Масленников М.Я. 1990 – Административно-юрисдикционный процесс
Введение
Последовательное и неуклонное соблюдение социалистической законности в
деятельности органов советского государственного управления и их
должностных лиц, дальнейшее совершенствование работы правоохранительных
органон, обеспечение сохранности социалистической собственности и
поддержания общественного правопорядка, всемерная охрана прав и законных
интересов граждан были и остаются предметом постоянной заботы
Коммунистической партии Советского Союза и Советского государства. На
XXVII съезде КПСС подчеркивалось: «Неизменной задачей остается
использование всей силы советских законов в борьбе с преступностью и
другими правонарушениями, чтобы люди в любом населенном пункте
чувствовали заботу государства об их покое и неприкосновенности, были
уверены, что ни один правонарушитель не уйдет от заслуженного наказания»
В Советском государстве принимаются все предусмотренные законом меры для
претворения в жизнь ленинского принципа неотвратимости ответственности
нарушителей общественного правопорядка и правил социалистического
общежития. Эти положения закреплены в Программе КПСС: «Партия придает
первостепенное значение последовательному и настойчивому искоренению
нарушений трудовой дисциплины, хищений и взяточничества, спекуляции и
тунеядства, пьянства и хулиганства, частнособственнической психологии и
стяжательства, подхалимства и угодничества. Необходимо сполна
использовать для борьбы с этими явлениями авторитет общественного мнения
и силу закона»2.
В искоренении негативных явлений все большее значение приобретает
советское законодательство об административной ответственности. Основные
задачи при этом возлагаются на такие кодификационные законодательные
акты, как Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об
административных правонарушениях3 и кодексы союзных республик об
административных правонарушениях4.
Возрастающее значение административно-правовых мер борьбы с
правонарушениями определяется тенденцией к сужению сферы уголовного
принуждения и расширению сферы
административного и общественного воздействия на правонарушителей. Эта
тенденция развивается в двух направлениях. Во-первых, законодательство
Союза ССР и союзных республик предусматривает освобождение от уголовной
ответственности с привлечением к административной ответственности лиц,
совершивших деяния, содержащие признаки преступлений, не представляющих
большой общественной опасности. Такие меры применяются с учетом данных о
личности виновного и обстоятельств совершения правонарушения, если
исправление и перевоспитание правонарушителя возможно без применения
уголовного наказания в случаях, когда закон предусматривает за указанное
деяние наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного года или
другое более мягкое наказание 5. Уголовные кодексы союзных республик
содержат более ста составов таких правонарушений.
Во-вторых, уголовное законодательство союзных республик предусматривает
в ряде случаев привлечение к уголовной ответственности, если примененные
к правонарушителю меры общественного или административного воздействия
не оказали на такое лицо положительного влияния. Уголовные кодексы
союзных республик предусматривают около двадцати составов таких
противоправных деяний 6.
В связи с кодификацией законодательства об административных
правонарушениях особое значение придается соблюдению требований в
правоприменительной практике7.
Разрешение проблемы правильной реализации закона возможно только при
четком осуществлении административ-но-юрисдикционного процесса, который
представляет собой специфический вид процессуальной деятельности. Эта
деятельность направлена на регулирование посредством процессуальных норм
административно-деликтных отношений и представляет собой сложное
процессуально-правовое явление, образуемое совокупностью
административно-юрисдикци-онных производств. В соответствии с
действующим законодательством к таким производствам относятся:
производство по делам об административных правонарушениях; по применению
мер административного взыскания к лицам, совершившим деяния, содержащие
признаки преступлений, не представляющих большой общественной опасности;
по применению мер административно-медицинского характера в отношении
хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией; по безвозмездному
изъятию домов, дач, других строений и
автомашин, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы; по
административному выселению из самовольно занятых жилых помещений и из
домов, грозящих обвалом; по делам о сносе самовольно возведенных
строений; по применению денежных начетов комитетами народного контроля;
о выдворении из пределов СССР иностранных граждан. Каждое из названных
производств является комплексным и может быть предметом специального
исследования. Вместе с тем эти производства обладают определенными
общими чертами, характеризующими их в качестве составных частей единого
целого административно-юрисдикционного процесса. Такими чертами
являются, прежде всего, административно-правовая природа названных
производств, поэтапность (стадийность) их развития, а также общие
юрисдикционные принципы их осуществления.
Прикладной характер предпринятого нами исследования обусловлен
программными установками XXVII съезда КПСС на проведение
междисциплинарного исследования актуальных проблем 8. При исследовании
актуальных вопросов ‘правоприменения по делам об административных
правонарушениях основополагающим документом является Постановление ЦК
КПСС «О дальнейшем укреплении социалистической законности и
правопорядка, усилении охраны прав и законных интересов граждан»,
которым перед юридической наукой и вузами поставлена задача «активнее
разрабатывать актуальные вопросы упрочения законности, укреплять связи
юридической науки с практикой».
На Всесоюзном совещании заведующих кафедрами общественных наук
Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев подчеркнул: «Нам насущно
необходим решительный поворот всего фронта обществоведения лицом к
практике… укрепление связи науки с практикой — не просто общий призыв.
Это – – клич к перестройке обществоведения, принцип работы ученых,
преподавателей» 9.
Предметом данной работы является исследование тенденций и
закономерностей развития административно-юрнс-дикционного процесса и
перспективы формирования его в качестве процессуально-правовой отрасли в
системе советского права. На основе выводов общей теории
социалистического права в предпринятом нами исследовании раскрываются
понятие, предмет и структура административно-юрис-дикционного процесса,
обеспечивающие его процессуальные нормы и регулируемые ими
правоотношения; показывается
его место в системе советского права. На основе новейшего
законодательства и иных нормативных актов анализируются наиболее
актуальные вопросы правоприменения по делам об административных
правонарушениях на всех стадиях этого вида
административно-юрисдикционного производства, вносятся предложения по
дальнейшему совершенствованию законодательства и практики его
применения.
Производство по делам об административных правонарушениях в ряду
административно-юрисдикционных производств занимает особое место. Это
предопределяется множественностью правовых оснований для возникновения
ад-министративно-юрисдикционных правоотношений, множественностью
субъектов правоприменения и иных участников этих правоотношений, а также
множественностью нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок
осуществления этого вида административно-юрисдикционного производства.
Ввиду новизны законодательства об административных правонарушениях пока
еще незначительна и не нашла своего распространения
административно-юрисдикционная практика.
По существу каждый из названных нами видов
адми-нистративно-юрисдикционных производств может (и должен) быть
предметом самостоятельного научного исследования. К примеру, укажем на
производство по применению мер административно-медицинского характера в
отношении хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией. Этот вид
производства имеет нормативную основу и достаточно апробирован в
правоприменительной практике 10.
Ограничивая предмет предпринятого нами исследования производством по
делам об административных правонарушениях, мы исходили из того, что
подобный подход к постановке и раскрытию проблем
административно-юрисдикци-онного процесса дает возможность полнее
осветить его актуальность, обратить внимание исследователей на
необходимость комплексного исследования этой проблемы как общего
явления, познание которого может быть достигнуто через познание
составляющих его частей. Мы исходили также из того, что методологическая
основа научного исследо-вання отдельных явлений — это законы
марксистско-ленинской диалектики, согласно которым при исследовании
выясняется диалектическая связь отдельных явлений с более обобщенными
категориями. При этом определяющим выступает ленинское положение о том,
что «… отдельное не существует иначе как в той связи, которая ведет к
общему.
Общее существует лишь в отдельном, через отдельное. Всякое отдельное
есть (так или иначе) общее. Всякое общее есть частичка (или сторона или
сущность) отдельного»11.
Указанные нами административно-юрисдикционные производства
осуществляются различными органами административной юрисдикции. Но в
этих производствах много общего по содержанию и по форме, по процедуре
осуществления. Такая интеграция вытекает из ленинского положения о том,
что «в ведении дела разными и разнородными предприятиями, учреждениями,
ведомствами и пр. есть много сходного и сходного в основном» 12.
Сущность, содержание административно-юрисдикционно-го процесса как
целостного явления нельзя выяснить, раскрыть без четкого и притом
детального определения сущности составляющих его
административно-юрисдикционных производств. Иными словами, общие
признаки, характерные черты административно-юрисдикционного процесса
нельзя выявить без определения характерных свойств отдельных
административно-юрисдикционных производств. Мы остановимся лишь на
наиболее актуальных, фактически не освещенных в юридической литературе
проблемных вопросах правоприменения по делам об административных
правонарушениях, пока еще недостаточно апробированных практикой и, как
нам представляется, в разъяснении которых нуждаются практические
работники органов административной юрисдикции.
Административные правонарушения являются наиболее распространенными в
числе других актов неправомерного поведения. Ежегодно к административной
ответственности привлекаются сотни тысяч лиц, совершивших мелкое хищение
государственного или общественного имущества. Многие сотни тысяч
административных проступков совершаются в сфере охраны природы. Большой
ущерб государству приносят проступки, связанные с неоплаченным проездом
в городском пассажирском транспорте 500—550 миллионов рублей ежегодно.
Многочисленны пока нарушения законодательства о борьбе с пьянством и
другие проступки, в том числе связанные с извлечением нетрудовых
доходов. Например, в каждом третьем районе Калининской области ежедневно
расходуется на душу населения более одного килограмма хлеба, тогда как
по области в среднем его требуется около 550 граммов. При этом большое
количество хлеба, круп скармливается скоту, птице.
Социологические исследования показывают, что применяемые к нарушителям
меры административно-правового воздействия являются эффективными и имеют
большое предупредительно-воспитательное значение. Таковыми их признают
89,3% рабочих, 82,1% инженерно-технических работников, 87,7% служащих
(из числа опрошенных) !3. Около 80% из числа лиц, подвергнутых штрафу за
административные проступки, не совершают повторных правонарушений 14.
Поэтому важно обеспечить правильное применение административных
взысканий, исключать ошибки, иногда допускаемые в правоприменительной
практике, на исправление которых органы административной юрисдикции
затрачивают много усилий и времени,5.
Определенные трудности в применении законодательства об административных
правонарушениях связаны с большой мобильностью его. Так, за время
действия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в 1985—1989
гг. в него 15 раз вносились изменения и дополнения — изменено, дополнено
или изложено в новой редакции 82 статьи, введено 39 новых статей 16.
Отмеченные обстоятельства в значительной мере предопределяют
необходимость более глубокого исследования процесса правоприменения в
сфере борьбы с административными правонарушениями 17.
Глава I
СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОГО ПРОЦЕССА
§ 1. Понятие административно-юрисдикционного процесса
Советские ученые-административисты активно и плодотворно исследуют
проблемы административной ответственности и административной юрисдикции.
Наиболее значительным результатом научных поисков последнего времени
стали разработка и принятие первых в истории нашего государства
кодификационных законодательных актов по проблеме административной
ответственности — Основ законодательства Союза ССР и союзных республик
об административных правонарушениях и кодексов союзных республик об
административных правонарушениях. С принятием их открываются перспективы
дальнейшего совершенствования советского законодательства об
административной ответственности и практики его применения, а также
повышения социальной эффективности правоприменительного процесса в сфере
административной юрисдикции. Наряду с этим создаются предпосылки для
проведения углубленных теоретических исследований в этой сфере и
обновления концептуальных положений о правовой природе и значении
юридического процесса.
Отмечая безусловные успехи административно-правовой науки в разработке
теоретической базы для кодификации советского законодательства об
административных правонарушениях, нельзя не видеть, что преимущественное
внимание при этом уделялось исследованию материально-правового аспекта
административной ответственности.
Действующее законодательство об административных правонарушениях
возлагает на процесс применения его социально-программные задачи, а
именно: «… своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение
обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с
законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а
также выявление причин и условий, способствующих совершению
административных правонарушений, предупреждение правонарушений,
воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепление
социалистической законное
ти» (ст. 31 Основ, ст. 225 Кодекса). Отсюда следует, что
правоприменение по делам об административных правонарушениях включает в
себя комплекс действий компетентных органов (должностных лиц) по
установлению фактов совершения административных проступков, собиранию и
анализу информации об обстоятельствах их совершения и данных о лицах, их
совершивших, рассмотрению дел по существу и принятию решений с
соблюдением установленных законом правовых гарантий, обеспечению
исполнения принятых решений и выполнению предусмотренных законом
^правовоспитательных функций. Справедливо утверждение о том, что
производство по делам об административных правонарушениях представляет
собой «сложное государственно-правовое явление, характеризующееся
различными сторонами своего содержания»
В настоящее время вопросы, связанные с производством по делам об
административных правонарушениях, исследуются в рамках административного
процесса. При этом подчеркивается, что административная юрисдикция
представляет собой неотъемлемую часть исполнительно-распорядительной
деятельности2. Одновременно отмечается, что оно — «самостоятельное
процессуальное явление в рамках системы советского
административно-процессуального права, обладающее специфическими для
него чертами, признаками и особенностями, которыми оно отличается от
всех иных административных производств»3.
В сфере советского государственного управления применяются не только
меры административного взыскания, но и меры административного
пресечения, административно-предупредительные и
административно-восстановительные меры (административное задержание,
направление в лечебно-трудовые профилактории хронических алкоголиков и
лиц, больных наркоманией, административное выселение из домов, грозящих
обвалом, и из самоуправно занятых жилых помещений и др.). Порядок
применения подобных мер административного принуждения зависит от их вида
и органов, применяющих эти меры. Одни из них применяются коллегиальными
органами, другие – – должностными лицами единолично, а некоторые — в
судебном порядке. Например, административное задержание производится
должностными лицами органов внутренних дел, административное выселение —
по постановлению прокурора, направление в лечебно-трудовой профилакторий
— по постановлению народного суда, ре
шение о сносе самовольно возведенного строения вправе принять
исполнительный комитет районного, городского Совета народных депутатов.
Характерно, что при разбирательстве по всем категориям дел совершается
определенный комплекс процедурно-процессуальных действий,
предусмотренных законом или выработанных правоприменительной практикой:
выявление факта совершения и его фиксация, разбирательство по делу и
принятие решения, рассмотрение жалоб граждан или протестов прокуроров на
решения (факультативные действия), исполнение принятого решения.
Логическая последовательность и функциональная направленность указанных
действий приводят к завершению цельного правового явления, которое
называется правоприменительным процессом. Термин «процесс» многогранен:
последовательная смена каких-либо явлений, состояний (в том числе
социальных, политических, производственных); в правовом плане процесс —
это порядок разбирательства дел, судопроизводство и форма его проведения
(гласный, показательный, открытый) 4, а также порядок осуществления
деятельности следственных, судебных и административных органов5.
В процессе применения мер административного принуждения осуществляется
административная юрисдикция, под которой понимается «установленная
законодательными актами деятельность органов государственного управления
и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и
применению соответствующих юридических санкций в административном
порядке (без обращения в суд)»; «исполнительно-распорядительная
деятельность по применению установленных государством нормативных
предписаний к конкретным случаям, разрешению конфликтных правовых
ситуаций в случае возникновения спора о праве либо нарушения
установленных законодательством правил»; «составная часть
правоохранительной деятельности органов управления, осуществляемой на
основании и во исполнение закона». Такое определение .понятия
«административная юрисдикция» соответствует этимологической основе
латинского термина «юрисдикция» 6.
Проанализируем теоретические предпосылки и нормативно-правовую основу,
характеризующие тенденции развития административного процесса и пути
совершенствования регулирования возникающих в этой сфере правоотношений.
Прежде всего надо заметить, что при исследовании и изу
чении правоприменения в области административ-
ной юрисдикции важно определить соотношение производства с
административным процессом.
Известны два понятия производства – как составная часть юридического
процесса и производство по делам об административных правонарушениях.
Производство в юридическом процессе рассматривается «как главный элемент
юридического процесса, представляющий собой системное образование,
комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий,
которые: а) образуют определенную совокупность процессуальных
правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с
соответствующими материальными правоотношениями; б) вызывают потребности
установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и
фактических данных рассматриваемого юридического дела; в) обусловливают
необходимость закрепления, официального оформления полученных
процессуальных результатов в соответствующих актах-документах»1. Как
видим, здесь сделан акцент на то, что в результате совершения
определенных процессуальных действий составляется соответствующий
процессуальный документ (протокол об административном задержании,
протокол об административном правонарушении, протокол изъятия,
заключение по делу о направлении в лечебно-трудовой или
лечебно-воспитательный профилакторий, постановление прокурора об
административном выселении, постановление о наложении административного
взыскания и т. п.).
Под производством по делам об административных проступках понимается
система «административно-процессуальных норм, регулирующих общественные
отношения, порядок, формы и методы деятельности соответствующих
государственных органов, их должностных лиц и представителей
общественности по возбуждению и рассмотрению дел об административных
проступках, применению к виновным справедливых мер административной
ответственности и их исполнению в целях борьбы с административными
правонарушениями и коммунистического воспитания трудящихся» 8. Здесь,
как видим, производство рассматривается как правовой институт, тогда как
в первом случае – – наряду с этим и как совокупность процессуальных
действий.
В традиционных процессуальных отраслях права, в том числе и в
административно-процессуальном праве, правопри
менительный процесс складывается из определенной совокупности
производства9. Обоснованно утверждается: «Процесс и производство
соотносятся как общее и особенное. Производство – – часть процесса,
процесс есть совокупность производств» 10.
По своему содержанию и способам осуществления процессуальные действия
неравнозначны. Одним из них являются предварительными (обнаружение факта
совершения, например, административного проступка); другие —
промежуточными (например, составление протокола об административном
правонарушении); третьи — завершающими производство (например, вынесение
постановления по делу). Но во всяком производстве, связанном с
административно-де-ликтными правоотношениями, комплекс .процессуальных
действий примерно одинаков. Качественные и количественные характеристики
производств зависят от особенностей складывающихся правоотношений:
очевидности или завуалирован-ности деликта; сложности доказывания по
делу; наличия или отсутствия очевидцев правонарушения и других
обстоятельств. Но несомненно одно: виды административно-юрис-дикционных
производств нельзя связывать только с юридической квалификацией
правонарушения н мерами административного принуждения. В противном
случае в сфере административной юрисдикции можно насчитать множество
производств. Иногда называются виды производств по делам об
административных проступках в зависимости от органов, рассматривающих
дела: производство, осуществляемое административными комиссиями и
комиссиями но делам несовершеннолетних; производство по делам,
разрешаемым должностными лицами специальных органов (милиции,
транспорта, государственных инспекций, таможенных органов); производство
по делам, рассматриваемым единолично народными судьями п. Такая
постановка вопроса не имела и не имеет нормативной основы. Как по ранее
действовавшему, так и по действующему в настоящее время законодательству
об административных правонарушениях не было и нет различия, например, в
процедуре рассмотрения дел народным судьей и начальником речного порта,
руководствующихся едиными правилами. Незначительными стали теперь
различия в процедуре рассмотрения дел коллегиальными органами и
должностными лицами единолично. Они состоят в регламентированной
правомочности коллегиального органа, в ведении протокола его заседания,
в порядке оформления постановле
ний (ст. 197, 260, 261 Кодекса). Теперь по существу едиными являются
требования, предъявляемые к содержанию и форме постановлений, выносимых
по делам об административных правонарушениях независимо от того,
коллегиальный орган рассматривает дело или должностное лицо единолично
(ст. 261 Кодекса).
Игнорирование методологической основы соотношения правовых явлений
«процесс — производство» — «производство — часть процесса» приводит к
тому, что иногда в структуру производства включают самостоятельные
производства. Так, Н. Г. Салищева определяет административный процесс
«как регламентированную законом деятельность по разрешению споров,
возникающих между сторонами административного правоотношения, не
находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по
применению мер административного принуждения» 12. При этом
административное производство считается более широким понятием, чем
административный процесс: «Административное производство охватывает все
стороны деятельности аппарата, начиная от подготовки и издания акта
управления и заканчивая материально-техническими действиями (например,
делопроизводство), и опосредствует применение норм административного
права и норм некоторых других отраслей права» 13. Здесь названы такие
виды производства: «1. Производство, связанное с осуществлением задач
внутренней организации аппарата управления (оформление на
государственную службу, порядок и организационные формы работы аппарата,
порядок принятия решений и их оформление, порядок составления и
прохождения документации, порядок составления отчетов, проведения
проверок исполнения и т. д.). 2. Производство, опосредствующее
взаимоотношения данного государственного органа с другими
государственными органами, учреждениями и предприятиями, не входящими в
его систему (порядок направления документов, рассмотрения их, принятия
решений, порядок согласования тех или иных документов и актов и т. д.).
3. Производство по делам, связанным с отношениями между гражданами или
общественными организациями и исполнительно-распорядительными органами
(производство по заявлениям граждан о назначении пенсии, о
предоставлении жилой площади, о приеме в учебное заведение, об оказании
медицинской помощи и др.; производство по делам об изобретениях и
открытиях, производство по делам об опеке и попечительстве, производство
по делам
об отводе земель, производство по налоговым делам, производство в
нотариате и др.) и.
Не подвергая сомнению факт существования названных видов
административных производств, заметим, что в структуру трех основных
видов включены самостоятельные производства. В частности, в третьем виде
содержатся девять его разновидностей, а в числе других, не названных
здесь, очевидно, имеется в виду производство по делам об
административных правонарушениях и иные административно-юрис-дикционные
производства.
В сфере административной юрисдикции также называется несколько видов
.производства: производство в органе административной юрисдикции первой
инстанции; ускоренное производство (при наложении административного
взыскания на месте совершения проступка); специальное производство по
применению административных взысканий за совершение преступлений, не
представляющих большой общественной опасности; производство в органе
административной юрисдикции второй инстанции 15.
В структуре административного процесса в число его производств обычно
включают производство по делам о применении принудительных мер в сфере
государственного управления 16. Но меры административного принуждения
включают не только административное взыскание. Каждый вид
административного принуждения применяется в специальном порядке и
различными органами, правомочными осуществлять административную
юрисдикцию. Многоплановость и различная целевая направленность
производства по делам о применении мер административного принуждения
неизбежно приводит опять-таки к включению в структуру процесса
самостоятельных видов производств. Так, В. А. Лория предлагает включить
в административно-процессуальные кодексы главу «Производство по делам о
применении принудительных мер в сфере государственного управления». Но
это производство представляется им как совокупность четырех видов
производств: о применении административных взысканий; о применении
дисциплинарных взысканий; о привлечении к материальной ответственности;
о применении мер административного обеспечения и пресечения 17.
Отмеченные явления — о включении нескольких самостоятельных производств
в структуру одного производства -своего рода юридический факт,
свидетельствующий о том, что объективно существующим производствам
«тесно» в рам
ках составной части административного процесса, пока именуемой
«производством по делам о применении принудительных мер в сфере
государственного управления». Более того, совокупность самостоятельных
производств «не вписывается» в это одно производство.
Противоречивость формулы «производство в производстве» отразилась при
кодификации законодательства об административных правонарушениях. Так, в
Основах есть раздел 4 «Производство по делам об административных
правонарушениях», в который включены нормы, регулирующие порядок
исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Но в
Кодексе это два самостоятельных раздела — «Производство по делам об
административных правонарушениях» и «Исполнение постановлений о
наложении административных взысканий». Структурными частями последнего
являются главы 24—31: «Производство по исполнению постановления о
вынесении предупреждения», «Производство по исполнению постановления о
наложении штрафа» и т. п. Логичным представляется более простое название
указанных глав. Например, главу 25 целесообразно именовать «Исполнение
постановления о наложении штрафа».
На наш взгляд, всякое производство в юридическом процессе, в том числе и
в административно-юрисдикционном, надо рассматривать в двух аспектах —
как процессуально-правовой институт и как структурную часть
соответствующего вида процесса. Как правовой институт производство
представляет собой совокупность процессуальных норм, регулирующих
правоприменение по делам определенной категории.
Административно-юрисдикционное производство можно определить как
урегулированный административно-процессуальными нормами порядок действий
участников административно-юрисдикционного процесса в связи с
разрешением конкретных дел, возникающих в сфере
адми-нистративно-юрисдикционных правоотношений. Именно характер таких
дел является критерием группирования процессуальных норм по институтам
(производствам), поскольку при этом определяются «свойства, общие,
типичные для данной группы дел или во всяком случае для их подавляющего
большинства» 18.
Характер дел определяет и специфику конкретных задач, стоящих леред
производством. Процессуальные действия, направленные на выполнение таких
задач, в конечном итоге воплощаются в целевую завершенность. По каждой
группе
дел цикл процессуальных действий ников правоотношения составляет в
определенной мере самостоятельную, «автономную» часть
административно-юрис-дикционного процесса. Вместе с тем такие
процессуальные действия совершаются в определенных общих границах,
обусловленных целями и задачами единого административ-но-юриодикционного
процесса, его принципами, правилами доказывания и правообеспечительными
средствами.
Производства в административно-юрисдикционном процессе в свою очередь
состоят из стадий, характеризующихся также определенной логической и
функциональной последовательностью. Стадиями
административно-юрисдикиионного производства являются логически
связанные, следующие один за другим этапы совершения действий субъектов
правоприменения, направленные на решение определенной промежуточной
задачи (фиксация правонарушения, установление очевидцев его совершения,
административное задержание, отобрание объяснений). Некоторые стадии
носят характер завершения производства (исполнение принятого решения).
Стадии, в отличие от производства, не всегда заканчиваются составлением
итогового процессуального документа. Например, установление лица,
совершившего административный проступок, не оформляется путем
составления отдельного процессуального документа. Не выносится отдельный
процессуальный документ при возбуждении дела об административном
выселении из самовольно занятого жилого помещения.
Производство в административно-юрисдикционном процессе совершается на
основе значительного количества процессуальных норм, тогда как стадия
его (например, рассмотрение дела по существу) регламентируется меньшим
количеством процессуальных норм. Таким образом, производство в
административно-юрисдикционном процессе — более широкое понятие, нежели
его стадия.
Каждое производство включает в себя такие стадии: установление факта
противоправного деяния и его фиксация (возбуждение дела), рассмотрение
дела по существу и вынесение постановления (решения), рассмотрение жалоб
граждан и протестов прокуроров на постановление (решение) по делу
(факультативная стадия), исполнение постановления (решения).
Многоплановость задач административной юрисдикции затрудняет определение
понятия административ-но-юрисдикционного процесса. Необходимо выяснить
его соотношение с административным процессом.
В настоящее время в систему советского процессуального права включают
три процессуальные отрасли: гражданское процессуальное право,
уголовно-процессуальное право и административно-процессуальное право19.
Административно-процессуальное право имеет свои предмет и структуру, но
они нуждаются в уточнении. Обоснованное определение этих отраслевых
компонентов будет способствовать более глубокому исследованию проблем
юридического процесса. Такое исследование может быть проведено при
дифференцированном изучении различных административно-процессуальных
институтов.
Определяющим компонентом всякой самостоятельной правовой отрасли
является предмет правового регулирования. «Определить предмет той или
иной отрасли права — значит выделить круг однородных общественных
отношений, регулируемых данной отраслью», — пишет Ю. М. Козлов20.
Сложность отграничения предмета правового регулирования отдельных
отраслей советского права предопределяется тем, что «в современных
условиях социального прогресса грани между различными отраслями права
весьма подвижны вследствие динамической подвижности самих общественных
отношений, подвергаемых правовому регулированию»21. Это обстоятельство
важно при определении предмета правового регулирования такой
сравнительно «молодой» правовой отрасли, как советское
административно-процессуальное право. Будучи средством реализации
материально-правовых норм советского административного права,
административно-процессуальное право отличается от других процессуальных
отраслей такой же мобильностью, которая характерна для административного
права. Определение предмета административно-процессуального права
осложняется также тем, что его нормы обеспечивают реализацию норм не
только административного права, но и ряда других отраслей — трудового,
финансового, сельскохозяйственного, гражданского, уголовного права (в
последнем случае — при применении мер административного взыскания в
связи с прекращением уголовных дел в отношении лиц, совершивших деяния,
содержащие признаки преступлений, не представляющих большой общественной
опасности). Административно-процессуальное право взаимодействует кроме
того с гражданским процессуальным и уголовно-процессуальным правом (в
связи с исполнением решений по делам об административных правонарушениях
и применении имущественных взысканий и в связи с «трансфер
мацией» уголовной юрисдикции в административную по основаниям,
предусмотренным ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и
союзных республик).
Под административным процессом понимается исполнительно-распорядительная
деятельность в сфере советского государственного управления, в которую
включается также нормотворческая деятельность и применение мер
административного принуждения22. Как уже говорилось, административный
процесс складывается из производств, в числе которых (необходимо
повторить это) производство по делам о применении принудительных мер в
сфере государственного управления. Это положение, на наш взгляд,
приводит к конкретному определению предмета
административно-процессуального права, которым признаются «материальные
правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач
советского государственного управления и административно-процессуальный
порядок их реализации»23, а также «государственно-властные организующие
отношения, возникающие в процессе правотворческой и правоприменительной
деятельности органов государственного управления (а в установленных
законом случаях — и иных органов)» 24.
В некоторых случаях возникающие при осуществлении административного
процесса правоотношения связываются с управленческим (служебным)
подчинением (например, в производстве по делам о поощрениях), в других —
с таким подчинением не связаны (например, при рассмотрении дел об
административных правонарушениях, при решении вопроса о сносе самовольно
возведенного строения). Управленческое содержание деятельности органов
советского государственного управления наиболее убедительно проявляется
при применении диспозиций административно-правовых норм. Это
характеризует так называемую позитивную деятельность
исполнительно-распорядительных органов (в отличие от
адми-нистративно-юрисдикционной, связанной с применением санкций
административно-правовых норм).
Представляется, что понятия «административный процесс»,
«административно-юрисдикционный процесс», «предмет
административно-процессуального права» и «предмет
ад-министративно-юрисдикционного процесса» должны отражать сущность этих
правовых явлений, характеризовать их содержание. Суть вопроса
заключается в определении «границ», сфер действия этих схожих, но
неоднозначных процессуально-правовых категорий. В этой связи
представляется верным
суждение В. А. Шабалина: «Продуктивность, работоспособность научного
понятия, разумеется, целиком и полностью зависит от его научности, т. е.
от того, насколько полно отражает оно определенный предмет в свете
текущих и перспективных потребностей практики и современного состояния
уровня развития науки»25. Понимание административного процесса в
различных смыслах — узком и широком -лишает возможности оперировать
строго определенным познавательным содержанием понятия 26.
Анализ деятельности исполнительно-распорядительных органов
свидетельствует, что основным содержанием этой деятельности, именуемой
административным процессом в широком смысле, является позитивная
деятельность, связанная с реализацией диспозиций норм административного
праа;\ Как показывает анализ административно-процессуальных норм,
значительная и притом большая часть их — это ком-петенционные и
процедурные нормы, регулирующие право-отпошения, возникающие из
отношений управленческого (служебного) подчинения.
Что касается применения мер административного принуждения в сфере
государственного управления (административно-правовых санкций), то
следует признать, что эта часть деятельности органов управления по
объему также достаточно значительна. Но тут имеется специфика в предмете
правового регулирования отношений, так как последние в сфере
административной юрисдикции не связываются с отношениями управленческого
(служебного) подчинения.
Ограничение сферы административного процесса рамками управленческого
(служебного) подчинения управляющих субъектов с управляемыми объектами
управления, с одной стороны, и ограничение сферы
административно-юрис-дикционного процесса применением санкций
административно-правовых норм в отношении граждан (физических и
должностных лиц) – – с другой, позволят конкретизировать предмет
правового регулирования того и другого вида
административно-процессуальной деятельности. Это создает предпосылки для
определения четкой структуры как административного, так и
административно-юрисдикционного процесса и утверждения их в качестве
самостоятельных отраслей советского процессуального права *. Для этого,
понятно, необ-
* Подробнее о критериях правовых отраслей см. в§ 3 гл. 1 данной работы.
ходимо уточнение понятий административного процесса и его предмета.
Административный процесс – – это урегулированная
административно-процессуальными нормами правоуста-новительная и
правоприменительная деятельность органов советского государственного
управления, а в предусмотренных законом случаях — и иных органов и их
должностных лиц, общественных организаций и их представителей по
реализации норм советского административного права и разрешению
индивидуально-конкретных дел, возникающих из отношений управленческого
(служебного) подчинения. Предметом правового регулирования в
административном процессе являются правоотношения, связанные с
управленческим (служебным) подчинением, складывающиеся при реализа-пии
задач советского государственного управления.
Осуществление административной юрисдикции, как нами уже отмечено,
связывается исключительно с реализацией административно-правовых норм,
обеспеченных санкциями. Иными словами, как и всякая юрисдикционная
деятельность, административная юрисдикция тесно связана с возникающими
правовыми конфликтами 27’. В сфере административной юрисдикции
административно-правовые санкции применяются лишь в отношении граждан
(физических и должностных лиц), признаваемых в установленном
административно-процессуальными нормами порядке виновными в совершении
административных деликтов, т. е. в нарушении предписаний
административно-правовых норм. Здесь имеется в виду не только возможное
нарушение материальных норм, но и применение процессуальных санкций,
которые также указывают на меры государственного принуждения,
применяемые к их нарушителям 28. В числе процессуальных санкций закон
предусматривает привод лица, привлекаемого к административной
ответственности, в орган, рассматривающий дело (ч. 2 ст. 247 Кодекса),
отмену постановления по делу об административном правонарушении,
вынесенного неправомочным органом (ч. 2 ст. 273 Кодекса).
Содержанием административно-юрисдикционного процесса является
процедурно-процессуальная деятельность его участников по реализации
материально-правовых административных норм и процессуально-правовых
норм, регламентирующих порядок применения первых. И хотя эта
деятельность не связана с отношениями управленческого (служебного)
подчинения, она тем не менее носит государственио-власт-ный характер,
ибо правомочные органы (должностные лица)
в этом процессе, всегда действуют от имени государства, а выносимые ими
постановления (решения) о применении мер административного принуждения
являются обязательными для исполнения государственными и общественными
органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными
лицами и гражданами29. Некоторые постановления о применении мер
административного принуждения (штрафа, административного выселения и из
самовольно занятого жилого помещения) исполняются принудительно
судебными исполнителями, состоящими при районных (городских) народных
судах30.
Изложенное дает возможность определить понятие
адми-нистративно-юрисдикционного процесса: это урегулированная
административно-процессуальными нормами правоприменительная и
правоохранительная деятельность органов советского государственного
управления, а в предусмотренных законом случаях и иных органов и их
должностных лиц и представителей общественных организаций по применению
административно-правовых санкций при разрешении индивидуально-конкретных
дел, возникающих из правоотношений, не связанных с управленческим
(служебным) подчинением.
При осуществлении этой деятельности выявляются и фиксируются факты
совершения административных деликтов, производится разбирательство по
ним (собственно правоприменение), исполняются принятые решения и
разрешаются вопросы, связанные с их исполнением. Содержание
администра-тивно-юрисдикционного процесса состоит в совершении его
участниками процесса действий, регламентированных
административно-процессуальными нормами, которые обеспечивают реализацию
соответствующих прав и обязанностей.
Термин «административно-юрисдикционный процесс» в известной мере
является выражением сущности административной юрисдикции, отражает новое
правовое явление, вызванное к жизни необходимостью организации более
целенаправленной и содержательной борьбы с различными нарушениями
административно-правовых предписаний. В определенной мере этот термин
является новым. В этом видится проявление закономерности диалектического
развития общественных отношений и обновления в связи с этим способов их
регулирования, что невозможно без усиления научного арсенала, который
включает в себя научную терминологию, в сфере которой также происходят
изменения. Справедливо отмечается, что «терминологический аппарат науки
не может
быть неизменным, он находится в процессе постоянного движения,
развивается в направлении устойчивости, логической четкости и
законченности, целостности и непротиворечивости»31.
Административно-юрисдикционный процесс осуществляется в соответствии с
принципами, которые были предметом научного исследования
ученых-административистов 32. Среди них обычно называют принципы
социалистической законности, объективной (материальной) истины,
состязательности, публичности (гласности), всесторонности,
непосредственности, национального языка, обеспечения права на защиту,
участия общественности. И хотя эти принципы представлены применительно к
производству по делам об административных правонарушениях, они
справедливо называются общеюрис-дикционными принципами33 и достаточно
полно отражают сущность административно-юрисдикционного процесса.
§ 2. Правовые нормы и отношения в административно-юрисдикционном
процессе
Административно-юрисдикционный процесс, как и всякая иная процессуальная
деятельность, осуществляется по определенным правилам, содержащимся в
правовых нормах. Эти нормы, как и процессуальные нормы иных
процессуальных отраслей советского права, «устанавливает порядок,
процедуру реализации норм материальных» 34. Они также устанавливаются
или санкционируются государством, являются обязательными правилами
«осуществления организующих отношений в процессе применения норм
материального права» 35.
Административно-процессуальные нормы, применяемые в сфере
административной юрисдикции, вступают в действие не во всех ситуациях,
когда возникает необходимость реализации материальных
административно-правовых норм, обеспеченных санкцией, а только тогда,
когда реализация последних может быть осуществлена в определенных
организационных рамках. Например, при незафиксированном в установленном
законом порядке административном правонарушении сам факт проступка
остается вне организационных действий. Поэтому под процессуальными
нормами понимаются «лишь те нормы, которые упорядочивают объективно
обособившиеся сложные формы правоприменительной деятельности,
необходимые для организации реализации других, чаще всего
материально-правовых норм» 36.
Правовые нормы, регламентирующие порядок осуществления административной
юрисдикции, содержат правила поведения участников
административно-юрисдикционного процесса. Характерно, что процессуальные
нормы, применяемые в этой сфере, формулируются как права для одних
участников разбирательства по делам и как обязанности —• для других. Но
при этом невыполнение таких обязанностей не всегда влечет применение
санкций. Так, право лица, привлекаемого к административной
ответственности, давать объяснения, заявлять ходатайства, участвовать
при рассмотрении дела — это в то же время и обязанности субъекта
правоприменения предоставить названному лицу возможность оз-лакомиться с
материалами дела, рассмотреть и по возможности удовлетворить
ходатайство, известить о времени и месте рассмотрения дела и т. п. Но, с
другой стороны, обязанность субъекта правоприменения совершить указанные
действия, в случае ее невыполнения, не обеспечивается конкретными
санкциями. Не всегда обеспечены материальными или процессуальными
санкциями нарушения обязанностей и другими участниками
административно-юрисдикционного процесса. Например, свидетель по делу об
административном правонарушении обязан явиться в указанное время, дать
правдивые показания (сообщить все известное ему по делу и ответить на
поставленные вопросы — ч. 2 ст. 251 Кодекса). Но уклонение свидетеля от
выполнения этих обязанностей не влечет никакой правовой ответственности
даже в тех случаях, когда свидетель располагает существенной
информацией. Однако орган, вызвавший свидетеля, обязан выслушать его,
если информация свидетеля не окажется существенной. «Правоотношений вне
взаимосвязи между субъектами, между их правами н обязанностями нет и
быть не может», — справедливо отмечается в литературе37.
Есть основания считать, что правовые нормы, регламентирующие
осуществление административно-юрисдикционного процесса, обеспечивают
реализацию субъективных прав и исполнение юридических обязанностей
участников процесса. Они являются процессуальными
административно-юрисдик-ционными нормами, представляют собой
установленные законом или подзаконными актами правила совершения
действий участниками административно-юрисдикционного процесса,
направленных на реализацию мер государственно-правового либо
общественного воздействия в отношении лиц, на-рушившнх предписания
должного поведения.
Процессуальные административно-юрисдикционные нормы призваны
обслуживать прежде всего материально-правовые кормы, обеспеченные
административно-правовыми санкциями материального (например,
административные взыскания), а также процессуального характера
(например, привод, административное задержание, отмена постановления,
вынесенного неправомочным органом). Эти правовые нормы выполняют
довольно сложные функции по регулированию прав и обязанностей участников
административно-юрисдикционного процесса, заинтересованных и не
заинтересованных в результатах рассмотрения дела; они определяют порядок
рассмотрения дел, вынесения постановлений (решений) и порядок исполнения
последних; на их основе рассматриваются и разрешаются вопросы, связанные
с исполнением постановлений (решений).
Процессуальные административно-юрисдикционные нормы приводят в действие
весь правоприменительный механизм административно-юрисдикционного
процесса — от «включения» в него субъектов правоотношения до окончания
исполнения правоприменительного акта. Они в определенной мере
универсальны, так как рассчитываются на применение в неограниченном
множестве ситуаций, которые могут повторяться в процессе регулирования
общественных отношений. Эти нормы регламентируют весь процесс развития
правоотношения: возникновение, изменение и прекращение его в
соответствующем административно-юрисдикционном производстве. Содержание
такого производства также определяется процессуальными нормами.
В конкретных ситуациях процессуальные администра-тивно-юрисдикционные
нормы имеют конкретных адресатов (лицо, подлежащее направлению в
лечебно-трудовой профилакторий, или привлекаемое к административной
ответственности, потерпевшего, эксперта, переводчика, адвоката, субъекта
правоприменения и т. п.).
Процессуальные административно-юрисдикционные нормы имеют свой предмет
правового регулирования, который обусловлен видом мер административного
принуждения. Поэтому однопорядковые нормы группируются в процессуальные
институты, которые являются адмннистративно-юрисдикцион-ными
производствами. В отличие от материально-правовых норм, процессуальные
нормы в административно-юрисдикционном процессе регулируют
правоотношения в динамике.
Процессуальные административно-юрисдикционные нор
мы, являясь средством реализации материально-правовых норм, применяются
тогда, когда компетентные органы административной юрисдикции разрешают
вопрос о применении санкций материально-правовых или
процессуально-правовых норм (о наложении административного взыскания или
принудительном исполнении постановления)
Процессуальные административно-юрисдикционные нормы реализуются путем
соблюдения, исполнения, применения их, что обеспечивает выполнение задач
административно-юрис-дикционного процесса. Применение норм — наиболее
активная форма их реализации. Она находит свое выражение в
процессуальных актах-документах (протокол об административном
правонарушении, протокол заседания коллегиального органа,
рассматривающего дело, постановление компетентного органа или
должностного лица) либо в действиях, совершаемых компетентными органами
или должностными лицами (административное задержание, личный досмотр и
досмотр вещей, изъятие вещей и документов). Названные действия иногда
называют актами-действиями 38.
Соблюдение и исполнение процессуальных администра-тивно-юрисдикционных
норм осуществляется в процессе регулирования правоотношений — при
возникновении, изменении и прекращении их. Иногда при исполнении норм
возникают новые правоотношения с заменой их участников (например, при
замене обязанного лица: при невозможности взыскания штрафа, наложенного
за мелкое хулиганство на лицо, совершившее этот проступок в возрасте от
16 до 18 лет, штраф взыскивается с родителей или лиц, их заменяющих; при
уклонении от отбывания административного взыскания в виде исправительных
работ они могут быть заменены штрафом или административным арестом — ч.
2 ст. 285, ст. 302 Кодекса).
Процессуальные административно-юрисдикционные нормы могут применяться по
аналогии. Например, процессуальное положение законных представителей
лиц, привлекаемых к административной ответственности, и потерпевших по
делам об административных правонарушениях законом не определено, но в
соответствующих случаях в отношении законных представителей применяются
нормы, регламентирующие правовое положение представляемых (ст. 249
Кодекса).
Соблюдение процессуальных норм в административно-юрисдикционном процессе
стимулируется процессуальными санкциями. Например, рассмотрение дела
некомпетентным
органом влечет отмену постановления с направлением дела на новое
рассмотрение (ч. 2 ст. 273 Кодекса). В некоторых случаях соблюдение норм
в административно-юрисдикционном процессе обеспечивается применением
санкций, содержащихся в нормах других отраслей права. Так, неисполнение
или ненадлежащее исполнение постановления по делу об административном
правонарушении либо утрата исполнительного документа влечет за собой
наложение штрафа на виновное должностное лицо в соответствии со ст. 344,
394 ГПК РСФСР; если при рассмотрении дела об административном
правонарушении народный судья установит в действиях лица, привлекаемого
к административной ответственности, признаки преступления, он обязан
возбудить уголовное дело (ст. 109 УПК РСФСР).
Характерные черты процессуальных административно-юрисдикционных норм:
они устанавливаются законами или подзаконными актами и являются
нормативными предписаниями; рассчитаны на неопределенное множество
конкретных ситуаций; ‘по содержанию подразделяются на управомочи-вающие
(орган административной юрисдикции вправе рассмотреть дело в отсутствие
лица, привлекаемого к административной ответственности — ч. 1 ст. 247
Кодекса), обязывающие (в некоторых случаях явка указанных лиц
обязательна и обеспечивается приводом — ч. 2 ст. 247 Кодекса) и
запрещающие (дело должно быть рассмотрено только компетентным органом •—
ч. 2 ст. 273 Кодекса); обязательно соблюдение их участниками
административно-юрисдикционного процесса, которым нормы адресованы;
обеспечивают вынесение законных, обоснованных и справедливых
постановлений (решений).
Логически совершенная конструкция процессуальных норм, четкость
содержащихся в них правовых предписаний призваны обеспечить гарантии
законности в административно-юрисдикционном процессе. Процессуальным
нормам отводится роль центрального звена в правовом механизме и, в
частности, в производстве то делам об административных правонарушениях:
«Без детально разработанной процедуры разбирательства дел об
административных проступках невозможно решить основную задачу
административного производства — установление истины по делу и
применение к виновному законной, эффективной и справедливой меры
воздействия» 39.
Процессуальные административно-юрисдикционные нор
мы регулируют многообразные правоотношения, в которые вступают
многочисленные участники административного процесса. Степень
заинтересованности, самостоятельности и активности их различна. При этом
процессуальные нормы являются связующим звеном всей процессуальной
деятельности.
Между процессуальными нормами в административно-юрисдикционном процессе
и регулируемыми ими правоотношениями существует неразрывная
диалектическая связь, которая возникает, развивается и прекращается в
процессе реализации предписаний материально-правовых норм, обеспеченных
административными санкциями. Эта связь находит свое проявление в
процессуальных правоотношениях. В широком плане под процессуальным
правоотношением понимается «урегулированное процессуальными нормами
общественное отношение, которое складывается между субъектами
процессуальной деятельности по поводу реализации принадлежащих им прав и
обязанностей, связанных с осуществлением (применением) материального
закона в учредительной, правотворческой и правоприменительной сферах
деятельности государства и его органов» 40.
В адмннистративно-юрисдикционном процессе правоотношения складываются
прежде всего между субъектами правоприменения и теми участниками
процесса, на которых направлено действие соответствующих правовых норм —
как материальных, так и процессуальных. Иными словами, эти
правоотношения во всех случаях являются результатом и формой
человеческой деятельности, но деятельности особого содержания,
урегулированной правовыми нормами41. Цель процессуальных норм —
регулирование поведения участников административно-юрисдикционного
процесса. Это определяет и содержание процесс) а.хььыл правоотношений.
Административно-юрисдикционные правоотношения возникают в случаях
установления факта совершения административного деликта. Основанием для
возникновения таких правоотношений является объективная или искаженная
информация о действительном или предполагаемом нарушении материальных
административно-правовых норм, обеспеченных санкциями. Искажение
информации может быть предна-мерениым либо допущенным вследствие
сложившихся обстоятельств. Но на момент возникновения
административно-юрисдикционных отношений информация нс всегда
достоверна.
Кроме основаниями возникновения административ-но-юрисдикционных
правоотношений могут быть факты или события: принятие закона об амнистии
либо отмене административной ответственности, смерть лица, привлеченного
к административной ответственности, и т.. п. В одних случаях
возбуждается производство по соответствующему факту, в других оно
прекращается, в третьих принимаются предусмотренные законом меры к
обеспечению исполнения ранее вынесенного постановления (например, замена
неотбытых ис-лравительных работ штрафом либо административным арестом,
замена обязанного лица).
Административно-юрисдикционные правоотношения проявляются в выполнении
участниками процесса их прав и обязанностей. Например, орган,
осуществляющий административную юрисдикцию, вправе привлечь к
разбирательству по делу зксперта, переводчика. Эти участники процесса
обязаны явиться по вызову, составить обоснованное заключение, дать
правильный перевод. Действия всех участников
администра-тивно-юрисдикционного процесса регламентируются
процессуальными нормами на всех стадиях производства по делу. Зти
действия находятся в определенной взаимосвязи и совершаются в
определенной логической последовательности, которая установлена
процессуальными нормами. Урегулированные процессуальными нормами
правовые отношения между участниками административно-юрисдикционного
процесса представляют собой административно-юрисдикционные
правоотношения.
Развиваясь от стадии к стадии, будучи динамичными,
административно-юрисдикционные правоотношения изменяются качественно.
Они достигают кульминации в своем развитии в стадии рассмотрения дела и
вынесения постановления (решения) по делу.
Круг участников административно-юрисдикционного правоотношения
значительно шире круга субъектов соответствующего материально-правового
отношения. Если материально-правовое отношение возможно только между
нарушителем административно-правовой нормы и органом государства (или
представителем общественной организации), то в
административно-юрисдикционные отношения наряду с ними включаются другие
участники — потерпевший, свидетели, эксперты, переводчики, органы
исполнения постановления и др. Но между какими бы субъектами процесса не
возникли административно-юрисдикционные правоотношения, связующим
звеном и обязательным участником их всегда является государство в лице
правомочных органов (должностных лиц) либо представителей общественных
организаций, компетентных разрешать конкретное дело.
Субъекты административно-юрисдикционного процесса вступают в
правоотношения добровольно (потерпевший, свидетель) или привлекаются в
процессе уполномоченными органами (должностными лицами). В числе таких
участников процесса могут быть потерпевшие, свидетели, эксперты,
переводчики, органы исполнения. Субъекты правоприменения в
административно-юрисдикционном процессе множественны и разнообразны. Это
коллегиальные органы и должностные лица, представители общественных
организаций (ст. 199— 2241 Кодекса). Участниками
административно-юрисдикцион-ных правоотношений являются товарищеские
суды, трудовые коллективы, общественные организации, комиссии по борьбе
с пьянством, образованные на предприятиях, в учреждениях,. организациях
либо в их структурных подразделениях — в случаях передачи им дел на
рассмотрение (ст. 21 Кодекса). Эти формирования обязаны выполнить в
пределах своей компетенции указания органов административной юрисдикции
и, как правило, сообщают им о результатах рассмотрения переданного им
дела.
Субъектами административно-юрисдикционных правоотношений могут быть
органы исполнения и их должностные лица (например, при принудительном
исполнении постановлений о наложении штрафа, при исполнении
постановлений о применении исправительных работ, административного
ареста и т. п.). В число субъектов административно-юрисдикцион-ных
правоотношений иногда вовлекаются граждане, первоначально не имевшие
оснований быть участниками процесса. Так, административное взыскание в
виде штрафа может быть наложено на виновного гражданина, совершившего
проступок в возрасте от 16 до 18 лет. Но если ко времени исполнения
постановления такое лицо не имеет самостоятельного заработка, штраф
взыскивается с его родителей или лиц, их заменяющих (ч. 2 ст. 285
Кодекса).
Участниками административно-юрисдикционных правоотношений являются
представители общественности: народные дружинники (при составлении ими
протоколов об административных правонарушениях, при применении с их
участием административного задержания), представители общественных
организаций или трудовых коллективов (при непосредствен
ном рассмотрении дел). Таким образом, для
административ-но-юрисдикционных правоотношений характерна
множественность их субъектов.
Понятно, что административно-юрисдикционные правоотношения не по всякому
конкретному делу могут складываться между всеми названными субъектами
одновременно. Эти отношения на различных стадиях производства
складываются: между органами административной юрисдикции (их
должностными лицами), производящими административное расследование по
делу, рассматривающими дело по существу, лицами, привлекаемыми к
административной ответственности, и потерпевшими; между названными
органами (должностными лицами) и законными представителями лиц,
привлекаемых к административной ответственности, и потерпевших; между
органами административной юрисдикции и трудовыми кол-лективамн,
общественными организациями, товарищескими -судами, комиссиями по борьбе
с пьянством, функционирующими на предприятиях, в учреждениях,
организациях и их структурных подразделениях (при передаче им материалов
на рассмотрение по существу); между органами административной юрисдикции
и прокурором, адвокатом (если они участвуют в рассмотрении дела); между
органами административной юрисдикции и свидетелями, экспертами,
переводчиками; между органами административной юрисдикции,
рассмотревшими дело, и вышестоящими органами; между органами
административной юрисдикции и органами исполнения постановлений
(бухгалтериями учреждений, предприятий, организаций, администрацией
изолятора временного содержания либо администрацией лечебно-трудовых
профилакториев).
Содержание административно-юрисдикционного правоотношения зависит от
формы его выражения. Так, в одних •случаях обязательно составление
процессуальных документов (протоколов об административных
правонарушениях, постановлений — ст. 234, 237, 261 Кодекса), в других
закон разрешает упрощенную процедуру правоприменения (ст. 261 Кодекса).
Административно-юрисдикционные правоотношения регулируются методом
государственно-властного подчинения. Императивность его подтверждается
тем, что обязательным участником административно-юрисдикционного
процесса является орган советского государственного управления или иной
уполномоченный государством на осуществление административной юрисдикции
орган (должностное лицо). К та-
закон относит формирования смешанного типа нистративные комиссии,
комиссии по делам несовершеннолетних, комиссии по борьбе с пьянством,
функционирующие при исполнительных комитетах районных, городских,
районных в городах Советов народных депутатов) и представителей
общественных организаций (технические и правовые инспектора профсоюзов).
Для административио-юрисдикционных правоотношений характерны следующие
черты: они носят вторичный, производный характер от материально-правовых
отношений, урегулированных нормами, обеспеченными административными
санкциями; обязательным участником административно-юрис-дикционных
отношений являются государственные органы (их должностные лица) либо
уполномоченные государством ад-министративно-юрисдикционные органы (их
должностные лица); они регулируются специальными процессуальными
нормами; могут возникать как по инициативе органов административной
юрисдикции, так и по инициативе иных участников административного
процесса; они складываются между участниками
административно-юрисдикционного процесса, не находящимися в отношениях
управленческого (служебного) подчинения; административно-юрисдикционные
правоотношения складываются между множественными субъектами; субъекты
правоприменения, как правило, не является субъектами соответствующих
материальных правоотношений (исключение составляют исполнительные
комитеты районных, городских, районных в городах Советов народных
депутатов, которые правомочны принимать решения об установлении
административной ответственности и рассматривать жалобы граждан и
протесты прокуроров на постановления по делам об административных
правонарушениях — ч. 3 ст. 6, ч. 1 ст. 267 Кодекса); субъектам
административно-юрисдикцион-иых правоотношений законом обеспечивается
возможность их реального участия в рассмотрении дел; субъекты
административио-юрисдикционных правоотношений могут быть источниками
доказательств (лица, привлекаемые к административной ответственности,
потерпевшие, свидетели, а также субъекты правоприменения, например,
инспектора пожарного, санитарного, охотничьего и других видов
административного надзора, обнаружившие и зафиксировавшие факт
совершения административного правонарушения); субъекты
административио-юрисдикционных правоотношений осуществляют свои
правомочия исключительно в случаях принудитель
ного разрешения конфликтов; в административно-юрисдик-циоиных
правоотношениях иногда происходит смена их субъектов; субъекты
административно-юрисдикционных правоотношений являются носителями
взаимно корреспондирующих прав и обязанностей – – права одних
«трансформируются» в обязанности других (право вызова – – обязанность
явиться и т. п.).
§ 3. Структура административно-юрисдикционного процесса
Содержание административно-юрисдикционного процесса предопределяется
характером дел, разрешаемых компетентными органами. Для него присуща
множественность производств и субъектов правоприменения. Эти
обстоятельства обусловливают структуру административно-юрисдикционнсго
процесса.
При характеристике структуры адмкнистративно-юрис-дикционного процесса
мы имеем в виду, что рассмотрение конкретного дела может закончиться не
только применением санкций, но и прекращением производства по делу. С
другой стороны, этот процесс продолжается при рассмотрении жалоб граждан
и протестов прокуроров на постановления (решения), принятые в результате
рассмотрения дел органами административной юрисдикции первой инстанции.
Он, кроме того, продолжается и при исполнении постановлений (решений),
вступивших в законную силу.
О единстве процессуально-правовой природы правоприменительной
деятельности, осуществляемой непосредственно при рассмотрении конкретных
дел (в частности, дел об административных правонарушениях), и
деятельности по исполнению постановлений по таким делам пишет В. Д.
Сорокин. Мы разделяем его суждение о том, что
административно-процессуальные нормы, также как и гражданские
процессуальные и уголовно-процессуальные нормы, «регулируют не только
сам процесс как порядок деятельности, но и все те отношения, которые
возникают либо по поводу соответствующего процесса, либо в ходе его
осуществления, либо, наконец, как его результат»42.
Вопрос о непрерывности всякого правоприменительного процесса, в том
числе и административно-юрисдикционного, можно было считать исчерпанным,
если бы не различные вы
«называния по нему представителей отраслевых юридических наук и
представителей науки теории советского права. Этот вопрос имеет
существенное значение при определении места исполнительного производства
в правоприменительных процессах (гражданском, уголовном,
административно-юрисдик-ционном).
Нам представляются ошибочными суждения типа такого: «Акт применения
права является итогом процессуальной деятельности, в нем находит
завершение логическое развитие юридической нормы»43. Но, на наш взгляд,
логическое развитие юридической нормы может состоять только в том, чтобы
полностью выполнить ее предписания, что возможно лишь при полном
исполнении принятого по делу решения. Вызывает сомнения и другое
утверждение: «Завершается процесс применения права решением юридического
дела, в котором выражается государственно-властное веление компетентного
органа». При этом под решением понимается «акт-документ, в котором
формально закрепляется решение компетентного органа по юридическому
делу»44. Правильно, конечно, что в таком акте-документе выражается
властное веление компетентного органа, но при этом нельзя забывать, что
он выражает прежде всего волю государства, установившего правовое
предписание. Иное утверждать нет оснований. А если это так, то логично
признать, что решение компетентного органа, выраженное в акте-документе,
подлежит безусловному исполнению всеми государственными органами,
общественными организациями, их должностными лицами и гражданами,
которым такое решение адресовано. Это положение закрепляется в законе:
«Постановление о наложении административного взыскания обязательно для
исполнения государственными и общественными органами, предприятиями,
учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами» (ст. 277
Кодекса).
По нашему мнению, не имеет нормативной основы суждение о том, что «вряд
ли оправдано относить к стадиям совершение фактических действий по
реализации изданного акта, а также проверку и контроль за его
исполнением. Ведь компетентный орган государства или должностное лицо,
издав акт, доводит его до сведения заинтересованных лиц, и
правоприменительная деятельность его на этом в абсолютном большинстве
случаев заканчивается. Фактические же действия по реализации принятого
решения чаще всего входят в компетенцию других органов и должностных
лиц»45. Со
глашаясь с тем, что действия по реализации решения во многих случаях
входят в компетенцию других органов и должностных лиц, которым решение
адресовано для исполнения, нельзя не заметить, что за исполнением
решения необходимо осуществлять контроль. Такой контроль, как показывает
правоприменительная практика, наиболее результативно проводят органы,
принявшие решение по делу. Это положение теперь закреплено в
законодательстве об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 283
Кодекса).
В отраслевых процессуальных науках по анализируемому вопросу отмечается
непоследовательность и ошибочность в интерпретации закона. Так,
например, иногда не признают суды субъектами исполнительного
производства 4б. В некоторых случаях при правильной посылке не делается
логического завершения суждения: «Нельзя, однако, весь процесс
применения норм права сводить лишь к принятию следователем, прокурором
или судом решения. Принятие решение – – это итог правоприменительной
деятельности, ее результат» 47. Непоследовательность можно отметить и в
других высказываниях процессуалистов: «Задачи уголовного
судопроизводства, равно как и цели всей совокупности
уголовно-процессуальных правоотношений, находят разрешение и выражение в
приговоре» 48. При таком утверждении остается за пределами
уголовно-процессуального регулирования немалый объем работы суда по
разрешению вопросов об условном и условно-досрочном освобождении от
уголовного наказания, об освобождении из мест лишения свободы по
болезни, о рассмотрении других вопросов, связанных с исполнением
приговоров. Нельзя признать выполненными задачи
уголовного-судопроизводства, если, например, остался неисполненным
приговор.
Вынесение исполнительного производства за рамки лро-цессуальной
деятельности органов правоприменения не согласуется с целями этой
деятельности, достижение которых призвано обеспечить реализацию
материально-правовых норм. О неразрывности процессуальной деятельности,
связанной с собственно правоприменением и исполнением принятых решений
свидетельствует законодательное закрепление места исполнительных
производств в Гражданском процессуальном и Уголовно-процессуальном
кодексах РСФСР. Прав В. Д. Сорокин, который пишет, что «у процессуальной
отрасли двуединая задача — регулировать правовые отношения, с одной
стороны, и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность
процесса, — с другой»49.
Мы считаем, что исполнительное производство должно быть составной
частью административно-юрисдикционного процесса, имея при этом в виду,
что при исполнении постановлений в этой сфере производятся не только
органпзационно-технические действия (пересылка исполнительных
документов, операции по непосредственному исполнению, например, по
удержанию денежных сумм из заработной платы обязанного лица), но нередко
осуществляется собственно правоприменение (например, при решении вопроса
об отсрочке исполнения постановления о наложении административного
взыскания – – ст. 280 Кодекса, о замене обязанного лица — ч. 2 ст. 285
Кодекса, о замене неотбытых исправительных работ штрафом или
административным арестом – ст. 302 Кодекса, о повороте исполнения
постановления – ст. 276 Кодекса). Правоприменение осуществляется и при
исполнении постановлений о применении иных мер административного
воздействия (например, при решении вопроса о сокращении или продлении
срока пребывания в лечебно-трудовом профилактории, об освобождении из
него по болезни и др.) 50.
Цель всякого правоприменительного процесса не исчерпывается только
применением санкций. Это в равной мере относится к гражданскому,
уголовному и административно-юрисдикционному процессам. Так, при
рассмотрении гражданских и уголовных дел суды обязаны выяснять причины и
условия, способствующие совершению правонарушений, и выносят частные
определения (постановления) об устранении таких условий (ст. 225 ГПК
РСФСР, ст. 321 УПК РСФСР). При этом суд принимает меры к получению
информации о принятых мерах. По делам об административных
правонарушениях вносятся предложения, о результатах рассмотрения которых
соответствующие предприятия, учреждения, организации и должностные лица
в месячный срок обязаны сообщить органу, внесшему предложения, об
устранении причин и условий, способствующих совершению административных
правонарушений (ст. 265 Кодекса).
Правоприменительный процесс должен быть последовательным, логичным и
четким. От этого в конечном итоге зависит социальная эффективность
действия всего правового механизма — самих правовых норм и порядка их
реализации. Правовое регулирование включает в себя ряд составляющих его
элементов и определяется как «осуществляемое при помощи системы правовых
средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и
др.) результа
тивное, нормативно-организационное воздействие на общественные
отношения» 51.
Глубокое познание правового механизма в сфере административной
юрисдикции возможно через познание сложившихся в соответствии с
действующим законодательством ад-министративно-юрисдикционных
производств. Посредством интеграции общих черт, признаков, присущих всем
или большинству таких производств, может определиться система
административно-юрисдикционного процесса. Вместе с этим детальный
юридический анализ каждого вида административ-но-юрисдикционных
производств позволит выявить их специфические, характерные особенности,
в определенном плане дифференцировать их, что будет способствовать более
четкой регламентации административно-юрисдикционной деятельности
компетентных органов и их должностных лиц, а стало быть, правильному
применению материально-правовых норм как основы для возникновения
административно-юрисдикци-онных правоотношений.
Относительно несложный порядок реализации административно-правовых норм,
обеспеченных санкциями, недопустимо смешивать с упрощенчеством, которое
приводит к игнорированию самой процессуальной формы, что, как
п’оказы-вает практика, сопряжено с нарушениями социалистической
законности, ущемлением прав и законных интересов граждан. От этого
предостерегают партийные, законодательные и правительственные решения52.
Задача состоит в том, чтобы преодолеть так называемый «процессуальный
нигилизм», одно из проявлений которого выражается в противопоставлении
«юрисдикционного процесса и неюрисдикционной процедуры»53. Это является
в определенной мере следствием встречающегося утверждения о «легкости»
мер административно -го принуждения и «простоте» порядка их применения.
Ошибочность таких суждений очевидна, если иметь в виду, что применение
некоторых мер административного принуждения связывается с существенным
ограничением личных свобод граждан (например, при применении
административного ареста, направлении в лечебно-трудовой или
лечебно-воспитательный профилакторий).
Совершенствование административно-юрисдикционного процесса невозможно
без совершенствования порядка применения действующих процессуальных норм
и самих процессуальных норм. Вопросы, связанные с необходимостью ус
транения пробелов, возникают при применении многих нормативных актов, в
том числе и недавно принятых.
Можно говорить о «резервах» для совершенствования законодательства об
административных правонарушениях. Анализ правоприменительной практики по
делам об административных проступках показывает, что некоторые ошибки
связаны с нечеткостью в правовой регламентации порядка применения
закона. Так, возникли затруднения с решением вопроса о возможности
рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных
правонарушениях в судебном порядке после рассмотрения их вышестоящими
органами в случаях, когда закон допускает альтернативу выбора пути
обжалования. По этим вопросам даны разъяснения высшими судебными
органами некоторых союзных республик54. Допускаются ошибки при
рассмотрении жалоб по существу и по вопросам применения
материально-правовых норм 55.
О наличии «резервов» для совершенствования «процессуальной» части
кодексов союзных республик об административных правонарушениях
показывают, например, имеющиеся в них различия в регулировании
одинаковых вопросов, в частности, о порядке составления протоколов об
административных правонарушениях56. Законодательство об административных
правонарушениях очень мобильно, в него уже внесено много дополнений и
изменений. Так, например, в Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях введено 28 новых статей, 52 статьи изменены 57.
Характерно увеличение и числа процессуальных норм: введены две новые
статьи (ст. 2011 и 2241 Кодекса), внесены изменения и дополнения в ряд
статей. Наблюдается процесс дифференциации процессуальных норм. Это
представляется закономерным, так как «эффективность правового
регулирования возрастает не путем унификации его организационных форм,
а, напротив, путем дифференциации их по отдельным отраслям права» 58.
Процесс совершенствования советского законодательства, направленного на
осуществление административной юрисдикции, ‘Продолжается в направлении
более детального правового регулирования порядка реализации
материально-правовых норм. Это вызывается объективными потребностями
правоприменительной практики. На наш взгляд, подлежат дальнейшему
совершенствованию процессуальные нормы, регулирующие исполнение
постановлений по делам об административных правонарушениях: о порядке
постановки и разре-
этих вопросов (об отсрочке исполнения, о приостановлении исполнения); о
замене обязанного лица; об ответственности должностных лиц, виновных в
неисполнении или ненадлежащем исполнении постановлений. Нуждаются в
более четкой регламентации вопросы, связанные с процессуальным
положением лиц, обжалующих постановления по делам об административных
правонарушениях, а также вопросы, регламентирующие порядок рассмотрения
жалоб граждан и протестов прокуроров по таким делам.
По мере дальнейшего совершенствования законодательства об
административных правонарушениях, по нашему мнению, необходимо увеличить
число процессуальных норм. Полагаем, что в кодексы союзных республик
должны быть включены такие самостоятельные разделы: «Органы и лица,
правомочные составлять протоколы об административных правонарушениях»,
«Рассмотрение жалоб граждан и протестов прокуроров на постановления по
делам об административных правонарушениях», «Разрешение вопросов,
связанных с ис-полненнем постановлений по делам об а тминистративных
правонарушениях».
Нуждаются в дальнейшем совершенствовании и более детальной регламентации
порядок применения иных (кроме административных взысканий) мер
административного принуждения и правила исполнения постановлений о
применении таких мер (административного выселения из домов, грозящих
обвалом, и самоуправно занятых жилых помещений, о сносе самовольно
возведенных строений, о применении принудительного лечения и трудового
перевоспитания хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией).
Многоплановость целей и задач административной юрисдикции предопределяет
особенности структуры администра-тивно-юрисдикционного процесса. Но
только в единых рамках его возможно полное выполнение задач и целей
административной юрисдикции. При определении структуры
ад-минисгоативно-юрисдикционного процесса надо иметь в виду характерные
особенности каждого вида административно-юрисдикционного производства,
представляющих собой в каждом случае широкий комплекс процессуальных
норм и: регулируемых ими правоотношений.
Как и в других традиционных видах процесса – – гражданском и уголовном,
структура административно-юрисдик-ционного процесса зависит от
совокупности входящих в него производств. Однако
административно-юрисдикционный про
цесс отличается от гражданского и уголовного процессов своей
спецификой, обусловленной прежде всего множественностью субъектов
правоприменения и других участников этого вида процессуальной
деятельности, а также множественностью оснований для возникновения
процессуальных правоотношений, которые не могут быть реализованы в
одинаковом порядке. Например, они возникают в связи с совершением
административного гароступка, самовольным строительством, совершением
деяний, содержащих признаки преступлений, не представляющих большой
общественной опасности, уклонением от добровольного лечения при
обнаружении признаков заболевания алкоголизмом или наркоманией и по
другим основаниям. Поэтому представляется очевидным, что возникающие при
этом правовые споры не могут быть разрешены в каком-то едином
процессуальном порядке. Но это не исключает необходимость соблюдения
общих правил, обеспечивающих основанное на законе применение
административно-правовых санкций. Такие правила содержатся в нормах,
определяющих цели, задачи и принципы процессуальной деятельности в сфере
осуществления административной юрисдикции, круг субъектов этой
деятельности, сущность доказательств и порядок доказывания по делам,
возникающим из административно-деликтных правоотношений, основания и
порядок применения правообеспечительных средств. Эти нормы и правила в
своей совокупности составляют Общую часть
административно-юрисдикционного процесса. Специальная (особенная) часть
должна характеризовать содержание административно-юрисдикционного
процесса. Она является совокупностью административно-юрисдикци-онных
производств, каждое из которых сохраняет в то же время свою
функциональную направленность и определенную обособленность.
Структуру администратизно-юрисдикционного процесса мы представляем в
таком виде:
Общая часть.
I. Цели, задачи и принципы административно-юрисдик-ционного процесса.
П. Субъекты административно-юрисдикционного процесса.
III. Правообеспечительные средства в административно-юрисдикционном
процессе (административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей и
документов, изъятие вещей и документов, отстранение от управления
транспорт
ными средствами, освидетельствование на состояние ояьяне-ния).
IV. Доказывание и доказательства в администратнвно-юрисдикционном
процессе. Особенная часть.
1. Производство по делам об административных правонарушениях.
]1. Производство о применении мер административного
взыскания по делам о деяниях, содержащих признаки преступлений, не
представляющих большой общественной опасности.
III Производство по применению денежных начетов комитетами народного
контроля.
IV. Производство по делам об административном выселении из самовольно
занятых жилых помещений и из домов, грозящих обвалом.
V. Производство по делам о сносе самовольно возведенных строений.
VI. Производство по делам о безвозмездном изъятии домов, дач, других
строений и автомашин, возведенных или приобретенных гражданами на
нетрудовые доходы.
VII. Производство по делам о применении принудительного лечения и
трудового перевоспитания хронических алкоголиков и лиц, больных
наркоманией.
VIII. Производство по делам о выдворении из пределов СССР иностранных
граждан.
Как видим, Особенная часть административно-юрисдик-ционного процесса
представляет собой систему правоприменительных производств и производств
правообеспечителького характера. Каждое производство можно рассматривать
в двух качествах — как совокупность процессуально-правовых норм,
регламентирующих процессуальную деятельность участников процесса
правоприменения, и как сами действия их по осуществлению
административной юрисдикции.
Каждое административно-юрисдикционное производство характеризуется его
самостоятельностью и большей, по сравнению с производствами в
гражданском и уголовном процессах, «автономностью», т. е. процессуальной
независимостью от других производств. Указанные производства в
административно-юрисдикционном процессе имеют свои особенности,
обусловленные предметом правового регулирования. Но несомненно, что все
они являются административно-юрисдикци-онными. Обращает на себя внимание
то обстоятельство, что
пока не все названные нами виды административно-юрисдик-ционных
производств занимают свое место в правоприменительном процессе.
Остановимся на правовых основаниях отнесения названных производств к
административно-юрисдикционному процессу.
I. Производство по делам об административных правонарушениях наиболее
полно регламентировано в нормативном порядке ныне действующим
законодательством об административных правонарушениях – – Основами и
кодексами союзных республик. Принадлежность этого производства к сфере
административной юрисдикции давно не вызывает сомнений 59.
П. Производство по применению мер административного взыскания по делам о
деяниях, содержащих признаки преступлений, не представляющих большой
общественной опасности, урегулировано общесоюзными и республиканскими
нормативными актами60. По ряду вопросов даны руководящие разъяснения
Пленумом Верховного суда СССР61. Это производство осуществляется в
народных судах частью по правилам уголовного процесса (при прекращении
уголовного дела и применении мер административного взыскания
коллегиальным составом суда), а частью – – в порядке осуществления
административной юрисдикции (в случаях прекращения уголовного дела
прокурором, следователем, органом дознания или судом в распорядительном
заседании и применения мер административного взыскания народными судьями
единолично). В последнем варианте применения мер административного
взыскания по основаниям, предусмотренным ст. 43 Основ уголовного
законодательства, наиболее наглядно проявляется
административно-процессуальный порядок применения мер
государственно-правового воздействия к лицам, совершившим противоправные
деяния.
III. Производство по применению денежных начетов комитетами народного
контроля регламентировано специальными правовыми нормами, содержащимися
в Законе «О народном контроле в СССР» и «Положении о производстве
денежных начетов комитетами народного контроля»62. Комитеты народного
контроля, правомочные применять денежные начеты (ими являются комитеты
не ниже районных) являются органами государственного управления.
Денежные начеты применяются в отношении должностных лиц, не подчиненных
комитетам народного контроля. Решения в виде по
становлений принимаются комитетами народного контроля в порядке
осуществления комитетами управленческих, государ-ственновластных
полномочий. Поэтому мы считаем, что есть все основания признать
производство по применению денежных начетов комитетами народного
контроля составной частью административно-юрисдикционного процесса.
ІУ. Возможность применения административного выселения предусмотрена
жилищным законодательством. Установ:, что выселение в административном
порядке допускается только в отношении лиц, самоуправно занявших жилое
помещение или проживающих в домах, грозящих обвалом 63. Хотя жилищное
законодательство указывает, что такое выселение производится с санкции
прокурора, фактически оно производится только по постановлению
прокурора. Таким образом, выселение в административном порядке по
указанным основаниям производится в порядке осуществления
административной юрисдикции. В этом убеждает нас нормативное решение
вопроса и правоприменительная практика 84.
Административно-юрисдикционный характер действий прокурора по применению
административного выселения подтверждается также тем, что постановления
об этом испол-няклся в порядке исполнения судебных решений — судебными
исполнителями65.
Мы полагаем, что наделение прокурора несвойственными ему
государственно-властными полномочиями противоречит ленинскому положению
о том, что прокурорский надзор «ниш административной власти не имеет и
никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не
пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за
установлением действительно единообразного понимания законности во всей
республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то
ни было местным влияниям»66.
Представляется, что административное выселение из самоуправно занятого
жилого помещения или из дома, грозящего обвалом, должно производиться
оперативно. Но правом принятия таких решений следует наделить
начальников районных (городских) отделов внутренних дел. А прокурор
должен осуществлять надзор за правильным применением закона. При? этом
за гражданами должно сохраниться право обжаловать постановление
начальника органа внутренних дел в народный суд в соответствии с Законом
«О порядке обжа
лования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права
граждан» б7.
V. Производство по делам о сносе самовольно возведенных строений (дома,
дачи или части дома, части дачи) по существу пока не регламентировано
процессуальными нормами. Такая мера воздействия предусмотрена
гражданским законодательством (ст. 109 ГК РСФСР), но применяется по
решению исполнительного комитета районного (городского) Совета народных
депутатов. Специального порядка для рассмотрения таких вопросов
исполкомами не установлено. Дела о сносе самовольно возведенных строений
разрешаются по процессуальным нормам, содержащимся в Законах о местных
Советах народных депутатов68. Таким образом, фактически анализируемое
производство остается «рассредоточенным» по смежным правовым отраслям –
– частично соответствующие нормы содержатся в государственном праве,
частично — в административном. Вероятно, с этим связывается то
обстоятельство, что названное производство «выпало» из поля зрения
административистов. Мы полагаем, что место производства по применению
сноса самовольно возведенных строений – – в структуре
административно-юрисдикционного процесса. Это будет способствовать
разработке рекомендаций по его реализации, а стало быть, усилению борьбы
с самовольным строительством административно-правовыми средствами.
VI. Производство по делам о безвозмездном изъятии домов, дач, других
строений и автомашин, возведенных или приобретенных гражданами на
нетрудовые доходы, приобретает актуальность в связи с усилением борьбы с
нетрудовыми доходами69. В настоящее время применение названных мер
регулируется специальными процессуальными нормами, содержащимися в
соответствующих Указах Президиумов Верховных Советов союзных республик
70. По ряду вопросов, возникших в правоприменительной практике, даны
руководящие разъяснения высшими судебными органами71. Установленная
законом особая процедура рассмотрения дел, правовая природа возникающих
правоотношений, складывающихся в сфере советского государственного
управления, показывают, что анализируемое производство является
администра-тивно-юрисдикционным. Имеющийся положительный опыт
правоприменительной практики может быть использован при дальнейшем
совершенствовании законодательства о борьбе
нетрудовыми доходами посредством применения административно-правовых
мер.
VII. Производство по делам о применении принудительного лечения и
трудового перевоспитания хронических алкоголиков и лиц, больных
наркоманией, осуществляется в соответствии с республиканским
законодательством, которое определяет основания и порядок направления
указанных лиц в лечебно-трудовые или лечебно-воспитательные
профилактории и порядок разрешения вопросов, связанных с исполнением
постановлений народных судов72. Указанные дела рассматриваются в особом,
отличном от гражданского и уголовного судопроизводства, порядке. По
делам о применении мер административно-медицинского характера
разрешаются довольно сложные вопросы, возникающие в сфере
ад-министративно-иравового регулирования правоотношений. Основания
применения принудительного лечения и трудового перевоспитания в
отношении хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией,
сформулированы в законодательных актах о здравоохранении, а возникающие
в связи с этим правоотношения носят управленческий характер. Так, в ст.
36 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о
здравоохранении определено: «В целях охраны здоровья населения органы
здравоохранения обязаны осуществлять спе-ииальные меры профилактики и
лечения заболеваний, представляющих опасность для окружающих
(туберкулез, психические, венерические заболевания, лепра, хронический
алкоголизм, наркомания), а также карантинные заболевания». Здесь же
установлено, что законодательством Союза ССР и союзных республик могут
устанавливаться случаи и порядок принудительного лечения и
принудительной госпитализации лиц, страдающих указанными
заболеваниями73. Основания и порядок применения принудительного лечения
и трудового перевоспитания в отношении хронических алкоголиков и лиц,
больных наркоманией, определены нормативными актами союзных республик.
Установлено, что такие лица обязаны проходить полный курс специального
лечения в лечебно-профилактических учреждениях системы органов
здравоохранения, а если они уклоняются от добровольного лечения, то
подлежат направлению в лечебно-трудовые или лечебно-воопитательные
профилактории74. Соответствующие нормы содержатся в Указах Президиумов
Верховных Советов союзных республик 75.
При рассмотрении народными судами дел о применении
указанных мер административно-медицинского характера возникают сложные
вопросы по установлению оснований для применения таких мер и по
исполнению постановлений о их применении. О сложности возникающих
вопросов свидетельствует то, что по ним неоднократно давались
разъяснения Пленумом Верховного суда СССР 76 и Пленумами Верховных судов
союзных республик77.
VIII. Производство по делам о выдворении из пределов СССР иностранных
граждан является новым видом процессуальной деятельности. Применение
названной меры предусматривается ст. 31 Закона СССР «О правовом
положении иностранных граждан в СССР» 78. Здесь не вызывает сомнений
принадлежность названного производства к
админист-ративно-юрисдикционному процессу.
Множественность оснований для возникновения
адми-нистративно-юрисдикционных правоотношений, сложность возникающих
при их регулировании процессуальных вопросов, потребности
правоприменительной практики обусловливают необходимость глубокого
изучения проблем административно-юрисдикционного процесса,
совершенствования его порма-тивно-правовой основы и правоприменительной
практики.
Процессуальные нормы, регулирующие правоотношения в
администрагивно-юрисдикционном процессе, представляют собой достаточно
обособленную и самостоятельную часть советской правовой системы. Эти
нормы пррявляют предрасположенность к группированию в
процессуально-правовые институты. Множественность таких институтов
показывает их способность к формированию в процессуально-правовую
отрасль — административно-юрисдикционный процесс. Для постановки такого
вопроса имеются теоретические и нормативно-правовые предпосылки.
Для отраслей права «характерно то, что они обеспечивают специфические
юридические режимы правового регулирования», которые в свою очередь
характеризуются «специфическими приемами регулирования – – особым
порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их
осуществления и спецификой санкций, способов их реализации, а также
действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на
данную совокупность норм» 79. При этом приводится обоснованное и
содержательное определение понятия отрасли права: «Отрасли права
-наиболее крупные, центральные звенья структуры советского права. Они
охватывают основные, качественно особые ей-
которые по своему глубинному экономическому, социально-политическому
содержанию требуют обособленного, юридически своеобразного
регулирования»80.
Представляется очевидным, что правовые отрасли как подсистемы единой
системы советского права не могут быть сформированы посредством
субъективных умозаключений или даже в нормативно-правовом порядке. Для
формирования отдельных правовых институтов в самостоятельные отрасли
права должны объективно сложиться соответствующие предпосылки в
структуре правовых отраслей. По этому поводу высказано справедливое
суждение о том, что ввиду подвижности граней между различными отраслями
права в современных условиях необходимо постоянно изучать одну из
важнейших особенностей системы советского права • ее внутреннюю
изменчивость. Это «даст возможность поддерживать гармоничное,
пропорциональное развитие частей системного целого и, следовательно,
совершенствовать его»81.
Современная юридическая наука выработала требования, которым должна
удовлетворять группа правовых норм (правовой институт) для того, чтобы
за ним был признан статус отрасли права. Так, В. Д. Сорокин пишет: «Для
того, чтобы та или иная группа реально существующих правовых норм могла
быть признана отраслью советского права, она должна отвечать по крайней
мере трем основным требованиям: во-первых, иметь свой предмет, т. е.
определенную группу общественных отношений, отличающуюся от иных групп
своей качественной характеристикой; во-вторых, иметь соответствующую
степень своей внутренней организации, иначе говоря, свою собственную
систему, достигшую такого уровня, который бы позволил этой группе норм
выступать в качестве элемента системы права в целом; в-третьих, обладать
способностью взаимодействия не с отдельными группами норм других
отраслей, а с отраслями в целом, т. е. с системами такой же степени
организации»82. По существу такой же позиции придерживается болгарский
правовед К. Лаза-ров83 Аналогичные суждения высказал Л. И. Дембо,
лисав-ший, что для формирования правовой отрасли необходимы: «а) наличие
соответствующей области общественных отношений, б) наличие определенного
единства в данном ком-нлексе общественных отношений и в) наличие у
стоящего у власти класса объективно обусловленного интереса в
самостоятельном регулировании данного комплекса отноше-
К критериям, обусловливающим формирование самостоятельной отрасли
права, С. С. Алексеев относит: предмет ‘правового регулирования;
относительную самостоятельность юридических режимов; возможность их
распределения на иные, неспецифические отношения85. Некоторые авторы
называют критерии, несколько иные по форме, но по существу тождественные
указанным: предмет правового регулирования, количественное накопление
правового материала, воля государства 86; содержание регулируемых
соответствующими нормами отношений87; признаваемые отраслью права
субъекты, т. е. то, в чем находит одно из проявлений метод правового
регулирования 88. При обосновании предпосылок формирования
процессуальной отрасли права правомерны, на наш взгляд, такие критерии:
«а) специфика материального права и интереса (объекта защиты); его
субъекта и содержания; б) характера противоправного поведения; в)
особенности органов, осуществляющих защиту прав и интересов (форма
защиты) и задач, перед ними стоящих; г) наличие процессуального
законодательства» 89.
Специфика процессуальных норм и регулируемых ими правоотношений в сфере
административной юрисдикции, а также предмет правового регулирования в
этой сфере проанализированы нами в§ 1 и 2 гл. I данной работы. Здесь
заметим только, что они определяют содержание
администра-тивно-юрисдикционного процесса. Нормативная база его, ,по
нашему мнению, достаточно полно представляется процессуальными нормами,
содержащимися в законодательстве об административных правонарушениях и
других законодательных и иных нормативных актах, регламентирующих
порядок применения мер административного принуждения. Достаточно
высокого уровня достигла внутренняя организация норм и институтов
административно-юрисдикционного процесса. Главное, что в этом наиболее
сложном для административного законодательства вопросе преодолен
«психологический» барьер — значительное количество процессуальных норм
кодифицировано, они сосредоточены в трех разделах кодексов союзных
республик об административных правонарушениях. Теперь есть основания для
продолжения работы по кодификации других процессуальных норм,
регламентирующих порядок применения иных, кроме административных
взысканий, мер административного принуждения. Применительно к названным
нами видам административно-юрисдик-ционных производств они могут быть
сосредоточены в виде
отдельных разделов кодификационных законодательных актов.
Для формирования самостоятельной правовой отрасли —
административно-юрисдикционного процесса —одним из важнейших факторов
является заинтересованность государства в обособленном урегулировании
соответствующих общественных отношений. Это определяется целью
регулирования, юридической спецификой и особенностями правоотношений.
Тут, как нам представляется, вопрос предрешается самим
законодательством, в котором сформулированы цели и задачи как самого
законодательства, так и отдельных видов админист-ратпвно-юрисдикционных
производств. В качестве примера можно указать на цели и задачи,
сформулированные в Основах законодательства Союза ССР и союзных
республик об административных правонарушениях (ст. 1, 4, 31) и кодексах
союзных республик об административных правонарушениях (например, ст. 1,
7, 23, 225 Кодекса РСФСР). Хотя и зачо-нодательные и иные нормативные
акты, предусматривающие основа’ния и порядок применения мер
административного принуждения, не содержат норм, определяющих цели и
задачи зтого законодательства и регулируемых им
административно-юрисдикционных производств, тем не менее эти цели и
задачи вполне конкретны — они сформулированы в программных установках
об усилении борьбы со всякими правонарушениями, укреплении правовых
основ общественной и государственной жизни, утверждении социалистической
законности и правопорядка90.
Мы полагаем, что фактором, предопределяющим реальность оснований для
формирования самостоятельной правовой отрасли, является вся совокупность
критериев, которые указывают названные нами авторы. Сами по себе
отдельные критерии вопроса не решают. Определяющим считать какой-либо
один из названных критериев оснований нет. Нельзя, по нашему мнению,
таковым признать предмет правового регулирования, как это полагает С. С.
Алексеев91, поскольку всякая административно-правовая норма имеет свой
предмет правового регулирования. И все же мы считаем наиболее важным
фактором «перерастания» правового института в самостоятельную правовую
отрасль способность такого института взаимодействовать с другими
отраслями права. Такой способностью административно-юрисдикционный
процесс в представленной нами структуре обладает. «По вертикали» он
взаимодействует с соответствующими материаль
но-правовыми институтами административного права в плане «обслуживания»
норм его, обеспеченных административ-яо-правовыми санкциями. «По
горизонтали» административ-но-юрисдикционный процесс наиболее активно
взаимодействует с гражданским и уголовным процессами. Взаимодей-стие
административно-юрисдикционного .процесса с гражданским процессом
проявляется при принудительном исполнении постановлений по делам об
административных правонарушениях о применении взысканий имущественного
характера. Взаимодействие административно-юрисдикционного процесса с
уголовным процессом связано с применением мер административного
взыскания на основании ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза
ССР и союзных республик по делам о деяниях, содержащих признаки
преступлений, не представляющих большой общественной опасности, а также
в случаях привлечения к уголовной ответственности за преступления с
административной преюдицией.
«Горизонтальные» связи административно-юрисдикцион-ного процесса
проявляются во взаимодействии его с рядом других отраслей советского
права: с гражданским правом (при решении вопросов о возмещении
имущественного ущерба, причиненного административными правонарушениями,
при возмещении гражданам вреда, причиненного в связи с вынесением
незаконного решения в административно-юрисдикцион-ном процессе); с
трудовым правом (в связи с применением административных взысканий за
нарушения трудового законодательства и законодательства о труде, в связи
с решением вопросов о возмещении гражданам вреда, причиненного
незаконным применением административного ареста или административного
задержания); с сельскохозяйственным правом (в связи с привлечением к
административной ответственности за нарушения земельного, водного и
иного природоохранного законодательства); с финансовым правом (в связи с
применением административных взысканий за нарушения в области финансов и
торговли, а также в связи с исполнением постановлений о денежных
взысканиях, в том числе и при повороте исполнения таких постановлений).
С учетом сказанного можно констатировать, что именно из-за
«неспособности» взаимодействовать с другими отраслями советского права
не сложились в самостоятельные отрасли права достаточно большие группы
правовых норм, которые регулируют правоотношения в сфере исполнения
судебных приговоров по уголовным делам, социального обес
печения, хозяйственных связей, в области транспорта, семейных и
жилищных отношений.
Известно, например, что много сделано и много предпринимается усилий для
формирования самостоятельной отрасли — хозяйственного права. В сфере
хозяйственных связей действует огромное количество правовых норм,
разработан проект Хозяйственного кодекса. И, как нам представляется,
только потому, что хозяйственно-правовые нормы, объединяемые в правовые
институты, не показывают «готовности» к_ взаимодействию с отраслями
советского права, пока еще не сложилось такой отрасли, как хозяйственное
право. По этому поводу в юридической литературе отмечается: шениях, обеспечении
соблюдения социалистической законности, прав и законных интересов
граждан в процессе праволрименения призван способствовать четкий,
урегулированный процессуальными нормами порядок рассмотрения дел. В
настоящее время порядок рассмотрения дел об административных
правонарушениях регламентируется нормами, содержащимися в ст. 255—265
Кодекса. Действующее законодательство установило единые и притом высокие
требования к качеству рассмотрения дел, независимо от того, является ли
этот вид процессуальной деятельности основной функцией •соответствующего
органа (должностного лица) или рассмотрение дел об административных
правонарушениях осуществляется ими наряду с выполнением иных функций
(органы внутренних дел, административные комиссии, народные судьи,
руководители органов государственного санитарного или ветеринарного
надзора и т. п.).
Главная цель в деятельности органов административной юрисдикции на
стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях —
установление фактических обстоятельств дела и юридическая оценка
правонарушения в результате рассмотрения дела. Эта стадия производства
по делам об административных правонарушениях по общему правилу
совершается в три этапа: подготовка дела к рассмотрению,
непосредственное рассмотрение дела, вынесение постановления. Здесь
существенное значение имеют морально-нравственные начала: правосознание
участников процесса, их гражданская добросовестность, правдивость и
искренность. Например, потерпевший, свидетели, переводчик, эксперт,
участвующие в рассмотрении дела, не предупреждаются об уголовной или
иной правовой ответственности за заведомо ложные показания, перевод или
заключение (см., например, ч. 2 ст. 251 Кодекса). Проанализируем
указанные этапы рассмотрения дел об административных правонарушениях.
1. При подготовке дела к рассмотрению прежде всего определяется
подведомственность его органу (должностному лицу), на рассмотрение
которому поступило дело. Дело предварительно изучается должностным
лицом, которому предстоит рассмотреть его. В коллегиальных органах
(административных комиссиях, комиссиях по делам несовершеннолет
них, комиссиях то борьбе с пьянством, исполнительных комитетах
сельских, поселковых Советов народных депутатов) дело изучается
руководителем органа или по его поручению -секретарем либо одним из
членов названных органов.
Определить подведомственность рассмотрения дела — это не только
удостовериться в том, что оно может быть рассмотрено данным органом
(должностным лицом) с учетом предметной подведомственности. Надо, кроме
этого, удостовериться еще и в территориальной подведомственности,
которая определяется с учетом места совершения проступка или места
жительства лица, привлекаемого к административной ответственности. При
этом надо иметь в виду, что местом жительства признается место
постоянной прописки, а не место фактического проживания 32.
Для определения подведомственности рассмотрения дела конкретному органу
(должностному лицу) необходимо сопоставить нормы, содержащиеся в статье
Кодекса, определяющей перечень дел об административных правонарушениях,
подведомственных данному органу (должностному лицу), с нормами,
содержащимися в ст. 256 Кодекса, определяющей конкретное место
рассмотрения дела. Например, если дело подлежит рассмотрению в органе
внутренних дел, то надо сопоставить содержание ст. 203 и 256 Кодекса.
При подготовке дела к рассмотрению надо иметь в виду необходимость
соблюдения установленных законом сроков рассмотрения дел. По общему
правилу дола подлежат рассмотрению в 15-дневный срок со дня получения
соответствующим органом (должностным лицом) протокола об
административном правонарушении и других материалов дела. Но для
рассмотрения дел о некоторых проступках установлены сокращенные сроки:
одни сутки, трое, пять и семь суток. Правда, в последних двух случаях
закон предписывает исчислять срок рассмотрения дел не сутками, а днями
(ч. 12 ст. 257 Кодекса). На практике сроки рассмотрения дел исчисляются
сутками, и это более удобно.
Указания закона о сроках рассмотрения дел являются обязательными в
смысле обязательности вынесения в эти сроки постановлений по делам, а не
только в смысле обязательности начала рассмотрения дел в эти сроки.
Действующее законодательство об административных правонарушениях не
предусматривает возможности отложения рассмотрения дела или
приостановления производства по нему.
Правоприменительная практика по делам об администра
тивных показывает, что установленные за-
коном сроки рассмотрения дел являются оптимальными. Административные
комиссии также соблюдают семидневный срок рассмотрения дел о
правонарушениях, предусмотренных ст. 93—95 Кодекса (ч. 2 ст. 257
Кодекса), поскольку засе- -дания этих комиссий проводятся каждую неделю.
Так организуется работа административных комиссий при исполнительных
комитетах районных Советов в г. Калинине. Конечно, сложнее вопрос с
соблюдением семидневного срока рассмотрения дел в административных
комиссиях сельских районов, где этот срок нередко нарушается.
Нам представляется целесообразным унифицировать сроки рассмотрения дел
об административных правонарушениях: 15 суток — в коллегиальных органах
и 5—для рассмотрения дел должностными лицами. В настоящее время ввиду
чрезмерной краткости сроков рассмотрения дел о некоторых
административных правонарушениях практически невозможно организовать их
рассмотрение в трудовых коллективах, по месту учебы или жительства
нарушителей; соответствующие нормы ст. 229 Кодекса остаются
невыполнимыми
При подготовке дел к рассмотрению выясняются два наиболее важных
обстоятельства. Прежде всего проверяются нормативные и фактические
основания для привлечения гражданина к административной ответственности.
При этом обращается внимание на то, в какой мере соблюдены установленные
законом гарантии участников процесса (ст. 247— 249 Кодекса). Наряду с
этим проверяется достаточность материалов, содержащихся в деле, для
рассмотрения его по существу и вынесения постановления (решения).
Выясняются следующие вопросы:
– правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и
другие процессуальные документы;
– разрешены ли заявленные ходатайства;
— соответствует ли юридическая квалификация правонарушения имеющимся в
материалах дела данным;
– предусмотрена ли административная ответственность за данное
правонарушение действующим законодательством;
— не имеется ли обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 227
Кодекса);
— кто подлежит вызову для участия в рассмотрении лела и каким образом
они извещены или их следует известить;
— имеются ли возможности для рассмотрения дела по месту работы, учебы
или жительства лица, .привлекаемого к административной ответственности;
— есть ли основания для извещения о времени и месте. рассмотрения дела
прокурора и адвоката.
Законодательство об административных правонарушениях не содержит
указаний о порядке устранения недостатков, допущенных на стадии
возбуждения дела, а также о способах и формах реагирования на такие
недостатки. По этому поводу можно сослаться на практику рассмотрения
народными судьями дел о нарушении правил административного надзора.
Пленум Верховного суда СССР разъяснил: «При невозможности устранения
возникших сомнений в законности установления или продления
административного надзора дело об административном правонарушении
направляется на дополнительную проверку» 33. Такое решение вопроса
предстяв-ляется приемлемым и для других аналогичных ситуаций. Мы
полагаем, что следовало бы в нормативном порядке направлять дело на
дополнительную проверку по мотивированному постановлению органа
(должностного лица), рассматривающего дело об административном
правонарушении. Такое решение вопроса позволит более четко фиксировать
обнаруженные в материалах дела пробелы и формулировать возможные способы
их устранения. Вынесение отдельного процессуального документа важно
также на случай опротестования решения прокурором.
По общему правилу дело об административном правонарушении
рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к административной
ответственности. В его отсутствие дело может быть рассмотрено лишь в
случаях, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и
времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об
отложении рассмотрения дела. Кроме того, закон предусматривает
обязательное присутствие при рассмотрении дел лиц, привлекаемых к
административной ответственности за правонарушения, названные в ст. 49,
137, 151, 158, ч. 3 ст. 162, ст. 165, 167 Кодекса. При неявке по вызову
(при наличии данных об уклонении от получения извещения или
преднамеренном уклонении от явки по вызову) органа внутренних дел или
народного судьи такие лица могут быть подвергнуты приводу органом
внутренних дел (милицией). Законодательство об административных
правонарушениях устанавливает иные случаи обязательной явки ука
занных лиц к органу, дело (ст. 247 Ко-
декса). Так, приводу могут быть подвергнуты несовершеннолетние,
привлекаемые к административной ответственности, а также их родители или
заменяющие родителей лица, если они отказываются от явки в комиссию по
делам несовершеннолетних 34. В связи с отмеченным представляется
необходимым установить в нормативном порядке правило о том, что
извещения о вызове посылаются или вручаются в письменном виде с
обязательным уведомлением о времени вручения такого извещения.
Привод является серьезной процессуальной санкцией, поэтому может
применяться по мотивированному лостановле-нию начальника органа
внутренних дел, народного судьи или комиссии по делам
несовершеннолетних.
По нашему мнению, есть необходимость установить в нормативном порядке
обязательность явки лица, привлекаемого к административной
ответственности, к органу, рассматривающему дело, в случаях, если ко
времени рассмотрения ‘ела остался невозмещенным имущественный ущерб,
причиненный административным правонарушением. Мы исходим из того, что,
как показывает практика, для решения вопроса о взыскании имущественного
ущерба имеется больше предпосылок при первоначальном рассмотрении дела,
нежели в порядке гражданского судопроизводства.
Непосредственное рассмотрение дел об административных правонарушениях
является наиболее содержательным эталом в производстве по таким делам.
Сложности правоприменения на этом этапе заключаются в том, что
законодательство об административных правонарушениях не содержит
исчерпывающих процедурных и процессуальных правил и норм, которые
призваны регулировать порядок рассмотрения дел. Поэтому органам
правоприменения приходится обращаться к другим, притом многочисленным
нормативным актам, в числе которых Положение о государственном пожарном
надзоре в СССР, Положение о государственном санитарном надзоре в СССР,
Положение о государственной автомобильной инспекции и др. 35.
При непосредственном рассмотрении дела органам правоприменения
приходится решать комплекс организационных и процедурно-процессуальных
вопросов, без которых невозможно обеспечить социальную эффективность в
регулировании соответствующих правовых отношений. Именно на этапе
.непосредственного рассмотрения дел об административных
правонарушениях во многом предопределяется возможность выполнения задач
законодательства об административных правонарушениях и задач
производства по таким делам (ст. 1, 31 Основ, ст.1, 7, 225 Кодекса). На
данном этапе производства важное значение имеют такие вопросы: выбор
оптимального времени и места рассмотрения дела, обеспечение соблюдения
прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной
ответственности, и .потерпевшего, полное использование предусмотренных
законом мер и средств для объективного и всестороннего исследования
материалов дела, а также для выяснения причин и условий,
способствовавших совершению правонарушения, и принятия мер по их
устранению, принятие мер к обеспечению своевременного, полного и
правильного исполнения постановления.
Качество рассмотрения дел об административных правонарушениях, как нами
уже отмечено, зависит от качества работы, проведенной компетентными
должностными лицами на стадии возбуждения дел и предварительной
подготовки по ним. Но все же основное бремя по обеспечению правильного
прнмеиения закона возложено на органы (должностных лиц), рассматривающих
дела по существу. На этапе непосредственного рассмотрения дела в
определенной мере завершается пронесс познания как самого факта
административного правонарушения, так и всех сопутствующих совершению
проступка явлений. При рассмотрении дел проявляется
предупредительно-профилактическая функция законодательства об
административных правонарушениях. Поэтому весьма важно обеспечить
квалифицированное рассмотрение дел. В тех органах, где это реально
возможно, например в народных судах, целесообразно распределять дела с
учетом специализации народных судей. Пленум Верховного суда СССР,
например, рекомендует передавать дела в отношении несовершеннолетних
наиболее опытным народным судьям 36.
В целях обеспечения действительно открытого рассмотрения дел, как это
предусмотрено ст. 229 Кодекса, надо продуманно избирать место их
рассмотрения. Справедливо кри-тнкуют народных судей, которые иногда
рассматривают дела в служебных кабинетах или в перерывах между судебными
заседаниями (от 91 до 100 процентов таких дел) 37. К сожалению, и после
введения в действие Основ и кодексов союзных республик об
административных правонарушениях по месту работы или учебы лиц,
совершивших административные проступки, рассматривается менее одного
процента дел 38, хо
тя имеется практика рассмотрения дел по месту жительства и работы лиц,
совершивших мелкое хулиганство39. Законодательство об административных
правонарушениях в целях повышения воспитательной и предупредительной
роли производства по делам об административных правонарушениях
предусматривает рассмотрение таких дел непосредственно в трудовых
коллективах, по месту учебы или жительства нарушителя (ч. 2 ст. 229
Кодекса). Это можно реально планировать при рассмотрении дел о
правонарушениях, выявленных, например, во время рейдов работников
милиции и народных дружинников по охране общественного порядка,
социалистической собственности, по контролю за соблюдением правил
дорожного движения, правил охраны природы и т. п. На производство по
делам об административных правонарушениях целиком и полностью
распространяется ленинское положение о том, что дела должны выноситься
на публичный суд «…не столько ради строгого наказания… по ради
публичной огласки и разрушения всеобщего убеждения в ненаказуемости
виновных…» 40.
Дело об административных правонарушениях целесообразно рассматривать
народными судьями до начала судебных заседаний по уголовным и
гражданским делам, в том числе и при проведении выездных судебных
заседаний. Реализации этого предложения может способствовать наше
предложение об увеличении сроков рассмотрения дел народными судьями до
пяти суток. В настоящее время сроки эти по некоторым категориям дел
являются чрезмерно краткими (трое н даже одни сутки), что исключает
возможность рассмотрения дел по месту жительства, учебы или работы
правонарушителей.
При рассмотрении дела об административном правонарушении может быть
решен вопрос о признании потерпевшим соответствующего лица, если для
этого есть основания, предусмотренные ст. 248 Кодекса. Такое решение, по
нашему мнению, может быть зафиксировано в протоколе заседания
коллегиального органа с отметкой о разъяснении потерпевшему его прав и
обязанностей. Если же дело рассматривается должностным лицом единолично,
то соответствующая информация должна отражаться в постановлении. По
этому вопросу желательно иметь официальное разъяснение.
Действующее законодательство об административной ответственности за
некоторые виды административных право
нарушений предусматривает возможность вызова свидетелей «в необходимых
случаях», но Основы и кодексы союзных республик об административных
правонарушениях этого вопроса не регламентируют. Мы полагаем, чти
повсеместное применение указанного правила может способствовать
исключению ошибок в правоприменительной практике. Вызов свидетелей может
быть признан необходимым, если: в приобщенных к материалам дела
письменных объяснениях усматриваются противоречия по существенным
обстоятельствам дела; о вызове свидетелей ходатайствует лицо,
привлекаемое к административной ответственности, потерпевший либо их
законные представители, адвокат или прокурор; в материалах дела не
имеется письменных объяснений свидетелей, а лицо, привлекаемое к
административной ответственности, отрицает свою причастность к
совершению правонарушения.
Подпись протокола об административном правонарушении свидетелями не
всегда является доказательством виновности лица, привлекаемого к
административной ответственности. Так, народный судья Угранского района
Смоленской области при рассмотрении дела о мелком хулиганстве в
отношении гр. Б. указал в постановлении, что ее вина пгд-тверждается
свидетелями, подписавшими протокол о мелком хулиганстве. Между тем гр.
Б. пояснила, что она не совершала мелкого хулиганства, а подписавшие
протокол свидетели не могли быть очевидцами конфликта. После отбытия 15
суток ареста гр. Б. обратилась с жалобой к председателю областного суда.
При проверке оснований привлечения ее к административной ответственности
было установлено, что подписавшие протокол свидетели не были очевидцами
конфликта, происшедшего на рабочем месте гр. Б. Постановление народного
судьи было отменено и производство по делу прекращено.
«Переоценка» доказательственного значения протокола об административном
правонарушении иногда встречается в юридической литературе: «Протокол,
подписанный без всяких возражений, имеет силу бесспорного
доказательства. В случае отказа от его подписи необходимо вызывать
очевидцев проступка», — пишет Л. В. Коваль41.
Заявленные при рассмотрении дела ходатайства должны фиксироваться в
протоколе заседания коллегиального органа или в постановлении по делу –
– при рассмотрении его должностным лицом единолично.
В соответствии со ст. 250 Кодекса для оказания юриди
ческой помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности, в
рассмотрении дела может участвовать адвокат. Но указанное лицо о своем
праве на юридическую помощь адвоката должно знать со стадии возбуждения
дела об административном правонарушении. Верным представляется суждение
о том, что заинтересованное лицо должно позаботиться об участии адвоката
до начала рассмотрения дела и заявить соответствующее ходатайство42.
Правда, талую рекомендацию не всегда можно использовать (например, лицу,
задержанному в связи с совершением мелкого хулиганства и находящемуся
под стражей до самого момента рассмотрения дела, которое подлежит
рассмотрению в суточный срок со дня поступления материалов дела к
народному судье). В связи с этим представляется необходимым установить в
нормативном порядке, что рассмотрение дела об административном
правонарушении может быть отложено на срок до пяти суток в связи с
заявленным ходатайством об участии в рассмотрении дела адвоката.
Необоснованный отказ в удовлетворении такого ходатайства следовало бы
признать существенным нарушением закона, влекущим отмену постановления
по делу. Конечно, при таком решении вопроса народных судей необходимо
наделить правом освобождения из-под стражи лиц, привлекаемых к
административной от-встственности, до рассмотрения дела по существу.
Анализ правоприменительной практики по делам об административных
правонарушениях показывает, что полное, всестороннее и объективное
исследование материалов дела, предусматриваемое ст. 258 и 259 Кодекса, а
также данных о личности нарушителя и потерпевшего способствует в
конечном итоге правильному рассмотрению дела и принятию» законного,
обоснованного и справедливого решения. И наоборот, поверхностное
исследование фактических обстоятельств дела является одной из причин
того, что постановление оказывается неисполненным 43.
Все содержащиеся в материалах дела доказательства подлежат обстоятельной
проверке и оценке в их совокупности (ст. 232 Кодекса). Источники
доказательств должны быть законными (ст. 231 Кодекса), а средства
доказывания законными и этичными, отвечающими нормам коммунистической
морали и нравственности.
Основной целью производства по делам об административных правонарушениях
является достижение наиболее оп-тимальното результата по конкретным
делам. В этой связи
очень важно определиться с предметом доказывания, имея в виду, что в
административно-юрисдикционном процессе, так же как и в уголовном,
«доказыванию должны подлежать только такие факты и обстоятельства,
которые имеют действительно существенное значение для правильного —
законного и обоснованного разрешения дела» 44.
При рассмотрении дел об административных правонарушениях надо иметь в
виду, что органы административной юрисдикции обязаны выполнять и
правозащитные функции. «Реализация ответственности только за виновное
поведение есть требование обязательного достижения объективной истины
при рассмотрении дела, без чего неосуществимы цели воспитания, а значит,
эффективного и обоснованного наказания», – – пишет М. С. Студсникина45.
Процесс доказывания по делам об административных правонарушениях
является сложным, так как всякое выяснение, установление «фактических
обстоятельств ситуации, требующей разрешения, по своей природе является
познанием неизвестного, переходом от незнания к знанию»46.
По смыслу законодательства об административных правонарушениях бремя
доказывания по таким делам законом возложено на органы правоприменения.
Особые сложности представляют получение и оценка доказательств,
исходящих от несовершеннолетних лиц, привлекаемых к административной
ответственности, и несовершеннолетних свидетелей. Полагаем, что
получение объяснений от лица, не достигших 16-летнего возраста, должно
производиться в присутствии законных представителей таких лиц или
педагогов. При рг-шении всех вопросов в отношении несовершеннолетних
надо иметь в виду, что возраст исчисляется не со дня рождения, а со
следующих за днем рождения суток47.
Действующее законодательство об административных правонарушениях
предусматривает возможность привлечения к участию в рассмотрении дел
экспертов (ст. 252 Кодекса). Соглашаясь с тем, что заключение эксперта
должно фиксироваться в письменной форме, мы считаем, что вопросы
эксперту должны ставиться также в письменном виде в форме постановления
о назначении экспертизы. С таким постановлением надо знакомить лицо,
привлекаемое к административной ответственности, потерпевшего или их
законных представителей. Представляется целесообразным в нормативном
порядке установить, что эксперт вправе отказаться от „дачи заключения,
если поставленные вопросы выходят за пре-
его компетенции, а также в случаях недостаточности представленных ему
для заключения материалов.
Дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто (ч. 1
ст. 229 Кодекса). Общепринято (хотя это и не предусмотрено
законодательством об административных правонарушениях), что участники
разбирательства дают объяснения стоя. Такое правило перешло в
административно-юрисдикционный процесс из уголовно-процессуального
законодательства (ч. 2 ст. 262 УПК РСФСР).
По смыслу правовых норм, содержащихся в ст. 247— 253, 258 Кодекса,
рассмотрение дел об административных правонарушениях производится по
такой схеме: объявление подлежащего рассмотрению дела; установление
личности лица, в отношении которого рассматривается дело (фамилия, имя,
отчество, дата и место рождения, жительства, работы или учебы, семейное
и материальное положение, партийность, образование, наличие факторов
привлечения к уголовной или административной ответственности); проверка
явки участников разбирательства; разъяснение им прав и обязанностей;
рассмотрение и разрешение ходатайств, оглашение протокола об
административном правонарушении (или доклад дела); заслушивание
объяснений лица, привлекаемого к административной ответственности,
потерпевшего, свидетелей, исследование других имеющихся в материалах
дела доказательств; оглашение заключения эксперта или его выступление с
заключением экспертизы; дополнительные объяснения лица, привлекаемого к
административной ответственности, и потерпевшего; выступления законных
представителей этих лиц или представителей общественности; выступление
адвоката и заключение прокурора.
Участие прокурора при рассмотрении дел об административных
правонарушениях целесообразно при проведении выездных заседаний
коллегиальных органов административной юрисдикции или при рассмотрении
дел должностными лицами по месту жительства, работы или учебы лиц,
привлекаемых к административной ответственности. Выступая с заключением
по делу, прокурор обращает внимание на правовую опенку проступка, а
также на причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения,
предлагает меры по их устранению.
Круг обстоятельств, устанавливаемых при рассмотрении дел об
административных правонарушениях, зависит от юри-ЛИ”ссгОЙ квалификации
проступка, требующей иногда вы-
дополнительных сведений но делу и принятия мер к обеспечению исполнения
постановления. Так, например, по делам о мелком хищении государственного
или общественного имущества, мелком хулиганстве и нарушении правил
охраны природы необходимо выяснить, был ли причинен имущественный ущерб,
возмещен ли он до рассмотрения дела или подлежит взысканию и какие
надлежит принять меры к исполнению постановления в части взыскания
имущественного ущерба. По делам о незаконном изготовлении или
использовании радиопередающих устройств важно удостовериться в
принадлежности незаконно использованных предметов радиоаппаратуры
нарушителю или источниках их получения, так как эти предметы подлежат
обязательной конфискации (ст. 137 Кодекса), если они находятся в личной
собственности нарушителя (ч. 1 ст. 29 Кодекса).
Особое внимание необходимо обращать на квалифицирующие признаки таких
административных проступков, как мелкое хулиганство и злостное
неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции
или народного дружинника, ибо при одинаковых санкциях, применяемых к
лицам, виновным в совершении этих правонарушений, установлен различный
режим отбывания взыскания в виде административного ареста. Кроме этого
надо иметь в виду, что применяемые по постановлению народного судьи
исправительные работы (при уклонении нарушителя от их отбывания) могут
быть заменены штрафом или административным арестом, если они
(исправительные работы) применены за мелкое хулиганство (ст. 302
Кодекса). Если к лицам, виновным в совершении административных
правонарушений, может быть применен административный арест, необходимо
выяснить, применялось ли в отношении их административное задержание,
срок которого засчитывается в срок отбытия ареста (ч. 2 ст. 304
Кодекса).
Большое значение имеет установление квалифицирующих признаков таких
сходных по многим элементам правонарушений, как мелкое хищение
государственного или общественного имущества и незаконный отпуск или
приобретение бензина или других горюче-смазочных материалов (с. 49, 155
Кодекса). Дела об этих правонарушениях подведомственны различным органам
(ст. 202, 203 Кодекса). Неправильная юридическая квалификация названных
проступков может повлечь за собой рассмотрение дел неправомочными
должност
ными лицами и вынесение незаконных постановлений, подлежащих отмене (ч.
2 ст. 273 Кодекса).
При юридической квалификации административных правонарушений возникают
трудности по отграничению их от так называемых смежных преступлений
(например, мелкое хулиганство и уголовно наказуемое хулиганство, мелкое
хищение государственного или общественного имущества, влекущее
административную ответственность, и мелкое хищение государственного или
общественного имущества, влекущее уголовную ответственность, — ст. 158
Кодекса РСФСР об административных правонарушениях; ст. 206 УК РСФСР; ст.
49 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях – ч. 1, 2 ст. 96 УК
РСФСР).
При непосредственном рассмотрении дел об административных
правонарушениях выясняются обстоятельства, смягчающие и отягчающие
ответственность (ст. 34, 35 Кодекса). В правоприменительной практике это
не всегда выполняется, на что обратил внимание Пленум Верховного суда
СССР48. Выяснение обстоятельств, смягчающих и отягчающих
ответственность, является действенным способом проведения в жизнь
ленинских принципов индивидуализации и неотвратимости ответственности
49.
Как видим, при непосредственном рассмотрении дел об административных
правонарушениях необходимы проверка и оценка комплекса явлений,
относящихся как к обстоятельствам совершения проступков, так и к лицам,
привлекаемым к административной ответственности. В этой связи очень
важно обеспечить правильное применение правовых норм. «Правильно
применить норму — значит применить ее на основе достаточной информации
как о самом явлении, так и о внешних условиях, в которых оно находится»
50.
При рассмотрении дела об административном правонарушении может быть
принято решение о передаче материалов дела на рассмотрение товарищеского
суда, комиссии по борьбе с пьянством, образованной на предприятии, в
учреждении, организации или в их структурных подразделениях
(общественной организации либо трудовых коллективах) (ст. 259 Кодекса в
редакции от 1 октября 1985 г.). Такое решение обычно принимается с
учетом данных о личности нарушителя и обстоятельств, смягчающих
ответственность. Мы полагаем, что не подлежит передаче на рассмотрение
названным формированиям дело об административном правонарушении, если
закон предусматривает возможность при-
наряду с основным, дополнительного взыскания, так как последнее может
применяться только органами административной юрисдикции (их должностными
лицами). Надо иметь в виду, что названные формирования, кроме
товарищеских судов, не наделены правом взыскивать имущественный ущерб,
причиненный административными правонарушениями 51. По нашему мнению, не
следует передавать дела названным формированиям при очевидной сложности
дела в части юридической квалификации проступка или в части доказывания
(например, при наличии признаков необходимой обороны или крайней
необходимости).
Законодательство об административных правонарушениях не устанавливает
строгой формы решения вопроса о передаче материалов дела названным
формированиям. Мы считаем, что такие вопросы должны решаться путем
вынесения мотивированного постановления с наделением заинтересованных
лиц (лица, привлекаемого к административной ответственности,
потерпевшего или их законных представителей) правом обжалования
постановления. Наконец, не исключается возможность опротестования такого
постановления прокурором.
Как уже отмечалось, органы административной юрисдикции редко используют
свое право передавать материалы дел об административных правонарушениях
на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации и комиссии
по борьбе с пьянством, образованной на предприятиях, в учреждениях,
организациях и их структурных подразделениях. А если и передают их на
рассмотрение названным формированиям, то не всегда контролируют
исполнение своих постановлений. Нами были изучены дела о мелких хищениях
государственного и общественного имущества, рассмотренные народными
судьями Калининской области за полугодие, но только в двух случаях
обнаружены данные о передаче материалов на рассмотрение товарищеского
суда. Однако и здесь не оказалось информации о результатах рассмотрения
дел товарищеским судом. Характерно, что отсутствие подобной информации
наблюдается и в практике работы других правоохранительных органов. Так,
по материалам, полученным от органов внутренних дел, товарищеские суды
сообщают о результатах их рассмотрения в 13,5% случаев, по материалам,
полученным от органов прокуратуры, — в 23% случаев52.
При передаче материалов на рассмотрение по месту ра-
учебы жительства лица, совершившего административное правонарушение,
необходимо осуществлять контроль за «движением» дела, учитывать реальные
возможности для объективного решения о применении к нарушителю мер
общественного воздействия и воспитания. Практика показывает, что
целесообразно передавать материалы дел об административных
правонарушениях в товарищеский суд в отношении руководителей и главных
специалистов предприятий, учреждений, организаций и их структурных
подразделений. Например, в товарищеский суд при Калязинском районном
агропромышленном объединении был передан материал в отно-шенин главного
агронома этого объединения в связи с управлением им автомашиной в
нетрезвом состоянии. Рассмотрев материал, товарищеский суд ограничился
объявлением предупреждения нарушителю правил дорожного движения. По
этому поводу правильно писала областная газета: «Пора понять, что именно
безнаказанность и приводит зачастую к непоправимым последствиям» 53.
В настоящее время вопрос об обязательности «обратной» информации в
анализируемых случаях окончательно не решен. Так, в соответствии с ч. 3
ст. 21 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях администрация
трудового коллектива, общественная организация, товарищеский суд,
комиссия по борьбе с пьянством, образованная на предприятии, в
учреждении, организации и их структурных подразделениях, обязаны
сообщить в 10-дневный срок соответствующему органу о мерах общественного
воздействия, примененных к лицам, совершившим правонарушения,
предусмотренные ст. 49, 117, 120, 124, 147, 151, 153, 158, 160—163
Кодекса. Представляется, что сейчас сложились предпосылки для
распространения приведенной нормы на случаи совершения и иных
правонарушений, предусмотренных законодательством об административной
ответственности, будет способствовать активизация деятельности
общественных формирований и органов общественной самодеятельности, а
также единообразному применению закона.
Органы, правомочные рассматривать дела об административных
правонарушениях, при наличии оснований вправе передать материалы дела
прокурору, органу предварительного следствия или дознания, если в
действиях правонарушителя будут установлены признаки преступления (ст.
233 Кодекса). Из всех органов, осуществляющих административную
юрисдикцию, только народные суды и народные судьи
вправе возбудить уголовное дело и направить его прокурору (ч. 1 ст. 109
УПК).
При рассмотрении дел об административных правонарушениях народными
судьями необходимо отграничивать административные проступки от
противоправных деяний, содержащих признаки преступлений, не
представляющих большой общественной опасности, за совершение которых
возможно применение мер административного взыскания после прекращения
уголовного дела на основании ст. 43 Основ уголовного законодательства
Союза ССР и союзных республик54. При этом иногда допускаются ошибки,
связанные с неправильным толкованием закона: утверждается, например, что
применение мер административного взыскания на основании ст. 43 Основ
уголовного законодательства возможно в порядке рассмотрения дел об
административных правонарушениях55. Здесь надо иметь в виду прежде всего
два обстоятельства: различие в сроках давности привлечения к уголовной и
административной ответственности (ст. 48 УК РСФСР, ст. 38 Кодекса) и
различия в порядке рассмотрения уголовных дел и дел об административных
правонарушениях; кроме того, следует учитывать различное процессуальное
положение лиц, участвующих в рассмотрении тех и других дел, порядок
обжалования и исполнения постановлений по тем и другим делам 56.
Неправильное применение закона в рассматриваемых ситуациях влечет за
собой существенные правовые последствия. В этом отношении представляется
характерным такой пример.
Постановлением Торжокского межрайонного прокурора Калининской области
было прекращено уголовное дело в отношении девяти человек, совершивших
хищение 120 кг картофеля с совхозного поля, с привлечением этих лиц к
административной ответственности на основании ст. 43 Основ уголовного
законодательства. В постановлении прокурор указал, что оно направляется
начальнику отдела внутренних дел для решения вопроса о привлечении
расхитителей к административной ответственности. Работники милиции на
каждого расхитителя составили протокол об административно наказуемом
мелком хищении государственного имущества. Народный судья рассмотрел
дела только в отношении семи соучастников хищения, но по истечении
сроков давности привлечения к административной ответственности. Таким
образом, некритическое отношение народного судьи к представленным
делам повлекло за собой неправильное применение материально-правовых и
процессуально-правовых норм.
На наш взгляд, подобные нарушения закона могут быть предупреждены, если
унифицировать порядок рассмотрения народными судьями дел об
административных правонару-щениях и порядок применения ими мер
административного взыскания по основаниям, предусмотренным ст. 43 Основ
уголовного законодательства, распространив на последний правила
рассмотрения дел об административных правонарушениях. При этом
предполагаются незначительные изменения, подлежащие внесению в
уголовно-процессуальное законодательство и законодательство об
административных правонарушениях. Они могут касаться только порядка
обжалования приговоров, определений и постановлений, выносимых по делам
о применении мер административного взыскания на основании ст. 43 Основ
уголовного законодательства (в части наделения таким правом
потерпевшего), порядка взыскания имущественного ущерба по таким делам
(этим правом необходимо наделить народных судей, рассматривающих дела ло
указанным основаниям). Что касается дополнений к законодательству об
административных правонарушениях, то в нем следовало бы установить, что
при рассмотрении дел об административных правонарушениях народными
судьями ведутся протоколы, в которых отражается ход рассмотрения таких
дел.
В соответствии с ч. 2 ст. 273 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях подлежит отмене постановление, вынесенное неправомочным
органом (должностным лицом), с направлением дела на новое рассмотрение
компетентному органу. В принципе это верное и нужное правило, поскольку
призвано способствовать правильному применению закона. Но, по нашему
мнению, это правило нуждается в дополнении в связи со следующими
обстоятельствами.
Действующее законодательство об административных правонарушениях
предусматривает возможность привлечения нарушителя к административной
ответственности после применения к нему мер общественного воздействия и
воспитания при повторном совершении аналогичного проступка; допускается
применение к нарушителям более строгих мер административного взыскания к
лицам, повторно совершившим подобные правонарушения. При этом в
некоторых случаях меняется подведомственность. Например, появление в
общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем челове
ческое достоинство и общественную нравственность, влечет предупреждение
или наложение штрафа в размере от 20-ти до 30-ти рублей; те же действия,
совершенные повторно в течение года после применения мер
административного взыскания влекут наложение штрафа в размере от 30-ти
до 50-ти рублей. Эти взыскания налагаются начальниками органов
внутренних дел (ч. 1, 2 ст. 162, пункт 1 ч. 2 ст. 203 Кодекса). Но
указанные действия, совершенные лицом, которое дважды в течение года
подвергалось административному взыс-сканию за те же проступки, влекут
наложение штрафа в размере от 50 до 100 рублей, либо исправительные
работы на срок от одного до двух месяцев с удержанием 20 процентов
заработка, а в исключительных случаях — административный арест на срок
до пятнадцати суток. Эти меры административного взыскания применяются по
постановлению народного судьи (ч. 3 ст. 162, ст. 202 Кодекса).
При рассмотрении дел об указанных административных правонарушениях
иногда устанавливается ошибочность юридический квалификации проступка
(например, в случаях, если за какое-либо из двух первых нарушений
виновный подвергался не мерам административного взыскания, а мерам
общественного воздействия. В таких случаях, понятно, проступок подлежит
квалификации не по ч. 3 ст. 162, а по ч. 1 ст. 162 или ч. 2 ст. 162
Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Таким образом, в
соответствии с действующим законом, дело подлежит направлению на
рассмотрение по существу в орган внутренних дел. Но возникает вопрос о
целесообразности сохранения такого порядка, если иметь в виду краткие
сроки давности привлечения к административной ответственности. В связи с
изложенным нам представляется логичным изменить редакцию ч. 2 ст. 273
Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, дополнив ее
предложением: «Эти правила не распространяются на случаи изменения
юридической квалификации правонарушения при рассмотрении дела по
существу».
Предлагаемое дополнение, думается, будет способствовать более тщательной
проверке материалов дела, относящихся к первому (первым) случаю
совершения проступка в ситуациях, аналогичных приведенным. В этой связи
представляется спорным суждение о том, что преюдициальные решения
юрисдикционных органов не нуждаются в доказывании В7.
Высшие судебные органы правильно ориентируют на то,
«чтобы по уголовным делам о преступлениях с административной преюдицией
тщательно исследовались все материалы о ранее совершенных
административных проступках, за которые привлеченное к уголовной
ответственности лицо подвергалось мерам административного взыскания58.
При этом рекомендуется отменять ошибочные постановления в установленном
законом порядке. Например, Пленум Верховного суда СССР разъяснил, что
уголовная ответственность за управление транспортным средством в
состоянии опьянения, совершенное виновным повторно в течение года со дня
аналогичного нарушения, наступает независимо от того, привлекалось ли
это лицо за первый случай к какой-либо ответственности. В пункте И
постановления Пленума Верховного суда СССР от 6 октября 1970 г. (в
редакции от 16 января 1986 г.) указано: «Судам надлежит внимательно
подходить к рассмотрению таких дел в судебном заседании, всесторонне,
полно и объективно исследовать все материалы дела, в том числе
обстоятельства, относящиеся к первому случаю управления транспортным
средством в состоянии опьянения.
Если в судебном заседании будет установлена необоснованность привлечения
лица к административной ответственности либо к мерам общественного
воздействия за первое нарушение, то наряду с принятым судом решением
председательствующий ставит в установленном порядке вопрос об отмене
постановления о применении административного взыскания либо решения о
применении мер общественного воздействия»5Э.
В системе органов административной правомочных рассматривать дела об
административных правонарушениях, особое место занимают районные
(городские) народные суды (народные судьи), к ведению которых отнесены
дела о наиболее серьезных административных правонарушениях60.
Конституционные положения о независимости судей и подчинении их только
закону (ст. 155 Конституции СССР), высокая профессиональная квалификация
и, как правило, большой жизненный и практический опыт судей
обес-испивают правильное применение ими законодательства об
административных правонарушениях. Поэтому закономерно расширение
компетенции народных судей по единоличному применению мер
административного взыскания за проступки, которые характеризует большая,
по сравнению с другими, степень общественной опасности и за которые
предусмотре-
законом наиболее строгие административные взыскания -штраф в размере до
двухсот рублей, исправительные работы на срок от одного до двух месяцев,
административный арест на срок до пятнадцати суток.
В расширении компетенции народных судей по применению мер
административного взыскания наблюдаются два направления. Первое
проявляется в том, что к ведению народных судей закон относит дела об
административных проступках, по которым необходимо обеспечить
оперативное применение мер административного взыскания и гарантии
законности при применении таких мер. Это подтверждается дополнениями,
внесенными, например, в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях
(ст. 44, 49’, ч. 3 ст. 162, 164\ 202) 61. В общей сложности
законодательство РСФСР об административной ответственности относит к
ведению народных судей дела о десяти видах административных
правонарушений (ст. 202 Кодекса). Кодексы об административных
правонарушениях некоторых других союзных республик к ведению народных
судей относят дела о большем количестве видов административных
проступков — до 13 (см., например, ст. 221 Кодекса Украинской ССР, ст.
202 Кодекса Белорусской ССР, ст. 213 Кодекса Латвийской ССР, ст. 232
Кодекса Узбекской ССР, ст. 224 Кодекса Эстонской ССР).
Другое направление расширения административно-юрис-дикционных полномочий
народных судей проявляется в том, что они вправе применять меры
административного взыскания по делам о деяниях, содержащих признаки
преступлений, не представляющих большой общественной опасности, в связи
с прекращением уголовных дел на основании ст. 43 Основ уголовного
законодательства Союза ССР и союзных республик 62.
Действующее законодательство об административных правонарушениях не
предусматривает каких-либо особенностей порядка рассмотрения дел
народными судьями единолично, в отличие от порядка рассмотрения таких
дел иными должностными лицами. Одно исключение из общих правил есть, но
оно находится за рамками непосредственного рассмотрения дел и касается
только порядка пересмотра постановлений: такие постановления являются
окончательными и не подлежат обжалованию в порядке производства по делам
об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 266 Кодекса). Однако
процессуально-правовая природа адми-нистративно-юрисдикционной
деятельности народных судей
иногда рассматривается как особенное вое явление.
По мнению некоторых авторов, рассмотрение народными судьями дел об
административных правонарушениях осуществляется в судебном порядке 63.
Но термин «судебный порядок» не является отражением существа порядка
применения народными судьями закона, так как в общепринятом тю-нимании
«судебный порядок» предполагает рассмотрение судебных дел коллегиальным
составом суда, в судебном заседании, при соблюдении установленной
законом процедуры, и процесс по таким делам осуществляется с ведением
протокола судебного заседания.
Иногда рассмотрение народными судьями указанных дел называют третьим
видом правосудия – – правосудием по административным делам (в отличие от
правосудия по гражданским н уголовным делам) 64. Некоторые авторы
называют административно-юрисдикционную деятельность народных судей
правосудием65 или «новой формой (ветвью) осуществления социалистического
правосудия»66. На наш взгляд, приведенные суждения не основаны на
законе, поэтому не -совсем точны. Само по себе наименование органа (в
данном случае суда), должностные лица которого правомочны рассматривать
дела об административных правонарушениях и налагать меры
административного взыскания, не определяет и не может определять
процессуального порядка рассмотрения названных дел. Иной подход к этому
вопросу является методологически неверным и неизбежно привел бы к
формированию отраслей советского процессуального права только исходя из
субъекта правоприменения. Такая идея поддержки не находит и не может
найти67. При этом надо учитывать нормативную основу регулирования
процессуальных правоотношений, складывающихся в сфере правоприменения по
делам об административных правонарушениях.
Как отмечалось, действующее (да и ранее действующее) законодательство об
административных правонарушениях не устанавливает особого порядка
рассмотрения названных дел народными судьями. Поэтому не основаны на
законе утверждения о том, что «с принятием Основ законодательства об
административных правонарушениях судебное производство дифференцируется
на судебный процесс по делам о преступлениях и судебный процесс по делам
об административных правонарушениях», что при этом «ведется
судопроизводство, проводится судебный процесс»68.
Очевидно, нельзя игнорировать этимологическое значение термина
«правосудие», который является весьма широким по смысловому значению. Он
происходит от слова «пра-восудить», т. е. судить по всей правде, творить
суд и правду, суд по правде, быть праведным судьей69, а «праведный»
происходит от слова «правда»70. В одном из значений слово «праведный»
толкуется как справедливый, правильный 71. Следовательно, в столь
широком смысле правосудием надо бы называть разрешение всякого спора
государственным органом или общественной организацией и их должностными
лицами (в том числе в спортивных и иных состязаниях).
Традиционно сложилось так, что правосудие — это прежде всего вид
государственной деятельности, осуществляемой именно судебными органами
«путем рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях в установленном
законом порядке гражданских и уголовных дел»72. Наконец, при
характеристике анализируемой деятельности народных судей нельзя
отождествлять понятия «судья» и «суд», так как под первым понимается
должностное лицо, под вторым – – специальный орган государственного
аппарата, образуемый для судебной деятельности, для осуществления
правосудия. В этом плане определяющим является конституционное положение
суда как коллегиального органа: «Правосудие в СССР осуществляется только
судом» (ст. 151 Конституции СССР). К правосудию относится коллегиальное
рассмотрение судами гражданских и уголовных дел (ст. 154 Конституции
СССР).
В Конституции СССР и Конституциях союзных республик нет прямого указания
об административно-юрисдикци-онной деятельности судов и судей (в том
числе народных судов и народных судей). Но по своей сущности эта
деятельность является конституционной. Такое утверждение мы обосновываем
тем, что в соответствии со ст. 4 Конституции СССР суды и судьи от имени
Советского государства выполняют функции охраны советского
социалистического правопорядка, интересов социалистического общества,
прав и законных интересов граждан. Но в отличие от иных органов
административной юрисдикции (должностных лиц) суды (в том числе народные
суды) и народные судьи вправе применять меры государственного
принуждения, связанные с ограничением свободы граждан. Так, при
осуществлении административной юрисдикции народные суды вправе направить
на установленный законом срок в лечебно-трудовой профилакторий
гражданина, признанного хроническим алкоголиком или
наркоманом; народные судьи вправе единолично решить вопрос о применении
в отношении граждан административного ареста на срок до 15 суток.
Применение этих мер государ-стпенно-правового воздействия осуществляется
исключительно на конституционной основе: «Никто не может быть подвергнут
аресту иначе как на основании судебного решения или с санкции
прокурора», — записано в ст. 54 Конституции СССР. Это положение
воспроизведено в ст. 52 Конституции РСФСР и в соответствующих статьях
конституций других союзных республик. Судебными решениями, на основании
которых применяются направление в лечебно-трудовой профилакторий и
административный арест, являются постановления народных судов и народных
судей. О конституционности указанных административно-юрисдикционных
полномочий народных судов и судей свидетельствует установленное законом
положение о том, что только они из числа множественных органов и
должностных лиц, осуществляющих административную юрисдикцию, наделены
правом возбуждать уголовные дела при наличии для этого оснований (ст.
109, 112, 115 УПК РСФСР).
Мы разделяем позицию авторов, не относящих
админист-ративно-юрисдикционную деятельность народных судей к правосудию
73. Эта деятельность осуществляется на основе единых правил, применяемых
как народными судьями, так и другими должностными лицами. В частности,
нет никакого различия в порядке рассмотрения дел о мелком хулиганстве
(ст. 158 Кодекса), по которым вправе применять административный штраф
как народные судьи, так и начальники органов внутренних дел (ст. 202,
203 Кодекса). Названные должностные лица в равной мере наделены правом
наложить на виновного штраф в размере от 10 до 50 рублей, либо
прекратить производство по делу по предусмотренным законом основаниям
(ст. 262 Кодекса). Законность, обоснованность и справедливость
постановлений по делам о мелком хулиганстве, понятно, зависит не от
того, кто рассматривает дело – – народный судья или начальник органа
внутренних дел, а от того, насколько квалифицированно, профессионально
грамотно и добросовестно эти должностные лица выполняют свои служебные
обязанности.
В юридической литературе в разное время были высказаны предложения о
создании административных судов и передаче в их ведение дел о всех видах
административных проступков 74. Внесено предложение о введении в штаты
об
щих судов специальных судей, которые бы рассматривали дела об
административных правонарушениях ‘5. По нашему мнению, эти предложения
нереалистичны по следующим основаниям.
Прежде всего, если создать административные суды, включая судебные
коллегии по административным делам при вышестоящих судах76, это значит
признать необходимость создания органов административной юстиции.
Некоторые авторы понимают под административной юстицией «порядок
рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров,
возникающих в сфере административного управления между гражданами или
юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с
другой, осуществляемый юрисдиционными органами, специально созданными
для разрешения правовых споров 77. Другие полагают, что институт
административной юстиции состоит в судебном обжаловании действий
должностных лиц78. Но по существу эти функции в настоящее время
выполняются общими судами. Это теперь определено Законом СССР «О порядке
обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих
права граждан», принятом 30 июня 1987 г.79
Создание административных судов связано с созданием новых
организационных структур. Это усложняет и без того непростую систему
органов советского государственного аппарата. Здесь возникают сложности
по отграничению компетенции общих и административных судов, а также по
установлению их взаимодействия.
Что касается предложения о введении в штаты общих судов должности
«административного судьи», то надо иметь в виду, что обособление
административно-юрисдикционной компетенции судей не будет способствовать
их профессиональной судейской квалификации, которая невозможна без
зна-преюдицией и уголовных дел о
преступлениях, не представляющих большой общественной опасности).
Разнообразие практической деятельности судей связано с расширением их
профессионального правового кругозора и уровнем правосознания — такого
качества юриста, которое невозможно приобрести только пополнением
теоретических знаний. Полагаем, что надо учитывать неравномерность
загруженности районных народных судов, связанную с рассмотрением
гражданских и уголов
ных дел, а также дел об административных правонарушениях. Если в
настоящее время такая загруженность судов в определенной мере
регулируется органами юстиции и вышестоящими судами, то вряд ли возможно
регулировать загруженность судей по рассмотрению только дел об
административных правонарушениях.
Устойчивость тенденции к сужению сферы уголовной юрисдикции и расширению
сферы административной юрисдикции, законодательное расширение
компетенции народных судей по применению мер административного взыскания
убеждают нас в перспективности административно-юрисдикционной
деятельности народных судей. В настоящее время благодаря реализации
намеченных и принятых мер по усилению борьбы с пьянством и алкоголизмом
почти на четверть снизилась общая преступность, а по тяжким
преступлениям — на одну треть80. С этими положительными факторами
связываются ‘возможности для улучшения предупредительно-профилактической
работы судов, для передачи в ведение народных судов и народных судей дел
о других, кроме указанных в ст. 202 Кодекса, административных
правонарушениях. Расширение административно-юрисдикционной компетенции
народных судов (народных судей) может осуществляться постепенно,
поэтапно. Мы полагаем, что прежде всего в ведение народных судов (судей)
следовало бы передать дела об административных правонарушениях, которые
часто совершаются с причинением имущественного ущерба предприятиям,
учреждениям, организациям или отдельным гражданам. Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях предусматривает около пятидесяти
составов таких проступков. Рассматривая такие дела, народные суды
(народные судьи) могли бы решать вопрос о взыскании с виновных
имущественного ущерба, причиненного административными правонарушениями,
и о взыскании с таких лиц неосновательно приобретенного имущества или
иных средств обогащения, полученных в связи с совершением
административных правонарушений.
§ 3. Процессуальные документы по делам об административных
правонарушениях
В процессе производства по делам об административных правонарушениях
составляются довольно многочисленные процессуальные документы: протоколы
об административных
правонарушениях (ст. Кодекса), протоколы об ад-
министративном задержании (ст. 240), протоколы личного досмотра и
досмотра вещей (ст. 243), протоколы изъятия вещей и документов (ст.
244), которые составляются, как правило, на бланках типизированной
формы, в связи с чем затруднений в правоприменительной практике не
возникает.
На этапе непосредственного рассмотрения дел и при вынесении
постановлений по делам об административных правонарушениях в
-практической работе органов административной юрисдикции встречаются
трудности по составлению таких .процессуальных документов, как протоколы
заседания коллегиальных органов и постановления, вынесением которых
заканчивается рассмотрение дел. Проанализируем вопросы, связанные с
составлением этих процессуальных документов.
1. Протоколы ведутся при рассмотрении дел об административных
правонарушениях административными комиссиями, комиссиями по делам
несовершеннолетних, исполнительными комитетами поселковых, сельских
Советов народных депутатов, комиссиями по борьбе с пьянством,
образуемыми при исполнительных комитетах районных, городских, районных в
городах Советов народных депутатов. В таких протоколах фиксируются все
процессуальные действия участников административно-юрисдикционного
процесса и другие обстоятельства и данные, имеющие отношение к порядку
рассмотрения дел коллегиальным органом: дата и место заседания;
наименование и состав органа, рассматривающего дело; содержание
рассматриваемого дела; сведения о явке лиц, вызванных для участия в
рассмотрении дела; заявленные ходатайства и результат их рассмотрения;
объяснения лиц, участвующих в рассмотрении дела; перечень документов и
вещественных доказательств, исследованных при рассмотрении дела;
сведения об оглашении принятого постановления (решения) и разъяснении
его содержания; данные о разъяснении порядка и сроков обжалования
вынесенного постановления (решения); подписи протокола
председательствующим и секретарем, участвовавшими в рассмотрении дела
(ст. 260 Кодекса).
В протоколе заседания коллегиального органа отражаются и другие сведения
и процессуальные действия в той последовательности, в которой они были
совершены при рассмотрении дела (заявления и замечания о неправильных
действиях участников процесса, их обсуждении и принятых по ним мерах, о
нарушениях порядка рассмотрения дела и т. п.).
Изучение правоприменительной практики показывает, что протоколы
заседаний административных комиссий, комиссий по делам
несовершеннолетних и по борьбе с пьянством не всегда отвечают
требованиям закона. Это объясняется отчасти тем, что, например, в
составе первых двух видов комиссий не всегда имеется освобожденный
ответственный секретарь, хотя закон предусматривает такие должности (ст.
196 Кодекса). Поэтому протоколы административных комиссий и комиссий по
делам несовершеннолетних иногда составляются членами комиссий,
неподготовленными для такой работы. Не всегда протоколам придается
должное значение, хотя только по ним в значительной мере можно проверить
законность и обоснованность принятого комиссией решения по делу. В зюй
связи совершенно правильно обращается внимание на необходимость полного
отражения в протоколах заседания коллегиальных органов всего хода
рассмотрения дел 81.
При рассмотрении дел об административных правонарушениях должностными
лицами единолично протоклы не ведутся. Следовательно, вся необходимая
информация о качестве рассмотрения дел сосредоточивается в
постановлениях. Но в практике иногда возникают ситуации, при которых
необходимо вести протокол и в тех случаях, когда дело рассматривается
должностным лицом единолично. Такие случаи встречаются при рассмотрении
народными судьями дел об административных правонарушениях, совершенных
группой лиц, а также дел, связанных с оценкой противоречивых
доказательств при повторном их рассмотрении.
По нашему мнению, следовало бы признать правильной практику ведения
протоколов при рассмотрении дел долж-постными лицами единолично в
случаях особой сложности и противоречивости доказательств и при
повторном рассмотрении дел (после отмены первоначальных постановлений).
В таких случаях протокол должен составляться сотрудником
соответствующего органа управления по поручению должностного лица,
рассматривающего дело, или секретарем судебного заседания, если дело
рассматривается народным судьей. Соответствующие рекомендации могли бы
дать высшие судебные органы, как это было сделано на случаи рассмотрения
дел народными судьями о применении мер административного взыскания в
связи с прекращением уголовного дела на основании ст. 43 Основ
уголовного законодательства82,
2. Вынесение постановления по делу является завершающим этапом стадии
рассмотрения дела об административном
правонарушении. Итоговый акт-документ — постановление -представляет
собой основную форму применения правовых норм. Постановление (решение)
по делу об административном правонарушении, будучи индивидуальным
правоприменительным актом, завершает «фактический состав юридической
ответственности». В этом акте «обеспечивается решение всех вопросов
ответственности, связанных с объемом санкций, порядком их действия»83.
Являясь особой правовой формой юрисдикционной деятельности,
постановление (решение) по делу об административном правонарушении
выражает особенности, вытекающие из принципов и содержания
административной юрисдикции. В этом документе дается правовая и
общественно-политическая оценка действий лица, привлеченного к
административной ответственности.
Постановление (решение) по делу об административном правонарушении — это
и юридический факт, на основе которого возникают достаточно сложные
правоотношения между многими участниками административно-юрисдикционного
процесса: между органом, вынесшим постановление, и лицом, в отношении
которого оно вынесено; между этими участниками процесса и органами
исполнения; между назван-«ыми участниками правоотношения и органами,
правомочными рассматривать жалобы граждан и протесты прокуроров на такие
постановления. Возникшие на основе постановления правоотношения могут
развиваться и усложняться при повороте исполнения отмененного
постановления.
В соответствии со ст. 262 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях по делам об административных правонарушениях могут быть
вынесены постановления двух видов — о наложении административного
взыскания либо о. прекращении производства по делу. Последний вид
постановления закон называет постановлением «о прекращении дела
производством». Этот термин представляется не совсем точным, поскольку в
буквальном смысле само по себе дело не прекращается, оно во всяком
случае хранится в архиве соответствующего органа административной
юрисдикции.
Законодательство об административных правонарушениях не содержит
указаний относительно места и времени составления постановлений.
Полагаем, что такие процессуальные документы должны составляться сразу
же по окончании рассмотрения дела и в условиях, исключающих постороннее
влияние. В нормативном порядке целесообразно установить, чтобы
постановление составлялось собственноручно долж-
лицом, рассмотревшим дело, или кем-либо из членов коллегиального органа
по поручению его руководителя (председательствующего при рассмотрении
дела).
Как уже отмечалось, постановление (решение) по делу об административном
правонарушении является важным процессуальным документом. При его
составлении необходимо соблюдать установленные законом требования к
содержанию и форме этого документа, независимо от того, выносятся они
коллегиальными органами или должностными лицами единолично, а также
является ли для них юрисдикционная деятельность основным видом
деятельности или выполняется в порядке реализации особых полномочий
(ст. 261 Кодекса).
На -практике качеству постановлений по делам об административных
правонарушениях не всегда уделяется необходимое внимание. Иногда в таких
документах не содержится нужных сведений о лицах, в отношении которых
рассмотрено дело. В постановлениях часто неполно излагаются
обстоятельства совершения проступков или основания привлечения к
административной ответственности. Встречаются недостатки в
формулировании существа принятого решения.
Анализ правоприменительной практики показывает, что постановления по
делам об административных правонарушениях различны и по содержанию, и по
существу принятых решений: о наложении административных взысканий, о
возвращении дела на дополнительную проверку, о прекращении производства
то делу по реабилитирующим основаниям, о направлении материалов дела на
рассмотрение товарищескому суду, общественной организации, прокурору,
органу пред-“верительного следствия или дознания. Разнообразно
содержание постановлений, выносимых в стадии их исполнения: об отсрочке
исполнения, о замене неотбытых исправительных работ штрафом или
административным арестом, о замене обязанного лица (должника), о
возвращении незаконно или излишне взысканных денежных сумм и т. п.
В настоящее время в органах административной юрис-•дикции работают
компетентные должностные лица, которые имеют возможность составлять
постановления в соответствии с требованиями закона. Поэтому в целях
обеспечения единых требований к качеству постановлений следовало бы
исключить из ст. 261 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях
часть седьмую, предусматривающую возможность записи о мере взыскания на
протоколе об административном правонарушении. При таком оформлении
существа принятого ло делу решения исключается составление
мотивированных, обоснованных постановлений, что отрицательно сказывается
на качестве рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Постановление должно содержать достаточно полную информацию о лице, в
отношении которого оно вынесено. Оно должно быть понятным и убедительным
не только по смыслу, но и по содержанию. В этом процессуальном документе
необходимо обосновывать, мотивировать юридическую оценку обстоятельств
дела, а также вид и меру применяемого взыскания или принятие решения о
прекращении дела. Обоснованность постановлений связывается с полным,
всесторонним и объективным исследованием обстоятельств дел, правильным
применением материально-правовых и процессуально-правовых норм. При этом
важно, чтобы аргументация выводов основывалась на исследованных при
рассмотрении дел данных.
Обоснование постановления в части изложения целей, мотивов и
обстоятельств совершения проступка и доказывания вины (или невиновности)
лица, привлеченного к административной ответственности, должно
подкрепляться ссылкой на соответствующие правовые нормы. Соблюдение
этого условия имеет существенное значение для убеждения в правильности и
справедливости принятого решения как для заинтересованных, так и для
незаинтересованных участников процесса.
В административно-юрисдикционном процессе, как и во всяком ином виде
процессуальной деятельности, основой правоприменения является
социалистическая законность. Поэтому особое внимание на обоснованность
принимаемых решений необходимо обращать в случаях применения
уполномочивающих норм (например, при решении вопроса о передаче
материалов дела на рассмотрение общественной организации, при избрании
вида и меры административного взыскания, если санкция не является
абсолютно определенной, и т. п.). Обязательно надо мотивировать
применение такого взыскания, как административный арест (ст. 44, 158, ч.
3 ст. 162, ст. 165 Кодекса).
Обоснованность постановления по делу об административном правонарушении
придает этому процессуальному документу такие качества, как законность,
целесообразность, справедливость, исключительность, обязательность,
исполнимость. Обоснованное постановление по делу об административном
правонарушении оказывает эффективное правовоспи-
воздействие не только на участников администра-тивно-юрисдикционного
процесса, но и за его границами.
Высшие судебные органы обращают внимание на необходимость составления
мотивированных постановлений по делам, рассматриваемым народными
судьями. Такие рекомендации даны, например, в руководящем постановлении
Пленума Верховного суда РСФСР от 16 декабря 1986 г. «О судебной практике
по делам о нарушении правил административного надзора»84 и в решениях по
конкретным делам. В постановлениях по делам о правонарушениях,
предусмот-ренкых ч. 3 ст. 162 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях, рекомендуется указывать, в каком конкретном
общественном месте находился правонарушитель в нетрезвом состоянии или
распивал спиртные напитки, в чем конкретно выразилось оскорбляющее
человеческое достоинство и общественную нравственность поведение
виновного лица, находившегося в пьяном состоянии85.
Вопрос об обязательности обоснования постановлений (решений) по делам об
административных правонарушениях разрешен в некоторых нормативных актах.
Установлено, в частности, что постановление комиссии по делам
несовершеннолетних должно быть изложено в письменной форме и
мотивировано 86. По нашему мнению, подобное правило необходимо включить
в ст. 261 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, дополнив ее
таким содержанием: «Постановление по делу об административном
правонарушении должно быть мотивированным и излагается в письменном
виде, кроме случаев наложения административного взыскания на месте
совершения проступка без составления протокола об административном
правонарушении».
Соблюдение требований закона о содержании и форме постановлений по делам
об административных правонарушениях обеспечивает такое качество
постановлений, как их непоколебимость. Например, постановлением
народного судьи Темкинского районного народного суда Смоленской области
гр. Б. был подвергнут административному взысканию в виде двух месяцев
исправительных работ. Материалы по делу о мелком хулиганстве в отношении
гр. Б. были подготовлены достаточно полно. К протоколу о мелком
хулиганстве были приобщены письменные объяснения очевидцев
правонарушения. Народный судья рассмотрел дело в присутствии гр. Б. и
свидетелей. При пересмотре дела в надзорном порядке по протесту
прокурора председатель Смоленского областного
суда пришел к выводу, что постановление вынесено народным судьей
законно и обоснованно. Протест прокурора оставлен без удовлетворения.
Но в правоприменительной практике наблюдаются случаи упрощенчества в
составлении постановлений по делам об административных правонарушениях.
Характерным недостатком является отсутствие в постановлениях мотивов
принятия решения как в части юридической квалификации проступков, так и
в части избрания вида и меры административного взыскания. Часто
недопустимо кратко излагается фабула дела. Резолютивная часть нередко
перегружается излишней информацией, с детализацией общепринятых
положений.
Существенным недостатком постановлений по делам об административных
правонарушениях является то, что в этих документах часто не дается
ссылок на материальный и процессуальный закон. Невыполнение требований
закона о содержании и форме постановлений по делам об административных
правонарушениях нередко влечет за собой нарушение прав и законных
интересов граждан — как лиц, привлекаемых к административной
ответственности, так и потерпевших.
Так, рассмотрев дело о мелком хулиганстве в отношении гр. М., народный
судья Лесного районного народного суда Калининской области указал в
постановлении, что гр. М. в нетрезвом состоянии пришел в дом С-х, где
беспричинно при посторонних людях учинил скандал, приставал к женщине,
выражался нецензурной бранью, сломал перила у крыльца дома и длительное
время мешал отдыху граждан. В материалах дела отсутствуют объяснения гр.
М.., а из заявлений С-вой усматривается, что гр. М. пришел к ней в
состоянии сильного опьянения, пытался ударить ее отца, при этом сломал
перила у крыльца дома и продолжал хулиганские действия в течение
получаса. По делу следовало провести обстоятельную проверку, поскольку в
действиях гр. М. усматриваются признаки злостного хулиганства,
предусмотренного ст. 206 УК РСФСР.
На исправление ошибок, допускаемых при рассмотрении дел об
административных правонарушениях, уходит много времени. Иногда ошибочные
постановления отменяются уже после их исполнения. Но полного
восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан не всегда
удается достигнуть, особенно в части возмещения морального ущерба.
В настоящее время встречаются трудности при состав
лении постановлений по делам, рассматриваемым коллегиальными органами.
Сложности связаны с тем, что пока не установлен порядок составления
постановлений этими органами, а административные комиссии, более того,
оказались без нормативного акта, регламентирующего их деятельность, так
как ранее принятое Положение об административных комиссиях РСФСР
признано утратившим силу87. Образовавшийся пробел в регулировании
порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях, на наш
взгляд, следовало бы устранить путем введения в Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях ст. 1961 такого содержания:
«Руководитель коллегиального органа обеспечивает своевременное и
правильное рассмотрение дел об административных правонарушениях,
распределяет поручения ло подготовке дел к рассмотрению, составлению
протоколов заседаний и постановлений (решений), а также по контролю за
исполнением вынесенных постановлений (решений) о наложении
административных взысканий».
Законодательство об административных правонарушениях пока не
регламентирует порядка вынесения постановлений в случае совершения одним
лицом двух или более проступков, совершенных одновременно, а также в
случае совершения правонарушения несколькими лицами. Между тем практике
известны так называемые идеальная совокупность лроступков (например, при
совершении мелкого хулиганства иногда проявляется неповиновение
законному распоряжению или требованию работника милиции или народного
дружинника, ответственность за которые предусмотрена ст. 158 и 165
Кодекса) и реальная совокупность проступков (например, нарушение правил
административного надзора и неповиновение законному распоряжению или
требованию работника милиции или народного дружинника, ответственность
за ‘которые предусмотрена ст. 165 и 167 Кодекса). Так, гр. 3, в
отношении которого был установлен административный надзор, в вечернее
время находился в неположенном месте. При задержании он оказал
неповиновение работникам милиции. Народный судья Ярцевского городского
народного суда Смоленской области ло этим фактам вынес одно
постановление и наложил на гр. 3. взыскания за каждый проступок:
нарушение административного надзора — штраф в размере 20 рублей, за
неповиновение — административный арест сроком на 10 суток. Такое решение
не противоречит положению о том, что при совершении одним лицом двух или
бо
G[0JY
hi-M0JL
hi-M0JY
f
G[0JY
hi-M0JJ
hi-M0JP
a|a?aoe?e?UeoeUeoe?Oe???E?E?E?E???A?1/2???E??E?E?E??Oe?Oe?E?Oe?Oe?E?Oe?O
e?Oe?Oe?Oe¦Oe?E
hi-M0JT
?
?
hi-M0JU
G[0JY
hi-M0JY
hi-M0JQ@?
hi-M0JK
G[0JY
~
‚
G[0JY
hi-M0JY
†
o
ue
hi-M0JT
T
G[0JY
–
hi-M0JY
hi-M0JYH*C–
вных правонарушений административное взыскание налагается за каждое из
них (ст. 36 Кодекса). Вынесение одного постановления в случаях,
аналогичных приведенному, целесообразно в целях процессуальной экономии,
а также для более полного и объективного отражения в постановлении
обстоятельств совершения проступков. Это способствует, кроме того,
наложению обоснованных и справедливых взысканий, соразмерных содеянному.
Полагаем, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях,
совершенных группой лиц, также целесообразно выносить одно постановление
в отношении всех лиц, привлеченных к административной ответственности
.по данному делу. При этом, как показывает практика, имеются возможности
для обстоятельного изложения сущности проступка и обстоятельств его
совершения и указания роли каждого правонарушителя в его совершении.
Такой способ изложения решения по делу, кроме того, позволяет определять
каждому соучастнику административное взыскание с учетом степени его
вины, смягчающих и отягчающих обстоятельств в соответствии с принципом
индивидуализации административной ответственности (ст. 33, 34, 35
Кодекса).
По нашему мнению, следовало бы признать нежелательным составление
постановлений по делам об административных правонарушениях на
типизированных формах бланков, которые разрабатываются и изготовляются
(иногда типографским способом) местными органами административной
юрисдикции. В таких бланках, как правило, мало места для заполнения
реквизитов «Установил» и «Постановил». Очевидная цель — повышение
культуры процессуальных документов — сводится на нет чрезмерной
лаконичностью постановлений. Закон не содержит таких конкретных
предписаний относительно структуры постановлений по делам об
административных правонарушениях, не называет исчерпывающих требований,
которым должны отвечать эти процессуальные документы (ст. 261 Кодекса).
С учетом нормативных предписаний и сказанного нами выше есть основания
считать, что постановление по делу об административном правонарушении
должно состоять из трех частей — вводной, описательно-мотивировочной и
резолютивной.
В вводной части постановления указываются: наименование этого
процессуального документа постановлением или решением (постановление
исполнительного комитета поселкового, сельского Совета народных
депутатов по делу об адми-
правонарушении принимается в форме решения – – ч. 1 ст. 261 Кодекса);
дата и место рассмотрения дела; наименование органа (должностного лица),
рассмотревшего дело; фамилия, имя, отчество и другие данные о лице, в
отношении которого вынесено постановление (дата и место рождения, место
жительства, работы или учебы, образование, партийность, семейное
положение, сведения о фактах привлечения к административной или
уголовной ответственности либо о применении мер общественного
воздействия за административные правонарушения); указание на закон, в
соответствии с которым это лицо привлечено к административной
ответственности.
В вводной части постановления по всякому делу, а особенно по делу в
отношении несовершеннолетнего, необходимо отражать сведения об участии в
рассмотрении дела законных представителей, адвоката и прокурора.
Как уже говорилось, постановление по делу об административном
правонарушении должно содержать не только сущность совершенного
проступка, но и обоснование выводов в части доказанности (или
недоказанности) вины привлеченного к административной ответственности
лица, юридической квалификации правонарушения, указание на смягчающие и
отягчающие ответственность обстоятельства, обоснование налагаемого
взыскания или решение о прекращении производства по делу по
предусмотренным законом основаниям. Структурно выделить мотивировочную
часть постановления затруднительно, да и вряд ли целесообразно это
делать, так как она часто «сливается» с изложением обстоятельств дела.
Поэтому описание дела и обоснование (мотивировка) выводов по нему
практически производятся в описательно-мотивировочной части
постановления. Конструкция этой части в каждом конкретном случае
обусловливается особенностями дела. По общему правилу в
описательно-мотивировочной части постановления излагаются: сущность
правонарушения и обстоятельства его совершения, установленные при
рассмотрении дела (время, место, способ, мотивы), или поводы и основания
привлечения гражданина к административной ответственности (в случае
прекращения производства по делу); доказательства виновности (или
невиновности) лица, привлеченного к административной ответственности;
отношение этого лица к содеянному (или инкриминированному ему деянию).
Если при рассмотрении дела об административном право
нарушении присутствовали и давали объяснения потерпевший и свидетели,
то излагается существо их объяснений. При противоречивости объяснений
(иных исследованных при рассмотрении дела доказательств) в
описательно-мотивировочной части постановлений приводится анализ
доказательств и обоснование принятия тех или иных из них за основу
решения по делу. В этой части приводится обоснование юридической
квалификации правонарушения со ссылкой на соответствующий закон, а затем
– – анализ смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств,
учитываемых при определении вида и меры налагаемого административного
взыскания.
Описательно-мотивировочная часть постановления завершается ссылкой на
административно-процессуальный закон, уполномочивающий орган
(должностное лицо) на рассмотрение данного дела, и обязательно на ст.
261, 262 Кодекса.
Помимо отмеченного, содержание вводной и описательно-мотивировочной
частей постановления по делу об административном правонарушении зависит
от сведений о лице, привлеченном к административной ответственности, а
также от конкретных обстоятельств дела и места его рассмотрения. Так,
если дело рассмотрено по месту работы, учебы или жительства лица,
привлеченного к административной ответственности, то об этом делается
отметка в вводной части постановления. В описательно-мотивировочной
части постановления при необходимости указываются основания для
взыскания с виновного имущественного ущерба, причиненного
административным правонарушением (конечно, если орган (должностное
лицо), рассматривающий дело, правомочен решать этот вопрос в
соответствии со ст. 40 Кодекса), или указывается, что ущерб возмещен
либо подлежит взысканию в порядке гражданского судопроизводства.
Резолютивная часть постановления по делу об административном
правонарушении должна быть по возможности краткой и предельно четкой,
чтобы не возникало вопросов при исполнении его. В этой части
постановления указываются: существо принятого по делу решения, вид и
размер налагаемого административного взыскания, срок и порядок
обжалования постановления. Цифрами и прописью указываются размер
наложенного штрафа, срок исправительных работ и административного
ареста. При применении ареста, кроме того, надо указывать начало срока
его исчисления.
Содержание резолютивной части постановления в определенной мере зависит
также от вида административного про
ступка и применяемых за него мер административного взыскания. Например,
в постановлении по делу о мелкой спекуляции помимо указания на
наложенное основное административное взыскание перечисляются
конфискованные предметы и их индивидуальные признаки с обозначением
стоимости. Такая же запись производится в резолютивной части
постановлений по всем иным делам, связанным с применением конфискации
(по делам о контрабанде, нарушении правил охоты и т. п.). По делам об
административных правонарушениях, связанных с причинением имущественного
ущерба, в резолютивной части необходимо указывать размер денежных сумм
(цифрами и прописью), взыскиваемых в возмещение ущерба, и в пользу кого
они взыскиваются, а также сообщать о судьбе изъятых вещей, документов и
вещественных доказательств, если есть основания для решения этого
вопроса.
Иногда коллегиальные органы рассматривают в одном заседании значительное
количество дел об административных правонарушениях. Например,
административная комиссия при исполнительном комитете Центрального
районного Совета народных депутатов г. Калинина рассматривает в одном
заседании до 50—60 таких дел. Некоторые административные комиссии на
каждом заседании рассматривают более ЮОдел. Понятно, что в таких случаях
постановления не могут быть изготовлены в окончательном виде в день
заседания комиссии. С учетом этого желательно предусмотреть в
нормативном порядке возможность оглашения в отдельных случаях только
резолютивной части постановления, но обязательно изложенной письменно и
подписанной председательствующим и секретарем комиссии. Полагаем, что
можно предусмотреть возможность оглашения резолютивной части
постановления в иных случаях (например, при рассмотрении сложных дел в
отношении нескольких правонарушителей).
По нашему мнению, следовало бы представить органам (должностным лицам),
правомочным взыскивать имущественный ущерб, причиненный административным
правонарушением, и в случаях прекращения дела по предусмотренным законом
основаниям. Это будет способствовать оперативному исполнению решений о
возмещении ущерба, причиняемого предприятиям, учреждениям, организациям
и гражданам.
Не противоречит смыслу закона наделение должностных лиц правом выносить
дополнительные решения (постановления) в части взыскания имущественного
ущерба, если этот
111
вопрос остался нерешенным при вынесении постановления по делу в
случаях, когда в материалах дела имелись необходимые данные для
разрешения этого вопроса. Но вынесение дополнительного решения следует
ограничить годичным сроком со дня вынесения постановления по делу, то
есть сроком действия административного взыскания (ст. 39 Кодекса).
Полагаем, что дополнительное постановление (решение) необходимо доводить
до сведения лиц, заинтересованных в данном деле (лицо, привлеченное к
административной ответственности, потерпевшего, их законных
представителей), со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями
(обжалование, опротестование, принудительное исполнение).
Кодексы некоторых союзных республик содержат указания о том, что в
постановлении по делу об административном правонарушении делается запись
о порядке и сроке обжалования постановления. Наиболее полно правило
сформулировано в ч. 2 ст. 261 Кодекса Белорусской ССР, где оказано, что
постановление должно содержать указание на срок и порядок обжалования
его, «когда оно не является окончательным, либо указание, что
постановление является окончательным и обжалованию в порядке
производства по делам об административных правонарушениях не подлежит».
С учетом отмеченного надо иметь в виду, что окончательными указанные
постановления народных судей и начальников органов внутренних дел
являются только в смысле немедленного (после вынесения) обращения этих
постановлений к исполнению. Это обстоятельство подтверждается правилами,
содержащимися в ст. 274 Кодекса, предусматривающими возможность и
порядок пересмотра постановлений в надзорном порядке. Окончательность
указанных постановлений, как и других правоприменительных актов,
является проявлением их юридической силы и означает, что
«обстоятельства, в отношении которых состоялось и вступило в силу
решение компетентного органа, не могут быть предметом вторичного
разбирательства по тем же вопросам и тем же основаниям, которые были уже
рассмотрены и получили разрешение» 88.
Принесение протеста прокурором на указанные постановления
приостанавливает их исполнение до рассмотрения протеста (ч. 2 ст. 270
Кодекса).
Глава III
ОБЖАЛОВАНИЕ И ОПРОТЕСТОВАНИЕ ПОСТАНОВЛЕНИЙ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
§ 1. Нормативная основа для обжалования и опротестования постановлений
по делам об административных правонарушениях
В свете решений XXVII съезда КПСС и Конституции СССР особое значение
приобретают проблемы правовой защиты прав и законных интересов граждан.
Обеспечение и соблюдение юридических гарантий в
административно-юрисдикционном процессе также весьма важны. Этим
проблемным вопросам необходимо уделять больше внимания основаниям, предусмотренным
ст. 227 настоящего Кодекса».
На практике вопрос о прекращении исполнения постановления решается
иногда упрощенно — путем наложения на исполнительном документе резолюции
«В архив». Но, по смыслу закона, прекращению подлежит не дело, а именно
исполнение постановления. Между тем есть противоположное утверждение 2.
Вопрос о прекращении исполнения постановления может быть решен по
инициативе органа, вынесшего постановление, а также органов исполнения,
указанных в ст. 290 Кодекса. Но закон не указывает органы, правомочные
решать эти вопросы. Полагаем, что, по смыслу закона, их должны решать
органы, вынесшие постановление о наложении административного взыскания,
путем вынесения мотивированного постановления, что будет способствовать
усилению контроля за правильным и своевремненным исполнением
постановлений, а следовательно, и повышению такого качества их, как
исполнимость. В этой связи целесообразно дополнить ст. 281 Кодекса РСФСР
об административных правонарушениях частью второй такого содержания:
«Решение о прекращении исполнения постановления о наложении
административного взыскания выносится органом (должностным лицом) в
форме мотивированного постановления. Копия такого постановления в
трехдневный срок высылается органу исполнения».
V. Вопросы, связанные с поворотом исполнения постановлений о наложении
административных взысканий, рассматриваются нами в §3 главы IV данной
работы.
VI. Закон предусматривает возможность замены обязанного к уплате штрафа
лица, если это взыскание наложено за мелкое хулиганство на
несовершеннолетнего в возрасте от 16 до 18 лет. Если такое лицо не имеет
самостоятельного заработка, штраф взыскивается с его родителей или лиц,
их заменяющих (ч. 2 ст. 285 Кодекса). Представляется, что в этих случаях
удержание штрафа из стипендии или пенсии несовершеннолетнего
недопустимо.
Закон не устанавливает, кто и в каком порядке ставит и решает вопрос о
замене обязанного лица в рассматриваем
мых случаях. Грамматическое толкование нормы, содержащейся в ч. 1 ст.
283 Кодекса, дает основания утверждать, что замену обязанного лица
вправе произвести народный судья либо начальник районного (городского)
отдела внутренних дел, правомочные рассматривать дела о мелком
хулиганстве (ст. 201, 202, 203 Кодекса) и вынесшие постановление о
наложении на несовершеннолетнего административного взыскания в виде
штрафа. Но вопрос осложняется тем, что место функционирования
соответствующего органа внутренних дел и народного суда часто не
совпадает с местом жительства не-совершеннолетного либо с местом
жительства его родителей (лиц, их заменяющих), либо с местом исполнения
постановлений. С учетом отмеченного представляется логичным передать
разрешение вопроса о замене обязанного лица по рассматриваемым
основаниям по месту жительства родителей несовершеннолетнего или лиц, их
заменяющих.
Основанием для разрешения вопроса о замене обязанного лица должно быть
представление судебного исполнителя, по месту исполнения постановления
(либо представление народного судьи, если место вынесения
первоначального постановления и место исполнения последнего не совпадают
с местом жительства родителей несовершеннолетнего или лиц, их
заменяющих). К представлению необходимо прилагать справки адресных служб
о месте жительства соответствующих лиц, справки с места учебы или
предыдущей работы несовершеннолетнего, справки с места работы его
родителей или лиц, их заменяющих.
Полагаем, что вопрос о замене обязанного липа может решаться только в
пределах трехмесячного срока для обращения постановления к исполнению
(ч. 1 ст. 282 Кодекса) путем вынесения мотивированного постановления. В
целях повышения исполнимости таких постановлений следовало бы наделить
народных судей правом решать вопрос о взысканий в рассматриваемых
случаях суммы неуплаченного штрафа с родителей несовершеннолетнего или
лиц, его заменяющих.
VII. Согласно действующему законодательству возможно привлечение к
ответственности должностных лиц, виновных в неисполнении или
ненадлежащем исполнении постановлений о наложении административных
взысканий (ст. 394 ГПК РСФСР) или виновных в утрате исполнительного
документа (ст. 344 ГПК РСФСР). Ответственность в виде штрафа может
наступить только в случаях принудительного ис-
судебными исполнителями постановлений о применении взысканий
имущественного характера (штрафа, конфискации орудий или
непосредственных объектов административных проступков и имущественного
ущерба, причиненного административными правонарушениями (ч. 2 ст. 286,
пунчт 1 ст. 290, ст. 307 Кодекса).
По общему правилу судебный исполнитель направляет исполнительный
документ предприятию, учреждению, организации по месту работы лица, в
отношении которого исполняется постановление. При этом предлагается
произвести соответствующие удержания из заработной платы обязанного лица
(ст. 358 ГПК РСФСР). В случае невыполнения такого предписания по
неуважительным причинам виновные должностные лица учреждений,
предприятий и организаций (как правило, работники бухгалтерий) по
представлению судебного исполнителя могут быть подвергнуты судом штрафу
в размере до 30 рублей. Наряду с этим взыскатель вправе предъявить к
предприятию, учреждению, организации иск о взыскании с обязанного лица
неполученной суммы (ст. 394 ГПК РСФСР в редакции от 24 января 1985 г.)
3.
Взыскания имущественного характера (штраф, конфискация, взыскание
имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением)
применяются многочисленными органами административной юрисдикции и их
должностными липами. В числе исполнительных документов в ст. 339 ГШ\
РСФСР называются не все постановления по делам о наложении
административных взысканий, а только выдаваемые комиссиями по делам
несовершеннолетних, о денежных взысканиях (пункт 7) и постановления,
выдаваемые административными органами, о производстве с граждан
взысканий в бесспорном порядке (пункт 8). Но теперь комиссии по делам
несовершеннолетних наделены правом применять конфискацию и взыскивать
имущественный ущерб, причиненный административным правонарушением.
Постановления в части исполнения этих взысканий исполняются судебными
исполнителями (пункт 1 ст. 290 Кодекса). В связи с отмеченным в целях
исключения коллизии целесообразно изменить редакцию пункта 7 ст. 339 ГПК
РСФСР, указать, что исполнительными документами являются постановления
правомочных органов (должностных лиц) о применении денежных и иных
имущественных взысканий по делам об административных правонарушениях.
Согласно ст. 344 ГПК РСФСР (в редакции от 24 января
1985 г.4), на должностное лицо, виновное в утрате исполнительного
документа, по представлению судебного исполнителя суд вправе наложить
штраф в размере до 30. рублей. Отсюда следует, что если исполнительный
документ по делу об административном правонарушении передан для
принудительного исполнения предприятию, учреждению, организации не
судебным исполнителем, а органом, вынесшим постановление, то такой
ответственности не наступает. Поэтому возникает необходимость наделить
статусом исполнительного документа всякое постановление компетентного
органа о наложении административного взыскания. Есть необходимость
установить административную ответственность за неисполнение либо
ненадлежащее исполнение, а равно за утрату исполнительных документов по
делам об административных правонарушениях. Эти вопросы следовало бы
передать в ведение народных судей по месту исполнения постановлений и
рассматривать их на основании представлений органов исполнения (в том
числе и судебных исполнителей).
Изложенное дает основание высказать некоторые заключительные положения.
1. В нормативном порядке целесообразно установить, что при рассмотрении
вопросов, связанных с исполнением постановлений о наложении и
административных взысканий, правомочный орган (должностное лицо) выносит
мотивированное постановление, которое может быть обжаловано в 10-дневный
срок в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) по правилам
обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.
2. Желательно установить правило (возможно, в виде части второй ст. 283
Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), что если место
исполнения постановления не совпадает с местом вынесения постановления,
то вопросы, связанные с исполнением постановлений, разрешаются по месту
исполнения постановления органом (должностным лицом), одноименным с
органом (должностным лицом), вынесшим постановление, а при отсутствии
таковых – – народным судьей.
3. Необходимо официальное разъяснение о том, что инициатива постановки
вопроса, связанного с исполнением постановления, может исходить от
органа (должностного лица), вынесшего постановление, от лица, в
отношении которого оно вынесено (или его законного представителя),
прокурора, трудового коллектива либо общественной организации по
месту работы, учебы или жительства лица, в отношении которого
исполняется постановление.
4. Рассмотрение вопросов, связанных с исполнением постановлений о
наложении административных взысканий, до-пускаегся в течение трех
месяцев со дня вступления постановления в законную силу. В этот же срок
обращается к исполнению всякое решение по делу, принятое в порядке ст.
283 Кодекса.
Вопросы, связанные с исполнением постановлений о применении конфискации
предметов контрабанды, разрешаются независимо от срока вступления в
законную силу первоначального постановления по делу о контрабанде (ч. 3
ст. 38 Кодекса).
5. Вопросы, связанные с исполнением постановлений по делам об
административных правонарушениях, рассматриваются по правилам
рассмотрения таких дел, установленным законодательством об
административных правонарушениях. О времени и месте рассмотрения
названных вопросов извещаются заинтересованные лица и органы, однако их
неявка не препятствует рассмотрению вопросов.
При рассмотрении таких вопросов в отсутствие заинтересованных лиц или
органов последним в трехдневный срок желательно выслать копию принятого
решения или сообщить письменно о результате рассмотрения заявления
(ходатайства, представления). Наряду с этими рекомендациями
целесообразно определить, что движение по делу отражается в его
материалах (протоколах заседания, постановлениях (решениях) либо в
справочном листе по делу).
6. В нормативном порядке желательно установить возможность вынесения
органом (должностным лицом), вынесшим первоначальное постановление,
дополнительного постановления по вопросам, которые были фактически
предметом рассмотрения при разбирательстве дела по существу, но не
отражены в первоначальном постановлении (например, о применении
дополнительного взыскания, о взыскании имущественного ущерба,
причиненного административным правонарушением). Решение этого вопроса
можно осуществить путем дополнения ст. 283 Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях соответствующей частью.
7. В целях обеспечения своевременного, правильного и полного исполнения
постановлений о наложении административных взысканий и разрешения
вопросов, связанных с исполнением таких постановлений, есть
необходимость в при
нятии Единой инструкции по исполнению постановлений о наложении
административных взысканий. Этот нормативный акт может быть утвержден
министерствами юстиции, внутренних дел, финансов и Верховным судом СССР.
Что касается работы судов, судей и судебных исполнителей, осуществляющих
принудительное исполнение постановлений об имущественных взысканиях, то
в предлагаемой инструкции можно было ограничиться указанием на
Инструкцию об исполнительном производстве 5.
§ 2. Принудительное исполнение постановлений о применении имущественных
взысканий
К имущественным взысканиям, применяемым в отношении лиц, виновных в
совершении административных проступков, относятся штраф, возмездное
изъятие и конфискация предметов, явившихся орудиями совершения или
непосредственными объектами административных правонарушений, а также
взыскание имущественного ущерба, причиненного административными
правонарушениями (ст. 27—29, 40 Кодекса). Постановления о применении
этих взысканий могут быть исполнены добровольно лицами, в отношении
которых взыскания применены (уплачен штраф, внесены деньги в возмещение
ущерба, причиненного административным правонарушением). Однако нередки
случаи принудительного исполнения таких постановлений (ч. 1 ст. 285, ст.
306 Кодекса). Например, по изученным нами 197 делам о мелком хищении
государственного и общественного имущества доля принудительно
исполненных постановлений составляет 47,3 %; по делам, связанным с
нарушением законодательства о борьбе с пьянством, — 67,4% –
Принудительное исполнение постановлений о наложении административных
взысканий имущественного характера производится путем направления копии
постановлений в предприятия, учреждения, организации по месту работы,
учебы или получения пенсии лицами, подвергнутыми названным взысканиям.
Кроме того, субъектами исполнения таких постановлений являются судебные
исполнители, состоящие при районных (городских) народных судах (пункт 1
ст. 290 Кодекса). Таким образом, народные суды, в отличие от других
органов, осуществляющих административную юрисдикцию, исполняют
постановления, вынесенные народными судьями
по подведомственным им делам об административных правонарушениях, и
постановления, вынесенные иными органами.
Исполнение постановлений народных судей производится немедленно, так как
эти постановления не подлежат обжалованию в порядке производства по
делам об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 266 Кодекса).
Исключение составляют постановления о применении исправительных работ,
начало отбытия которых не может быть начато ранее дня, следующего за
днем вынесения постановления, так как срок отбытия исправительных работ
исчисляется полными днями (ст. 31 Кодекса).
Судебные исполнители производят принудительное исполнение постановлений
о наложении штрафа в случаях, если возникает необходимость обратить его
взыскание на имущество правонарушителя или на его долю в общей
собственности. Такое взыскание производится, если лицо, подвергнутое
штрафу, не работает или взыскание штрафа из заработной платы или иного
заработка (пенсии или стипендии) нарушителя невозможно по другим
причинам (ч. 2 ст. 286 Кодекса).
При принудительном исполнении постановлений о наложении административных
взысканий имущественного характера судебные исполнители (и народные
суды) руководствуются как общими правилами исполнения постановлений по
делам об административных правонарушениях, установленными ст. 277—283
Кодекса, так и специальными правилами, содержащимися в Гражданских
процессуальных кодексах союзных республик, Инструкции об исполнительном
производстве 6 и Инструкции по делопроизводству в районном (городском)
народном суде1.
При исполнении постановлений о наложении штрафа (кроме постановлений
народных судей) предоставляется І5-дневный срок для добровольной уплаты
его путем внесения в сберегательную кассу или местное учреждение
Госбанка (ч. 1 ст. 285 Кодекса). Такой же срок установлен для
добровольного возмещения имущественного ущерба, причиненного
административным правонарушением (ч. 3 ст. 306 Кодекса). Этот срок
исчисляется со дня, следующего за днем вручения нарушителю копии
постановления или уведомления об оставлении без удовлетворения жалобы
или протеста прокурора после их рассмотрения (ч. 1 ст. 285 Кодекса).
Решения по жалобам и протестам вступают в законную силу сразу после ах
аринятия.
Установленный ст. 268 Кодекса 10-дневный срок для обжалования
постановления является сроков вступления его в законную силу. Это
значит, что до истечения этого срока неправомерно обращение
постановления к принудительному исполнению, но не исключает
добровольного исполнения его (уплата штрафа, возмещение имущественного
ущерба, причиненного административным правонарушением). По нашему
мнению, нецелесообразно обращать постановление к принудительному
исполнению сразу же по истечении срока на его обжалование, так как
жалоба может быть послана по почте. Поэтому надо учитывать время
почтового пробега.
В ст. 33 Инструкции об исполнительном производстве указано, что суд не
принимает к производству исполнительные документы, по которым истек срок
давности исполнения. Это правило, понятно, распространяется на
постановления об административных взысканиях. Вместе с тем в названной
Инструкции имеется нечеткость, которую следовало бы устранить. Так, в
пункте «Г» ст. 29 сказано, что к принудительному исполнению могут быть
предъявлены постановления в течение трех месяцев о наложении штрафа,
возмещении имущественного ущерба, конфискации радиоаппаратуры, предметов
мелкой спекуляции, предметов кустарно-ремесленного или запрещенного
промысла. А в ч. 2 ст. 30 этой Инструкции записано, что трехмесячный
срок исчисляется со дня вынесения постановления. Это противоречит
соответствующим правилам, содержащимся в законодательстве об
административных правонарушениях.
Согласно ч. 1 ст. 42 Основ и ч. 1 ст. 282 Кодекса, не подлежит
исполнению постановление о наложении административного взыскания, если
оно не было обращено к исполнению в течение трех месяцев со дня
вынесения. Остается неясным вопрос, какие действия органа, вынесшего
постановление, или органа исполнения следует считать обращением
постановления к исполнению. Очевидно, вследствие нечеткости в
нормативной регламентации вопроса некоторые авторы считают, что
постановление о наложении административного взыскания должно быть
исполнено в течение трех месяцев со дня его вынесения, а по истечении
этого срока оно исполнению не подлежит8. Другие авторы, со ссылкой на ч.
1 ст. 42 Основ, правильно, на наш взгляд, утверждают: «трехмесячный
давностный срок исчисляется не с момента принятия постановления, а с
момента обращения его к исполнению»9.
Мы полагаем, что обращением постановления к исполнению может быть
признан не всякий факт передачи копии постановления органу исполнения
(например, бухгалтерии предприятия), так как обязанное к уплате штрафа
лицо к этому времени может быть уволенным с работы на данном
предприятии. На наш взгляд, передача исполнительного документа органу
исполнения может быть признана обращением постановления к исполнению
только в тех случаях, если к этому времени имелись реальные предпосылки
для начала фактического исполнения постановления, т. е. имелись реальные
возможности, например, для удержания штрафа из заработной платы
обязанного лица. Необходимость исчисления трехмесячного срока обращения
постановления к исполнению со дня фактического начала исполнения
подтверждается нормативным решением некоторых вопросов. Так, в ч. 1 ст.
282 Кодекса установлено: «В случае приостановления исполнения
постановления в соответствии со статьей 270 настоящего Кодекса течение
давностного срока (трехмесячного. — М. М.) приостанавливается до
рассмотрения жалобы или протеста. В случае отсрочки исполнения
постановления в соответствии со статьей 280 настоящего Кодекса течение
давностного срока приостанавливается до истечения срока отсрочки». С
учетом приведенных норм можно сделать вывод о том, что если исполнение
постановления не было фактически начато, то такое постановление не
подлежит исполнению по истечении трех месяцев со дня вынесения.
При поступлении в суд постановления о наложении административного
взыскания для принудительного исполнения по установленной форме
заводится исполнительное производство (пункт 123 Инструкции по
делопроизводству в районном (городском) народном суде).
При принудительном исполнении постановлений об административных
взысканиях судебные исполнители руководствуются гражданским
процессуальным законодательством и законодательством об административных
правонарушениях. Но приоритет должен оставаться за специальными нормами,
содержащимися в законодательстве об административных правонарушениях,
если имеются коллизии между ними и гражданскими процессуальными нормами
(ч. 1 ст. 286, ч. 1 ст. 306, ст. 307 Кодекса).
Отметим некоторые коллизионные ситуации.
В соответствии со ст. 380 ГПК РСФСР при принудительном исполнении
постановлений об имущественных взыска
пнях взыскание прежде всего обращается на имущество должника, а на
заработную плату в тех случаях, если у должника отсутствует имущество
или при недостаточности имущества для полного погашения взыскиваемых
сумм. Но согласно ч. 2 ст. 286 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях, взыскание штрафа может быть обращено на имущество
нарушителя или его долю в общей собственности только в случаях, если
подвергнутое штрафу лицо не работает или взыскание штрафа из заработной
платы или иного заработка (пенсии или стипендии) нарушителя невозможно
по другим причинам. По существу это правило закреплено в ст. 57
Инструкции об исполнительном производстве: «Взыскание на имущество
должника не обращается, если должник работает либо получает пенсию или
стипендию и размер взыскания не превышает той доли заработка, пенсии или
стипендии, на которую по закону может быть обращено взыскание. В этих
случаях исполнительный документ направляется в соответствующее
предприятие, учреждение или организацию по месту работы должника или по
месту получения пенсии либо стипендии для удержания с него суммы долга».
Поэтому предпочтительными являются прави-вила, содержащиеся в ч. 2 ст.
286 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и ст. 57
Инструкции об исполнительном производстве.
Специфика административно-юрисдикционного процесса характеризуется
сокращенными сроками рассмотрения дел об административных
правонарушениях, что не без оснований считается одним из его принципов –
– принципом оперативности. В этой связи оперативно должно производиться
и исполнение постановлений о наложении имущественных взысканий. Но
действующее законодательство этот вопрос регламентирует неоднозначно.
При принудительном исполнении таких постановлений по правилам ГПК РСФСР
(ч. 1 ст. 286, ч. 1 ст. 306, ст. 306 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях), приступая к исполнению постановлений о наложении
административных взысканий имущественного характера, в соответствии со
ст. 356 ГПК РСФСР судебный исполнитель посылает обязанному лицу
предложение о добровольном исполнении постановления в 5-дневный срок. Но
в соответствии с ч. 1 ст. 285 и ч. 3 ст. 306 Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях принудительное исполнение постановлений
об имущественных взысканиях может быть начато не ранее как по истечении
15-дневного сро
ка после вручения нарушителю копии постановления по делу об
административном правонарушении. Таким образом, в общей сложности срок
для добровольного исполнения постановления об уплате штрафа или
возмещении имущественного ущерба, причиненного административным
правонарушением, может составить 20 дней. Если при этом учитывать, что
иногда проходит значительное время от вынесения постановления до начала
исполнения его (например, при обжаловании постановления или отсрочке его
исполнения), то такое положение нередко оказывается сопряженным с
невозможностью исполнения постановления ввид) краткости установленного
законом срока на его исполнение.
В связи с изложенным представляется необходимым официальное разъяснение
о том, что 5-дневный срок для добровольного исполнения не представляется
при исполнении постановлений о наложении административных взысканий.
При приеме исполнительных документов на принудительное исполнение
постановлений о наложении административных взысканий суды должны
требовать от органов, представляющих такие документы, информацию в
подтверждение обоснованности направления постановлений в суд (справки с
места жительства, учебы, получения пенсии или последнего места работы
обязанного лица). Несоблюдение этих условий приводит к тому, что суды
принимают к своему исполнению до 30% исполнительных документов без
оснований к этому. Таким образом, судебные исполнители загружаются
иеобяза-тельной для них работой, хотя, как известно, загруженность их
очень большая.
Необходимы официальные разъяснения о том, что следует понимать под
«другими причинами», дающими основания для принудительного исполнения
имущественных взысканий по делам об административных правонарушениях (ч.
2 ст. 286 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). Такими
причинами, на наш взгляд, могут быть: множественность взыскателей и
взысканий разной очереди (ст. 419—423 ГПК РСФСР), значительность размера
удержаний из денежных доходов, превышающих установленные пределы, — 20
или 50% (ст. 383 ГПК РСФСР), полное отсутствие заработка, пенсии или
стипендии либо других доходов. Можно решить вопрос путем дополнения
пункта 129 Инструкции по делопроизводству в районном (городском)
народном суде частью третьей тачого содержания: «В случае обращения
взыскания штрафа или имущественного ущерба,
причиненного административным правонарушением, на имущество обязанного
лица или его долю в общей собственности орган, вынесший постановление по
делу об административном правонарушении, представляет суду сведения о
невозможности взыскания штрафа или имущественного ущерба из заработка
или иных денежных доходов (справки с места жительства, учебы, от органа
социального обеспечения, выписку из трудовой книжки)».
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях содержит три важных
установления: 1) постановление о наложении административного взыскания
обращается к исполнению органом, вынесшим постановление (ч. 4 ст. 278);
2) контроль за правильным и своевременным исполнением постановления
осуществляет орган, вынесший постановление (ч. 2 ст. 283); 3)
постановление о применении имущественного взыскания с отметкой об
исполнении возвращается органу, вынесшему постановление (ст. 288, 293,
307). Отсюда следует, что исполненное постановление приобщается к делу.
Поэтому представляется целесообразным ведение в органах административной
юрисдикции двух журналов — «Алфавитный журнал для регистрации лиц,
привлеченных к ответственности за административные правонарушения» и
«Регистрационный журнал по делам об административных правонарушениях».
Для первого может быть приемлемой такая форма: № по порядку; фамилия,
имя, отчество лица, привлеченного к административной ответственности;
дата и место рождения; номер дела по Регистрационному журналу.
В Регистрационном журнале должны отражаться такие данные: № по порядку;
фамилия, имя, отчество лица, привлеченного к административной
ответственности; дата и место рождения; партийность; место работы или
учебы; место жительства; сущность проступка (здесь можно указывать
только статью Кодекса); дата рассмотрения дела; отметка об
административном взыскании (основное, дополнительное, взыскано в
возмещение имущественного ущерба, причиненного административным
правонарушением); когда и кому направлено постановление для исполнения;
когда постановление исполнено.
Ведение указанных журналов будет способствовать оперативному
использованию содержащейся в них информации, а также проведению
содержательных обобщений правоприменительной практики.
При исполнении постановлений о взыскании имущественного ущерба,
причиненного административным правонарушением, исполнительным документом
является постановление по делу (ч. 2 ст. 306 Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях). Но относительно постановлений о
наложении штрафа прямых указаний не содержится. Вывод о том, что такие
постановления также являются исполнительными документами, можно сделать
только при логическом и систематическом толковании закона: «Если лицо,
подвергнутое штрафу, не работает или взыскание штрафа из заработной
платы или иного заработка, пенсии или стипендии нарушителя, невозможно
по другим причинам, взыскание штрафа производится на основании
постановления органа (должност-;:ого лица) о наложении штрафа судебным
исполнителем путем обращения взыскания на личное имущество нарушителя, а
также на его долю в общей собственности» (ч. 2 ст. 286 Кодекса);
«Постановление о наложении штрафа, по которому взыскание штрафа
произведено полностью, с отметкой об исполнении возвращается органу
(должностному лицу), вынесшему постановление» (ст. 288 Кодекса).
Применительно к исполнению постановлений по делам об административных
правонарушениях в ст. 339 ГПК РСФСР в числе исполнительных документов
названы постановления, выдаваемые комиссиями по делам
несовершеннолетних, о денежных взысканиях (пункт 7) и постановления,
выдаваемые административными органами о производстве взысканий с граждан
в бесспорном порядке (пункт 8) 10.
В пункте 9 ст. 23 Инструкции об исполнительном производстве содержится
указание на то, что исполнительными доьументами являются постановления,
вынесенные органами (должностными лицами), уполномоченными рассматривать
дела об административных правонарушениях, о возмещении ущерба, о
взыскании штрафа, о конфискации радиоаппаратуры, предметов спекуляции,
продукции кустарно-ремесленного или запрещенного промысла. Последнее
правило следовало бы включить в ст. 339 ГПК РСФСР, дополнив его
указанием на то, что в таком же порядке исполняются постановления
названных органов (должностных лиц) о конфискации предметов, явившихся
орудиями совершения или непосредственными объектами административных
проступков.
Предлагаемое решение вопроса исключало бы выписывание исполнительных
листов в народных судах, сокращало объем работы их канцелярий и в
конечном итоге способство
вало более оперативному исполнению постановлений по лам об
административных правонарушениях.
Соответствующие изменения подлежат внесению в ст. 338 ГПК РСФСР, в
которой дан перечень постановлений судов и других органов, подлежащих
исполнению судебными исполнителями.
В связи с изложенным представляется неточным формулировка названия
подраздела «г» Раздела XI Инструкции по делопроизводству в районном
(городском) народном суде — «Исполнение постановлений судьи по
материалам об ответственности за административные правонарушения (мелкое
хулиганство, мелкая спекуляция, незаконное изготовление и использование
радиопередающих устройств и т. д.)». Его можно назвать точнее —
«Исполнение постановлений о наложении административных взысканий».
При принудительном исполнении постановлений об административных
взысканиях имущественного характера в практике нередко складываются
сложные ситуации, связанные с краткостью срока для их исполнения.
Например, при наложении штрафа в размере 100 рублей при месячном
заработке нарушителя 100 рублей для полного исполнения постановления
требуется пять месяцев, поскольку размер ежемесячных удержаний не может
превышать 20% (ст. 383 ГПК РСФСР). Но при этом иногда производятся
удержания по другим основаниям (удержание алиментных платежей,
исполнение иных имущественных взысканий по судебным решениям или
приговорам). Иногда в отношении одного и того же лица одновременно
исполняются два и более постановлений о наложении административных
взысканий. Согласно закону каждое такое постановление исполняется
самостоятельно (ч. 3 ст. 279 Кодекса ). Это значит, что последующее
постановление исполняется только по окончании исполнения предыдущего. Но
существует, помимо этого, очередность исполнения, при которой взыскания
имущественного ущерба, причиненного административными правонарушениями,
производятся во вторую очередь, а взыскания штрафа — в пятую (ст.
419—423 ГПК РСФСР). Но если судебное решение по гражданскому или
уголовному делу в части, например взыс-каиия имущественного ущерба может
производиться в течение трех лет (ст. 345 ГПК РСФСР), то для исполнения
постановлений о наложении административных взысканий установлен
трехмесячный срок со дня обращения постановления
к исполнению (ч. 1 ст. 282 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях).
Нам представляется возможным следующее решение вопроса. Прежде всего,
исполнение постановлений об имущественных взысканиях следовало бы
отнести к взысканиям второй очереди. При производстве имущественных
взысканий в отношении одного лица по нескольким исполнительным
документам (если взыскания относятся к одной очереди) сначала
производятся взыскания, которые можно реально закончить до истечения
срока исполнения по другим исполнительным документам.
Установлено, что исполнение постановления о применении конфискации
предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом
административного правонарушения, осуществляется путем изъятия
конфискованного предмета и принудительного безвозмездного обращения его
в собственность государства (ч. 1 ст. 291 Кодекса). Реали- . зация
конфискованных предметов производится в установленном порядке (ст. 292
Кодекса). В порядке исполнения судебных решений исполняются
постановления в части взыскания имущественного ущерба, причиненного
административным правонарушением (ст. 307 Кодекса). Это значит, что при
исполнении постановлений о конфискации и взыскании имущественного ущерба
по делам об административных правонарушениях должны соблюдаться правила
ч. 1 ст. 345 ГПК РСФСР о сроках производства имущественных взысканий.
Установлено, что решение суда по делу, в котором хотя бы одной стороной
является гражданин, может быть предъявлено к принудительному исполнению
в течение трех лет со дня вступления такого решения в законную силу, а
по остальным делам — в течение года, если законом не установлены иные
сроки.
Приведенные положения ч. 1 ст. 345 ГПК РСФСР можно было бы считать
понятными, если бы не другое правило, содержащееся в ч. 2 ст. 345 ГПК
РСФСР: «Сроки предъявления к исполнению других постановлений,
перечисленных в статье 338 настоящего Кодекса, определяются
соответствующим законодательством». В числе «других», несомненно, и
постановления о наложении административных взысканий. Но
законодательство об административных правонарушениях этот вопрос не
регламентирует. Следовательно, остается одно—применять ч. 1 ст. 345 ГПК
РСФСР по аналогии. Такой выход из положения представляется допустимым,
но
вместе с тем остается необходимость в нормативном решении вопроса.
Полагаем, что это возможно путем изменения редакции ч. 1 ст. 345 ГПК
РСФСР, которую следовало бы после слов «решение суда» дополнить словами
«или другого правомочного органа (должностного лица)». При этом подлежит
исключению из ст. 345 ГПК РСФСР вторая ее часть.
Действующее законодательство об административных правонарушениях не
регламентирует порядка исполнения измененных постановлений по делам об
административных правонарушениях (например, в случаях снижения размера
наложенного штрафа). В связи с этим есть смысл ввести в Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях статью 2831 такого содержания: «При
изменении в установленном порядке в процессе исполнения постановления по
делу об административном правонарушении в части вида или меры
наложенного административного взыскания органу исполнения направляется
копия нового постановления компетентного органа (должностного лица) с
разъяснением порядка его исполнения. Ранее вынесенное постановление
отзывается».
Установлено, что в случае наложения штрафа за мелкое хулиганство на
несовершеннолетнего в возрасте от 16 до 18 лет и при отсутствии у таких
лиц самостоятельного заработка штраф взыскивается с родителей или лиц,
их заменяющих. Полагаем, что в целях предупреждения ошибок желательно
официально разъяснить, что при замене обязанного лица это положение не
распространяется на случаи замены штрафом неотбытых исправительных работ
по основаниям, предусмотренным ст. 302 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях.
С окончанием исполнения постановления по делу об административном
правонарушении связываются существенные правовые последствия —
«начинается течение срока погашения взыскания»п. Между тем нормативное
решение этого вопроса является нечетким: «Если лицо, подвергнутое
административному взысканию, в течение года со дня окончания исполнения
взыскания не совершило нового административного правонарушения, то это
лицо считается не подвергавшимся административному взысканию» (ст. 39
Кодекса). Логично отсчитывать течение такого срока со дня, следующего за
днем совершения последнего исполнительского действия (последнего
удержания из заработной платы, внесения денег в сберегательную кассу или
учреждение Сбербанка
в возмещение имущественного ущерба, причиненного административным
правонарушением, и т. п.).
§ 3. Поворот исполнения постановлений об административных взысканиях
В административно-юрисдикционной практике по разным причинам иногда
отменяются постановления о наложении административных взысканий с
прекращением производства по делу об административном правонарушении. Но
такие постановления ко времени их отмены нередко оказываются полностью
или частично исполненными. Поэтому появляется необходимость возмещения
гражданам материального и морального вреда в связи с неправильным
привлечением к административной ответственности. В силу гуманистической
сущности советского законодательства вред, причиненный гражданам в
результате незаконного наложения административного взыскания,
возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных
лиц органов, принявших ошибочное решение 12. При этом, понятно, надо
иметь в виду, что при отмене ошибочных постановлений о наложении
административных взысканий возникают сложные вопросы о пределах, порядке
и способах компенсации причиненного гражданам вреда. Особую сложность
представляет разрешение вопросов, связанных с применением таких
административных взысканий, как административный арест и исправительные
работы.
Основы законодательства об административных правонарушениях не
регламентируют порядка разрешения вопросов, связанных с поворотом
исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Но
кодексы союзных республик об административных правонарушениях эти
вопросы в определенной мере регулируют. Так, в ч. 1 ст. 276 Кодекса
РСФСР об административных правонарушениях установлено, что отмена
постановления с прекращением производства по делу влечет за собой
возврат взысканных денежных сумм, возмездно изъятых и конфискованных
предметов, а также отмену других ограничений, связанных с ранее принятым
постановлением, а при невозможности возврата предмета возмещается его
стоимость. Что касается возмещения ущерба, причиненного гражданам
незаконным применением административного ареста и исправительных работ,
то он возмещается в порядке, установленном законодательством
(ч. 2 ст. 276 Кодекса). Эти вопросы регулируются также кодексами об
административных правонарушениях других союзных республик13. В кодексах
Белорусской ССР (ч. 2 ст. 276) и Азербайджанской ССР (ч. 2 ст. 285)
содержатся существенные дополнения: об отмене постановления с
прекращением производства по делу об административном правонарушении в
необходимых случаях по просьбе лица, в отношении которого отменено
постановление, сообщается по месту его работы, учебы или жительства.
Последнее правило желательно включить в соответствующие статьи кодексов
об административных правонарушениях других союзных республик.
Очевидно, надо отметить, что термин «поворот исполнения постановления об
административном взыскании» действующим законодательством не
используется, но сущность его вытекает из приведенных норм.
Многие вопросы, связанные с возмещением гражданам вреда, причиненного
незаконным привлечением к административной ответственности,
регламентируются такими нормативными актами, как: Указ Президиума
Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. «О возмещении ущерба,
причиненного гражданину незаконными действиями государственных и
общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими
служебных обязанностей» *, Положение о порядке возмещения ущерба,
причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания,
предварительного следствия, прокуратуры и суда» **, утвержденное Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г.14, и Инструкция по
применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного
гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного
следствия, прокуратуры и суда, утвержденная 2 марта 1982 г. Министром
юстиции СССР, Генеральным прокурором СССР, Министром финансов СССР,
Председателем Верховного суда СССР***. В этих актах содержится ряд
предписаний общего порядка, которыми следует руководствоваться при
решении вопросов, связанных с поворотом исполнения постановлений по
делам об административных правонарушениях. Установлено, что о
прекращении производства по просьбе гражданина в ме-
* Далее — Указ от 18 мая 1981 г.
** Далее — Положение от 18 мая 1981 г.
*** Далее —• Инструкция от 2 марта 1982 г
срок сообщается письменно трудовому коллективу или общественной
организации по месту жительства, а если соответствующая информация была
опубликована в печати,— таким же способом и в месячный срок сообщается
по требованию заинтересованного гражданина, его родственников или суда
(ст. 10 Положения от 18 мая 1981 г., пункт 22 Инструкции от 2 марта 1982
г.). Эти правила в основе своей включены в кодексы об административных
правонарушениях некоторых союзных республик 15.
При разрешении вопросов, связанных с поворотом исполнения постановлений
об административных взысканиях, не имеет значения способ, посредством
которого исполнялось постановление, – – добровольно или принудительно.
Инициатива постановки вопроса о повороте исполнения постановления может
исходить от лица, в отношении которого вынесено отмененное
постановление, потерпевшего, их законных представителей, органа,
вынесшего постановление, трудового коллектива или общественной
организации по месту работы, учебы или жительства лица, в отношении
которого незаконно применено административное взыскание. Такую
инициативу, по нашему мнению, вправе проявить орган (должностное лицо),
рассматривающий жалобы и протесты прокуроров на постановления по делам
об административных правонарушениях, при отмене неправильного
постановления как в порядке производства по делам об административных
правонарушениях, так и в порядке прокурорского, административного или
судебного надзора.
При разрешении вопросов, связанных с поворотом исполнения постановлений
об административных взысканиях, важным обстоятельством является
установление правовых оснований для отмены постановления и прекращения
производ-стза по делу. В этом отношении пока имеются определенные
трудности из-за нечеткой нормативной регламентации ряда положений. Так,
в пункте 2 Инструкции от 2 марта 1982 г. указано, что рассматриваемый
вопрос может ставиться в случаях отмены постановления с прекращением
производства по делу об административном правонарушении на основании
пункта 3 ч. 2 ст. 40 Основ законодательства Союза ССР и союзных
республик об административных правонарушениях. Но эта норма Основ не
содержит конкретных указаний об основаниях прекращения производства по
делу. На наш взгляд, ими могут быть признаны только реабилитирующие
обстоятельства, названные в ст. 227 Кодексы РСФСР об админист-
правонарушениях и соответствующих статьях одноименных кодексов других
союзных республик.
При постановке вопроса о повороте исполнения постановления об
административном взыскании к заявлению (ходатайству) должны приобщаться
необходимые материалы в обоснование просьбы. Разумеется, орган,
правомочный решать такие вопросы, по своей инициативе или по ходатайству
заинтересованного лица (его представителя) должен истребовать
соответствующие документы или оказать помощь в их получении. Сведениями,
необходимыми для разрешения вопроса о повороте исполнения постановления
об административном взыскании, являются данные о полном или частичном
исполнении постановления (о суммах взысканного штрафа, отбытом сроке
административного ареста или исправительных работ, об изъятых,
конфискованных и реализованных предметах и их стоимости, о среднем
месячном заработке лица, в отношении которого применено административное
взыскание и т. п.).
Проанализируем рассматриваемые вопросы применительно к видам
административных взысканий.
1. Поворот исполнения постановления о применении административного
взыскания в виде предупреждения состоит в том, что орган, вынесший такое
постановление, приносит письменно извинение заинтересованному лицу. При
применении взыскания в виде предупреждения, сделанного в форме просечки
в талоне предупреждений к удостоверению на право управления транспортным
средством, заменяется талон предупреждений. Полагаем, что
соответствующее правило следовало бы включить в Положение о
Государственной автомобильной инспекции 16.
2. Вопрос о необоснованно взысканном штрафе решается в соответствии с
пунктом 10 раздела XI Инструкции о порядке исчисления и уплаты в бюджет
прочих государственных доходов, утвержденной Министром финансов СССР 27
мая 1974 г.17: в случаях, если подлежащая возврату сумма не превышает 10
рублей, она возвращается органом, наложившим штраф, а если подлежащая
возвращению сумма внесенного (удержанного) штрафа превышает 10 рублей,
она возвращается районным (городским) финансовым органом. Это
установление означает, что для получения гражданином возвращаемых ему
денежных сумм свыше 10 рублей необходимо обратиться в местный финансовый
орган с копией постановления, которым решен вопрос о повороте
исполнения.
На основании такого постановления финансовый орган выписывает
гражданину именной чек, после чего заинтересованное лицо обращается в
местное учреждение Госбанка.
Ввиду того, что в финансовых органах и учреждениях Госбанка прием
граждан проводится в определенные часы, гражданам приходится затрачивать
много времени для получения неправильно взысканных денежных сумм. С
учетом этого обстоятельства представляется целесообразным в пункт 10
названной Инструкции Министерства финансов внести изменение такого
порядка: если размер возвращаемых денежных сумм не превышает 100 рублей,
деньги возвращаются органом, наложившим взыскание, а если эти суммы
превышают 100 рублей, деньги возвращаются районным (городским)
финансовым органом.
Аналогично можно было бы решать вопрос о повороте исполнения решений
товарищеских судов и комиссий по борьбе с пьянством, образованных на
предприятиях, в учреждениях, организациях и их структурных
подразделениях, правомочных налагать на граждан штраф в размере до 50
рублей (товарищеские суды вправе, кроме того, взыскивать с граждан
имущественный ущерб на сумму до 50 рублей) 18. Применительно к решениям
товарищеских судов вопрос частично разъяснен: «В случае вынесения при
повторном рассмотрении дела иного решения ударжанные на основании
исполнительного листа суммы подлежат возврату по определению судьи» 19.
Это разъяснение Пленума Верховного суда СССР следовало бы закрепить в
нормативном порядке, распространив его на постановления названных
комиссий по борьбе с пьянством.
3. Поворот исполнения постановлений о применении взысканий в виде
административного ареста и исправительных работ в нормативном порядке
урегулирован наиболее полно. С соответствующим заявлением гражданин в
6-месячный срок обращается в тот народный суд, народный судья которого
вынес отмененное постановление о применении административного ареста или
исправительных работ (пункт 5 пункта 10 Инструкции от 2 марта 1982 г.).
Вопрос о возмещении ущерба, причиненного гражданину в связи с незаконным
применением ареста или исправительных работ, подлежит разрешению в
месячный срок со дня обращения гражданина 20. Если этот срок (для
обращения) пропущен по уважительным причинам, то он может быть
восстановлен при рассмотрении заявления (ст. 22 Инструкции от 2 марта
1982 г.).
В соответствии со ст. 2 Положения от 18 мая 1981 г. и пунктом 7
Инструкции от 2 марта 1982 г. при повороте исполнения постановлений о
применении административного ареста и исправительных работ возмещению
подлежат: заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основным
источником средств к существованию гражданина, которых он лишился в
связи с незаконно вынесенным постановлением; пенсия или пособие, выплата
которых была приостановлена на время отбытия административного ареста21;
судебные издержки и иные суммы, выплаченные гражданином в связи с
указанными обстоятельствами; суммы, выплаченные граж-даннном юридической
консультации в связи с рассмотрением дела об административном
правонарушении.
Согласно ст. 3 Положения от 18 мая 1981 г. возмещение гражданам ущерба
по рассматриваемым основаниям производится из средств государственного
бюджета. Правила определения размера подлежащего возмещению ущерба
регламентированы пунктом 9 Инструкции от 2 марта 1982 г., где указано,
что среднемесячный заработок для рабочих и служащих исчисляется по
Правилам возмещения предприятиями, учреждениями, организациями ущерба,
причиненного рабочим и служащим увечьем либо иным повреждением здоровья,
связанным с выполнением ими трудовых обязанностей 22.
Однозначным представляется правило о том, что при решении вопроса о
возмещении гражданину ущерба по рассматриваемым основаниям народный
судья выносит постановление (пункт 11 Положения от 18 мая 1981 г.). В ч.
2 этой же статьи Положения говорится: «Гражданин, обратив-‘ шийся с
требованием о возмещении ущерба, вправе в установленном законом порядке
обжаловать постановление (определение), вынесенное на основании части
первой настоящей статьи, соответственно прокурору или в вышестоящий
суд». Но в пункте 15 Инструкции от 2 марта 1982 г. не содержится
указаний на возможность и порядок обжалования постановления народного
судьи, вынесенного при рассмотрении вопроса о возмещении гражданину
ущерба, причиненного незаконным применением административного ареста или
исправительных работ. Такая ситуация вызывает вопросы в
правоприменительной практике. Исходя из того, что постановления народных
судей по делам об административных правонарушениях не подлежат
обжалованию в порядке производства по делам, рассматриваемым ими (ч. 2
ст. 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), следует
что постановления народных вынесенные при рассмотрении заявлений о
возмещении ущерба по анализируемым основаниям, могут быть пересмотрены
только в порядке прокурорского или судебного надзора. В целях
единообразного применения закона по этому вопросу необходимы официальные
разъяснения.
4. Указ от 18 мая 1981 г., Положение от 18 мая 1981 г. и Инструкция от 2
марта 1982 г. не регламентируют вопросов о порядке возмещения ущерба,
причиненного гражданам в связи с незаконным применением административных
взысканий в виде изъятия и конфискации предметов; не решен вопрос о
порядке возвращения гражданам денежных сумм, взысканных как возмещение
имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением. Но
аналогичные вопросы регламентированы применительно к производству по
уголовным делам. Полагаем, что действие названных Указа, Положения и
Инструкции следовало бы распространить в соответствующей части на
производство по делам об административных правонарушениях.
Определенная специфика есть в решении вопроса о возврате гражданам
денежных сумм, взысканных как возмещение имущественного ущерба,
причиненного административными правонарушениями. Это обусловлено тем,
что такой ущерб может быть взыскан не только правомочными органами при
рассмотрении дел об административных правонарушениях одновременно с
наложением на виновного взыскания, но и в порядке гражданского
судопроизводства23. В связи с этим нам представляются приемлемыми
следующие способы решения анализируемого вопроса.
Если с гражданина взысканы денежные суммы для возмещения имущественного
ущерба при рассмотрении дела об административном правонарушении, то при
отмене такого постановления с прекращением производства по делу по
реабилитирующим основаниям вопрос о возвращении гражданину взысканных
сумм решается в соответствии с Указом от 18 мая 1981 г., Положением от
18 мая 1981 г. и Инструкцией от 2 марта 1982 г.
Если с гражданина взысканы указанные суммы в порядке гражданского
судопроизводства, то по названным основаниям решение суда
пересматривается по вновь открывшимся обстоятельствам в соответствии со
ст. 333—337 ГПК РСФСР и соответствующих статей ГПК других союзных
республик. 5. Особенности решения вопроса о повороте исполне
ния постановлений имеются применении взыскания в
виде лишения специального права, предоставленного гражданину (права
управления транспортными средствами, права охоты). По общему правилу
этот вопрос подлежит рассмотрению органом, вынесшим постановление о
применении названных взысканий, либо органом, правомочным рассматривать
жалобы и протесты прокуроров на постановления по делам об
административных правонарушениях. При удовлетворении заявления ранее
изъятое удостоверение на право управления транспортными средствами либо
охотничий билет подлежат немедленному возвращению после отмены
постановления о применении взыскания. При невозможности возвращения
изъятого документа гражданину выдается новый документ с указанием даты
первоначальной его выдачи.
Если в связи с незаконным лишением специального права гражданин вынужден
был сменить род занятий, профессию, специальность либо должность и при
этом потерпел имущественный вред, последний подлежит возмещению по
правилам и в порядке, установленным названными Указом» Положением и
Инструкцией.
Постановление правомочного органа о возмещении гражданам материального
ущерба, причиненного в связи с незаконным наложением административного
взыскания, должно отвечать определенным требованиям. Оно, как и всякое
иное постановление, по общему правилу включает в себя три части – –
вводную, описательно-мотивировочную и резолютивную. В нем указываются:
наименование органа (должностного лица), вынесшего постановление; дата
вынесения его и наложения административного взыскания; дата и основания
прекращения производства по делу; содержание требования гражданина
(взыскание заработной платы, судебных издержек, сумм за оплату
юридической помощи и т.п.); подробный расчет утраченного гражданином
заработка со ссылкой на документы; период, на который гражданин был
отстранен от прежней должности, содержался под арестом либо отбывал
исправительные работы; размер заработка, полученного в этот период;
итоговая сумма, подлежащая выплате в счет утраченного заработка; размер
сумм, взысканных в связи с незаконным привлечением к административной
ответственности, или выплаченных юридической консультации; общая сумма,
подлежащая выплате гражданину в счет взыскания причиненного ему ущерба и
порядок ее выплаты; по
рядок и срок обжалования (опротестования) постановления (решения).
Анализ нормативных актов и правоприменительной практики по вопросам
поворота исполнения постановлений об административных взысканиях дает
возможность высказать некоторые выводы и предложения.
1. Поворот исполнения постановлений о наложении административных
взысканий возможен только в отношении отмененных постановлений по
реабилитирующим основаниям и только в отношении постановлений,
исполненных полностью или частично.
2. Пропуск срока для обращения с заявлением (ходатайством) о возмещении
вреда, причиненного исполнением незаконно наложенного административного
взыскания, не является основанием для оставления просьбы без
рассмотрения или отказа в ее удовлетворении, но причины пропуска такого
срока учитываются при решении вопроса по существу.
3. Вопросы, связанные с поворотом исполнения постановлений по делам о
наложении административных взысканий, рассматриваются по общим правилам
рассмотрения дел об административных правонарушениях с учетом
установленных специальных правил и дополнений.
4. В нормативном порядке необходимо установить, что о времени и месте
рассмотрения заявления (ходатайства) о возмещении вреда, причиненного
исполнением незаконно наложенного административного взыскания,
извещается заинтересованное лицо (представитель), но его неявка не
препятствует рассмотрению вопроса.
5. В результате рассмотрения заявления (ходатайства) правомочный орган
(должностное лицо) выносит мотивированное постановление либо только об
отмене незаконного постановления с прекращением производства по делу,
либо об отмене такого постановления и одновременном решении вопроса по
существу.
6. Все вопросы об отмене незаконного постановления и прекращении
производства по делу об административном правонарушении, а также
вопросы, связанные с исполнением нового постановления, разрешаются
правомочными органами по месту первоначального рссмотрения дела, к
которому приобщаются все дополнительные материалы.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ И ПРИМЕЧАНИЯ
Введение
1 Материалы XXVII съезда КПСС. М., 1986. С. 61.
2 Там же. С. 165.
3 Приняты Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г.//Ведо-мости
Верховного Совета СССР. 1980. № 44, ст. 909, (В дальнейшем — Основы).
4 Кодекс РСФСР об административных правонарушениях принят Верховным
Советом РСФОР 20 июня 1984 г.//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984
№ 27, ст. 909. (В дальнейшем – Кодекс.)
5 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 г. «О
порядке применения мер административного взыскания к лицам,
освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со статьей 43
Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных
республик»//Ведомости Верховного Совета ССОР. 1977. № 7, ст. 117.
6 См., например: УК РСФСР: ст. 94′, 942, ч. 4 ст. 154, ет. 154′, 156’,
1564, чт. 1 ст. 158, ст. 162, 162\ 1661, 1883, 197, 1971, 198, 1982,
2111, 2243, 2251, 145, 246 и др.
7 На это обращено внимание в Постановлении ЦК КПСС «О дальнейшем
укреплении социалистической законности и правопорядка, усилении охргиы
прав и законных интересов граждан» (Правда. 1986. 30 нояб.) и
Постановлении Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. «По отчету
Генерального прокурора СССР о деятельности прокуратуры СССР по надзору
за исполнением требований советских законов об укреплении правопорядка,
охране прав и законных интересов граждан» (Ведомости Верховного Совета
СССР. 1985. № 27, ст. 480). Эти вопросы были предметом повторного
рассмотрения в ЦК КПСС и Президиуме Верховного Совета СССР. См.: Правда.
1988. 28 мая; Постановление ЦК КПСС от 4 июня 1987 г, «О мерах по
повышению роли прокурорского надзора в укреплении социалистической
законности и правопорядка» и от 2 апреля 1988 г. «О состоянии борьбы с
преступностью в стране и дополнительных мерах по предупреждению
правонарушений» (Правда. 1987. 19 июня); Правда. 1988. 13 апр.;
Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 27 марта 1987 г. «О
ходе выполнения Постановления Президиума Верховного Совета СССР «По
отчету Генерального прокурора СССР о деятельности прокуратуры СССР по
надзору за исполнением требований советских законов об укреплении
правопорядка, охране прав и законных интересов граждан»//Ведомости
Верховного Совета СССР. 1987. № 13, ст. 167.
3 См.: Материалы XXVII съезда КПСС. С. 168.
9 Горбачев М. С. Речь на Всесоюзном совещании заведующих кафедрами
общественных наук//Правда. 1986. 2 окт.
10 См., например: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 марта
1974 г. «О принудительном лечении и трудовом перевоспитании хронических
алкоголиков»//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1974.
№ 10, ст. 287; 1982. № 41, ст. 1513; 1985. № 40, ст. 1398; Указ
Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 августа 1972 г. «О
принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, больных
наркоманией»// Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1972. № 35, ст. 870;
1974. № 29, ст. 782; Положение о лечебно-воспитательном профилактории
для больных наркоманией: Утверждено Указом Президиума Верховного Совета
РСФСР от 6 августа 1986 г.//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1986. №
33, ст. 919; Куницын А. Р., Масленников М. Я., Применение мер
лечебно-трудового воздействия. М., 1986.
11 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 29. С. 3/18.
2 Там же. Т. 44. С. 127.
13 Черников В. В. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик
об административных правонарушениях и укрепление социалистической
собственности//Вопросы охраны общественного порядка и социалистической
собственности в свете Основ законодательства Союза ССР и союзных
республик об административных правонарушениях. Горький, 1981. С. 59.
14 С а в в и н М. Я- Административный штраф. М., 1984. С. 12.
15 См.: Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1984. № 3. С. 14—15; 1986. № 6,
№ 7. С. 13—14; № 9. С. 3; 1987. № 5. С. 12—16; № 9. С. 3.
16 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27, ст. 909; 1985. №
9, ст. 306; № 40, ст. 1398; 1986. № 6, ст. 176; № 23, ст. 638; № 33, ст.
919; 1987. № 7, ст. 201; № 23, ст. 800; № 24, ст. 839; № 27, ст. 961; №
47, ст. 1616; 1988. № 12, ст. 34,1; № 14, ст. 397; № 31 ст. 1005; № 33,
ст. 1081; № 48, ст. 1529.
‘7 В работе использованы законодательные и иные нормативные акты по
состоян.ию на 1 февраля 1989 г.
Глава I
1Галаган И. А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное
регулирование. Воронеж, 1976. С. 26.
2 См.: Козлов Ю. М. Предмет советского! административного права. М.,
1967. С. 85.
3 Галаган И. А. Административная ответственность в СССР… С. 34.
4 См. Словарь русского языка. М., 1983. Т. 3. С. 544.
5 См. Словарь иностранных слов. М., 1982. С. 407.
6 См. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 16; Термин
1ипвс!к1к> происходит от словосочетания з’иэ+сНсо—ведение
судопроизводства, судебное разбирательство; власть,
компетенция//Латино-русский словарь. М., 1986. С. 433.
7 Теория юридического процесса/Под ред. Горшенева В. М. Харьков, 1985.
С. 90.
8 Галаган И.- А. Административная ответственность в СОСР… С. 30—31.
См. также: Галаган И. А. Теоретические проблемы административной
ответственности по советскому праву: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук.
М., 1971. С. 39.
9 См.: Теория юридического процесса. С. 80.
10 Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 120.
11 См.: Якуба О. М. Административная ответственность, М., 1972.
С. 123—124; К л ю ш н и ч е н к о А. П. Меры административного
принуждения, применяемые милицией. Киев, 1979. С. 81—82.
12 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16.
13 Там же. С. 8.
4 Там же. С. 8—10.
15 См.: Ш е р г и н А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 93.
16 См.: Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 94; Ю с у п о в В. А.
Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 34;
Сорокин В. Д. Указ. соч. С. 149—150; Застрожная О. К. Советский
ачминистративный процесс. Воронеж, 1985. С. 47—48; Лория
B. А. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси. 1986.
C. 225.
17 См.: Лория В. А. Указ. соч. С. 273—274.
18 С о р о к и н В. Д. О видах производств в советском административном
процессе//Вестн. Ленингр. ун-та. Вып. 1. Сер. Экономика, философия,
право. 1986. № 5. С. 101
19 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 249—250;
Галаган И. А. Административная ответственность в СССР… С. 9;
Процессуальные нормы и отношения в советском праве/ Под ред. Галаг&на И.
А. Воронеж, 1985. С. 46; Теория юридического процесса. С. 79; Сорокин В.
Д. Административно-//Ведомости Верховного
Совета ОССР. 1979. № 49, ст. 842.
21 См.: Обзор практики применения законодательства и выполнения судами
РСФСР постановлений пленума Верховного суда ОССР и пленума
Верховного суда РСФСР по делам о мелком хулиганстве; Обзор судебной
практики «^Применение судами Российской ‘федерации законодательства
(уголовного и административного) по борьбе с пьянством и
алко-голизмом»//Бюллетень Верховного суда РСФСР, 1981, № 6. С. 16; 1987.
№ 5. С. 12—16.
22 Постановление пленума Верховного суда РСФСР от 27 июня 1978 г. «О
некоторых вопросах практики применения судами республики
законодательства об административной ответственности за мелкое
хулиганство, злостное неповиновение законному распоряжению или
требованию .работника милиции или народного дружинника при исполнении
ими своих обязанностей по охране общественного порядка и мелкую
спекуляцию». Пункт ЗУ/Сборник постановлений Пленума Верховного суда
РСФСР. М., 1984. С. 313—314.
23 Шергин А. П. Система органов административной юрисдикции// Управление
и право. М., Ю77. С. 310.
24 СП СССР. 1986. № 10, ст. 65.
25 Введена в Кодекс Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1
октября 1985 г.//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1986. № 40, ст.
1398.
26 Утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 октября
1985 г.//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 40, ст. 1399.
27 Ш а м б а Т. М. Правоохранительные органы и социалистический
правопорядок/Государственная дисциплина и социалистический правопорядок.
М., 1985. С. 128.
28 П о п о в Л. Л. О понятии эффективности административно-рраво-вых
санкций//У,правление и право. М., 1973. С. 35.
29 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т 1. С. 321, 326.
30 См.: Дюрягин И. Я. Применение норм советского права. Свердловск,
1973. С. 31.
31 См.: П и г о л к и н А. С. Понятие правоприменения и его место в
механизме социального регулирования//Правоприменение в Советском
государстве/Под ред. Кузнецова Н. В., Самощенко И. С. М., 1985. С. 23.
32 См.: Козырева Т. И. Указ. соч. С. 85.
33 Пункт 2 постановления Пленума Верховного суда СССР от 5 июля 1974 г.
«О практике применения судами законодательства об ответственности за
нарушение правил административного надзора» в редакции от 15 ноября
1985 г.//Бюллетень Верховного суда СССР. 1986. № 1. С. 23.
34 Статья 32 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних в
редакции от 1 октября 1985 г //Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985.
№ 40, ст. 1400.
35 См.: СП СССР. 1978. № 2, ст. 7; И9(83, № 6, ст. 28; 1986. № 13, ст.
85; 1973. № 16, ст. 86; 1978. № ’20, ст. 124; Типовое положение о
государственной инспекции по маломерным судам союзной рес-публики//СП
СССР. 1982. № 2, ст. 109; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27
июля 1982 г. «О предоставлении инспекции по маломерным судам права
рассматривать дела об административных право-нарушениях»//Ведомости
Верховного Совета СССР. 1982. № 31, ст. 589.
36 Пункт 22 постановления Пленума Верховного суда СССР о»1 3 декабря
1976 г. «О практике применения судами законодательств*! по делам о
преступлениях несовершеннолетних и о вовлечении их в преступ
ную и иную антиобщественную деятельность»//Сборник постановлений
Пленума Верховного суда СССР. 1924—1986. С. 748.
“Павлова Е. С. Некоторые итоги изучения деятельности единоличного судьи
по применению мер административного взыскания//Суд и применение закона.
М , 1982. С. 150.
38 П а в л о в а Е. С. Применение судьей мер
административного-взыскания. М., 1987. С. 49.
39 См.: Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1966. № 6. С.
17.
40 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 54. С. 71. 11 К о в а л ь Л. В. Указ.
соч. С. 189.
42 См.: Б а х р а х Д. Н. Право на защиту по делам об административных
правонарушениях//Сов. .юстиция. 1982. № 9. С. 23.
43 См.: Коренев А. П. Указ. соч. С. 84.
44 Горский Г. Ф., Кокорев Л. Д., Элькинд П. С. Проблемы доказательств в
советском уголовном процессе. Воронеж, 1978. С. 70.
45 Студеникина М. С. Характерные черты и основные тенденции
законодательства об административной ответственности на современном
этапе//Вопросы охраны общественного порядка и социалистической
собственности в свете Основ законодательства Союза ССР и союзных
республик об административных правонарушениях. Горький, 1981. С. 20.
46 Д о д и н Е. В. Доказывание и доказательства в правоприменительной
деятельности органов советского государственного управления. Киев;
Одесса, 1976. С. 92.
47 См.: Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1982. № 5. С.
5.
48 См.: Бюллетень Верховного суда СССР. 1982. № 3. С.
11.
49 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 45. С. 198-199; Т. 4. С. 412.
50 К о р е н е в А. П. Указ. соч. С. 67.
51 См., например, ч. 3 ст. 16 Положения о товарищеских судах// Ведомости
Верховного Совета РСФСР. 1977. № 12, ст. 254; 1982. № 49, ст. 1822;
1985. № 47, ст. 1401.
52 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27, ст. 912.
53 Цветков В. А в результате — авария//Калининская правда. 1985. 4 окт.
54 В редакции от 8 февраля 1977 г.//Ведомости Верховного Совета СССР.
1977. № 7, ст. 116.
55 См.: С и н е и к о В. Применение законодательства об уголовной и
административной ответственности за мелкое хищение//Сов. юстиция. 1979.
№ 3. С. 11.
56 См., например: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля
1977 г. «О порядке применения мер административного взыскания к лицам,
освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со статьей 43
Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных
республик»//Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 7, ст. 117; 1986.
№ 22, ст. 365.
57 См.: Додии Е. В. Доказывание и доказательства… С. 93.
58 Пункт 11 постановления Пленума Верховного суда СССР от 6 октября 1970
г. в редакции от 16 января 1986 г. «О судебной практике по делам об
автотранспортных преступлениях»//Бюллетень Верховного суда СССР. 1986. №
2. С. 23.
59 Там же. С. 23.
60 См.: Студеникина М. С. Новое законодательство об административных
правонарушениях//Человек и закон. 1981. № 2. С. 39;
Ефимов К. Новый закон РСФСР—действует//Собеседншс. 1986. № 10. С. 62.
61 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1987. № 27, ст. 961; 1986. №
23, ст. 638; 1985. № 40, ст. 1398.
62 См.: Ведомости Верховного Совета ССОР. 1977. № 7, ст. 117.
63 См., например: Бартыков И. Ф., Д are ль П. С, Елисей-кин П. Ф.,
Куклин В. А., Нестеров А. И. Административные правонарушения,
рассматриваемые в судебном порядке. Л\., 1964; Попова В. И. Основные
проблемы совершенствования законодательства об административной
ответственности//Учен. зап. ВНИИСЗ М., 1965. Вып. 5; Блажко А. К.
Административная ответственность за правонарушения, применяемая в
судебном порядке: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Л., 1970.
64 См.: Козлов А. Ф. Суд первой инстанции как субъект советского
процессуального права. Томск, 1983. С. 32—33.
65 См.: Жеруолис И. А. Судопроизводство по административным делам//Сов.
государство и право. 1970. № 11. С. 109; Нажимов В. П. Суд как орган
правосудия по уголовным делам в СССР: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук.
Л., 1971. С. 14; Петр у хин И. Л. Социалистическая законность в
осуществлении правосудия//Социалистическая законность и способы ее
осуществления. М., 1968. С. 171.
66 Б л а ж к о А. К. Указ. соч. С. 16.
67 См.: Горшенев В. М., Дружков П. С. Система процессуального права в
советском государстве//Вопросы правоведения. Новосибирск, 1970. С. 18.
68 Я к у б М. Л. Процессуальная форма в советском уголовном
судопроизводстве. М., 1981. С. 87, 97.
69 Д а л ь В. И. Толковый словарь. Т. 3. М, 1956. С. 380.
70 Фас мер М. Этимологический словарь русского языка. М., 1971. Т. 3. С.
362.
71 Словарь русского языка. М., 1983. Т. 3. С. 352.
72 Юридический- энциклопедический словарь. М., 1984. С. 280.
73 См., например: Галаган И. А. О методологии исследования
процессуальных проблем административной ответственности и о путях
совершенствования законодательства в этой области//Административная
ответственность и гарантии ее законности. Пермь. 1872. С. 131; Он же.
Административная ответственность в СССР… С. 85; Б а х р а х Д. Н.
Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции
развития: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1972. С. 22; Чечот Д.
М. Судебный контроль за административной деятельностью в СОСР//Сов.
государство и право. 1972. № 1. С. 41.
74 См., например: Ковалкин А. А. Мелкое хулиганство и меры борьбы с ним:
Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 1969. С. 295—298; Л у н е в А. Е.
Проблемы административной ответственности//Соц. законность. 1972. № 5.
С. 62; Л о р и я В. А. Указ. соч. С. 256.
75 Правосудие и время//Извсстия. 1986. 25 окт.
76 См.: Лория В. А. Указ. соч. С. 260.
77 Чечот Д. М. Административная юстиция. Л., 1973. С. 31.
78 С: Лория В. А. Указ. соч. С. 253.
79 Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26, ст. 386.
80 См.: Горбачев М. С. О перестройке и кадровой политике партии: Доклад
на Пленуме ЦК КПСС 27 января 1987 г.//Правда. 1987. 28 янв.
81 См.: Петкявичюс П. Рассмотрение дел об административных
правонарушениях органами государственного управления (должностными
лицами)//Учен. зап. высших учебных заведений ЛитССР Т. 18: Вопросы
уголовного права, криминологии и криминалистики. ‘Вильнюс, 1983. С. 122.
82 См.: Постановление Пленума Верховного суда СССР от 7 сентября 1978 г.
«О практике применения судами мер административного взыскания к лицам,
освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со статьей 43
Основ уголовного законодательства Союза GCP и союзных
респубдик»//Бюллетень Верховного суда СССР. 1978. № 5. С. 8.
83 Алексеев С. С. Указ. соч. Т. 1. С. 329.
84 Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1987. № 3 С. 14.
85 Там же. 1986. № 4. С. 39.
86 Часть 2 ст. 37 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних (в
редакции от 1 октября 1985 г.)//Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1985.
№ 40, ст. 1400.
87 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1986. № 6, ст. 175.
88 Д ю р я г и н И. Я. Управление и право. М., 1981. С. 118.
Глава III
1 См.: Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1985. № 5. С. 1—2; 1987. № 5. С.
5-6, 15; Соц. законность. 1988. № 1. С. 73.
2 Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1984. № 3. С. 14—15; № 7. С. lд—14.
3 См. кодексы союзных республик об административных правонарушениях:
Белорусской ССР (ч. 2 ст. 267), Латвийской ССР (ч. 2 ст. 280), Казанской
ССР (пункт 3, ч. 1 ст. 281), Украинской ССР (ч. 2 ст. 288).
4 См.: Ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в
редакции от 1 октября 1985 г.//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985.
№ 40, ст. 1398.
5 Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1988. № 7. С. 14—16. Далее —
постановление Пленума Верховного суда РСФСР от 14 апреля 1988 г.
6 См.: Лазарев Б. М., Лунев А. Е. Основы законодательства об
административных правонарушениях//Сов. государство и право. 1981. № 4.
С. 26.
7 Скитович В. Процессуальные особенности рассмотрения дел по жалобам на
действия административных органов и должностных лиц// Сов. юстиция.
1986. № 11. С. 23.
8Матиевский М. Д. Заявление в суде административно-правового спора как
реализация ‘конституционного права на судебную защиту// Процессуальные
средства реализации конституционного права на судебную и арбитражную
защиту. Калинин, 1982. С. 119.
9 См.: Бурмистров С, Бут н ев В. Рассмотрение судами жалоб на действия
административных органов и должностных лиц//Сов. юстиция. 1985. № 20. С.
13.
!0 С а л и щ е в а Н. Е., В а с и л ь е в а Е. В. Развитие
законодательства об административной ответственности//Правоведение.
1981. № 3. С. 10.
11 Салищева Н. Е. Правила производства по делам об административных
правонарушениях//Соц. законность. 1981. № 7. С. 32.
12 Студеникина М. С. Законодательство об административных
правонарушениях. М., 1981. С. 56.
13 Скитович В. Указ. соч. С. 23.
14 Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1986. № 5. С. 1—2.
15 Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии
Советского Союза. М., 1988. С. 145—’148.
16 В редакции Указа Президиума) Верховного Совета ОССР от 28 июля 1988
г.//Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 31, ст. 504.
17 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 158.
18 Горбачев М. С. К полновластию Советов и созданию социалистического
правового государства: Доклад на 12-й внеочередной сессии Верховного
Совета СССР 29 ноября 1988 г.//Правда. 1988. 30 ноября. С. 3.
19 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 36. С. 163.
20 Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26, ст. 386; № 42, ст. 692.
21 Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.,
1970. С. 125.
22 Р е м н е в В. И. Право жалобы и административная юстиция в
СССР/УСов. государство и право. 1986. № 6. С. 29.
23 См.: Мурадьян Э. М. Судебный контроль за административными
актами//Сов. государство и право. 1978. № 11. С. 80; Башка-т о в Н.
Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых
отношений//Соц. законность. 1978. № 5. С. 27; Сов. юстиция. 1987. № 18.
С. 4.
24 Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49, ст. 843.
25ФархутдиновЯ. Ф. Роль правоохранительной деятельности
суда и органов арбитража в укреплении правовой основы общественной и
государственной жизни//Проблемы совершенствования государственного и
правового механизма в развитом социалистическом обществе. Казане, 1984.
С. 87.
26 Ведомосги Верховного Совета СССР. 1981. № 23, ст. 782.
27 Там же. Ст. 783.
28 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 40, ст. 1398; 1986. №
23, ст 638; 1987. № 27, ст. 961; 1988. № 31, ст. 1005.
29 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. ‘1977. № 7, ст. 117.
30 См., например: Соц. законность. 1980 № 12. С. 67; ПевневА. На кого
пенять?//Правда. 1986. 24 марта; Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1987.
№ 5. С. 5—6.
31 См., например: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.,
1964. С. 100; Лазарев Б. М„ С а л и щ е в а Н. Г., Серегин А. В.,
Студеникина М. С. Вопросы кодификации законодательства об
административной ответственности//Учен. зап. ВНИИСЗ. М., 1965. Вып. 5.
С. 39; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР:
Государственное и материально-правовое исследование. Воронеж, 1970. С.
240.
32 Постановление ЦК КПСС «О дальнейшем укреплении социалистической
законности и правопорядка, усилении охраны прав и законных интересов
граждан»//Правда. 1986. 30 нояб.
33 Федосова В. А. Эффективность норм советского государственного права.
Воронеж, 1984. С. 59.
34 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 40, ст. 1399. m См.: Там
же. 1984. № 27, ст. 909; 1985. № 40, ст. 1398.
36 См.: Ст. 202 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях с
последующими дополнениями//Ведомости Верховного Совета
РСФСР. 1984. №27, ст. 909; 1985. № 40, ст 139в; 1986. № 23, ст. 638;
1987. № 27, ст. 961.
37 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 11, ст. 192.
38 См., например: Боннер А. Т. Производство по делам, возникающим из
административно-правовых отношений//Советский гражданский процесс. М.,
1986. С. 288—297; Никулин Н. Виды административных взысканий, порядок
обжалования, опротестования и исполнения поста-новлений//Соц.
законность. 1986. № 5. С. 46.
59 Бурмистров О, Бутнев В. Указ. соч. С. 13.
40 Там же.
41 См.: Юрков Б. Н. Право на обжалование в суд действий административных
органов//Правоведение. 19в6. № 2. С. 38.
42 Б о н к е р А. Т. Рассмотрение судами дел по жалобам на действия
административных органов//Сов. юстиция. 1981. № 13. С. 12.
43 Б о н и е р А. Т. Производство по делам… С. 291.
44 Юрков Б. Н. Указ. соч. С. 38.
45 Там же. С. 39.
46 См., например: Бухвалов И., Никольский Л. Жалобы на административные
штрафы — в суде//Соц. законность. 1971. № 4. С. 20; Якименко А.
Давностные сроки в административных правоотношениях/Дам же. 1970. № 8.
С. 16.
47 См.: Ильинская И. М. Рассмотрение судами дел о штрафах, наложенных
органами милиции. М, 1968. С. 9; Она же. Производство по жалобам на
действия административных органов по наложению штрафов//Сов. юстиция.
1970. № 5. С. 14.
48 См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР:
Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. С. 141.
49 Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1988. № 7. С. 15.
50 Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49, ст. 843.
51 См., например: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 марта
1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке»//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1962. № 9,
ст. 121.
52 Ведомости Верховного Совета OGCP. 1987. № 26, ст. 386; № 42, ст. 692.
63 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1976. № 22, ст. 771.
54 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 2. С. 293.
55 Там же. С. 295.
56 Там же. Т. 31. С. ПО.
57 См., например: Братусь С. Н. Юридическая ответственность и
законность. М., 1974. С. 210; Р е м н е в В. И. Социалистическая
законность в государственном управлении. М, 1979. С. 279—280; Николаева
Л. Н. Судебный надзор за законностью в советском государственном
управлении. М., 1973. С. 37.
58 См., например: Соколов Д., Ренов Э. Указ. соч. С. 24.
59 Ремнев В. И. Социалистическая законность… С. 279—280.
60 Там же. С. 279.
61 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 31. С. 345, 346.
ь2 Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С.
193^194
63 Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. С.
15. См. также: Он же. Теория административного права. М„ 1985. С.
106—107.
64 М а н о х и н В. М. Конституционные основы советского
административного права. Саратов, 1983. С. 199.
65 См.: Ремне в В. И. Социалистическая законность… С. 228.
66 См., например: Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1984. № 3. С. 14-15;
1985, № 5. С. 1—2; 1986. № 7. С. 13—14.
67 См., например: Шергин А. П. Административная юрисдикция. С 93; Лунев
А. Е, Салищева Н. Г., Р о з и н Л. М. Новое законодательство об
административной ответственности//Сов. государство и право. 1963. № 3.
С. 69.
68 См., например: Боннер А. Т. Некоторые вопросы производства по делам,
возникающим из административно-правовых отношений//Право-ведение. 1964.
№ 1. С. 130; Козлов А. Ф. Суд первой инстанции как субъект советского
процессуального права. Томск, 1983. С. 17.
69 Козлов А. Ф. Указ. соч. С. 17.
70 См.: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М„
1960. С. 31.
71 П р о н и н А. А. Об >-частии прок.» рора по делам об
административных проступках//Ленинские принципы организации и
деятельности советского государственного аппарата. Одесса, 1969. С.
162—163.
72 См.: Клейман А. Ф. К разработке проекта гражданского процессуального
кодекса СССР//Соц. законность. 1946. № \Ь—12. С. 35.
;3Кудряшова А. И. Правовое положение лиц, обжалующих в суд действия
должностных лиц//Сов. государство и право. 1981. № 3. С. 121.
74 См.: Пушкар Е. Г. Право на обращение в суд за судебной защитой:
Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Киев, 1984. С. 25—26.
Глава IV
1 См.: Веремеенко И. И, Попов Л Л., Шергин А. П.
Понятие и условия эффективности административных санкций//Правове-дение.
1972. № 5. С. 37.
2 См.: Комментарий к Основам Союза ССР и союзных республик об
административных правонарушениях. М., 1983. С. 160.
3 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1986. № 5, ст. 163.
4 Там же.
5 См.: Инструкция об исполнительном производстве: Утверждена приказом
Министра юстиции СССР № 22 от 15 ноября 1985 г. М., 1985.
6 Там же.
7 См.: Сборник приказов, решений коллегии, инструкций и указаний
Министерства юстиции РСФСР. М., 1981. С. 167—201.
8 См.: Волович В. Ф. Основы законодательства Союза ССР и союзных
республик об административных правонарушсниях//Волросы теории права,
социалистической государственности и социального управления. Томск,
1983. С. 136.
Здесь автор делает ссылку на работу другого автора: Воробьев Р. А. Новое
законодательство об административных правонарушениях. Хабаровск, 1981.
9 Комментарий к Основам законодательства Союза ССР и союзных республик
об административных правонарушениях. С. 163.
10 В редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 августа 1980
г. //Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 32, ст. 987.
11 Бахрах Д., Голомзин А. Сроки давности при привлечении граждан к
административной ответственности//Сов. юстиция. № 16. С. 21.
12 См.: Савицкий В. М. Новый закон о возмещении ущерба не-виновным//Суд
и применение закона. М., 1982. С. 7.
13 См., например, кодексы союзных республик об административных
правонарушениях: ст. 296 Кодекса Украинской ССР, ст. 290 Кодекса
Казахской ССР.
14 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 21, ст. 741.
15 См.: Инструкция по применению Положения о порядке возмещения ущерба,
причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания,
предварительного следствия, прокуратуры и суда: Утверждена Министром
юстиции ОССР, Прокуратурой СССР и Министерством финансов ССОР по
согласованию с Верховным судом ССОР, МВД СССР и КГБ СССР 2 марта 1982
г.//Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств ОССР. 1984. № 3.
С. 3—11.
См. также кодексы союзных республик об административных правонарушениях:
ст. 296 Кодекса Украинской ССР, ст. 290 Кодекса Казахской ССР, ст. 276
Кодекса Белорусской ССР, ст. 285 Кодекса Азербайджанской ССР.
16 СП СССР. 1978. № 20, ст. 124.
17 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1975. № 3.
С. 47.
18 См., например, пункт 5 ст. 16 Положения о товарищеских судах.
Утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977
г.//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1977. № 12, ст. 254.
19 Сборник постановлений Пленума Верховного суда СССР. ‘11924— 1986. С.
64.
20 См.: Ст. 1Ц| Положения от 18 мая 19в1 г.: пункт 11 Инструкции от 2
марта 1982 г.
21 Пункт 177 Положения о порядке начисления и выплаты государственных
пенси
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
