Малиновський В.Я. 2003 - Державне управлiння 3 частин (книга)

Малиновський В.Я. 2003 – Державне управл_ння 3 частин

Розділ 4

МЕТОДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Глава 4.1. СУТНІСТЬ І СИСТЕМАТИЗАЦІЯ МЕТОДІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

4,1.1. Поняття методу державного управління

Категорія «метод» практично невичерпна, оскільки будь-яка людська
діяльність потребує певних способів» прийомів та засобів її реалізації.
Особливої ваги проблема методів набуває в сфері державного управління,
адже від правильного вибору й ефективного застосування методів значною
мірою залежить досягнення організаційно-політичних та економічних цілей
[234, с. 249]. М. Онищук наголошує, що вчення про методи управління є
одним з найб/льш важливих складових частий науки про управління [180, с.
21]. Тому питання про методи управління було і залишається одним із
центральних як в управлінській діяльності, так і в теорії державного
управління. Разом з тим, дана наукова категорія є однією з найменш
досліджених, а література з цією проблематики є недостатньою. Певною
мірою такий стан можна пояснити складністю методу як наукової категорії.

Існують різні підходи до визначення поняття «метод». В управлінській
сфері найбільш уживаними термінами є «методи управління», «методи
діяльності керівника», «методи управлінської діяльності». Метод, у
широкому філософському значенні, визначається як спосіб досягнення цілі,
певним чином упорядкована діяльність. Найбільш загальним, пов’язаним із
суттю управлінської діяльності, є підхід, що базується на виявленні
об’єктивних закономірностей. У такому випадку метод може бути визначений
як інструмент (прийом) приведення в дію об’єктивних закономірностей
співіснування явищ, спосіб їх використання.

Виходячи з того, що методи управління є науковою абстракцією, тобто не
існують у «чистому» вигляді, а втілюються у конкретні дії відповідних
органів управління, відображаючи змістовну сторону їхньої діяльності,
аналіз та дослідження даної наукової категорії ґрунтуються на
безпосередньому зв’язку з видом конкретної управлінської діяльності
[180, с. 22]. Видається, що важливою теоретичною парадигмою дослідження
методів державного управління є визнання безпосереднього взаємозв’язку
між змістом методу управління та управлінською функцією, на реалізацію
якої він спрямований. Саме багатоманітність функцій державного
управління спричиняє появу численних і різноманітних методів управління.
Виражаючи якісний бік реалізації управлінських функцій, методи – за
аналогією з функціями – безпосередньо взаємопов’язані з
державно-владними повноваженнями, що відповідають цим функціям. Якщо
зазначені повноваження є формою правового опосередкування функцій, то
методи управління більше виражають практичну реалізацію функцій.

Виходячи з того, що метод управління є продуктом діяльності суб’єкта
управління та застосовується в управлінській практиці конкретною особою
на основі притаманних їй знань і досвіду, категорія «метод», на думку В.
Цвєткова, є більш «вільною», творчою, на відміну від багатьох інших
категорій теорії управління [234, с. 261]. «Під методом,- писав П.
Копнін,-ми розуміємо спосіб діяльності людини, в якому поєднуються в
єдине пізнання об’єктивних закономірностей з людською цілеспрямованістю
на пізнання об’єкта і його перетворення» [107].

Якщо виходити з того, що метод – це засіб практичної і теоретичної
діяльності людини, зумовлений закономірностями руху об’єктивної
дійсності та спрямований на оволодіння нею, то є підстави розрізняти
методи науки і методи управління – відповідно, методологію управлінської
науки і методологію державного управління як діяльності із здійснення
виконавчої влади. (Метод науки управління розглянутий у главі 2.4, тому
детальніше зупинимося на методах державного управління).

Управлінська діяльність передбачає існування спеціальних методів, а
відповідно – методології управління як особливого виду людської
діяльності. Під методами розуміються засоби досягнення поставлених цілей
На думку Д. Овсянко, метод управління – це спосіб реалізації його
функцій, засіб впливу органу виконавчої влади на об’єкти управління
[178, с. 65]. Подібної позиції дотримується й В. Цвєтков, який розглядає
методи як спосіб практичної реалізації функцій управління шляхом впливу
на свідомість, волю людей і, таким чином, на поведінку і суспільну
діяльність конкретних осіб і колективів, орієнтуючи та мобілізуючи їх на
досягнення поставлених цілей [240]. Як бачимо, методи мають
безпосередній зв’язок з функціями державного управління, оскільки
останні здійснюються тільки за посередництвом відповідних методів
державного управління. Функції, як зазначає І. Бачило,- визначальний
чинник вибору методів їх реалізації, але це не тільки не виключає, а,
більше того, передбачає творчий пошук засобів досягнення поставлених
цілей [29]. Методи також прийнято тлумачити як способи здійснення
організуючого впливу у стосунках між суб’єктами та об’єктами управління.

Наведені підходи дають підстави зробити таке визначення:

Метод державного управління – це спосіб практичної реалізації
управлінських функцій шляхом організаційно-розпорядчого впливу суб’єкта
управління на поведінку і суспільну діяльність керованого об’єкта з
метою досягнення поставлених управлінських цілей.

Головна мета такого впливу – активізація діяльності працівників для
досягнення цілей організації шляхом різнобічної мотивації їх інтересів і
потреб. Як відомо, існує безліч різноманітних конкретних людських
потреб, цілей, досягнення яких приводить до їхнього задоволення, а також
існує чимало типів поведінки під час реалізації таких цілей.

Для методів державного управління характерні певні особливості, а саме:

по-перше, вони реалізуються в процесі державного управління;

по-друге, вони виражають керівний (упорядковуючий) вплив суб’єктів
управління на об’єкти управління; становлять зміст цього впливу і завжди
мають своїм адресатом конкретний об’єкт (індивідуальний чи колективний);

по-третє, в методах державного управління завжди міститься воля держави.
В них виражаються повноваження владного характеру органів виконавчої
влади;

по-четверте, вони використовуються суб’єктами управління як засіб
реалізації закріпленої за ними компетенції;

по-п’яте, методи мають свою форму, зовнішнє вираження [99, с. 183-184].

Методи є важливою складовою процесу державного управління. Наявність
прогресивних методів та їх вміле використання є передумовою ефективності
державного управління.

Особлива роль методів управління полягає у тому, щоб створити умови для
чіткої організації процесу державного управління, використання сучасної
техніки і прогресивних технологій для організації управлінського
процесу, забезпечити його максимальну ефективність. Таким чином, зміст
поняття «методи державного управління» випливає із сутності та змісту
державного управління і належить до основних категорій науки державного
управління.

Методи управління безперервно розвиваються і вдосконалюються відповідно
до соціально-економічного розвитку держави та управлінської практики.
Роздержавлення і демонополізація економіки, запровадження ринкового
механізму не звільняють державу від виконання багатогранних економічних,
соціальних, гуманітарних та інших основних функцій, а, як справедливо
зауважує В. Цвєтков, зумовлюють виконання їх в інших формах і за
допомогою принципово нових методів [269, с. 13].

Теорія і практика державотворення нагромадила великий арсенал методів
управління, які застосовуються, по-перше, залежно від конкретної
політичної, соціально-економічної ситуації, по-друге,- від існуючої в
даний період моделі взаємозв’язків між суб’єктами і об’єктами державного
управління; по-третє, від мотивів і характеру впливу суб’єкта на об’єкт
управління (матеріальна, владна, соціально-психологічна мотивація тощо).

4.1.2. Класифікація методів управління

Методи державного управління – складна система способів і прийомів, які
якісно розрізняються між собою. При їх класифікації необхідно виходити з
того, що таке складне явище не може базуватися лише на якомусь одному
критерії. Тільки сукупність класифікаційних засад дасть змогу всебічно,
на науковій основі скласти уявлення про методи як наукову категорію та
інструмент практичного управління. Як зазначається у літературі, та чи
інша класифікація методів державного управління може мати наукову і
практичну цінність, якщо вироблені не тільки чіткі критерії їх
розподілу, але й даний чіткий аналіз змісту, структури і форми вираження
кожної групи методів управління і на цій основі вироблено
теоретико-методологічне, сутнісне розуміння характеру управлінського
впливу, достатньо точно визначені шляхи їх удосконалення [180, с. 27].

У науці є різні погляди щодо видів і конкретних методів державного
управління, так само як і в світовій практиці ще й досі відсутня єдина
загальноприйнята класифікація методів управління. В радянському
суспільстві всезагальними методами впливу на поведінку людей були два:
переконання та примус [180, с. 29; 167, с. 325]. Перший з них –
основний, притаманний всім, без винятку, аспектам організаційної
діяльності органів управління. Разом з тим, в необхідних випадках
управлінські органи застосовують і метод примусу.

Окрім цих двох методів, учені називають ще цілий ряд інших. Так, Ю.
Козлов і М. Онищук поділяють методи управління на дві групи: а)
позаекономічного або адміністративного (прямого) та б) економічного
(опосередкованого) впливу, А. Луньов – методи управління поділяє на три
групи: адміністративні, моральні, економічні; Г. Атаманчук – на чотири:
адміністративні, морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні;
О. Козлова, І. Кузнєцов розрізняють економічні, організаційно-розпорядчі
і соціально-психологічні методи. Г. Щокін поділяє методи на дві групи:
основні та комплексні. Є й інші підходи, за якими виділяють методи:
одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані.

Усі перелічені класифікації мають на меті розмежувати й згрупувати
засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей в
процесі державного управління. В. Колпаков, виходячи з критерію потреби
процесу управління (переконувати, заохочувати, примушувати), виділяє три
«найзагальніші, найуніверсальніші, а в теоретичному розумінні найкраще
визначені й детерміновані методи державного управління: переконання,
заохочення і примус» [99, с. 187].

Д. Овсянко класифікує методи державного управління за функціями
суб’єктів управління. Він виділяє серед них загальні, що застосовуються
при виконанні всіх або основних функцій державного управління на
важливих стадіях управлінського процесу, та спеціальні, які
використовують при здійсненні окремих функцій або на певних стадіях
управлінського процесу [178, с. 65].

Найчастіше користуються поширеною позицією про розмежування таких
загальних груп методів, як методи переконання і методи примусу, а також
прямого і непрямого (опосередкованого) впливу. При цьому останні групи
можуть бути певним чином прирівняні до так званих адміністративних і
економічних методів управління [69, с. 150]. Такого підходу дотримуються
Ю. Козлов, Л. Коваль, які дедалі частіше звертаються до класифікації
методів на адміністративні (позаекономічні, прямого керівного впливу) й
економічні (непрямого керівного впливу). Як критерій в цьому випадку
використовується вид конкретних засобів, які застосовуються при
розв’язанні управлінських завдань.

Адміністративні методи (інша назва організаційно-розпорядчі)
зорієнтовані на такі мотиви поведінки, як усвідомлена необхідність
дисципліни праці, почуття обов’язку, відповідальності, прагнення людини
працювати у певній організації, розуміння можливості адміністративного
покарання тощо. Цим методам притаманний прямий характер впливу:
будь-який регламентуючий чи адміністративний акт підлягає обов’язковому
виконанню. Адміністративні методи повинні відповідати правовим нормам,
що діють на певному рівні управління, а також актам вищестоящих органів
управління.

Економічні методи мають непрямий характер управлінського впливу: не
можна розраховувати на автоматичну дію цих методів, досить важко
визначити їхній вплив на кінцевий результат. Деякі дослідники додають до
названих груп ще соціальні чи соціально-психологічні методи управління
[268, с. 94]. Ці методи, в свою чергу, ґрунтуються на використанні
соціального механізму, що діє в колективі (соціальні потреби, система
взаємовідносин у колективі, неформальні групи тощо).

Подібної позиції дотримується і М. Онищук, який наголошує, що методи
управління можуть бути розчленовані на відповідні групи залежно від
засад, на яких ґрунтуються класифікаційні підходи, наприклад, за ознакою
функціонального змісту, характеру управлінського впливу, місця, рівня
об’єкта управління тощо. Кожна з цих засад дає відповідний зріз
технології державного управління, що представлена певним набором його
методів, об’єднаних єдністю їх змісту і форми [180, с. 28]. Тому,
залежно від цих та інших складових, обґрунтованими класифікаційними
критеріями сучасних методів державного управління вважаються
адміністративно-управлінські дії в основних сферах управлінської
діяльності, котрі здійснюються за допомогою відповідних механізмів
активізації. Вони включають різноманітні за функціональним змістом,
спрямованістю, організаційними формами, характером впливу методи і
прийоми (процедури).

Виходячи із запропонованого підходу, управлінські методи можна
систематизувати таким чином:

а) за функціональним змістом методи управління розглядають з позицій
відображення вимог законів управління, специфіки державно-управлінських
відносин, принципів управління, об’єктивних закономірностей, у розкритті
яких реалізується метод. За цим підходом можна визначити такі групи
методів: адміністративні (організаційно-розпорядчі), економічні,
правові, соціально-психологічні (рис. 4.1).

б) за спрямованістю впливу методи управління розглядаються за-

лежно від джерела (чи рівня) керівного впливу та за об’єктом управління.

Відповідно розрізняють три групи методів: орієнтовані на загальнодер-

жавний рівень; різноманітні структури (галузі, регіони, установи, орга-

нізації тощо); окремих працівників.

в) за організаційними формами методи управління реалізуються у різних

видах: тип впливу (акт, норма); спосіб здійснення впливу (одноособовий,

Методи державного управління

Адміністративні

Розпорядчі

Економічні

Індикативне планування

Правові

Правове регулювання

Соціально-психологічні

Соціальні

Регламентаційні

Нормативні

Державне регулювання

Грошово-кредитна та фінансова політика

Захист та заохочення конкуренції

Ціноутворення

Переконання і примус

Субординація І координація

Морально-етичні

Психологічні

Податкова система

Економічне стимулювання

Рис. 4.1. Методи державного управління

колективний, колегіальний); часова характеристика впливу (разові та
періодичні, тактичні та стратегічні, довготермінові та
короткотермінові); особливості впливу (виправляти результати або
запобігати їм, активно втручатися чи вичікувати).

г) за характером управлінського впливу методи бувають прямої чи непрямої
дії. До першої групи належать методи правового регулювання, публічного
адміністрування, що передбачають досягнення конкретного результату.
Непрямий вплив (демократизація, оптимізація управління, оподаткування
тощо) передбачає створення сукупності умов для досягнення кінцевих
результатів.

Крім того, у державному управлінні за критерієм «механізм впливу на
людину, її свідомість і поведінку» виокремлюють такі методи: позитивні
(стимулювання) та негативні (примус). При цьому слід зазначити, що
сучасна філософія державного управління в основу впливу на людей
покладає не примус, а позитивні регулятори, побудовані на врахуванні
психологічних особливостей людини. Застосування стимулюючої методики
вимагає неабиякого вміння, наполегливості, розуміння людської природи та
розвинутих здібностей спонукати виконавців до вищого рівня напруження
сил, досягнення оптимальних результатів праці.

Зазначимо, що такий класифікаційний підхід не виключає використання
систематизації методів державного управління за іншими ознаками.

При класифікації методів управління велика увага приділяється їх
правовим аспектам – усі методи повинні відповідати чинному
законодавству. Управлінські методи, що виділяються за їх змістом,
спрямованістю, організаційними формами та характером впливу (з
урахуванням правових аспектів) на практиці ізольовано не
використовуються. Вони становлять систему методів, що реалізуються в
процесі формування і розвитку управлінських відносин з урахуванням
законів та принципів управління.

Наголошуємо, що йдеться про єдину систему методів державного управління,
які розглядаються з різних точок зору. Вони тісно пов’язані зі стадіями
управлінського процесу, кожній з яких притаманний специфічний набір
методів, зумовлений своєрідністю поставлених завдань. При цьому кожен
метод у кінцевому рахунку має організаційну суть, бо виступає засобом
реалізації цілей.

Враховуючи складність і багатовимірність способів і прийомів управління
при їх теоретичній розробці та впровадженні в практику, необхідно
використовувати загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Як уже
зазначалося, управлінська наука використовує і певною мірою інтегрує
притаманні іншим наукам методи: аналіз і синтез, прогнозування,
порівняльний аналіз, планування, моделювання, статистичне та
економіко-математичне програмування тощо.

Поряд з ними існують спеціальні (специфічні) методи, прийоми
дослідження, що розробляються і застосовуються управлінською наукою.
Значна їх частина використовується в інших наукових дисциплінах. До
спеціальних методів, які, однак, мають широке розповсюдження, належать:
аналіз систем, організаційне регламентування, організаційне нормування,
організаційне проектування, лінійне, квадратичне та динамічне
програмування, аналіз входів та виходів, статистика та теорія
ймовірностей та інші.

Виникає логічне запитання: якими є принципи, на яких базується відбір
методів у конкретній управлінській діяльності? Застосування методів
державного управління залежить від ситуації, місця і часу,
компетентності керівника, його психологічної чутливості, педагогічного
такту та інтуїції. Разом з тим, застосування тих чи інших методів має
ґрунтуватися на загальних принципах державного управління.
Багатогранність методів управлінської діяльності спонукає до виділення
певних специфічних принципів їх використання в державному управлінні.
Вони можуть бути розподілені на дві групи: загальні принципи
застосування методів для всього управлінського процесу; спеціальні
принципи застосування методів на певних стадіях управлінського процесу.

Загальні принципи використання методів: принцип поєднання методів різної
змістовної природи (наприклад, економічних, соціально-психо-логічних,
адміністративних та ін.); принцип адекватності, тобто відповідності
методу управлінським завданням; принцип своєчасності та оперативності;
принцип ефективності у використанні методів (вимагає вирішення проблеми
з мінімально можливими організаційними ресурсами).

Спеціальні принципи використання методів. Щодо методів впливу (етап
реалізації управлінського рішення) це можуть бути: принцип переваги
організації та переконання над примусом; принцип збалансування
переконання і примусу (дозволів і заборон); принцип персоналізації
відповідальності та персоніфікації покарання тощо.

Для систематизації методів за стадіями управлінської діяльності
правомірно розрізняти такі етапи: 1) збір і обробка управлінської
інформації; 2) вироблення управлінського рішення; 3) виконання
управлінського рішення; 4) контроль (нагляд), перевірка виконання
рішення.

Перша, інформаційна стадія реалізується, в основному, за допомогою
сучасної комп’ютерної техніки, що забезпечує економічно ефективне
виконання вичислювальних робіт у широкому спектрі потреб. Під час
здійснення цієї стадії застосовуються спеціальні (специфічні) методи
збору і обробки управлінської інформації.

Центральна стадія управлінського процесу – вироблення управлінського
рішення. Процес ухвалення рішення має на меті розв’язання проблеми, тому
двома умовами ухвалення рішень є визначення проблеми та вибір рішення.
Для цього застосовується різноманітний арсенал добре розроблених методів
та моделей. Головні з них: індивідуальний, груповий чи командний підходи
до розв’язання проблеми і виконання рішення. Вони, у свою чергу, мають
свої специфічні методи (детальніше розглянуто у главі 3.3 книги). У
цьому зв’язку необхідно відзначити важливу роль різних форм колективного
пошуку оптимальних рішень з тих чи інших проблем. Тому для державних
службовців важливо оволодіти мистецтвом організації колективної
діяльності – методами «мозкового штурму», публічного захисту проектів,
технології організації, колективного творчого пошуку в японських
«гуртках якості» тощо.

При виконанні рішення в основному застосовуються адміністративні
(організаційно-розпорядчі) методи у комплексі з іншими формами, засобами
і методами роботи. Особливу роль на цьому етапі відіграє виконавська
дисципліна, дотримання законності. Ось чому тут виділяється правовий
метод, який передбачає досить високий рівень правової культури державних
службовців. Важливим засобом управління є також метод
нормативно-правового регулювання, оскільки апарат держазного управління
покликаний реалізовувати виконавчу і розпорядчу діяльність відповідно до
чинного законодавства.

Зберігають своє значення й традиційні методи, наприклад, такі, як метод
індивідуально-правового впливу. Йдеться про застосування певних санкцій
до працівників: позитивних (стимулювання) та негативних (примус).
Традиційне розуміння санкцій як заходів, що містять невигідні для
порушника наслідки, повинно бути розширене за рахунок додання тих
позитивних (стимулюючих) засобів, що застосовуються для добросовісних
працівників

Метод індивідуально-правового впливу забезпечується дисциплінарним
правом – сукупністю норм, що регламентують повноваження керівників
стимулювати своїх підлеглих за успіхи чи карати їх за порушення
службових обов’язків. Дисциплінарне право як правовий інститут
вирізняють такі характерні риси:

внутрішня спрямованість (керівник виступає розпорядником прав щодо своїх
підлеглих по службі);

комплексність (інститут об’єднує заохочення і покарання);

– інтегрований міжгалузевий характер (норми, що регламентують, скажімо,
заохочення, лежать на перетині різних галузей – цивільного,
адміністративного, трудового права).

У використанні методів державного управління важливо дотримуватися
системного підходу. Вдосконалюючи дисципліну і порядок, активно
використовуючи моральні та матеріальні стимули, важливо створити умови
для виявлення ініціативи та здібностей службовців, спрямованих на
реалізацію аналітичних, соціально-консультативних,
організаційно-управлінських контрольно-моніторингових функцій та
постійне вдосконалення організації своєї роботи.

У процесі вирішення багатопланових завдань, що стоять перед державними
службовцями, значна роль надається інтенсивній комунікації. Комунікація,
як один із основних методів державного управління, здійснюється як по
горизонталі (комунікація з колегами, службовцями інших підрозділів,
установ, підприємств), так і по вертикалі (спілкування з керівниками і
підлеглими); як у середині організації (внутрішня комунікація), так і за
її межами (зовнішня комунікація); як у письмовій, так і в усній формах;
як контактна (безпосередня міжособистісна комунікація), так і
опосередкована (ділове листування, електронна пошта, повідомлення
факсом, за допомогою комп’ютера тощо).

Слід зазначити, що функціональні зміни апарату державного управління,
які визначаються принципово новими підходами до державної організації
суспільства, в цілому, знаходять вираження у поступовій заміні чисто
адміністративних методів управління механізмами координаційного,
забезпечувального та контрольного впливу. Державне управління, а
відповідно й методи державного управління втрачають характер
безпосереднього адміністративно-управлінського впливу, все більше
трансформую-чись у площину:

а) організації взаємодії відповідних суб’єктів господарської чи іншої

суспільної діяльності;

б) створення умов для забезпечення реалізації нормативної моделі

функціонування відповідних підсистем і об’єктів управління;

в) контролю та моніторинги нормативно встановлених параметрів та-

кої діяльності.

На практиці дана тенденція проявляється у підвищенні ролі та розширенні
повноважень таких функціональних центральних органів виконавчої влади,
як Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції,
Міністерство фінансів, Міністерство юстиції, Міністерство праці та
соціальної’ політики та інших і у поступовому скороченні кількості
галузевих центральних органів виконавчої влади (наприклад, Міністерство
вугільної промисловості, Державний комітет рибного господарства тощо)
шляхом їх входження до міністерств з аналітичними та прогнозуючими
функціями чи об’єднання в єдиний центральний орган виконавчої влади.

Ефективність застосування методів державного управління в основному
залежить від рівня кваліфікації керівних кадрів, що зумовлює потребу їх
систематичної і цілеспрямованої підготовки, та повсякденного
використання всіх зазначених напрямів впливу на об’єкт управління.

Глава 4.2. АДМІНІСТРАТИВНІ МЕТОДИ

Адміністративні методи управління, які ще називаються
організаційно-розпорядчими, пронизують усі відносини в сфері державного
управління.

Зазначимо, що поняття «організаційно-розпорядчі» є більш широким,
оскільки адміністративні методи базуються лише на застосуванні
нормативних актів (розпоряджень, наказів, постанов органів виконавчої
влади), тоді як організаційно-розпорядчі методи охоплюють усю суть
організаційної складової механізму державного управління.

За будь-яких форм державного устрою, організації виконавчої влади, типів
економічних відносин, адміністративне розпорядництво є необхідною
складовою здійснення державного управління, навіть більше – без нього
воно просто неможливе. Адміністративні (організаційно-розпорядчі) методи
полягають у впливі суб’єкта управління на керований об’єкт за
посередництвом владно-розпорядчих вказівок і організаційно-структурних
упорядкувань. Як уже зазначалося, організаційні і розпорядчі методи
управління є методами прямої дії, оскільки мають директивний,
обов’язковий характер. Вони ґрунтуються на таких управлінських
відносинах, як дисципліна, відповідальність, влада, примус. Обидва ці
види методів і впливів використовуються спільно, доповнюючи один одного,
але між ними існують певні відмінності. Так, при використанні
організаційних методів (організаційне регламентування, нормування,
проектування) не вказуються конкретні особи, не встановлюються конкретні
дати виконання (хоч може бути встановлений термін виконання роботи),
натомість, використання розпорядчих методів (наказ, розпорядження,
постанова) передбачає зазначення прізвищ виконавців і конкретних
термінів виконання поставлених завдань. Якщо організаційні методи, як
правило, базуються на типових ситуаціях, то розпорядчі – більшою мірою
зорієнтовані на конкретні, що склались у даний момент чи прогнозуються у
майбутньому. В практичних умовах розпорядчі методи, як правило,
ґрунтуються на правилах і нормах, що вироблені в процесі здійснення
організаційних методів.

Адміністративні (організаційно-розпорядчі) методи включають комплекс
організаційних впливів на різних рівнях управління і в різних формах
їхнього виявлення. Тому можна зробити висновок:

Адміністративні методи – це сукупність прийомів, впливів, заснованих на
використанні об’єктивних організаційних відносин між людьми та
загальноорганізаційних принципів управління.

Характерними особливостями адміністративних методів державного
управління є такі:

прямий вплив на керований об’єкт шляхом установлення його повноважень
(прав і обов’язків);

односторонній вибір суб’єктом управління найближчої та кінцевої мети,
завдань управлінського процесу, порядку, термінів його виконання
об’єктом, ресурсного забезпечення, умов виконання завдань на кожному
конкретному етапі;

юридична обов’язковість актів управління (указів, постанов, рішень,
розпоряджень, наказів і резолюцій), невиконання яких розглядається як
порушення обов’язків та може спричинити не тільки адміністративну чи
дисциплінарну відповідальність, але навіть кримінальну.

Виходячи із підзаконного характеру організаційно-розпорядчої діяльності
органів виконавчої влади, ефективне застосування адміністративного
методу досягається лише шляхом дотримання принципу законності в
державному управлінні. Це означає, що найбільш важливі
державно-управлінські відносини повинні бути врегульовані законами, а
нормативно-правові акти, які є вираженням адміністративних засобів
впливу на управлінські об’єкти, повинні ґрунтуватися на чинному
законодавстві та відповідати йому.

Як бачимо, адміністративні (організаційно-розпорядчі) методи є
управлінськими, адже виходять із самої сутності державного управління і
особливостей, притаманних тільки йому відносин, а тому є своєрідним
стрижнем адміністративно-управлінського впливу.

Класифікація адміністративних методів

В основі класифікації адміністративних методів державного управління
лежить їх групування за окремими ознаками. Найбільш значимою для них є
систематизація, побудована на врахуванні специфіки засобів (форм)
організаційного впливу. До них можна віднести: повноваження,
відповідальність, дисциплінарні вимоги, норми, регламенти, накази,
розпорядження тощо. Систематизуючи ці засоби впливу за роллю в процесі
управління, виділяють три основні групи адміністративних
(організаційно-розпорядчих) методів управління: регламентаційні,
розпорядчі, нормативні.

Суттю регламентаційних методів є встановлення складу елементів системи і
стійких організаційних зв’язків між ними за допомогою закріплення
визначених обов’язків (як за системою в цілому, так і за окремими її
ланками), загальної регламентації, тобто розмежування і закріплення
завдань, функцій, прав і відповідальності, встановлення взаємозв’язків
Вони здійснюються за допомогою статутів, положень, посадових інструкцій
та інших регламентів.

Наступною групою адміністративних методів управління є методи
розпорядчого впливу. Розпорядчі методи відображають поточне використання
встановлених організаційних зв’язків, їх часткове коригування в разі
зміни умов роботи. В основі розпорядчого впливу лежать повноваження
органів виконавчої влади – закріплені в установленому порядку їх права
та обов’язки.

Нормативні методи доповнюють по суті регламентаційні та розпорядчі. Вони
призначені для підтримки стабільності організаційних зв’язків за
допомогою дисциплінарних вимог і систем відповідальності

Всі три групи адміністративних методів застосовуються як окремо, так і
спільно, доповнюючи одна одну. Вони є взаємозамінними, що й зумовлює
можливість їх використання в різноманітних органах виконавчої влади.

Адміністративні методи управління ще класифікують за джерелами впливу,
виділяючи способи організаційного впливу першого, другого та наступних
рівнів управління. Практична діяльність показує, що кожен рівень системи
виконавчої влади характеризується своїми особливостями організаційного
впливу, виділяючи ті з них, які є найбільш ефективними для відповідного
рівня. На вищих рівнях системи органів виконавчої влади переважають
регламентаційні та нормативні способи організаційного впливу. На нижчих
рівнях на передній план виходять розпорядчі методи, покликані регулювати
та підтримувати повсякденну управлінську діяльність. Така диференціація
способів організаційного впливу за рівнями системи виконавчої влади є
закономірною, оскільки вона відображає обсяг повноважень, якими наділені
керівники того чи іншого рангу, правове становище відповідного рівня
управління, специфіку управління, його функціональний зміст на певному
щаблі державного управління [268, с. 104].

Таблиця 4.1

Структура адміністративних методів управління

Структура

Особливості

Класифікація адміністративних методів

Форма вираження адміністративного впливу

Інструменти впливу

Документальне оформлення

адміністративних методів .

ш |_ з: х '5 =г Обґрунтована диференціація адміністративних методів державного управління за рівнями управлінської системи відіграє важливу роль у науці державного управління та сприяє найбільш повному врахуванню організаційних відносин у соціальній системі. І навпаки, застосування цієї групи методів із порушенням положення щабля управління в ієрархії структури виконавчої влади може призвести до порушення управлінських процесів. Прикладом такої ситуації може бути намагання сконцентрувати на вищих рівнях державного управління в роки переважання командно-адміністративної системи розпорядницьку діяльність з поточного регулювання функціонування організацій, установ і підприємств. Адміністративні методи також класифікують за їх спрямованістю. Зокрема, виділяють методи, спрямовані на суб'єкт і об'єкт державного управління. При цьому специфіка тієї чи іншої управлінської ланки визначає специфіку організаційного впливу на кожну з них. Діяльність суб'єкта управління має свої особливості - тут основну роль відіграють регламентуючі акти, згідно з якими діють державні службовці, використовуючи права, повноваження та виконуючи певні обов'язки в загальній управлінській системі. Діяльність працівників, які є об'єктом управлінського впливу, потребує застосування переважно розпорядчих актів у формі соціального, економічного та інших видів впливу. Підсумовуючи, можна зробити висновок, що запропонований підхід класифікації адміністративних методів виходить із сутності державного управління, особливостей і властивих йому взаємовідносин, а структура цих методів має такий вигляд (див. табл. 4.1). Особливе значення адміністративні (організаційно-розпорядчі) методи мають у період становлення ринкової економіки, проведення адміністративної реформи в Україні. На цьому етапі слід сформувати нові управлінські структури, регламентувати їх діяльність, визначити раціональне співвідношення між усіма групами методів відповідно до рекомендацій сучасної науки та практики державного управління. Рееламентаційні методи Серед організаційно-розпорядчих методів державного управління основну роль відіграють регламентаційні або організаційно-стабілізуючі методи. Вони є класичними організаційними методами, спрямованими на встановлення, підтримку та поліпшення організаційних структур, розподіл і закріплення функцій (обов'язків), завдань, прав і відповідальності суб'єктів та об'єктів управління. Об'єктами організаційного впливу виступають як суб'єкт, так і об'єкт управління, а також частково зовнішнє середовище. Організаційний вплив на суб'єкт управління полягає у зміні його функцій, структури, організації управлінської праці, визначенні чи зміні прав, обов'язків тощо. Вплив на суб'єкт управління зумовлює відповідний вплив і на об'єкт управління, оскільки ці дві підсистеми перебувають у нерозривному зв'язку Суб'єкт управління здійснює самостійний організаційний вплив на об'єкт шляхом установлення режиму функціонування останнього Основу організаційно-стабілізуючих методів управління становить регламентування, яке являє собою досить жорсткий тип організаційного впливу, що полягає у розробці та введенні в дію організаційних положень, обов'язкових для виконання протягом часу, визначеного цими положеннями Методи, що належать до регламентаційних, характеризуються такими впливами упорядкування, розподіл, програмування, алгоритмізація тощо Регламентаційні методи складаються з чотирьох основних видів загальноорганізаційного, функціонального, структурного, посадового Загальноорганізаційне регламентування включає закони, статути*і положення загальноорганізаційного характеру, які встановлюють організаційну структуру і порядок функціонування соціальної системи в цілому Наприклад, закон про державну службу, закон про Кабінет Міністрів, закон про місцеві державні адміністрації тощо Сюди можна віднести регламенти організації роботи органів виконавчої влади (наприклад, Тимчасовий регламент засідань Кабінету Міністрів України та його Президії) Функціональне регламентування охоплює положення, які визначають і встановлюють внутрішній порядок роботи, організаційний статус різних ланок, їх цілі, завдання, функції, повноваження, відповідальність тощо Наприклад, положення про лінійні та функціональні підрозділи різних органів виконавчої влади (положення про міністерство, державний комітет тощо) Структурне регламентування включає організаційні форми управління, які відображають основні елементи і взаємозв'язок внутрішніх структур Його мета - досягнення необхідної уніфікації форм управління однотипних адміністративних структур Прикладом такої регламентації можуть слугувати положення про управління, відділи, служби органів виконавчої влади Посадове регламентування здійснюється розробкою штатного розкладу та посадових інструкцій, що встановлюють перелік посад і основні вимоги їх заміщення, виконання посадових обов'язків З точки зору науки, сукупність регламентів повинна охоплювати всі рівні соціальної системи - від первинної ланки (посади державного службовця, служб, управлінь органів виконавчої влади) до найвищих щаблів виконавчої влади іх побудова й функціонування регламентуються і фіксуються в організаційно-правових документах, які містять правила, норми, положення, що визначають статус органу, його компетенцію, структуру, штатну чисельність і посадовий склад, функціональний зміст діяльності органу в цілому, його структурних підрозділів і працівників, їх права, обов'язки, відповідальність та інші аспекти До організаційно-правових документів належать положення про орган, положення про структурні підрозділи, положення про колегіальні органи, регламенти роботи управлінського апарату, штатний розпис, посадові інструкції, правила тощо [182, с 75-76]. Організаційно-правові документи містять положення, що базуються на нормах адміністративного права і є обов'язковими для виконання Вони є правовою основою діяльності органу Ці документи в обов'язковому порядку проходять процедуру затвердження уповноваженим на це суб'єктом управління - вищестоящим органом, керівником даного органу чи керівником структурного підрозділу - залежно від виду документа 3 точки зору терміну дії, організаційно-правові документи є безстроковими вони діють включно до їх скасування чи затвердження нових У процесі підготовки організаційно-правові документи в обов'язковому порядку проходять процедуру узгодження (візування) зі всіма заінтересованими підрозділами і особами та юридичною службою Розглянемо основні види документального оформлення регламента-ційних методів Положення - це правовий акт, що визначає статус органу та його структурних підрозділів, їх завдання і функції, права, відповідальність, порядок діяльності У літературі ці положення інколи називають регламентами Як правило, вони складаються з таких розділів «Загальна частина» - розкриває засади створення органу, мету його діяльності, місце органу в структурі виконавчої влади, систему керівництва роботою та підпорядкованість органу, правові акти, якими керується в роботі «Основні завдання і повноваження» - встановлює основні проблеми, які повинен орган вирішувати в процесі своєї діяльності, і визначає основні напрями його діяльності та функції «Права і обов'язки» - містить перелік прав і обов'язків, які надаються органу Право - це юридично узаконена можливість забороняти або вимагати певні ди Права встановлюються в обсязі, необхідному для реалізації покладених на орган функцій Обов'язки - це ди, які організація повинна виконувати для реалізації своїх функцій [182, с 81] «Організаційна структура» - встановлює структурну побудову органу, розкриває перелік посад, з яких складається його штатний розпис «Фінанси та майно» - визначає джерела фінансування органу, належне йому майно, необхідне для виконання покладених функцій, юридичний та фінансовий статуси «Реорганізації та ліквідація» - встановлює порядок здійснення реорганізації та ліквідації органу Положеннями також регулюється діяльність вищих посадових осіб Ці акти, як правило, затверджуються указами Президента України (наприклад, Положення про Уповноваженого Президента України з питань адміністративної реформи, Примірне положення про державного секретаря міністерства) Регламентом, за допомогою якого визначаються місце і діяльність державних службовців, є посадові інструкції Назва «посадова інструкція» не зовсім точно відображає зміст цього документа, оскільки разом із обов'язками (своєрідними наказами, що робити) в інструкціях визначаються місце працівника, його права, відповідальність, умови праці, зв'язки з іншими працівниками та підрозділами, вимоги до працівника. Тому інколи, особливо в зарубіжній практиці, використовується інша, більш точна назва -«стандарт діяльності», «регламент роботи», «функціональний план». Посадова інструкція є документом, що визначає підпорядкованість державного службовця, його конкретні завдання та обов'язки, права та відповідальність. Посадові інструкції розробляються, як правило, на посади заступників керівників підрозділів та спеціалістів, що передбачені штатним розписом відповідного органу. Організаційно-правовий статус, права, обов'язки та відповідальність керівників підрозділів визначаються у відповідних положеннях про ці структурні підрозділи [73, с. 81]. Розрізняють типові та індивідуальні посадові інструкції. Типові посадові інструкції - це інструкції, розроблені для посад працівників апарату управління з єдиною структурою. Наявність типових посадових інструкцій дає змогу скоротити час, необхідний для складання індивідуальних посадових інструкцій. Індивідуальні посадові інструкції - це інструкції, розроблені відповідно до конкретної посади з урахуванням особливостей органу, підрозділу і конкретного працівника. Підготовка та періодичне уточнення посадових інструкцій має забезпечити раціональний розподіл та необхідну кооперацію праці державних службовців при виконанні завдань та функцій відповідного підрозділу. Основою розробки посадових інструкцій служить професійно-кваліфікаційна характеристика - нормативний документ, який, виходячи з опису посади, виду функцій, встановлює положення посади в структурі органу виконавчої влади, порядок прийняття, проходження і припинення служби на основі правового статусу органу та його основних завдань, відображає правовий статус державного службовця, в тому числі права, повноваження, функціональні обов'язки, відповідальність і гарантії; визначає вимоги щодо кваліфікації, компетентності та професіоналізму (освіти, необхідних знань, умінь, навичок), основних аспектів особистої культури [109, с. 380]. Професійно-кваліфікаційна характеристика сприяє правильному вирішенню питань перерозподілу праці серед держслуж-бовців, забезпечує єдність у визначенні посадових обов'язків державних службовців і кваліфікаційних вимог щодо певних категорій і посад, установлює вимоги до змісту професійної діяльності та кваліфікації держ-службовців. На виконання Закону України «Про державну службу» затверджено Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, який містить рекомендаційні матеріали, що мають бути використані при розробці посадових інструкцій державних службовців. Довідник є документом, який встановлює вимогу до змісту професійної діяльності та кваліфікації держслужбовців. Кожна кваліфікаційна характеристика складається з таких розділів: «Завдання, обов'язки та повноваження», «Має право», «Повинен знати», «Кваліфікаційні вимоги». Посадові інструкції' як юридичні документи вступають у силу після затвердження керівником органу виконавчої влади або, за його дорученням, його заступниками. У посадовій інструкції мають бути чітко окреслені місце та роль державного службовця в діяльності підрозділу, межі його повноважень та відповідальності. Виходячи з цих вимог, посадові інструкції мають відповідну структуру: загальна частина; завдання та обов'язки; права; відповідальність [73, с. 81-82]. Загальна частина посадової інструкції визначає: основну мету діяльності службовця; порядок призначення на посаду та припинення виконання посадових обов'язків; кваліфікаційні вимоги (рівень освітньої підготовки, рівень кваліфікації, фах, необхідний стаж роботи за фахом, відповідний стаж державної служби, інші вимоги); підпорядкованість держслужбовця; наявність підпорядкованих цьому держслужбовцеві; перелік основних актів законодавства, інших матеріалів, якими керується в роботі службовець. Розділ «Завдання та обов'язки» розкриває зміст діяльності, яку має виконувати державний службовець. Його завдання та обов'язки мають відповідати завданням і функціям підрозділу та вимогам професійно-кваліфікаційної характеристики відповідної посади. У розділі «Права» визначаються засоби, за допомогою яких службовець має забезпечувати у процесі своєї діяльності виконання покладених на нього завдань та обов'язків. Розділ «Відповідальність» визначає показники оцінки роботи держслужбовця та межі його персональної відповідальності. Показниками оцінки роботи є якість та своєчасність виконання посадових завдань та обов'язків, етика поведінки та дотримання обмежень, передбачених законодавством про державну службу. До посадових інструкцій рекомендується вносити пункт про заміщення посади держслужбовця на час його відсутності у зв'язку з відпусткою, хворобою та іншими причинами та кого він заміщує з цих же причин. Практика показує, що положення і посадові інструкції мають певний життєвий цикл: розробка, прийняття (затвердження), дія, «старіння», вдосконалення. В установах, де положення та інструкції розглядаються як ефективні організаційні методи, особлива увага приділяється їх періодичному уточненню, оновленню. Такий підхід дає можливість своєчасно узгоджувати зміст положень і посадових інструкцій з умовами, завданнями, потребами, забезпечуючи вдосконалення і, відповідно, гнучкість організаційно-виконавчої системи. Посадові інструкції належить переглядати у разі зміни функцій працівників або структури відповідного державного органу. Один примірник посадової інструкції знаходиться у керівника структурного підрозділу, один -у кадровій службі державного органу. Посадова інструкція видається державному службовцю під розписку [73, с. 83]. Регламент - це нормативно-правовий акт, що встановлює єдиний порядок роботи керівників органу, державних службовців, колегіального органу. Текст регламенту складається із розділів, що мають самостійні заголовки і розбиті на пункти і підпункти. Регламент колегіального органу визначає статус даного органу; порядок планування роботи; порядок підготовки матеріалів для розгляду на засіданнях; внесення матеріалів на розгляд; порядок розгляду матеріалів і прийняття рішень на засіданнях; ведення протоколу засідань; оформлення рішень; порядок доведення рішень до виконавців; матеріально-технічне забезпечення засідань [182, с. 84]. Регламенти затверджуються керівником органу чи керівником колегіального органу. У процесі підготовки регламенти проходять стадію обговорення на засіданні членами колегіального органу, а також узгодження із заінтересованими підрозділами і юридичною службою. В управлінській практиці використовується також регламент особистого прийому. Цей регламент визначає час, сприятливий для прийому; стислий зміст питання; тривалість зустрічі; наявність необхідних документів тощо. Практикуються також регламенти-сценарії різноманітних заходів, що проводяться за участю керівників: прийоми делегацій, урочисті прийоми, нагородження, презентації, відкриття заходів, проведення урочистостей тощо. У таких регламентах визначені процедури, ритуали, дії та часові параметри. Отже, формами вираження регламентаційного впливу є визначення статусу, компетенції, повноважень, структури, штатної чисельності, посадового складу, напрямів діяльності, розподіл прав, відповідальності, завдань, функцій тощо. Інструментами впливу є правила, норми, положення, професійно-кваліфікаційні характеристики. Документальне оформлення регламентаційний вплив отримує у вигляді статутів, положень, регламентів, штатного розпису, посадової інструкції, правил тощо. Розпорядчі методи Розпорядчі методи управління включають поточну організаційну роботу, яка базується на регламентуванні. їх основою є вирішення конкретних ситуацій, пов'язаних із розпорядчою діяльністю та не передбачених регламентами. Основою розпорядчого впливу є порядок управління, розроблений у результаті актів організаційного впливу. Саме на підтримання і поліпшення цього порядку спрямований розпорядчий вплив. Він виходить від керівника, має обов'язковий характер і не підлягає обговоренню чи зміні. Акти розпорядчого впливу надходять за посередництвом прямого зв'язку - від вищих ланок управління до нижчих, від керівника до підлеглих. Для розпорядчого впливу характерним аспектом є нерегулярність його виникнення, оскільки будь-які відхилення встановленого порядку в управлінні можуть виникнути раптово, що унеможливлює їх передбачення чи прогнозування. У злагодженій, чітко організованій управлінській структурі такі відхилення зведені до мінімуму, проте через різноманітні зовнішні та внутрішні чинники інколи і там може виникнути потреба в застосуванні розпорядчого впливу. Розпорядчий вплив має активний та пасивний характер. До першого віднесені накази, постанови, розпорядження, рішення, директиви, резолюції, вказівки тощо. Документи, що виражають цю діяльність з аналогічною назвою, є засобом здійснення активного розпорядчого впливу. Він може бути за формою усним чи документально оформленим. Кожна з цих форм має свої переваги: усна - більш оперативна, документальна -формалізована і сприяє кращому обліку і контролю виконання розпоряджень, їх поєднання становить важливу складову діяльності керівника. Постанова - це нормативно-правовий акт, що приймається вищим колегіальним органом виконавчої влади у письмовій формі, з метою вирішення найбільш важливих і принципових завдань і є обов'язковим до виконання підпорядкованими об'єктами державного управління. Постанови, є основними нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Постанови приймаються в колегіальному порядку, у даному випадку урядовою колегією, а підписуються керівником уряду. Наказ - це нормативно-правовий акт, що видається керівником органу виконавчої влади (його структурного підрозділу), який діє на засадах єдиноначальності, містить вимогу необхідності вчинення якоїсь дії або утримання від неї певною фізичною або юридичною особою (особами) з метою вирішення основних і оперативних завдань, що стоять перед цим органом, і є обов'язковим до виконання підпорядкованими структурами та підлеглими службовцями. Накази повинні відповідати таким умовам: виходити від начальника як провідника державної волі, а отже, відповідати чинному законодавству; мати характер однозначного, обов'язкового до виконання веління і має видаватися з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може висловити свої зауваження до виконання, але при залишенні наказу в силі він повинен його виконувати під загрозою юридичних санкцій [94, с. 95]. Накази залежно від характеру сформульованих у них вимог поділяються на три категорії: накази, що стосуються загальних, організаційних питань управління; накази з виробничо-технічних питань; накази з питань особового складу (кадрові). Найважливішими серед них є нормативні накази, тобто такі, що містять норми права, запроваджують певні правові відносини, наприклад, накази, видані міністерством галузі, накази про введення в дію чи затвердження статутів, інструкцій тощо. Дія наказів з основної діяльності в окремих випадках, відповідно до компетенції посадової особи органу виконавчої влади, може розповсюджуватися на широке коло організацій і посадових осіб, незалежно від підпорядкування. У випадках необхідності вирішення питань чи проблем, що виходять за межі компетенції якогось одного органу виконавчої влади, в практиці державного управління застосовується видання спільних наказів кількох заінтересованих органів (наприклад, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади). Накази з особового складу (кадрові накази) регулюють прийом, переміщення, звільнення працівників, надання відпусток, присвоєння рангів, винесення стягнень і заохочень працівників. Розпорядження - це нормативно-правовий акт управління, що видається одноособово керівником органу виконавчої влади у межах наданої йому компетенції, що деталізує конкретні шляхи і способи вирішення питань оперативного характеру, який є обов'язковим до виконання підпорядкованими об'єктами державного управління. Як правило, розпорядження має обмежений термін дії. Розпорядження є основними нормативними актами місцевих державних адміністрацій. Розпорядження голів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних держадміністрацій, видані в межах їх компетенції, є обов'язковими до виконання на відповідних територіях усіма об'єктами, на які спрямований управлінський вплив зазначених документів. В управлінській практиці також широко використовується така форма розпорядчого впливу, як резолюція - конкретна вказівка виконавцеві щодо здійснення тих чи інших дій, передбачених відповідним документом. Резолюцію накладає керівник безпосередньо на документі. В ній чітко зазначаються виконавці, завдання та терміни виконання даного документа. Накази, розпорядження та інші розпорядчі акти повинні відповідати чинному законодавству, ґрунтуватися на правових нормах та актах вищестоящих органів виконавчої влади. Слід також в обов'язковому порядку враховувати їх обґрунтованість, з точки зору забезпеченості матеріальними, фінансовими, людськими та часовими ресурсами, необхідними для виконання покладених на виконавців завдань. Використовуючи розпорядчі методи державного управління, сучасний керівник повинен чітко і грамотно ставити завдання, компетентно аналізувати та ефективно контролювати хід їх виконання, проводити інструктивно-роз'яснювальну роботу, налагоджувати та підтримувати виконавчу дисципліну. Під виконавчою дисципліною розуміють уміле та вчасне виконання управлінських документів, яке забезпечується кваліфікацією, досвідом, творчістю та ініціативою виконавців. Для налагодження високої виконавчої дисципліни при виданні письмових розпоряджень слід дотримуватися таких вимог: чітко вказувати строки виконання завдань та заходів і контролювати їх Дотримання; встановлювати персональну відповідальність виконавців за виконання завдань та заходів. Як вже зазначалося, поряд з письмовою формою розпоряджень, у практичній управлінській діяльності широко використовується й усна,- як своєрідний засіб комунікації у відносинах «керівник - підлеглий». При використанні усних розпоряджень також існують специфічні, перевірені практикою рекомендації: віддавати усне розпорядження необхідно чіткою, зрозумілою мовою, щоб не ставити виконавця у скрутне становище: або він виконає розпорядження так, як зрозумів, або прийде до керівника за уточненням; корисно перевірити, чи правильно зрозумів виконавець розпорядження; перш ніж віддати усне розпорядження, слід переконатися, що воно не суперечитиме раніше відданим; усне розпорядження також повинен фіксувати керівник. Формою фіксації таких розпоряджень може бути діловий блокнот керівника чи спеціальний журнал [268, с. 112]. До пасивного впливу можна віднести інструктування, інформування, рекомендацію, ревізію, контроль, моніторинг тощо. Засобом здійснення цього впливу є відповідне їх документальне оформлення: інструкція, правила, керівництво, акт, рекомендація, методика, пам'ятка тощо. Процес ознайомлення з умовами праці чи обставинами дорученої справи, з'ясування питань, можливих ускладнень, уникнення можливих помилок, порад щодо виконання певних видів робіт, настанов службовця для здійснення необхідних дій і вироблення певної поведінки називається інструктуванням. Інструкція - це правЬвий акт, що містить правила, що регулюють організаційні, науково-технічні, технологічні, фінансові та інші спеціальні аспекти діяльності органу, його структурних підрозділів, посадових і службових осіб [182, с. 86]. Текст інструкції повинен починатися розділом «Загальні положення», в якому викладаються цілі і причини видання документа, сфера розповсюдження, підстави розробки та інші відомості загального характеру. У тексті інструкції використовуються слова «повинен», «належить», «необхідно», «не допускається», «забороняється» тощо. В інструкції зазначається об'єкт або коло питань, на які розповсюджуються її вимоги, наприклад, інструкція з документального забезпечення діяльності органу. Інструктування завжди має форму методичної та інформаційної допомоги, спрямованої на успішне виконання роботи. Інформація інструктивного характеру міститься також у правилах, керівництвах, методичних рекомендаціях, вказівках, методиках. Правила - інструктивний документ, який містить вимоги, виконання яких створює необхідну поведінку і певний визначений порядок. Керівництво - інструктивний документ, який містить правила виконання чогось, настанови і норми поведінки в певній сфері роботи. Методика - інструктивний документ, який визначає мету і завдання, порядок виконання роботи, використовувані методи та очікувані результати. Методиками також називають методичні вказівки і рекомендації. Розпорядчий вплив за терміном дії може мати довготривалий (стратегічний), середньотризалий (тактичний) і короткотерміновий (оперативний) характер. В органах виконавчої влади використовуються такі інструменти оперативно-розпорядчого впливу: засідання, оперативні та селекторні наради, колегії. Особливістю розпорядчого впливу є те, що він, на відміну в_ід організаційного, вимагає частішої перевірки виконання та контролю. Як бачимо, розпорядчий вплив здійснюється в різноманітних формах, що дає змогу підтримувати стабільність системи органів виконавчої влади та усувати відхилення в діяльності її складових елементів. А тому ефективність використання розпорядчих методів є однією з найважливіших проблем управління. Практика державного управління показує таку залежність: чим вищий рівень (якість) організації праці та управління, тим менше видається письмових актів розпорядчого характеру. їх велика кількість, що інколи перетворюється на своєрідне дублювання розпоряджень, послаблює управлінський вплив, перетворюючи його у формальні акти, що збільшують обсяги зайвої праці та відволікають службовців від вирішення справді важливих проблем. Слід також зазначити, що чим більше видається письмових актів з одних і тих же питань, тим більша вірогідність появи непогоджених виконавців, документів, строків та заходів щодо їх виконання, інших непорозумінь. Нормативні методи Державне управління немислиме без обов'язкового дотримання всіма суб'єктами і об'єктами управління чинного законодавства, правил, регламентів, порядку, договірних відносин і службових обов'язків. Метод нормування полягає у встановленні нормативів, які є орієнтиром в управлінській діяльності. Під нормативним впливом слід розуміти певні обмеження, нормування, класифікацію, стандартизацію, уніфікацію, еталонування тощо. Формою вираження нормативного впливу є встановлення меж обмежень та відхилень. Відповідно, стандарт, норма, ліміт, класифікатор, довідник є документальним вираженням нормативних методів управління. Норми і нормативи, що застосовуються в управлінській практиці, можна класифікувати так: 1) за рівнем управління - народногосподарські, загальносистемні, внутріорганізаційні. Прикладами народногосподарських норм можуть бути мінімальний розмір заробітної плати, норми оподаткування діяльності підприємств тощо. До загальносистемних норм і нормативів відносять нормативи створення фондів, норми амортизації приміщень, обладнання, механізмів тощо. Внутріорганізаційні норми розробляються безпосередньо в державних органах, установах; за видами - організаційно-управлінські, фінансово-кредитні, трудові. До організаційно-управлінських норм відносять типові управлінські структури, межі підпорядкування, порядок вироблення та прийняття управлінських рішень. Фінансово-кредитні норми регулюють порядок одержання кредитів та ліквідації заборгованості, створення фондів загального і спеціального призначення тощо. Трудові норми - це норми часу для праці та відпочинку, трудового розпорядку, нормативи чисельності працівників тощо; за терміном дії норми поділяють на довго-, середньо- та короткострокові; за напрямом впливу розрізняють норми впливу на колектив у цілому та на окремих службовців. Нормування, що застосовується в процесі державного управління, є необхідною, важливою умовою організації управлінської діяльності. Для прикладу, офіційні документи державного управління повинні відповідати встановленим вимогам щодо їхнього оформлення, зокрема: використання відповідно встановлених бланків, форми та змісту написання, візування, реєстрації, підписання, датування тощо. Всі ці службові документи відповідно класифікуються, стандартизуються та уніфікуються. Основною метою класифікації документів є поліпшення роботи діловодних служб шляхом підвищення їх оперативності при пошуку та розподілі службової інформації, доведення документа до адресата тощо. Однією із головних складових раціоналізації роботи з документами є їх уніфікація - встановлення однаковості складу і форм управлінських документів, що створюються в процесі здійснення однотипних управлінських функцій і завдань. її суттю є впровадження у практику типових (стандартних) текстів або їх частин (елементів), які значно полегшують та при-швидчують практичну роботу з підготовки документа, а також є доцільною з точки зору розумового сприйняття тексту. Уніфікація управлінських документів передбачає уніфікацію складу документів, що створюються в процесі вирішення управлінських завдань, та уніфікацію форм документів. Уніфікація складу документів - це відбір і закріплення комплексу документів, необхідних і достатніх для вирішення управлінських завдань. Уніфікація форм документів - це відбір і закріплення в уніфікованих формах документів інформаційних показників і реквізитів, що відповідають призначенню документів, і встановлення єдиних вимог до їх складання та оформлення [182, с. 122]. Результати уніфікації складу документів отримують закріплення в Табелі форм документів, що застосовуються у діяльності органу, а результати уніфікації форм документів - в Альбомі форм документів, що застосовуються в діяльності органу. Стандартизація - це форма юридичного закріплення результатів уніфікації, яку можна визначити як процес установлення та застосування певних норм і обмежень в оформленні документів з метою упорядкування діяльності в цій сфері. Стандарт - це юридично закріплений комплекс чітко визначених правил, термінів, реквізитів, обов'язкових до застосування в роботі. В практиці вдосконалення документаційного забезпечення управлінської діяльності розробляються державні стандарти на термінологію діловиробництва та архівної справи і на вимоги до складання і оформлення управлінських документів. Основною метою уніфікації та стандартизації є створення таких форм документів, застосування яких буде економічно ефективним, дасть можливість вивільнити більше часу на творчі аспекти управлінської праці, підвищить загальну культуру управління. Уніфікація та стандартизація документів - основні напрями вдосконалення документів, що зменшують витрати на управлінські документи. їх об'єктами в управлінській діяльності є: терміни і визначення, що використовуються у роботі з управлінською інформацією; організаційні структури; класифікатори управлінських функцій; управлінська документація [182, с. 122]. Роль і значення уніфікації та стандартизації документів особливо зросла у зв'язку з використанням в управлінні комп'ютерних технологій. Отже, правильне використання адміністративних (організаційно-розпорядчих) методів має велике значення для вдосконалення державного управління в цілому, підвищує ефективність діяльності органів виконавчої влади, оперативність і своєчасність управлінських рішень, гнучкість управління. В організаційно-розпорядчій діяльності керівника виявляється його мистецтво управління. Вміле використання регламентаційних та розпорядчих методів, поєднання їх з дисциплінарними впорядковує управлінський вплив на об'єкти управління, підвищує ефективність управлінської діяльності, забезпечує ритмічну роботу всієї системи виконавчої влади. Адміністративні (організаційно-розпорядчі) методи відіграють особливу роль у забезпеченні сприйняття управлінською системою нововведень. Використання адміністративних методів вимагає врахування економічних інтересів, соціальних потреб, психологічних особливостей підлеглих. Глава 4.3- ЕКОНОМІЧНІ МЕТОДИ Економічні методи управління виникли і розвиваються в процесі підприємницької діяльності людини на основі виробничих відносин, які проявляються як об'єктивні економічні закони та певні економічні інтереси. Тому сучасному управлінцю необхідно знати й вміло використовувати закономірності ринкової економіки, враховувати їх та не намагалися керувати економікою командно-адміністративними методами. Реформування економіки України потребує здійснення переходу від переважно адміністративних до економічних методів управління на всіх рівнях та активізації людського фактора. Економічні методи зорієнтовані на досягнення поставлених цілей за допомогою притаманних управлінню економічних засобів та стимулів, що впливають на економічні інтереси працівників. Сучасному перехідному суспільству притаманні об'єктивні економічні інтереси, використання яких має велике значення для прискорення інтенсифікації економіки країни. Вони широко використовуються в процесі управління виробничими процесами, розподілі суспільного продукту і національного доходу на основі державних цільових комплексних програм соціально-економічного розвитку та економічних стимулів. Економічні методи державного управління покликані поєднати інтереси більшості суспільства, підприємницької структури та особисті інтереси працівника; забезпечувати точне врахування інтересів більшості з метою їх оптимального поєднання для збільшення обсягів продукції і поліпшення її якості, росту прибутку та заробітної плати, підвищення ефективності виробництва. Свідоме використання в процесі управління об'єктивних економічних ринкових законів і економічних інтересів шляхом оцінки якості праці за кінцевими результатами, матеріального стимулювання виробництва на всіх рівнях народного господарства і є економічними методами державного управління. Розподіл функцій державного і господарського управління диктує формування та розробку адекватних сучасному ринку методів управління: укладення контрактів на забезпечення державних потреб в товарах і послугах, управління державною часткою (пакетами акцій, паями) господарських товариств, делегування повноважень щодо управління державною власністю, вплив на кадрову політику тощо. Отже, економічні методи державного управління - це система прийомів і засобів прямої дії на суб'єкти підприємницької діяльності шляхом запровадження фінансово-економічних законів і грошово-кредитних відносин з метою створення оптимальних умов, які забезпечують досягнення високих економічних результатів. До економічних методів державного управління можна віднести такі: індикативне планування; державне регулювання; грошово-кредитна та фінансова політика; конкурентна політика; вплив на ринкове ціноутворення; податкова політика; економічне стимулювання. Економічні методи ґрунтуються на сировинному та природному потенціалові держав та світовому економічному розвитку. Ефективне використання економічних важелів і стимулів, які визначають зміст кожного конкретного методу, залежить від умов їх застосування (правових, господарських, соціальних, фінансових тощо). Тому, в зв'язку з впровадженням в Україні ринкової економіки, створюються передумови для широкого розповсюдження саме економічних методів управління. Індикативне планування Принцип плановості державного управління є невід'ємним атрибутом ринкової економіки, так само як і принципи свободи підприємництва, приватної власності, конкуренції тощо. Без індикативного (рекомендаційного) планування сьогодні важко уявити ринкове господарство будь-якої високо-розвиненої країни світу. Адже індикативний характер планової системи ринку не має нічого спільного з директивністю ієрархії планів командно-розподільної системи управління радянського зразка. Для останньої ди-рективність плану було максимізовано до можливої межі, оскільки це був загальний інструмент доведення рішень до виконавців і контролю за їх виконанням. Сувора субординація рівнів і ланок державного управління позбавляла всю систему найважливішої передумови динамічного розвитку - автономності її підсистем у виробленні та реалізації управлінських рішень і стримувала ініціативу суб'єктів господарювання соціалістичної економіки. У результаті не були виконані планові завдання жодної п'ятирічки в масштабах усього СРСР, а підприємства через вимогу обов'язкового виконання запланованих показників нерідко підривали свої економічні можливості чи випускали продукцію, яка в умовах реального ринку нікому не була б потрібною. Індикативний план, навпаки, має не директивний, а рекомендаційний характер. Планові документи тут містять лише загальні контури державного прогнозу щодо бажаного розвитку економіки, включають рішення про державні витрати і капіталовкладення, про поточні витрати підприємств. Прямим завданням плану виступає координація використання державних ресурсів. Індикативне планування впливає на приватний сектор головним чином через його стимулюючий (або обмежуючий) попит, а також через «тиск пропозиції» з боку державних підприємств. Індикативний план складається з двох частин: індикативної та директивної. В першій - державні органи на основі аналізу функціонування економіки визначають та інформують підприємців про пріоритетні економічні цілі, варіанти прогнозів структурних змін, розвиток науки і техніки, динаміку найважливіших матеріально-фінансових пропозицій, зміну кон'юнктури внутрішнього та зовнішнього ринків, рівень і співвідношення цін тощо. Директивна частина містить бюджетний план, параметри системи оподаткування, банківський процент, ставки амортизації та розробки державного замовлення. До найбільш розповсюджених індикативно-лланових методів можна віднести такі: - прогнози і перспективні плани економічного та соціального розвитку, а також екологічної безпеки; комплексні цільові програми подолання проблемних ситуацій; маркетингове прогнозування внутрішніх і зовнішніх ринків. Поетапність переходу до індикативного планування і регулювання ринкової економіки в країнах Заходу тривала десятиліттями - на початку стихійно, а згодом - регульовано. Сьогоднішня ситуація в Україні вимагає прискорення зазначеного процесу через державний вплив, контроль державних органів щодо дотримання законності. Адже з української системи державного управління разом з паралізуючою директивністю відкинули й раціональні елементи планування, напрацьовані за минулі десятиліття. Як наслідок, управління втратило чітку перспективу, рішення приймалися здебільшого інтуїтивно, наосліп, без аналізу альтернативних варіантів і можливих наслідків. Централізоване планування з використанням середньо- й довгострокових планів і цільових програм з установленням подекуди деталізованих виробничих завдань і термінів їх виконання, з суворою системою моніторингу господарської діяльності стали сьогодні економічною реальністю багатьох високорозвинутих країн з ринковою економікою. Все це гармонійно впроваджено в ринкові відносини, становлячи сучасну господарську модель, що органічно поєднує планові та ринкові чинники. Повчальним у цьому плані є досвід Південної Кореї. На початку 60-х років уряд цієї країни ініціював розробку серій п'ятирічних планів економічного розвитку. Для реалізації своєї економічної політики було засноване Міністерство економічного планування (МЕП) з широкими повноваженнями щодо врегулювання умов господарської діяльності підприємств і галузей. Керівник МЕП одночасно був заступником прем'єр-міністра. МЕП як координуючий орган роботи всіх міністерств мало також можливість за рахунок бюджетних повноважень безпосередньо впливати на інвестиційну та виробничу-політику. У Франції під час президентства Ф. Міттерана було утворено Міністерство планування економіки (МПЕ), яке також виконувало подібні функції. В Японії, починаючи з 1995 року, постійно розробляються п'ятирічні плани вирішення найважливіших проблем економічного розвитку країни. У США планування зосереджене, головним чином, на місцевому рівні. На федеральному рівні провідне місце належить бюджетному плануванню і державній бюджетній системі. Державний бюджет фактично є досить деталізованим планом розвитку країни на поточний рік. Відомий американський вчений-економіст, лауреат Нобелівської премії В. Леонтьєв радить запозичити досвід планування економіки колишнього СРСР та пристосувати його до капіталістичної економіки. Без цього, на думку вченого, неможливий цілеспрямований розвиток продуктивних сил будь-якого суспільства. Капіталізм практично звільнився від криз, які його потрясали, тільки тому, що він пристосувався до нових умов, перейшов до регулювання розвитку економіки і втручання у складні соціально-економічні процеси суспільства з боку держави. Ефективний соціально-економічний та культурний розвиток будь-якої країни світу є неможливим без індикативного планування у загальнонаціональному масштабі, а оптимальне поєднання плану і ринку є запорукою такого розвитку. Державне регулювання Лише в абсолютно стабільній економічній системі теоретично будь-який регулюючий вплив може бути відсутнім, натомість, в ній діють лише закони саморегуляції. Проте такої ідеальної моделі вільного ринку в світовій практиці поки що не існує. В сучасних високорозвинутих державах ринок, який визначає цінові та товарні параметри економіки, взаємодіє із системою його коригування як засобу досягнення оптимально справедливого розподілу доходів через структуру соціального законодавства та програми оподаткування і регулювання грошового обігу. Уряди цих країн впливають на ринок через власність держави на певні підприємства й управління ними (наприклад, оборонні, паливно-енергетичні, фармацевтичні); уряди регулюють діяльність окремих важливих для держави" підприємств (атомні станції, телефонні компанії); уряди витрачають кошти на наукові дослідження, освоєння космосу; уряди через оподаткування перерозподіляють доходи на користь малозабезпечених верств населення; уряди запроваджують фіскальну та монетарну політику з метою забезпечення економічного зростання, пом'якшення ділових циклів економіки. Органи виконавчої влади впливають на ринок різними методами: через власність на певні підприємства й управління ними; через регулювання діяльності окремих підприємств; через витрачання коштів на наукові дослідження, освоєння космосу; через оподаткування громадян і перерозподіл доходів на користь малозабезпечених верств населення; через запровадження відповідної економічної політики з метою забезпечення економічного зростання, пом'якшення ділових циклів економіки. Без широкомасштабного втручання держави в економіку в усіх сферах суспільного відтворення (у безпосередньому виробництві, обміні, розподілі та споживанні) економічна ринкова система не змогла б існувати. Разом з тим, економічна роль держави має оцінюватися не за ступенем втручання в ринковий механізм, а за рівнем забезпечення державою внутрішніх та зовнішніх умов сталого функціонування національної економіки [66]. Тобто, держава виступає ключовим фактором у створенні економічної сфери, сприятливої для підприємницької діяльності. Держава, не втручаючись безпосередньо у діяльність підприємств, повинна управляти ринком і підтримувати його чи стримувати негативні тенденції через відповідні юридичні інститути, систему оподаткування, кредитну політику тощо. Адже здатність держави не лише визначати, а й гарантувати «правила гри» для всіх суб'єктів господарської діяльності є основою привабливості будь-якої економіки, а відтак, і головним чинником її стабільності [122, с. 7]. Отже, державне регулювання економіки є системою типових заходів законодавчого, виконавчого і контрольного характеру, які здійснюються відповідними державними органами й громадськими організаціями з метою стабілізації та пристосування існуючої соціально-економічної системи до постійно змінюваних умов. Основними об'єктами державного регулювання економіки є: діловий економічний цикл, господарська структура, умови нагромадження, грошовий обіг, платіжний баланс, ціни, зайнятість, умови конкуренції, наукові дослідження, соціальна політика, підготовка й перепідготовка кадрів, навколишнє середовище, зовнішньоекономічна діяльність. Для того, щоб виконати комплекс функціональних управлінських дій, суб'єкт управління повинен володіти комплексом повноважень, і зокрема: отримувати від органів держстатистики, місцевих органів влади, окремих підприємств усю необхідну статистичну інформацію, перелік і періодичність якої встановлено чинними нормативно-правовими актами, а також проводити вибіркові економіко-статистичні обстеження; виходити з обґрунтованими пропозиціями щодо пріоритетного виділення державних субсидій, пільг з оподаткування, захисту внутрішнього ринку, квотування виробництва окремих видів продукції. Досвід економічно розвинутих держав свідчить, що регулюванню законодавчими та економічними методами піддаються насамперед ті галузі, де ринкові відносини спрацьовують неефективно. Це, передусім, створення додаткових робочих місць, захист національного ринку і виробника. Ефективним методом вирішення зазначених проблем і є державне регулювання. Не заперечуючи загальної спрямованості державного регулювання -від центру до регіонів та територій, від міністерства до кожного суб'єкта ринкової економіки, необхідно, водночас, особливо наголосити на важливості зворотного зв'язку. Адже характерною рисою ринку є постійний та вільний взаємообмін інформацією обох потоків (а не лише ієрархічно спрямованого «зверху вниз»). До нього мають бути залучені всі види ресурсів, що становлять матеріальну основу виробництва. Отже, йдеться про управління, яке поряд з регулюванням темпів і пропорцій, залучає до сфери свого впливу також якісні характеристики розвитку ресурсної бази виробництва. Як бачимо, ринок являє собою складну конструкцію, яка не формується сама собою - тут необхідні значні організаторські зусилля, особливо на перехідному етапі від тоталітарної до демократичної системи, від командної до ринкової економіки. Досвід країн, що швидкими темпами розвивались у післявоєнний період, демонструючи світові «економічне диво», переконливо свідчить про те, що всі вони моделювались і здійснювалися під безпосереднім керівництвом держави. Саме держава визначала стратегію економічного розвитку країн, пріоритетні економічні напрями, енергійно втручалася в економічні процеси, спрямовувала їх течію обраним курсом. Сила таких дій з боку держави полягала не в довільному визначенні завдань і шляхів їх розв'язання, а в прагматичному розрахунку існуючих економічних реалій, зовнішніх чинників, світової кон'юнктури та виявлення на цій основі об'єктивно досяжних для країни цілей. Така практика має стати орієнтиром для трансформаційного процесу в Україні, який потребує таких дій з боку держави: послідовного дотримання задекларованого на найвищому державному рівні курсу на проведення економічних реформ, істотне прискорення радикальних ринкових перетворень; активного державного втручання в економічний процес як одну з передумов переходу до економічного зростання. Слід зазначити, що ці вимоги відповідають світовим прогресивним тенденціям щодо формування ефективних стратегій соціально-економічного розвитку. Для прикладу, в червні 1992 р. на міжнародній конференції ООН з проблем майбутнього розвитку цивілізації на рівні глав держав і урядів були сформовані відповідні до цього позиції, а саме: -людству потрібна нова модель соціально-економічного розвитку, яка повинна спиратися на важелі централізованого регулювання на рівні окремої держави та світової співдружності в цілому; нова модель повинна ґрунтуватися на інтегрованих інтересах суспільства і лише потім на інтересах приватного підприємництва [271]. У свою чергу, Всесвітній банк і МВФ, узагальнюючи сучасні погляди світової фінансової еліти на еволюцію концепції ефективного управління економікою, висунули гасло дня: «Ефективне управління - могутня економіка». Президент Всесвітнього банку розвитку і реконструкції Джеймс Вуль-фенсон у виступі на щорічних зборах у 1997 році підкреслив необхідність підвищення ефективності та якості державного регулювання економіки. Уряд, за його словами, має діяти в двох напрямах: стимулювати та розвивати приватний бізнес; забезпечити громадянам необхідні соціальні гарантії. Отже, висновок: сучасна стратегія соціально-економічного розвитку будь-якої країни має бути ринково-орієнтованою з посиленням регулюючих функцій держави в економіці. Грошово-кредитна та фінансова політика Характерною ознакою ринкової економіки є високорозвинута і розгалужена фінансово-банківська система. Через неї здійснюється процес акумуляції фінансових ресурсів суспільства та забезпечується найбільш ефективне і раціональне їх використання. А тому у всіх країнах світу фінансова система перебуває під контролем держави. Г рошово-кредитна та фінансова політика є одним з впливових економічних методів, за допомогою якого уряд регулює фінансово-економічні відносини в державі, стимулює виробництво, впроваджує розподільчу та перерозподільчу функцію. Під фінансами розуміється процес формування доходів юридичних і фізичних осіб та їх використання. Мета цих відносин - створення добробуту окремого громадянина, господарства, населеного пункту, регіону, держави в цілому, який досягається через постійне зростання валового національного продукту (ВНП). Функціонування фінансів забезпечується через фінансову систему, яка є сукупністю різних форм організації фінансових відносин. Для забезпечення обігу фінансових ресурсів різної цілеспрямованості держава використовує різноманітні фінансові інститути: державні фінанси, фінанси підприємств, організацій та фінансовий ринок. Фінанси підприємств і організацій - базова підсистема, у якій створюється ВНП і є об'єктом фінансово-господарських відносин. їх характер визначається методом фінансово-господарської діяльності. У ринкових умовах таким методом є комерційний розрахунок. Він являє собою, з одного боку, оперативно-господарську самостійність підприємств, а з іншого -повну їх фінансову відповідальність за кінцевий результат. В основу комерційного розрахунку покладено принцип самоокупності та одержання прибутку. Перехід до ринкових відносин у виробничій сфері - це насамперед упровадження, замість фіктивного господарського розрахунку, реального комерційного. У невиробничій сфері - це поступове обмеження бюджетного фінансування за рахунок додаткових джерел фінансування. Державні фінанси, які забезпечують формування та використання державних доходів, функціонують на основі створення різних централізованих фондів: бюджет, державне соціальне страхування (пенсійний фонд і фонд соціального страхування), майнове та особисте страхування через державні організації, державний кредит, різноманітні фонди цільового призначення (Чорнобильський фонд, Фонд соціального захисту населення тощо). Фінансовий ринок є сферою функціонування різноманітних цінних паперів, які випускаються державою і підприємствами з метою залучення фінансових ресурсів. Він відіграє координуючу роль у регулюванні ринкових відносин, виконуючи функції перерозподілу ресурсів у галузевому і територіальному аспектах. На відміну від інших ланок фінансової системи, такий перерозподіл, по-перше, відбувається у стислі строки, а по-друге, має об'єктивний характер, бо не визначається волею державних структур. Фінансовий ринок відіграє важливу роль у мобілізації тимчасово вільних коштів населення, чим сприяє вирішенню проблем грошового обігу та інфляції, оскільки зменшує тиск на споживчий ринок. Як ми вже зазначали у попередньому розділі, центральне місце в системі державних фінансів належить бюджету. Він як система економічних розподільних відносин охоплює фактично все суспільство, забезпечуючи виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування покладених на них завдань і функцій. Будучи основним централізованим фондом держави, бюджет визначає її фінансовий стан. Найбільш складним явищем для бюджету є його дефіцит - перевищення видатків бюджету над його доходами. Джерелами покриття бюджетного дефіциту є державні позички (внутрішні та зовнішні) або емісія паперових грошей. Економічна наука стверджує, що у ринковій економіці дефіцит бюджету може бути навіть корисним, особливо тоді, коли під час спаду виробництва держава, витрачаючи більше грошей, ніж одержує, забезпечує збільшення попиту, в тому числі через зростання купівельної спроможності громадян. Держава вкладає кошти у виробничу сферу, створюючи передумови для зростання доходів, у тому числі й самої держави, у вигляді додаткових податкових надходжень. Споживачі починають більше купувати, підприємці - більше продавати. Внаслідок цього зростають обсяги виробництва і скорочується безробіття. Таке дефіцитне фінансування - свого роду державне емісійне кредитування інвестицій. Водночас, у період піднесення економіки держава не може дозволити собі дефіцит бюджету, бо інакше вона стимулюватиме інфляцію. Таким чином, в окремі роки, з метою регулювання економічної активності, держава може допускати дефіцит бюджету. Саме такий метод розвитку національної економіки використовувався у багатьох країнах, які останнім часом почали наближатися до рівня економічно розвинутих індустріальних країн. Грошовою називають політику, головна мета якої здійснювати регулювання кредитів, ставок банківського процента і грошової маси. Кредит входить у систему перерозподілу ВНП, однак, на відміну від фінансів, він включає перерозподіл тільки тимчасово вільних засобів і коштів. Залежно від того, хто виступає в ролі кредитора, розрізняють дві форми кредиту: комерційний (кредитні спілки) і банківський (банки). Банківський процент виконує на кредитному ринку стимулюючу або стримуючу роль, заохочує або, навпаки, зменшує заінтересованість у кредиті. Він формується під впливом попиту на гроші та їх пропозиції. Одним із важливих засобів грошової політики є вплив на форму позичкового процента. При встановленні процента за кредит комерційні банки враховують цілий ряд факторів, які умовно можна поділити на дві групи - зовнішні, що не залежать від комерційного банку, і фактори, які безпосередньо пов'язані з його діяльністю та діяльністю позичальника. Створення розгалуженої банківської системи надає кредитним відносинам системного і глобального характеру. Кредитування, тобто надання позичок, здійснюється за принципами цілеспрямованості, диференційованості, строковості, платності, забезпеченості позичок, рівноправності сторін у кредитних відносинах. Кредитна система - це сукупність кредитних установ, які діють у державі. Вона будується на двох рівнях: центральний емісійний банк і комерційні банки та інші кредитні установи. На центральний банк покладаються функції регулювання грошового обігу в країні та діяльності комерційних банків. В Україні зазначені функції виконує Національний банк, який є провідником державної політики у цій сфері. Комерційні банки безпосередньо проводять кредитування, ведуть рахунки підприємств, здійснюють їх касове обслуговування. В умовах ринкової економіки банки відіграють важливу роль у суспільстві, будучи своєрідним інструментом проведення грошової політики. Тому дуже важливо, яку концепцію (ідею) покладено в її основу. В економічній науці є дві протилежні теорії щодо змісту грошової політики держави - кейнсіанська і монетариська. Кейнсіанство обґрунтовує політику регулювання через процентну ставку, яка змінюється завдяки зростанню (скороченню) пропозиції грошей. Збільшення пропозиції називається політикою «дешевих» грошей, скорочення пропозиції - політикою «дорогих» грошей. Монетаризм обґрунтовує необхідність регулювання державою кількості грошей і через них - можливість впливати на сукупний попит і обсяги валового національного продукту. Прихильники цього напряму визначають граничний обсяг збільшення кількості грошей. Якщо суспільство страждає від інфляції і першість у державній політиці надано антиінфляційним заходам, монетаристська теорія регулювання є найдоцільнішою. Отже, банки виступають центрами концентрації' та перерозподілу позичкового капіталу, організації його руху й ефективного використання, а також контролю за ним. Концентруючи та перерозподіляючи величезні кошти, вони мають змогу впливати не тільки на поведінку окремих суб'єктів кредитних відносин, а й на глобальні економічні процеси, на інтереси держави та окремих соціальних верств населення, на стан справ в окремих галузях, секторах економіки та цілих регіонах. Завдяки банкам кредит перетворився на могутній фактор регулювання визначальних процесів на макро- і мікроекономічному рівнях. Конкурентна політика Однією з безумовних умов ефективності економіки є наявність конкурентних відносин на товарних ринках. Існування або відсутність конкурентного середовища позначається на якості та конкурентоспроможності продукції, задоволенні потреб населення у товарах і послугах, витратах виробництва, цінах тощо. За конкуренції покупець - це господар, ринок його агент, а підприємства - їхні слуги. Тому держава повинна постійно запроваджувати конкурентну політику, яка на сучасному етапі передбачає здійснення комплексу заходів щодо формування ефективного конкурентного середовища, зменшення частки монопольного сектора в економіці, вдосконалення правил конкуренції, впровадження сучасних методів державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій, зменшення частки монопольного сектора у внутрішньому валовому продукті, захисту і підтримки конкуренції, розвитку її інституційного забезпечення. З метою зменшення рівня монополізації ринку держава запроваджує заходи з обмеження монополій та створює рівні умови діяльності для всіх суб'єктів господарювання. Для цього вона стимулює створення малих і середніх підприємств за допомогою надання податкових пільг, розвитку системи гарантій і страхування кредитів, допомоги в одержанні коротко- \ довгострокових кредитів, позичок, забезпечення комерційною інформацією, встановлення гарантій щодо запобігання повному банкрутству тощо. При цьому такі види природних монополій, як суспільні комунікації, патенти, авторські права, товарні знаки потребують відповідного державного регулювання, що запобігатиме з їх боку зловживанню монопольним становищем. В Україні створена відповідна законодавча база з врегулювання питань у даній сфері. Зокрема, прийняті Закони «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності», «Про захист економічної конкуренції». Функції державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства покладено на Антимер нопольний комітет України. Основним завданням цього органу виконавчої влади є запобігання зловживанню монопольним становищем на товарних ринках держави, укладанню неправомірних угод, дискримінації суб'єктів господарювання, недобросовісній конкуренції. За останні роки наша держава досягла певних успіхів на шляху утвердження конкурентних відносин на більшості товарних ринках. Завдяки запровадженню ринкових механізмів ціноутворення, створення цілісної системи захисту конкуренції у підприємницькій діяльності частка монопольного сектору в економіці України знизилася з майже 100 відсотків на початку 90-х років до 40 відсотків на кінець 2001 року [210]. З метою комплексного проведення економічних реформ в Україні, формування ефективного конкурентного середовища Указом Президента від 19 листопада 2001 р. схвалено Основні напрями конкурентної політики на 2002-2004 роки. Вплив на ринкове ціноутворення Одним із важливих методів управління ринковою економікою є ціна. Саме на основі цін визначають результати діяльності всіх складових виробництва. З метою підвищення конкурентоспроможності вітчизняних підприємств, зменшення рівня монополізації економіки, забезпечення ефективного розвитку конкурентних відносин держава запроваджує ринкові механізми ціноутворення. На сучасному етапі економічного розвитку України різні види цін складають певну систему. Залежно від галузі розрізняють такі ціни: гуртові, закупівельні, кошторисні, роздрібні і тарифи. Крім того, існують ціни фіксовані, регульовані та вільні (договірні). У розвинутій ринковій економіці такі параметри, як ціни на значну частину продукції, тарифи на послуги, заробітна плата та інші, можуть формуватися на основі саморегуляції, без втручання держави. Однак у ряді випадків держава змушена втручатись у регулювання зазначених параметрів. Для цього державні органи встановлюють фіксовані ціни на окремі види продукції та тарифи на послуги, які мають важливе соціальне, значення (квартплата, тарифи на електроенергію для населення, ціни на проїзд у громадському транспорті тощо). Рівень таких цін може бути змінений тільки спеціальною постановою уряду. Здійснюючи контроль за ціноутворенням, уряд запроваджує також регульовані ціни, зростання яких обмежується шляхом введення граничного їх рівня, використання граничного нормативу рентабельності виробництва та розмірів торгової націнки для ланок товаропросування. Відповідно, ціни на окремі товари формуються не під впливом попиту і пропозиції, а залежно від способу і величини обмежень, накладених державою на складові елементи цін. Цей важіль застосовується державою для соціального захисту окремих категорій населення (ціни на товари повсякденного вжитку), стимулювання чи дестимулювання виробництва деяких товарів (товари роскоші). Це також робиться для запобігання інфляції та отримання надприбутків виробниками у період тимчасового дефіциту товарів. Вільні (договірні) ціни формуються залежно від попиту і пропозиції (або за домовленістю) без обмеження розміру прибутку. Оплата праці регулюється встановленням мінімального рівня заробітної плати для всіх підприємств незалежно від форм власності, обмеженням його у несприятливі періоди розвитку економіки. Крім того, у цих сферах органи влади можуть надавати підприємцям методичну допомогу, розробляючи відповідні рекомендації, тарифи та ціни рекомендаційного характеру та ін. Податкова політика Основним методом формування доходів держави є податки, що й визначає їх місце в ринковій економіці. Податки - це не тільки метод формування бюджету, а й інструмент впливу на різні складові діяльності їх платників. Податкова система кожної країни відображає її специфічні умови. Однак існують певні чинники, які є визначальними для податкових систем усіх країн: системний підхід, встановлення визначальної бази, визначення юридичної основи та вихідних принципів податкових систем. Розрізняють дві головні функції податків: фіскальну і регулюючу. Перша полягає в тому, що податки мають забезпечити гарантоване і стабільне надходження доходів у бюджет. Суттю регулюючої є використання податків з метою впливу на різні аспекти соціально-економічного та духовного розвитку суспільства. Фіскальна і регулююча функції податків діють взаємопов'язано, їх не можна протиставляти одна одній, а також поділяти податки на чисто фіскальні або регулюючі, адже без фіскальної дії не може бути й регулюючої. Податкова система повинна включати досить широке коло податків різної цілеспрямованості, які б забезпечували стабільну фінансову базу держави. Без них держава не зможе гарантувати безперебійного фінансування своїх видатків. Податки поділяються на прямі і непрямі. До перших належать податки на прибуток, на землю, на транспорт, на додану вартість тощо. Непрямими податками є митний та акцизний збори. Мито стягується з товарів, які ввозяться, вивозяться і транзитних, а також цінностей, що перевозять під контролем митного відомства. Акциз як вид непрямого податку на товари масового споживання включається в ціну відповідного товару або плату за послуги. За допомогою податків держава регулює напрями діяльності суб'єктів господарювання, встановлюючи податки більш високого рівня на діяльність чи товари, які не є першочерговими за суспільним значенням (наприклад, ігровий бізнес, тютюнові та лікеро-горілчані вироби) і знижуючи податки у тих сферах, що потребують державної підтримки чи сприяння (виробництво товарів і послуг) або виконують особливо важливу соціальну роль (наприклад, підприємства, товариства інвалідів). Як відомо, ринкова система призводить до значної нерівності у розподілі грошового доходу, а отже, і в розподілі національного продукту між індивідуальними виробниками. Чиста економіка вільного підприємництва може створювати неприйнятні для суспільства розриви у доходах і споживанні, що призводить до розшарування суспільства на багатих і бідних. Тому держава змушена застосовувати механізми зменшення нерівності доходів. До таких методів належить система оподаткування доходів підприємців і найманих працівників, трансфертні платежі, ціноутворення. Так, перерозподіл доходів між верствами населення забезпечує система прогресивного оподаткування, яка запроваджує оподаткування великих доходів вищою ставкою у порівнянні з невеликими. Прикладом такого прогресивного перерозподільного оподаткування є прибутковий податок і податок на спадщину. Оскільки низькі податкові ставки не можуть допомогти тим, хто зовсім не має доходів, в останні десятиліття держава створила систему трансфертних платежів, або грошових виплат населенню. Такі трансферти включають допомогу престарілим, утриманцям, інвалідам, а також страхування безробітних. Програми соціальної допомоги передбачають фінансову допомогу хворим пенсіонерам, людям похилого віку. І, нарешті, держава інколи субсидіює або надає адресну допомогу групам з малими доходами (наприклад, субсидії населенню для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, субсидії готівкою для відшкодування витрат на придбання побутового палива, талони на проїзд у громадському транспорті, разові грошові допомоги). Економічне стимулювання Ринкова економіка не терпить як адміністративного втручання держави в господарські справи суб'єктів підприємницької діяльності, так і поширення на них державного патерналізму. Досвід передових країн свідчить, що суть державного управління сектором економіки повинна зводитися до сприяння розвитку науково-технічного прогресу, планово-індикативного регулювання темпів і пропорцій розвитку економіки в цілому та її складових сфер і галузей. Для цього використовуються такі методи: державні дотації та субсидії, пільги в оподаткуванні, встановлення квот на виробництво певних видів продукції, регулювання нижніх для товаровиробників і верхніх для споживачів рівнів цін, стимулювання цінами і матеріально-технічними ресурсами. Необхідність у бюджетних дотаціях та субсидіях виникає тоді, коли товарний ринок з певних причин неспроможний забезпечити суспільні потреби. В цих умовах об'єктивно постає питання про державне регулювання дотацій та субсидій. Як показує практичний досвід, проблема державного регулювання субсидій у перехідних економіках стоїть дуже гостро, а тому особливо підвищується регулятивна функція державних органів щодо витрачання державних коштів із бюджету, а тим більше, обґрунтування подібних видатків. Субсидії складаються з власне субсидій, субвенцій та дотацій і можуть бути або прямими, набуваючи форми урядових виплат виробникам чи споживачам з відповідним відображенням у бюджеті або прихованими, не маючи в собі видимих видатків, існують такі форми субсидій: товарні, кредитні, цінові. товарні субсидії виступають як компенсаційний засіб (виплата у вигляді товарних цінностей) або як засіб перерозподілу доходів. У цьому випадку вони використовуються як компенсаційний засіб у відповідь на неспроможність ринку вирішити ту чи іншу проблему; кредитні субсидії - надання кредитів для юридичних і фізичних осіб за низькими процентами за певними мотивованими вимогами (наприклад, сільськогосподарський кредит для придбання добрив, техніки тощо); 3) цінові субсидії-зменшення ціни на товар чи послуги споживачам [235]. Сьогодні важливим чинником економічного розвитку є орієнтація економіки на зовнішні ринки, стимулювання і державна підтримка експорту. Практичні заходи щодо її реалізації включають надання прямих експортних субсидій, податкових та митних пільг виробникам експортної продукції, забезпечення спрощеного порядку здійснення митних процедур, стимулювання інвестицій у промисловість (зниження відсотків ставок податків на дохід і прибуток для малих і середніх підприємств, надання пільг суб'єктам господарювання, які спрямовують кошти у виробничу сферу) тощо. Отже, комплекс економічних методів державного управління повинен бути гнучким, оперативним та спроможним адекватно реагувати на зміни економічної ситуації. Із становленням в Україні всіх необхідних атрибутів розвиненого ринку кількість економічних регуляторів господарської діяльності, безумовно, зменшиться, однак певна їх частина залишиться в будь-яких ринкових умовах, що підтверджується світовою практикою. Глава 4.4. ПРАВОВІ МЕТОДИ Державне управління здійснюється на правових засадах - встановлених державою правилах поведінки окремих осіб та їх груп у колективі. Під нормою звичайно розуміють певний, визнаний обов'язковим, порядок, правило. Управлінські відносини регулюються сукупністю політико-соціальних норм і процедур їх реалізації, що забезпечують нормальне функціонування і розвиток систем відповідно до змінних умов їх існування. Усі норми мають однакову кінцеву мету, але їхній зміст, порядок встановлення і впливу на процеси управлінської діяльності, сфера дії та механізм поширення в системі - різні. Правові норми є засобом регламентування системи органів виконавче'! влади як у структурному, так і функціональному аспектах. Суттю права є фіксація політико-правових відносин, а змістом - його роль як засобу здійснення соціального управління в суспільстві. Дотримання правових норм гарантується авторитетом держави, забезпечується як методом переконання, так і у разі потреби - засобами примусу. Правові методи управління, зумовлюючи законодавчу сферу розвитку управлінських структур, повинні сприяти вільній дії адміністративних методів. Правові методи використовуються, по-перше, для юридичного закріплення управлінських відносин, що вже склалися, і по-друге, для розвитку цих відносин відповідно до поставлених управлінських цілей. Закріплення і розвиток відносин управління за допомогою правових впливів спрямовані на досягнення цілей функціонування системи та забезпечення застосування методів згідно із законами. Правовий аспект стосується всіх видів управлінських відносин. Поняття правового методу досить ретельно досліджено в науці адміністративного права. У найбільш загальному вигляді його пов'язують із владною природою державного управління, визначенням нерівності сторін суспільних відносин, що регулюються. Юридичне регулювання здійснюється на основі методів правового регламентування (у вигляді видання нормативно-правових актів) і конкретних розпорядчо-правових дій (призначення на посаду, затвердження організаційної структури, виділення коштів тощо). Правове регулювання З метою приведення суспільних відносин, що складаються у сфері державного управління, у відповідність до вимог і дозволів, що містяться в нормах права, застосовуються методи правового регулювання. За їх посередництвом органи виконавчої влади та їх посадові особи здійснюють управлінські дії в сфері державного управління, легітимність яких забезпечується можливостями застосування владної сили держави. Суб'єкти державного управління наділені державно-владними повноваженнями і виступають від імені держави. Правове регулювання - метод державного управління, суттю якого є юридичний вплив на соціально-правову сферу та її окремі елементи у процесі впорядкування суспільних відносин, основним учасником якого є державна влада [67, с.148]. Правове регулювання в системі виконавчої влади складається із двох груп методів: а) правового регламентування - видання нормативно-правових актів з метою встановлення загальноприйнятих умов упорядкованості суспільних відносин у сфері державного управління; б) розпорядчо-юридичних дій - правового регулювання поточної управлінської діяльності. Правове регулювання організаційних відносин, пов'язаних із використанням державних повноважень органами виконавчої влади чи окремими посадовими особами, здійснюється відповідно до норм адміністративного права. Майнові і трудові відносини, що виникають у процесі управління, регламентуються нормами цивільного права. Адміністративне право, яке регулює діяльність органів виконавчої влади, умовно розрізняє чотири групи суб'єктів права: органи, що розрізняються за порядком утворення, характером компетенції (загальні, галузеві і спеціальні), території діяльності (територіальні і міжтериторіальні), обсягу компетенції (центральні та місцеві), типу організації управління (колегіальні та єдиноначальні); посадові особи і службовці апарату державного управління, наділені правами і обов'язками; 3) громадські об'єднання, статус яких установлений Конституцією України (політичні партії, професійні спілки, громадські об'єднання); 4) фізичні особи (громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства). Усі сторони, що входять до цих груп, вступають у складні управлінсько-правові відносини. Управлінські акти дають змогу вирішувати питання державного керівництва політико-адміністративним, господарським, соціально-культурним будівництвом. Основними особливостями актів управління є те, що вони виступають як юридичні форми управлінських рішень виконавчих і розпорядчих органів, приймаються до виконання органами влади лише в процесі реалізації завдань державного управління, мають організуючий характер. Порушення чи невиконання актів управління тягне за собою юридичну відповідальність. Залежно від рівня юридичного застосування, методи правового регламентування бувають трьох видів: загальнодержавні, відомчі, внутріш-ньосистемні. Загальнодержавні спрямовані на всю систему державного управління, надаючи їй форми організованої структури. Згідно з Конституцією, а також відповідними законодавчими актами, органи виконавчої влади у межах своєї компетенції наділені правом видавати підзаконні нормативно-правові акти, які є обов'язковими до виконання керованими об'єктами. Загальнодержавні правові акти мають комплексний характер, що охоплює всі аспекти управлінської діяльності і сектори державного управління, регламентуючи здійснення основних управлінських функцій (політико-адміні-стративних, економічних, соціальних, гуманітарних). На основі загальнодержавних нормативно-правових управлінських актів місцеві та відомчі органи виконавчої влади в рамках своєї компетенції здійснюють правове регулювання діяльності підпорядкованих структур, організацій, підрозділів у вигляді регламентуючих документів (статутів, правил, інструкцій, регламентів) і розпорядчо-правових актів (розпоряджень, наказів), спрямованих на вирішення конкретних завдань. Таке регламентування має відомчий характер. Внутрішньосистемне правове регламентування в структурних підрозділах та установах здійснюється за допомогою нормативних актів, до яких відносять: розпорядчі акти - накази; затверджуючі акти; положення, які встановлюють завдання, функції, права, обов'язки і відповідальність підрозділів, служб та їх керівників; посадові інструкції, що встановлюють права і функціональні обов'язки посадових осіб. До них пред'являються певні вимоги, що забезпечують їх легітимність та ефективність: відповідність Конституції, законам і указам вищих органів влади; дотримання необхідних процедурних правил. (Цей аспект детально розглядатиметься у наступному розділі посібника). Слід також зазначити, що дія правових норм, окрім державних органів влади, поширюється також і на громадські об'єднання. Зокрема, розповсюдженим явищем в управлінській практиці є видання спільних нормативних актів державних і громадських органів, які набувають одночасно правового і громадського характеру. Такими є, наприклад, норми права, що регулюють оплату праці, пенсійне та соціальне забезпечення тощо. Щодо іншої складової правового регулювання - конкретних розпорядчо-юридичних дій, то слід зазначити, що вони є невід'ємним елементом будь-якої адміністративно-управлінської діяльності. Адже важко уявити адміністративний орган без здійснення юридичних дій, що стосуються організаційних, кадрових та фінансових питань (переміщення персоналу, затвердження організаційної структури, витрачання бюджетних коштів тощо). Причому, в сфері державного управління такі дії здійснюються як відносно підпорядкованих об'єктів управління, так і щодо внутрішньоорга-нізаційних параметрів. Для прикладу, центральні органи виконавчої влади (Міністерство внутрішніх справ України, Державна податкова адміністрація України) призначають керівних працівників місцевих структурних підрозділів, а також працівників власного апарату. Переконання і примус Методи переконання і примусу відіграють специфічну роль у практичному вирішенні питань управління, оскільки вони найпослідовніше відображаються через механізм прав та обов'язків, відносин типу «влада підпорядкування». Правильне застосування саме методів переконання й примусу в процесі державного управління забезпечує найбільшу ефективність управлінської діяльності, її максимальну ефективність, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових устроїв державного управління [99, с.190]. Ці методи застосовуються в сфері державного управління для того, щоб забезпечити: цілеспрямованість управлінської діяльності; правомірність поведінки учасників управлінських відносин; функціонування встановленого державою режиму, за якого б неухильно виконувалися рішення органів державної влади; конструктивні взаємовідносини всіх учасників управлінських відносин [99, с. 190-191]. Методи переконання та примусу внаслідок всепроникаючого характеру використовуються у всіх сферах та на всіх рівнях управління, багато в чому визначаючи зміст та конкретний прояв інших методів. Наприклад, метод єдиноначального розпорядництва, як і економічні, адміністративні методи, заснований на методі переконання. Переконання - метод управління, спрямований на свідоме засвоєння й усвідомлення працівником морально-правових принципів та цінностей державної служби - визначальних чинників його поведінки та виконання службових обов'язків. Переконання, як всеохоплюючий метод, становить основу функціонування апарату державного управління. Адже роз'яснення цілей держави, прийнятих державно-управлінських рішень, розроблених проектів, запланованих заходів, що зачіпають інтереси широких кіл громадськості, є важливими елементами управлінської діяльності. Його ігнорування може призвести до негативних факторів у взаємовідносинах, як усередині управлінської структури (керівник - підлеглі), так і з зовнішнім середовищем (орган влади - громадськість). Переконання є впливом на свідомість, почуття, волю людей з метою формування в них свідомої участі у виконанні поставлених завдань [130]. Переконання є також засобом попередження правопорушень і зміцнення державної дисципліни. Роз'яснення, обґрунтування, обговорення, заоохо-чення, показ позитивних прикладів у сфері державного управління - основні засоби переконання. Виходячи з того, що державна служба сьогодні - це публічна довіра до державного службовця, функціонування даного інституту базується на двох невід'ємних складових; моралі і праві. Прийняття Закону «Про державну службу» заклало правові засади вимог до державного службовця, які виходять з основних принципів державної служби, зафіксованих у ст З даного Закону. Важливим фактором закріплення правових засад діяльності державного апарату стало прийняття Конституції України. Зокрема, другим абзацом ст. 19 зафіксовано: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Метод переконання передує методу примусу, який застосовується при нездатності суб'єктів адміністративно-правових відносин скерувати свою поведінку відповідно до встановлених законів, нормативно-правових актів. Примус, як і переконання, є обов'язковим елементом правового методу державного управління. Даний метод має важливе значення при реалізації функцій державного управління, у забезпеченні принципу законності і використовується, коли в цьому виникає необхідність. Метод примусу в сфері державного управління слід розглядати в двОх аспектах: 1) відносно громадян, на охорону прав і свобод яких в умовах демократичної, правової, соціальної держави та надання управлінських (державних) послуг, забезпечення високої якості життя громадян, безпеки їх існування спрямована діяльність апарату державного управління; 2) стосовно організації діяльності органів виконавчої влади та осіб, уповноважених на виконання функцій держави. Перший з названих аспектів отримав доволі широке висвітлення у науковій літературі, зокрема в адміністративному праві. Зазначимо лише, що застосування до осіб, які допускають правопорушення, примусових заходів є не тільки правом, але й обов'язком державних органів та посадових осіб. Більш детально зупинимося на використанні методу примусу в системі самого апарату державного управління. Примус - метод управління, що ґрунтується на авторитеті держави і силі закону, спрямований на суб'єкт і об'єкт управління, з метою досягнення встановлених параметрів діяльності, вироблення певних форм поведінки та підтримання суспільної дисципліни. На думку Н. Саліщевої та М. Савенкова, даний метод у взаємовідносинах між органами управління та їх посадовими особами застосовується в таких формах: встановлення в управлінських актах заборон і санкцій за їх порушення; примусове вилучення матеріальних і фінансових засобів у випадках, передбачених законодавством; скасування незаконних актів управління; застосування матеріальних санкцій за порушення державної дисципліни, заподіяння матеріальних збитків державі; застосування заходів дисциплінарної та адміністративної відповідальності до державних службовців [167, с. 330-331]. Слід наголосити, що зазначені засоби примусового впливу до конкретних органів виконавчої влади та посадових осіб застосовуються після того, як були задіяні всі необхідні методи переконання і роз'яснення. Ефективність і законність використання методу примусу забезпечує чітке правове регулювання відповідних повноважень державних органів, посадових осіб, державних службовців. Виходячи з цього, найбільш доцільним засобом досягнення юридичного регламентування компетенційних преференцій державних органів та їх посадових осіб є їх закріплення на конституційному рівні (наприклад, розділ VI - Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади), на законодавчому рівні (наприклад, Закон про місцеві державні адміністрації), в урядових актах (наприклад, постанова Кабінету Міністрів України про затвердження Положення про управління (відділ) облдержадміністрації), а для державних службовців - у законах (наприклад, Закон «Про державну службу», «Про дипломатичну службу») та посадових інструкціях. Такий підхід, з одного боку, є запобіжним засобом від неправомірних дій вищестоящих державних органів та їх посадових осіб, а з іншого - чітко встановлює порядок застосування засобів примусу у разі виникнення такої необхідності. Важливу роль відіграє чіткий порядок скасування незаконних актів державних органів і притягнення посадових осіб, які їх видали, до відповідних видів відповідальності. Адже в практиці державного управління України такі факти, на жаль, мають місце. Як правило, акти органів виконавчої влади та їх посадових осіб, що суперечать Конституції, законам, рішенням Конституційного Суду, актам Президента та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Якщо ж ці акти, окрім переліченого є ще недоцільними, неекономічними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом, Кабінетом Міністрів України, посадовими особами органів виконавчої влади вищого рівня. Щодо відповідальності, то в Україні на законодавчому рівні прийнято цілий ряд законів, які встановлюють правові засади відповідальності за певні види порушень у сфері державного управління. Зокрема, Закон «Про боротьбу з корупцією» визначає правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Указом Президента України від 24 квітня 1998 року затверджена Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, як один із засобів запобігання проявам корупції серед державних службовців, особливо на окремих посадах з підвищеним ризиком корупції. Кодекс України про адміністративні правопорушення встановлює правові санкції за порушення законодавства у найважливіших сферах державного управління (наприклад, за порушення законодавства про бюджетну систему України). Разом з тим, Україні - країні з високим рівнем корупції, необхідно докласти максимальних зусиль та вжити радикальних економічних, правових, організаційних, силових заходів з метою подолання цього негативного явища. Серед основних можна виділити такі; розроблення застережних заходів, методів запобігання зловживанням і корупції серед державних службовців; створення рубрикаторів можливих сфер зловживань у кожній галузевій, функціональній та територіальній схемі управління; застосування заходів контролю під час реалізації управлінської діяльності у сфері, яка належить до компетенції кількох органів виконавчої влади; запровадження методичних рекомендацій для установ і осіб, уповноважених на розроблення документів загальнодержавного рівня щодо регуляції владних повноважень, з урахуванням потенційної небезпеки застосування цих повноважень для зловживань; запровадження рекомендацій щодо законодавчого забезпечення припустимих меж і відповідальності у разі їх порушення при лобіюванні інтересів господарських структур у представницьких органах; запровадження технологічних схем і засобів супроводження моніторингу діяльності органів державної влади та їх посадових осіб щодо виконання законів України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією» [204]. Продумане застосування необхідних засобів примусового впливу, у тому числі різноманітних видів відповідальності, сприяє утвердженню державної дисципліни в апараті державного управління. Сама можливість запровадження методу примусу виступає дійовим дисциплінарним і стримуючим фактором від негативних дій. Важливо, щоб методи переконання й примусу розумно поєднувалися, тобто не протистояли один одному, а доповнювали, підпорядковувалися загальним завданням керівного впливу. Лише правильне розуміння принципу поєднання цих методів може забезпечити досягнення запланованих результатів у процесі державного управління. При цьому поєднання методів переконання й примусу повинно бути гармонійним, без перебільшення того чи іншого з них. Як уже зазначалося, примусові засоби - це крайні дії, а тому, як правило, застосовуються у тих випадках, коли переконання та суспільний вплив не досягли бажаних результатів. Поступове зростання культури управління, свідомості громадян робить методи переконання й заохочення дедалі ефективнішими інструментами регулювання громадських управлінських відносин. Відповідно звужується сфера адміністрування, невиправданого застосування адміністративно-примусових засобів впливу. Субординація і координація Система влади завжди базується на відносинах субординації, тобто багаторівневого підпорядкування, ієрархії. Принцип ієрархії системи виконавчої влади є одним із найважливіших принципів побудови організаційної структури апарату державного управління. Структура органів виконавчої влади характеризується послідовністю розчленування управлінської системи на структурні підрозділи (управління, відділи, сектори тощо) між якими встановлюються відносини підпорядкованості, субординації. Як зазначається у літературі, субординація виражає ієрархічну залежність органів управління в системі управління, яка простежується у процесі вироблення, прийняття рішення і його реалізації [233, с.123]. Відносини між суб'єктами і об'єктами можуть мати субординаційний та координаційний характер. Деякі автори виділяють «формальні» (офіційні) і «неофіційні», а також відносини «організації» та «дезорганізації». Крім того, державно-управлінські відносини можна класифікувати таким чином: галузеві (відносини в межах однієї галузі); територіальні (у межах одного регіону); міжгалузеві (між органами різних галузей); міжрегіональні (між органами різних регіонів); територіально-галузеві. Узгодження (упорядкування) управлінських дій приводить до встановлення між ними вертикальних зв'язків -субординації, тобто підпорядкування одного інтересам іншого. Субординація - метод управління, за допомогою якого в системі виконавчої влади встановлюються відносини підпорядкованості, що виражають ієрархічну залежність між об'єктами і суб'єктами державного управління. Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування тощо. Всі ці види субординації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуються у відносинах «суб'єкт - об'єкт». Іншими словами, субординація - це службове підпорядкування нижчого за посадою вищому. Ці відносини вертикального типу ґрунтуються на правових засадах і виявляються та виражаються в юридичних актах державного управління та усних розпорядженнях керівників, адекватних діях підлеглих їм державних службовців. Метод субординації характеризується повним контролем керівником дій підпорядкованих службовців. Його особливостями є: чітка та однозначна підпорядкованість управлінських ланок і посад держслужбовців; переважання при прийнятті управлінських рішень одноособових дій керівників; можливість втручання у повсякденну оперативну діяльність підлеглих, надання відповідних директив. Метод субординації, посилений авторитарним стилем керівництва, є ефективним для організацій, де необхідною умовою їх функціонування є дисципліна (наприклад, армія, міліція, спецслужби, великий бізнес), а також у несприятливих умовах (екстремальні ситуації, кризовий стан). Отже, субординація - важливий управлінський метод у сфері державного управління. Його значення пояснюється тим, що на більшості ділянок суспільної праці, особливо в діяльності системи органів виконавчої влади, лише субординаційні відносини можуть забезпечити стабільність, ритмічність, ефективність управлінського процесу. Разом з тим, в управлінській практиці все більшого значення набуває метод координації - встановлення між суб'єктами і об'єктами горизонтальних зв'язків, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату. Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, предметно-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія. Даний метод дає можливість делегувати частину повноважень від керівника до виконавців і розвивати на цій основі самоініціативу, саморегулювання, взаємоконтроль, взаємоінформування, взаємодопомогу. Методові координації притаманний колегіальний (демократичний) тип керівника, що передбачає його мінімальне втручання у діяльність підлеглих, а характер дій нагадує погодження, коригування, диспетчерування дій колективу. Основою відносин цього методу є порядок, який склався в організації, а не дії керівника, з обов'язковим урахуванням соціально-психологічного клімату в колективі. До процесу вироблення управлінських рішень за такого підходу залучаються підлеглі, консультанти, радники. Даний тип управління є ефективним в організаціях, де зусилля службовців мають індивідуальний, творчий характер. Однак він неприйнятний в умовах, коли необхідною є оперативність рішень і дій, коли наростають дезінтеграційні процеси Субординацію і координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також як Ті базові методи. У процесі цієї діяльності вони доповнюють один одного, причому, залежно від конкретної ситуації, переважає той чи інший. Практика державного управління показує, що існує прямий зв'язок між методом управління та стилем керівництва, який соціологи визначають як прояви в службовій поведінці керівника особистісних якостей, зумовлених його фаховим рівнем підготовки, темпераментом, рівнем культури. Отже, дослідження природи державного управління, з точки зору співвідношення держави і громадянського суспільства, дає підстави для висновку про те, що в разі застосування будь-яких видів правових методів, при тому, що управління завжди має владний характер, воно у будь-якому випадку створює систему влади - підлеглості, веде до виникнення управлінських правовідносин, що служать ідеальною моделлю для реальних суспільних відносин, перетворюючи окремих суб'єктів та суспільство в цілому на об'єкт правового регулювання в системі управлінських відносин [66, с. 432]. Глава 4.5. СОЦІАЛЬНО-ПСИХОЛОГІЧНІ МЕТОДИ Важливими чинниками підвищення ефективності управлінської діяльності, за умови їх умілого використання, можуть стати соціально-психологічні методи управління - способи і прийоми управлінських впливів, що базуються на використанні об'єктивних наукових положень соціального розвитку і психології. Під ними розуміють систему засобів і важелів впливу на соціально-психологічний клімату колективі, на підвищення ефективності діяльності організації та її окремих працівників. Ці методи управління спрямовані на гармонізацію соціальних відносин у колективі шляхом задоволення соціальних потреб працівників - розвитку особистості, соціального захисту тощо. Саме тому в науці державного управління соціальні та психологічні методи управління стали основою підвищення ефективності праці державних службовців. Важливе значення при їх застосуванні має формування свідомих зусиль людей, спрямованих на формування організації та особи, створення сприятливого психологічного клімату в колективі. Соціально-психологічні методи управління тісно пов'язані з теоріями мотивації (розглянуто у главі 3.3 посібника). Серед зарубіжних дослідників найбільший внесок у розроблення даної проблематики зробили Е. Мейо, М. Фоллетт, Д. Мак-Грегор, К. Ф. Герцбергта ін. Умовно соціально-психологічні методи управління можна поділити на три основні групи: соціальні, морально-етичні, психологічні. Соціальні методи Соціальні методи державного управління спрямовані на створення надійної системи соціального захисту, яка спроможна забезпечити державний апарат висококваліфікованими професійними кадрами. До соціальних методів державного управління можна віднести широке коло методів со-ціологічних досліджень, соціального прогнозування і соціального планування. Методи соціологічних досліджень застосовуються при вирішенні проблем, пов'язаних із працівниками, їх роллю під час виникнення відхилень від запланованих цілей, у виборі напрямів дій і вмотивованості у виконанні функціональних обов'язків та поставлених завдань. Соціологічні дослідження проводяться шляхом збору і обробки інформації щодо: потреб та інтересів персоналу; характеру взаємовідносин між окремими службовцями та їх групами; типу організаційної культури, що склалася в колективі, та інших факторів функціонування та розвитку організації. Для цього застосовуються інтерв'ю та анкетні опитування, спостереження, вивчення документів та інших елементів групової поведінки та ін. Такі дослідження дають необхідну інформацію, на основі якої можна прогнозувати реакцію персоналу на ті чи інші управлінські рішення і дії, а також певним чином корегувати поведінку як окремих службовців, так і їх груп з метою забезпечення оптимального виконання поставлених завдань [156, с. 73-74]. Соціальне прогнозування - це дослідження перспектив соціальних процесів і явищ з метою підвищення наукової обґрунтованості та ефективності соціального програмування, планування і управління соціальною сферою [279, с. 534]. Воно використовується для створення інформаційної бази розробки планів соціального розвитку та застосування методів соціального впливу у конкретному колективі. Параметри соціального прогнозу включають такі показники: вікові та статеві зміни в колективі; зміни освітньо-кваліфікаційного рівня працівників; зміни у матеріальному забезпеченні та в побутових умовах працівників тощо [268, с. 113]. Соціальне прогнозування здійснюється за допомогою статистичного аналізу, методу експертних оцінок основних тенденцій розвитку, за посередництвом математичного моделювання тощо. Соціальне планування як соціальний метод управління реалізується через планування соціального розвитку організації. План соціального розвитку, як правило, складається з таких розділів: Удосконалення соціальної структури колективу. Удосконалення умов праці та охорона здоров'я працівників. Підвищення життєвого рівня, поліпшення матеріальних та соціально-побутових умов працівників. 4 Підвищення трудової та громадської активності працівників. План соціального розвитку колективу - органічна складова комплексного плану (програми) соціального розвитку організації. У ньому передбачається науково обґрунтована і матеріально забезпечена система заходів щодо вдосконалення структури колективу, формування і найбільш повного задоволення матеріальних і духовних потреб працівників. Планування соціального розвитку повинно ґрунтуватися на базовому рівні розвитку (соціального паспорту колективу), включаючи можливі його зміни (соціальний прогноз), і містити перелік конкретних заходів із терміном їх реалізації, відповідальних осіб, розмірів та джерел фінансування. Перший розділ «Удосконалення соціальної структури колективу» повинен містити дані про планові зміни співвідношення між службовцями у зв'язку з кваліфікаційно-професійними змінами, вдосконаленням управлінських процесів. У цьому розділі планується також підвищення рівня загальної та професійної освіти, вікові зміни складу працівників, заходи щодо управління рухом персоналу. У другому розділі «Удосконалення умов праці, її охорона та зміцнення здоров'я працівників» передбачається усунення виробничих факторів, що становлять небезпеку для життя і здоров'я працівників, призводять до нервово-психічних перевантажень тощо. Третій розділ «Підвищення життєвого рівня, поліпшення матеріальних та соціально-побутових умов працівників» включає заходи щодо вдосконалення оплати заробітної плати, матеріального і морального стимулювання. Велике значення надається у цьому розділі забезпеченню соціально-побутових умов державних службовців. Четвертий розділ «Підвищення трудової та громадської активності працівників» передбачає заходи щодо зростання службової та соціальної активності держслужбовців, їх правового, економічного, морального, естетичного і фізичного виховання. Планування соціального розвитку передбачає проведення різноманітних соціологічних досліджень з метою стимулювання розвитку управління людськими ресурсами, визнання провідної ролі людського фактора в управлінській діяльності. Морально-етичні методи Морально-етичні методи базуються на зверненні до гідності, честі і совісті людини. їх завдання полягає у формуванні позитивної морально-психологічної обстановки, сприятливої для вирішення поставлених завдань [67, с. 112], та засвоєння персоналом державної служби морально-етичних норм. Досвід ряду країн підтверджує, що поліпшення функціонування апарату управління можливе лише за умови запровадження в практику його діяльності норм і принципів управлінської етики. Тому утвердження в державній службі засад професійної етики є вимогою часу, що обумовлена як потребами демократизації державного управління, так і стратегічним курсом України на європейську інтеграцію. Як зазначають В. Копєйчиков і В. Шилінгов, «етика в управлінні - це всеохоплююче, всеосяжне поняття, яке у рівній мірі є моральним критерієм як професіоналізму управлінських кадрів, так і їхньої діяльності щодо додержання принципів законності, справедливості, гуманності у розв'язуванні питань, які стосуються забезпечення прав і законних інтересів кожної окремої особи» [69, с. 217-218]. Відповідно, етичні принципи і норми поведінки посадових осіб, держслужбовців, що разом з правовими становлять реальну перешкоду будь-яким зловживанням в сфері державного управління, мають бути юридично зафіксовані та наділені державно-владним характером з обов'язковістю їх виконання. Надання етичним нормам правового статусу є безумовною умовою зміцнення моральних основ інституту державної служби, виховання у службовців патріотизму, неухильного виконання законів і етичних норм професійної поведінки. Загальні норми етики поведінки осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті, визначені ст. 5 Закону «Про державну службу». Відповідно державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій та вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця [202]. Моральні норми поведінки державних службовців передбачені також у статті 11 (основні права державних службовців) та 12 (обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу). Нормами прямої дії щодо порушення встановлених правил поведінки є ст. 14 (особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців) і 31 (відставка державного службовця). Особливим, новим для України моральним фактором управлінської діяльності є прийняття державними службовцями Присяги, текст якої виписаний у ст. 17 Закону України «Про державну службу». Саме інститут присяги у концентрованому вигляді формулює засадничі вимоги кожним державним службовцем до державних службовців, їхньої діяльності, дає чіткі підстави для спільного, єдиного розуміння цілей, завдань державного управління та своєї конкретної ролі у складному механізмі державної влади. Приймаючи Присягу на вірність і служіння народу, державі, державні службовці добровільно зобов'язуються у процесі професійної діяльності поводитися етично. Формою публічного проголошення стандартів поведінки, яких може очікувати від чиновника громадянин, суспільство, держава, є Загальні правила поведінки державного службовця (далі - Правила). Даний документ, затверджений наказом Головного управління державної служби України 23 жовтня 2001 року, встановлює загальні правила поведінки державних службовців та наголошує на можливості застосування до них дисциплінарних стягнень, передбачених Правилами законів про працю, законами «Про державну службу», «Про боротьбу з корупцією», у разі порушення цих Правил. Правила спрямовані на підвищення авторитету державної служби та державних службовців, адміністративної культури управлінців, удосконалення розпорядчо-виконавчої діяльності та формування в громадській думці позитивного іміджу державної служби, зокрема: протидіяння корупції, зловживанням, неетичній та незаконній поведінці чиновників; дотримання норм загальноприйнятої поведінки всіма учасниками державно-управлінських відносин; захист громадян від протиправної поведінки посадових осіб; підвищення якості прийняття управлінських рішень відповідно до потреб громадян за груповими інтересами; забезпечення перспективи для відкритої та більш раціональної адміністративної діяльності; застосування різноманітних форм контролю за діяльністю держ-службовців; сприяння громадській довірі на основі самовдосконалення особистості кожного державного службовця. У регулюванні управлінських відносин постійно зростаючого значення набувають норми моралі. Під мораллю розуміють правила (принципи) поведінки людей, які стосуються сфери взаємовідносин між ними, а також взаємовідносини їх із суспільством. Норми моралі, на відміну від правових норм, підтримуються авторитетом громадської думки і, як правило, їх додержання ґрунтується на власних переконаннях. Чим більшого значення набувають вони в державному управлінні, тим досконалішим воно стає. Досить показовою у цьому зв'язку є роль громадської думки, яка значною мірою ґрунтується саме на нормах моралі. Громадська думка виявляється у специфічній формі колективного судження суспільства, соціальної групи чи певного класу, виражаючи їх ставлення до певних явищ і фактів, вчинків окремих людей та ін. Як інструмент регулювання відносин управління громадська думка цінна тим, що завжди звернена до конкретного індивіда як члена суспільства, а тому вимагає від нього відповідальності перед суспільством і соціальною системою, в якій вона працює. Тим самим відбувається специфічний вплив на людину, який спричиняє вироблення у неї бажаних ціннісних орієнтирів. На сучасному етапі розвитку соціальних систем помітною є тенденція до зростання ролі моралі, а також норм, розроблених громадськими організаціями і, відповідно, поступового скорочення сфери застосування правових методів державного управління. Одним з важливих методів даної групи є моральне стимулювання -заходи, спрямовані на підвищення колективної чи особистої ініціативи працівників та їх інтересу до виконання своїх службових обов'язків. За допомогою засобів морального схвалення чи осуду діяльності працівника можна визначити рівень її суспільної значимості чи неприйнятності. Особливе значення надається стимулюванню особистої ініціативи за допомогою моральних стимулів. За високої ефективності індивідуальної праці такими стимулами є; підвищення рівня відповідальності - делегування повноважень, що дає змогу працівникові приймати рішення від імені керівництва, почесне доручення представляти організацію чи підрозділ в інших установах, виступити з Доповіддю чи повідомленням на нараді тощо; зміцнення авторитету службовця, який відзначився, публічною похвалою, високою оцінкою результатів його діяльності у присутності інших працівників; зарахування до кадрового резерву на заміщення більш високої посади, показ працівникові його особистої перспективи (просування по службі), розкриття перед службовцем перспектив розвитку організації і у зв'язку з цим - прогноз службового росту працівника; особиста неформальна похвала підлеглого в процесі ділових контактів, іменні привітання зі знаменними датами, моральна підтримка; рекомендація працівника для виступу в засобах масової інформації з тих чи інших питань сфери діяльності організації, служби. За низької якості індивідуальної праці моральними стимулами є: особиста бесіда з підлеглим, аналіз результатів праці, причин невиконання поставлених завдань, наказів, розпоряджень, доручень керівництва; публічна форма аналізу діяльності в присутності інших службовців; доброзичлива, позитивна і конкретна критика допущених недоліків; пониження відповідальності - звуження сфери діяльності, позбавлення права самостійно ухвалювати управлінські рішення, скасування права підпису документів. Отже, морально-етичні методи державного управління відіграють важливу роль у процесі професійного становлення і діяльності державних службовців. їх дія спрямована на підтримку і стимулювання позитивної поведінки управлінців. Особлива відповідальність при застосуванні цих методів лежить на керівникові, який особистим прикладом етичної поведінки у поєднанні з етично доцільною організацією праці колективу сприяє формуванню як моральної стійкості особистості конкретного держслуж-бовця, так і моральних засад функціонування всього колективу управлінської структури. Психологічні методи Психологічні методи являють собою конкретні засоби і прийоми впливу на процес формування і розвитку колективу, який складається з формальних і неформальних груп, системи взаємовідносин, соціальних потреб та інших соціально-психологічних факторів, а також на процеси, які відбуваються у ньому. Психологічні методи управління спрямовані на регулювання відносин між службовцями шляхом оптимального добору і розстановки персоналу. До них віднесено: комплектування малих груп; гуманізація праці, професійний відбір і навчання [279, с. 371-372]. Зазначені методи базуються на використанні соціально-психологічного механізму, який діє у колективі, з метою створення сприятливого психологічного клімату в колективі. Засновником психологічного напряму в управлінні вважається дослідник Е. Мейо. У результаті експериментів з групами працівників він дійшов висновку, що на продуктивність праці суттєво впливають не тільки умови праці та дії керівництва, але й соціально-психологічні чинники, найперше, психологічний клімат в їх середовищі (у так званих неформальних малих групах). Основною парадигмою даного напряму є використання соціально-психологічних особливостей зазначених груп з метою вдосконалення праці державних службовців. Методи комплектування малих груп дають можливість визначити оптимальну і якісну кількість службовців того чи іншого структурного підрозділу з точки зору їх психологічної сумісності. За допомогою спеціальних досліджень можна встановити симпатії та антипатії всередині групи, визначити місце кожного її члена на основі психологічної сумісності працівників у групі [251, с. 227]. Важливим психологічним засобом є делегування відповідальності, яке визначається вмінням максимально використовувати можливості підлеглих. До методів гуманізації праці можна віднести засоби використання психологічних впливів, за допомогою яких зводиться до мінімуму монотонність праці, проявляється творче начало у службовців. Активно використовуючи психологічні методи, важливо створити умови для виявлення ініціативи і творчості управлінців, спрямованих на реалізацію нормативно-проектних, аналітичних, консультативно-дорадчих, організаційно-розпорядчих функцій. Такий підхід стимулюватиме діловитість та цілеспрямованість, активну співучасть держслужбовців у суспільних справах. Зазначений метод сприятиме встановленню в організації гуманних взаємовідносин між керівниками і підлеглими, посадовими особами і громадянами, що є запорукою реалізації прав і свобод людини. При використанні зазначеного методу можливий перехід працівників у нову якість - з виконавців на генераторів нових ідей, методів і нових технологій, які змінюють та розвивають організацію. Ось чому вміння керівників застосовувати методи, що сприяють особистості максимально розкрити свої здібності та вміння, є запорукою професійного розвитку працівника та ефективного функціонування організації. Методи професійного добору і навчання спрямовані на професійну орієнтацію та підготовку фахівців, які за своїми психологічними характеристиками найбільше відповідають вимогам державної служби. Одним з таких методів є співбесіда (інтерв'ю), яка проводиться із кандидатами на посади держслужбовців. Мета цих співбесід полягає в оціненні відповідності кандидата портрету ідеального співробітника, його здатності виконувати службові обов'язки, потенціалу професійного росту, наявності передумов для успішної професійної соціалізації в новому колективі, вміння співпрацювати з колегами, підлеглими і керівниками, виявлення очікувань претендента стосовно перспектив кар'єри, оплати та умов праці, бажання поділяти цінності та місію організації тощо. Співбесіда є двостороннім процесом - організація оцінює претендента, а претендент оцінює організацію з точки зору її відповідності власним уявленням та інтересам. Тому особи, які проводять співбесіду, повинні надавати максимально об'єктивну інформацію про установу з метою зацікавлення кандидата й одночасно - уникнення прийняття на роботу осіб, очікування яких не відповідають можливостям організації. Потреби державотворення, процеси професіоналізації державного управління викликали визнання професійного навчання як обов'язкової невід'ємної складової професійної діяльності державних службовців та осіб з кадрового резерву й роботи з персоналом. Результати навчання є однією з найважливіших умов прийому на державну службу та просування по ній. Відповідно створення системи безперервного професійного навчання держслужбовців стало актуальною потребою та важливим фактором зміцнення державності та становлення якісно нових ринкових відносин в Україні. Проблема вдосконалення професійної підготовки державних службовців обумовлюється змістом ринкових перетворень, коли значно зростає роль суб'єктивного фактора, рівня професіоналізму та компетентності управлінського апарату. Важливим засобом професійного розвитку є професійне навчання -процес підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, тобто загальне систематичне зростання знань, навичок, умінь працівників, засвоєння ними нових організаційних ролей, підвищення-мотивації, планування їх подальшої кар'єри, комунікаційних здібностей [190, с. 48]. Професійне навчання складається з таких етапів: визначення потреб; формування бюджету навчання; визначення завдань навчання; визначення змісту програми; вибір методів навчання; процес навчання; вироблення професійних навичок і знань; оцінка ефективності навчання [125, с. 20]. Ефективність професійного навчання оцінюється за допомогою таких методів: тести, що проводяться до і після навчання; спостереження за поведінкою осіб на робочому місці після проходження програми професійного навчання; спостереження за реакцією слухачів під час програми професійного навчання; оцінка ефективності програми слухачами за допомогою анкетування або під час відкритого обговорення. Результати оцінювання професійного навчання повідомляються слухачам, особам, які проводили навчання, керівникам підрозділів, службовці яких проходили навчання. За практичну реалізацію професійного навчання відповідають керівники підрозділів або визначені посадові особи, які займаються в органах державної влади та управління питаннями кадрового забезпечення, здійснюють контроль за виконанням планів підвищення кваліфікації персоналу. Відповідно до статті 29 Закону «Про державну службу» державним службовцям створюються умови для навчання та постійного підвищення кваліфікації через навчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше одного разу на п'ять років. Результати навчання й підвищення кваліфікації є однією з підстав для просування по службі. Інтегральним показником рівня розвитку соціально-психологічної спільності колективу є його морально-психологічний клімат, у якому знаходять своє відображення настрої, думки і традиції колективу, характер взаємовідносин і т. ін. Недооцінка ролі соціально-психологічного клімату може призвести до значних втрат ефективності діяльності. Морально-психологічний клімат віддзеркалює єдність політичних, моральних і соціально-психологічних відносин колективу. Найважливішими компонентами морально-психологічного клімату є: соціальний оптимізм, психологічна сумісність членів колективу, їх моральна вихованість і т. ін. Чим вищий соціальний оптимізм працівників, чим глибшим є особисте взаєморозуміння, тим більш здоровим є морально-психологічний клімат, а в підсумку - соціально-психологічне самопочуття колективу і кожного його члена. Які ж умови впливають на стан морально-психологічного клімату колективу? Вирішальне значення мають соціально-економічні й політичні умови життєдіяльності організації (колективу). Вони найбільш адекватно віддзеркалюють рівень соціальної справедливості в межах підрозділу і сприяють утвердженню в ньому позитивного морально-психологічного клімату. На формування морально-психологічного клімату здійснюють значний вплив міжособистісні відносини членів колективу. Недооцінка цього аспекту є грубою помилкою. Нерозвиненість міжособистісних відносин (існування в колективі недовіри до окремих працівників, байдужість до переживань колег тощо) може призвести до викривленого сприйняття працівниками обстановки в колективі, погіршення їх настрою, розбіжностей міркувань, відсутності інтересу до колективних традицій. Все це може створити негативний морально-психологічний клімат у колективі. Морально-психологічний клімат - це дух колективу, що має суттєве значення у підвищенні працездатності людей, у подоланні труднощів. У колективі, який досяг «духу єдиної команди», відсутні серйозні конфлікти, а існуючі протиріччя, притаманні будь-якій соціальній спільноті, вирішуються за допомогою критики і самокритики, чіткого дотримання службової дисципліни під дією громадської думки. Стан морально-психологічного клімату - показник керованості соціально-психологічних процесів і явищ у колективі. З метою досягнення найбільшої керованості морально-психологічним кліматом важливо не тільки вміло використовувати названі процеси і явища, а й вправно спиратися при цьому на суб'єкти - виразники соціально-психологічної єдності колективу, Зазначене дає підстави зробити висновок про те, що соціально-психологічні методи державного управління в процесі безпосередньої професійної діяльності та спілкування сприяють соціально-психологічній інтеграції управлінця в систему державної служби, що є основою соціально-психологічної компетентності державного службовця [111]. Вона забезпечує вміння чиновника орієнтуватись у складному спектрі соціальних питань, визначати емоційні стани людей і добирати відповідні способи спілкування з ними, а також ефективну взаємодію з колегами у міжособистісних стосунках. Продумане застосування інструментарію вказаних методів сприятиме підвищенню соціальної ролі та активності державного службовця, його соціально-психологічній готовності до професійної діяльності. Отже, аналіз методів державного управління з точки зору їх змісту, спрямованості, організаційної форми дає змогу виявити найбільш суттєві аспекти того чи іншого явища, процесу, вибрати ефективний управлінський вплив на держслужбовців і вирішувати поставлені завдання. Найбільший ефект отримується за комплексного застосування методів управління. Вибір конкретних управлінських методів, їх поєднання і практичне використання залежать від особливостей цілей, об'єкта і суб'єкта управління, конкретних ситуацій. При цьому, як правило, виникає ряд завдань. По-перше, з позицій поставлених цілей управління вимагається обрати методи, які мають найбільший потенціал дії. По-друге, в обраних методах чи в їх поєднанні виділити той головний елемент, який забезпечить найбільший ефект. Факти, що впливають на вибір методів управління і сам їх підбір, аналізують із урахуванням постійного розвитку об'єкта управління, відповідно, у його структурі відбуваються певні зміни. Трансформуються також внутрішні та зовнішні обставини його функціонування, вдосконалюється управлінська система: змінюється її кадрова і технічна складові, з'являються нові механізми управління, нагромаджується власний досвід, узагальнюється і використовується більш прогресивний. Ось чому доцільно робити прогнозні оцінки можливих змін у комплексі із апробованими методами і засобами управління на певну перспективу, з урахуванням характеру і тенденцій змін об'єкта управління. Ефективне використання методів державного управління вимагає також постійного пошуку, уваги до відхилень у функціонуванні об'єкта, яким управляють, і суб'єкта, який управляє. Тривале використання одного управлінського методу поступово призводить до втрати «чутливості» у сприйнятті адміністративно-управлінських дій. Отже, ефективним є таке управління, що розвивається, постійно вдосконалюючись, на основі аналізу та узагальнення набутого досвіду, теоретичних пошуків. Розділ 5 АКТИ ТА ПРОЦЕДУРИ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ Глава 5.1. ФОРМИ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ Органи виконавчої влади в межах визначених законодавством повноважень забезпечують реалізацію законів України, указів Президента, постанов Верховної Ради, Кабінету Міністрів, інших актів законодавчої і виконавчої влади, власних рішень, прийнятих у межах їх повноважень, виконання бюджету, програм економічного і соціально-культурного розвитку територій, здійснюють інші функції державного управління. З метою здійснення оперативного управління органи виконавчої влади відповідно до законодавства і в межах повноважень застосовують відповідні акти та процедури управлінської діяльності, які складають поняття «форми управлінської діяльності». З'ясуємо суть поняття «процедура». Під процедурою найчастіше розуміють порядок здійснення дій, необхідних для реалізації поставленої цілі, вирішення конкретного завдання. Відносно органів виконавчої влади процедури визначають стадії, їх цілі, послідовність і часові межі, конкретні дії на кожній стадії, підстави здійснення і взаємозв'язок цих дій, засоби їх оформлення та фіксації. Процедури можуть вимагати здійснення й чисто ритуальних дій для надання процесу особливої урочистості. Н. Нижник, наприклад, дає таке визначення цьому поняттю: «Процедура - це сукупність загальноприйнятих і спеціальних правил, офіційно встановлених чи прийнятих у відповідності зі звичаєм, які визначають здійснення різноманітних актів, дій, форм взаємодії між учасниками державно-управлінських відносин або порядок оформлення якихось справ, що спрямовані на досягнення певного результату» [175, с. 198]. У результаті закріплення (чи встановлення) процедур правовими нормами вони стають юридичним явищем і перетворюються на процесуальний елемент правопорядку. Сама система дій, які реально здійснюються відповідно до процедури громадянами, організаціями, органами і посадовими особами, і система правовідносин, що складається в результаті цих дій, утворюють процес. Правові норми, які закріплюють чи встановлюють процедури, а відповідно - вміщують у собі ідеальні моделі процесу, є процедурними і тим самим процесуальними. При цьому слід враховувати практичний фактор, адже не завжди дії конкретних учасників процесу точно відповідають його моделі, що закріплена в правових нормах - інколи процесуальні правила порушуються. До того ж, кожному реальному процесу притаманні індивідуальні риси та особливості. Кожен процес поділяється на стадії, які пов'язані між собою спільною метою, змінюють одна одну у визначеній логічній послідовності. Кожна стадія при цьому має відносну самостійність і своє цільове призначення, а нерідко - встановлені часові рамки. На будь-якій стадії процесу його учасники, виконуючи специфічні процесуальні ролі і володіючи відповідними процесуальними правами та обов'язками, здійснюють певні взаємозалежні процесуальні дії, що фіксуються встановленим способом і вступають один з одним у різноманітні процесуальні відносини. Оскільки учасники процесу відіграють у ньому різні ролі, їх правовий статус є неоднаковий. У будь-якому процесі особливе місце займає орган (посадова особа), наділений державними повноваженнями, тобто розглядає справу, ухвалює необхідне рішення, організовує його виконання, у тому числі, якщо необхідно, у примусовому порядку. Багато інших учасників процесу виявляють ініціативу у вирішенні питання, можуть брати участь у підготовці проекту рішення, надавати необхідні матеріали, давати пояснення, робити експертну оцінку тощо. Деякі учасники процесу виступають як його суб'єкти, інші - лише допомагають органу (посадовій особі), який розглядає справу, розібратися в ній, прийняти обґрунтоване і законне рішення. Але всі учасники цього процесу, незалежно від їх процесуальних ролей, повинні діяти відповідно до вимог чинного законодавства [263, с. 6]. Будь-яке соціальне, в тому числі державне управління, є циклічним. На кожній стадії циклу суб'єкт управління та інші його учасники здійснюють низку певних, послідовно змінюваних дій. Так, наприклад, цикл починається з виявлення проблеми, постановки цілей та завдань і завершується виконанням рішень, досягненням запланованого результату. Потім на основі інформації про результати (досягнення чи недосягнення мети) ставляться нові завдання, висувається нова ціль і управлінський цикл розпочинається знову. Циклічність є ще більш наочною при вирішенні конкретних справ. Якою ж є роль управлінських процедур? Процедури управлінської діяльності за умови їх раціональності і точного дотримання на практиці створюють усталений та чіткий порядок управлінської діяльності. Досконала процедура передбачає здійснення органом управління таких дій та «включення» у процес таких його учасників, які справді є необхідними та достатніми для правильного і законного вирішення справ. Цим забезпечується ефективність управління - досягнення оптимального результату при мінімальних затратах сил, часу і засобів. Управлінські процедури покликані створювати умови, які дають змогу своєчасно виявляти проблеми, що потребують вирішення, і гарантують повноту, всебічність та об'єктивність аналізу інформації, необхідної для прийняття управлінських рішень загального характеру (нормативних, директивних, планових), і рішень з індивідуальних справ. Продумані процедури сприяють упровадженню наукових досягнень в адміністративно-управлінську практику. Наприклад, підвищити наукову обґрунтованість управлінських рішень допомагають процедури, які передбачають участь наукових установ у розробці проектів рішень, застосування відомчої та позавідомчої експертиз. Управлінські процедури мають велике значення для реалізації різноманітних соціальних інтересів, забезпечення їх гармонійного поєднання та пріоритетів. Носії та виразники соціальних інтересів виступають у ролі учасників управлінського процесу, що дуже важливо для реалізації прав, свобод і обов'язків громадян. Різноманітність поглядів людей на ті чи інші питання також вимагає відповідних процедур їх розв'язання. Відсутність процедур створює невизначеність: що повинен зробити орган управління, а що сам громадянин для реалізації свого суб'єктивного права. Процедури можуть полегшити, а можуть і загальмувати здійснення громадянином належних йому прав і виконання покладених на нього обов'язків. Будь-яка процесуальна форма - не самоціль, а засіб досягнення певних цілей. Відповідно, і управлінські процедури повинні бути раціональними, без надмірних бюрократичних формальностей, щоб не створювати перешкод на шляху правильного за суттю та оперативністю державного управління. Отже, управлінські процедури: фактор забезпечення чіткого функціонування апарату державного управління; забезпечують повноту, всебічність і об'єктивність аналізу проблем і дослідження обставин конкретних справ, встановлення істини, правильне та справедливе застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права; сприяють науковому обґрунтуванню державного управління, участі у ньому наукових установ, запровадженню сучасних методів державного управління; створюють умови для реалізації прав, законних інтересів і обов'язків громадян, а також підприємств, організацій та інших об'єктів управління; допомагають розвитку демократичних засад в управлінні, широкій участі у ньому громадян і громадських організацій, врахуванню суспільної думки; дають змогу економити сили, засоби і час працівників апарату управління; допомагають проводити в життя принцип відповідальності кожного органу управління, посадової особи за доручену справу [263, с. 17-18]. Слід зазначити, що питання про форми управлінської діяльності, їх поняття, види, критерії класифікації все ще належать до дискусійних. Хоча можна погодитися з думкою Д. Бахраха про те, що, «не зважаючи на різне трактування питання, яке досліджується, всі адміністративісти розрізняють правові і неправові форми адміністративної діяльності, а вже потім виділяють різновиди першої та другої груп. Відповідно можна вести мову про єдиний в принципі підхід до розуміння і класифікації форм державного управління» [28]. Етимологічно слово «форма» походить від латинського (forma), що означає зовнішній вигляд, зовнішній вияв, зовнішнє вираження. У дослідженнях форми управлінської діяльності визначаються як: способи вираження змісту даної діяльності; способи здійснення, виявлення методів управління; зовнішнє практичне втілення функцій управління в конкретних діях; організаційно-правове вираження конкретних однорідних дій апарату державного управління; виділення у самостійні групи споріднених за характером однакових чи схожих у своєму зовнішньому вираженні дій; системи внутрішньопоєднаних способів здійснення функцій державного управління; зовнішнє практичне виявлення управлінської діяльності в конкретних діях; дії суб'єктів управління, що мають відповідне зовнішнє виявлення; зовнішнє виявлення управлінської діяльності; зовнішнє виявлення управлінського впливу тощо [7; 26]. При визначенні форми управлінської діяльності, як правило, мова йде не про дії суб'єктів управління, а про їх зовнішнє вираження (зовнішній вияв), оскільки дії залежно від характеру і форми вираження становлять той чи інший зміст цієї діяльності. Отже, формою державного управління вважають будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій державного органу, його структурних підрозділів та службових осіб, котрі здійснюються з метою реалізації функцій управління [104, с. 80]. Так, процедури набору, відбору, введення на посаду, планування та розвитку професійної кар'єри, оцінки показників діяльності, підготовки державних службовців реалізуються через такі форми управлінської діяльності, як заміщення вакантної посади за конкурсом, призначення (обрання) на посаду, прийняття Присяги державного службовця, стажування державних службовців, присвоєння відповідного рангу, зарахування до кадрового резерву на зайняття посад державних службовців, атестація державних службовців, підвищення кваліфікації через навчання у відповідних навчальних закладах тощо. Різноманітними є найменування конкретних форм управлінської діяльності. За класифікацією у різних комбінаціях називають такі види: видання нормативних актів управління та їх застосування, встановлення норм права, застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, видання адміністративних актів, видання актів управління, здійснення інших, юридично значущих дій, правові акти, акти державного управління, організаційна робота, оперативно-організаційна робота, проведення безпосередніх організаційних заходів, здійснення громадсько-організаційної діяльності, здійснення матеріально-технічних дій, матеріально-технічні операції, цивільно-правові угоди, укладення договорів, засоби безпосереднього примусу тощо [43]. Деякі вчені вважають, що під час розгляду кожної форми, в тому числі і діяльності з видання нормативних та індивідуальних актів, необхідно враховувати чинники, без яких є неможливим саме поняття «форма управлінської діяльності». У цьому випадку правильніше говорити про такі елементи, як видання чи прийняття акта, його характер, зміст і форму, які разом становлять поняття певної форми управлінської діяльності [49, с. 195]. Форми управлінської діяльності класифікують таким чином: а) видання нормативних актів управління; б) видання ненормативних (індивідуальних) актів; в) громадсько-організаційні дії чи діяльність організаційно-інструктивного характеру; г) здійснення матеріально-технічних дій. Такий класифікаційних підхід, на його думку, хоча й носить певну умовність, але «чітко й найбільш повно відображає фактичний обсяг і види управлінської діяльності» [49, с. 200]. Форми управлінської діяльності називають ще зовнішнім вираженням цієї діяльності, її актами і залежно від юридичного результату поділяють на такі групи: Правові акти: а) нормативні акти; б) ненормативні акти загального значення; в) акти застосування права; г) адміністративні договори; д) інші юридично значущі дії; Неправові акти: а) організаційно-масові заходи; б) матеріально-технічні операції. При цьому пропонується така класифікація: 1) видання правових актів; 2) здійснення інших юридично значущих дій; 3) організаційно-масові заходи; 4) матеріально-технічні дії» [238]. Як бачимо, пропонується відразу два варіанти вирішення питання щодо класифікації форм управлінської діяльності, які називаються зовнішнім вираженням цієї діяльності - актами. Сьогодні найбільш поширеною є така класифікація форм управлінської діяльності: а) видання нормативних актів управління (встановлення норм права); б) видання ненормативних (індивідуальних) актів управління (застосу- вання норм права); в) здійснення організаційних дій; г) виконання матеріально-технічних операцій. Є й інші систематизаційні підходи. Наприклад, в адміністративно-правовій літературі радянського періоду поширеними були такі класифікації форм управлінської діяльності: 1) встановлення норм права; 2) застосування норм права; 3) здійснення безпосередніх організаційних заходів; 4) здійснення матеріально-технічних операцій [159]; 1) видання нормативних актів, 2) видання індивідуальних ненормативних актів; 3) здійснення безпосередніх організаційних заходів; 4) здійснення матеріально-технічних операцій [167, с. 351]. Поряд із названими формами називають також укладання договорів, подання обов'язкових звітів, застосування засобів безпосереднього примусу. Однак усі вони або входять як складові у вже визначені правові чи неправові форми управлінської діяльності або не знаходять підтвердження в практиці управління [237, с. 176-177]. Наведене свідчить про неоднозначність розуміння форм управлінської діяльності, багатоаспектність цієї наукової категорії: під формою розуміється не тільки внутрішня структура змісту, але й її зовнішня межа; спосіб, вид здійснення, виявлення і вираження змісту, зовнішнього вираження змісту. Саме слово «форма» в українській мові має багато значень, а управлінська діяльність має багатогранний характер, а тому правомірно розглядається в різних аспектах. Двоаспектний підхід нерідко має місце у вирішенні питання про класифікацію форм управлінської діяльності. Наприклад, І. Тіновицька наголошує на особливому місці документування в механізмі здійснення функцій управління, вважає обґрунтованою додаткову класифікацію форм управлінської діяльності залежно від зовнішнього засобу її вираження та наголошує на діяльності, яка «може бути відображена в двох основних формах: у формі усних і матеріально-технічних дій та у формі документування» [252]. Такий підхід до класифікації в цілому є правомірним. Хоча необхідно мати на увазі, що до усних і матеріально-технічних дій не можуть бути віднесені документи, а до форми документування - волевиявлення (дії). Враховуючи вищесказане та практику державного управління, можна зробити висновок: Форма вираження змісту управлінської діяльності - це встановлення правових норм; застосування таких норм; організаційна робота; здійснення матеріально-технічних операцій. Перші дві форми знаходять своє вираження через акти державного управління, які уособлюють правову форму виконавчої та розпорядчої діяльності органів виконавчої влади та посадових осіб Неправові форми управлінської діяльності, навпаки, зводяться до здійснення таких управлінських дій, що безпосередньо не пов'язані з виданням актів управління. Таким чином, перша і друга форми пов'язані зі здійсненням державно-владних повноважень. Однак, якщо у першому випадку йдеться про більш повну юридичну регламентацію, яка нерідко набуває значення юридичного факту, то форми, що віднесені до другої групи, хоча також пов'язані з компетенцією органу управління (посадової особи), проте це повноваження проявляється не в прямій юридичній формі, а опосередковано - через позаправові засоби, і лише їх передумови та результати можуть бути юридично зафіксовані. Підсумовуючи, виділимо такі види форм управлінської діяльності: нормативно-правова; ненормативно-правова; організаційна; матеріально-технічна. Нормативно-правова форма Видання правових актів, які встановлюють відповідні правила поведінки або спрямовані на вирішення якоїсь конкретної справи, є нормативно-правовою формою управлінської діяльності. Ця форма реалізується через видання нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, відомчих нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів; управлінь, відділів, інших служб обласних, Київської і Севастопольської міських, районних державних адміністрацій. З'ясувавши коло суб'єктів, які володіють правом видання нормативно-правових актів, перейдемо безпосередньо до розгляду цих документів. Певною мірою ми вже торкалися даного питання в четвертому розділі, розглядаючи адміністративні методи державного управління. Нормативно-правовий акт - це письмовий офіційний документ, прийнятий (виданий) у відповідній формі правотворчим органом у межах його компетенції і спрямований на встановлення чи відміну правових норм [182, с. 37]. До нормативно-правових актів відносять: постанови, накази, розпорядження, рішення, положення, що містять правові норми (правила поведінки), розраховані на широке коло осіб, підприємств, установ, організацій і неодноразове застосування незалежно від строку дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться. В цих актах визначаються необхідні умови виконання роботи, вимоги до неї, стадії дій, інколи способи їх виконання, строки, співвиконавці, види розроблених документів, їх основні позиції, послідовність узгодження тощо. Таким чином, нормативно-правові акти відповідають на питання: що і як необхідно робити, нерідко пов'язуючи дії декількох учасників виконання поставленого завдання. Управлінська діяльність здійснюється шляхом видання розпорядчих документів, вид яких (постанова, наказ, рішення, розпорядження) визначається актами законодавства та положеннями (статутами) про них. Розпорядчий документ - це акт, що видається органом виконавчої влади у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань відповідно до наданої компетенції. Підставами для прийняття розпорядчих документів є: Конституція і закони України, укази і розпорядження Президента України, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, рішення та постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим; провадження виконавчої і розпорядчої діяльності з метою виконання органом, що видає нормативний акт, покладених на нього завдань і функцій. Текст розпорядчого документа складається з двох частин. У першій зазначається підстава (компетенція органу, що видає акт) та обґрунтування для складання документа, в другій - рішення, розпорядження. У другій частині, як правило, вирішуються питання про затвердження певного нормативного акта, коло осіб, на яких поширюється його дія, в разі потреби визначається час, з якого акт набирає чинності, визначається перелік нормативних актів, що втрачають чинність або не застосовуються на території України, вносяться зміни і доповнення до інших актів з аналогічного питання, встановлюється контроль за виконанням акта, а також можуть регламентуватись інші питання. Нормативно-правові акти (положення, інструкції, правила, порядок тощо) повинні затверджуватися розпорядчим документом органу, що видав акт. Положення - це нормативно-правовий акт, що встановлює структуру і функції будь-якого органу або визначає порядок будь-якої діяльності. Наприклад, Положення про умови та порядок надання адресної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям, Положення про наукову діяльність заповідників і національних парків, Положення про порядок створення та використання фондів матеріального заохочення та соціально-культурного розвитку та ін. Інструкція - це нормативно-правовий акт, який встановлює порядок застосування актів законодавства, прийнятих органами вищого рівня, або власних актів, а також порядок здійснення будь-якої діяльності. Наприклад, Інструкція про порядок оформлення, обліку, видачі та збереження документів для виїзду за кордон, Інструкція про порядок здійснення метрологічного нагляду, Інструкція про порядок регулювання діяльності банків в Україні та ін. Правила - це звід правових норм, що регламентують діяльність певної галузі виробництва чи окремий вид діяльності. Наприклад, Правила користування місцевим телефонним зв'язком, Правила оформлення візових документів для в'їзду в Україну, Правила надання населенню послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення Порядок - це звід правових норм, що регламентують здійснення певного виду діяльності. Наприклад, Порядок встановлення нормативів збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, та його справляння, Порядок проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування. Нормативно-правові акти повинні відповідати Конституції та чинному законодавству, а також узгоджуватися з раніше прийнятими актами з питань, що регламентуються актом, і викладатися згідно з правописом. Крім того, нормативно-правові акти, що видаються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, відділами, управліннями, іншими службами обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, що зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації або мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також підприємств, установ і організацій, що не належать до сфери управління органу, який видав нормативний акт та незалежно від форм власності підлягають обов'язковій державній реєстрації. Державна реєстрація здійснюється шляхом проведення правової експертизи нормативно-правового акта Міністерством юстиції України. Ненормативно-правова форма Якщо суттю першої форми управлінської діяльності є встановлення норм права, відповідно до наданої компетенції органу виконавчої влади (посадової особи), то ненормативно-правова форма зводиться до застосування цих норм, для чого видаються відповідні акти застосування права та здійснюються інші юридично значущі дії. Вона, як і перша, належить до правової форми, знаходячи своє вираження в актах державного управління, хоча на відміну від першої, ці акти мають ненормативний характер як загального, так й індивідуального значення. Органи виконавчої влади влади можуть здійснювати такі юридичні дії: видача дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на розміщення реклами; на проведення мітингів, демонстрацій; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї), у тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів освіти; атестація підприємств, робочих місць, судових експертів; сертифікація товарів, робіт і послуг); реєстрація з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності, автомототранс-портних засобів), у тому числі легалізація суб'єктів (наприклад, легалізація об'єднань громадян); легалізація актів (наприклад, консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України); соціальні управлінські послуги (наприклад, призначення субсидій, пенсій) [97, с. 11-12]. Поряд із названими, до цієї форми також відносять укладання цивільно-правових договорів, подання обов'язкових звітів, застосування засобів безпосереднього примусу, участь органів влади як позивачів чи відповідачів у судах, численних і різноманітних загальнообов'язкових правил, які встановлюються центральними та місцевими органами виконавчої влади, застосування ними різних економічних санкцій, заходів адміністративного примусу до порушників юридичних заборон галузевого, відомчого характеру. Організаційна форма Різноманітні організаційні дії - поширена форма управлінської діяльності. Без них не обходиться жоден орган виконавчої влади, установа, організація. Організаційні дії можуть здійснюватися як усередині державного органу, так і поза ним [94, с. 81]. У межах органу виконавчої влади проводяться дії з організації внутрішньої роботи апарату, а саме - розподіл службових обов'язків, заходи щодо оптимального поєднання єдиноначальності та колегіальності, інструктування службовців (роз'яснення мети, змісту, особливостей нормативно-правових актів тощо), встановлення загального та індивідуального режиму роботи, підготовка та проведення засідань, нарад, колегій тощо. Поза апаратом можна виділити такі організаційні заходи, як інспектування. Для його безперервного здійснення створений інститут інспекторів різних напрямів: податкових, фінансових, митних, пожежних, охорони природи, санітарних, охорони праці, у справах кадрів, рибного нагляду, справах захисту прав споживачів, дотримання правил торгівлі та ін. Інспектування здійснюється не тільки у формі перевірок, вказівок, роз'яснень, а й як інструктування у письмовій та усній формах (підготовка та розсилання інформаційних листів, циркулярів, роз'яснень змісту законодавчих актів і завдань, проведення з цією метою семінарів, інструктивних нарад, практичних занять тощо). До організаційної форми також відносять організацію та проведення службових нарад, семінарів, засідань; анкетування службовців і громадян з метою врахування громадської думки та коригування управлінської діяльності; надання практичної допомоги тощо. Розповсюдженою і тому важливою організаційною формою управлінської діяльності є різноманітні засідання: Кабінету Міністрів, колегій, комісій, рад, які створюються органами виконавчої влади. Нарада є організаційно-правовою формою діяльності, яка забезпечує колегіальне обговорення завдань і прийняття рішень з їх виконання. Усі наради можна поділити на інформаційні (їх ще називають директивними або інструктивними), оперативні (або диспетчерські) і дискусійні. До інформаційних належать ті наради, на яких учасників знайомлять з певними новими відомостями, положеннями й настановами. Оперативні наради є розповсюдженим явищем у практичній роботі органів виконавчої влади. План роботи будь-якого органу чи його структурного підрозділу в обов'язковому порядку включає проведення оперативних нарад, які проводять керівник органу, його перший заступник, заступники. Диспетчерські наради мають на меті охопити всі стадії процесу управління - від збору інформації до прийняття рішення. Вони повинні завершуватися повідомленням конкретних розпоряджень. Здебільшого такі наради проводяться з допомогою рапортів телефоном (селектором), що дає значну економію часу і зусиль. Розповсюдженими в управлінській практиці є диспетчерські наради-п'ятихвилинки. Дискусійні наради - це найдемократичніший за структурою вид нарад. На такому засіданні кожен може вільно висловити свою думку, навіть, якщо вона розходиться з думкою керівника чи більшості. Саме на таких нарадах народжуються справді конструктивні вирішення важливих проблем. Семінари проводяться з метою підвищення ділової кваліфікації і надання методичних консультацій з питань законодавства і управлінської діяльності державних службовців. Матеріально-технічна форма Матеріально-технічні дії забезпечують функціонування органів виконавчої влади влади. Вони, хоч і здійснюються на правовій основі, проте, не спрямовані на досягнення юридичного результату, не створюють правового ефекту, мають допоміжний (технічний, господарський) характер. До цього виду управлінської діяльності відносять: діловодство та документування, матеріально-технічне забезпечення. Характерним прикладом матеріально-технічних операцій є діловодство та документування управлінської діяльності. Як вже зазначалося під час розгляду допоміжних функцій державного управління, їх основним завданням є забезпечення управлінських структур своєчасним і якісним діловодним обслуговуванням, фіксуванням на паперових або магнітних носіях усіх заходів та правових дій, які здійснюються органами управління, тобто у створенні документів. Підставою для створення документів є необхідність засвідчення наявності та змісту управлінських дій, передавання, зберігання і використання інформації протягом певного часу або постійно. Виконання цих функцій в органах виконавчої влади покладено на діловодні служби. Документообіг включає підготовку, обробку, зберігання, надання інформації, необхідної для видання актів управління, здійснення управл.н-ських процедур, оформлення будь-яких службових документів, що юридично підтверджують певні факти або право на щось, складання планів, кошторисів, анкет, довідок службового характеру, ведення обліково-статистичної, картотечної роботи, архівів, діловодство (ведення канцелярських справ) [94, с. 82]. Тобто, документообіг забезпечує зовнішні зв'язки органу виконавчої влади та відносини між його структурними підрозділами. Матеріально-технічне забезпечення включає утримання в належному стані службових приміщень, проведення їх поточного та капітального ремонтів. До цієї форми управлінської діяльності відносять придбання та ремонт меблів, обладнання, оргтехніки, виготовлення друкованої продукції, забезпечення працівників апарату канцелярським знаряддям, папером, зв'язком, транспортними засобами, квитками для виїзду у відрядження тощо. Для виконання цих функцій в органах виконавчої влади створюються господарсько-фінансові підрозділи. Отже, розглянуто основні форми управлінської діяльності. Найважливішою формою управлінської діяльності е видання органами виконавчої влади нормативних та індивідуальних правових актів. Акти управління є правовою формою вираження управлінської діяльності. Вони необхідні для забезпечення юридичних наслідків певних управлінських дій, наприклад, організаційних. Глава 5.2. ПРАВОВІ АКТИ УПРАВЛІННЯ Поняття актів управління Поняття правових актів державного управління, як і будь-яке інше наукове поняття, є об'єктивним наслідком існуючої дійсності, яка адекватно відображає сутність виконавчої, організаційно-розпорядчої та правотвор-чої функцій органів виконавчої влади. Адже для виконання законів органи виконавчої влади наділяються правом видавати власні підзаконні акти, тобто вони здійснюють нормотворчу функцію [92, с. 37]. Без неї система виконавчої влади не змогла б функціонувати. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на всій території держави. Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження, які є обов'язковими для виконання на відповідних територіях усіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. З метою уникнення проблем, пов'язаних з питаннями дотримання прав і свобод людини, нормативно-правові акти органів виконавчої влади підлягають реєстрації в органах юстиції, де вони проходять правову експертизу. Суттєвою функцією урядів є участь у законотворчій діяльності. У багатьох країнах саме уряд є головним розробником проектів законів. Конституція України передбачає серед суб'єктів законодавчої ініціативи Кабінет Міністрів. Разом з тим, у новітній політичній історії України можна знайти випадки надання виконавчій владі більш широких законодавчих повноважень. Саме такі повноваження, як відомо з новітньої української історії, були надані Законом України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 року [213], яким передбачалося тимчасово делегувати уряду (строком до 21 травня 1993 року) повноваження видавати декрети з питань відносин власності, кредитно-фінансової системи, підприємницької діяльності, оподаткування, державної політики оплати праці та ціноутворення, соціально-культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики1. Однак така практика «розширення» прав виконавчої влади України була винятком із правил, викликаним відсутністю конституційно встановлених засад функціонування інститутів нової держави, достатньої законодавчої бази, та мала виключно тимчасовий характер. Хоча в міжнародній практиці взаємин законодавчої і виконавчої влад відомі випадки, коли останній надаються законодавчі повноваження. Тобто, уряди займаються правотворчістю, яка отримала в політико-правовій теорії назву так званого «делегованого законодавства» [275, с. 105]. У таких випадках парламентське делегування законодавчих повноважень уряду здійснюється на основі конституційних положень. Уперше теоретичну концепцію подібного парламентського делегування повноважень було запропоновано ще у XIX столітті. Однак характеру постійного явища така практика набула після Другої світової війни, коли його можливості були визнані і навіть закріплені в конституціях ряду країн Європи. На сьогодні делегування законодавчих повноважень уряду стало не тільки постійним, а й майже загальним явищем у практиці багатьох країн. В Європі досить поширеною є практика передачі парламентами законодавчих повноважень уряду, а до актів делегованого законодавства віднесені лише ті, що мають силу закону. Таке парламентське делегування закріплене в конституціях цілого ряду країн і стало не тільки постійним, а й майже загальним явищем у їх практиці (Швейцарія, Франція, Італія, Іспанія, Угорщина, Фінляндія, Португалія, Польща). А у Великій Британії та багатьох інших англомовних країнах з парламентськими формами правління для парламенту не існує формальних обмежень при делегуванні своїх повноважень уряду. Такий стан дав підстави вченим зробити висновок про те, що органи виконавчої влади реалізують найважливіші державні функції і займають домінуюче місце в державному механізмі [275, с. 111]. 1 Слово «декрет» є французьким за походженням, ним іменувались акти уряду, що видавалися в порядку верховного управління. А взагалі ця назва застосовується щодо актів особливого державного значення, коли необхідно підкреслити їх важливість. Є й протилежні підходи, коли взагалі заперечується право органів виконавчої влади на будь-які нормотворчі дії. Видається, що побоювання так званої «експансії» виконавчої влади в сферу законодавства і взагалі сумнів щодо загального права видавати виконавчою владою нормативно-правові акти спростовується тим, що, по-перше, існує чітка ієрархія юридичної сили різних актів, а, по-друге, виконавча влада не може виходити за межі конституційно встановлених меж єдиного для всіх гілок державної влади правового поля. Так, в Україні склалася практика, коли нормативні акти Кабінету Міністрів приймаються на підставі та відповідно до закону чи акта Президента України. Іншими словами, урядові постанови, як правило, не є первинними нормовстановлюючими актами [160, с. 26]. У науковій літературі поняття актів управління визначають по-різному: через форму діяльності, дії, волевиявлення, приписи, документи, офіційні рішення, результат волевиявлення, загальне поняття правових актів державних органів тощо. Відповідно акти управління називають: формою управління; однією з форм діяльності державних службовців; результатом управлінської діяльності; наслідком виконавчої діяльності; засобом вираження рішення; документами, що виражають рішення органів управління; формою вираження управлінської діяльності; вираженням управлінських дій; правовою формою реалізації компетенції державних органів; результатом правотворчої форми діяльності; особ* ливою формою управління; одностороннім владним велінням; результатом виконавчої діяльності; одним із виявів управлінської діяльності; формою певного змісту тощо. Існування різних визначень є наслідком складності цього явища. Тому всебічне і багатопланове виявлення властивостей і ознак актів управління дає змогу краще пізнати їх суть та специфіку. Оскільки акти управління належать до числа правових, то їх визначають за допомогою більш широкого поняття - правові (іноді державно-владні) акти. Як дії волевиявлення, акти управління визначають через їх здійснення шляхом вольових дій-волевиявлень відповідних суб'єктів державного управління з метою створення певних наслідків публічно-правової властивості. Зміст актів управління складають правовстановлю-ючі та правозастосувальні приписи. Звідси з'явилося визначення розуміння актів управління через нормативні приписи. Державне управління не може здійснюватися без актів державно-владного характеру. Така властивість цих актів є неодмінною їх якістю і саме вона надає управлінню державного характеру. Акти управління, таким чином, мають дві суттєві особливості: правову та управлінську. Будучи частиною управлінської діяльності та складовою механізму правового регулювання, вони відображають риси і властивості цих правових субстанцій, принципи правової держави та принципи державного управління, виступаючи складними, правовими явищами. Двоєдина їх функція, складний і багатогранний характер зв'язків і відносин пояснюють і значною мірою обумовлюють існування відмінностей у підходах до визначення поняття «акти державного управління». Традиційно вважається, що всі акти державного управління є результатом волевиявлення відповідних органів і посадових осіб, тобто дій суб'єктів управління, які здебільшого набувають письмової форми. Звідси поява двох поглядів на визначення актів управління: як дій і як документів; характеристика цих актів як правової форми управлінської діяльності Гяк форми вираження цієї діяльності - її результат. Проведений ще у 70-х роках порівняльний аналіз низки визначень понять «актів управління», зроблених адміністративно-правовою наукою в 50-70-ті роки, показав, що традиційно акти управління вважалися лише юридичною формою, правовим оформленням управлінських рішень, заходів органів державного управління в різних сферах суспільного життя. Такі погляди мають місце, починаючи з підручника О. Євтихієва 1927 року, а також у повоєнних підручниках В. Власова, С. Студенікіна та інших. Це пояснюється відсутністю в юридичній літературі того часу загальновизнаного визначення поняття державного управління, єдиної характеристики його функцій, форм, суб'єктів. Акти управління в радянському адміністративному праві визначалися як особлива юридична форма виконавчої та розпорядчої діяльності або як «заснований на законі односторонній, юридично владний припис повноважного органу державного управління (посадової особи), спрямований на встановлення правових норм або виникнення, зміну і зупинення конкретних правовідносин з метою практичної реалізації завдань і функцій виконавчої і розпорядчої діяльності» [237, с. 182]. Розглядаючи дані підходи щодо визначення актів управління, звернемо увагу на два моменти. По-перше, говорячи про правозастосовну роль акта управління, автор називає виникнення, зміну і зупинення конкретних правовідносин, тобто дає вичерпну характеристику цієї функції. Право-творча ж функція зводиться лише до встановлення правових норм. За такого розгляду поняття нормативно-правового акта чітко простежується тенденція відходу від переважаючого тривалий час визначення акта як такого, що лише містив норми права, до акта, який встановлює правові норми. Саме такий підхід розуміння нормативно-правового акта, на нашу думку, відповідає сучасному розумінню цього явища. На думку деяких вчених, акт управління - це вольова, владна дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі [43]. Тобто, акцент з форми управлінського акта перенесено на дію, хоча ці дві сторони одного і того самого явища лише доповнюють цілісне розуміння суті поняття «акта державного управління». Зауважимо: латинський корінь слова act означає як форму, так і зміст (actum - документ, actus - дія). Вищесказане дозволяє запропонувати таке визначення. Акти управління - це владні волевиявлення суб'єктів державного управління (органів виконавчої влади, посадових осіб), які видаються колегіально чи одноособово, спрямовані на встановлення, зміну чи припинення правових норм або змінюють сферу їх дії, що здійснюються у встановленому порядку на підставі і на виконання законів, актів глави держави та вищих органів виконавчої влади з метою практичного здійснення функцій та завдань державного управління і діють у формі документів чи усних велінь, які містять відповідні приписи. Ознаки актів управління Акти управління мають специфічні ознаки. Вони, як і всі інші акти, мають вольовий характер у силу вольової сутності самого права. Під іменем юридичного акта розуміється будь-яка дія, що виявляє чиюсь волю викликати правовий наслідок. В юридичному акті виявляється не будь-яка уявна державна чи інша подібна воля, а реальна воля пюдських індивідів. Вона може бути волею однієї' людини або узгодженою золею декількох чи багатьох людей. Щоб скласти юридичний акт, воля повинна знайти своє зовнішнє вираження. Бажання викликати своєю майбутньою дією будь-який юридичний наслідок ще не створює юридичного акта. Юридичний акт є, таким чином, волевиявленням, вираженням волі. Реалізована в юридичному акті воля спрямована на правові наслідки - вона розрахована на юридичний ефект. Суть питання у наведених міркуваннях - вольовий характер правових актів-дій, тобто волевиявлення. Зазначимо, що йдеться не просто про волевиявлення, а про волевиявлення, які створюють певний правовий ефект. Отже, посилання при визначенні правових актів лише на таку ознаку, як виявлення волі, є недостатнім. Завдання - отримати певний юридичний ефект, яке реалізується виданням правового акта, безпосередньо пов'язане з цілями управління. Управлінські акти використовуються для досягнення певних цілей у процесі здійснення функцій та завдань державного управління. Цілі та засоби їх реалізації, як відомо, співвідносні. Кожна ціль передбачає використання відповідних засобів, визначає їх характер. Цілі, які ставляться і досягаються в процесі здійснення державного управління, надзвичайно численні та різноманітні. Це, в свою чергу, передбачає наявність широкого кола засобів і методів управління. Акти управління, будучи різними за своїм змістом і юридичною природою, є одним із видів таких засобів. Кожен акт управління, як окреме правове явище, зумовлений ціллю, для досягнення якої він і запроваджується. Спільним мотивом, спонукальним фактором видання будь-якого акта управління є потреба в певному юридичному впливові на відповідні відносини (чи створення необхідних відносин) у сфері державного управління: юридичний ефект -пряма ціль юридичного акта. Коли йдеться про юридичний ефект правових актів органів виконавчої влади взагалі і актів управління зокрема, мається на увазі вплив на відповідні відносини у вигляді встановлення (змін, відмін) правових норм чи у вигляді встановлення (змін, припинення) конкретних правовідносин. Певне юридичне значення, як відомо, мають і деякі службові документи, але вони безпосередньо не вносять змін у систему чинних правових норм, не змінюють (не створюють, не скасовують) конкретних правовідносин. Вони не наділені юридичними властивостями нормативного і правозастосов-ного характеру, наявність яких у відповідному акті і робить його правовим. Вказана ознака розмежовує акти управління від інших управлінських дій. Юридичні властивості стосуються сутності актів управління і тому повинні бути відображені у визначенні цих правових явищ. Саме актами-волевиявленнями встановлюються, змінюються, скасовуються правові норми, встановлюються, змінюються і припиняються конкретні правовідносини. Юридичний ефект у вигляді такого правового впливу не наслідок акта, а вплив, здійснюваний актом. Надзвичайно важливою ознакою актів державного управління є їх державно-владний характер. Акти управління, будучи формою виконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади, є актами однобічного характеру. При цьому основним їх завданням є виконавчий аспект (виконання актів законодавчих органів), а розпорядчий - юридичним, владно-імперативним їх змістом [94, с. 86]. У правових актах управління владний характер виражається за допомогою таких формулювань, як «наказую», «постановляю» тощо. Звідси й характер адміністративно-правових відносин - відносин влади і підлеглості. Здійснення управління є неможливим без таких елементів впливу суб'єкта на об'єкт, як розпорядництво, наказ, заборона тощо. Крім того, за владною ознакою акти управління відмежовуються від інших управлінських дій та правових актів, які здійснюються іншими суб'єктами правовідносин. Ще однією ознакою актів управління є їх підзаконний характер. Він виявляється у тому, що юридична сила акта управління передається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня. Владний характер правового акта управління не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Видаючи управлінський акт, орган виконавчої влади зобов'язаний діяти відповідно до вимог закону. Підзаконність акта управління означає, що він повинен точно і повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акта, на виконання якого його видано, та іншим актам вищестоящих органів як за змістом, так і за процедурою видання та введення його у дію. Акти управління приймаються органами виконавчої влади у розвиток законодавчих актів, доповнюють і конкретизують їх. Акт управління пов'язаний з досягненням часткового результату, його адресати конкретно визначені, як і окремі юридичні приписи, що містяться у ньому, внаслідок чого акт управління має підзаконний характер - у ньому не може бути виявлена державна влада у тій повноті, як це може мати місце в законі [94, с. 88]. Акт управління не може змінювати чи скасовувати закон, тоді як норма права, встановлена управлінським актом, може бути скасована або змінена законодавчим актом. Загальновизнаним є правило, згідно з яким актом управління не може вирішуватися питання, що за Конституцією України віднесене до виключної компетенції органів законодавчої влади. Ще одним аспектом підзаконності актів управління є обов'язкове видання цих актів у межах компетенції суб'єкта управління. Порушення меж законодавчо визначеного правового регулювання, перевищення повноважень робить акт органу виконавчої влади чи посадової особи незаконним, а отже, недійсним. Підзаконність актів управління - важливий чинник реалізації принципу законності в державному управлінні, згідно з яким уся управлінська діяльність повинна здійснюватись виключно відповідно до закону. До особливостей актів управління відносять і юридичні наслідки, що їх вони спричиняють. Акти управління здатні, з одного боку, встановлювати правові норми (нові правила поведінки, загальнообов'язкові правила), з іншого - їх видання спричиняє виникнення, зміну чи припинення юридичних відносин. Крім того, з цими актами можуть бути пов'язані обидва юридичні стани. Акт управління - вияв компетенції органу влади (посадової" особи), що визначає його юридичну обов'язковість. Виконання актів управління забезпечується за допомогою матеріальних засобів, організаційними заходами, переконанням, державним примусом. Види актів управління Акти управління класифікуються за різними критеріями. Залежно від спрямованості їх поділяють на зовнішні та внутрішні, за рівнем самостійності - на основні, що мають «самостійну» юридичну силу, та «залежні» (вторинні). Інколи розрізняють акти за змістом їхньої мети на установчі, регулятивні, контрольні; за масштабом дії - на акти територіального характеру і акти галузевого значення або на стратегічні й тактичні; за формою - на офіційні (що публікуються в офіційних виданнях) і неформальні (нефіксова-ні, усні); за причиново-наслідковою ознакою - на ініціативні (творчі, авторські), запрограмовані («пов'язані») та акти, що викликаються настанням юридичних подій (стихійним лихом, катастрофою тощо) [94, с. 92]. Але найбільш прийнятним та загальновживаним є поділ актів управління на види залежно від: а) їхніх юридичних властивостей; б) суб'єктів права видання актів управління. За першим класифікаційним підходом розрізняють такі акти управління: нормативно-правові, індивідуальні, змішані (різнорідні). Розглянемо нормативно-правові акти - основний вид актів управління, які не тільки містять, а й безпосередньо встановлюють загальні правила поведінки (правові норми будь-якої галузево-правової спрямованості). Ці акти приймаються за власними повноваженнями органів виконавчої влади і є за своїм характером підзаконними актами, тобто такими, що засновані на законі та не суперечать йому. У літературі зазначається, що підзаконні нормативні акти на відміну від законів, по-перше, завжди є актами вторинного порядку (хоч норми, що в них містяться, можуть доповнювати закон, а відповідно, мають первинне значення) і, по-друге, є обмеженими в тому розумінні, що приймаються правотворчим органом у межах заздалегідь визначеної його компетенції [278]. Залежно від таких ознак, як компетенція правотворчого органу та сфера дії акта, підзаконні нормативні акти поділяються на загальні, місцеві, відомчі, внутрішні організаційні (локальні) [8]. Загальними підзакон-ними нормативними актами є акти, що видаються вищим органом у системі органів виконавчої влади (урядом) і дія яких розповсюджується на всі об'єкти управління у межах держави, а місцевими - акти, що видаються місцевими органами виконавчої влади, дія яких поширюється на управлінські об'єкти у межах відповідних адміністративно-територіальних одни-ниць. Відомчі - це підзаконні нормативні акти, які приймаються органами спеціальної компетенції (відомставами) і поширюються на об'єкти управління, що їм підпорядковуються. Отже, нормативно-правовий акт - це офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб'єктом нормо-творення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, містить нормативні приписи (має неперсоніфі-кований характер, розрахований на багаторазове застосування, і його дія не вичерпується одноразовим виконанням) [197]. Нормативним актам притаманний загальний характер, адже сферою їх дії може бути територія всієї країни, окрема галузь, певна значна група населення тощо. Нормативним актам притаманна стабільність через юридичну силу, що зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі. іншим видом у цій класифікаційній групі є індивідуальні акти. їх основним призначенням є вирішення конкретних управлінських справ і ситуацій. Індивідуальні акти стосуються конкретних дій, випадків, організаційних заходів, фактів та спрямовані до конкретних осіб, породжуючи при цьому індивідуальні правообов'язки. Ці акти базуються на нормативних актах, реалізуючи їх в умовах певних ситуацій, правових фактів. Тобто, індивідуальні акти мають одноразовий характер застосування, після чого просто вичерпуються. Специфічним різновидом юридичних актів управління є змішані, або різнорідні акти, що містять одночасно нормативні, індивідуальні та ненормативні приписи. Наприклад, розпорядження голови обласної державної адміністрації з питання подолання наслідків стихії може включати, поряд з нормативними приписами, також індивідуальні та процедурні правила, наглядово-контрольні приписи. Тепер розглянемо види актів управління відповідно до суб'єктів права їх видання. До цієї групи відносять акти, що видаються""Презид"ентом України, кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади та місцевими органами виконавчої влади. 1. Лрезидент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території країни. Акти Президента, видані в межах повноважень, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. За результатами робочих зустрічей глави держави, його поїздок в регіони України або з нагальних питань, що потребують оперативного вирішення і не передбачені актами Президента України, видаються доручення Президента України. Після підписання доручення Президентом Глава Адміністрації Президента України затверджує план контролю за його виконанням. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови (розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Постанови з важливих і принципових питань державного управління приймаються у колегіальному порядку і є нормативними актами вищої юридичної сили. Акти Кабінету Міністрів підписує Прем'єр-міністр. Для доведення до відома населення ці акти оприлюднюються через засоби масової інформації. гочки зору юридичних наслідків акти управління поділяються на урядові розпорядження та звичайні адміністративні розпорядження. Перші можуть видаватися як одноособово (головою уряду), так і у колегіальному порядку (урядом). Другі - керівниками місцевих органів виконавчої влади. Ці акти не встановлюють норм права, набирають чинності з моменту прийняття, оскільки їх ціллю є вирішення оперативних питань. Урядові акти, в силу завдань державного управління і життєвої необхідності, можуть тлумачити нормативні акти, на виконання яких вони видані. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади видають накази, постанови, інструкції, правила, положення в межах своєї компетенції, на підставі і на виконання чинних законів, а також урядових постанов і розпоряджень. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки. Ці акти не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції та законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання. Підписує постанови, рішення і розпорядження Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Рішення - це правовий акт управління, який приймається у колегіальному порядку з важливих питань і переважно має нормативний характер. Рішення - це заключні акти в процесі розгляду, розв'язання певних управлінських питань, а тому містять конкретні відповіді щодо вирішення цих питань. 5 Голови місцевих органів виконавчої влади (обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації) з метою оперативного державного управління територією, реалізації програм економічного і соціального розвитку відповідної територіально-адміністративної одиниці в межах повноважень і відповідно до Конституції України, законів України, указів Президента України, актів Кабінету Міністрів України одноособово видають розпорядження. Керівники підрозділів місцевих державних адміністрацій (управлінь, відділів, інших служб) видають накази, що є.актами індивідуального характеру, та інструкції, що подають механізм реалізації актів нормативного характеру. 6. Керівники центральних та місцевих органів господарського управління і контролю, а також підприємств, установ і організацій приймають накази, розпорядження, рішення, положення, інструкції тощо, що містять правові норми (правила поведінки), конкретизуючи застосування відповідних нормативних актів. Вимоги до антів управління Вимоги, що висуваються до актів управління, поділяються на вимоги загального характеру, спеціально-юридичні та організаційно-технічні. До загальних вимог відносять їх об'єктивну необхідність, актуальність та стабільність. Акти управління повинні бути об'єктивно необхідними в даний історичний момент, тобто логічно виправданими. У час становлення ринкових відносин постала нагальна необхідність у створенні принципово нової законодавчої та нормативної бази, яка б забезпечила умови для ефективного розвитку продуктивних сил країни, становлення виробничих відносин нового типу, їх захисту. Тому заміна застарілих норм законодавства - процес цілком природний та логічний, його відставання від суспільного розвитку призводить до гальмування всього еволюційного поступу країни. Для прикладу, започаткування ринкових відносин у сфері економіки, запроваджене законами про власність, підприємництво, приватизацію, оренду, поставило на порядок денний скасування величезної кількості правових актів, що гальмують цей процес. Разом з тим у практиці державного управління слід дотримуватися розумного балансу між поточною управлінською працею, що знаходить своє вираження у нових структурах, нормах, стосунках, статусах, і нормами, тридиціями, звичаями, культурою, трудовими навичками, що вироблені попередньою практичною діяльністю суспільства, ставши часткою об'єктивної навколишньої дійсності. Тому зміна суб'єктів державно-управлінських відносин не завжди і не обов'язково означає потребу в зміні актів, що ними видавалися. Ігнорування політичної та юридичної доцільності таких заходів може призвести до дестабілізації законодавства. З іншого боку, недостатня база юридичних регуляторів та заборон є такою ж небезпечною, як і їх надмірність, і може призвести до таких негативних наслідків, як дезорганізація, розбалансованість, свавілля, некерованість, корупція тощо. Акти управління повинні також відповідати вимозі інформаційної місткості, що означає оперативність, актуальність та повноту інформації, що включається до акта управління. Спеціальні юридичні вимоги до актів управління базуються на положеннях Конституції, законах України, указах Президента, актах Кабінету Міністрів, міжнародних актах та угодах. (Підзаконний характер актів управління детально вже розглядався). Правильність акта управління залежить від порядку його проходження та правильності оформлення. Проект нормативно-правового акта має пройти декілька стадій: підготовка проекту акта; погодження проекту (візування); прийняття; реєстрація; доведення до виконавців; оприлюднення. Для визначення доцільності прийняття документа, його обґрунтованості та відповідності чинному законодавству здійснюється погодження нормативного акта, яке буває внутрішнім і зовнішнім. Внутрішнє погодження - це погодження із заінтересованими структурними підрозділами суб'єкта нормотво-рення (посадовими особами, які відповідно до їх компетенції займаються питаннями, порушеними в документі), у тому числі з юридичною службою. Внутрішнє погодження оформлюється на зворотному боці останнього аркуша документа шляхом візування і включає в себе візи: заступника керівника органу виконавчої влади, до компетенції якого входить вирішення питання, що регламентується актом, керівника підрозділу, що готує акт, керівників інших зацікавлених підрозділів, юридичної служби та літературного редактора. Зовнішнє погодження здійснюють заінтересовані органи виконавчої влади з відповідним оформленням розпорядчого документа. У разі потреби органи виконавчої влади можуть видавати спільні нормативно-правові акти. Нормативно-правовий акт та додатки до нього підписує керівник структурного підрозділу установи на лицьовому боці останнього аркуша акта та додатків. Суть організаційно-технічних вимог полягає у дотриманні правил оформлення актів управління, які мають відповідати техніко-юридичним вимогам та мовним і термінологічним стандартам, узгоджуватися з раніше прийнятими актами, викладатися грамотно, згідно з правописом. Дотримання форми актів - одна з необхідних умов їх чинності та дієздатності. Правова форма акта управління - це спосіб зовнішнього вираження приписів органів виконавчої влади, а також викладення юридичних норм у цих актах. Правові форми актів управління подаються у законах, Примірній інструкції з діловодства..., затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 року. Акти управління можуть мати зовнішнє вираження у двох формах: письмовій та усній. Письмова форма є обов'язковою у випадку, коли вона зазначена у Конституції, положеннях, кодексах, статутах, а також для актів управління з фінансових, матеріально-технічних та кадрових питань. Набуття чинності відомчих нормативно-правових актів тісно пов'язане з їх державною реєстрацією та регулюється Указом Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та Порядком проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду, якщо в них є одна або більше норм, які: • зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують існуючий організаційно-правовий механізм їх реалізації; мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів державного управління та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт. На державну реєстрацію подаються акти, що містять правові норми (правила поведінки), розраховані на невизначене коло осіб, підприємств, установ, організацій і неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту. Нормативно-правові акти подаються на державну реєстрацію не пізніше 5-денного терміну після їх прийняття державними органами. Державна реєстрація нормативно-правового акта здійснюється шляхом проведення його правової експертизи з метою забезпечення якості та обґрунтованості нормативно-правового акта, своєчасності його прийняття, виявлення можливих позитивних і негативних наслідків його дії. Завданням експертизи є: об'єктивний всебічний розгляд акта; перевірка відповідності акта вимогам і нормам чинних нормативних актів, правилам нормотворчої техніки; прогнозування соціально-економічних, правових та інших наслідків реалізації акта; підготовка обґрунтованих експертних висновків. Термін проведення державної реєстрації акта становить 10 робочих днів, а якщо акт має великий обсяг,- 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до реєструючого органу. Залежно від результатів правової експертизи у межах установленого терміну виконання реєструючий орган: а) готує, за встановленою формою, висновок щодо державної реєст- рації нормативно-правового акта; б) повертає нормативно-правовий акт на доопрацювання на прохання органу, що його видав; в) готує мотивовану відмову в державній реєстрації нормативно-пра- вового акта. Нормативно-правові акти, які занесені до Державного реєстру, набувають чинності через 10 днів після їхньої реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності. Державну реєстрацію нормативно-правових актів здійснюють: Міністерство юстиції України - актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Національного банку України, інших органів державного управління; Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим - актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим; обласні, Київське і Севастопольське міські управління юстиції - актів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також територіальних органів центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю; районні, районні в Києві і Севастополі управління юстиції - актів районних, районних у містах Києві і Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів. Організаційно-технічні вимоги включають також дотримання обов'язкових реквізитів і стабільного порядку їх розміщення: найменування установи, автора документа, назву виду документа, дату і номер, заголовок, текст, підпис, візи, напис про державну реєстрацію акта, печатка, інші знаки автентичності акта управління. Важливим етапом набуття чинності нормативно-правових актів є порядок їх оприлюднення. Відповідно до статті 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними. Нормативно-правові акти, які визначають права і обов'язки громадян та зареєстровані у Міністерстві юстиції України, мають бути оприлюднені у встановленому порядку. Порядок набуття чинності законів, актів Президента, Кабінету Міністрів визначений Указом Президента «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 року. Закони України, інші акти Верховної Ради, акти Президента, Кабінету Міністрів не пізніше, як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Офіційними друкованими виданнями за цим Указом є: «Офіційний вісник України», «Відомості Верховної Ради України» і газета «Урядовий кур'єр». Датою набуття чинності нормативних документів слід вважати день найпершої публікації у будь-якому із названих трьох часописів. Акти Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду. Нормативно-правові акти можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях лише після їх офіційного оприлюднення. В такому випадку вони мають інформаційний характер і не можуть бути використані для офіційного застосування. Нормативно-правові акти Верховної Ради і Президента набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Якщо нормативно-правові акти зачіпають права та законні інтереси громадян, вони набувають чинності через 10 днів після їх державної реєстрації, але не раніше дня доведення до відома населення. Акти Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надсилання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність. Неопубліковані акти набирають чинності з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, що їх видав, не встановлено інший строк набрання ними чинності. Що стосується відомчих нормативно-правових актів, то законом ще не визначено процедуру доведення до відома громадян зазначених актів. Тому це може бути будь-який спосіб оприлюднення через засоби масової інформації: газети, телебачення, радіо. Крім того, стаття 29 Закону України «Про інформацію» зазначає, що поширення інформації здійснюється не лише через пресу, а й безпосереднім наданням її заінтересованим громадянам, державним органам та юридичним особам (табл. 5.1): Юридичні стани актів управління Нормативно-правові акти, що видаються органами виконавчої влади, не у всіх випадках є якісними. Основною причиною зазначеної проблеми є недосконалість законодавства України, що спонукає до збільшення обсягів нормотворчої діяльності апарату державного управління. Адже через відсутність у багатьох сферах суспільних відносин законів, міністерства та інші органи намагаються заповнити законодавчі прогалини виданням так званих «відомчих» нормативно-правових актів. Це нерідко призводить до порушення ієрархії актів законодавства та меж їх компетенції, прав, свобод та інтересів громадян. У багатьох випадках, акти, що видаються посадовими особами, суперечать Конституції та законам України, актам Президента України тощо. Так, наприклад, у ході проведення правової експертизи нормативно-правових актів Міністерству юстиції та управлінням юстиції в 2001 р. вдалося запобігти прийняттю 1793, а за дев'ять місяців 2002 р - понад 1500 незаконних правових норм [79]. З метою недопущення незаконності при прийнятті нормативно-правових актів та приведення їх у відповідність до Конституції та законів України у сфері державного управління застосовуються чотири юридичних стани чинності актів: припинення, зупинення, зміна, скасування їх дії. Припинення - дія, зумовлена об'єктивними обставинами. Підставами для припинення дії актів управління є: а) введення в законну силу нового акта управління з того самого пи- тання; б) закінчення строку, на який було видано акт; в) досягнення поставлених актом цілей (реалізація правових відносин, виконання приписів акта тощо); г) зникнення адресата акта (ліквідація юридичної особи, смерть носія прав і обов'язків). Зупинення дії незаконних актів - це тимчасовий юридичний захід, що передує процесові оспорювання законності акта в судовому порядку. Зупинення, як і скасування актів управління, пов'язані з їх незаконністю, а тому передбачають ліквідацію виявлених порушень у порядку, передбаченому Конституцією, іншими законами. Рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Наприклад, з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції та законам України Президент України може зупинити дію цих актів з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Дія актів органів місцевого самоврядування з питань виконання делегованих їм повноважень у випадку, якщо вони суперечать Конституції і законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, може зупинятися відповідними органами виконавчої влади з одночасним зверненням до суду. Навпаки, органи місцевого самоврядування мають право звертатися з позовом до суду щодо визнання нечинними актів органів виконавчої влади і до прийняття судом рішення зупиняють на відповідній території дію оскаржувальних актів. Суперечки й конфлікти з приводу актів управління можуть також вирішуватися шляхом узгоджувальних процедур, створення паритетних комісій. Зупинення дії незаконних актів управління є також прерогативою органів з надвідомчими наглядовими повноваженнями. Саме до таких віднесено зупинення актів, пов'язане з фактом принесення прокурором про- 1 тестів у порядку загального нагляду на незаконні акти. Зміна актів - це внесення до управлінських актів певних нових доповнень, поправок змісту, виключення та включення статей, пунктів, абзаців та інших змін, які здійснюються в міру необхідності. Зміни та доповнення до акта вносить орган, який видав цей акт. Наприклад, якщо Верховна Рада вносить певні зміни до закону, то це робиться у формі прийняття нового Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону...», якщо це Указ Президента, то видається указ із змінами і доповненнями, внесеними актами глави держави, і т. д. Органи виконавчої влади також можуть видавати повністю нові акти управління з нормативно врегульованого питання. У результаті цього попередній нормативно-правовий акт, який регулював дане питання, втрачає чинність (замінюється новим), про що вказується в останньому за часом видання акті. Скасування нормативно-правового акта здійснюється шляхом визнання нечинним цілого акта чи окремих його приписів, положень. Правом скасування неправомірних актів наділені Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд, судові органи (загальної юрисдикції та господарські), вищестоящі органи виконавчої влади. Актами, що підлягають скасуванню, є: акти Президента, Кабінету Міністрів, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних підрозділів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голів місцевих державних адміністрацій, структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також підприємств, об'єднань, що належать до комунальної власності. Новий підхід щодо правових наслідків видання актів управління, визнаних нечинними, визначено положеннями Закону «Про власність». Статтями 56, 57 передбачена відповідальність державних органів за втручання у здійснення власником його правочинності та за видання актів, що порушують права власників. У разі видання акта управління, що не відповідає чинному законодавству, чи в результаті дії якого порушуються права власника та інших осіб щодо володіння, користування чи розпорядження належним їм майном, такий акт визнається недійсним за позовом власника (інших осіб) до суду. Цьому відповідає конституційна норма (ст. 55) про право людини на оскарження в суді рішень органів державної влади, посадових і службових осіб, Тобто, кожний громадянин має право оскаржити в суді не лише індивідуальні, але й нормативно-правові акти органів виконавчої влади всіх рівнів - від районної державної адміністрації до Кабінету Міністрів України, якщо ці акти порушують права і свободи людини. Для прикладу, в 1998 ріці у 1,5 раза збільшилося надходження до судів скарг, спричинених затвердженням державними органами, посадовими особами незаконних рішень, а також вчиненням протиправних дій, що порушують права громадян. Суди задовольнили 78 відсотків таких позовів [83]. Є також прецеденти, коли Вищий господарський суд України за позовами приватних фірм та фізичних осіб визнавав недійсними постанови Кабінету Міністрів України. Цю особливість національної практики слід підкреслити окремо, адже за європейською моделлю адміністративного права увага акцентується головним чином на порушеннях з боку індивідуальних актів. Що стосується додержання законодавства державними органами, то в країнах Західної Європи функціонує вдосконалена впродовж десятиліть, а в деяких ! країнах протягом століть (Франція, Німеччина}, система охорони прав у адміністративно-правовому порядку. Ця функція покладена на адміністра-\ тивні суди, які є самостійними і незалежними органами судової влади. Як бачимо, існує два способи скасування актів управління. При скасуванні внутрішніх актів переважає адміністративний (вертикальний) порядок. Акти зовнішньої дії підлягають скасуванню лише в судовому порядку, тобто за позовом. Юридичні наслідки видання неправомірних актів включають не тільки їх припинення чи скасування. Анулюються, розпадаються і конкретні правовідносини, що утворилися внаслідок видання згодом скасованого акта. Скасовуються також акти, видані на виконання такого акта. Поновлюються у первісному стані стосунки майнового характеру: повернення грошей чи коштовностей, поновлення на роботі звільнених працівників, скасування накладених стягнень. Збитки, що сталися внаслідок дії незаконного акта, підлягають відшкодуванню за рахунок коштів відповідного державного органу. Крім матеріальних наслідків у зв'язку із скасуванням актів управління, можуть настати й наслідки за моральну шкоду, завдану актом управління. Глава 5.3. ЗВЕРНЕННЯ ГРОМАДЯН ТА ЇХ РОЗГЛЯД ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ Сьогодні важко уявити такий орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому б не доводилося вирішувати скарги чи заяви громадян. Людина звертається до органу влади або посадової особи письмово чи усно, сподіваючись, що її почують, прислухаються до її поради, пропозиції, критичних зауважень стосовно їхньої діяльності та будуть вжиті відповідні заходи для поліпшення роботи, вирішені питання, що порушуються у зверненні. Прийняття Конституції України поставило на порядок денний питання практичної реалізації наданого громадянам права (ст. 40) надсилати індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. З метою законодавчого врегулювання цієї конституційної норми 2 жовтня 1996 року був прийнятий Закон України «Про звернення громадян». Крім того, законодавство про звернення громадян включає й інші законодавчі акти, що видаються відповідно до Конституції та цього Закону. Він регулює питання практичної реалізації конституційного права: вносити в органи державної влади, об'єднання громадян (відповідно до їх статуту) пропозиції щодо поліпшення їхньої діяльності; викривати недоліки в роботі; - оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон надає і забезпечує можливість: для подальшої демократизації управління державними і громадськими справами; для впливу громадян на поліпшення роботи органів державної влади, установ, організацій, підприємств незалежно від форм власності; для захисту своїх прав та законних інтересів. Проаналізуємо в цілому Закон «Про звернення громадян» та його окремі положення. Поняття «звернення громадян» Поняття «звернення» іноді тлумачиться надто вільно і широко. Однак не на всі звернення поширюється дія Закону. Законодавець під зверненням (ст. 3) розуміє будь-які викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Розглянемо кожну з цих складових. Пропозиція - не тільки те, що пропонується чиєїсь увазі, виноситься на обговорення, розгляд і таке інше. З правової точки зору, пропозиція -це звернення громадян, де висловлюється порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб. Тобто, такі пропозиції, що мають громадський інтерес і значення, а їх реалізація дає змогу вдосконалити суспільні відносини, впливати на них. У зверненнях-зауваженнях висловлюються думки, міркування, судження щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, удосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших галузей, сфер діяльності держави і суспільства. Звернення-зауваження може містити й докір, закид, вказівку на помилки у роботі органів виконавчої влади, поведінку посадових, службових осіб тощо. Заява - це, як правило, письмове звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки у діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Заява, що подається на ім'я офіційної особи, установи чи організації, оформлюється за певними правилами. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за собою відповідного статусу, прав чи свобод тощо. Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів і органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об'єднань громадян, підприємств, посадових осіб. Скарги займають найбільший відсоток серед звернень громадян. Це пояснюється не тільки глибокою економічною кризою, різким погіршенням становища громадян, низькою ефективністю діяльності органів виконавчої влади в усуненні негативних явищ у соціально-економічній сфері, але й невмінням, а іноді й небажанням посадових осіб, державних службовців вислухати людину, глибоко вникнути в суть порушених нею питань, захистити її права та законні інтереси. Звернення, незалежно від його виду (пропозиція, заява чи скарга), може бути усним - викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі чи письмовим - надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до чинного законодавства. Звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне). Якщо питання, щодо яких може бути подана пропозиція чи заява, законодавцем чітко не окреслені, то рішення, дії чи бездіяльність, на які громадянином може бути подана скарга, регламентовані статтею 4 Закону. Вона дає вичерпний перелік рішень, дій чи бездіяльності, які можуть бути оскаржені у випадку, якщо: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. Загальним правилом є те, що оскаржувальні рішення, дії чи бездіяльність мають бути в сфері управлінської діяльності, а також забороняється направляти скарги для розгляду тим органам і посадовим особам, дії, бездіяльність чи рішення яких оскаржуються. Звернення (письмове чи усне) повинно відповідати вимогам, передбаченим Законом. Стаття 5 передбачає вимоги, які є обов'язковими для звернення, і їх недотримання тягне за собою правові наслідки, а саме: повернення звернення заявникові з відповідними роз'ясненнями протягом десяти днів з дня надходження. Для уникнення такої ситуації заявникові необхідно: адресувати звернення тим органам, установам, підприємствам, організаціям чи посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненні питань; вказати у зверненні своє прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання; викласти у зверненні суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання або вимоги; підписати письмове звернення особисто із зазначенням дати. Якщо звернення оформлено не належним чином, тобто без дотримання цих вимог, воно повертається заявникові з відповідним роз'ясненням не пізніше десяти днів від дня його надходження. У випадку, коли воно надіслано не тому адресату, до чиєї компетенції належить вирішення порушених у ньому питань, воно у п'ятиденний термін пересилається за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється автору звернення. Разом з тим, Законом забороняється відмовляти у прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання громадянина, незнання мови звернення. Зрозуміло, що оформлені належним чином і подані у встановленому порядку звернення підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду. Навпаки, письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого не можна встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає. Не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті. У цьому випадку не має значення - задовольняє прийняте рішення заявника чи ні. Не підлягають розгляду звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Законом забороняється переслідувати громадян за критику у зверненнях органів державної влади, посадових осіб, а також у той чи інший спосіб примушувати будь-кого до подання власного чи підписання колективного звернення або участі в акціях на його підтримку. Забороняється також розголошувати відомості про автора звернення без його згоди. Необхідно враховувати, що дія Закону «Про звернення громадян» охоплює не всі звернення. Зокрема, його сфера застосування не поширюється на категорії звернень (заяв і скарг) громадян, порядок розгляду яких встановлено відповідними статтями Кримінального та Цивільного процесуального кодексів, а також Кодексом законів про працю України. Не підлягають також розгляду звернення військовослужбовців, працівників органів внутрішніх справ і державної безпеки, що стосуються їх службової діяльності. Дія Закону не поширюється на розгляд скарг на рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також на рішення вищих державних органів, оскільки для таких звернень передбачено розгляд у судовому порядку. Порядок, терміни подання і розгляду звернень, права громадянина і обов'язок органів державної влади, їх керівників Законом встановлено порядок розгляду кожного з видів звернень-пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг. Ті з них, авторами яких є Герої Радянського Союзу, Герої Соціалістичної Праці, Герої України, інваліди Великої Вітчизняної війни, повинні розглядатись особисто першими керівниками державних органів. Посадові й службові особи зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства, забезпечувати їх виконання і обов'язково повідомляти громадян про наслідки розгляду звернень. Письмова відповідь дається за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки. Закон встановлює права громадянина при розгляді заяви чи скарги та обов'язки органів, посадових й службових осіб щодо розгляду заяв і скарг. Так, автор звернення має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, а також брати участь у її перевірці; знайомитися з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядав заяву чи скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги; висловити усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду; вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень. Знання громадянами своїх прав і вміле їх використання мають велике значення, оскільки це сприяє підвищенню ефективності розгляду звернень, запобіганню повторним зверненням, а також є засобом профілактики бездіяльності та порушень, які породжують звернення. Органи державної влади, посадові й службові особи у межах своїх повноважень зобов'язані: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; на прохання громадянина запрошувати його на засідання органу, що розглядає заяву чи скаргу; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, якщо вони не відповідають закону та іншим нормативним актам; невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій; виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання рі-' шень, що прийняті за заявою чи скаргою; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянинові внаслідок ущемлення його прав та законних інтересів; вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення; на прохання громадянина не пізніше як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання автора звернення; при визнанні заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду звернень, вживати заходів щодо усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи. За необхідності розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи службовий підрозділ, спеціально уповноважений здійснювати цю роботу. З метою вдосконалення роботи зі зверненнями громадян, усунення недоліків і причин, що породжують скарги, підвищення персональної відповідальності посадових осіб, які допускають формально-бюрократичне ставлення до розгляду звернень громадян, організації особистого їх прийому 19 березня 1997 року був виданий Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення». Указ, зокрема, зобов'язує органи виконавчої влади регулярно проводити особистий прийом посадовими особами громадян за місцем їх праці та проживання, затвердити графіки прийому. Він проводиться у встановлені дні та години, зручний для громадян час. Графік прийому визначається керівниками. Усі звернення на особистому прийомі реєструються. Якщо вони не підлягають негайному вирішенню, то розглядаються у тому ж порядку, що й письмове звернення. Ведення документації здійснюється відповідно до Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року. Для ведення прийому відводиться відповідним чином обладнане місце. Звернення громадян розглядаються і вирішуються у термін не більш як один місяць від дня надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення,- невідкладно, однак, не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний строк вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу або його заступник встановлює необхідний термін для розгляду, про що повідомляється особі, яка його подала. При цьому загальний термін вирішення порушених у зверненні питань не може перевищувати сорока п'яти днів. Зазначений термін скорочено порівняно з двомісячним, який діяв раніше. Ураховуючи особливу роль звернень громадян у забезпеченні постійного зв'язку між державою та громадянином, вирішення життєво важливих проблем окремої людини і суспільства в цілому, реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина Президентом України 13 серпня 2002 р. видано Указ «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення». У ньому встановлюється, що забезпечення всебічного розгляду звернень громадян, порушених у них проблем, оперативне їх вирішення, задоволення законних прав та інтересів громадян є на сучасному етапі одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, відповідальним обов'язком їх посадових і службових осіб, фактором забезпечення суспільно-політичної та економічної стабільності в державі. З цією метою керівникам органів державної влади та органів місцевого самоврядування необхідно здійснити докорінну перебудову роботи відповідних органів із зверненнями громадян, забезпечивши, зокрема: здійснення безперешкодного і регулярного, не рідше одного разу на місяць, особистого прийому громадян посадовими та службовими особами, в тому числі у позаробочий час за місцем роботи та проживання громадян, неухильне дотримання затверджених графіків їх особистого прийому, виділення спеціальних приміщень для прийому громадян та їх належне обладнання; розгляд не рідше ніж двічі на рік стану роботи зі зверненнями громадян на колегіях, засіданнях президій із запрошенням представників судів, органів прокуратури, інших державних органів, громадських організацій, засобів масової інформації; • щорічну підготовку та опублікування аналітичних доповідей відповідних органів про стан роботи зі зверненнями громадян, систематичне оприлюднення через ЗМІ інформації відомостей про роботу зі зверненнями та вирішення порушених у них питань; посилення персональної відповідальності посадових та службових осіб за належну організацію даної роботи та результати вирішення порушених у зверненнях питань, беручи до уваги, що: рівень роботи посадових та службових осіб із зверненнями громадян має розглядатися як важливий критерій оцінки їх професійного рівня, відповідності займаній посаді, а також можливості просування таких осіб по службі; кожний факт невирішення порушених у зверненні обґрунтованих питань, які належать до компетенції відповідного органу, посадової чи службової' особи, що призвело до повторного звернення чи звернення до органу вищого рівня, має глибоко аналізуватись і, в разі виявлення ознак тяганини, формалізму та бюрократизму, мати наслідком невідворотне притягнення відповідних осіб до встановленої законом відповідальності. Указом запроваджується з 2003 року періодичне особисте звітування керівників центральних органів виконавчої влади, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій перед Президентом України, голів районних державних адміністрацій перед головами обласних держадміністрацій з питань роботи зі зверненнями громадян. Запроваджується особистий прийом громадян Главою Адміністрації Президента України та його заступниками з питань, що мають особливе суспільне значення [203]. Контроль за додержанням законодавства про звернення громадян і відповідальність за його порушення Контроль за дотриманням законодавства про звернення громадян відповідно до своїх повноважень здійснюють Верховна Рада і народні депутати України, Президент і Кабінет Міністрів, Уповноважений з прав людини Верховної Ради, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади щодо підпорядкованих їм підприємств, установ і організацій. Нагляд за дотриманням даного законодавства покладено на органи прокуратури України. Прокурори в межах своїх повноважень вживають заходи до поновлення порушених прав, захисту законних інтересів громадян, притягнення порушників до відповідальності. Винні в порушенні Закону несуть цивільну, адміністративну чи кримінальну відповідальність, передбачену законодавством України. Зазначимо, що у випадку задоволення скарги орган, посадова, службова особа, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обґрунтовані витрати, понесені у зв'язку з виїздом для розгляду скарги на вимогу відповідного органу та втрачений на цей час заробіток. Громадянинові на його вимогу і в порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані й моральні збитки, спричинені неправомірними діями або рішенням органу чи посадової, службової особи при розгляді скарги. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку. Передбачена також відповідальність громадян за подання звернень протиправного характеру. Тобто таких, що містять наклеп, образи, дискредитацію органів державної влади та їх посадових, службових осіб, керівників організацій, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інші протиправні дії. Якщо громадянином у зверненні повідомлені завідомо неправдиві відомості, то за рішенням суду з нього можуть бути стягнуті витрати, зроблені у зв'язку з перевіркою такого звернення. Загалом Конституція України, Закон України «Про звернення громадян», Укази Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення», «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення» створили нормативно-правову базу такої важливої галузі суспільних відносин, як право громадянина на звернення, що є суттєвим кроком на шляху до демократизації державного управління. Ці акти мають стати настільними книгами керівників, посадових і службових осіб усіх рангів, які несуть персональну відповідальність за організацію прийому громадян і розгляду їх звернень. Глава 5.4. СПЕЦИФІКА ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ 5.4.1. Види соціальної відповідальності Надзвичайно важливим і актуальним питанням здійснення управлінської діяльності є проблема відповідальності в державному управлінні. Розпочате з набуттям Україною незалежності реформування її політичної системи, а відповідно, розвиток різноманітних форм самоуправління (саморегуляції), децентралізації управління змінюють правовий статус та компетенцію суб'єктів державного управління. Це, в свою чергу, впливає на форми державно-правового примусу і відповідальності в сфері державного управління у напрямку їхнього розширення, появи нових механізмів, які дають змогу застосовувати примус і відповідальність щодо безпосередніх учасників управлінських відносин через різноманітні демократичні інститути правової держави. Сьогодні, однак, цю проблему слід розглядати, виходячи з реального стану, коли процес державного управління, вплив суб'єкта управління на його об'єкт все ще має переважно державно-владний характер. Форми цієї державно-владної діяльності різні: нормативно-правове регулювання, правозастосовна діяльність, організаційно-правова діяльність тощо. Слід зазначити, що незалежно від того, має ця діяльність правову форму чи ні, вона є державно-владною і включає державний примус. Характер і обсяг правового регулювання у сфері державного управління є традиційним предметом досліджень, будучи досить спірним питанням у науці. Це сталося внаслідок поділу відповідальності на «позитивну» і «негативну». Такий розподіл був не випадковим в умовах адміністративно-командної радянської системи гпризвів до того, що у відносинах, пов'язаних із владою та управлінням, було втрачено сутнісну парадигму будь-якої відповідальності. У сучасних умовах державотворення на суб'єкт управління покладається відповідальність за всі несприятливі наслідки, викликані неправо-вим або невмілим використанням владних повноважень. Саме такий підхід є однією з умов ефективної діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а відповідно,- й політичної стабільності в державі. Як засвідчує практика, основний акцент робиться на правах органів виконавчої влади, посадових, службових осіб, і не завжди достатньо виділяється відповідальність за помилкові рішення і дії, бездіяльність. Це призводить до вкрай негативних наслідків у здійсненні державного управління. Актуальність даної проблеми зростає з огляду на основоположні конституційні положення, викладені, зокрема у статті 19 Конституції України. Оскільки йдеться про відповідальність органів державної влади, посадових і службових осіб, наділених владними повноваженнями, то є доцільним вживання поняття «публічно-правова відповідальність». Тобто, якщо брати механізм юридичної відповідальності в цілому, то в нашому випадку йдеться про його державно-правовий склад, відображення цього складу в Конституції та законах, що стосуються державного управління. Як зазначається у літературі: «У найбільш загальному вигляді відповідальність у державному управлінні можна розглядати як відносини, що забезпечують інтереси і свободу взаємопов'язаних сторін, що гарантовані суспільством і державою. Зміст відповідальності розкривається в діях, спрямованих на забезпечення найбільш доцільних соціальних зв'язків» [65, с. 156]. У державному управлінні виділяють такі види відповідальності: політична, юридична та моральна. Крім названих видів, українська теорія права виділяє ще й конституційну відповідальність, яка застосовується до державних органів чи вищих посадових осіб держави за конституційні правопорушення, тобто порушення Основного Закону чи встановлених ним норм. Конституційне правопорушення можна визначити як протиправні винні діяння органів влади або інших суб'єктів, які посягають на форму правління, державний устрій та порядок утворення органів держави, конституційні права громадян [62]. Наслідком такої відповідальності є відставка Прем'єр-міністра, Уряду, окремого міністра, імпічмент Президента, розпуск парламенту. Аналізуючи поняття конституційно-правової відповідальності, іноді до її особливостей відносять те, що вона може мати місце за умов, коли норми права взагалі не порушуються. У таких випадках відповідальність пов'язується з тими діями, котрі розцінюються як негативні в політичному плані. Що стосується державних службовців, то в чинній системі права України їх конституційна відповідальність не передбачена. В умовах демократично організованого суспільства чільне місце у системі відповідальності за здійснення державної влади посідає політична відповідальність, яка настає за неспроможність органів державної влади та посадових осіб розробляти та втілювати в життя політику, яка відображає прогресивні напрями розвитку суспільства, максимально корисні для блага людей. Цей вид відповідальності є новим явищем у сфері виконавчої влади, а тому - найменш розроблений у науці. Суб'єктом політичної відповідальності є ті носії виконавчої влади, які реально визначають зміст державно-управлінської діяльності [152]. Політична відповідальність в Україні застосовується щодо уряду та його членів, які мають статус політичного діяча. Кабінет Міністрів несе політичну відповідальність, що має подвійну природу: колективну (солідарну) та індивідуальну. Колективна (солідарна) політична відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом України має місце у випадку прийняття останнім рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра. Внаслідок цього глава уряду зобов'язаний невідкладно подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів. Вимушена або обов'язкова відставка уряду відбувається також у випадку прийняття більшістю від конституційного складу Верховної Ради України резолюції недовіри Кабінету Міністрів за результатами розгляду за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів. Щоправда, згідно зі статтею 87 Конституції, питання про політичну відповідальність Кабінету Міністрів не може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності уряду. Кожен член уряду може бути звільнений з посади у будь-який момент главою держави. Це є так звана індивідуальна політична відповідальність членів Кабінету Міністрів. Разом з тим кожен член уряду має право з політичних чи особистих мотивів заявити Президентові про свою відставку. Заява про відставку на ім'я глави держави подається через Прем'єр-міністра, який зобов'язаний невідкладно доповісти про заяву Президентові України і повідомити свої міркування стосовно прийняття чи неприйняття відставки. Відставка Прем'єр-міністра з будь-яких причин тягне відставку уряду в цілому. Такий же наслідок настає і у випадку смерті глави уряду. Політична відповідальність уряду є важливим фактором підтримки ефективності та легітимності його роботи. У першому випадку вона слугує стимулом для належної діяльності та недопущення зловживань (під загрозою відставки), у другому - є індикатором підтримки уряду (його політики) парламентською більшістю [187]. Слід зазначити, що політична відповідальність має суттєві відмінності від юридичної, адже вона є значно суб'єктивізована й відносна, оскільки немає абсолютних і формалізованих критеріїв оцінки стану державного управління на тому чи іншому етапі розвитку суспільства і в тих чи інших умовах [152]. Ще одним видом соціальної відповідальності у державному управлінні є моральна відповідальність державних службовців, яка настає за моральні проступки. Моральна відповідальність у сфері державного управління виходить із загальних моральних принципів та норм стосовно специфічних особливостей професії державного службовця. Вони пов'язані з етичним аспектом праці держслужбовців, які є учасниками непростих взаємовідносин з колегами, підлеглими, керівництвом, у процесі яких можуть виникати конфлікти, різні проблеми. Моральний бік їх діяльності та характер зв'язків і взаємовідносин в офіційно-службових стосунках визначають моральні стандарти поведінки державних службовців, закріплені нормами професійної етики, службового етикету, які проявляються через культуру ділового спілкування, регулюючи і регламентуючи взаємовідносини між керівниками і підлеглими, між держслуж-бовцями різних рангів [176]. Моральна відповідальність ґрунтується як на нормах права - ст. 56 Конституції України, ст. 152 КЗпПУ, статтях 5, 11, 12, 14, ЗО, 31 Закону про державну службу, Загальних правилах поведінки державних службовців - так і нормах моралі (без їх відповідного формального оформлення) [65, с. 94]. Особливим морально-стимулюючим фактором у сфері державної служби є прийняття державними службовцями Присяги (ст. 17 Закону про державну спужбу). Саме інститут присяги у концентрованому вигляді формулює засадничі вимоги до державних службовців, їхньої діяльності, дає чіткі підстави для спільного, єдиного розуміння цілей, завдань державного управління кожним державним службовцем та своєї конкретної ролі у складному механізмі державної влади. Запровадження інституту присяги в державній службі України має за мету сприяти найкращій реалізації можливостей державного службовця в загальному механізмі державного управління. Вона має виконувати функцію морального чинника, який стимулював би службовця до прагнення функціонувати хоча б у межах її текстового змісту [75]. Суб'єктом застосування заходів моральної відповідальності є колектив державного органу чи колектив його структурного підрозділу, в якому працює державний службовець. Тобто, це обов'язково повинен бути представник громадськості, а не адміністрації [186]. Суттю застосування моральної відповідальності є осуд з боку колективу правників органів державної влади, які порушили етику поведінки державного службовця, що не тягне за собою формального оформлення та негативних наслідків формального характеру. 5.4.2. Юридична відповідальність Важливим видом відповідальності у державному управлінні є юридична відповідальність, яка настає за вчинення правопорушень і за порушення конкретних норм правових актів, здійснюється у певних процесуальних формах уповноваженими органами (посадовими особами) державної влади [65, с. 161]. Значний інтерес у науці викликає проблема класифікації юридичної відповідальності. Деякі автори розрізняють відповідальність за видами правопорушень і за характером застосовуваних санкцій. Так, О. Лейст виділяє персональну й колективну відповідальність, розрізняючи її за суб'єктом правопорушення. За характером порушення він розділяє «відповідальність за вину» і «відповідальність без вини», за способом її виникнення і здійснення - відповідальність, що виникає безпосередньо із закону внаслідок правопорушення, і ту, що виникає на основі закону [124]. Ряд авторів класифікує види юридичної відповідальності за матеріальною ознакою. Така точка зору пояснюється тим, що зміст юридичної відповідальності визначає її галузеву належність. Матеріальна ознака, як сукупне поняття, охоплює ряд елементів, які відрізняють один вид правової відповідальності від іншого. До таких елементів належать: характер застосовувальних санкцій, міра державного осуду, першочерговість виконуваних завдань, сфера дії. Всі ці елементи випливають зі змісту правової відповідальності, а тому матеріальна ознака є провідною і за своєю суттю відрізняється від процесуальних класифікаційних підходів, базуючись на матеріальному критерії класифікації'. Виділяють ще такі види юридичної відповідальності: кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, цивільну, відміну незаконних актів і рішень державних органів, а також громадських організацій та їх органів [58]. Отже, до видів правової відповідальності органу виконавчої влади належить скасування його незаконних рішень, у цьому разі - будь-яких актів органів виконавчої влади. Така відповідальність настає, коли виданий акт або рішення суперечать закону чи іншому нормативно-правовому акту, наділеному значною юридичною силою. Це пояснюється тим, що видання незаконних актів може викликати шкідливі для різноманітних суспільних відносин наслідки. При цьому скасування незаконних актів і рішень навряд чи можна визнати самостійним видом юридичної відповідальності. Адже юридична відповідальність являє собою врегульовані нормами права відносини між державою і правопорушником, що пов'язані з державним осудом і застосуванням до винуватця заходів державного примусу, тоді як скасування незаконних актів і рішень з правопорушенням може бути й не пов'язана. Видання таких актів може бути наслідком недостатнього вивчення конкретних питань, незнанням законодавства та з інших причин. У такому разі скасування незаконного акта є лише поновленням законності, а не мірою відповідальності. З іншого боку, видання незаконних актів може бути наслідком вчинення правопорушення конкретною посадовою, службовою особою, що виражається у зловживанні службовим становищем, халатному ставленні до посадових обов'язків та інших негативних дій. Тут юридична відповідальність застосовується до конкретного суб'єкта, який вчинив правопорушень ня, тобто відбувається безпосередній вплив на особу правопорушника, до якого, залежно від ступеня суспільної небезпеки правопорушення, може бути застосовано й конкретний вид такої відповідальності (цивільної, адміністративної, кримінальної). Крім того, в окремих випадках посадові особи органів виконавчої влади можуть нести цивільно-правову відповідальність, передбачену статтею 56 Конституції України. У ній, зокрема, зазначається, що громадяни мають право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. «Кожному гарантується право,- стверджує стаття 55 Основного Закону,- на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [104, с. 23]. У науці управління відповідальність за якість управління пов'язують, у першу чергу, з системою управління та її органами, однак законодавча практика пов'язує конкретні форми відповідальності, в основному, з посадовою особою. Зарубіжна теорія і практика надають цій проблемі значну увагу, виходячи з принципів і особливостей власної правової системи. Так, професор Боннського університету Ф. Оссенбюль у монографії «Відповідальність держави», присвяченій дослідженню широкого спектра відповідальності як державних органів, так і посадових осіб цих органів, розглянув проблему розмежування відповідальності органу державної влади й посадової особи. Він робить висновок про опосередковану відповідальність державних органів у разі неправомірних дій навіть його штатних посадових осіб, які мають місце в межах компетенції останніх. Тобто, про безпосередню відповідальність держави навіть у цих випадках не може йти мова. Звідси випливає, що розмежування відповідальності органу державної влади і посадової особи визначається межами наданої компетенції. За діями посадової особи, здійсненими нею поза рамками компетенції, орган влади не повинен нести відповідальність. Ось чому необхідно створити систему, яка забезпечить ознайомлення всіх заінтересованих суб'єктів управління з характером і межами компетенції посадової особи. Механізм персоніфікації відповідальності сприяє посиленню відповідальності посадових, службових осіб, а відповідно, збільшенню прав громадян у державному управлінні. Важлива роль у закріпленні такого положення відводиться судовому контролю, для ефективного здійснення якого необхідне чітке правове закріплення посадових обов'язків, що покладені на посадову, службову особу. Закон України «Про державну службу» визначив методи забезпечення виконання державними службовцями покладених на них обов'язків, а також обмеження, пов'язані з проходженням державної служби. Відповідно до загальної теорії, для кожної галузі права за відповідне правопорушення (тобто порушення властивих їй правових норм) встановлюється свій вид юридичної відповідальності - закріплений у законодавстві юридичний обов'язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належали, певних благ особистого, майнового або організаційного характеру. Стаття 38 Закону «Про державну службу» встановлює, що особи, винні у порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним законодавством. До державних службовців застосовуються такі види юридичної відповідальності: матеріальна (статті 130, 133 Кодексу законів про працю України); дисциплінарна (ст. 14 Закону України «Про державну службу»); в адміністративна і кримінальна (ст. 16 Закону «Про державну службу», закон «Про боротьбу з корупцією»), а також про звільнення з державної служби за порушення Присяги державного службовця (п. 6 ст. ЗО Закону «Про державну службу»). Отже, у державному управлінні існують такі види юридичної відповідальності: дисциплінарна, адміністративна, цивільно-правова, кримінальна. Дисциплінарна відповідальність Дисциплінарна відповідальність державних службовців застосовується часто і є найбільш поширеним видом у сфері державного управління. Суб'єктом дисциплінарної відповідальності в державному управлінні виступають посадові й службові особи, тобто держ-службовці, які перебувають у службових відносинах з органом державної влади й вчинили посадовий проступок. Законодавство не має вичерпного переліку дисциплінарних проступків, однак дисциплінарна відповідальність настає при порушенні державним службовцем обов'язків додержання дисципліни праці, правил внутрішнього розпорядку органу державної влади за невиконання або недостатнє виконання службових обов'язків, порушення посадової інструкції, професійно-кваліфікаційної характеристики, статуту, положення тощо. Таким чином, ця відповідальність, пов'язана з наявністю трудових відносин, розрахована на осіб, які перебувають на державній службі. Дисциплінарну відповідальність передбачено за порушення Загальних правил поведінки державного службовця. Дисциплінарні стягнення відповідно до статті 14 Закону «Про державну службу» застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби, а також за вчинок, який ганьбить його як державного службовця або дискредитує державний орган, у якому він працює. Крім цього, підставою дисциплінарної відповідальності є правопорушення - посадовий проступок - свідоме невиконання чи неналежне виконання державним службовцем покладених на нього посадових обов'язків [65, с. 90]. Посадовим проступком державного службовця є вчинення ним провини по службі - порушення (невиконання) службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, вчинок, який плямує особу як державного службовця або дискредитує державний орган, у якому він працює. Особливість дисциплінарної відповідальності державних службовців полягає в тому, що, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду. Законодавчою базою дисциплінарної відповідальності є: положення про орган державної влади, регламенти діяльності органу (установи), типові професійно-кваліфікаційні характеристики посад державних службовців, посадові положення та інструкції, статути та спеціальні положення про дисципліну працівників окремих секторів державного управління (начальницький склад Збройних Сил, Служби безпеки, внутрішніх справ, митної служби, транспорту, зв'язку тощо). Розрізняють три види дисциплінарної відповідальності: загальну, спеціальну та для керівних і виборних працівників. Загальна дисциплінарна відповідальність передбачає дисциплінарні стягнення, які за своїм змістом можуть бути поділені на такі три групи: а) заходи морально-правового характеру - догана, попередження про неповну службову відповідність; б) заходи матеріально-правового характеру - затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або призначенні на вищу посаду, зменшення розміру чи зняття премій, надбавок за високі досягнення у праці й виконання особливо важливої роботи, інших надбавок і доплат, установлених статтею 33 Закону «Про державну службу»; в) припинення державної служби. Крім загальних підстав припинення державної служби за вчинення дисциплінарного порушення, передбачених Кодексом законів про працю України, Закон «Про державну службу» (ст. ЗО. Підстави припинення державної служби) встановлює щодо державних службовців специфічні підстави. Адміністративна відповідальність Адміністративна відповідальність настає за невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків, тобто за здійснення адміністративного правопорушення. Такі характерні особливості адміністративного правопорушення, як суспільна небезпека, протиправність, винуватість є складовими адміністративної відповідальності. Об'єктом адміністративного правопорушення виступають суспільні відносини, які складаються у сфері адміністративно-організаційної діяльності та порядку управління, регулюються адміністративним правом, а також нормами інших галузей права (трудового, цивільного, фінансового, земельного та ін.). Об'єктом посягання адміністративного правопорушення може бути й сама людина, її здоров'я, честь і гідність. Залежно від об'єкта посягання адміністративні правопорушення поділяються на різні види, перелік яких містить Особлива частина Кодексу України про адміністративні правопорушення: правопорушення проти особи, прав і свобод громадян; порушення санітарно-гігієнічних норм і санітарно-протиепідемічних правил і норм; правопорушення в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів; порушення проти власності, порушення законодавства про бюджетну систему. Так, за використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню або недотримання порядку проведення операцій з бюджетними коштами, як це встановлено чинним бюджетним законодавством, тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від тридцяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Особливість підстав адміністративної відповідальності посадових і службових осіб полягає в тому, що вони несуть таку відповідальність за порушення встановлених загальнообов'язкових правил своїми власними діями, у тому числі неправомірними вказівками, виконуючи які, їхні підлеглі, інші працівники порушують встановлені правила. Крім того, посадові особи можуть нести адміністративну відповідальність і за невжиття заходів щодо забезпечення виконання правил іншими особами, якщо забезпечення їх дотримання входить до кола їх службових обов'язків. У даному разі йдеться про проступки, вчинені з власної вини, та з вини, пов'язаної зі службовою діяльністю. До останнього випадку може застосовуватись й подвійна відповідальність - адміністративна та цивільна, адміністративна і дисциплінарна - за одне й те саме порушення. Порушення державним службовцем вимог декларування доходів тягне за собою відповідальність згідно зі статтею 9 Закону «Про боротьбу з корупцією». Зокрема, неподання або подання неповних чи неправдивих відомостей про доходи й зобов'язання фінансового характеру тягне за собою адміністративну відповідальність у виді штрафу від п'ятнадцяти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання державних функцій, а також є підставою для відмови у призначенні на посаду та позбавлення права балотуватися в депутати або на виборні посади в державні органи. Неподання або невчасне подання державним службовцем повідомлення про відкриття валютного рахунку в іноземному банку тягне за собою адміністративну відповідальність у виді штрафу від п'ятнадцяти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання державних функцій. Адміністративні стягнення накладаються не безпосередніми керівниками винних осіб, а спеціальними органами, яким винні особи, як правило, організаційно не підлеглі. Рішення про стягнення приймається колегіально або одноособово представниками цих органів. Цивільно-правова відповідальність Цивільно-правова відповідальність являє собою передбачені законодавством засоби примусового впливу на порушника цивільних прав і обов'язків шляхом застосування до нього цивільно-правових санкцій, які мають наслідком невигідні майнові наслідки, що проявляються в позбавленні його певних прав або покладенні на нього додаткових обов'язків. Відповідальність за шкоду, завдану діями посадової чи службової особи у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності, полягає в обов'язковому відшкодуванні збитків, спричинених неправильними службовими діями (бездіяльністю) зазначених осіб у галузі державного управління, органом державної влади від імені, за дорученням яких посадова чи службова особа вчиняє службові дії в межах наданої компетенції. Цей обов'язок відповідальності державного органу за дії свого представника випливає з того, що посадова, службова особа наділені часткою компетенції даного органу (владне повноваження), тому останній має здійснювати контрольну функцію за діями своїх працівників та забезпечувати їх матеріальне стимулювання. За шкоду, спричинену діями службовців, що не є службовими особами, орган державної влади відповідальності не несе, а збитки стягуються потерпілою фізичною чи юридичною особою в загальному порядку. До службових дій, які слід кваліфікувати як неправильні (неправомірні, незаконні) і якими завдано шкоди, є: невиконання службових обов'язків (або неналежне їх виконання); виконання цих обов'язків неналежним чином (помилкові рішення); перевищення службових повноважень; зловживання такими повноваженнями [94, с. 65]. Слід зазначити, що відповідальність за шкоду, завдану посадовою особою, орган державної влади повинен нести, якщо такі юридично значущі дії пов'язані зі службовою діяльністю своєї посадової особи в рамках наданої' йому компетенції. Виходячи з цього принципу, у випадках, коли конкретна посадова особа не може відповідати в суді (наприклад, у зв'язку з її звільненням, переходом на іншу роботу тощо), за його неправомірні дії несе відповідальність орган державної влади. Коли ж шкода, завдана посадовою особою внаслідок дій, які не пов'язані з виконанням службових обов'язків (навіть і в робочий час), вона відшкодовується не органом державної влади, а безпосередньо винуватою особою. Державний орган також не несе відповідальності за так звані «особисті акти» службових осіб. Адже державний службовець, який має бути виконавцем державної волі, є звичайною людиною, яка, реалізуючи надані повноваження, проявляє свої суб'єктивні риси (громадянську позицію, ідеологічну заангажованість, загальну культуру, симпатії, антипатії, емоції тощо). Звідси, службові дії можуть нести на собі відповідні негативні наслідки. Орган державної влади, який відшкодував збитки потерпілій особі, має право звернутися до суду з регресним позовом до службової особи, яка є винуватою в заподіяній шкоді. Звільняються від юридичної відповідальності службовці органів державної влади, які заподіяли шкоду правам, свободам громадян, інтересам держави під час здійснення службових повноважень, перебуваючи в стані надзвичайних ситуацій, стихійного лиха, необхідної оборони, крайньої необхідності або професійного ризику. Кримінальна відповідальність Кримінальна відповідальність державних службовців настає за так звані службові злочини, які за характером та проявом порушень поділяються на три види: а) порушення повноважень: невиконання (неналежне виконання) пов- новажень (недбалість, бездіяльність); б) перевищення повноважень: вчинення службовою особою акту, на який вона не мала законної влади, вихід за межі такої або недотримання відомих форм, процедур (одноосібне вирішення справи, яка повинна ви- рішуватися колегіально, або вчинення дій, які ніхто не має права здійсню- вати чи дозволяти тощо); в) вчинення акту, що входить до повноважень, але з метою, яку не пе- редбачає закон (зловживання владою або службовим становищем, хабар- ництво, посадовий підлог) [42, с. 63]. Зазначимо, що відповідальність за службові злочини, передбачені Кримінальним кодексом України (розділ XVII «Злочини у сфері службової діяльності»), настає стосовно службових осіб. Відповідно до ККУ службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади. Крім того, законодавець виокремлює поняття: а) службові особи, які займають відповідальне становище, б) службові особи, які займають особливо відповідальне становище. Перші - це особи, посади яких згідно зі статтею 25 Закону «Про державну службу» віднесені до третьої, четвертої, п'ятої та шостої категорій, а також судді, прокурори і слідчі, керівники, заступники керівників органів державної влади та управління, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів та одиниць. Другі - особи, зазначені в частині першій статті 9 Закону про державну службу, та особи, посади яких віднесені до першої та другої категорій державних службовців [51]. Підхід до вирішення проблем юридичної відповідальності державних службовців у законодавстві та практичній діяльності тісно пов'язаний з проблемою боротьби з корупцією - однією з найбільших загроз національній безпеці України. Проблема боротьби з корупцією та іншими зловживаннями державних службовців та посадових осіб - одна з найістотніших для більшості держав світу. За словами Президента Світового банку Д. Вульфенсона, після холодної війни корупція стала головним гальмом демократичного розвитку. А тому заходи з боротьби з цим негативним явищем необхідно трактувати як невід'ємну складову системи розвитку державної служби. Корупція (від лат. corruptio - підкуп) - особливий вид хабарництва та зловживань службовим становищем, характерний для державних установ, з'явилась у період формування держав та їх інституцій. Це явище не знає кордонів, має міжнародний характер, а її рівень залежить від культури, традицій, що історично склалися в країні, ментальності громадян, сформованих морально-етичних цінностей, економічного розвитку країни, рівня оплати праці чиновників. За даними авторитетної міжнародної громадської організації, що вивчає проблему корупції, Трансперенсі Інтернешнл (Transparency Internationa!) Україна в 2001 р. увійшла у десятку найкорумпованіших країн світу [83]. Можна сказати, що корупція та недостатні реформи економічного й політичного характеру в нашій країні йдуть паралельно, маючи схожі причини руху в обох напрямах. На подолання цього негативного явища спрямована адміністративна реформа, яка за словами Президента України: «Покликана, крім усього іншого, чітко розмежувати владу і бізнес, змусити державного службовця дійсно служити державі, позбавивши його функцій всесильного регулювальника і розподільника в економіці. Завдання стоїть однозначне: ефективно протидіяти криміналізації відносин між державним апаратом та бізнесом і запобігати її рецидивам» [119]. Крім того, враховуючи досвід боротьби з корупцією в інших країнах, Указом Президента України затверджена Національна програма боротьби з корупцією. Стаття 7 Закону «Про боротьбу з корупцією» передбачає, що особи, які вчинили корупційні діяння, якщо в їх діях не міститься склад злочину, притягаються до адміністративної відповідальності. Такі особи звільняються від займаних посад і їм забороняється займати посади в державних органах та їхньому апараті протягом трьох років із дня звільнення. Отже, можна сказати, що в Україні закладено правову базу для боротьби з корупцією та іншими зловживаннями службовим становищем. Законодавчо передбачена можливість державному службовцю захистити свою репутацію шляхом зняття з нього безпідставних звинувачень або підозри. Статтею 11 Закону «Про державну службу» передбачено з цією метою проведення на вимогу державного службовця службового розслідування. Так, у разі відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою проводиться службове розслідування, відповідно до «Порядку проведення службового розслідування стосовно державних службовців», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950. Рішення про проведення службового розслідування може прийматися лише в чітко визначених випадках, а саме: у разі невиконання або неналежного виконання державним службовцем службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян; у разі недодержання державним службовцем законодавства про державну службу, про боротьбу з корупцією, порушення етики поведінки; на вимогу державного службовця з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри. Головдержслужба може проводити службові розслідування за дорученням вищих посадових осіб України та Першого віце-прем'єр-міністра України, а у разі безпосереднього звернення державного службовця рішення щодо проведення службового розслідування приймається керівником Головдержслужби [39, с. 328]. Відповідно до пункту 4 Порядку службове розслідування проводиться за рішенням керівника з відстороненням державного службовця від виконання повноважень за посадою (зі збереженням заробітної плати) або без такого відсторонення. Для проведення розслідування утворюється комісія, завданням якої є встановити, чи мав місце факт порушення з боку державного службовця, тобто, по суті, кваліфікувати дії останнього як правомірні чи неправомірні. Термін службового розслідування не може перевищувати двох місяців. P R ? B P dy ¤ ??$???????????????????y?????????????y??? w wBwFwVwXwZw‚w†w?w?wIwIw?wOwowow/nnia/UUOIEA????©? „ 1$]„ `„’ ^„A d8y ¤61$ „ dy1$]„ „ dy1$]„ dy ¤ ! „ dy1$? ??????$??:?!???????????y??????:?????y???????????y?????????????y????? ?!?????????????y????? dy ¤ 1$`„† ????y???????????y???????????y????? „ d"y ¤¦1$]„ „ y1$]„ oiiccac*****EAA??¤ d"y ¤ ???????y?????????y?????????????y????? ???????y?????????????y??? „ 1$]„ ????:?!?????????????y??? „ dy1$]„ „ dy ¤ 1$]„ dy ¤ ??????????y????? ?????????y??? ???????y??? ?!???????????th????????:???y?????????y???????????y???????????y????? ?!?????????????y????? ??????$??:?!???????????y????????:???????y????? ???????y???????????y?????????y???????????y???????!?????????????y??? ??????????y??? ??????????????y???????????y???????????y???????y???????????y??? ?1????$??:?????y???????????y???????????y????? „ 1$]„ ????????y?????????????y????? ?!???????????y??????:?!???????????y????????:?????y????? ????????????? ! ??????$??:?.?????????????y??? ??????????.?????????????y??? „E1$`„E „ „E1$]„ 1$`„E ?????????y????? ? ????:?!?????????????y????? dy ¤ ??????????y????? ? ???????y???????????y????? ?????????y????? ???????y?????????y?????????y?????????????y??? ???????y???????????y?????????????y??? ????:?.???????????y??????:?? TH ?????????? ???y?????????????y??? ???????y?????????????y??? ??????????y??? ??????TH??????? R ~ dy ¤ 1$`„? ?????????y????? ???????y???????????y?????????????y????? ???6???????????y??????:???????y????? ???6?????????????y??? „ y1$]„ ??????$?????y???????????y?????????y?????????y?????????y???????????y????? ????????y??? ???0?????????????y????? ????:?0?????????????y????? ?aeOeIAA1/4A??????????????y???????????y??? 1$`„† ??????$??:?6???????????y??? ??{ ? & F! ? dy ¤ „ 1$]„ „ 1$]„ dy1$`„† dy ¤ ?;???????????y????????:?????y?????????????y??? ?????????y????? ??????????y????? dy ¤ dy ¤ „ dy1$]„ 1$`„{6 1$6 dy ¤ „ dy ¤11$]„ ???За результатами розгляду керівник державного органу (посадова особа), який прийняв рішення щодо проведення службового розслідування, в десятиденний термін приймає відповідне рішення, із яким ознайомлю- ється державний службовець Рішення може бути таким: про припинення службового розслідування у зв'язку з відсутністю порушення з боку державного службовця чи безпідставністю висунутих проти нього звинувачень або підозри; про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності; про негайну передачу матеріалів службового розслідування у разі виявлення в діях службовця чи інших осіб ознак злочину слідчим органам. Отже, юридична відповідальність в її традиційному розумінні може застосовуватися до будь-якого складу суб'єктів державного управління, обмеженого нормами права. Процеси децентралізації управління, розвиток системи державного управління у напрямі саморегулювання не тільки не знімають проблему соціального й державно-правового контролю, а відповідно, примусу й відповідальності, але, навпаки - демократизація суспільних відносин і становлення правової держави ще більшою мірою передбачають гарантування належного виконання суспільно необхідних обов'язків як визначальну умову свободи й захисту суб'єктивних прав усіх учасників суспільних відносин. Відповідно, юридичний механізм відповідальності повинен розвиватися на основі демократичних інститутів соціального й державного контролю. Розділ 6 ВИКОНАВЧА ВЛАДА І ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ Глава 6.1. СПІВВІДНОШЕННЯ ТА ВЗАЄМОЗВ'ЯЗОК ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ І ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ Сучасний суспільно-політичний та державно-правовий розвиток держав спрямований на зосередження найголовніших повноважень у сфері виконавчої влади. Такий стан є загальновизнаним, і більшість вчених трактує його як об'єктивний результат еволюції сучасної державності. Як зазначає Ж. Л. Местр, у сучасній сфері державного управління практично немає таких секторів, які б повністю випадали з-під адміністративно-правового контролю виконавчої влади [293]. Таке зростання ролі органів виконавчої влади є наслідком трансформації сучасної держави та функцій публічної влади, у результаті чого ці органи стали, по суті, головним засобом здійснення управління державними справами. Виконавча влада - вид єдиної державної влади, що взаємодіє із законодавчою і судовою. За класичною концепцією поділу державної влади, основною метою її діяльності та функціональним призначенням є виконання законів, інших нормативних актів держави. Звідси її назва «виконавча влада». Політико-правовий аналіз функціонування механізму державної влади дає, однак, підстави вважати такий теоретичний підхід щодо розуміння виконавчої влади спрощеним, недостатньо обґрунтованим та неадекватним фактичному стану поділу повноважень і компетенції. Адже в реальному процесі функціонування інститутів держави виконавча влада здійснює ще цілий ряд інших важливих функцій загального характеру, наприклад, її органи від імені держави приймають нормативно-правові акти, державно-управлінські рішення, здійснюють керівництво підпорядкованими їм галузями, застосовують, поряд з методами переконання, й засоби державного примусу, що знайшло своє термінологічне відображення в понятті «виконавчо-розпорядча» чи «управлінська діяльність». Справді, зведення функціонування виконавчої влади лише до функції виконання перетворило б цю гілку влади лише на механічний придаток законодавчої влади. Характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенням -застосуванням для виконання законів та інших правових актів організаційно-управлінських заходів, підтверджує органічну єдність цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави [4, с. 5]. Виявлення змістовного взаємозв'язку між функціями виконання законів і державного управління є однією з ключових парадигм правильного розуміння як самої виконавчої влади, так і державного управління. Питання про співвідношення державного управління і виконавчої влади є об'єктом наукових дискусій вже протягом тривалого часу. Сутність державного управління як процесу здійснення державної влади відповідними державними органами ґрунтовно проаналізована в роботах багатьох учених, зокрема В. Авер'янова, і. Азовкіна, Г. Атаманчука, А. Бєлих, К. Бєльського, В. Вишнякова, 3. Гладуна, Л. Коваля, Ю. Козлова, Б. Ла-зарєва, О. Луньова, О. Макаренка, Н. Нижник, Н. Саліщева, Ю. Тихомиро-ва, В. Цвєткова, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, Л. Юзькова та ін. Але єдиної точки зору на дану проблему не існує. Це пояснюється багатоас-пектністю, різноманітністю, в першу чергу, державного управління як явища, що й визначає різні, подекуди протилежні, підходи науковців до визначення його сутності. Звідси - розбіжності у поглядах на взаємозв'язок зазначених понять: одні дослідники державне управління й виконавчу владу ототожнюють, інші - з різним ступенем відмінності розмежовують, треті не дають однозначних трактувань. Слід також ураховувати, що юридична література радянського періоду відповідно до чинної тоді Конституції Української PCP до органів державної влади відносила лише Ради народних депутатів. Усі виконавчі та розпорядчі органи, зокрема ті, що становили їх виконавчий апарат, покликаний забезпечувати реалізацію рішень відповідних рад, конституювались як органи державного управління. Це пояснюється тим, що радянська політико-правова система не визнавала демократичного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Через це державне управління зводилося переважно до функціонування виконавчо-розпорядчих органів відповідних рад, а інститут виконавчої влади підмінювався, як правило, досить непереконливим трактуванням сутності та функціональної природи державного управління як одного з різновидів державної діяльності [95, с. 3]. Лише з прийняттям Конституції України, яка закріпила принцип поділу єдиної державної влади на три класичні гілки, державне управління знаходить своє втілення у практичній реалізації виконавчої влади як самостійної гілки державної влади [33, с. 210]. Ю. Козлов зауважує, що виконавча влада «у певному розумінні похідна від державного управління. Вона покликана визначити обсяг і характер державно-владних повноважень, що будуть реалізовані в процесі державно-управлінської діяльності. З іншого боку, державне управління - це і є той вид діяльності, котрий спрямований на практичну реалізацію виконавчої влади. Виконавча влада, по суті, становить зміст діяльності з державного управління, виражаючи передусім її функціональну (виконавчу) спрямованість» [10, с. 17]. Проектом Концепції адміністративної реформи в Україні державне управління визначається «як вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які потребують певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади. Водночас державне управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, наприклад, на рівні державних підприємств, установ і організацій. Завдяки цьому поняття «державне управління» за змістом є ширшим, ніж поняття «виконавча влада» [106, с. 52]. Н. Нижник і С. Мосов пропонують розглядати державне управління «як діяльність органів та установ усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) з вироблення і здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства з метою задоволення його потреб, що змінюються» [173, с. 24]. У монографії «Реформування державного управління в Україні, проблеми і перспективи» державне управління визначається як матеріалізоване виявлення державної влади, що здійснює визначені нею спільні цілі й завдання в межах саме цієї системи влади за принципом функціонального поділу влади. Таким чином, це - вид державної діяльності, в межах якої практично функціонує виконавча гілка державної' влади [217, с. 35]. На думку Ю. Шемшученка та В. Авер'янова, розглядаючи дане питання, треба мати на увазі об'єктивну єдність управлінської діяльності та виконавчої влади держави. Змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, який зумовлений головним її призначенням, а саме - виконанням законів та інших правових актів державних органів [250, с. 5]. Державне управління, зазначає 3. Гладун - це організуюча діяльність державних органів виконавчої влади, яка полягає в організації виконання законів і нормативно-правових актів, здійсненні розпорядження ресурсами загальнодержавної власності, з метою комплексного соціально-економічного розвитку, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах життя [56, с. 8]. Державне управління - вид державної діяльності, яку здійснюють органи виконавчої влади, інакше кажучи,- це форма практичної реалізації виконавчої влади. Саме органи виконавчої влади є суб'єктами державного управління. На такому розумінні цього поняття наголошує В. Цвєтков [217, с. 17-37]. Наведені вище підходи, дефініції підтверджують складність та багато-аспектність досліджуваного явища. Крім того, в багатьох визначеннях не береться до уваги те, що ці явища не є однопорядковими, адже сьогодні державне управління є категорією орган/зац/шю-правовою, а виконавча влада - політико-правовою [168, с. 111]. На нашу думку, не враховується також основний засадничий аспект, який може стати відправною точкою для методологічно правильного осягнення сутності даної проблеми. Мається на увазі визначення головного питання - що є першоосновою, а що є похідним із зазначених двох понять. Для цього найперше необхідно визначитися, в якій якості розглядається «державне управління». Дане питання, на нашу думку, становить найбільші складнощі на шляху правильного розуміння суті проблеми. Вищенаведені визначення дають підстави виділити два варіанти поняття державного управління: 1) як усієї діяльності держави; 2) як діяльності виконавчої влади. Для вирішення проблеми розглянемо механізм побудови і функціонування державної влади. Співвідношення між державним управлінням і виконавчою владою випливає з політико-правової концепції поділу гілок влади та єдності влади як феномену єдиної державної влади, оскільки кількох, різних за своєю природою влад у державі не може бути, а також з ідеї про баланс між гілками влади, системи стримувань і противаг, взаємозалежності та взаємодії різних гілок державної влади. На цих засадах ґрунтується Конституція України та конституції більшості демократичних держав. Ще у XVIII ст. Д. Локком та Ш. Монтеск'є були запропоновані доктрини поділу державної влади, згідно з якою слід розрізняти три основні функції державної влади: 1) законодавство (установлення норм об'єктивного права); 2) управління (здійснення висхідних із цих норм окремих об'єктивних прав і обов'язків держави і 3) суд (охорона юридичних норм від порушень) [161, с. 378]. У такому розумінні «поділ влади» є звичайним діловим розподілом праці в державному механізмі з метою спрощення виконання функцій держави та здійснення ефективного контролю. Розподіляється не сама влада, а механізм її здійснення, який структурується за функціональною та інституційною ознаками. Перша означає виділення основних функціональних видів державної діяльності - законотворення, державного управління і правосуддя. Друга - втілює організаційний устрій держави як сукупність різних державних органів, наділених державно-владними повноваженнями (компетенцією), сконцентрованих у виді трьох гілок влади (законодавчої, виконавчої, судової) (рис. 6.1): Виконавча влада, яка є невід'ємною частиною державної влади, для реалізації своєї місії - виконання законів - здійснює відповідну діяльність, яка отримує форму державного управління. Відповідні дії інших гілок влади реалізуються у специфічно притаманних їм формах (це предмет спеціального розгляду). Діяльність держави можлива лише в єдиний спосіб -через відповідну систему державних органів, у нашому випадку - органів виконавчої влади, які становлять виконавчу гілку державної влади. Тому цю діяльність, що отримала назву «державне управління», і слід розглядати як форму практичної реалізації виконавчої влади. Звідси, очевидна первинність виконавчої влади стосовно державного управління [141], яке є лише діяльністю з практичної реалізації відповідної конституційної функції виконавчої влади. Державне управління є одним із видів державної діяльності, який здійснюється системою органів виконавчої влади, відповідно ці органи, діючи від імені держави з метою реалізації управлінських функцій, здійснюють державне управління. Як уже наголошувалося, Конституція України проголосила здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи цих гілок влади виконують свої повноваження у встановлених Основним Законом межах і відповідно до законів України. У розділі VI Конституції визначено єдину систему органів виконавчої влади, закріплено правовий статус і повноваження Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади. Але, разом з тим, в Основному Законі відсутнє поняття виконавчої влади, не визначений характер діяльності її суб'єктів. Адже система органів - це ще не виконавча влада. Остання може отримати своє вираження лише через практичну реалізацію їх компетенції. На думку деяких авторів, виконавчій владі притаманна низка ознак: відносна самостійність у системі єдиної державної влади; організаційний характер впливу на суспільні відносини; організаційна оформленість її носіїв (суб'єктів), тобто вона має конкретне суб'єктивне визначення і уособлюється в діяльності спеціальних структур, наділених державою відповідною компетенцією; системність суб'єктів (їх сукупність) характеризується функціональною взаємозалежністю, організаційно-ієрархічною підвладністю; професіоналізм, тобто ця влада здійснюється спеціально утвореними і підготовленими, а також офіційно визнаними державою суб'єктами; універсальність існування в часі та просторі, тобто виконавча влада здійснюється безперервно й на всій підпорядкованій державі території [99, с. 35]. Аналізи наведеної системи ознак дозволяє зробити таке визначення: Виконавча влада - одна з трьох гілок державної влади, яка складається із системи державних органів і установ, що розробляють і реалізують державну політику в політико-адміністративній, господарській та соціально-культурній сферах шляхом здійснення владно-політичних та владно-адміністративних функцій, а також надають громадянам державні послуги. Немає згадки про «державне управління» в Конституції України, а також не прийшли до єдності у визначенні цього поняття вчені, хоча в практичній діяльності, з метою втілення конституційних положень, воно досить часто використовується. Термін «державне управління» широко застосовується в науковій літературі та в законодавчій практиці як організаційно-правова категорія. Законодавцем ця категорія розуміється переважно як виконавчо-розпорядча діяльність, як здійснення виконавчої влади. Підтвердженням саме такого підходу є ціла низка законодавчих та нормативно-правових актів, у яких термін «державне управління» вживається саме у такому розумінні. Державне управління - реальність, без якої неможливе функціонування державно-владного механізму. Необхідно зауважити, що у зазначеному вище трактуванні поняття державного управління як виду державної діяльності, в межах якого практично реалізується виконавча влада, йдеться про діяльність лише суб'єктів останньої в її конституційному розумінні - реалізації принципу функціонального поділу влади [217, с. 36]. Отже, державне управління являє собою цілеспрямований, організуючий, регулюючий вплив держави через органи виконавчої влади та їх посадових осіб на суспільні процеси, діяльність, свідомість і поведінку громадян. Згідно з твердженням, якого дотримується досить широке коло вчених, про об'єктивну та безпосередню єдність управлінської діяльності та виконавчої влади держави та висновків про те, що змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, можна зробити висновок і про відповідну єдність механізму управління та механізму виконавчої влади як явищ політико-правової дійсності, до певної міри, однопорядкових [69, с. 42]. Виконавча влада реалізується у безпосередньому виконанні приписів законодавчої влади, а розпорядча (державно-владна) - у виданні від свого імені актів управління для виконання цих приписів. При цьому виконавча діяльність є підзаконною, тобто базується на Конституції та законах, які є визначальними для її функціонування. Тому органи виконавчої влади здійснюють виконавчу і розпорядчу діяльність. Апарат державного управління практично вирішує всі питання життєдіяльності країни: в політико-адміністративній сфері (оборона країни, зовнішньополітична діяльність, охорона кордонів, державна безпека, юстиція, охорона громадського порядку); у народному господарстві (промисловість, транспорт, сільське господарство, житлово-комунальне господарство); у соціально-культурній сфері (освіта, культура, мистецтво, охорона здоров'я, соціальне забезпечення). Виконавча влада базується на певних принципах, тобто науково обґрунтованих і сформульованих ідеях, положеннях, які визначають характер діяльності її органів. Такими принципами є: пріоритет прав людини, демократизм, законність, рівноправність громадян у державному управлінні, гласність. Пріоритет прав людини при здійсненні виконавчої влади - одна з основних вимог побудови правової держави. Вся діяльність органів виконавчої влади повинна бути спрямована на благо народу, підвищення його рівня життя, дотримання соціальної справедливості. Демократизм означає залучення громадян до управління державними справами, їх максимальну участь у процесі обговорення та прийняття державно-управлінських рішень, звітність органів виконавчої влади та їх посадових осіб перед представницькими органами, контроль з боку громадськості за їх діяльністю, наявність колегіальних органів в окремих органах виконавчої влади. Законність діяльності органів виконавчої влади - це точне і неухильне дотримання Конституції України, законів, створення режиму, який би забезпечував права і свободи громадян, а органи виконавчої влади, громадські об'єднання функціонували в межах своєї компетенції, посадові і службові особи виконували свої обв'язки належним чином. Законність і дисципліна - передумова і гарантія злагодженої та ефективної діяльності всього апарату державного управління. Рівноправність громадян у державному управлінні - гарантія реальної демократії. Дотримання принципу рівноправності в управлінні означає, що всі мають однакове право доступу на державну службу, брати участь у вирішенні завдань держави, користуватись усіма закріпленими в Конституції правами і свободами. Гласність - необхідна умова демократи, джерело інформації про стан справ у країні, засіб впливу на органи виконавчої влади з боку громадськості. Цей принцип проявляється у формі звітності органів виконавчої влади перед представницькими органами влади і громадськістю, донесення через друковані та електронні ЗМІ інформації про їх діяльність, найважливіші рішення та основні напрями роботи. Принцип гласності закріплений в Конституції, законодавчих актах держави. Отже, враховуючи те, що в сьогоднішніх реаліях виконавча влада багато в чому визначає соціально-економічну динаміку розвитку держави, Україні слід активізувати віднайдення та встановлення оптимальної моделі державного управління. Саме з цією метою й було ініційовано проведення адміністративної реформи. Успіх у цій справі значною, якщо не вирішальною мірою, визначатиме розвиток та вдосконалення системи органів виконавчої влади, які в процесі суспільної трансформації суттєво змінюватимуть свої функції та характер діяльності. У даному контексті для Української держави актуальними завданнями є: 1. Збалансування державного управління та місцевого самоврядування у напрямі більш якісного задоволення потреб населення у наданні управлінських і громадських послуг. Усунення протиріч між загальнодержавними, регіональними, місцевими та галузевими інтересами з метою прийняття раціональних державно-управлінських рішень. Удосконалення адміністративно-територіального устрою як засобу ефективного вирішення проблем соціально-економічного та культурного розвитку держави і територій. Глава 6.2- ОСОБЛИВОСТІ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ Методологічне звернення до проблем конституційно-правових засад діяльності виконавчої влади, зокрема аналіз специфіки та особливостей функціонування органів виконавчої влади України на нинішньому етапі державотворення, дає можливість дати відповіді на три важливі запитання: а) якою є існуюча система органів виконавчої влади; б) якою ця система має бути; в) що необхідно зробити для того, щоб оптимізувати існуючу модель відповідно до конституційно визначеної мети. Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації). Аналізуючи структуру виконавчої влади України, необхідно зупинитися на ролі Президента України. Цій проблемі лише за останні роки присвятили роботи В. Авер'янов, Ф. Бурчак, А. Заєць, М. Козюбра, А. Коваленко, В. Копєйчиков, Л. Кривенко, О. Крупчан, В. Погорілко, С. Тихонова, Ю. Тодика, В. Шаповал, Ю. Шемшученко, інші українські вчені. Але навіть з урахуванням їхнього внеску й надалі роль глави держави за змішаної республіканської форми державного правління, переважно через відсутність запису в Конституції щодо його належності до виконавчої влади, не є розкритою однозначно й повністю [161, с. 373]. Формально сьогодні Президент України не є главою виконавчої влади, хоча глава держави, який обирається безпосередньо народом, не лише представляє державу, а й має безпосереднє відношення до виконавчої влади. Як зазначає А. Черкасов, «роль глави держави як глави виконавчої влади може безпосередньо і не фіксуватися в основному законі: логіка концепції поділу влад, що одержала поширення у більшості країн сучасного світу диктує включення глави держави (якщо не де-юре, принаймні де-факто) в систему виконавчої влади» [243]. Разом з тим, на нашу думку, його не можна цілком уособлювати з якоюсь однією гілкою державної влади, у тому числі й з виконавчою. Характерною рисою інституту президентури за попереднім конституційним актом - Конституційним Договором між Верховною Радою України та Президентом України 1995 року, що був чинним до введення в дію Конституції України 1996 року, була ідентичність юридичного і фактичного статусу глави Української держави: Президент де-юре і де-факто був главою держави і водночас главою державної виконавчої влади. Новий Основний Закон держави змінив його правовий статус, залишивши за Президентом лише пост глави держави. Однак в Україні закладена така конституційна модель організації виконавчої влади, за якої Президент «не просто функціонально поєднаний з виконавчою владою, а інтегрований до неї, причому з чітко вираженою адміністративною підпорядкованістю йому органів виконавчої влади» [161, с. 374]. На переконання Л. Кривенко, «Президент України є главою держави й фактично - главою виконавчої влади» [114, с. 60]. Аналіз компетенційної характеристики Президента України, а також поєднання статей 106 та 116 Конституції дає підстави вважати його функції такими, що зумовлені завданнями саме виконавчої влади. Так, більшість функцій, притаманних главі держави, за винятком забезпечення єдності державної влади та представництва держави, прямо передбачені серед функцій Кабінету Міністрів України. До таких відносимо: забезпечення державного суверенітету, національної безпеки, обороноздатності, прав і свобод громадян, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави. З цього можна зробити висновок, що повноваження, притаманні главі виконавчої влади, фактично в Україні розподілені між двома суб'єктами - Президентом і Прем'єр-міністром. Дуалізм керівного центру урядової організації (двоїстий центр), що характеризується так званою біцефальністю (двоголів'ям) - тобто певна подвійна підпорядкованість виконавчої влади, є ще однією особливістю сучасної моделі організації виконавчої влади України. Зміст такого розподілу визначається конституційними нормами і державно-політичною практикою країни. Такий стан, як вважає В. Шаповал, є характерним для країн зі змішаною республіканською формою правління, до яких і належить Україна [277], на відміну від президентської системи, де всенародно обраний президент виконує обов'язки як глави держави, так і глави уряду, а посада останнього є взагалі відсутньою, та парламентської, у якій реальна виконавча влада належить прем'єр-міністру при існуванні монарха чи номінального президента. Проблема місця й ролі Президента України в системі виконавчої влади тісно пов'язана з аналогічною проблемою стосовно Кабінету Міністрів України. Аналіз конституційного аспекту питання щодо уряду дає підстави зробити висновок про те, що нормативне визначення Основним Законом Кабінету Міністрів є значно ширшим порівняно з обсягом і значенням тих повноважень і можливостей, які прямо або опосередковано закріплюються за ним розділами VI та V Конституції України. Так, норми Основного Закону, закріплені статтями 113, 114, не одержали необхідного конституційного наповнення через надання Кабінету Міністрів України чітких повноважень, які б адекватно віддзеркалювали і всебічно гарантували його конституювання вищим органом в системі виконавчої влади [114, с. 60-61]. Тому виконання важливих завдань, передбачених Конституцією, значно ускладнюється через відсутність чіткого поділу повноважень і відповідальності між різними ланками та рівнями в системі виконавчої влади. Як зазначає багато вчених, конституційне визначення Кабінету Міністрів України не збігається з фактичним статусом даного органу [114, с. 61]. Його реальне місце у системі органів виконавчої влади є значно нижчим, ніж зафіксоване в Конституції, а роль - незрівнянно слабшою. Фактично український уряд не володіє статусом вищого органу в системі виконавчої влади, оскільки доволі вагомі важелі впливу на виконавчу владу прямо чи опосередковано Конституцією закріплені за главою держави. Установчі, у тому числі й кадрові, повноваження Президента України щодо Кабінету Міністрів України та всієї системи органів виконавчої влади, які він реалізовує на власний розсуд, свідчать, що глава держави є фактично главою виконавчої влади [246, с. 70]. Ці повноваження Президента та його право скасовувати акти Кабінету Міністрів України, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення голів місцевих державних адміністрацій, фактично позбавляють уряд статусу вищого органу у системі виконавчої влади України. У такий спосіб, як зазначає Р. Михеєнко, Президент виступає на практиці як вищий за субординацією стосовно уряду орган влади, «за яким резервуються повноваження щодо участі («негативної», анулюючої) у процесі прийняття рішень Кабінету Міністрів України» [160, с. 27]. Прикметно, що у відповідності з частиною 1 статті 150 Конституції України тільки глава держави в інтересах, як видається, виконавчої влади може звертатися до Конституційного Суду для вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради. Отже, на переконання деяких учених, Президент України виступає як «носій повноважень виконавчої влади» і входить до системи органів виконавчої влади функціонально - через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади [4, с. 9-10; 108, с. 140; 160, с. 28]. Як наголошує В. Шаповал, поєднання функцій Президента зі сферою виконавчої влади не в останню чергу забезпечується існуванням такого органу як Рада національної безпеки і оборони України і його головуванням у цьому органі [276, с. 32]. Адже основним завданням останнього є координація діяльності органів виконавчої влади в процесі планування та здійснення заходів з виконання прийнятих рішень у сфері національної безпеки та оборони України. У цілому Рада має координаційні та контрольні функції щодо діяльності органів виконавчої влади у зазначеній сфері [101, с. 243]. Підсумовуючи, можна погодитися з думкою В. Авер'янова та О. Круп-чана, які, не ототожнюючи Президента України з якоюсь однією гілкою державної влади, виходячи з «наскрізного» характеру постаті глави держави, вказують, що «разом з тим, сам змістовний характер виконавчої влади пояснює природну поєднаність статусу Президента з функціями та повноваженнями саме даної «гілки влади» [2, с. 8]. Модель державної влади, що сьогодні функціонує в Україні, на думку багатьох дослідників, має ряд негативних факторів. По-перше, українська конституційно-правова доктрина побудована на політичній неструктурованості, гетерогенності суспільства, оскільки в існуючому державному механізмі відсутній фактор політичної відповідальності Президента і Верховної Ради за діяльність Кабінету Міністрів. По-друге, існування дуалістичного центру виконавчої влади містить перманентний потенційний конфлікт, який вже неодноразово набував форм відкритого протистояння в межах трикутника «президент-парламент-уряд». По-третє, таке двовладдя системно-політичного характеру ніколи не було ознакою реального демократизму. Аналіз процедури формування та організації роботи Кабінету Міністрів України за умови існування біцефальності виконавчої влади дає підстави, по-перше, зробити висновок про те, що Прем'єр-міністр не виступає самостійною політичною фігурою, особливо у порівнянні зі статусом керівників урядів країн зі схожою до української президентсько-парламентською формою правління (Французька Республіка, Російська Федерація). По-друге, суттєвим недоліком є те, що Президент України фактично не несе політичної відповідальності за наслідки діяльності уряду за надзвичайно великих можливостей впливу на Кабінет Міністрів та всю систему органів виконавчої влади. Модель, що сьогодні склалася в державі, призвела до фактичного функціонування у сфері виконавчої влади двох паралельних владних структур - президентської та урядової. її специфічність характеризується різним відношенням цих суб'єктів до виконавчої влади. Якщс уряд є окремою структурною ланкою системи органів виконавчої влади, то глава держави відноситься до неї лише функціонально. Згідно з моделлю двоїстого центру та відповідно до Конституції, уряд не повинен відігравати другорядну роль у сфері виконавчої влади, навпаки, саме цей орган має бути вищим у структурі цієї гілки влади, покликаний реалізовувати всі основні функції виконавчої влади. На жаль, сьогодні в Україні склалася система, що не відповідає зазначеним принципам функціонування виконавчої влади. Найбільш негативним фактором є те, що за президентською структурою закріплюється постійно зростаюча реальна влада, у той час як урядовій відводиться роль виконавця політики, що формується першою структурою. Дана ситуація дає підстави фахівцям вести мову навіть про існування окремої гілки державної влади -президентської. При цьому зазначимо, що невідповідність формального статусу президента його фактичному місцю в політичній системі тієї чи іншої держави, суперечливість і розмитість, неясність конституційних моделей даного інституту притаманні майже всім конституційним системам світу [224, с. 8-14; 246, с. 69]. Такий стан є результатом політичних компромісів між парламентами та всенародно обраними президентами, які мають місце з розрахунку уникнення прямої конфронтації та бажанням максимального підпорядкування один одному. Україна не стала винятком з даного правила, більше того, в нашому варіанті, як зазначив Президент України Л. Кучма, заради досягнення компромісу з Конституції було вилучено ряд принципових положень, що зумовило її половинчатість, заклало суперечності, які постійно і дедалі виразніше дають про себе знати [120]. Як зазначає Н. Нижник, сьогодні в Україні принцип подіну державної впади тільки проголошено, теорії поділу влади в Україні ще немає. Фактично державні структури ведуть боротьбу за повноту та єдність своєї власної влади [63]. Конституційні вади, насамперед, недосконалість визначення механізму організації влади, межі між повноваженнями, функціями глави держави та уряду, відсутність ефективно діючої системи стримувань і противаг спричиняють постійну напругу та суперечності між основними суб'єктами державної влади. Таке становище не є оптимальним у перехідний період і знижує ефективність діяльності Кабінету Міністрів та виконавчої влади в цілому, не сприяє стабільності уряду. Показовими у даному контексті є засади функціонування Адміністрації Президента України та її взаємовідносини із системою органів виконавчої влади. Активний вплив глави держави на Кабінет Міністрів і слабкість зв'язку уряду з парламентом робить саме Адміністрацію Президента центром вироблення державної політики, а отже, і об'єктом устремлінь основних груп інтересів [188, с. 29]. Згідно з Указом Президента України «Про Адміністрацію Президента України» доручення Глави Адміністрації Президента України, Першого помічника Президента України, Першого заступника та заступників Глави Адміністрації Президента у визначених Президентом України межах є обов'язковими для виконання органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Адміністрація Президента сьогодні перебрала на себе здійснення кадрових питань у сфері виконавчої влади, що є прерогативою Президента, Прем'єр-міністра, Кабінету Міністрів. Крім того, після прийняття Указу Президента «Питання організації проведення в Україні адміністративної реформи» саме Адміністрація Президента стала головним суб'єктом проведення адміністративної реформи в Україні. До цього координація заходів щодо проведення адміністративної реформи здійснювалася Прем'єр-міністром України. Зазначені тенденції мали продовження після введення Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» інституту державних секретарів Кабінету Міністрів і міністерств. Слід зазначити, що запровадження інституту державних секретарів передбачалося Концепцією адміністративної реформи, але надані їм зазначеним Указом повноваження, порядок призначення і звільнення з посад, ліквідація інституту перших заступників та заступників міністрів не відповідають Концепції і дають підстави вважати це черговим кроком до посилення президентських повноважень у сфері виконавчої влади. Не вдаючись до аналізу всієї сукупності, насамперед, політичних наслідків подібного позасистемного втручання у сферу виконавчої влади, можна цілком погодитися з думкою А. Коваленка, який вказує на те, що вже сам метод аналізу функціонування систем управління передбачає фіксацію високого ступеня ефективності лише за тієї умови, якщо система не зазнає додаткового втручання у свою діяльність з боку інших елементів чи інших систем, які є зовнішніми відносно неї [90, с. 38]. З точки зору науково-системної ідеології найефективніша діяльність ієрархічно організованої системи досягається за умови її моноцентричної, а не поліцентрич-ної структурної побудови [69, с. 49]. іншими словами, найкращі результати досягаються тоді, коли всі структурні ланки управлінської системи підпорядковані впливу саме єдиного, а не кількох найвищих владно-організуючих суб'єктів (центрів). Політична небезпека існуючої в Україні моделі двоцентровості виконавчої влади з послабленням Прем'єр-міністра характеризується такими наслідками: невідповідність процедури призначення на посаду та припинення повноважень Прем'єр-міністра, звідси політична незахищеність від відставки у будь-який момент з боку Президента; відсутність реальних важелів впливу Прем'єр-міністра на кадрову політику у сфері виконавчої влади; втручання в діяльність уряду Адміністрації Президента, яке призводить до дублювання функцій; внаслідок позапарламентської процедури формування уряду, відсутність політичної підтримки Верховної Ради; політично неструктурований склад уряду неспроможний реалізовувати політичну волю парламентської більшості; відсутність реальних важелів впливу на місцеві державні адміністрації та їх голів, які при здійсненні своїх повноважень відповідальні, насамперед, перед Президентом. Небезпека зазначених тенденцій полягає в тому, що в Україні складається модель виконавчої влади, яка не передбачена Конституцією [257]. Так, за Основним Законом у нас достатньо сильний і повноважний уряд, який за конституційною логікою мусив би керувати Податковою адміністрацією, правоохоронними органами, Фондом державного майна, системою регіональної виконавчої влади (стаття 116 Конституції). На практиці ці повноваження перебрали на себе інші органи. Мають місце дублювання функцій, конкуренція, певні розходження між Кабінетом Міністрів і Президентом, Адміністрацією Президента, обласними державними адміністраціями. Відсутність чітких критеріїв визначення потреб у необхідних структурних одиницях, повноваженнях та відповідальності, зумовлені інтересами апарату державного управління як самодостатньої системи, породжують суб'єктивізм у розвитку системи виконавчої влади. Це призводить до створення в структурі апарату державного управління бага-точисельних органів (комітетів, комісій, департаментів, рад), що дублюють один одного, породжують тяганину і суперництво у кадрових і матеріальних сферах. Безумовно, що це не може не породжувати ускладнення структурної побудови системи виконавчої влади, знижуючи її ефективність. Такий стан можна деякою мірою пояснити відсутністю законів, які регламентували б процедурну частину Конституції, адже конституційна регламентація системи органів виконавчої влади за повнотою і конкретністю є недостатньою. Так, якщо формування уряду та процедури його взаємовідносин з парламентом виписані доволі ретельно, то інші питання віднесено до відання спеціальних законів. Так Основний Закон лише в загальних рисах визначає систему органів виконавчої влади. Як зазначається у літературі, такий підхід має сенс, «оскільки дає змогу без ускладнень підтримувати динамічність урядової структури та її функціональних напрямів діяльності» [69, с. 50]. Тобто, необхідно було в найшвидший термін прийняти ряд законів, які б, виходячи з положень Основного Закону, сформували юридичні засади функціонування системи органів виконавчої влади. Насамперед, йдеться про Закон «Про Кабінет Міністрів України», прийнятий Верховною Радою ще в 1997 році, але до якого Президент Л Кучма кілька разів застосовував право «вето», що не подолане до сьогодні, а також про закони «Про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади» та «Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб». Відсутність цих та інших визначальних для функціонування виконавчої влади законодавчих актів змушує Президента України вдаватися до видання указів, які регламентують діяльність органів виконавчої влади. Тобто глава держави перебирає на себе повноваження законодавчого органу влади - Верховної Ради України. Адже Конституцією України (пункт 12 статті 92, стаття 120) встановлено, що питання організації, повноважень і порядку діяльності Кабінету Міністрів та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади визначаються виключно Конституцією та законами України. Все це не сприяє утвердженню в Україні принципів сучасної демократії, правової держави, де влада має діяти на засадах конституціоналізму і таїть у собі небезпеку тенденцій переділу влади на свою користь. Конституціоналізм - це не просто наявність Конституції як особливого державно-правового акта, а реальна і дійсна відповідність діяльності всіх без винятку органів державної влади конституційним нормам. Його зміст складає ще цілий ряд інших начал: поділ державної влади, демократичний політичний режим, багатопартійність, ідеологічний плюралізм та забезпечення прав і свобод людини. Аналіз політико-правового забезпечення виконавчої влади України дає підстави зафіксувати наявність численних суперечностей та неузго-дженостей в її діяльності. По-перше, це взаємовідносини між інститутом Президента та виконавчою владою, зокрема між Кабінетом Міністрів та Адміністрацією Президента. По-друге - існування цілого ряду суперечностей у діяльності самої виконавчої влади, насамперед, відсутність чіткого розмежування компетенції і повноважень по «вертикалі» цієї гілки влади. Як зазначає ряд дослідників, найбільш чітко це спостерігається на рівні центральних органів виконавчої влади, суттєвими вадами функціонування яких є нечіткість у відносинах підпорядкування, дублювання функцій, невизначеність у розмежуванні поняття і правового статусу міністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади [93, с. 58]. Висловлене дає підстави для висновку про те, що успішний розвиток виконавчої гілки влади в Україні залежатиме, по-перше, від усунення двоцентровості виконавчої влади, по-друге, від законодавчого забезпечення стабільної діяльності уряду. На жаль, доводиться констатувати, що й «компромісна» Конституція 1996 року не створила механізмів, які дозволяли б цивілізовано владно-вувати розходження між Президентом, парламентом та урядом, не передбачила реальної системи стримувань та противаг, а існуюча сьогодні в Україні напівпрезидентська республіка ніяким чином не сприяє розв'язанню вищезазначених проблем влади. На це вказує й Президент України Л. Кучма: «Неповнота, недосконалість конституційно визначеного механізму організації влади постійно провокують суперечності і конфлікти між законодавчою та виконавчою її гілками» [120]. Не сприяє поліпшенню ситуації й існуюча доволі централізована система органів виконавчої влади. На нашу думку, у перші роки незалежності, на початковому етапі державного будівництва (до 1996 року), коли розбудовувалася «виконавча вертикаль», моноцентризм організації системи державної виконавчої влади на чолі з Президентом, посилення її ролі, функцій і повноважень були виправданими. Це підтверджують слова американського вченого А. Шлезінгера про те, що «в епоху динамічного історичного розвитку і занепаду традиційних інститутів та ідеалів необхідна сильна президентська влада, спроможна йди на великий ризик з метою збереження цілісності розпадаючого суспільства» [301]. Натомість, сьогодні така модель жорстко централізованої влади, запозичена з радянських часів, перетворилася на гальмо суспільного розвитку України. Адже сила і авторитет державної влади полягає не в централізованій системі організації, яка породжує кризу демократії та відчуження громадянина від влади, а в чіткому розподілі функцій і повноважень між владними структурами різних рівнів, у розподілі державної влади по вертикалі, в децентралізації державного управління та розвиненому самоврядуванні, об'єктивно наближеному до громади, забезпечуючи таким чином її реальну участь у вирішенні політичних та економічних проблем [143]. Саме такий шлях вирішення проблем територіальної організації влади передбачає проведення адміністративної реформи в Україні. До висловленого слід додати й те, що «змішана» президентсько-парламентська система не є зовсім оптимальною для України. Це підтверджує політико-правова практика європейських країн. Для прикладу, подібна модель сьогодні існує лише у Франції, Польщі, Ісландії та країнах СНД. А в українському варіанті вона є недосконалою, адже, з одного боку, не дає можливості сконцентрувати виконавчі повноваження і відповідальність у глави держави, а з іншого, не сприяє формуванню парламентської більшості, спроможної підтримувати стабільний уряд. Тому подальше затягування з удосконаленням конституційних норм, формуванням правових засад діяльності органів виконавчої влади та впровадженням нової системи організації роботи уряду призведе до суттєвого зниження ефективності виконавчої влади, яка буде неспроможною здійснювати власні конституційні функції. Владна роль Кабінету Міністрів України значною мірою залежатиме від конституційної практики, що визначатиметься політичною ситуацією в парламенті, зокрема формуванням на партійних засадах депутатської більшості [161, с. 380-381]. Стаття 113 Конституції України, яка визначає статус Кабінету Міністрів як вищий орган у системі виконавчої влади, закономірно передбачає наявність органів нижчого рівня, оскільки ієрархічність структурного устрою є органічною властивістю будь-якої цілісної управлінської системи [115, с. 126]. Слід зазначити, що сьогодні Україна знаходиться на черговому етапі пошуків оптимальної моделі організації влади на місцях, У цьому напрямі спостерігаються позитивні тенденції щодо збалансування функцій і повноважень інститутів місцевої влади, їх дієвості. Проте, як зазначає М. Пухтинський, повного балансу інтересів у владних відносинах ще немає [214]. Йдеться про взаємовідносини у двох площинах: між центром і регіонами та між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Неузгодженості окремих положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» призвели до конкуренції компетенцій місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, накладок і дублювання функцій, а відповідно і втручання одних органів у справи інших, до невизначеності у ключових питаннях територіальної організації влади на місцях. Так, проаналізувавши зазначені закони, С. Телешун дійшов таких висновків [248, с. 29]: Повноваження місцевих державних адміністрацій здебільшого не-конкретизовані і найчастіше починаються словом «сприяють», тому межі їх компетенції практично не визначені. Повноваження місцевих державних адміністрацій визначені узагальнено і розшифровуються постатейно далі. Повноваження органів місцевого самоврядування в Законі про місцеве самоврядування визначені дуже детально. Значна частина повноважень органів місцевого самоврядування і повноважень місцевих державних адміністрацій дублюються: 16 функцій -повністю, 12-частково. Недосконале законодавство та політичне протистояння керівників, яке спостерігається у багатьох регіонах України, породжують численні конфлікти між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, що вкрай негативно позначається на економічному розвиткові адміністративно-територіальних утворень, призводить до поглиблення диспропорцій в територіальній структурі національної економіки та в соціальній сфері регіонів. Зазначені суперечності виникають через різне розуміння суб'єктами публічної влади меж виконання своїх функцій. Особливої гостроти дані питання набули у стосунках між райдержадміністра-ціями та районними радами; облдержадміністраціями та обласними радами, містами обласного підпорядкування. Як зазначає В. Кампо, «питання розмежування функцій і повноважень гостро диктувалися протягом усього періоду становлення систем місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» [69, с. 104]. Найбільш проблемними серед них стали такі: питання статусу комунальної власності або власності територіальних громад, бюджетних відносин, взаємовідносин органів та посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування тощо. Якщо до цього додати протиріччя інтересів центру (загальнодержавних інтересів) з інтересами населення регіонів і територіальних громад, то видається, що існуюча в Україні модель організації місцевої влади становить сьогодні складну проблему для поступального руху держави. Однією з найбільш слабких її сторін, на думку деяких науковців, є символічність повноважень місцевого самоврядування поряд з недемократичним призначенням на посади голів державних адміністрацій [248, с. ЗО]. Зазначимо, що дана проблема стосується всіх без винятку інститутів публічної влади на місцях, а тому спробуємо виділити основні її складові: відсутність оптимального співвідношення децентралізації і централізації влади; недосконалість розмежування повноважень між різними рівнями влади на основі принципу субсидіарності; невідповідність реально існуючого в Україні місцевого самоврядування, насамперед, регіональних органів (обласних і районних рад) Європейській хартії місцевого самоврядування; наявне дублювання функцій і нечітке окреслення відповідальності органів влади різного рівня; складність становища місцевих державних адміністрацій та їх голів, які, з одного боку, є представниками держави на місцях, а тому покликані забезпечувати єдність державної політики, а з іншого - відповідають за здійснення виконавчих функцій місцевого самоврядування перед відповідними радами, тобто повинні відстоювати інтереси відповідних територій. Заслуговує на увагу аналіз відносин місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, які сьогодні є надзвичайно проблематичними. Справа в тому, що всупереч міжнародній політико-правовій практиці та основним документам, що регулюють функціонування місцевого самоврядування, насамперед, Свропейській хартії місцевого самот врядування, яка набула чинності в Україні з 1 січня 1998 року, органи місцевого самоврядування України на обласному та районному рівнях не мають своїх виконавчих органів. Відповідно вони змушені делегувати це право місцевим державним адміністраціям з метою забезпечення інтересів населення відповідних територій. Місцеві органи виконавчої влади несуть відповідальність за реалізацію цих функцій і в частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні радам. Вони також є підзвітними радам при виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевих бюджетів. Тобто місцеві державні адміністрації несуть подвійну відповідальність (перед державою і перед місцевою територіальною громадою), виконуючи функції представника центру на місцях і функції із забезпечення життєдіяльності відповідної території. Така функціональна роздвоєність місцевих державних адміністрацій, коли при прийнятті управлінських рішень необхідно враховувати як інтереси держави, так і інтереси територіальних громад, значно ускладнює оптимальне виконання їхніх функціональних повноважень. Тому розгляд питань розмежування функцій та повноважень між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування є важливою теоретичною та практичною проблемою, яка потребує серйозних наукових досліджень на основі застосування, насамперед, політико-правових факторів її вирішення. Як бачимо, проблема реорганізації та ефективності функціонування системи територіальної організації влади є сьогодні актуальною. Враховуючи порівняно невеликий досвід державотворення, багато проблем і питань пов'язані з існуючим в Україні адміністративно-територіальним устроєм. Слід зазначити, що останніми роками активізувалось обговорення методологічних і прикладних проблем з удосконалення адміністративно-територіального устрою. Дана проблема знайшла своє відображення у Концепції адміністративної реформи України. Разом з тим наголошуємо, що ця тема потребує надзвичайно серйозних науково-обґрунтованих підходів. Адже за роки радянської влади адміністративно-територіальний устрій України зазнавав стільки необґрунтованих трансформацій, що поспішність або поверховість можуть призвести до непоправних втрат політичного та соціально-економічного характеру. Не сприяє поліпшенню ситуації і відсутність Закону про адміністративно-територіальний устрій, який вже тривалий час перебуває на розгляді у Верховній Раді. Хоча його прийняття парламентом було визначено одним з невідкладних заходів, законопроект з пропозиціями Президента України від ЗО грудня 1997 року і сьогодні з певних причин не виноситься на розгляд парламенту. Отже, існуюча в Україні система органів виконавчої влади являє собою складне суперечливе явище з багатьма бюрократичними деформаціями, недоліками, слабкими сторонами, успадкованими від попередньої командно-адміністративної системи. Апарат державного управління -спадкоємець тоталітарного минулого, виявився нездатним забезпечувати суспільні реформи. Це особливо стосується аналізу політики, розробки стратегії, прийняття політичних та управлінських рішень, формування програм їх реалізації, оцінки результатів на всіх рівнях виконавчої влади. Існуючі адміністративні структури та процедури не завжди відповідають вимогам сьогодення, що не сприяє здійсненню суспільних реформ. Суспільство не задовольняє повільність та нерівномірність перетворень, неефективність уряду, низька якість управлінських послуг, високий рівень корупції. Це призводить до втрати довіри до державної влади, породжує політичну і соціальну напругу в суспільстві, держава втрачає позитивний імідж серед своїх громадян. Така ситуація в системі органів виконавчої влади не може бути визнана ні нормальною, ні виправданою, тому що створює обстановку невизначеності, невпевненості, дезорганізує її роботу та є чинником політичної нестабільності. Саме на цьому наголошував Президент України Л. Кучма: «Ми практично одностайні в негативних оцінках системи державного управління та влади, що склалася. В її консерватизм, негнучкість впираються економічні перетворення. Тому здійснення адміністративної реформи слід розглядати як стрижень усієї програми державного будівництва» [206]. Аналіз організації та функціонування системи виконавчої влади України дає підстави означити основні причини такого стану: неповна сформованість законодавчої бази діяльності Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади; відсутність єдиних підходів до концептуальних засад адміністративної реформи у головних суб'єктів політичного управління (Президента, Верховної Ради, Кабінету Міністрів) та законодавчо затвердженої Концепції її проведення; дуалізм або двоцентровість виконавчої влади з існуючою практикою позасистемного втручання в діяльність її органів інших інституцій; невідповідність повноважень, встановлених Конституцією, реальному статусу Кабінету Міністрів України; відсутність конституційно встановлених самостійних владних повноважень у Прем'єр-міністра України і визначення можливих причин його відставки; «слабкість» політичного статусу Прем'єр-міністра, пов'язана з процедурою його відставки, відсутністю реального впливу на кадрову політику у сфері виконавчої влади, непідпорядкованістю йому частини важливих органів виконавчої влади; юридична неузгодженість між функціями місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування; повільність здійснення процесів децентралізації та деконцентрації функцій і повноважень, чіткого розподілу функцій між центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Адміністративна реформа, яка зараз проходить в Україні, покликана виправити вищезазначені недоречності у функціонуванні державного механізму, тому її мета полягає у створенні ефективної системи виконавчої влади, яка відповідала б стандартам демократичної правової держави з соціально ринковою економікою. Ця система має бути прозорою для суспільства, побудованою на наукових засадах і адекватною за витратами фінансово-економічному стану держави. Настав час, коли необхідно оцінити, переосмислити і визначити єдиноправильну стратегію та ефективну тактику її модернізації. Реформування системи виконавчої влади включає визначення ролі, завдань, функцій, структури апарату державного управління, розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, розвиток системи державної служби, вироблення соціальних і гуманітарних аспектів управління, створення відповідної законодавчої та нормативно-правової бази, формування механізмів піднесення економіки, добробуту населення, забезпечення національної безпеки, поліпшення відносин між органами влади та населенням, інститутами громадянського суспільства. Від того, якими будуть ці заходи, наскільки своєчасно та якісно вони будуть проведені, залежатиме курс державного розвитку України у майбутньому. Успіх адміністративної реформи залежить від швидкого і повного розв'язання першочергових завдань, спрямованих, насамперед, на трансформацію функцій і структури органів виконавчої влади з поступовим посиленням функціонального принципу управління, деконцентрацію, децентралізацію повноважень, реорганізацію державного контролю, вибудову управлінської вертикалі, дерегуляцію та спрощення системи управлінських послуг на всіх рівнях публічної влади, реформування інституту державної служби. Адміністративна реформа повинна забезпечити проведення економічних та соціальних змін, відновити завдані нашому суспільству втрати у державотворчих процесах, найперше - повернути довіру населення до держави, її інституцій, всім гілкам влади надати чіткі соціальні орієнтири та ідеологію державності, засновану на загальнолюдських цінностях та національній ідеї. Цілком слушно зауважує Б. Гурне, що «лише за сильної і стабільної політичної влади може успішно функціонувати апарат державного управління, тим більше така влада необхідна для подолання всіх перешкод, які постають на шляху реформи апарату державного управління» [60, с. 153-154]. Впровадження в життя таких перетворень залежить від спільних дій законодавчого органу - Верховної Ради, яка ухвалює закони з питань державного управління, від Президента - гаранта Конституції та органів виконавчої влади, які виконують прийняті законодавчі акти. Не менш важливою, а можливо й вирішальною, є підтримка реформ усіма громадянами країни. Разом з тим, слід відзначити позитивні тенденції, характерні для першого етапу адміністративної реформи (1997-2001 рр.). За цей період було структурно реорганізовано та оптимізовано систему центральних органів виконавчої влади, змінено субординацію, впорядковано функції та повноваження її органів. Кабінет Міністрів приступив до виконання притаманних йому функцій: розроблення державної політики та організації її здійснення. Відповідно до цього було реформовано його структуру, реорганізовано апарат, запроваджено нові методи, форми, процедури та стандарти роботи. Важливим кроком щодо оптимізації діяльності Кабінету Міністрів стало запровадження урядових комітетів - якісно нової організаційної форми роботи уряду. їх функціонування підвищило якість проектів законодавчих актів, прийнятих урядових рішень, сприяло політичній узгодженості рішень, поліпшило координацію зусиль центральних органів виконавчої влади у формуванні та здійсненні державної політики. Міністерства поступово перейшли на функціональні засади діяльності, посилилася їх провідна роль як головних суб'єктів розроблення та реалізації державної політики у відповідних секторах державного управління. Посади міністрів віднесено до політичних, саме міністри тепер визначають політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи очолюваних відомств, шляхи досягнення поставлених цілей. Запровадження інституту державних секретарів заклало основи для чіткого розмежування політичних та адміністративних функцій найвищих посадових осіб держави. Розділ 7 АПАРАТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ Глава 7.1. ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТТЯ «АПАРАТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ» Державна влада має представницький характер. Для того, щоб виконувати своє призначення - визначати загальні правила співжиття, забезпечувати порядок, контроль за виконанням законів, представницька влада утворює спеціальні державні органи. Саме ці органи реалізовують основні повноваження держави шляхом повсякденної та оперативної управлінської (владно-розпорядчої, адміністративної) діяльності. Особливого значення набуває ефективне функціонування виконавчої влади, яка є безпосереднім розпорядником усіх ресурсів держави. У широкій системі виконавчої влади кількісно домінують різного роду органи, що діють у сфері державного управління (за конституційним визначенням - органи виконавчої влади), які перебувають між собою у різноманітних зв'язках і відносинах, виконуючи основні завдання та функції держави шляхом управлінської (виконавчої і розпорядчої) діяльності та надання громадянам державних (управлінських) послуг. Оскільки ці органи здійснюють управлінську (адміністративну) за своїм змістом діяльність, для їх визначення використовується термін «апарат державного управління» [4, с. 12; 69, с. 50; 221]. Отже, поява апарату державного управління завжди зумовлена чітко визначеною необхідністю реалізації цілей та завдань державного управління - як загальних, так і персоніфікованих, відповідно до конкретних сфер суспільного життя. Тому цей апарат утворюється саме як інструмент реалізації цілей та завдань державного управління щодо процесів, які відбуваються в суспільному житті, як засіб конкретизації загальних функцій державного управління у певних сферах суспільного життя [69, с. 45]. Розглядаючи апарат державного управління з точки зору багатовимірних системних характеристик, можна відзначити, що цей апарат входить як складова частина до більш системного утворення - державного механізму. Зміст поняття «державний механізм» можна визначити як сукупність органів державної влади, організованих на засадах конституційного принципу поділу державної влади для реалізації цілей держави. Причому апарат державного управління, на думку багатьох вчених, є його основним елементом, який відіграє важливу роль у виконанні основних функцій і завдань держави. У свою чергу, апарат управління складається з більш простих складових чистин, які також є системами відносно апарату управління - підсистемами. Вони теж включають до себе ще більш прості підсистеми (елементи). В управлінському апараті такими елементами виступають самостійні органи управління. Тому апарат державного управління визначається саме як «система органів управління». Потрібно також мати на увазі, що апарат державного управління в по-літико-правовому плані може розглядатись у декількох аспектах: по-перше, як державна адміністрація - система органів виконавчої влади; по-друге, як сукупність державних службовців, тобто працівників, які перебувають на державній службі та займають певні посади в органах виконавчої влади; і по-третє, як окремо взятий орган виконавчої влади. На нашу думку, саме перший із зазначених підходів є правомірним для розкриття поняття «апарат державного управління», а тому становитиме парадигму розгляду даного питання. Отже, апарат державного управління - це система взаємопов'язаних виконавчо-розпорядчих органів (органи виконавчої влади та їх апарат), які діють від імені держави, на основі та на виконання законів, здійснюючи управління державними справами, і наділені для цього владними повноваженнями, компетенцією, певною структурою і кадрами. Система органів виконавчої влади, або апарат державного управління -найбільш розгалужена та багаточисельна сукупність державних органів, частина державного механізму, яким згідно з Конституцією України притаманні ієрархічність побудови, зв'язки і взаємодії на основі принципів децентралізації і деконцентрації державного управління. Саме апарат державного управління є головним важелем практичного здійснення численних завдань виконавчої влади. Він щоденно здійснює практичну діяльність із забезпечення виконання законів України і на цій основі - управління об'єктами державної форми власності, керівництво господарською діяльністю державних підприємств і організацій, реалізацію економічної та соціальної політики держави, вирішення та узгодження значної кількості питань політико-адміністративного, соціально-культурного життя, державного регулювання всіма галузями економіки, надання громадянам управлінських послуг. Адміністративний апарат - це система, яка забезпечує цілісність виконавчої влади на всіх рівнях управління. Ключовим при цьому є забезпечення в цій системі впливу на всі його структурні ланки з єдиного керуючого центру. Причому, з точки зору науково-системної ідеології найефективніша діяльність ієрархічно організованої системи досягається за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Іншими словами, найкращі результати досягаються за умови, коли всі структурні ланки управлінської системи підпорядковані впливу саме єдиного, а не кількох найвищих владно-організуючих суб'єктів (центрів). Таким керуючим суб'єктом у сучасних державах є уряд. Керуючий центр (уряд) має свою власну виконавчу вертикаль для забезпечення належної реалізації його рішень зверху донизу. Така вертикаль передбачає ієрархічну субординацію структурних ланок, включаючи всі основні елементи відносин організаційного підпорядкування: обов'язковість рішень органів вищого рівня; їх право скасовувати рішення органів нижчого рівня та підзвітність і підконт-рольність останніх; кадрові повноваження органів вищого рівня тощо. Отже, можна виділити специфічні ознаки апарату державного управління: Сувора ієрархія побудови та діяльності управлінських ланок, їх субординація та взаємодія. Велика кількість різних видів виконавчих органів з точки зору компетенції та структурно-функціональної специфіки: галузеві; міжгалузеві; функціональні. Управлінський характер діяльності, що означає підзвітність і виконання законів та інших рішень законодавчих і представницьких органів, а також вирішення питань, що входять до його компетенції. Організуючий характер. Динамізм, оперативність та конкретність діяльності. Професіоналізм. Відповідно можна виділити певні особливості еволюції апарату державного управління: а) процес спеціалізації його ланок, який відображає спеціалізацію га- лузей, сфер управління; б) процес інтеграції виражається в тому, що певні ланки державного апарату здійснюють координацію роботи всіх його складових частин та їх взаємодію у вирішенні основних комплексних завдань; в) процес структурної інтеграції полягає в об'єднанні зусиль декількох галузевих господарських підрозділів для спільних зусиль у досягненні по- ставлених народногосподарських цілей. Зменшення обсягу суто управлінських впливів, їх заміна саморегулюючими механізмами в межах єдиного правового простору та деідеологіза-ція дають можливість окреслити раціональну організацію діяльності апарату управління. В її основі можна виділити такі позиції: визнання провідної ролі суспільних потреб; пріоритет встановлених правових вимог над корпоративно-відомчою діяльністю; відповідність функцій та структури апарату нормативно-встановленому змісту діяльності; перехід від власне управлінських методів впливу до засобів організаційної дії та забезпечення; -демократизація внутрішньоапаратних відносин. Щодо складових елементів апарату державного управління, то вчені одностайні у визначенні його основного елементу - органу виконавчої влади (суб'єкта державного управління). Отже, зміст поняття «апарат державного управління» можна визначити як сукупність органів виконавчої влади, організованих у систему для реалізації цілей виконавчої влади відповідно до конституційного принципу поділу державної влади. В. Авер'янов так визначає поняття «система органів»: воно, по-перше, фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По-друге, окреслює цілком визначений суб'єктивний склад цієї системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (державних органів) певних ознак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо [69, с. 48]. Для позначення організаційних структур державного управління також використовується термін «управлінські структури». Важливо, щоб це поняття мало єдиний зміст відносно: а) сукупностей (підсистем) органів (системи міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади); б) окремих органів; в) структурних підрозділів органів, що складаються з окремих посад - первинних одиниць управлінського апарату. Названі суб'єкти управління здійснюють конкретні функції управління відповідно до розподілу праці в апараті. У широкому розумінні ці суб'єкти можна означити терміном «структурні одиниці» апарату державного управління. На відміну від посади, серед них базовою одиницею є органи виконавчої влади як елементи системи. Конституція України закріпила модель організації виконавчої влади, яка ґрунтується на наведених вище аспектах розуміння системи органів виконавчої влади, які раніше мали назву «органи державного управління» [137, с. 23, 26]. Слід зазначити, що головною метою діяльності апарату державного управління є реалізація функцій виконавчої влади. Відповідно система органів виконавчої влади характеризується: чітким розподілом функціональних повноважень; чітко визначеною метою управління; доцільністю форм її досягнення; здатністю діяти від імені держави [46, с. 300]. Виходячи з цього, саме чіткий розподіл функцій між органами виконавчої влади та їх структурними підрозділами забезпечує узгодженість їхніх дій в структурі державного механізму та впорядкованість взаємовідносин між ними. При цьому система виконавчої влади має адекватно відображати життєві потреби керованого об'єкта, відповідати національним інтересам. Без цього форми і методи управлінського впливу будуть вступати у конфлікт з розвитком системи управління, перетворюватися у перешкоду для подальшого її вдосконалення. Вирішення даної проблеми полягає в необхідності вдосконалення врегулювання багатоманітності органів виконавчої влади. Глава 7.2. ПОНЯТТЯ ТА ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ Виконавча влада здійснюється системою спеціально створюваних суб'єктів - органами виконавчої влади різних рівнів, наділених відповідною компетенцією, відмінною від законодавчої та судової гілок влади. У новітньому українському законодавстві термін «орган виконавчої влади» вперше з'явився у Декларації про державний суверенітет України, у якій було закріплено принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. У юридичній науці та практиці часів колишнього СРСР, виходячи з панівного постулату «народовладдя», органами державної влади визнавалися лише Ради депутатів трудящих (згодом - народних депутатів). Органи ж, які здійснювали їх рішення, так і називались - виконавчі органи (виконавчі комітети відповідних Рад). Стосовно уряду (тоді - Рада Міністрів), його центральних органів - міністерств і відомств, то їх офіційна назва збігалась і походила від назви виконуваної ними діяльності - вони ймену-вались «органами державного управління». Це було досить зручно для розуміння їх природи, змісту компетенції та практичного застосування. У нинішній Конституції України ці державні органи здобули сучасну назву -«органи виконавчої влади», що має глибокий соціальний зміст. Така зміна понять випливає з історичних змін, що відбуваються сьогодні у самій сутності української державності, багатьох трансформацій в організації та функціонуванні державної влади, насамперед з орієнтації нашої країни на побудову демократичної, соціальної, правової держави [102, с. 238]. Питання визначення поняття органу виконавчої влади потребує цілої низки суттєвих уточнень. Зокрема, потребує з'ясування проблематика понять «орган виконавчої влади» і «орган державного управління» та розроблення підходів до їх розмежування. Адже у літературі дуже часто ці поняття ототожнюються, виходячи з розуміння їх як структур, спеціально утворених державою для реалізації управлінських функцій [99, с. 37]. Такий спрощений підхід є неправомірним, а тому зазначимо, що органом виконавчої влади є орган державного управління, який офіційно визнаний органом виконавчої влади [137, с. 26]. У даний час таким чітким правовим визначальним чинником, є нормативна фіксація за останніми статусу органів виконавчої влади у розділі VI Конституції України та Указі Президента України від 15 грудня 1999 року «Про систему центральних органів виконавчої влади». Які ж органи у такому випадку підпадають під визначення «орган державного управління» і чи взагалі такий термін має право на існування? До цих органів можна віднести ті, діяльність яких є формою вираження не тільки виконавчої влади: адміністрації державних підприємств, установ, організацій. їх специфічне місце, що пов'язане лише з внутрішньою (в межах відповідної організації) спрямованістю управлінської діяльності, знаходиться поза межами системи органів виконавчої влади. Ця специфіка полягає в тому, що за допомогою державного управління реалізується так звана адміністративна влада [99, с. 38]. Відповідно для позначення цих державних органів не застосовується назва «органи виконавчої влади» [69, с. 139], а обґрунтованим терміном є «орган державного управління». До цієї групи органів можна також віднести й інші державні органи, визначені такими на підставі правових актів. Саме таким органом є Національний банк України, юридичний статус якого визначається Конституцією України та Законом «Про Національний банк України». Органи виконавчої влади - це первинні елементи апарату державного управління, які створюються державою для здійснення від її імені завдань і функцій державної виконавчої влади [41]. Орган виконавчої влади має державно-владні повноваження, без яких він втратив би свою специфіку, не зміг би виконувати покладені на нього завдання, забезпечити своє призначення у механізмі держави [102, с. 239]. Орган виконавчої влади - це носій виконавчої влади, що мас юридичний статус такого органу, утворюється у порядку, встановленому законом, наділений державно-владними повноваженнями, певною організаційною структурою, територіальним масштабом дії, необхідними для здійснення функцій державного управління у притаманних йому організаційно-правових формах із використанням при цьому необхідних методів управління. Із наведеного визначення випливає, що орган виконавчої влади наділений цілим рядом специфічних ознак: а) реалізовує функції держави, виконуючи законодавчі та нормативні акти органів вищого рівня. Звідси певна «вторинність» характеру виконав- чої влади; б) орган виконавчої влади, діючи від імені й за дорученням держави, наділений відповідною компетенцією. Саме компетенція визначає пред- мет відання, права, обов'язки, територіальні межі діяльності кожного окремого органу. її реалізація в часі збігається із затвердженням або ре- єстрацією статуту (положення) про орган, його штатного розкладу; в) управлінській діяльності органу виконавчої влади властивий «зов- нішній» характер, оскільки така діяльність у вигляді юридичних актів управління спрямована на середовище; г) управлінська діяльність органу виконавчої влади носить непе- рервний характер, чим відрізняється від подібної діяльності, яка лише епізодично здійснюється в органах, що репрезентують інші гілки влади; д) органу виконавчої влади властиві трудові відносини його особового складу, коли кожен працівник включається у складну систему запрограмо- ваних організаційних зв'язків, що є офіційно встановленою структурою статусів, алгоритмом діяльності [94, с. 33]. Отже, кожен орган виконавчої влади, здійснюючи належні йому функції, відповідно до наділеної компетенції, таким чином реалізовує певну частину загальних цілей та завдань державного управління. У свою чергу, функції конкретних органів виконавчої влади, які випливають із завдань та цілей державного управління, вирішальною мірою впливають на внутрішню структуру як апарату державного управління, так і окремих його структурних одиниць. Визначення правового статусу органів виконавчої влади має суттєве значення для вдосконалення правових норм, які регулюють різноманітні аспекти суспільного життя. «Правовий статус» - категорія не тільки бага-тоаспектна, а й багатоелементна [175, с. 91]. Цей правовий інститут складається з таких основних елементів: завдання (функції") та цілі, компетенція, відповідальність, порядок формування та процедури діяльності цих органів. Розглядаючи дане питання, передусім необхідно визначити соціальне покликання тих чи інших органів виконавчої влади. Адже різні управлінські рівні визначають і відповідні завдання (функції) та цілі, що покладаються на ці органи. Зрозуміло, що чим вищий цей рівень, тим складніші завдання необхідно вирішувати органам виконавчої влади. Юридичне закріплення функцій управління є необхідною умовою та засобом виникнення такого правового явища як компетенція, яка через закріплення у відповідних правових актах завдань і необхідних для їх виконання повноважень дає можливість установити місце кожного органу в загальній структурі системи виконавчої влади, створити основи їх правової відповідальності. Чітке закріплення в компетенційних актах прав і обов'язків органів виконавчої влади, їх структурних підрозділів, посадових осіб є невід'ємним чинником правового опосередкування їх управлінських функцій. З позицій науково обґрунтованого розподілу функцій управління суттєвою вимогою до їх правової регламентації є забезпечення відповідності між закріпленими за органами виконавчої влади завданнями та повноваженнями. Ефективна реалізація будь-якої функції є неможливою, якщо для виконання відповідних завдань орган виконавчої влади не володіє достатнім об'ємом повноважень. Повноваження - це закріплені за органом виконавчої влади права та обов'язки (у тому числі обов'язки нести відповідальність за наслідки виконання повноважень - так звані «юрисдикційні» обов'язки). Центральне місце і переважну частину серед повноважень органу виконавчої влади становлять державно-владні повноваження, тобто повноваження щодо прийняття обов'язкових до виконання рішень і забезпечення їх здійснення тими, кому вони адресовані. Визначення оптимальної компетенції органів виконавчої влади є головним фактором забезпечення оптимального виконання функцій, реалізації державно-управлінських рішень та їхньої ефективності. Існують ще так звані делеговані повноваження, що їх набуває певний суб'єкт (орган чи посадова особа) шляхом передачі йому для виконання від іншого суб'єкта за власним рішенням останнього або на підставі закону. «Делегування» означає, як правило, передачу функцій, повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб'єкта права повернути їх до власного виконання. Водночас делегуючий суб'єкт набуває права контролю за станом і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також фінансувати із власних коштів їх здійснення, передавати у користування необхідні для цього майнові об'єкти. Наприклад, місцеві державні адміністрації можуть здійснювати повноваження, делеговані їм відповідними радами. Таке делегування повноважень супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Місцеві державні адміністрації у такому випадку є підзвітними і підконтрольними відповідним радам у частині делегованих повноважень. У новітній політичній історії України можна знайти випадки надання виконавчій владі більш широких делегованих повноважень. Для прикладу можна навести Закон України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 року, яким передбачалося тимчасово делегувати уряду (строком до 21 травня 1993 року) повноваження видавати декрети з питань відносин власності, кредитно-фінансової системи, підприємницької діяльності, оподаткування, державної політики оплати праці та ціноутворення, соціально-культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики. Однак, така практика «розширення» прав виконавчої влади України була винятком із правил, зумовленим відсутністю конституційно встановлених засад функціонування інститутів нової держави, достатньої законодавчої бази та носила виключно тимчасовий характер. Хоча в міжнародній практиці досить часто уряди займаються правотворчістю, яка отримала в політико-правовій теорії назву так званого делегованого законодавства [275, с. 105]. У Європі є досить поширеною практика передачі парламентами законодавчих повноважень уряду, а до актів делегованого законодавства віднесені лише ті, що мають силу закону. Таке парламентське делегування закріплене в конституціях цілого ряду країн і стало не тільки постійним, а й майже загальним явищем у їх практиці (Швейцарія, Франція, Італія, Іспанія, Угорщина, Фінляндія, Португалія, Польща). А у Великій Британії та багатьох інших англомовних країнах з парламентськими формами правління для парламенту не існує формальних обмежень при делегуванні своїх повноважень уряду. Такий стан дав підстави вченим зробити загальний висновок про те, що органи виконавчої влади реалізують найважливіші державні функції і займають домінуюче місце в державному механізмі [275, с. 111]. На сучасному етапі адміністративної реформи в Україні традиційні підходи до визначення компетенції органів виконавчої влади зазнають серйозних змін. Так, у діяльності галузевих органів виконавчої влади збільшується доля міжгалузевих функцій і позавідомчих повноважень, відбуваеться поступовий перехід від галузевого до функціонального методу управління. Така реформа функцій має на меті оптимізувати діяльність як центральних, так і місцевих органів виконавчої влади. Йдеться про зміну суті діяльності - заміну директивного керування на надання якісних послуг громадянам і формування економічної політики. Важливим елементом правового статусу є відповідальність органу виконавчої влади. Адже будь-яка влада повинна нести відповідальність за свої дії чи бездіяльність. Там, де є влада, виникає й відповідальність. Чим вищий ієрархічний рівень суб'єкта управління, тим вищим є й ступінь його відповідальності. Відповідальність (політична) Кабінету Міністрів України -конституційно встановлений обов'язок уряду скласти свої повноваження за встановлених Основним Законом умов. Відповідальність (крім політичної) органів виконавчої влади - певний стан (режим) організаційних відносин між органами, за яким певний орган (посадова, службова особа) має право застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідальності до інших органів (посадових, службових осіб) Наступним елементом правового статусу органів виконавчої влади є порядок формування цих органів і процедури їх діяльності. Він розкривається шляхом визначення підпорядкованості, підзвітності та підконтрольної, а також з'ясуванням переліку актів, які видає той чи інший орган у процесі своєї діяльності з метою здійснення встановлених повноважень. Підпорядкованість - це поняття характеризує, як правило, найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня. У той же час підпорядкованість може мати різні ступені повноти - повну і часткову. Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу, включаючи вирішення щодо підлеглого органу: установчих питань; визначення правового статусу; кадрових питань; здійснення контролюючих функцій; отримання звітності; застосування заходів відповідальності. Часткова - це підпорядкованість, коли в організаційних відносинах наявні лише деякі із зазначених вище важелів. Підзвітність і підконтрольність органів виконавчої влади - це певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов'язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За змістом «підконтрольність» дещо ширша ніж «підзвітність», у свою чергу, підзвітність може застосовуватись окремо від здійснення в повному обсязі функції контролю. Підсумовуючи, зазначимо, що конституційна регламентація засад організації виконавчої влади є, за повнотою і конкретністю нерівномірною щодо різних органів та аспектів їх функціонування. Якщо питання статусу та діяльності Президента України регулюються Основним Законом майже вичерпно, то стосовно Кабінету Міністрів найбільш повно висвітлюються питання його формування та процедури взаємовідносин із Верховною Радою. Дається також перелік повноважень уряду, а інші питання передбачається врегулювати спеціальним законом, У цьому є певний сенс, оскільки детальна регламентація цих положень Конституцією значно ускладнила б процес оперативного реагування на життєво необхідні зміни в організації та діяльності уряду, його стосунках з главою держави. При існуючому механізмі правового регулювання є можливість без перешкод підтримувати динамічність урядової структури та її функціональних напрямів діяльності. Тобто більш конкретні питання компетенції, організації та порядку діяльності Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади визначаються (чи мають бути визначені) окремими законодавчими актами. Наприклад, Закон «Про місцеві державні адміністрації» визначає організацію, повноваження та порядок діяльності обласних і районних державних адміністрацій; особливості здійснення виконавчої влади у місті Києві визначаються Законом «Про столицю України - місто-герой Київ»; юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації Національного банку визначаються Законом «Про Національний банк України». Слід мати на увазі, що більший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового становища не тільки окремих органів, а й усієї системи. Це дасть змогу краще забезпечити загальну цілеспрямованість, скоординованість, взаємну узгодженість діяльності всіх або найважливіших органів виконавчої влади [4, с. 14]. Тому вже назріла потреба у подальшій систематизації адміністративного законодавства, що регулює організацію виконавчої влади, насамперед шляхом його кодифікації. Для цього Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачається розробити самостійний Адміністративний кодекс України, у якому знайшли б своє місце як статутні (компе-тенційні) норми, так і регламенти управлінських (адміністративних) процедур, особливо щодо взаємовідносин органів виконавчої влади з громадянами. Розглянемо правовий статус органів виконавчої влади України відповідно до Конституції. Найперше звернемося до VI розділу Основного Закону, який визначає цей статус. Аналізуючи конституційні положення, можна зробити висновок, що органи виконавчої влади мають суттєві особливості порівняно з органами інших гілок державної влади. Однією з них є те, що виконавча влада носить виконавчий та розпорядчий характер, маючи на практиці організовувати виконання законодавчих актів, інших нормативних актів, правових приписів. Виконавчий характер органів цієї гілки влади полягає у практичному втіленні в життя рішень законодавчої влади, оперативному та динамічному керівництві та управлінні соціальноекономічною, культурною сферою, в державно-політичній діяльності та наданні громадянам державних послуг. Отже, органи виконавчої влади - це самостійний вид органів державної влади, які у відповідності з конституційним принципом поділу державної влади покликані здійснювати функції, покладені на виконавчу гілку влади, надавати громадянам державні послуги та наділені для цього відповідною компетенцією. Особливе місце в системі виконавчої влади належить уряду- одному з вищих органів держави. Його компетенція лише умовно може бути зведена до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління. Адже уряду належить виконавча політична влада, яка за своєю суттю є чи. не найважливішою в державі. Функціонально уряд у переважній більшості країн разом із президентом і парламентом виробляє державну політику і безпосередньо втілює її в життя. Важелями такої' реалізації є наявність адміністративних підрозділів на місцях та можливість розподілу бюджетних коштів. Конституція України встановила, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади держави. В Основному Законі його статус визначено у п'ятьох статтях (113-117). Отже, Кабінет Міністрів очолює систему виконавчої влади, будучи її центром в організації виконавчо-розпорядчої діяльності. Отже, уряд - це вищий орган у системі виконавчої влади держави, підпорядкований парламенту і главі держави, який здійснює державне управління суспільними справами, впроваджує в життя рішення законодавчої влади та забезпечує дотримання встановлених у державі законів, наділений для цього політичною виконавчою владою. Конституції та законодавства встановлюють різні назви урядів - власне «уряд», «кабінет міністрів», «рада міністрів», «державна рада» тощо. Але для позначення відповідного колегіального органу як загального явища доцільно користуватися терміном «уряд». Первісне значення слова «government», що коренем сягає класичних мов, пов'язане зі словом «вести». Основними функціями уряду є: а) функція загального керівництва й управління справами в державі («розпорядча» чи «управлінська» функція) - забезпечення прав і свобод людини та громадянина, здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності й національної безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю, здійснення керівництва підпорядкованими секторами, галузями державного управління, об'єктами державної власності, складання та забезпечення виконання державного бюджету, здійснення зовнішньої і внутрішньої політики держави, проведення фінансової, цінової, інвестиційної, податкової, зовнішньоекономічної політики держави, застосування, поряд з методами переконання і засобів державного примусу, виконання контрольних функцій як відомчого, так і позавідомчого характеру; б) функція виконання законів - організація виконання актів законо- давчої влади та інших нормативних актів, яка становить сутність усієї діяль- ності виконавчої влади. У багатьох конституціях функція виконання зако- нів визначається як основна мета урядової діяльності (пункт 1 статті 116 Конституції України, стаття 52 Конституції Польщі, стаття 35 Конституції Угорщини); в) для виконання законів уряд від імені держави та з відповідними пов- новаженнями наділяється правом видавати власні підзаконні акти загаль- ного характеру, тобто він здійснює нормотворчу функцію. Вона забез- печує здійснення управлінського впливу уряду на всю систему органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України у межах своєї' компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання для всіх об'єктів державного управління на всій території держави; г) законотворча діяльність, яка на конституційному рівні фіксується як право законодавчої ініціативи. Розглядаючи поняття законодавчої та виконавчої влад, французький вчений М. Дюверже у праці «Політична система Франції» зазначає, що функції уряду не можуть бути зведені ли- ше до виконання законів, прийнятих парламентом, а навпаки, урядова, або управлінська функція певною мірою вбирає в себе й законодавчу функцію [286]. У країнах з парламентською формою правління уряди вно- сять на розгляд парламенту від 95 до 100 відсотків усіх законопроектів. Основний Закон України передбачає серед суб'єктів законодавчої ініціа- тиви Кабінет Міністрів, якому відводиться третя позиція, після Президента та народних депутатів (стаття 93); д) уряд не лише здійснює виконання законів, прийнятих парламентом, а й сам має право розробляти та реалізовувати різноманітні загаль- нодержавні програми економічного, науково-технічного, соціально-куль- турного розвитку. Це право уряду фіксується на конституційному рівні (пункт 4 статті 116 Конституції України). Формально уряд вважається колегіальним органом, який несе солідарну відповідальність за прийняті рішення та здійснюваний курс. Кількісний склад і структура урядів є відмінними у різних країнах. Більше того, у більшості держав не існує й чітко встановленого переліку міністерств, за винятком хіба що США та Швейцарії. Конкретний перелік міністерств та кількість членів уряду переважно залежать від рішення законодавчого органу або глави держави, які затверджують новий склад уряду. Необхідно зазначити, що державним органом політичного керівництва в окремих країнах є не увесь уряд, а лише так званий кабінет, до складу якого здебільшого входять провідні члени уряду, які очолюють найвпливовіші міністерства. В Україні названі категорії збігаються, що відображено у назві українського уряду - «кабінет міністрів». Згідно зі статтею 114 Конституції України до складу Кабінету Міністрів України входять: Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та всі міністри. Характеризуючи структуру та організацію урядів, слід зупинитися на питаннях їх складу. Основною діючою особою уряду є його глава. Найбільш часто його називають прем'єр-міністром, хоча існують і деякі інші титули: голова ради міністрів, голова державної ради, канцлер, президент тощо. Глава уряду - це політичний діяч, який очолює один із вищих органів держави, наділений особливими, самостійними повноваженнями для здійснення керівництва суспільними справами у сфері виконавчої влади. Конституції більшості країн майже нічого не говорять про якесь осрб-ливе місце прем'єр-міністра в структурі уряду і серед державних інститутів у цілому. Нерідко все обмежується загальним положенням про те, що глава уряду очолює уряд і керує ним. Не виключенням із такого правила є й Конституція України, у якій відсутнє поняття «глава виконавчої влади» і лише сказано, що «Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України». З цього можна зробити висновок, що, по-перше, Верховна Рада з певних причин відмовилася вживати цей термін, а по-друге, повноваження, притаманні главі виконавчої влади, фактично в нашій країні розподілені між Президентом і Прем'єр-міністром. Дуалізм керівного центру урядової організації є ще однією особливістю сучасної моделі організації виконавчої влади в Україні. Зміст такого розподілу визначається конституційними нормами і державно-політичною практикою країни. Такий стан є характерним для країн зі змішаною республіканською формою правління, до яких і належить Україна, на відміну від президентської системи, де всенародно обраний президент виконує обов'язки як глави держави, так і глави уряду, а посада останнього є взагалі відсутньою, та парламентської - у якій реальна виконавча влада належить прем'єр-міністрові при існуванні монарха чи номінального президента. У практичній діяльності саме прем'єр-міністр є ключовою фігурою уряду. Встановлений у багатьох конституціях порядок формування уряду передбачає як першу стадію заміщення саме його глави. Відставка прем'єр-міністра з будь-яких причин майже завжди має наслідком відставку всього складу уряду. Глава уряду відіграє провідну роль у визначенні складу уряду. Прем'єр-міністр України формує програму діяльності уряду, яку затверджує Верховна Рада України. Він також вирішує питання внутрішньої структури та організації уряду, керує засіданнями кабінету. У випадку розходження позицій з важливих питань між главою уряду і його окремими членами, вирішальне слово належить прем'єру, який має право вимагати відставки конкретного міністра. Під загальним керівництвом глави уряду нерідко знаходиться інститут державної служби, що дає змогу йому здійснювати контроль та реально впливати на кадрову політику у системі виконавчої влади країни. Досить суттєвим в аспекті розгляду місця і ролі уряду в здійсненні виконавчої влади має питання внутрішньої організації самого уряду як колегіального органу. Як уже зазначалось, у переважній більшості країн світу конституції прямо не окреслюють структуру і чисельність уряду. На практиці ж номінальна чисельність урядів досить невелика, і кількість міністрів, які входять до складу кабінету чи інших урядових колегій, коливається в межах п'ятнадцяти-тридцяти осіб. Однак ці цифри не є абсолютними, оскільки у деяких країнах до складу кабінету нерідко включені керівники різних відомств, комітетів, агентств та інших загальнодержавних органів, а подекуди - представники регіональних еліт та великого бізнесу, науковці та вчені. Для прикладу, якщо в США до складу кабінету завжди входили представники ділових і банківських кіл, то уряди Французької Республіки вирізнялися значною кількістю науковців, учених та інших інтелектуалів, а до складу уряду Російської Федерації включено керівників найвпливовіших регіонів країни. Аналізуючи структури і склад кабінетів різних країн у різні періоди історії, можна зазначити, що існує певний класичний перелік міністерств, керівники яких неодмінно входять до складу урядових колегій. Це, насамперед, міністерства закордонних і внутрішніх справ, оборони, фінансів та юстиції, керівники яких традиційно формували склад кабінетів із самого початку розвитку сучасного державотворення. Згодом розширення функцій держави зумовило входження до урядів міністрів, які відають економікою, освітою, наукою і технікою, охороною здоров'я, соціальними питаннями тощо. Правові особливості та компетенцію міністерств слід розглядати не ізольовано, а з урахуванням численності органів виконавчої влади, відмінностей у їх правовому становищі. Міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади є спеціалізованими органами галузевої чи функціональної компетенції, підвідомчими Кабінету Міністрів, який спрямовує і координує їх роботу. Як уже зазначалося, у різних країнах кількість міністерств є неоднаковою. Це пояснюється обсягами управлінської діяльності, складністю управлінських завдань, політичними факторами, національними традиціями та іншими обставинами. На нинішньому етапі відбувається зміна функцій, які здійснюються міністерствами. Розподіл функцій державного і господарського управління спонукає до необхідності зосередження діяльності міністерств на формуванні та розробці форм їх реалізації, адекватних ринку: укладення контрактів на поставку продукції для забезпечення державних потреб, делегування повноважень з управління та розпорядження власністю, управління державними пакетами акцій, вплив на кадрову політику (призначення повноважних представників держави в акціонерні компанії, формування складу колегіальних акціонерів, укладення контрактів з адміністрацією акціонерних товариств про представництво інтересів держави тощо) [175, с. 124]. Виходячи з уточнення та зміни функцій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), важливим завданням у сучасних умовах є перегляд їх статусу в напрямку забезпечення провідної ролі міністерств серед інших підвідомчих уряду органів як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері державного управління. Центр їх уваги слід перенести з безпосереднього управління на вироблення загальної стратегії, координації роботи галузей народного господарства, переорієнтації діяльності із суто адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам. Від сильних міністерств слід поступово переходити до потужних, конкурентоспроможних галузей та підприємств. Реалізація цієї концепції дасть змогу привести кількість міністерств та інших центральних органів виконавчої влади до оптимального мінімуму і зробити їх структуру гнучкою. 7.2.1. Класифікація органів виконавчої влади Наукова класифікація органів виконавчої влади є чітко обґрунтоване розмежування їх на види і групи, які відображають різноманітність зв'язків між органами, встановлюють критерії їх утворення та ознаки, що визначають їх різновиди. Класифікація органів виконавчої влади має велике наукове і практичне значення, оскільки дає можливість уникнути суб'єктивізму в побудові та діяльності органів, попередити зайве ускладнення їх організаційних зв'язків [167, с. 159]. Слід зазначити, що не існує якоїсь універсальної системи класифікації - науковці пропонують різні переліки класифікаційних ознак органів виконавчої влади. Тому проблема такої класифікації (визначення основних критеріїв та підстав класифікації, розробка класифікаційних моделей, структурних зв'язків у межах конкретної моделі тощо) потребує ґрунтовної юридичної, нормативної та лолітико-правової розробки [91, с. 20]. Парадигмою класифікації є критерії, за якими можна виділити найбільш типові та стійкі властивості різноманітних органів системи виконавчої влади. Зазначені властивості характеризують вимоги, яким повинен відповідати орган, віднесений до тієї чи іншої групи. Основу класифікації органів виконавчої влади складають чотири однорідних критерії: спосіб утворення, реорганізації та ліквідації органу, призначення на посаду та звільнення з посади його керівників; територіальні масштаби діяльності; характер, обсяг компетенції та зміст функцій органу; порядок прийняття управлінських рішень. 1. За ознакою «спосіб утворення, реорганізації та ліквідації органу, призначення на посаду та звільнення з посади його керівників» органи виконавчої влади можна поділити на такі види: а) органи, які утворюються Верховною Радою України, Президе- нтом України, представницькими органами влади. До цього виду від- носяться: Кабінет Міністрів України, персональний склад якого призначається Президентом, а згоду на призначення Прем'єр-міністра дає Верховна Рада; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, які утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України; Рада міністрів Автономної Республіки Крим, яка призначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим; міністерства і республіканські комітети Автономної Республіки Крим, які утворюються і ліквідовуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим; місцеві державні адміністрації, голови яких призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України; б) органи, керівники яких призначаються та звільняються з посад за особливим порядком. Відповідно до Конституції України така особлива процедура призначення передбачена стосовно голів Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України, які призначаються на посади та звільняються з посад Президентом за згодою Верховної Ради України. Сюди можна віднести і Голову Національного банку України, який призначається та звільняється з посади Верховною Радою України за поданням Президента України; в) органи, що утворюються міністерствами та іншими централь- ними органами виконавчої влади, місцевими державними адмініст- раціями. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади утворюють свої структурні підрозділи в областях, містах Києві, Севастополі, районах. Обласні та районні державні адміністрації створюють свої управління, відділи та інші структурні підрозділи. 2. За ознакою «територіальні масштаби діяльності» органи вико- навчої влади можна розподілити на: а) центральні - Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (державні комітети, адміністрації, служби, фонди, агентства, департаменти тощо), діяльність яких розповсюджується на територію всієї держави; б) республіканські - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, мі- ністерства, республіканські комітети АРК, діяльність яких здійснюється в межах Автономної Республіки Крим; в) місцеві - здійснюють свою діяльність на території певної адміні- стративно-територіальної одиниці (область, місто, район, район у місті). Ними є обласні, Київська і Севастопольська міські, районні та районні у містах державні адміністрації; г) мїжтериторіальні - охоплюють своєю діяльністю територію держа- ви, яка не збігається з кордонами адміністративно-територіальних оди- ниць. Наприклад, митниці, військові оперативні командування, управління залізниць, регіональні відділення Національної служби посередництва і примирення; на районному рівні - міжрайонні відділення податкових інс- пекцій, СБУ тощо. 3. За ознакою «характер, обсяг компетенції та зміст функцій» органи виконавчої влади поділяються на такі види: а) загальної компетенції - органи, що за своїм статусом і функціона- льним призначенням здійснюють державне управління всім комплексом відносин (у політико-адміністративній, соціально-економічній, культурно- освітній, екологічній сферах), що виникають на загальнодержавному рівні, чи на рівні окремої адміністративно-територіальної одиниці. Такими орга- нами є: Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації; б) спеціальної компетенції, які у свою чергу поділяються на галузеву та функціональну групи органів виконавчої влади: галузевої компетенції - органи, предметом компетенції яких є окрема галузь чи сфера народногосподарських чи соціально-економічних відносин, врегулювати і управляти якими уповноважуються ці спеціально створені органи виконавчої влади. Компетенція та права таких органів, по-перше, обмежуються певною галуззю, по-друге, не можуть виходити за межі тих завдань, які на них покладені [91, с. 18]. Вони поєднують об'єкти управління під керівництвом відповідного органу виконавчої влади за ознаками виробничої єдності незалежно від їх територіального розташування. Органами галузевої компетенції є міністерства, державні комітети, департаменти, управління і відділи держадміністрацій, що мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи, інші структури, здійснюючи таким чином управління певною галуззю. Це, наприклад, міністерства оборони, освіти і науки, охорони здоров'я, культури і мистецтв, державний комітет лісового господарства тощо; функціональної компетенції - органи, що створюються для виконання функцій державного управління міжгалузевого чи міжсекторного характеру. Для цієї групи органів виконавчої влади практично неможливо чітко встановити одну основну чи декілька можливих галузей, у яких вони реалізовують свої повноваження, оскільки йдеться про певні соціально-економічні чи гуманітарні відносини, що врегульовуються завдяки цілому комплексу заходів загального, а не галузевого характеру. Головною ознакою, яка обумовлює права і повноваження цієї групи органів, є не безпосередня структура об'єкта їх управління, а певна функція державного управління [91, с. 18-19]. Такими спеціалізованими органами, функціонально-управлінський вплив яких поширюється на будь-які сектори державного управління, є: міністерства економіки, юстиції, фінансів, праці та соціальної політики, державний комітет статистики, фонд державного майна, антимонополь-ний комітет тощо. 4. За критерієм «порядок прийняття управлінських рішень», органи виконавчої влади поділяються на такі види: а) колегіальні - це органи виконавчої влади загальної компетенції, у яких управлінський процес здійснюється колективно, але з керівником на чолі. Такий колегіальний спосіб керівництва знайшов своє вираження у самій назві цих органів - рада, кабінет, колегія, комітет тощо. Кожен член даного органу володіє певними владними повноваженнями, і його думка враховується при ухваленні рішення, яке приймається лише за наявності необхідно встановленого кворуму і виражається у формі юридичних актів- постановах, рішеннях, наказах. До колегіальних органів відносяться Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, урядові комітети, різні державні комісії тощо. б) єдиноначальні - передбачають вирішення всіх важливих питань, що перебувають у компетенції цих органів, однією особою - керівником (міністром, головою державного комітету, головою місцевої державної адміністрації), відповідальним за діяльність органу в цілому. Однак і в єдиноначальних органах можуть утворюватися допоміжні колегіальні ор- гани з дорадчими, консультативними функціями - колегії, комісії, комітети, ради, штаби тощо. Кожне питання попередньо опрацьовується у відділах, управліннях, департаментах і на підставі доповіді вирішується керівником. До даного виду відносяться міністерства, державні комітети, інші цент- ральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та їх струк- турні підрозділи. Отже, науково обґрунтована класифікація органів виконавчої влади набуває в сучасний період великого значення. її правильне використання сприяє подальшому вдосконаленню апарату державного управління, дає можливість запобігти плутанині у визначенні функцій органів виконавчої влади, форм та обсягів повноважень, характеру їх взаємодії. Разом з тим зазначимо, що запропонований класифікаційний підхід не є незмінним, адже у ході вдосконалення та оптимізації існуючої системи виконавчої влади неминуча поява нових організаційних структур, а відповідно нових ознак їх систематизації. Глава 7.3. СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ Поняття «система органів» В. Авер'янов визначає так: по-перше, фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По-друге, окреслює цілком визначений суб'єктивний склад цієї системи. По-третє підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (державних органів) певних ознак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо [69, с. 48]. Конституція України закріпила модель організації виконавчої влади, яка випливає із наведених вище аспектів розуміння системи органів виконавчої влади. Так, перший з них пов'язаний з відокремленістю органів виконавчої влади від інших видів державних органів законодавчої та судової влади (ст. 6). Виконавча влада здійснюється системою спеціально створюваних суб'єктів - органами виконавчої влади різних рівнів, наділених виконавчо-розпорядчою компетенцією, що не властива органам законодавчої і судової влади. За посередництва цих органів здійснюється державне управління - виконавча і розпорядча діяльність. Органи виконавчої влади мають певні особливості відносно органів законодавчої і судової влади, зумовлені своєрідністю характеру та специфікою функцій виконавчої влади [10, с. 26]. Стосовно другого із зазначених аспектів, то він виявляється у встановленні чітких правил взаємодії, по-перше, між загальною системою управління та суспільним середовищем, а, по-друге - між окремими ланками та структурами всередині самої системи виконавчої влади. Усі ієрархічні рівні органів виконавчої влади (вищий, центральний, місцевий) об'єднані в одному VI розділі Конституції України. Особливістю третього аспекту є створення дійової «вертикалі» органів виконавчої влади - своєрідної піраміди з владним впливом зверху донизу. Тобто, на відміну від органів інших гілок державної влади (законодавчої та судової) побудова органів виконавчої влади здійснюється на засадах чіткої субординаційної ієрархії, заснованої на відносинах підлеглості. Це дає право вищим органам не лише спрямовувати діяльність нижчих рівнів, а й безпосередньо зобов'язувати їх діяти відповідним чином. Без такої системи організації функціонування виконавча влада не змогла б реалізовувати поставлені цілі та діяти ефективно. А тепер розглянемо конституційну модель побудови системи органів виконавчої влади України. Основний Закон установив три організаційно-правові рівні органів виконавчої влади - вищий, центральний, місцевий. Відповідно визначені й види органів виконавчої влади: 1) вищий орган у системі органів виконавчої влади; 2) центральні органи виконавчої влади; 3) місцеві органи виконавчої влади. Згідно зі статтею 113 Основного Закону, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. До цієї системи, крім уряду, входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Відповідно до статті 118 Конституції виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. До системи органів виконавчої влади можна також віднести й Раду міністрів Автономної Республіки Крим, яка, згідно зі статтею 35 Конституції Автономної Республіки Крим, виконує також державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. Крім того, управління місцевими справами здійснюють органи місцевого самоврядування - відповідні ради та їх виконавчі органи (виконавчі комітети сільських, селищних і міських рад), які вони самостійно формують. Ці органи не є державними, але відповідно до статті 143 Основного Закону органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Схематично організацію виконавчої влади в Україні зображено на рис. 7.1. Кабінет Міністрів України Міністерства та інші ЦОВВ Рада міністрів Автономної Республіки Крим Обласні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації Обласні відділення міністерств та інших ЦОВВ Міністерства і республіканські комітети Автономної Республіки Крим Районні державні адміністрації Районні та міжрайонні відділення міністерств та інших ЦОВВ Місцеві державні адміністрації Виконавчі органи місцевого самоврядування Рис. 7.1. Організація виконавчої влади в Україні Різні органи виконавчої влади, які разом складають поняття «апарат державного управління», поєднані між собою на засадах певної підпорядкованості, яка легко простежується як у межах будь-якої галузі, функціонального чи територіального підрозділу, так і у співвідношенні владних повноважень, статусів, функцій тощо. Звідси - чітка системна залежність на основі системоутворюючих факторів, завдяки чому окремі складові утворюють єдине ціле. їх об'єднання в єдину систему можливе лише за умови спільної мети діяльності. Саме такою метою є досягнення високого рівня організованості, впорядкованості, узгодженості дій різноманітних складових (органів) системи для ефективного здійснення державного управління. Однотипним є й зміст управлінської діяльності органів виконавчої влади, який випливає з функцій та завдань, що стоять перед ними. Схожими в їх діяльності є також методи управління, які запроваджуються на основі використання владних повноважень. І, безумовно, управлінська діяльність органів виконавчої влади, як уже зазначалося, базується на єдиних принципах державного управління. Отже, система органів виконавчої влади України - не просто спільність однорідних одиниць, а цілісна система, тобто така сукупність органів, у якій всі-складові частини взаємопов'язані і водночас становлять самостійні підсистеми органів зі своїми особливостями завдань, організаційної структури, функцій, компетенції та з певною автономією кожного окремого органу [94, с. 38-39]. Згідно з Конституцією України виконавча влада в нашій державі представлена низкою державних органів, які у своїй сукупності становлять її систему. Термін «система» є давньогрецького походження і означає порядок, обумовлений планомірним, правильним розташуванням частин цілого. Єдність системи виявляється у такій взаємозалежності її компонентів, коли зі зміною одного з них міняються й усі інші, що впливає на систему в цілому. Основними характеристиками будь-якої системи є структура її елементів, розподіл функцій між ними, взаємозв'язок елементів структури всередині її та з навколишнім оточенням [170, с. 27]. У даному випадку цими елементами (частинами, компонентами) є відповідні органи виконавчої влади. Система державних органів виконавчої влади в Україні організована відповідно до існуючого адміністративно-територіального поділу країни і включає в себе чотири рівні: центральний (державний); республіканський в Автономній Республіці Крим; обласний, міський у містах Києві та Севастополі; - районний, районний у містах Києві та Севастополі. Центральний (державний) рівень складають Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі виконавчої влади, міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади. Республіканський рівень - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, яка виконує державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. З питань виконання Державних функцій і повноважень Рада міністрів, її Голова, заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України. На обласному, міському в містах Києві та Севастополі рівні функціонують обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, які є складовою частиною єдиної системи органів виконавчої влади України. На районному рівні, районному в містах Києві та Севастополі діють районні державні адміністрації. Вони також входять до єдиної системи виконавчої влади і підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня: районні - обласним державним адміністраціям, а районні в містах Києві та Севастополі - відповідно міським державним адміністраціям. Через механізм призначення і звільнення на посаду, голови районних державних адміністрацій підпорядковані Президентові України та Кабінету Міністрів України. На найнижчому рівні адміністративно-територіального устрою - місті, селищі, селі - державні органи виконавчої влади не утворюються. Управління на зазначених територіях здійснюють органи місцевого самоврядування. Проте, згідно з Конституцією (ст.143) та законодавством їм можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. У такому випадку органи місцевого самоврядування є підконтрольні відповідним органам виконавчої влади в частині делегованих повноважень. 7.3.1. Президент України та виконавча влада Відповідно до статті 402 Конституції України Президент України є главою держави. Як уже зазначалося, він структурно не входить до жодної гілки влади, навпаки, стоїть над ними, володіючи значними компетенцій-ними преференціями (насамперед кадровими) щодо виконавчої гілки влади. Отже, формально він не є главою виконавчої влади, як це було до 28 червня 1996 року (до прийняття нової Конституції України). Тобто, Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально - через певний обсяг своїх повноважень. Але він не віднесений до неї структурно, як окрема структурна ланка в системі органів виконавчої влади. Основний Закон взагалі не містить терміна «глава виконавчої влади», що відповідає світовій конституційній практиці. Навіть у президентських республіках поширеним є визначення президента як глави уряду, але не виконавчої влади. Хоча при цьому глава держави при будь-якій формі правління має безпосереднє відношення до виконавчої влади. Його не можна цілком уособлювати з якоюсь однією гілкою влади, у тому числі і з виконавчою. Після запровадження в Україні на основі Закону від 5 липня 1991 року «Про Президента Української PCP» поста Президента до чинної на той час Конституції Української PCP були внесені відповідні зміни і доповнення, згідно з якими Президент України був главою держави і водночас главою державної виконавчої влади. Нова Конституція дещо змінила його офіційний статус, залишивши за ним лише пост глави держави (ст. 102). Автори української Конституції вирішили, що Президент юридично не повинен мати прямого відношення до виконавчої влади. Однак, не будучи формально главою виконавчої влади, він як глава держави наділений значними владними повноваженнями, у тому числі й у сфері організації діяльності виконавчої влади. Так, згідно з відповідними пунктами статті 106 Конституції, яка визначає повноваження Президента України, він: призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку; призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах; призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України голову Антимонопольного комітету України, голову Фонду державного майна України, голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України; утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. При здійсненні повноважень щодо реорганізації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади глава держави може їх реорганізовувати, не змінюючи назви цих органів та основного цільового призначення, що випливає з назви [218]; скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Ціла низка конституційних законів свідчить, що Президент має безпосереднє відношення до діяльності Кабінету Міністрів, оскільки: Уряд відповідальний перед главою держави; Президент одноособово скасовує акти Кабінету Міністрів. Глава держави наділений також важливими засобами впливу та контролю щодо кадрової політики не лише в межах Уряду, айв межах виконавчої влади взагалі. Він має право на свій розсуд відправити у відставку Прем'єр-міністра разом з Урядом, навіть якщо глава Уряду та очолюваний ним Кабінет Міністрів мають підтримку у Верховній Раді. Такі ж повноваження Президент має відносно будь-якого члена Уряду, Державного секретаря Кабінету Міністрів, державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників, керівників інших центральних органів виконавчої влади та голів місцевих державних адміністрацій, яких він може звільнити із займаних посад без узгодження з Прем'єр-міністром і без будь-яких пояснень. Таким чином, окрім повноважень, які безпосередньо випливають із статусу поста глави держави - представництво держави у міжнародних відносинах, головнокомандування Збройними Силами, здійснення нагородження, присвоєння вищих військових звань, помилування тощо,- Президент України наділений широкими повноваженнями у сфері формування і спрямування діяльності органів виконавчої влади. У цьому і полягав особливість його офіційного (правового) статусу, визначеного Конституцією України. Поєднання повноважень Президента зі сферою виконавчої влади також забезпечується його головуванням у такому координаційному органі, як Рада національної безпеки і оборони України. Конституційний статус даного органу значно зміцнює статус глави держави, адже згідно зі статтею 107 Конституції Рада координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони. Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України очолює Раду і формує її персональний склад (за винятком призначення посадових осіб, які входять до її складу за посадою: Прем'єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ). Тобто через цей орган Президент може активно впливати на організаційному та функціональному рівнях на діяльність «силових» відомств, що, безперечно, посилює його роль у сфері виконавчої влади. У цьому зв'язку зазначимо, що рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами глави держави. Функції забезпечення здійснення Главою держави своїх конституційних повноважень здійснює Адміністрація Президента України. До її складу входять: Глава Адміністрації; Перші заступники Глави Адміністрації, Перший помічник Президента; заступники Глави Адміністрації; група радників і помічників Президента; Постійний представник Президента у Верховній Раді, Постійний представник Президента в Кабінеті Міністрів; Постійний представник Президента в Конституційному Суді, інші постійні представники Президента; Уповноважений Президента з питань контролю за діяльністю Служби безпеки України; Прес-секретар Президента; секретаріат, головні управління, управління, відділи та інші структурні підрозділи: Головне управління організаційно-кадрової політики та взаємодії з регіонами; Головне управління з питань судової реформи, діяльності військових формувань та правоохоронних органів; Головне контрольне управління; Головне управління інформаційної політики; Головне державно-правове управління; Головне управління з питань зовнішньої політики; Головне управління з внутрішньої політики; Головне управління з питань економічної політики; Управління Державного Протоколу та Церемоніалу Президента; Управління з питань забезпечення зв'язків з Вер-ховоною Радою, Конституційним Судом і Кабінетом Міністрів; Управління стратегічних ініціатив; Управління з питань адміністративної реформи; Управління державних нагород та геральдики; Управління з питань громадянства; Управління з питань помилування; Управління з питань звернень громадян; Управління документального забезпечення; Відділ з питань підготовки доповідей та виступів Президента; Секретаріат Національної Ради з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування. Глава Адміністрації Президента здійснює загальне керівництво Адміністрацією, координує діяльність усіх її структурних підрозділів, постійних представників Президента, розподіляє обов'язки між Першими заступниками та заступниками Глави Адміністрації, затверджує положення про структурні підрозділи Адміністрації. Глава Адміністрації для виконання покладених на нього функцій може видавати з питань діяльності Адміністрації розпорядження Глави Адміністрації Президента. При Адміністрації Президента діє Національний інститут стратегічних досліджень, керівником якого є Радник Президента - директор Національного інституту стратегічних досліджень. Діяльність Адміністрації Президента України регулюється відповідним Положенням, затвердженим Указом Президента України від 19 лютого 1997 року (в редакції Указу від 6 березня 2003 року). Положення про Адміністрацію, гранична чисельність її працівників, структура, кошторис видатків у межах коштів, визначених Державним бюджетом, затверджуються Президентом України за поданням Глави Адміністрації. Основними завданнями Адміністрації Президента України є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інші види забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень Глави держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Адміністрація відповідно до покладених на неї завдань: аналізує політичні, економічні, соціальні, культурні та інші процеси, що відбуваються в Україні і світі, готує для Президента аналітичні висновки, а також пропозиції щодо діяльності Глави держави; здійснює підготовку проектів послань Президента до народу, щорічних і позачергових послань до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України, інших програмних документів; забезпечує відносини Президента з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Конституційним Судом України, правоохоронними, іншими державними органами, політичними партіями, а також органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, громадськими та іншими організаціями; здійснює експертизу прийнятих Верховною Радою законів, готує Президентові пропозиції щодо їх підписання чи повернення до парламенту для повторного розгляду; попередньо опрацьовує внесені в установленому порядку пропозиції щодо утворення, ліквідації та реорганізації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, утворення судів; забезпечує підготовку проектів указів і розпоряджень Президента, а також проектів законів, що вносяться Главою держави до парламенту в порядку законодавчої ініціативи; здійснює підготовку проектів та конституційних подань Президента до Конституційного Суду України; вносить Президентові пропозиції з кадрової політики, попередньо опрацьовує внесені в установленому порядку подання щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників органів виконавчої влади, суддів, інших посадових осіб, призначення на посади та звільнення з посад яких належить до повноважень Глави держави; аналізує акти Кабінету Міністрів, нормативно-правові акти Верховної Ради АРК, акти Ради міністрів АРК, а також голів місцевих державних адміністрацій та за наявності підстав вносить Главі держави пропозиції щодо необхідних змін до них з метою приведення у відповідність до Конституції та законів, актів Президента або щодо зупинення їх дії чи скасування; забезпечує координацію заходів щодо здійснення контролю за додержанням центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (в частині делегованих повноважень), а також підприємствами, установами і організаціями положень Конституції та законів, вимог указів, розпоряджень і доручень Президента, проведення комплексних перевірок їх виконання; контролює виконання указів і розпоряджень Президента; організовує проведення моніторингу інформаційного простору України, вносить Президентові пропозиції щодо забезпечення інформаційної безпеки держави, організовує висвітлення засобами масової інформації діяльності Глави держави, здійснює відповідну редакційно-видавничу діяльність; вносить Президентові пропозиції з питань нагородження державними нагородами, встановлення відзнак Президента, присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших спеціальних звань і класних чинів, геральдики, прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, надання притулку в Україні, здійснення помилування; здійснює організаційне забезпечення протокольних та церемоніальних заходів за участю Президента, зарубіжних візитів, а також робочих поїздок Глави держави; ? здійснює в установленому порядку організаційне та інші види забезпечення діяльності створених Президентом консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб; забезпечує оприлюднення законів, указів і розпоряджень Президента; здійснює облік та систематизацію законів, указів і розпоряджень Президента, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів, інших нормативно-правових актів; виконує за дорученням Глави держави інші функції, необхідні для забезпечення здійснення Главою держави своїх повноважень [192]. Відповідно до Конституції та Закону «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» з метою сприяння виконанню повноважень, покладених на Президента України, на території Автономної Республіки Крим діє Представництво Президента України. Представництво утворюється Главою держави і безпосередньо йому підпорядковується. Основними функціями Представництва є: вивчення стану виконання в АРК Конституції і законів, указів і розпоряджень Президента, актів Кабінету Міністрів України; сприяння додержанню конституційних прав і свобод людини і громадянина та досягненню міжнаціональної злагоди, соціально-економічної і політичної стабільності в АРК; аналіз нормативно-правових актів Верховної Ради АРК та Ради міністрів АРК щодо їх відповідності Конституції та законам України; підготовка на розгляд Президентові аналітичних матеріалів з питань соціально-економічних і політичних процесів у республіці; сприяння Главі держави у вирішенні кадрових питань в АРК; аналіз практики діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, релігійних організацій в АРК, сприяння їх взаємодії з органами державної влади України, а також узагальнення відомостей про громадську думку щодо економічної та соціальної ситуації в АРК, інформування Президента з цих питань. Загальне керівництво діяльністю Представництва здійснює Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим, який призначається та звільняється з посади Президентом України та несе персональну відповідальність за виконання покладених на цей державний орган завдань. За рахунок коштів, передбачених у Державному бюджеті, Глава держави має право формувати й інші органи (консультативні, дорадчі тощо). Як правило, органи, що створюються при Президентові України, мають назву комісій, комітетів, рад, колегій, центрів, робочих груп (наприклад, Консультативна рада з питань іноземних інвестицій в Україні, Державна рада з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України, Національний центр з питань євроатлантичної інтеграції України). У статті 106 Конституції України закріплене положення, згідно з яким Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Певні акти Президента України, видані в межах його повноважень, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. 7,3.2. Кабінет Міністрів України Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи їхню діяльність. Таким чином, Кабінет Міністрів є центром виконавчої влади, колегіальним органом, своєрідним штабом з організації виконавчо-розпорядчої діяльності всіх органів виконавчої влади держави, хоча чинне законодавство і не вживає такого терміну. Кабінет Міністрів України (КМУ) має дуже широкий обсяг функцій державного управління. Для їхньої характеристики можна використати різні підходи. Але ключовими, на нашу думку, слід вважати окремі сфери і галузі суспільного життя, а також основні види органів і посадових осіб, у відносинах з якими Кабінет Міністрів реалізовує переважний обсяг своїх завдань, функцій, прав та обов'язків. Конституція України у статті 116 чітко і детально визначила функції Уряду. їх перелік починається з таких ключових цілей та завдань виконавчої влади, як забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України. Діяльність Кабінету Міністрів відповідно до демократичної сутності держави спрямована на забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Функціональне спрямування урядової діяльності конкретизується у пунктах 3-8 зазначеної статті через установлення завдань у фінансовій, інвестиційній, податковій, економічній, соціальній, гуманітарній, науково-технічній, екологічній, правоохоронній сферах, обороноздатності та національної безпеки. У цих сферах Кабінет Міністрів забезпечує проведення відповідної державної політики (пункт 3) та розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку України (пункт 4). Виділено такі важливі функції, як забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності та здійснення управління об'єктами державної власності (пункт 5). Пріоритетною є функція розроблення проекту закону про Державний бюджет і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою Державного бюджету України, подання парламенту звіту про його виконання (пункт 6). Важливою функцією Кабінету Міністрів є організація та забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи (пункт 8). Особливої уваги набуває такий напрям діяльності Уряду, як спрямування і координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади. Останній 10 пункт 116 статті свідчить, що наведений перелік функцій Кабінету Міністрів не є вичерпним, оскільки Уряд виконує й інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України. Наприклад, у статті 93 Основного Закону окремо визначена функція законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів у Верховній Раді. Як зазначають автори Коментарю до Конституції України, найважливішою функцією уряду є систематичний нагляд за виконанням вимог Конституції та законів України, актів Президента України органами виконавчої влади всіх рівнів та прийняття законів з усунення цих порушень [101, с. 251]. Крім цього, Уряд може здійснювати й деякі функції в інших секторах, що можуть визначатися Конституцією і законами України, а також указами і розпорядженнями Президента. Характеризуючи організацію та правовий статус Кабінету Міністрів, слід звернути увагу на головний елемент цього статусу - компетенцію Уряду, тобто його численні повноваження - права та обов'язки, на підставі яких виконуються всі основні завдання та функції Уряду. Урядова компетенція спрямована на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента, власної Програми діяльності, схваленої Верховною Радою, постійного контролю за здійсненням діяльності підвідомчими Уряду органами, вжиття заходів щодо усунення недоліків у їх роботі. Діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах: а) поділу державної влади, який означає, що Кабінет Міністрів здійс- нює виконавчу владу у встановлених Конституцією України межах неза- лежно від органів законодавчої і судової влади, крім випадків, передбаче- них Конституцією України, недопущення неправомірного втручання будь- яких органів, посадових осіб, об'єднань громадян у вирішення питань, що віднесені до відання уряду; б) верховенства права - Кабінет Міністрів у своїй діяльності дотриму- ється вимог утвердження та гарантування прав і свобод людини, відпові- дальності держави перед громадянами за забезпечення їм гідних умов життя; в) законності - Кабінет Міністрів здійснює свої повноваження на осно- ві, у відповідності та на виконання Конституції, законів України, указів і розпоряджень Президента України; г) колегіальності - Кабінет Міністрів є колегіальним органом, що при- ймає рішення після вільного демократичного обговорення питань на своїх засіданнях; д) науковості - Кабінет Міністрів у своїй діяльності спирається на нау- кове і соціологічне обґрунтування здійснюваної ним державної політики, активно використовує новітні досягнення наукових досліджень, організа- ційно-технічні засоби та інформаційні технології; е) гласності - Кабінет Міністрів регулярно інформує громадськість про свою діяльність. Прийняття таємних рішень можливе лише у випадках, визначених законом [4, с. 15-16]. Важливою складовою правового статусу Кабінету Міністрів України є процедура його формування. Згідно зі статтею 114 Основного Закону до складу Кабінету Міністрів України входять: Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. Склад Кабінету Міністрів формується Президентом України за певної участі Верховної Ради в термін, що не перевищує шістдесяти днів після припинення повноважень попереднього уряду. Кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра на розгляд Верховної Ради вносить Президент України після можливого проведення консультацій з головами депутатських груп і фракцій. Кандидат на посаду Прем'єр-міністра виступає з програмною заявою та відповідає на запитання народних депутатів. Верховна Рада дає згоду на призначення Прем'єр-міністра більшістю від конституційного складу парламенту. Якщо кандидатура, внесена Президентом, парламентом відхиляється, глава держави після можливих політичних консультацій вносить нову кандидатуру та має право запропонувати повторно ту саму кандидатуру. Одержавши згоду Верховної Ради, Президент видає указ про призначення Прем'єр-міністра. Після свого призначення глава Уряду представляє пропозиції щодо структури та складу Кабінету Міністрів України на затвердження Президентові України, який на підставі цього подання видає указ про призначення складу уряду, з переліком посад усіх його членів. Розподіл функціональних повноважень між Прем'єр-міністром, Першим віце-прем'єр-міністром та віце-прем'єр-міністрами України встановлюються постановами Кабінету Міністрів України. Прем'єр-міністр України як глава Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Уряду, схваленої Верховною Радою України, на забезпечення проведення внутрішньої та зовнішньої політики держави; спрямовує та координує діяльність Першого віце-прем'єр-міні-стра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; взаємодіє з урядами інших держав. У випадках і в межах, визначених Конституцією, він виконує обов'язки Президента України у разі дострокового припинення його повноважень. Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів. Прем'єр-міністр веде переговори і підписує в установленому порядку міжнародні договори; здійснює керівництво відповідними колегіальними органами (комітетами, комісіями, радами); координує роботу з проведення адміністративної реформи. Прем'єр-міністру підпорядковується Секретаріат Кабінету Міністрів, а також служба глави Уряду. Прем'єр-міністр у межах своїх повноважень спрямовує, координує та контролює діяльність Міністерства закордонних справ, Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, Державного комітету у справах охорони державного кордону, Управління державної охорони, очолює Урядовий комітет з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності. Прем'єр-міністр України спрямовує, координує та контролює діяльність Міністерства юстиції, Міністерства надзвичайних ситуацій (у частині, що стосується питань цивільної оборони); НКАУ, Державного департаменту з питань виконання покарань, Держекспортконтролю, Державної судової адміністрації, Національного координаційного центру адаптації військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, та конверсії колишніх військових об'єктів, Представництва України при Європейських Співтовариствах (Європейському Союзі). Перший віце-прем'єр та віце-прем'єр-міністри як заступники глави Уряду згідно з розподілом повноважень: забезпечують виконання Конституції та законів України, актів Президента і Кабінету Міністрів, реалізацію повноважень Кабінету Міністрів у відповідних напрямах діяльності; очолюють відповідні урядові комітети, які забезпечують розроблення проектів урядових рішень відповідно до стратегії державної політики, розгляд та узгодження проектів нормативно-правових актів; відповідають згідно з розподілом функціональних повноважень за підготовку питань для розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів, вносять пропозиції щодо порядку денного цих засідань; забезпечують згідно з розподілом функціональних повноважень взаємодію Уряду з Президентом та Верховною Радою в процесі підготовки, прийняття і реалізації законодавчих та інших нормативних актів, а також поточну діяльність Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади; беруть участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів, у роботі відповідних колегіальних органів, що утворюються Президентом і Урядом, колегій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, у засіданнях Ради міністрів АРК, роботі обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; ведуть переговори і підписують в установленому порядку міжнародні договори згідно з наданими повноваженнями; здійснюють керівництво відповідними колегіальними органами (комісіями, радами тощо). У разі відсутності Прем'єр-міністра його обов'язки виконує Перший ві-це-прем'єр-міністр, у разі відсутності останнього чи одного з віце-прем'єр-міністрів здійснення їх повноважень забезпечується у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Перший віце-прем'єр-міністр України: за дорученням Прем'єр-міністра України представляє Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими органами та організаціями в Україні та за її межами;. організовує роботу з підготовки та виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів; організовує формування та реалізації державної внутрішньої та зовнішньої економічної політики, а також державної політики з питань інтеграції України до Європейського Союзу; організовує роботу з формування та реалізації державної бюджетної, податкової, цінової політики, а також з питань державного матеріального резерву; організовує розроблення та здійснення заходів, спрямованих на вдосконалення системи функціонування банківських і небанківських фінансових установ, розвиток ринку капіталу та його інфраструктури; організовує розроблення та здійснення заходів, спрямованих на розвиток економічних реформ; забезпечує планування і прогнозування заходів щодо економічного розвитку країни, активізації зовнішньоекономічних зв'язків та інвестиційних процесів; забезпечує формування та реалізацію державної регуляторної політики з питань розвитку конкуренції на внутрішньому товарному ринку, демонополізації, приватизації та розвитку підприємництва; координує роботу з проведення приватизації; вносить для розгляду Уряду пропозиції щодо визначення стратегії і тактики розвитку макроекономічних процесів; координує роботу з розроблення та реалізації державної регіональної політики; здійснює контроль за підготовкою та реалізацією пропозицій щодо практичного впровадження положень Концепції адміністративної реформи в Україні в частині реформування органів виконавчої влади та вживає заходів для забезпечення ефективного функціонування системи державної служби; організовує розроблення та здійснення заходів, спрямованих на збільшення експортного потенціалу, розвиток внутрішнього та зовнішнього ринку. Віце-прем'єр-міністр України (питання паливно-енергетичного комплексу, промислової політики та екологи): організовує формування та реалізацію державної політики у паливно-енергетичному комплексі, зокрема щодо забезпечення енергетичної та ядерної безпеки держави, розв'язання проблеми розрахунків в енергетичному секторі, диверсифікації джерел постачання енергоносіїв, вирішення питань енергозбереження та формування державної політики в будівництві; забезпечує розроблення пропозицій щодо реформування енерго-ринку, розвитку енергетики, вугільної, газо- та нафтобудівної галузей; організовує формування та реалізацію державної промислової політики; організовує розроблення та здійснення заходів, спрямованих на збільшення вітчизняного потенціалу з експорту продукції, що виробляється в промисловому секторі та паливно-енергетичному комплексі, розвиток внутрішнього та зовнішнього ринку; організовує формування та реалізацію державної політики у сфері екологічної безпеки, використання та охорони природних ресурсів, з питань ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. Віце-прем'єр-міністр України (питання агропромислового комплексу): організовує роботу з розроблення та реалізації стратегії функціонування агропромислового комплексу, зокрема з питань забезпечення продовольчої безпеки держави, проведення реформування земельних і майнових відносин на засадах приватної власності, створення інфраструктури продовольчого ринку, забезпечення на ринкових засадах агропромислового виробництва необхідними матеріально-технічними ресурсами та сировиною; організовує розроблення та реалізацію державної політики у сфері агропромислового та лісогосподарського комплексів, земельних і водних ресурсів. Віце-прем'єр-міністр України (гуманітарні питання): організовує роботу з формування та реалізації державної політики в гуманітарній, науково-технічній та політико-ідеологічній сфері, з питань сім'ї та молоді, охорони здоров'я, освіти, науки, виставкової та інноваційної діяльності, культури і мистецтва, преси та інформації, фізичної культури і спорту, туризму, міжнаціональних і конфесійних відносин; координує здійснення заходів щодо реалізації державної мовної політики; організовує роботу з формування та реалізації державної соціальної політики з питань: реформування системи соціального та пенсійного забезпечення, охорони праці та загальнообов'язкового державного соціального страхування; удосконалення та реалізації державної житлової політики, політики доходів і зайнятості населення, нагляду за дотриманням законодавства про працю; благодійництва та гуманітарної допомоги; функціонування громадських організацій. Посади Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-пре-м'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не відносяться до категорії посад державних службовців. Зазначені політичні фігури забезпечують організаційне та політичне керівництво, всі інші повноваження передаються Державним секретарям. Основним Законом встановлені певні обмеження щодо входження до складу уряду: члени Кабінету Міністрів не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що мають на меті одержання прибутку. Новоутворений Кабінет Міністрів не пізніше ніж через ЗО днів подає Верховній Раді України для схвалення Програму своєї діяльності на весь термін повноважень. Цей документ містить концептуальне викладення стратегії діяльності та засобів виконання завдань Кабінету Міністрів. До програми додається схема структури Кабінету Міністрів України з інформацією про його персональний склад. Програма вважається схваленою, якщо за неї проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Кабінет Міністрів утворюється на строк повноважень Президента України, тобто на п'ять років. У зв'язку із закінченням терміну повноважень Президента чи дострокового їх припинення (відставка, імпічмент, стан здоров'я, смерть) достроково припиняються і повноваження Кабміну. У такому випадку заяву про відставку Прем'єр-міністр подає новообраному главі держави. Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято Президентом, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого уряду у термін, що не перевищує 60 днів. Припинення повноважень уряду може бути й результатом його відповідальності. Основною формою роботи Кабінету Міністрів України є періодичні засідання, на яких обговорюються питання і приймаються рішення відповідно до наданих йому повноважень. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України. У формі постанов Кабінету Міністрів видаються акти, які носять нормативний характер або з питань, що мають найбільш важливе чи загальне значення. У формі розпоряджень Кабінету Міністрів - акти, що мають індивідуальний характер або з питань внутрішньо-організаційної та іншої поточної роботи Кабінету Міністрів України. Надзвичайно важливим положенням нової Конституції є те, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Офіційну (державну) реєстрацію вказаних правових актів проводить Український державний центр правової інформації при Міністерстві юстиції України. Реалізація цього положення на практиці значною мірою сприяє ефективному застосуванню і виконанню чинного законодавства. Акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не встановлено законом або не передбачено в самих актах. Вони можуть бути скасовані Президентом України. До того ж, акти Кабінету Міністрів у повному обсязі або їх окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення останнім такого рішення. На відміну від Президента України, якому Конституція забороняє передавати свої повноваження для здійснення іншим особам або органам, Кабінет Міністрів у разі необхідності може делегувати (тобто передавати для тимчасового чи безстрокового виконання) окремі повноваження іншим органам виконавчої влади, а також органам місцевого самоврядування - за їх згодою, якщо це прямо не заборонено законом або актом Президента України. З метою підвищення ефективності урядової діяльності та координації роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики у структурі Кабінету Міністрів запроваджено принципово новий для практики державного управління України орган - урядовий комітет. Постановами Кабінету Міністрів України створено п'ять урядових комітетів: з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності; з питань промислової політики, паливно-енергетичного комплексу, екології та надзвичайних ситуацій; економічного розвитку та з питань європейської інтеграції; соціального, науково-технічного та гуманітарного розвитку; з реформування аграрного сектору. Діяльність урядових комітетів, як робочих органів Кабінету Міністрів, започаткованих у лютому 2000 року, підвищила ефективність роботи Уряду та координацію зусиль центральних органів виконавчої влади у формуванні та здійсненні державної політики. Основним завданням урядового комітету є формування та реалізація державної політики у відповідній сфері згідно із стратегією, визначеною Урядом. До повноважень урядового комітету належать: попередній розгляд і схвалення концепцій проектів нормативно-правових актів, що підлягають розробленню; розгляд та остаточне врегулювання розбіжностей, які виникають при розробці проектів документів чи прийнятті інших рішень; схвалення проектів нормативно-правових актів та інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів; розгляд інших питань, пов'язаних із формуванням та реалізацією державної політики у відповідній сфері. Кабінет Міністрів розглядає проекти своїх рішень лише за умови попереднього схвалення їх відповідним урядовим комітетом. Урядовому комітету надано право створювати підкомітети, експертні комісії та робочі групи для розгляду окремих питань, що належать до його компетенції. До складу урядових комітетів входять члени Кабінету Міністрів, керівники центральних органів виконавчої влади. Очолюють їх голови, які за посадою є Прем'єр-міністром, Першим віце-прем'єр-міністром, віце-пре-м'єр-міністрами. У цих підрозділах зосереджена поточна робота з вироблення рішень Уряду, що дало змогу звільнити останній від вирішення другорядних питань та сконцентрувати діяльність на розв'язанні стратегічних державних завдань. Утворення урядових комітетів стало важливим кроком у здійсненні адміністративної реформи в частині поліпшення системи державного управління. Організаційні зміни роботи Кабінету Міністрів України зумовили необхідність реорганізації його апарату, який після прийняття Указу Президента України «Про склад Кабінету Міністрів України» отримав назву Секретаріат Кабінету Міністрів України. Основним його завданням є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Уряду. Секретаріат забезпечує створення умов для колективної роботи Уряду в цілому та урядових комітетів, а також міністрів як членів Кабінету Міністрів. Очолює Секретаріат Державний секретар Кабінету Міністрів України, який організовує забезпечення діяльності Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра та віце-прем'єр-міністрів, затверджує за погодженням з Прем'єр-міністром та Міністерством фінансів штатний розпис та кошторис видатків Секретаріату, відповідно до законодавства призначає на посади та звільняє з посад його працівників. Натомість, Указом Президента України «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» ліквідовано інститут урядового секретаря, його першого заступника і заступників. Державний секретар КМУ призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Прем'єр-міністра на строк повноважень глави держави. Державний секретар КМУ є державним службоЕ.-цем і має першого заступника та заступників. Секретаріат КМУ складається з підрозділів, які згідно з їх завданнями і функціями поділяються на: загальнофункціональні підрозділи; підрозділи за окремими напрямками діяльності уряду, які організаційно та інформаційно-аналітично обслуговують урядові комітети і не повинні дублювати функцій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; апарат Першого віце-прем'єр-міністра та віце-прем'єр-міністрів. Апарат Прем'єр-міністра, що створений 24 січня 2000 року, називається Службою Прем'єр-міністра. її структуру і штатну чисельність затверджує Кабмін. Служба складається з керівника Служби, секретаря Прем'єр-міністра, керівника протоколу Прем'єр-міністра та групи радників. Чисельність Служби - до 38 осіб. Аналогічні служби створюються і для забезпечення діяльності віце-прем'єр-міністрів, однак, на відміну від Служби Прем'єр-міністра, вони організаційно входять до структури Секретаріату КМУ (рис. 7.2). V Віце-прем'єр-міністри V V V рядові комітети КМУ Міністри Секретаріат Служба Прем'єр-міністра Державний Секретар КМУ Загально-функціональні підрозділи Секретаріату Підрозділи Секретаріату за окремими напрямами діяльності Кабінету Міністрів Служби віце-прем'єр-міністрів Рис. 7.2. Структурна схема Кабінету Міністрів України та його апарату Структура Секретаріату розроблена на основі указів Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи» та «Про склад Кабінету Міністрів України» з урахуванням пропозицій Світового банку. В її основі - перехід від галузевого до функціонального принципу вироблення урядових рішень. Виконання функцій, покладених на Секретаріат, забезпечують такі його структурні підрозділи: 1). Департамент зв'язків з Верховною Радою України та моніторингу інформації у складі: Управління забезпечення зв'язків з Верховною Радою України; Управління зв'язків з громадськістю; Управління стратегії розвитку інформаційних ресурсів та технологій. . Департамент координації здійснення соціальної, гуманітарної та регіональної політики у складі: Управління науково-технічного та гуманітарного розвитку; Управління стратегії реформування соціальних відносин; Управління з питань взаємодії з місцевими органами влади. . Департамент оборонної, оборонно-промислової політики та військово-технічного співробітництва у складі: Управління з питань оборонної політики та військово-технічного співробітництва; Управління з питань оборонно-промислової політики. . Управління адміністративної реформи. . Управління експертизи, аналізу та дерегуляції розвитку реального сектору економіки. . Управління координації здійснення аграрної політики. . Управління міжнародного співробітництва, міждержавних відносин та зовнішньоекономічної політики. 8) Управління економічної взаємодії з новими незалежними держа- вами Східної Європи та Центральної Азії. 9) . Управління стратегії реформування відносин власності та регуля- торної політики. . Управління з питань діяльності органів юстиції та правоохоронних органів. . Управління моніторингу та ринкових перетворень в енергетичному секторі економіки. . Управління стратегії реформування економіки та стратегічного планування. . Управління фінансової політики. . Управління експертизи та аналізу розвитку техногенної, екологічної, ядерної безпеки та природокористування. . Управління з питань європейської інтеграції. Крім того, роботу Уряду забезпечують структурні підрозділи організаційного забезпечення проведення засідань Кабінету Міністрів та урядових комітетів, моніторингу, інформаційних технологій, кадрового забезпечення та персоналу, господарське управління та відділ бухгалтерського обліку, фінансів та планування господарської діяльності (наприклад, Департамент діловодства та моніторингу) Секретаріат діє на підставі Положення, яке затверджується Кабінетом Міністрів, а його структура не може бути побудована за галузевим принципом. Щодо повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з іншими органами виконавчої влади, то насамперед слід виділити напрями його впливу на очолювану систему органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів вносить Президентові України подання стосовно створення центральних органів виконавчої влади, подання про призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади, подання щодо призначення на посади та звільнення з посад Державного секретаря КМУ, державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників. Уряд має право скасовувати акти міністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів у межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Кабінету Міністрів підзвітні та підконтрольні також місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед ним. Підзвітність і підконтрольність обласних і районних державних адміністрацій не поширюється на ту частину повноважень, яка делегована їм органами місцевого самоврядування - відповідними обласними чи районними радами. Кабінет Міністрів в особі Прем'єр-міністра вносить Президентові України подання щодо призначення на посади і звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. Кабінет Міністрів постійно одержує від місцевих державних адміністрацій детальну інформацію про їхню діяльність, регулярно заслуховує звіти голів державних адміністрацій з визначених Кабінетом Міністрів питань. У разі неналежного виконання головою державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності або звернутися до Президента з поданням про звільнення з посади. Кабінет Міністрів має право зупиняти дію рішень голів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, іншим актам законодавства, а також скасовувати рішення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Вирішуючи питання зупинення дії рішення голови державної адміністрації, Кабінет Міністрів водночас звертається до Президента України з пропозицією про скасування даного рішення. Якщо Президент протягом десяти днів після цього звернення не скасовує зупинене рішення, акт Кабінету Міністрів про його зупинення втрачає чинність. Певну специфіку мають відносини Кабінету Міністрів України з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, яка не є безпосередньо підпорядкованим йому органом виконавчої влади. Кабінет Міністрів України спрямовує, координує і контролює діяльність Ради міністрів АРК щодо виконання Конституції і законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів на території АРК як невід'ємної складової частини України. Кабінет Міністрів України має право одержувати від уряду АРК інформацію з питань здійснення цієї діяльності. Кабінет Міністрів визначає порядок участі Ради міністрів АРК та підвідомчих їй органів у виконанні загальнодержавних програм, інших заходів загальнодержавного значення щодо усунення наслідків екологічної безпеки, надзвичайних ситуацій, боротьби зі злочинністю .та контролює дотримання відповідності програм АРК з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони навколишнього середовища загальнодержавним програмам. Кабінет Міністрів з метою ефективної реалізації загальнодержавних і республіканських програм, інших заходів загальнодержавного і республіканського значення забезпечує взаємодію Ради міністрів АРК з міністерствами, державними комітетами, іншими центральними органами виконавчої влади України. Кабінет Міністрів України забезпечує Раді міністрів АРК участь у вирішенні порушених ним питань шляхом надання права вирішального голосу голові Ради міністрів АРК на засіданнях Кабінету Міністрів, а також обов'язкового розгляду пропозицій уряду АРК з питань, що потребують рішення Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України може прийняти на себе за ініціативою АРК виконання окремих повноважень Ради міністрів АРК. Кабінет Міністрів може подати безпосередньо Верховній Раді України або Президентові України законопроект щодо делегування Автономній Республіці Крим окремих повноважень органів виконавчої влади з віднесенням цих повноважень до відання Ради міністрів АРК та підвідомчих їй органів з обов'язковим наданням їм необхідних фінансових і матеріальних ресурсів. Для здійснення постійних зв'язків Кабінету Міністрів України з Радою міністрів АРК у столиці України - місті Києві діє постійне представництво уряду АРК. На відміну від повноважень, які має Кабінет Міністрів щодо органів, які складають очолювану ним систему, стосовно місцевого самоврядування компетенція Кабінету Міністрів спрямована на максимальне сприяння його функціонуванню і розвитку - без будь-якого втручання в безпосередню діяльність органів самоорганізації населення. Кабінет Міністрів України спрямовує діяльність усієї системи органів виконавчої влади на додержання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, забезпечує плідну взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення та реалізації завдань соціально-економічного і культурного розвитку регіонів, адміністративно-територіальних одиниць. Кабінет Міністрів може внести безпосередньо до Верховної Ради або до Президента України законопроект щодо делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Водночас Кабінет Міністрів подає пропозиції з фінансування здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, а також передачі органам місцевого самоврядування відповідних об'єктів права державної власності. Разом з тим органи місцевого самоврядування в частині делегованих їм за законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні та підзвітні Кабінету Міністрів. Рішення органів місцевого самоврядування з питань цих повноважень, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, іншим актам законодавства України, може скасувати Кабінет Міністрів або за його дорученням відповідний орган виконавчої влади. 7.3.3. Центральні органи виконавчої влади Здійснення оперативного і повсякденного державного управління в окремих галузях і секторах народного господарства покладено на центральні органи виконавчої влади. В Україні ЦОВВ характеризуються тим, що: система ЦОВВ встановлюється указами Президента; Глава держави призначає на посади та припиняє повноваження керівників ЦОВВ; у системі ЦОВВ лише керівники міністерств є членами Кабінету Міністрів і мають статус політичних діячів. Центральні органи виконавчої влади - це група підвідомчих Кабінету Міністрів України органів виконавчої влади, щодо яких ключові установчі та кадрові питання вирішуються Президентом України відповідно до його конституційно визначених повноважень. Центральні органи виконавчої влади в Україні являють собою певну систему, що складається з трьох груп: Міністерства, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів. Державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Кількість та перелік центральних органів виконавчої влади України законодавчо не закріплені, що характерно для більшості демократичних країн. Адже об'єктивно існуючі завдання держави, що визначають її функції, вирішальним чином впливають на організаційну структуру ЦОВВ, яка, відповідно до функціональних трансформацій, є змінною. Саме тому в Україні їх кількість, перелік, завдання та функції встановлюються указами Глави держави. Відповідно до Указу Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» та інших указів система центральних органів виконавчої влади України складається із 16 міністерств, 23 державних комітетів та 16 ЦОВВ зі спеціальним статусом. Організаційна структура ЦОВВ є універсальною і складається з керівництва, функціональних підрозділів та забезпечувальних структурних підрозділів. Міністерства Міністерства - це особливий вид, який принципово відрізняється від інших ЦОВВ, займаючи провідне місце серед цих органів. Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади, основним завданням якого є розроблення та реалізація державної політики у відповідному секторі державного управління. Міністерство стало неодмінною частиною вертикалі виконавчої влади у всіх державах світу. Його назва походить від латинського слова ministre, що означає служу, керую. Терміном «міністерство» визначається центральний в державі орган виконавчої влади, який здійснює державне управління у певній галузі чи сфері суспільного життя. У Російській імперії, у період перебування в її складі України, міністерства виникли і набули поширення на початку XIX століття. Вперше у незалежній Українській державі міністерства виникли під назвою «народні секретаріати» в період створення Центральної Ради влітку 1917 року. Більшовицький уряд, утворений у грудні 1918 року у Харкові, започаткував запозичену з Росії назву «народні комісаріати». Саме така назва збереглася відносно позначення центральних органів державного управління Української PCP аж до 1946 року, коли внаслідок адміністративної реформи в колишньому СРСР вони були перейменовані на міністерства. Від інших центральних органів виконавчої влади міністерства відрізняються ширшою компетенцією і галузевою спеціалізацією. Хоча на нинішньому етапі адміністративної реформи вирішуються завдання поступового переходу від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших ЦОВВ, пристосування організаційних структур центральних органів до нових функціональних особливостей та вимог. У цьому зв'язку слід зазначити, що в сучасній структурі виконавчої влади України вже існують міністерства функціонального спрямування діяльності (наприклад, міністерства економіки, фінансів). Реорганізація міністерств у липні - серпні 1997 року стала першим кроком у процесі переходу від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств. У результаті кількість міністерств зменшилася з 27 до 21 за рахунок реструктуризації, ліквідації галузевих міністерств і створення державних комітетів. Склад Кабінету Міністрів зменшився з 34 до 25 осіб. Наступним етапом удосконалення системи державного управління, підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади, посилення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення і реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності та поетапного впровадження адміністративної реформи в Україні стало прийняття Указу Президента України «Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України» від 13 березня 1999 року. Цим Указом удосконалено структуру центральних органів виконавчої влади, число міністерств зменшилося до вісімнадцяти, відповідно зменшився кількісний склад Кабінету Міністрів, введено нову ланку центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через інші центральні органи виконавчої влади. Укази Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» та «Про склад Кабінету Міністрів України» від 15 грудня 1999 року скоротили число міністерств до п'ятнадцяти, членів КМУ - до двадцяти осіб. Від місцевих органів виконавчої влади міністерства відрізняються як за обсягом своєї компетенції, так і за територіальним масштабом діяльності Як уже зазначалося, міністерство реалізовує державну політику у відповідній галузі чи сфері. Міністерство узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України У межах своїх повноважень міністерство організовує виконання законів, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією. Відповідно до пункту 15 статті 106 Конституції, утворення міністерств, їх реорганізація і ліквідація відносяться до повноважень Президента України, які він здійснює за поданням Прем'єр-міністра України. Правовий статус міністерства визначають Конституція та закони України, Загальне положення про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади, затверджене Указом Президента України від 12 березня 1996 року, та відповідні положення про конкретне міністерство, які затверджує Кабінет Міністрів України. Міністерства незалежної України, на відміну від своїх попередників часів Української PCP, стали самостійними і відповідальними за свою діяльність державними органами. Вони не мають тепер жодного подвійного підпорядкування і підпорядковуються тільки Кабінету Міністрів України. Сучасні міністерства є більш укрупненими, особливо якщо порівняти їх з попередниками. Це стосується передусім таких міністерств, як міністерства економіки, транспорту, промислової політики тощо. Схема урядової структури виконавчої влади є доволі гнучкою, що забезпечує достатню оперативність при здійсненні державного управління. Вона включає в себе міністерства двох видів: галузеві (наприклад, культури і мистецтв, освіти і науки, охорони здоров'я) та функціональні (наприклад, закордонних справ, економіки, фінансів, юстиції). Міністерство здійснює керівництво відповідним народногосподарським комплексом (наприклад, міністерство транспорту) чи розробку пропозицій щодо стратегії соціально-економічного розвитку держави та формує організаційно-економічний механізм її здійснення (наприклад, міністерство економіки). Міністерство у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розлорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також положеннями про міністерство. Нині вже діє третє Загальне положення про міністерство з часу державної незалежності України - два попередніх датуються 1992 і 1995 роками. Виходячи з принципу розмежування політичних та адміністративних функцій, передбачається закріплення за міністерствами - головними (провідними) органами у системі центральних органів виконавчої влади -функцій стратегічного планування, розроблення та впровадження державної політики у визначених сферах діяльності. Міністерства є єдиноначальними органами. Єдиноначальність означає, що владні повноваження цього органу здійснюються одноособово його керівником - міністром, який за посадою є членом Кабінету Міністрів України. Міністр призначається на посаду Президентом за поданням Прем'єр-міністра України, а звільняється з посади безпосередньо за рішенням Президента. За характером повноважень, порядком призначення та звільнення з посади міністр є політичною фігурою і не належить до категорії державних службовців Зміст його роботи полягає у політичному керівництві в певному секторі державного управління. Міністр здійснює такі повноваження: керує міністерством, несе персональну відповідальність перед Президентом і Кабінетом Міністрів за розроблення і реалізацію державної політики у відповідній сфері та за виконання міністерством своїх завдань і функцій; спрямовує і координує як член Кабінету Міністрів здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, визначає на виконання вимог законодавства в межах наданих йому повноважень політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства, шляхи досягнення поставлених цілей; подає в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів проекти законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів, розробником яких є міністерство; подає Прем'єр-міністрові пропозиції щодо кандидатури на посаду державного секретаря міністерства; затверджує програми і плани роботи міністерства; підписує нормативно-правові акти міністерства; приймає рішення про розподіл бюджетних коштів, головним розпорядником яких є міністерство, та затверджує звіт про виконання цих рішень; погоджує проекти законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів з питань, що належать до компетенції міністерства; вносить Кабінету Міністрів пропозиції щодо утворення, реорганізації, ліквідації у складі міністерства урядових органів державного управління та подання про призначення на посади та звільнення з посад їх керівників; 10) погоджує пропозиції щодо: призначення на посади першого заступника та заступників міністра та розподілу обов'язків між ними; структури, граничної чисельності працівників, штатного розпису, кошторису видатків урядових органів державного управління, утворених у складі міністерства; утворення, реорганізації, ліквідації підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства, затвердження їх положень (статутів), призначення на посади та звільнення з посад їх керівників. Міністр має першого заступника та заступників, яких призначає на посади за поданням Прем'єр-міністра та припиняє їх повноваження на цих посадах Президент України. Кількість перших заступників та заступників міністрів визначає Глава держави. Перші заступники та заступники міністрів належать до числа керівників відповідних міністерств і є державними службовцями. Розглядаючи структуру управління міністерством, необхідно зупинитися на інституті державних секретарів міністерств, який згідно з Указом Президента України від 29 травня 2001 р. «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» був запроваджений в Україні. Натомість було ліквідовано інститут перших заступників, заступників міністра. Введення посад державних секретарів міністерств відповідало основним положенням Концепції адміністративної реформи. Як зазначає В. Авер'янов, введення посад держсекретарів міністерств у поєднанні з віднесенням посад міністрів та інших членів Кабінету Міністрів до політичних є, без перебільшення, найбільш радикальним кроком у здійсненні адміністративної реформи в Україні [3, с. 71]. Основним аргументом на користь запровадження даного інституту є розподіл уряду на політичну та адміністративну (професійну) частини, розмежування політичних та адміністративних посад, збалансування політичних та адміністративних функцій з метою забезпечення, з одного боку, пріоритету політики, а з іншого - певної незалежності від політичної кон'юнктури і стабільності управлінського апарату. Запровадження посад держсекретарів є одним із оптимальних засобів досягнення зазначеної мети. При цьому, як зазначається в літературі, проблема співвідношення «політика» і «управління» стосовно сфери виконавчої влади є майже цілком новою для української науки [1, с. 22]. Для нашої країни необхідність запровадження інституту держсекретарів викликана й тим, що постійні зміни урядів попередніх років майже завжди супроводжувалися докорінними перетасуваннями управлінських апаратів центральних органів виконавчої влади, змінами вже напрацьованих підходів, методів і форм роботи. Такі зміни призводили до того, що мінялися керівники, починаючи з міністра і закінчуючи керівниками територіальних органів влади [129]. Зазначимо, що інститут вищих посадовців-адміністраторів в апаратах урядів і міністерств є досить поширеним у багатьох країнах Європи -Німеччині, Великій Британії, Нідерландах, Данії, Бельгії, Угорщині, Польщі, Чехії та інших Європейський досвід функціонування інституту держсекретарів дає підстави для кількох важливих висновків: а) сприяє політичній структурованості уряду; б) не зменшує владні повноваження міністра, а навпаки, дозволяє йому максимально зосередитися на ключових проблемах розроблення та реалізації державної політики у певному секторі державного управління, визначенні політичних пріоритетів та стратегічних напрямів роботи міністерства та шляхів досягнення поставлених цілей; в) дає змогу повністю покласти на держсекретарів функцію адміністрування всередині відповідного центрального органу виконавчої влади. Запровадження посад державних секретарів у системі виконавчої влади України заклало основи роботи вищого ешелону державної служби за європейськими стандартами, а також дало можливість підійти до реального вирішення таких фундаментальних завдань адміністративної реформи: а) звільнення членів Кабінету Міністрів України від обов'язків адмініст- ративно-оперативного керівництва апаратом; б) забезпечення професійної стабільності та певної незалежності управлінського апарату від політичної кон'юнктури; в) збереження послідовності у роботі адміністративного апарату, ін- ституційної пам'яті, формування політично толерантної, неупередженої державної служби [138]. Завдяки таким підходам з'являється можливість забезпечити демократичні принципи у діяльності центральних органів виконавчої влади України на засадах професійності та політичної відповідальності. Однак певні затримки у процесі прийняття Верховною Радою України законодавчих актів з питань організації та діяльності ЦОВВ та статусу їхніх керівників змусили Главу держави повернутися до попередньої системи керівництва міністерствами. Відповідно до Указу від 26 травня 2003 р. «Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади» було ліквідовано посади державних секретарів міністерств, їхніх перших заступників та заступників і введено посади перших заступників та заступників міністрів. Таким чином, інститут державних секретарів міністерств проіснував в Україні два роки. У складі апарату міністерств та інших центральних органів виконавчої влади утворюються структурні підрозділи, які поділяються на функціональні та обслуговуючі. Функціональні підрозділи забезпечують виконання функцій та повноважень, спрямованих на досягнення основної мети діяльності центральних органів виконавчої влади. Обслуговуючі виконують роботу, пов'язану із забезпеченням належних умов функціонування органу, незалежно від напряму та характеру його завдань. Такими структурними підрозділами є: департамент, очолюваний директором, що утворюється для виконання основних завдань високого ступеня складності (багатогалузевість, ба-гатофункціональність, програмно-цільовий напрям діяльності), координації роботи, пов'язаної з виконанням цих завдань, за умови, що в його складі буде не менш ніж два управління; управління (самостійний відділ), очолюване начальником, є структурним підрозділом одногалузевого або однофункціонального спрямування. Управління утворюється у складі не менш як двох відділів. Самостійний відділ утворюється з чисельністю не менш як 5 працівників. У разі, коли чисельність такого підрозділу менше 5 одиниць, утворюється самостійний сектор; відділ, очолюваний начальником, є базовим структурним підрозділом - основою для побудови структури. Утворюється для виконання завдань за одним напрямом (функцією) діяльності органу виконавчої влади, з чисельністю не менш як 4 працівники (у виняткових випадках у зв'язку з особливостями виконуваних функцій та через неможливість поєднання їх з функціями інших підрозділів - 3 працівники); сектор, очолюваний завідуючим, утворюється у складі відділу у разі необхідності відокремлення виконання більш важливих та перспективних завдань від поточних, з чисельністю не менш 2 працівників. В апараті центрального органу виконавчої влади, крім підрозділів, що виконують функції відповідно до специфіки його діяльності, утворюються такі структурні підрозділи (управління, відділи, сектори): організаційно-аналітичного забезпечення роботи керівника; стратегічного планування (у міністерствах утворюється обов'язково); кадровий; юридичний; контрольно-ревізійний; інформаційних технологій; режимно-секретний; мобілізаційної роботи; протокольний; взаємодії із засобами масової інформації та зв'язків з громадськістю. Залежно від обсягу роботи та кількості працівників в апараті центрального органу виконавчої влади утворюються такі обслуговуючі структурні підрозділи: господарське управління (відділ господарського обслуговування та матеріально-технічного забезпечення); управління (відділ) бухгалтерського обліку і звітності; управління документального забезпечення та контролю за виконанням (загальний відділ). Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі в міністерстві утворюється колегія у складі міністра, державного секретаря міністерства, а також інших керівних працівників міністерства. Членів колегії затверджує чи звільняє від обов'язків Кабінет Міністрів України. До складу колегії можуть також входити керівники інших ЦОВВ, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства. У засіданнях колегії можуть брати участь представники місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Рішення колегії проводяться в життя, як і більшість актів міністерства, наказами міністра. Вони є обов'язковими до виконання всіма органами та організаціями, їх посадовими особами, які підпорядковані відповідному міністерству. В окремих випадках, передбачених законодавством, акти міністерства є обов'язковими до виконання іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності, та громадянами. У необхідних випадках міністерство видає разом з іншими центральними органами виконавчої влади спільні акти. Нормативно-правові акти міністерства підлягають реєстрації в порядку, встановленому законодавством. Нормативно-правові акти, що зачіпають права та обов'язки громадян, не доведені до відома населення, є нечинними. Акти міністерств у разі їх невідповідності законам або ж економічної чи соціальної доцільності можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України. Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку науки і техніки, обговорення найважливіших програм та інших питань у міністерстві може створюватися науково-технічна (наукова) рада, до якої входять вчені та висококваліфіковані фахівці. Склад науково-технічної (наукової) ради і положення про неї затверджує міністр. У міністерстві з урахуванням специфіки його діяльності можуть утворюватися й інші дорадчі та консультативні органи. Склад цих органів і положення про них затверджує міністр. Найсуттєвішою організаційно-структурною особливістю міністерств є наявність у їх підпорядкуванні місцевих органів, які створюють разом з апаратом міністерств так звану «виконавську вертикаль» галузевої чи функціональної спрямованості (систему міністерства). Здебільшого на місцевому рівні органами міністерств є їх територіальні відділення або управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, які підзвітні і підконтрольні відповідним міністерствам. Міністерства забезпечують в установленому порядку координацію діяльності створених ними територіальних органів з місцевими державними адміністраціями. Призначення та звільнення з посад керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів здійснюються головою місцевої державної адміністрації за погодженням з відповідним міністерством. У випадку неналежного виконання керівником структурного підрозділу місцевої державної адміністрації покладених на нього повноважень міністерство має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) або звернутися до голови місцевої державної адміністрації з поданням про його звільнення з посади. Державні комітети Центральними органами виконавчої влади - після міністерств за значимістю - державні комітети. Державний комітет (державна служба) - це своєрідне «мале» міністерство. Відповідно до пункту 15 статті 106 Конституції України його утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України Президент України. У цього центрального органу виконавчої влади схожі з міністерством і завдання. Комітет здійснює державне управління в певній, як правило, невеликій галузі господарства, керівництво підпорядкованими йому об'єктами, реалізацію певного сектора державної політики. Державний комітет вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним міністрам - членам Кабінету Міністрів, які спрямовують і координують діяльність держкомітетів, та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет є центральним органом виконавчої влади, який, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликаний сприяти уряду в реалізації цієї політики в частині відповідної галузі або шляхом виконання функцій державного управління міжгалузевого, міжсекторного характеру. Державний комітет (державну службу) очолює його голова. На відміну від міністра, голова державного комітету не входить до складу Кабінету Міністрів України, а отже, самостійно не виробляє урядову політику. Відповідно він має статус державного службовця. Що ж до кількості державних комітетів, то їх функціонування виправдане лише в тому випадку, коли певні функції державного управління неможливо або небажано віднести до відання якогось одного міністерства або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати прийняття стратегічних (політичних) рішень і їх реалізацію. Як уже зазначалося, сьогодні в Україні діє двадцять три державні комітети (наприклад, лісового господарства, статистики, у справах охорони державного кордону, у справах ветеранів та ін.). Державні комітети, як і міністерства, є єдиноначальними органами, хоча сама назва «комітет» властива саме колегіальним органам. Вони можуть видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти лише в межах повноважень, визначених для них законами. Відповідно до покладених на державний комітет завдань, схожою з міністерством є його внутрішня структура. Комітет очолює голова, який має декілька заступників, а центральний апарат поділяється на відповідні головні управління, відділи, департаменти, сектори та групи. У складі центрального апарату при голові утворюється колегія як дорадчо-консуль-тативний орган, до складу якої входять, крім голови, всі його заступники, керівники відповідних підрозділів державного комітету, провідні фахівці галузі, окремі керівники місцевих органів, підприємств та організацій. Державний комітет може мати підпорядковані йому структурні підрозділи (органи), у тому числі територіальні (регіональні), які становлять так звану систему державного комітету. Обсяг повноважень конкретного державного комітету (державної служби) визначає Президент України, який затверджує положення про нього. Структуру державного комітету затверджує його керівник. Штатний розпис, кошторис видатків держкомітету затверджує керівник за погодженням з Міністерством фінансів України. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом До системи центральних органів виконавчої влади України також входять «центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом». ЦОВВ зі спеціальним статусом є органом виконавчої влади, що здійснює міжгалузеву координацію та контроль, діяльність якого спрямовується Кабінетом Міністрів, якому він підпорядкований. Нині в Україні функціонує 16 таких органів: Антимонопольний комітет, Державна митна служба, Служба безпеки, Державна податкова адміністрація, Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва, Національна комісія регулювання електроенергетики, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг, Державний департамент з питань виконання покарань, Управління державної охорони, Головне управління державної служби, Фонд державного майна, Державна служба експортного контролю, Державна судова адміністрація та ін. Порядок створення, реорганізації, ліквідації, призначення на посаду та звільнення з посади керівників і їх заступників, функціонального призначення, прав та обов'язків, взаємовідносин з іншими державними органами, відповідальності, підконтрольності та підзвітності, скасування чи зупинення актів цієї групи органів є однаковим з попередньо розглянутими нами державними комітетами. Хоча в цій групі є два органи, у яких порядок призначення та звільнення з посад їхніх керівників мають свої особливості, визначені у пункті 14 статті 106 Конституції України. Йдеться про голів Антимонопольного комітету та Фонду державного майна, призначення та звільнення з посад яких відбувається за згодою Верховної Ради України. Серед центральних органів виконавчої влади, крім вищепереліче-них, існує ще одна група, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів. Наприклад, через Міністра фінансів спрямовується і координується діяльність Державного казначейства та Головного контрольно-ревізійного управ чіння; через Міністра юстиції - Державного комітету у справах релігій; через Міністра економіки та з питань європейської інтеграції - Державної служби експортного контролю. Урядові органи державного управління Розглядаючи систему ЦОВВ, слід зупинитися на нових видах органів, не передбачених існуючою стандартною моделлю. Йдеться про так звані урядові органи державного управління, які не передбачені Конституцією України і які не можна віднести ні до центральних, ні до місцевих, оскільки вони посідають проміжне місце в системі органів виконавчої влади [1, с. 21]. Утворення зазначених органів зумовлене об'єктивними потребами державного управління. Урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції) утворюються відповідно до постанов Уряду. Урядові органи державного управління (УОДУ) - це органи, що функціонують у складі центральних органів виконавчої влади і підпорядковуються їм. УОДУ здійснюють: а) управління окремими підгалузями або сферами діяльності; б) контрольно-наглядові функції; в) регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юри- дичних осіб. Правовою основою їх функціонування є Указ Президента України від 15 грудня 1999 року «Про систему центральних органів виконавчої влади» та постанова КМУ «Про затвердження Типового положення про урядовий орган державного управління» від 22 лютого 2000 року. У системі виконавчої влади сьогодні налічується близько 35 таких органів. Наприклад, у Міністерстві освіти і науки функціонують два урядові органи державного управління - Державний департамент інтелектуальної власності та Державна інспекція навчальних закладів; у складі Міністерства культури і мистецтв діє Державна служба контролю за переміщенням культурних цінностей через державний кордон. УОДУ мають статус юридичної особи і не є структурними підрозділами ЦОВВ, хоча існують у складі ЦОВВ і підпорядковуються їм. Керівники цих органів призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівника відповідного ЦОВВ. Вони за посадою є членами колегій відповідних ЦОВВ. Керівник УОДУ має заступників (не більше трьох, у тому числі одного першого), які призначаються на посади і звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівників ЦОВВ, погодженим з керівником УОДУ. В урядовому органі може діяти колегія, склад якої затверджується керівником ЦОВВ. Граничну чисельність працівників та структуру УОДУ затверджує керівник ЦОВВ (у міністерстві - державний секретар за погодженням з міністром) у межах граничної чисельності працівників ЦОВВ, затвердженої КМУ. 7.3.4. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим Відповідно до статті 134 Конституції України Автономна Республіка Крим (АРК) є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. До органів виконавчої влади АРК відносяться Рада міністрів (уряд) АРК, міністерства і республіканські комітети АРК, Севастопольська міська державна адміністрація, районні державні адміністрації. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим входять до єдиної системи органів виконавчої' влади України. Однак модель взаємовідносин центральних органів виконавчої влади України і органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим має певні особливості. Вони зводяться до того, що, на території автономії хоч і діють Конституція та закони України, але разом з тим Автономна Республіка Крим має свою Конституцію, прийняту Верховною Радою Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 року та затверджену Верховною Радою України 23 грудня того ж року. Аналіз статей 137 і 138 Конституції України, статті 38 Конституції Автономної Республіки Крим, які встановлюють перелік і межі повноважень органів влади АРК, дає підстави вважати, що Рада міністрів АРК наділена більшими повноваженнями, порівняно з обласними державними адміністраціями. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим - Рада міністрів, міністерства, республіканські комітети - становлять проміжну ланку між центральними органами виконавчої влади України і обласними державними адміністраціями. Це випливає і з більш вищого статусу Автономної Республіки Крим, порівняно з областями. Тому закономірно віднести цю ланку до окремого рівня (республіканського) системи органів виконавчої влади України, хоча в літературі часто її відносять до місцевих органів виконавчої влади. Такий підхід, на нашу думку, є дещо спрощеним і таким, що не відповідає політико-правовому рівню цих органів. Рада міністрів Автономної Республіки Крим як орган виконавчої влади АРК самостійно здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання АРК Конституцією України, Конституцією АРК і законами України, а також здійснює державні виконавчо-розпорядчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. З метою забезпечення виконання делегованих державних виконавчих функцій і повноважень Автономній Республіці Крим передаються фінансові, матеріальні кошти і об'єкти державної власності, необхідні для виконання зазначених повноважень. З питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів АРК, Голова уряду, його заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України, а керівники районних державних адміністрацій - Раді міністрів АРК. Рада міністрів формується Верховною Радою АРК на термін її повноважень і є відповідальною перед нею. Очолює уряд АРК Голова Ради міністрів АРК, який призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою АРК за поданням Голови Верховної Ради АРК і за погодженням з Президентом України. Заступники Голови Ради міністрів, міністри і голови республіканських комітетів призначаються на посади Верховною Радою АРК за поданням Голови Ради міністрів АРК. Рада міністрів не більше двох разів на рік подає Верховній Раді АРК звіт про свою діяльність у цілому (комплексний), а також щокварталу подає письмову інформацію про стан справ у соціально-економічній, культурній та інших сферах АРК. Якщо за результатами звіту діяльність уряду в цілому буде визнана Верховною Радою АРК незадовільною, вона має право в порядку, передбаченому Конституцією України, прийняти такі рішення; про відставку (припинення повноважень) Ради міністрів у зв'язку з висловленням недовіри; про звільнення з посади Голови Ради міністрів у зв'язку з висловленням недовіри. Схожа процедура передбачена у випадку визнання Верховною Радою АРК роботи з окремих напрямів діяльності уряду або окремих міністерств і республіканських комітетів незадовільною, коли може настати звільнення заступника Голови Ради міністрів, міністра або голови республіканського комітету у зв'язку з висловленням недовіри. Крім того, Верховна Рада АРК може висловити недовіру Голові уряду АРК або окремим членам Ради міністрів у зв'язку з неналежним виконанням ними своїх обов'язків, порушенням Конституції України, Конституції АРК, законів України, нормативно-правових актів Верховної Ради АРК. Рада міністрів АРК здійснює виконавчі функції і повноваження, віднесені до самостійного відання Автономної Республіки Крим з таких питань: розвитку економіки; планування економічного і соціального розвитку; фінансової, кредитної та цінової політики; промисловості; паливно-енергетичного комплексу; сільського господарства; землеустрою; лісового господарства; водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства; організації і розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму; управління санаторно-курортними і туристичними комплексами АРК; зовнішньоекономічної діяльності та зовнішніх зв'язків; транспорту, зв'язку і дорожнього будівництва; житлово-комунального господарства і благоустрою, архітектури і містобудування; торговельного і побутового обслуговування населення; організації та розвитку освіти, науки, культури, мистецтва, охорони пам'яток історії та культури; поліграфії та видавничої справи; охорони навколишнього природного середовища; організації та забезпечення безпечних і здорових умов життя населення, організації та розвитку охорони здоров'я, фізичної культури і спорту; праці, її оплати, умов і охорони праці, соціальних питань та зайнятості населення, соціального захисту населення; забезпечення законності, охорони громадського порядку і прав громадян; міжнаціональних відносин; молодіжної політики, охорони материнства і дитинства; управління майном АРК у порядку, визначеному Верховною Радою АРК. Рада міністрів АРК у межах своєї компетенції має право скасовувати акти міністерств і республіканських комітетів, інших підвідомчих їй органів, а з питань виконання державних функцій і повноважень - також акти районних державних адміністрацій, якщо вони прийняті з порушенням Конституції України, законів України, актів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України. За наявності підстав, визначених законодавством, Рада міністрів АРК може порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів відповідних районних державних адміністрацій. Рада міністрів АРК у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки; у межах своїх повноважень спрямовує та контролює діяльність районних державних адміністрацій. Районні державні адміністрації в АРК мають свої особливості діяльності, порівняно з аналогічними органами виконавчої влади, що функціонують в областях. Так, пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в АРК вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головою Ради міністрів АРК у порядку, встановленому статтями 8, 9, 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної державної адміністрації в АРК здійснюються головою відповідної райдержадміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів АРК у порядку, встановленому статтею 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». З метою сприяння виконанню в Автономній Республіці Крим повноважень, покладених на Президента України, діє державний орган - Представництво Президента України, яке у межах наданих йому повноважень взаємодіє з органами виконавчої влади АРК. Представництво, яке очолює Постійний Представник Президента України, утворюється главою держави і безпосередньо йому підпорядковується. 7.3.5. Місцеві органи виконавчої влади Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях, містах Києві та Севастополі, районах здійснюють обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації. Місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади також здійснюють визначені законодавством функції виконавчої влади. Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є положення статей 118 і 119 Конституції України, а також відповідні положення Закону України «Про місцеві державні адміністрації», прийнятого 9 квітня 1999 року. Обласна державна адміністрація Обласні державні адміністрації (ОДА) є ключовою ланкою в реалізації функцій виконавчої влади на територіальному рівні. Відповідно до статті 133 Конституції України міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус міст державного підпорядкування. Міські державні адміністрації, які в них утворюються, за обсягом своїх повноважень прирівняні до статусу обласних державних адміністрацій. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами, зокрема у столиці - Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ», прийнятим 15 січня 1999 року. Державні адміністрації у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують; виконання Конституції, законів, актів Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також їх національно-культурного розвитку; підготовку та виконання відповідних бюджетів; звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень. Місцеві державні адміністрації наділені повноваженнями в таких основних галузях: соціально-економічного розвитку; бюджету та фінансів; -управління майном, приватизації та підприємництва; містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку; використання та охорони земель, природних ресурсів та охорони довкілля, науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді; соціального забезпечення та соціального захисту населення; зайнятості населення, праці та заробітної плати; забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян; міжнародних та зовнішньоекономічних відносин; оборонної роботи. Державні адміністрації діють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів. Державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції, повноваження яких реалізуються одноособово їх керівниками - головами державних адміністрацій. Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів на строк повноважень глави держави. Кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій на розгляд уряду вносяться Прем'єр-міністром. При здійсненні своїх повноважень голови державних адміністрацій відповідальні перед главою держави та КМУ. У разі обрання нового Президента України голови державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів держадміністрацій. Голова державної адміністрації формує її структуру та склад. Структура обласної державної адміністрації є такою: керівництво (голова, перший заступник голови, заступники голови); апарат ОДА; головні управління, управління, відділи та інші структурні підрозділи ОДА [65, с. 70]. Постановою Кабінету Міністрів України від 6 травня 2001 року № 461 установлено, що кількість посад заступників голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з урахуванням посади першого заступника не може перевищувати для регіонів з чисельністю населення до 1500 тис. та м. Севастополя - 5 одиниць, від 1500 до 2000 тис- 6, від 2000 до 3000 тис- 7, понад 3000 тис. та м. Києва -10 одиниць. Перший заступник і заступники голови ОДА виконують обов'язки, визначені головами, і несуть персональну відповідальність за стан справ у дорученій їм ділянці роботи. Перший заступник голови облдержадміністрації призначається на посаду головою обласної держадміністрації за згодою Прем'єр-міністра. Заступники голови призначаються на посаду головою за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром. Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів державних адміністрацій очолюють відповідні підрозділи і несуть персональну відповідальність перед головами відповідних держадміністрацій за виконання покладених на ці підрозділи завдань. Вони призначаються на посаду та звільняються з посади головами держадміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Законом установлені певні обмеження щодо зайняття посад у місцевих державних адміністраціях. Зокрема, голови, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів адміністрацій не можуть бути народними депутатами України, суміщати свою службову діяльність з іншою, у тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку. Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності обласної державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень голови ОДА, надання методичної та іншої практичної допомоги місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування головою облдержадміністрації утворюється апарат облдержадміністрації в межах виділених бюджетних коштів, який підпорядковується голові даної адміністрації. До структури апарату обласної державної адміністрації входять такі відділи: організаційний; загальний; кадрової роботи та з питань державної служби; юридичний; роботи зі зверненнями громадян; контролю; бухгалтерського обліку; господарський; взаємодії з правоохоронними органами; з питань оборонної та мобілізаційної роботи; інформаційно-комп'ютерного забезпечення; з питань режимно-секретної роботи. Апарат у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з управліннями, іншими структурними підрозділами облдержадміністрації, районними держадміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян. Апарат ОДА очолює керівник апарату, який призначається на посаду головою облдержадміністрації. Голова також затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату. Основними структурними підрозділами ОДА є головні управління, управління і відділи. У структурі ОДА функціонують також служби, інспекції та архіви. Перелік структурних підрозділів визначає голова облдержадміністрації на основі примірного переліку, затвердженого Кабінетом Міністрів України. При формуванні структур ОДА необхідно дотримуватися таких вимог: до складу головного управління повинні входити не менше двох управлінь; в управлінні має працювати не менше 9 осіб, у відділах у складі управлінь - не менше 4, у самостійних відділах - не менше 6. В обласних державних адміністраціях утворюються такі структурні підрозділи: а) головне управління економіки; головне управління сільського гос- подарства і продовольства; головне управління праці та соціального за- хисту населення; головне фінансове управління; б) управління промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку (у Донецькій, Запорізькій, Луганській, Харківській ОДА - головні управлін- ня); управління вугільної промисловості (створюється у разі потреби); управління капітального будівництва; управління житлово-комунального господарства; управління містобудування та архітектури; управління з питань оборонної і мобілізаційної роботи; управління з питань надзви- чайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків аварії на ЧАЄС (у Волинській, Житомирській, Київській, Рівненській і Чернігівській областях окремо функціонують управління у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи); управління освіти і науки; управління охорони здоров'я; управління культури; управління у справах сім'ї та молоді; управління з питань фізичної культури, спорту та туриз- му; управління у справах преси та інформації; управління з питань внут- рішньої політики; управління державної ветеринарної медицини; управ- ління зовнішніх зносин та зовнішньоекономічної діяльності (створюється у разі потреби); в) відділ у справах національностей і міграції; відділ у справах ре- лігій; г) інспекція державного технічного нагляду; інспекція якості та форму- вання ресурсів сільськогосподарської продукції; д) служба у справах неповнолітніх; е) державний архів області. Голови держадміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством. Нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації у відповідному органі юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Реалізуючи конституційні положення, Закон «Про місцеві державні адміністрації» визначає функції цих органів виконавчої влади, тобто основні напрями діяльності, у яких відображається сутність, соціальне призначення, цілі й завдання зазначених органів у вирішенні загальносуспільних справ. Закон наділяє місцеві державні адміністрації відповідною компетенцією, яка є правовим засобом реалізації покладених на них функцій. При цьому визначається загальна і галузева компетенція. У межах загальної компетенції до відання державних адміністрацій належить вирішення таких питань: 1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; 2) соціально-економічного розвитку відповідних територій; 3) бюджету, фінансів та обліку; 4) управління майном, приватизації та підприємництва; 5) промисловості, сільського^ господарства, будівництва, транспорту і зв'язку; 6) науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури, спорту і туризму, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх; 7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; 8) зовнішньоекономічної діяльності; 9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; 10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати [209]. У цілому Закон про місцеві адміністрації не виключає здійснення ними й інших функцій. Тому закони, наприклад, з питань бюджету, фінансів та обліку можуть наділяти місцеві органи виконавчої влади іншими повноваженнями порівняно з тими, що закріплені зазначеним Законом. Отже, галузеві повноваження місцевих адміністрацій складають насправді лише основу їх повноважень відповідно до всього масиву законодавства. Державні адміністрації здійснюють також функцію управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління. Аналіз статусу місцевих державних адміністрацій вказує на те, що вони відіграють ключову роль у реалізації державної політики та законів України на відповідних територіях. На місцеві держадміністрації покладено здійснення на відповідних територіях функції державного контролю в межах, визначених Конституцією і законами України, за: збереженням і раціональним використанням державного майна; станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням збитків, заподіяних державі; використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду; додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією; додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою; 7) додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів; додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів; додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту; охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці; додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху; додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію. Обласні державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів та підзвітні і підконтрольні Уряду. Однак, у зв'язку з особливою роллю Президента України в організації та діяльності виконавчої влади, зокрема у наявності у нього права за власною ініціативою припиняти повноваження голови будь-якої обласної чи районної держадміністрації, саме відносини останніх з главою держави, а відповідно з Адміністрацією Президента, мають першочергове значення. Відносини Кабінету Міністрів з місцевими державними адміністраціями, що опосередковуються Президентом, є не достатньо окресленими. Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері державного управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Відносини між ними є переважно партнерськими. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні функцій державного управління. Управління, відділи та інші структурні підрозділи облдержадміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. Обласні держадміністрації у межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови облдержадміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам, рішенням Конституційного Суду, актам Президента, Кабінету Міністрів, голів облдержадміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Обласні держадміністрації є підзвітними обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, обласних бюджетів. Облдержадміністрації можуть здійснювати повноваження, делеговані їм обласними радами з метою забезпечення місцевих інтересів населення області і несуть відповідальність за їх реалізацію. Вони у частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні обласним-радам. Голови облдержадміністрацій щорічно звітують перед обласними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-культурного розвитку території і делегованих повноважень. Рада може висловити недовіру голові облдержадміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій Кабінету Міністрів, Президент приймає рішення і дає раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові висловили дві третини від складу обласної ради, глава держави приймає відставку голови облдержадміністрації. Обласні державні адміністрації не мають права втручатись у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Для здійснення спільних програм обласні державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації. Державні адміністрації здійснюють функцію управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління. Голови держадміністрацій укладають та розривають контракти з їх керівниками. Керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, призначаються та звільняються з посад за погодженням з головою відповідної держадміністрації, крім керівників установ, підприємств та організацій Збройних Сил та інших військових формувань. Державні адміністрації не повинні втручатись у їх господарську діяльність, крім випадків, визначених законом. У разі порушення законів керівниками підприємств, установ, організацій держадміністрації мають право звернутися до їх власника чи уповноваженої ним особи з умотивованим поданням щодо притягнення до відповідальності цих керівників. Особливу увагу держадміністрації повинні приділяти відносинам з об'єднаннями громадян та стосункам з громадянами, які проживають на відповідних територіях. З цією метою вони взаємодіють з політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями для забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їхніх політичних, екологічних, соціальних, культурних та інших інтересів з урахуванням загальнодержавних і місцевих інтересів, сприяють виконанню статутних завдань та забезпечують додержання законних прав цих об'єднань громадян. Держадміністрації забезпечують додержання прав і свобод громадян. Громадяни звертаються до цих органів у вирішенні питань, що належать до сфери їх повноважень. Посадові особи держадміністрацій зобов'язані розглянути звернення громадян і не пізніше, ніж у визначений законом термін прийняти рішення або дати обґрунтовану відповідь. Посадові особи проводять особистий прийом громадян у порядку, визначеному законом. Районна державна адміністрація Вертикаль виконавчої влади в Україні завершується на рівні районних державних адміністрацій (РДА). Вже на рівні територіальних громад функціонують органи місцевого самоврядування. Саме тому можна сказати, що району як територіальній одиниці, належить дуже важливе місце в системі адміністративно-територіального поділу держави, а районна державна адміністрація є базовим рівнем у системі виконавчої влади України. По-перше, район перебуває в центрі системи публічної влади поміж вищим рівнем (держава, область, міста обласного підпорядкування) та нижчим (міста районного підпорядкування, селища і села). По-друге, саме в районах зосереджена велика кількість об'єктів власності різних форм, на їх території мешкає велика кількість населення, тут створюються значні матеріальні та інші цінності, від наявності яких безпосередньо залежить доля виконання всіх без винятку державних програм. Основною функцією райдержадміністрації є виконавча, оскільки діяльність цього органу безпосередньо пов'язана з практичною реалізацією виконавчої влади. Вона покликана захищати права і законні інтереси громадян та держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток району та реалізацію державної політики у відповідних секторах державного управління, надавати громадянам якісні управлінські послуги. Організація, повноваження та порядок діяльності районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій багато в чому є схожими з обласними державними адміністраціями з урахуванням їх нижчого рівня. Очолює районну державну адміністрацію, як і облдержадміністрацію, голова, який призначається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень глави держави. Кандидатури на посади голів райдержадміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться головами відповідних обласних держадміністрацій. Голови районних держадміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними. Голови районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посаду і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим із Головою Верховної Ради АРК і Головою Ради міністрів АРК, Постійним Представником Президента України в АРК. Перші заступники та заступники голів районних держадміністрацій призначаються на посади головами райдержадміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних держадміністрацій. Постановою Кабінету Міністрів України від 6 травня 2001 року № 461 установлено, що кількість посад заступників голів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій з урахуванням посади першого заступника не може перевищувати 4 одиниць. Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності районної державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень держадміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги органам місцевого самоврядування головою райдержадміністрації утворюється апарат РДА у межах виділених бюджетних коштів, який підпорядковується голові цієї адміністрації. До структури апарату районної державної адміністрації входять такі відділи та інші підрозділи: відділ організаційної і кадрової роботи та з питань нагород; відділ внутрішньої політики; загальний відділ; господарсько-фінансовий відділ. Апарат у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з управліннями, іншими структурними підрозділами райдержадміністрації, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян. Апарат очолює керівник, який призначається на посаду головою держадміністрації. Голова також затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату. Районна державна адміністрація складається з апарату, управлінь, відділів та інших структурних підрозділів РДА. Відповідно з Примірним переліком управлінь, відділів та інших структурних підрозділів у районних державних адміністраціях утворюються такі структурні підрозділи: а) управління економіки; управління сільського господарства і продо- вольства; фінансове управління; управління праці та соціального захисту населення; управління державної ветеринарної медицини; б) відділ містобудування, архітектури та житлово-комунального госпо- дарства; відділ з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту на- селення; відділ освіти; відділ культури; відділ у справах сім'ї, молоді та спорту; відділ з питань внутрішньої політики; архівний відділ; в) служба у справах неповнолітніх. Районні держадміністрації є підзвітними районним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних бюджетів. Райдержадміністрації можуть здійснювати повноваження, делеговані їм районними радами з метою забезпечення місцевих інтересів населення району і несуть відповідальність за їх реалізацію. Вони у частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні районним радам. Голови райдержадміністрацій щорічно звітують перед районними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-культурного розвитку території і делегованих повноважень. Рада може висловити недовіру голові райдержадміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій Кабінету Міністрів, Президент приймає рішення і дає раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові висловили дві третини від складу районної ради, глава держави приймає відставку голови райдержадміністрації. Райдержадміністрації на відповідній території взаємодіють із сільськими, селищними і міськими радами, їх головами і виконавчими органами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Разом з тим районні державні адміністрації не мають права втручатись у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Районна державна адміністрація утримується за рахунок коштів Державного бюджету України. Фонд оплати праці службовців і видатки на утримання районної державної адміністрації встановлюються головами відповідно обласної, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій. Структуру і штатний розклад апарату райдержадміністрації, а також граничну чисельність, фонд оплати праці працівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації, у межах виділених асигнувань, визначає голова районної державної адміністрації. Структуру і штатний розклад управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації затверджують їх керівники у межах встановленої граничної чисельності та фонду оплати праці. Органи місцевого самоврядування та виконавча влада Характеризуючи систему органів виконавчої влади України, ми не можемо оминути місцевого самоврядування - соціально-політичного інституту, який повністю ігнорувався радянською системою управління за часів тоталітарного політичного режиму та командно-адміністративної системи. Хоча місцеве самоврядування не належить до системи державних органів влади, будучи самостійним видом публічної влади, воно у певних визначених законодавством межах здійснює функції органів виконавчої влади, З прийняттям Конституції України місцеве самоврядування отримало конституційний статус, стало однією із засад конституційного ладу нашої держави. Практичне застосування самоврядного механізму стало можливим з прийняттям у 1997 році Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Місцеве самоврядування, хоч і не є елементом механізму держави, проте відповідно до діючих законів України, має суттєвий вплив на функціонування місцевих органів виконавчої влади. Так, згідно зі статтею 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Інститут делегування (передачі) повноважень почав застосовуватися у практиці державного управління ще до прийняття ново- « го Основного Закону. Президент України Указом від ЗО грудня 1995 року «Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад» делегував значний обсяг повноважень органів виконавчої влади, які були викладені у сорока двох позиціях цього Указу. Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування. Згідно зі статтею 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» сільські, селищні і міські ради, їх виконавчі органи та голови з питань здійснення ними наданих законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні місцевим державним адміністраціям. З метою здійснення спільних програм органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації. Органи виконавчої влади повинні сприяти становленню та розвитку місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади. У ході адміністративної реформи в Україні передбачається здійснити ряд заходів, спрямованих на якісне поліпшення організації публічної влади на місцевому рівні. Метою цього реформування є оптимізація структури управління на регіональному рівні, прийняття управлінських рішень, максимально наближених до реальних потреб населення, удосконалення механізму взаємодії між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. До питань, які потребують першочергового законодавчого вирішення, можна віднести такі: детальне і чітке розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування; визначення переліку функцій місцевого значення, виконання яких є обов'язковим для органів місцевого самоврядування на всій території України; запровадження механізмів відповідальності місцевих органів влади за свою діяльність, насамперед, перед населенням відповідних територій; виключення можливості дублювання функцій та повноважень, виходячи виключно з меж своєї компетенції; узгодження повноважень та функцій щодо надання державних (управлінських) та громадських послуг населенню органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, виходячи з принципу суб-сидіарності, визначення переліку послуг, що надаються за рахунок бюджетних коштів і на платній основі; врегулювання правового режиму майна, що перебуває у спільній власності територіальних громад, з метою вдосконалення механізму управління та розпорядження таким майном місцевими радами та місцевими органами виконавчої влади; розподіл між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідальності за фінансове забезпечення виконання повноважень із надання послуг населенню. Після законодавчого врегулювання зазначених питань необхідно поетапно провести практичну роботу щодо закріплення відповідних функцій за органами виконавчої' влади та органами місцевого самоврядування на всіх рівнях управлінської вертикалі. Це дозволить: спрямувати їх діяльність на забезпечення реалізації прав і свобод громадян; визначити сферу спільної відповідальності виконавчої влади і місцевого самоврядування в тих галузях, за функціонування яких вони несуть солідарну відповідальність; забезпечити становлення та розвиток місцевого самоврядування на основі чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади. Можна констатувати, що в Україні створена і функціонує конституційно встановлена вертикаль виконавчої влади від Президента і Кабінету Міністрів України до області та району, а через механізм делегування повноважень - до міста, селища і села, із широко розгалуженими структурними підрозділами, до відання яких віднесені питання галузевого чи функціонального управління на відповідних територіях. Підвищена персональна відповідальність голів обласних і районних, в містах Києві та Севастополі державних адміністрацій - провідників єдиної державної політики в регіоні. Конституція України заклала політико-правовий фундамент держави, дала відповіді на найважливіші питання державного будівництва - форму правління, форму державного устрою, державно-правову модель. Але це не означає, що існуюча система державних інститутів - виконавчої гілки зокрема, не потребує свого подальшого розвитку і вдосконалення. Вже ведеться відповідна робота з приведення у відповідність до конституцій- них норм усіх чинних законів і підзаконних нормативних актів. Саме з цією метою в Україні започатковано політичну та адміністративну реформи. Це тривалий процес, ускладнений багатьма об'єктивними і суб'єктивними чинниками. Та безповоротність його очевидна, як і закономірний демократичний вибір українського народу, здійснений в 1991 році. Одним із головних завдань нинішнього етапу державотворення є подальша децентралізація системи виконавчої влади та роздержавлення місцевого самоврядування у рамках додержання принципу унітаризму Української держави. Досягнення плідної взаємодії та збалансованості обох систем - виконавчої влади і місцевого самоврядування, має стати основою для оптимізації функціонування загалом виконавчої влади на місцях, підвищення ролі та відповідальності її органів і посадових осіб за вирішення покладених на них повноважень і функцій, що позитивно вплине на динаміку політичного та соціально-економічного розвитку України та її регіонів. Здійснення вищевикладених реорганізаційних аспектів у сфері виконавчої влади і місцевого самоврядування дасть можливість посилити дієздатність держави, оптимізувати виконання нею своїх функцій, сприятиме становленню України як демократичної, високо-розвиненої, правової держави та її інтеграції до Європейського Співтовариства. Список використаної літератури Авер'янов В. Адміністративна реформа. Науково-правове забезпечення // Віче.- 2002.- № 3.- С. 19-23. Авер'янов В. Б., Крупчан О. Д. Виконавча влада: конституційні засади і шляхи реформування-X.: Право, 1998.-37 с. Авер'янов В. Інститут державних секретарів: від концептуальної моделі до практичного запровадження // Вісник державної служби України - 2002- № 1,-С. 71-78. Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні - К.: Ін Юре, 1997 - 48 с. Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления - К.: Наукова думка, 1979.- 150 с. Авер'янов В. Як надавати управлінські послуги: Людина і виконавча влада у контексті адміністративної реформи // Людина і влада.- 2000.- № 3-4.- О 28-30. Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти - М.г 1971- С. 220. Алексеев С. Проблемы теории права: Курс лекций в двух томах - Т. 2. Нормативные юридические акты. Применение права. Юридическая наука (правоведение).- Свердловск, 1973.- С. 76, 79. Алексеев С, С. Право и управление в социалистическом обществе / Сов. гос и право- 1973.-№ 6.-С. 14. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации - М.: ТЕИС, 1997.- 550 с. Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління / Уклали: Г. Райт та ін.: Пер. В. Івашко,- К.: Основи, 1996 - 128 с. Андрійко О. Правове забезпечення процедур державного контролю у сфері виконавчої влади // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України: В 2 ч. / За заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князева.- К.: Вид-во УАДУ, 1999.- Вип. 2.- Ч. 2.- С. 297-302. Аппарат государственного управления: Интересы и деятельность / Отв. ред. В. Ф. Сиренко.- К: Наукова думка, 1993.- 165 с. Аристотель. Политика. Собр. соч.: В4т.-М., 1960.- Т. 2.-С.15-30. Арсеєнко А., Грищенко К, Привалов Ю. Сучасні проблеми функціонування державної служби (аналіз зарубіжних матеріалів) // Вісник УАДУ - 1997-№4.-С66. Архипов В. А. Организационно-распорядительная документация.- І\д.: Изд-во стандартов, 1983. Атаманчук Г. В. К вопросу о взаимосвязи субъектов и объектов социального управления // Вопросы фипософии.- 1974.- № 7 - С. 29-30. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций.-М.: Юрид. лит., 1997.-400 с. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом: Опыт системного исследования.- 2-е доп. изд.- М.: Политиздат, 1973 - 392 с. Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом.- М.: Политиздат, 1977.- 382 с. Бакуменко В., Безносенко Д., Кравченко С, Штика Л. До методології формування словника-довідника з державного управління // Вісник УАДУ.- 2002.-№ 3.- О 7. Бакуменко В. Д. Формування державно-управлінських рішень: Проблеми теорії, методології, практики: Монографія.- К.: Вид-во УАДУ, 2000.- 328 с. Бакуменко В Методологічна база державно-управлінських рішень // Вісник УАДУ - 2000 - № 1 - С 5-19 Бакуменко В Теоретичні засади державно-управлінських рішень (базові підходи, концепції, теорії, ідеї) // Командор - 2000 - № 1 - С 8-12 Бандурка О М, Тищенком М Адміністративний процес Підручник для вищих навч закл - Рос мовою - К Літера ЛТД, 2001 - 336 с Барабанев Г В, Шеремет К Ф Советское строительство - М, 1985-С 146 БахрахД Н Административное право Учеб-М БЕК, 1993-С 36 Бахрах Д Форма государственного управления // Советское государство и право- 1983-№ 3-С 21 Бачило И Л Функции органов управления Правовые проблемы оформления и реализации - М Юридическая литература, 1976 - 198 с Бебик В Служби зв'язків з громадськістю // Командор Вісник державного службовця України - 1999 - № 1 - С 29-32 Битяк Ю П, Зуй В В Административное право Украины (общая часть) Учеб пособ - X Одиссей, 1999 - 520 с Б/ла С Адміністративна реформа і структурна переорієнтація економіки України // Командор - 2000 - № 1 - С 18-21 Борденюк В Деякі аспекти співвідношення державного управління та місцевого самоврядування в контексті реформи адміністративного права // Вісник УАДУ - 2000 - № 1 - С 209-216 Бруяцкий Е В, Смирнов Л П Математические методы в задачах управления наукой - К Наукова думка, 1973 - 184 с Бурлаков Р Про систему державного фінансового контролю // Право України - 1998-№ 3-С 70-71 Бюджетний кодекс України // Голос України - 2001 - 24 лип - С 5-12 Бюлетень Вищої атестаційної комісії України - К ВАК України- 1997-№ 1 - С 59 Бюлетень Вищої атестаційної комісії України - К ВАК України - 2002 -№8-С 35 Бюлетень законодавства і юридичної практики України Державна служба в Україні - 2002 - № 1 - 352 с Василенко И А Административно-государственное управление как наука // Социологические исследования - 1993 - № 8 - С 88-95 Васильев А С Административное право Украины (Общая часть) Уч пособие - X Одиссей, 2001 - С 78 Васильев А С Підготовка і прийняття управлінських рішень організаційно-правові проблеми - Одеса АО БАХВА, 1997 - 160 с Васильєв Р Ф Акты управления - М МГУ, 1987 - С 100 Вебер М Избранные произведения Пер с нем / Сост Ю Н Давыдова ~ М , 1990-С 43 Вергун О Бюрократія міфи та реальність // Командор - 1999 - № 2 - С 23 Войтович Р Філософсько-методологічні засади системи державного управління // Вісник УАДУ - 1999 - № 3 - С 294-306 Волинка К Забезпечення прав і свобод особи в Україні теоретичні і практичні аспекти // Право України - 2000 - № 11 - С 33. Вышинский А Я Основные задачи науки советского социалистического права // Вопросы теории государства и права - М , 1949 - С 92 Габричидзе Б Н Аппарат управления местных Советов - М Юридическая литература,1981 Гаєвський Б А , Ребкало В А , Туленков М В Політичне управління Навчальний посібник - К Вид-во УАДУ, 2001 - 160 с Галянтич М Організація судових органів адміністративної юстиції в Україні // Вісник УАДУ - 1998 - № 2 - С 34-38 Гальчинський А Україна поступ у майбутнє - К Основи, 1999 - 220 с Гвишиани Д М Организация и управление - 3-е перераб изд-М Изд-воМГТУим Н Э Баумана, 1998-332 с Гегель Г В Ф Философия истории Собр соч В 14 т - М , Л , 1934 — Т 8-С 24 Гвргелійник В Конституційний суд в системі органів контрольної влади теоретичні аспекти // Право України - 1999 - № 5 - С 82-85 Гладун 3 Поняття і зміст державного управління Адміністративно-правовий аналіз - Львів Львівський філіал УАДУ 1996 - 20 с Годунов А А Введение в теорию управления - С 33 Горницкий А А Государственная дисциплина - К Политиздат 1989-С 118-119 Губський Б Шлях для всіх//Голос України - 1999-26 жовт-С 12 Гурне Б Державне управління Пер з франц Б Шовкуна - К Основи, 1993-165 с Дегтярев А А Теория принятия политических решений в структуре социальных и управленческих дисциплин // Полис Политические исследования -2002-№2-С 113-125 Демократія і вибори Демократичні зошити - К Демос Центр - Випуск 3 -С 15 Державна виконавча влада в Україні формування та функціонування // Збірник наукових праць В2ч / Наук кер Н Р Нижник-К Вид-во УАДУ, 2000 -Ч 1 -С 9 Державна національна програма «Освіта» (Україна XXI століття) - К Райдуга, 1994-С 2 Державне управління в Україні організаційно-правові засади Навчальний посібник / Н Р Нижник, С Д Дубенко, В / Мельниченко та ін / За заг ред Н Р Нижник - К Вид-во УАДУ, 2002 - 164 с Державне управління в Україні централізація і децентралізація / Відп ред проф Н Р Нижник-К Вид-во УАДУ, 1997-448 с Державне управління Словник-довідник / За заг ред В М Бакуменка -К Вид-во УАДУ, 2002 - 228 с Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні Актуальні проблеми реформування / За заг ред В Б Авер'янова, І Б Коліушко-К Вид-во УАДУ, 1999 - 52 с Державне управління теорія і практика / Заг ред проф В Б Авер'янова-К Юрінком Інтер, 1998-432 с Державні фінанси Теорія і практика перехідного періоду в Центральній Європі / За ред Ю Немеца, Г Райта Пер з англ - К Основи, 1998 - 542 с Дзюбик С Роль державних органів влади в управлінні соціально-економічними процесами // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України В 2 ч / За заг ред В / Лугового, В М Князева-К Вид-во УАДУ, 1999-Вип 2-4 1-С 46-51 Дишлева О Дипломатична спадщина // Урядовий кур єр- 2000-23 груд-С З Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад дер жавних службовців - К Вид-во «Соцінформ» 1999 - 87 с Драч І Інтереси держави не заперечують свободи слова // Урядовий кур єр-2001 - 19січн-С 4 Дробот І Чому населення не любить чиновників'? Присяга як чинник удосконалення державного управління // Людина і влада - 2000 - № 7-8 - С 24 Дроньє А Основні принципи успішного керівництва установою Методичні рекомендації - К Вид-во УАДУ 1995-С 51 Дуда А Державне планування до проблеми вдосконалення функцій Кабінету Міністрів України // Вісник УАДУ - 2000 - № 1 - С 62 Егоршин А П Управление персоналом - Н Новгород НИМБ 1997-607 с Железняк И Правове регулювання нормотворчої діяльності // Право України - 2002-№ 12-С 103 Козлов Ю М Фролов Е С Научная организация управления и право -М Изд-во МГУ 1986-248 с Зінкевічус В Психологічні аспекти стратегічного планування в організаціях державного упоавління // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України В 2 ч / За заг ред В І Лугового В М Князева-К Вид-во УАДУ 1999 - Вип 2-4 2-С 70-76 Іванов В Приборкувані й приборкувачі // Людина і влада - 1999 - № 11-12-С 44 Іменем закону // Праця і зарплата - 1999 - № 3 (163) - С 31 Інавгураційна промова Президента України Л Д Кучми // Україна і світ сьогодні - 1999 - 4-10 груд - С 4 Кабанов А Я Управление персоналом организации - М ИНФРА 1997-С 254 Карданская Н Л Основы принятия управленческих решений Учебное пособие-М Русская деловая литература 1998-288 с Кір ян Т Шаловал М Вітер В Світовий досвід застосування соціальних стандартів // Соціальний захист - 1999 - № 3 - С 66-73 КноррингВ И Искусство управления Учебник-М Изд-во БЕК 1997-С 71 Князев В Бакуменко В Філософсько-методологічні засади державно-управлінських рішень // Вісник УАДУ - 2000 - № 2 - С 341-358 Коваленко А Методологічні проблеми функціонального аналізу виконавчої влади // Нова політика - 2000 - № 6 - С 35-39 Коваленко А Органи державної виконавчої влади проблеми класифікації// Людина і політика - 2002 - № 6 - С 13-21 Коваленко А Уряд та урядова діяльність як базовий елемент функціонування виконавчої влади // Нова політика - 2001 - № 1 - С 34-38 Коваленко А Чи досягнемо балансу в системі «стримувань» і «противаг»'? // Людина і влада - 2001 - № 3-4 - С 55-59 Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій-К Вентурі 1996-208 с Козлов Ю М Исполнительная власть сущность функции // Вестник Московского университета - 1992 - № 4 - С 3-12 Козлов Ю М Управление народным хозяйством СССР Сущность функции методы-М Изд-во МГУ 1969-Ч 1 - 210 с Коліушко I, Тимощук В Управлінські послуги - новий інститут адміністративного права // Нова влада Збірник аналітичних матеріалів - К Факт 2000-Т 2-С 4-17 Колодій А М Принципи права України Монографія - К Юрінком Інтер 1998-208 с Колпаков В К Адміністративне право України Підручник - К Юрінком Інтер 1999-736 с Колпаков В М Теория и практика принятия управленческих решений Учебное пособие - К МАУП 2000 - 256 с Коментар до Конституції України / Гол ред В Ф Опришко-К !н-т зако нодавства Верховної Ради України 1996 - 378 с Конституційне право України / За ред Я Я Тація В Ф Погорілка Ю М То-дики - К Український центр правничих студій 1999 - 376 с Конституція Автономної Республіки Крим Прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим // Відомості Верховної Ради України -1999 -№ 5-6 -Ст 43 Конституція України Прийнята на пятій сесії Верховної Ради України 28 черв 1996 р-К Преса України 1997-80 с Конституционная законность и прокурорский надзор Сборник научних трудов-М 1994-С 26 Концепція адміністративної реформи в Україні- К ДВПП Міннауки 1998-62 с Копнин П В Логические основы науки - К 1968-С 227 Кордун О О Ващенко К О Павленко Р М Особливості виконавчої влади в пострадянській Україні Монографія - К МАУП 2000 - 248 с Коцемир В Професіино-кваліфікаційна характеристика посадова інструк ція як основа роботи з державними службовцями // Вісник УАДУ- 2001 - № 2-Ч І-С 376-383 Краткий политологический словарь / Под ред С Г Рябова 3 И Тимо шенко-К 1992 Краткий психологический словарь / Сост Л А Карпенко, под общей ред А В Петровского М Г Ярошевского- М Политиздат 1985-С 335 Краткий словарь по социологии / Под общ ред Д М Гвишиани Н И Лапина - М Политиздат 1989 - 479 с Краткая философская энциклопедия - М 1994-С 221 Кривенко Л Інститут президентства Глава держави проблеми конститу ційного и фактичного статусу // Збірник наукових праць Української Академії дер жавного управління при Президентові України В 2 ч / За заг ред Я / Лугового В М Князева-К Вид-воУАДУ 1999- Вип 2-4 1-С 59-65 Крупная О Адміністративно-правова реформа крізь призму правової діяльності органів виконавчої влади // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України В 2 ч / За заг ред Я / Лугового В М Князева-К Вид-воУАДУ 1999-Вип 2-4 1-С 125-129 Крупчан О Д Організація виконавчої влади Монографія - К Вид-во УАДУ 2001 -132с Кунц Г ОДоннел С Управление системный и ситуационный анализ управленческих функций Пер с англ В 2т / Общ ред акад Д М Гвишиани-М Прогресс 1981 -Т 1 -497 с Курашвили Б П Очерк теории государственного управления - М Наука 1987-295 с Кучма Л Д Націю звеличують великі цілі і діла Виступ Президента України у Верховній Раді України 22 лютого 2000 року // Урядовий кур'єр - 2000 - 23 лют - С 4 Кучма Л Д Нові політичні реали України на рубежі тисячоліть Заключне слово Президента України на науково-практичній конференції 16 червня 2001 року // Урядовий кур'єр - 2001 - 19 черв - С 4 Кучма Л Д Україна підсумки соціально-економічного розвитку та погляд у майбутнє Виступ Президента України на науковій конференції 16 листопада 2000 року // Урядовий кур'єр - 2000 - 18 лист - С 4 Кучма Л Д Україна поступ у XXI століття Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 рот Послання Президента України до Верховної Ради 2000 рік // Урядовий кур'єр - 2000 - 23 лют - С 5-12 ЛебедевП И Очерки теории социального управления - Л Изд-во Ленинградского университета, 1976 - 144 с Лейст О Э Санкции и ответственность по советскому праву - М , 1981 -С 92-93 Лендьел М О Сучасні методики управління персоналом Теоретичні та практичні аспекти - Ужгород, 1998 - 50 с Лисенков С Л Закон «Про Конституційний Суд України» Популярний коментар - К Либідь, 1998-С 6-7 Лисицький В Електронний уряд України // Урядовий кур'єр- 2002-15 січн - С 6 Литвак Б Г Управленческие решения - М Ассоциация авторов и издателей «Тандем», Изд-во ЭКМОС, 1998 - 248 с Литвин В Указ Президента України про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні покликаний удосконалити систему державного управління // Урядовий кур'єр - 2001 - 31 трав - С 4 Логунова М Соціально-психологічні чинники культури державного управління // Вісник УАДУ - 2000 - № 3 - С 301. Лоза О В Діловодство та документування управлінської діяльності Навч посібник - К Вид-во УАДУ, 1997 - 68 с Лубченко / На якому стовбурі росте четверта гілка влади // Людина і влада-1999-№ 1 - С 74 Луговий В І Реформування системи підготовки управлінських кадрів // Вісник УАДУ - 1998 - № 1 - С 25-35 Луговий В, Князев В Державне управління як галузь професійної діяльності, академічної підготовки, наукових досліджень // Вісник УАДУ - 1997- № 3-4-С 10 Луговий В, Яцуба В Актуальні проблеми підготовки і використання керівних кадрів державної служби (аналіз світового досвіду) // Вісник УАДУ - 1999-№ 1 - С 46-56 Лунев А Е Теоретические проблемы государственного управления - М Наука, 1974 Макаренко О Щодо співвідношення понять «орган виконавчої влади» та «орган державного управління» // Право України - 2000 - № 6 - С 23-26 Малиновський В Інститут державних секретарів України у контексті європейської практики // Державне управління в умовах інтеграци України в Європейський Союз Матеріали науково-практичної конференції за міжнародною участю В 2 т / За заг ред В / Лугового, В М Князева - К Вид-во УАДУ, 2002 - Т 2 -С 72 Малиновський В Оптимізація соціальних функцій державного управління в умовах становлення громадянського суспільства // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні Матеріали науково-практичної конференції за міжнародною участю В 3 т / За заг ред В / Лугового, В М Князева -К Вид-во УАДУ, 2001 - Т 1 - С 66-67 Малиновський В Побудова організаційних структур державного управління сучасної демократичної держави // Вісник УАДУ - 2000 - № 4 - С 280 Малиновський В Співвідношення виконавчої влади і державного управління // Нова політика - 2001 - № 5 - С 38 Малиновський В Стратегічне планування в державному управлінні // Вісник УАДУ - 2002 - № 1 - С 45 Малиновський В Трансформація адміністративно-територіального устрою України проблеми і перспективи // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України В 2 ч / За заг ред В І Лугового, В М Князева-К Вид-во УАДУ, 1999-Вип 2-4 2-С 213 Малиновський В Формування концептуальних засад культурної політики України на сучасному етапі державного будівництва // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг ред В І Лугового, В М Князева-К Вид-во УАДУ, 2002- Вип 1 - С 165 Малиновський В Функція прийняття управлінських рішень // Вісник УАДУ - 1999 - № 3 - С 48-49 Малиновський В Я Державна служба теорія і практика Навчальний посібник-К Атіка 2003- 104 с Мамишев А Державна контрольно-ревізійна служба в системі органів фінансового контролю України сучасний стан // Вісник УАДУ - 1999 - № 4 - С 91-97 Мартанус Р В Социальное управление Кадры и кадровая политика-М Изд-воМГУ, 1986- 142 с Марущак В Організаційно-правове планування як наукове забезпечення адміністративної реформи // Збірник наукових праць УАДУ В 2 ч / За заг ред В / Лугового, В М Князева-К Вид-во УАДУ, 1999-Вип 2-4 1 - С 130 Матвієнко А Культура в рядках партійної програми і поза ними // Українська культура - 2001 - № 3 - С 4 Мельникова К І, Рязанова С Є «Паблік Рілейшнз» як функція управління в органах державної влади // Актуальні проблеми державного управління Науковий збірник № 2-Харків УАДУ Харківський філіал, 1998-С 40-46 Мельниченко В Політична відповідальність у державному управлінні // Віче - 2003 - № 1 - С 20 Мельничук В Норма нашого життя - марнотратство Фінансовий контроль як необхідна складова державного управління // Голос України - 2001 - 6 вер - С 4 Международная стандартная классификация всех видов экономической деятельности Третий пересмотренный вариант Стат документы - Серия М -№ 4 - Нью-Йорк ООН, 1996 Менеджмент и рынок Германская модель Учеб пособие / Под ред У Рора, С Долгова - М Изд-во БЕК, 1995 - С 178-179. Менеджмент организации Учебное пособие / Под ред З П Румянцевой, Н Л Саломатина - М ИНФРА-М, 1995 - 429 с Менеджмент у державному секторі матеріали до курсу лекцій / Роз С Слава, С Кондрей - Ужгород УжДУ, 1997-130 с Мескон М X, Альберт М, Хедоури Ф Основы менеджмента Пер с англ-М Дело, 1999-800 с Методы и формы государственного управления - M , 1977 - С 31 Михеєнко Р Виконавча влада і конституційні статуси Президента України та Кабінету Міністрів України // Право України - 2000 - № 8 - С 24-28 Михеєнко Р Дуалізм виконавчої влади і конституційний принцип поділу державної влади в Україні // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг ред 8 / Лугового В M Князева-К Вид-во УАДУ 2001 - Вип 1 - С 372-382 Мікрюкова О Проблеми надання державних послуг у соціальній сфері // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України В 2 ч / За заг ред В І Лугового В M Князева - К Вид-во УАДУ 1999-Вип 2-4 1-С 271 Мостовий Г Державне управління економікою в трансформаційний Період проблеми реформування // Збірник наукових праць Української Академії дер жавного управління при Президентові України В 2 ч / За заг ред В І Лугового В M Князева-К Вид-во УАДУ 1999-Вип 2-4 1-С 142-146 Наливайко Л Конституційний контроль та конституційно-правова вщпові дальність // Нова політика - 1999 - № 5 - С 48-51 Научная организация труда и управления / Под ред А H Щербаня -M Экономика 1965-С 362-363 Научное управление обществом - M 1968-Вып 2 - С 160 Научные основы государственного управления в СССР- M Наука 1968-440 с Нижник H Державне управління в Україні проблеми і перспективи // Вісник УАДУ - 1996 - № 1 - С 102-115 Нижник H Машков О Мосов С Контроль у сфері державного управління // Вісник УАДУ - 1998 - № 2 - С 23-31 Нижник H Машков О Системний підхід в організації державного управління Навч посібник / За заг ред H Р Нижник-К Вид-во УАДУ 1998- 160 с Нижник H Мащенко І Організація передвиборної агітації в електронних ЗМ! України // Вісник УАДУ - 1998 - № 3 - С 58-63 Нижик H Мосов С Про державне управління об єкт і предмет його теорії // Вісник УАДУ - 2000 - № 3 - С 56-62 Нижник H Мосов С Про співвідношення державного управління і виконавчої влади // Вісник УАДУ - 2000 - № 4 - С 23-29 Нижник H Проблеми змісту державно-управлінських відносин та фактори його соціальної обумовленості в Україні // Вісник УАДУ - 1996 - № 2 - С 103 Нижник H Р Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе - К НАНУ, 1995 - 207 с Нинюк M Сутність етики державного службовця України та проблеми и формування // Вісник УАДУ - 1997 - № 3-4 - С 48 Общая теория управления - M 1994-С 166-187 Овсянко Д M Административное право Учебное пособие для студентов / Отв ред ГА Туманов ~М Юристъ 1995-304 с Озірська С Про доцільність та потреби вивчення мотивації професійної поведінки державних службовців // Вісник УАДУ - 1997 - № 3-4 - С 34-44 Онищук H В Методы государственного управления внедрением научно-технических достижений / Отв ред В Б Аверьянов- К Наукова думка 1990-96 с 181 Опанасюк Г Підготовка державних службовців у контексті європейського вибору України // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України В2ч / За заг ред В / Лугового В М Князева -К Вид-воУАДУ 1999- Вип 2-4 2-С 62 Организация работы с документами Учебник / Под ред В А Кудряева-2-е изд перераб и доп - М ИНФРА-М 2001 - 592 с Основи громадських звязків для оргашв місцевого самоврядування України - Ужгород 1997-С 7 Основи місцевого самоврядування в Україні Конспект лекцій - Ч 1 / Уклад О С Ігнатенко С М Рюмшин-К Вид-воУАДУ 2002-68 с Основы управления Учебник / Радукин В П Ойнер К Ф Семяшкин Ф И идр-М Высшая школа 1986-271 с Ответственность в управлении / Под ред А Е Лунева Б М Лазарева -М Наука 1985-С 191 Павленко Р Моделі реалізації парламентської відповідальності уряду // Нова влада Збірник аналітичних маетріалів - К Факт 2000-Т 1 (1) — С 5 Павленко Р Президентсько-парламентська форма правління і слабкість парламентських партій в Україні // Нова влада Збірник аналітичних матеріалів -К Факт 2000-Т 2 - С 18-33 Петров А С Экономические основы управления производством - М 1966-С 69 Пецкар М О Управління персоналом в органах місцевого самоврядуван ня//Довідник для депутатів та голів рад - Ужгород УжДУ 1996-С 26-64 Пилипенко С Проблеми наукового забезпечення державної політики в галузі туризму // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг ред В І Лугового В М Князева - К Вид-воУАДУ 1999-Вип 2-В2ч-Ч 1-С 276 Питання Адміністрації Президента України Указ Президента України // Офіційний вісник України - 2003 - № 11 - Ст 469 Погорєлова А Культура і влада по різні боки як допомогти їм об єднатися //Людина і влада - 1999- № 8-10- С 99-103 Пойченко А Політичний процес в сучасній Україні Навчальний посібник -К Вид-воУАДУ 2001 - С 31 Политическое управление Курс лекций / Под ред В С Комаровского С В Рогачева-Ы 1999 - С 14 Політологія / За ред О / Семківа - Львів Світ 1993-576 с Порядок проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів Наказ Міністерства юстиції України // Офіційний вісник України - 2002 - № 48 - Ст 2194 Про вищу освіту Закон України // Голос України - 2002 - 5 бер - С 15 Про внесення змін до Закону України «Про Національний архівний фонд і архівні установи Закон України»//Голос України - 2002 - 16 січн - С 4 Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України Закон України // Урядовий кур єр Орієнтир - 2000-26 квіт-С 8-12 Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гаранти Закон України // Урядовий кур'єр - 2000 - 7 лист - С 10 Про державну службу Закон України // Відомості Верховної Ради України - 1993 - № 52 - Ст 490 Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення Указ Президента України // Урядовий кур'єр -2002-16 серп-С 10 Про затвердження наукової програми дослідження розвитку державної служби та вдосконалення кадрового забезпечення державного управління Постанова Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 р № 953 // Офіційний вісник України-2001 -№32-Ст 1477 Про затвердження Типового положення про архівний підрозділ органу державної влади, органу місцевого самоврядування, державного і комунального підприємства, установи та організації Наказ Державного комітету архівів України // Офіційний вісник України - 2002 - № 34 - Ст 1641 Про заходи щодо економічної стабілізації та стимулювання виробництва. Позачергове послання Президента України Л Д Кучми до Верховної Ради України 19 листопада 1998 року // Урядовий кур'єр - 1998 - 21 лист - С 5 Про Збройні Сили України Про внесення змін до Закону України // Голос України-2000-7 лист-С 5 Про інформацію Закон України // Закони України - К Інст закон Верх Ради Укр , 1996 - Т 4 - С 72-88 Про місцеві державні адміністрації Закон України // Голос України -1999 - 12 трав - С 7-9 Про основні напрями конкурентної політики на 2000-2004 роки Указ Президента України // Урядовий кур'єр Орієнтир - 2001 - 28 лист - С 5 Про основні напрями соціальної політики на період до 2004 року Указ Президента України // Урядовий кур'єр Орієнтир - 2000 - 31 трав - С 1-8 Про Положення про Головне управління державної служби України Указ Президента України // Офіційний вісник України - 1999 - № 40 - Ст 1985 Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання Закон України // Відомості Верховної Ради України - 1993 - № 2 - Ст 6 Пухтинський М Система місцевого самоврядування в Україні // Вісник УАДУ- 1996-№ 1 - С 70 Райт Г Державне управління Пер з англ В Івашка, О Коваленка, С Соколик-К Основи, 1994- 191 с Рачинський А Питання управління персоналом в органах державної влади // Вісник УАДУ - 1998 - № 3 - С 72 Реформування державного управління в Україні проблеми і перспективи / Наук кер В В Цветков -К Оріяни, 1998-364 с Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України про офіційне тлумачення положень пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України (справа про повноваження Президента України реорганізовувати центральні органи виконавчої влади) // Офіційний вісник України - 2003 - № 6 - Ст 244 Розпутенко І В Бюджетний процес Матеріали до лекції - К Вид-во УАДУ, 1997 - 60 с - (Б-ка магістра) Руденко М Щодо усунення підміни прокуратурою інститутів контролю і нагляду в сфері управління // Право України - 1996 - № 9 - С 60 РябовС Г Політологічна теорія держави - К Тандем, 1996-С 74 Саати Т, Керне К Аналитическое планирование Организация систем Пер с англ - М Радио и связь, 1991 - С 23 Саханенко С Модернізаційні процеси та феномен політичного управління // Вісник УАДУ - 2002 - № 1 - С 261-271 Сахаров H A Институт президенства в современном мире - M Юридическая литература, 1994 - 176 с Свірін M Паблік рілейшенз у місцевих органах влади концептуальний аспект// Вісник УАДУ- 1998- № 3-С 247 Семюелсон П, Нордгауз В Макроекономіка - К Основи 1995-544 с Серант А Організація зв'язків з громадськістю в державних установах // Вісник УАДУ - 2000 - № 2 - С 428 Серьогін С, Хлуткова В Організація кар'єри державного службовця як засіб попередження і запобігання корупції // Вісник УАДУ - 1999 - № 4 - С 100-105 Скоблик В П Громадські зв'язки органів місцевого самоврядування // Актуальні проблеми органів місцевого самоврядування Матеріали конференції -Ужгород 1998-С 40-50 Скуратівський В Концептуальні засади централізації та децентралізації у здійсненні соціальної політики // Вісник УАДУ - 1997 - № 3-4 - С 150-155 Скуратівський В Соціальний розвиток і соціальна політика сучасні реали, суперечності і тенденції розвитку//Вісник УАДУ-1996 - № 1 - С 151 Словник юридичних термінів (російсько-український) / Укладачі Ф Андерс тат-К 1994-С 92 110 Смирнов Б В Функции управления социалистическим производством -M Экономика, 1977 - 142 с Совершенствование аппарата государственного управления Конституционный аспект / Под общ ред В В Цветкова-К Наукова думка, 1982 - 376 с Советский энциклопедический словарь / Глав ред A M Прохоров - M Советская энциклопедия, 1989 - 1632 с Советское административное право Государственное управление и административное право - M Юрид лит , 1978 - 360 с Советское административное право Учебник / Под ред Ю M Козлова-M Юрид лит , 1985 - 544 с Советское государство и право - 1983-№ 4 - С 27 Сокуренко В Гуманістичний зміст концепції соціальної держави // Право України - 2000 - № 11 - С 23 Социальные и государственно-правовые аспекты управления в СССР -К, 1978-С 328-329 Социологический энциклопедический словарь На русском, английском немецком, французском и чешском языках / Ред Г В Осипов - M Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1998 - 488 с Сочка К А Порядок формування бюджету на місцевому та регіональному рівнях // Довідник для депутатів та голів рад - Ужгород УжДУ, 1996 - С 67 Сравнительное конституционное право / Под ред В Е Чиркина - M , 1996-С 590 Статистика праці за новою класифікацією // Праця і зарплата - 2002 -№32-С 10. Стефанюк І Б Контрольно-ревізійна служба як складова фінансової безпеки держави // Фінанси України - 1998 - № 11 - С 44 Сушинський О Інститут президентури в Україні в контексті влади // Вісник УАДУ-2001 -№2-Ч II-С 63-72 Тарнавська H П, Пушкар Р M Менеджмент теорія та практика - Тернопіль Карт-бланш, 1997-456 с \ Телешун С Структурні елементи вертикалі політичної влади і державного управління та органи місцевого самоврядування // Право України - 2001 - № 6-С 28-31 Тейлор Ф У Наукова організація праці // Наука управляти з історії менеджменту Хрестоматія Навч посібник / Упоряд / О Слепое Пер з рос Л І Козій, M І Матрохіна, П Л Пироженко-К Либідь, 1993-С 5-40 Теоретичні засади вирішення проблем державного управління в Україні Наукова доповідь / Під заг ред Ю С Шемшученка В Б Аверянова- К Ін-т держ і права їм В M Корецького НАНУ 1995-23 с Теория управления социалистическим производством Учебник / Под ред О В Козловой - 2-е изд - M Экономика 1983-432 с Тиновицкая И Д Правовые вопросы документирования управленческой деятельности Автореф дис канд юрид наук-M , 1972-С 7-8 Тихомиров Ю А Курс административного права и процесса - M 1998-С 47 Тихомиров Ю А Управление делами общества (Субъекты и объекты управления в социалистическом обществе) - M Мысль 1984 - 223 с Тихомиров Ю А Управленческое решение - M 1972-С 8-9 Токовенко В В Політичне керівництво і державне управління проблеми взаємовідносин та оптимізаци взаємодії Монографія - К Вид-во УАДУ 2001 -256 с Томенко M Маючи Конституцію ми живемо в неконституційній країні // Нова політика - 2001 - № 2 - С 5 Троєльнікова Л Керівні кадри органів державного управління в галузі культури і мистецтв стан проблеми шляхи удосконалення // Вісник Книжкової палати - 1999-№ 4 - С 34 Тронь В /7 Стратегія прориву Монографія-К Вид-во УАДУ, 1996-344 с Туманов Г А Об основаниях, содержании и перспективах теории государственного управления // Сов гос и право - 1980 - № 1 - С 23-29 Україна Соціальна сфера у перехідний період Аналіз світового банку-К Основи 1994-248 с Управление социалистическим производством Вопросы теории и практики / Агангебян А Г, Афанасьев В Г идр-М Экономика 1978-С 354 Управленческие процедуры / Отв ред Б M Лазарев-M Наука 1988-272 с Файоль А Общее промышленное управление - M 1923 - 250 с Файоль А Учение об управлении // Научная организация труда и управления / Под ред А H Щербаня-M Экономика, 1966-С 362 Філіпповський В Методологічні питання державної служби // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України В 2 ч / За заг ред В І Лугового, В M Князева - К Вид-во УАДУ, 1999-Вип 2-4 2-С 76-80 Філософія Навчальний посібник / За ред / Ф Надольного - К Вікар 1997-584 с Хміль Ф І Менеджмент Підручник-К Вища школа, 1995-351 с Цветков В В Державне управління основні фактори ефективності (полі-тико-правовий аспект) - X Вид-во «Право», 1996 - 164 с Цегольник П Актуальні напрями використання науково-практичних здобутків менеджменту в інституціях державного управління // Вісник УАДУ - 2000-№3-С 86 Чиж І, Моторний С Україна на роздоріжжі бути чи не бути? // Урядовий кур'єр - 1997 - 14 серп Чиркин В Е Контрольная власть//Гос и право - 1993-№ 4 - С 13 Чукут С Основні аспекти реформування культурної політики в Україні в контексті світового досвіду // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України В2ч /Зазаг ред В / Лугового В M Князева-К Вид-воУАДУ 1999 - Вип 2-4 1-С 165-166 Чукут С Роль сучасних засобів масової інформації в процесах державотворення (окремі аспекти) // Вісник УАДУ - 1999 - № 3 - С 278 Шаповал В M Вищі органи сучасної держави Порівняльний аналіз - К Програма Л 1995- 136 с Шаповал В Конституційний механізм державної влади в незалежній Україні політико-правові проблеми організації виконавчої влади // Право України -1997-№ 1 -С 31-36 Шаповал В M Конституційне право зарубіжних країн Підручник- К АртЕк Виша школа 1997-С 121 Шебанов А Форма советского права - M 1968-С 89 Щекин Г В Социальная теория и кадровая политика Монография - К МАУП 2000-576 с Юридический энциклопедический словарь / Ред кол M Богуславский M Козирь Г Миньковский и др - M 1984 - С 68 Яцуба В Луговий В Князев В Кадрове забезпечення місцевого самоврядування // Вісник УАДУ - 1998 - № 4 - С 11 Barnard С Organization and Management Selected Papers - Cambridge, Mass Harvard University Press 1948-P 14 Bolman L, Deal T Reframmg Organizations Artistry, Choice, and Leadership - San-Francisco, 1991 - P 19 CutlipS M, Center A H Broom F M Effective public relations 7-th edition -Englewood Cliffs, N J Prentice Hall, 1994 - P 1-8 Dtmock M E, Dtmock G Public Administration Third edition- New York Harper and Row, 1964 - P 131 Duverger M Le systиme politique franзaise droit constitutionnel et systиmes politiques - Pans Presses Universitaires de France, 1990 - P 19 Gordon G Public Administration in America Fourth edition - New York St Martin's Press, Inc , 1992 - P 242 Gournay В Introduction a la science administrative Les administrations publiques dans les sociйtйs contemporaines - Pans, 1966 - P 7-8 Harlow R F Building a public relations definition // Public relations review -1976-№4-P 36 Jacobs A D Management de l'Administration - Bruxelles De Boeck Universitй, 1994- P 69 Koonts H, O'Donnel С, Heinz W Essential of Management Third edition -New York McGraw-Hill Book Company, 1982 - P 307 Lorange P Corporate Planning An Executive Viewpoint - Englewood Cliffs, N J Prentice-Hall, 1980-P 2 Mestre J L Introduction historique au droit administratif franзais- Pans Presses Universitaires de France, 1985 - P 11 Moderner staat - moderne verwaltung//Deutschland -2002- № 4- P 23 Moorhead G., Griffin R. W. Organizational Behavoir: Second edition.- Boston: Houghton-Mifflin Company, 1989.- P. 527. Philip V. Organizitionai Communicationsi: The Essence of Effective management- Columbus, Ohio: Grid, 1975.- P. 95. Rehfuss, J. The Job of the Public Manadger.- Chicago: The Dorsey Press, 1989.- P. 21. Robbins S. P. Organizational Behavoir: Concepts, Controversies, and Applications: 4-th edition.- New Jersey: Prentice-Hall, 1989- P. 147. Rue L, Byars L Management: Thery and Application: Revised edition - Illinois: Richard D. Irwin, Inc, 1980 - P. 7. Schermerhorn J. R., Hunt J. G., Richard N. O. Managing Organizational Behavoir: 2-th edition.- New York: John Wiley and Sons, 1979 - P. 133-134. Schlesinger A. The Imperial Presidency.- Boston: Houghton Mifflin Co., 1973.- P. 9. Stoner J. Management- Second edition - New Jersey: Prentice-Hail, Inc., 1982.- P. 336. The New Encyclopedia Britanica, vol. 9, Founded 1768, 15-th edition. Inc., Chicago, 1993.-P. 777. Vroom V. H. A New Look at Managerial Decision Making.- Organizational Dynamics - vof. 1.- n. 4 - P. 70. Waldo D. The Study of Public Admiinstration: Third edition - New York: The McMillan Company, 1955 - P. 2. White L. Introduction to the Study of Public Administration: 4-th edition.- New York: The McMillan Company, 1955.- P. 4-8. WildavskyA. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis-Boston, Toronto, 1979.- P. 16. Wilson W. The study of Administration // Political science quarterly - 1977-Vol 2.- № 1 (June).- P. 197-222. Зміст Передмова З Частина перша ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ Розділ 1. Історичний досвід державного управління України 7 Глава 1.1. Держава і управління Київської Русі 7 Глава 1.2. Галицько-Волинська держава та форми її управління 15 Глава 1.3. Україна під владою Литви і Польщі 19 Глава 1.4. Державний лад і управління в часи Української національ- ної революції (1648-1654) 25 Глава 1.5. Державне управління в період Руїни 32 Глава 1.6. Управління і державний лад в Україні XIX - поч. XX ст 44 Державне управління в Російській імперії 45 Державне управління та самоврядування в Австрійській імперії 54 Державний лад Російської імперії (поч. XX ст- 1917 р.).... 58 Глава 1.7. Українська державність у період Визвольних змагань 1917-1920 років 60 Українська республіка в часи Центральної Ради 60 Українська гетьманська держава 66 Директорія Української Народної Республіки 71 Західноукраїнська Народна Республіка 75 Глава 1.8. Україна під владою тоталітарної системи (1920-1991) 81 Становлення радянської влади в Україні у 20-ті роки 81 Радянська модернізація України у 30-ті роки 87 Україна в роки Другої світової війни (1939-1945) 93 Післявоєнна відбудова України (1945-1956) 100 Україна в період десталінізації (1956-1964) 105 Україна в часи застою та загострення кризи радянсько) системи (1965-1985) 108 Україна у період перебудови і розпаду Радянського Со- юзу (1985-1991) 112 Глава 1.9. Організація влади та державне управління в умовах не- залежної України 118 Система державного управління на початковому етапі Незалежності (1991-1994) 118 Управління державою у перехідний період (1994-1996) 122 Конституційна модель організації влади та державного управління (1996-2002) 127 Частина друга ТЕОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ Розділ 2. Теоретико-методологічні засади державного управ- ління • 141 Глава 2.1. Про природу і зміст державного управління 141 Глава 2.2. Державне управління як соціальне явище 146 Суспільна сутність державного управління 146 Основні особливості державного управління 157 2.2.3 Суб'єкти та об'єкти державного управління 160 Глава 2.3. Еволюція науки державного управління та її особливості.... 166 Становлення науки державного управління 166 Особливості поняття «державне управління» 175 Мистецтво управління 179 Категорії державного управління 181 Глава 2.4. Предмет і метод науки державного управління 183 Об'єкті предмет науки державного управління 183 Науковий метод державного управління 186 Глава 2 5. Принципи державного управління 190 2.5.1. Поняття принципу державного управління 190 2 5.2. Систематизація принципів 193 Види принципів 195 Розділ 3. Функції державного управління 200 Глава 3.1. Сутність і класифікація функцій державного управління ... 200 3.1.1. Визначення управлінських функцій 200 3.1 2. Класифікація функцій управління 203 Глава 3.2. Основні функції управління 211 Політико-адміністративні функції 211 Економічні функції , 219 Соціальні функції 224 Гуманітарні функції 229 Глава 3.3. Загальні функції управління 236 Стратегічне планування 236 Функція прийняття управлінських рішень 248 Функція організації діяльності 263 Функція мотивації 277 3.3 5. Контрольна функція управління 290 Глава 3.4. Допоміжні функції управління 320 Управління людськими ресурсами 320 Бюджетна функція 332 Юридично-судова функція 340 Діловодство і документування 344 З 4.5. Зв'язки з громадськістю 354 Розділ 4. Методи державного управління 364 Глава 4.1. Сутність і систематизація методів державного управління 364 Поняття методу державного управління 364 Класифікація методів управління 367 Глава 4.2. Адміністративні методи 373 Глава 4.3. Економічні методи 388 Глава 4.4. Правові методи 402 Глава 4.5. Соціально-психолопчні методи 411 Розділ 5. Акти та процедури управлінської діяльності 421 Глава 5.1. Форми управлінської діяльності 421 Глава 5.2. Правові акти управління 432 Глава 5.3. Звернення громадян та їх розгляд органами державної влади 449 Глава 5.4. Специфіка відповідальності у державному управлінні 457 Види соціальної відповідальності 457 Юридична відповідальність 461 Розділ 6. Виконавча влада і державне управління 471 Глава 6.1. Співвідношення та взаємозв'язок виконавчої влади і дер- жавного управління 471 Глава 6.2. Особливості організації та функціонування системи орга- нів виконавчої влади України 478 Розділ 7. Апарат державного управління 492 Глава 7.1. Визначення поняття «Апарат державного управління» 492 Глава 7.2. Поняття та правовий статус органів виконавчої влади 496 7.2.1. Класифікація органів виконавчої влади 506 Глава 7.3. Система органів виконавчої влади України 510 Президент України та виконавча влада 513 Кабінет Міністрів України 519 Центральні органи виконавчої влади 532 Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим .... 543 Місцеві органи виконавчої влади 546 Список використаної літератури 559 Навчальне видання ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ МАЛИНОВСЬКИЙ ВАЛЕНТИН ЯРОСЛАВОВИЧ Головний редактор Редактор Художнє оформлення Коректор Комп'ютерна верстка Гайдук Н. М. Радванська Н. О. Смовженко О. О. Сікорська Я Л. Конопльова Л. І. Підписано до друку 11.VI 2003 р. Формат 60x84/16. Папір офсетний. Гарнітура Arial. Друк офсетний. Умови, друк. арк. 33,48. Тираж 2500 пр. Зам. № 134. Оригінал-макет виготовлений TOB «Атіка», 04060, Київ-60, аул. М. Берлинського, 9. Свідоцтво про видавничу діяльність і розповсюдження видавничої продукції: Серія ДК № 216 від 11 .X 2000 р., видане Державним комітетом інформаційної політики, телебачення та радіомовлення України. Надруковано TOB «Ніка-Прінт», 04080, м. Київ-80, вул. Нижньоюрківська, 2. PAGE 2 PAGE 1 PAGE 2 PAGE 11 PAGE 44 PAGE 46 PAGE 64 PAGE 80 PAGE 81 PAGE 82 PAGE 84 PAGE 98 PAGE 490 PAGE 101 PAGE 115 PAGE 511 PAGE 115 PAGE 128 PAGE 129 PAGE 528 PAGE 528 PAGE 528 PAGE 528 PAGE 528 PAGE 528 PAGE 150 PAGE 151 PAGE 158 PAGE 162 PAGE 161 PAGE 164 Засоби розпорядчого впливу № п/п Види нормативно-правових актів Час і порядок набуття ними чинності Якщо не зачіпають інтереси громадян Якщо зачіпають інтереси громадян 1 Закони України Через 10 днів після офіційного оприлюднення, якщо інше не визначено законом, але не раніше від дня опублікування. Підлягають офіційному оприлюдненню протягом 15 днів після підписання і прийняття до виконання Президентом України. При цьому, якщо закон опубліковано в газеті «Урядовий кур'єр» раніше, ніж в «Офіційному віснику України» або «Відомостях Верховної Ради України», термін набуття ним чинності вважається днем опублікування в цій газеті 2 Укази і розпорядження Президента України Через 10 днів після офіційного оприлюднення, якщо інше не визначено актами, але не раніше від опублікування їх в офіційному друкованому виданні Таблиця 5.1 Порядок набуття чинності нормативно-правових актів № п/п Види нормативно-правових актів Час і порядок набуття ними чинності Якщо не зачіпають інтереси громадян Якщо зачіпають інтереси громадян 3 Постанови Верховної Ради України Через 10 днів після офіційного оприлюднення, якщо інше не визначено актами, але не раніше від опублікування їх в офіційному друковзному виданні 4 Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України 3 моменту прийняття, якщо пізніший термін набуття ними чинності не передбачений цими актами Від дня, передбаченого цими актами, але не раніше від дня опублікування їх в офіційних друко: ваних виданнях 5 Накази, положення, правила, інструкції, рішення, постанови центральних органів виконавчої влади, нормативно-правові акти НБУ Через 10 днів після реєстрації в Міністерстві юстиції, якщо пізніший строк не передбачено нормативними документами Через 10 днів після реєстрації в Міністерстві юстиції, якщо пізніший строк не передбачено нормативними документами, але не раніше для офіційного оприлюднення 6 Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій (крім розпоряджень) 3 моменту їх державної реєстрації, якщо актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію 3 моменту їх оприлюднення, якщо актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію 7 Листи органів виконавчої влади Не мають юридичної сили, відображають точку зору органу, що їх видав 8 Міжнародні договори У порядку, передбаченому для інших нормативно-правових актів. А саме договори, що: - підлягають ратифікації згідно зі ст. 7 Закону «Про міжнародні договори України», у порядку, передбаченому для законів країни; - не підлягають ратифікації, приєднання до яких або прийняття яких здійснюється від імені України, у порядку, передбаченому для указів глави держави; - не підлягають ратифікації, приєднання до яких або прийняття яких здійснюється від імені України, у порядку, передбаченому для постанов Кабінету Міністрів; - укладаються від імені міністерств або інших центральних органів виконавчої влади України з моменту підписання або затвердження їх відомствами, від імені яких вони були підписані Продовження табл. Державна влада Законодавча і Виконавча \ і і Судова їНІСТЬ — >ність — зНІСТЬ —

ви

с; ос

1 1 І

] Законотворення ! Державне ! | управління | Правосуддя

Рис. 6.1, Система функціонування державної влади

Прем’єр-міністр

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter