Паппас С. 2004 – Європейське управління (книга)

Паппас С. 2004 – Європейське управління

Зміст

HYPERLINK \l “bookmark0” Вступ 6

HYPERLINK \l “bookmark1” Європейське управління. Огляд 7

HYPERLINK \l “bookmark2” Поняття управління 7

HYPERLINK \l “bookmark3” Чому нове європейське управління? 8

HYPERLINK \l “bookmark4” Шляхи покращення ситуації 10

HYPERLINK \l “bookmark5” “Біла книга” з європейського управління 13

HYPERLINK \l “bookmark6” Покращення участі 14

HYPERLINK \l “bookmark7” Покращення політики, регулювання і співпраці
17

HYPERLINK \l “bookmark8” Внесок ЄЄ у глобальне управління 20

HYPERLINK \l “bookmark9” Перегляд політики та інституційна реформа 21

HYPERLINK \l “bookmark10” 5. Результати консультацій з громадськістю 21

HYPERLINK \l “bookmark11” Покращення залучення у розробку та
імплементацію політики ЄЄ на

всіх рівнях, починаючи з найнижчого 22

HYPERLINK \l “bookmark12” Розширення вибору інструментів для вирішення
питань нового

управління 23

HYPERLINK \l “bookmark13” Чітке визначення повноважень і
відповідальності Європейських

інституцій 23

HYPERLINK \l “bookmark14” Принципи ефективного управління 24

HYPERLINK \l “bookmark15” Відкритість 24

HYPERLINK \l “bookmark16” Єпівпраця 24

HYPERLINK \l “bookmark17” Підзвітність 25

HYPERLINK \l “bookmark18” Ефективність 25

HYPERLINK \l “bookmark19” Послідовність 25

HYPERLINK \l “bookmark20” Пропозиції щодо реформування 27

HYPERLINK \l “bookmark21” Більша відкритість дій ЄЄ 27

HYPERLINK \l “bookmark22” Діалог з громадянами за посередництвом
регіональних і місцевих

демократичних інститутів 27

HYPERLINK \l “bookmark23” Участь у розробці політики 28

HYPERLINK \l “bookmark24” Конституція Європи 34

HYPERLINK \l “bookmark25” V. Висновки 37

HYPERLINK \l “bookmark26” Додатки 39

HYPERLINK \l “bookmark27” Повідомлення Європейської Комісії Раді,
Європейському Парламенту і

Європейському комітету з економічних та соціальних питань. COM (2003)

615 final 40

HYPERLINK \l “bookmark41” European governance. A White Paper. COM
(2001) 428 final 71

Communication from the Commission. HYPERLINK \l “bookmark62” Action
plan “Simplifying and

improving the regulatory environment”. COM (2002) 278 final 130

Communication from the Commission. HYPERLINK \l “bookmark99″ European
Governance: Better

lawmaking. COM(2002) 275
fina????????????????????????????????????????????????????????????????????
?????????????????????????????????????????‹?????

Вступ

Даний навчальний посібник має на меті забезпечити базові знання і
навчальні матеріали для курсу з європейського управління. Зокрема, цей
посібник слугуватиме базовим матеріалом для дискусій з тематики курсу.
Так, окремі тематичні розділи складуть основу для дебатів на наступні
теми: поняття „управління” та його співвідношення з поняттям „уряд” і
формуванням політичних стратегій; чому існує необхідність нового
управління; складові управління; взаємозв’язок між управлінням і
підпорядкуванням; роль нових країн-членів ЄЄ у виробленні нової системи
європейського управління; цінність проекту Європейської Конституції і,
нарешті, європейське управління як основний принцип європейської
політики. З цією метою у посібнику наводяться основні питання, що
виникли у різних галузях “європейського управління”, і дається аналіз
цих питань, для того щоб допомогти слухачам курсу усвідомити їх обсяг і
значення. У посібнику надається лише основна інформація і базові
теоретичні положення без детального обговорення теоретичних або
практичних аспектів. Крім того, у посібнику визначаються основні
пріоритети політики Єпівтовариства у цих сферах.

І. Європейське управління. Огляд

1. Поняття управління

Поняття “європейське управління” включає правила, процеси і
адміністративну поведінку, що впливає на спосіб виконання владних
функцій на загальноєвропейському рівні. Таким чином, управління – це
скоріше політико-адміністративна культура, ніж політична або
адміністративна система. Зокрема, різні аспекти цієї культури мають на
меті сприяти відкритості, співпраці, підзвітності, ефективності та
послідовності.

Ці базові аспекти управління слід розуміти наступним

чином:

Відкритість: Інституції ЄС разом з країнами-членами повинні працювати у
більш відкритому режимі, тобто вони мають інформувати про те, що ЄС
робить або планує робити, а також оприлюднювати зміст рішень, що
приймаються.

Співпраця: співпраця у процесі прийняття рішень має підвищити рівень
довіри до їх результатів і до інституцій, які ці рішення приймають.

Підзвітність: більша ясність стосовно того, хто що робить; який орган і
хто особисто за що відповідає; за що відповідають країни-члени.

Ефективність: необхідно демонструвати ефективність на основі чітких
критеріїв; ефективність залежить також від пропорційності і
послідовності виконання рішень.

Послідовність: державне управління – складна річ: кожне політичне
рішення залежить від попередніх, кожне рішення треба розглядати у
взаємозв’язку з іншими, всі рішення повинні відповідати спільним
інтересам суспільства.

2. Чому нове європейське управління?

Об’єднання Європи забезпечило півстолітню стабільність, мир і економічне
процвітання. Інтеграція допомогла підвищити рівень життя, побудувати
внутрішній ринок і зміцнити позицію Європи у світі. Об’єднання Європи
дозволило досягти таких результатів, які будь-яка країна-член ЄС не
змогла б досягти окремо. ЄС отримав цілу низку заяв про вступ і за
декілька років розшириться у континентальному масштабі. Крім того,
Європейський Союз слугував моделлю регіональної інтеграції для усього
світу.

Все це було досягнуто демократичним шляхом. Концептуально Європейський
Союз побудовано на базі верховенства права, проте із суто правової точки
зору це не є цілком точне визначення, оскільки верховенство права
означає: розподіл влади на законодавчу, виконавчу і судову гілки;
дотримання принципу легітимності, згідно з яким кожне адміністративне
рішення має ґрунтуватись на положеннях закону чи, іншими словами,
виконавча влада має бути підпорядкована законодавчій, а суди повинні
мати право перевіряти легітимність адміністративних актів. І дійсно, на
сьогодні у ЄС існує судова оцінка легітимності адміністративних актів,
яку здійснює Суд ЄС. Однак, що стосується чіткого розмежування
законодавчої і виконавчої влади, то ситуація залишається досить
неоднозначною. Фактично, законодавцем є Рада ЄС (у більшості випадків
спільно з Європарламентом), яка паралельно діє ще як і виконавчий орган,
в той час як Європейська Комісія, суто виконавчий орган, зберігає за
собою виключне право ініціювати законодавчі акти ЄС, таким чином значною
мірою діючи в якості його законодавчого органу. Крім того, Європейський
Союз може спиратися на Хартію основних прав ЄС, він також має подвійний
демократичний мандат через Європарламент, що представляє громадян ЄС, і
Раду , що представляє уряди країн-членів ЄС.

Проте треба також зазначити, що, незважаючи на досягнення ЄС, багато
його громадян відчувають себе віддаленими від його діяльності. Сказане
відноситься не тільки до європейських інституцій, а й до політичних
інституцій в усьому світі. Що ж стосується самого ЄС, то подібна
ситуація віддзеркалює непевність і недовіру громадян щодо того, чим є ЄС
і яким він бачить своє майбутнє, якими будуть його географічні кордони,
які політичні цілі він переслідує і яким чином мають розподілятись
владні повноваження між ним і країнами-членами.

Крім зазначених вище існують також і інші підстави для недовіри, а саме:

Неспроможність ЄС ефективно вирішити такі очевидні проблеми, як,
наприклад, безробіття, недостатній рівень безпеки харчових продуктів,
злочинність, конфлікти на кордонах ЄС і проблеми, пов’ язані із його
роллю на світовій арені.

У тих випадках, коли ЄС діє ефективно, він рідко отримує належне
схвалення. Люди не розуміють, що поліпшення захисту їхніх прав чи якості
життя насправді є наслідком рішень, що приймаються на рівні ЄС, а не на
рівні окремих країн-членів. У той же час від ЄС очікуються настільки ж
ефективні і помітні дії, як і від національних урядів.

Крім того, країни-члени ЄС не сповіщають належним чином про те, що
робить ЄС і що вони роблять у ньому. Країни-члени ЄС звинувачують
“Брюссель” за прийняття складних рішень, які вони самі схвалили і навіть
вимагали прийняти.

– Нарешті, багато хто просто не розуміє різниці між інституціями, не
знає, хто саме прийняв рішення, що вплинуло на його життя, не відчуває
того, що владні інституції діють як ефективний канал реалізації
очікувань суспільства.

Проте, це не означає, що громадяни ЄС почувають себе менше європейцями.
Навіть якщо існує лише невелика частина людей, які вважають себе перш за
все європейцями, а вже потім громадянами своїх країн, все одно інша
частина людей, які складають більшість і наголошують на тому, що вони
перш за все є громадянами своєї країни, також вважає себе європейцями. У
зв’язку з цим вони очікують дій загальноєвропейського рівня у багатьох
сферах, але вже не довіряють тій складній системі, яка має реалізувати
їхні побажання. Іншими словами, люди розчаровані у своїх очікуваннях,
але не перестають сподіватись на краще.

3. Шляхи покращення ситуації

З наведених вище причин перед лідерами сучасної Європи постає
необхідність знайти вихід з насправді парадоксальної ситуації. З одного
боку, європейці бажають знайти шляхи вирішення нагальних проблем свого
суспільства, а з іншого – росте недовіра до державних інституцій і
політики, або ж люди просто втрачають до них інтерес. Ця парадоксальна
ситуація ускладнюється наявністю наступних негативних явищ:

а) Часто національні уряди або негативно сприймають

рішення ЄС, коли їм потрібно виправдати таким чином власні

прорахунки, або використовують досягнення ЄС для

покращення власної політичної репутації і це дезорієнтує

пересічних громадян.

б) Глобалізація, незважаючи на її переваги, часто

сприймається громадянами як загроза і результатом такого

сприйняття стає зміцнення почуттів місцевого патріотизму за рахунок
почуття приналежності до Європи; з іншого боку, європеїзація може стати
єдиною ефективною відповіддю на виклики глобалізації.

в) Технократизація політичної сфери і складність процесів прийняття
політичних рішень і стратегій є ще однією причиною, яка перешкоджає
наближенню пересічних громадян до політичної “кухні” ЄС, проте
технократія і складні процедури прийняття рішень є запорукою їх об’
єктивності і правильності.

Цей перелік не є повним, в ньому міститься тільки частина проблем,
наявність яких визнають і національні парламенти, і національні уряди.
Ситуація є особливо серйозною на рівні ЄС. Багато людей втрачають довіру
до цієї незрозумілої і складної системи, що має втілювати у життя
потрібні суспільству політичні рішення. На ЄС часто дивляться як на щось
далеке і, в той же час, занадто нав’ язливе. І все ж таки громадяни ЄС
очікують, що він візьме на себе роль лідера у таких питаннях, як
використання переваг глобалізації на користь економічного і
гуманітарного розвитку; вирішення проблем захисту довкілля, безробіття,
безпеки харчових продуктів, злочинності і регіональних конфліктів. Люди
очікують, що дії ЄС стануть не менш відчутними, ніж дії національних
урядів.

Демократичні інституції і представники громадян на європейському і
національному рівнях можуть і повинні налагодити зв’ язок Європи зі
своїми громадянами. Це є необхідна стартова умова більш ефективної і
доцільної політичної діяльності. Ще у 2000 році Європейська Комісія
визначила реформу європейського управління в якості одного з чотирьох
стратегічних пріоритетів. Розвиток політичних подій за цей час
продемонстрував, що перед ЄС стоять дві проблеми: необхідність негайних
дій з метою адаптації європейського управління в рамках існуючих
договорів і започаткування широких дебатів про майбутнє Європи.

Реформа управління потребує: більш широкої участі у виробленні
політичних рішень; активного спілкування з широкою громадськістю;
залучення громадянського суспільства; партнерських угод з громадськими
організаціями; покращення політики; прискорення законодавчих процесів,
регулювання і передачі повноважень; аналізу необхідності регулювання;
вибору належного типу втручання; довіри до оцінок експертів; відхилення
пропозицій у тих випадках, коли домовленості між інституціями підривають
викладені у Договорі принципи підпорядкування і пропорційності
пропозицій; спрощення законодавства; саморегулювання і спільного
регулювання; використання відкритого підходу до координації (це є
способом заохочення до співпраці, обміну досвідом і узгодження спільних
цілей і принципів між країнами-членами); заповнення прогалин у системі
управління на рівні Єпівтовариства; кращого виконання законів на
національному рівні (законодавство ЄЄ є частиною національного
правопорядку); покращення виконання законодавства ЄЄ через регуляторні
органи; оцінювання і зворотного зв’ язку.

У цьому контексті важливими питаннями і проблемами, що потребують
вирішення, є також наступні: інституційна збалансованість на
європейському рівні, головні інституції і їхня роль, перегляд цих ролей
і виключного права законодавчої ініціативи Європейської Комісії, зміст
політики, що реалізується.

Право законодавчої ініціативи Комісії потребує особливо детальних
коментарів. Однією із основних прерогатив Комісії є право законодавчої
ініціативи. Це означає, що Комісія не тільки бере участь у законотворчій
діяльності Єпівтовариства, але й має виключне повноваження ініціювати
законотворчий процес.

Діючи таким чином, Комісія на основі вивчення інтересів Співтовариства
може у будь-який момент запропонувати нові регламенти або директиви.
Вона також має право відкликати свою пропозицію, якщо змінить думку щодо
її доцільності або якщо законотворчий процес піде в напрямку, який
суперечить первинному змісту пропозиції. Право законодавчої ініціативи
складає виключну компетенцію Комісії і фактично робить її монополістом,
цим самим забезпечуючи їй ту ключову роль, яку вона відіграє у розробці
політики Співтовариства. Важливість ролі Комісії визначається не тільки
тим, що вона вибирає час для висунення пропозиції і формулює текст цієї
пропозиції, що фактично визначає контекст, у якому мають працювати два
інших органи, але і тим, що Комісія може втручатись і впливати на
процеси співпраці і спільного прийняття рішень, залежно від відповідних
механізмів, притаманних цим процесам. Роль Комісії, яку вона відіграє у
процесі політичних переговорів при прийнятті рішень, ставить її у
положення, яке можна окреслити виразом primus inter pares (перша серед
рівних).

Вдосконаливши власну систему управління, ЄС матиме змогу сприяти новим
формам глобального управління і допомогти міжнародним інституціям
належним чином реагувати на потреби і сподівання суспільства.

4. “Біла книга” з європейського управління

Представляючи програму дій Європейської Комісії Європарламенту у лютому
2000 року, Голова Європейської Комісії Романо Проді назвав утвердження
нових форм управління однією з чотирьох стратегічних цілей Європейської
Комісії на строк дії її повноважень. 25 липня 2001 р. Європейська
Комісія прийняла “Білу книгу з європейського управління”, яка була
широко розповсюджена у вигляді брошури і розміщена в Інтернеті. Ця Біла
книга стала предметом численних дебатів, семінарів, статей і наукових
праць.

У Білій книзі Європейська Комісія проголосила, що до кінця 2002 р. вона
має намір оприлюднити звіт щодо прогресу, досягнутого у сфері нових
ініціатив управління, і зробити висновки за результатами публічного
обговорення цих ініціатив. Комісія вважала, що цим буде закладено
підґрунтя для подальшої співпраці між різними інституціями у сфері
реформування європейського управління у межах існуючих договорів. Крім
того, Європейська Комісія заявила про свій намір відігравати активну
роль у роботі Конвенту щодо майбутнього ЄС.

Фактично Біла книга з європейського управління містить ключові
пропозиції з реформування у наступних чотирьох широких сферах:

покращення участі;

покращення політики, регулювання і співпраці;

внесок ЄС у глобальне управління; та

перегляд політики і ролі інституцій.

4.1. Покращення участі

Пропозиції Білої книги щодо покращення залучення неінституціних
учасників до процесу вироблення політичних рішень і, у певній мірі, до
їх імплементації, безсумнівно, є основою реформи управління, покликаною
наблизити Європейський Союз до його громадян. Безумовно, цей намір
відображає усвідомлення Європейською Комісією того факту, що її
сприймають як орган “далекий” від пересічних громадян, але в той же час
він свідчить про бажання збагатити методи вироблення політичних рішень.
Використовуючи схему залучення учасників за принципом “знизу – вверх”,
Біла книга передбачає для цього цілу низку заходів.

Перша категорія заходів: інформація і комунікація / зробити більш
відкритими методи діяльності ЄС

У Білій книзі наголошується на необхідності поліпшення інформаційного
забезпечення, створення більш відкритої і дієвої комунікаційної мережі,
що пов’язувала б “дійових осіб” державного сектору (інституції,
країни-члени, тощо) з громадянами Європи. Європарламент і Рада повинні
більш оперативно надавати інформацію про всі стадії процесу спільного
прийняття політичних рішень і, особливо, про його останню стадію –
стадію узгодження. Крім того, Біла книга наголошує на тому, що
країни-члени ЄС повинні започаткувати дебати на тему майбутнього Європи.

Друга категорія заходів: діалог з громадськістю за посередництвом
місцевих і регіональних демократичних інституцій

У Білій книзі Європейська Комісія підтверджує, що вона має намір ще на
першому етапі розробки політичних рішень налагодити більш систематичний
діалог з європейськими та національними асоціаціями регіональних і
місцевих органів влади, а також укласти тристоронні цільові договори, в
якості пілотних проектів у певних чітко визначених галузях.

Вищенаведене розглядається як спосіб спрощення процесу розробки
законодавчих рішень і втілення їх у життя на рівні окремих територій.
Європейська Комісія також закликала Комітет Регіонів відігравати більш
активну роль під час підготовчої фази процесу прийняття
загальноєвропейських політичних рішень на національному рівні. Крім
того, Європейська Комісія закликала країни-члени ЄС вивчити питання
залучення місцевих і регіональних органів у політичний процес,
використовуючи механізм угод з регіонами та місцевостями у рамках діючих
національних конституцій.

Третя категорія заходів: залучення громадянського суспільства; більш
ефективні і відкриті консультації з питань розробки політики ЄС

У Білій книзі Європейська Комісія закликає до відкритості і необхідності
проведення консультацій з інституціями і діячами громадянського
суспільства у політичному процесі ЄС. Як зазначено у Білій книзі, участь
громадянського суспільства і консультації з його представниками, мають
відрізнятися від діалогу з інституціями ЄС (Європарламентом,
Європейським комітетом з економічних і соціальних питань, Комітетом
Регіонів) і від соціального діалогу між роботодавцями і працівниками.
Зважаючи на рівень свого представництва, органи профспілок і організації
підприємців відіграють особливу роль у розробці соціальної політики.
Договір вимагає, щоб Європейська Комісія при підготовці пропозицій у
галузі соціальної політики проводила консультації на рівні
Співтовариства з роботодавцями і працівниками. За певних умов
роботодавці і працівники можуть укладати юридично обов’язкові угоди, що
у майбутньому стають частиною законодавства ЄС. Ця роль соціальних
партнерів дуже чітко визначена.

В результаті роботи з метою поліпшення управління, взаємовідносини
Європейської Комісії з громадянським суспільством були формалізовані і
стали більш відкритими. Європейська Комісія прийняла основні принципи та
мінімальні стандарти для консультацій з зацікавленими сторонами, які не
представлені на рівні інституцій, з питань основних політичних
ініціатив, які пропонує Європейська Комісія.

Четверта категорія заходів: налагодження зв’язку між мережами

У Білій книзі відмічається зростання соціального і політичного значення
мереж на європейському і міжнародному рівнях. Під мережею розуміється
система взаємодії між окремими особами і/або організаціями (спільнотами,
регіональними та місцевими владними структурами, підприємствами,
адміністраціями, дослідними центрами, тощо), в якій відсутня ієрархія, і
кожний учасник мережі відповідає за ту частку ресурсів, яка необхідна
для досягнення спільної мети, при чому найбільш оптимальними вважаються
електронні комунікаційні мережі. У зв’язку з вищезазначеним, Європейська
Комісія звертає увагу на необхідність розробки більш системного і
дієвого підходу до функціонування ключових мереж з тим, щоб вони
відігравали активнішу роль у процесах розробки рішень і реалізації
політики Співтовариства. Крім того, підкреслюється необхідність аналізу
функціонування системи міжнаціонального співробітництва на регіональному
і місцевому рівнях та надання підтримки цій системі на рівні ЄС з метою
її використання у процесі висунення і розгляду пропозицій.

Європейська Комісія визнає той факт, що ступінь об’єднання економічних
структур у мережі постійно зростає. Як правило, з усіма горизонтальними
європейськими федераціями проводяться консультації стосовно всіх питань,
в той час як з професійними організаціями консультації проводяться лише
з питань, що стосуються конкретного сектора. Ці організації все більше
використовують для зв’ язку зі своїми національними та місцевими
базовими осередками електронні засоби комунікації, що дозволяє
налагодити постійний інтерактивний зв’ язок.

4.2. Покращення політики, регулювання і співпраці

У Білій книзі можна помітити значний прогрес щодо зобов’язань
Європейської Комісії стосовно покращення політики, регулювання і
співпраці. Європейська Комісія ініціювала покращення усього циклу
прийняття політичних рішень, який включає вироблення політичної
концепції, вибір інструментів реалізації, нормативне оформлення і
виконання. У заяві, що присвячена збору і використанню експертної
інформації, Комісія формулює основні принципи і дає вказівки відділам
стосовно збирання і використання рекомендацій експертів на всіх етапах
прийняття політичних рішень. Ця ініціатива Європейської Комісії
спирається на існуючий передовий досвід як у рамках Європейської
Комісії, так і за їх межами; пропонується загальна схема розповсюдження
передового досвіду у всіх відповідних галузях.

Запропоновані Європейською Комісією основні принципи переслідують
подвійну мету:

вони мають гарантувати збір і використання відділами Комісії найбільш
адекватної експертної інформації з метою створення оптимальної бази
знань, необхідної для покращення політики;

з їх допомогою у цій сфері мають бути розроблені основні стандарти
якості, а також параметри ефективності та відкритості.

Вищезазначене особливо стосується виконання Комісією своєї законодавчої
функції шляхом прийняття директив. Європейська Комісія, по мірі
можливості, повинна забезпечити, щоб директиви мали узагальнюючий
характер з зазначенням цілей, строків дії і основних положень. Що ж
стосується визначення форми цих основних положень, це вже є завданням
законодавчого органу, який приймає політичне рішення і слідкує за тим,
щоб деталі і технічні аспекти директиви були передані для подальшого
опрацювання компетентному виконавчому органу. Подібне обмеження обсягу і
змісту директив, яке (поряд з іншими заходами) має на меті спрощення
законодавчих актів, не повинно підривати законодавчі прерогативи
Європейського Парламенту і Ради – навпаки, воно має допомогти їм
сконцентрувати свої зусилля на фундаментальних аспектах законодавчих
актів.

Потрібно також ширше використовувати альтернативи традиційному
законодавству, не порушуючи при цьому положень Договору чи прерогативи
законодавчих органів. Договір вже містить положення про особливі форми
спільного регулювання.

Існує декілька інструментів, які, за особливих обставин, можна
використовувати згідно з положеннями Договору, для спрощення роботи
законодавців і самих законодавчих актів. До них відносяться спільне
регулювання, саморегулювання і метод відкритої координації. В рамках
законодавчого акту спільне регулювання дає можливість досягти цілей,
визначених законодавчим органом, шляхом залучення інституцій, які ведуть
активну діяльність і користуються визнанням у даній сфері. Спільне
регулювання є способом концентрації законодавчого процесу на основних
моментах законодавчого акту, спрощення та покращення його імплементації.
Механізм спільного регулювання базується на критеріях, викладених у
проекті міжінституційної угоди про покращення регулювання.
Саморегулювання включає цілу низку практичних засобів, загальних правил,
кодексів поведінки і добровільних угод з підприємствами, соціальними
групами, неурядовими організаціями і організованими групами, створеними
на добровільних засадах з метою регулювання і організації своєї
діяльності. На відміну від спільного регулювання, саморегулювання не
пов’язане з законодавчим актом. Дуже важливою є також розробка критеріїв
і схем для цих і подібних альтернативних інструментів з метою виконання
положень Договору. На даний момент подібні інструменти є предметом
переговорів про укладення міжінституційної угоди.

Слід відмітити також необхідність рішучих дій з метою спрощення
законодавства ЄС і зменшення його обсягу. Комісія пропонує зацікавленим
інституціям спільно розробити програму спрощення законодавства ЄС.
Комісія у рамках цього процесу може вказувати пріоритетні сектори, які
потребують спрощення, і інформувати про них законодавчі органи.
Європарламент і Рада, які у якості законодавчих органів мають на
кінцевому етапі прийняти пропозиції щодо спрощення законодавчих актів,
повинні змінити свої методи роботи з метою впровадження більш швидких та
ефективних процедур спрощення законодавства Співтовариства.

4.3. Внесок ЄС у глобальне управління

Для того щоб запропонувати ефективну модель реформ на всесвітньому
рівні, в чому Європейський Союз дуже зацікавлений, він має провести
успішне реформування власної системи управління. Реформаторська
діяльність Європейської Комісії на міжнародному рівні базуються на
правах і принципах, викладених у Хартії основних прав ЄС, яка була
прийнята на Самміті у Ніцці в грудні 2000 року. Хартія підкреслює
незаперечну важливість того, що громадяни повинні бути краще обізнаними
з основними правами, а також того, що повинна існувати єдність між
підходами, які застосовує ЄС у себе, і підходами, які він застосовує на
міжнародній арені.

У 2002 році Європейська Комісія прийняла заяву, що стосувалася
міжнародного партнерства за стабільний розвиток, з метою пошуку
відповідей на виклики глобалізації і корпоративної соціальної
відповідальності. На міжнародному рівні ЄС всіляко підтримує принципи
управління, яких дотримується у себе. ЄС працювала в напрямку розширення
порядку денного дискусій з глобалізації, шукаючи шляхів для забезпечення
того, щоб лібералізація ринку відбувалася в ширших регуляторних рамках
(Засідання СОТ – Доха, листопад 2001).

4.4. Перегляд політики та інституційна реформа

У Білій книзі, що базується на припущеннях про незмінність Договору,
Європейська Комісія, користуючись правом законодавчої ініціативи,
запропонувала зосередити зусилля на гармонізації політичних підходів і
визначенні довгострокових цілей на основі сучасних механізмів
стратегічного планування і прогнозування. Європейська Комісія також
оприлюднила пропозиції до Міжурядової конференції, яка має переглянути
виконавчі функції Європейської Комісії, одночасно спрощуючи і роблячи
більш ефективним контроль законодавчого органу над здійсненням
Європейською Комісією її повноважень у сфері імплементації. У Білій
книзі Європейська Комісія закликала Раду поліпшити координацію дій її
органів і сприяти гармонізації дій ЄС та країн-членів. Вона також
запропонувала Європейській Раді зосередити увагу на стратегічних
питаннях, а Європарламенту і національним парламентам всіляко сприяти
публічним дебатам на тему майбутньої політики Європи та ЄС. Європейська
Рада прийняла план реорганізації структури і діяльності Ради, приділяючи
особливу увагу інституційним питанням і питанням горизонтальної
структури, а також подальшим діям на виконання рішень Європейських Рад.

Так, було скорочено кількість органів Ради, що посилило координацію між
ними, як і роль Ради у політичній сфері.

5. Результати консультацій з громадськістю

Громадськість широко підтримала проголошені у Білій книзі принципи
нового європейського управління, до яких належать відкритість,
підзвітність, співпраця, ефективність і послідовність. Додатково було
запропоновано також принципи демократичної легітимності та
субсидіарності.

Найважливішими питаннями та проблемами у сфері європейського управління,
які були винесені на публічне обговорення і з якими в основному
необхідно буде працювати у майбутньому, є наступні:

5.1. Покращення залучення у розробку та імплементацію політики ЄС на
всіх рівнях, починаючи з найнижчого

Значна кількість респондентів критикувала низький рівень залучення
громадян у діяльність ЄС і висловлювала бажання взяти участь у
консультаціях з приводу політики ЄС та її розробки. З цього можна
зробити висновок, що ЄС зацікавлений у більшій відкритості і ширших
консультаціях як у короткостроковій, так і у довгостроковій перспективі
не тільки для покращення політики, але і для її більш ефективної
імплементації. Підвищення рівня прозорості передбачає активний підхід і
не повинно обмежуватись лише доступом до документації. До розробки
політики потрібно залучити національні та регіональні органи влади, а
також зацікавлені треті сторони з неурядових кіл. Респонденти також
вказують на необхідність перегляду ролі Комітету Регіонів і
Європейського комітету з економічних і соціальних питань стосовно їх
участі у роботі Комісії на початковому етапі прийняття політичних
рішень; ширшого представництва регіональних і місцевих структур та
громадянського суспільства, а також широкого діалогу з виборцями не
тільки у рамках спеціальних консультацій.

Розширення вибору інструментів для вирішення питань нового управління

Європейська Комісія отримала підтримку суспільства у своєму бажанні
застосовувати ширше коло більш гнучких політичних методів у рамках
традиційного законодавства і як доповнення до нього. Ці методи, на думку
Європейської Комісії, повинні покращити ситуацію у сфері імплементації
законодавства. Краща політична та регуляторна структура створює умови
для найбільш ефективного застосування законодавчого та альтернативного
підходів, наприклад, спільного регулювання або інших відкритих методів
координації. Вибір найбільш ефективних інструментів повинен базуватися
на міцній фактичній основі, аналізі їх ймовірного впливу на ситуацію,
включно з оцінкою економічних, екологічних і соціальних наслідків; на
системному підході до відбору і накопиченню експертних даних, а також на
консультаціях з громадськістю і впливовими діячами в обстановці
прозорості і суспільного контролю.

Чітке визначення повноважень і відповідальності Європейських інституцій

Існує необхідність більш чіткого, прозорого і відповідального розподілу
повноважень між інституціями ЄС. Це передбачає більш чіткий розподіл
законодавчих і виконавчих функцій, прояснення і закріплення розподілу
виконавчих функцій між Європейською Комісією та країнами-членами. Згідно
з основною функцією Європейської Комісії забезпечувати імплементацію і
реалізацію законодавства Співтовариства, передбачається застосування
нового, більш ефективного підходу у випадку виявлення порушень
законодавства ЄС.

II. Принципи ефективного управління

В основі ефективного управління лежать наступні п’ять принципів, які
були запропоновані в Білій книзі, це -відкритість, співпраця,
підзвітність, ефективність і послідовність. Кожен з цих принципів є
важливим для встановлення більш демократичного управління. Вони
закладають фундамент демократії та верховенства права не тільки в
країнах-членах ЄС, але й застосовуються на всіх рівнях управління, як-то
світового, європейського, національного та місцевого. Ці принципи є
особливо важливими для ЄС, який повинен вирішити проблеми, перелічені у
попередньому розділі посібника.

Відкритість.

Всі інституції повинні працювати у більш відкритому режимі, тобто вони
мають повідомляти про те, що ЄС робить або планує робити, а також
оприлюднювати зміст рішень, що приймаються. Вони повинні користуватися
мовою, яку розуміє пересічний громадянин. Це має особливе значення для
підвищення рівня довіри до інституцій зі складним профілем діяльності. В
цьому контексті відкритість означає доступ до документації, ефективне
спілкування і спрощення політики та законодавства ЄС.

Співпраця.

Якість, доцільність і ефективність політики ЄС залежить від співпраці на
всіх етапах прийняття політичних рішень. Співпраця створює атмосферу
довіри до кінцевого результату та до інституцій, що приймають політичні
рішення. Реалізація принципу співпраці залежить від центральних урядів
при розробці і імплементації політики ЄС. Цей принцип передбачає
залучення неурядових організацій, соціальних партнерів, громадян, а
також усіх інших зацікавлених сторін.

Підзвітність.

Потрібно чітко визначити функції різних органів у законодавчому і
виконавчому процесі. Кожна з інституцій ЄС на інституційному і
персональному рівнях повинна роз’яснити, чим вона займається у ЄС, і
взяти за це відповідальність. Треба наголосити також на необхідності
більшої чіткості дій і відповідальності з боку країн-членів і всіх, хто
задіяний у розробці і імплементації політики ЄС на будь-якому рівні.

Ефективність.

Політичні рішення повинні бути ефективними і своєчасними, базуватись на
чітко визначених цілях, на оцінці можливих наслідків і, наскільки це
можливо, на попередньому досвіді. Ефективність також залежить від
пропорційного і однакового виконання рішень ЄС і їх прийняття на
належному рівні. Остання вимога, у свою чергу, залежить від того, як
Європейська Комісія координує дії національних урядів, від ефективності
комунікації, координації і кооперації заради пропорційної і однакової
імплементації, а також забезпечення належної якості діяльності кожного
національного уряду на центральному, регіональному та місцевому рівнях.

Послідовність.

Політика та дії ЄС повинні бути послідовними і зрозумілими. Зростає
необхідність у послідовній політиці ЄС: з’ являються нові завдання;
розширення ЄС призведе до росту різноманітності; такі проблеми, як зміна
клімату і демографічні зміни виходять за межі секторального підходу, на
якому був побудований ЄС; регіональні і місцеві органи влади все більше
залучаються у політику ЄС.

Послідовність потребує політичного лідерства та серйозної
відповідальності з боку органів ЄС для забезпечення послідовного підходу
у складному середовищі. Кожний з наведених принципів важливий сам по
собі, однак загальної мети не можна досягти ізольованими діями.
Політичні рішення вже не можуть бути ефективними, якщо вони приймаються
та втілюються в життя безсистемно та без залучення широких кіл.

Застосування цих п’яти основних принципів підсилює дію принципів
пропорційності та субсидіарності. Від політичної концепції до її
імплементації вибір рівня, на якому приймається рішення (від ЄС до
місцевого), та інструментів повинні бути пропорційними до цілей, які
переслідуються. Це означає, що перед тим як виступити з ініціативою,
треба переконатись:

а) чи є необхідними владні дії;

б) чи рівень ЄС є найбільш відповідним; і

в) чи обрані заходи пропорційні до поставлених цілей.

ЄС також змінюється. На його порядку денному зараз стоять питання
міжнародної політики і оборони, міграції і боротьби із злочинністю. Він
приймає нових членів і про нього вже не судять тільки на підставі дій з
усунення торгових бар’єрів і створення внутрішнього ринку. Легітимність
ЄС сьогодні залежить від ступеню залучення та участі громадськості у
європейських справах.

III. Пропозиції щодо реформування

Комісія висунула конкретні пропозиції щодо реформ, які поділяються на
чотири розділи. Перший розділ стосується підвищення рівня залучення у
вироблення та імплементацію політики ЄС. Другий розділ містить заходи,
спрямовані на підвищення якості і рівня втілення у життя політики ЄС. У
третьому розділі Європейська Комісія закликає до налагодження міцнішого
зв’ язку між європейським управлінням і міжнародною політикою ЄС. І
нарешті, четвертий розділ присвячено аналізу ролі інституцій.

Більша відкритість дій ЄС

Демократія базується на можливості населення приймати участь у
публічному обговоренні. Щоб отримати таку можливість, громадяни ЄС
повинні мати доступ до надійних джерел інформації з європейських питань
і право оцінювати процес прийняття політичних рішень на різних його
етапах.

Діалог з громадянами за посередництвом регіональних і місцевих
демократичних інститутів.

Розширення діяльності ЄС за останні п’ятнадцять років наблизило його до
регіонів, міст та місцевостей, які зараз відповідають за втілення у
життя політики ЄС у різних сферах, від сільського господарства та
структурованого фінансування до екологічних стандартів. Підвищення рівня
залучення регіональних і місцевих владних структур у політику ЄС також
віддзеркалює зростаючий рівень відповідальності деяких країн-членів і
вищий ступінь залучення громадян та громадських організацій у місцеві
демократичні процеси. Проте, стиль роботи ЄС зараз не дозволяє
налагодити взаємодію на різних рівнях партнерських відносин, тобто
відносин, при яких національні уряди залучали б міста і регіони у
повноцінну співпрацю з розробниками європейської політики. Міста та
регіони часто відчувають, що, незважаючи на зростання їхньої
відповідальності за імплементацію політики ЄС, їх не використовують в
якості обраних представницьких органів, які мають взаємодіяти з
громадськістю у питаннях політики ЄС.

Звучать критичні зауваження стосовно того, що законодавчі акти, прийняті
Радою і Європарламентом, або занадто деталізовані, або недостатньо
пристосовані до місцевих умов і до того ж часто вступають у разюче
протиріччя з початковими пропозиціями Європейської Комісії.

Критика стосується не лише ЄС. Основна відповідальність за реалізацію
політики Співтовариства на регіональному та місцевому рівнях залишається
і повинна залишатись за національними урядами. Проте національні уряди
часто діють неадекватно, коли йдеться про залучення регіональних і
місцевих інституцій до вироблення власної позиції щодо політики ЄС.
Кожна країна-член має розробити адекватні механізми для широких
консультацій з питань політики ЄС та її імплементації на її території.

Процес розробки політики ЄС і, зокрема, її графік, мають надати
можливість країнам-членам брати до уваги регіональний і місцевий досвід.

3. Участь у розробці політики

На рівні ЄС Європейська Комісія повинна подбати про те, щоб при розробці
політичних пропозицій приймалися до уваги умови і досвід регіонів та
окремих місцевостей. Для цього потрібно налагодити систематичний діалог
з європейськими і національними асоціаціями регіональних та місцевих
органів влади з належним врахуванням національних конституційних і
адміністративних особливостей. Європейська Комісія вітає зусилля,
скеровані на підвищення рівня співпраці між згаданими асоціаціями і
Комітетом Регіонів.

Крім того, покращення обізнаності управлінців різного рівня з
політичними цілями, методами та інструментами своїх колег можна досягти
через обмін персоналом і спільне навчання.

Місцеві умови можуть стати перешкодою на шляху вироблення єдиного і
достатньо простого для розуміння законодавства для усього ЄС. Потрібно
передбачити більшу гнучкість у засобах імплементації законодавства і
програм на різних територіях за умови збереження єдиних правил у межах
внутрішнього ринку.

Європейська Комісія також має намір перевірити можливість покращення
імплементації певних політичних рішень ЄС шляхом укладення цільових
тристоронніх угод, не порушуючи при цьому існуючих положень Договору.
Такі угоди мають укладатися між Європейською Комісією, країнами-членами,
а також регіонами і місцевостями, визначеними країнами-членами.
Центральний уряд відіграватиме ключову роль при укладанні таких угод і
залишатиметься відповідальним за їх виконання. Угода має забезпечити, що
певна спеціально визначена територіальна владна структура країни-члена
бере на себе зобов’ язання щодо виконання певних дій в рамках реалізації
цілей, зазначених у “первинному” законодавчому акті. Угода має
передбачати процедуру моніторингу. Такий підхід застосовуватиметься до
регламентів і директив у галузях, де територіальні владні органи
відповідають за імплементацію у межах національної інституціональної або
адміністративної системи.

Дуже важливою є також узгодженість політичних рішень. Так, обов’ язково
потрібно зважати на територіальний вплив на політику ЄС в таких галузях,
як транспорт, енергетика або захист довкілля. Окремі політичні рішення
повинні стати частиною послідовної загальної політики, як це зазначено у
другій доповіді ЄС; при цьому слід уникати підходів, притаманних лише
певним секторам. Також рішення, прийняті на регіональному та місцевому
рівнях, повинні узгоджуватись з ширшими концепціями, які мають
забезпечити більш стабільний і збалансований розвиток територій в межах
ЄС.

Громадянське суспільство також повинно дотримуватись принципів
ефективного управління, що передбачають відкритість і підзвітність.

Інституції і національні органи влади мають докласти максимум зусиль для
того, щоб на належному рівні надавати консультації стосовно політики ЄС.
Проте, такі консультації повинні доповнювати, а не замінювати процес
прийняття рішень самими інституціями. Необхідною є культура діалогу та
консультацій, якої мають дотримуватись всі європейські інституції і яка
має включати консультативний діалог з Європарламентом, як з органом, що
представляє громадян. Європарламент повинен відігравати ключову роль,
діючи, наприклад, через систему публічних слухань. Європейські політичні
партії є також важливим фактором європейської інтеграції. Вони мають
сприяти розвиткові почуття приналежності до Європи і слугувати рупором
суспільної думки громадян. Політика і законодавство ЄС все більше
ускладнюються. Часто законодавчі акти включають зайві деталі. В
національних законодавчих системах ця проблема повинна вирішуватися
шляхом застосування імплементаційних норм під контролем національних
парламентів, а не шляхом прийняття цими парламентами законодавства.
Рівень деталізації законодавства ЄС означає також, що його адаптація до
технічних або ринкових змін може бути складною та займати багато часу.
Результатом є відсутність гнучкості та низька ефективність. Повільний
законодавчий процес супроводжується повільною імплементацією.

Якщо законодавство неналежно виконується, саме існування інституцій буде
поставлене під сумнів. Окрім нового, ширшого підходу до формування
політики, ЄС повинен підвищити рівень довіри до експертних знань, що
складають основу політичних рішень. Необхідно також підвищити якість
законодавчих актів, а також їх імплементації та виконання.

Наукові та інші експерти відіграють все важливішу роль у підготовці і
моніторингу рішень. У різних сферах, від охорони здоров’ я та
ветеринарії і до соціального забезпечення, інституції покладаються на
знання спеціалістів, які мають прогнозувати та виявляти проблеми, а
також невизначеності в межах ЄС, приймати рішення і забезпечувати, щоб
існуючі ризики були чітко та однозначно роз’ яснені громадянам.

ЄС ґрунтується на принципі верховенства права. Чіткий моніторинг
виконання законодавства Співтовариства є важливим завданням Європейської
Комісії, якщо вона намагається зробити його реально діючою структурою в
очах громадян і організацій. Тому Європейська Комісія повинна суворо
переслідувати тих, хто порушує законодавство ЄС. У зв’ язку з цим дуже
важливим є механізм індивідуальних скарг про порушення законодавства
Співтовариства. Європейська Комісія вже прийняла заходи, спрямовані на
покращення та прискорення внутрішніх процедур розгляду скарг, і ці
заходи мають незабаром бути кодифіковані та оприлюднені.

Проте, при розгляді індивідуальних скарг не завжди найбільш доцільним є
тривалий процес проти держави-члена ЄС. Головна мета справи про
порушення – змусити країну-порушника відшкодувати збитки, завдані
внаслідок порушення. Але навіть після прийняття рішення Судом ЄС для
того, щоб виконати це рішення на території держави-члена позивач може
бути змушений звернутися ще й до національного суду. З метою оптимізації
процедури розгляду скарг Європейська Комісія планує переглянути критерії
встановлення пріоритетів розгляду справ.

Так, Європейська Комісія повинна звертати увагу на:

Ефективність і якість трансформації директив як найкращий засіб
запобігти виникненню окремих проблем на подальших етапах.

Випадки, пов’язані із сумісністю основних принципів Співтовариства та
національних законодавств.

Випадки, які серйозно впливають на інтереси Співтовариства (наприклад,
справи, пов’ язані з транскордонними трансакціями) або справи, що
торкаються інтересів, які захищаються законодавством.

Випадки, у яких певний елемент законодавства ЄС створює постійні
проблеми щодо імплементації у окремій країні-члені ЄС.

Випадки, пов’ язані з фінансуванням Співтовариства.

Такі справи повинні розглядатися як пріоритетні у рамках формальних
процедур, що застосовуються при порушенні законодавства ЄС. У інших
справах перед застосуванням формальної процедури можна використовувати
інші підходи.

Крім того, Європейська Комісія продовжуватиме активний діалог з
країнами-членами щодо застосування законодавства ЄС. Таким чином вона
намагається налагодити зворотний зв’ язок. Такий діалог має також
забезпечити швидше, ніж судовий процес, розв’ язання проблеми порушення
законодавства і, таким чином, швидше вирішити проблеми тих, хто подає
скарги.

Європейська Комісія повинна сконцентруватися на своїх завданнях, які
передбачені Договором, а саме – на ініціюванні та виконанні політики.
Вона також має відігравати роль гаранта дотримання Договору, а також
органу, що представляє Співтовариство на міжнародній арені. Ефективний
діалог з європейськими і національними асоціаціями регіональних і
місцевих органів влади, діалог та консультації з громадянським
суспільством, краще використання експертного досвіду і ефективна оцінка
можливих наслідків мають підвищити якість політичних ініціатив. Зв’язок
між європейським і глобальним управлінням повинен призвести до того, що
ЄС частіше буде виступати як єдина спільнота. Встановлення пріоритетів
розгляду скарг про порушення законодавства Співтовариства зробить більш
ефективним виконання Європейською Комісією своїх функцій гаранта
Договору.

IV. Конституція Європи

13 червня та 10 липня 2003 р. Європейський Конвент одностайно схвалив
проект Договору, яким приймається Конституція Європи, і 18 липня 2003 р.
передав його Головуючому Європейської Ради у Римі. У Преамбулі, яку
підписала Президія Європейського Конвенту (Валері Жіскар д’Естен,
Джуліано Амато та Жан-Люк Даен), Конвент пропонує заходи для підвищення
рівня демократії, прозорості та ефективності Європейського Союзу, шляхом
розвитку співпраці з національними парламентами, спрощення процедури
прийняття рішень та підвищення рівня прозорості та зрозумілості
діяльності інституцій ЄС. Крім того, ст. 9 проекту Конституції
встановлює принципи делегування повноважень, субсидіарності та
пропорційності. Стаття 12 визначає сфери виключної компетенції ЄС,
стаття 13 встановлює сфери спільної компетенції, а стаття 16 вводить
поняття сфер, у яких дії ЄС можуть мати підтримуючий, координаційний та
доповнюючий характер. Таким чином, підвищується рівень прозорості
розподілу компетенції між ЄС та державами-членами.

Також у даному контексті потрібно звернути увагу на наступне:

>• Стаття 37, п. 2 передбачає, що акти європейського законодавства
повинні містити посилання на причини їх прийняття;

>• Стаття 45, п. 3 встановлює, що „Кожен громадянин має право брати
участь у демократичному житті ЄС. Рішення повинні прийматися якнайбільш
відкрито та з найбільшим наближенням до громадян”;

Стаття 46 містить принцип демократії участі: „1. Інституції ЄС повинні
належним чином надати громадянам та представницьким асоціаціям
можливість висловити та обмінятися їх думками у всіх сферах діяльності
ЄС. 2. Інституції ЄС повинні підтримувати відкритий, прозорий та
регулярний діалог з представницькими асоціаціями та громадянським
суспільством. 3. Комісія повинна проводити широкі консультації з
зацікавленими сторонами для забезпечення узгодженості та прозорості
діяльності ЄС. 4. Не менше одного мільйону громадян із значної кількості
країн-членів ЄС можуть запропонувати Комісії внести відповідну
пропозицію щодо питань, які, на думку громадян, потребують прийняття
законодавчого акту ЄС з метою імплементації конституційних норм.
Процедура та умови здійснення такої громадянської ініціативи
визначатимуться окремим законом ЄС;

>• Стаття 47 стосується соціальних партнерів та незалежного соціального
діалогу: „Беручи до уваги різноманітність національних систем,
Європейський Союз визнає і заохочує роль соціальних партнерів на рівні
ЄС; він заохочуватиме діалог між соціальними партнерами, поважаючи при
цьому їх автономність”;

Стаття 49 наголошує на прозорості процедур в рамках інституції ЄС: „1.
Для забезпечення належного управління та участі громадянського
суспільства, інституції ЄС, його органи та відділення повинні працювати
якнайбільш відкрито. 2. Європейський Парламент, а також Рада Міністрів
повинні проводити відкриті засідання при вивченні та прийнятті проектів
законодавчих актів. 3. Будь-який громадянин ЄС та будь-яка фізична або
юридична особа, яка проживає або зареєстрована на території
держави-члена повинна мати право доступу до документів інституцій ЄС,
його органів та відділень незалежно від того, в якій формі вони існують
та у відповідності з умовами, викладеними у частині Ш. 4. Окремим
законом ЄС буде встановлено загальні принципи та обмеження, що викликані
міркуваннями публічного та приватного інтересу, щодо права доступу до
таких документів. 5. Кожна інституція, орган та відділення, про які
йшлося у п. 3, повинні встановити власні правила процедури стосовно
доступу до їх документів у відповідності до закону ЄС, про який йшлося у
п. 4.

V. Висновки

Для досягнення основних цілей і дотримання фундаментальних принципів
ефективного європейського управління потрібне широке обговорення та
рішучі дії. Це є життєво важливим для майбутнього Європейського Союзу у
розширеному складі. Європейське управління – це принципи та інструменти
прийняття рішень у європейському контексті багаторівневої структури: від
Європейського Співтовариства до країн-членів, регіональних і місцевих
органів влади, а також приватних організацій. Безсумнівно, що таке
співіснування і переплетіння декількох рівнів управління є
безпрецедентним. Європейське управління необхідно поліпшити в наступних
пріоритетних напрямках:

покращення залучення у розробку та імплементацію європейської політики
на всіх рівнях, починаючи з найнижчого;

розширення спектру регулятивних інструментів;

більш чітке визначення сфери відповідальності інституцій Європейського
Союзу.

Лише той факт, що відбувається обговорення проблем управління, вказує на
те, що у цій сфері потрібні зміни. Якщо система управління не буде
реформована на користь громадськості, сам європейський експеримент може
опинитися під загрозою. Більше того, дискусії на тему управління,
поглиблення знань про нього сприяють творенню політичної та
адміністративної культури по всій Європі. Один контролює іншого: одна
країна-член – іншу, одна інституція – іншу, ЄС контролює країн-членів і
навпаки, а громадяни контролюють і ЄС, і країн-членів. Завдяки новітнім
технологіям громадяни стають більш поінформованими, більш політично
активними і спроможними використовувати свої політичні права. XXI
століття знову повертає суспільства до методів прямої демократії, які
існували тисячі років тому. Саме тому проект Конституції Європи
починається зі слів Фукидіда: „Хрюдє9а уар 7го)атєга…каі ovoua uЈv 8id
то дг| єП ^"Ч n Л ? ГШ M ***** * 4 ***** КОМІСІЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ Брюссель, 20.10.2003 СОМ (2003) 615 (остаточний варіант) ПОВІДОМЛЕННЯ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ КОМІСІЇ РАДІ, ЄВРОПЕЙСЬКОМУ ПАРЛАМЕНТУ І ЄВРОПЕЙСЬКОМУ КОМІТЕТУ З ЕКОНОМІЧНИХ ТА СОЦІАЛЬНИХ ПИТАНЬ HYPERLINK \l "bookmark28" 1 1 переклад з англійської 40 УПРАВЛІННЯ І РОЗВИТОК 1. Вступ 2 СОМ (2001) 428 остаточний варіант; 25.07.2001; Доповідь Єврокомісії з Європейського управління, СОМ (2002) 705, 11.12.2002 3 Наприклад, Повідомлення про політику зближення ЄС із країнами-сусідами ("Розширена Європа" (СОМ (2003)104 остаточний варіант від 11 березня 2003 р.) та Повідомлення про права людини у Структура та ефективність управління є основними факторами, що визначають соціальну згоду або соціальний конфлікт, успіх або поразку економічного розвитку, збереження або знищення навколишнього середовища, а також повагу або порушення прав та основних свобод людини. Ці взаємозв'язки є загальновизнаними у світі та свідчать про важливість управління для розвитку. У Декларації ООН Тисячоліття зазначається, що створення середовища, яке сприяло б розвитку як такому, а також викоріненню бідності залежить, окрім всього іншого, від ефективного управління в усіх країнах, від ефективного управління на міжнародному рівні та від прозорості фінансової, монетарної та торговельної систем. У Монтерейських угодах голови держав-членів ЄС визнали, що ефективне управління на всіх рівнях є важливим для стабільного розвитку, сталого економічного зростання та викорінення бідності. Управління, демократизація та розвиток пов' язані також з загальними цілями ЄС, як це визначено у Договорах, у Білій книзі Комісії з управління HYPERLINK \l "bookmark30" 2 , а також у висновках Ради, прийнятих у травні 2002 року. На додаток, протягом останніх років Комісія прийняла значну кількість повідомлень та планів політики у різних галузях діяльності, які в перспективі мають відношення до управління HYPERLINK \l "bookmark29" 3 . середземноморському регіоні (СОМ (2003) 294 остаточний варіант від 21 травня 2003 р.) Управління - ключова складова різних видів політик та реформ, спрямованих на зниження рівня бідності, демократизацію та глобальну безпеку. Ось чому удосконалення організаційної структури, особливо в галузі ефективного управління та верховенства права є однією з шести пріоритетних сфер розвитку політики ЄС, які реалізуються в рамках програм ЄС в країнах, що розвиваються. Незважаючи на те, що не існує міжнародно-узгодженого визначення "управління", сама концепція управління сьогодні є дуже важливою, а за останні десять років усі, хто займається проблемами розвитку, активізували свої зусилля в цьому напрямку. Протягом останніх років Європейський Союз також, виходячи з прагматичних міркувань, фінансував багато програм у цій широкій сфері діяльності. Управління стосується здатності держави служити своїм громадянам. Такий широкий підхід дає можливість принципово відокремити управління від інших понять, таких як права людини, демократія або корупція. Управління стосується правил, процесів та поведінки, за допомогою яких формулюються інтереси, здійснюється управління ресурсами та реалізується влада у суспільстві. У цьому контексті головними питаннями, які необхідно розглянути, є методи, за допомогою яких реалізуються суспільні функції, управляються загальні ресурси та здійснюються державні владні функції. Незважаючи на свій відкритий та широкий характер, управління є конкретним та практичним поняттям, що відноситься до найсуттєвіших аспектів функціонування будь-якого суспільства та політичної і соціальної систем. Його можна визначити як фундаментальну міру стабільності та функціонування суспільства. По мірі того, як концепції прав людини, демократизації та демократії, верховенства права, громадянського суспільства, децентралізованого розподілу влади та справедливого і відкритого керівництва стають більш важливими, оскільки політична система суспільства стає більш складною, управління еволюціонує в ефективне управління. Сьогодні управління в основному розглядається як основний індикатор якості та функціонування будь-якої політичної та адміністративної системи. Стаття 9.3 Котонської Угоди про партнерство передбачає цікавий підхід, спільно погоджений між країнами, які підписали Угоду, та ЄС. "У контексті політичного та організаційного середовища, що підтримує права людини, демократичні принципи та верховенство права, ефективне управління - це прозоре та підзвітне керівництво людськими, природними, економічними та фінансовими ресурсами з метою справедливого та стабільного розвитку. Воно включає чіткі процедури прийняття рішень на рівні державної влади, прозорі та підзвітні інституції, примат верховенства права в управлінні ресурсами та створення можливостей з метою розробки та реалізації заходів, спрямованих, зокрема, на недопущення та боротьбу з корупцією". Ефективне управління є в першу чергу та більшою мірою національним питанням. Неадекватна внутрішня політика в багатьох країнах (не тільки в таких, що розвиваються) відіграла значну роль, зокрема, у збільшенні розриву між багатими та бідними, як у межах окремих країн та регіонів, так і між ними. Таким чином, ефективне управління на всіх рівнях міжнародної системи - національному, регіональному, багатосторонньому - надзвичайно важливе для створення законної, ефективної та єдиної системи глобального управління. Протягом останніх років постійна увага приділялася дефіциту глобального управління шляхом різноманітних ініціатив та діалогу на багатосторонній основі, які, зокрема, підтримувала ООН, у тому числі Комісія з глобального управління, а останнім часом - Монтрейська Конференція з фінансування розвитку та Йоханнесбурзький Світовий самміт із стабільного розвитку. ЄС брав активну участь у цьому діалозі. Питання глобального управління також є предметом діалогу між ЄС та деякими важливими третіми країнами, такими як Китай, Росія, Індія та Бразилія. З точки зору перспектив ЄС ефективне управління передбачає також необхідність продовження вдосконалення єдиної політики в усіх відповідних сферах, таких як, наприклад, навколишнє середовище, торгівля або сільське господарство. Ефективне управління є дієвим інструментом сприяння розвитку, досягненню мети, до якої необхідно прагнути. Однак досягнення ефективного управління -це процес. Так, доки не досягнуто рівня ефективного управління, треба дотримуватися прагматичних підходів для досягнення прогресу. У цьому контексті показники розглядаються не лише як перелік питань, які необхідно включити до порядку денного, метою якого є допомога у досягненні виключно ефективного управління, а скоріше як інструмент спрямування в єдине русло управління всіх починань та стратегій, що фінансуються ЄС. У цьому Повідомленні увага зосереджується на створенні можливостей та на діалозі з управління в різноманітних ситуаціях. Так, будуть розглянуті випадки вдалої співпраці і навпаки, а також пост-конфліктні ситуації. (9) Враховуючи досвід ЄС та інших донорів з управління, погляди країн-партнерів та їх власний досвід, це Повідомлення спрямоване на визначення наступних практичних способів: створення можливостей для управління та збільшення внеску країн-партнерів у формулювання відповідних програм з реформування; забезпечення синергії та єдності між різними видами політики та інструментів Європейського Співтовариства та Європейського Союзу; зміцнення партнерства заради розвитку на рівні країн або регіонів для досягнення координації між пріоритетами донорів та потребами країн-партнерів шляхом діалогу відносно політики, а також взаємного доповнення між донорами; здійснення внеску в справу захисту прав людини та розповсюдження демократії, ефективного управління та верховенства права. Через реалізацію переліченого вище, Повідомлення скерує діяльність ЄС у сфері управління та розвитку, ідентифікує типи заходів, які необхідно підтримувати в різних ситуаціях, та зробить внесок у міжнародну дискусію з цих питань. Підручник допоможе перенести на практику ідеологію такого підходу. 2. Діалог з питань управління: головні аспекти та фундаментальні принципи 2.1. Зменшення рівня бідності Управління стало суттєвою складовою частиною співпраці у сфері розвитку і є сьогодні складовою частиною процесів реалізації Стратегії зменшення рівня бідності. Управління є одночасно питанням ефективної мобілізації, представництва та розширення повноважень громадянського суспільства, особливо стосовно бідних верств населення, а також питанням ефективності державних та адміністративних структур у визначенні та реалізації відповідних видів політики. У багатьох країнах, що розвиваються, зменшення рівня бідності залежить головним чином від того, чи можуть державні структури виконувати наступні функції ефективно та у підзвітний спосіб: надати можливість бідним підвищити рівень життя та посилити їх здатність збільшити доходи та майно; забезпечити їх доступ до громадських послуг; гарантувати людям безпеку та доступ до інструментів компенсації та протесту, а також захисту їх прав. Маргіналізація сама по собі є одним із аспектів бідності, а розширення повноважень є інструментом зниження рівня бідності. Головні питання, які при цьому потрібно вирішити, включають розширення повноважень та впливу бідних громадян у суспільстві шляхом організації політичного процесу, підтримки участі чоловіків та жінок шляхом зосередження на організаційних правилах, нормах та методах, на основі яких виникають права та привілеї, які, зокрема, можуть вести до упередженості за мотивами статі. Методи, що підвищують ступінь участі та підтримують залучення до громадського життя, мають бути частиною будь-якої програми підтримки бідних для того, щоб надати їм можливість бути почутими та відобразити перспективи меншин, виключених груп та найбідніших верств населення у політичному процесі. (13) Спільні методи гарантуватимуть також удосконалену інтеграційну справедливість, що базується на стабільному розвитку, де середовище разом із соціальним та економічним факторами відіграє ключову роль. Участь недержавних та громадських організацій на всіх етапах процесу розвитку та їх залучення до обговорення політики на державному рівні сприятиме дискусії. Це стосується також питань, що пов'язані з соціальною політикою. Соціальна політика - це активний чинник, який сприяє стабільному розвитку. Соціальний діалог та участь організацій роботодавців та працівників у розробці та втіленні в життя соціальної політики та політики у сфері зайнятості, функціонування інститутів ринку праці може бути рушійною силою успішних реформ, що ефективно впливають на повсякденне життя людей. Основним моментом ефективного впровадження такої програми є належні зусилля з навчання у контексті інформаційної економіки, включаючи доступ до інформаційно-обчислювальних технологій, для послаблення та уникнення поділу населення на категорії відповідно до рівня комп'ютерних знань. У цьому контексті досягненню цієї мети можуть сприяти спільні спеціалізовані міжнародні наукові та технологічні заходи. Шоста Рамкова програма ЄС з досліджень та технологічного розвитку передбачає таку схему. 2.2. Власний внесок країн-партнерів Національний діалог з проблем управління є суттєвим для створення власних програм з реформування на засадах законності та підзвітності. Не тільки парламенти та інституції (крім центрального уряду), але й інші "політичні актори" всередині країни (представники політичних, соціальних та економічних інтересів, а також муніципальної та інших децентралізованих органів влади) відіграють важливу роль у цьому діалозі. Кожний з таких учасників володіє потенціалом для здійснення значного внеску та участі у національній багатосторонній оцінці програм з реформування управління, що враховують інтереси бідних, із чітким визначенням потреб, пріоритетів та цілей. Залучення наднаціональних або регіональних органів, а також оцінювання на регіональному рівні може бути корисними у галузях, де є очевидні регіональні переваги (економічна інтеграція, запобігання конфліктів, безпека) або коли це стосується транскордонних проблем, що часто має місце при вирішенні проблем навколишнього середовища, зокрема, для спільного використання транскордонних природних ресурсів. 2.3. Політичний діалог (17) Політичний діалог має передбачати регулярне безперервне спілкування між партнерами та торкатися всіх питань, пов'язаних з управлінням, і які представляють загальний або спільний інтерес. Існує тенденція зосереджуватися ad hoc на діалозі з країнами, в яких виникають кризи або проблеми, або на конкретних подіях. З точки зору країн-партнерів це може придати політичному діалогу негативний відтінок. Більш регулярний діалог дозволяє розробити спільний порядок денний та веде до спільного визначення пріоритетних сфер співробітництва, включаючи питання управління, з врахуванням інтересів кожної країни-партнера. Належним чином узгоджений з програмами кооперації та пріоритетами ЄС, політичний діалог сприятиме підтримці стабільного і демократичного політичного середовища, мирних процесів та безпеки. Він має включати методи та засоби інтегрування цих цілей до програм допомоги ЄС та заохочувати уряди країн-партнерів до досягнення таких цілей як частини їх загальної стратегії розвитку. ЄС використовує політичний діалог разом з відповідною допомогою у ряді складних ситуацій. Важливим інструментом моніторингу та оцінки, а також покращання якості програм та їх корекції є показники. Показники управління мають сенс тільки тоді, коли вони спільно розроблені та оцінені сторонами, з ефективним залученням відповідних посередників, шляхом прозорого процесу. Вони повинні відображати всі аспекти управління та не обмежуватися галузями, що безпосередньо відносяться до конкретної програми з реформування, а також відображати ідею політики, досягнення додаткових цілей, прозорість розпорядження державними фінансами, рівність статей, повагу та підтримку прав людини, демократичні принципи та верховенство права. Водночас кожний показник має бути досить специфічним, щоб забезпечувати відповідне організаційне рішення. Показники, які просто вказують на проблему у галузі, де одночасно можуть функціонувати багато організацій, але не пропонують ніяких рішень, є менш корисними. Проте, розробка відповідних процесів ідентифікації та узгодження показників, пов'язаних з управлінням, лишається складним завданням. На даному етапі проводиться значна спільна робота донорів стосовно показників управління в рамках мережі Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) та Директорату розвитку співробітництва (ООУІМЕТ), де представлені всі донори. ЄС бере участь у роботі ООУКЕТ та спільному фінансуванні проекту розробки показників управління, що виконується під їх керівництвом. 2.4. Безпека Безпека безпосередньо пов'язана з розвитком: немає розвитку у постійно небезпечному середовищі. Невдачі управління, спричинені бідністю, є головною причиною спалаху жорстоких конфліктів. Безпека - це ключ до регіональної стабільності, зниження рівня бідності та запобігання конфліктам. Одним з головних очікувань громадянина є те, що держава повинна гарантувати йому безпеку життя, власності, а також політичні, економічні та соціальні права. Концепція безпеки все частіше трактується не тільки у значенні безпеки країни, сюди також включається широке поняття безпеки людини, що передбачає можливість жити в умовах свободи, миру та безпеки. Безпеку треба розглядати одночасно як національний інтерес і як частину прав людини. Реформування системи безпеки є невід'ємною частиною ефективного управління. Ефективне керівництво, прозорість та підзвітність системи безпеки є необхідними умовами створення безпечного середовища, що підтримує демократичні принципи та права людини. Таким чином, робота у напрямку досягнення ефективного управління та стабільного миру вимагає успішного процесу реформування системи безпеки, зокрема у пост-конфліктному середовищі. (24)Відповідно до визначення ОЕСР "система безпеки" включає: а) державні інститути, що мають формальний мандат забезпечувати безпеку країни та її громадян від актів насильства та застосування сили (напр., збройні сили, поліція, напіввійськові організації, розвідка та інші подібні органи); б) виборні та/або належним чином призначені громадські органи, що відповідають за контроль та спостереження за вище згаданими інституціями (напр., Парламент, виконавчий орган, міністерства оборони, а також судова та пенітенціарна системи). Реформування ключових гравців з безпеки, таких як військові, напіввійськові служби, разом із громадськими структурами нагляду за ними є надзвичайно важливим для створення безпечного середовища та постійного застосування у сфері безпеки тих же норм управління, що і в інших сферах державної політики. Ці інституції є частиною більш широкої картини безпеки, що залежить також від існування ефективних органів правосуддя та правопорядку. Таким чином, реформа системи безпеки має бути пов'язана з зусиллями, спрямованими на зміцнення верховенства права на національному та місцевому рівнях. Заходи, що застосовуються у сферах збройних сил та розвідки; правосуддя та внутрішньої безпеки; недержавних сил безпеки; механізмів громадського нагляду; органів громадського управління; створення громадської організаційної структури; регіональних ініціатив; ініціатив з демілітаризації суспільства, можуть мати вплив на реформу системи безпеки. Глобальна безпека та тероризм також впливають на розвиток. На додаток до надання країнам-партнерам допомоги в контексті Резолюції Ради Безпеки ООН № 1373, допомога для розвитку може сприяти боротьбі проти міжнародного тероризму, зосередившись на зменшенні рівня бідності. 2.5. Права людини та норми ефективного управління: консультаційні процедури 3 початку 90-років поняття прав людини систематично включається як "основний елемент" в угоди ЄС з третіми країнами, включаючи договори про торгівлю та співробітництво, а також договори про асоціацію. Такі положення обумовлюють, що визнання фундаментальних прав людини та демократичних принципів є основою внутрішньої та зовнішньої політики сторін та „основним елементом" угоди. У випадку їх недотримання, передбачається застосування ряду заходів за умови, що таке застосування не порушуватиме принципу пропорційності між порушенням та покаранням. Ці заходи включають: зміну змісту програм співробітництва або каналів, що при цьому використовуються; скорочення програм культурної, наукової та технічної співпраці; відкладення засідань Спільної комісії; припинення двосторонніх контактів на вищому рівні; відкладення нових проектів; відмову у підтримці ініціатив партнера; торгові ембарго; припинення продажу зброї, військової співпраці та співпраці як такої. Включення положень про права людини не має на меті формулювання негативного або караючого підходу. Такі положення спрямовані на підтримку діалогу та позитивних заходів, таких як спільна підтримка демократії та прав людини, прийняття, ратифікацію та впровадження документів щодо захисту прав людини, якщо вони відсутні, а також запобігання кризам шляхом встановлення постійних довгострокових відносин. 4СЖСЕ І, 317, 15.12.2000 (27)Що стосується Котонської Угоди про партнерство HYPERLINK \l "bookmark31" 4 , 77 країн-членів Угоди та ЄС домовилися про консультаційні процедури щодо ключових елементів партнерства. Стаття 9 Котонської Угоди передбачає, що її основою є визнання прав людини, принципів демократії та верховенства права, а ефективне управляння є її фундаментальним елементом. Стаття 96 передбачає, що у випадках порушення одного з основних елементів одна з сторін може запропонувати іншій розпочати консультації (подібну процедуру було вперше застосовано в 1995 році згідно статті 366а переглянутої IV Ломейської Конвенції). Мета консультації за статтею 96 - вивчення ситуації для віднайдення прийнятного для обох сторін рішення. Якщо рішення не досягнуто, у надзвичайних випадках або якщо одна зі сторін відмовляється від консультацій, можуть бути застосовані відповідні заходи. Останньою мірою в цьому контексті є призупинення співробітництва. Відповідні заходи, які мають бути пропорційними порушенню, націлені на те, щоб дати зрозуміти уряду, що він повинен виконувати статтю 9. 5 Нігер, Гвінея Бісау, Того, Комори, Берег Слонової Кості, Фіджи, Ліберія, Зімбабве та Центрально-Африканська Республіка. 6 Спільна позиція Ради та Регламент Ради 310/2002 від 18 лютого 2002 р. 54 До введення у 1995 році процедури консультацій співробітництво з багатьма країнами було де-факто повністю або частково призупинено. Починаючи з 1995 року по сьогоднішній день, консультації проводилися у 12 випадках, у тому числі з 10 країнами Котонської Угоди HYPERLINK \l "bookmark33" 5 . Останній приклад стосується 3імбабве, з якою було проведено консультації за статтею 96 Котонської Угоди, після чого було накладено передбачені санкції, включаючи заморожування фондів та активів окремих членів уряду, заборону на їх подорожі/транзит та заборону експорту товарів, що використовувались для репресій та військової підготовки HYPERLINK \l "bookmark32" . Спираючись на вже отриманий досвід, потрібно виділити деякі ключові елементи, необхідні для успіху консультацій: наприклад, знайдення рішення, прийнятного для обох сторін, та/або впровадження заходів, необхідних для виправлення ситуації. Основу переговорного процесу мають складати: (а) зобов'язання органів влади повернути ситуацію до нормального стану, особливо після державного перевороту; та (б) єдина позиція ЄС та координація між донорами. Для забезпечення надійного моніторингу процесу, необхідно визначити конкретні порушення, визначити сектори, в яких влада має вжити корегуючих заходів. Потрібно також вести активний політичний діалог під час та після формальних консультацій. І, нарешті, необхідно здійснювати позитивні заходи, такі як масштабна та активна участь ЄС у вирішенні кризи/конфлікту. (30) Комісія вивчає методи більш ефективного застосування договірних положень про права людини. Зараз випробується ідея використання положень для створення спеціальних робочих груп з прав людини з третіми країнами. В 2003 році вперше в рамках Угоди про співробітництво з Бангладеш було створено підкомітет з управління та прав людини. Він надає можливість інтенсивного обміну ідеями щодо захисту прав людини між посадовими особами ЄС та Бангладеш. Перше засідання відбулося 19 травня у Дацці, де було розглянуто широкий спектр питань, включаючи проблеми смертної кари, судової системи, підтримки виборчих процесів та створення Комісії з прав людини. Вивчалася також можливість подальшого надання підтримки проектам, що стосуються прав людини. Відмітимо також, що " Повідомлення про активізацію дій ЄС на підтримку прав людини та демократизації в країнах-партнерах Середземноморського басейну" HYPERLINK \l "bookmark34" також загострює увагу на цьому положенні, започатковуючи більш поглиблений підхід до прав людини та демократизації в регіоні. Повідомлення визначає десять напрямів покращення ситуації, включаючи створення національних та регіональних Планів дій з прав людини, підвищення уваги до питань прав людини в рамках політичного діалогу та приділення більшої уваги питанням прав людини та демократизації в Національних індикативних програмах. Повідомлення про права людини у Середземноморському регіоні (СОМ(2003) 294 остаточна версія від 21 травня 2003 р.) 2.6. Корупція Боротьба з корупцією все частіше стає основним питанням порядку денного міжнародної спільноти та ЄС щодо зменшення рівня бідності. У Глобальній антикорупційній програмі, що здійснюється під егідою ООН, корупція визначається як зловживання владою для власного збагачення та повністю охоплює державний та приватний сектори ("корупція - це будь-які операції між учасниками з приватного та державного сектору, у ході яких колективні активи незаконно трансформуються у власний прибуток"). Корупція підриває довіру до уряду та законність демократії. Дуже часто вона перетворюється у податок на бідність. Оскільки порушуються або оминаються формальні процедури, від цього страждає ефективне управління. Корупція під час загальних або місцевих виборів або корупція в парламенті погіршує підзвітність та представництво, корупція в судовій системі заперечує верховенство права, а корупція в державному секторі призводить до несправедливого розподілу соціальних благ. Показником ефективного управління є боротьба з корупцією та корупційною поведінкою в усіх інститутах та процесах. Міжнародний досвід з розвитку співробітництва, спрямованого на запобігання корупції, показує, що для того, щоб така боротьба з корупцією була ефективною, її необхідно здійснювати в рамках більш широкої підтримки ефективного управління та процесів демократизації. Громадянське суспільство, ЗМІ, прокуратура та суди, фінансове керівництво (такі його процедури як аудит та контроль) мають бути підсилені. Процедури офіційних закупівель, а також процедури призначення на державну службу мають бути прозорими. Необхідно забезпечити ефективну парламентську підзвітність. Терпимість до корупції несумісна із взаємним партнерством. Проте, корупцію важко виміряти й оцінити. Саме тому питання, пов'язані з корупцією повинні розглядатися в контексті постійного діалогу між партнерами, що дозволить оцінити зусилля, розпочаті країною в боротьбі з корупцією з огляду на зміни, які відбуваються, досягнуті нею результати, а також характер і рішучість вжитих владою зусиль, спрямованих на здійснення даних заходів та реформ. Думка громадянського суспільства повинна сприяти цьому процесу і враховуватися на всіх етапах. Важливим кроком у цій області було прийняття Котонської Угоди, яку можна розглядати як приклад майбутніх угод з третіми країнами або регіонами. Результатом переговорів про широке трактування концепції ефективного управління стало прийняття двостороннього підходу: з одного боку - це зобов'язання з впровадження ефективності управління, як фундаментального і позитивного елементу партнерства, яке є предметом постійного діалогу та активної підтримки з боку ЄС, а з іншого боку, це -готовність визнати корупцію, включаючи хабарництво, фактором, що руйнує цей елемент і потребує прийняття відповідних заходів, які дозволять виправити ситуацію. Процедура проведення консультацій, описана в статті 97, може бути застосована не тільки в тих випадках, коли корупція стосується фондів ЄС, але і в тих випадках, коли в будь-якій країні, де представлені фінансові інтереси ЄС, корупція створює серйозну перешкоду для орієнтованої на результат стратегії розвитку. Таким чином, сфера застосування не обмежується тільки тими випадками, коли корупція прямо впливає на фінансову діяльність ЄС. Зокрема, це важливо при аналізі ефективності використання державних коштів. Дані положення відображають жорсткі зобов'язання сторін здійснювати відповідні заходи, спрямовані на запобігання і боротьбу з корупцією. Вони підкреслюють, що корупція не може бути односторонньою. Ще одним прикладом може служити Латинська Америка. Боротьба з корупцією є предметом постійного діалогу і співробітництва в рамках поточних переговорів із країнами Центральної Америки і державами, що входять в Андський Пакт. Мадридська політична декларація (ЄС - країни Латинської Америки/Карибський самміт, Мадрид 1617 травня 2002 року) містить зобов'язання щодо зміцнення демократичних принципів, норм права, юридичної системи, дотримання і захисту прав людини, поряд із зобов'язаннями, що передбачають боротьбу з корупцією та організованою злочинністю. Більш того, нові двосторонні угоди ЄС із країнами Латинської Америки будуть включати тверді зобов'язання сторін, щодо принципів ефективного управління. Методи боротьби з корупцією спрямовані на викорінення її інституційних причин, а також на зміну оточення, толерантного до неї, шляхом створення можливостей інституціям та недержавним організаціям, а також удосконалення регулятивної мережі. Це питання, зокрема, стосується тих країн, в яких корупція є головною проблемою (на підставі таких джерел як міжнародна неурядова організація Transparency International) і боротьба з корупцією є частиною державної політики. Протягом останніх трьох років Комісія спільно з міжнародною неурядовою організацією Transparency International фінансує п'ять проектів, спрямованих на створення антикорупційної стратегії на регіональному та державному рівнях. Останнє Повідомлення Комісії з питань політики ЄС у боротьбі з корупцією передбачає прийняття інститутами ЄС і країнами-членами додаткових заходів по боротьбі з корупцією. В рамках двосторонніх відносин ЄС із третіми країнами Комісія пропонує прийняти країнам, що вступають до ЄС, країнам, кандидатам на вступ до ЄС, а також партнерам ЄС, 10 основних принципів державної антикорупційної стратегії. Дані принципи включають превентивні й силові заходи, кодекси поведінки та заохочення для приватного сектору та підприємств із білих переліків. На глобальному рівні подальший прогрес може бути досягнутий в рамках майбутньої Конвенції ООН по боротьбі з корупцією, яка закріпить всесторонній та багаторівневий підхід, поєднуючи необхідність створення функціональних механізмів для повернення активів з необхідністю інституціоналізації ефективних превентивних заходів. 8 COM(2003)317 кінцевий варіант; 28.05.2003 2.7. Міграція Ефективність управління процесами міграції є ще одним фактором, що гарантує загальну ефективність управління. При правильному управлінні міграція може розглядатися як фактор, який позитивно впливає на країни, що розвиваються. Одним з основних принципів ефективності управління процесами міграції є необхідність спільних зусиль. Діалог між країною походження та країною перебування повинен бути посилений, а співробітництво між цими країнами повинно мати характер партнерства. Принципи, викладені в Повідомленні з питань міграції і розвитку від 3 грудня 2002 року, пропонують схему розширення діалогу з країнами, що розвиваються, із питань міграції. Сприяючи введенню ефективності управління ЄС вважає, що питання міграції є одним з найбільш важливих і ключових питань. 2.8. Системний підхід і поширення досвіду Розширення використання системних підходів для досягнення ефективності управління, включаючи бюджетну підтримку або інші фінансові механізми, такі як "кошикове фінансування", повинно сприяти поліпшенню узгодженості й ефективності дій. Секторні Програми вимагають прийняття спеціальних документів, інтегрованих в схему загальної стратегії (наприклад, Програма стратегії зменшення рівня бідності), графік середньострокових витрат по сектору та річний бюджет, а також у процес координації дій донорів, здійснюваний урядом. Аналіз ефективності управління повинен проводитися на кожній із цих стадій. Участь в управлінні повинна здійснюватись в рамках системного підходу і особливо важлива при проведенні адміністративних реформ (програми реформування державного сектору, децентралізації, реформування системи безпеки, судової системи і т.д.). Цей процес повинен передбачати залучення громадських організацій. Поширення досвіду із створення організаційної інфраструктури секторних програм сприяє ефективному управлінню. Застосування даного досвіду в таких областях як транспорт, охорона здоров'я або освіта, здійснюється в рамках підтримки відповідних організацій, які займаються розробкою стратегій, моніторингом і впровадженням, поряд із плануванням та управлінням бюджетом. 2.9. Бюджетна підтримка Близько 15 років тому ЄС вперше розпочав бюджетну підтримку програм економічного реформування для країн Африки, Карибського та Тихоокеанського регіонів в рамках програм структурного регулювання, прийнятих країнами, які входять у систему Bretton Woods. Пізніше, бюджетна підтримка стала надаватися регіонам поза межами вищезгаданих. Однією з передумов ефективності бюджетної підтримки є адекватне або ефективне державне управління фінансовими засобами. Бюджетна підтримка, а саме фінансування, що взаємозв'язане з очікуваним результатом (на підставі показників досягнутого прогресу), є найбільш ефективним варіантом державного управління фінансовими засобами, а також створює додаткові стимули для проведення реформ. Здійснення фінансування в рамках національних бюджетів надає Комісії певні права щодо обговорення бюджетної системи. Щорічні звіти про досягнуті результати дозволяють зміцнити внутрішньодержавну звітність, а збільшення бюджету ЄС сприяє підзвітності країн-членів Парламенту, метою якої є поліпшення якості та змісту такої підзвітності і, таким чином, сприяти підзвітності уряду Парламентові. Це також дозволяє знизити надмірне навантаження на національний бюджет, адже це часто створює складності в державному управлінні фінансовими засобами. Вироблений Комісією підхід до надання бюджетної підтримки, що зв'язує обсяг фінансування з узгодженими кінцевими результатами в сфері зниження рівня бідності і державним управлінням фінансовими засобами, також створює додаткові стимули для внутрішнього діалогу між міністерствами фінансів і ключовими міністерствами, оскільки міністерства фінансів зацікавлені як у результатах, досягнутих галузевими міністерствами, так і в тому, щоб вони мали достатнє фінансування. Крім того, бюджетна підтримка може стосуватись тих областей державного управління фінансовими засобами, в яких процес надання підтримки сам по собі створює проблеми для управління. Позабюджетна підтримка рідко враховується в системі національного планування і практично ніколи - в системі офіційної звітності. Бюджетна підтримка передбачає фінансування в рамках цих двох систем. Це може бути гарантією того, що процес планування ресурсів буде частіше охоплювати ситуацію в цілому, а не тільки її окремі складові, коли більшість позабюджетних інвестицій, що надходять від донорів і їхні періодичні витрати залишаються неврахованими. Крім того, це дасть можливість національним Парламентам мати повну картину, без винятків і перекручень, що виникають внаслідок позабюджетного фінансування. Це також дозволить поліпшити внутрішньодержавну звітність. Головними досягненнями реформ, розпочатих у багатьох країнах, є зниження бюджетного дефіциту, відмова від дискреційного оподатковування і тарифних пільг, що негативно впливають на створення рівних умов для підприємств приватного сектору, підвищення стабільності банківської системи шляхом відмови від "політичних" кредитів. Проте, у той же час, стало зрозуміло, що успішність реформи залежить не тільки від фінансової підтримки, що прибуток, одержуваний від цих реформ, недостатній для зниження рівня бідності і цей напрямок потребує значної підтримки для створення "класу власників". Починаючи з 1999 року, підтримка програм структурного регулювання була замінена на підтримку стратегічних програм, спрямованих на зниження рівня бідності. (48)У контексті Програми стратегії зменшення рівня бідності, успішною практикою можна вважати підтримку донорської допомоги, її орієнтування на програми реформ, проведені країною, а також перерахунок цих засобів до бюджету. У багатьох країнах, які є учасниками Програми стратегії зменшення рівня бідності, донори готові прийняти структурну схему, яка точно визначає принципи бюджетної підтримки і яка описує, часто у взаємодоповнюючій формі, на яких реформах і на яких очікуваних результатах вони хочуть сфокусувати свій діалог з урядом. Головними елементами діалогу між донорами й урядом є поліпшення економічного управління шляхом підвищення ефективності, продуктивності і прозорості державних витрат, а також підвищення рівня соціальних послуг для незаможних верств населення. Більшість країн почала запроваджувати систему стабільного розвитку схем державного фінансування, включно з Програмою середньострокового секторного фінансування та бюджетних витрат. Широко також застосовуються методи вивчення секторів з метою визначенняреального обсягу фінансування бенефіціантів державних фінансових програм. 2.10. Торгівля Управління на всіх рівнях є вирішальним фактором для об'єднання країн, що розвиваються, у багатосторонню систему торгівлі і створення сприятливого середовища для підприємництва, що сприяє росту інвестицій і торгівлі. Крім того, це дуже важливо для економічного розвитку, без якого не можуть бути успішно вирішені проблеми власності. Об'єднання країн, що розвиваються, у багатосторонню систему торгівлі залежить не тільки від можливості доступу до реальних ринків, але і від збільшення внутрішнього виробництва товарів, що користуються попитом, а також товарів і послуг для експорту. Внутрішньодержавне управління є ключовим моментом, що дозволяє використовувати переваги потенціалу, що створюється процесами глобалізації. Тільки в тому випадку, якщо країни, що розвиваються, мають відповідну організаційну інфраструктуру і прагнуть до створення прозорого, передбачуваного та ефективного правового, нормативного, юридичного й інституціонального середовища, яке виникає разом з відповідними правилами і нормативними актами, вони зможуть залучити необхідний об' єм внутрішніх, регіональних та іноземних інвестицій. Розуміючи це, Комісія застосовує особливий підхід до надання технічної допомоги в питаннях, пов'язаних із торгівлею, що формує базові принципи взаємодії в цій області HYPERLINK \l "bookmark36" . В рамках своєї торгової стратегії, ЄС надає країнам, що розвиваються, переваги у доступі на ринок ЄС відповідно до Загальної системи преференцій (ЗСП). Ця система спрямована на підтримку країн, що розвиваються, і передбачає введення пільгових тарифних ставок на товари, вироблені в них, у порівнянні з тарифами, що встановлюються для промислово розвинених країн. Проте, ці преференції можуть бути скасовані HYPERLINK \l "bookmark37" (як у випадку з М'янмою) у випадку явно неефективного управління, наприклад, використання праці засуджених, примусової праці і порушення умов ЗСП. Крім того, ЗСП передбачає надання додаткових преференцій країнам, які застосовують положення конвенцій МОП у своїх національних законодавствах і/або тим країнам, які мають ефективну систему управління лісовими господарствами. Таким чином, за допомогою позитивних і негативних стимулів ЄС прагне досягти ефективності управління в торгівлі. 2.11. Сектор підприємництва Стабільний розвиток соціального сектора країн, що розвиваються, не може бути досягнутий тільки в рамках державного сектора. Компанії приватного сектора також повинні грати важливу роль у цій області. У країнах, що розвиваються, неефективне управління (неефективне адміністрування, хиби звітності та фінансова непрозорість, корупція, брак ефективності фінансової системи й інше) створює перешкоди для інвестицій, економії і мобілізації ресурсів як на внутрішньодержавному, так і на міжнародному рівні. Насправді, неефективне управління може викликати раптовий відтік і втечу капіталів. З огляду на те, що податкові надходження звичайно незначні, фіскальних прибутків недостатньо для адекватного фінансування сектора охорони здоров'я і соціального забезпечення. Тільки стабільний економічний ріст може створити ресурси, необхідні для успішної боротьби з бідністю й умови, при яких податкові надходження будуть складати базову основу для державного сектора. Динамічність сектора підприємництва є ключовим моментом економічного росту. Прямі іноземні інвестиції (ПП) повинні грати вирішальну роль в економіці країн, що розвиваються. Для заохочення ПП, країни повинні створити сприятливе середовище для інвестицій. Передбачуваність, звітність і прозорість дій уряду є невід'ємним елементом цього процесу. Таким чином, послідовне здійснення проголошеної економічний стратегії і створення стабільної макроекономічної структури поряд із чіткою правовою і нормативною структурою, гарантують захист від державної сваволі, не правових дій і корупції. Вітчизняні й іноземні інвестори повинні мати гарантії того, що їхнє майно будуть захищеним, а контрактні зобов'язання будуть дотримуватися. (54)Ефективний діалог і партнерство між державним і приватним сектором є невід'ємною частиною розвитку і він повинний торкатися таких питань, як права людини і Корпоративна соціальна відповідальність (КСВ). КСВ являє собою концепцію, відповідно до котрої компанії інтегрують у своїй діяльності екологічні й соціальні аспекти і взаємодіють з акціонерами на добровільній основі. Добровільні соціальні і екологічні обов' язки підприємств, що виходять за межи існуючих офіційних обов' язківможуть грати вирішальну роль, заповнюючи ті сфери, що не охоплені державними заходами. КСВ це не є заміна законодавства і соціального діалогу, а скоріше їх доповнення. Вона не повинна заважати виконанню своїх обов'язків державними органами, що до встановлення зобов'язуючих правил на внутрішньому і/або міжнародному рівні з ціллю поліпшення соціальних і екологічних стандартів, а також норм звітності. Таки питання, як впровадження Основних норм праці, розвиток ринку праці, сумлінність обов' язків працівників, фінансова прозорість, захист довкілля сприятимуть відповідальному розвитку приватного сектора. Прийняття у серпні 2003 року проекту резолюції ООН щодо Норм відповідальності транснаціональних корпорацій та інших підприємств з приводу прав людини HYPERLINK \l "bookmark39" свідчіть про зростаюче визнання міжпородною спільнотою відповідальності фірм перед акціонерами. Норми встановлюють етичні принципи, а також низку правових обов' язків фірм на основі існуючих норм захисту прав людини, трудових норм і екологічних стандартів, а також встановлюють базові принципі для фірм, що діють у зонах конфліктів. Європейський Парламент прийнявши резолюцію з стандартів ЄС для Європейських компаній, які діють в країнах, що розвиваються ("До Європейського кодексу HYPERLINK \l "bookmark38" 12 12 Резолюція щодо стандартів ЄС для Європейських фірм, що ведуть діяльність в країнах, що розвиваються "До розробки європейського кодексу корпоративної етики " А4-0508/98 корпоративної етики" ), визнає вплив європейського приватного сектору на розвиток екології і стан прав людини у країнах, що розвиваються. (57)Принципи ОЕСР для транснаціональних корпорацій є повним документом з корпоративної відповідальності, в якому описуються принципи і стандарти добровільних дій фірм в таких сферах, як права людини, базові стандарти праці і боротьба з корупцією. Принципи мають глобальне значення тому, що вони є рекомендацією для транснаціональних фірм HYPERLINK \l "bookmark40" 13 країн ОЕСР та країн-кандидатів . Комісія активно розповсюджує ці Принципи. * * * 5. Висновки 13 Ці країни включають 30 країн ОЕСР, а також Аргентину, Бразилію, Чилі, Естонію, Ізраїль, Литву, Словенію. Кандидатура Латвії розглядається, подав заяву Сінгапур. (91) Управління стало важливою сферою донорської допомоги у контексті подальшого розвитку програм співробітництва на базі розроблених країнами стратегій. Підкреслюються первинна відповідальність національних урядів і важливість прийняття внутрішніх політичних рішень. Воно стосується правил, методів і принципів поведінки, згідно з якими у суспільстві реалізуються інтереси, розподіляються резерви і владні повноваження. Це є ключовим компонентом зниження рівня бідності. Впровадження ефективного управління означає співпрацю з урядами, сприяння побудові інфраструктури управління в усіх секторах: охорона здоров'я, освіта, транспорт, тощо. Управління передбачає також особливу підтримку адміністративних реформ, покращення управління державними фінансами, системами безпеки тощо. Нарешті, воно сприяє розвитку громадянського суспільства і розширення його участі у державних питаннях. Аналіз управління на рівні країн слугує основним критеріям дієвості і якості адміністративної і політичної систем. Котонська Угода відображає ці загальні підходи і є корисною базою для укладання інших угод між ЄС і третіми країнами. Вона містить обов' язок впровадження ефективного управління у якості базового компонента партнерства між країнами-кандидатами та ЄС, за умови постійного діалогу, і є об'єктом особливої підтримки ЄС. Частиною загального процесу є участь недержавних організацій. Угода також містить спеціальні положення щодо серйозних випадків корупції, які передбачають проведення спеціальних консультацій на основі яких приймаються антикорупційні заходи. Управління є пріоритетною сферою політики розвитку ЄС (Політична декларація, листопад 2002 року) і відображається у численних програмах та документах ЄС. Його роль у боротьбі з бідністю, стабільний розвиток, інституціональні проблеми значною мірою залежить від якості політичного діалогу і широкої участі у реформах. В ЄС здійснюється значна кількість програм, та ведеться політичний діалог з більшістю країн та регіонів, що розвиваються (Середземноморський регіон, Азія, Латинська Америка, тощо.) Це свідчить про зусилля ЄС у напрямку поліпшення адміністративного, економічного і політичного управління у країнах- партнерах. Ведеться також багатосторонній діалог. У сфері управління ЄС розробляє політичні рамкові рекомендації, що базуються на найкращому досвіді країн-членів, та інших учасників. Політична програма і окремі приклади дій, що наведені в розділі 4 цього Повідомлення, складають основу для подальшого обговорення з Радою, Європарламентом і партнерами. Ці рамкові рекомендації містять альтернативні підходи, скеровані на конкретні країни. Це Повідомлення пропонує прагматичний підхід до управління, містить конкретні показники і підкреслює необхідність послідовного застосування різних типів політичних і фінансових інструментів. Слід покращувати координацію дій між ЄС і країнами-членами через прийняття спільних політичних принципів. Існуюча ступінь узгодженості дій між ЄС і країнами-членами забезпечує продуктивну базу для подальшого розвитку. На основі дебатів з Радою та Парламентом Комісія оптимізуватиме дії з втілення вищезгаданих політичних принципів і перетворення їх у збірку рекомендацій та підручник, що мають допомогти у розробці програм координації у сфері управління. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES Brussels, 25.7.2001 COM (2001) 428 final EUROPEAN GOVERNANCE EXECUTIVE SUMMARY Today, political leaders throughout Europe are facing a real paradox. On the one hand, Europeans want them to find solutions to the major problems confronting our societies. On the other hand, people increasingly distrust institutions and politics or are simply not interested in them. The problem is acknowledged by national parliaments and governments alike. It is particularly acute at the level of the European Union. Many people are losing confidence in a poorly understood and complex system to deliver the policies that they want. The Union is often seen as remote and at the same time too intrusive. The Irish "no" highlights the impact of these problems on many people. This was reflected not only in the final outcome of the referendum, but also in the low turnout and quality of the debate which preceded it. Yet people also expect the Union to take the lead in seizing the opportunities of globalisation for economic and human development, and in responding to environmental challenges, unemployment, concerns over food safety, crime and regional conflicts. They expect the Union to act as visibly as national governments. Democratic institutions and the representatives of the people, at both national and European levels, can and must try to connect Europe with its citizens. This is the starting condition for more effective and relevant policies. The Commission identified the reform of European governance as one of its four strategic objectives in early 2000. Political developments since then have highlighted that the Union faces a double challenge: there is not only a need for urgent action to adapt governance under the existing treaties, but also for a broader debate on the future of Europe in view of the next Inter-Governmental Conference. Already within the existing Treaties the Union must start adapting its institutions and establishing more coherence in its policies so that it is easier to see what it does and what it stands for. A more coherent Union will be stronger at home and a better leader in the world. It will be well placed to tackle the challenge of enlargement. The White Paper on European Governance concerns the way in which the Union uses the powers given by its citizens. Reform must be started now, so that people see changes well before further modification of the EU Treaties. The White Paper proposes opening up the policy-making process to get more people and organisations involved in shaping and delivering EU policy. It promotes greater openness, accountability and responsibility for all those involved. This should help people to see how Member States, by acting together within the Union, are able to tackle their concerns more effectively. The Commission cannot make these changes on its own, nor should this White Paper be seen as a magic cure for everything. Introducing change requires effort from all the other Institutions, central government, regions, cities, and civil society in the current and future Member States. The White Paper is primarily addressed to them. It proposes a series of initial actions. Some of these should help the Commission to concentrate its action on clear priorities within the tasks conferred on it by the Treaty: right of initiative, execution of policy, guardian of the Treaty and international representation. These will be taken forward immediately. The paper also launches a consultative process which will run until the end of March 2002 on the need for action by the other Institutions and Member States. By the end of 2002, the Commission will report on the progress it has made and draw lessons from the White Paper consultation. This should establish a basis for taking the governance agenda forward with the other Institutions. The Commission will also actively participate in the preparation of the forthcoming European Council in Laeken, presenting its views on the political objectives which should be pursued by the European Union and on the institutional framework necessary to achieve these aims. In doing this, it will draw on the principles of this White Paper. PROPOSALS FOR CHANGE The Union must renew the Community method by following a less top-down approach and complementing its policy tools more effectively with non-legislative instruments. No matter how EU policy is prepared and adopted, the way this is done must be more open and easier to follow and understand. The Commission will provide: Up-to-date, on-line information on preparation of policy through all stages of decision-making. There needs to be a stronger interaction with regional and local governments and civil society. Member States bear the principal responsibility for achieving this. But the Commission for its part will: Establish a more systematic dialogue with representatives of regional and local governments through national and European associations at an early stage in shaping policy. Bring greater flexibility into how Community legislation can be implemented in a way which takes account of regional and local conditions. Establish and publish minimum standards for consultation on EU policy. Establish partnership arrangements going beyond the minimum standards in selected areas committing the Commission to additional consultation in return for more guarantees of the openness and representativity of the organisations consulted. To improve the quality of its policies, the Union must first assess whether action is needed and, if it is, whether it should be at Union level. Where Union action is required, it should consider the combination of different policy tools. When legislating, the Union needs to find ways of speeding up the legislative process. It must find the right mix between imposing a uniform approach when and where it is needed and allowing greater flexibility in the way that rules are implemented on the ground. It must boost confidence in the way expert advice influences policy decisions. The Commission will: Promote greater use of different policy tools (regulations, "framework directives", co-regulatory mechanisms). Simplify further existing EU law and encourage Member States to simplify the national rules which give effect to EU provisions. Publish guidelines on collection and use of expert advice, so that it is clear what advice is given, where it is coming from, how it is used and what alternative views are available. More effective enforcement of Community law is necessary not only for the sake of efficiency of the internal market but also to strengthen the credibility of the Union and its Institutions. The Commission will: Establish criteria to focus its work in investigating possible breaches of Community law. Define the criteria for the creation of new regulatory agencies and the framework within which they should operate. The White Paper looks beyond Europe and contributes to the debate on global governance. The Union should seek to apply the principles of good governance to its global responsibilities. It should aim to boost the effectiveness and enforcement powers of international institutions. The Commission will: Improve the dialogue with governmental and nongovernmental actors of third countries when developing policy proposals with an international dimension. Propose a review of the Union's international representation in order to allow it to speak more often with a single voice. JRefocused Institutions The EU institutions and Member States must work together to set out an overall policy strategy. They should refocus the Union's policies and adapt the way they work. The Commission will: Reinforce attempts to ensure policy coherence and identify long-term objectives. Bring forward to the next Inter-Governmental Conference proposals to refocus the Commission's executive responsibility. The Commission calls on the Council to reinforce its capacity to take decisions and cut through different sectoral interests. The Council should also establish a stronger link between EU policy and national action. By assuming its political responsibility under the Community method, the Council would free the European Council to establish and follow more long-term strategic orientations. The Council and the European Parliament should focus more on defining the essential elements of policy and controlling the way in which those policies are executed. The Parliament should enhance its role in feeding into the political debate the views of its electors. How to react to the white paper Reactions to this White Paper may be sent directly to the Commission before 31 March 2002. The Governance Web Site: HYPERLINK "http://europa.eu.int/comm/governance/index_en.htm" http://europa.eu.int/comm/governance/index_en.htm will provide updated information and link with interactive debates, including debates on governance initiated by institutional and non-governmental actors, debates on the Future of Europe and the Commission's portal on interactive policy-making. If sent to the Commission, comments should be sent to: HYPERLINK "mailto:[email protected]" [email protected] Or by post to: Governance White Paper, European Commission, C80 05/66, rue de la loi 200, B-1049 Brussels Copies of the comments received will be posted on the Web Site. If you do not wish your comments to be available, you I. WHY REFORM EUROPEAN GOVERNANCE? European integration has delivered fifty years of stability, peace and economic prosperity. It has helped to raise standards of living, built an internal market and strengthened the Union's voice in the world. It has achieved results which would not have been possible by individual Member States acting on their own. It has attracted a succession of applications for membership and in a few years time it will expand on a continental scale. It has also served as a model for regional integration across the world. These results have been achieved by democratic means. The Union is built on the rule of law; it can draw on the Charter of fundamental rights, and it has a double democratic mandate through a Parliament representing EU citizens and a Council representing the elected governments of the Member States. Yet despite its achievements, many Europeans feel alienated from the Union's work. This feeling is not confined to the European Institutions. It affects politics and political institutions around the globe. But for the Union, it reflects particular tensions and uncertainty about what the Union is and what it aspires to become, about its geographical boundaries, its political objectives and the way these powers are shared with the Member States. The decreasing turnout in the European Parliament elections and the Irish "No" vote also serve to show the widening gulf between the European Union and the people it serves: There is a perceived inability of the Union to act effectively where a clear case exists, for instance, unemployment, food safety scares, crime, the conflicts on the EU's borders and its role in the world. Where the Union does act effectively, it rarely gets proper credit for its actions. People do not see that improvements in their rights and quality of life actually come from European rather than national decisions. But at the same time, they expect the Union to act as effectively and visibly as their national governments. By the same token, Member States do not communicate well about what the Union is doing and what they are doing in the Union. "Brussels" is too easily blamed by Member States for difficult decisions that they themselves have agreed or even requested. Finally, many people do not know the difference between the Institutions. They do not understand who takes the decisions that affect them and do not feel the Institutions act as an effective channel for their views and concerns. People do not necessarily feel less European. They still expect Europe-wide action in many domains, but they no longer trust the complex system to deliver what they want. In other words, people have disappointed expectations, but expectations nevertheless. The debate on the future of Europe and the scope of the White Paper This disenchantment and with it the fundamental questions concerning the future of Europe will be the subject of intense debate in the run up to the Inter-Governmental Conference. However, in preparing for further institutional change, the Union must start the process of reform now. There is much that can be done to change the way the Union works under the existing Treaties. This is why the Commission decided to launch in early 2000 the reform of European governance HYPERLINK \l "bookmark42" as a strategic objective -well in advance of the Nice European Council. Reforming governance addresses the question of how the EU uses the powers given by its citizens. It is about how things could and should be done. The goal is to open up policymaking to make it more inclusive and accountable. A better use of powers should connect the EU more closely to its citizens and lead to more effective policies. In order to achieve this, the Union must better combine different policy tools such as legislation, social dialogue, structural funding, and action programmes. This would contribute to strengthening the Community method. Reforming European governance implies that the Commission must refocus on its core mission. The proposals in this paper will improve the quality of the way it initiates policy. They will ensure more clarity and effectiveness in policy execution, and maximise the impact of the Commission's actions as guardian of the Treaty. What is the Community method? The Community method guarantees both the diversity and effectiveness of the Union. It ensures the fair treatment of all Member States from the largest to the smallest. It provides a means to arbitrate between different interests by passing them through two successive filters: the general interest at the level of the Commission; and democratic representation, European and national, at the level of the Council and European Parliament, together the Union's legislature. The European Commission alone makes legislative and policy proposals. Its independence strengthens its ability to execute policy, act as the guardian of the Treaty and represent the Community in international negotiations. Legislative and budgetary acts are adopted by the Council of Ministers (representing Member States) and the European Parliament majority voting in the Council is an essential element in ensuring the effectiveness of this method. Execution of policy is entrusted to the Commission and national authorities. - The European Court of Justice guarantees respect for the rule of law. The Commission alone cannot improve European governance, nor can this Paper provide a magic cure for everything. Change requires concerted action by all the European Institutions, present and future Member States, regional and local authorities, and civil society. This paper is primarily addressed to them. Their commitment to reforming European governance will be essential in order to regain confidence before the next round of institutional reform. Elected officeholders at various levels, in particular at national level, have a crucial role in this context. The Union's credibility will eventually be judged by its ability to add value to national policies and address people's concerns more effectively at European and global level. The White Paper identifies the tools that are needed to establish more coherence in the Union's policies and help the work of the various Institutions. It emphasises the need for EU action to be balanced and in proportion to the policy objectives pursued. This will be even more crucial in an enlarged Union. Finally, reform of European governance will improve the EU's ability to influence global developments. Taking this White Paper further The White Paper proposes a set of initial actions, including some which refocus the Commission on its core tasks. These will be taken forward immediately and should also inspire change in the other Institutions. The paper also launches a consultative process on the need for further action, in particular by the other Institutions and Member States. The public consultation on this White Paper will run until 31 March 2002. It will continue to draw on the network of over 2,500 organisations and people who have already taken part in the governance debate in all parts of Europe, including the HYPERLINK \l "bookmark43" 2 2 applicant countries . By the end of 2002, the Commission will report on its progress and draw lessons from the consultation. This should allow to establish the basis for further co-operation between the Institutions on the reform of European governance under the existing Treaties. In the meantime, the debate on the future of Europe leading to institutional changes in the next Inter-Governmental Conference will intensify. The Commission will actively participate in the preparation of the forthcoming European Council in Laeken, presenting its views on the political objectives which should be pursued by the European Union and on the institutional framework necessary to achieve them. In doing this, it will also draw on the principles of this White Paper. Moreover, the White Paper sets down markers for the future of Europe and identifies where new ways of working will be held back without corresponding changes to the EU Treaties. 2 Internal Commission groups have contributed this work. Their reports are published in parallel with this White Paper and can be obtained via the Governance Web Site mentioned above. The contents of these reports do not reflect the official position of the Commission. In addition, a qualitative opinion survey in the 15 Member States and in nine candidate countries contributed to the preparations of this Paper. II. PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE Five principles underpin good governance and the changes proposed in this White Paper: openness, participation, accountability, effectiveness and coherence. Each principle is important for establishing more democratic governance. They underpin democracy and the rule of law in the Member States, but they apply to all levels of government - global, European, national, regional and local. They are particularly important for the Union in order to respond to the challenges highlighted in the preceding chapter. Openness. The Institutions should work in a more open manner. Together with the Member States, they should actively communicate about what the EU does and the decisions it takes. They should use language that is accessible and understandable for the general public. This is of particular importance in order to improve the confidence in complex institutions. Participation. The quality, relevance and effectiveness of EU policies depend on ensuring wide participation throughout the policy chain - from conception to implementation. Improved participation is likely create more confidence in the end result and in the Institutions which deliver policies. Participation crucially depends on central governments following an inclusive approach when developing and implementing EU policies. Accountability. Roles in the legislative and executive processes need to be clearer. Each of the EU Institutions must explain and take responsibility for what it does in Europe. But there is also a need for greater clarity and responsibility from Member States and all those involved in developing and implementing EU policy at whatever level. Effectiveness. Policies must be effective and timely, delivering what is needed on the basis of clear objectives, an evaluation of future impact and, where available, of past experience. Effectiveness also depends on implementing EU policies in a proportionate manner and on taking decisions at the most appropriate level. Coherence. Policies and action must be coherent and easily understood. The need for coherence in the Union is increasing: the range of tasks has grown; enlargement will increase diversity; challenges such as climate and demographic change cross the boundaries of the sectoral policies on which the Union has been built; regional and local authorities are increasingly involved in EU policies. Coherence requires political leadership and a strong responsibility on the part of the Institutions to ensure a consistent approach within a complex system. Each principle is important by itself. But they cannot be achieved through separate actions. Policies can no longer be effective unless they are prepared, implemented and enforced in a more inclusive way. The application of these five principles reinforces those of proportionality and subsidiarity. From the conception of policy to its implementation, the choice of the level at which action is taken (from EU to local) and the selection of the instruments used must be in proportion to the objectives pursued. This means that before launching an initiative, it is essential to check systematically (a) if public action is really necessary, (b) if the European level is the most appropriate one, and (c) if the measures chosen are proportionate to those objectives. The Union is changing as well. Its agenda extends to foreign policy and defence, migration and the fight against crime. It is expanding to include new members. It will no longer be judged solely by its ability to remove barriers to trade or to complete an internal market; its legitimacy today depends on involvement and participation. This means that the linear model of dispensing policies from above must be replaced by a virtuous circle, based on feedback, networks and involvement from policy creation to implementation at all levels. III. PROPOSALS FOR CHANGE The proposals for change are divided into four sections. A first section focuses on improving involvement in shaping and implementing EU policy. A second section aims at improving the quality and enforcement of EU policies. A third section calls for a stronger link between European governance and the role of the Union in the world. Finally, a fourth section examines the role of the Institutions. 3.1. Better involvement Making the way the Union works more open... Democracy depends on people being able to take part in public debate. To do this, they must have access to reliable information on European issues and be able to scrutinise the policy process in its various stages. Major progress has been made in 2001 with the adoption of new rules giving citizens greater access to Community documents. 3 See the Commission's Communication on a new framework for cooperation on the information and communication policy of the European Union, COM(2001) 354, 27.6.01. 86 But the Institutions and Member States also need to communicate more actively with the general public on European issues. The communication policy of the Commission and the other Institutions HYPERLINK \l "bookmark44" will promote efforts to deliver information at national and local level, where possiblemaking use of networks, grassroots organisations and national, regional and local authorities. Information should be presented in a way adapted to local needs and concerns, and be available in all official languages if the Union is not to exclude a vast proportion of its population -a challenge which will become more acute in the context of enlargement. Information and communication technologies have an important role. Accordingly, the EU's EUROPA Website HYPERLINK \l "bookmark46" 4 4, is set to evolve into an inter-active platform for information, feedback and debate, linking parallel networks across the Union. Providing more information and more effective communication are a pre-condition for generating a sense of belonging to Europe. The aim should be to create a transnational "space" where citizens from different countries can discuss what they perceive as being the important challenges for the Union. This should help policy makers to stay in touch with European public opinion, and could guide them in identifying European projects which mobilise public support. Action points The European Institutions should jointly continue to develop EUR-LEX HYPERLINK \l "bookmark45" , in 2002, as a single on-line point in all languages, where people can follow policy proposals through the decision-making process. HYPERLINK "http://www.europa.eu.int" 4 www.europa.eu.int Council and the European Parliament should make, from the beginning of 2002, information available more rapidly about all stages of the co-decision process, conciliation phase. The Member States should promote public debate on European affairs. Reaching out to citizens through regional and local democracy... The expansion of the Union's activities over the last fifteen years has brought it closer to regions, cities and localities, which are now responsible for implementing EU policies from agriculture and structural funding to environmental standards. The stronger involvement of regional and local authorities in the Union's policies also reflects both their growing responsibilities in some Member States and a stronger engagement of people and grass root organisations in local democracy HYPERLINK \l "bookmark47" 6 6. Yet the way in which the Union currently works does not allow for adequate interaction in a multi-level partnership; a partnership in which national governments involve their regions and cities fully in European policy-making. Regions and cities often feel that, in spite of their increased responsibility for implementing EU policies, their role as an elected and representative channel interacting with the public on EU policy is not exploited. 6 See opinion of the Committee of the Regions of 14.12.2000 on "New forms of governance: Europe, a framework for citizens' initiatives" (CdR 186/2000). There is also criticism that the legislation adopted by the Council and the European Parliament is either too detailed, or insufficiently adapted to local conditions and experience; often in stark contrast to the original proposals tabled by the Commission. Criticism is not just focused on the Union. The principal responsibility for involving the regional and local level in EU policy remains and should remain with national administrations. But national governments are often perceived as not adequately involving regional and local actors in preparing their positions on EU policies. Each Member State should foresee adequate mechanisms for wide consultation when discussing EU decisions and implementing EU policies with a territorial dimension. The process of EU policy-making, in particular its timing, should allow Member States to listen to and learn from regional and local experiences. A complementary response at EU level is needed in three areas to build a better partnership across the various levels: Involvement in policy shaping. At EU level, the Commission should ensure that regional and local knowledge and conditions are taken into account when developing policy proposals. For this purpose, it should organise a systematic dialogue with European and national associations of regional and local government, while respecting national constitutional and administrative arrangements. The Commission welcomes on-going efforts to increase cooperation between those associations and the Committee of the Regions. Furthermore, exchange of staff and joint training between administrations at various levels would contribute to a better knowledge of each other's policy objectives, working methods and instruments. Greater flexibility. Local conditions can make it difficult to establish one set of rules that covers the whole of the Union, without tying up the legislation in excessive complexity. There should be more flexibility in the means provided for implementing legislation and programmes with a strong territorial impact, provided the level playing field at the heart of the internal market can be maintained. The Commission is also in favour of testing whether, while respecting the existing Treaty provisions, the implementation of certain EU policies could be better achieved by target-based, tripartite contracts. Such contracts should be between Member States, regions and localities designated by them for that purpose, and the Commission. Central government would play a key role in setting up such contracts and would remain responsible for their implementation. The contract would provide that the designated sub-national authority in the Member States undertakes to implement identified actions in order to realise particular objectives defined in "primary" legislation. The contract should include arrangements for monitoring. The approach concerns regulations or directives in fields where sub-national public authorities are responsible for implementation within the national institutional or administrative system. The area of environmental policy might be a candidate for this pilot approach. Furthermore, the Commission has already committed itself to a more decentrali????????????????????????????????—? ? Overall policy coherence. The territorial impact of EU policies in areas such as transport, energy or environment should be addressed. These policies should form part of a coherent whole as stated in the EU's second cohesion report; there is a need to avoid a logic which is too sector-specific. In the same way, decisions taken at regional and local levels should be coherent with a broader set of principles that would underpin more sustainable and balanced territorial development within the Union. 7 Second Cohesion Report, COM (2001) 21 final, 31.01.2001. 90 The Commission intends to use the enhanced dialogue with Member States and their regions and cities to develop indicators to identify where coherence is needed. It will build upon existing work, such as the European Spatial Development Perspective adopted in 1999 by Ministers responsible for spatial planning and territorial development. This work of promoting better coherence between territorial development actions at different levels should also feed the review of policies in view of the Sustainable Development Strategy HYPERLINK \l "bookmark49" . The Commission will: Action points - Establish from 2002 onwards a more systematic dialogue with European and national associations of regional and local government at an early stage of policy shaping. Launch, from 2002 onwards, pilot "target-based contracts" within one or more areas, as a more flexible means of ensuring implementation of EU policies. 8 Communication on a sustainable Europe for a better world, COM(2001) 264 final, 15.5.01 The Committee of the Regions should: Play a more proactive role in examining policy, for example through the preparation of exploratory reports in advance of Commission proposals. Organise the exchange of best practice on how local and regional authorities are involved in the preparatory phase of European decision-making at national level. Review the local and regional impact of certain directives, and to report to the Commission by the end of 2002 on the possibilities for more flexible means ofconsider a more systematic approach to allow such flexibility for some parts of Community law. The Member States should: examine how to improve the involvement of local and regional actors in EU policy-making. promote the use of contractual arrangements with their regions and localities. Involving civil society... Civil society plays an important role in giving voice to the concerns of citizens and delivering services that meet people's needs HYPERLINK \l "bookmark50" . Churches and religious communities have a particular contribution to make. The organisations which make up civil society mobilise people and support, for instance, those suffering from exclusion or discrimination. The Union has encouraged the development of civil society in the applicant countries, as part of their preparation for membership. Non governmental organisations play an important role at global level in development policy. They often act as an early warning system for the direction of political debate. Trade unions and employers' organisations have a particular role and influence. The EC Treaty requires the Commission to consult management and labour in preparing proposals, inparticular in the social policy field. Under certain conditions, they can reach binding agreements that are subsequently turned into Community law (within the social dialogue). The social partners should be further encouraged to use the powers given under the Treaty to conclude voluntary agreements. Civil society increasingly sees Europe as offering a good platform to change policy orientations and society. This offers a real potential to broaden the debate on Europe's role. It is a chance to get citizens more actively involved in achieving the Union's objectives and to offer them a structured channel for feedback, criticism and protest HYPERLINK \l "bookmark51" . This already happens in fields such as trade and development, and has recently been proposed for fisheries HYPERLINK \l "bookmark53" . With better involvement comes greater responsibility. Civil society must itself follow the principles of good governance, which include accountability and openness. The Commission intends to establish, before the end of this year, a comprehensive on-line database with details of civil society organisations active at European level, which should act as a catalyst to improve their internal organisation. The Economic and Social Committee must play a role in developing a new relationship of mutual responsibility between the Institutions and civil society, in line with the changes to HYPERLINK \l "bookmark52" 12 12 "The [Economic and Social] Committee shall consist of representatives of the various economic and social components of organised civil society, and in particular representatives of producers, farmers, carriers, workers, article 257 of the EC Treaty agreed at Nice. In order to dothis, its organisation and role will have to be reconsidered. Member States should take this new role into account when appointing members to the Committee. Like the Committee of the Regions, the Economic and Social Committee should be more active by developing opinions and exploratory reports in order to help shape policies at a much earlier stage than at present. The Treaty currently provides for both committees to give their opinion after, rather than before, proposals have been transmitted to the legislature, which minimises their impact. Working arrangements between the Commission and the Economic and Social Committee, similar to those under discussion with the Committee of the Regions, are currently being finalised to give effect to a more pro-active role. More effective and transparent consultation at the heart of EUpolicy-shaping... The Commission already consults interested parties through different instruments, such as Green and White Papers, HYPERLINK \l "bookmark55" 13 Communications, advisory committees, business test panels and ad hoc consultations. Furthermore, the Commission is developing on-line consultation through the inter-active policy-making initiative HYPERLINK \l "bookmark54" . dealers, craftsmen, professional occupations, consumers and the general interest". HYPERLINK "http://www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/panel/index.htm " 13 HYPERLINK "http://www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/panel/index.htm " www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/panel/index.htm Such consultation helps the Commission and the other Institutions to arbitrate between competing claims and priorities and assists in developing a longer term policy perspective. Participation is not about institutionalising protest. It is about more effective policy shaping based on early consultation and past experience. The European Parliament and its committees regularly seek public and expert views through consultation and public hearings, improving the quality of its policy deliberation. Some Member States systematically consult at a national level on proposals tabled in the Council. In all these areas more should and must be done. How the Commission consults: The example of the "Telecoms Package HYPERLINK \l "bookmark56" ". The Telecoms Package of 6 measures currently in Council and the European Parliament was developed on the basis of widespread consultation. 1998-99 A number of studies assessing a range of market and regulatory issues launched. Workshops presenting and debating the studies. May/June 1999 Working Paper on regulatory principles for telecoms reform for consultation. Nov 1999 Communication launching the 1999 Telecoms Review setting out general orientations and inviting reaction. Jan 2000 Two day Public Hearing with 550 participants. April 2000 Communication on the results of the 1999 Review. More than 200 responses from national regulators, trade associations, consumer groups, industry and individuals. May 2000 Draft legislation published in the form of five working documents for rapid consultation. July 2000 Adoption of package of six proposals by the Commission, currently under discussion in Council and European Parliament. The Institutions and national authorities must reinforce their efforts to consult better on EU policies. Better consultation complements, and does not replace, decision-making by the Institutions. What is needed is a reinforced culture of consultation and dialogue; a culture which is adopted by all European Institutions and which associates particularly the European Parliament in the consultative process, given its role in representing the citizen. The European Parliament should play a prominent role, for instance, by reinforcing its use of public hearings. European political parties are an important factor in European integration and contribute to European awareness and voicing the concerns of citizens. Furthermore, the involvement of national parliaments and their specialised European affairs committees, as already practised by the European Parliament, could also be encouraged. There is currently a lack of clarity about how consultations are run and to whom the Institutions listen. The Commission runs nearly 700 ad hoc consultation bodies in a wide range of policies. The increase in the volume of international negotiations generates further ad hoc consultation. The Commission believes it needs to rationalise this unwieldy system not to stifle discussion, but to make it more effective and accountable both for those consulted and those receiving the advice. As a first step, the Commission will publish a review of existing sectoral consultative fora. Creating a culture of consultation cannot be achieved by legal rules which would create excessive rigidity and risk slowing the adoption of particular policies. It should rather be underpinned by a code of conduct that sets minimum standards, focusing on what to consult on, when, whom and how to consult. Those standards will reduce the risk of the policy-makers just listening to one side of the argument or of particular groups getting privileged access on the basis of sectoral interests or nationality, which is a clear weakness with the current method of ad hoc consultations. These standards should improve the representativity of civil society organisations and structure their debate with the Institutions. In some policy sectors, where consultative practices are already well established, the Commission could develop more extensive partnership arrangements. On the Commission's part, this will entail a commitment for additional consultations compared to the minimum standards. In return, the arrangements will prompt civil society organisations to tighten up their internal structures, furnish guarantees of openness and representativity, and prove their capacity to relay information or lead debates in the Member States. In the light of practical experience of these partnership arrangements and the code of conduct, the Commission will invite the other Institutions to contribute to extending this new approach to their own activities. Action points The Commission will: - Adopt before the end of 2001 minimum standards for consultation and publish them in a code of conduct. - Develop more extensive partnership arrangements from 2002 onwards in certain sectors. The Economic and Social Committee should play a more proactive role in examining policy, for example through the preparation of exploratory reports. Member States should examine how to improve their consultative processes in the context of EU policy T^e^зo^nci___in^™ur2pea^™ariiamenL should review their relationship with civil society and, building on the minimum standards for consultations, contribute to a general reference framework for consultation by 2004. Connecting with networks... European integration, new technologies, cultural changes and global interdependence have led to the creation of a tremendous variety of European and international networks, focused on specific objectives. Some have been supported by Community funding. These networks link businesses, communities, research centres, and regional and local authorities. They provide new foundations for integration within the Union and for building bridges to the applicant countries and to the world. They also act as multipliers spreading awareness of the EU and showing policies in action. Examples of Network-led initiatives The yearly 'Car Free Day' on 22 September now mobilises around 800 cities in 25 European countries on a voluntary basis The Netd@ys initiative has increased awareness of schools, pupils and teachers of new media. Last year there were about 300 Netd@ys projects involving 150,000 organisations from 85 countries and the European website received over 8 million hits. Yet, many of these networks, whose roots reach down deep into society, feel disconnected from the EU policy process. By making them more open and structuring better their relation with the Institutions, networks could make a more effective contribution to EU policies. More specifically, regional and city networks that support trans-national and cross-border cooperation, for example under the Structural Funds, are held back by the diverging administrative and legal conditions which apply to each individual participating authority. The Commission will: Action points ' Develop by the end of 2002 a more systematic and pro-active approach to working with key networks to enable them to contribute to decision shaping and policy execution. - Examine how the framework for trans-national co-operation of regional or local actors could be better supported at EU level, with a view to presenting proposals by the end of 2003 . 3.2 Better policies, regulation and delivery The European Union's policies and legislation are getting increasingly complex. The reluctance of Council and European Parliament to leave more room for policy execution to the Commission means that legislation often includes an unnecessary level of detail. In national systems this would be addressed through implementing rules under the control of national parliaments rather than in the laws adopted by those Parliaments. The level of detail in EU legislation also means that adapting the rules to technical or market changes can be complex and time-consuming. Overall the result is a lack of flexibility, damaging effectiveness. A slow legislative process is compounded by slow implementation - of the 83 internal market directives which should have been transposed in 2000, only five of them had been transposed in all Member States. If rules are not supported or inadequately enforced, the Institutions as a whole are called into question. Apart from a new, more inclusive approach to policy shaping, the Union needs to boost confidence in the expert advice that informs its policy. It needs to improve the quality of its legislation, including better implementation and enforcement. Confidence in expert advice... Scientific and other experts play an increasingly significant role in preparing and monitoring decisions. From human and animal health to social legislation, the Institutions rely on specialist expertise to anticipate and identify the nature of the problems and uncertainties that the Union faces, to take decisions and to ensure that risks can be explained clearly and simply to the public. The advent of bio-technologies is highlighting the unprecedented moral and ethical issues thrown up by technology. This underlines the need for a wide range of disciplines and experience beyond the purely scientific. Recent food crises have highlighted the importance of informing people and policy makers about what is known and where uncertainty persists. But they have also undermined public confidence in expert-based policy-making. Public perceptions are not helped by the opacity of the Union's system of expert committees or the lack of information about how they work. It is often unclear who is actually deciding -experts or those with political authority. At the same time, a better informed public increasingly questions the content and independence of the expert advice that is given. These issues become more acute whenever the Union is required to apply the precautionary principle and play its role in risk assessment and risk management. The Commission over a number of years has been responding to these challenges, for example, through the revamping of its system of scientific committees in 1997 and ensuring that scientific advice from those committees is publicly available. The current proposal for a European Food Authority will enhance the Union's scientific capability, transparency and networking in the area of food safety. In many other areas, networking at European and even global level show clear benefits. Expertise, however, is usually organised at a national level. It is essential that resources be put together and work better in the common interest of EU citizens. Such structured and open networks should form a scientific reference system to support EU policy-making HYPERLINK \l "bookmark57" . The Commission will publish from June 2002 guidelines on collection and use of expert Action advice in the Commission to provide for the points accountability, plurality and integrity of the expertise used. This should include the publication of the advice given. Over time these guidelines could form the basis for a common approach for all Institutions and Member States. Better and faster regulation - combining policy instruments for better results ... The European Union will rightly continue to be judged by the impact of its regulation on the ground. It must pay constant attention to improving the quality, effectiveness and simplicity of regulatory acts. Effective decision-making also requires the combination of different policy instruments (various forms of legislation, programmes, guidelines, use of structural funding, etc.) to meet Treaty objectives. In making full use of the Treaty, the Commission could also make proposals to take the Union's objectives forward through enhanced co-operation. At the same time, the Union must be able to react more rapidly to changing market conditions and new problems by reducing the long delays associated with the adoption and implementation of Community rules. In many cases these may run to three years or more. A tension between faster decisions and better, but time-consuming consultation is not necessarily a problem: investment in good consultation "upstream" may produce better legislation which is adopted more rapidly and easier to apply and enforce. Achieving improvements depends on seven factors. First, proposals must be prepared on the basis of an effective analysis of whether it is appropriate to intervene at EU level and whether regulatory intervention is needed. If so, the analysis must also assess the potential economic, social and environmental impact, as well as the costs and benefits of that particular approach. A key element in such an assessment is ensuring that the objectives of any proposal are clearly identified. Second, legislation is often only part of a broader solution combining formal rules with other non-binding tools such as recommendations, guidelines, or even self-regulation within a commonly agreed framework. This highlights the need for close coherence between the use of different policy instruments and for more thought to be given to their selection. Third, the right type of instrument must be used whenever legislation is needed to achieve the Union's objectives: - The use of regulations should be considered in cases with a need for uniform application and legal certainty across the Union. This can be particularly important for the completion of the internal market and has the advantage of avoiding the delays associated with transposition of directives into national legislation. So-called "framework directives" should be used more often. Such texts are less heavy-handed, offer greater flexibility as to their implementation, and tend to be agreed more quickly by Council and the European Parliament. Whichever form of legislative instrument is chosen, more use should be made of "primary" legislation limited to essential elements (basic rights and obligations, conditions to implement them), leaving the executive to fill in the technical detail via implementing "secondary" rules. ? Fourth, under certain conditions, implementing measures may be prepared within the framework of co-regulation. Co-regulation combines binding legislative and regulatory action with actions taken by the actors most concerned, drawing on their practical expertise. The result is wider ownership of the policies in question by involving those most affected by implementing rules in their preparation and enforcement. This often achieves better compliance, even where the detailed rules are non-binding. It has already been used, for example, in areas such as the internal market (agreeing product standards under the so-called "New Approach" directives) and the environment sector (reducing car emissions). The exact shape of co-regulation, the way in which legal and non-legal instruments are combined and who launches the initiative - stakeholders or the Commission - will vary from sector to sector. Under the following conditions the Commission will consider the use of co-regulation where it will be an effective way of achieving EU objectives. Conditions for the use of co-regulation Co-regulation implies that a framework of overall objectives, basic rights, enforcement and appeal mechanisms, and conditions for monitoring compliance is set in the legislation. It should only be used where it clearly adds value and serves the general interest. It is only suited to cases where fundamental rights or major political choices are not called into question. It should not be used in situations where rules need to apply in a uniform way in every Member State. Equally, the organisations participating must be representative, accountable and capable of following open procedures in formulating and applying agreed rules. This will be a key factor in deciding the added value of a co-regulatory approach in a given case. Additionally, the resulting co-operation must be compatible with European competition rules and the rules agreed must be sufficiently visible so that people are aware of the rules that apply and the rights they enjoy. Where co?????????????????????????????????????????????????????????????????????? ??????????????????????????????????????????? ? Fifth, in other areas, Community action may be complemented or reinforced by the use of the so-called "open method of co-ordination", which can already involve the applicant countries in some cases. - The open method of co-ordination is used on a case by case basis. It is a way of encouraging co-operation, the exchange of best practice and agreeing common targets and guidelines for Member States, sometimes backed up by national action plans as in the case of employment and social exclusion. It relies on regular monitoring of progress to meet those targets, allowing Member States to compare their efforts and learn from the experience of others. - In some areas, such as employment and social policy 17 or immigration policy HYPERLINK \l "bookmark58" 17, it sits alongside the programme-based and legislative approach; in others, it adds value at a European level where there is little scope for legislative solutions. This is the case, for example, with work at a European level defining future objectives for national education systems. - The Commission plays an active co-ordinating role already and is prepared to do so in the future, but the use of the method must not upset the institutional balance nor dilute the achievement of common objectives in the Treaty. In particular, it should not exclude the European Parliament from a European policy process. The open method of co-ordination should be a complement, rather than a replacement, for Community action. Circumstances for the use of the open method of coordination 17 See most recently the Communication on an open method of co-ordination for the community immigration policy, COM(2001)387 final, 11.7.01 106 The use of the open method of co-ordination must not dilute the achievement of common objectives in the Treaty or the political responsibility of the Institutions. It should not be used when legislative action under the Community method is possible; it should ensure overall accountability in line with the following requirements: It should be used to achieve defined Treaty objectives. Regular mechanisms for reporting to the European Parliament should be established. The Commission should be closely involved and play a co-ordinating role. The data and information generated should be widely available. It should provide the basis for determining whether legislative or programme-based action is needed to overcome particular problems highlighted. Sixth, a stronger culture of evaluation and feedback is needed in order to learn from the successes and mistakes of the past. This will help to ensure that proposals do not over-regulate and that decisions are taken and implemented at the appropriate level. Seventh, the Commission has committed itself to withdraw proposals where inter-institutional bargaining undermines the Treaty principles of subsidiarity and proportionality or the proposal's objectives. The Council and the European Parliament must instead stick to the essential elements of legislation as mentioned above and avoid overloading or over-complicating proposals. Council and the European Parliament must also make greater efforts to speed up the legislative process. When legally possible, Council should vote as soon as a qualified majority seems possible rather than pursuing discussions in the search for unanimity. In appropriate cases, the Council and the European Parliament should attempt to agree proposals in one rather than two readings with the assistance of the Commission. This may reduce the time needed to adopt legislation by 6 to 9 months. Community law should be substantially simplified... Building on work on single market and agricultural legislation, a comprehensive programme of simplification of existing rules is called for - regrouping legal texts, removing redundant or obsolete provisions, and shifting non-essential obligations to executive measures. Simplification at EU level must be accompanied by a similar commitment from Member States. People first and foremost want less red tape at a national level - they do not care whether its origin is in European or national decisions. One of the biggest sources of concern is the tendency of Member States when implementing Community directives to add new costly procedures or to make legislation more complex. Networks should be established between those responsible for simplification at EU and at national level. The Commission will present an Action Plan for i Better Regulation to the Laeken European Action points Council; within that framework it will: Promote greater use of different policy tools, (regulations, "framework directives", guidelines and recommendations, co-regulatory mechanisms). These may be complemented where appropriate by the use of the open method of coordination. Limit its proposals for primary legislation to essential elements, while providing greater scope for implementing measures to complete the technical details of those proposals. Launch a high-profile programme to review and simplify Community legislation adopted before 2000, supported by fast track procedures in Council and European Parliament for this work. primary legislation to essential elements. Member States should refrain from a disproportionate level of detail or complex administrative requirements when implementing Community legislation. Better application of EU rules through regulatory agencies A range of national regulatory agencies exists across the Member States in areas with a need for consistent and independent regulatory decisions. Increasingly these regulators have an important role in applying Community law. At EU level, twelve independent agencies have been created. The majority of these bodies have either an information gathering task, such as the European Environment Agency in Copenhagen or they assist the Commission by implementing particular EU programmes and policies, such as the European Training Foundation in Turin. In three cases EU agencies have HYPERLINK \l "bookmark59" 18 a regulatory role 18 The Office of Harmonisation in the Internal Market (Alicante) and the Community Plant Variety Office (Angers) take individual decisions on the grant of European trademarks and plant variety rights. The European Agency for the Evaluation of Medicines (London) makes a technical assessment of applications for the approval of new medicines prior to a Commission decision. The creation of further autonomous EU regulatory agencies in clearly defined areas will improve the way rules are applied and enforced across the Union. Such agencies should be granted the power to take individual decisions in application of regulatory measures. They should operate with a degree of independence and within a clear framework established by the legislature. The regulation creating each agency should set out the limits of their activities and powers, their responsibilities and requirements for openness. The advantage of agencies is often their ability to draw on highly technical, sectoral know-how, the increased visibility they give for the sectors concerned (and sometimes the public) and the cost-savings that they offer to business. For the Commission, the creation of agencies is also a useful way of ensuring it focuses resources on core tasks. Conditions for the creation of regulatory agencies at EU level The Treaties allow some responsibilities to be granted directly to agencies. This should be done in a way that respects the balance of powers between the Institutions and does not impinge on their respective roles and powers. This implies the following conditions: Agencies can be granted the power to take individual decisions in specific areas but cannot adopt general regulatory measures. In particular, they can be granted decision making power in areas where a single public interest predominates and the tasks to be carried out require particular technical expertise (e.g. air safety). Agencies cannot be given responsibilities for which the Treaty has conferred a direct power of decision on the Commission (for example, in the area of competition policy). Agencies cannot be granted decision-making power in areas in which they would have to arbitrate between conflicting public interests, exercise political discretion or carry out complex economic assessments. Agencies must be subject to an effective system of supervision and control. The Commission will consider the creation of regulatory agencies on a case-by-case basis. Currently, proposals are before Council and the European Parliament for three agencies: a European food authority, a maritime safety agency and an air safety agency with only the latter having a clear power to take individual decisions. The Commission will: Action - Define in 2002 the criteria for the creation of points new regulatory agencies in line with the above conditions and the framework within which they should operate. - Set out the Community's supervisory responsibilities over such agencies. Better application at national level Ultimately the impact of European Union rules depends on the willingness and capacity of Member State authorities to ensure that they are transposed and enforced effectively, fully and on time. Late transposition, bad transposition and weak enforcement all contribute to the public impression of a Union which is not delivering. The prime responsibility for this lies with national administrations and courts. Strengthening their administrative capacity of applicant countries is already a key theme of the pre-accession strategy and these efforts will need to be sustained after they join. The existing Member States should ensure that they too improve their performance and make adequate resources available in this field. The Union can effectively draw on the experience acquired with the applicant countries, such as the "twinning arrangements". Current and future Member States should consider setting up co-ordination units within central government to improve the enforcement of Community law. At the same time, the feeling persists that Community rules are "foreign laws". EU law is part of the national legal order and must be enforced as such. Despite longstanding co-operation with the European Court of Justice, national lawyers and courts should be made more familiar with Community law, and assume responsibility in ensuring the consistent protection of rights granted by the Treaty and by European legislation. The Commission will continue to support judicial cooperation and the training of lawyers and judges in Community law, but Member States themselves will have to step up their efforts in this field. The role and effectiveness of the EU Ombudsman and of the Petitions' Committee of the European Parliament should be complemented by creating networks of similar existing bodies in the Member States capable of dealing with disputes involving citizens and EU issues. It should improve people's knowledge of the extent and limits of their rights under Community law, and help them find which Member State authorities can resolve problems. In some highly specific sectors, the creation of European regulatory agencies as proposed above will also contribute to a more uniform application of rules throughout the Community. The Union is based on the rule of law. Monitoring closely the application of Community law is an essential task for the Commission if it is to make the Union a reality for businesses and citizens. The Commission will therefore pursue infringements with vigour. In this context, individual complaints about breaches of Community law are important. The Commission has already adopted measures to improve and speed up internal procedures for handling such complaints and these should now be codified and published. However, as far as individual complaints are concerned, a lengthy legal action against a Member State is not always the most practical solution. The main aim of an infringement action is to oblige the offending Member State to remedy its breach of Community law. Yet even after a ruling by the European Court of Justice further legal steps by the complainant may be required before national courts in order to enforce his or her rights. In order to maximise the impact of its work in dealing with complaints, the Commission will refocus on-going efforts and establish the criteria that it will use in prioritising cases including the following orientations: Priority attached to treatment of possible breaches of Community law The Commission will focus on: The effectiveness and quality of transposition of directives as the most effective way of avoiding individual problems arising at a later stage. Situations involving the compatibility of national law with fundamental Community principles. Cases that seriously affect the Community interest (e.g. cases with cross-border implications) or the interests that the legislation intended to protect. Cases where a particular piece of European legislation creates repeated implementation problems in a Member State. Cases that involve Community financing. Such cases should be handled as a priority in the framework of formal infringement procedures. In other cases, other forms of intervention could be explored before launching formal infringement proceedings. Finally, the Commission will continue to pursue an active dialogue with the Member States on enforcement. This has the advantage of improving feedback on how rules are applied in practice. It also can lead to a faster resolution of a potential infringement than a full court case and therefore offer a quicker solution to the person at the origin of a complaint. The Commission will: Action - Propose in 2002 twinning arrangements points between national administrations to share best practice in implementing measures within particular sectors, drawing on the experience with applicant countries, and promote the awareness on Community law among national courts and lawyers. Establish in 2002 criteria that will be used in prioritising the investigation of possible breaches of Community law. Codify the current administrative rules concerning the handling of complaints. Member States must step up their efforts to improve the quality of transposition and implementation. They must contribute to improving the knowledge of Community law, encourage national courts to take a more active role in controlling the application of Community rules. They should increase the capacity for dispute settlement through networks of ombudsmen or mediators. 3.3. The EU's contribution to global governance The proposals in the White Paper have been drawn up against the background of enlargement, but they also offer a useful contribution to global governance. The Union's first step must be to reform governance successfully at home in order to enhance the case for change at an international level. The objectives of peace, growth, employment and social justice pursued within the Union must also be promoted outside for them to be effectively attained at both European and global level. This responds to citizens' expectations for a powerful Union on a world stage. Successful international action reinforces European identity and the importance of shared values within the Union. In applying the principles of good governance to the EU's global responsibility, the Union should be more accessible to governmental and non-governmental stakeholders from other parts of the world. This is already part of its strategy for sustainable development, but it must go hand in hand with a commitment by such stakeholders as to their representativity and that they will assume their responsibilities in responding to global challenges. The Union should take the global dimension into account in assessing the impact of policies, in establishing guidelines for the use of expertise, and through a more proactive approach to international networks. By acknowledging the global dimension more strongly, the Union will strengthen its voice in multilateral negotiations. It should aim to improve the effectiveness and legitimacy of global rule making, working to modernise and reform international and multi-lateral institutions in the medium to long term. The goal should be to boost the effectiveness and enforcement powers of multi-lateral institutions. In the short term, the Union should build partnerships with other countries in order to promote greater co-operation and coherence between the activities of existing international organisations and increase their transparency. International action should be complemented by new tools. Many ideas in this White Paper could be tested at global level, such as peer review of progress made towards internationally agreed targets or the development of co-regulatory solutions to deal with aspects of the new economy. As in the Union, these approaches should complement successful elements of international public law, most notably the World Trade Organisation and the International Court of Justice. To achieve these objectives, the Union needs to speak more with a single voice. It should strengthen its representation in international and regional fora, including in relation to economic and financial governance, the environment, development and competition policy. Often, important improvements can and should be introduced under the current Treaty, and would considerably improve the visibility of what the Union is doing at the global level. In some areas, like finance, a change in the Treaty is required. The Commission will: Action - Improve the dialogue with governmental and points non-governmental actors of third countries when developing policy proposals with an international dimension. Promote the use of new tools at global level as a complement to "hard" international law. Promote a discussion in 2002 on how the Union can contribute to a comprehensive reform of multilateral institutions and improve co-operation and openness of international organisations. Propose a review of the Union's international representation under the existing Treaties in order to speak more often with a single voice and propose changes at the next InterGovernmental Conference. 3.4. Refocused policies and institutions Connecting the European Union to its citizens means identifying clear policies and objectives within an overall vision of where the Union is going. People need to understand better the political project which underpins the Union. The task is not easy. The step by step integration, which has characterised the Union's development, has tended to slice policies into sectoral strands with different objectives and different tools: over time the capacity to ensure the coherence has diminished. The current working methods of the Institutions and the relations with the Member States prevent them from showing the necessary leadership. As a partial response, the Union has launched cross-cutting policy agendas, such as those developed in Tampere (1999) for freedom, security and justice issues; in Lisbon (2000) with an agenda for economic and social renewal extending up to 2010; or in Goteborg (2001) with the strategy for sustainable development. But more needs to be done. The Institutions and the Member States must work together to set out an overall policy strategy. For this purpose, they should already refocus the Union's policies and adapt the way the Institutions work under the existing Treaties. Refocus EU policies The introduction of the euro and enlargement will be catalysts for fundamental changes. The euro will soon become a tangible reality in people's pockets and will increase the visibility of the Union at home and in the world. Enlargement will raise particular problems in terms of the wide gaps between rich and poor countries. It will bring new challenges for the management of the Union's external frontiers and the relationships with our future neighbours. Refocusing policies means that the Union should identify more clearly its long-term objectives. These may, with the overall objective of sustainable development, include improving human capital, knowledge and skills; strengthening both social cohesion and competitiveness; meeting the environmental challenge; supporting territorial diversity; and contributing to regional peace and stability. Improved focus will help to guide the reform of policies in preparation for a successful enlargement and ensure that expanding the Union does not lead to weakening or dilution of existing policies. In setting priorities and ensuring coherence, the Institutions must guard against decisions on future policies which are inspired by short-term thinking on long-term challenges. This is a real risk as in the near future institutional reform, important policy choices, budgetary bargaining and enlargement could all coincide. It is likely to stretch the Union's capacity to show leadership through a coherent vision of the future. The Union must also continue to ensure that it has adequate resources to carry out the tasks assigned to it. Within the Commission, important steps have been taken to strengthen its capacity for strategic planning and policy setting as one of the three pillars of the on-going administrative reforms. They are reflected through key events each year that promote a political debate within the framework of the Commission's five year strategic objectives: The Commission's Annual Policy Strategy at the start of each year focuses on identifying strategic priorities with a 2 to 3 year horizon. It enables a medium term, more coherent approach, and provides an essential reality check to ensure that the necessary resources are available. The Commission President in his annual State of the Union address in the European Parliament surveys the progress made against the Commission's strategic priorities and indicates new challenges on the horizon. This is complemented by the annual Synthesis Report to the Spring European Council which covers the Union'??????????????????????? ? In addition to this, from 2002 onwards, the annual report on the implementation of the Amsterdam Protocol on Subsidiarity and Proportionality will be oriented towards the main objectives of European Union policies. It will investigate the extent to which the Union has applied the proportionality and subsidiarity principles in pursuing its main goals. However, attempts to structure a better debate on policy coherence need to be built on a dialogue between the Institutions on future objectives and priorities for the Union. The Commission's role in initiating policy and steering the long-term agenda can be particularly effective in preparing the European Council. These Summits, which now take place four times a year, bring together the fifteen Heads of State and Government and the Commission President. The European Council should have a more important role in shaping the strategic direction for the Union in partnership with the Commission. It should not deal with the day to day detail of EU policies. The requirement for consensus in the European Council often holds policy-making hostage to national interests in areas which Council could and should decide by a qualified majority of Member States. This is one example of a failure by the Council to assume its political responsibility for decision-making within the Community method. Refocus the Institutions To deliver better policies, the Union must revitalise the Community method. Everyone should concentrate on their core tasks: the Commission initiates and executes policy; the Council and the European Parliament decide on legislation and budgets - whenever possible in Council using qualified majority voting, the European Council exerts political guidance and the European Parliament controls the execution of the budget and of the Union's policies. This means changes in the way the Institutions work. A lot could be done already in the short term without amending existing Treaties. A greater effort to ensure the consistency of what is done in different sectoral Councils is needed. The Council of Ministers, in particular the General Affairs Council composed of Ministers for Foreign Affairs, has lost its capacity to give political guidance and arbitrate between sectoral interests, particularly where this involves resolving disputes between different home departments over the position to be taken on EU proposals. Some changes in the way it works have already been introduced by Council. The Presidency Conclusions of the Goteborg European Council called again for an 'effective co-ordination between different Council formations'. The consensus is that progress has been slow so far. It is time to recognise that the Union has moved from a diplomatic to a democratic process, with policies that reach deep into national societies and daily life. There is a need for the Council to develop its capacity to co-ordinate all aspects of EU policy both in the Council and at home. This would free the European Council to refocus its activity on shaping strategic objectives and monitoring more effectively the Union's success in achieving them. The European Parliament and all national parliaments of the Union and the applicant countries should become more active in stimulating a public debate on the future of Europeand its policies HYPERLINK \l "bookmark60" . The strong relationship between changes at national level, EU policies and global developments cannot simply find its response in Brussels. These changes should be discussed in a national context and in each national parliament. The Commission would welcome public debates, jointly organised by the European and national Parliaments, on the Union's policies. Moreover, the European Parliament should enhance its control on the execution of EU policies and the implementation of the budget. This means departing from the present emphasis on detailed accounting with more policy-oriented control based on political objectives. The areas in which co-decision should apply must be reviewed in order to reinforce the role of the European Parliament. The Commission must focus on its Treaty tasks of policy initiation; execution; guardian of the Treaty; and international representation of the Community. The measures proposed in this White Paper, including an enhanced dialogue with European and national association of regional and local government, better and more open consultation of civil society, better use of expert advice, and better impact assessment will help to improve the quality of policy proposals. The link between European and global governance should lead to the Union speaking more often with a single voice. The prioritisation for dealing with complaints about breaches of Community law will maximise the impact of the Commission's work as guardian of the Treaty. The proposals to simplify Community legislation further, better regulation through a greater diversity of policy tools and their combined use, and tri-partite contractual arrangements will all improve the quality of policy execution. The increased use of regulatory agencies will ensure better execution and enforcement of policies in specific cases. It will also avoid having to assign Commission resources to too technical tasks. In the same spirit, the Commission has already proposed a communication and a regulation laying down the framework for the work of "executive" agencies under the Commission's control. This means using external executive agencies rather than Commission resources to management tasks for spending programmes. It must also be clearer who is responsible for policy execution. This constitutes the pre-condition for making the EU system more open and accountable to all European citizens. 2 4 \ ^ ` b ’ ” o o oe o ?o (*prtv¦? 8 : ” – ? ? I I GEH?M?MAEMiPERuiaOeE¶¶¶???“E? & & F gd dath ¤s1$`„1/2 & „A ¤s1$`„A & F & F gd & F ¤ 1$gd & F F ¤ 1$gd & F ¤ 1$gd & F = ¤th1$gd & = ¤th1$gd & dµth ¤?1$gd & . ¤ 1$gd & „°th ¤s1$^„P`„°thgd & „°th ¤01$^„P`„°thgd & `„vthgd & ^„?`„vthgd & `„vthgd & „vth ¤c1$^„?`„vthgd ??&? gd & F- ^„?`„rthgd & F- „rth ¤s1$^„?`„rthgd & „rth ¤n1$^„?`„rthgd & „rth ¤x1$^„?`„rthgd ??????????????-??F" ^„?`„rthgd & F" „rth ¤s1$^„?`„rthgd & F" „rth ¤x1$^„?`„rthgd & F! „vth ¤e1$^„?`„vthgd & F% ^„?`„rthgd & F% deth ¤x1$^„?`„rthgd & F$ deth ¤}1$^„?`„rthgd & F# „vth ¤s1$^„?`„vthgd & F# ^„?`„vthgd h?T(0Jm & F* „vth ¤s1$^„?`„vthgd & F) ^„{`„…thgd & F) „…th ¤s1$^„{`„…thgd & F( `„vthgd & F( „vth ¤s1$^„?`„vthgd & F- & F0 „vth ¤e1$^„?`„vthgd & F0 „vth ¤s1$^„?`„vthgd & F/ „vth ¤s1$^„?`„vthgd & F/ ^„?`„vthgd & F. „vth ¤s1$^„?`„vthgd U$URU\U U"UTUZUoYoeY ss"ss$ssVssXss\ss^ss`ssdssoaeOeEAE?¬E?‰?E?‰?E?¬EEE?‰?EAEAuououoh & F7 dath ¤}1$^„?gd & F7 dath ¤}1$^„?gd & F7 dath ¤01$^„?gd & F7 dath ¤‚1$^„?gd & F7 „? ¤‹1$^„?gd & F7 „? ¤†1$^„?gd & F7 dath ¤01$^„?gd & F8 dath ¤‚1$^„{`„…thgd & F8 „…th ¤‹1$^„{`„…thgd dath ¤s1$ & F8 dath ¤s1$^„{`„…thgd & F7 „? ¤‹1$^„?gd & F7 dath ¤s1$^„?gd „ & F8 dath ¤†1$^„{`„…thgd & F8 dath ¤n1$^„{`„…thgd ??$???R????$??$? & F8 , $ + ¤‚1$ & F An initial interim report, submitted to the Stockholm European Council in March 2001, taking stock of the situation and setting out the ideas being considered HYPERLINK \l "bookmark66" ; The White Paper on European Governance, adopted in July 2001, which includes a section on improving the quality of legislation. The White Paper was subject to wide public consultation until 31 March 2002 HYPERLINK \l "bookmark65" ; A political communication, submitted to the Laeken European Council, which was drawn up for the purpose of consulting the Council, the European Parliament and the Member States on the main points of the Action Plan HYPERLINK \l "bookmark64" . 2 COM (2001) 130 final. In response to these documents, the Commission received several important submissions, which it has used in drawing up this action plan: the comments received during the period of open consultation launched by the White Paper on European Governance; these show widespread support for the White Paper's proposals on the quality of legislation; the resolutions on this subject adopted by the European Parliament HYPERLINK \l "bookmark67" and the Council of Ministers HYPERLINK \l "bookmark68" as well as theopinions of the Economic and Social Committee and of the Committee of the Regions HYPERLINK \l "bookmark71" ; the comments of various Member States HYPERLINK \l "bookmark70" ; and the final report of the high-level consultative group ("Mandelkern Group") set up by the Ministers responsible for the Civil Service in November 2000 HYPERLINK \l "bookmark72" , of which the Commission has taken the utmost account and most of whose recommendations correspond to the measures proposed in this Action Plan. Now that this consultation process has been completed, the Commission feels that the strategy for better quality legislation should focus on the three main parts of the legislative cycle: preparation and presentation of the legislative proposal by the Commission; discussion of the proposal by the European Parliament and the Council; application of the legislative act by the Member States. 7 Opinion of the Economic and Social Committee, adopted on 21 March 2002. 8 Opinion on "New forms of governance: Europe as a framework for citizens' initiatives", adopted on 4 January 2001, and an opinion on the White Paper on European Governance, adopted on 4 April 2002. The Commission has drawn up an Action Plan for simplifying and improving the quality of the regulatory environment without changing the Treaty. It wishes to discuss this now with the other institutions, particularly with a view to reaching an interinstitutional agreement. In order to organise and assist the future dialogue between the institutions, the Action Plan, while stressing the relevance of the three stages of the legislative cycle, focuses on the individual and joint responsibilities of the entities involved: Commission, European Parliament, Council and Member States. This communication therefore makes a distinction between the following kinds of action: action which falls within the Commission's remit; action proposed to the European Parliament and Council in their capacity as the Community legislator; action designed to ensure the effective transposition and application of legislation by the Member States; action to promote a common legislative culture within the Union. In light of the comments and opinions received, the proposed Action Plan identifies specific measures involving the Commission, the European Parliament, the Council and the Member States either individually or collectively. The Commission, for its part, intends to honour the commitments it has undertaken and announced in the three documents mentioned above. Therefore, with a view to improving the quality of its work, the Commission is adopting, alongside this Action Plan, two specific Communications which explain two key measures that the Commission is launching: firstly, the establishment of minimum standards of consultation and, secondly, the definition of a consolidated impact assessment method for its key initiatives concerning policy and legislation. In this way, the Commission wishes to send a clear political signal of its intention to improve the quality of legislation, make its working methods more transparent and set the example of good practice. These measures will be introduced by redeploying existing resources, which will remain the same. The Commission would stress that the success of this strategy, to which the Action Plan gives concrete form, depends on the other institutions and Member States showing a strong political commitment to its formulation and implementation. In this respect, the Commission reiterates its desire for creation of an ongoing interinstitutional dialogue so that it can discuss with the European Parliament and Council the measures contained in the Action Plan which fall within their legislative remit and within the remit of the Member States. As it has already announced HYPERLINK \l "bookmark74" , the Commission is still convinced of the need for an interinstitutional agreement on these matters. This Action Plan must also be seen in the context of the work HYPERLINK \l "bookmark73" 12 of the European Convention on the future of the Union insofar as the Convention's mandate also covers key points concerning the quality of legislation. The Commission therefore reserves the right to make additional comments on the "distinction between legislative and executive measures" and the problem of which legislative instruments are appropriate. 1. ACTION TO BE TAKEN BY THE COMMISSION 12 Conclusions of the Laeken European Council, Annex 1. By virtue of the Treaties, the Commission has a virtual monopoly on exercising legislative initiative within areas of Community competence. It therefore falls to the Commission to ensure that legislative proposals are highly relevant and of a high quality, in accordance with the Protocol on the application HYPERLINK \l "bookmark76" 13 of the principles of subsidiarity and proportionality . The Commission also seeks to guarantee the proper application of legislation by the Member States. In view of these responsibilities, the Commission is committed to taking the following action in order to improve the quality, relevance and monitoring of its proposals. 1.1. Improving the quality of legislative proposals In the White Paper on European Governance, the Commission made a certain number of commitments to the quality and transparency of improving the large number of consultations which it already holds. In this regard, the Commission would point out that this year it is going to publish a list of bodies through which civil society is being consulted and that it plans to implement the protocols signed with the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Moreover, the Commission will shortly publish guidelines on how expert opinions can be obtained and used by the Commission with a view to ensuring that such opinions comply with the principles of responsibility, pluralism and integrity. 13 Cf. Point 9 of the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, annexed to the Treaty of Amsterdam. Alongside this Action Plan, the Commission adopts a Communication proposing minimum standards of consultation HYPERLINK \l "bookmark75" ' This Communication is also the subject of consultations and should enable these minimum standards to be adopted by the end of 2002. The Commission would point out that reinforcing the consultation stage which precedes the legislative proposal will have absolutely no impact on the commitments made with regard to the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions with a view toobtaining opinions, in appropriate cases, prior to exercising its right of initiative; nor will it have an impact on the special role played by the social partners HYPERLINK \l "bookmark77" . Action: Defining minimum standards of consultation Defining minimum standards of consultation by the end of 2002: this will be done in cooperation with the parties concerned and on the basis of the Communication presented by the Commission. The purpose of this arrangement is to place the consultations instigated by the Commission on a systematic footing and make them more transparent. More particularly, its aim will be to: help improve the participation of interested parties and civil society in the consultation process; make consultations more transparent as regards the way in which they are conducted and how the results are used by the Commission ; ensure that all the Commission's departments adopt a consistent approach to the consultation process. In particular, one of the standards envisaged by the Commission will stipulate that consultations last for a minimum of six weeks, another will make it easier for interested parties to take part in consultations by establishing a single access point showing the list of consultations in progress. Remit: Commission Implementation: as of 2003 Alongside the procedures developed over several years within the OECD and some Member States, the Commission hasdevised an impact assessment method in order to meet the requests made at the European Council summits in Gothenburg and Laeken. The method is set out in a special communication adopted alongside the present Action Plan. The Commission plans that this instrument, which brings all HYPERLINK \l "bookmark79" e xisting procedures 17 under one roof HYPERLINK \l "bookmark78" , should guarantee and justify the validity of its legislative proposals. Action: Assessing the impact of major legislative and policy initiatives By the end of 2002, the Commission will implement a consolidated and proportionate instrument for assessing the impact of its legislative and policy initiatives, covering regulatory impact assessment and sustainable development (in the economic, social and environmental fields) and incorporating the existing instruments and methods. The impact assessment will make it easier to decide whether action should be taken at Community level, having regard to the Treaty and the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality. ? This instrument will also make it easier to choose the most appropriate instrument or combination of instruments (of both a legislative and non-legislative nature) from the wide range of options available (regulation, directive, recommendation, coregulation, self-regulation, voluntary sectoral agreements, open coordination method, financial assistance, information campaign); 17 Over the last few years, the Commission has developed several special impact assessment instruments and methods: Business Impact Assessment ; Regulatory Impact Assessment ; Sustainable Impact Assessment, and prior appraisal in order to take account of the objectives of the Treaty, such as sustainable development, environmental protection and health. ? In principle, all legislative proposals and all other major ^^jolicy__jpjojposals^for__a^^ Commission's work programme, will be subject to the impact assessment procedure. However, only significant proposals will be subject to an extended impact assessment. ? On the basis of a preliminary impact assessment at the stage of the Annual Policy Strategy a year before adoption of initiatives, the Commission will identify the proposals subject to a more detailed Impact Assessment. The Directorates-General must have completed the impact assessment by the inter-departmental consultation stage at the latest. In cases where proposals require in-depth assessment, the Directorates-General will on their own initiative start the process even before the proposal is included in the Annual Policy Strategy. Remit: Commission Implementation: gradually from the end of 2002 onwards with a view to being applied in full in 2004/2005 Under the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, the Commission is required to include details in the explanatory memoranda accompanying legislative proposals justifying the relevance of its proposals with regard to the principle of subsidiarity and explaining their 18 financial implications . In order to ensure that its proposals can be properly und HYPERLINK \l "bookmark80" er stood and that the action mentioned above is implemented consistently, the Commission proposes to take the additional step of improving the content of the explanatory memorandum. Action: Expanding the explanatory memoranda accompanying legislative proposals 18 Cf. Protocol, ibid., point 9, second indent. In the explanatory memorandum accompanying a legislative pieces of information, possibly on the basis of a standard format: consultations held and results obtained, impact assessments carried out, reasons for choosing the proposed instrument (particularly with regard to the principles of subsidiarity and proportionality), and the budgetary implications of the proposal. Remit: Commission Implementation: gradually from 2003 onwards Finally, the quality of the legislation must be maintained at the implementation stage too. The question of adjusting legislation to changes in the issues concerned — a question which is raised by the Member States and the parties involved in applying the legislation — is a major challenge and must be addressed during the drafting stage. Doing so should also help make legislation less complex (cf. Part II). Action: Including a review clause in legislative acts Without prejudice to its right of initiative, the Commission will take steps to add, where appropriate, a review clause, or even a revision clause, to its legislative proposals, particularly those which are subject to rapid technological change, so that legislation can be updated and adjusted regularly. The Commission will draw up a report using the information provided by the Member States and the parties concerned and will, where necessary, propose that the legislation concerned be amended. Action of this kind should be based on effective cooperation with the national authorities (cf. Part IV), particularly when it comes to the ex post evaluation of how the legislation has been applied in the Member States. In appropriate cases, the Commission will seek to identify ways of simplifying the substantive aspects proposing a review clause, the Commission will seek to preserve legal certainty for operators. Remit: Commission Implementation: immediate 1.2. Monitoring the adoption and application of legislative acts The adoption of legislative acts is essentially the prerogative of the Community legislator. The Commission, for its part, should play a more decisive role in this process: by giving the European Parliament and Council greater encouragement to come to an agreement quickly, in cases where this is appropriate, and to do so where possible during the first reading in cases where the codecision procedure is applicable. For this to happen, the Commission will have to be more systematically involved in the early stages of the negotiations. It will use the consultations and impact assessments it conducted earlier in order to rally support for its proposals; by calling on the Council to vote by qualified majority, wherever provision is made for this, rather than making excessive efforts to reach a consensus, which too often leads to the procedure being drawn out and results in complicated compromises. The Commission will also take the following action to ensure the quality and relevance of law-making: Action: Commission making greater use of the opportunities to withdraw legislative proposals In full observance of existing interinstitutional rules andopportunity to withdraw a legislative proposal where one of the following two criteria applies: a proposal is pending and has not been discussed for several years by the Council and European Parliament and no longer has current relevance (it is already the case that the Commission regularly withdraws such proposals in order to simplify the law-making process and lighten the burden of legislative work) HYPERLINK \l "bookmark81" . amendments introduced by the European Parliament and/or the Council denature the proposal, introduce a level of complexity which is incompatible with the objectives and provisions contained in the Treaty or appear to contradict the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality. Of course, whether or not these measures are applied will be at the Commission's political discretion. The adoption of legislative acts, particularly the most important ones, sometimes requires a long process of negotiations as well as complicated compromises. Remit: Commission Implementation: immediate The Commission also seeks to ensure that Community legislation is applied properly and takes action against perceived infringements. In this context, it is pleased about the cooperation it has achieved on these issues with the European Parliament, through its Petitions Committee, and with the European Ombudsman. Action: Following up infringements In keeping with the commitments made, the Commission has already codified the administrative measures in force 20 concerning the processing of complaints HYPERLINK \l "bookmark82" . This is an important first step which should be extended to include infringements. The Commission will therefore shortly lay down the criteria which will be used to establish priorities for examining possible breaches of Community law. This will be based on the points already proposed in the White Paper on European Governance and will not limit the Commission's discretionary powers (the effectiveness and quality of transposition of directives; the compatibility of national law with the fundamental principles of Community law; cases which seriously affect the Community interest; recurrent problems associated with the implementation of a particular legislative instrument in a Member State; and problems relating to Community financing). The Commission will also further reinforce its checks on the transposition of legislation, in particular by establishing a periodic table on the transposition of Community legislation and by taking action against possible infringements. Remit: Commission Implementation: 2002 1.3. General coordination and implementation 20 COM(2002) 141 final, adopted on 20 March 2002. To make its legislative proposals more consistent and to take the action described here, the Commission will set up an internal network on "better lawmaking". This will make it possible to combine and coordinate the work of existing networks and working parties in accordance with the Commission's desire to simplify its working methods. Action: Setting up an internal network in the Commission The Commission will put in place an internal network for "better lawmaking" which will involve all the Directorates-General which have regulatory responsibilities and will be HYPERLINK \l "bookmark83" 21 coordinated by the Secretariat General . This network, which will be loosely structured, will have the key task of coordinating and reinforcing the existing instruments and bodies and providing a general approach to the implementation and monitoring of this Action Plan. Specifically, the network will have the following mandate: 21 The Commission already relies on the Secretariat General and internal consultations as an important way of ensuring that its policies are coordinated. The commitments undertaken in this Action Plan and the increased need for good-quality legislation make the creation of this type of coordination network both necessary and justifiable. Monitoring compliance with the principles of subsidiarity and proportionality and the commitments made by the Commission in this Action Plan as regards methodology and providing assistance with regard to the implementation of the Action Plan; Identifying and averting problems which might arise concerning the application of the principles of subsidiarity and proportionality and the action set out in the Plan. When necessary, any such matter calling for policy negotiation will be referred by the network, via Secretariat-General, to the Directorates-General or even the College; preparation of the annual assessment of the quality of legislation and of national reports (see Part IV); - The network will finally have to ensure that the Commission adopts a consistent position within the interinstitutional network and in its relations with Member States (see Part IV). Remit: Commission Implementation: immediate 2. Action proposed to the European Parliament and Council Improving and simplifying Community legislation is also largely the responsibility of the Community's legislative authority, i.e. the European Parliament and the Council, which, strictly speaking, exercise their prerogatives mainly during the discussion and adoption procedure. The Commission feels that the quality of legislation cannot be improved without the strong commitment of the legislator. The Commission would stress the need to discuss this at interinstitutional level so that, if the other institutions agree, an interimtitutional agreement can be drawn up. Such an agreement should be concluded, if possible, by the end of 2002 in view of the schedule for taking action thereafter. Without prejudice to its right of initiative, the Commission therefore proposes the following action to the Community institutions:2.1. Making more appropriate use of legislative instruments The Commission has undertaken to explain how the lawmaking instruments to which it has access are chosen and used HYPERLINK \l "bookmark85" . This subject is covered by the mandate of the European Convention and might result in the Treaty being amended during the HYPERLINK \l "bookmark84" 23 subsequent Intergovernmental Conference . In these circumstances, the Commission does not feel that it is appropriate to put forward a proposal in this Action Plan and reserves the right to make a submission to the Convention at a later date. The Commission nevertheless takes the opportunity to point out that regulations and directives should be used in accordance with the spirit and letter of the Treaties: a regulation should only be used for action which must be applied in a uniform manner in the Member States; a directive must become, in other cases, an instrument establishing a legal framework and objectives which must be met. The Commission would also stress that appropriate use can be made of alternatives to legislation without undermining the provisions of the Treaty or prerogatives of the legislator. There are several tools which, in specific circumstances, can be used to achieve the objectives of the Treaty while simplifying lawmaking activities and legislation itself (coregulation, self-regulation, voluntary sectoral agreements, open coordination method, financial interventions, information campaign). 23 See above. Self-regulation concerns a large number of practices, common rules, codes of conduct and voluntary agreements which economic actors, social players, NGOs and organised groups establish themselves on a voluntary basis in order to regulate and organise their activities. Unlike coregulation, self-regulation does not involve a legislative act (see below). The Commission can consider it preferable not to make a legislative proposal where agreements of this kind already exist and can be used to achieve the objectives set out in the Treaty. It can also suggest, via a recommendation for example, that this type of agreements be concluded by the parties concerned to avoid having to use legislation, without ruling out the possibility of legislating if such agreements prove insufficient or inefficient. These voluntary agreements constitute one form of self-regulation. Voluntary agreements can also be concluded on the basis of a legislative act, i.e. in a more binding and formal manner in the context of co-regulation, thereby enabling parties concerned to implement a specific piece of legislation. The Commission will continue to inform the legislator of the choice of instruments which it favours by including information to this effect in the annual Work Programme and/or through existing procedures for dialogue with the legislator. Finally, as the Commission is aware that Community legislation has become increasingly detailed — which sometimes make it difficult to understand and put into practice — it intends to avoid making its legislative proposals unwieldy, in accordance with the Protocol on the application of the HYPERLINK \l "bookmark86" 24 24 Cf. Protocol, ibid., point 6. principles of subsidiarity and proportionality . Action: Limiting directives to the essential aspects of legislation The Commission plans to revert to the original definition of the directive as laid down in the Treaty. It therefore wants to ensure, as far as possible, that directives are general in nature and cover the objectives, periods of validity and essential aspects of legislation. It will be for the legislator to decide what form these essential aspects should take, by making a policy decision, and to ensure that technicalities and details are a matter for executive measures. Limiting directives in this way with a view — among other things — to simplifying legislation will be done without undermining the legislative prerogatives of the European Parliament and the Council; on the contrary, it will enable them to concentrate their discussions on the fundamental aspects of legislation. In the Commission's view, action of this kind should go hand in hand with deliberations between the institutions on how implementing powers should be delegated. The Commission reserves the right to make HYPERLINK \l "bookmark87" 25 25 additional proposals on this subject . Remit: institutions. Implementation: in the course of 2002. 25 COM (2002) 275 final. 148 As illustrated by the debates in the European Parliament, coregulation is one of the most sensitive issues faced not only by operators and organisations representing particular sectors but also by the institutions. Within the framework of a legislative act, coregulation makes it possible to ensure that the objectives defined by the legislator can be implemented in the context of measures carried out by parties recognised as being active in the field concerned. With a view to simplifying legislation, the Commission remains convinced that it is a method whose implementation — circumscribed by criteria laid down in a joint agreement — can prove to be relevant when it comes to adjusting legislation to the problems and sectors concerned, reducing the burden of legislative work by focusing on the essential aspects of legislation, and drawing on the experience of interested parties, particularly operators and social partners. In this regard, the Commission points out that Articles 138 and 139 of the Treaty make provision for specific forms of coregulation which are not affected by this Action Plan. Action: A framework for coregulation The Commission will propose to the legislator that coregulation be used more frequently in accordance with the following criteria: The Commission proposes to the legislator that coregulation be used on the basis of a legislative act. Thus, all proposals on the subject concerned will be referred to the legislator. Without prejudice to its rights of initiative, the Commission will inform the legislator in advance, through its Annual Work Programme and/or existing procedures for dialogue, of its intentions to use the coregulation mechanism. The legislator can therefore decide, on a case by case basis, whether this mechanism should be used. The coregulation mechanism, within the framework of a legislative act, must be in the interests of the general public. Using this mechanism can be appropriate in cases where flexible and/or urgent measures are necessary, provided that they do not require a uniform affect the conditions for competition. Within this regulatory framework, the legislator establishes the essential aspects of the legislation: the objectives to achieve; the deadlines and mechanisms relating to its implementation; methods of monitoring the application of the legislation and any sanctions which are necessary to guarantee the legal certainty of the legislation. The legislator determines to what extent defining and implementing the measures can be left to the parties concerned because of the experience they are acknowledged to have gained in the field. These provisions, such as sectoral agreements, must be compatible with European competition law. In cases where using the coregulation mechanism has not produced the expected results, the Commission reserves the right to make a traditional legislative proposal to the legislator. The principle of the transparency of legislation applies to the coregulation mechanism. Members of the public must have access to the act and to the implementing provisions. Sectoral agreements and modalities for implementation must be made public in accordance with arrangements which have yet to be defined. The parties concerned must be considered to be representative, organised and responsible by the Commission, Council and European Parliament. Remit: Institutions - Even where the Commission proposes a legislative act in which provision is made for coregulation, the proposal must be adopted by the European Parliament and the Council. j Implementation: 2002 2.2. Simplifying and reducing Community legislation The body of Community law runs to over 80 000 pages and already applies to operators and citizens. There are already several ways of reducing and simplifying the volume of legislation (consolidation, codification, redrafting and simplification) HYPERLINK \l "bookmark89" . The Commission has launched trials in certain sectors for simplifying the substance of texts which; however, in spite of the progress made, these are limited and the results do not always reflect the Commission's work (e.g. SLIM programme). At the same time, a major codification programme has just been launched and should make it possible to reduce the volume of Community law, make legislation HYPERLINK \l "bookmark88" 27 27 COM (2001) 645 final. easier to read and to apply and provide tangible results . Further steps should undoubtedly be taken by creating a programme for simplifying legislation alongside the codification programme. Both programmes, together with the implementation of the interinstitutional agreement on recasting, should make it possible to set an ambitious objective for simplifying and reducing the volume of Community legislation. The support of the European Parliament and the Council is a sine qua non in this respect. The Commission therefore proposes the following: Action: Simplifying and reducing the volume of Community legislation The Commission feels that, with the support of the Council and European Parliament, the following twofold objective should be set: simplifying the body of Community law and 28 reducing its volume HYPERLINK \l "bookmark91" . In order to achieve this, the following steps must be taken: - The institutions must jointly define a programme for simplifying the substance of Community legislation. The Commission will have to identify the sectors which could be used for this exercise and inform the legislator accordingly. The European Parliament and the Council, which as the legislator will ultimately have to adopt the proposals for simplified legislative acts, should change their working methods by creating, for instance, ad hoc bodies which have the specific responsibility of 28 COM (2001) 726 final. The Commission felt that this volume should be reduced by at least 25% in terms of the number of pages and/or the number of legislative acts by January 2005, when the term of office of the present Commission comes to an end. 29 Experience with the SLIM programme has shown the need for such bodies as it is often difficult for those who have contributed to the adoption of a piece of legislation to simplify it subsequently. Specific bodies HYPERLINK \l "bookmark90" 29 essential that an interinstitutional agreement on simplification be drawn up, particularly as regards those procedures which allow the legislator to speed up its examination of simplified legislative acts. An agreement of this kind could be reached by the end of 2002. - The codification programme, launched by the HYPERLINK \l "bookmark92" 30 Commission in November 2001 , must be supported, by drawing up accelerated adoption procedures, at the first reading, of codified legislative proposals submitted by the Commission. The Commission, for its part, will undertake preparatory work, in tandem with the European Parliament and the Council, so that an agreement of this kind can be reached. Remit: Institutions. Completion date: January 2005. An interim report will be drawn up at the end of 2003. 2.3. Ensuring the quality of legislation which has been adopted In recent years, the institutions have adopted a number of agreements which place them under an obligation to ensure the HYPERLINK \l "bookmark93" 31 therefore need to be set up. Moreover, simplified legislative proposals often need to undergo several legislative readings before they are adopted and may even require a conciliation procedure. The Commission believes that the legislator should take steps to speed up its procedures on these legislative proposals. 30 COM (2001) 645 final. 31 Cf. Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, ibid.; Final Declaration and Interinstitutional Agreement on the quality of drafting of Community legislation, OJ C 73 of 17 March 1999. quality of legislation . The Commission considers it essential that a greater effort be made to put these principles into practice. As a result of their deliberations, the European Parliament and the Council adopt amendments which sometimes introduce substantial changes to the Commission's initial proposal. Without calling into question the democratic legitimacy of this procedure, the Commission has a duty to point out that some amendments, because they have been drafted in a complicated manner or because they are too precise or not precise enough, can change the quality of the legislative act itself. This can adversely affect the way in which the act is applied, for operators, citizens, national legislators and administrations. The Commission feels that it is essential to maintain high standards as regards the quality and consistency throughout the entire legislative process. Without making the decision-making process excessively cumbersome, it would undoubtedly be beneficial, in the case of "last minute" agreements, for instance, to introduce a period during which the proposal can be reread by lawyer-linguists before it is finally adopted. The legislators could thus correct the wording without calling into question the substance of a political compromise. More specifically, the Commission proposes the following: Action: Assessing the impact of substantial amendments by the European Parliament and Council In keeping with the Commission's approach to its own proposals and as suggested by the report of the Mandelkern Group, measures should be adopted at interinstitutional level or an interinstitutional agreement drawn up to ensure that substantial modifications introduced by the European ^arliame^_an^Counci^^^ommi_sion^^opo,sal^du^n^thefirst reading undergo an evaluation or an impact assessment HYPERLINK \l "bookmark94" Although an additional assessment of this kind might seem likely to slow down proceedings in certain cases, it should nevertheless ensure that the legislative act which is ultimately adopted is well founded, proportionate and does not entail excessive costs for the parties concerned. Remit: The European Parliament and the Council will carry out the assessments and will be responsible for their amendments. The Commission will conduct an initial impact assessment on the legislative proposal and will continue to deliver an opinion on the amendments of the European Parliament, in accordance with the Treaty. Implementation: gradually from 2003 onwards. 3. Action concerning the member states The Member States, at both governmental and parliamentary levels, also have an important political responsibility when it comes to simplifying and improving the regulatory environment. Apart from their activities within the Council, they are responsible for applying and, sometimes also transposing, Community legislation at national level. It is also important that Community legislation be put into practice more effectively. The transposition and application of legislation in practice must therefore play its rightful role in the efforts to improve and simplify the regulatory environment. It is nevertheless the Commission's responsibility to check that Community legislation is being transposed properly and to ensure, in close cooperation with the Member States, that the legislation has a real impact as well as coordinating and supporting efforts to put it into practice. This dual level of responsibility throughout the entire period during which the legislation is applied calls for a more systematic distribution of roles and a number of coordination measures: in line with the strategy defined at the Lisbon European Council, the Member States must seek to ensure that Community acts are transposed into their national legislation correctly and within the set deadlines, in accordance with the conclusions of the HYPERLINK \l "bookmark95" 33 33 33 Conclusions of the Barcelona European Council on 15 and 16 March 2002: "Although progress has been made, the interim transposition target of 98.5% set in Stockholm has only been achieved by seven Member States. Efforts need to be stepped up. The European Council calls on Member States to make further efforts to meet that target and for a transposition target of 100% to be achieved by the Spring European Council in 2003 in the case of directives whose implementation is more than two years overdue." Stockholm and Barcelona European Councils . This is basic to the Community functioning effectively; to the certainty and consistency of the regulatory environment for operators and to the credibility of the European Union in the eyes of its citizens; the Member States should also rationalise their internal procedures by introducing mechanisms which ensure that their authorities (at central, regional and local levels) which are responsible for transposing and applying directives are involved as early as possible in the legislative process; - in general terms, the Member States would benefit from appointing correspondents responsible for coordinating the transposition and application of Community acts. Alongside these recommendations, the Commission proposes that the Member States take the following action: Action: Transmission of national notifications The Member States will provide notification of transposing measures electronically, using a standard form, proposed by the Council's informatics working party. In line with the conclusions of the Lisbon European Council, the Member States should also draw up, for their own benefit and in the interests of the Community, their own concordance table when providing notification of national transposing measures. Remit: Member States and Commission. Implementation: gradually from 2003 onwards. Action: Consultations and impact assessments in the Member States ? In order to improve the quality of national transposing measures, the Member States should establish consultation and impact assessment standards for any supplementary provisions added to legislative acts. This is particularly important in cases where the Member States would make the act transposing a directive too unwieldy (cf. Part I). It goes without saying that the ^^^onten^o^th^^c^adopted^a^Communit^ieve^shouldnot be changed nor should there be any delay in the transposition of the act by the Member States. The Commission should be informed about action of this kind and notified of national transposing measures so that feedback can take place at Community level. The Member States should also guarantee members of the public access to these results. Following the recommendations of the Mandelkern Group, the Commission feels that the Member States should also carry out impact assessments on draft national laws which they notify to the Commission HYPERLINK \l "bookmark96" . By analogy with the obligations concerning the Commission's right of initiative set out in the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, the Commission feels that the Member States should also carry out consultations and impact assessments when they exercise their right of initiative and make legislative proposals under Title VI of the Treaty on European Union and Title IV of the Treaty establishing the European Communities. Remit: Member States Implementation: gradually from 2003 onwards 4. Developing a common legislative culture within the union The specific measures proposed in this Action Plan must be backed up by coordination work, in accordance with the conclusions of the Lisbon European Council. It is necessary to decompartmentalise the developmental cycle of legislative acts and make it easier to follow the progress of an act from its drafting by the Commission to its adoption by the legislator and, from there, to its adoption and application by the Member States. This requirement must also be of benefit to members of the public. In this context, the Commission plans to take the following action: Action: Creating a legislative network between the institutions and the Member States The Commission proposes that a legislative network be created at two levels: on the one hand, between the Community institutions and, on the other, between the Community, as represented by the Commission, and the Member States. Thus the Commission, the European Parliament and the Council, which share responsibility for the quality of legislation at Community level, should set up, on the basis of the existing working part on interinstitutional cooperation, a permanent mechanism in order to implement this Action Plan and to ensure the quality of legislation. The mandate of this network should be defined in the future interinstitutional agreement. down the divisions between the Community and national levels by improving coordination and the exchange of information between the Commission and national authorities. This should be done by appointing "transposition and application" correspondents to make it easier to monitor the transposition of Community law; by ensuring ongoing evaluation of how directives and regulations have been applied in practice; by improving feedback from Member States; and by exchanging good practice such as legislative impact assessments and consultation standards. In this respect, the Commission and the Member States should work together with a view to pooling current rules and practices and developing a joint approach to monitoring and applying Community legislation. Remit: Community institutions and Member States Implementation: 2003 Action: Annual assessment of the quality of legislation In the annual report on the application of the principles of 35 35 Cf. Article 9 of the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, ibid. 160 subsidiarity and proportionality HYPERLINK \l "bookmark97" , the Commission will include an assessment of the implementation of the Action Plan and then of the application by the institutions and Member States of approved principles and action. In drafting this report, the Commission will be supported by its internal network and will draw on the discussions within the interinstitutional network. exchange of good practice, the Commission will, by the same token, draw up national reports on a particular group of countries in turn. Remit: Commission Implementation: 2003 Action: Public access to legislation The Commission, together with the other Community institutions, will improve the accessibility and transparency of Community legislation, whether in preparation or already adopted, by expanding public access to EUR-Lex HYPERLINK \l "bookmark98" . This website, which acts as a single portal, should enable members of the public to access documents easily throughout the entire Community decision-making process. Other options, such as Internet forums, could also be explored. The traditional info-centres and contact points for Community information should also be mobilised more widely. Remit: Institutions Implementation: 2003 COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES Brussels, 5.6.2002 COM (2002) 275 final COMMUNICATION FROM THE COMMISSION European Governance: Accountability, effectiveness, proportionality In July 2001, the Commission presented its White Paper on European Governance. The basic message was a simple one and is as topical now as it was then: we need to govern ourselves better, together - European institutions and Member States. We can do this without changing the Treaty, without necessarily waiting for the successful outcome of a new intergovernmental conference. Better governance together means active cooperation between the European Parliament, the Council, the Commission and the national governments so that the people of Europe can see more clearly how they fit into major projects and into the EU's day-to-day business. One thing we have to acknowledge is the richness of the Community method. Compared with other systems of international relations, it produces rules which can be applied in any national context and which have the backing of legal certainty. But this very success raises further questions. There are a lot of complex issues at stake now in enacting good European legislation which is mindful of the principles of subsidiarity and proportionality. People nowadays take an interest in the effectiveness of the rules handed down "from Brussels" and the way they are drawn up. The advent of a democratic conscience is strengthening the need for accountability and proportionality in the way powers vested in the European institutions are exercised. This need is expressed more especially in transparency, clarity and the willingness to stand up to scrutiny. What we have here, then, is a veritable ethical requirement. The resolution adopted by the European Parliament in November 2001 in the wake of the Kaufmann report strengthens this requirement still further. By clearly stressing the primacy of political accountability behind legislative action, the resolution brings out the need for more transparent, equitable and disputational consultation: it is the very quality of the legislation which is under scrutiny. Three communications for better lawmaking Inspired by this resolution and by the initial reactions during the consultations on the White Paper concerning the "better lawmaking" element, and bearing in mind the recommendations by the high-level group chaired by Mr Mandelkern, the Commission has now decided that the time has come to act in response to the strategy mapped out by the Lisbon European Council. That is the point of the three communications set out below. These three communications form a whole centred on the basic lawmaking framework of the European Union, including the way EU law is transposed into national law. They are designed to apply to all the EU's regulatory areas - not just the Community "pillar", but also the third "pillar" that relates to justice and home affairs, bearing in mind the institutional framework and the decision-making arrangements proper to each "pillar". The Commission believes that the communications could come into force from the beginning of 2003, keeping in mind that some of the proposed provisions are a matter for an inter-institutional agreement. "Simplifying and improving the regulatory environment" - an action plan How can the various institutions and the Member States improve their lawmaking? This is the question which the first communication addresses in the form of an action plan. It deals in chronological sequence with the various stages of the legislative cycle. This makes it possible to analyse the respective responsibilities of the various European institutions and to clarify what should be done under an interinstitutional agreement. The Commission, first of all, is committed to be more transparent in the way it exercises its right of initiative and take greater account of diversities. In particular, the Commission shows how it sets out clearly the reasons why it takes a particular initiative, and how it sets out to ensure that the substance of its legislative proposals are restricted to the bare essentials. Parliament and the Council, which are responsible in the final analysis for the proportionality of the legislative instruments and the simplicity of the legislation, are invited to firmly commit themselves in the same direction: returning to the original concept of the directive as provided for in the Treaty, laying down common criteria and providing for the involvement of the legislator in co-regulation, qualified-majority voting, the way the codecision procedure is conducted, and the use of impact assessments. Finally, the action plan suggests measures under the direct responsibility of the Member States which could greatly improve the quality of the European regulatory environment. Promoting a culture of dialogue and participation Who is really consulted as part of the Community legislative process? Are the smallest voices really and always heard? What is the subject matter of consultation? And to what extent are people's opinions actually taken into account? This is the subject of the second communication, which gives practical expression to the emerging culture of dialogue and participation. Based on broad experience of mandatory or informal consultation exercises, five minimum consultation standards are set out, to be applied by the Commission's departments. The purpose is to enable the legislator to be sure of the quality, and particularly the equity, of consultations leading up to major political proposals. The move is motivated by three concerns: to systematise and rationalise the wide range of consultation practices and procedures, and to guarantee the feasibility and effectiveness of the operation; to ensure the transparency of consultation from the point of view of the bodies or persons consulted and from the legislator's point of view; and to demonstrate accountability vis-a-vis the bodies or players consulted, by making public, as far as possible, the results of the consultation and the lessons that have been learned. Systematising impact assessment by the Commission How can we take into account the "impact" of future legislation - in other words, what would be the benefit and the cost of implementing it? That is the subject of the third communication, which explains the systematic approach to assessing the impact of initiatives, essentially legislative ones, which the Commission now intends to apply. Practical and adapted to each instrument, the approach is a measured one, in that the legislative process should not get blocked pending an excessively long or over-costly evaluation. It takes the form of a general-purpose impact analysis tool which can be applied to all initiatives undertaken under the Commission's programme of work. Impact assessment is in the same line of thinking as the European sustainable development strategy. The intention is that it should play a major role throughout the process of improving the quality of European legislation, providing a decision-making aid but not taking the place of political judgement. For one thing, it will guide and justify the choice of the right instrument at the appropriate level of intensity of European action. For another, it will provide the legislator with more accurate and better structured information on the positive and negative impacts, having regard to economic, social and environmental aspects. Thirdly, it will constitute a means of selecting, during the work programming phase, those initiatives which are really necessary. Political refocusing and the quality of policy execution: two sides of the same coin The "better lawmaking" action plan and the two accompanying communications are based on the same premise: to place the three institutions - Parliament, Council and the Commission -in a situation to produce better laws; their joint effort along with the Member States will result in a basic legislative framework which is simpler, more effective and better understood. However, the White Paper on European governance did not stop there in terms of "refocusing". It pointed out that the arrangements for policy execution and the concrete conditions for applying them on the ground formed, together with the basic legislative framework, an indissociable whole in the public's perception. The facts and the quantified trends back up the importance of the executive functions: while the number of legislative texts, directives and regulations adopted by Parliament and the Council remains at around 200 per year, the number of executive acts adopted by the Commission has now reached several thousand and the trend is rising. Technological advances and the increase in the number of Member States go a long way towards explaining this dynamism. Against the background of this proliferation of executive functions, there is the question of what are the executive's "core tasks", how the legislator monitors the way these tasks are carried out, and how we can ensure full participation by the administrative bodies on the ground, national or local, in the way European rules are finally applied. The governance response to these questions is decentralisation and increased accountability on the part of the beneficiaries. It applies in four areas for which detailed proposals will be made in the autumn of 2002. At this present juncture, a number of broad lines can be set out for discussion. Clarifying executive responsibilities In the first place, the important thing is to clarify in general terms the way in which executive responsibilities are exercised, i.e. what currently comes under the "committee procedures" banner. The Commission's proposed approach is to start with a clearer definition of each institution's remit: as the body to whom the executive function is delegated, the Commission must take full responsibility for the corresponding decisions, with the help of expertise from national administrations in the form of committees of a purely advisory nature. For its part, the legislator must supervise the work of the executive. In so doing, the two branches of the legislative authority must be placed on an equal footing, at least for matters dealt with under the co-decision procedure. In that respect, the Commission announced in the White Paper on Governance its intention to launch a reflexion on the modification of Treaty Article 202 with a view to the next Inter-governmental Conference. Nevertheless, the Commission believes that adaptations might be achieved without waiting for a change of the Treaty and will propose already by next autumn an amendment to the Council Decision laying down the arrangements for applying Article 202. A framework for the creation of European agencies However, the Commission's executive responsibilities do not mean (indeed, the opposite applies) that it must retain all the executive functions, including those which are sometimes of a highly detailed nature, which the Commission is required at present to bear in principle. The decentralisation of some of these tasks to European regulatory agencies, within limits which have to be laid down precisely in advance, does not detract from the Commission's effective responsibility. The White Paper on governance announced that "the Commission will define in 2002 the criteria for the creation of new regulatory agencies and the framework within which they should operate". In more specific terms, the Commission will be submitting to Parliament and the Council the terms of an interinstitutional agreement setting out the conditions for the creation of such agencies, based on the principles of a clear separation of responsibilities. Taking account of the regional, urban and local contexts A first stage in the experimental implementation of tripartite contracts will be presented. The plan is to conclude a limited number of pilot contracts between the Commission, certain Member States and regional or local authorities with a view to achieving the Community's sustainable development objectives, like sustainable coastal management or urban mobility, in full respect of existing constitutional provisions in each Member State. These contracts will be of a voluntary nature and will involve no binding legal commitments. The results of the pilot experiment will issue in a second stage, which might lead to the amendment of certain legislative texts with a view to simplifying the executive arrangements and taking more account of the local contexts. A new approach to vetting the application of the law In the same spirit of decentralisation, the Commission will lay down the framework for a new approach to the way it exercises its responsibility for checking on the application of Community law. This approach will be based on the premise that the Commission's resources are inevitably limited, and will be even more limited in a Community with something like 470 million people. More attention will have to be given to the at times unacceptable delays in implementing national application measures. The Community method: a basis for building the Union Changing what is amenable to change, without necessarily awaiting a reform of the Treaties; and in doing so, safeguarding the conditions for legal certainty; clarifying ways in which the Treaties can be deepened, and thus facilitating reform of the Treaties: this is the basic element which has emerged from the concept of European governance. The first thing is that this approach can underpin the way the three institutions operate -Parliament, the Council and the Commission - and improve the way they work together. The Commission, with its internal reform supplemented by the White Paper on governance; the European Parliament, with the Corbett report which affects all its rules of procedure; and the Council of Ministers, with the proposals put forward by its Secretary General, have all committed themselves to this approach. The point now is to pursue and deepen these reforms. The real significance of this approach, though, lies in the remit of the European Convention itself, which is to lay down the constitutional foundations of the European Union, in line with the message which the Commission spelt out in its "project for the European Union". Viewed as a quiet revolution in terms of the way we act, European governance illustrates the potential and flexibility of the Community method, the very basis of the European Union. As the cornerstone of this method, the Commission's right of initiative is the indispensable counterpart to majority voting in 170 the Council, in as much as the Commission's right of initiative guarantees vital minority interests when it comes to defining the general interest. In tomorrow's world, this balanced view of the general interest will be even more important with a view to ensuring its autonomy, and that is the very point of the action plan for better lawmaking. Similarly, the complementarity between the institutions, which is at the very heart of the unique Community system, will mean having to consolidate this refocusing effort, as prompted by the governance reforms, and for reasons of accountability, proportionality, transparency and legal certainty. And finally, with the move towards more rationalised consultations, the systematic and a priori consideration of the impacts the proposed legislation will have, we are touching on the vital question of the intensity of Community action, lying at the very heart of the balance between effectiveness and the preservation of diversities which should, according to the Laeken declaration, help to clarify the way powers are exercised between the EU and its Member States. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES Brussels, 11.12.2002 COM (2002) 709 final COMMUNICATION FROM THE COMMISSION A framework for target-based tripartite contracts and 1. Introduction In addition to being privileged local democracy actors within the countries of the Union, territorial authorities are called upon to play a growing role in the framing and implementation of Community policies. With this in mind, the White Paper on European Governance adopted by the Commission in 2001 put forward the idea of target-based tripartite contracts, to be concluded between the Member States, the territorial authorities designated by them, and the Commission. In proposing a "trial", the Commission was motivated mainly by considerations of flexibility: "there should be more flexibility in the means provided for implementing legislation and programmes with a strong territorial impact, provided the level playing field at the heart of the internal market can be maintained". There is a general emphasis in the Treaties on the need for Community actions to take account of diversity. This is already evident in the very design of the legislative instruments. Not only were directives designed to allow the Member States a significant degree of flexibility in national transposition. Community regulations also lend themselves to a certain differentiation in the methods of implementation, provided that such differentiation is based on objective assessment criteria. In addition, in certain areas of action with strong territorial impact, such as cohesion or environmental policy, the Treaty explicitly provides for local circumstances to be taken into account. Flexibility is inherent in the very principles of economic and social cohesion, the aim of which is to reduce disparities in the levels of development of the different regions and the backwardness of the regions. Thus, the notion of "partnership" is one of the fundamental principles underlying the programming and implementation of the Structural Funds for 2000-2006. However, this principle, provided for in Article 8 of Council Regulation (EC) No 1260/1999, is implemented "in full compliance with the respective institutional, legal and financial powers of each of the partners". This flexibility is also reflected in the environmental policy objectives which "aim at a high level of protection taking into account the diversity of situations in the various regions of the Community". Nevertheless, with the exception of cohesion policy, Community practice and the intensity of legislative action have not always taken sufficiently into account the growing role of regions and cities in the implementation of national and Community policies. Hence the interest which emerged during the consultations on the Governance White Paper in contractual tools aimed at developing the possibilities of differentiation between and participation of territories in the realisation of objectives defined at European level or in cooperation between various geographical levels. Those same consultations also revealed the apprehensions or reservations of some Member States, which are rightly concerned that such a contractual approach must not challenge the fundamental principle of the sole responsibility of the Member States for carrying out Community policies. The idea of experimental or voluntary pilot projects, particularly in the environmental area, was welcomed. That of tripartite contracts "empowering certain subnational authorities to implement specific actions aimed at achieving objectives defined in basic Union legislation" gave rise to requests for clarification, both from certain Member States and from European networks of regional and local authorities. This is the subject of the present Communication, which describes the general conditions for recourse to "tripartite contracts", whether in the context of applying a legislative act or in reference to a Community objective. Throughout the remainder of this Communication, we therefore propose to use: target-based tripartite contracts to describe contracts concluded between the European Community - represented by the Commission - a Member State and regional and local authorities in direct application of binding secondary Community law (regulations, directives or decisions); and target-based tripartite agreements to describe agreements concluded between the Commission, a Member State and regional and local authorities outside a binding Community framework. 2. Aims and scope of target-based tripartite contracts and agreements ? Target-based tripartite contracts and agreements are, on principle, subject to a general obligation of compatibility with the Treaties; in particular, they may under no circumstances create or sustain obstacles to intraCommunity trade. They may only be envisaged where they do not conflict with the constitutional systems of the Member States. They are justified when they offer value added by comparison with other instruments for the achievement of common objectives. This value added may lie in either the simplification resulting from the contract (where, for example, the contract reduces the number of detailed horizontal implementing measures required) or in the political benefits and efficiency gains resulting from closer involvement and participation of regional and local authorities in policies whose impact varies in accordance with, for example, geographical, climatic or demographic circumstances and which are thus likely to benefit from local knowledge and practice. In some cases, such simplification and increased participation of territorial authorities may also be expected to lead to speedier performance. ? On the basis of these aims, it is possible to determine a number of general characteristics of tripartite contracts and agreements relating to scope, actors, and certain arrangements for participation and information in the implementation process. Areas in which the pursuit of Community objectives must take into account significant variations in territorial impact as well as the a priori availability of territorial policy management experience will be prime candidates for the conclusion of tripartite contracts or agreements. Regional policy and the environment spring to mind. However, recourse to tripartite instruments does not affect the management of Structural Funds as laid down in existing regulations, without prejudice to the future development of these regulations. Since the aim is to develop experience and encourage involvement, the clear identification of local actors to be included in the contract or agreement is an important condition for success. This identification requires the involvement of the Member States, if only to ensure that the contract or agreement is compatible with constitutional, legislative and administrative provisions in force in each Member State. The notion of contract or agreement implies that the actors concerned converge around previously and clearly defined objectives. Whether quantitative or qualitative, these objectives should, as far as possible, be measurable. In the case of tripartite contracts, minimum objectives to be included in the contract will be specified in the basic legislative instrument (directive, decision or regulation). As for tripartite agreements, minimum basic objectives are to be deduced from relevant preparatory documents (for example, a recommendation or a White Paper). Finally, considerable information will have to be provided on the content, implementation and results of the contractual or agreement-based approach. For the attention of the interested parties, this will be the task first and foremost of the regional and local authorities concerned, which will have to consult and involve as much as possible organisations representing local and regional life. For the attention of the relevant Union institutions and bodies, the Commission will be responsible for submitting to the Parliament, the Council and the Committee of the Regions an evaluation and follow-up report. ? In the case of tripartite contracts between the Community -represented by the Commission - a Member State and the regional and local authorities designated by them, compatibility with the general provisions of the Treaties requires that the following be included: in the basic legislative instrument (directive, decision or regulation), an enabling clause by which, in accordance with Article 202 of the Treaty, the legislator authorises the Commission to conclude a contract with the Member States and the local authorities involved in the achievement of the objectives defined in the legislation (cf. Annex I to the Communication); and in the wording of the contract itself, a provision aimed at recalling that the Member State in which the tripartite contract is performed is alone responsible vis a vis the Commission for its due performance and, consequently, subject to possible legal action pursuant to Article 226 of the Treaty. This provision does not exclude other partners from participating in the detailed performance of the tripartite contract. ? Finally, tripartite agreements must include a clause referring to compatibility with the general provisions of the Treaties. 3. Implementation of target-based tripartite contracts and agreements The establishment of a contractual commitment in the form of a target-based tripartite contract or agreement will take the form of a document signed by the authorising officers. A model contract or agreement reiterating the principles and aims outlined in the first part of this Communication is attached in Annex II. Any one of the future contracting parties may take the initiative to establish such tripartite relations. For its part, the Commission will review such initiatives while taking into account, on a case-by-case basis, the possibility of following up to them in the light of the general principles outlined in this framework communication. This review will be carried out in concertation with the Member States concerned. Expressions of interest and possible pilot initiatives will -in addition to being subjected to a value added assessment -be considered with regard to available human and financial resources. The Commission does not plan to propose a modification of the existing provisions governing the implementation of the Structural Funds, considering instead that the existing partnerships should be allowed to run their course. ? In the first instance, the Commission plans to launch pilot target-based tripartite agreements. Only after having assessed and drawn lessons from this experiment will it consider the possibility of target-based tripartite contracts. the Commission will examine the possibility of securing appropriations for pilot target-based tripartite agreements on the basis of the interinstitutional agreement of 6 May 1999 on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure HYPERLINK \l "bookmark101" . In any event, the budgetary and financial rules for the implementation of contracts/agreements will be defined later, in accordance with the new financial regulation. Recourse to tripartite contracts/agreements does not affect the Commission's right to demand and obtain, in accordance with its responsibilities pursuant to Article 274, the necessary financial guarantees from the partner concerned and, failing that, from the Member State. in general, tripartite agreements or contracts will not qualify for additional Community financing. They will become an arrangement for the use of appropriations normally allocated to the performance of common policies. Annex I: Enabling clause (tripartite contracts) Annex II: Model tripartite contract or agreement Annex 1 Enabling clause for a tripartite contract to be inserted into a draft regulation, directive or decision Aim "In view of what follows: The [...] measures envisaged have strong territorial impact. These measures aim to achieve the following objectives: [...]. In order to take account of certain regional or local characteristics, these objectives may, where applicable, be achieved by a tripartite contract between the Community, represented by the Commission, a candidate Member State and a regional or local authority of that Member State, where the criteria defined in the present regulation are met. The aim of tripartite contracts is to achieve optimal implementation of the objectives established by the regulation." Arrangements Article [...]: "The [...] objectives may, in order to take account of certain regional or local characteristics, be achieved by a tripartite contract between the Community, represented by the Commission, a candidate Member State and a regional or local authority of that Member State, where the following criteria are met: - the envisaged tripartite contract must be authorised by the constitutional, legislative, regulatory or administrative provisions of the candidate Member State; - the regional or local authority concerned must have the required powers in the targeted area of implementation; - [-]" Article [...]: "The tripartite contract referred to in Article [...] is ratified by a decision of the Commission addressed to the Member State and the regional or local authority concerned." Annex 2 Model tripartite contract or agreement (key elements) Contracting parties or parties to the agreement The contracting parties or the parties to the agreement shall be mentioned, along with the natural persons representing them (names and positions). The competence of the parties shall be verified, as well as the power of signature of the natural persons representing them. Preamble ? The preamble to a "tripartite contract" based on an enabling clause inserted in a Community regulation, directive or decision shall refer to the relevant Community and national legal bases. Example: "The present tripartite contract is based on Article [...] of EC Regulation No [...] of the European Parliament and the Council of [... ] concerning [... ] and on Articles [... ] [relevant constitutional and administrative provisions of the Member State concerned]." ? The preamble to a "tripartite agreement" shall refer to the relevant Community or national legal framework. Example: "The aim of the present tripartite agreement is to implement, in a voluntary manner, the Recommendation of the European Parliament and the Council of 30 May 2002 concerning the implementation of Integrated Coastal Zone Management in Europe. This tripartite agreement is compatible with Articles [... ] [relevant constitutional and administrative provisions of the Member State concerned]." Definitions The tripartite contract or agreement shall contain precise definitions of the main terms used, in particular technical and legal terms open to different interpretations. Subject of the contract or agreement The subject of the contract or agreement shall be clearly defined. Contracts or agreements shall be concluded for the achievement of specific "objectives". These may be quantitative and/or qualitative but must in any case be susceptible to follow-up. In particular, quantitative objectives must be quantified and qualitative objectives identifiable. Any exceptions must be specifically mentioned. Nature of obligations Preference will be given to obligations regarding results as opposed to obligations regarding means. In the case of a tripartite contract based on an enabling clause inserted in a Community regulation, directive or decision, only obligations regarding results can be considered. Arrangements for follow-up and evaluation Tripartite contracts or agreements shall contain transparent and appropriate arrangements for credible follow-up and evaluation. In this respect, existing best practice may be taken into account. Transparency Tripartite contracts or agreements shall be established and implemented in the most transparent manner possible. Transparency is first and foremost of concern to the interested parties and, in particular, the organisations representing regional or local life (the business world, chambers of commerce, non-governmental organisations, etc.). The transparency of the project shall be reflected in the preamble to the contract or agreement. With a view to ensuring transparency in implementation, contracts or agreements shall provide for an adequate mechanism for informing, associating and/or consulting as often as is achievable. The contract shall be adequately advertised. The Commission shall publish in the Official Journal of the European Communities an extract from those contracts and agreements to which it is a party, accompanied by indications on how to obtain the totality of the documents. Consequences of non-performance Tripartite contracts or agreements shall specify the consequences of non-performance of their provisions and, where applicable, any remedies. In the case of a tripartite contract provided for in a regulation, directive or decision, the basic act shall indicate that in case of non-performance, Community common law rules will, ipso facto, at a minimum, apply. For tripartite agreements, non-performance clauses shall be established on a case-by-case basis. Duration Tripartite contracts or agreements shall be concluded for a fixed term with a possibility for renewal if provided for in the texts to which they refer. Decision of the Commission Tripartite contracts based on an enabling clause inserted in a Community regulation, directive or decision shall be ratified by a decision of the Commission addressed to the Member State and/or the regional or local authority concerned. This provision shall be the subject of a specific clause in the contract. The Commission's decision shall be published in the Official Journal of the European Communities with extracts from the contract or agreement, as well as indications on how to obtain a full copy of the text in the original language, annexed. Date and signature Tripartite contracts or agreements shall be dated and signed by natural persons with the power of signature. С.Паппас Європейське управління Українською мовою Навчальний посібник Програма Тасіє Європейського Союзу, Проект "Правничі студії в Україні: Київ та окремі регіони ". Серія "Право ЄС". Книга сьома. Підписано до друку 04.03.2004. Формат 144x204 Тираж 110 екз. Видавництво ІМВ КНУ імені Тараса Шевченка, Київ СОМ(2002)513 кінцевий варіант; 18.09.2002 64 Згідно Статі 26 ЗСП Норми відповідальності транснаціональних корпорацій та інших підприємств з приводу прав людини Е/СК4/8иЬ.2/2003/12/Яеу1. Governance" means rules, processes and behaviour that affect the way in which powers are exercised at European level, particularly as regards openness, participation, accountability, effectiveness and coherence. The EUR-LEX portal already offers a 'one stop' shop to access information about pending and adopted Community law. ( HYPERLINK "http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/index.html" www.europa.eu.int/eur-lex/en/index.html ). Civil society includes the following: trade unions and employers' organisations ("social partners"); nongovernmental organisations; professional associations; charities; grass-roots organisations; organisations that involve citizens in local and municipal life with a particular contribution from churches and religious communities. For a more precise definition of organised civil society, see the Opinion of the Economic and Social Committee on "The role and contribution of civil society organisations in the building of Europe", OJ C329, 17.11.99 p.30. 92 This would in particular provide a follow up to the Commission's discussion document on the Commission and non-governmental organisations: Building a stronger partnership, COM(2000) 11 final, 18.1.00. Green Paper: The future of the common fisheries policy, COM(2001)135 final, 20.03.2001. HYPERLINK "http://www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/citizen/ipm.htm " www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/citizen/ipm.htm 94 The telecoms package consists of 6 measures revising the existing regulatory framework for telecommunications markets which launched liberalisation from 1 January 1998 and which now need updating in the light of several years of effective competition. The measures address framework regulatory conditions and regulatory structures; licensing; interconnection and access; universal service; data protection and privacy, and the treatment of radio-frequency. 96 The creation of such a broader set of scientific reference systems is one of the objectives of the European Research Area. Member States should exchange best practice on the application of the Protocol to the Amsterdam Treaty on the role of national parliaments in the European Union. Conclusions of the European Council summits at Lisbon (23 and 24 March 2000), Stockholm (23 and 24 March 2001), Laeken (8 and 9 December 2001 and Barcelona (15 and 16 March 2002). COM (2001) 428 final. COM (2001) 726 final. Cf. European Parliament resolution on the Commission White Paper on European governance, adopted on 28 November 2001, and the European Parliament's draft resolution on the Communication "Simplifying and improving the regulatory environment" (COM (2001) 726), based on the Medina Ortega report. Council Resolution on "Internal Market/Consumer Affairs/Tourism" adopted on 21 May 2002. 132 Comments from the Federal Republic of Germany, Denmark, Sweden, the Netherlands, France and the United Kingdom on the White Paper on European Governance. Comments from the United Kingdom on the Commission Communication of 5 December 2001 (COM(2001)726). Final report of the high-level consultation group, chaired by Mr Mandelkern, submitted on 13 November 2001. COM (2001) 726 final, page 10. COM (2002) 277 final. In accordance with Articles 138 and 139 of the EC Treaty. COM (2002) 276 final. The Commission has withdrawn several proposals in recent years: 34 in 1997; 58 in 1999; and 108 in 2001. COM(2001)428 "White Paper on European Governance" and COM(2001)726 "Simplifying and improving the regulatory environment". Consolidation means grouping together in a single non-binding text the current provisions of a given regulatory instrument which are spread among the first legal act and subsequent amending acts. Codification means the adoption of a new legal instrument which brings together, in a single text, but without changing the substance, a previous instrument and its successive amendments, with the new instrument replacing the old one and repealing it. An interinstitutional agreement on codification was concluded on 20 December 1994. Recasting means adopting a single legal act which makes the required substantive changes, codifies them with provisions remaining unchanged from the previous act, and repeals the previous act. The inter-institutional agreement adopted on 17 April 2002 for a more structured use of the recasting technique for legal acts [SEC(2001) 1364] will make it easier to apply this method. Simplification means seeking, with the benefit of hindsight, to make the substance of a piece of regulation simpler and more appropriate to the users' requirements. Legislative acts which undergo codification, recasting or simplification must be submitted to the legislator for adoption as their structure or substance has been changed. In view of the time limits which apply to legislative procedures after the first reading, it would be difficult to carry out an appropriate impact assessment at a later stage. Assessments of legislative proposals should be carried out after the consultation and codecision procedures. In accordance with Directive 98/34/EC of the European Parliament and of the Council of 22 June 1998 laying down a procedure for the provision of information in the field of technical standards and regulations, OJ L 204 of 21.7.98 (modified by Directive 98/48/EC of the European Parliament and of the Council of 20 July 1998, OJ L 217 of 5.08.1998). HYPERLINK "http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/index.html" HYPERLINK "http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/index.html" http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/index.html Point 37 of this agreement specifies that appropriations for pilot schemes of an experimental nature aimed at testing the feasibility of an action and its usefulness may be implemented without a basic act as long as the actions which they are intended to finance fall within the competence of the Community. The same applies to appropriations relating to preparatory actions intended to prepare proposals with a view to the adoption of future Community actions. Європейське управління Європейське управління Європейське управління PAGE 56 PAGE 57 Європейське управління Європейське управління PAGE 161 PAGE 155 PAGE 157 PAGE 167 Європейське управління PAGE 184 PAGE 169

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter