система
органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации
устанавливается ими самостоятельно, сам механизм действий администрации,
правительств республик, краев, областей находится в постоянном
взаимодействии, сцепке с федеральными властями, и прежде всего с
Правительством и его органами. Особенно это касается обширной сферы
предметов совместного ведения.
Федеральным законом (ст. 77 Конституции) будут устанавливаться лишь
общие принципы организации представительных и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому одной из
неотложных задач Правительства становится определение конкретных форм и
методов взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов
Федерации, порядка и процедуры обсуждения предложений и решения вопросов
по предметам федерального и совместного ведения. Особо актуальны вопросы
взаимного делегирования полномочий, разрешения споров и разногласий
между органами исполнительной власти.
Необходимо отметить, что активные полномочия субъектов Федерации в
рамках предметов собственной компетенции и совместного с федеральными
властями ведения охватывают весьма широкую сферу хозяйственной
деятельности, социально – культурного строительства и законодательства.
Тем самым конституционные положения создают прочный фундамент для
гармонизации интересов Федерации и ее регионов, практического
осуществления децентрализации власти и организации местного
самоуправления.
Смысл нововведений не в административном подчинении органов
исполнительной власти на местах Центру, а в необходимости проведения
единой политики в сфере управления, исполнения федеральных законов
Правительством Российской Федерации совместно с правительствами и
администрацией всех субъектов Федерации. Говоря о системе исполнительной
власти в Российской Федерации, нужно учитывать именно ее федеративное
устройство. Такой системы не может быть на уровне законодательных
органов, поскольку Федеральное Собрание, в отличие от прежнего
Верховного Совета, не направляет деятельность представительных органов
власти на местах, да и сам процесс принятия законов и иных актов
представительными органами субъектов Федерации, исходя из их
законодательных функций, не требует указаний и директив федеральных
органов.
Основной Закон упрочил вертикаль исполнительной власти в рамках
полномочий Российской Федерации (ст. 71) и предметов совместного ведения
федеральных властей и субъектов Федерации (ст. 72). Законодательное
закрепление единой системы исполнительной власти в этих сферах (ст. 77)
ставит Правительство во главу угла как орган, возглавляющий,
объединяющий и координирующий деятельность всех исполнительных властных
структур, отвечающий за состояние управления делами государства.
Обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации на
основе строгого соблюдения Конституции, сочетания интересов Федерации и
ее субъектов становится одной из первостепенных задач Правительства.
Конституционные статус и полномочия Правительства, естественно, не
охватывают всех сторон его деятельности, нуждающихся в законодательном
регулировании. Поэтому Конституция предусматривает принятие федерального
конституционного закона о Правительстве. В этом законе будут более
подробно определены правовые основы и организация его деятельности,
порядок формирования и состав Правительства, отношения с Президентом,
палатами Федерального Собрания, органами исполнительной власти субъектов
Федерации. Нуждаются в законодательном закреплении формы и способы
взаимного делегирования полномочий органами исполнительной власти (ст.
78). В федеративном государстве этот путь открывает широкие перспективы
для достижения оптимального сочетания децентрализации управления с
сохранением за Центром стратегических общегосударственных приоритетов и
контроля за проведением реформы.
Важное значение приобретает рациональная структура организации
федеральной исполнительной власти – как одно из обязательных условий
продуктивной деятельности Правительства. Федеральный конституционный
закон о Правительстве, очевидно, определит наиболее важные составляющие
механизма, позволяющего нацелить его деятельность на выполнение
программных задач.
С принятием этого закона встает другая практическая задача – пересмотр
ранее изданных актов Правительства. Следует подчеркнуть, что в этой
области нет мелочей и второстепенных вопросов. Таким нормативным актам,
как регламент заседаний Правительства и его Президиума, правила
подготовки проектов постановлений и распоряжений Правительства,
положение об Аппарате Правительства, всегда придавалось важное значение.
Обновление этой правовой базы прямо вытекает из нового статуса
Правительства.
В августе 1995 г. Правительство пересмотрело нормативные документы по
организации своей работы. Принятые Временный регламент Правительства и
новое положение об Аппарате Правительства были существенно переработаны
с учетом требований Конституции и задач Правительства по основным
направлениям деятельности, особенно в законопроектной работе. К
сожалению, эти акты не были опубликованы в открытой печати, хотя по
своему содержанию они носят открытый характер. Тем более досадно, что
аналогичное Постановление “Вопросы организации деятельности Совета
Министров – Правительства Российской Федерации” от 28 января 1993 г. N
74, утратившее силу в связи с упомянутым решением, было доступно для
широкого пользования и официально опубликовано в “Собрании актов
Президента и Правительства” (N 5, ст. 398). Представляется весьма
своевременным снять гриф “для служебного пользования” с упомянутого
Постановления 1995 г.
Рациональное выполнение исполнительно – распорядительных функций,
исключение при этом дублирования и несогласованности, обеспечение
постоянного контроля за исполнением правительственных решений, повышение
персональной ответственности государственных служащих любого ранга за
выполнение принятых решений являются главным содержательным критерием
указанных нормативных актов.
До принятия федерального конституционного закона о Правительстве
действуют положения Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. “О
Совете Министров – Правительстве Российской Федерации” в той части, в
которой они не противоречат Конституции.
Статья 110
1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации.
2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя
Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя
Правительства Российской Федерации и федеральных министров.
Комментарий к статье 110
Конституционное положение об осуществлении Правительством Российской
Федерации исполнительной власти Российской Федерации имеет ключевое
значение для определения статуса Правительства, его прерогатив,
структуры, порядка взаимоотношений с федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
Федерации, иными государственными органами.
Суть упомянутой конституционной формулы состоит, во-первых, в том, что
Правительство осуществляет – наряду с Президентом, парламентом и судами
Федерации – государственную власть на основе принципа разделения ее на
законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,
исполнительной и судебной власти самостоятельны (см. комментарий к ст.
10), и потому в новой Конституции отсутствуют известные ранее
действовавшему Основному Закону положения о подотчетности Правительства
представительному органу, об осуществлении Президентом руководства
Правительством.
Во-вторых, Правительство возглавляет единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации. Речь идет о системе, образуемой
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по
предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.
В-третьих, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении
Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных
полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности
Президенту в соответствии с законодательными актами Российской
Федерации.
В Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 (с
последующими изменениями и дополнениями) “О структуре федеральных
органов исполнительной власти” Минобороны, МВД и МИД России, а также
ряд федеральных служб и иных ведомств определены как федеральные органы
исполнительной власти, подведомственные Президенту Российской Федерации
по вопросам, закрепленным за ним федеральной Конституцией, либо в
соответствии с российскими законодательными актами. В остальном эти
органы подведомственны Правительству и входят в единую систему
исполнительной власти, возглавляя которую, Правительство осуществляет
свои конституционные полномочия, в том числе при принятии мер по
обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации
внешней политики, по охране собственности и общественного порядка,
борьбе с преступностью (см. ст. 114 Конституции).
——————————–
САПП. 1994. N 3. Ст. 190.
Осуществление полномочий федеральной государственной власти
обеспечивается в соответствии с Конституцией Президентом и
Правительством на всей территории страны. Издаваемые Правительством
постановления и распоряжения обязательны к исполнению в Российской
Федерации.
Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов
исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой
целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий
период.
Правительство Российской Федерации возглавляет его Председатель. В
состав Правительства входят также заместители Председателя
Правительства, федеральные министры. Кандидатуры на эти должности
предлагаются Президенту Российской Федерации Председателем
Правительства.
Президентом может быть введена должность федерального министра, не
являющегося руководителем федерального министерства, а также
установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти
является одновременно заместителем Председателя Правительства.
В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум.
Президиум состоит из Председателя Правительства, его заместителей,
федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны,
внутренних дел, федерального министра – Руководителя Аппарата
Правительства.
Для урегулирования неотложных вопросов, связанных с функционированием
народнохозяйственного комплекса, обеспечения взаимодействия
заинтересованных министерств и ведомств действует Комиссия Правительства
по оперативным вопросам, возглавляемая Первым заместителем Председателя
Правительства. Решения Комиссии обязательны для организаций и
учреждений, подведомственных Правительству. Одной из главных функций
Комиссии является обеспечение контроля и проверки выполнения решений
Правительства министерствами и ведомствами .
——————————–
САПП. 1994. N 5. Ст. 353.
Задачам разработки и реализации скоординированных мер по ликвидации
причин кризиса неплатежей, усилению контроля за соблюдением расчетно –
платежной дисциплины предприятий и организаций и повышению их
ответственности подчинена деятельность Оперативной комиссии
Правительства по совершенствованию системы платежей и расчетов. Комиссии
поручено обеспечить применение установленных законодательством мер
воздействия к предприятиям, организациям и их руководителям, допускающим
неплатежи при наличии денежных средств на их счетах или грубые нарушения
расчетно – платежной и финансовой дисциплины и задержки выплаты
заработной платы .
——————————–
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 августа 1994 г.
N 1235-р // СЗ РФ. 1994. N 16. Ст. 1920; 1995. N 22. Ст. 2072.
Правительство вправе образовывать координационные органы, не являющиеся
федеральными органами исполнительной власти, и консультативные органы.
Первые именуются комиссиями и создаются для обеспечения согласованных
действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении
определенных народнохозяйственных задач, вторые формируются в виде
советов – коллегиальных органов в целях предварительного рассмотрения
вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный
характер. Создаваемые Правительством комиссии и советы могут иметь
статус правительственных или межведомственных. Компетенция
правительственных комиссий и советов ограничена проблемами
общегосударственного значения, компетенция межведомственных комиссий и
советов – межотраслевыми, межведомственными или межтерриториальными
проблемами .
——————————–
См. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994
г. N 788 “О координационных и консультативных органах, создаваемых
Правительством Российской Федерации” // СЗ РФ. 1994. N 12. Ст. 1389.
Система правительственных и межведомственных комиссий и советов,
количество которых в последние годы заметно возросло, как и порядок
деятельности, нуждается в совершенствовании, что предполагает устранение
дублирования и параллелизма в работе, усиление воздействия на решение
соответствующих задач. Проблеме повышения обоснованности создания и
эффективности работы координационных и консультативных органов посвящено
его Постановление от 31 декабря 1995 г. N 1304 .
——————————–
РГ. 1996. 14 февр.
Статья 111
1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается
Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской
Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в
должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после
отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня
отклонения кандидатуры Государственной Думой.
3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом
Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской
Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя
Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент
Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской
Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Комментарий к статье 111
Включение в Конституцию специальной статьи о порядке назначения и
согласования с Государственной Думой кандидатуры Председателя
Правительства связано с более сложной процедурой решения этих вопросов,
а также с весьма серьезными последствиями для Государственной Думы
неоднократного отклонения кандидатур на этот пост.
Кандидатура Председателя Правительства обсуждается и согласовывается
только с одной палатой Федерального Собрания – Государственной Думой. Ее
решение не нуждается в одобрении Совета Федерации, равно как не может
быть отменено или приостановлено им.
Из содержания рассматриваемой статьи не вытекает, что Президент в
обязательном порядке представляет вновь избранной Государственной Думе
кандидатуру главы Правительства, как и то, что полномочия Правительства
автоматически прекращаются в связи с избранием нового состава
парламента. В то же время обязательность досрочного роспуска
Государственной Думы в случае трехкратного отклонения кандидатуры
Председателя Правительства ставит депутатский корпус перед весьма
ответственным выбором.
Для сравнения укажем, что по ранее действовавшему порядку при несогласии
Верховного Совета Российской Федерации с кандидатурой на должность
Председателя Совета Министров или неутверждении ее Съездом народных
депутатов Президент мог назначить временно исполняющего обязанности
Председателя Правительства на срок до трех месяцев и по истечении этого
срока был обязан представить Верховному Совету другую кандидатуру на
должность Председателя Правительства. Возможность роспуска
законодательного органа в этом случае не предусматривалась.
Теперь такой институт временно исполняющего обязанности главы
Правительства отсутствует. Согласно ч. 4 ст. 111 Председатель
Правительства должен быть обязательно назначен Президентом даже после
трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур.
Процедура получения согласия Государственной Думы на назначение
Председателя Правительства Российской Федерации предусматривает весьма
жесткие сроки представления и обсуждения этой кандидатуры (ч. 2 и 3 ст.
111). Во-первых, предложение о кандидатуре Председателя Правительства
Российской Федерации вносится в Государственную Думу не позднее
двухнедельного срока со дня вступления в должность вновь избранного
Президента или после отставки Правительства. Во-вторых, установлен срок
для рассмотрения этого вопроса Государственной Думой – в течение недели
со дня внесения Президентом кандидатуры на должность Председателя
Правительства. И, в-третьих, если кандидатура на этот пост отклонена
Государственной Думой, Президент в недельный срок должен представить в
палату новую кандидатуру на должность главы Правительства.
Соответственно аналогичный срок установлен для рассмотрения такой
кандидатуры, в третий раз представленной Президентом.
Согласно ст. 137 Регламента Государственной Думы кандидат на должность
Председателя Правительства представляет Государственной Думе программу
основных направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на
вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций
и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против
нее.
Решение о согласии депутатов на назначение Председателя Правительства
Российской Федерации принимается тайным голосованием, путем подачи
бюллетеней или с применением электронной системы (по выбору депутатов).
Если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего
числа депутатов Государственной Думы, согласие на назначение
Председателя Правительства считается полученным. Оно оформляется
постановлением по результатам тайного голосования.
В отечественной практике уже известен случай “мягкого рейтингового
голосования” по кандидатуре главы Правительства, зарекомендовавший себя
как один из эффективных способов достижения согласия между депутатами и
Президентом при выборе наиболее авторитетного претендента. В 1993 г. из
числа нескольких кандидатур, предложенных Президентом по результатам
предварительного рейтинга, на окончательное голосование народных
депутатов России ставилась кандидатура, получившая относительное
большинство голосов депутатов. Подобные туры голосования не были прямо
предусмотрены в законе, однако первый опыт оказался достаточно удачным.
Именно таким образом был избран глава Правительства, находящийся в этой
должности и в настоящее время.
Как уже отмечалось, действующая Конституция закрепляет достаточно
жесткую для парламента (по последствиям) процедуру дачи согласия на
назначение главы Правительства. Вместе с тем предусмотренная в ст. 117
Конституции возможность вынесения Государственной Думой вотума недоверия
Правительству есть проявление реального действия механизма “сдержек и
противовесов” в системе разделения властей, что представляет собой
стабилизирующий фактор во взаимоотношениях Президента и Государственной
Думы при решении вопроса о судьбе Правительства.
Пока не сложились парламентские обычаи формирования руководства
Правительства, трудно предполагать возможные варианты развития событий.
Вместе с тем результаты парламентских выборов уже сказываются на судьбе
Правительства: только в январе отправлены в отставку полдюжины членов
Правительства. Хотя Конституция не предусматривает автоматического
сложения полномочий Правительства перед вновь избранной Государственной
Думой, однако во многом ход этих событий прогнозируем. Конечно, решающее
значение будут иметь политические “выгоды”. В частности, если
парламентское большинство выразит в первый год своей работы недоверие
Правительству и будет настаивать на нем повторно в течение трех месяцев,
у Президента не останется иного выбора, кроме как объявить об отставке
Правительства. Ибо, согласно ст. 109 Конституции, Государственная Дума
не может быть распущена по основаниям недоверия Правительству в течение
года после ее избрания. В этих условиях Президент формально не обязан
представлять Государственной Думе состав нового Правительства, а должен
в течение двух недель после его отставки предложить этой палате на
согласование кандидатуру будущего Председателя Правительства. Причем
теоретические выкладки о возможности роспуска Государственной Думы в
случае несогласия с кандидатурой главы Правительства требуют серьезной
корректировки.
Во-первых, ч. 4 ст. 111 нельзя применять без учета ст. 109 о
недопустимости роспуска Государственной Думы в течение 6 месяцев до
окончания срока полномочий Президента, а также в период выдвижения ее
обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом
Федерации и во время действия на всей территории Российской Федерации
военного или чрезвычайного положения.
Во-вторых, отставка Правительства в связи с выражением недоверия
Государственной Думой ставит Президента перед необходимостью
предварительных консультаций с фракциями и депутатскими группами.
Силовое давление здесь вряд ли эффективно, учитывая последствия таких
действий для будущего Правительства. На практике дело не ограничится
только заменой главы Правительства, а, видимо, потребуется серьезное
обновление всей команды федеральных министров. В той же плоскости
находится вопрос о целесообразности представления Государственной Думе
одного и того же кандидата в премьер – министры, по аналогии, как это
было в 1994 г. с кандидатурой и.о. Генерального прокурора Ильюшенко.
В-третьих, государственный деятель, действующий в рамках Конституции и
обеспечивающий единство государственной власти, не может не учитывать,
что в течение первого года после избрания нового состава Госдумы его
реальные возможности роспуска нижней палаты по основаниям ст. 111 и 117
Конституции практически ничтожны. Иных же оснований для досрочного
прекращения полномочий Конституция не предусматривает. В юридической
литературе обоснованно отмечалось, что, если Президент остается в рамках
конституционной законности, “окончательное и решающее слово в споре
властей принадлежит не ему, а народу России” . С этих позиций
представляется явно тупиковой процедура роспуска вновь избранной
населением России Государственной Думы по причине несогласия с
Президентом по кандидатуре Председателя Правительства. Думается, что при
внесении поправок в Конституцию надо исключить несогласованность
правовых норм по отставке и назначению главы Правительства. Закрепляя
институты ответственности Правительства перед парламентом (ст. 117), а
также возможность отставки Правительства и роспуска Государственной
Думы, надо признать, что роспуск этой палаты оправдан с юридических
позиций, если формирование Правительства осуществляется с учетом мнения
этой палаты. С этих позиций представляются нежелательными односторонние
действия Президента, его давление на депутатов при представлении на
согласование кандидатуры Председателя. В противном случае отставка
Правительства, равно как несогласие с кандидатурой премьер – министра,
становится фикцией, а не реальным инструментом парламентского контроля.
Кстати, в Программе Движения “Наш дом – Россия”, утвержденной 2 сентября
1995 г., говорится следующее: “Мы за эффективное правительство,
ответственное перед парламентом, но свободное от его мелочной опеки…
Мы за укрепление конституционной роли Президента Российской Федерации
как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и
взаимодействие всех ветвей государственной власти…” (п. 2.1
Программы). На наш взгляд, можно согласиться с тем, чтобы право на
выражение Государственной Думой недоверия Правительству было ограничено
серьезными процессуальными нормами, но нельзя, чтобы ответственность
Правительства перед представительным органом носила “во многом условный
характер” и была поставлена в зависимость от усмотрения Президента .
——————————–
Энтин Л.М. Разделение властей. М., 1995. С. 170.
Конституционный строй России. Выпуск второй. М.: Институт
государства и права РАН, 1995. С. 72.
Столь подробное комментирование отношений Государственной Думы,
Правительства и Президента в вопросах, связанных с назначением нового
главы Правительства, объясняется не только важностью этой политической
фигуры, но и последствиями ее выбора для экономического курса
Правительства. Можно предположить, что с учетом реальной политической
ситуации между Президентом и главой Правительства произойдет разделение
сфер влияния в сторону полной ответственности за экономический курс при
сохранении эффективных контрольных функций Президента.
В будущем, вероятно, возникнут потребности внесения изменений в порядок
назначения Председателя и членов Правительства с учетом баланса
политических сил в парламенте и обществе в целом. Было бы полезно учесть
и опыт многих зарубежных стран, где детально регламентируется порядок
формирования Правительства. Так, согласно ст. 37 Конституции Греции
премьер – министр назначается Президентом Республики. Однако пределы его
действий в этом направлении строго ограничены. Во-первых, премьер –
министром назначается не любой политический лидер, а руководитель
политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным
большинством мест. Во-вторых, если ни одна из политических партий не
располагает абсолютным большинством мест в Палате, Президент Республики
поручает руководителю партии, обладающей относительным большинством
мест, выяснить возможность формирования Правительства, пользующегося
доверием Палаты. Третий вариант – в случае неудачи Президент может
поручить такую же миссию руководителю партии, занимающей второе по
влиянию место в Палате. И наконец, в последнем случае Президент может
назначить премьер – министром по получении заключения Совета Республики
лицо, которое, по мнению этого Совета, может получить доверие Палаты.
Статья 112
1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного
срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации
предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту
Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя
Правительства Российской Федерации и федеральных министров.
Комментарий к статье 112
Конституция обеспечивает Правительству Российской Федерации большую
самостоятельность в осуществлении своих полномочий при формировании
системы центральных органов федеральной исполнительной власти и состава
Правительства Российской Федерации. Инициатива при решении этого вопроса
должна исходить от главы Правительства.
Председатель Правительства не позднее недельного срока после его
назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных
органов исполнительной власти, что имеет прямое отношение к последующему
формированию состава Правительства.
Под структурой федеральных органов исполнительной власти в ст. 112
понимается перечень центральных органов федеральной исполнительной
власти (центральных органов управления), подведомственных Правительству
Российской Федерации.
Прежнее законодательство определяло более детально состав Правительства,
а также виды центральных органов управления и критерии их разграничения.
Так, министерства являлись центральными органами преимущественно
отраслевого управления, а государственные комитеты – центральными
органами, осуществляющими межотраслевое управление.
Конституции России регламентировали порядок образования и правовое
положение так называемых ведомств – комитетов, главных управлений,
управлений и других органов при Совете Министров, – которые могло
образовывать само Правительство России. Указанные ведомства отличались
от министерств и государственных комитетов не только порядком
образования, но и тем, что их руководители не входили автоматически по
должности в состав Правительства. Они могли войти в его состав по
специальному представлению Председателя Правительства России.
Указ Президента России от 30 сентября 1992 г. “О системе центральных
органов федеральной исполнительной власти” установил новый вид
ведомств – федеральные службы, российские агентства, федеральные
инспекции, федеральные надзоры, которые отнесены к центральным органам.
Они образуются указами Президента так же, как министерства, но
руководители их не входят в состав Правительства.
——————————–
САПП. 1994. N 14. Ст. 1090.
Указ Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 “О
структуре федеральных органов исполнительной власти” включил в структуру
федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской
Федерации и “федеральные органы исполнительной власти”, подразделив
последние на две группы: 1) федеральные министерства и 2) иные
федеральные органы исполнительной власти. В числе последних названы
государственные комитеты, комитеты, государственные службы,
департаменты, федеральные службы, главные управления, федеральные
агентства, федеральные надзоры, государственная инспекция и другие
органы.
Федеральными министерствами являлись:
Министерство топлива и энергетики Российской Федерации
Министерство экономики Российской Федерации
Министерство науки и технической политики Российской Федерации
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации
Министерство обороны Российской Федерации
Министерство здравоохранения и медицинской промышленности Российской
Федерации
Министерство финансов Российской Федерации
Министерство образования Российской Федерации
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской
Федерации
Министерство юстиции Российской Федерации
Министерство транспорта Российской Федерации
Министерство внешних экономических связей Российской Федерации
Министерство культуры Российской Федерации
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Министерство связи Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по сотрудничеству с государствами –
участниками Содружества Независимых Государств
Министерство социальной защиты населения Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по делам национальностей и
региональной политике
Министерство иностранных дел Российской Федерации
Министерство путей сообщения Российской Федерации
Министерство труда Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Министерство Российской Федерации по атомной энергии
Министерство строительства Российской Федерации (в ред. Указа Президента
РФ от 27 июня 1994 г. N 1336).
Указом определены особенности правового статуса ряда министерств:
иностранных дел, обороны, внутренних дел, а также Федеральной службы
России по телевидению и радиовещанию, Государственной архивной службы
России, Главного управления охраны Российской Федерации, Службы внешней
разведки Российской Федерации, Федеральной пограничной службы – Главного
командования Пограничных войск Российской Федерации, Федеральной службы
безопасности Российской Федерации. Упомянутые министерства и ведомства
подведомственны Правительству и одновременно Президенту (в части
вопросов, закрепленных за ним Конституцией либо законодательными актами
Российской Федерации).
В ч. 2 ст. 112 Конституции устанавливается также порядок формирования
персонального состава Правительства Российской Федерации. Согласно п.
“д” ст. 83 Конституции России Президент Российской Федерации назначает
на должность и освобождает от должности заместителей Председателя
Правительства, федеральных министров. Этот порядок назначения на
должность предопределяет и порядок образования состава Правительства
Российской Федерации (см. комментарий к ст. 110). Указанные полномочия
Президент осуществляет на основании предложений Председателя
Правительства, который подбирает кандидатов в члены Правительства,
отстаивает перед Президентом свою точку зрения на их деловые качества.
Таким образом, юридическая сторона этой проблемы заключается в
обязательных действиях с обеих сторон. Глава Правительства вносит
предложения Президенту по составу Правительства, т.е. формирует
Правительство, а Президент назначает на должность и освобождает от
должности по предложению Председателя Правительства.
При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением
главы Правительства о лицах, которых предполагается ввести в состав
Правительства, однако последнее слово остается за Президентом, так как
он решает вопрос о назначении на должность. Строго формально для любого
назначения требуется обязательное предложение главы Правительства.
Назначение на должность заместителей Председателя и других членов
Правительства – акт большой политической ответственности, поскольку на
них возлагаются важнейшие функции исполнительной власти. Например,
заместители Председателя Правительства Российской Федерации координируют
в соответствии с распределением обязанностей работу министерств, других
подведомственных Правительству органов, контролируют ее.
Действующая Конституция значительно сократила число подведомственных
органов, руководители которых могут входить в состав Правительства.
Раньше на основе Закона о Совете Министров – Правительстве Российской
Федерации 1992 г. в состав Правительства могли входить наряду с
министрами председатели государственных комитетов, председатели
правительств республик (по должности). По представлению Председателя
Совета Министров Российской Федерации Президент России мог включать в
состав Правительства руководителей других центральных органов
управления, подведомственных Правительству.
С появлением новых функций в системе федеральной исполнительной власти
могут образоваться (помимо министерств) новые виды подведомственных
Правительству органов и, вероятно, возникнет необходимость расширения
состава Правительства. Очевидно, Правительство пойдет по пути
использования опыта прошлых лет. В частности, ранее существовало
правило: руководители отдельных важнейших центральных ведомств (но не
министерств) включались в состав Правительства в ранге министра.
Возникает проблема, как обеспечить участие руководителей органов
исполнительной власти субъектов Федерации в заседаниях Правительства
России. В настоящее время, когда уравнялся правовой статус всех
субъектов Федерации, включать представителей их по должности в состав
федерального Правительства, видимо, нереально. Однако, видимо,
целесообразно дать возможность представителям субъектов Федерации
присутствовать на заседаниях Правительства и принимать участие в
обсуждениях по интересующим их вопросам с правом совещательного голоса.
К членам Правительства Российской Федерации Конституция предъявляет
особые требования, специально оговаривая виды деятельности,
несовместимые с их пребыванием в составе Правительства. Лица, входящие в
состав Правительства, не могут занимать никакую другую должность в
государственных, коммерческих, общественных органах, не имеют права
вести предпринимательскую деятельность, а также выполнять любую иную
оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой.
На переходный двухлетний период Конституция делала некоторые исключения
для членов Правительства – депутатов Государственной Думы первого
созыва. Они могли быть одновременно и депутатами Государственной Думы, и
членами Правительства.
Статья 113
Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами
Президента Российской Федерации определяет основные направления
деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.
Комментарий к статье 113
Конституция отводит Председателю Правительства решающую роль как в
определении основных направлений деятельности Правительства, так и в
организации его работы.
Это не означает, в принципе, отказа от коллегиального начала в работе
Правительства, но закрепляет за его Председателем право выбирать главные
участки, на которых будут сосредоточены усилия федеральной
исполнительной власти, и возлагает на него полноту ответственности за
надлежащий выбор и должное “освоение” этих участков. В то же время
коллегиальный характер заседаний Правительства, широкий и свободный
обмен мнениями по рассматриваемым вопросам не может быть копированием
процедур принятия решений, типичных для представительных или
общественных организаций. Здесь предпочтительнее оперативность в
принятии решений, более жесткий регламент обсуждения.
Характеристика основных направлений деятельности Правительства
предопределяется всей совокупностью его важнейших задач на определенный
период. Безусловно, в основных направлениях опосредуются прежде всего
задачи стратегического характера, решаемые Правительством. Для понимания
значения основных направлений деятельности Правительства необходимо
выделить следующие моменты.
Во-первых, основные направления работы Правительства строятся на
правовых началах в соответствии с Конституцией, федеральными законами и
указами Президента.
Во-вторых, деятельность Правительства исходит в целом из направлений
внутренней и внешней политики, определяемых Президентом.
В-третьих, главные направления деятельности Правительства закрепляются и
конкретизируются в его программных документах и иных основополагающих
решениях и реализуются в повседневной, текущей работе правительственных
структур.
Так, для реализации первого этапа Правительственной программы “Развитие
реформ и стабилизация российской экономики” был принят План действий
Правительства на 1993 – 1994 гг., в котором главное внимание было
сосредоточено на последовательном проведении реформы, и в первую очередь
на обеспечении прав и социальных гарантий граждан, развитии рыночных
методов регулирования экономики, достижении финансовой стабилизации,
осуществлении более гибкой региональной политики . В марте 1994 г.
Правительство, добиваясь выполнения этой программы, приняло
Постановление “О положении российской экономики и перспективах ее
развития на 1994 год”, которым утвердило План первоочередных мер,
подлежащих реализации в соответствии с Посланием Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию “Об укреплении Российского государства
(основные направления внутренней и внешней политики)” .
——————————–
САПП. 1993. N 46. Ст. 4498.
САПП. 1994. N 11. Ст. 861.
Новые рубежи в проведении экономических преобразований намечены в
Программе Правительства Российской Федерации “Реформы и развитие
российской экономики в 1995 – 1997 годах”. Главная цель новой
среднесрочной Программы – добиться в течение 1995 – 1997 гг.
возобновления экономического роста. Одна из важнейших ее особенностей –
перемещение преобразований в самое основание хозяйственной жизни. Как
отмечается в Программе, Правительство планирует повысить действенность
социальной политики, принять необходимые меры по сдерживанию растущей
безработицы, чрезмерной дифференциации доходов и бедности, поддержанию и
реформированию социальной сферы .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1966.
В целях создания необходимых условий для дальнейшего развития и
углубления проводимых в стране экономических преобразований утвержден
Комплексный план действий Правительства Российской Федерации по
реализации в 1996 г. Послания Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию “Россия, за которую мы в ответе (О положении в
стране и основных направлениях политики Российской Федерации)” и
Программы Правительства Российской Федерации “Реформы и развитие
российской экономики в 1995 – 1997 годах” .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2675.
Принципиальное значение для реализации основных направлений деятельности
Правительства имеют федеральные целевые программы и межгосударственные
целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская
Федерация. Целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам,
исполнителям и срокам осуществления комплекс научно – исследовательских,
опытно – конструкторских, производственных, социально – экономических,
организационно – хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих
эффективное решение задач в области государственного, экономического,
экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
Правительством определен порядок разработки и реализации указанных
целевых программ .
——————————–
СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1450.
При разработке федеральных целевых программ предусматриваются: решение
приоритетных социально – экономических, оборонных, научно – технических,
природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых,
материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного
использования; комплексность и экономическая безопасность
разрабатываемых мероприятий; согласованность решения федеральных и
региональных задач; достижение требуемого конечного результата в
установленные сроки .
——————————–
См. Федеральный закон “О поставках продукции для федеральных
государственных нужд” // СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.
Конституционная норма возлагает на Председателя Правительства
организацию работы Правительства.
К числу традиционных полномочий Председателя Правительства по
организации работы Правительства следует отнести: руководство
Правительством и его заседаниями; распределение обязанностей между
первыми заместителями и заместителями Председателя; представление
Правительства Российской Федерации в международных отношениях; издание в
неотложных случаях от имени Правительства постановлений и распоряжений
по отдельным вопросам государственного управления.
Основной организационной формой деятельности главы Правительства
является проведение заседаний Правительства и его Президиума. Руководит
заседаниями Председатель Правительства, а в его отсутствие заседания
проводит Первый заместитель Председателя Правительства. На заседаниях
Правительства и его Президиума вправе председательствовать Президент
Российской Федерации.
На заседаниях Правительства решаются наиболее важные вопросы
государственного управления, хозяйственного и социально – культурного
строительства. Исключительно на заседаниях Правительства рассматриваются
вопросы, определенные в ст. 24 Закона Российской Федерации “О Совете
Министров – Правительстве Российской Федерации”, в том числе вопросы
подготовки и исполнения федерального бюджета, проекты федеральных
программ.
Заседания Правительства считаются правомочными, если на них присутствует
не менее двух третей общего числа членов Правительства. Решения на
заседаниях Правительства принимаются большинством голосов присутствующих
членов Правительства.
Последовательное осуществление разделения законодательной и
исполнительной власти предполагает создание стабильного механизма их
тесного взаимодействия, особенно в области, связанной с законопроектной
деятельностью. Организация взаимодействия Правительства с палатами
Федерального Собрания осуществляется полномочным представителем
Правительства в Федеральном Собрании. Возглавляемое им представительство
состоит из статс – секретарей – заместителей министров Российской
Федерации и других лиц, назначаемых Правительством.
Представительство по вопросам, входящим в его компетенцию, осуществляет
взаимодействие также с комитетами и комиссиями палат, депутатскими
объединениями, законодательными (представительными) и исполнительными
органами субъектов Российской Федерации, политическими партиями и
общественными организациями, ведущими российскими и зарубежными
специалистами .
——————————–
Постановление Правительства Российской Федерации от 16 декабря 1994
г. N 1392 “О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства
Российской Федерации с палатами Федерального Собрания” // СЗ РФ. 1994. N
35. Ст. 3703.
Еще одним проявлением сотрудничества Правительства и парламента являются
подготавливаемые Правительством в соответствии с ч. 3 ст. 104
Конституции Российской Федерации заключения по проектам законов,
направляемым Государственной Думой в Правительство .
——————————–
Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 1994
г. N 310 “О порядке подготовки Правительством Российской Федерации
заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой” //
САПП. 1994. N 16. Ст. 1276.
Возглавляя систему федеральных органов исполнительной власти,
Правительство определяет их функции по осуществлению взаимодействия с
соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания,
включая оказание информационной поддержки законотворческой деятельности,
обеспечение представления специалистами единой скоординированной позиции
Правительства, подготовку проектов предложений и замечаний Правительства
по рассматриваемым в палатах законопроектам, организацию работы с
обращениями депутатов.
Сложились формы взаимодействия Президента и Правительства, включающие
систематическое информирование Председателем Правительства Президента о
работе Правительства, подготовку на взаимосогласованной основе планов
законопроектных работ Президента и Правительства, согласование в
установленном порядке законопроектов, вносимых Правительством и
Президентом в Государственную Думу, а в определенных случаях также
проектов актов, принимаемых Правительством и Президентом .
——————————–
См. Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. N 1185
“Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации” // СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697; 1995.
N 19. Ст. 1732.
Банк России для реализации возложенных на него функций участвует в
разработке экономической политики Правительства. Председатель Банка
России или по его поручению один из его заместителей участвует в
заседаниях Правительства. Правительство и Банк России информируют друг
друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение.
Закон возлагает на них обязанности координировать свою политику,
проводить регулярные консультации .
——————————–
См. Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон
РСФСР “О Центральном банке РСФСР (Банке России)” // СЗ РФ. 1995. N 18.
Ст. 1593.
Гласность – одно из основных начал, определяющих деятельность
Правительства. Сохранению и укреплению этого начала служат меры по
совершенствованию взаимодействия Правительства со средствами массовой
информации . Целями их являются, в частности, разработка концепции
информационного освещения работы Правительства, обеспечение средств
массовой информации материалами о деятельности Правительства по
вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией Российской
Федерации, оперативное распространение официальной информации о решениях
Правительства.
——————————–
Постановление Правительства Российской Федерации от 3 мая 1995 г. N
448 “О мерах по совершенствованию взаимодействия Правительства
Российской Федерации со средствами массовой информации” // СЗ РФ. 1995.
N 20. Ст. 1803.
Статья 114
1. Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет
и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет
об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой,
кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной
политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения,
социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной
безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан,
охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента
Российской Федерации.
2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется
федеральным конституционным законом.
Комментарий к статье 114
Конституция определяет роль Правительства в организации бюджетного
процесса, т.е. в регламентированной законом деятельности органов
государственной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и
исполнению федерального бюджета. В обязанности Правительства входят
разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета
, обеспечение его исполнения; Правительство представляет Думе отчет
об исполнении федерального бюджета.
——————————–
См. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. “Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса в РСФСР” // ВВС. 1991. N 46. Ст. 1543.
Без заключения Правительства не могут быть внесены в Государственную
Думу законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их
уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых
обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие
расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (ч. 3 ст. 104
Конституции).
Организуя разработку федерального бюджета, порядок участия в этой работе
федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
власти субъектов Федерации, Правительство решает вопросы, связанные с
составлением бюджета, исходя из основных направлений своей деятельности,
принятых программ и приоритетов развития отраслей народного хозяйства и
отдельных регионов.
В области государственных финансов к важнейшим проблемам, решаемым
Правительством, относятся сокращение дефицита федерального бюджета,
предотвращение неконтролируемого роста расходов бюджета, укрепление его
доходной части и усиление социальной направленности расходов.
Правительство признало необходимость проведения реформы бюджета и
бюджетного процесса, построения всех его элементов на принципе
рационализации государственных расходов, усиления контроля за
распределением и эффективным использованием бюджетных ассигнований и
других государственных ресурсов, скорейшего введения в хозяйственную
практику эффективных процедур организации расчетов и кредитования .
——————————–
САПП. 1993. N 51. Ст. 5050.
В соответствии с Указом Президента от 8 декабря 1992 г. N 1556
действует Федеральное казначейство Российской Федерации. Его главными
задачами являются, в частности, организация, осуществление и контроль за
исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами
бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства
кассы. Деятельность казначейства регулируется Положением, утверждаемым
Правительством .
——————————–
САПП. 1992. N 24. Ст. 2101.
САПП. 1993. N 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 681.
Единая финансовая, кредитная и денежная политика – один из главных
рычагов укрепления единого экономического пространства, обеспечения
свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, поддержки
конкуренции, свободы экономической деятельности.
В программных документах Правительства определены основные ориентиры
единой финансовой, кредитной и денежной политики, намечен комплекс
мероприятий по всем ее главным направлениям с учетом федеративного
устройства Российского государства. Достижение программных целей в этой
области, рассчитанных как на ближайшую, так и на более отдаленную
перспективу, требует скоординированных действий органов исполнительной
власти.
Многое зависит от совместной конструктивной работы Федерального Собрания
и Правительства по проведению последовательной антиинфляционной
политики, использованию различных антиинфляционных рычагов, от
согласованных действий Минфина и Центрального Банка России, принятия
своевременных мер, направленных на торможение роста цен и сдерживание
инфляции.
В полной мере должны быть задействованы механизмы, позволяющие
преодолеть кризис неплатежей, прекратить остановку жизнеспособных
предприятий, обеспечить реорганизацию и оздоровление экономически
несостоятельных предприятий (а при необходимости применение процедуры
банкротства).
Видное место в деятельности Правительства занимают вопросы расширения и
углубления экономического сотрудничества со странами – участницами
Содружества Независимых Государств. Его цели, задачи и основные
механизмы определяются Договором о создании Экономического союза,
Соглашением о создании Межгосударственного экономического комитета
Экономического союза. Интересам укрепления экономического
взаимодействия, формирования общего экономического пространства служат
Соглашения об образовании Платежного союза, Таможенного союза, об общих
условиях и механизме поддержки развития производственной кооперации
предприятий и отраслей стран СНГ.
Договор о создании Экономического союза предусматривает согласование
денежно – кредитной, бюджетной, налоговой, ценовой, валютной политики,
координацию действий стран СНГ в осуществлении экономических реформ
через межгосударственные институты, включающие валютный (денежный) союз,
последовательную гармонизацию налоговых систем. Правительство Российской
Федерации сотрудничает в этом направлении как на двусторонней, так и на
многосторонней основе, и прежде всего в рамках Совета глав правительств,
который координирует взаимодействие органов исполнительной власти стран
СНГ в экономической, социальной и иных сферах общих интересов.
Начала единой для Российской Федерации государственной политики в
области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального
обеспечения, экологии (п. “в” ч. 1 ст. 114) исходят из соответствующих
требований Конституции (ст. 72) о взаимодействии государственных органов
Федерации и субъектов Федерации, координации деятельности
подведомственных Правительству министерств и ведомств. Проведение такой
политики носит как бы “сквозной” характер, находя отражение в различных
сторонах деятельности Правительства и принимаемых им решениях.
Отдельные законодательные акты уточняют, конкретизируют задачи и
полномочия Правительства в реализации единой социальной политики (о
культуре, об охране здоровья граждан, о вывозе и ввозе культурных
ценностей, об образовании, о государственных пенсиях, КЗоТ и др.).
Сферы приложения усилий Правительства здесь весьма широки, они включают
прежде всего:
– в области культуры – охрану культурного наследия народов России,
разработку и осуществление федеральных программ сохранения и развития
общенациональной культуры, стимулирование ее многообразия, формирование
комплексной системы поддержки культуры, ее творцов, их профессиональных
объединений;
– в области здравоохранения – как минимум недопущение снижения объема
медицинской и лекарственной помощи населению, объединение и концентрацию
различных источников финансирования на наиболее важных направлениях
здравоохранения, реформирование системы медицинской помощи, в том числе
переход к обязательному медицинскому страхованию российских граждан,
принятие мер по развитию современной производственной базы для
изготовления высококачественных медикаментов и медицинской техники;
– в области образования – реализацию федеральной программы развития
образования, совершенствование управления системой образования, более
эффективное использование как образовательного, так и научного
потенциала высшей школы, укрепление ее материальной базы, усиление
социальной защиты студентов и работников высшей школы.
Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 1993 г. N 939 “О
государственных научных центрах Российской Федерации” на
Правительство возложены обязанности по формированию таких центров в
целях создания благоприятных условий для сохранения в России ведущих
научных школ мирового уровня, развития научного потенциала страны в
области фундаментальных и прикладных исследований и подготовки
высококвалифицированных научных кадров.
——————————–
САПП. 1993. N 26. Ст. 2420.
Добиваясь преодоления кризисного состояния в научно – технической сфере,
усиления государственного воздействия на процессы формирования
инновационного потенциала структурных преобразований экономики, а также
обеспечения государственной поддержки развития российской науки и
техники, Правительство приняло Постановление от 17 апреля 1995 г. N 360
“О государственной поддержке развития науки и научно – технических
разработок” . Федеральным органам исполнительной власти поручено
организовать работу по реализации этого Постановления, осуществлять
дополнительные меры по поддержке и развитию подведомственных научных
организаций. Рекомендовано органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами
исполнительной власти, общественными научными организациями и
объединениями разработать и осуществить с учетом местных и отраслевых
особенностей меры по поддержке развития науки и инновационной
деятельности в регионах.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1552.
Подробную регламентацию полномочий Правительства по реализации
государственной экологической политики содержит Закон РСФСР от 19
декабря 1991 г. “Об охране окружающей природной среды” . Федеральным
законом от 14 марта 1995 г. “Об особо охраняемых природных территориях”
на Правительство возлагаются государственное управление и
государственный контроль в области организации и функционирования особо
охраняемых природных территорий федерального значения, учреждение в
установленном порядке государственных природных заповедников,
национальных парков, государственных природных заказников федерального
значения, объявление природных объектов и комплексов памятниками природы
федерального значения, а занятых ими территорий – особо охраняемыми
природными территориями федерального значения, определение порядка
организации округов санитарной и горно – санитарной охраны и
особенностей режима их функционирования .
——————————–
ВВС. 1992. N 10. Ст. 457.
СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
Соблюдение основных социальных прав человека должно находиться под
контролем исполнительной власти, как и других ветвей власти Российской
Федерации. Требования, предъявляемые к деятельности Правительства,
направляемых им структур, увязываются сегодня самым непосредственным
образом с изменениями в качестве жизни населения, с обеспечением прав
граждан. Объединяя и координируя работу подведомственных министерств и
ведомств, Правительство определяет степень их ответственности за
проведение в жизнь социальной политики, необходимые для этого функции и
полномочия.
Управление федеральной собственностью – одно из основных полномочий
Правительства Российской Федерации. Законодательными актами определены
объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, и
объекты, которые являются федеральной собственностью, но могут быть
переданы в государственную собственность субъектов Федерации.
Исключительно к федеральной собственности отнесены:
1) объекты, составляющие основу национального богатства страны;
2) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных
органов власти и управления и решения общероссийских задач;
3) объекты оборонного производства;
4) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного
хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства,
а также некоторые другие.
В целях совершенствования управления государственным сектором экономики
и в соответствии со ст. 114 Конституции Правительством принято
Постановление от 10 февраля 1994 г. N 96 “О делегировании полномочий
Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению
объектами федеральной собственности” . Установлено, что решения о
создании и ликвидации федеральных государственных предприятий
принимаются Правительством, и определен порядок принятия таких решений.
——————————–
САПП. 1994. N 8. Ст. 593.
В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 115) по
решению Правительства в случаях, предусмотренных законом о
государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе
имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть
образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного
управления (федеральное казенное предприятие). Устав казенного
предприятия, являющийся его учредительным документом, утверждается
Правительством. По обязательствам казенного предприятия при
недостаточности его имущества субсидиарную ответственность несет
Российская Федерация. Казенное предприятие может быть реорганизовано или
ликвидировано по решению Правительства.
От имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности,
выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции,
предусмотренной актами, определяющими статус этих органов. В
установленных случаях (ст. 125 Гражданского кодекса Российской
Федерации) по специальному поручению Правительства от его имени могут
выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане.
Отдельным решением Правительства определен порядок назначения
представителей его интересов в судах. Представителями в судах интересов
Правительства в случае предъявления к нему исковых или иных требований
назначаются на основании распоряжения Правительства (поручения Первого
заместителя, заместителя Председателя Правительства) соответствующему
федеральному органу исполнительной власти (в зависимости от характера
заявленных требований) должностные лица указанных органов .
——————————–
Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994
г. N 950 “О порядке назначения представителей интересов Правительства
Российской Федерации в судах” // СЗ РФ. 1994. N 17. Ст. 2003.
Вопросам управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом,
посвящено Постановление Правительства от 5 января 1995 г. N 14 .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 203.
Средства федерального бюджета и иное федеральное имущество, не
закрепленное за предприятиями и учреждениями, составляют государственную
казну Российской Федерации. Организация и ведение операций по учету
государственной казны Российской Федерации возложены на Главное
управление федерального казначейства Минфина России .
——————————–
САПП. 1993. N 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 681.
Полномочия Правительства в области обороны предусмотрены Законом “Об
обороне” (ст. 6) . Под обороной в Законе понимается система
политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по
обеспечению готовности государства к защите от вооруженного нападения, а
также собственно защиты населения, территории и суверенитета Российской
Федерации.
——————————–
ВВС. 1992. N 42. Ст. 2331.
В соответствии с Законом “Об обороне” на Правительство возложены, в
частности, организация оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации
оружием и военной техникой, их обеспечение материальными средствами,
ресурсами и услугами, определение порядка воинского учета, организация
работы подведомственных органов по социальному обеспечению
военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, а также членов их
семей.
Предмет заботы Правительства – выполнение государственной программы
обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей.
Принимая меры к обеспечению государственной безопасности, Правительство
руководствуется также Законами “О безопасности”, “О Государственной
границе Российской Федерации” и иными законодательными актами.
——————————–
ВВС. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 17. Ст. 594.
При решении внешнеполитических задач Правительство проводит переговоры и
заключает международные договоры по вопросам, относящимся к его
компетенции, принимает меры к выполнению международных договоров
Российской Федерации. Деятельность Правительства по заключению
международных договоров Российской Федерации, их выполнению, а при
необходимости – прекращение или приостановление международных договоров
регламентируются Законом “О международных договорах Российской
Федерации” .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Укрепление законности и правопорядка – задача, решение которой требует
объединения усилий всех органов государственной власти. Как определено
Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. N 1016 “О
неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской
Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994 – 1995 годы” ,
приоритетное направление деятельности Правительства в этой области
составляют своевременная разработка и введение в действие нормативных
правительственных актов, нацеленных на усиление борьбы с преступностью,
охрану собственности и общественного порядка, совершенствование
деятельности правоохранительных органов. Важную роль приобретает Указ
Президента Российской Федерации “О неотложных мерах по укреплению
правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской
области”, принятый 10 июля 1996 г.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 5. Ст. 403.
РГ. 1996. 16 июля.
Правительство обладает правом законодательной инициативы и активно
участвует в разработке законопроектов, образующих правовую основу для
развития рыночных отношений, решения острых экономических и социальных
проблем.
К числу важнейших законов, проекты которых рассматривались в
Правительстве, относится Гражданский кодекс. С принятием первой и второй
частей Кодекса сделан решающий шаг в обновлении российского гражданского
законодательства, приближении его к потребностям рыночной экономики. На
основании и во исполнение Кодекса и иных законов, указов Президента
Правительство вправе принимать постановления, содержащие нормы
гражданского права. Так, в случаях, предусмотренных законом,
Правительством могут быть изданы правила, обязательные для сторон при
заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения
и т.п.).
Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии
с принимаемыми им программами и планами законопроектных работ. Программы
и планы этих работ формируются на основании предложений федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, общественных и иных организаций Российской
Федерации .
——————————–
См. Временное положение о законопроектной деятельности Правительства
Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства
Российской Федерации от 19 июня 1994 г. N 733 // СЗ РФ. 1994. N 9. Ст.
1019.
Перечень полномочий Правительства, предусмотренный ст. 114 Конституции,
не является исчерпывающим. Конституцией, федеральными законами, указами
Президента Правительство наделено и другими полномочиями. В качестве
примера могут быть названы право законодательной инициативы (ст. 104
Конституции), полномочия, определенные Таможенным кодексом Российской
Федерации, Законами “О таможенном тарифе”, “О государственном
регулировании внешнеторговой деятельности”. В последнем Законе
содержится прямая отсылка к п. “ж” ч. 1 ст. 114 Конституции Российской
Федерации, на основании которого Правительство осуществляет иные помимо
перечисленных в Законе полномочия, возложенные на него Конституцией,
федеральными законами, указами Президента, в области государственного
управления внешнеторговой деятельностью. В целом полномочия
Правительства раскрывают значение исполнительной власти в осуществлении
функций Российского государства, в укреплении демократии, защите
конституционных ценностей.
Статья 115
1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации,
федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации
Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения,
обеспечивает их исполнение.
2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации
обязательны к исполнению в Российской Федерации.
3. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в
случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным
законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены
Президентом Российской Федерации.
Комментарий к статье 115
Конституция Российской Федерации устанавливает подзаконность актов
Правительства Российской Федерации. Правительство действует на основе и
во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов
Президента России. Правительство правомочно решать вопросы
исполнительной власти, отнесенные к ведению Российской Федерации,
поскольку они не входят, согласно Конституции и федеральным законам, в
компетенцию Президента и Федерального Собрания. В то же время
Правительство, организуя исполнение законов и указов, осуществляет
распорядительную деятельность в пределах своей компетенции, и потому оно
вправе издавать нормативные и индивидуальные акты.
В соответствии со ст. 104 Конституции Правительство России обладает
правом законодательной инициативы, которое означает, что оно может
самостоятельно подготавливать проекты законов и вносить их на
рассмотрение в Государственную Думу.
Правовые акты Правительства являются важным звеном правовой системы
России, и их основные формы устанавливаются в Конституции. Конституция
определяет, что формами правовых актов Правительства России являются
постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей
территории Российской Федерации.
Постановлениями Правительства Российской Федерации должны оформляться
решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение.
Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме
распоряжений Правительства Российской Федерации.
Постановление принимается на заседаниях Правительства при наличии
кворума и путем голосования. Постановление Правительства подписывается
Председателем Правительства или его Первым заместителем. Постановления и
распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня
их подписания и публикуются в “Собрании законодательства Российской
Федерации”, а также в “Российской газете”.
В качестве постоянного органа Правительства в его аппарате действует
Президиум Правительства, который призван решать текущие и оперативные
вопросы. Заседания его проводятся по мере необходимости, а принятые
решения оформляются в форме постановлений и распоряжений Правительства,
однако они не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях
Правительства Российской Федерации.
С учетом значения правовых актов Правительства разрабатывается
специальная процедура их подготовки. Правительство Российской Федерации
издало “Временное положение о законопроектной деятельности Правительства
Российской Федерации” от 19 июня 1994 г. N 733 , в котором
определяются формы участия Правительства Российской Федерации в
законопроектной деятельности Президента Российской Федерации и
Федерального Собрания, а также порядок подготовки и внесения
Правительством в Государственную Думу проектов законов.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 9. Ст. 1019.
Порядок разработки правовых актов предполагает подготовку такого акта,
пояснительной записки к нему, а также материалов с прогнозами ожидаемых
социально – экономических и иных последствий при реализации актов и др.
Предусмотрена система согласования проектов с Администрацией Президента
Российской Федерации, с Минюстом РФ, Минфином РФ, с другими
заинтересованными органами и организациями, порядок информирования
Президента о ходе подготовки проектов и реализации законопроектных
работ, выполнении его поручений.
В Положении определяются взаимоотношения Правительства с Федеральным
Собранием в области законопроектной деятельности, участие министров и
иных федеральных органов исполнительной власти, а также субъектов
Федерации в подготовке проектов. Правительство России осуществляет
координацию с органами исполнительной власти субъектов Федерации по
формированию и выполнению программ и планов законопроектных работ.
Для подготовки предложений по отдельным вопросам государственного
управления, разработки проектов решений Правительства и рассмотрения
разногласий по таким проектам Правительство может создавать постоянные и
временные комиссии и другие рабочие органы.
Особенно важно взаимодействие Правительства и других федеральных органов
исполнительной власти с органами субъектов Федерации. Статья 77
Конституции Российской Федерации определила, что в пределах ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему
исполнительной власти. Это положение Конституции России позволяет
устанавливать единые подходы к выбору организационных форм органов, а
также и субординацию правовых актов. Указ Президента Российской
Федерации от 3 октября 1994 г. “О мерах по укреплению единой системы
исполнительной власти в Российской Федерации” определил, что в
единой системе исполнительной власти главы исполнительной власти
субъектов Федерации обладают едиными полномочиями, установленными
Конституцией Российской Федерации, другими федеральными законами, в том
числе и актами Правительства. Они в равной степени несут ответственность
за реализацию этих полномочий и выполнение требований федерального
законодательства.
——————————–
РГ. 1994. 7 окт.
Значение единства в подходах к решению организационно – правовых проблем
в Российской Федерации в условиях проведения конституционно – правовой
реформы подтвердил и Указ Президента Российской Федерации от 5 октября
1995 г. “О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации при проведении конституционно – правовой реформы в
субъектах Российской Федерации”. Этот акт потребовал от государственных
органов субъектов Федерации устранить в их нормативных актах
противоречия с положениями Конституции Российской Федерации и актами
федеральных органов. Указ закреплял требование для всех субъектов
Федерации, неукоснительно исходить при подготовке и принятии нормативных
правовых актов из положений Конституции Российской Федерации,
закрепивших в качестве основы конституционного строя России федеративное
устройство, ее государственную целостность, единство системы
государственной власти. При этом должны учитываться разграничение
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Федерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.
Правительству Российской Федерации вменялось также в обязанность
принимать необходимые меры по укреплению взаимодействия с органами
исполнительной власти субъектов Федерации как в процессе нормотворческой
деятельности, так и при реализации законодательства.
Правительство Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением
принятых им правовых актов по всей системе органов страны
непосредственно или через подведомственные ему органы. Акты, изданные с
нарушением законодательства в подведомственных Правительству органах и
организациях, могут быть отменены самим Правительством РФ. Постановление
и распоряжение Правительства Российской Федерации в случае их
противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента
Российской Федерации могут быть отменены Президентом. Если же возникает
спор о соответствии нормативных актов Правительства Конституции РФ,
разрешение вопроса может быть предметом рассмотрения в Конституционном
Суде (см. ст. 125 Конституции РФ).
Статья 116
Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство
Российской Федерации слагает свои полномочия.
Комментарий к статье 116
Конституция определяет период, в течение которого может действовать
данный состав Правительства Российской Федерации, и устанавливает
условия, при которых члены Правительства слагают свои полномочия. Срок
функционирования Правительства зависит от сроков полномочий Президента.
Президент избирается на четыре года (ст. 81 Конституции). Следовательно,
Правительство Российской Федерации данного состава работает четыре года.
Однако срок пребывания Президента в должности может быть сокращен при
условиях, предусмотренных ст. 93, ч. 2, 3 ст. 92. При наступлении
ситуаций, предусмотренных указанными статьями, сроки прекращения
полномочий Правительства могут не совпадать с общими сроками полномочий
Президента. Правительство Российской Федерации может исполнять свои
обязанности до избрания нового Президента.
Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции, во всех случаях, когда Президент не в
состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель
Правительства Российской Федерации. Но при этом его полномочия строго
ограничены: он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать
референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре
положений Конституции.
Срок полномочий Правительства Российской Федерации может быть досрочно
прекращен независимо от прекращения президентских полномочий в случаях,
предусмотренных ст. 117 Конституции. При указанных в статье
обстоятельствах Правительство по поручению Президента России может
продолжать действовать до сформирования нового состава Правительства
Российской Федерации.
Статья 117
1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая
принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке
Правительства Российской Федерации.
3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству
Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской
Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия
Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе
объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не
согласиться с решением Государственной Думы. В случае если
Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие
Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации
объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную
Думу.
4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед
Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской
Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в
течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской
Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых
выборов.
5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской
Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает
действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.
Комментарий к статье 117
Конституция предусматривает различные основания отставки Правительства в
зависимости от того, кто был ее инициатором.
Одно из них – заявление Правительства об уходе в отставку. Обычно такое
решение, учитывая его экстраординарный характер, принимается на
заседании Правительства в присутствии всех его членов. В этом смысле
отставка является добровольной, т.е. выражает мнение Правительства
сложить полномочия досрочно, хотя для этого, как свидетельствует
зарубежная практика, всегда имеются весьма серьезные причины и
обстоятельства (кризис в экономике, всеобщие забастовки и т.д.).
Заметим, что подобная отставка не означает автоматического прекращения
деятельности Правительства, поскольку может приниматься или отклоняться
Президентом. В связи с серьезностью такого шага ему обычно предшествуют
предварительные консультации Правительства с Президентом. Поэтому случаи
отклонения главой государства заявления (прошения) Правительства о своей
отставке бывают редко. По действующему законодательству отставка
Председателя Правительства влечет за собой отставку Правительства в
целом, т.е. всех министров и заместителей Председателя Правительства.
Правительство уходит в отставку в полном составе. Закон допускает также
возможность ухода в отставку отдельных членов Правительства по личной
просьбе. Однако персональная отставка министра (или нескольких
министров) не влечет за собой отставки всего Правительства и, в
принципе, должна рассматриваться как нормальное явление в
государственной службе.
Другое основание отставки Правительства – это инициатива Президента в
принятии такого решения. Причины вынужденной отставки Правительства по
решению Президента могут быть весьма разные, но, как правило, это –
следствие обострения противоречий между ними. На практике бывают случаи,
когда Правительство не желает уходить в отставку добровольно или
Президент не предложил такого “дипломатического” способа отставки по
собственному желанию. Отставка Правительства по решению Президента (п. 2
ст. 117) не требует соблюдения каких-либо предварительных условий (к
примеру, предупреждения об отставке и т.д.). Она может быть осуществлена
в любое время и независимо от отношения парламента к деятельности
Правительства. Раньше по Закону “О Совете Министров – Правительстве
Российской Федерации” (ст. 11) решение об отставке Правительства по
инициативе Президента принималось им с согласия парламента. В этом
случае в известном смысле можно говорить о подотчетности Правительства
Президенту (так и было записано в ст. 122 прежней Конституции).
Третье основание отставки Правительства связано с выражением недоверия
ему палатой Федерального Собрания – Государственной Думой. Вотум
недоверия (в других странах также резолюция порицания) – один из
наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. В
этом отношении можно говорить об ответственности Правительства перед
Государственной Думой на условиях, предусмотренных п. 3 и 4 ст. 117. По
Конституции пределы этой ответственности фактически определяются
Президентом. При выражении недоверия (или отказе в доверии)
Правительству Президент принимает решение либо об отставке
Правительства, либо о досрочном роспуске Государственной Думы.
Предложение о выражении недоверия Правительству, согласно ст. 141
Регламента Государственной Думы, вносится фракцией либо депутатской
группой, численность которой составляет не менее одной пятой от общего
числа депутатов этой палаты. Регламентом определено, что Государственная
Дума рассматривает этот вопрос во внеочередном порядке в недельный срок
после его внесения.
Процедура обсуждения в Государственной Думе предложения о недоверии
Правительству предусматривает определенную последовательность действий с
целью исключить автоматизм и предвзятость при голосовании. Для этого в
Регламенте (ст. 142) зафиксированы, в частности:
– право Председателя Правительства выступить с заявлением в связи с
внесенным предложением о недоверии Правительству; возможность для
депутатов задать вопросы Председателю и членам Правительства и лично
высказаться за выражение доверия Правительству или против этого;
преимущественное право на выступление представителей фракций и
депутатских групп;
– право Председателя и членов Правительства получать слово для справки в
ходе обсуждения, но не более трех минут.
Если по вопросу о даче согласия на назначение Председателя Правительства
проводится тайное голосование (ст. 138 Регламента Государственной Думы),
то о выражении недоверия Правительству проводится открытое голосование,
причем палата вправе принять решение о поименном голосовании (ст. 143
Регламента). Отметим, что постановление Государственной Думы о недоверии
Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы. Аналогичный порядок голосования применяется и при
вынесении решения по вопросу о доверии Правительству (ч. 4 ст. 117),
поставленному Председателем Правительства, с той разницей, что
депутатское большинство здесь означает вотум доверия, в отличие от
выражения недоверия, которое инициируется в первом случае самой палатой.
Оценивая значение вотума о доверии, нельзя не отметить его последствий
для федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Вместе
с тем обратим внимание на такой существенный факт. Государственная Дума
не может быть распущена по основаниям, упомянутым в ст. 117, в течение
года после ее избрания. Следовательно, в этот период у Президента нет
альтернативы выбора – отставка Правительства или роспуск Государственной
Думы. В течение первого года возможна только отставка Правительства.
Однако после годичного срока досрочный роспуск будет весьма реальным для
Государственной Думы в случае неодобрения ею деятельности Правительства.
И наконец, последнее основание отставки – постановка Правительством
перед парламентом вопроса о доверии. Это может быть связано с общим
вопросом – одобрением его программы – либо с принятием конкретного
законопроекта.
В отечественной практике первый случай постановки Правительством вопроса
о доверии ему был ответным его шагом на решение Государственной Думы о
выражении недоверия Правительству на основании ч. 3 настоящей статьи.
Если сравнить сроки возможного роспуска Государственной Думы по
основаниям, предусмотренным ч. 3 и 4, и заявление Президента о поддержке
Правительства, то правовая сторона таких действий выглядит достаточно
безупречной, поскольку ч. 3 и 4 этой статьи не исключают различных
вариантов их применения. Статья 145 Регламента Государственной Думы
предусматривает рассмотрение этого вопроса в первоочередном порядке в
течение 10 дней со дня внесения Председателем Правительства
представления о доверии. Отказ в доверии Правительству в этой ситуации
означал бы, что в последующие 7 дней роспуск Государственной Думы был бы
неизбежен.
В государствах с парламентской или смешанной (парламентско –
президентской) формой правления получение доверия парламента является
естественным шагом правительства, ибо без мандата доверия парламента
осуществление правительством своей программы всегда может быть
блокировано депутатским корпусом. В зарубежных странах по установившейся
процедуре на одобрение парламента представляется программа
правительства, где определяются основные направления его деятельности.
“Правительство должно получить доверие обеих палат” – таков
конституционный постулат, выражающий взаимоотношения парламента и
правительства (ст. 94 Конституции Италии). Премьер – министр после
обсуждения в Совете Министров ставит в Национальном Собрании вопрос о
доверии Правительству, требуя одобрения его программы или, в случае
необходимости, одобрения декларации общей политики (ст. 49 Конституции
Франции).
Выражение Государственной Думой недоверия Правительству Российской
Федерации, даже его отставка формально не обязывают Президента
немедленно представить на утверждение парламента новый состав
Правительства. Речь может идти лишь о кандидатуре Председателя
Правительства, для назначения которого, как известно, требуется согласие
Государственной Думы. Причем в Конституции не указан срок, в течение
которого Президент обязан сформировать новое Правительство, а сказано
только о том, что в случае отставки Правительство по поручению
Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства.
Недоговоренность о сроке формирования нового Правительства, имеющаяся в
Основном Законе Российской Федерации, может затянуть процесс обновления
руководства исполнительной власти, что не отвечает интересам государства
и общества.
В российском законодательстве пока не закреплена процедура отставки
Правительства, что может отрицательно сказаться на практическом решении
этого вопроса в парламенте. Во-первых, представляется необходимым
получить четкий ответ на последствия отставки Правительства. Должен ли
Президент представить Государственной Думе новый состав Правительства
или весь процесс ограничивается лишь дачей согласия парламента на
назначение главы Правительства? Заметим, что по проекту Конституции
(одобренному Конституционным Совещанием 12 июня 1993 г.) первоначально
предусматривалось, что в случае отставки Правительства Президент в
двухнедельный срок представляет Государственной Думе кандидатуру нового
Председателя Правительства. Во-вторых, необходимо уточнить сроки
рассмотрения вопроса о доверии Правительству.
В большинстве стран между постановкой вопроса о доверии правительству и
рассмотрением его в парламенте существует определенный, но весьма
непродолжительный срок для переговоров и консультаций между сторонами
(не менее 48 часов).
Глава 7. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ
В главе утверждается понятие правового института судебной власти в
действующем законодательстве. Глава характеризуется новым,
нетрадиционным подходом к раскрытию сущности названной политико –
юридической категории. Государственная власть в Российской Федерации
осуществляется на основе ее разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. За органами судебной власти признаются
самостоятельность и право действовать независимо от других ветвей власти
(ст. 10). В то же время Конституция прямо указывает, что суды Российской
Федерации осуществляют именно государственную власть (ст. 11).
Используемый Конституцией термин “судебная власть” представляет собой
краткое выражение политико – правовой доктрины, вытекающей из концепции
разделения властей в правовом государстве и устанавливающей место
органов правосудия в системе государственного механизма.
Основу судебной власти составляет совокупность судебных органов
различной компетенции, действующих независимо от органов
представительной и исполнительной власти. Одновременно законодатель
наделяет органы судебной власти некоторыми полномочиями по контролю за
законностью выполнения отдельных функций субъектами иных ветвей власти.
Сказанное не означает, что особое положение судебных органов в
правоохранительной системе Российской Федерации исключает взаимодействие
ветвей власти по ряду направлений.
Закрепление в конституционных нормах и федеральном законодательстве
судебной власти как государственно – правового института позволяет
выделить его специфические признаки, отметить необходимость утверждения
системы гарантий, позволяющих судебной власти осуществлять свои функции
и решать поставленные перед ней законом государственные задачи.
Характерными свойствами судебной власти являются самостоятельность,
исключительность, подзаконность и полнота. Все эти качества нашли свое
отражение в нормах Конституции Российской Федерации.
Назначением судебной власти является защита прав и свобод граждан,
конституционного строя Российской Федерации, обеспечение соответствия
актов законодательной и исполнительной власти Конституции, соблюдение
законности и справедливости при исполнении и применении законов и иных
нормативных актов. Обеспечение реализации предусмотренных Конституцией
прав и свобод человека и гражданина составляет основное содержание
деятельности органов судебной власти (ст. 18 Конституции). Судебная
власть имеет прямое отношение к соблюдению гарантированных каждому прав
на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность
жилища, тайну переписки, телефонных, почтовых и иных сообщений.
Возрастание роли суда в охране прав и свобод граждан прямо вытекает из
положений гл. 2 (см. комментарии к ст. 20, 22, 23, 25, 32, 35, 46, 47,
52).
Исключительность судебной власти заключается в том, что никакой иной
орган государственной власти или управления не вправе принимать на себя
функции и полномочия, составляющие компетенцию судов. Государство
доверяет именно суду право легитимно использовать полномочия
государственной власти на применение в процессуальном порядке
государственного принуждения. Суд является единственным органом власти,
уполномоченным в установленном законом порядке признать лицо виновным в
совершении преступления, применить принудительные средства охраны
правопорядка, назначить уголовное наказание.
Система федеральных органов судебной власти, определение порядка их
организации и деятельности относятся к ведению Российской Федерации (см.
п. “г” ст. 71). В систему этих судов входят Конституционный Суд,
Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, иные
федеральные суды.
Конституция не устанавливает структуру всей судебной системы,
предоставляя решение этого вопроса федеральному конституционному закону
о судебной системе, который должен установить соподчиненность ее
звеньев, перечень федеральных судов, виды местных судов, их полномочия и
структуру.
Полностью исключая возможность создания чрезвычайных судов, федеральное
законодательство о судоустройстве допускает известную дифференциацию
судебных органов для рассмотрения различных категорий дел, т.е.
определяет возможность некоторой специализации судов. Они будут
различаться своей предметной подсудностью и процедурой судопроизводства.
Новым для установления пределов судебной власти и ее внутреннего
построения является включение Конституцией в структуру судебной власти
прокуратуры Российской Федерации. Генеральный Прокурор Российской
Федерации назначается Советом Федерации Федерального Собрания и
возглавляет всю систему органов прокурорского надзора. Осуществление
органами прокуратуры уголовного преследования и поддержание
государственного обвинения в судебном разбирательстве – важный элемент
функционирования органов правосудия.
Подзаконность судебной власти находит свое выражение не только в том,
что судебные органы и судьи действуют на основе закона, подчиняются
только Конституции и федеральным законам, но и в том, что ее носители не
вправе отступать в своей деятельности от требований процессуального
законодательства.
Законодательной основой функционирования судебной власти являются
Конституция, федеральные конституционные законы о высших судебных
органах Российской Федерации и иных федеральных судах, устанавливающие
их компетенцию, порядок образования, структуру и основные функции, а
также материально – техническое и организационное обеспечение этих
судов.
Федеральные законы регулируют различные стороны организации и
деятельности органов судебной власти: судоустройство, деятельность
прокуратуры, применение уголовного, уголовно – процессуального и
уголовно – исполнительного законодательства, гражданского, гражданско –
процессуального и арбитражно – процессуального законодательства (п. “о”
ст. 71 Конституции).
Отдельными федеральными законами также регулируются статус судей,
особенности деятельности некоторых видов судов (например, военных),
различные вопросы обеспечения деятельности органов судебной власти.
Таким образом, единство судебной власти в Российской Федерации
обеспечивается совокупностью актов федерального законодательства о
судоустройстве и судопроизводстве, единообразным применением их судами
на всей территории России, финансированием судов из федерального
бюджета, единым статусом судей.
В соответствии с действующим законодательством к полномочиям судебной
власти отнесены: конституционный контроль; осуществление правосудия;
контроль за законностью и обоснованностью решений и действий
государственных учреждений и должностных лиц; обеспечение исполнения
приговоров, иных судебных решений и решений некоторых других органов;
разбирательство и разрешение дел об административных правонарушениях,
подведомственных судам; разъяснение действующего законодательства на
основе изучения и обобщения судебной практики; право законодательной
инициативы; участие в формировании судейского корпуса и содействие
органам судейского сообщества.
Эти полномочия необходимы для реализации задач, поставленных перед
судебной властью Конституцией: гарантий быстрой и эффективной защиты
органами судебной власти прав и свобод человека в установленном законом
порядке; самостоятельности органов судебной власти и их независимости от
законодательной и исполнительной властей; обеспечения взаимодействия
органов законодательной и исполнительной власти в формировании судебной
системы; доступности правосудия на равных основаниях для всех;
рассмотрения дел в тех судах и теми судьями, к подсудности которых эти
дела отнесены законом; реализации права сторон на пересмотр приговоров
суда первой инстанции вышестоящим судом и права граждан на участие в
осуществлении правосудия.
Стабилизирующее значение для формирования системы судебной власти имеет
установление Конституцией единых требований к судебным органам и судьям
и соблюдение правовых гарантий в отношении судей. Состояние и качество
судейского корпуса впервые становятся предметом конституционного
регулирования. Унификация требований к кандидатам на судебные должности
на территории всей России приобретает особое значение при известном
отделении судов от системы правоохранительных органов и отнесении
вопросов работы с кадрами судебных органов к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов (п. “л” ст. 72 Конституции).
Законом РФ “О статусе судей в Российской Федерации” установлен единый
статус судей Российской Федерации. Это единство не может умаляться, а
гарантии деятельности судей подвергаться изъятиям под влиянием местных
условий. Жизнь, достоинство, имущество судей и членов их семей должны
находиться под особой защитой государства. Конституция утверждает
независимость, несменяемость, неприкосновенность носителей судебной
власти (ст. 120, 121, 122). Только судьям Конституция предоставляет
право при рассмотрении дела отказаться от применения актов
государственных органов, если они, по их мнению, не соответствуют
закону.
Укреплению авторитета носителей судебной власти служит установленный
Конституцией порядок назначения на должность судей Конституционного Суда
Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации Советом Федерации Федерального
Собрания по представлению Президента (п. “ж” ч. 1 ст. 102 Конституции) и
назначение судей других федеральных судов Президентом Российской
Федерации (ч. 2 ст. 128). Укрепление гарантий служебного положения судей
в немалой степени зависит от активности органов судейского сообщества,
которым федеральным законом предоставлены широкие полномочия в
формировании судейского корпуса.
Полнота судебной власти определяется ее объемом, окончательностью
решений, принимаемых судебными органами, их обязательностью. Вступившие
в законную силу решения судов, а также предусмотренные законом судебные
распоряжения, требования, поручения и другие судебные акты должны быть
обязательны для всех без исключения органов государственной власти,
органов местного самоуправления, предприятий, должностных лиц, граждан и
их объединений и подлежать безусловному исполнению на всей территории
Российской Федерации.
Неисполнение вступивших в законную силу актов судебной власти,
требований и распоряжений судей, вмешательство в законную деятельность
судей и аппарата суда (судебных исполнителей), проявление неуважения к
суду или судьям влекут установленную законом ответственность (ст. 294,
295, 296, 297, 298, 311, 315 УК РФ).
В структуре гл. 7 Конституции отражается система организации
деятельности судебной власти: указывается главная и исключительная
функция судов – осуществление правосудия, определяются процессуальные
формы осуществления судебной власти посредством различных видов
судопроизводства. Установление судебной системы делегируется
федеральному конституционному закону. Конституция закрепляет основные
требования, предъявляемые к судьям, и гарантии их самостоятельности:
независимость, несменяемость, неприкосновенность, государственное
финансирование деятельности судов. Ряд основных положений организации
разбирательства дел в суде поднимается на конституционный уровень:
гласность, состязательность, участие присяжных заседателей.
В рассматриваемой главе Конституции определяется место высших судов
Российской Федерации, возглавляющих ветви судебной системы, порядок
назначения судей Президентом и Советом Федерации. Установление
полномочий, порядка образования и деятельности высших судов Российской
Федерации отнесены к ведению соответствующих федеральных конституционных
законов. Включение в состав гл. 7 положений об организации единой
централизованной системы прокуратуры объясняется приближенностью задач
органов прокуратуры к отправлению правосудия, единством правозащитных
функций судей и прокуроров.
Статья 118
1. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.
2. Судебная власть осуществляется посредством конституционного,
гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
3. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией
Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание
чрезвычайных судов не допускается.
Комментарий к статье 118
Согласно Конституции Российской Федерации суд является единственным
государственным органом, уполномоченным осуществлять правосудие как
особую функцию государственной власти. Задачей суда при осуществлении
правосудия является защита конституционного строя Российской Федерации,
прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий,
учреждений, организаций. Главная функция органов правосудия – судебная
защита прав и свобод человека и гражданина.
Правосудие как специфическое направление реализации государственной
власти отличается от иных функций правоохранительных органов рядом
признаков: оно представляет собой ведущую форму реализации судебной
власти и осуществляется посредством соблюдения строго
регламентированного законом порядка и норм судопроизводства.
Правосудие вправе осуществлять только указанные в Конституции и в
федеральных конституционных законах суды, что должно исключить
возможность присвоения функций правосудия иными государственными
органами и общественными объединениями. Осуществлять правосудие вправе
только судьи, наделенные в конституционном порядке полномочиями и
исполняющие свои обязанности на профессиональной основе, а также в
установленных законом случаях представители населения. Они независимы и
подчиняются только Конституции и закону, в своей деятельности никому не
подотчетны.
Этот вид государственной деятельности может осуществляться только
определенными законом способами, а именно путем рассмотрения и
разрешения в судебных заседаниях в установленном законом порядке
гражданских и уголовных дел. Содержанием правосудия по гражданским делам
является рассмотрение и разрешение споров, вытекающих из гражданских
правоотношений и связанных с защитой прав и интересов граждан,
предприятий и учреждений. В рассмотрении в судебных заседаниях уголовных
дел и применении установленных законом мер наказания к лицам, виновным в
совершении преступлений, либо оправдании невиновных состоит сущность
правосудия по уголовным делам. Виновность обвиняемого в совершении
преступления может быть установлена только вступившим в законную силу
приговором суда.
Отличительным признаком правосудия является то, что этот вид
государственной деятельности может осуществляться только с соблюдением
особого порядка, который детально определен Конституцией и
процессуальным законодательством. Соблюдение этого порядка отличает
правосудие от административного производства и создает оптимальные
условия для установления истины и вынесения справедливого решения.
Рассмотрение и разрешение уголовных и гражданских дел основано на
конституционных принципах равенства граждан перед законом и судом,
независимости судей и их подчинения только Конституции и федеральному
закону, гласности судебного разбирательства, осуществления
судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон,
участия в нем представителей населения, обеспечения обвиняемому
юридической помощи. Потерпевшим от преступления и злоупотребления
властью государство обеспечивает доступ к правосудию (см. комментарий к
ст. 52).
В правосудии, в отличие от иных форм судебной деятельности, с наибольшей
полнотой выражаются демократические общеправовые и специальные
процессуальные принципы организации и деятельности судебных органов.
Так, характерной чертой демократизации правосудия является участие в нем
представителей населения. Судебная власть принадлежит не только
профессиональным судьям, но и привлекаемым в установленных законом
случаях к осуществлению правосудия представителям народа (ст. 1 Закона
“О статусе судей в Российской Федерации” от 26 июня 1992 г. ). Закон
“О судоустройстве РСФСР” от 8 июля 1981 г. называет этих
представителей: народные и присяжные заседатели (ст. 10, 11).
——————————–
ВВС. 1992. N 30. Ст. 1792; СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.
ВВС. 1981. N 28. Ст. 976; 1982. N 30. Ст. 1794.
Характерной чертой правосудия также является его осуществление в точном
соответствии с законом. Подзаконность судебной деятельности означает,
что суд проводит судебное разбирательство в установленном законом
порядке и разрешает дела на основе закона, а не создает своим решением
новые нормы права, не порождает субъективные права и обязанности
конкретных лиц. Конституция устанавливает важнейший принцип
доказательственного права как гарантию законности в уголовном процессе:
при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств,
полученных с нарушением федерального закона (ч. 2 ст. 50 Конституции).
Именно принципы организации и деятельности суда как компетентного
государственного органа, процессуальный порядок судебного
разбирательства содержат важные гарантии правильного разрешения дела,
защиты прав и интересов граждан, законности, обоснованности,
объективности и справедливости судебных решений. При осуществлении
правосудия судьи обязаны быть беспристрастными и справедливыми (см. ст.
8 Закона “О статусе судей в Российской Федерации”).
Таким образом, Конституция, федеральное конституционное законодательство
закладывают основы правосудия как главного полномочия судебной власти,
выражающегося в осуществлении судом подзаконной правоохранительной и
правозащитной деятельности по рассмотрению и разрешению в судебных
заседаниях гражданских и уголовных дел на основе неуклонного соблюдения
требований закона и установленного им процессуального порядка,
обеспечивающих законность, обоснованность, объективность, справедливость
и общеобязательность судебных решений.
Конституция рассматривает конституционное, гражданское, административное
и уголовное судопроизводство как средство осуществления судебной власти.
Согласно Конституции различные ветви судебной власти при выполнении
своих функций используют присущие им процедуры рассмотрения
подведомственных им дел. Правосудие не исчерпывает всего объема судебной
деятельности.
Действующим законодательством в понятие судопроизводства включаются не
только рассмотрение и разрешение судом дела по существу, но и досудебное
производство, производство по делу во всех стадиях уголовного и
гражданского процесса, разрешение вопросов исполнения приговоров и
решений по уголовным и гражданским делам.
Суды различной компетенции руководствуются правилами судопроизводства,
предусмотренными процессуальными нормами, содержащимися в различных
источниках права. Так, Конституционный Суд не имеет своего
процессуального кодекса и применяет нормы, сформулированные в
Федеральном конституционном законе “О Конституционном Суде Российской
Федерации” от 21 июля 1994 г. (см. раздел второй “Общие правила
производства в Конституционном Суде Российской Федерации”). Суды общей
юрисдикции, рассматривая гражданские, уголовные и административные дела,
руководствуются соответствующими кодексами – ГПК, УПК, КоАП, а
арбитражные суды – АПК.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Действующее законодательство наиболее полно регулирует производство по
уголовным делам. Оно устанавливает, что порядок производства по
уголовным делам на всей территории Российской Федерации определяется УПК
независимо от места совершения преступления. Установленный УПК порядок
судопроизводства является единым и обязательным по всем уголовным делам
и для всех судов, органов прокуратуры, предварительного следствия и
дознания.
Указанный Кодекс определяет задачи уголовного судопроизводства, его
принципы, полномочия суда, прокурора, органов следствия и дознания,
называет участников судопроизводства, устанавливает их права и
обязанности, излагает основные положения, характеризующие все стадии
процесса и сопутствующие правосудию процессуальные действия. Аналогичные
нормы по организации порядка рассмотрения гражданских дел содержатся в
ГПК. Целый ряд особенностей арбитражного судопроизводства предусмотрен
АПК (например, апелляционное производство в основном звене арбитражных
судов после рассмотрения в нем дела по первой инстанции и протокольное
рассмотрение дела).
Правовая регламентация судопроизводства не исчерпывается процессуальным
законодательством. Целый ряд организационных институтов, судебных
действий, входящих в круг судебной деятельности и обеспечивающих
отправление правосудия, регулируется также подзаконными актами:
Положением о порядке исполнения судебных решений, инструкциями по
делопроизводству, инструкциями о порядке сохранения вещественных
доказательств и т.п.
Учреждение системы судов государства традиционно является предметом
конституционного регулирования, так как речь идет об обеспечении
судебных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина. При
этом под судебной системой понимается совокупность судебных органов,
построенная на основе разграничения их компетенции (пределов власти,
выражающихся в подведомственности и подсудности дел), деления на звенья
в зависимости от административно – территориального деления и
организационных связей между отдельными судами, установления
процессуальных связей между судебными инстанциями и внутренними
структурами самих судебных органов.
Судебная система Российской Федерации отличается простотой построения,
ступенчатостью звеньев, единством основных принципов формирования и
деятельности.
Все подсистемы судебной власти характеризуются трехзвенной структурой, в
основном определяемой государственно – административным делением
Российской Федерации.
Система судов общей юрисдикции включает:
1) основное звено – районные, городские народные суды;
2) среднее звено – Верховные суды республик, краевые, областные суды,
городские (в Москве и Санкт – Петербурге), суды автономной области и
автономных округов;
3) высшее звено – Верховный Суд Российской Федерации.
Военные суды имеют следующую подсистему:
1) основное звено – суды армий, соединений, флотилий и гарнизонов;
2) среднее звено – суды военных округов, флотов, видов Вооруженных Сил и
групп войск;
3) высшее звено – Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации.
Система арбитражных судов подразделяется на:
1) основное звено – Высшие арбитражные суды республик, краевые,
областные, городские суды, арбитражные суды автономной области и
автономных округов, иные арбитражные суды, образуемые в субъектах
Федерации;
2) среднее звено – федеральные арбитражные суды округов;
3) высшее звено – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.
Следует отметить, что внутренняя организация этих подсистем имеет свои
особенности. Так, система военных судов прямо связана с организацией
Вооруженных Сил. Среднее звено системы арбитражных судов – федеральные
арбитражные суды округов – образуется вне связи с административным
делением. В районах арбитражные суды не образуются. Конституционный Суд
Российской Федерации не имеет подведомственных судов, организационно и
процессуально не связан с существующими в некоторых республиках
конституционными судами.
Эффективное функционирование судебной системы предполагает создание
автономной инфраструктуры организационного и материального обеспечения
деятельности судов, исполнения судебных решений и приговоров.
Согласно п. “о” ст. 71 Конституции вопросы судоустройства, в том числе
установление системы судов в ее полном объеме, находятся в ведении
Российской Федерации. Это означает, что субъекты Федерации не могут по
своему усмотрению произвольно учреждать виды судов, не предусмотренные
федеральным конституционным законом о судебной системе, не вправе
устанавливать порядок организации и деятельности существующих на их
территориях федеральных судов.
Установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их
организации и деятельности относится к ведению Российской Федерации (п.
“г” ст. 71 Конституции). Основной Закон страны устанавливает высшие
органы судебной системы Российской Федерации: Конституционный Суд,
Высший Арбитражный Суд и Верховный Суд. Структура судебной системы в
целом должна быть определена федеральным конституционным законом о
судебной системе (ч. 3 ст. 118 Конституции).
По своему статусу к федеральным судам относятся: Конституционный, Высший
Арбитражный, Верховный суды Российской Федерации, военные суды.
Федеральными конституционными законами предусматривается создание и
других судов федерального уровня. Так, Федеральный конституционный закон
“Об арбитражных судах в Российской Федерации” от 28 апреля 1995 г.
рассматривает все арбитражные суды как федеральные и предусматривает
учреждение межрегиональных федеральных арбитражных судов округов (10
судов).
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции субъекты Федерации вправе иметь свое
законодательство. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Федерации находятся кадры судебных и правоохранительных органов.
Представляется, что на этом уровне возможно образование так называемых
местных судов, в качестве которых могли бы выступить единоличные мировые
судьи. Мировые судьи могли бы рассматривать дела о преступлениях, по
которым возможно назначение минимальных сроков лишения свободы либо
наказаний, не связанных с лишением свободы, значительную часть
гражданских дел, административные дела и действовать в судебных округах.
Как установлено в ст. 11 Закона “О статусе судей”, население будет
избирать мировых судей на пять лет по судебным округам, на которые
распространяется их юрисдикция.
Таким образом, в результате проведения правовой реформы предполагается
образование судебной системы, состоящей из федеральных и местных судов,
сохранение и расширение деления системы судов на органы общей юрисдикции
и специализированные суды. В переходный период сохраняется ныне
действующая система. Верховный Суд Российской Федерации, суды субъектов
Российской Федерации, районные (городские) народные и межмуниципальные
суды, а также военные и другие специализированные суды, учреждаемые
федеральным конституционным законом, образуют систему федеральных судов
общей юрисдикции, осуществляющих уголовное, гражданское,
административное судопроизводство.
Военные суды составляют подсистему судов общей юрисдикции и создаются по
территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов. Военные
суды осуществляют судебную власть в войсках, органах и формированиях,
где федеральным законом предусмотрена военная служба. Состав военных
судов, их компетенция, порядок образования и деятельности, полномочия
должностных лиц определяются федеральным законом.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, арбитражные суды округов и
арбитражные суды субъектов Российской Федерации образуют систему
федеральных арбитражных судов, рассматривающих экономические споры и
иные дела, отнесенные к их компетенции федеральным законом.
Следовательно, правосудие в Российской Федерации может осуществляться
только судами, учрежденными в соответствии с законом. Создание
чрезвычайных судов не допускается. Практика создания таких судов, ранее
имевшая место, не совместима с законностью. Чрезвычайные суды
создавались за пределами конституционной судебной системы, игнорировали
демократические принципы организации судопроизводства. Их деятельность
не имела ничего общего с правосудием.
Вместе с тем Конституция не исключает возможности создания судов
специальной юрисдикции (специализированных судов), для которых
характерно либо рассмотрение дел, судопроизводство по которым имеет свою
специфику, либо наличие особенностей в организации (например, суды по
делам несовершеннолетних, суды административной юстиции,
специализированные арбитражные суды).
Таким образом, система судов, которым Конституция доверяет осуществление
судебной власти, должна быть организована и действовать так, чтобы
гарантировать: соблюдение суверенных прав Российской Федерации и прав
субъектов Российской Федерации по реализации функций государственной
власти; самостоятельность органов судебной власти и независимую от
органов законодательной и исполнительной властей деятельность судов;
доступность правосудия на равных основаниях для всех граждан;
рассмотрение дел в тех судах и теми судьями, к подсудности которых эти
дела относятся законом; быструю и действенную защиту органами судебной
власти прав и свобод человека и гражданина в установленном законом
порядке; право сторон на пересмотр всех приговоров и решений судов
первой инстанции вышестоящим судом; право граждан на участие в
осуществлении правосудия.
В Российской Федерации законодательство о судебной системе основывается
на положениях Конституции, и не должны издаваться законы, иные правовые
акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность органов судебной
власти, независимость судов и судей, ограничивающие судебную защиту
человека и гражданина.
Единство судебной системы обеспечивается: установлением системы
федеральных судов Российской Федерации федеральным конституционным
законом; соблюдением всеми судами установленных федеральными законами
правил судопроизводства; применением всеми судами Конституции Российской
Федерации и других федеральных законов, а также конституций, уставов и
других законов соответствующих субъектов Российской Федерации;
признанием и обеспечением обязательности исполнения вступивших в
законную силу судебных решений на всей территории Российской Федерации;
закреплением единства статуса судей и участия органов судейского
сообщества в формировании судейского корпуса; финансированием органов
судебной власти за счет средств федерального бюджета в установленном
законом порядке.
Статья 119
Судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет,
имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической
профессии не менее пяти лет. Федеральным законом могут быть установлены
дополнительные требования к судьям судов Российской Федерации.
Комментарий к статье 119
Статья устанавливает четыре основных требования, предъявляемых к
кандидатам на должность судьи: гражданство Российской Федерации,
25-летний минимальный возраст, наличие высшего юридического образования
и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет.
Ни одно из этих требований не может быть проигнорировано, и все они
являются обязательными первоначальными условиями, без которых дальнейшее
рассмотрение кандидатур невозможно. В то же время Конституция
предоставляет возможность федеральному законодательству ввести
дополнительные требования к судьям Российской Федерации.
Указанные требования к лицам, назначаемым на судейские должности,
получили впервые конституционное закрепление, хотя существовавшее до
принятия Конституции законодательство и ранее содержало подобные
требования. Согласно ст. 4 Закона Российской Федерации “О статусе судей
в Российской Федерации” от 26 июня 1992 г. (в редакции Закона от 14
апреля 1993 г. и Федерального закона “О внесении изменений и дополнений
в Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” от
21 июня 1995 г. ) судьей может быть гражданин Российской Федерации,
достигший 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по
юридической профессии не менее пяти лет, не совершивший порочащих его
поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию
квалификационной коллегии судей.
——————————–
ВВС. 1992. N 30. Ст. 1792; 1993. N 17. Ст. 606; СЗ РФ. 1995. N 26.
Ст. 2399.
Конечно, конституционное требование достижения 25-летнего возраста
относится к кандидатам, впервые выдвигающимся на должность судьи
районного (городского) суда. Для судей же всех вышестоящих судов
требования к возрасту повышаются. Судьей вышестоящего суда может быть
гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, а судьей Верховного
Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации – достигший 35 лет и имеющий стаж работы по юридической
профессии не менее десяти лет.
Особые требования, в том числе и возрастные, предъявляются к кандидатам
в судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Судьей этого суда
может быть гражданин Российской Федерации, достигший ко времени
назначения судьей возраста не менее 40 лет, имеющий безупречную
репутацию, высшее юридическое образование и стаж работы по юридической
профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в
области права (см. Федеральный конституционный закон “О Конституционном
Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г. ).
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
25-летний возраст для лиц, претендующих на должность судьи, является
минимальным и позволяет некоторым выпускникам высших учебных заведений
успеть получить опыт работы по юридической специальности в течение пяти
лет. На практике большинство кандидатов в судьи оказываются старше 25
лет. Таким образом эти лица приобретают не только опыт работы по
профессии, но и определенный жизненный опыт. Следует отметить, что
указанное в ст. 119 требование к минимальному возрасту судьи
соответствует международной практике. Даже в тех странах, где
отсутствуют специальные возрастные требования (например, в
Великобритании), для лиц, впервые претендующих на должность судьи,
установлены такие обязательные условия, как обучение в школах при
адвокатских корпорациях (Великобритания, США) или на специальных
государственных курсах (Франция), стажировка в течение двух – четырех
лет, длительная (не менее пяти лет) адвокатская практика и иные условия,
после соблюдения которых судебных должностей достигают лица старше
25-летнего возраста.
Высшее юридическое образование должны иметь судьи всех звеньев. Для
реализации принципа несменяемости судей (ст. 121 Конституции) это
требование является одной из гарантий достаточной теоретической
подготовки будущего судьи, подкрепленной его практическим опытом. Не
случайно Закон “О статусе судей” (ст. 5) предусматривает, что кандидаты
на должность судьи отбираются на конкурсной основе, где основным
критерием является сдача квалификационного экзамена.
Пятилетний стаж работы по юридической профессии – это минимум, который
должны иметь судьи всех судов Российской Федерации, за исключением
кандидатов на должность судей Верховного Суда или Высшего Арбитражного
Суда, для которых установлен срок профессиональной работы не менее 10
лет. Надо полагать, что новым федеральным законодательством будут
уточнены эти требования применительно к отдельным звеньям судебной
системы. Требует уточнения также понятие “работа по юридической
профессии”. Ни в прежнем законодательстве, ни в ст. 119 это понятие не
конкретизировано. Вероятно, предпочтение в данном случае должно
отдаваться, как это делается в большинстве зарубежных стран, лицам,
которые так или иначе были связаны с судебной деятельностью: адвокатам,
прокурорам, юрисконсультам, судебным секретарям и, конечно, бывшим
судьям.
Под дополнительными требованиями к судьям судов Российской Федерации,
которые, согласно ст. 119 Конституции, могут быть установлены
федеральным законодательством, следует понимать прежде всего требования,
которые уже применяются действующим законодательством. К ним относятся в
первую очередь требования к кандидатам, предусмотренные ст. 4 – 5 Закона
“О статусе судей”.
Согласно этому Закону лица, отвечающие указанным выше условиям и не
являющиеся судьями, должны быть допущены к квалификационным экзаменам,
которые проводятся экзаменационной комиссией при органе юстиции. Состав
комиссии утверждается квалификационной коллегией судей. Следует
отметить, что даже сдавшему экзамен кандидату может быть не разрешено
занять судейскую должность, если он допустил “порочащий его поступок”
(ст. 4 Закона).
Соблюдение моральных правил должно стать основой дополнительных
требований по ст. 119 Конституции. Согласно “Основным принципам
независимости судебных органов”, принятым VII Конгрессом ООН по
предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Милан, 1985
г.), лица, отобранные на судебные должности, должны иметь высокие
моральные качества и способности.
В Конституции не говорится о моральных критериях при отборе судей, а в
Законе “О статусе судей” основным критерием является проверка факта,
допустил ли кандидат порочащий его поступок. Между тем человек, не
совершивший никакого порочащего поступка, может по своему характеру или
нравственным устоям не подходить к исполнению обязанностей судьи.
Излишняя раздражительность, нетерпимость, неумение спокойно выслушивать
стороны и свидетелей могут помешать объективной оценке фактов дела.
В большинстве стран характеру будущего судьи придается особое значение.
Он должен иметь “незлобивый характер” (Польша), “вести себя достойно не
только при исполнении своих должностных обязанностей, но и в частной
жизни” (Венгрия), быть “выдержанным, внимательным, терпеливым,
беспристрастным…”. Подобные требования предъявляются и к нашим судьям.
Постановлением Совета судей Российской Федерации от 21 октября 1993 г.
утвержден “Кодекс чести судьи Российской Федерации” , нарушение
которого рассматривается квалификационными коллегиями судей, а
ответственность судьи за совершение поступка, позорящего честь и
достоинство судьи, умаляющего авторитет судебной власти, может привести
к отставке судьи или к иным мерам, предусмотренным действующим
законодательством.
——————————–
Юридический вестник. 1993. N 23/49. С. 12 – 13.
Согласно “Кодексу чести” судья должен избегать действий, которые
подрывали бы авторитет судебной власти, в том числе сохранять личное
достоинство, быть беспристрастным, проявлять терпение, вежливость и
тактичность к участникам судебного процесса и требовать того же от
работников аппарата суда.
Судья не должен принадлежать к политическим партиям и движениям,
участвовать в шествиях и демонстрациях политического характера, избегать
личных связей, которые могут причинить ущерб его репутации, и т.д.
Статья 120
1. Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской
Федерации и федеральному закону.
2. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта
государственного или иного органа закону, принимает решение в
соответствии с законом.
Комментарий к статье 120
Независимость судей провозглашалась конституционным принципом и ранее.
Вслед за этим неизменно следовало требование подчинения их только
закону, что признавалось гарантом судейской независимости. Требование
руководствоваться только законом на практике приводило к тому, что даже
закон, противоречащий Конституции, был для судей обязательным, что
создавало условия для беззакония и репрессий.
Часть 1 ст. 120 Конституции вносит существенные коррективы в этот
принцип: судьи подчиняются только Конституции и федеральному закону. В
требовании подчинения судей прежде всего Конституции заложен глубокий
смысл. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие, все
законы, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить
Конституции (ч. 1 ст. 15). Помимо Конституции и федеральных законов
издаются и иные нормативные акты: указы Президента, постановления
Правительства. Субъектам Федерации предоставлено право иметь свое
законодательство. Суды руководствуются этими актами при условии
непротиворечия их Конституции и федеральным законам.
Независимость судей, помимо того, что они подчиняются только Конституции
и федеральному закону, обеспечивается и другими гарантиями. Наиболее
важные из них закреплены в Конституции: несменяемость судей, особый
порядок прекращения или приостановления полномочий (ст. 121),
неприкосновенность и возможность привлечения к уголовной ответственности
в порядке, определяемом федеральным законом (ст. 122).
Независимость судей обеспечивается прежде всего порядком формирования
судейского корпуса, особым порядком наделения судей полномочиями.
Статья 6 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” от 21 июня
1995 г. определяет порядок назначения судей федеральных судов: судей
Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда – Советом Федерации по
представлению Президента Российской Федерации, судей других федеральных
судов – Президентом по представлению Председателей соответствующих
вышестоящих судов (см. комментарий к ст. 128).
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.
Закон РФ “О статусе судей в Российской Федерации” от 26 июня 1992 г.
определяет систему гарантий независимости судей (ст. 9), в числе которых
запрет чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению
правосудия.
——————————–
ВВС. 1992. N 30. Ст. 1792.
Установлена уголовная ответственность за вмешательство в деятельность
суда (ст. 294 УК), за посягательство на жизнь судьи, присяжного
заседателя или иного лица, участвующего в отправлении правосудия, а
равно их близких в связи с рассмотрением дел или материалов в суде (ст.
295 УК); за угрозу или насильственные действия в связи с осуществлением
правосудия (ст. 296 УК), а также за неуважение к суду (ст. 297 УК).
Установлен особый порядок приостановления и прекращения полномочий судьи
(см. комментарий к ст. 121). Судья имеет право на отставку – почетный
уход с должности по собственному желанию. При этом за ним сохраняются
звание судьи, гарантии личной неприкосновенности и принадлежность к
судейскому сообществу. Законом “О статусе судей” независимость судьи
гарантируется также предоставлением ему материального и социального
обеспечения.
Гарантией независимости судей является их безопасность. Положения Закона
“О статусе судей” о том, что судья, члены его семьи и их имущество
находятся под особой защитой государства и органы МВД обязаны принять
необходимые меры к обеспечению их безопасности, если к ним поступает
соответствующее заявление, получили дальнейшее развитие в Федеральном
законе “О государственной защите судей, должностных лиц
правоохранительных и контролирующих органов” от 20 апреля 1995 г. В
целях обеспечения безопасности судей и их близких принимаются меры по
защите их жизни и здоровья, сохранности их имущества; принимаются меры
правовой защиты, предусматривающие в том числе повышенную уголовную
ответственность за посягательства на их жизнь, здоровье, имущество (ст.
3).
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.
Судья имеет право на хранение и ношение служебного огнестрельного
оружия, которое выдается ему органами внутренних дел по его заявлению в
порядке, предусмотренном Законом РФ “Об оружии” от 20 мая 1993 г.
——————————–
ВВС. 1993. N 24. Ст. 860.
Независимость судьи обеспечивается также системой органов судейского
сообщества (съезд, конференции, советы судей, квалификационные коллегии,
которые специально созданы для выражения интересов судей). Эти органы
рассматривают актуальные проблемы работы судов, их кадрового,
организационного обеспечения, а также правового и социального положения
судей. Создание органов судейского сообщества дает им возможность решать
ряд вопросов, которые ранее входили в компетенцию Министерства юстиции,
и тем самым стать более независимыми от органов управления, каким
является Министерство юстиции.
Гарантии независимости судьи, включая меры его правовой защиты,
материального и социального обеспечения, распространяются на всех судей
в Российской Федерации и не могут быть отменены и снижены иными
нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
Положение, изложенное в ч. 2 настоящей статьи, является принципиально
новым и впервые введено в Конституцию.
В правовом государстве судебная власть является самостоятельной (ст. 10
Конституции) и независимой от законодательной и исполнительной. Но для
того, чтобы действительно стать таковой, судебная власть должна быть
наделена реальными полномочиями контроля за законностью деятельности
органов законодательной и исполнительной власти, за соответствием
принимаемых ими решений Конституции.
Формы судебного контроля различны. Часть 2 ст. 120 предусматривает одну
из них. Требование к суду принимать решение в соответствии с законом,
если при рассмотрении дела будет установлено несоответствие ему акта
государственного или иного органа, означает, что суд, принимая решение
по существу, одновременно осуществляет контроль за содержанием
подзаконных актов. Подзаконные нормативные акты (приказы, распоряжения,
инструкции) принимаются на основе и во исполнение конкретных законов и
должны им соответствовать.
Конституционной обязанностью суда при рассмотрении гражданского или
уголовного дела является проверка соответствия закону актов, принятых
государственным или иным органом. В данном случае предусмотрена форма
конкретного судебного контроля за содержанием подзаконного акта при
рассмотрении конкретного дела, и это является неотъемлемой чертой
правосудия.
Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет высшую форму
судебного контроля. Предметом его деятельности является проверка
соответствия Конституции федеральных законов, нормативных актов высших
органов государственной власти и управления России и субъектов
Федерации. Таким образом, создается гарантия соблюдения законности. Это
тем более важно, что с расширением прав республик в составе Российской
Федерации – субъектов Федерации и приравненных к ним краев, областей,
городов федерального значения, автономной области и автономных округов
(ч. 2 ст. 5 Конституции) они получили право иметь свое законодательство.
Проверка соответствия Конституции принимаемых ими законов означает
судебный контроль в форме конституционного надзора.
Формами прямого судебного контроля являются судебная проверка законности
и обоснованности ареста или продления срока содержания под стражей (в
качестве меры пресечения), произведенных в ходе предварительного
расследования (ст. 220.2 УПК), а также рассмотрение судами жалоб на
действия и решения, нарушающие права и свободы граждан . Суды
осуществляют контроль за правомерностью ограничений и некоторых других
прав граждан.
——————————–
См. Закон Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г. //
ВВС. 1993. N 19. Ст. 685.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации Постановлением от 24 декабря
1993 г. “О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25
Конституции Российской Федерации” рекомендовал судам общей
юрисдикции принимать к рассмотрению материалы, подтверждающие
необходимость ограничения прав граждан на тайну переписки, телефонных
переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (см. комментарий к
ст. 23).
——————————-
БВС. 1994. N 3. Ст. 12.
Статья 121
1. Судьи несменяемы.
2. Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе
как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом.
Комментарий к статье 121
Несменяемость судей – одна из гарантий их независимости от
исполнительной и законодательной власти. Принцип несменяемости
распространяется на лиц, наделенных в конституционном порядке
полномочиями осуществлять правосудие и исполняющих свои обязанности на
профессиональной основе.
Несменяемость судей означает, что после наделения судьи полномочиями в
установленном порядке (в частности, назначения судей Конституционного,
Верховного, Высшего Арбитражного судов Российской Федерации Советом
Федерации Федерального Собрания и назначения судей иных федеральных
судов Президентом Российской Федерации) действительность полномочий
судьи в Российской Федерации не ограничена определенным сроком.
Отдельные исключения из этого общего правила (трехлетний срок впервые
назначенного судьи районного суда и двенадцатилетний срок полномочий
судьи Конституционного Суда) специально оговариваются законом.
Несменяемость судьи также означает, что он не подлежит переводу на
другую должность или в другой суд без его добровольного согласия. Его
согласие необходимо при решении любого вопроса об изменении его
служебного положения, даже в случае повышения по должности.
Вместе с тем несменяемость не имеет абсолютного характера и закон
предусматривает возможность прерывания исполнения судьей своих
обязанностей при наличии строго определенных оснований. Установленные
федеральным законодательством правила приостановления или прекращения
полномочий судьи призваны оградить его от произвольных решений тех или
иных должностных лиц и органов.
Приостановление полномочий означает временное отстранение судьи от
исполнения им своих обязанностей. Оно может иметь место при наличии
четко определенных оснований, перечисленных в ст. 13 Закона “О статусе
судей в Российской Федерации” в редакции Федерального закона от 21 июня
1995 г.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.
Полномочия судьи могут приостанавливаться только решением
соответствующей квалификационной коллегии судей. В соответствии с
Положением от 13 мая 1993 г. “О квалификационных коллегиях судей”
органы судейского сообщества Российской Федерации формируются следующим
образом: Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации
избирается тайным голосованием Всероссийским съездом судей,
квалификационные коллегии судей Верховного и Высшего Арбитражного судов
Российской Федерации – на собраниях указанных судов, квалификационные
коллегии судей судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации –
на съездах (конференциях) судей судов соответствующих субъектов.
Квалификационные коллегии судей военных судов избираются на съездах
(конференциях) судей военных округов, групп войск, флотов и видов
Вооруженных Сил.
——————————–
ВВС. 1993. N 24. Ст. 856.
Полномочия судей приостанавливаются при наличии одного из следующих
оснований: 1) признания судьи безвестно отсутствующим по решению суда,
вступившему в законную силу; 2) согласия квалификационной коллегии судей
на привлечение судьи к уголовной ответственности или заключение его под
стражу; 3) участия судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в
орган законодательной (представительной) власти Российской Федерации или
орган законодательной (представительной) власти субъекта Федерации; 4)
избрания судьи в состав органа законодательной (представительной) власти
Российской Федерации или органа законодательной (представительной)
власти субъекта Российской Федерации.
Иной порядок установлен при решении вопроса о приостановлении полномочий
судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Согласно ст. 17
Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской
Федерации” от 21 июля 1994 г. приостановление полномочий судьи
допустимо в случаях, если: 1) было дано согласие Конституционного Суда
на арест судьи или привлечение его к уголовной ответственности; 2) судья
по состоянию здоровья временно не способен выполнять свои обязанности.
Деятельность квалификационных коллегий на Конституционный Суд не
распространяется. Решение о приостановлении полномочий судьи
Конституционного Суда принимается на пленарном заседании этого Суда не
позднее месяца со дня выявления основания к их приостановлению.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Закон “О статусе судей” не уточняет, какие обязанности не может
исполнять судья общего, арбитражного или военного суда с момента
приостановления его полномочий. Напротив, Закон “О Конституционном Суде”
указывает, что судья, полномочия которого приостановлены, не вправе
участвовать в заседаниях Конституционного Суда, а также не должен
направлять официальные документы в государственные органы и организации,
общественные объединения, должностным лицам и гражданам и истребовать от
них какие-либо документы и иную информацию.
Законодательство не предусматривает право судьи Конституционного Суда
обжаловать решение о приостановлении его полномочий. Судьи иных судов,
полномочия которых приостановлены в случае согласия квалификационной
коллегии судей на привлечение судьи к уголовной ответственности или
заключение его под стражу, а также при установлении участия судьи в
предвыборной кампании в качестве кандидата или которым отказано в
приостановлении полномочий, могут обжаловать это решение в Высшую
квалификационную коллегию судей в течение 10 дней со дня получения копии
решения. Решение Высшей квалификационной коллегии судей может быть
обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в тот же срок.
Приостановление полномочий судьи касается только выполнения им своих
служебных обязанностей. Оно не должно влечь за собой ограничения
предоставленных ему законом прав и льгот в сфере социальной защиты судьи
и членов его семьи, их материального обеспечения. Закон “О статусе
судей” устанавливает, что приостановление полномочий судьи, за
исключением случая, когда ему в качестве меры пресечения избрано
заключение под стражу, не влечет за собой прекращение выплат судье, а
если он признан безвестно отсутствующим – его семье заработной платы или
уменьшение ее размера. Приостановление полномочий судьи, за исключением
избрания ему той же меры пресечения, не влечет за собой снижение уровня
иных видов материального и социального обеспечения судьи и не лишает его
гарантий неприкосновенности.
Судья вправе возобновить исполнение своих обязанностей после того, как
отпали основания для приостановления его полномочий (прекращение участия
в предвыборной кампании, прекращение уголовного дела по реабилитирующему
основанию и др.). Решение о возобновлении полномочий судьи принимает
квалификационная коллегия судей, приостановившая его полномочия.
Прекращение квалификационной коллегией полномочий судьи – это полное
отстранение от исполнения должностных обязанностей при установлении
следующих оснований: 1) его письменного заявления об отставке; 2) ввиду
неспособности по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам в
течение длительного времени исполнять обязанности судьи
(квалификационная коллегия может прекратить полномочия судьи по этим
основаниям, однако она не вправе принять такое решение, если судья
вернулся к исполнению своих обязанностей); 3) письменного заявления
судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу
или по иным причинам; 4) истечения срока полномочий судьи, если они были
ограничены определенным сроком; 5) увольнения судьи военного суда с
военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной
службе; 6) прекращения гражданства Российской Федерации; 7) занятия
деятельностью, не совместимой с должностью судьи; 8) вступления в
законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо
судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского
характера; 9) совершения поступка, позорящего честь и достоинство судьи
или умаляющего авторитет судебной власти; 10) вступления в законную силу
решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его
недееспособным; 11) смерти судьи или вступления в законную силу решения
суда об объявлении его умершим; 12) отказа судьи от перевода в другой
суд в связи с упразднением или реорганизацией суда.
Совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи, определяется
по усмотрению квалификационной коллегии судей. Таким поступком могут
явиться действия, совершенные как при исполнении служебных обязанностей,
так и в быту. “Кодекс чести судьи”, утвержденный Постановлением Совета
судей Российской Федерации , предлагает судье избегать любых личных
связей, которые могут причинить ущерб репутации, затронуть его честь и
достоинство; воздерживаться от финансовых и деловых связей, способных
нарушить его беспристрастность, помешать ему должным образом исполнять
свои обязанности (см. также комментарий к ст. 119 Конституции).
——————————-
Юридический вестник. 1993. N 23/49. С. 12 – 13.
Решения квалификационных коллегий о прекращении полномочий судей общих
арбитражных и военных судов могут обжаловаться судьями в Высшую
квалификационную коллегию судей в течение 10 дней со дня получения копии
решения. Решение Высшей квалификационной коллегии может быть обжаловано
в тот же срок в Верховный Суд Российской Федерации.
Закон “О Конституционном Суде” в дополнение к изложенным в Законе “О
статусе судей” основаниям для прекращения полномочий судьи
предусматривает еще два: 1) нарушение порядка назначения на должность
судьи Конституционного Суда; 2) неучастие судьи в заседаниях
Конституционного Суда или уклонение его от голосования свыше двух раз
подряд без уважительных причин. Решение о прекращении полномочий судьи
Конституционного Суда принимается, как правило, на пленарном заседании
Конституционного Суда за двумя исключениями: при необходимости
прекратить полномочия ввиду нарушения порядка назначения судьи на
должность или в связи с совершением судьей порочащего его поступка
окончательное решение принимает Совет Федерации по представлению
Конституционного Суда.
Формой прекращения полномочий судьи является его отставка. Отставка –
это почетный уход или почетное удаление судьи с должности. Уход может
иметь место по инициативе судьи и добровольно независимо от возраста, по
его заявлению. Удаление носит вынужденный характер и может иметь место
по состоянию здоровья, истечению срока полномочий судьи, увольнению
военного судьи с военной службы, при ограничении дееспособности судьи,
отказе от перевода в другой суд. Пребывающий в отставке судья сохраняет
за собой звание судьи и наделяется гарантиями неприкосновенности. Он
остается членом судейского сообщества и может быть повторно назначен
судьей. Ему разрешается работать в сфере правосудия (работа в судах на
должностях, дающих право на присвоение классного чина, а в военных судах
также на должностях, дающих право на присвоение офицерского звания),
преподавать в учебных заведениях, заниматься научной деятельностью,
литературным и иным творческим трудом.
Судья, находящийся в отставке, может быть с его согласия привлечен к
осуществлению правосудия в качестве судьи на срок до одного года в
случае наличия вакантной должности судьи, либо в случае временного
значительного увеличения объема работы в суде, либо в случае отсутствия
судьи или приостановления его полномочий. Привлечение судьи,
находящегося в отставке, к исполнению обязанностей судьи производится
председателем вышестоящего суда при наличии положительного заключения
квалификационной коллегии судей.
Законом предусматривается прекращение отставки судьи. Отставка
прекращается в случае повторного назначения на должность судьи.
Допускается прекращение отставки и по другим основаниям: когда
находящийся в отставке судья не выполняет некоторые требования,
предъявляемые к судьям (занимается политической деятельностью,
предпринимательством), либо совершил поступок, порочащий его и умаляющий
авторитет судебной власти. Прекращение отставки осуществляется решением
квалификационной коллегии судей по месту прежней работы или постоянного
жительства. Судья, отставка которого прекращена, вправе обжаловать это
решение в предусмотренном законом порядке (см. Федеральный закон “О
внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О статусе
судей в Российской Федерации” от 21 июня 1995 г. ).
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.
Статья 122
1. Судьи неприкосновенны.
2. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в
порядке, определяемом федеральным законом.
Комментарий к статье 122
Судьи являются носителями и олицетворением судебной власти и при
отправлении правосудия выполняют государственные функции.
Для выполнения своей деятельности судьи наделены особыми гарантиями.
Одной из гарантий независимости судей является неприкосновенность.
Неприкосновенность судей следует рассматривать как совокупность
дополнительных гарантий личности и независимости судей, запрета
противоправного психического и физического воздействия на судей,
вмешательства в их деятельность, как средство ограждения судей от
произвола и ущемления их прав при отправлении правосудия.
Неприкосновенность судей – важнейший элемент судебного иммунитета.
Закрепление положения о неприкосновенности судей в ст. 122 Конституции
является важным демократическим завоеванием. Данное требование
соответствует международно – правовым документам, в частности основным
принципам судейской корпорации, предусматривающим запрет ненадлежащего
воздействия на судей.
Следует отметить, что в понятие неприкосновенности судей входит и запрет
на привлечение судьи к ответственности за принятое им решение по делу.
Привлечение к ответственности судьи может состояться после вступления в
законную силу приговора, которым устанавливается виновность судьи в
злоупотреблении.
Неприкосновенность распространяется на всех судей независимо от того,
какую должность они занимают, в каком звене судебной системы состоят. В
то же время законодательные положения о неприкосновенности судей
различаются в зависимости от принадлежности судьи к тому или иному звену
судебной системы, исходя из содержания законов о Конституционном Суде, о
статусе судей и т.д., что вряд ли может быть оправданно.
В законах Российской Федерации, в частности в Законе “О статусе судей в
Российской Федерации” от 26 июня 1992 г. , предусмотрены нормы,
устанавливающие порядок привлечения судей к уголовной ответственности. В
то же время судья не может быть привлечен к административной и
дисциплинарной ответственности. Последствия привлечения к уголовной
ответственности весьма значительны, а иногда и необратимы, поэтому к
вопросу о привлечении к уголовной ответственности судьи следует
подходить особо взвешенно. В этой связи предусмотрен определенный
порядок привлечения к уголовной ответственности судьи. В то же время в
отношении судей, впрочем так же, как и в отношении всех других граждан,
вовлекаемых в уголовное судопроизводство, имеют место ошибки при
привлечении их к уголовной ответственности. Есть случаи незаконного и
необоснованного привлечения судей к уголовной ответственности,
применения к ним мер процессуального принуждения. Поэтому вся процедура
предварительного расследования и судебного разбирательства в отношении
судьи ставит целью недопущение применения к нему незаконных и
необоснованных мер воздействия и становится своеобразным правовым
фильтром.
——————————–
ВВС. 1992. N 30. Ст. 1792.
Особенность проведения некоторых следственных и процессуальных действий
в отношении судьи предполагает получение предварительного согласия на их
проведение. Само производство этих действий в отдельных случаях
возложено на вышестоящие органы.
Так, уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено только
Генеральным прокурором Российской Федерации или лицом, выполняющим его
обязанности, при наличии на то согласия соответствующей квалификационной
коллегии судей. Согласие квалификационной коллегии судей необходимо
также и на привлечение к уголовной ответственности судьи, заключение его
под стражу и привод. Заключение под стражу судьи допускается не иначе
как с санкции Генерального прокурора Российской Федерации или лица,
исполняющего его обязанности, либо по решению суда.
Законом “О статусе судей” установлено, что судья не может быть в каком
бы то ни было случае задержан, а равно принудительно доставлен в какой
бы то ни было государственный орган в порядке производства по делам об
административных правонарушениях. Судья, задержанный по подозрению в
совершении преступления или доставленный в орган внутренних дел, другой
государственный орган в порядке производства по делам об
административных правонарушениях, по установлении его личности должен
быть немедленно освобожден.
В то же время Федеральным конституционным законом “О Конституционном
Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г. предусмотрено, что
судья Конституционного Суда Российской Федерации может быть задержан на
месте преступления, а также подвергнут досмотру в случаях, когда это
предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других
людей. Должностное лицо, произведшее задержание судьи Конституционного
Суда на месте преступления, немедленно уведомляет об этом
Конституционный Суд, который в течение 24 часов должен принять решение о
даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры или об
отказе в даче согласия.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
В Законе “О статусе судей” указано, что проникновение в жилище или
служебное помещение судьи, в личный или используемый им транспорт,
производство там досмотра, обыска или выемки, прослушивание его
телефонных переговоров, личный досмотр и личный обыск судьи, а равно
досмотр, изъятие и выемка его корреспонденции, принадлежащих ему
имущества и документов производятся с соблюдением Конституции Российской
Федерации, федеральных законов и только в связи с производством по
уголовному делу в отношении этого судьи. Как известно, согласно ст. 23
Конституции, каждый имеет право на тайну переписки, телефонных
переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого
права допускается только на основании судебного решения. Данное
положение распространяется и на судей, привлекающихся к уголовной
ответственности.
После того как следственные и процессуальные действия в отношении судьи
будут проведены, уголовное дело по обвинению судьи направляется в суд
для судебного разбирательства дела. Согласно ст. 16 Закона “О статусе
судей в Российской Федерации” уголовное дело в отношении судьи по его
требованию, заявленному до начала судебного разбирательства, должно быть
рассмотрено только Верховным Судом Российской Федерации.
Статья 123
1. Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом
заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом.
2. Заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, кроме
случаев, предусмотренных федеральным законом.
3. Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и
равноправия сторон.
4. В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство
осуществляется с участием присяжных заседателей.
Комментарий к статье 123
Гласность судебного разбирательства в качестве конституционного принципа
установлена ч. 1 ст. 123. Этот принцип регламентирован ст. 9 ГПК, ст. 18
УПК, ст. 9 АПК, ст. 229 КоАП. Сущность указанного принципа заключается в
том, что суд рассматривает уголовные, административные и гражданские
дела в открытом судебном заседании. Каждый гражданин может свободно
войти в зал судебного заседания и находиться в нем во время слушания
дела. Присутствующие во время судебного рассмотрения дела граждане не
должны нарушать порядка судебного заседания и мешать слушанию дела. В
противном случае к нарушителям дисциплины в зале судебного заседания во
время слушания уголовного дела, например, могут быть приняты меры,
предусмотренные ст. 263 УПК, в виде удаления из зала суда или штрафа.
В определенных законом случаях судебный процесс может проходить в
закрытом судебном заседании. В соответствии со ст. 18 УПК
разбирательство дел во всех судах является открытым, за исключением
случаев, когда это противоречит интересам охраны государственной тайны,
а в соответствии с АПК – и коммерческой тайны. Если часть судебного
разбирательства дела может повлечь разглашение государственной или
коммерческой тайны, то в закрытом судебном заседании может проходить
только эта часть. В остальном судебное разбирательство происходит в
открытом судебном заседании. Закрытое судебное заседание допускается
также по мотивированному определению суда или постановлению судьи по
делам о преступлениях лиц, не достигших шестнадцатилетнего возраста, по
делам о половых преступлениях и по другим делам в целях предотвращения
разглашения интимных сторон жизни участвующих в деле лиц. В целях
обеспечения тайны усыновления дела этой категории, согласно ГПК, также
рассматриваются в закрытом судебном заседании. В зависимости от
обстоятельств дела по этим основаниям закрытым может быть либо все
судебное заседание, либо его часть.
На закрытое судебное заседание не допускаются публика, представители
средств массовой информации. Слушание дела происходит в закрытом
заседании с соблюдением всех процессуальных норм судопроизводства.
Приговор суда во всех случаях оглашается публично.
Согласно ч. 2 ст. 123 суд первой инстанции не может заочно вынести
обвинительный или оправдательный приговор, обосновав его только на
основании представленных материалов дела. Суд обязан непосредственно
исследовать все доказательства по делу в зале судебного заседания:
допросить подсудимого (одного или нескольких), потерпевших, свидетелей,
осмотреть вещественные доказательства, огласить необходимые документы и
т.п. Участники процесса дают суду устные объяснения.
Принцип непосредственности и устности разбирательства дел обязывает суд
заслушать все показания свидетелей и потерпевших, а не ограничиваться их
показаниями, данными во время расследования дела. Согласно ст. 286 УПК
оглашение показаний лиц, допрошенных во время расследования дела,
допускается в суде при наличии существенных противоречий между этими
показаниями и показаниями в суде и в случае, исключающем их явку в суд
по уважительным причинам. Уважительными причинами могут быть признаны
судом, например, длительная зарубежная командировка или тяжелая болезнь.
Разбирательство дела в суде первой инстанции происходит с участием
подсудимого, явка которого обязательна. На основании ст. 246 УПК в
исключительных случаях разрешается рассмотрение дела в отсутствие
подсудимого. Это возможно, если подсудимый находится вне пределов
государства и уклоняется от явки в суд и когда подсудимый ходатайствует
о разбирательстве дела в его отсутствие, если за инкриминируемое ему
преступление не может быть назначено наказание в виде лишения свободы. В
последнем случае суд вправе признать явку подсудимого обязательной.
Подсудимый также по указанию председательствующего по делу может быть
удален из зала судебного заседания. Это возможно на основании ст. 263
УПК при повторном нарушении подсудимым порядка во время судебного
заседания и при неподчинении распоряжениям председательствующего.
Разбирательство дела продолжается в отсутствие подсудимого. Однако
приговор суда провозглашается в присутствии подсудимого или
незамедлительно объявляется ему после провозглашения.
В соответствии с ч. 3 ст. 123 судопроизводство осуществляется на основе
принципа состязательности и равноправия сторон, т.е. обвинение отделено
от суда, рассматривающего дело. Обвинение и защита осуществляются
сторонами, наделенными равными правами.
Стороной судебного процесса является его участник, выступающий перед
судом и представляющий определенные интересы. Так, стороной в судебном
процессе является подсудимый, защищающийся от предъявленного ему
обвинения. Сторонами в судебном процессе выступают: прокурор,
поддерживающий государственное обвинение; защитник, защищающий
подсудимого; потерпевший от преступления; истец, заявивший гражданский
иск о возмещении материального (морального) ущерба; гражданский ответчик
и их представители; общественный обвинитель и общественный защитник.
Защитник (адвокат) может представлять интересы потерпевшего, истца или
ответчика.
Суд руководит процессом судебного разбирательства, активно участвует в
исследовании материалов дела и выносит по делу решение. При этом суд не
выполняет функций ни защиты, ни обвинения, а выступает как орган
правосудия.
Согласно ст. 245 УПК все участники судебного разбирательства пользуются
равными правами по представлению доказательств, участию в их
исследовании и заявлению ходатайств. Ни одна из сторон не имеет
преимущественного положения перед другими. Однако поскольку прокурор
является должностным лицом, выступает от имени государства, он
располагает большими возможностями по собиранию доказательств и большими
полномочиями.
Возможность рассмотрения гражданских и уголовных дел в суде первой
инстанции с участием присяжных заседателей предусматривалась и ранее.
Конституция 1978 г. была дополнена соответствующей статьей (ст. 166),
однако из-за отсутствия закона, определяющего порядок деятельности суда
присяжных, эта норма не могла быть реализована.
Закон “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О судоустройстве
РСФСР”, Уголовно – процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях” от 16 июля 1993 г.
реально обеспечивает гражданам возможность рассмотрения их дел судом
присяжных на принципах состязательности сторон. Принцип состязательности
был известен нашему уголовному процессу и ранее, но он не был обеспечен
в полной мере: на суд возлагалось собирание доказательств; участие
прокурора по всем делам было необязательным.
——————————–
ВВС. 1993. N 33. Ст. 1313.
Статья 429 УПК в редакции Закона от 16 июля 1993 г. создает реальные
возможности состязательности сторон. Участие защитника и прокурора в
рассмотрении дел судом присяжных обязательно.
По ходатайству обвиняемого суд присяжных в краевом, областном, городском
суде рассматривает дела о преступлениях, перечисленных в ст. 36 УПК,
т.е. тяжкие преступления, за которые может быть назначена максимальная
мера лишения свободы либо высшая мера наказания – смертная казнь.
Введение суда присяжных означает установление новой формы
судопроизводства: вопрос о виновности лица, привлеченного к
ответственности, решается присяжными самостоятельно, по внутреннему
убеждению. Они должны ответить на три вопроса: доказано ли, что
соответствующее деяние, в совершении которого обвиняется подсудимый,
имело место; доказано ли, что это деяние совершил подсудимый; виновен ли
он в совершении этого деяния.
Председательствующий судья не входит в состав коллегии присяжных
заседателей. При произнесении напутственного слова председательствующему
запрещается в какой-либо форме выражать свое мнение по вопросам,
поставленным перед присяжными. Это позволяет обеспечить максимальную
объективность присяжных и создает дополнительные гарантии независимости
суда. Вердикт (т.е. решение коллегии присяжных заседателей по
поставленным перед ней вопросам) выносится присяжными самостоятельно.
Вердикт о невиновности подсудимого обязателен для председательствующего
судьи и влечет вынесение им оправдательного приговора. Суд присяжных
обеспечивает широкую коллегиальность. В рассмотрении дела принимают
участие двенадцать присяжных, отобранных путем жеребьевки. Лишь
определение меры наказания является прерогативой судьи – профессионала.
Широкое привлечение населения к осуществлению правосудия,
самостоятельность принимаемых решений характеризуют суд присяжных как
наиболее демократическую форму судопроизводства (см. комментарии к ч. 5
ст. 32 и ч. 2 ст. 47).
Статья 124
Финансирование судов производится только из федерального бюджета и
должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления
правосудия в соответствии с федеральным законом.
Комментарий к статье 124
В статье определяется порядок финансирования судов. Норма Конституции о
финансировании судов наиболее полно отражает основные принципы
деятельности судебных органов в Российской Федерации, осуществления
правосудия только судом (ч. 1 ст. 118 Конституции).
В соответствии с действующей Конституцией финансирование всех судов
Российской Федерации осуществляется централизованно из федерального
бюджета России.
В Постановлении Верховного Совета РСФСР “О концепции судебной реформы в
РСФСР” от 24 октября 1991 г. указывается на основные задачи,
связанные с совершенствованием системы гарантий независимости судей,
закрепленных в ст. 120 Конституции, достижением надлежащего уровня
материально – технического обеспечения судов, а также материального,
бытового и социального обеспечения судей, присяжных и народных
заседателей и других работников судов.
——————————–
ВВС. 1991. N 44. Ст. 1435.
Законом Российской Федерации о республиканском бюджете на каждый текущий
год предусматриваются ассигнования на содержание органов государственной
власти и управления, судов, органов прокуратуры, а также ассигнования на
деятельность Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда,
Верховного Суда Российской Федерации. Кроме того, Верховным Советом
РСФСР 21 сентября 1992 г. было принято Постановление “Об оплате труда
работников судов в Российской Федерации” , где были установлены
размеры денежных окладов судей.
——————————–
ВВС. 1992. N 42. Ст. 2349.
Президентом Российской Федерации был издан Указ от 30 мая 1995 г. “О
дополнительных гарантиях социальной защищенности работников органов
судебной власти” , на основании которого в целях повышения гарантий
социальной защищенности и упорядочения оплаты труда работников органов
судебной власти Председателям Верховного и Высшего Арбитражного судов
Российской Федерации предоставляется право устанавливать судьям надбавки
к должностным окладам за сложность, напряженность, высокие достижения в
труде и специальный режим работы в размере 50% должностного оклада.
Должностные оклады работников аппаратов указанных судов устанавливаются
применительно к должностным окладам работников аппаратов палат
Федерального Собрания. Дополнительное финансирование судей Верховного
Суда и Высшего Арбитражного Суда предусмотрено из федерального бюджета.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2205.
Кроме того, порядок финансирования арбитражных судов Российской
Федерации из федерального бюджета закреплен в Федеральном
конституционном законе “Об арбитражных судах в Российской Федерации” от
28 апреля 1995 г. , вступившем в силу 1 июля 1995 г.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от
4 ноября 1993 г. N 1187 “Об утверждении Положения о Министерстве юстиции
Российской Федерации” координация деятельности по материальному
обеспечению судов возложена на Министерство юстиции. В частности, на
него возложено обеспечение необходимых условий функционирования судов
общей юрисдикции и военных судов, осуществление мер по созданию условий
для судебной деятельности, в том числе по ее кадровому, организационному
и ресурсному обеспечению, а также выделение финансовых средств в
распоряжение соответствующих судов, обеспечение контроля за их
расходованием, организацией материально – технического обеспечения судов
(п. 6 Постановления).
——————————–
САПП. 1993. N 48. Ст. 4650.
В систему судов Российской Федерации входят также военные суды,
финансируемые Министерством обороны Российской Федерации. В
Постановлении Правительства Российской Федерации от 24 января 1994 г. “О
ресурсном обеспечении военных судов и органов военной юстиции”
указывается, что на Министерство обороны Российской Федерации возложено
финансирование, снабжение, материально – техническое или иное
обеспечение военных судов, Военной коллегии Верховного Суда Российской
Федерации и Управления военных судов Министерства юстиции Российской
Федерации, а Министерству финансов Российской Федерации надлежит
обеспечивать выделение ассигнований Министерству обороны на указанные
цели.
——————————–
САПП. 1994. N 5. Ст. 381.
Таким образом, закрепление в ст. 124 Конституции положения о
централизованном финансировании судов Российской Федерации призвано
способствовать независимому осуществлению правосудия в Российской
Федерации.
Статья 125
1. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей.
2. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента
Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной
пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы,
Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации
и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов
законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации
разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской
Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства
Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных
актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся
к ведению органов государственной власти Российской Федерации и
совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации
и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
договоров между органами государственной власти субъектов Российской
Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
3. Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о
компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) между высшими государственными органами субъектов Российской
Федерации.
4. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение
конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет
конституционность закона, примененного или подлежащего применению в
конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
5. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента
Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы,
Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти
субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской
Федерации.
6. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными,
утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации
международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в
действие и применению.
7. Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации
дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения
Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении
иного тяжкого преступления.
Комментарий к статье 125
Конституционный Суд Российской Федерации – один из высших федеральных
органов судебной власти. Полномочия, порядок образования и деятельности
Конституционного Суда, согласно ст. 128 Конституции, устанавливаются
федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон
“О Конституционном Суде Российской Федерации” принят 21 июля 1994 г.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Основная функция Конституционного Суда – осуществление конституционного
контроля в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и
свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого
действия предписаний Конституции на всей территории Российской
Федерации. Конституционный контроль состоит в выявлении правовых актов
государственных органов и должностных лиц, противоречащих
конституционным положениям, а также в принятии мер по устранению этих
отклонений. В случае признания правового акта неконституционным он
утрачивает юридическую силу. Конституционный Суд осуществляет судебную
власть посредством конституционного судопроизводства.
Конституционный Суд формируется Президентом России и Советом Федерации в
установленном законом порядке (ст. 9 Закона “О Конституционном Суде”).
Право на внесение Президенту предложений о кандидатах в судьи Закон
предоставляет членам (депутатам) Совета Федерации и депутатам
Государственной Думы, а также законодательным (представительным) органам
субъектов Российской Федерации, высшим судебным органам и федеральным
юридическим ведомствам, всероссийским юридическим сообществам,
юридическим научным и учебным заведениям. Перечисленные субъекты права
подбора кандидатур могут называть несколько кандидатур на каждую
вакансию. В официальном разъяснении Государственно – правового
управления Президента Российской Федерации п. 1 и 2 Указа Президента
Российской Федерации “О замещении вакантных должностей федеральных
судей” от 25 декабря 1993 г. говорится, что Указ прямо предусмотрел,
что Министерство юстиции Российской Федерации и Всероссийский съезд
судей должны представить по две кандидатуры на каждую должность.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1646.
Предложение Президента о назначении на должность судьи Конституционного
Суда должно быть рассмотрено Советом Федерации в четырнадцатидневный
срок. Совет Федерации после соответствующего обсуждения внесенных
кандидатур в комитетах и комиссиях принимает решение о назначении
индивидуально путем тайного голосования. Назначенным на должность судьи
Конституционного Суда считается лицо, получившее при голосовании
большинство от общего числа членов (депутатов) Совета Федерации. После
оглашения результатов голосования по кандидатурам, представленным
Президентом Российской Федерации, Председатель Совета Федерации
объявляет время приведения к присяге лиц, назначенных на должность судей
Конституционного Суда. Приведение к присяге проводится Председателем
Совета Федерации в торжественной обстановке при наличии в зале заседаний
Государственных герба и флага Российской Федерации. Приведение к присяге
производится в соответствии с Постановлением Совета Федерации
Федерального Собрания от 25 октября 1994 г. “О порядке приведения к
присяге судей Конституционного Суда Российской Федерации” .
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2930.
В случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда представление
кандидатуры на вакантное место судьи вносится Президентом Российской
Федерации в Совет Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии.
Судья Конституционного Суда несменяем. Его полномочия могут быть
прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям,
установленным Федеральным конституционным законом “О Конституционном
Суде”.
Действующее законодательство предъявляет к судьям Конституционного Суда
самые высокие требования. Кандидатом на должность судьи Конституционного
Суда может быть гражданин Российской Федерации, достигший ко дню
назначения возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий
высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не
менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области
права. Судья Конституционного Суда назначается на срок 12 лет.
Назначение на эту должность на второй срок не допускается. Предельный
возраст для пребывания в должности судьи Конституционного Суда – 70 лет.
Закон устанавливает строгие правила, определяющие недопустимость занятий
и действий, не совместимых с должностью судьи Конституционного Суда (ст.
11 Закона “О Конституционном Суде”). Судья Конституционного Суда не
может быть членом представительного органа, занимать либо сохранять за
собой другие государственные или общественные должности, заниматься иной
оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной
творческой деятельности; не вправе осуществлять защиту или
представительство в суде, арбитражном суде; не может принадлежать к
политическим партиям, участвовать в политической деятельности; не вправе
публично высказывать свое мнение в средствах массовой информации по
вопросу, который может стать предметом рассмотрения Конституционного
Суда, до принятия решения по этому вопросу.
Закон предусматривает специальные гарантии независимости судьи
Конституционного Суда. Независимость судьи Конституционного Суда
обеспечивается его несменяемостью, неприкосновенностью, равенством прав
судей, установленным Законом “О Конституционном Суде” порядком
приостановления и прекращения полномочий судьи, правом на отставку,
обязательностью установленной процедуры конституционного
судопроизводства, запретом какого бы то ни было вмешательства в судебную
деятельность, предоставлением судье материального и социального
обеспечения, гарантий безопасности, соответствующих его высокому
статусу.
Материальные и иные гарантии судьям Конституционного Суда для
независимого и полного осуществления конституционного судопроизводства,
сохранения научного потенциала Конституционного Суда, повышения уровня
социальной защищенности судей определены Указом Президента Российской
Федерации от 15 сентября 1995 г. “Об обеспечении деятельности
Конституционного Суда Российской Федерации” .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 38. Ст. 3670.
Конституционный Суд представляет собой одну из ветвей судебной власти и
осуществляет свои функции в установленных законом формах
конституционного судопроизводства. Основными принципами деятельности
Конституционного Суда являются независимость, коллегиальность,
гласность, состязательность и равноправие сторон. К принципам
конституционного судопроизводства Закон “О Конституционном Суде” относит
также устность разбирательства (ст. 32), непрерывность судебного
заседания (ст. 34).
Своеобразие конституционного судопроизводства накладывает свой отпечаток
на перечень и содержание его принципов: среди них нет указаний на
законность, принцип презумпции невиновности, право на защиту, участие
представителей народа и другие принципы правосудия. Это объясняется тем,
что Конституционный Суд не осуществляет правосудие по конкретным
уголовным и гражданским делам. Функция осуществления конституционного
контроля исключает участие в судопроизводстве обвиняемых, подсудимых, их
защитников, истцов и ответчиков. Гражданин может принимать участие в
конституционном судопроизводстве в ограниченных случаях, когда он
поддерживает жалобу на то, что по его конкретному делу, рассматриваемому
в соответствующем суде, применен или может быть применен закон,
противоречащий Конституции.
Коллегиальность конституционного судопроизводства отличается от
коллегиальности правосудия: к рассмотрению дел в Конституционном Суде не
привлекаются представители народа, так как разрешаемые им дела требуют
глубоких юридических знаний и высокого профессионализма. Вместе с тем
рассмотрение дел, подведомственных Конституционному Суду, и принятие по
ним решений могут проходить лишь в коллегиальном составе: в пленарном
заседании или заседаниях палат.
Действующая Конституция изменила и расширила полномочия Конституционного
Суда. Конституционному Суду принадлежит право законодательной инициативы
по вопросам его ведения (ч. 1 ст. 104 Конституции).
Для устранения политизации деятельности Конституционного Суда более
четко обозначены основные его функции и определены пределы
конституционного контроля. Конституция и Закон “О Конституционном Суде”
указывают исчерпывающий перечень актов, подлежащих рассмотрению
Конституционным Судом с точки зрения их соответствия Конституции. К
первой группе относятся акты федерального уровня: федеральные законы,
нормативные акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации,
Государственной Думы, Правительства России. Вторая группа состоит из
актов субъектов Российской Федерации, конституций республик, уставов, а
также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.
Проверка конституционности законов и иных нормативных актов субъектов
Российской Федерации осуществляется Конституционным Судом только по тем
из них, которые приняты по вопросам, относящимся к ведению органов
государственной власти Российской Федерации и совместному ведению
федеральных органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов Федерации. Конституционный Суд не имеет права
осуществлять конституционный контроль в отношении актов, относящихся к
ведению органов государственной власти субъектов Федерации. К третьей
группе относятся договоры между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Федерации, договоры между органами государственной власти субъектов
Федерации. Четвертую группу актов в этой классификации составляют не
вступившие в силу международные договоры Российской Федерации.
В ведение Конституционного Суда отнесено также разрешение споров о
компетенции между органами государственной власти на федеральном уровне
и на уровне субъектов Федерации (между федеральными органами, между
органами государственной власти Федерации и органами государственной
власти субъектов Федерации, между высшими государственными органами
различных субъектов Федерации).
Действующим законодательством о Конституционном Суде ограничен круг
субъектов, которые могут обращаться в Конституционный Суд. Если ранее
этим полномочием обладали общественные организации и партии, любой
депутат Верховного Совета, ныне обращаться в Конституционный Суд с
запросом о проверке конституционности указанных в ст. 125 Конституции
нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними
вправе лишь Президент Российской Федерации, Совет Федерации,
Государственная Дума, группа депутатов, составляющая 1/5 членов Совета
Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство, Верховный
Суд или Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, а также органы
законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Признание
нормативных актов или отдельных их положений неконституционными лишает
их юридической силы. Признанные не соответствующими Конституции
международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в
действие и применению. Признание нормативного акта или договора либо
отдельных их положений не соответствующими Конституции является
основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных
актов, основанных на нормативном акте или договоре, признанном
неконституционным.
Одним из основных полномочий Конституционного Суда является реализация
права граждан на судебную защиту от посягательств государственных
органов и должностных лиц на их права и свободы. Конституционный Суд
рассматривает индивидуальные или коллективные жалобы граждан на
нарушение их конституционных прав и свобод и проверяет конституционность
закона, примененного в конкретном деле. Правом на обращение в
Конституционный Суд обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются
законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле,
объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в ст. 96
Закона “О Конституционном Суде”. Вопрос о нарушении прав и свобод может
быть предметом разбирательства Конституционного Суда также по запросам
судов. Рассмотрение этих дел Конституционным Судом должно стать одной из
самых существенных гарантий соблюдения прав и свобод граждан,
осуществляемых судебной властью.
Предоставление судам права обращаться в Конституционный Суд с запросом о
конституционности законов предоставляет им возможность в известной мере
влиять на будущее изменение закона, несовершенство которого выявлено в
судебной практике. Это право судов и обязанность Конституционного Суда
рассматривать эти вопросы должны явиться фактором обеспечения
верховенства Конституции, соподчиненности нормативных актов, укрепления
правопорядка.
Конституционный Суд как орган конституционного контроля является
единственным государственным органом, который вправе давать толкование
положений Конституции. Закон четко определяет круг должностных лиц и
государственных органов, имеющих право на обращение в Конституционный
Суд с запросом о толковании Конституции. Этим правом обладают Президент,
Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской
Федерации, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, по своей инициативе толковать Конституцию Конституционный
Суд не вправе.
Толкование Конституции, проведенное в установленном законом порядке,
является официальным и обязательным для всех органов государственной
власти (представительных, исполнительных, судебных), органов местного
самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц,
граждан и их объединений (ст. 106 Закона “О Конституционном Суде”).
По-новому решается Конституцией вопрос о роли Конституционного Суда в
процедуре отрешения от должности Президента Российской Федерации:
Конституционный Суд дает заключение только о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения в государственной измене или совершении
иного тяжкого преступления. Признаки состава государственной измены и
тяжких преступлений содержатся в ст. 15, 275 УК. Такого рода запрос
рассматривается Конституционным Судом при соблюдении ряда условий.
Обращаться в Конституционный Суд с подобным запросом вправе лишь Совет
Федерации. Запрос допустим, если обвинение выдвинуто Государственной
Думой и имеется заключение Верховного Суда Российской Федерации о
наличии в действиях Президента признаков соответствующего преступления.
Запрос направляется в Конституционный Суд не позднее месяца со дня
принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения.
Заключение должно быть дано Конституционным Судом не позднее десяти дней
после регистрации запроса. Если Конституционный Суд констатирует
несоблюдение установленного порядка выдвижения обвинения против
Президента, рассмотрение обвинения прекращается.
Для улучшения внутренней организации деятельности Конституционного Суда
и с учетом объема и сложности его работы предусмотрены существенные
изменения его структуры и организационных форм судопроизводства. В этих
целях наряду с пленарными заседаниями как традиционной формой
конституционного судопроизводства в Конституционном Суде проводятся
заседания двух палат, включающих соответственно десять и девять судей.
В пленарных заседаниях должны участвовать все судьи Конституционного
Суда. Отсутствие судьи на таком заседании возможно лишь по уважительной
причине. Неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда или
уклонение от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин
является основанием для прекращения его полномочий. Пленарное заседание
полномочно принимать решения по рассматриваемым делам или иным вопросам
при наличии не менее 2/3 от общего числа назначенных судей. Руководит
его работой Председатель Конституционного Суда.
На пленарном заседании, в отличие от заседаний палат, могут быть
рассмотрены любые вопросы, входящие в компетенцию Конституционного Суда.
Вместе с тем в ст. 21 Закона исчерпывающим образом определен перечень
вопросов, которые рассматриваются исключительно на пленарных заседаниях.
Эти вопросы можно разделить на две группы. К первой относятся вопросы,
связанные с реализацией основной функции Конституционного Суда –
осуществлением конституционного контроля: о соответствии конституций
республик и уставов субъектов Российской Федерации Конституции
Российской Федерации; о толковании Конституции России; о даче заключения
о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента
Российской Федерации в государственной измене или совершении иного
тяжкого преступления; о послании Конституционного Суда; о выступлении с
законодательной инициативой.
Только пленарные заседания рассматривают вопросы, связанные с
организацией работы Суда в целом: об избрании Председателя, заместителя
Председателя и судьи – секретаря Конституционного Суда; о формировании
персонального состава палат Конституционного Суда; о Регламенте
Конституционного Суда и внесении в него изменений и дополнений; об
очередности рассмотрения дел в пленарных заседаниях и распределении дел
между палатами; о приостановлении или прекращении полномочий судьи
Конституционного Суда, а также о досрочном освобождении от должности
Председателя, заместителя Председателя и судьи – секретаря.
Остальные вопросы рассматриваются палатами суда, формируемыми только из
числа судей Конституционного Суда. Председатель Суда и его заместитель
не могут входить в состав одной палаты. Персональный состав каждой
палаты обновляется раз в три года.
Организующими работу Конституционного Суда органами являются
Председатель, заместитель Председателя и судья – секретарь
Конституционного Суда. В пленарном заседании Конституционного Суда судьи
тайным голосованием большинством от общего числа судей избирают из
своего состава в индивидуальном порядке сроком на три года указанных
должностных лиц. Председатель, заместитель Председателя, судья –
секретарь по истечении срока их полномочий могут быть избраны на новый
срок. Закон предусматривает процедуру досрочного освобождения названных
должностных лиц от должности. Это освобождение может иметь место по
инициативе не менее пяти судей, считающих, что Председатель, заместитель
Председателя, судья – секретарь Конституционного Суда недобросовестно
выполняют свои обязанности либо злоупотребляют своими правами. Вопрос о
досрочном освобождении от должности указанных лиц решается большинством
не менее 2/3 от общего числа судей Конституционного Суда тайным
голосованием.
Статья 126
Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по
гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам
общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом
процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает
разъяснения по вопросам судебной практики.
Комментарий к статье 126
Организация и деятельность Верховного Суда Российской Федерации в
настоящее время регулируются Законом “О судоустройстве РСФСР” от 8 июля
1981 г.
——————————–
ВВС. 1981. N 28. Ст. 976.
Верховный Суд возглавляет систему судебных органов, осуществляет надзор
за судебной деятельностью всех судов общей юрисдикции (см. комментарий к
ст. 118), находящихся на территории Российской Федерации.
Возможны лишь различные пределы такого надзора. Для судов России он
неограничен. Что же касается судов республик – субъектов Федерации, то
пределы судебного надзора Верховного Суда, возможно, могут быть
определены федеральным законом.
Судебный надзор осуществляется Верховным Судом, прежде всего, путем
проверки законности и обоснованности разрешения нижестоящими судами
конкретных дел и исправления допущенных ими ошибок, но не исчерпывается
этим. Важное значение имеют проводимые Верховным Судом изучение и
обобщение судебной практики, анализ судебной статистики, дача на этой
основе разъяснений по вопросам применения законодательства, возникающим
при рассмотрении судебных дел.
Являясь высшим судебным органом, Верховный Суд в пределах своих
полномочий рассматривает дела в качестве суда первой инстанции, в
кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся
обстоятельствам.
Верховный Суд действует в составе:
а) Пленума Верховного Суда;
б) Судебной коллегии по гражданским делам;
в) Судебной коллегии по уголовным делам;
г) Военной коллегии.
В составе Верховного Суда действует также Президиум.
Пленум Верховного Суда является коллегиальным органом, направляющим
судебную практику для обеспечения ее точного соответствия закону. Пленум
Верховного Суда действует в составе Председателя Верховного Суда, его
заместителей и членов Верховного Суда.
Основное полномочие Пленума Верховного Суда – давать судам разъяснения
по вопросам применения законодательства при рассмотрении ими
гражданских, уголовных, административных и иных подсудных этим судам
дел. Разъяснения даются в виде постановлений Пленума Верховного Суда и
основываются на обобщении судебной практики, анализе судебной статистики
и решений, принятых по рассмотренным Верховным Судом делам.
Президиум Верховного Суда состоит из 13 судей и утверждается Советом
Федерации по представлению Президента Российской Федерации, основанному
на представлении Председателя Верховного Суда. Президиум Верховного Суда
образуется в составе Председателя Верховного Суда, его заместителей,
входящих в состав Президиума по должности, и судей Верховного Суда.
В пределах своих полномочий Президиум Верховного Суда рассматривает дела
в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, материалы
изучения и обобщения судебной практики, анализа судебной статистики.
Президиум также рассматривает дела по протестам на решения, приговоры и
определения судебных коллегий Верховного Суда, тем самым осуществляя
судебный надзор за деятельностью Верховного Суда при осуществлении им
правосудия.
В качестве суда первой инстанции действуют исключительно коллегии
Верховного Суда. Судебная коллегия по гражданским делам и Судебная
коллегия по уголовным делам, а также Военная коллегия Верховного Суда
утверждаются Пленумом Верховного Суда из числа судей Верховного Суда.
Дела по первой инстанции рассматриваются в составе судьи –
председательствующего и двух народных заседателей (см. комментарий к ч.
5 ст. 32).
Подсудность дел, рассматриваемых Верховным Судом по первой инстанции,
определяется ГПК и УПК.
Верховный Суд вправе изъять любое дело из нижестоящего суда и принять
его к своему производству.
Кроме того, судебные коллегии рассматривают дела в кассационном порядке,
в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Судебные коллегии по гражданским, уголовным делам, а также Военная
коллегия рассматривают:
а) в качестве суда первой инстанции гражданские и уголовные дела,
отнесенные законом к их ведению; Верховному Суду подсудны любые дела
особой сложности и особого общественного значения, принятые им к своему
производству по собственной инициативе или по инициативе прокуратуры
(ст. 38 УПК);
б) в качестве суда кассационной (второй) инстанции – дела по жалобам и
протестам на решения, приговоры и определения, вынесенные нижестоящими
судами и не вступившие в законную силу;
в) в порядке надзора – дела по протестам на вступившие в законную силу
решения, приговоры и определения, вынесенные всеми судами.
В кассационном и надзорном порядке судебные коллегии рассматривают дела
в составе трех судей.
Новой формой надзора Верховного Суда является деятельность Кассационной
палаты.
Кассационная палата Верховного Суда обеспечивает осуществление судебного
надзора за деятельностью судов по рассмотрению дел с участием коллегии
присяжных заседателей. В Кассационную палату обжалуются и
опротестовываются приговоры и постановления, вынесенные судом присяжных
в краевом, областном, городском суде (ст. 464 УПК). Постановление
Пленума Верховного Суда “О некоторых вопросах применения судами уголовно
– процессуальных норм, регламентирующих производство в суде присяжных”
от 20 декабря 1994 г. обязывает председателя и судей Кассационной
палаты систематически изучать причины отмены и изменения судебных
решений, оказывать судьям помощь в правильном применении
законодательства, регламентирующего производство в суде присяжных, и с
учетом вопросов, возникающих в практике применения этого
законодательства, вносить предложения о даче Пленумом Верховного Суда
соответствующих разъяснений.
——————————–
РГ. 1995. 8 февр.
Судебные коллегии Верховного Суда в установленном законом порядке
рассматривают вопросы о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам
определений по гражданским делам и о возобновлении уголовных дел по
вновь открывшимся обстоятельствам.
Акты Верховного Суда, являющегося высшим судебным органом, окончательны
и дальнейшему обжалованию (опротестованию) не подлежат.
Статья 127
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным
органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых
арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом
процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает
разъяснения по вопросам судебной практики.
Комментарий к статье 127
Важнейшей гарантией эффективного осуществления хозяйственной
деятельности является защита нарушенных или оспариваемых гражданских
прав арбитражным судом.
Экономическая реформа, развитие рыночных отношений, отказ от
административно – командной системы управления экономикой создали
объективные условия для замены государственного арбитража системой
арбитражных судов. Конституция закрепляет арбитражный суд как орган
правосудия, осуществляющий судебную власть наряду с судами общей
юрисдикции. В отличие от государственного арбитража, арбитражный суд не
вмешивается в деятельность сторон, осуществляя правосудие на основе
принципов состязательности, диспозитивности и гласности.
Систему арбитражных судов Российской Федерации возглавляет Высший
Арбитражный Суд Российской Федерации, который наряду с Конституционным
Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации
относится к высшим органам судебной системы России.
Система и состав арбитражных судов, порядок их образования, основные
принципы деятельности и функции отдельных звеньев системы арбитражных
судов определены Федеральным конституционным законом “Об арбитражных
судах в Российской Федерации” от 28 апреля 1995 г. Статус судей
арбитражных судов, порядок их назначения установлены также Законом
Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”,
действующим в редакции Федерального закона от 21 июня 1995 г. Закон
“Об арбитражных судах” закрепил трехзвенную систему, состоящую из
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; 10 федеральных
арбитражных судов округов; арбитражных судов республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов
(арбитражных судов субъектов Российской Федерации). Последние – это суды
первой инстанции, т.е. принимают по существу первое решение по делу. В
то же время судом первой инстанции является и Высший Арбитражный Суд,
рассматривающий по существу дела, отнесенные к его компетенции.
Арбитражные суды субъектов Российской Федерации одновременно являются и
апелляционной инстанцией. Федеральные арбитражные суды округов – это
суды кассационной инстанции. Надзорной же инстанцией является Высший
Арбитражный Суд Российской Федерации.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.
Подведомственность и подсудность дел арбитражным судам, процедура
судебного разбирательства и принятия решений, порядок и основания их
обжалования определены АПК.
Основные принципы деятельности арбитражных судов, сама процедура
судебного разбирательства во многом совпадают с гражданским процессом,
применяемым судами общей юрисдикции. Как и суды общей юрисдикции,
арбитражные суды осуществляют судебную власть при разрешении споров,
вытекающих из гражданских, административных и иных правоотношений. В АПК
такие споры названы экономическими.
К компетенции арбитражных судов отнесены споры с участием юридических
лиц (организаций), а также граждан, осуществляющих предпринимательскую
деятельность без образования юридического лица и имеющих статус
индивидуального предпринимателя. Эти споры возникают, как правило, в
предпринимательской сфере и тесно связаны с экономикой. Специфика таких
споров, обусловленная субъектным составом участников арбитражного
судопроизводства и характером правоотношений, из которых возникают
споры, порождает потребность в существовании наряду с судами общей
юрисдикции арбитражных судов, определяет особенности арбитражного
судопроизводства.
Наряду с экономическими (имущественными) спорами из гражданских
правоотношений, арбитражные суды разрешают споры в сфере управления,
вытекающие из административных правоотношений. Возможность опротестовать
в арбитражный суд неправомерные акты государственных органов и органов
местного самоуправления – важное правомочие предпринимателей;
осуществление же контроля за законностью актов государственных органов и
органов местного самоуправления, признание недействительными незаконных
актов, ущемляющих права и интересы организаций и граждан –
предпринимателей, – проявление судебной власти.
Таким образом, арбитражные суды рассматривают разные категории споров:
экономические (имущественные) споры из гражданских правоотношений, споры
в сфере управления, т.е. вытекающие из административных и иных
правоотношений; дела о несостоятельности (банкротстве) организаций и
граждан – индивидуальных предпринимателей, о защите чести, достоинства и
деловой репутации и др.
К экономическим спорам, возникающим из гражданских правоотношений,
относятся споры о собственности, споры, возникающие при заключении и
исполнении гражданско – правовых договоров, и др. Среди споров в сфере
управления можно назвать споры о признании недействительными
неправомерных актов, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией
юридических лиц и государственной регистрации граждан – индивидуальных
предпринимателей; иных властных актов, не соответствующих
законодательству и ущемляющих охраняемые законом права и интересы
организаций, а также индивидуальных предпринимателей; споры о возврате
незаконно списанных сумм в виде налогов, административных штрафов и т.д.
В состав Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации входят: Пленум;
Президиум; Судебная коллегия по рассмотрению споров, возникающих из
гражданских и иных правоотношений; Судебная коллегия по рассмотрению
споров, возникающих из административных правоотношений. В каждой
коллегии формируются судебные составы, возглавляемые председателем.
При Высшем Арбитражном Суде действует Совет председателей арбитражных
судов и Научно – консультативный совет. Совет председателей судов,
являясь совещательным органом, рассматривает важные для всей системы
судов вопросы, связанные с их организационной, кадровой и финансовой
деятельностью.
Полномочия Пленума и Президиума Высшего Арбитражного Суда определены
Законом “Об арбитражных судах в Российской Федерации”. Пленум действует
в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда, его заместителей и
судей этого Суда. Президиум состоит из Председателя Суда, его
заместителей и председателей судебных составов.
Пленум наделен большими полномочиями. Он утверждает членов судебных
составов, место пребывания федеральных арбитражных судов округов,
регламент арбитражных судов, а также решает другие важнейшие вопросы
деятельности арбитражных судов. Однако главное значение имеют полномочия
Пленума, связанные с рассмотрением материалов изучения и обобщения
практики применения законов и иных правовых актов, представляемых
арбитражными судами, с подготовкой и дачей разъяснений по вопросам
судебной практики.
Основные полномочия Президиума Высшего Арбитражного Суда – рассмотрение
конкретных дел в порядке надзора по протестам на решения, вступившие в
законную силу, если они уже были обжалованы в апелляционном и (или)
кассационном порядке.
Президиум рассматривает также отдельные вопросы судебно – арбитражной
практики и о результатах рассмотрения информирует арбитражные суды
Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Высший Арбитражный Суд Российской
Федерации является высшим судебным органом. Отсюда вытекает, что одним
из его важнейших правомочий является дача разъяснений по вопросам
судебной практики. Разъяснения Высшего Арбитражного Суда, даваемые в
порядке судебного толкования по вопросам применения законодательства,
закрепляют условия применения законодательных и иных правовых актов и
способствуют уяснению их смысла. Такие разъяснения принимаются Пленумом
Высшего Арбитражного Суда и обязательны для всей системы арбитражных
судов в Российской Федерации. Обязательность разъяснений в виде
постановлений Пленума призвана обеспечить единство правоприменительной
судебно – арбитражной практики всех арбитражных судов Российской
Федерации.
Другим средством обеспечения единства судебно – арбитражной практики
является судебный надзор за деятельностью арбитражных судов,
осуществляемый Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации как
надзорной инстанцией. Дела в порядке надзора по протестам на вступившие
в законную силу судебные акты всех арбитражных судов в Российской
Федерации рассматривает Президиум Высшего Арбитражного Суда.
Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда по отдельным делам
также оказывают влияние на судебно – арбитражную практику в силу
авторитета судебных актов высшего арбитражного органа, принимающего
постановления в порядке надзора.
Хотя Высший Арбитражный Суд и рассматривает наиболее важные споры как
суд первой инстанции, основной его функцией является обобщение и
направление судебно – арбитражной практики, обеспечение ее единообразия
путем дачи обязательных разъяснений и осуществления надзора за судебной
деятельностью в процессуальных формах.
Закрепленное в ст. 127 Конституции требование осуществлять судебный
надзор в процессуальных формах исключает возможность вмешательства
Высшего Арбитражного Суда в деятельность арбитражных судов в иных
формах.
Статья 128
1. Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда
Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской
Федерации.
2. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской
Федерации в порядке, установленном федеральным законом.
3. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда
Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов
устанавливаются федеральным конституционным законом.
Комментарий к статье 128
Конституция определяет общий порядок наделения полномочиями судей высших
федеральных судов Российской Федерации – Конституционного Суда,
Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Новым здесь является сам
принцип формирования судейского состава этих судов и круг субъектов
государственной власти, участвующих в этой процедуре. Согласно
Конституции формирование судейского корпуса осуществляется на основе
взаимодействия трех ветвей государственной власти. Соответствующие
полномочия Президента Российской Федерации, органов представительной
власти, руководителей высших судов Российской Федерации и органов
судейского сообщества определяются Конституцией, федеральными
конституционными и федеральными законами (о назначении судей
Конституционного Суда Российской Федерации см. комментарий к ст. 125
Конституции).
Конституция устанавливает единый порядок назначения судей всех высших
судов. Высшие федеральные суды образуются высшими органами
государственной власти: Президентом Российской Федерации и Советом
Федерации Федерального Собрания.
Возрастание роли Президента и Совета Федерации в наделении полномочиями
носителей высшей судебной власти в лице судей указанных судов выражается
в том, что только Президенту принадлежит право представлять Совету
Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного
Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Особенностью
образования высших судебных органов Российской Федерации является также
то обстоятельство, что назначение судей этих судов из числа
представленных Президентом кандидатов Конституция относит к
исключительной компетенции лишь одной палаты Федерального Собрания
Российской Федерации – Совета Федерации. Характерно соотношение
правомочий этих органов государственной власти при формировании высших
органов судебной власти: Совет Федерации может отклонить представленные
Президентом кандидатуры, но без представления Президента назначение
судьи высшего суда состояться не может.
При наделении полномочиями судей Высшего Арбитражного Суда и Верховного
Суда учитывается мнение представителей судейского сообщества и
руководителей высших органов судебной власти. Квалификационные коллегии
судей Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации
представляют заключения председателям этих судов о возможности:
назначения судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, назначения
на должность заместителей председателей этих судов.
Согласно Федеральному закону “О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” от 21 июня
1995 г. судьи Верховного Суда Российской Федерации и Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по
представлению Президента Российской Федерации, которое вносится с учетом
мнения Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного
Суда.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.
Судьи иных федеральных судов назначаются Президентом Российской
Федерации в порядке, установленном Законом “О статусе судей в Российской
Федерации” от 26 июня 1992 г. Так, судьи федеральных арбитражных
судов округов назначаются Президентом по представлению Председателя
Высшего Арбитражного Суда. Судьи других федеральных судов общей
юрисдикции и арбитражных судов назначаются Президентом по представлению
соответственно Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего
Арбитражного Суда с учетом мнения законодательного (представительного)
органа соответствующего субъекта Российской Федерации. Судьи военных
судов назначаются Президентом Российской Федерации по представлению
Председателя Верховного Суда.
——————————–
ВВС. 1992. N 30. Ст. 1792.
Каждый кандидат в судьи названных судов обсуждается персонально не
только в квалификационных коллегиях судей, но и на заседаниях комиссии
Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации, а при
необходимости и вызывается на такое заседание .
——————————–
Положение о комиссии Совета по кадровой политике при Президенте
Российской Федерации для предварительного рассмотрения кандидатур на
должности судей федеральных судов утверждено распоряжением Президента от
25 июля 1994 г. // СЗ РФ. 1994. N 14. Ст. 1625.
Названная комиссия возглавляется министром юстиции Российской Федерации.
В ее состав входят председатель Совета по судебной реформе при
Президенте, Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего
Арбитражного Суда, председатель Совета судей Российской Федерации,
начальник Главного государственно – правового управления Президента
Российской Федерации и ряд иных государственных деятелей. Основной
задачей комиссии является рассмотрение внесенных в установленном порядке
материалов по кандидатурам на должности судей Верховного Суда и Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации и других федеральных судов.
Комиссия выносит заключение о рекомендации Президенту Российской
Федерации представить в соответствии со ст. 83 и 128 Конституции
кандидатуры в Совет Федерации Федерального Собрания для назначения на
должности судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, а по
кандидатурам судей других федеральных судов назначить судей либо
отказать им в этом.
С учетом требований ст. 72 Конституции при рассмотрении кандидатур
наряду с их профессиональными качествами учитывается и мнение
руководителей субъектов Российской Федерации. При обсуждении комиссией
альтернативных кандидатов на должности председателей или заместителей
председателей краевых и областных судов, по которым заключение дается
Высшей квалификационной коллегией судей (п. 1 ст. 13 Положения “О
квалификационных коллегиях судей” ), в обязательном порядке
выслушивается сообщение председателя Высшей квалификационной коллегии
судей Российской Федерации о ходе обсуждения указанных кандидатур на
коллегии.
——————————–
ВВС. 1993. N 24. Ст. 856.
В связи с установленной Законом от 21 июня 1995 г. процедурой учета
мнения законодательных (представительных) органов субъектов Российской
Федерации возник вопрос о порядке выявления и оформления этого мнения
при назначении судей федеральных судов общей юрисдикции. Представляется
правильным установление такого порядка, когда кандидатуры судей
обсуждаются на сессии Законодательного Собрания субъекта Федерации с
предварительным рассмотрением в соответствующем комитете или специально
созданной для этих целей комиссии.
Президент Российской Федерации в месячный срок со дня получения
необходимых материалов от комиссии Совета по кадровой политике при
Президенте Российской Федерации для предварительного рассмотрения
кандидатур на должности судей федеральных судов назначает судей
федеральных судов, а кандидатов в судьи Верховного Суда и Высшего
Арбитражного Суда представляет для назначения Совету Федерации
Федерального Собрания либо отклоняет представленные кандидатуры, о чем
сообщает председателю соответствующего суда. Назначение кандидатов на
должности судей производится только при наличии положительного
заключения соответствующей квалификационной коллегии судей.
В ч. 3 данной статьи содержится указание на форму правового
регулирования полномочий, порядок организации и деятельности высших
судебных органов Российской Федерации, а именно на федеральный
конституционный закон. Это не означает, что все эти вопросы
применительно к различным ветвям судебной власти должны решаться единым
законом. Законодательная практика пошла по иному пути. Система судов в
Российской Федерации в соответствии со ст. 118 Конституции будет
определяться федеральным конституционным законом о судебной системе.
Образование, структура, основы организации деятельности, статус судей
Конституционного Суда Российской Федерации определяются Федеральным
конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации” от
21 июля 1994 г. Систему арбитражных судов, их структуру, организацию
деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных
арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов Федерации
устанавливает Федеральный конституционный закон “Об арбитражных судах в
Российской Федерации” от 28 апреля 1995 г.
——————————–
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
Создание условий для полного правового обеспечения полномочий, порядка
формирования и организации деятельности, в том числе конкретизации
подсудности и подведомственности и иных функций организационного
характера, возлагаемых на Верховный Суд Российской Федерации и выходящих
за пределы сферы правосудия, требует принятия федерального
конституционного закона о Верховном Суде Российской Федерации.
Определение перечня, статуса, соподчиненности указанных в ст. 128
Конституции “иных федеральных судов” вызывает необходимость принятия
отдельного федерального закона о содержании полномочий, порядке
формирования судов, в частности о процедуре назначения судей федеральных
судов Президентом Российской Федерации, о структуре и организации
деятельности федеральных судов общей юрисдикции.
Несомненно, что системе, устройству и взаимосвязям военных судов должен
быть посвящен отдельный федеральный закон.
Статья 129
1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную
систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному
прокурору Российской Федерации.
2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и
освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента
Российской Федерации.
3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным
прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.
4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской
Федерации.
5. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской
Федерации определяются федеральным законом.
Комментарий к статье 129
Прокуратура Российской Федерации играет важную роль в охране и защите
прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении
законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию
демократического правового государства.
Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей
территории Российской Федерации, органы прокуратуры в Центре и на местах
принимают меры, направленные на обеспечение единства законности и
незыблемости правопорядка, устранение нарушений законности и привлечение
виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан,
предприятий, учреждений, организаций.
Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются
Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации”, действующим в
редакции Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”, принятого
Государственной Думой 18 октября 1995 г. В Законе нашли отражение и
развитие конституционные положения (принципы) о прокуратуре,
установленные ст. 129 Конституции. По существу, это новый закон о
прокуратуре, в нем определены все стороны организации и деятельности
прокуратуры.
——————————-
СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
По своему назначению, принципам организации и деятельности, формам и
методам работы прокуратура Российской Федерации занимает в системе
государственной власти Российской Федерации самостоятельное место. Это
специфический орган государственной власти, что позволяет ей успешно
осуществлять возложенные на нее задачи и функции по обеспечению
законности и правопорядка в государстве. Согласно ст. 1 указанного
Закона прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за
исполнением действующих на территории Российской Федерации законов.
Работу по надзору, т.е. по выявлению и устранению нарушений закона,
восстановлению нарушенных прав, прокуратура выполняет в целях
обеспечения верховенства закона, единства, соблюдения и укрепления
законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также
охраняемых законом интересов общества и государства. Как видно,
приоритетным направлением деятельности прокуратуры является защита прав
и свобод человека и гражданина, что предопределено положениями ст. 2
Конституции о том, что человек, его права и свободы являются высшей
ценностью: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина – обязанность государства. В этой правозащитной деятельности
состоит принципиально новое назначение прокуратуры. В ранее
действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и
защита интересов государства.
В указанных выше целях прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами,
представительными (законодательными) и исполнительными органами
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами,
а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными
министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и
исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, органами военного управления, органами
контроля, их должностными лицами, а также органами управления и
руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно –
розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и
заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными
уголовно – процессуальным законодательством Российской Федерации;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью.
Пределы, формы и методы надзора, полномочия прокуроров по его
осуществлению определены в разделе III Закона (“Прокурорский надзор”).
Из положений этого раздела отметим положения гл. 2. Предметом надзора за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина является надзор за
соблюдением этих прав и свобод федеральными министерствами и ведомствами
и другими органами, указанными в п. 2 ч. 2 ст. 1 Закона (перечислены
выше). При этом прокуроры рассматривают и проверяют заявления, жалобы и
иные сообщения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина,
разъясняют пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимают меры
по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и
гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и
возмещению причиненного ущерба и др. При осуществлении этих и других
полномочий в данной сфере прокурорского надзора прокурор при наличии
оснований возбуждает уголовное дело или производство об административном
правонарушении; предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде
иск в интересах пострадавших; приносит протест на акт, нарушающий права
человека и гражданина, либо обращается в установленном порядке в суд с
целью отмены незаконного акта и восстановления нарушенных прав; вносит
представление об устранении нарушений прав и свобод человека и
гражданина. Протесты, представления прокурора вносятся и рассматриваются
в порядке и сроки, установленные ст. 23 и 24 Закона.
Прокуратура наделена правом осуществлять надзор за исполнением законов
федеральными министерствами и ведомствами, за соответствием закону
издаваемых ими правовых актов, в частности приказов, распоряжений,
инструкций и т.д. Надзор за соответствием закону постановлений,
распоряжений и иных правовых актов Правительства Российской Федерации на
прокуратуру не возлагается. Однако, согласно п. 2 ст. 24 Закона, в
случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации
законам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом
Президента Российской Федерации.
Требования, протесты, представления, постановления прокурора,
предусмотренные Законом о прокуратуре, подлежат обязательному
рассмотрению и исполнению в порядке и сроки, установленные этим же
Законом, с сообщением прокурору о принятых мерах. Их неисполнение влечет
за собой установленную законом ответственность.
В Законе предусмотрено право прокуроров участвовать в заседаниях
федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также
представительных и исполнительных органов субъектов Федерации (ст. 7
Закона). В частности, Генеральный прокурор Российской Федерации, его
заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на
заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий,
Правительства России.
Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры не наделены правом
законодательной инициативы, но в Законе предусмотрено их участие в
правотворческой деятельности. В ст. 9 Закона предусмотрено, что прокурор
при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости
совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить
в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной
инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии
законов и иных правовых актов.
В Законе установлено, что Генеральный прокурор и подчиненные ему
прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов
внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов
налоговой инспекции, органов таможенной службы и других
правоохранительных органов. Выполняя эту важную функцию, прокурор
созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует
статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные
полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по
борьбе с преступностью, утвержденным Генеральным прокурором.
Важнейшим направлением деятельности прокуратуры является участие
прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно разделу IV Закона,
посвященному этому вопросу, участие прокурора в рассмотрении дел судами
осуществляется в случаях, предусмотренных процессуальным
законодательством России и другими федеральными законами. Эта
деятельность прокурора выражается в том, что он, осуществляя уголовное
преследование, выступает в суде в качестве государственного обвинителя,
вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии
процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом
интересов общества и государства, в пределах своей компетенции
опротестовывает судебные решения. Причем принесение Генеральным
прокурором или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве
меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его
исполнение.
Генеральный прокурор Российской Федерации принимает участие в заседаниях
Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Он
вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу
нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или
подлежащим применению в конкретном деле. Генеральный прокурор вправе
обращаться в Пленум Верховного Суда, Пленум Высшего Арбитражного Суда с
представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики
по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
В соответствии с конституционным положением о том, что прокуратура
Российской Федерации составляет единую централизованную систему с
подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору
России в разделе II Закона определены система и организация прокуратуры
Российской Федерации. Установлены принципы, нормы, гарантирующие органам
прокуратуры активно, беспрепятственно и независимо от других органов
осуществлять свою деятельность по надзору за исполнением законов,
укреплению законности и правопорядка.
Систему прокуратуры России составляют Генеральная прокуратура Российской
Федерации, прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним
прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, а
также военные и иные специализированные прокуратуры. Создание и
деятельность органов прокуратуры, не входящих в единую систему
прокуратуры России, не допускается.
Единство системы органов прокуратуры находит свое выражение в том, что
все прокуроры наделены одинаковыми по характеру полномочиями, за
исключением отдельных случаев, определенных законом. Каждый прокурор
действует от имени всей системы прокурорских органов, имеет право и
обязан принять предусмотренные законом меры для выявления и устранения
любого нарушения закона. Едины также формы, методы и акты прокурорского
реагирования на нарушения закона (проверки, протесты, представления,
постановления). Решения прокурора, принятые в соответствии с законом и в
пределах своей компетенции, имеют одинаковую юридическую силу и
обязательны к исполнению надлежащими органами и должностными лицами. В
пределах своей компетенции прокуроры вправе приносить протесты на
судебные решения и приговоры. Вышестоящий прокурор может поручить
нижестоящему прокурору выполнение отдельных своих обязанностей (кроме
специально оговоренных в законе) и вместе с тем вправе взять на себя
осуществление обязанностей нижестоящего прокурора.
Централизация системы органов прокуратуры выражается прежде всего в том,
что все нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящему и Генеральному
прокурору Российской Федерации (подчинение по “вертикали”). Генеральный
прокурор руководит всей системой органов прокуратуры, в пределах своей
компетенции назначает и освобождает от должности прокуроров,
следователей и других работников прокуратуры, издает обязательные для
исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы,
указания, распоряжения и инструкции. Прокуроры субъектов Федерации
руководят деятельностью нижестоящих прокуратур, издают приказы,
указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными
работниками. Прокуроры субъектов Федерации подчинены и подотчетны
Генеральному прокурору, а нижестоящие прокуроры подчинены и подотчетны
вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору. Правом руководства
подчиненными работниками наделены и нижестоящие прокуроры.
Назначение Генерального прокурора Российской Федерации на должность и
освобождение его от должности Советом Федерации Федерального Собрания по
представлению Президента Российской Федерации указывают на особую
государственную значимость должности Генерального прокурора и
возглавляемой им системы органов прокуратуры, призванных осуществлять
надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации.
Назначение прокуроров субъектов Российской Федерации Генеральным
прокурором по согласованию с этими субъектами (согласно ст. 129
Конституции), а именно с органами государственной власти субъектов
Федерации (ст. 13 Закона о прокуратуре), с одной стороны, подтверждает
уже изложенное конституционное положение о единстве и централизации
системы прокуратуры России, а с другой – отражает специфику России как
федеративного государства, определенную Конституцией известную
самостоятельность субъектов Федерации, указывает на необходимость учета
их интересов в данном вопросе. В ст. 11 Конституции установлено, что
государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют
образуемые ими органы государственной власти (см. комментарий к этой
статье). Сложилась разнообразная система органов государственной власти
в субъектах Федерации. Вопрос о том, с каким из этих органов должно
согласовываться назначение прокуроров субъектов Федерации, подлежит
разрешению в практической деятельности Генерального прокурора.
Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в
строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации
законами, действуют гласно, информируют органы государственной власти
Федерации и субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также
население о состоянии законности (п. 2 ст. 4 Закона).
Недопустимо вмешательство в осуществление прокурорского надзора:
воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов
местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой
информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или
следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения или
воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности влечет за собой
установленную законом ответственность (п. 1 ст. 5 Закона).
Генеральный прокурор Российской Федерации не подотчетен палатам
Федерального Собрания и Президенту Российской Федерации. Вместе с тем,
согласно п. 6 ст. 12 Закона о прокуратуре, Генеральный прокурор ежегодно
представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о
состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о
проделанной работе по их укреплению.
Изложенные положения Закона о прокуратуре отражают и развивают
конституционные принципы организации прокуратуры как специфического
самостоятельного органа государственной власти Российской Федерации. По
сравнению с ранее действовавшим Законом о прокуратуре новый закон,
восприняв его позитивные нормы, отличается от прежнего многими
принципиально новыми положениями, применение которых, несомненно, будет
способствовать повышению роли прокуратуры в укреплении законности и
правопорядка. Нельзя не отметить и следующие новые весьма важные
положения. Согласно ст. 2 Закона Генеральная прокуратура Российской
Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с
соответствующими органами других государств и международными
организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам
правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке
международных договоров Российской Федерации. Осуществление Генеральной
прокуратурой России этих полномочий имеет важное значение для повышения
эффективности деятельности прокуратуры по укреплению законности и
правопорядка, усиления ее роли в борьбе с преступностью в Российском
государстве.
Глава 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В этой главе конкретизированы положения ст. 12 гл. 1 об основах
конституционного строя. Закрепленная здесь модель местного
самоуправления приближается к общепринятому во многих странах эталону
местного самоуправления как демократического института. Она достаточно
определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании
местной власти.
Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция как бы
завершает поиски его правовых форм, которые велись на протяжении
последних нескольких лет. Еще в 1990 г. был принят Закон СССР “Об общих
началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” ,
положивший начало этим поискам. При всем его несовершенстве он сыграл
немалую роль если не в реальной перестройке, то, по крайней мере, в
осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти – как
бы открыл путь децентрализации государства на демократической основе.
——————————-
ВВС. 1990. N 16. Ст. 267.
Следующим шагом на этом пути был Закон РСФСР “О местном самоуправлении в
РСФСР”, принятый 6 июля 1991 г. Конкретизировав и развив многие идеи
союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый
институт, отличный от государственно – властных учреждений, как систему
организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою
ответственность) решения вопросов местного значения на основе
Конституции и законов Российской Федерации. Внеся изменения в
Конституцию, согласно которым местные Советы, входящие в систему
местного самоуправления, выводились из общей системы представительных
органов государственной власти, Съезд народных депутатов РСФСР сохранил
формулу Конституции о праве Верховного Совета России руководить
Советами. Таким образом, конституционное закрепление статуса местного
самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало
правовые основания Верховному Совету поддерживать противостояние местных
Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения
парламента и Президента “вниз”, на все уровни управления.
——————————-
ВВС. 1991. N 29. Ст. 1010.
Развитие России как федеративного государства обусловило новый подход к
разделению компетенции между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Федерации в
определении статуса местного самоуправления. Однако, хотя к совместному
ведению Федерации и ее субъектов стало относиться установление общих
принципов организации местного самоуправления, в прежней Конституции
сравнительно подробно определялась организация местного самоуправления,
в том числе функции постоянных комиссий местных Советов, полномочия
председателей Советов, статус местной администрации и т.п.
Глава 8 действующей Конституции Российской Федерации устранила эти
противоречия. Она уточнила государственно – правовую характеристику
местного самоуправления, существенно обогатив ее. Конституция сузила
нормативное регулирование местного самоуправления. Она в более общих
формулах, чем прежняя Конституция, зафиксировала основные параметры
местного самоуправления. В значительной мере именно из гл. 8 Конституции
можно вывести содержание общих принципов организации системы местного
самоуправления, определение которых остается в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов, хотя содержание этих принципов и не
сводится только к тому, что закреплено в данной главе.
Статья 130
1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие
органы местного самоуправления.
Комментарий к статье 130
В этой статье раскрывается смысл местного самоуправления.
Самостоятельное решение населением вопросов местного значения – вот суть
местного самоуправления. Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в
решение этих вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать,
отменять или приостанавливать действия их актов, если они приняты в
рамках закона (см. комментарий к ст. 12). Естественно, это относится к
проблемам, которые имеют местное значение. Их перечень определяется
федеральными законами, законами и другими нормативными актами субъектов
Федерации (см. комментарий к ст. 132).
Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения с самостоятельным владением, пользованием и
распоряжением муниципальной собственностью. И это оправданно, поскольку
никакая самостоятельность действий и решений невозможна без
имущественной базы. В сущности, важнейшую содержательную сторону
решений, связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел,
составляют именно отношения собственности. Реальность местного
самоуправления обеспечивается, во-первых, наличием в руках субъектов
самоуправления собственности, во-вторых, эффективным участием органов
самоуправления в определении ее пообъектного состава и, в-третьих,
обеспечением правового статуса этой собственности как таковой.
Более подробно экономические основы местного самоуправления определены
Федеральным законом “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” , который отразил положения
Европейской хартии местного самоуправления, рассматривающей местное
самоуправление в качестве политического принципа построения и
организации публичной власти на местах на основе самостоятельности
территориальных сообществ в решении вопросов местного значения,
децентрализации властных полномочий, вовлечения населения в процесс
управления государством .
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень N 109. 1995.
9 июня. Ст. 29.
В соответствии с указанным Законом к числу объектов муниципальной
собственности относятся средства местного бюджета, муниципальные
внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также
муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в
муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации,
муниципальные банки и другие финансово – кредитные организации,
муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные
учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое
движимое и недвижимое имущество.
Названный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской
Федерации установил, что муниципальная собственность признается и
защищается государством равным образом с государственной, частной и
иными формами собственности.
Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления.
Права собственника в отношении имущества, входящего в состав
муниципальной собственности, от имени муниципального образования
осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях,
предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами
муниципальных образований, – население непосредственно.
Органы местного самоуправления в соответствии с Законом вправе
передавать объекты муниципальной собственности во временное или
постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду,
отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом,
находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в
договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или
передаваемых в пользование объектов. Порядок и условия приватизации
муниципальной собственности определяются населением непосредственно или
представительными органами местного самоуправления самостоятельно.
Если в ч. 1 комментируемой статьи речь идет об основном содержании
самоуправления, то ч. 2 определяет важнейшие организационные формы
самоуправления. Как, какими способами оно осуществляется? Вот вопрос, на
который здесь дается ответ.
В соответствии с общей концепцией Конституции, устанавливающей, что
единственным источником власти Российской Федерации является народ, в ч.
1 данной статьи местное самоуправление непосредственно связывается с
возможностью самого населения решать соответствующие вопросы. Это
существенно отличает данную трактовку местного самоуправления от той,
которая была в прежней российской Конституции. Там упор делался на
органы местного самоуправления и их функции. Здесь же подчеркиваются
права самих граждан как первичных субъектов самоуправления.
Не случайно в ч. 2 комментируемой статьи на первое место в ряду форм
самоуправления поставлены референдум, выборы и другие формы прямого
волеизъявления граждан. Это не значит, что местное самоуправление
осуществляется главным образом в этих формах. Далее речь идет и о
выборных и других органах местного самоуправления. Но указание сначала
форм прямого волеизъявления предполагает расширение их применения,
разнообразие их видов, а также более эффективное их использование,
означающее прежде всего создание условий для свободного выражения воли
населения.
Конституция не дает исчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления
граждан. Она называет важнейшие. В Федеральном законе “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”
этот перечень расширен. Кроме местного референдума и выборов названы
собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива. При этом
Закон предусматривает при определенных условиях возможность замены
собраниями (сходами) граждан представительных органов местного
самоуправления. Народная правотворческая инициатива предполагает
возможность населения вносить в органы местного самоуправления проекты
правовых актов. Они подлежат рассмотрению на открытом заседании с
участием представителей населения, а результаты рассмотрения –
официальному опубликованию.
Что касается органов местного самоуправления, то Конституция, не
устанавливая их систему и функциональное назначение, определяет в данной
статье главным образом и исключительно способ их формирования. Они
формируются путем выборов и иными способами (к их числу можно отнести
назначение, конкурсы и т.д.). Выборность – непременный признак органов
местного самоуправления. Это гарантия самоорганизации местной власти.
Поэтому Федеральный закон “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” прямо указывает, что наличие
выборных органов муниципальных образований является обязательным. Выборы
осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом
избирательных прав граждан.
Выборные органы могут быть разными по своему назначению. На основе
всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании формируются
представительные органы местного самоуправления – думы, советы, собрания
и т.д. В их ведении находится решение важнейших вопросов местного
значения. Они утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении,
принимают планы и программы развития муниципального образования,
утверждают отчеты об их исполнении, устанавливают местные налоги и
сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью,
контролируют деятельность других органов местного самоуправления и т.д.
Выборными органами, которые предусматриваются уставом муниципального
образования, могут быть глава муниципального образования – должностное
лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного
самоуправления на территории муниципального образования, а также иные
должностные лица местного самоуправления. Глава муниципального
образования избирается гражданами, проживающими на территории
муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании либо представительным
органом местного самоуправления из своего состава.
На уровне местного самоуправления не действует принцип разделения
властей, и, хотя каждый орган наделяется собственной компетенцией, не
позволяющей ему дублировать деятельность другого органа, границы
разделения труда могут быть достаточно подвижными. Более того, даже
институционально возможно объединение органов с разными функциями. Так,
согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” избранный населением глава
муниципального образования может быть наделен правом входить в состав
представительного органа местного самоуправления и председательствовать
на его заседаниях.
Формирование всех органов местного самоуправления – “внутреннее” дело
местного самоуправления. Все они подотчетны населению или
представительному органу местного самоуправления. Образование органов
местного самоуправления, назначение должностных лиц местного
самоуправления органами государственной власти и государственными
должностными лицами не допускаются.
Статья 131
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских
поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных
традиций. Структура органов местного самоуправления определяется
населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих
территорий.
Комментарий к статье 131
В этой статье определяются территориально – организационные основы
местного самоуправления. В пределах каких территорий действует
самоуправление? В каком порядке могут изменяться эти пределы? На эти
вопросы дает ответ данная статья.
Согласно ч. 1 ст. 131 местное самоуправление осуществляется прежде всего
в городских и сельских поселениях, т.е. в городах, поселках, селах,
деревнях. Там, где человек живет, там, где у него складываются и
реализуются повседневные, “корневые” интересы, именно там и организуется
местное самоуправление. Таков принципиальный подход к организации
местного самоуправления, закрепляемый Конституцией.
Однако в комментируемой статье говорится, что местное самоуправление
осуществляется “и на других территориях”. Здесь нет указания, на каких
именно. Значит, речь может идти о территориях как меньших, так и
больших, чем территории городских или сельских поселений. Федеральный
закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации” связывает самоуправленческие территориальные
единицы с понятием “муниципальное образование”. Под ним понимаются
городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей
территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах
которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Самоуправление на территории муниципального образования не идентично
территориальному общественному самоуправлению, под которым понимается
самоорганизация граждан по месту их жительства на части муниципального
образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными
образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и др.) для
самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных
инициатив в вопросах местного значения непосредственно самими же
гражданами или через создаваемые ими органы территориального
общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление, как правило, не имеет
муниципальной собственности и местного бюджета, хотя и может обладать
определенным имуществом и пользоваться правами юридического лица.
Выполнение решений, принимаемых структурами территориального
общественного самоуправления, обеспечивается мерами общественного
воздействия. Они принимаются по сравнительно несложным вопросам. Функции
местного самоуправления в муниципальных образованиях более трудны, их
объем значительней, поэтому в их реализации относительно большее
значение приобретают органы местного самоуправления – представительные и
другие, а выполнение их решений гарантируется не только мерами
общественного воздействия, но и усилиями государственных
правоохранительных органов.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” определяет, что территории
муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов (уездов),
сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных
образований – устанавливаются в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации. Вопросы об образовании, объединении, о
преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных
образований решаются представительным органом местного самоуправления
города.
Таким образом, по смыслу этого Закона возможно двухуровневое местное
самоуправление. В этом случае предметы ведения муниципальных
образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов
местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации,
а в отношении внутригородских территориальных образований – уставом
города. Подчиненность одного муниципального образования другому не
допускается.
Требованием Конституции при организации местного самоуправления является
учет исторических и иных местных традиций. Это существенная правовая
гарантия против шаблонного подхода. Поскольку речь идет об учреждении и
развитии института, основанного на инициативе и самодеятельности
населения, абсолютно неприемлемо игнорирование особых условий, местной
специфики, своеобразия жизненного уклада. Формы местного самоуправления,
выражая его главную суть, могут быть различны. Так, сельское
самоуправление не во всем похоже на городское, самоуправление в большом
и малом городе тоже неодинаково. Организация его, скажем, в Республике
Саха и Краснодарском крае будет иметь свои особенности, в самом
Краснодарском крае надо учитывать традиции казачьего самоуправления и
т.д. Соотношение форм прямого волеизъявления и начал представительства
при осуществлении функций самоуправления, способы формирования органов
самоуправления, наименование этих органов, разделение полномочий между
представительными и исполнительными органами самоуправления – все это
при разных обстоятельствах будет иметь свои особенности.
Конституция указывает, что структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно. Причем под структурой органов
надо понимать и строение системы основных органов местного
самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее
устройство каждого из этих органов. Население вправе, например,
определить: будет ли избираться в данном муниципальном образовании глава
муниципального образования или здесь станет действовать административный
коллегиальный орган; если глава администрации будет избираться
населением, то войдет ли он в состав представительного органа; какие
создавать подразделения администрации, в частности образовывать ли
специальные территориальные органы для управления теми или иными сферами
и отраслями; создавать ли в представительном органе комиссии и, если
создавать, вводить ли в их состав только депутатов или еще и других
граждан, и т.д.
Согласно Закону “Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации” структура и порядок формирования органов
местного самоуправления определяются в уставе муниципального
образования, принимаемом либо представительным органом самоуправления,
либо населением самостоятельно. Если устав принимается прямым
волеизъявлением граждан, нет необходимости специально выносить структуру
органов самоуправления на обсуждение и решение жителей муниципального
образования. Однако в том случае, когда устав принимается
представительным органом, структура органов местного самоуправления
должна быть, согласно Конституции, отдельно определена референдумом.
Важно при этом учитывать, что конституционное положение о
самостоятельном определении населением структуры органов самоуправления
необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции,
трактующими компетенцию разных органов в определении правового статуса
местного самоуправления. Так, в соответствии с п. “н” ч. 1 ст. 72
Конституции установление общих принципов организации системы местного
самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов. Очевидно, что структура местного самоуправления, определяемая
населением, должна соответствовать этим общим принципам. Она не должна
также нарушать нормы, которые могут быть установлены органами
государственной власти субъектов Федерации.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что изменение границ
территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается
только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Это –
чрезвычайно важное требование, соблюдение которого позволяет оптимально
учесть все местные условия и особенности, исторические и иные традиции.
Сами решения об изменении границ, как и об их установлении, в том числе
при образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципальных
единиц, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, однако эти органы не вправе игнорировать интересы
местного населения.
В Конституции речь идет отнюдь не об императивном значении мнения
населения. Поэтому вопросы об изменении границ муниципальных образований
вряд ли стоит выносить на референдум и принимать на нем обязательные для
исполнения решения. Мнение населения может выявляться в данном случае
путем проведения консультативных опросов населения, сбора подписей под
проектами соответствующих решений на сходах и собраниях жителей с
обсуждением вопросов о намечаемых изменениях и т.д. При этом в
соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации” законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов Федерации
устанавливают законом гарантии учета мнения населения, чтобы
предотвратить формальный подход к мнению граждан по весьма существенному
для них вопросу.
Статья 132
1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет,
устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного
порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их
осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных
полномочий подконтрольна государству.
Комментарий к статье 132
В ч. 1 данной статьи дается перечень важнейших вопросов местного
значения, решаемых органами местного самоуправления. Сопоставляя
содержащиеся здесь нормы с нормами ст. 130, где говорится о возможности
решения подведомственных местному самоуправлению дел непосредственно
населением, можно сделать однозначный вывод, что основной объем этих дел
приходится все же на долю структур, специально для этого создаваемых.
Приведенный в комментируемой статье перечень – открытый, т.е. кроме
указанных в нем вопросов управления муниципальной собственностью,
формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления
местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка
предполагается решение органами местного самоуправления “иных вопросов
местного значения”. Причем названные вопросы главным образом связаны с
материально – финансовым обеспечением местного самоуправления. Если
исключить из этого перечня охрану общественного порядка, конкретные
направления деятельности органов местного самоуправления представить
трудно. Полностью, детально они определяются федеральными законами и
законами субъектов Федерации.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” относит к вопросам местного
значения, решаемым муниципальными образованиями, следующие:
принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их
соблюдением;
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного
бюджета, установление местных налогов и сборов, другие финансовые
вопросы местного значения;
комплексное социально – экономическое развитие муниципального
образования;
содержание и использование муниципального жилищного фонда и
муниципальных нежилых помещений;
организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного,
основного общего и профессионального образования;
организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений
здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных
органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их
деятельностью;
создание условий для жилищного и социально – культурного строительства;
организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-
и водоснабжения и канализации;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного
значения;
благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
организацию транспортного обслуживания населения и муниципальных
учреждений, обеспечение населения услугами связи;
создание условий для обеспечения населения услугами торговли,
общественного питания и бытового обслуживания;
создание условий для развития физической культуры и спорта в
муниципальном образовании;
обеспечение социальной поддержки и содействия занятости населения;
обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании,
организацию муниципальной пожарной службы;
ряд других вопросов, составляющих закрытый перечень дел местного
значения.
Кроме того, согласно указанному Закону муниципальные образования вправе
принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам
местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также
вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других
муниципальных образований и органов государственной власти.
Само понятие “вопросы местного значения” относительно. Хотя в их
оптимальном решении заинтересовано прежде всего местное население, для
государства в целом это тоже небезразлично, поскольку вся политика
государства, согласно Конституции, направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Тем не менее Конституция различает полномочия местного самоуправления,
имеющие локальный характер, и государственные полномочия. В соответствии
с ч. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться
отдельными государственными полномочиями. Эта норма, с одной стороны,
отражает уже сложившееся положение, когда действующие органы местного
самоуправления, унаследовавшие в известной степени функции местных
Советов, решают вопросы государственного значения, а с другой –
определяет возможность увеличения их государственных обязанностей в
новых условиях.
К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с
действующим законодательством принимают участие органы местного
самоуправления, относятся ведение записи актов гражданского состояния,
ведение воинского учета, участие в организации гражданской обороны,
ведение статистического учета, осуществление контроля за соблюдением
карантинных правил, архитектурно – строительный контроль и др. Органы
местного самоуправления могут быть также наделены полномочиями по
участию в определении режима деятельности предприятий, учреждений и
организаций различных форм собственности, в том числе государственной,
некоторыми правоохранительными полномочиями и т.д.
Наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или
делегирования. Передача представляет собой способ регулирования
полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо
полномочие государственного органа исключается из его компетенции и
включается в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование
– это предоставление государственным органом принадлежащего ему права
решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз,
на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может
распространяться на всю систему органов местного самоуправления, на
органы одного вида, уровня или региона, в границах одной административно
– территориальной единицы.
Согласно Конституции органы местного самоуправления наделяются
государственными полномочиями законом. Поскольку определение правового
статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения
субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий
могут осуществляться только законом Российской Федерации, законами
субъектов Российской Федерации.
Это – одно из основных условий наделения органов местного самоуправления
государственными полномочиями. Другое состоит в том, что объем
передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Во
всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями,
связанными с решением вопросов местного значения и определяющими
функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не
случайно в Конституции говорится о наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи
можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с
непосредственными интересами местного населения. Их значение не может
быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным,
начисто оторванным от его нужд и потребностей.
Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией,
сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие,
гарантирующее, во-первых, само осуществление полномочий, а во-вторых,
продолжение выполнения местным самоуправлением присущих ему главных
функций. Причем согласно указанному Федеральному закону органы местного
самоуправления и его должностные лица несут ответственность за
осуществление государственных полномочий в той мере, в какой эти
полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти
материальными и финансовыми ресурсами.
Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности
контроля со стороны государства за их реализацией. Такой контроль, по
общему правилу, означает возможность соответствующих государственных
органов давать указания органам местного самоуправления по поводу
реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения с
точки зрения не только законности, но и целесообразности, а также
отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их.
Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия,
соответствующий орган государственной власти может установить порядок
контроля за решениями органов местного самоуправления.
Статья 133
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на
судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в
результате решений, принятых органами государственной власти, запретом
на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами.
Комментарий к статье 133
Эта статья посвящена гарантиям местного самоуправления. Впервые они
закреплены на конституционном уровне. В прежней Конституции говорилось
только об обязательности исполнения решений местных Советов всеми
расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и
организациями, а также должностными лицами и гражданами. Теперь это
правило в новой редакции установлено Федеральным законом “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
Конституция презюмирует его и определяет правовой путь его обеспечения –
орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если его решение
не выполняется или выполняется ненадлежащим образом. Меры
ответственности, применяемые в судебном порядке, определяются законом. В
названном Федеральном законе установлено также, что решения органов
местного самоуправления или их должностных лиц могут быть отменены
только органами или должностными лицами, их принявшими, либо признаны
недействительными по решению суда. Это гарантирует органы местного
самоуправления от вмешательства в их деятельность органов
государственной власти.
Развивая конституционные положения, упомянутый Федеральный закон
определил, что граждане, проживающие на территории муниципального
образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о
признании недействительными нарушающих права местного самоуправления
актов органов государственной власти и государственных должностных лиц,
органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций,
а также общественных организаций. Речь может идти о нарушении
компетенции органа местного самоуправления, подмене его функций,
незаконной отмене или приостановлении действия актов органов местного
самоуправления и др.
Принципиальное значение имеет предоставление права обращения в суд
гражданам. Причем это право не ограничено условиями, при которых
гражданин может обратиться в суд лишь в том случае, если нарушение прав
местного самоуправления затрагивает его личные интересы. В данном случае
личный и общественный интересы тесно сочетаются, поскольку нарушение
прав местного самоуправления означает и нарушение (непосредственно или в
конечном счете) прав граждан на самоуправление.
Охраняя права местного самоуправления, Закон не допускает прекращения
полномочий органов местного самоуправления без участия суда. Причем
прекращение полномочий органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления законодательным
(представительным) органом субъекта Федерации возможно только в случае
установленных судом нарушений Конституции Российской Федерации, устава
субъекта Федерации, федерального закона, акта субъекта Федерации или
устава муниципального образования.
В ст. 132 Конституции установлено правило, в соответствии с которым
наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями
должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления
средств. Однако возможна ситуация, когда и без передачи полномочий
органы государственной власти (федеральные или субъектов Федерации)
принимают решения, не обязательно адресованные органам местного
самоуправления, но вынуждающие последних производить дополнительные
затраты помимо запланированных в бюджете или в связи с выполнением
переданных им полномочий. Например, если по решению федеральных органов
закрывается предприятие, составляющее объект федеральной государственной
собственности, возникает проблема безработицы для жителей данного
города, к решению которой должен подключиться орган местного
самоуправления. Он затрачивает определенные средства на социальную
защиту затрагиваемой этим решением категории членов территориального
сообщества (создает новые рабочие места, выплачивает дополнительные
пособия наименее обеспеченным, берет на свое содержание учреждения
соцкультбыта ликвидированного предприятия и т.д.). Согласно
комментируемой статье эти затраты органа местного самоуправления должны
быть ему компенсированы.
Безусловно, органу местного самоуправления должен быть компенсирован
ущерб в случае отчуждения в государственную собственность объектов
муниципальной собственности и т.п. Сам порядок такой компенсации,
перечень ее условий должны быть определены законом.
Существенная гарантия прав местного самоуправления – запрет на
ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами. Эта норма адресована, с
одной стороны, федеральным органам государственной власти, а с другой –
органам государственной власти субъектов Федерации. Ни акты
исполнительной власти (Правительства Российской Федерации), ни указы
Президента России не могут сужать права местного самоуправления,
установленные как Конституцией Российской Федерации, так и законами,
принимаемыми федеральным законодательным органом. В то же время и органы
государственной власти субъектов Федерации не вправе уменьшать правовые
возможности местного самоуправления, закрепленные на федеральном уровне.
Конституция Российской Федерации и федеральные законы, принимаемые в
рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения
Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие нормы, регламентирующие
статус самоуправления, и тем самым образуют “потолок” правового
регулирования местного самоуправления, выше которого не могут
подниматься нормативные акты других государственных органов.
Глава 9. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОПРАВКИ И ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ
В гл. 9 регламентируется порядок изменения действующей и принятия новой
Конституции, призванный обеспечить стабильность конституционного строя и
вместе с тем динамику его развития с учетом меняющихся общественных
потребностей. В этой главе можно выделить три модели решения вопроса об
изменении Конституции.
1. Положения гл. 1, 2 и 9 не подлежат изменению. Необходимость их
изменения влечет за собой принятие новой Конституции.
2. Поправки к положениям гл. 3 – 8 Конституции, за исключением ст. 65,
вносятся в порядке, предусмотренном для принятия федеральных
конституционных законов, после их одобрения законодательными
(представительными) органами не менее чем 2/3 субъектов Российской
Федерации (ст. 136). Как показывает практика зарубежного
конституционного развития, подобный усложненный порядок внесения
поправок существенно ограничивает возможности конституционного
пересмотра. Для сравнения укажем, что в Соединенных Штатах Америки при
сходном усложненном порядке принятия конституционных поправок в текст
Конституции за двести лет ее существования было внесено только 27
поправок.
3. Особый порядок установлен на случай изменения ст. 65 Конституции. При
принятии в состав Российской Федерации и образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта, а также при изменении
конституционно – правового статуса субъекта Российской Федерации
соответствующие федеральные законы также принимаются в порядке,
предусмотренном для принятия федеральных конституционных законов.
Своеобразно решается вопрос о порядке изменения наименования субъекта
Российской Федерации. Соответствующие изменения включаются в текст ст.
65 Конституции указом Президента Российской Федерации на основании
решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. В
указанных случаях конституционные поправки не подлежат одобрению со
стороны законодательных (представительных) органов субъектов Российской
Федерации (ст. 137).
В целом, анализируя порядок изменения Конституции Российской Федерации,
следует подчеркнуть крайнюю сложность конституционного пересмотра.
Статья 134
Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской
Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации,
Государственная Дума, Правительство Российской Федерации,
законодательные (представительные) органы субъектов Российской
Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов
Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Комментарий к статье 134
Данная статья определяет круг субъектов конституционной инициативы,
которым дано право ставить вопрос об изменении или пересмотре положений
Конституции. Следует отметить, что в их число входят не только органы
государственной власти (Президент, Совет Федерации, Государственная
Дума, Правительство, законодательные органы субъектов Российской
Федерации), но и группы депутатов обеих палат Федерального Собрания.
Конституционная инициатива органов государственной власти оформляется в
виде соответствующих актов (например, постановлений Государственной
Думы, постановлений Правительства и т.д.). Эти акты должны приниматься с
соблюдением установленных процедур и правил. В частности, акты
конституционной инициативы законодательных (представительных) органов
субъектов Российской Федерации должны отвечать тем формальным
требованиям, которые установлены в конституциях (уставах) субъектов
Российской Федерации и регламентах их законодательных (представительных)
органов.
Конституционная инициатива групп депутатов Федерального Собрания
оформляется в виде законопроекта или предложения о конституционном
пересмотре, которые подписываются не менее чем 1/5 членов Совета
Федерации или депутатов Государственной Думы.
Предложения о пересмотре Конституции должны быть оформлены в
соответствии с теми требованиями, которые установлены регламентами
Совета Федерации и Государственной Думы. Так, в Государственной Думе
необходимым условием внесения законопроекта является представление:
текста законопроекта; обоснования необходимости его принятия,
включающего развернутую характеристику законопроекта, с указанием его
целей, основных положений, места в системе действующего
законодательства, а также прогноза социально – экономических и иных
последствий его принятия; справки о состоянии законодательства в данной
сфере правового регулирования; перечня законов и иных нормативных актов,
отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие
данного законопроекта; предложений о разработке нормативных правовых
актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона;
финансово – экономического обоснования, если реализация законопроекта
потребует дополнительных материальных и иных затрат (ст. 96 Регламента
Государственной Думы). В том случае, если не выполнены указанные
требования либо форма представленного проекта не соответствует
установленным нормам, законопроект может быть возвращен Советом
Государственной Думы его инициаторам (ст. 99 Регламента Государственной
Думы).
Статья 135
1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут
быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции
Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего
числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в
соответствии с федеральным конституционным законом созывается
Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции
Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции
Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием
двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на
всенародное голосование. При проведении всенародного голосования
Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее
проголосовало более половины избирателей, принявших участие в
голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины
избирателей.
Комментарий к статье 135
Согласно ст. 135 Федеральное Собрание не может изменить положения гл. 1
“Основы конституционного строя”, гл. 2 “Права и свободы человека и
гражданина”, а также гл. 9 “Конституционные поправки и пересмотр
Конституции”.
При необходимости пересмотра указанных глав Конституции Российской
Федерации (с предложением по этому вопросу выступают субъекты
конституционной инициативы, указанные в ст. 134 Конституции) созывается
Конституционное Собрание, но только при том условии, что конституционная
инициатива по этому вопросу поддержана 3/5 голосов от общего числа
членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Следует
подчеркнуть, что предложение о пересмотре может быть внесено как в
Государственную Думу, так и в Совет Федерации.
Регламентом Государственной Думы предусмотрен следующий порядок
рассмотрения вопроса о пересмотре гл. 1, 2 и 9 Конституции.
Соответствующие предложения должны содержать новую редакцию указанных
глав Конституции или их статей, частей, пунктов, а также обоснование
новелл, внесенных в порядке законодательной инициативы. Предложение
направляется Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы
по законодательству и судебно – правовой реформе для подготовки
заключения, после чего включается Советом Государственной Думы в
календарь рассмотрения вопросов (ст. 128). По итогам обсуждения
Государственная Дума принимает решение об одобрении или отклонении
предложения. Предложение о пересмотре считается одобренным, если за него
проголосовало не менее 3/5 от общего числа депутатов Государственной
Думы. В этом случае постановление Государственной Думы направляется в
течение пяти дней в Совет федерации для последующего рассмотрения (ст.
129 Регламента Государственной Думы).
Порядок рассмотрения предложения о пересмотре гл. 1, 2 и 9 Конституции в
Совете Федерации мало чем отличается от процедур, установленных
Регламентом Государственной Думы. Наиболее существенное отличие касается
включения предложения в повестку дня. В Совете Федерации этот вопрос
решается Председателем палаты (ст. 115 Регламента Совета Федерации). Так
же как и в Государственной Думе, предложение о пересмотре гл. 1, 2 и 9
Конституции должно быть поддержано большинством не менее чем 3/5 от
общего числа членов Совета Федерации.
В том случае, если предложение о пересмотре указанных глав Конституции
принято обеими палатами в идентичной форме, созывается Конституционное
Собрание в порядке, предусмотренном соответствующим федеральным
конституционным законом. (К настоящему времени указанный закон еще не
принят.) Для обеспечения должного авторитета Конституционного Собрания
представляется желательным его формирование в порядке прямых выборов.
Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность положений
действующей Конституции, либо принять решение о разработке новой
Конституции.
Новая Конституция, согласно ч. 3 ст. 135, принимается либо
Конституционным Собранием (2/3 голосов от общего числа его членов), либо
референдумом (всенародным голосованием). В референдуме должно принять
участие не менее половины зарегистрированных избирателей. Конституция
считается принятой, если за нее проголосовало более половины
избирателей, принявших участие в голосовании.
Рассмотренный выше порядок пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции
Российской Федерации подчеркивает особую значимость и вместе с тем
необходимость обеспечения стабильности данных норм Конституции.
Аналогичные решения имеются и в зарубежной конституционной практике.
Так, по Конституции ФРГ не подлежат конституционному пересмотру
положения, затрагивающие разделение Федерации на земли, принципы
сотрудничества земель в области законодательства, а также такие
основополагающие принципы, как защита достоинства человека,
неприкосновенность и неотчуждаемость прав человека (ст. 79). Особого
внимания заслуживают положения ст. 20 Основного Закона ФРГ, которые
также не подлежат пересмотру:
“1. Федеративная Республика Германия является демократическим и
социальным федеративным государством.
2. Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется
народом путем выборов и голосований, а также через специальные органы
законодательства, исполнительной власти и правосудия.
3. Законодательство связано конституционным строем, исполнительная
власть и правосудие – законом и правом.
4. Все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается
устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы”.
Можно привести ряд других примеров. По Конституциям Франции и Италии не
подлежат пересмотру положения о республиканской форме правления.
Более широко очерчивает круг статей, не подлежащих конституционному
пересмотру, Конституция Греции. Согласно ст. 110 не могут быть изменены
нормы Конституции, определяющие основы и форму правления государства как
парламентарной республики, а также такие принципы, как уважение и защита
личности, равенство перед законом, свобода личности, свобода совести,
разделение властей и т.д.
Статья 136
Поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются в
порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного
закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной
власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Комментарий к статье 136
Поправки к положениям гл. 3 – 8 Конституции Российской Федерации могут
предлагать субъекты конституционной инициативы, указанные в ст. 134
Конституции. Это не влечет постановки вопроса о пересмотре Конституции в
целом. Проекты федеральных законов о внесении поправок в гл. 3 – 8
Конституции вносятся в Государственную Думу и принимаются Федеральным
Собранием в порядке, предусмотренном для федеральных конституционных
законов, – большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов
Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы (ст. 108 Конституции). Следует подчеркнуть, что в
данной статье речь идет не о федеральных конституционных законах,
исчерпывающий перечень которых содержится в самом тексте Конституции, а
о федеральных законах, которые принимаются в порядке, предусмотренном
для принятия федеральных конституционных законов. По этой причине в
комментарии они и именуются не федеральными конституционными законами, а
федеральными законами о внесении поправок к положениям гл. 3 – 8
Конституции.
Данное толкование ст. 136 Конституции было подтверждено и Постановлением
Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. Как сказано в
Постановлении, “из установленной Конституцией Российской Федерации
процедуры принятия поправок к главам 3 – 8 Конституции Российской
Федерации вытекает, что поправки в смысле статьи 136 Конституции
принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации
о поправке к Конституции Российской Федерации”.
——————————–
СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.
Регламент Государственной Думы устанавливает следующий порядок
рассмотрения проектов федеральных законов о внесении поправок к гл. 3 –
8 Конституции. Проект, поступивший в палату в порядке осуществления
права законодательной инициативы, передается Советом Государственной
Думы на заключение Комитета по законодательству и судебно – правовой
реформе. Комитет проводит предварительное рассмотрение проекта с
участием инициатора законопроекта, представителя Президента Российской
Федерации, представителя Правительства Российской Федерации, а также
представителей других комитетов палаты. Заключение комитета и
подготовленный к рассмотрению проект федерального закона направляются в
Совет Государственной Думы для включения его в календарь рассмотрения
вопросов.
Государственная Дума рассматривает законопроект о внесении поправок к
гл. 3 – 8 Конституции в трех чтениях. В ходе рассмотрения законопроекта
заслушиваются доклад инициатора проекта закона, содоклад Комитета по
законодательству и судебно – правовой реформе, выступления представителя
Президента Российской Федерации, представителя Правительства Российской
Федерации, представителей фракций и депутатских групп, а также экспертов
и иных лиц, приглашенных по решению палаты для участия в обсуждении.
Каждая поправка к проекту обсуждается и ставится на голосование в
отдельности. Для принятия поправки необходимо, чтобы за нее
проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной
Думы.
После постатейного обсуждения и голосования поправок, проверки текста
проекта и устранения имеющихся в нем противоречий Государственная Дума
принимает федеральный закон о внесении поправки в соответствующую статью
гл. 3 – 8 Конституции в целом, если за него проголосовало не менее 2/3
от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 130 – 133 Регламента
Государственной Думы).
Федеральный закон о внесении поправок к положениям гл. 3 – 8
Конституции, принятый Государственной Думой большинством в 2/3 голосов
от общего числа ее депутатов, передается в течение пяти дней на
рассмотрение Совета Федерации.
Для принятия закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него
проголосовало не менее 3/4 от общего числа его членов. Если Совет
Федерации отклоняет представленный закон либо принимает его в ином виде,
то для преодоления возникших разногласий создается согласительная
комиссия, порядок деятельности которой устанавливается регламентами
палат Федерального Собрания.
Федеральный закон о внесении поправок к положениям гл. 3 – 8
Конституции, принятый Советом Федерации и Государственной Думой в
идентичной форме, подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и
обнародованию в течение 14 дней.
Федеральный закон о внесении поправок к положениям гл. 3 – 8 Конституции
Российской Федерации вступает в силу после его одобрения
законодательными (представительными) органами не менее 2/3 субъектов
Российской Федерации. Процедура одобрения указанных законов
устанавливается конституциями (уставами) и регламентами законодательных
(представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Требование об одобрении конституционных поправок в законодательных
органах субъектов Федерации в целом характерно для большей части
федеративных государств. Так, например, в Соединенных Штатах Америки
конституционные поправки, принятые большинством в 2/3 голосов членов
обеих палат Конгресса, подлежат ратификации законодательными собраниями
или конвентами 3/4 штатов (ст. V Конституции США).
Статья 137
1. Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую
состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального
конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании
в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении
конституционно – правового статуса субъекта Российской Федерации.
2. В случае изменения наименования республики, края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа новое
наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью
65 Конституции Российской Федерации.
Комментарий к статье 137
В ч. 1 ст. 137 закреплен особый порядок изменения ст. 65 Конституции в
следующих случаях: принятия в состав Российской Федерации и образования
в составе Российской Федерации нового субъекта, изменения конституционно
– правового статуса субъекта Российской Федерации. До настоящего времени
ни законодательство, ни практика еще не дали ответа на вопрос о том, как
должны решаться эти вопросы, однако, по нашему мнению, принятию поправок
к ст. 65 должно предшествовать выполнение следующих условий, которые
вытекают из смысла ст. 65, 66 и 137 Конституции.
Принятие в Российскую Федерацию, а также образование в ее составе нового
субъекта Российской Федерации осуществляются в каждом отдельном случае
федеральным конституционным законом в соответствии с теми общими
требованиями, которые будут установлены, согласно ст. 65, федеральным
конституционным законом о порядке принятия в Российскую Федерацию и
образовании в ее составе нового субъекта.
Иная ситуация возникает при изменении конституционно – правового статуса
субъекта Российской Федерации (например, при преобразовании края или
области в республику либо автономного округа в область). Конституция не
предусматривает необходимости принятия какого-либо специального закона
об общем порядке решения этих вопросов. В каждом отдельном случае должен
приниматься особый федеральный конституционный закон, изменяющий статус
субъекта Российской Федерации, при условии взаимного, как предусмотрено
ст. 66, согласия Российской Федерации и соответствующего субъекта
Российской Федерации.
И наконец, особый порядок установлен на случай изменения наименования
субъекта Российской Федерации. Инициатива в решении подобных вопросов
может принадлежать только субъектам Российской Федерации, причем
федеральные органы, как явствует из ч. 2 ст. 137, не вправе отказать в
принятии соответствующих конституционных поправок. Данный вопрос стал
предметом особого рассмотрения Конституционного Суда, который в
Постановлении от 28 ноября 1995 г. дал следующее толкование ч. 2 ст.
137 Конституции:
——————————–
РГ. 1995. 14 дек.
“Изменения наименования республики, края, области, города федерального
значения, автономной области, автономного округа… включаются в текст
статьи 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской
Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого
в установленном им порядке. В спорных случаях Президент Российской
Федерации использует полномочия, предусмотренные статьей 85 (часть 1)
Конституции Российской Федерации.
Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в
смысле части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации и,
следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое
переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права
и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской
Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств,
а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или
конституционно – правового статуса ее субъекта”.
Во всех случаях, рассмотренных выше, поправки к ст. 65 не подлежат, в
отличие от федеральных законов о внесении поправок к иным положениям гл.
3 – 8 Конституции, одобрению со стороны законодательных
(представительных) органов субъектов Российской Федерации.
РАЗДЕЛ ВТОРОЙ
ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1. Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального
ее опубликования по результатам всенародного голосования.
День всенародного голосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия
Конституции Российской Федерации.
Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона)
Российской Федерации – России, принятой 12 апреля 1978 года, с
последующими изменениями и дополнениями.
В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации
положений Федеративного договора – Договора о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти суверенных
республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти краев, областей, городов Москвы и Санкт – Петербурга Российской
Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти автономной области, автономных округов в
составе Российской Федерации, а также других договоров между
федеральными органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
договоров между органами государственной власти субъектов Российской
Федерации – действуют положения Конституции Российской Федерации.
2. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской
Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в
части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.
3. Президент Российской Федерации, избранный в соответствии с
Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации – России, со дня
вступления в силу настоящей Конституции осуществляет установленные ею
полномочия до истечения срока, на который он был избран.
4. Совет Министров – Правительство Российской Федерации со дня
вступления в силу настоящей Конституции приобретает права, обязанности и
ответственность Правительства Российской Федерации, установленные
Конституцией Российской Федерации, и впредь именуется – Правительство
Российской Федерации.
5. Суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в соответствии с
их полномочиями, установленными настоящей Конституцией.
После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской
Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они
были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном
настоящей Конституцией.
6. Впредь до введения в действие федерального закона, устанавливающего
порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей,
сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел.
До приведения уголовно – процессуального законодательства Российской
Федерации в соответствие с положениями настоящей Конституции сохраняется
прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц,
подозреваемых в совершении преступления.
7. Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва
избираются сроком на два года.
8. Совет Федерации на свое первое заседание собирается на тридцатый день
после избрания. Первое заседание Совета Федерации открывает Президент
Российской Федерации.
9. Депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно
являться членом Правительства Российской Федерации. На депутатов
Государственной Думы – членов Правительства Российской Федерации не
распространяются положения настоящей Конституции о неприкосновенности
депутатов в части ответственности за действия (или бездействие),
связанные с выполнением служебных обязанностей.
Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на
непостоянной основе.
Комментарий к разделу второму
Появление новой Конституции закономерно вызвано качественными
изменениями, происходящими в государственной и общественной жизни
страны. Тем не менее, чтобы конституционные положения действительно
стали нормами нашей жизни и все привыкли жить в соответствии с ними,
предстоит многое сделать. Поэтому современный период становления
демократической российской государственности называют периодом поэтапной
конституционной реформы. В этой связи важно предусмотреть, чтобы новый
Основной Закон государства входил в его законодательную систему как
можно “мягче”, не разрушая устоявшихся правовых схем и связей, если их
действие вписывается в “конституционную ткань”.
Назначение раздела, завершающего текст Конституции, в том, чтобы
процессы формирования системы органов государственной власти, приведения
текущего законодательства в соответствие с конституционными
нововведениями сделать менее резкими, постепенными, учитывая
преемственность конституционных институтов и норм.
Такие разделы (главы) характерны для конституций, принятых в странах,
переживающих определенный переходный период – как правило, от режима
тоталитарной власти к демократическому правовому государству. В то время
как заключительные положения новых конституций содержат правила о
вступлении их в силу и прекращении действия прежних, переходные
положения определяют нормы о порядке и сроках замены действовавших
конституционных институтов и органов новыми, о законодательстве и
имуществе прежних режимов и т.д. Ряд вводимых институтов, закрепленных
переходными конституционными нормами, носят временный характер либо
направлены на достижение определенного результата или цели, после чего
они должны прекратить свое существование. Нередко в переходных
положениях устанавливаются сроки приведения законодательства в
соответствие с новой конституцией.
Переходные (дополнительные, специальные) нормы есть, в частности, в
конституциях Италии 1947 г. (разд. II “Переходные и заключительные
постановления”), Японии 1947 г. (гл. XI “Дополнительные положения”), ФРГ
1949 г. (разд. XI “Переходные и заключительные положения”), избравших
после падения военно – фашистских диктатур демократический путь
развития. В 70-х гг. такие положения были предусмотрены в конституциях
Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г.
Рассматриваемый завершающий раздел новой российской Конституции прежде
всего определяет, исходя из результатов всенародного голосования, день
ее принятия, сроки вступления ее в силу и прекращения действия прежней
Конституции. В Постановлении Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. о результатах всенародного
голосования по проекту Конституции Российской Федерации приведены
следующие цифры: в голосовании приняли участие 58 187 755
зарегистрированных избирателей, или 54,8%; за принятие Конституции
проголосовало 32 937 630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших
участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия признала
всенародное голосование 12 декабря 1993 г. состоявшимся и направила
текст Конституции для официального опубликования одновременно с
Постановлением в газетах (“Российская газета” и “Российские вести”), а
также в ИТАР и для издания массовым тиражом издательством “Юридическая
литература”.
Таким образом, день 12 декабря 1993 г. считается днем принятия
Конституции, а 25 декабря 1993 г. следует считать днем вступления в силу
Конституции Российской Федерации. Соответственно, в этот же день
прекратила свое действие Конституция (Основной Закон) Российской
Федерации – России, принятая 12 апреля 1978 г., со всеми внесенными в ее
текст многочисленными изменениями и дополнениями.
В Конституции проводится последовательная линия на укрепление
федеративных основ государства, закрепление равенства субъектов
Федерации и между собой, и в отношениях с Центром. Признается, что
разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется положениями
настоящей Конституции, Федеративным и иными договорами.
Федеративный договор от 31 марта 1992 г. явился, по сути, триединым
соглашением (состоит из трех договоров) о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти 89 субъектов Федерации –
республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт – Петербурга,
автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации.
Заключительные и переходные положения определяют, что в случае
расхождения положений Конституции с положениями Федеративного договора
действуют конституционные нормы, направленные на выравнивание статусов
всех субъектов Российской Федерации, их дальнейшее развитие и
перераспределение полномочий между органами власти Федерации и ее
субъектов.
Вступление в силу новой Конституции влечет за собой существенные
перемены в законодательстве. В 90-е годы оно претерпевает заметные
изменения, радикально обновляется, приводится в соответствие с
конституционными требованиями, с проводимыми в стране политическими и
экономическими реформами, с необходимостью более полной защиты прав и
свобод граждан, развития социальной сферы, укрепления государственно –
правовых основ.
Однако в России продолжают и будут еще действовать в обозримом будущем
сотни законов, тысячи других нормативных актов, составляющих сложившуюся
за десятилетия правовую систему. Научно – практическая экспертиза всего
законодательного массива, выявление в нем пробелов и противоречий,
предложение конкретных юридических решений остаются актуальными задачами
правотворческого процесса. И потому важно, чтобы сосуществование
законодательных и иных актов, действующих в стране, основывалось на
едином принципе – принципе конституционной законности, т.е. они все
должны соответствовать настоящей Конституции. Ее переходными положениями
установлено, что законы и другие правовые акты, действовавшие на
территории Российской Федерации до 25 декабря 1993 г., будут продолжать
обладать юридической силой и, соответственно, применяться в той части,
которая не противоречит Конституции (ч. 2 раздела).
В то же время значительное число законодательных актов Указом Президента
от 24 декабря 1993 г. N 2288 “О мерах по приведению законодательства
Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации”
признано утратившими силу, не действующими и не подлежащими
применению органами государственной власти, органами местного
самоуправления и их должностными лицами.
——————————–
САПП. 1993. N 52. Ст. 5086.
Президент и Правительство со вступлением в силу Конституции приобрели
свои права, обязанности и ответственность в соответствии с новыми
конституционными прерогативами (см. комментарии к гл. 4 и 6). Кроме
того, положения раздела оговаривают, что нынешний Президент сохраняет
свои полномочия на весь срок его избрания, т.е. до 12 июня 1996 г.,
поскольку, являясь по Конституции ее гарантом, должен способствовать
спокойному, последовательному ходу формирования и закрепления новых форм
российской государственности в этот сложный переходный период.
Отменено двойное наименование высшего органа федеральной исполнительной
власти (Совет Министров – Правительство Российской Федерации), который
со дня вступления в силу Конституции именуется однозначно –
Правительство Российской Федерации.
Переходными положениями устанавливаются также порядок и правовые
основания осуществления правосудия до принятия новых федеральных
законов, предусмотренных в соответствующих статьях гл. 7 Конституции о
судебной системе в Российской Федерации, в том числе о высших судах
Российской Федерации, о мировых судьях и ряде других. Судьи всех уровней
судебной системы также продолжают свою деятельность до истечения срока,
на который они избирались. В случае появления вакантных должностей судей
последние замещаются в установленном Конституцией порядке (см.
комментарий к ст. 128). Так, судьи Конституционного Суда, Верховного
Суда, Высшего Арбитражного Суда назначаются Советом Федерации по
представлению Президента. Он же назначает непосредственно судей других
федеральных судов.
Конституция предусматривает принятие специального федерального закона,
которым будет установлен порядок рассмотрения дел судом с участием
присяжных заседателей (см. комментарии к ст. 20 и 47). До введения его в
действие сохраняется существующий порядок судебного рассмотрения
соответствующих дел. Сохранен прежний порядок ареста, содержания под
стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, до
внесения соответствующих изменений в уголовно – процессуальное
законодательство. В настоящее время арест, заключение и содержание под
стражей допускаются только по судебному решению (до судебного решения
лицо может быть задержанным на срок не более 48 часов – см. комментарий
к ст. 22).
Заключительные положения Конституции определили полномочия депутатов
Федерального Собрания первого созыва. Известно, что депутатский корпус
нового законодательного органа первого созыва был сформирован на основе
Указа Президента от 21 сентября 1993 г. N 1400 “О поэтапной
конституционной реформе в Российской Федерации” и Положения о
федеральных органах власти на переходный период , подготовленного в
соответствии с проектом Конституции, вынесенным затем на всенародное
голосование.
——————————–
САПП. 1993. N 39. Ст. 3597.
Там же.
Конституция определила срок полномочий палат Федерального Собрания,
избранного 12 декабря 1993 г., двумя годами, связав это с его переходным
характером. Основными задачами Федерального Собрания первого созыва были
приведение в соответствие с Конституцией текущего законодательства, а
также принятие в развитие ее положений федеральных конституционных
законов и иных законодательных актов.
Совет Федерации и Государственная Дума собрались на первые заседания и
начали работу в качестве представительного и законодательного органа
Российской Федерации 11 января 1994 г., на тридцатый день после своего
избрания, и прекратили парламентские полномочия с момента начала работы
Федерального Собрания нового созыва, т.е. 16 января 1996 г.
(Государственная Дума) и 23 января того же года (Совет Федерации).
Определенным сроком обусловлено и осуществление функций аппаратом групп
депутатов Государственной Думы, который формируется после регистрации в
установленном порядке соответствующей группы и работает до момента
прекращения их деятельности. В пределах такого же срока осуществления
полномочий депутата Совета Федерации действует его канцелярия,
формируемая для обеспечения депутатской деятельности в парламенте и
избирательном округе. Теми же сроками ограничена деятельность
помощников, принятых на работу для оказания правовой, информационной и
организационно – технической помощи депутату Государственной Думы (гл. 9
“Обеспечение деятельности Государственной Думы” Регламента
Государственной Думы). В то же время секретариаты палат Федерального
Собрания, созданные для осуществления делопроизводства,
организационного, информационного, правового, документального
обслуживания заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, работают
на постоянной основе, обеспечивая преемственность в деятельности
Федерального Собрания.
В соответствии с переходными положениями депутаты Совета Федерации
первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе, т.е.
без отрыва от основной производственной или служебной деятельности, либо
наряду с осуществлением на постоянной основе полномочий депутата
представительного органа государственной власти субъектов Российской
Федерации или органа местного самоуправления. На постоянной основе в
Совете Федерации работали его Председатель, заместители Председателя и
руководители комитетов Совета Федерации.
Статья 95 Конституции определяет, что в Совет Федерации входят по два
представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от органов
представительной и исполнительной власти. Однако такой Совет Федерации,
который состоял бы из должностных лиц, в конце 1993 г. практически
образовать было невозможно. Необратимый процесс развала и самороспуска
Советов на местах привел к тому, что представительная власть во многих
регионах фактически отсутствовала. В ряде республик были избраны
президенты, другие возглавляли председатели Верховных Советов. Все это
не позволило создать Совет Федерации в соответствии с конституционными
положениями. Поэтому, согласно Положению о выборах депутатов Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденному
Указом Президента от 11 октября 1993 г. , было принято решение об
избрании в Совет Федерации первого созыва по два депутата от каждого
субъекта Федерации (ст. 2 Регламента Совета Федерации первого созыва от
2 февраля 1994 г.), причем кандидаты в депутаты выдвигались группами
избирателей и (или) избирательными объединениями.
——————————–
САПП. 1993. N 42. Ст. 3994.
В отличие от депутатов Совета Федерации, депутаты Государственной Думы
работают на профессиональной основе, т.е. осуществление ими своих
полномочий рассматривается как основной вид трудовой деятельности; при
этом они прекращали заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме
преподавательской, научной или иной творческой. Они не должны состоять
на государственной службе, за одним исключением: депутату
Государственной Думы первого созыва в переходный период разрешалось
сочетание депутатских полномочий с выполнением обязанностей члена
Правительства Российской Федерации. Однако на таких лиц не
распространялись положения ст. 98 Конституции о депутатской
неприкосновенности: в течение срока исполнения ими полномочий члена
федерального Правительства эти депутаты ввиду своего особого положения
могли нести ответственность за действия (бездействия), связанные с
выполнением служебных обязанностей.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
