Малиновський В.Я. 2003 – Державне управління 2 частина
Глава 2.4. ПРЕДМЕТ І МЕТОД НАУКИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Суттєвими характеристиками будь-якої науки є її предмет (зміст),
соціальні функції (призначення) і метод (методи), а також її місце у
системі наук і взаємозв’язок з ними. Постановка питання про предмет
науки має сенс тоді, коли за системою тих чи інших знань визнається
статус науки, тобто такої теорії, в якій знаходять відображення
закономірності реальної дійсності процесів, розроблені загальні поняття
(категорії), сформовані принципи застосування знань (використання
закономірностей) у практичній діяльності. Розгляд предмета тієї чи іншої
науки є неможливим без вивчення її ключових елементів, виникнення й
розвитку, масштабу і галузі дослідження, найбільш характерних рис, її
місця і ролі у пізнанні та перетворенні суспільства, дійсності.
Поняття, закономірності, принципи, які відображають об’єктивно існуюче
державне управління,- це одночасно і зміст теорії управління, і предмет
цієї навчальної дисципліни.
Глибоке оволодіння змістом, основними положеннями і висновками
управлінської науки, її законами й категоріями передбачають поєднання
адміністративно-управлінського досвіду з теорією і практикою
державотворення.
2.4.1. Об’єкт і предмет науки державного управління
Будь-яка нова наука народжується з потреби більш поглибленого пізнання
тих чи інших явищ природи і суспільства, коли для цього виникають
об’єктивні можливості. Як зазначає М. Піскотін, спроби створити нову
науку досягають успіху лише у тому випадку, коли вона знаходить свій
особливий предмет, відмінний від предмета існуючих наук, у рамках яких
він не міг достатньо повно досліджуватися [167, с. 39]. Цей предмет
повинен мати свою специфіку, яка б характеризувала найбільш суттєві його
властивості. Знайшовши власний притаманний об’єкт і предмет, нова наука
відокремлюється від вже існуючих. Отже, розробка предмета нової галузі
науки є суттєвою проблемою її становлення.
Виходячи з цих засад, спробуємо з’ясувати, чи має нова галузь науки
«Державне управління» свій власний об’єкт і предмет, якісно відмінний
від інших наук? Ураховуючи те, що проблемами, які охоплюються теорією
державного управління, цілком закономірно займалися і займаються інші
науки, можна зробити попередній висновок, що не має. Виникає питання,
яку ж нову проблематику покликана досліджувати наука державного
управління? Юридичні, політичні, філософські, економічні, історичні,
соціологічні, психологічні та інші суспільні науки обмежуються вивченням
лише частини управлінських проблем, виходячи з дослідження притаманного
їм об’єкта знань. Ось чому виникла нагальна потреба в існуванні такої
специфічної науки, яка б повністю зосереджувалася на зазначених
проблемах і досліджувала їх комплексно.
Спробуємо з’ясувати, що є об’єктом і предметом теорії державного
управління. Спершу зазначимо, що об’єкт існує незалежно від нашого
знання, а предмет не є тотожним об’єкту, він, будучи продуктом
пізнавальної діяльності, формується самим знанням. Визначення об’єкта
теорії державного управління пов’язане з відповіддю на питання; «що вона
досліджує?», а визначення її предмета – «які істотні зв’язки вона
пізнає?» [172, с. 59]. Переважна більшість учених прийшла до висновку,.
що об’єктом теорії державного управління є виконавчо-розпорядча
діяльність органів державного управління [236]. Незважаючи на інші
існуючі в літературі думки з даної проблематики, вважаємо, що саме такий
підхід найбільш точно дає відповідь на питання щодо визначення об’єкта
науки державного управління.
Отже, можна зробити висновок: об’єктом дослідження науки державного
управління є діяльність органів виконавчої влади.
Виходячи з об’єкта, перейдемо до визначення предмета науки державного
управління. Досліджуючи проблеми управління в цілому, теорія державного
управління не підміняє і не дублює інші науки, які займаються суміжною
проблематикою. Як зазначається в літературі, її самостійний предмет
умовно можна скласти з трьох частин [167, с. 44-45]. Першу становлять
проблеми взаємодії різноманітних сторін управління, які вивчаються
іншими науками, виходячи з їхнього предмета дослідження. Досліджуючи ці
взаємодії, виявляючи їх закономірності, наука державного управління
досягає більш точного і глибокого пізнання адміністративної реальності
[288]. Другу частину становлять питання, які або зовсім не вивчаються
існуючими науками, або досліджуються в обмежених рамках, оскільки більш
глибоке їх дослідження не може бути досягнуте методами, притаманними
даним галузям науки. Третя частина – це проблеми, які не вивчаються
жодною іншою галуззю науки, а тому мають суттєве значення для
вдосконалення державного управління. Це: питання наукової організації
праці в сфері виконавчої влади, запровадження в роботі управлінського
апарату сучасних інформаційних технологій та технічних засобів, питання
оптимізації аТіарату державного управління та управлінських функцій
тощо.
Можна визначити, що основними напрямами досліджень науки державного
управління є такі:
а) організація державного управління на різних рівнях – центрально-
му, регіональному та місцевому (розробка загальної теорії апарату дер-
жавного управління, проблем централізації і децентралізації, управлінсь-
ких функцій, координації державного управління як цілісної системи);
б) проблема добору і підготовки управлінських кадрів – дослідження
питань оптимальної структури штатного складу державних службовців,
управління персоналом у державних органах, професійно-кваліфікаційні
вимоги до державних службовців, а також проблем лідерства і боротьби з
бюрократизмом;
в) техніка державного управління, зокрема розробка теорії прийняття
державно-управлінських рішень, політичного прогнозування, методів
державного управління, технології зв’язків з громадськістю [40].
Відповідно, в центрі її уваги перебувають такі наукові поняття і
категорії: функції, принципи, організаційна структура, методи і форми
діяльності апарату державного управління, державна служба, а предметом
науки державного управління є організація, форми і закономірності
функціонування системи органів виконавчої влади.
На наш погляд, саме таке визначення дає найбільш повне уявлення про
предмет державного управління як загальної міждисциплінарної самостійної
наукової дисципліни.
Отже, наукова галузь «Державне управління» має своє чітко окреслене
об’єктно-предметне поле досліджень, а саме – один з основних видів
діяльності держави – здійснення виконавчої влади. Воно синтезує
соціально-політичний, історичний, юридичний, соціологічний, економічний,
психологічний підходи, не обмежуючись і не зливаючись при цьому з жодним
із них.
Державне управління – наука, що існує у поєднанні теоретичного
(фундаментальні дослідження) і практичного (прикладні дослідження)
аспектів. Теорія державного управління вивчає різні види управлінської
діяльності – від оптимізації праці державних службовців до розробки
концептуальних напрямів модернізації апарату державного управління.
Поєднання в науково-дослідницькій технології
адміністративно-управлінського досвіду з теорією і практикою
державотворення сприяє ефективності виконавчої влади. Адже її головною
ціллю є одержання й теоретична систематизація нових знань
(фундаментальних і прикладних) про діяльність органів виконавчої влади,
державних службовців, знаходження шляхів підвищення ефективності
державного управління, оптимізації управлінських функцій, вдосконалення
методів державного управління. Разом з тим прикладні дослідження
спрямовані на практичне застосування отриманих фундаментальних
результатів для вирішення конкретних завдань у сфері державного
управління.
Науку державного управління визначають як суспільну науку про
раціональну організацію апарату управління і найбільш ефективні засоби,
форми і методи його роботи, які дозволяють досягати максимальних
результатів за найменших затрат сил і ресурсів [167, с. 49].
Державне управління як наука і як навчальна дисципліна має свої
особливості. Як галузь науки воно охоплює теоретичні дослідження проблем
організації, становлення й розвитку державного управління, зокрема
побудови й оптимального функціонування системи органів виконавчої влади.
Як навчальна дисципліна – дає своїм слухачам знання принципів, функцій,
методів і прийомів управління, організації державного апарату і
державної служби, форм управлінської діяльності, державно-управлінських
відносин.
Отже, державне управління як наука має загальний характер, свій об’єкт і
предмет, систему понять і категорій, сформульовані проблеми і гіпотези,
специфічні та універсальні закони розвитку. Слід зазначити, що при
визначенні управлінської науки ми не повинні відмежовуватися від
сучасних досягнень світової управлінської думки. Хоча, з іншого боку,
щодо ряду ключових проблем теорії управління, вітчизняна управлінська
наука повинна здійснювати наукові розробки, які б за досконалістю
вигідно відрізнялися від досліджень інших адміністративних шкіл та
сприяли формуванню національної теорії державного управління. Необхідно
творчо підходити до світового досвіду, адже недоцільно сліпо переносити
на сучасний український ґрунт застарілі та чужі знання, управлінську
культуру, не враховуючи особливостей конкретно-історичного стану
суспільства та національного менталітету. Прагнення до опанування
минулого управлінського досвіду не повинно привести до ігнорування
сутності сучасного державного управління, адже лише творчий аналіз і
усвідомлення минулого сучасного є необхідною умовою формування якісно
нового останнього. Варто погодитись у цьому розумінні із В. Селівановим:
«Не можна створити сучасну парадигму демократичного управління в Україні
без урахування як новітніх, зокрема економічних, політичних, правових і,
безумовно, управлінських знань, які врахували б світові, загальнолюдські
цінності, так і знань, які відбивали б національну специфіку України,
менталітет українського народу. Без цього неможливий і подальший процес
підготовки висококваліфікованих фахівців-управлінців саме для суверенної
і демократичної України» [217, с. 88].
2.4.2. Науковий метод державного управління
Не менш важливим і взаємопов’язаним з питанням визначення об’єкта і
предмета теорії державного управління є питання методу управлінської
науки. Адже запорукою успішного розвитку науки управління є віднайдення
методу дослідження, адекватного її предмету та постійне його
вдосконалення [167, с. 49]. Перш ніж визначити, що таке метод науки
державного управління, необхідно з’ясувати, що таке метод науки взагалі.
Науковий метод – це спосіб, підхід, інструмент, прийом, яким
користується певна наука для дослідження закономірностей, що становлять
її предмет. Це комплекс різноманітних засобів, який дає можливість
знайти оптимальний шлях до наукової істини [184, с. 10]. Під методом
теоретичного дослідження розуміється сукупність прийомів досягнення
мети, поставленої наукою, чи вирішення конкретного дослідницького
завдання, а під методологією – вчення про систему методів, що
використовується у певній науці. Як зазначає Ц. Ямпольська, метод дає
можливість: а) об’єднати дані різних наук, що мають відношення до питань
управління; б) віднайти закони їх зв’язку, що містяться в самому
управлінні; в) обґрунтувати ці закони та використати в управлінській
практиці ті висновки інших наук, що допоможуть знайти оптимальні
варіанти структури, форм і засобів управління. Метод дає можливість
перевірити практикою цінність нової науки [167, с. 51].
Як самостійна галузь наукового знання, державне управління виробляє
власну систему основних понять, принципів, ідей і методів їх реалізації,
що збагачують практичний досвід і відображають загальні закономірності
предмета державного управління. Система наукових теорій, доповнених
методами досліджень, тобто їх методологією, утворює науку управління.
Види наукових методів
В управлінській науці вирізняють три групи найважливіших методів (іноді
їх називають підходами) дослідження, специфіка яких зумовлена особливою
природою державного управління як діяльності органів виконавчої влади і
пов’язаних з цим різноманітних факторів політичного, економічного,
соціально-культурного характеру:
загальні методи дослідження явищ і процесів управління;
логічні методи пізнання;
емпіричні методи дослідження. До загальних методів належать:
традиційний метод шляхом концентрації зусиль на меті апарату державного
управління – сприяти ефективності (досягнення бажаних організаційних
цілей), продуктивності (досягнення цілей без зайвих затрат) -та на
завданнях – раціоналізації та розробки ефективного зв’язку між засобами
й цілями, дає можливість виокремити функції виконавчої влади і на основі
цього визначити і класифікувати функції державного управління;
інституційний підхід – через зосередження на структурно-функціональних
засадах побудови системи органів виконавчої влади та формально-правовій
характеристиці політичної системи – дає можливість дослідити
взаємозалежність і взаємозв’язок між змінами інституційних структур
апарату державного управління і змістом державної політики;
соціологічний підхід дає можливість досліджувати апарат державного
управління з точки зору його ефективності (досягнення бажаних
організаційних цілей) й продуктивності (досягнення цілей без зайвих
затрат);
комплексний підхід, виходячи із складності і неоднозначності у
методологічному плані феномену виконавчої влади, дає можливість вийти за
межі суто адміністративно-управлінської сфери і застосувати методи інших
суспільно-гуманітарних наук та наукових знань – політології, юридичної
науки, менеджменту, історії, соціології, філософії, психології тощо. Це
сприяє більш повному дослідженню предмета науки та суттєвому
підкріпленню методів управлінської науки арсеналом і результатами
досліджень згаданих наук;
історичний підхід базується на дослідженні системи виконавчої влади,
виходячи з історичної парадигми та факторів, що впливають на її розвиток
(політичних, економічних, соціальних, культурних тощо) та допомагає
відстежувати вплив зовнішнього середовища в часовому просторі на
управлінську систему, передбачати та аналізувати її еволюцію, адекватну
викликам часу. Ґрунтуючись на тому, що система інститутів державної
влади у кожен історичний період визначається конкретними
суспільно-політичними факторами, притаманними цим періодам, даний метод
дає можливість установити переваги і недоліки існуючої сьогодні в
Україні структурно-функціональної моделі виконавчої влади, стан її
співвідношення та взаємодії з іншими гілками державної влади та
окреслити підходи щодо її вдосконалення та оптимізації;
культурологічний підхід дає можливість установити залежність
управлінської поведінки суб’єктів державного управління від рівня
культури суспільства;
біхевіористський підхід, що сформований під впливом психологічних
чинників, розглядає організацію передусім як соціальну систему, в якій
формуються і розвиваються відносини, конфлікти й зв’язки, котрі їх
керівник не завжди спроможний зрозуміти й проконтролювати. На відміну
від інших підходів, біхевіористський метод фокусує увагу на людському
факторі, взаємозв’язках та співпраці службовців, наголошуючи на розвитку
інтуїції, спонукаючи управлінців та науковців досліджувати нераціональні
й раціональні, неформальні й формальні аспекти організаційної поведінки.
Другу групу становлять логічні методи пізнання:
системний підхід дає можливість розглядати державно-управлінські явища в
сукупності соціальних зв’язків, виявлення цілого та його частин, вивчити
окремі складові апарату державного управління в загальній системі
організації державної влади. Цей метод зосереджується на
організаційно-структурних формах, у яких здійснюється управлінська
діяльність, та розглядає організацію як цілісне явище, всі складові якої
взаємопов’язані цілями, функціями, принципами, методами, структурами,
процесами, кадрами і ресурсним забезпеченням. Цей підхід, що передбачає
структуру-вання, ранжування проблем, дав можливість розгляду
досліджуваного явища як системи, тобто багатьох взаємозалежних і
взаємопов’язаних елементів, що становлять певну цілісність, і на цій
основі здійснити пошук та визначити можливості і напрями розвитку
управлінської науки;
функціональний підхід, фіксуючи увагу на специфіці змісту управлінської
діяльності, є підставою виявлення об’єктивно необхідних на даному етапі
державотворення функцій державного управління, пошуку оптимальних
варіантів їх розподілу в апараті державного управління;
метод структурного аналізу, виходячи з того, що виконавча влада
реалізується через відповідну структуру – систему органів, сприяє
розробці науково обґрунтованої методології визначення функцій апарату
державного управління та дозволяє різноманітність цих функцій звести до
таких науково обґрунтованих організаційних форм виконавчої влади, які не
тільки відповідають різноманітності системи об’єктів управління, а й
спроможні забезпечити оптимальність її розвитку;
структурно-функціональний метод через адекватний опис сутності єдності
структурного та функціонального аспектів організації апарату державного
управління дає можливість обґрунтувати особливості окремих форм
виявлення цієї сутності на різних рівнях системи виконавчої влади, в її
конкретних підсистемах, ланках і на цій основі запропонувати практичні
заходи щодо оптимізації відповідності між структурою і функціями кожного
окремого суб’єкта державного управління (органу виконавчої влади);
метод аналізу і синтезу через дослідження елементів логічної структури
науки державного управління сприяє узагальненню основних понять,
принципів, категорій науки; через розгляд управлінської діяльності з
різних позицій дає можливість побудувати об’ємну модель системи органів
виконавчої влади;
метод порівняльного аналізу через вивчення та використання практики
державного управління в інших країнах (у першу чергу, розвинутих,
демократичних) – дає можливість виявляти тенденції і напрями розвитку
виконавчої влади, її взаємов’язки з іншими гілками влади та визначити її
місце в державному механізмі. Саме таким шляхом можна вести пошук
оптимальної системи виконавчої влади та апробовувати зарубіжні
механізми, що успішно застосовувалися, для вирішення тих чи інших
управлінських проблем у вітчизняному державотворенні;
ситуаційний метод через інтерпретування існуючих напрацювань у сфері
політико-управлінської теорії на сучасний стан державного управління і
передбачення можливих змін сприяє розробці науково обґрунтованої
методології його оптимізації.
До логічних методів також віднесені інші теоретичні прийоми – індукція і
дедукція, моделювання, експеримент, абстрагування, узагальнення і
обмеження, сходження від абстрактного до конкретного та інші.
До третьої групи належать методи емпіричних досліджень. Мається на увазі
сукупність конкретних прийомів, за допомогою яких нагромаджується і
систематизується емпіричний матеріал і дані інших близьких наук:
аналіз наукових праць з проблематики державного управління українських,
зарубіжних і радянських учених дає можливість розглянути соціальну
природу та сутність державного управління і на цих засадах розвинути
теоретичні основи державного управління;
аналіз документальної бази (законів, нормативно-правових актів,
управлінських документів, статистичних даних тощо) дає можливість
визначити недоліки законодавчого та нормотворчого характеру, які
негативно впливають на ефективність державного управління, та визначити
загальні підходи вдосконалення якості правового забезпечення
політико-управ-лінської діяльності;
– аналіз та узагальнення практичної діяльності органів виконавчої влади
та органів місцевого самоврядування в контексті переходу до нової
парадигми призначення публічної влади дає змогу встановити найбільш
об’єктивні методологічні підходи щодо розмежування і збалансування
функцій і повноважень органів цих систем з метою підвищення їх
ефективності.
Кожен із названих методів (їх груп) застосовують ие ізольовано, а в
комплексі, що дає змогу отримати більш повні та всебічні результати
наукових досліджень. Використовуючи систему основних понять і методи
теоретичних досліджень, управлінська наука виробляє власну методологію і
теорію для більш повного та об’єктивного практичного вирішення своїх
основних завдань.
Глава 2.5. ПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
2.5.1. Поняття принципу державного управління
Державне управління – це не тільки сума управлінських знань, а й процес
їх створення. «Продукування» таких знань здійснюється у певному
соціальному середовищі, в сформованому науковому кліматі, що впливає на
цілі дослідження державного управління, його практичну спрямованість.
Особлива роль відводиться принципам організації наукового управлінського
знання. Вони покликані акумулювати нові тенденції в розвитку державного
управління, враховувати стан сучасного наукового пізнання, що підвищує
його суспільне значення.
Термін «принцип» походить від латинського слова «ргіпсіріим», що означає
основні, найзагальніші, вихідні положення, засоби, правила, що
визначають природу і соціальну сутність явища, його спрямованість і
найсуттєвіші властивості [98, с. 17]. Принципи державного управління –
важлива категорія управлінської науки, будучи однією з її основ.
Принципи як поняття теорії відображають сутність і реальність процесів
державного управління, підпорядковуючись певним законам. Принципи – це
специфічне поняття, змістом якого є не стільки сама закономірність,
відносини, взаємозв’язок, скільки наше знання про них. Вони являють
собою результат узагальнення людьми об’єктивно чинних законів і
закономірностей, притаманних їм загальних рис, характерних фактів і
ознак, які стають загальним началом їх діяльності [279, с. 368]. Можна
сказати, що принципи управління характеризуються двома ознаками: а)
належність до пізнаних наукою і практикою позитивних закономірностей; б)
зафіксованість у суспільній свідомості (відповідних поняттях).
Принцип є результатом наукового пізнання, при цьому слід ураховувати, що
не всі закономірності, відносини і взаємозв’язки державного управління
сьогодні досліджені та сформульовані у вигляді принципів. Практична дія
принципів не залежить від них самих, а повністю визначається ставленням
до них людей. Лише знати принципи недостатньо, необхідно ще хотіти і
могти застосовувати їх в управлінській діяльності.
На практиці принципами управління керуються згідно з політичними,
соціально-економічними та культурними умовами, що склалися в
суспільстві. Принципи управління обґрунтовують, роз’яснюють зв’язки як
між об’єктом і суб’єктом управління, так і всередині кожного з них. Вони
відображають властивості, притаманні управлінській системі в цілому, а
також окремим її елементам, явищам, процесам. Принципи відображають
зміст і взаємозв’язки основних елементів системи управління. Принципи
державного управління динамічні за змістом і формою, вони формуються
людьми у зв’язку з конкретними політичними, соціально-економічними і
культурними чинниками, відображаючи ступінь творчого використання
закономірностей державного управління. Безпосередньо на практиці
принципи управління набувають характеру норми, правила, якими керуються
в управлінській діяльності. Гнучкість і динамізм принципів державного
управління проявляється і в тому, що у кожній конкретній сфері
діяльності формуються свої конкретні принципи здійснення управлінських
функцій.
В умовах пошуку оптимальної системи органів виконавчої влади проблема
визначення принципів державного управління є надзвичайно актуальною.
Наукове осмислення і теоретичне обґрунтування принципів державного
управління виходить з аналізу суті самого явища. У літературі
називається різноманітна кількість таких принципів (А. Файоль –
чотирнадцять, Г. Емерсон – дванадцять, Ф. Тейлор – десять, М. Вебер –
сім, Л. Урвік – шість і т. д.).
Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати принципи
управління, був французький інженер і науковець Анрі Файоль (1841-1925).
В основі запровадженої ним системи управління лежала адміністративна
доктрина. Виходячи з неї, у 20-х роках Файоль визначив чотирнадцять
принципів управління, які, на його думку, придатні для всіх без винятку
сфер адміністративної діяльності: 1) поділ праці, 2) повноваження і
відповідальність, 3) дисципліна, 4) єдиноначальність, 5) єдність
керівництва, 6) підпорядкування особистих інтересів загальному, 7)
винагорода, 8) централізація, 9) ієрархія (скалярний ланцюг), 10)
порядок, 11) справедливість, 12) стабільність штату, 13) ініціатива, 14)
корпоративний дух [265]. Ці принципи, доповнені функціями персоналу в
організації, по суті, визначили спеціалізацію, ієрархію, рамки контролю
та засади організаційної структури як основу, на якій можна було б
формувати організації та здійснювати управлінські функції.
Сучасна система організації виконавчої влади і, відповідно, державне
управління ґрунтуються на порівняно нових (відносно колишніх радянських)
принципах. Однак при цьому не слід відкидати й кращі надбання
адміністративної науки радянського періоду, бо цілком логічно, що такі
принципи, як колегіальність і єдиноначальність, науковість,
економічність та ефективність, плановість, добір і розстановка кадрів, є
актуальними для сучасного державного управління.
При визначенні та обґрунтуванні нової системи принципів слід також
пам’ятати про кращий досвід розвинених країн, адже власне модель,
система і принципи державного управління в умовах демократичної держави
з ринковою економікою сформувалися саме там. А тому не враховувати думки
та ідеї, сформульовані у працях Ч. Бернарда, Л. Байта, Д. Балдо, М.
Вебера, О. Майєра, А. Файоля, Г. Саймона, Ф. Тейлора та багатьох інших,
просто неможливо. Більшість з них і сьогодні не втратили своєї
актуальності та є базовими для управління соціальними системами.
Прийняття Конституції України, яка закріпила головні вимоги щодо
організації системи органів виконавчої влади і здійснення державного
управління, проголошення побудови демократичної, соціальної, правової
держави є визначальними чинниками у формуванні принципів державного
управління. Обґрунтування принципів державного управління в Україні, їх
систематизація і розробка конкретних механізмів втілення є науковою
проблемою, що потребує подальших наукових досліджень.
Г. Атаманчук наголошує, що процес виявлення та обґрунтування принципів
державного управління повинен відповідати таким вимогам:
а) відображати не будь-які, а лише найбільш суттєві, головні, об’єк-
тивно необхідні закономірності, відносини і взаємозв’язки державного
управління;
б) характеризувати лише сталі закономірності, відносини і взаємо-
зв’язки в державному управлінні;
в) охоплювати переважно такі закономірності, відносини і взаємо-
зв’язки, які притаманні державному управлінню як цілісному соціальному
явищу, тобто мають загальний, а не частковий характер;
г) відображати специфіку державного управління, його відмінність від
інших видів управління.
Отже, поняття «принцип державного управління» покликаний спочатку в
науковій, а згодом і в правовій формі відображати закономірності, що
об’єктивно існують у державному управлінні та мають особливе значення
для його організації і здійснення [18, с. 188]. А. Файоль писав:
«Будь-яке правило, будь-який адміністративний засіб, що зміцнює
соціальне утворення або полегшує його здійснення, займає своє місце
серед принципів» [264, с. 24].
Принципи державного управління – це фундаментальні істини, позитивні
закономірності, керівні ідеї, основні положення, норми поведінки, що
відображають закони розвитку відносин управління, сформульовані у
вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій
формі, на основі якого будується і функціонує апарат державного
управління.
Принципи визначають вимоги до системи, структури, організації і процесу
управління, напрямки й межі прийняття управлінських рішень.
Характеризуючи той чи інший принцип, слід ураховувати його взаємозв’язок
з іншими принципами, залежність від них. Принципи взаємодіють між собою
в межах цілісної системи, врівноважуючи чи посилюючи один одного, що дає
змогу достатньою мірою розкрити свою природу, індивідуальність і
регулюючі можливості. При цьому кожен принцип має структурно відведене
йому місце, що дає підстави зробити висновок – повноцінне розкриття
змісту і потенціалу будь-якого принципу державного управління можливе
лише в рамках і з урахуванням його системних залежностей.
Таким чином, принципи державного управління повинні:
ґрунтуватися на законах розвитку суспільства, його соціальних та
економічних законах і законах державного управління;
відповідати цілям управління, відображати основні якості, зв’язки і
відносини управління;
враховувати часові та територіальні аспекти процесів державного
управління;
мати правове оформлення, тобто бути закріпленими в нормативних
документах, оскільки кожен принцип управління є цілеспрямованим – його
застосовують для вирішення конкретних організаційно-політичних і
соціально-економічних завдань [279, с. 368].
2.5.2. Систематизація принципів
Поряд з існуванням у науковій літературі великої кількості різноманітних
принципів управління, є також багато підходів щодо їх класифікації.
Водночас не існує загальноприйнятих правил стосовно такої
систематизації. Тому наведемо найбільш розповсюджені підходи з даної
проблематики.
Автори курсу лекцій «Загальна теорія управління» [177] пропонують таку
систематизацію принципів:
загальні – принципи системності, об’єктивності, саморегулювання,
зворотного зв’язку, оптимальності, інформаційної достатності,
демократизму, гласності, змагальності, стимулювання;
часткові – принципи, що застосовуються у різних підсистемах чи
суспільних сферах (економічній, соціально-політичній, духовній), і
принципи, що застосовуються при аналізі різних суспільних явищ,
організацій, інститутів;
організаційно-технологічні – єдиноначальності, поєднання державного,
регіонального і місцевого управління, конкретності, поділу праці,
скалярний принцип, принцип ієрархії, єдності розпорядництва, єдиноначал,
делегування повноважень, діапазону повноважень.
Ц. Ямпольська визначила такі групи принципів державного управління:
організаційно-політичні, організаційно-технічні принципи побудови
апарату управління, організаційно-технічні принципи діяльності апарату
управління [167, с. 67-68].
Н Нижник і О. Машков запропонували таку систематизацію принципів
державного управління: 1) суспільно-політичні принципи; 2) структурні
принципи; 3) принципи державно-управлінської діяльності [170, с. 56-58].
Ґрунтовний аналіз проблеми виділення та систематизації принципів
управління зроблений Г. Атаманчуком, який визначив такі види принципів
державного управління: загальносистемні, структурні, спеціалізовані [18,
с. 191-193].
Як бачимо, існують різні підходи до систематизації принципів державного
управління, що свідчить, у першу чергу, про великі труднощі у
встановленні систематизаційних засад. Виходячи з того, що принципи
відображають об’єктивні закономірності, відносини і взаємозв’язки в
системі державного управління, можна констатувати, що характер кожного
принципу та їх систематизація повинні ґрунтуватися на доволі вагомих
підставах.
Система органів виконавчої влади, діючи від імені держави, здійснює
державне управління у всіх секторах народного господарства. Відповідно
ця діяльність ґрунтується на певних засадах, що виходять із
суспільно-політичної природи держави з притаманними їй національними
особливостями. Ефективне здійснення функцій державного управління
можливе лише за умови, коли всі елементи системи виконавчої влади
управляються з єдиного керівного центру, діють злагоджено,
скоординовано, на основі певних закономірностей, відносин і процесів,
які відображають державне управління як діяльність.
Тому першою підставою систематизації принципів державного управління є
виокремлення тих загальних закономірностей, відносин і процесів, які
притаманні державному управлінню і забезпечують стабільність системи
виконавчої влади. Такі універсальні закономірності можна означити
поняттям загальні принципи державного управління.
Друга підстава систематизації пов’язана з аналізом і характеристикою
закономірностей, відносин і взаємозв’язків, що складають групи елементів
державного управління (цілі, функції, структура, процес). Якщо суть
державного управління відображається у загальноуправлінських принципах,
які впливають на всі складові цієї системи, то, відповідно, у кожній
групі елементів повинні діяти якісь свої специфічні закономірності,
відносини і взаємозв’язки, які надають їм (групам елементів)
упорядковану структуру [18, с. 192]. їх можна розглядати як структурні
принципи, що впорядковують структуру групи елементів, і поділити на такі
види: структурно-цільові, що відображають закономірності раціональної
побудови дерева цілей державного управління; принципи побудови
організаційних структур, які визначають закономірності та взаємозв’язки
побудови організаційної структури державного управління;
структурно-функціональні, що пов’язані із організацією функціональної
структури державного управління; структурно-процесуальні, що дають
уявлення про основні (визначальні) закономірності та взаємозв’язки
раціонального та ефективного здійснення управлінської діяльності органів
виконавчої влади [18, с. 192].
У різноманітних підсистемах державного управління (територіальних,
функціональних, галузевих тощо) і, особливо, в різних аспектах
спеціалізованої управлінської діяльності існують свої специфічні
закономірності, відносини і взаємозв’язки організації тих чи інших
управлінських елементів, що складають третю підставу систематизації
принципів державного управління. Сюди можна віднести принципи формування
організаційних структур, принципи керування установою, принципи
прийняття управлінських рішень, принципи контрольної діяльності,
принципи використання методів державного управління, принципи державної
служби, принципи управління персоналом, принципи діяльності органу
виконавчої влади, принципи діяльності Кабінету Міністрів України,
принципи діяльності місцевих державних адміністрацій тощо. Ці принципи
розглядатимуться у наступних розділах книги Тому зараз лише зауважимо,
що спеціалізовані принципи не повинні суперечити загальним і структурним
принципам, а, навпаки, сприяти зміцненню єдності державного управління.
2.5.3. Види принципів
У науковій літературі існує велика кількість підходів до групування
принципів державного управління. Так, наприклад, Н. Нижник визначає такі
групи принципів:
Суспільно-політичні, що відображають та розкривають соціальну природу
державного управління, його детермінованість і обумовленість
суспільством. Систему цих принципів характеризують: демократизм,
законність, об’єктивність, гласність.
Культури управління, що синтезовані на основі дослідження функціональної
та організаційної структур державного управління, до яких віднесено:
функціональність; диференціація та фіксування функцій шляхом видання
правових норм; сумісність функцій; концентрація функцій; необхідність
(стосовно управлінських об’єктів); комбінування функцій; відповідність
функцій потребам і запитам управлінських об’єктів [217, с. 162-163].
Г. Атаманчук виділяє принципи об’єктивності, демократизму, правової
впорядкованості, законності, федералізму, поділу влади, публічності [18,
с. 193-197].
Як бачимо, виділення і характеристика принципів державного управління
вимагають глибоких і цілеспрямованих досліджень. Запропоновані принципи
базуються на об’єктивних закономірностях державного управління та
отримали практичне застосування в управлінській діяльності Отже, серед
загальних принципів можна виділити такі: законність, демократизм,
публічність, єдиноначальність і колегіальність, централізація і
децентралізація, плановість, ефективність.
Законність – розглядається як основоположний принцип державного
управління, що визначає рівень демократичності суспільства. Це означає,
що всі органи виконавчої влади та їх посадові і службові особи повинні
чітко дотримувати норм права. Нормативно-правові акти, що приймаються
суб’єктами державного управління, мають відповідати положенням
Конституції та законам України. Громадяни повинні мати гарантоване
право, згідно з яким ніхто не може бути примушений робити те, що не
передбачено законом. Тобто, право має домінувати над владою, зокрема над
діяльністю органів виконавчої влади, унеможливлювати свавілля з боку
чиновників, створювати умови для широкого громадського контролю за їх
діяльністю, в тому числі, за здійсненням адміністративними органами
функцій державного управління.
Демократизм – передбачає формування такої системи управління, яка б
базувалася на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або
переважної більшості громадян, можливості їх максимального залучення до
обговорення важливих державно-управлінських рішень, відкритості
інформації, рівного доступу громадян до державної служби. Даний принцип
передбачає використання для цього таких загальнодемократичних начал та
ідей, як поділ влади, широке місцеве самоврядування, верховенство права
та закону, функціонування багатопартійної системи, забезпечення
діяльності опозиції, панування загальнонародних інтересів над класовими,
загальнолюдських – над національними, публічних – над приватними,
утвердження гласності та плюралізму думок тощо.
Публічність – цей принцип демократичної правової держави означає
відкритість та прозорість функціонування виконавчої влади, забезпечує
зв’язок її органів та посадових осіб із суспільством, громадянами. Він є
схожим до принципу гласності, але за охопленням явищ є значно ширшим від
останнього. Принцип публічності передбачає відкритість виконавчої влади,
прозорість діяльності апарату державного управління для громадян через
право впливу останніх на діяльність органів влади та їх посадових осіб;
урахування думки громадськості при прийнятті державно-управлінських
рішень; громадський контроль за діяльністю управлінського апарату та
інші види контролю за дотриманням конституційно закріплених інтересів
суспільства, прав і свобод громадян.
Єдиноначальність і колегіальність означає розумне поєднання в
управлінській діяльності методів одноособового керівництва призначеним
або обраним керівником, який наділяється значною службовою компетенцією
і несе персональну відповідальність за результати роботи державного
органу, та широкої колегії – групи осіб, які мають рівні права і
обов’язки або дорадчі права з питань, що належать до компетенції органу
виконавчої влади. Так, у сучасних умовах значно зросла роль і значення
керівни-ків-новаторів – особистостей, які спроможні продукувати та
реалізовувати необхідні суспільству реформи, тобто приймати адекватні
ситуації державно-управлінські рішення. Це покладає на них персональну
відповідальність за прийняття тих чи інших рішень, виконання службових
завдань, використання (чи невикористання) службових повноважень. Разом з
тим, в нинішніх умовах ухвалення оптимальних управлінських рішень є
неможливим без всебічного обговорення проектів цих рішень на засіданнях
колегій, рад чи нарад. Фактично колегіальне вирішення дорадчих питань у
діяльності органів виконавчої влади є передумовою прийняття
єдиноначального рішення [65, с. 157-158].
Централізація і децентралізація – апарат державного управління повинен
бути побудованим на засадах розумного співвідношення концентрації влади
і її децентралізації, оскільки порушення даного балансу в будь-який бік
призводить до негативних наслідків. Переважання централізації породжує
безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а
надмірна децентралізація веде до порушення єдності системи у формуванні
та здійсненні державної політики, єдиних вимог, нормативів і оцінок, а
отже, створює передумови для дезорганізації та некерованості
управлінської системи.
Плановість – полягає в обов’язковому плануванні діяльності будь-якого
органу та його структурного підрозділу, у створенні планів
соціально-економічного і культурного розвитку окремих населених пунктів,
територій, регіонів, галузей народного господарства, проектуванні та
реалізації програм вирішення тих чи інших проблем.
Ефективність – виходячи із загального розуміння ефективності праці, під
ефективністю державного управління слід розуміти результат досягнення
поставленої мети за максимально можливої економії суспільної праці [217,
с. 134]. Суть принципу полягає у виборі найбільш оптимального в
конкретних умовах управлінського рішення. Головним критерієм
ефективності сучасного державного управління є якнайповніша
відповідність управлінської діяльності інтересам суспільства, якісне та
своєчасне надання громадянам управлінських послуг, забезпечення прав і
свобод громадян, їх практичної реалізації.
Тепер розглянемо групу структурних принципів. Структурно-цільові
принципи пов’язані з цілями державного управління і включають у себе
такі принципи:
принцип єдності цілей управління означає чітке визначення цілей і
функцій органу виконавчої влади, уникнення їх дублювання та
суперечностей;
принцип обмеження цілей передбачає звуження кола проблем завдяки їх
кращому розумінню та якісному вирішенню [34, с. 11]. Він спрямований на
професіоналізацію управлінської діяльності шляхом досягнення
оптимального результату в конкретній сфері управління;
принцип вибірковості цілей, за Ч. Барнардом, полягає в необхідності
виділяти ті факти, які суттєво впливають на досягнення цілей органу
виконавчої влади, і ті, які не відіграють суттєвої ролі [53, с.
215-216]. Він передбачає підпорядкованість часткових, локальних цілей
стратегічним;
принцип послідовності у реалізації цілей передбачає перетворення
результатів втілення в життя одних цілей в джерело інших [18, с 197];
принцип розподілу цілей відповідно до потреб об’єктів управління означає
перетворення цілей державного управління у завдання, які є основою для
встановлення управлінських функцій окремим органам виконавчої влади.
Принципи побудови організаційних структур спрямовані на побудову
раціональної організаційної структури апарату державного управління, яка
забезпечує ефективне функціонування всієї системи. Серед -цих принципів
можна виділити такі:
єдність мети;
первинність функцій і вторинність структури;
функціональна замкнутість підрозділів апарату управління;
простота організаційної структури;
єдність керівництва;
оптимальність норми керованості;
оптимальність централізованих і децентралізованих форм управління;
принцип зворотного зв’язку [247, с. 210-211].
Перелічені принципи побудови організаційних структур виконавчої влади
взаємопов’язані та взаємозумовлені. Кожен з них має самостійне значення,
але тільки їх спільне використання може забезпечити комплексний,
науковий характер проектування організаційних структур виконавчої влади
сучасної демократичної держави. Отже, проектування нових та
вдосконалення діючих організаційних структур виконавчої влади можливе
лише на чітко науковій методологічній основі, якою є система принципів
побудови організаційних структур управління.
До структурно-функціонального виду принципів державного управління,
пов’язаного з організацією функціональної структури державного
управління, Г. Атаманчук відносить такі [18, с. 198]:
диференціації та фіксування функцій у формі правових норм шляхом
закріплення управлінських функцій у компетенції органів виконавчої
влади;
сумісності, що передбачає сумісність однорідних управлінських функцій у
межах компетенції одного органу, а також сумісності функцій даного
органу з функціями інших органів у межах підсистеми або організаційної
структури державного управління в цілому;
концентрації, тобто надання певному органу таких функцій та відповідних
ресурсів, які б забезпечили здійснення цим органом
організаційно-регулюючих дій відносно об’єктів управління;
комбінування, спрямований на виключення дублювання і паралелізму
управлінських функцій, що виходять із різних управлінських суб’єктів
організації;
5) відповідності управлінських дій реальним потребам і запитам об’єктів
управління.
Дотримання наведених принципів дає можливість комбінувати, поєднувати
управлінські функції, розподіляти їх за часовими і територіальними
ознаками та встановлювати зв’язки управління в ієрархії взаємовідносин
органів виконавчої влади. За посередництвом даних принципів із
урахуванням конкретних соціальних та економічних умов здійснюється
розподіл компетенції управлінських структур. Вони спрямовані на
максимально ефективний поділ управлінської праці та усунення паралелізму
в діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади,
вищестоящих і нежчестоящих ланок апарату державного управління.
Відповідно до зазначених принципів суб’єкти державного управління
диференціюються за галузями, секторами, територіями, утворюючи в
сукупності цілісну систему державного управління. Тому нинішня структура
суб’єктів державного управління ґрунтується на галузевому,
функціональному і територіальному принципах.
І, нарешті, до структурнс-процесуальних принципів, що регулюють
здійснення управлінської діяльності, належать такі принципи:
відповідності елементів управлінської діяльності (методів, форм і
стадій) функціям органів виконавчої влади;
конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за
її результати;
стимулювання раціональної й ефективної управлінської діяльності [21, с.
199].
Такі основні принципи державного управління. За їх посередництвом
втілюються об’єктивні закономірності управління. Вказані принципи
виражають вимоги до всіх елементів системи виконавчої влади, а тому їх
комплексне дотримання гарантує впорядкування управлінської системи, її
цілеспрямоване ефективне функціонування і розвиток. Чим адекватнішою є
відповідність компонентів суб’єкта державного управління принципам
управління, тим ефективнішою буде його діяльність та соціально
ефективнішими управлінські результати.
Розділ З
ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Глава 3.1. СУТНІСТЬ І КЛАСИФІКАЦІЯ ФУНКЦІЙ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
3.1.1- Визначення управлінських функцій
Щоб зрозуміти сутність державного управління, необхідно відповісти 7на
запитання; яку діяльність здійснюють органи виконавчої влади, чим
займаються державні службовці, які функції вони здійснюють у загальній
системі державного управління чи окремого органу управління? Відповіді
на ці запитання знайти непросто – настільки широке і багатогранне поле
управлінської праці. Причина полягає у її різноманітності, що пронизує
всі сфери суспільного життя та економіки. Державне управління – як
теоретична і практична дисципліна – не може не відображати цієї
багатогранності. Ось чому на сучасному етапі розвитку держави важливо
визначити функції, за допомогою яких найефективніше здійснюватиметься
державне управління, віднайти оптимальні варіанти розподілу цих функцій
між органами виконавчої влади.
У науці управління є загальновизнаною думка, що зміст державного
управління найбільш виразно проявляється в його функціях [234, с.
186-212]. «Функція» як поняття має кілька тлумачень і в найбільш
загальному розумінні означає обов’язок виконання певної роботи, прояв
діяльності, призначення, виконання тощо [235, с. 1449]. У цілому під
функцією розуміють:
Стійкий спосіб активної взаємодії речей, при якому зміна одних об’єктів
спричиняє зміну інших.
Роль, що виконується певним елементом соціальної системи для здійснення
цілей та інтересів соціальних груп і класів.
Залежність між різними соціальними процесами, яка виражається у
функціональній залежності змінних.
Стандартизована соціальна дія, що регулюється певними нормами і
контролюється соціальними інститутами [241, с. 397].
В управлінні під функцією слід розуміти основні базові види діяльності,
які повинні здійснюватися управлінцями. Функції управління – основа для
формування структури системи, що управляє, і взаємодії її компонентів.
Ось чому функції управління прийнято вважати однією із засадничих,
фундаментальних категорій науки державного управління [185, с. 61; 233,
с. 8].
В управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид
управлінської діяльності, який пов’язаний з певною метою – запланованим
результатом. Оскільки мета є ідеальним прогнозуванням результату
управлінської праці, то саме визначення завдання і є першим кроком у
досягненні мети. Виходячи з того, що мета діяльності будь-якої
соціальної системи детермінована об’єктивними потребами зовнішнього
середовища, можна стверджувати, що цілі діяльності суб’єкта управління
детерміновані об’єктивними потребами відповідної соціальної системи
управління, в тому числі життєво важливими потребами адекватного об’єкта
управління [5, с. 48-49]. Тому забезпечення цих потреб є метою
управлінської діяльності, тобто забезпечення оптимального існування і
розвитку об’єкта і системи управління в цілому – досягнення максимально
корисного ефекту при найменших зусиллях і затратах [19, с. 32]. Саму ж
фактичну діяльність суб’єкта управління щодо забезпечення життєво
необхідних потреб об’єкта управління правомірно розглядати як об’єктивно
необхідну єдність функцій управління. Потреби об’єкта управління, будучи
різноманітними і багаточисленними, зумовлюють цілі управлінської
діяльності, що охоплюють окремі блоки завдань. Водночас, найбільш
загальним групам потреб і блокам завдань притаманна відносна
самостійність і однорідність.
Тому можна вважати, що в найбільш узагальненій формі функції управління
є частинами управлінської діяльності, спрямованими на забезпечення саме
цих груп потреб, а тому мають відносну самостійність та однорідність.
Інакше кажучи, у внутрішній детермінованій тріаді потреби об’єкта —»
цілі суб’єкта —> управлінські функції виявляється діалектика
об’єктивного (потреби, функції) і суб’єктивного (цілі, завдання) в
управлінні, яка знайшла вираз в обґрунтованому висновку про те, що цілі
(завдання) управління реалізуються в управлінській діяльності у формі
функцій управління [96, с. 84] – притаманних йому видах діяльності, що
здійснюються відповідно до його соціально-політичного призначення у
рамках взаємодії із членами суспільства та всередині апарату управління.
Отже, виконуючи ті чи інші функції, апарат управління здійснює
притаманні йому завдання [234, с. 94]. Виходячи зі сказаного, можна
зробити висновок про те, що на основі цілей (завдань) можна визначити
вичерпний перелік об’єктивно необхідних функцій управління.
У літературі по-різному розуміється теоретичне поняття «функція
державного управління» і сьогодні не існує його загальноприйнятого
визначення. Різний підхід науковців до визначення поняття управлінської
функції, розбіжності у питанні їх систематизації – одна з головних
причин існуючого стану осмислення цієї наукової категорії. Наявність
різних дефініцій відображає її складність, а складні явища з багатьма
внутрішніми та зовнішніми зв’язками розкриваються шляхом різних
характеристик з різноманітними визначеннями та відносинами. Всебічне та
багатопланове висвітлення властивостей та ознак функцій управління
дозволяє краще виявити їх сутність і специфіку. Враховуючи це, спробуємо
сформулювати поняття функції державного управління.
Більшість науковців особливий акцент робить на тому, що функції – це
частини змісту управлінської діяльності. При цьому вказуються їх різні
характеристики, що доповнюють одна одну: одні автори виділяють їх
об’єктивну необхідність чи обумовленість; інші – відносну самостійність
чи відокремленість; треті – спільність і типовість; четверті –
специфічність і однорідність; п’яті – стабільність, повторювальність та
універсальність; шості – цілеспрямованість і залежність від об’єкта
управління [5, с. 31].
Що ж усе-таки слід розуміти під функціями управління? Думається, що
необхідно відкинути доволі розповсюджене зосередження на суто
практичному аспекті здійснення функцій, а також на засобах їх
реалізації. Переконливішим є їх розгляд як складових змісту
управлінської діяльності (з чого складається процес управління).
Одночасно функціональний зміст управлінської діяльності дозволить
виявити її спрямованість. Ці два моменти – склад і спрямованість
управлінської діяльності є ознаками, що найбільш чітко виражають
сутність даної наукової категорії. Розглянуті теоретичні підходи дають
підстави для висновків про те, що функції державного управління:
обумовлені цілями (завданнями) управління;
мають об’єктивний характер;
є складовими змісту державно-управлінської діяльності;
є відносно самостійними та однорідними;
безпосередньо виражають владно-організуючу сутність виконавчої влади;
реалізуються в процесі державно-управлінських відносин (взаємодія
суб’єкта та об’єкта);
спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об’єкта управління.
На основі цього можна дати таке визначення даного теоретичного поняття:
Функції державного управління – це складові змісту управлінської
діяльності, що характеризуються певною самостійністю, однорідністю,
складністю та стабільністю владно-організуючого впливу суб’єкта
управління, спрямованого на забезпечення життєво значущих потреб об’єкта
управління.
На наш погляд, це визначення досить повно охоплює всі необхідні та
суттєві ознаки функцій державного управління.
Виконавча влада має бути зорієнтована на ще одне надзвичайно важливе
завдання – надання населенню різноманітних державних (управлінських)
послуг. Сьогодні проблематика управлінських послуг перебуває майже в
зародковому стані, оскільки відсутнє її належне наукове забезпечення.
Доказом цього є те, що навіть термін «управлінські послуги» майже
відсутній сьогодні як у вітчизняному законодавстві, так і в науковій
літературі. Винятком є лише Концепція адміністративної реформи в
Україні, в якій управлінські послуги визначаються «як послуги із боку
органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і
свобод громадян зокрема реєстрація, ліцензування, сертифікація тощо»
[106, с. 11]. Як зазначається у літературі: «така ситуація пов’язана з
етатизацією суспільного життя, адже раніше навіть уявити про послуги,
які надає держава, було неможливо» [97, с. 7].
В. Авер’янов вважає, що «управлінські послуги – це новий елемент
взаємовідносин держави з людиною. Ними слід вважати різноманітні
дозвільно-реєстраційні дії державних органів за відповідним зверненням
фізичних і юридичних осіб» [6, с. 29]. І. Коліушко та В. Тимощук на
основі аналізу законів України виділяють такі групи управлінських послуг
за їхнім предметом:
видача дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької
діяльності; на розміщення реклами; на проведення мітингів, демонстрацій;
на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї), у тому числі
акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих
навчальних закладів освіти; атестація підприємств, робочих місць,
судових експертів; сертифікація товарів, робіт і послуг);
реєстрація з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів
громадянського стану, суб’єктів підприємницької діяльності,
автомототранс-портних засобів), у тому числі легалізація суб’єктів
(наприклад, легалізація об’єднань громадян);
легалізація актів (наприклад, консульська легалізація документів),
нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та
верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження
товарів з України);
соціальні управлінські послуги (наприклад, призначення субсидій, пенсій)
[97, с. 11-12].
Як видно з наведеного переліку, діяльність сучасних органів виконавчої
влади важко уявити без здійснення процедур надання державних
(управлінських) послуг. Більше того, роль цієї функції в діяльності
органів виконавчої влади зростатиме та ставатиме пріоритетною, адже
громадяни в переважній більшості отримують уявлення про ефективність
органів влади саме через безпосередні відносини з публічними
інституціями, через якісні, вчасно отримані послуги з реалізації своїх
прав.
3.1.2. Класифікація функцій управління
Поняття «функція» в системі державного управління є багатозначним.
Розрізняють функції виконавчої влади в цілому, функції органів
виконавчої влади, їх структурних підрозділів і функції посадових осіб,
окремих державних службовців. Це зумовлює необхідність певної
систематизації (класифікації) управлінських функцій. Класифікувати –
означає розподілити предмети або відносини на основі загальної ознаки
[233, с. 26]. Класифікація повинна бути вичерпною, без дублювання
предметів, що підлягають класифікації.
У літературі та практиці можна знайти різні підходи до класифікації
функцій управління, які подекуди є прямо протилежними. Існують різні
варіанти систематизації (переліків), причому одні й ті ж функції
іменуються неоднаково. Адже вкрай непросто виділити систему
управлінських функцій із соціальної сутності держави, її цілей та
завдань.
Скільки ж є функцій державного управління і які вони? На це питання, як
зазначає В. Афанасьєв, немає, і, напевно, не може бути однозначної
відповіді. Це тому, що кількість і зміст функцій залежать від того, на
якій основі вони класифікуються [20, с. 77].
Виходячи з принципу універсальності державного управління, який
проголошує, що функції управління не різняться між галузями державного і
приватного управління [215, с. 47], особливо важливими для теорії є
методи систематизації видів діяльності (функцій), що застосовуються в
теорії менеджменту. Доцільність та раціональність застосування
напрацювань менеджменту в державному управлінні ґрунтується на таких
засадах. По-перше, і менеджмент, і державне управління функціонують у
соціальних системах (організаціях), в яких людина майже завжди є не лише
обов’язковим ресурсом, але й головним елементом. По-друге, функціональне
навантаження, тобто управлінські функції, що здійснюються в межах обох
форм, є в основному схожими, а нерідко і повністю ідентичними. По-третє,
виходячи з необхідності двосторонньої інтеграції досягнень, менеджмент
сприяє досягненню ефективності державного управління [270].
Тому розглянемо найбільш відомі систематизаційні підходи теорії
менеджменту. Своє бачення функцій, з точки зору організації управління
виробничими процесами, мали Ф. Тейлор, А. Файоль, Г. Черч, Л. Гулик, Л.
Урвік, Л. Джільберт, П. Керженцев, А. Гастєв. Фредерік Уінслоу Тейлор
(1856-1915) – відомий американський вчений та інженер-практик, який
публікацією книги «Наукова організація праці» поклав початок розвитку
наукового менеджменту, пропонував поділяти функції управління на
дис-петчерування, нормування, інструктаж, контроль, роботу з кадрами
тощо [249]. Він також обґрунтував необхідність виокремлення планування у
самостійну функцію управління.
Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати управлінські
функції, був французький інженер та науковець Анрі Файоль (1841-1925). В
основі запровадженої ним системи управління лежала адміністративна
доктрина, що визначала суть адміністративних функцій та їхнє
призначення. Взявши за критерій класифікації процесуальний підхід, А.
Файоль виділяє п’ять основних функцій управління, які він називав
адмініструванням: передбачення, організація, розпорядження, координація
і контроль [165]. Дослідник указує, що ці функції характерні не тільки
для виробничого сектору, а й для політичних, військових та інших
організаційних структур. Запропонований Файолем класичний підхід сучасні
дослідники управління вважають суттєвою підставою класифікації
управлінських функцій [158, с. 100].
Сучасні провідні американські вчені в галузі управління Г. Кунц і С.
О’Доннел запропонували класифікацію з п’яти функцій; планування,
організація, робота з кадрами, керівництво і лідерство, контроль [117,
с. 22, 34, 76].
Виходячи з адміністративних принципів Файоля, американський дослідник
Лютер Гулик (1892-1978) визначив основні елементи адміністративної
діяльності керівника. Вважаючи сферу діяльності головного адміністратора
значно ширшою і складнішою, порівняно з уявленнями Файоля, Гулик
доповнив його схему. Він запровадив акронім, у якому використано перші
літери слів, що позначають ці види діяльності. Акронім Гулика РОБОССЖВ
[11, с. 91] розшифровується як: планування, організація, укомплектування
штату, керівництво, координація, звітність, складання бюджету (рис.
3.1):
Коротко розглянемо сутність кожної із названих функцій:
планування – функція управління, сутність якої полягає у визначенні
цілей функціонування системи і шляхів їх здійснення.
організація – форма виявлення цілеспрямованого впливу на колективи
людей, що передбачає створення формальної структури підлеглості,
формування об’єкта і суб’єкта управління, їх підрозділів і зв’язків між
ними.
укомплектування штату (робота з кадрами) полягає у залученні та
підготовці кадрів і підтримці сприятливих умов праці.
керівництво (директивність) полягає у завданні прийняття рішень та їх
відповідного оформлення, а також у здійсненні керівних дій.
координація забезпечує необхідну узгодженість усіх дій підрозділів
органів управління і посадових осіб, а також між системою в цілому та
зовнішнім середовищем.
звітність – це інформування щодо стану справ, необхідність наявної
інформації для успішної управлінської діяльності.
складання бюджету включає все, що пов’язане з бюджетним процесом у
вигляді фінансових планів і фінансового контролю.
Така система функцій стала основою багатьох досліджень, хоча науковці
внесли до неї чимало доповнень, уточнень і змін.
На відміну від адміністративного підходу, у 30-ті роки прийшло
усвідомлення того, що функціонування організацій відбувається не на
основі ієрархічних чи формальних засад, а через неформальні
взаємозв’язки та взаємодію груп. Визнання ролі людського чинника в
організаціях зрештою привело до відмови від суто адміністративних
підходів.
Доктрина «людських відносин», засновниками якої вважають двох учених –
Мері Паркер Фоллет (1868-1933) та Елтона Мейо (1880-1949), базувалася на
розумінні того, що навіть чітко відпрацьовані виробничі операції та
висока заробітна плата не завжди приводять до адекватного зростання
продуктивності праці. Прибічники цієї теорії не без підстав вважали, що
соціально-психологічні чинники також відіграють серйозну роль уданих
процесах.
Професор школи менеджменту Мічиганського університету Дуглас МакГрегор
(1906-1964), розвинувши цю теорію, створив управлінську концепцію на
основі поєднання досягнень науки про людську поведінку -психологію з
процесом управління. Вона допомагала працівникам найбільш повно розкрити
свої здібності та потенціал. У результаті виокремлюється ще одна функція
управління – мотивація. Мотивація використовується для створення
відповідних матеріальних і моральних стимулів для працівників з метою
досягнення ними особистих цілей або цілей організації.
Особливе місце в розробці проблеми мотивації належить американському
дослідникові Честеру Барнарду (1886-1961) – представникові «школи
соціальних систем» в управлінні. Важливість мотиваційних підходів в
управлінській діяльності підкреслюють слова вченого про те, що він почав
розуміти людську поведінку в організації лише тоді, коли переставив
«економічну теорію та економічні інтереси на друге – хоча і незамінне
місце» [282].
Автори підручника «Менеджмент: теорія та застосування» [299]
виокремлюють п’ять функцій управління:
Планування: визначення цілей організації та заходів щодо їх досягнення.
Організація: класифікація видів діяльності, доведення завдань і надання
повноважень для їх виконання.
Комплектація кадрами: визначення потреб людських ресурсів, добір,
підготовка та розвиток кадрів.
Мотивація: спрямування поведінки персоналу до певної мети.
Контроль: порівняння кінцевих результатів з поставленими цілями,
визначення причин відхилень і в разі необхідності – вжиття заходів для
виправлення ситуації.
Слід зазначити, що ці функції є спільними для всіх аспектів управління,
вони репрезентують, на думку Г. Райта, суттєві елементи управління
будь-якого культурного чи іншого середовища, де вивчаються функції
управління [215, с. 47]. Кожна з названих функцій зосереджує кілька
похідних функцій (підфункцій). Наприклад, функція планування охоплює
прогнозування, програмування, функція контролю – збір, обробку та аналіз
інформації тощо.
Для з’ясування механізму дій, властивостей управлінських функцій Л.
Коваль подає такі їх ознаки:
для реалізації функцій створюються органи, системи органів або
спеціальні структурні підрозділи в органах, навіть службові посади;
обсяг функції, її характер і ступінь централізації обумовлюються тими
об’єктивними процесами, що лежать в основі конкретної діяльності органу
управління;
функція є спосіб виявлення життєдіяльності, активності органу, його
підрозділів і службових осіб. її неодмінні риси – організуючий вплив,
динамізм;
організаційна відокремленість, автономність функцій управління
поєднуються з такими якостями, як комплексність (взаємотяжіння окремих
функцій), взаємозалежність, взаємообумовленість;
функції мають статутний характер, що означає їхню юридичну регламентацію
у законодавчих актах: штатних розкладах, положеннях, посадових
інструкціях;
в юридичних актах встановлюються наслідки невиконання (порушення)
функцій у вигляді юридичної відповідальності [94, с. 27-28].
У практичній управлінській діяльності групи функцій, що характеризують
найбільш універсальні напрямки діяльності апарату управління, тісно
взаємопов’язані і є притаманними кожній ланці управління. Таким чином,
вони проявляються як конкретні функції органів управління.
Для класифікування функцій наука також пропонує розмежовувати групи
цілей та виконуваних завдань на такі, що:
а) відображають найзагальніші потреби та тенденції політичного, еко-
номічного і соціального розвитку суспільства, які вимагають активного та
ефективного забезпечення з боку держави. Це так звані загальнозначущі
або публічні цілі (завдання);
б) характеризують вибіркову спрямованість діяльності апарату на кон-
кретні об’єкти соціально-керованого середовища. Це так звані об’єктні
цілі
(завдання);
в) відображають функціональну спеціалізацію управлінської діяльне с-
ті. Адже свою ціль (завдання) має кожна функція управління. Тому такі
цілі (завдання) правомірно називати функціональними;
г) випливають із внутрішньої технології управлінської діяльності та
відо-
бражають спрямованість зусиль апарату на забезпечення цієї технології,
під
якою розуміється певний механізм використання методів і процесуальних
форм
управлінської діяльності. Це так звані технологічні завдання (цілі) [66,
с. 101-102].
Французький дослідник Б. Гурне класифікував функції управління за
ознакою завдань, які виконують органи державного управління. Він виділяє
такі: а) головні, які виконуються на пряме замовлення суспільства
(оборона, національна безпека, поліція, правосуддя, наука, соціальна
опіка тощо); б) допоміжні, що виникають із внутрішніх потреб
управлінської системи (управління персоналом, господарська діяльність,
бухгалтерський облік, контроль тощо); в) командні, які безпосередньо
пов’язані із застосуванням влади (дослідження, прогнози, програми,
організація служб, контроль, зв’язки з громадськістю) [60, с. 19].
У літературі трапляються й інші варіанти класифікацій (переліків)
функцій управління. Можна назвати лише найбільш поширений сьогодні, на
нашу думку, підхід, що виходить із розуміння функцій як складових
спеціалізованих частин змісту управлінської діяльності, які
характеризуються певною цільовою самостійністю та якісною однорідністю.
Відповідно до нього вирізняються такі функції державного управління: а)
загальні або основні; б) спеціальні чи спеціалізовані, які відображають
специфіку конкретного суб’єкта управління або керованого об’єкта; в)
допоміжні або ті, які обслуговують виконання загальних!’ спеціальних
функцій [69, с. 148; 85, с. 137].
Різноманітність можливих принципів класифікації функцій управління
відображає різноманітність факторів, що впливають на процес здійснення
державного управління. Та чи інша класифікація управлінських функцій
може мати наукову і практичну цінність, якщо вироблені не тільки чіткі
критерії їх поділу, але й поданий ґрунтовний аналіз змісту, структури і
форми вираження кожної групи функцій, і на цій основі вироблене
теоретико-методологічне, сутнісне розуміння характеру управлінського
впливу, достатньо правильно визначені шляхи їх оптимізації.
Отже, найбільш об’єктивною і методологічно обґрунтованою класифікаційною
ознакою є цільова спрямованість функцій державного управління та
характер виконуваних завдань. Виходячи із запропонованого підходу,
спробуємо згрупувати управлінську діяльність у певні види. Умовно
управлінські завдання можна уявити у вигляді трьох великих груп:
а) до першої групи входять завдання, вирішення яких спрямовані на
реалізацію загальнозначущих або публічних потреб відповідної соціаль-
но-політичної системи. Ці завдання породжують такі функції управління,
які становлять основний зміст процесу державного управління;
б) до другої – ті, вирішення яких веде до утворення управлінської сис-
теми, її стабільності, надійності, розвитку. Вирішення цих завдань
перед-
бачає створення раціональних організаційних структур управління та мо-
жливостей їх удосконалення, оцінювання праці службовців та їх мотивації,
контроль за діяльністю управлінської системи тощо. Для цієї групи зав-
дань, що логічно називають загальними, характеризують універсальні ви-
ди (напрями) діяльності суб’єктів управління;
в) третю групу завдань, яку можна назвати допоміжною, складають ті,
що випливають із внутрішньої технології управлінської праці. Вони відо-
бражають спрямованість зусиль адміністративного апарату на забезпе-
чення життєво важливих потреб об’єктів управління.
На нашу думку, саме такий підхід дасть можливість найбільш точно
згрупувати управлінську діяльність на основні види завдань та позбутися
вад, притаманних існуючим класифікаціям.
Отже, відповідно до перелічених груп завдань функції державного
управління можна класифікувати таким чином:
а) основні – це функції, що породжуються основними завданнями
державного управління. Основні функції спрямовані на зміцнення консти-
туційно встановлених суспільних відносин, державного устрою, визнача-
ють базові принципи функціонування державного механізму, забезпечу-
ють захист прав і свобод громадян та стабільність міжнародного стано-
вища держави. Основні функції державного управління – це ті, що
покликані служити колективним (загальним) інтересам суспільства для
вирішення завдань політико-адміністративного, економічного та соціокуль-
турного характеру;
б) загальні функції виходять із загальних завдань управління і є ти-
повими для всього управлінського процесу. Загальні функції покликані
забезпечити ефективне функціонування апарату державного управління,
характеризуються тим, що здійснюються на всіх рівнях системи управлін-
ня, розрізняються за обсягом і межами своєї реалізації відповідно до
міс-
ця в управлінській ієрархії. Ці функції є об’єктивно невід’ємними
складо-
вими будь-якого управлінського процесу, без них останній є нездійснен-
ним, а їх зміст детермінований загальними закономірностями управління
як соціально-політичного явища. Вони характеризують типові та відносно
самостійні сутнісні прояви діяльності апарату державного управління
[234,
с 96];
в) допоміжні, або забезпечуючі, функції, виходять із допоміжних за-
вдань управління. Вони не впливають безпосередньо на діяльність
об’єкта управління, однак покликані забезпечувати реалізацію основних і
загальних функцій державного управління, а також життєздатність самого
органу виконавчої влади та його структурних підрозділів. Саме в цьому й
полягає їх забезпечувальний та допоміжний характер. Прикметною рисою
допоміжних функцій є спільність для всіх управлінських структур, без них
діяльність останніх є неможливою.
Слід зазначити, що, хоча ці види функцій управління різняться між собою,
але вони логічно взаємопов’язані та взаємообумовлені, завдяки чому
система органів виконавчої влади власне і досягає поставленої мети,
координуючи всі свої дії. В сукупності зазначені види функцій становлять
функціональний зміст державного управління.
У науці та літературі існують різні переліки управлінських функцій, які
належать до запропонованих видів. Саме цей аспект проблеми – найбільш
спірний та малодосліджений в науці. Головне не в тому, щоб назвати ці
функції, зробити їх всеохоплюючий детальний перелік, що, в принципі,
зробити неможливо, а у визначенні їх службового призначення. Тому
спробуємо визначити конкретні функції (категорії), які становлять зміст
основних, загальних і допоміжних видів.
Розпочнемо із основних функцій державного управління. Виходячи з того,
що функції, які належать до цього виду, повинні реалізовувати
загальнозначущі або публічні цілі (завдання), серед них слід виокремити
такі: політико-адміністративні, що забезпечують функціонування
державного механізму та стабільність конституційно встановлених
суспільних відносин; економічні, котрі уособлюють
господарсько-організаційну діяльність держави; соціальні, які покликані
реалізовувати державну соціальну політику; гуманітарні – спрямовані на
функціонування та розвиток духовно-інтелектуальної сфери (освіти, науки
і культури).
До загальних функцій державного управління, що покликані забезпечувати
універсальні види діяльності суб’єктів управління, можна віднести такі:
стратегічне планування, функцію прийняття управлінських рішень, функцію
організації діяльності, функцію мотивації, контрольну функцію.
До допоміжних (забезпечуючих) функцій державного управління, що
випливають із внутрішньої технології управлінської праці, можна віднести
такі: управління людськими ресурсами, бюджетна функція, юридично-судова
функція, діловодство і документування, зв’язки з громадськістю (рис.
3.2).
Функції державного управління
Основні
Загальні
Допоміжні
Політико-адміністративні
Стратегічне планування
Управління людськими ресурсами
Економічні
Прийняття управлінських рішень
Бюджетна функція
Соціальні
Організація діяльності
Юридично-судова функція
Гуманітарні
Мотивація
Діловодство і документування
Контроль
Зв’язки з громадськістю
Рис. 3.2. Схема функцій державного управління
Глава 3.2. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ УПРАВЛІННЯ
Основні функції становлять основу діяльності апарату державного
управління, адже саме для їх виконання й були створені політичною владою
органи виконавчої влади. Основні функції є різноманітними, але їх
спільною ознакою є забезпечення колективних потреб усього суспільства.
Причому, йдеться як про колективні потреби всієї спільноти, так і
окремих її частин. З розвитком і вдосконаленням держави, політичним,
економічним і соціальним реформуванням зазнають певної трансформації й
функції державного управління, що належать до основних. Відповідно до
модернізації сучасної демократичної держави як інструменту забезпечення
стабільного соціально-економічного розвитку, а, відповідно,
трансформації її ролі на сучасному етапі державного будівництва зазнають
змін і функції виконавчої влади. Сучасні політичні та
соціально-економічні зміни зумовлюють реалізацію цих функцій в
принципово нових формах і за допомогою інших, ніж раніше, методів. З
метою реалізації основних функцій апаратом державного управління
запроваджуються інші (загальні, допоміжні) види функцій.
Таким чином, здійснення основних функцій є основною метою діяльності
органів виконавчої влади. За рівнем їх реалізації можна судити про
ефективність апарату державного управління, а відповідно – про
дієспро-можність державного механізму в цілому. Основні функції сучасної
держави потребують значних зусиль у зв’язку з їхньою важливістю для
будь-якої спільноти. Як зазначає А. Пойченко: «Виконавча влада (державна
та місцева), здійснюючи свої функції, повинна турбуватися, щоб її
рішення та дії були спрямовані на досягнення в суспільстві стабільності,
порядку, дисципліни, ефективне управління справами держави, а також
забезпечення сприятливих економічних, соціальних і політичних умов для
творчої діяльності окремої особи чи соціальних (національних) спільнот»
[194]. Саме здійснення основних функцій визначає міцність державного
організму, демократичність суспільства, а отже, потенційні можливості та
силу держави. Тому перед Україною, як молодою демократією, стоїть
непросте завдання оптимізації основних функцій та приведення системи
органів виконавчої влади, які їх реалізують, у відповідність до реалій
сучасного суспільного розвитку, національних інтересів та демократичних
парадигм сучасності. Без цього становлення України як демократичної,
соціальної, правової держави буде вкрай ускладнене.
3.2.1. Політико-адміністративні функції
Особлива сфера діяльності держави – вирішення завдань
політико-адміністративного характеру. її діяльність у вказаному напрямі
реалізується у формі державного управління шляхом здійснення
політико-адмі-ністративних функцій, зокрема, таких:
оборона країни: утримання армії, мобілізаційна робота, участь військ у
міжнародних миротворчих операціях;
національна безпека;
охорона кордонів та митниця;
зовнішня політика: зовнішні зносини, представництво країни за кордоном,
захист прав співвітчизників за межами країни, зовнішня економічна
політика;
забезпечення правопорядку: охорона прав і свобод громадян, боротьба зі
злочинністю, охорона власності та фізичних осіб, попередження
правопорушень;
політика в інформаційній сфері.
В умовах сьогодення необхідною умовою підтримання політичної та
соціальної стабільності у будь-якій державі є наявність не тільки
ефективної економіки, а й здатність нейтралізувати можливі загрози,
протидіяти спробам зовнішнього тиску, забезпечувати достатню захищеність
своїм громадянам [69, с. 329]. Конституція України встановлює, що захист
суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її
економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави,
справою всього українського народу [104, с. 7]. Прагнучи до мирного
співіснування з усіма країнами світу, Україна підтримує свою
обороноздатність на рівні оборонної достатності для захисту від
будь-якого агресора. Функції забезпечення державної безпеки і захист
державного кордону України відповідно до Основного Закону (стаття 17)
покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи
держави. До системи суб’єктів гарантування національної безпеки
належать:
а) орган законодавчої влади і органи державного управління загальної
компетенції – Верховна Рада, Кабінет Міністрів, місцеві державні
адмініс-
трації;
б) правоохоронні органи – прокуратура, суди загальної юрисдикції,
Конституційний Суд, адвокатура;
в) органи державного управління спеціальної компетенції – Міністерс-
тво внутрішніх справ, Служба безпеки, Міністерство оборони, Державний
комітет у справах охорони державного кордону, Міністерство юстиції,
спеціалізовані управління і служби Міністерства закордонних справ,
Мініс-
терство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту на-
селення від наслідків Чорнобильської катастрофи та інші;
г) громадські структури – товариство сприяння обороні України, пункти
охорони громадського порядку, приватні фірми, що виконують функції в
окремих сферах життєдіяльності країни, тощо [69, с. 340-341].
Президент України очолює Раду національної безпеки і оборони України
(стаття 106 Конституції), яка координує та контролює діяльність органів
виконавчої влади у цій сфері.
Таким чином, держава є основним суб’єктом забезпечення національної
безпеки. У здійсненні цієї функції вона виходить з того, що достатня
безпека особи і суспільства неможлива без дійового захисту державних
інтересів. Практика демократичних держав свідчить, що ступінь
захищеності особи і суспільства перебуває у прямій залежності від рівня
безпеки держави [99, с. 465].
Основними функціями системи гарантування національної безпеки в усіх
сферах її діяльності є: а) створення й підтримання у постійній
готовності сил та засобів гарантування безпеки; б) управління діяльністю
системи гарантування національної безпеки; в) здійснення планової та
оперативної діяльності щодо гарантування національної безпеки; г) участь
у міжнародних системах безпеки [69, с. 334].
У системі національної безпеки важлива роль відводиться обороні України
від зовнішньої збройної агресії. Мета оборони – створення всіх
необхідних умов для запобігання воєнному нападу та для збройної відсічі
можливої агресії проти України. Вона базується на готовності армії,
економіки, населення, території до оборони і будується згідно з воєнною
доктриною держави [99, с. 448]. Конституція України (стаття 17)
встановлює, що оборона України, захист її суверенітету, територіальної
цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України, які
забезпечують стримування збройної агресії проти України та відсіч їй,
охорону повітряного простору держави та підводного простору в межах
територіального моря України [207]. Безпосереднє керівництво цим
військовим формуванням здійснює Міністерство оборони України –
центральний орган виконавчої влади і військового управління, який
реалізує державну політику у сфері оборони держави та військового
будівництва. Сьогодні це військове відомство реалізує Державну програму
реформування та розвитку Збройних Сил України на період до 2005 року. її
мета – оптимізація структури національного війська, що передбачає
зменшення його чисельності, вдосконалення управлінських структур,
утворення міжвидових компонентів за функціональним призначенням –
передових сил оборони (стратегічні неядерні сили стримування, сили
швидкого реагування, війська прикриття), створення єдиної
автоматизованої системи управління Збройними Силами.
Важливим завданням сьогодні є також переоснащення Збройних Сил новітніми
зразками озброєння та військової техніки. Для створення сучасної
боєздатної Української армії в перспективі передбачається її перехід на
професійні засади функціонування. Отже, актуальними завданнями
державного управління у воєнній сфері є: захист незалежності і
територіальної цілісності держави, забезпечення мирних умов її розвитку
на основі зміцнення Збройних Сил на засадах оборонної доктрини,
посилення уваги до потреб військовослужбовців, армії та флоту загалом
[119].
Важливі функції щодо забезпечення національної безпеки надані Державному
комітету у справах охорони державного кордону України. Цей орган
виконавчої влади реалізує державну політику з питань охорони кордонів,
бере участь у розробці й реалізації загальних принципів правового
оформлення і охорони державного кордону України та її виключної
(морської) економічної зони, вдосконаленні системи заходів щодо
забезпечення їх недоторканності, здійснює функції центрального органу
управління Прикордонними військами України. Головним завданням
прикордонних військ є забезпечення недоторканності державного кордону на
суші, морі, річках, озерах та інших водоймах держави, а також охорона
економічної зони України Пріоритетним напрямом у роботі українських
прикордонників є боротьба з нелегальною міграцією
Сьогодні у зв’язку зі зміною воєнно-політичної обстановки в Європі та
світі необхідно запроваджувати принципово нові підходи до охорони
кордонів України. Зокрема, слід відійти від так званої жорсткої моделі,
коли вартові кордону були прив’язані до рубежів, місць несення служби,
та поступово перейти до тактики патрулювання районів і секторів на
імовірних напрямках діяльності злочинних угруповань. Необхідно посилити
охорону північно-східних рубежів держави, звідки йдуть основні потоки
нелегальної міграції, контрабанди, наркотичних речовин.
Важливим напрямом забезпечення національної безпеки є зовнішня політика
держави. Стаття 18 Конституції України наголошує, що зовнішньополітична
діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів
і безпеки шляхом підтримання мирного та взаємовигідного співробітництва
з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і
нормами міжнародного права. Втілюючи свою зовнішньополітичну концепцію,
Україна успішно реалізує свої можливості, поступово інтегруючись у
світове співтовариство. Наша держава здійснює гнучку та збалансовану
зовнішню політику в напрямах розвитку двосторонніх міждержавних
відносин, розширення участі в європейському співробітництві, співпраці в
рамках СНД, членства в ООН та інших міжнародних структурах. Вона визнана
стратегічним та особливим партнером ЄС і НАТО, бере участь в
інтеграційних європейських процесах. Нині Україна встановила
дипломатичні відносини з 166 державами світу (має 80 дипломатичних
установ у 60 країнах світу), уклала і виконує понад 2000
міжнародно-правових документів. Україна бере участь у діяльності понад
100 міжнародних організацій, є ініціатором об’єднання держав ГУУАМ,
одним з ініціаторів Організації Чорноморського економічного
співробітництва, контрибутором безпеки в Південно-Східній Європі,
Придністров’ї та на Кавказі [72].
Загальне керівництво зовнішньополітичною діяльністю здійснює Президент
України, а центральним органом виконавчої влади у цій сфері є
Міністерство закордонних справ України (МЗС України). Воно забезпечує
проведення зовнішньої політики держави та здійснює координацію
діяльності всіх учасників зовнішньополітичних зв’язків України.
Головним завданням зовнішньополітичного відомства сьогодні є участь у
забезпеченні національних інтересів і безпеки шляхом підтримання
взаємовигідного співробітництва з міжнародним співтовариством, тобто
створення сприятливих зовнішніх умов для зміцнення незалежності, захисту
прав та інтересів громадян у рамках чинного законодавства та відповідно
до норм міжнародного права. Для цього діяльність зовнішньополітичної
служби повинна значно розширитись і реформуватися, що дозволить Україні
утвердити статус авторитетного, передбачуваного, послідовного й
активного учасника міжнародних відносин, стати впливовим чинником
забезпечення політико-економічної стабільності в Європі.
Серед численних функцій держави важливе місце займає правоохоронна
діяльність, спрямована на забезпечення законності та правопорядку в
суспільстві, боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями, охорону
та захист прав і свобод громадян, юридичних осіб. Правоохоронною
діяльністю в Україні займаються спеціальні органи, до яких слід
віднести: Міністерство внутрішніх справ, Міністерство юстиції, Службу
безпеки України, прокуратуру, адвокатуру та інші державні та громадські
організації.
Служба безпеки України (СБУ) – державний правоохоронний орган
спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку країни.
Завданням СБУ є захист державного суверенітету, конституційного ладу,
територіальної цілісності, економічного та оборонного потенціалу
України, законних інтересів країни та її громадян. Разом із захистом
державних інтересів від зазіхань ззовні Служба безпеки захищає їх і від
злочинних організацій, груп та окремих осіб всередині країни. Особливо
важливою є сьогодні роль СБУ в боротьбі з незаконною економічною
діяльністю, зі злочинами в сфері науки і техніки. Виходячи з миролюбного
статусу України, Служба безпеки зобов’язана попереджувати, виявляти і
розкривати терористичну діяльність, прояви розпалювання національної
ворожнечі, пропаганди війни, расової чи релігійної неприязні. Боротьба з
організованою злочинністю, мафією, корупцією, що створюють серйозну
загрозу життєво важливим інтересам України,- також сфера діяльності СБУ.
Головними завданнями підрозділів СБУ на сучасному етапі є: розкриття та
припинення небезпечних для економіки держави механізмів злочинної
діяльності; глибокий аналіз і прогнозування розвитку процесів у всіх
сферах державного життя; відпрацювання з іншими органами
загальнодержавних заходів, спрямованих на недопущення заподіяння шкоди
національній безпеці держави.
Потреба у діяльності такої служби, яка не лише вирішує питання,
пов’язані із загрозами державного суверенітету, а й спеціальними
засобами сприяє його забезпеченню, викликана об’єктивними потребами
держави на сучасному етапі державотворення. СБУ здійснює функції згідно
з юридично встановленою компетенцією, не зачіпаючи при цьому компетенцію
інших державних органів, що забезпечують національну безпеку України.
Важлива роль у правоохоронній діяльності належить органам внутрішніх
справ. їх центральний орган – Міністерство внутрішніх справ України (МВС
України) реалізує державну політику в сфері захисту прав і свобод
громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань,
організовує і координує діяльність органів внутрішніх справ по боротьбі
зі злочинністю, охороні громадського порядку і забезпеченню громадської
безпеки [99, с. 507]. МВС України складається з кількох систем органів
внутрішніх справ – міліція, державний пожежний нагляд, державна
автомобільна інспекція, управління державної охорони і деяких інших.
Провідна роль у процесі охорони і забезпеченні правопорядку в державі
належить міліції. У складі МВС функціонують Внутрішні війська. Завданням
цього збройного формування є участь у патрульно-постовій службі та
операціях по боротьбі зі злочинністю, охорона особливо важливих
державних об’єктів.
В умовах демократії органи внутрішніх справ потребують невідкладного
реформування, оптимізації структури, зміни стилю роботи. Найперше це
стосується ліквідації численних командирських структур і підрозділів
забезпечення та збільшення відсотку тих, хто реально бере участь в
опе-ративно-розшуковій роботі, безпосередній боротьбі зі злочинністю;
поліпшення професійної підготовки співробітників правоохоронних органів
і командирської підготовки; підвищення вимог до їх особистих якостей,
висування на нові посади з урахуванням досягнутих результатів,
запровадження нових критеріїв оцінки роботи; поліпшення забезпечення
правоохоронців засобами захисту. Важливим кроком є ротація кадрів
органів внутрішніх справ, яка сприяє оздоровленню атмосфери в
колективах, позитивно впливає на стан посилення боротьби зі злочинністю.
Для оптимізації роботи міліції на місцевому рівні органи місцевого
самоврядування можуть утворювати місцеві міліцейські підрозділи.
Під державним управлінням у галузі юстиції розуміється
виконавчо-розпорядча діяльність суб’єктів державного управління, що
полягає в організаційному забезпеченні функціонування судів, державного
нотаріату, органів реєстрації актів громадянського стану,
судово-експертних установ та організацій адвокатів [99, с. 497].
Центральним органом виконавчої влади у цій сфері є Міністерство юстиції
України (Мін’юст), яке бере безпосередню участь у виробленні та
реалізації державної політики у сфері захисту прав і законних інтересів
громадян та юридичних осіб. Сьогодні Міністерству юстиції належить
провідна роль у нормотворчій діяльності, воно – головний розробник
проектів найважливіших актів законодавства та координатор
законопроектних робіт.
На Міністерство та його органи на місцях покладається обов’язок
приведення нормативних актів, виданих органами влади, що торкаються прав
і свобод громадян, у відповідність з чинним законодавством. Важливі
функції органів юстиції – організація правового всеобучу населення,
реєстрація політичних партій, інших громадських об’єднань та контроль за
додержанням ними своїх статутів. Діяльність Міністерства юстиції
України, як і міністерств європейських країн, побудована не за
галузевим, а за функціональним принципом. Забезпечення організаційної
діяльності загальних судів здійснюється Державною судовою адміністрацією
України -центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Важливим завданням Міністерства юстиції та його органів на місцях має
бути формування правової культури українського суспільства та розвиток
правової освіти громадян. Адже, як не прикро визнавати, люди ще не
навчилися належним чином відстоювати і захищати свої законні права і
свободи. Винятково важливе значення у розвитку правової держави і
громадянського суспільства має прискорення судово-правової реформи.
Таким чином, завданням державного управління у сфері юстиції є
забезпечення правової основи організації діяльності держави, охорона
прав, свобод та інтересів громадян, інших суб’єктів права.
Важлива функція державного управління – реалізація державної політики в
галузі інформаційного простору України. У розвинутих демократичних
суспільствах засобам масової інформації належить провідна роль у
підтримці демократії, функціонуванні громадянського суспільства. Вільна
преса покликана виконувати такі суттєві функції: діяти як незалежний
постачальник об’єктивної інформації та ідей, які мають суспільне
значення, сприяти розвитку фундаментальних соціальних і політичних
цінностей, які становлять основу здорової демократичної системи,
здійснювати моніторинг діяльності органів влади.
Згідно зі статтею 15 Конституції в Україні цензура заборонена. Разом з
тим уряд регламентує діяльність засобів масової інформації, що
притаманно практиці більшості західних демократій. Це виражається у
протидії монополізації електронних і друкованих засобів масової
інформації, видавничої справи, наданні частот в ефірі для теле- і
радіостанцій, державній реєстрації пресових видань, контролі за
дотриманням їх діяльності в рамках закону, протидії пропаганді культу
насильства, пияцтва та розпусти. Держава створює належні умови для
функціонування суб’єктів видавничої діяльності різних форм власності,
організовує вітчизняну базу для виготовлення паперу.
З метою запобігання негативному впливу з боку ЗМІ та реалізації
державної інформаційної політики в Україні функціонує ціла система
державних інститутів та органів. Це насамперед: Державний комітет
телебачення і радіомовлення України, Державне інформаційне агентство
України, Національна рада з питань телебачення та радіомовлення.
Основними засадами їхньої діяльності має стати впровадження в суспільне
життя національної інформаційної політики у сфері ЗМІ, під якою
розуміється комплекс регулюючих норм, що передбачає встановлення
відповідних директивних принципів, без яких неможливе досягнення
громадської злагоди [274]. Головною метою державної інформаційної
політики має стати інформаційна підтримка соціально-економічного
розвитку нашої країни, побудова такого інформаційного простору, з яким
би нас прийняли в світовому інформаційному співтоваристві [74].
На жаль, у цій важливій сфері існує цілий ряд невирішених проблем. В
українському суспільстві нині відсутній такий інформаційний клімат, що
мав би відповідати національним інтересам держави. Серед основних причин
цього – втрата контролю за використанням радіочастотного ресурсу
України, цілеспрямована експансія на національний ринок інформаційних
послуг зарубіжних виробників інформаційної продукції, уповільнений
розвиток новітніх інформаційних технологій, виразний дисбаланс
поінформованості населення у столиці та регіонах, ігнорування посадовими
особами органів державної влади, керівниками ЗМІ норм законодавства
України в інформаційній сфері. Постановою Верховної Ради України «Про
підсумки парламентських слухань «Проблеми інформаційної діяльності,
свободи слова, дотримання законності та стану інформаційної безпеки
України» стан справ та тенденцій у цій сфері визначається як кризовий і
свідчить про значні відхилення від демократичного розвитку. Зокрема,
мають місце факти тиску на пресу, практика використання найвпливові-ших
ЗМІ для дезорганізації населення щодо ситуації в країні, нав’язування
політичних оцінок, маніпулювання громадською думкою тощо. Такий стан в
інформаційній сфері можна пояснити недосконалістю норм чинного
законодавства і судової практики, невисоким загальним рівнем політичної
культури суспільства та складними економічними умовами.
З метою поліпшення ситуації в інформаційній сфері слід інтенсивно
розвивати мережу вітчизняних ЗМІ, підтримувати національного виробника
інтелектуального продукту, зберігати свою автентичність у світовому
інформаційному просторі, удосконалювати судову практику при розгляді
спірних проблем в цій сфері.
Отже, політико-адміністративні функції можна поділити на внутрішньо-та
зовнішньополітичні. Перші спрямовані на зміцнення відповідних суспільних
відносин, державного устрою, визначають основні принципи функціонування
державного механізму та є основним політичним засобом утримання та
зміцнення державної влади, другі забезпечують стабільність міжнародного
становища держави, захист інтересів громадян, збереження територіальної
цілісності України.
Проте варто зазначити, що зовнішня політика будь-якої держави
підпорядкована її внутрішньополітичним цілям. Тому й успіх у зовнішній
політиці країни залежить від вирішення внутрішньополітичних проблем,
найперше, від спроможності державних структур забезпечувати політичну й
макроекономічну стабільність у державі, сприяти розвитку країни та
підвищенню життєвого рівня її громадян.
Отже, непорушність конституційного устрою, забезпечення реалізації
конституційних прав і свобод людини і громадянина, утвердження
демократії та моральних підвалин суспільства, зміцнення позицій України
у світі, послідовне відстоювання національних інтересів, розвиток
рівноправних і взаємовигідних партнерських відносин з іншими державами є
важливими напрямами діяльності органів виконавчої влади на сучасному
етапі розвитку нашої країни. Слід урахувати, що політичні та економічні
завдання держави та засоби їх вирішення взаємопов’язані таким чином, що
вони визначають та доповнюють один одного.
3.2.2. Економічні функції
Важливою формою забезпечення реалізації економічної політики держави є
здійснення державного управління народногосподарським комплексом. Його
зміст, як і зміст управління в будь-якій сфері, розкривається через
зміст і характер функцій, що реалізуються в процесі такої діяльності.
Економічні функції державного управління уособлюють у собі
господарсько-організаційну функцію держави, спрямовану на керований
об’єкт – національне господарство країни. Самі ж функції’ закріплюються
в положеннях та інших документах, що визначають правовий статус
відповідних органів виконавчої влади.
В умовах розвиненого ринку роль держави в сфері економіки має свою
специфіку. З одного боку, порівняно з адміністративно-плановою
економікою радянського періоду, державне управління в умовах ринку у цій
сфері звужується. З іншого, порівняно з періодом нижчої стадії розвитку
капіталізму, воно не тільки не зменшується, а навпаки, значно
розширюється і поглиблюється. Адже вільний (нерегульований) ринок
неспроможний забезпечити ефективне вирішення всіх загальнонаціональних
політичних і соціально-економічних проблем, не завжди відповідає
потребам суспільства в цілому. Крім того, він при всіх його перевагах не
вирішує багатьох проблем. Тобто, має місце так званий ефект
«неспроможності ринку» (market failure). Тому важливим є втручання в
ринкову економіку держави, яка бере на себе вирішення ряду економічних
проблем. Це зумовлює здійснення державою таких функцій: зменшення
великої диференціації в доходах різних соціальних груп населення;
перерозподіл ресурсів між різними сферами суспільної діяльності з
урахуванням витрат і вигод та для підтримки оптимальних для даної країни
міжгалузевих пропорцій; забезпечення макроекономічної стабілізації
шляхом використання фіскальної та монетарної політики; організації
виробництва товарів суспільного споживання [71, с. 46].
У науковій літературі описано такі головні функції органів виконавчої
влади в сфері економіки:
Алокативна роль – виправлення викривлень у розподілі ресурсів (умови
неспроможності ринку).
Розподільча (перерозподільча) роль – турбота передусім про
справедливість (економічна теорія добробуту).
Регуляторна роль – введення в дію законів та інших видів регулювання для
ефективного функціонування ринкової економіки.
Стабілізаційна роль – макроекономічні функції уряду щодо контролю за
інфляцією, безробіттям та економічним зростанням [70, с. 64].
Ще один підхід визначає такі функції державного управління:
визначення стратегії соціально-економічного розвитку країни;
регулювання правових аспектів функціонування ринкової економіки;
вплив на діяльність суб’єктів господарювання та інтенсивність
інвестиційних потоків через систему економічних регуляторів (державний
бюджет, податки, кредитна політика, грошова, цінова політика тощо);
здійснення науково обґрунтованої структурної політики з метою
інтенсифікації виробництва, підвищення його конкурентоспроможності на
світових ринках;
коригування соціальних параметрів суспільства безпосередньо через важелі
соціальних гарантій, пільг, фінансування послуг, системи соціального
страхування та інше [32, с. 18].
Тобто, держава виступає ключовим фактором створення економічного
клімату, сприятливого для підприємницької діяльності. Але її роль має
бути відмінною від тієї, яку владні структури виконували в умовах
командно-адміністративної системи. Держава, не втручаючись безпосередньо
у підприємницьку діяльність, повинна управляти ринком і підтримувати
його, стримувати негативні тенденції за допомогою правових чинників,
систему оподаткування тощо.
Держава покликана виконувати функції поєднання приватних і суспільних
інтересів окремих індивідів, господарств, соціальних груп, зокрема,
забезпечення ефективності функціонування ринкової економіки,
справедливого розподілу доходів та сприяти макроеконо-мічному зростанню
і стабільності економіки.
Адже саме уряд несе головну відповідальність за ефективність роботи
всіх, без винятку, галузей економіки, незалежно від того, на яких
засадах вони функціонують (ринкових, директивних чи змішаних).
Про виконання цієї глобальної економічної функції свідчить зростаюча
роль держави як підприємця, інвестора, продавця, покупця, кредитора,
боржника, організатора, центральної регулюючої сили тощо. В єдності та
взаємодії вони формують велику економічну основу сучасної держави.
Г. Райт розглядає роль уряду в економічних системах з точки зору кількох
моделей: класичної теорії, активістського підходу, соціалістичного
підходу [70, с. 35-42].
Класична теорія, що ґрунтується на ідеях Адама Сміта, зводиться до
мінімального втручання уряду. Наукові праці економіста Мілтона
Фрідма-на, політичні дії Маргарет Тетчер та Рональда Рейгана роблять
наголос на обмеженому державному втручанні та державній власності на
певний вид економічної діяльності. Тому, на їхню думку, управління
сучасною економікою має здійснюватися не за допомогою державного
втручання, а за допомогою регулювання кількості грошової маси в обігу –
монетарист-ської моделі.
Активістський підхід, сформований у працях Джона Кейнса, полягає у
розширенні ролі урядів за межі суто економічної політики у соціальну
сферу. Кейнсіанська модель державного втручання в економіку виникла з
необхідності реагування уряду на умови «великої депресії» 30-х років,
коли традиційний підхід у стилі «laissez-faire» (невтручання) виявився
непридатним для виходу із глибин всесвітньої економічної кризи.
Кейнсіанські ідеї того часу стали єдиною життєздатною альтернативою для
капіталістичної системи і панували аж до 80-х років.
Третій підхід – соціалістичний – виходив із повної державної власності
на підприємства, коли всі економічні рішення ухвалює держава та відсутня
будь-яка конкуренція.
Варто згадати й українську інноваційну теорію М. Туган-Барановсь-кого,
яка сьогодні з успіхом використовується в багатьох розвинених країнах
світу. Суть теорії полягає у формуванні ринкової моделі, яка спирається,
найперше, на власні сили, власну науку, власну економічну думку.
Моделі, описані вище, показують різні існуючі підходи для розуміння ролі
органів виконавчої влади у сфері економіки, що можуть застосовуватися на
тому чи іншому етапі розвитку держав. Тим більше, це питання актуальне
для України, яка перебуває на трансформаційному, перехідному етапі, коли
на основі всеосяжної модернізації економіки і суспільства відбувається
демонтаж віджилих, застарілих, історично збанкрутілих
суспільно-економічних форм і закладаються підвалини сучасних
постіндуст-ріальних структур XX! століття. Перед нашою державою стоїть
завдання створення власної цілісної економічної системи. Адже раніше
економіка України була зорієнтована на обслуговування єдиного
народногосподарського комплексу СРСР.
Отже, сьогодні вкрай важливо вирішити проблему ролі й місця держави в
управлінні економікою. Взагалі, це не просте питання, адже кардинальні
зміни в системі економічних відносин в Україні докорінно вплинули на
роль держави у сфері економічного регулювання. Цілком очевидним є лише
те, що держава зобов’язана брати на себе виконання тих функцій, які не
може виконати ринок. Таких функцій досить багато, а тому скласти їх
повний перелік досить складно.
Американські вчені-економісти Пол Самюелсон та Вільям Нордгауз виділяють
три економічні функції держави – забезпечення ефективності
функціонування економіки, справедливості розподілу доходу та сприяння
макроекономічному зростанню і стабільності економіки [226, с. 79-84].
Можна сказати, що головна функція органів виконавчої влади у сфері
економіки – забезпечення ефективності роботи всіх, без винятку, галузей
економіки, незалежно від того, на яких засадах вони функціонують: на
суто ринкових, директивних чи змішаних. Суть державного управління
сектором економіки повинна зводитися до сприяння розвитку
науково-технічного прогресу, планово-індикативного регулювання темпів і
пропорцій розвитку економіки в цілому та її складових сфер і галузей. З
цією метою держава визначає шляхи пріоритетним економічним процесам,
енергійно в них втручається, спрямовує їх течію обраним курсом.
Відповідно, можна зробити такий перелік економічних функцій державного
управління:
– забезпечення правової бази і суспільної атмосфери, що сприяє
ефективному функціонуванню ринкової економіки;
загальна координація економічної політики;
захист та заохочення конкуренції;
регулювання грошового обігу та діяльності комерційних банків;
контроль за оплатою праці;
контроль за рівнем інфляції та зайнятості.
Ураховуючи те, що Україна сьогодні вирішує завдання подвійного переходу:
від тоталітарної системи до демократії та від зацентралізованої
економіки до ринкової, необхідно оптимізувати управління в економічній
сфері через державний вплив, контроль органів управління щодо дотримання
законності.
Необхідно відзначити, що за останні роки відбулася корінна зміна
економічних функцій держави, спрямованих на забезпечення переходу від
адміністративно-командної системи управління національним господарством
до нових ринкових відносин. При цьому, як зазначає А. Гальчинський, слід
ураховувати, що сформовані під час реформ ринкові механізми поки що
занадто слабкі. Вони нездатні в автономному режимі (без активного
втручання держави) забезпечити зміну на краще існуючої економічної
ситуації, вирішення складних завдань післякризового розвитку [52, с.
180]. Тому необхідно оптимально поєднати державні регулятори з новими
ринковими відносинами з метою стимулювання та зміцнення останніх.
Ринкова трансформація економіки України не може відбутися без її
докорінної системної перебудови й переосмислення принципів
функціонування господарського механізму. Як слушно зауважує Г. Мостовий:
«До останнього часу мали місце спроби несуттєвого удосконалення його
окремих елементів: організаційних структур та функцій управління,
системи доведення планових завдань, стимулювання й оплати праці,
ціноутворення тощо» [163, с. 145] Натомість слід послідовно проводити
реформування всієї системи відносин в економіці, структурну перебудову
всього народногосподарського комплексу, деформованого за радянських
часів, на основі визначеної моделі управління економікою, адекватної
новому перехідному періоду. В цих умовах пріоритетне значення надається
проведенню адміністративної реформи, удосконаленню структури,
чисельності та якості державного управління всіх рівнів, його
пристосуванню до потреб економічних реформ. Загальні теоретичні засади
реформування полягають у тому, що нова управлінська система має на меті
не лише запроваджувати ринкові механізми, але й сприяти подоланню
кризового стану й стабілізації економіки, пом’якшенню негативних
соціально-економічних факторів. Адміністративна реформа передбачає
оптимізацію структури органів виконавчої влади, зміну їх субординації та
скорочення управлінського апарату.
Для України як у науково-теоретичному, так і в практичному плані
повчальним може стати досвід постсоціалістичних країн Східної Європи,
які вже пройшли етап формування передумов ринкової економіки. З іншого
боку, слід ураховувати й досвід високорозвинутих країн, які нагромадили
великий досвід подолання економічних криз. Адже, незважаючи на певні
відмінності концептуальних положень, етапності, механізмів практичної
реалізації заходів реформ у цих країнах, у головному – врахуванні впливу
економічних законів та орієнтації на піднесення виробництва – вони є
спільними [163, с. 146]. Тому для України еталоном повинна бути модель
європейського розвитку, яка є найближчою і зрозумілою.
Отже, як свідчить світова практика, оздоровлення та підйом економіки
неможливі без зростання ролі держави, її інститутів, особливо в періоди
соціально-економічних перетворень, ускладнення виробничих і
науково-технічних завдань. Тому безпідставними є твердження, що з
впровадженням в Україні ринкової економіки держава повинна передати свої
економічні функції ринковим механізмам. З іншого боку, лише радикальна
реформа структур виконавчої влади (не лише у кількісному, а насамперед
на якісному рівні) дозволить ліквідувати як невиправдане адміністративне
втручання у розвиток бізнесу, так і адміністративні перепони, що
стримують активізацію підприємництва. На переконання сучасних
дослідників цієї проблеми, отримати позитивний результат можна лише за
умов дотримання наступних принципів при проведенні адміністративної
реформи:
перехід від галузевого до функціонального принципу організації системи
управління економікою;
утвердження в Україні механізмів ефективної співпраці та збалансування
взаємних прав і відповідальності всіх гілок влади;
різкого скорочення різного типу служб та інспекцій;
прозорість системи державного управління, її побудова за міжнародними
стандартами щодо існування бюрократичного апарату;
формування системи освіти і підвищення кваліфікації держслужбов-ців, що
відповідає потребам управління в ринкових умовах [32, с. 20].
Нова адміністративна система України повинна відповідати вимогам
дерегуляції економічного життя країни. Урядовим структурам необхідно
перейти від «ручного управління» економікою до втілення довгострокових
програм розвитку промисловості, від контролю над підприємництвом та
прямого фінансування – до регулювання та перерозподілу ресурсів в
економіці, їхнім першочерговим завданням є створення сприятливого
регуляторного і конкурентного середовища, запровадження однакових
«правил гри» для всіх суб’єктів ринку, нагляд за дотриманням законності.
Тому лише комплексний підхід до трансформаційних процесів – паралельне
проведення адміністративної та регуляторної реформи дасть змогу
здійснити структурну переорієнтацію економіки України інноваційним
шляхом розвитку. Тільки так наша країна зможе ввійти до світового
співтовариства на умовах рівноправного партнерства.
3.2.3. Соціальні функції
Демократична соціальна правова держава є за своєю сутністю унікальним
інструментом соціалізації всіх ланок суспільного розвитку, реалізації
принципу справедливості, надійного захисту свободи та вільного розвитку
особистості [121]. Тому становлення в Україні нової
суспільно-економічної системи, заснованої на ринкових відносинах,
безпосередньо пов’язано з реформуванням існуючої соціальної політики,
соціального управління та формування нової системи соціальних цінностей.
Аналіз показує, що за останні десятиліття в більшості країн світу
спостерігається неухильне зростання частки асигнувань держави на
соціальні заходи. Йдеться передусім про пенсії зі старості та
інвалідності,- пенсії ветеранам війни, допомогу на випадок безробіття
тощо. Збільшення цих видатків, на думку С. Дзюбика, зумовлене такими
причинами:
підвищення людського чинника як основної продуктивної сили економічного
зростання й нагромадження національного багатства;
збільшення чисельності населення, яке потребує підтримки з боку держави,
що викликано зміною вікової структури, середньої тривалості життя;
поглиблення нерівності у доходах між різними соціальними групами
населення, особливо в країнах з перехідною економікою [71, с. 46-47].
Посилення уваги до людини з боку держави зумовило відповідне зростання
державних видатків на соціальну сферу. Адже формування економіки нового
типу неможливе без значного інвестування у людський капітал – головний
чинник економічного зростання.
Серед усього розмаїття послуг у соціальній сфері Г. Холліс та К. Плоккер
виділяють таку їх типологію:
послуги, які мають сильні характеристики суспільних благ, гарантовані
урядом як права людини (базова освіта, перша медична допомога);
стратегічні послуги – суспільні блага, які стосуються до розвитку на
місцевому та регіональному рівнях, включаючи економічний розвиток,
міське планування, планування інфраструктури та економічне планування, а
також розвиток житлового будівництва;
послуги, які створюють особисті зручності, включаючи особисті суспільні
послуги, що приносять безпосередню (приватну) користь тільки тим, хто
обирає користування ними, наприклад, сфери відпочинку, музеї та картинні
галереї [162].
Перед Україною сьогодні постає масштабне і складне завдання реформування
універсальної за своїм характером і патерналістської за змістом
соціальної сфери, успадкованої від колишнього СРСР, та перетворення її в
ефективно діючий сектор ринкової економіки, стимул прискорення
економічного прогресу, а також розробки, утвердження та прийняття
більшістю населення нової парадигми соціальних цінностей.
Як складова частина колишнього Радянського Союзу, Україна була членом
соціалістичного суспільства, котре намагалося гарантувати всім його
членам мінімальний життєвий рівень. На момент проголошення незалежності
України близько 40 відсотків населення отримували матеріальну
(фінансову) допомогу в тій чи іншій формі (пенсії, допомоги, субсидії та
соціальні послуги), що становило понад 40 відсотків від ВНП, або двох
третин загальних державних витрат [261, с. 5, 29]. Фактично жоден уряд
світу не ніс такого фінансового тягаря. У зв’язку зі значним спадом
виробництва перед країною стоїть непросте завдання щодо задоволення всіх
соціальних потреб населення при гострому дефіциті ресурсів (коштів).
Зрозуміло, що в таких умовах соціально-економічні проблеми вимагають
якісно нових підходів та рішучих неординарних дій. Держава не тільки
повинна, а й зобов’язана активно впливати на поглиблення
соціально-економічних реформ. Ураховуючи особливості розвитку України,
ментальність і традиції народу, слід пам’ятати, що захист соціальних
гарантій людини в умовах трансформаційного періоду не тільки не повинен
бути зведений до мінімуму, але має постійно розширюватися на основі
реформування соціальної політики, поглиблення ринкових реформ та
демократичних перетворень [239].
Виходячи з того, що Україна проголошена демократичною, соціальною,
правовою державою, необхідно переглянути зміст соціальної функції, що
має суттєво відрізнятися від патерналістської опіки влади над людиною
часів соціалізму. Найбільш складним елементом такого реформування є
розробка ефективної соціальної політики, яка має виходити з нової
системи соціальних цінностей.
Головним завданням на сучасному етапі державного розвитку є реальне
втілення в життя конституційних принципів соціальної держави:
вдосконалення ринку праці, створення адресної системи матеріальної
допомоги, реформування медичного обслуговування.
Вирішення гострих соціальних проблем можна досягти лише спільними
зусиллями через активне партнерство між урядом і громадянським
суспільством. В Україні слід створити суспільство, головним принципом
якого було б надійне соціальне партнерство між державою, ринком і
людиною [261, с. 3]. Останніми роками через неузгодженість у діях
органів влади, конфронтацію між законодавчою та виконавчою гілками
влади, тяжку економічну ситуацію, недосконалість законодавчої бази,
духовну кризу суспільства реалізація зазначених соціальних завдань
зволікалася. Через наявні в українському суспільстві економічні,
політичні та соціальні проблеми держава фактично була неспроможною
забезпечити і гарантувати всім громадянам більшість проголошених у
Конституції соціальних та економічних прав і свобод [47]. За словами
глави держави, «у своїй практичній діяльності наші органи виконавчої
влади, включаючи Кабінет Міністрів, поки що досить далекі від таких
підходів у здійсненні нагальних завдань соціальної політики. Багато ще
належить зробити для їх освоєння Верховній Раді» [121].
Іншим важливим завданням соціально-економічних перетворень є
збалансування свободи ринкової економіки із забезпеченням соціальної
захищеності людини, захистом і гарантуванням її соціально-економічних
прав. Виходячи з ідеї самодостатньої цінності людської особистості, що
відповідно до Конституції України визначається найвищою соціальною
цінністю суспільства, слід здійснити поступове перетворення існуючої
владно-розподільчої діяльності державної влади на діяльність щодо
реалізації й захисту прав і свобод громадян, надання їм широкого кола
послуг з боку держави. Тобто, держава повинна створити сприятливі умови
для повноцінної самореалізації кожної людини як особистості.
Саме під таким кутом зору Концепція адміністративної реформи в Україні
передбачає здійснити законодавче визначення основоположного напряму
діяльності уряду – спрямування й координацію діяльності органів
виконавчої влади та її орієнтацію переважно на забезпечення прав і
свобод громадян та надання їм державних (управлінських) послуг; а також
«перехід до нового розуміння функцій публічної влади, які за своїм
змістом спрямовуються на надання державних та громадських послуг,
перерозподіл функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої
влади та органами місцевого самоврядування на основі: встановлення
переліку державних і громадських послуг, їх класифікації; визначення
переліку послуг, що надаються за рахунок бюджетних коштів і на платній
основі» [106, с. 11, 40].
З метою створення умов для формування і реалізації соціальної політики
на основі визначеної стратегії економічного розвитку та фінансової
стабілізації, забезпечення прав кожного громадянина на достатній
життєвий рівень Указом Президента України схвалені Основні напрями
соціальної політики на період до 2004 року. Пріоритетами соціальної
політики є створення умов для забезпечення життєвого рівня населення,
розвитку трудового потенціалу, народонаселення, формування середнього
класу, недопущення надмірної диференціації населення за рівнем доходів,
проведення пенсійної реформи, надання адресної підтримки незахищеним
верствам населення, всебічного розвитку освіти, культури, поліпшення
охорони здоров’я населення.
Виходячи з того, що основними завданнями держави є забезпечення
фізичної, юридичної та соціальної захищеності громадян, важливим
напрямом діяльності органів виконавчої влади слід вважати надання послуг
у соціальній сфері, тобто в межах складної системи міжособистісних
взаємодій та зв’язків різноманітних людських спільнот, сфері
життєдіяльності суспільства та реалізації інтересів соціальних
суб’єктів. Соціальні послуги у цьому випадку слід розглядати як
відносини між соціальними інституціями, що виступають постачальниками
цих послуг, та суб’єктами соціального життя – споживачами, з метою
створення такого стану життєдіяльності людини та суспільства, який
забезпечує створення соціальних умов діяльності індивідууму, його
соціальної захищеності, стійкості щодо впливу чинників, які впливають та
підвищують соціальний ризик.
Зважаючи на те, що постачальником соціальних послуг може бути як
державний, приватний, так і «третій сектор» – неурядові громадські та
добродійні організації, сьогодні актуальною є проблема чіткого
розмежування сфер їх діяльності. Разом з тим слід зазначити, що,
виходячи з нашої спадщини, саме держава залишається основним надавачем
соціальних послуг. Хоча не обов’язково саме держава виробляє і надає ці
послуги: вона може фінансувати інших надавачів послуг, створити
законодавчу та регулюючу базу, яка б стимулювала зростання послуг і
благ. Дедалі більшого розповсюдження набувають різноманітні об’єднання
громадян, які створюються з метою надання послуг, на основі спільних
інтересів та власності.
Першочергове завдання уряду – розробка державних соціальних стандартів
та гарантій на послуги. У їх розробці, як правило, враховують два
аспекти:
Стандартизація соціальних прав, відповідно до нової редакції
Європейської соціальної хартії, підписаної 19-та країнами.
Стандартизація соціальних прав передбачає право на працю, професійну
підготовку, на справедливі умови праці, свободу професійних об’єднань,
право на укладення професійного договору, право працівників на
інформацію, на участь в управлінні підприємством, права дітей та
підлітків, працюючих жінок, права матері й сім’ї, права інвалідів та
людей похилого віку, а також права робітників-емігрантів і їх сімей на
захист, право на безоплатну медичну дсіпомогу й соціальне забезпечення.
Систэма соціальних стандартів рівня життя, яка мала б складатися з таких
головних підсистем: стандарти споживання матеріальних благ і послуг;
стандарти забезпечення житлом; стандарти умов і охорони праці,
зайнятості; стандарти стану здоров’я працівників, організації медичного
обслуговування й умов праці; стандарти системи освіти; стандарти
культури; стандарти навколишнього середовища [87].
В Україні правові засади формування та застосування державних соціальних
стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених
Конституцією та законами основних соціальних гарантій, визначаються
Законом «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні
гарантії». Метою встановлення державних соціальних стандартів і
нормативів є:
визначення механізму реалізації соціальних прав та державних соціальних
гарантій громадян, визначених Конституцією;
визначення пріоритетів державної соціальної політики щодо забезпечення
потреб людини в матеріальних благах і послугах та фінансових ресурсах
для їх реалізації;
визначення та обґрунтування розмірів бюджетних видатків, соціальних
фондів на соціальний захист і забезпечення населення та утримання
соціальної сфери.
На основі соціальних стандартів визначаються розміри основних соціальних
гарантій: мінімальних розмірів заробітної плати та пенсій за віком,
інших видів соціальних виплат і допомог. Вони обов’язкові для всіх
державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств,
установ і організацій незалежно від форм власності.
Політичні та економічні перетворення, що відбуваються сьогодні в
Україні, потребують удосконалення соціально-трудових відносин на всіх
рівнях управління, запровадження нових підходів до підвищення
ефективності соціального партнерства, розвитку співробітництва та
взаємодії представницьких органів, сторін соціально-трудових відносин.
Налагодження дійової системи соціального партнерства передбачає
функціонування ефективного механізму консолідації дій всіх державних
інституцій, підприємств, у тому числі й приватного сектора та найманих
працівників із метою вирішення складних завдань соціальної політики.
Вони повинні проходити за простою і всім зрозумілою схемою: «Подальше
поглиблення реформ і досягнення на цій основі зростання виробництва за
повних гарантій соціальної стабільності» [52, с. 203]. Адже соціальна
функція може повноцінно реалізовуватися лише за умови високого рівня
економічного розвитку, що дозволить ефективно перерозподіляти кошти і
ресурси, зберігаючи при цьому свободу ринкових відносин і підприємництва
[47].
Складовою соціальних функцій є гарантування найважливіших прав
особистості, зокрема: захист трудових прав громадян, захист прав
споживачів, соціальний захист безробітних, охорона праці та безпечної
життєдіяльності тощо. Для реалізації цих функцій держава має здійснювати
адекватну до соціально-економічних реалій активну соціальну політику.
Вона, на думку В. Скуратівського, «має бути спрямована на всіляку
підтримку потенційно активних, підприємливих громадян, на створення умов
для їхньої творчої соціально-економічної самодіяльності, постійного
розширення соціального простору і свободи саморегуляції і
са-мореалізації їхнього потенціалу» [231].
В Україні ще не сформований надійний та оптимальний механізм здійснення
соціальної політики. Суттєвою умовою підвищення його ефективності є
перехід від усеохоплюючої централізації до децентралізації соціальної
політики [230, с. 152]. Такий підхід означає, що держава як суб’єкт
соціальної політики з метою забезпечення оптимального узгодження
загальнодержавних цілей та інтересів з особливостями розвитку окремих
регіонів має розробляти лише загальнонаціональну філософію, основні
принципи такої політики, стратегічні напрями діяльності регіонів щодо
регулювання соціальних процесів, здійснювати координаційну діяльність у
цій сфері. На територіальному рівні основним суб’єктом здійснення
соціальної політики повинен стати регіон, який реалізує цю політику на
основі принципу субсидіарності [139].
Запорукою оптимізації соціальних функцій на загальнодержавному рівні має
стати остаточне подолання командно-адміністративних методів їх
реалізації, створення умов для повноцінного функціонування
саморегуля-ційних процесів у соціальній сфері. Багатогранні управлінські
функції, конкретні завдання щодо розв’язання проблем соціальної політики
повинні бути передані регіональним та місцевим органам виконавчої влади
та органам місцевого самоврядування. Це зумовлено тим, що надання
соціальних послуг має здійснюватися на максимально наближеному до
населення територіальному рівні, на якому повинні бути належні
організаційні, матеріальні та фінансові засоби, що забезпечують їх обсяг
і якість відповідно до загальнодержавних стандартів. Адже громадяни
проживають у конкретних населених пунктах, де й виникає безліч питань
соціальної сфери: житлово-комунальне господарство, будівництво, охорона
здоров’я, охорона навколишнього середовища, соціальна інфраструктура
тощо. Центральні органи виконавчої влади мають ураховувати особливості
регіонів, передбачати фактори, що впливають на їхній економічний та
соціальний розвиток.
Отже, для оптимізації соціальних функцій необхідно поступово основні
регулятивні функції передавати з центру територіям шляхом законодавчого
встановлення оптимального їх розподілу. Це зумовлено тим, що на
регіональному та місцевому рівнях повинна вирішуватися більшість
соціальних проблем – створення умов для соціального захисту людини,
здійснення охорони здоров’я, реалізація житлової політики тощо. Разом з
тим необхідно сформувати адекватну та ефективну структуру соціального
управління, соціальну інфраструктуру на цих рівнях, забезпечити
необхідні фінансові ресурси, посилити відповідальність регіонів за стан
соціального розвитку територій. Тільки так, на нашу думку, органи
виконавчої влади зможуть ефективно здійснювати соціальні функції та
надавати соціальні послуги населенню.
3.2.4. Гуманітарні функції
Важливою складовою основних функцій державного управління є належне
функціонування та розвиток освіти, науки і культури, завдяки яким
реалізується конституційне право кожного громадянина на одержання
певного рівня освіти і залучення до культурних надбань. У зв’язку з
формуванням основних засад постіндустріального суспільства, гуманізацією
суспільного життя всебічний розвиток гуманітарної сфери, примноження
наукового та інтелектуального потенціалу суспільства належить до
найвищих національних пріоритетів усіх високорозвинутих країн світу.
Зрозуміло, що й Україна повинна враховувати зазначені тенденції з метою
підвищення духовно-інтелектуального потенціалу суспільства.
Завдання держави в галузі освіти полягає в тому, щоб забезпечити
доступність дошкільної, загальної середньої, професійно-технічної, вищої
освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток
дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної,
професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм
навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам;
недопущення зниження загального рівня освіченості громадян. При цьому
участь держави не повинна мати тотального характеру, а повинна бути
орієнтованою на гарантування державних стандартів освіти, перевищення
яких – особиста справа кожного індивідуума. При здійсненні освітньої
політики слід забезпечити молодим людям рівні можливості в отриманні
якісної освіти, у тому числі вищої, незалежно від доходів та
матеріального стану [122, с. 12].
Сьогодні перед органами виконавчої влади стоїть завдання перебудови
системи освіти відповідно до потреб суверенної Української держави,
демократичної політичної системи, ринкової економіки. Реформування
потребують усі ланки системи освіти. Уряд та Міністерство освіти і науки
вже розпочали створення інституційних та організаційних умов для
переходу від монопольно-державної до державно-громадської системи
управління освітою. Важливим відправним моментом реформування системи
освіти стала державна національна програма «Освіта» (Україна XXI
століття), яка однією із стратегічних цілей передбачає «виведення освіти
України на рівень розвинених країн світу шляхом докорінного реформування
її концептуальних структурних, організаційних елементів, подолання
монопольного становища держави в освітній сфері через створення на
рівноправній основі недержавних навчальних закладів» [64]. При цьому
слід пам’ятати, що всі навчальні заклади, незалежно від форм власності,
відповідальні перед державою за свій кінцевий продукт.
Органи виконавчої влади сьогодні повинні переорієнтуватися на виконання
нових функцій в цій сфері. Йдеться про всебічну підтримку новаторських
педагогічних ініціатив, достатнє фінансування, що забезпечить належний
рівень освіти.
Саме такі підходи озвучені у Посланні Президента України до Верховної
Ради, в якому всебічний розвиток освіти, примноження наукового та
інтелектуального потенціалу суспільства визначаються найвищими
національними пріоритетами України. Відповідно до цього буде проводитися
структурне реформування освіти, спрямоване на збільшення державного
фінансування галузі, а також максимальне кадрове та наукове забезпечення
здійснюваних у країні системних перетворень [122, с. 12].
Важливим кроком у цьому напрямі стало прийняття Закону України «Про вищу
освіту», який встановив правові, організаційні, фінансові та інші засади
функціонування системи вищої освіти, створив умови для са-мореалізації
особистості, забезпечення потреб суспільства і держави у кваліфікованих
фахівцях.
Зокрема, передбачається з 1 січня 2005 р. фінансування за рахунок
Державного бюджету підготовки фахівців з вищою освітою у вищих
навчальних закладах державної форми власності в обсягах, необхідних для
забезпечення на кожні десять тисяч населення навчання не менше ста
вісімдесяти студентів у вищих навчальних закладах третього і четвертого
рівнів акредитації [198].
Як відомо, освіта – суттєвий засіб підвищення ефективності економіки.
Світовий досвід переконливо свідчить, що економічне зростання сьогодні
ґрунтується на використанні новітніх знань та високих технологій.
Конкурентоспроможність держави визначається, зокрема, наукоємністю її
продукції. Стан науки є одним із показників забезпечення національної
безпеки держави. З переходом розвинутих країн до етапу
постіндустріа-льного суспільства, Україні необхідно адекватно усвідомити
роль науки в системі освіти, докорінно змінити механізм взаємовідносин
між наукою, державою і ринком. Науково-технічна сфера повинна отримати
значну підтримку держави. Першочергова державна підтримка має надаватися
фундаментальній науці як основі створення власних високих технологій,
важливому фактору підвищення рівня загальної освіти та підготовки
кваліфікованих кадрів. У нашій країні питання формування та реалізації
пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки врегульовані Законом «Про
пріоритетні напрями розвитку науки і техніки». На думку багатьох вчених,
саме держава повинна стати основним інвестором, промоутером і
фінансистом національної науково-інформаційної галузі. Вкладення в ці
сфери стають не затратними статтями бюджету, а інвестиціями, які за
короткий період перетворять науково-інноваційний комплекс на
найприбутковішу галузь економіки, що даватиме основні надходження до
бюджету.
Діяльність Кабінету Міністрів України в науково-технічній та
інноваційній сферах спрямовується на забезпечення економічного зростання
держави шляхом пріоритетного фінансування науково-технічних програм і
проектів, спрямованих на вихід вітчизняної продукції на світовий ринок.
До таких належать підприємства та організації ракетно-космічної галузі,
літакобудування, виробництва сучасних видів озброєння, військової
техніки, частково суднобудування, галузі інформатизації, що вже довели
власну конкурентоспроможність.
Процес розвитку науки відбувається у формі фінансування державою
науково-дослідних і конструкторських розробок, підготовки наукових
кадрів, будівництва і утримання наукових лабораторій, науково-дослідних
центрів, формування державної інтелектуальної власності (у вигляді
патентів, ліцензій) тощо. Відповідно до статті 54 Конституції держава
сприяє розвиткові науки, встановленню наукових зв’язків України зі
світовим співтовариством.
Державним органом виконавчої влади, що координує діяльність у цій сфері,
є Міністерство освіти і науки України. Його завданням є досягнення
якісно вищого рівня державного управління в сфері наукової,
науково-технічної діяльності, інтелектуальної власності. Він покликаний
сприяти створенню та цивілізованому використанню інтелектуального
продукту, становленню і подальшому розвитку ринку інтелектуальної
власності в нашій країні.
Особливе місце серед державних інтересів будь-якої країни посідають
питання належного функціонування та розвитку національної культури,
завдяки якій реалізується конституційне право кожного громадянина на
залучення до культурних надбань.
Українська держава гарантує громадянам свободу творчості (стаття 54
Конституції), не допускає втручання у творчий процес та цензуру в сфері
творчої діяльності, забезпечує збереження об’єктів культурної спадщини,
вживає заходів для повернення в Україну національних культурних
цінностей, що знаходяться за її межами. З метою забезпечення цих
гарантій закон установлює певні права та обов’язки громадян у сфері
культури. Важливою тут є необхідність гарантувати права людини на
культурний розвиток, доступ до цінностей мистецтва та літератури,
відповідний рівень і якість культурних послуг. Гарантії доступу
пов’язані, насамперед, із забезпеченістю людей певним обсягом культурних
пропозицій шляхом збереження, розвитку та активного використання
культурної спадщини, розвитку інфраструктури, впровадження досягнень
науково-технічного прогресу [193, с. 101].
Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в
галузі культури шляхом здійснення керівництва цією сферою управління, а
також відповідає за її розвиток, є Міністерство культури і мистецтв
України.
За допомогою відповідної законодавчої бази (Основи законодавства України
про культуру, Закон про музеї та музейну справу, Закон про бібліотеки та
бібліотечну справу, Закон про кінематографію, Про охорону культурної
спадщини тощо) держава здійснює управління у сфері духовної культури,
визначаючи при цьому певні пріоритети напрямів управління культурою,
зокрема того, що має бути першочерговим об’єктом цього управління, його
основним завданням, на що слід спрямовувати основні зусилля та державні
кошти [273].
Зміни в політичному, соціально-економічному житті держави, складні
суперечливі суспільні процеси позначилися на сучасному стані української
культури, яка в останні роки переживає значні проблеми і труднощі. З
одного боку, ці негативні тенденції зумовлені неувагою владних структур
до реальних проблем галузі, недосконалістю законодавчої та нормативної
бази, залишковим принципом фінансування. З другого – гальмуванням
процесів структурного реформування галузі, яка потребує кардинальних
змін в упорядкуванні установ і закладів культури, прискоренні
інноваційних процесів, модернізації форм і змісту культурно-дозвіллєвої
діяльності, впровадженні сучасних моделей і форм роботи, новітніх
технологій.
Нинішня ситуація в духовній сфері вимагає вжиття рішучих та невідкладних
заходів. Найперше, необхідно визначитися з найбільш оптимальною моделлю
функціонування національної культури. Сьогодні на зміну колишній
командно-адміністративній концепції державного «управління культурою» як
суспільним процесом і державного володіння нею повинна прийти концепція
«підтримки культури», визнана всіма сучасними розвиненими демократичними
державами, в яких існують різні, але достатньо відлагоджені системи
регуляції культурної діяльності. Виокремимо серед них три основні:
теоретичне та інформаційне забезпечення культури; розробка культурної
політики; підтримка позитивних культурних тенденцій [193, с. 100].
Йдеться не про відмову держави від участі у розвитку культури, а про
необхідність зміни спрощених підходів. Перехід від «управління» до
«підтримки» культури означає створення умов максимальної свободи
діяльності для культурно-мистецьких інституцій всіх форм власності, при
забезпеченні державної та недержавної підтримки вартісних
культурно-мистецьких явищ і утриманні найзначніших для національної
культури закладів [258]. Потребує удосконалення також структура
державного управління в умовах ринку – процесі зменшення
адміністративного впливу держави в культурній сфері, зокрема шляхом
зміни державними культурними організаціями організаційно-правових форм
та форм власності. У сучасних соціально-економічних реаліях реформування
галузі, коли напрацьовується новий тип взаємовідносин держави з
організаціями культури, складною проблемою залишається формування
принципово нової правової бази для культури, мистецтва, суміжних сфер
суспільного життя, що відповідала б сучасним світовим стандартам і
враховувала українську специфіку. На жаль, Україна ще й досі не має
базового закону про культуру, який концептуально визначив би правові
засади діяльності у цій важливій сфері, відрегулював суспільні
відносини, пов’язані зі створенням, поширенням, збереженням та
використанням культурних цінностей. Проект такого закону сьогодні
перебуває на стадії обговорення та узгодження, що потребує чимало часу.
В умовах дефіциту бюджету Україні слід якомога швидше впроваджувати
випробувану в цивілізованому світі схему підтримки культури, докорінно
змінити підходи до її фінансування. Так, класична структура
громадянського суспільства передбачає функціонування трьох складових:
політичного сектору, бізнес-сектору і так званого «третього сектору»
-громадських організацій, творчих спілок, мистецьких асоціацій,
фундацій, ініціативних об’єднань (недержавних, неприбуткових структур)
[150]. Саме регулюючи останній, держави створюють механізм підтримки тих
організацій, діяльність яких є корисною для суспільства і не скерована
на отримання комерційного прибутку (культура, освіта, соціальна
допомога, благодійні фонди тощо). У країнах з розвиненою демократією
саме громадські об’єднання справляють суттєвий вплив на державні
рішення, що сприяє ефективному функціонуванню громадянського
суспільства. Тому розвиток «третього сектора» в культурі – незалежних
культурно-мистецьких організацій, які забезпечуватимуть розвиток
культури через різноманітність творчих, господарських,
адміністративно-правових форм її існування,- є запорукою становлення
громадянського суспільства в Україні, утвердження її демократичної
європейської перспективи. На жаль, відсутність закону про «неприбуткові»
організації, який би встановив правову основу діяльності у цій сфері,
стримує становлення недержавних, неприбуткових організацій культури,
створення дійових механізмів залучення недержаних, небюджетних коштів
для розвитку культури.
В умовах реформування місцеві органи виконавчої влади і місцевого
самоврядування повинні брати на себе більшу відповідальність за розвиток
базової мережі організацій культури, в тому числі за її фінансування.
Виникла гостра необхідність чіткого розмежування базової мережі
організацій культури за відповідними адміністративно-територіальними
рівнями та самоврядними одиницями, починаючи з центру і закінчуючи
територіальними громадами. Слід остаточно визначитися, скільки і яких
закладів повинно функціонувати на цих територіях, хто є їх власником та
джерела їх утримання. При цьому держава має здійснювати фінансову
підтримку місцевого самоврядування з метою забезпечення надання
державних соціальних гарантій у сфері обслуговування закладами культури
на основі нормативів витрат (фінансування) [201] Лише так можна якісно
надавати культурні послуги населенню та задовольняти їх культурні
потреби.
Поряд з державними структурами та органами місцевого самоврядування має
зрости роль творчих спілок, культурно-мистецьких об’єднань, професійних
гільдій, виконавських колективів, національно-культурних товариств,
благодійних фундацій тощо.
Отже, на сучасному етапі державного будівництва діяльність органів
виконавчої влади у зазначеній сфері має бути спрямована на піднесення
ролі культури в державотворчих процесах, консолідації українського
народу, становленні громадянського суспільства з високими гуманістичними
цінностями, утвердженні національної самосвідомості та патріотизму,
подоланні негативних явищ у духовній сфері. В іншому розі, нас чекає
засилля низькопробної масової культури космополітичного, бездуховного та
безідейного спрямування, а деградаційні процеси стануть серйозною
загрозою для національної безпеки України та існування української нації
взагалі [144].
Важливим напрямом діяльності держави в гуманітарній сфері є політика в
галузі фізичної культури та спорту. Держава сприяє розвиткові в країні
професійного спорту. Для цього разом із недержавними організаціями
забезпечує участь українських атлетів в Олімпійських іграх, чемпіонатах
світу, Європи та інших важливих спортивних змаганнях. Одночасно бере
участь у розвитку аматорського спорту, фізичного виховання населення.
Основними напрямами державної політики у сфері фізичної культури і
спорту є:
розвиток фізкультурно-спортивного руху з урахуванням змін у всіх сферах
суспільного життя країни;
створення умов для задоволення потреб кожного громадянина України,
насамперед молоді, у зміцненні здоров’я, у фізичному та духовному
розвитку;
досягнення максимальних результатів у міжнародних спортивних змаганнях;
створення належних умов для поліпшення фізкультурно-оздоровчої,
реабілітаційної та спортивно-масової роботи серед інвалідів [211, с. 7].
Державне управління у сферах фізичної культури і спорту здійснює
Державний комітет України з питань фізичної культури і спорту.
Держава дбає про розвиток туризму, який є однією з найбільш
високоприбуткових та динамічних галузей світового господарства. На
туризм припадає понад 10 відсотків світового валового національного
продукту, світових інвестицій, всіх робочих місць та світових споживчих
витрат [191] Розвиток туризму справляє стимулюючий вплив на інші сектори
економіки, а тому належить до найбільш перспективних напрямів
структурної перебудови економіки, Найважливішими факторами розвитку
галузі є природно-рекреаційний та історико-культурний.
З метою розвитку туризму держава здійснює необхідні прямі інвестиції,
спрямовані на формування туристичної інфраструктури, здійснює підготовку
кадрів, наукове та рекламно-інформаційне забезпечення просування
національного туристичного продукту на світовому ринку, за допомогою
податкових і митних пільг стимулює надходження інвестицій у галузь та
створює сприятливі умови для розвитку туристичного бізнесу Основу
державної політики в галузі туризму становлять такі чинники:
державне стимулювання внутрішнього та іноземного (в’їзного) туризму, в
тому числі через удосконалення системи оподаткування;
розширення мережі об’єктів туристичної інфраструктури і формування
конкурентоспроможного на світовому ринку вітчизняного туристичного
продукту на основі ефективного використання національного природного та
історико-культурного потенціалу;
створення сучасної інформаційно-маркетингової служби в сфері
туристичного бізнесу.
Функцію державного управління у туристичній сфері покладено на
но-востворену Державну туристичну адміністрацію України.
Отже, гуманітарні функції, метою яких є підвищення
духовно-інтелектуального потенціалу суспільства, спрямовуються на:
розвиток культури і мистецтва, театру і кінематографії, музейної справи,
образотворчого мистецтва, книговидання;
-збереження культурної спадщини України;
упорядкування та якісний розвиток мережі культурно-освітніх закладів;
впровадження новітніх технологій у сфері освіти;
розширення та вдосконалення форм отримання освіти;
розвиток інформаційного простору;
активізацію пропаганди здорового способу життя, створення умов для
належного фізичного виховання людини та її відпочинку.
Глава 3-3. ЗАГАЛЬНІ ФУНКЦІЇ УПРАВЛІННЯ
Загальні функції державного управління є об’єктивно невід’ємними
складовими будь-якого управлінського процесу, без них останній є
нездійсненним. Ці функції характеризуються тим, що здійснюються на всіх
рівнях системи управління, розрізняються за обсягом і межами своєї
реалізації відповідно до місця в управлінській ієрархії і спрямовані на
забезпечення універсальних видів (напрямів) діяльності суб’єктів
управлінської діяльності.
Під загальними функціями управління слід розуміти відносно відокремлені
напрями управлінської діяльності, які забезпечують управлінську дію,
відображаючи її суть і зміст на всіх рівнях державного управління. Саме
ці функції беруть участь у здійсненні управлінського процесу. Наприклад,
вирішення будь-якої функціональної чи галузевої проблеми розпочинається
з аналізу стану справ у цій сфері та розробці заходів для її
нормалізації та поліпшення. Виходячи з цього, можна вважати, що загальні
функції є важливим елементом управлінської діяльності.
М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоурі виділяють чотири функції, які можна
віднести до загальних: планування, організацію, мотивацію, контроль
[158]. Тепер до них додалася ще й така важлива функція державного
управління, як прийняття управлінського рішення, адже в силу своєї
взаємозалежності перелічені функції вимагають ухвалення рішень [170, с.
87]. Отже, ці функції вважаються загальними, оскільки вони є
притаманними для управлінської діяльності, яка здійснюється шляхом їх
послідовного застосування.
Як вже зазначалося, загальними функціями державного управління є:
стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація
діяльності, мотивація, контроль.
3.3.1. Стратегічне планування
Ефективне державне управління в умовах динамічного сьогодення немислиме
без принципово нового, демократичного і «прозорого» для громадськості
механізму планування діяльності органів виконавчої влади на всіх рівнях.
Звідси постає необхідність вироблення нових підходів до проблеми
стратегічного мислення у керівників державних органів.
Наукова цінність планування полягає в тому, що воно дає можливість
заздалегідь збалансувати вплив суспільства на соціально-економічну
систему, що знаходить своє відображення в державному управлінні.
Планування дає можливість взаємопов’язувати всі елементи управління як
цілеспрямовану систему [149].
На жаль, сьогодні діяльність багатьох органів виконавчої влади «в’язне»
у поточних справах, випускаючи з поля зору стратегічні завдання і цілі,
зводиться лише до оперативного реагування на проблеми, що виникають, до
своєрідного «латання дірок», за яким не проглядається довгострокова мета
діяльності організації. Такий підхід призводить до неефективності
управління, перешкоджаючи органам влади в досягненні головних цілей. А
тому ефективне управління неможливе без планування, що визначає мету,
уточнює завдання і розподіляє ресурси. Як зазначає В. Бакуменко, одним з
найважливіших завдань управлінської діяльності є планування цілей
розвитку, що передбачає пошук оптимального набору траєкторій руху
системи, що управляється, зорієнтованих на досягнення нових
довгострокових цілей в умовах реальних ресурсних обмежень [24, с. 11].
Планування – стрижнева частина всіх систем управління, процес, за
допомогою якого система пристосовує свої ресурси до зміни зовнішніх і
внутрішніх умов. Тому державне управління й планування перебувають в
органічному взаємозв’язку. Планування – найперша загальна функція
управління, яка передує всім іншим, визначаючи їх природу. Планування
залежить від ефективного аналізу зовнішнього середовища, об’єктивної
оцінки власних ресурсів, вимагає спільних зусиль і участі всіх складових
частин організації [247, с. 158]. Особливо важливою є ця функція для
органів виконавчої влади, коли під впливом зовнішніх чинників перед ними
ставляться невизначені до кінця завдання, а подекуди – нездійсненні
цілі. Тому планування в державному управлінні здійснюється не тільки
щодо зовнішньої діяльності адміністративних органів, але і щодо їх
внутрішнього функціонування та організаційної структури. Будь-який орган
виконавчої влади здійснює свою роботу на планових засадах.
На думку М. Дімок і Г. Дімок, «планування – це визначення цілей, а потім
з’ясування того, які дії мають бути вжиті, хто має діяти, коли, в який
спосіб і яким коштом, аби досягти бажаної мети» [285], Ще один підхід
визначає стратегічне планування як набір дій та рішень, які
використовуються керівництвом і сприяють розробці специфічних стратегій
для досягнення цілей організації [158, с. 282]. Пітер Лоранж визначає
процес стратегічного планування як «такий, що забезпечує нововведення та
зміни в організації достатньою мірою» [292]. Він виділив чотири основних
види стратегічного планування: розподіл ресурсів, адаптація до
зовнішнього середовища, внутрішня координація, організаційно-стратегічне
передбачення [158, с. 282].
Планування – найбільш динамічна функція, а тому вона повинна
виконуватися професійно й постійно для забезпечення надійної основи
здійснення інших видів управлінської діяльності (стратегічне
управління). Стратегічне управління фактично поєднує кілька видів
управлінської діяльності, а саме: прогнозування, розподіл ресурсів,
адаптацію до середовища та внутрішню координацію, які знаходять своє
відображення у детальному комплексному плані (стратегічне планування),
спрямованому на забезпечення досягнення цілей організації [24, с. 11].
Стратегічний план – невід’ємна частина процесу планування, котрий
визначає загальні межі, в яких здійснюються оперативне і детальне
планування. Стратегічний план, на думку
В. Зінкевічус, «як сукупність опорних точок, допомагає визначити
операціо-нальні цілі. Він дає уявлення про ситуації, коли потрібне
втручання керівника, містить критерії вибору та обґрунтування рішень, що
приймаються Існування стратегічного плану зменшує опір змінам за рахунок
усунення неоднозначності та зниження непевності стосовно необхідних
результатів або пріоритетів» [81, с. 71]. Тому ефективним є
довгострокове стратегічне планування, яке визначає: мету, що стоїть
перед організацією; причини поставленої мети; ресурси для її досягнення.
Стратегічне планування – це систематичний процес, за допомогою якого
органи виконавчої влади прогнозують і планують свою діяльність на
майбутнє.
Державні службовці повинні усвідомлювати слабкі сторони та певні
обмеження стратегічного планування і не чекати від нього миттєвих
результатів. Його швидше слід розглядати як важливий інструмент
організаційного управління. Ефективність стратегічного планування
полягає в його можливостях визначити ключові проблеми, які виникнуть
перед організацією, що дає змогу адекватно реагувати на них через
оптимальне розміщення елементів управління для досягнення поставленого
результату. Воно допомагає у визначенні головних проблем, які стоять
перед тим чи іншим органом управління, на шляху до вирішення поставленої
мети. У даному разі йдеться не про суб’єктивну людську діяльність у
плануванні соціально-економічних відносин, а про об’єктивну діяльність
людини, що полягає у взаємодії або створенні умов для прояву об’єктивних
законів у певному спрямуванні, що приводить до планового управління
[149].
На відміну від централізованої системи, яка спускала директиви згори,
сучасне планування має базуватися на підключенні до аналізу та процесу
прийняття рішень усіх учасників і партнерів, котрі взаємодіють в
управлінні. Це має бути процес діалогу та узгодження, адже він
спрямований на об’єднання різних учасників і партнерів (державних
органів, підприємців, профспілок тощо) з експертами для спільного
виявлення проблем у різних сферах і, за можливості, для пропозицій
конкретних рішень [170, с. 24]. Стратегічне планування встановлює також
попередній контроль над сферою дій керівників нижчої ланки, визначаючи
важливі цінності, необхідні результати й пов’язані із цим положення. Це,
у свою чергу, сприяє уніфікації в прийнятті рішень різними людьми й
підрозділами організації, а також знижує невизначеність операцій [81, с.
71].
Процес стратегічного планування можна відобразити у вигляді спрощеної
ланцюгової моделі: місія організації (головна мета) – цілі організації –
оцінка та аналіз зовнішнього середовища – дослідження внутрішніх сильних
і слабких сторін організації – вивчення стратегічних альтернатив – вибір
стратегії – реалізація стратегії – оцінка стратегічного плану [158, с.
288-308,317-334].
Стратегію можна визначити як детальний всеохоплюючий комплексний план,
що розробляється на перспективу з метою реалізації місії (основного
призначення) організації та цілей, що її конкретизують [142]. Стратегія
розробляється та формулюється вищим керівництвом, роль якого полягає не
лише в ініціюванні такого процесу, а й у реалізації плану із залученням
усіх ланок управління та оцінці результатів стратегічного планування.
Стратегія нерозривно пов’язана з політикою як засобом її реалізації.
Якщо стратегія визначає курс на розподіл обмежених ресурсів для
досягнення визначених цілей, то політика визначає загальні орієнтири для
дій та прийняття рішень, які сприяють здійсненню поставлених цілей [24,
с. 11].
Загальнодержавне планування – це прерогатива структур політичного
керівництва, які через систему державного управління впливають на все
суспільство. Основний чинник такого впливу – розробка і здійснення
державної політики у відповідній сфері. Державна політика проголошується
відповідними вищими органами державної влади, а реалізується всією
системою державного управління. Так, згідно з Конституцією України
(стаття 85) визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики належить
до повноважень Верховної Ради України, а здійснення внутрішньої та
зовнішньої політики віднесено (стаття 116) до компетенції Кабінету
Міністрів України. Найбільш поширеною формою доктринального оформлення
державної політики у певній сфері є відповідні правові акти (наприклад,
закон або постанова Верховної Ради України). Органи виконавчої влади,
які покликані забезпечувати реалізацію державної політики, розробляють
відповідні урядові програми на її втілення в життя.
З метою встановлення загального порядку розроблення, затвердження та
виконання прогнозних і програмних документів економічного та соціального
розвитку України, окремих галузей економіки та окремих
адміністративно-територіальних одиниць, а також прав та відповідальності
учасників цього процесу прийнято Закон України «Про державне
прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку
України».
Стратегічний план розробляється з точки зору перспективи організації і
повинен обґрунтовуватися широкими дослідженнями і фактичними даними, а
також мати не тільки цілісний характер протягом тривалого часу, але й
можливості його коригування, трансформування чи навіть перегляду. Тобто,
загальний стратегічний план слід розглядати як програму, що спрямовує
діяльність органу управління протягом тривалого періоду, передбачаючи
при цьому, що зовнішнє середовище вносить постійні й неминучі корективи.
Слід також зауважити, що саме по собі стратегічне планування ще не
гарантує успіху через те, що можуть статися помилки в організації
діяльності, мотивації, контролі тощо.
Для ефективного планування необхідні ґрунтовні знання про стан справ у
відповідній сфері чи галузі, на основі чого розробляються конкретні
програми дій та відповідні рішення. Тому в межах функції планування
виділяються такі підфункції: 1) дослідження інформації; 2)
прогнозування; 3) програмування.
Дослідження інформації. Ефективне планування неможливе без наявності
повної систематизованої інформації. Чітке визначення основних джерел
інформації та вміння її кваліфіковано збирати та обробляти – важлива
умова ефективної аналітичної діяльності, від якої залежить успішне
вирішення всіх інших управлінських функцій. Джерелами інформації для
планування є системи зовнішнього та внутрішнього середовищ, конкурентних
відносин [170, с. 24]. До зовнішніх факторів слід віднести напрями
державної політики та стиль управління на державному та регіональних
рівнях, валовий національний продукт, державний бюджет, демографічні,
географічні, геополітичні та інші чинники. А внутрішніми слід вважати:
організаційно-управлінську структуру, наявні ресурси (матеріальні,
кадрові, інтелектуальні, інформаційні), набутий досвід (методи,
процедури), соціальні, технологічні та інші особливості організації. Для
здійснення ефективного планування необхідна наявна інформація з кожної
із цих систем та її обробка в процесі формування планів дій.
Швидкоплинність соціально-політичних та економічних умов, у яких
здійснюється державне управління, вимагає відповідного корегування та
постійної адаптації розроблених планів. Динамічність цих процесів
зумовлює обов’язковість узгодження планів органів виконавчої влади із
зовнішнім середовищем. З метою адаптації до зовнішнього середовища
необхідно доповнити планування потенціалу організації плануванням її
стратегії (перспективи) на основі таких зовнішніх чинників, як
народонаселення і валовий національний продукт, баланс національних
витрат і доходів, державний бюджет і навіть міжнародні відносини [170,
с. 24-25].
Неповна, неточна або недостовірна інформація значно ускладнює діяльність
органів управління, особливо центральних. Тому в останні роки для
поліпшення ситуації у цьому питанні докладається чимало зусиль.
Центральні органи виконавчої влади запроваджують власні методики
статистичних досліджень.
Головною проблемою, що часто виникає, є пошук компромісу між швидкістю і
точністю інформації. Надто поспішний аналіз різноманітних відомостей
пов’язаний з можливістю помилок, неповних даних та непродуманих
тенденцій, брак часу, великий обсяг інформації і політична упередженість
є небезпечними факторами якісного аналізу. Тому важливо вчасно обробляти
наявну інформацію, вміти використовувати канали її надходження,
заощаджувати час на збір даних. Цьому може сприяти організоване
запровадження принципу релевантності інформації та одноразового введення
інформації [89, с. 349]. Перший з них проголошує, що збільшення обсягів
інформації не підвищує якість рішень, тому необхідно розрізняти
релевантну інформацію, що стосується конкретної проблеми, людини, цілі
або часу, і зайву інформацію та вміти відокремити одну від іншої [158,
с. 226]. Суть принципу одноразового введення інформації полягає в тому,
щоб один раз введена у пам’ять комп’ютера інформація неодноразово
використовувалася для вирішення численних завдань управління [88].
Основні вимоги до управлінської інформації: повнота, якість, цінність,
корисність, достовірність, точність, актуальність, щільність,
оперативність, доступність [89, с. 345].
Як правило, в управлінській практиці використовується широкий вибір
різних методів збору інформації. Головні серед них: аналіз статистики та
вивчення офіційних документів; соціологічні опитування; особисті
спостереження; соціальні експерименти. Для цього державні службовці
повинні володіти раціональними та економічними прийомами збору
інформації. Серед раціональних методів статистичної обробки інформації
особливу роль сьогодні відіграють комп’ютерні технології.
Прогнозування. На базі отриманої інформації суб’єкт управління готує
прогноз: передбачає розвиток та результат процесу. Як уже зазначалося,
чимало органів виконавчої влади зосереджують свої зусилля лише на
розв’язанні поточних справ, забуваючи про перспективу. Сьогодні особливо
гостро відчувається брак надійних прогнозів і як наслідок – відсутність
пов’язаних із цим програм. А тому надзвичайно важливо, щоб державні
службовці «мислили категоріями майбутнього», а організація «мала перед
собою перспективу» [60, с. 67]. Держава в усіх сферах своєї діяльності
повинна спрямовувати значні ресурси у галузь досліджень, що пов’язана з
розробкою довготермінових прогнозів. Навіть припускаючи, що такі спроби
прогнозування майбутнього не позбавлені помилок, вони завжди мають
перевагу над повною відсутністю відповідної роботи у цьому напрямку.
Прогнозування – базовий етап стратегічного (перспективного) планування,
в процесі якого на основі передбачення (оцінки) майбутнього стану
зовнішнього середовища визначаються найбільш ефективні форми економічної
і соціальної політики цілої системи, галузі, окремого органу. Державне
прогнозування економічного і соціального розвитку – це науково
обґрунтоване передбачення напрямів розвитку країни, окремих галузей
економіки або окремих адміністративно-територіальних одиниць, можливого
стану економіки та соціальної сфери в майбутньому, а також –
альтернативних шляхів і строків досягнення параметрів економічного та
соці-ального розвитку [200, с. 8].
Успішність прогнозування залежить від таких умов: обсягу та якості
інформації щодо прогнозного процесу; об’єкта управління; правильності
формулювати завдання прогнозування та обґрунтовувати вибір методу її
вирішення; наявності необхідних обчислювальних засобів і обчислювального
апарату відповідно до обраного методу [100, с. 105]. Тому стратегічний
план повинен ґрунтуватися на глибоких дослідженнях і фактичних даних, що
є неможливим без постійного збору й аналізу величезного обсягу
необхідної інформації. Сучасні методи прогнозування базуються на
використанні різних математичних теорій: функціонального аналізу, теорії
рядів, теорії екстраполяції та інтерполяції, теорії вірогідності,
математичної статистики, теорії випадкових функцій та випадкових
процесів, кореляційного аналізу тощо.
Узагальнюючи, можна сказати, що прогноз є засобом обґрунтованого вибору
тієї чи іншої’ стратегії’ та прийняття конкретних рішень органами
виконавчої влади щодо регулювання соціально-економічних та культурних
процесів. Незважаючи на принципову відмінність напрямів, прогнозування
об’єднує єдина ціль: визначення характеру ходу процесу в майбутньому.
Різноманітність методів вирішення завдання прогнозування має одну
спільну ідею: виявлення екстраполяційних зв’язків між минулим і
майбутнім, між інформацією про процес у контрольований період часу та
характером ходу процесу в подальшому [100, с. 105]. Кожен орган
виконавчої влади повинен докладати чималих зусиль для з’ясування потреб,
які він покликаний задовольняти, і якою мірою йому потрібно буде
пристосовувати до них свої засоби, структури та методи, а також
необхідно постійно порівнювати, наскільки його попередні прогнози
відповідають справжньому станові речей. Тобто, міра адаптації
організації прямо залежить від точності прогнозування [170, с. 25]. Тому
стратегічний план повинен розроблятися таким чином, щоб не тільки
залишатися цілісним протягом тривалого часу, а й бути достатньо гнучким
для того, щоб за необхідності його можна було модифікувати.
Програмування. Підготовка програми є логічним результатом дослідження
поточної інформації та складання прогнозів. Адже характеристики плану не
можуть бути самовільними, незалежними від фактичних даних. Розробляючи
план майбутніх дій, завжди слід ураховувати стихійний фактор розвитку
речей і його ритм, а тим більше, якщо план передбачає певною мірою
змінити напрям цього розвитку. З іншого боку, необхідно передбачити таку
істотну деталь – план і його завдання мають співвідноситися з
реальністю. Економічна політика не може ставити перед собою одночасно
всі цілі, держава повинна визначити свої пріоритети. Враховуючи
обмежений вибір, кожен план неминуче зосереджується на головних
напрямах, надаючи переваги тим чи іншим цілям, відповідним засобам їх
досягнення. А тому кожен план передбачає варіант вибору, який більшою
мірою залежить від ідеології та політичної стратегії, ніж від суто
об’єктивної ситуації [60, с. 68-69].
Програма або план – це систематизований набір рішень, які відповідають
аналізу певної глобальної ситуації і мають на меті реалізацію масштабних
задумів. Програма – це документ, у якому визначаються цілі та пріоритети
розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, формується взаємоузгодження і
комплексна система заходів органів виконавчої влади, спрямованих на
ефективне розв’язання проблем економіки і соціального розвитку,
досягнення стабільного економічного зростання, а також характеризуються
очікувані зміни в соціально-економічній та гуманітарній сферах.
Отже, стратегічне планування слід розуміти як процес і результат. Процес
охоплює систематичне вивчення організації та її середовища з метою
успішної діяльності на перспективу. Результат – це документ, у якому
детально викладені заходи, необхідні для досягнення майбутніх цілей,
визначених на основі отриманої під час процесу планування інформації.
Стратегічне планування є важливою загальною функцією державного
управління, яка потребує цілеспрямованих та зосереджених зусиль для її
ефективного здійснення. Планування дає можливість сконцентрувати зусилля
всієї організації на забезпеченні реалізації її місії та досягненні її
цілей За допомогою стратегічного плану можна оцінити важливі рішення і
визначити відповідність обраного напряму діяльності бажаному стану
організації в майбутньому.
Будь-яке сучасне суспільство, в тому числі й ринкове, не може обійтися
без досконалої системи загальнодержавного планування. Використання
стратегічного планування є особливо ефективним при виборі довгострокових
пріоритетів розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць,
окремих галузей економіки.
Перед Україною сьогодні стоїть завдання віднайдення ефективних форм
такого планування. Адже соціально-економічні реформи перших років
незалежності призвели до руйнації не тільки жорсткої системи державного
планування, успадкованої від СРСР, але й до ліквідації самої системи
поточного та перспективного загальнонаціонального регулювання всіх сфер
суспільного життя. Нерозвиненість механізмів планування економічних,
соціальних, політичних процесів дуже часто призводить до прийняття
фінансово необгрунтованих, некомпетентних, популістських державних
рішень.
Одним із чинників неефективності реалізації державної політики в Україні
є недостатня участь у державному плануванні Кабінету Міністрів, який за
Конституцією (стаття 116) здійснює внутрішню і зовнішню політику держави
Урядові програми, які є формою доктринального оформлення основ державної
політики, сьогодні залишаються нормативно і функціонально невизначеними.
Діяльність Уряду має переважно виконавчий або рекомендаційний характер
[77]. Тому одним із завдань адміністративної реформи має стати посилення
ролі Кабінету Міністрів України в механізмі державного планування,
оскільки сучасні конституційно-правові засади діяльності вищого органу в
системі виконавчої влади породжують невідповідність існуючих владних
повноважень обсягу відповідальності.
Процес стратегічного планування
Процес стратегічного планування складається з багатьох етапів, процедур
та деталізації того, що необхідно здійснити. Перед безпосередньою
розробкою стратегічного плану слід усвідомити його необхідність,
уточнити організаційні повноваження і забезпечити підтримку процесу
стратегічного планування. Для цього слід:
визначити суб’єкти, які будуть підтримувати зусилля, маючи прямий
інтерес до того, чим займається організація;
створити зворотний зв’язок для залучення людей;
забезпечити доступ нових ідей;
– створити середовище консенсусу навколо цілей, що збільшує вірогідність
досягнення поставлених цілей.
Д. Рефуз сформував такий графік процесу стратегічного планування:
визначення бажаної стратегії, вивчення середовища щодо можливої
підтримки, аналіз можливостей організації, оцінка адекватності ресурсів,
оцінка стратегії (потреба перегляду стратегії), впровадження стратегії
[297].
Перший етап у процесі стратегічного планування полягає у визначенні
прийнятної стратегії чи наслідків запланованих задумів. Цей етап може
мати вигляд декларації про наміри чи поставлену мету.
Другий етап – оцінка зовнішнього середовища щодо підтримки чи
не-підтримки, визначення можливостей організації здійснити стратегію й
оцінити наявні чи необхідні ресурси для досягнення поставлених цілей
[215, с. 54].
Будь-яка організація існує в динамічному оточенні, своєрідному для
кожної з них і для кожного часового проміжку. Тому організація
зобов’язана чітко визначити і тримати під постійним контролем зовнішні
фактори, які можуть суттєво вплинути на виконання стратегічної програми.
Зовнішні чинники, такі, наприклад, як рівень безробіття, демографічна
ситуація, розмір державної фінансової підтримки регіональних програм
можуть внести значні корективи у реалізацію планів. Слід також мати на
увазі фактори, що мають спонтанний, форс-мажорний характер (наприклад,
світова фінансова криза, різке падіння курсу національної валюти,
стихійні катастрофи тощо). Цей етап має бути досконало досліджений з
метою впевненості у реальності досягнення поставленої мети. Планувати
недосяжні цілі – значить займатися неефективним плануванням.
Третій етап полягає в порівнянні власної оцінки та стратегії, у
результаті чого можливий перегляд стратегії або пошуку інших ресурсів,
можливостей для досягнення мети. Якщо стратегія і ресурси адекватні, то
можливий перехід до завершального етапу впровадження стратегічних
задумів. Саме цей етап є вкрай складним процесом, адже найкращі плани не
в змозі передбачити всі можливі наслідки чи конфлікти певних дій. Під
час впровадження стратегії керівник повинен постійно аналізувати
стратегію та наявні ресурси для того, щоб вчасно внести необхідні
корективи для досягнення поставлених цілей.
Прийнято виділяти такі етапи стратегічного планування:
. Розробка місії організації (головної мети).
. Визначення цілей організації.
. Аналіз зовнішнього середовища.
. Дослідження внутрішніх сильних і слабких сторін.
. Аналіз стратегічних альтернатив.
. Вибір стратегії.
. Обґрунтування реалізації стратегії (тактика, політика, процедури і
правила).
. Управління реалізацією стратегії (управління за цілями та бюджети).
. Оцінка стратегії та оцінка структури.
Початковим заходом при стратегічному плануванні є розроблення або аналіз
«життєвого кредо» організації, яке становить сенс її існування. Це
бачення організацією свого призначення або місії. Під місією розуміється
констатація філософії і призначення, сутності існування організації
(широкий зміст), а також твердження, яке розвиває сенс її існування, в
якому проявляється відмінність даної організації від подібних [100, с.
31]. «Життєве кредо» не повинно часто змінюватися, формулювання має бути
стислим, але достатньо вичерпним для того, щоб витримати випробування
часом. Наприклад, важливою місією органів виконавчої влади є надання
державних (управлінських) послуг громадянам.
Наступними кроками стратегічного планування є прийняття рішення про те,
чого організація прагне досягти з часом і визначення шляхів досягнення
цілей. Сюди входить визначення цілей, розробка стратегій і створення
планів їх упровадження. Ціль – це конкретний кінцевий стан чи бажаний
результат, досягнення якого прагне група працюючих разом людей [100, с.
31]. Загальні цілі формуються і встановлюються на основі місії
організації та певних цінностей, на які орієнтується вище керівництво.
Щоб їхній внесок в успіх організації був вагомим, вони мають бути
наділені певними характеристиками:
а) конкретність і можливість вимірювання;
б) орієнтація цілей у часі (конкретний горизонт прогнозування – коли
він буде досягнутий). Розрізняють довгострокові цілі – понад 5 років,
се-
редньострокові – до 5 років, короткострокові – до 1 року. У першу чергу
формуються довгострокові цілі;
в) досяжність цілей (реальна оцінка своїх можливостей);
г) взаємодія і взаємопідтримка цілей.
Цілі можуть змінюватися час від часу, але зміни відбуваються повільно.
Цілі повинні мати загальний характер. Для досягнення кожної цілі
визначаються конкретні завдання. Успішність плану можна перевірити саме
через виконання цих завдань, які повинні формулюватись якомога коротше й
зрозуміліше.
Аналіз і оцінка зовнішнього середовища (сканування середовища) – це
процес, за допомогою якого розробники стратегічного плану контролюють
зовнішні фактори з метою визначення можливостей і загроз для організації
[157, с. 79]. Оцінювання зовнішнього середовища відбувається за трьома
параметрами: всі можливі зміни, пов’язані із зовнішніми факторами;
загрозливі фактори; сприятливі фактори.
Зовнішнє середовище визначається такими факторами:
Політичними – політична ситуація в державі, склад парламентської
більшості, політика глави держави, законодавчі документи.
Економічними – темпи інфляції, рівень зайнятості, міжнародний платіжний
баланс, стабільність національної валюти, податкова ставка.
Соціальними – зміна очікувань у суспільстві, мораль суспільства,
демографічні умови, ставлення населення до підприємництва.
Фактори зовнішнього середовища характеризуються такими ознаками:
взаємозалежністю – вплив одного фактора на інший; складністю середовища
– кількість факторів, на які організація повинна реагувати, а також
рівень варіативності кожного фактора; рухливістю середовища – швидкість,
з якою відбуваються зміни в оточенні оганізації; невизначеністю
зовнішнього середовища. Отже, слід розглядати чимало факторів,
аналізуючи зовнішнє середовище.
Управлінське дослідження внутрішніх сильних і слабких сторін організації
– це методичне оцінювання функціональних зон організації, з метою
виявлення її стратегічних переваг і недоліків [157, с. 80]. Ця стадія
містить у собі критичну оцінку відповіді на всі питання про організацію,
її діяльність, структуру, про те, як вона взаємодіє із зовнішнім
середовищем сьогодні” і як вона повинна взаємодіяти в майбутньому.
Найбільш доцільно досліджувати такі основні функціональні зони
організації: управлінський маркетинг, персонал, фінанси і бухгалтерський
облік, культура і традиції організації.
З метою аналізу сильних і слабких сторін організації рекомендується
виявити внутрішні змінні, на які можна здійснювати управлінський вплив.
Внутрішні змінні організації – це ситуаційні фактори всередині самої
організації, які піддаються змінам. Вони, як правило, є результатом
управлінських рішень. Основними змінними є: цілі – конкретне кінцеве
становище чи бажаний результат; структура – логічне співвідношення
рівнів управління; завдання – передумовлена робота, яка повинна бути
виконана в передбачені строки, у наперед обумовлений спосіб; персонал –
центральний фактор в організації.
Результатом цієї стадії є перелік передбачуваних переваг і слабких
сторін організації. Переваги належать до її здобутків і вказують на
можливість діяти як на даному етапі, так і в майбутньому. Слабкі аспекти
свідчать про загрозу можливостям організації забезпечити якість послуг,
якщо не здійснити відповідні реорганізаційні дії.
Аналіз стратегічних альтернатив – це ідентифікація (або генерація) та
порівняльний аналіз альтернатив можливих дій [81, с. 74]. Іншими
словами,- використовуючи свої сильні та слабкі сторони як орієнтири,
організація веде пошук ідей відносно того, що може бути зроблено, а що
не повинно робитися й чому. Для цього слід виявити реальні можливості
найбільш відомих альтернатив: стратегії організацій, обмеженого
зростання, зростання, скорочення та злиття [158, с. 279] і поєднання
всіх альтернатив.
Стратегія зростання – це шлях значного підвищення рівня короткострокових
і довгострокових цілей над рівнем показників попереднього року.
Стратегія скорочення – це стратегія, що передбачає встановлення цілей
нижче досягнутих. Вона може здійснюватись у вигляді реорганізації,
ліквідації, скорочення, переорієнтації, відкидання непотрібного.
Вибір стратегії означає такий її вибір, що забезпечить довгострокову
ефективність організації. При цьому формуються обов’язки з досягнення
конкретних цілей за конкретний період (наприклад, щорічно) наслідувати
певні функціональні стратегії та політику, а також стверджується
стратегія та система контролю. Він дає відповідь на такі запитання;
Чого організація прагне досягти?
Що буде зроблено для досягнення поставленої мети?
Хто відповідає за кожен елемент програми?
Які хронологічні рамки виконання плану?
Стратегічне планування включає як розробку власне стратегії, так і
планування її реалізації. Воно має сенс лише тоді, коли реалізується.
Планування реалізації стратегії полягає в її обґрунтуванні, управлінні
нею та оцінці стратегії.
Обґрунтування реалізації стратегії складається із таких компонентів:
тактики, політики, процедур і правил.
Тактика – це короткострокові плани, конкретні оперативні дії, узгоджені
із загальним довгостроковим планом. Тобто, це інструмент оперативного
впровадження в життя стратегічних намірів.
Політика – загальні орієнтири для дій і ухвалення рішень, що полегшують
досягнення цілей. Політика, як правило, формується на тривалий період
після прийняття довгострокових і тактичних планів.
Процедура – це опис дій, які повинні застосовуватись у конкретних
ситуаціях. Як правило, це стандартизовані вказівки, вироблені на основі
позитивного минулого досвіду.
Правила – точне визначення того, що саме слід робити в специфічній
окремо взятій ситуації. Правила відрізняються від процедур тим, що вони
розраховані на конкретне і обмежене питання, а процедура – на
послідовність взаємопов’язаних дій [157, с. 82].
Управління реалізацією стратегії включає два інструменти: бюджети та
управління за цілями.
Бюджети – це метод розподілу обмежених ресурсів організації, виражених у
кількісній формі, для досягнення цілей, представлених у цифровій формі.
А тому першим кроком при складанні бюджетів є визначення у кількісній
формі ресурсів і цілей. Вони являють собою свого роду еталон чи взірець,
з яким після виконання завдань, під час здійснення функції контролю
будуть зіставлятися фактично досягнуті результати.
Управління за цілями – це метод розподілу цілей кожному керівникові -від
найвищого до найнижчого рівня. При розробці цілей для кожного підрозділу
необхідно здійснювати двосторонній обмін інформацією з метою розуміння
кожним працівником його конкретних завдань і вияснення, що потрібно
підлеглим для досягнення цілей. Управління за цілями являє собою метод
поєднання планування та контролю.
Оцінка стратегічного плану – це порівняння результатів із цілями.
Оцінювання – це складний процес, що вимагає проведення експертизи і
досліджень. Він повинен визначити ефективність чи неефективність
стратегії. Для того, щоб бути ефективним, оцінювання повинно проводитися
систематично і безперервно.
При оцінці процесу стратегічного планування мають бути визначені такі
основні питання:
Чи є стратегія внутрішньо сумісною з можливостями організації?
Чи передбачає стратегія допустимий рівень ризику?
Чи має організація достатньо ресурсів для реалізації стратегії?
Чи враховує стратегія зовнішню небезпеку і можливості?
Чи є ця стратегія найкращим способом застосування ресурсів організації?
[157, с. 84].
Вагомий вплив на оцінку стратегії здійснює фактор часу і точність
вимірів. Після вибору стратегії необхідно ретельно перевірити структуру,
адже стратегія визначає структуру організації.
Як бачимо, стратегічне планування є важливою загальною функцією
державного управління, яка потребує цілеспрямованих та зосереджених
зусиль для її ефективного здійснення. Планування дає можливість
сконцентрувати зусилля всієї організації на реалізації її місії та
досягненні цілей. За допомогою стратегічного плану можна оцінити важливі
рішення і визначити відповідність обраного напряму діяльності бажаному
стану організації в майбутньому,
3.3.2. Функція прийняття управлінських рішень Сутність теорії прийняття
рішень
Функція прийняття рішень безпосередньо пов’язана з цілеспрямованою
діяльністю людини, адже управління соціальними системами здійснюється
шляхом прийняття рішень [34, с. 4]. Саме через них проявляється
цілеспрямованість державного управління.
Процес прийняття рішень вивчався наукою завжди, зокрема спеціалістами
була розроблена теорія прийняття рішень (Бернард, 1938 р. та ін.).
Згодом ця теорія була розвинута у теорії раціонального вибору (Герберт
А. Саймон); обмеженого раціонального вибору (Герберт А. Саймон, Марч,
Сайєрт) [155]. Про важливість рішень Джордж Гордон писав так: «Ухвалення
рішень – основа основ державного управління, як і всієї організованої
людської поведінки» [287; 215, с. 126].
Управлінські рішення, що приймаються на державному рівні, торкаються
всього суспільства або найважливіших його сфер і можуть регулювати
поведінку всіх, без винятку, соціальних груп та окремих громадян [86, с
86]. Наслідки цих рішень зачіпають інтереси та впливають на життя
великих спільнот, на суспільство в цілому. Тому помилки в прийнятті
рішень, особливо на вищих щаблях державного управління, можуть призвести
до великих моральних і матеріальних втрат.
Здорового глузду, передбачення, досвіду керівника вже недостатньо для
прийняття раціональних (а в ідеалі – оптимальних) управлінських рішень.
Стають необхідними спеціальні знання не тільки зі сфери рішення, що
ухвалюється, але й з цілого ряду наук: психології, соціології,
інформатики і т. д. Крім того, ці знання не повинні бути знаннями
«взагалі», мають бути логічно «прив’язаними» до проблеми підготовки,
прийняття і реалізації конкретних рішень з урахуванням особливостей
державного управління. Так, вчений Д. Форрестер – автор методу
динамічного моделювання, вважав однією з основних причин недостатнього
впливу наукових методів прийняття рішень на практику в тому, що «більшу
частину досліджень процесів прийняття рішень починали люди, які мало
ознайомлені з практикою управління та політичного керівництва» [53, с.
288].
Рішення в державному управлінні – це результат діяльності суб’єктів
останнього [215, с. 75]. Вони спрямовані на розв’язання певних проблем
держуправління, що набувають форм відповідних управлінських ситуацій. На
ситуаційний характер рішень указує й поширене їх визначення як вибору
однієї з кількох можливих альтернатив [295; 158, с. 76; 215, с. 126].
Тобто, це модель, в якій фігурує певне число варіантів та можливість
обрати кращий з них. У зв’язку з цим, закономірним є вимога підвищення
ефективності управлінських рішень на основі наукового підходу до їх
формування та вибору. Адже ніщо так негативно та дестабілізуюче не
впливає на поведінку людей, їх спільну працю, як прийняття непродуманих,
некомпетентних, несвоєчасних рішень. Прийняття рішень у процесі
державного управління складними соціально-економічними системами
пов’язане з необхідністю збору і опрацювання великих обсягів
різнопланової інформації. Обмежені можливості людини зі сприйняття та
переробки такої інформації призводять до неоптимальних рішень. Тому
виявлення інтелектуальних можливостей людини здійснюється на основі
використання наукового підходу. У широкому розумінні, науковий підхід
передбачає наявність теорії прийняття рішень, сукупності практичних
рекомендацій, що випливають з даної теорії та досвіду її застосування;
комплексного використання всіх засобів для прийняття рішень; логічного
мислення та інтуїції людини, математичних методів та обчислювальної
техніки; навчання керівників теорії та практиці ухвалення рішень. Тому
проблема прийняття управлінських рішень стає сьогодні однією з основних
проблем удосконалення систем управління, оскільки визначальним фактором
є все ж таки якість рішень, що приймаються, а не технології реалізації
основних функцій управління [128].
У межах науки державного управління розроблена загальна теорія прийняття
управлінських рішень, розробляється методологія, тобто технологія
прийняття рішень і їх виконання, вдосконалюється процес навчання кадрів
з даної проблематики. Застосування наукового підходу дозволяє
керівникові (так званій «особі, що приймає рішення» [222]) відповідного
рівня компетенції більш об’єктивно оцінювати проблемну ситуацію,
враховувати наявні ресурси та обмеження, формулювати та аналізувати
варіанти рішень, вибирати серед них найбільш оптимальне та передбачати
його можливі наслідки. Знання теорії прийняття рішень – це професійна
компетентність кожного керівника.
Поряд із науковим підходом суттєве значення мають елементи мистецтва
управління. Адже не всі аспекти управлінських відносин можуть одержати
своє вираження у формі наукових закономірностей. На процес управління
впливають також психічні та психологічні особливості, оскільки люди
по-різному сприймають одну й ту ж ситуацію, а також тлумачать можливості
використання закономірностей управління. Крім того, недостатній розвиток
науки і особливості соціально-економічних завдань не дозволяють у ряді
випадків описати процес управління в повному та однозначно
формалізованому вигляді.
У даному випадку мистецтво управління сприяє переходу від теоретичних
знань до конкретних рішень і дій. Воно дозволяє керівникові знаходити
зв’язок між чистою теорією та дійсністю. Як будь-який процес за участю
людини, вироблення рішень має об’єктивний та суб’єктивний аспекти”[100,
с. 155]. Об’єктивний – це реально існуюча сукупність зв’язків та
обставин, що характеризують фактичний стан керованого об’єкта та
зовнішніх умов. Суб’єктивний аспект – відображення об’єктивного і
реального в свідомості людини та рішень, що приймаються на цій основі.
Виходячи з останнього, можна зробити висновок, що будь-яке рішення, яке
приймається людиною, має суб’єктивний характер. Однак це не означає, що
такі рішення не можуть бути правильними та оптимальними. Чим краще
підготовлені особи, які приймають рішення, тим повніше вони сприймають і
відображають у своїй свідомості об’єктивну дійсність та стан об’єкта
управління.
В умовах становлення демократичного суспільства та переходу до ринкової
економіки питання підвищення якості та ефективності рішень, які
приймаються і реалізуються, а також оперативність їх вирішення набувають
особливої актуальності. Управлінське рішення розглядається як процес
вироблення та реалізації раціонального варіанту проблеми чи завдання та
як фіксований правовий акт (нормативний чи індивідуальний). Ці стадії
управлінських рішень взаємопов’язані і однаковою мірою важливі як для
теорії, так і практики державного управління. Отож, зміст даного
дослідження розкриває процедуру прийняття управлінського рішення, яка є
оціночним критерієм керівних здібностей особи.
Крім того, важливість управлінських рішень та й самої функції їх
прийняття у процесі державного управління зумовлена тим, що їх
ухвалення, по-перше, чітко простежується як умова виконання всіх інших
функцій; по-друге, є безпосереднім продуктом діяльності керівників усіх
рівнів управління; по-третє, є одним із важливих засобів формування
соціальних інтересів; по-четверте, виступає однією з форм реалізації
соціальних інтересів [13, с. 100].
На особливе місце і роль функції прийняття рішень у державному
управлінні вказує той факт, що процеси їх прийняття та реалізації є
двома з трьох основних складових управлінської діяльності, де третьою є
збір, накопичення, обробка, збереження і передача інформації, яка
необхідна для здійснення управління [53, о 60]. Можна сказати, що
управлінське рішення і процес його ухвалення являють собою
фундаментальну детермінанту колективної (і взаємопов’язаної з
колективною) людської поведінки та спільної комбінованої діяльності
людей, зумовленої необхідністю задоволення індивідуальних інтересів.
Управлінські рішення, відображаючи суспільні потреби та інтереси, у свою
чергу, сприяють їх реалізації, формуючи спрямування поведінки людей у
сфері управлінських, політико-правових відносин, змінюючи в тій чи іншій
мірі їх вартісну орієнтацію.
Державне управління як цілеспрямований вплив суб’єкта управління на
об’єкт здійснюється у вигляді сукупності взаємопов’язаних рішень.
Управлінське рішення – завершальний етап управлінського процесу, а
процес його прийняття є ключовим у теорії управління [158, с. 219].
Управлінські рішення та відповідні управлінські дії є основним
результатом, квінтесенцією управлінської діяльності [24, с. 10]. Його
значення зумовлене багатоплановістю впливу, який він здійснює на
соціально-економічні та організаційні сторони об’єкта управління.
Об’єктом управлінських рішень є суспільні відносини, адже управлінська
діяльність у конкретній дійсності не існує поза усвідомленням інтересів
відповідних учасників управлінських відносин. Науково обґрунтоване
рішення є важливим спрямовуючим і організуючим фактором діяльності
суб’єкта і об’єкта державного управління.
До основних ознак управлінських рішень можна віднести такі:
рішення передбачає наявність можливих варіантів дій та вибору одного з
них відповідно до існуючих обставин, інтересів і потреб;
вибір прийняття варіанта дій є результатом свідомої,
розумово-психологічної діяльності керівника;
необхідність та головний зміст рішення визначається метою спільної
діяльності. З мети воно виходить, на її досягнення орієнтується;
управлінське рішення володіє активізуючою та організуючою силою;
в основі управлінського рішення лежить організаційна діяльність людей
[13, с. 101].
Головна особливість управлінських рішень, яка відрізняє їх від інших
рішень, полягає в тому, що їх ціллю є забезпечення оптимальних умов
спільної діяльності людей. Крім того, управлінське рішення як
управлінський вплив на організацію колективної праці приймається не
будь-яким працівником, а лише суб’єктом управління: керівником
організації, посадовою особою чи колегіальним органом. Таким чином,
управлінське рішення, як форма виявлення волі суб’єкта власності чи його
представника (органу, посадової особи – керівника) відносно
підпорядкованого об’єкта, являє собою результат відбору з численних
варіантів поведінки (руху) управлінської системи такого, що більш за
інші відповідає конкретній ситуації та цілям функціонування даної
системи на відповідному етапі її розвитку [13, с. 101].
У системі державного управління управлінські рішення виконують цілий ряд
функцій, а саме:
спрямовуючу, тобто вказують цілі та завдання функціонування системи
управління;
забезпечувальну, тобто визначають шляхи і способи, сили і засоби, які
гарантують виконання даного рішення і дозволяють функціонувати системі
управління у накресленому напрямі і заданому режимі;
координаційну – встановлюють порядок узгодження діяльності
систе-мостворюваних структурних елементів (службовці, підрозділи,
організації тощо) при виконанні даного рішення і визначають
нормативно-правовий режим цієї діяльності. Завданням управлінської
діяльності є координація індивідуальних і колективних цілей,
підпорядкування індивідуальної праці інтересам спільної діяльності,
спрямування зусиль всіх членів тієї чи іншої соціальної спільноти на
досягнення загальних цілей і завдань;
стимулюючу, тобто визначають такі умови, за яких повністю розкриваються
і розвиваються здібності працівників при виконанні конкретних службових
завдань [262].
Таким чином, управлінське рішення являє собою соціальний акт,
підготовлений на основі варіантного аналізу і прийнятої у встановленому
порядку оцінки, що має директивне значення, який містить постановку
цілей і обґрунтування засобів їх реалізації та організовує практичну
діяльність суб’єктів і об’єктів управління, спрямовану на досягнення
вказаних цілей. Управлінське рішення – це результат системної діяльності
людей і продукт когнітивної (опосередкованої пізнавальними факторами),
емоційної, вольової, мотиваційної природи – синтезу психічних процесів,
які мають вихідну регулятивну спрямованість [100, с. 20].
Управлінське рішення – це вольовий акт особи, що його приймає,
оформлений у вигляді документа (нормативно-правового акта).
Етапи процесу прийняття управлінських рішень
Обставини, за яких приймаються рішення, значною мірою визначають моделі
чи теорії прийняття рішень, які можна застосувати у практичній
діяльності. Теорія і практика проблем, що виникають у ході управлінської
діяльності, виробили загальну логічну послідовність процесів їх
вирішення. Виявлення проблеми і накопичення інформації, їх аналіз
(діагноз), формування обмежень і критеріїв для оцінки рішень, розробка
варіантів рішення (альтернатив), вибір одного з них і реалізація рішення
становлять класичний процес прийняття рішень [23, с. 6]. У науці цей
процес називається прийняттям управлінських рішень. В окремих виданнях
цей термін вживається в редакції «ухвалення рішення» [11, с. ЗО; 215, о
127].
Для успішного виконання цієї функції необхідно знати закономірності
етапів вироблення рішень і порядку дій на кожному з них. Ми розглянемо
основні етапи процесу прийняття управлінських рішень, які в
технологічному аспекті вважаються послідовними операціями і процесами,
між якими існують прямі та зворотні зв’язки.
1. Ідентифікація і визначення проблеми. Вихідним моментом вироблення
рішення вважається виникнення ситуації, яка вимагає його прийняття.
Ситуація може складатись у зв’язку з надходженням розпорядження від
вищестоящого органу про необхідність виконання певних дій чи прийняттям
рішення з якоїсь конкретної проблеми та її практичним вирішенням. Це –
етап усвідомлення проблеми: визнається невідповідність існуючого стану
системи управління прогнозованому, а тому виникає необхідність у
внесенні певних корективів. Більшість проблем має велику кількість
рішень, тобто різних способів переходу від одного стану до іншого.
Етап виникнення ситуації дещо виходить за рамки процесу прийняття
рішення, оскільки його вироблення починається, по суті, тільки після
виникнення ситуації. Однак з’ясування порядку дій керівника на цьому
етапі є вкрай важливим і необхідним, оскільки від цього залежить
результат усіх подальших дій та правильність прийняття рішення. Саме на
даному етапі керівник повинен усвідомити суть проблеми та її зміст, а
також взаємозв’язок з іншими сторонами управлінського процесу для
врахування при підготовці та прийнятті рішення.
Розглядаючи державне управління як неперервний процес вирішення проблем,
що виникають, теорія прийняття рішень дотримується принципу, згідно з
яким рішення повинні вироблятися не за окремими функціями управління, а
щодо проблеми в цілому. Це стосується не тільки вищестоящих рівнів
управління, але й тих ланок, де виникає проблема.
Для того, щоб змінити ситуацію, необхідно:
а) шукати й аналізувати інформацію, яка стосується проблеми; чим
більше інформації про стан проблеми, тим більше вона структурована;
б) узагальнити проблему, визначити важливість проблеми;
в) використати індивідуальні або групові методи для визначення й
аналізу проблеми.
Головне завдання даного етапу – оцінити потребу в прийнятті нового
управлінського рішення. На цьому етапі прийнятними засобами є: теорія
вибіркового методу; кореляційний і факторний аналіз; експертні оцінки;
фізичне і математичне моделювання; лабораторні експерименти [42, с.
60-62].
2. Підготовка необхідної інформації. Підготовка та прийняття
управлінського рішення передбачає, насамперед, збір та обробку
необхідної інформації, яка відіграє визначальну роль у формуванні
рішення. Своєчасне отримання, обробка та передача достовірної і
достатньо повної інформації’ дозволяє приймати виважені управлінські
рішення, вдосконалювати внутрішні та зовнішні системні зв’язки і, як
наслідок, у більшості випадків забезпечувати прийнятну ефективність
управлінських рішень [86, с. 112; 259, с. 4; 89, с. 345].
На цьому етапі з’ясовується директивна інформація та правовий бік
проблеми, вивчається нормативна інформація та наукові напрацювання з
питання, що вирішується, досвід, збирається внутрішня поточна інформація
і дані про ресурси для реалізації рішення. Основними вимогами до
інформації, яка збирається та обробляється, є: повнота, якість,
цінність, корисність, достовірність, точність, актуальність, щільність,
оперативність, доступність [86, с. 114].
Збираючи інформацію, слід зосередитися на пошуках лише такої кількості
даних, які б забезпечили прийняття рішення. Тобто, інформація повинна
бути достовірною, об’єктивною, своєчасною та достатньою. Слід пам’ятати,
що релевантна інформація є основою рішень, а тому необхідно прагнути до
її максимальної точності та відповідності проблемі.
Цей етап може бути найбільш трудомістким і тривалим. До того ж, цей
пошук може дати зворотні результати при зміні ситуації під час збору
фактичних даних.
3. Генерування альтернативних варіантів розв’язання проблеми.
Однією з характерних рис управлінського процесу є багатоваріантність
шляхів переходу системи з одного стану в інший чи можливість прийняття
великої кількості різних рішень з однієї і тієї ж проблеми. Якщо в
умовах адміністративно-командної системи управління практика
одноваріантного вирішення проблем, що була швидше правилом, ніж
винятком, якось спрацьовувала, то в умовах ринкових відносин, коли різко
зростає ступінь ризику і знижується ступінь визначеності проблемної
ситуації, потреба у розробці багатьох альтернативних (взаємовиключних)
варіантів майбутнього рішення стає життєво необхідною. Варіанти та їх
оцінка є найважливішими умовами ефективності управлінського рішення, що
визначається через відношення ступеня досягнення поставлених перед
системою цілей до затрат на їх реалізацію.
На основі отриманої інформації можна розробити альтернативні рішення.
Ключем оцінки альтернатив є відповідність очікуваного результату бажаним
обставинам. Для оцінки альтернатив необхідно: оцінити очікуваний
результат кожної альтернативи; оцінити очікувану вартість альтернатив;
оцінити несподівані фактори, властиві кожній альтернативі. Враховуючи,
що максимальної відповідності альтернативних результатів і бажаної
ситуації важко досягти, необхідно визначити максимально можливі варіанти
вирішення проблеми. З метою запобігання небезпеці ігнорування частини
кращих альтернатив, слід спрямувати зусилля на ретельне виявлення та
обґрунтування всіх без винятку альтернатив. При цьому допустимі
альтернативи обираються з урахуванням обмежень, можливостей організації
та критеріїв.
4. Визначення критеріїв. Принципово важливим є висунення і запро-
вадження за можливості несуперечливих критеріїв внутрішньої (з точки
зору даної організації) та кінцевої (суспільної) доцільності тих чи
інших дій
управлінської системи. Міркування про досягнення певних завдань по-
винні узгоджуватися з відповідними критеріями рішення. Ними можуть
бути політичні, соціальні, економічні критерії ефективності.
Даний етап стосується оцінюючого аспекту проблеми. Це – найбільш
важливий крок для запровадження цінностей і філософії в управлінський
аналіз, тому що «критерії» – стандарти оцінок для суджень про
«сприятливість» проектованих наслідків кожної з альтернатив. Критерії
застосовуються для оцінки наслідків, а не альтернатив. Можна вирізнити
такі основні критерії: законність, політична прийнятність, економічна
доцільність, придатність до втілення в життя, можливість удосконалення.
Аналіз можливих наслідків. Це – один із найважчих етапів процесу
прийняття рішень, адже потрібно відповісти на три важливих питання:
-чи виправдані затрати на реалізацію програми?
чи потрібна спеціальна підготовка (навчання, тренування) персоналу для
його виконання?
чи достатні наявні ресурси?
Альтернативи пропонують не тільки різні, а часом прямо протилежні виходи
з проблемної ситуації. Ось чому суб’єкт управління, перш ніж обрати
єдиний варіант, повинен порівняти альтернативи, оцінити їх, виявити
позитивні та негативні аспекти, проаналізувати можливі наслідки, які
випливатимуть із цих альтернатив. Для такого аналізу доцільно брати
принципово різні варіанти, кожен з яких повинен розглядатися в певному
взаємозв’язку як з іншими варіантами, так і з іншими проблемами, що
вирішуються. Жоден варіант рішення поставленого завдання не повинен бути
відкиненим без ретельного аналізу, зокрема аналізу причин, через які
його не слід використовувати.
Поверховий аналіз можливих наслідків альтернативних рішень, недооцінка
чи переоцінка їх якості в майбутньому можуть призвести до того, що перед
суб’єктом виникнуть суттєві труднощі та протиріччя. Тут особливо
необхідно звернути увагу на розвиток у керівників та працівників, які
беруть участь у розробці управлінських рішень, таких творчих здібностей,
як чутливість до проблем, швидкість і гнучкість мислення, здатність
по-новому визначити проблему, оригінальність мислення.
Аналіз наслідків альтернатив – одна з найбільш трудомістких дій, що
пов’язана найперше з використанням економічно-статистичних, математичних
методів зіставлення витрат та результатів, а також розгляду
соціально-політичних наслідків і факторів. Серед найбільш відомих правил
вибору альтернатив (вирішальних правил) В. Литвак виділяє такі: принцип
Парето, коли після виділення та аналізу альтернативних варіантів
відкидаються домінуючі рішення; метод пакетів, коли для кожної
альтернативи розраховуються значення єдиного комплексного критерія;
правило мак-симіна, яке передбачає вибір альтернативи, що дає
максимальний ефект у найменш сприятливих ситуаціях; лексикографічний
вибір, коли альтернативи оцінюються спочатку за найбільш важливими, а
потім за найменш важливими критеріями; методи на основі функції
корисності альтернативного варіанта рішення [128, с. 57-58].
Прийняття (вибір) рішення. Це – творчий процес вибору із числа можливих
альтернатив єдиного рішення, яке приймається до виконання. Для процесу
ухвалення управлінських рішень характерні багатогранність і складність
взаємовпливів соціальних, економічних, політичних і технічних факторів
та інформації, а тому головна роль у пошуку оптимального чи прийнятного
рішення відводиться людині. Як би ефективно не використовувались
інформаційна та обчислювальна техніка на етапі збору інформації та даних
і навіть підготовки варіантів поведінки, функція вибору оптимального
варіанта, тобто функція прийняття рішення покладається на керівника.
Будучи творчим, процес ухвалення рішень спонукає до активної реалізації
сили і потенціалу людського розуму. Адже рішення – не просто елементарне
логічне узагальнення інформації, а продукт творчого мислення, інтуїції
та фантазії’ людини. Формальні методи і технічні засоби використовуються
нею в процесі прийняття рішень як допоміжні інструменти. Тому процес
прийняття рішення – завжди вольовий акт, соціальна дія, яка виражає не
тільки потреби та інтереси особи і відображає інтереси певних соціальних
сил у суспільстві, але й реалізує ці соціальні інтереси. Ось чому
зростає відповідальність управлінців за прийняті рішення.
У кожній конкретній ситуації існує декілька об’єктивно можливих рішень.
На вибір рішення впливають такі фактори: цілі, поставлена вищестоящим
органом; право керівника приймати ті чи інші рішення; наявність
ресурсів; здібності керівника та його працівників. Досвід, розуміння
сутності проблеми, передбачення перспективи та інтуїція допомагають
оцінити значимість альтернативних варіантів і обрати найбільш
раціональне рішення. Головною вимогою до управлінського рішення є
чіткість, зрозумілість для виконавців, конкретність та підконтрольність.
Затвердження рішення є актом його офіційного прийняття, воно має
доводитися виконавцям у письмовій формі за відповідними підписами
посадових осіб, які уповноважені їх затверджувати. У рішенні
накреслюється програма дій його виконання, для чого вказується: що
робити; кому виконувати; термін виконання; як виконувати; хто і як
контролює виконання рішення.
Доведення управлінських рішень до виконавців. Важливою вимогою на цьому
етапі є оперативність доведення змісту рішення до безпосередніх
виконавців та забезпечення його виконання. Для цього необхідно визначити
способи і форми передачі рішення; визначити час, необхідний на його
передачу; уточнити способи і засоби підтримки зв’язку і порядку
взаємодії виконавців.
Правильно довести рішення до виконавців – означає обрати найбільш
відповідний вид оформлення рішення в команду (наказ, розпорядження,
рішення, постанова тощо) і викласти його так, щоб виконавець уяснив
проблему і чітко бачив ціль, а також усю структуру проблеми, що
вирішується у цілому, та своє місце в ній. Керівник повинен спонукати
виконавців до ініціативного вирішення часткових завдань, що витікають із
загальної проблеми; зробити виконавця своїм однодумцем, не примушувати,
а переконувати в необхідності та правильності прийнятого рішення.
Організація виконання рішень. Після оприлюднення рішення виконавці з
урахуванням отриманих основних вказівок розробляють детальні плани і
програми дій. В них виділяють окремі завдання, призначають
відповідальних, визначають терміни виконання. Наявність в організації
чіткого розподілу і координації функцій, дійових регламентів і процедур
управління – складові успіху в їх виконанні.
Важливою частиною цього етапу є забезпечення діяльності виконавців.
При цьому розрізняють матеріально-технічне і фінансове забезпечення;
організаційне забезпечення; психологічне забезпечення; стимулювання
роботи виконавців. Зрозуміло, що забезпечення діяльності виконавців
повинно здійснюватись у рамках законності з дотриманням вимог керівних
документів.
Слід не просто ознайомити колектив (чи окремих службовців) зі змістом
управлінського рішення, але й здійснити при цьому комплекс заходів з
метою унеможливити емоційні бар’єри, подолати пасивність виконавців,
мобілізувати їх енергію та ініціативу на реалізацію нових настанов.
Керівник повинен стимулювати розвиток ініціативи у виконавців; дати їм
необхідні повноваження; звільнити від дріб’язкової опіки; не обмежувати
у виборі методів та засобів виконання часткового завдання в рамках
правових норм і їх функціональних обов’язків.
Суть завдання у тому, щоб забезпечити не тільки правильне, адекватне
трактування змісту вимог, які містить рішення, але й показати роль та
відповідальність кожного виконавця, привести у дію їх особисту
активність, перевести зовнішні вимоги рішення на внутрішні настанови
підлеглого, поєднавши їх з його особистими потребами та інтересами.
9. Контроль поширюється як на підсумки, так і на хід реалізації управ-
лінських рішень. Принциповою вимогою до ефективного функціонування
системи державного управління є об’єктивність контролю.
У процесі контролю за діями виконавців керівник повинен установити: чи
досягнута запланована рішенням мета, тобто чи виконано рішення повністю,
частково або не виконано, в якій частині не виконано тощо; якщо ціль
досягнута, то чи був процес її досягнення найкращим (оптимальним), чи
відповідали методи і засоби її досягнення вимогам законодавства. Якщо
мета не виконана, то необхідно встановити, які основні причини цього, в
якій частині вони залежали від виконавців, а в якій – від правильності
та обґрунтованості самого прийнятого рішення.
10. Оцінка рішення та отриманих результатів. Оцінки успіхів і невдач
повинні бути диференційовані відповідно до їхнього впливу на перебіг (а
не
тільки на результат) справи. Аналіз і узагальнення досвіду – головний
шлях
до самонавчання та вдосконалення системи державного управління.
Головне значення цієї стадії управлінського процесу полягає в
установленні зворотного зв’язку від реалізації рішення до попередніх
аналітичних та директивних стадій, а саме – до пошуку нових альтернатив,
зміни умов постановки проблеми, корекції рішень і навіть перегляду
поставленої мети, оцінки ефективності виконання рішення.
У результаті визначається відповідальність тих, хто приймав рішення, за
компетентність, якість, своєчасність прийнятого рішення та виконавців-
за ступінь адекватності його виконання. Крім того, цей етап дає змогу
виявити міру реалізації соціальних інтересів, які були виражені в
управлінському рішенні.
Підсумовуючи, можна виділити такі основні блоки процесу вироблення
управлінських рішень:
виникнення ситуації, яка вимагає прийняття рішення;
підготовка необхідної інформації;
підготовка та оптимізація майбутнього рішення;
прийняття (вибір) рішення;
організація виконання прийнятого рішення, що в узагальненому вигляді
подано на рис. 3.3 [145].
Виникнення ситуації”
1. Виникнення ситуації, що вимагає
Визначення проблеми
3. Підготовка рішень
та оптимізація майбутнього рішення
Визначення критеріїв
ї
4. Прийняття (вибір) рішення
Прийняття рішення
Доведення рішення до виконавців
Організація виконання рішення
5. Організація виконання прийнятого рішення
Контроль за виконанням рішення
Оцінка рішення та отриманих результатів
Рис. 3.3. Основні блоки процесу вироблення управлінських рішень
Методи прийняття управлінських рішень
Методи прийняття рішень – це сукупність розумових і практичних операцій,
які використовуються в процесі державного управління для усвідомлення
проблеми, постановки цілі, збору необхідної інформації, розробки
варіантів рішення, вибору оптимального рішення та організації його
виконання.
Оскільки існує велика кількість аспектів, у яких можна розглядати
рішення, методи їх прийняття доцільно досліджувати з різних точок зору.
Класифікувати їх доцільно також по-різному. У найбільш загальному
аспекті методи прийняття рішень потрібно розрізняти за їх спроможністю
охопити процес вироблення рішення в цілому. За цією ознакою виділяються
дві групи методів: загальні, які охоплюють усі етапи процесу прийняття
рішення, і локальні, які застосовуються на одному чи декількох етапах. У
свою чергу, їх можна поділити на два різновиди: формальні методи
(формально-математичні) та неформальні (інтуїтивно-логічні). До
загальних формальних методів можна віднести системний аналіз, який
служить методологією вирішення великих проблем, а також лінійне
програмування. Загальними неформальними методами є способи прийняття
рішень на основі управлінського та життєвого досвіду, рефлексії,
інтуїції, тобто традиційні методи вирішення управлінських завдань.
Групу локальних (формальних і неформальних) методів за етапами
вироблення рішень можна класифікувати таким чином: 1) з’ясування
проблеми та постановка мети рішення; 2) збір і обробка інформації,
необхідної для прийняття рішення; 3) аналіз варіантів майбутнього
рішення, вибір і обґрунтування оптимального; 4) санкціонування
відібраного варіанта рішення; 5) організація виконання і контроль за
процесом його виконання.
До формально-математичних методів вирішення та вибору оптимального
варіанта можна віднести всі методи економіко-математичного (тепер
комп’ютерного) моделювання або дослідження операцій. Неформальними
методами цієї групи для нескладних рішень будуть звичайні методи
аналізу, порівняння, якісної оцінки альтернатив та ін., а для більш
відповідальних – економічні експерименти.
Рішення залежно від повної апріорної інформації, на основі якої вони
приймаються, поділяються на такі, що приймаються в умовах визначеності
(повної та достовірної інформації), ймовірної визначеності (ризику) і
невизначеності. Відповідно групу методів можна поділити на три підгрупи:
методи вибору варіанта рішення в умовах визначеної інформації
(неформальні – порівняння, аналіз систем тощо; формальні – математичне
програмування та оптимізація, диференційоване обчислення, детермі-нантне
комп’ютерне моделювання, лінійне програмування, динамічне
програмування);
методи вибору варіанта рішення в умовах ризику (ймовірної визначеності):
вибір рішень на основі екстраполяції тенденцій, комп’ютерного
прогнозування, вирішення управлінських завдань з використанням
комп’ютерного моделювання, що базується на теорії ймовірностей і
статистиці;
3) методи вибору варіантів рішень в умовах невизначеності. До цієї
підгрупи належить цілий ряд тих формальних методів, що використовуються
і для усвідомлення проблеми та постановки мети рішення: дельфійський
метод, «мозковий штурм», аналіз чутливості, коректив, сценарного
аналізу, аналізу ризику, методи Монте-Карло, теорія ігор, розробка
конкретних ситуацій тощо, а також неформальні методи
інтуїтивно-логічного мислення на основі наявних знань, досвіду,
рефлексії, експериментування і методи імітаційного моделювання, які
займають проміжне місце між експериментуванням на реальних об’єктах і
комп’ютерним .моделюванням (експериментуванням на моделях).
За способом ухвалення управлінських рішень можна виділити два основних
методи: індивідуальний та груповий (колективний). Обидва ці підходи
мають як свої переваги, так і недоліки. Питанням переваги якогось з них
було відведено багато досліджень і за їхніми результатами можна зробити
такі висновки:
Групове ухвалення рішень у цілому краще, ніж індивідуальне
У ситуаціях, що виникають при розв’язанні складних проблем, групове
ухвалення рішень краще, ніж індивідуальне.
У ситуаціях, що виникають при розв’язанні простої проблеми формального
процедурного характеру, загалом кращими є рішення однієї людини [215, с.
138].
Як бачимо, груповий метод має суттєві переваги, однак за певних обставин
доцільно застосувувати індивідуальний підхід. Розглянемо переваги і
недоліки цих методів.
Переваги групового ухвалення рішень виявляються у таких аспектах.
По-перше, цей підхід переважає індивідуальний за обсягом знань та
інформації, що впливають на рішення. Цілком очевидним є те, що знання й
досвід групи (колективу) є більшими за знання й досвід однієї особи. Це
одна з причин, того, що для вирішення багатьох складних проблем групове
рішення буде кращим. По-друге, цей метод дозволяє висунути більше
перспектив й розглянути більше альтернатив. Крім того, груповий метод
відповідає характеру демократичного суспільства. Люди схильні ухвалювати
групові рішення, якщо вони виробляються відкрито і чесно, а всі
заінтересовані особи мають можливість брати участь у цьому процесі.
Нарешті, цей підхід має певні комунікативні переваги у донесенні рішень
до всіх заінтересованих сторін, що сприяє його ширшому усвідомленню.
До недоліків групового методу можна віднести порівняно більшу тривалість
процесу його ухвалення, що при обмеженому часовому просторі робить його
непридатним для застосування. Ще однією вадою може бути домінування в
групі однієї особи або тиск певного угруповання, що серйозно впливатиме
на об’єктивність групового рішення. Серйозним недоліком групового
підходу є й практика прийняття рішень ще до остаточного розгляду всіх
ідей, пропозицій та альтернатив. Як зазначає Д. Стонер, «нерідко
ухвалюється перше рішення, що одержало помітну підтримку,- навіть попри
те, що ця підтримка пояснюється не об’єктивною якістю, а майстерністю
подачі» [302]. Нарешті, при груповому прийнятті рішень не завжди чітко
визначена відповідальність за кінцеві результати. Незважаючи на ці
недоліки, важливо зрозуміти, що групове ухвалення рішень має свої
суттєві переваги і у багатьох ситуаціях ефективніше за індивідуальне.
Груповий метод, у свою чергу, має декілька своїх специфічних форм
ухвалення рішень, які залежать від цілі, до якої прагне керівник. За
цією ознакою можна виділити щонайменше чотири колективні форми у
процесах прийняття рішень:
до прийняття рішень залучаються спеціалісти різноманітного профілю для
всебічного аналізу проблеми;
спільний аналіз проблем і підготовка рішень застосовуються з метою
мобілізації колективного досвіду та знань для вирішення складних завдань
функціонування та розвитку системи управління. Це дає змогу обрати
найбільш оптимальне рішення, ширше охопити ситуацію, детальніше поділити
загальне завдання на часткові;
спільне прийняття рішення застосовується для врахування різних точок
зору, різних позицій, узгодження різних інтересів та забезпечення
взаємодії;
рішення приймається спільно для мобілізації ініціативи виконавців.
В управлінській практиці застосовуються три методи групового ухвалення
рішень, завдяки яким можна уникнути деяких недоліків цього підходу. Вони
сприяють розширенню відкритості процесу і значно обмежують негативний
вплив індивідуума чи проблем групового мислення.
Перший – колективне обговорення проблем за умов повної свободи висунення
проектів рішення. Цей метод сприяє відкритості процесу групового
ухвалення рішень. Він особливо придатний при вирішенні нестандартних
проблем, що потребують новаторських, творчих рішень.
Другий – умовно груповий метод. Він відрізняється від попереднього
підходу обмеженням міжособистісного спілкування в процесі ухвалення
рішень. Тут переважають індивідуальні зусилля членів групи у виробленні
проблемних рішень. Цей метод сприяє досягненню згоди без особливо
гострих дискусій і обговорень.
Третій – метод експертних оцінок «Дельфі» (клас методів групових
експертних оцінок, уперше застосованих у США в 1964 р.). Він
застосовується у тому випадку, коли члени групи фізично не можуть бути
присутніми в одному місці. Дельфійський метод є більш тривалим порівняно
з попереднім умовно груповим методом. Його суть зводиться до того, що
кожен член пропонує можливе рішення проблеми, відповідаючи на запитання.
При цьому відповіді даються анонімно і ніхто не знає про відповіді
інших. Результати опитування зводяться в таблицю і доводяться до
опитуваних. Члени групи погоджуються з певними рішеннями або пропонують
нові ідеї. Ці стадії повторюються, поки анонімна група не досягне
остаточного рішення. Дельфійський метод надто складний для використання
у більшості ситуацій з огляду на те, що члени групи не зустрічаються між
собою. А це, у свою чергу, не дає змоги розширювати список ідей чи
вдосконалювати їх у ситуаціях, коли члени групи не мають фізичної змоги
бути разом.
Жодна з тих моделей, про які йшлося вище, не дає чіткої відповіді щодо
того, який з методів прийняття рішень слід використовувати –
індивідуальний, груповий чи дорадчий. Існує модель, яка забезпечує
спосіб визначення кращого методу ухвалення рішень. Вона відома як модель
Врума-їтона, двох дослідників, які винайшли цей підхід ухвалення рішень,
а згодом доповнена вченим Яго. Ця модель пропонує визначати ефективний
лідерський стиль, залежно від ситуації. Допускається, що один і той
самий лідер може використовувати різні стилі у процесі прийняття
управлінського рішення. Згідно з дослідженнями існує три базових стилі
ухвалення рішень – авторитарний, консультативний та груповий. У свою
чергу, кожен із цих стилів поділяється на два самостійних [222]. Модель
Врума-Ітона-Яго передбачає такі стилі ухвалення рішень: автократичний І
(АІ), автократичний II (All), консультативний І (СІ), консультативний II
(СІІ), груповий I (GI), і груповий II (GII). Коротко охарактеризуємо
кожен з них:
А1 – керівник ухвалює рішення сам, використовуючи лише ту інформацію,
яка є у нбого в даний момент;
All – керівник збирає необхідну інформацію у підлеглих, але ухвалює
рішення сам, при цьому він може розкривати чи не розкривати підлеглим
суть проблеми. Таким чином, залучення підлеглих до вирішення проблеми
обмежується тільки збором інформації.
СІ – керівник повідомляє підлеглих про суть проблеми, звертається до них
за інформацією та пропозиціями, ідеєю, не призначаючи зборів групи. Він
ухвалює рішення сам, в якому можуть враховуватись або не враховуватися
думки підлеглих.
СІІ – керівник і підлеглі збираються разом, щоб обговорити проблему. В
ході наради він систематизує ідеї та пропозиції. Потім керівник приймає
остаточне рішення.
GI – керівник і підлеглі збираються для обговорення проблеми в групу.
Вони разом виробляють альтернативи. Потім він приймає рішення, в якому
враховується думка підлеглих.
G II – керівник, зібравши у групу підлеглих, ділиться з ними думками.
Вони колективно приймають рішення на основі консенсусу чи методу
«мозкового штурму». Роль керівника у даному випадку більш схожа на роль
голови зборів, що координує дискусію, концентрує увагу на проблемі і
робить все для того, щоб розглядалися найбільш важливі аспекти проблеми
[78, с. 354].
У цій моделі використано метод «дерева рішень» [304; 100, с. 176] з тим,
щоб визначити, які типи методу ухвалення рішень найбільш прийнятні
залежно від реакції на ситуативні чинники. Після отримання відповіді на
кожне запитання дотримуються маршруту «дерева рішень» для того, щоб
знайти відповідний метод для конкретної ситуації. Такий підхід до
ухвалення рішень підтвердили багаторічні дослідження, а розвиток
комп’ютерної техніки дозволив відкинути критичні закиди у надмірній
складності та суб’єктивності його використання. Ця модель є
найпродуктивнішою для керівників у виборі авторитарного, групового чи
консультативного підходу до ухвалення рішень та спонукає того, хто
приймає рішення, мислити логічно і дисципліновано. Практика показує, що
керівники, які використовують модель Врума-їтона-Яго, краще виконують
свої обов’язки, ніж ті, хто нею нехтують.
Отже, процес прийняття рішень – найістотніша загальна функція державного
управління.
Управлінські рішення мають свою специфіку. По-перше, рішення та їх
наслідки зачіпають багатьох людей і можуть зберігати силу впливу на
досить тривалий час. По-друге, ухвалення рішень є особистою функцією
керівника, який повинен виконувати її в процесі управлінської праці та
нести відповідальність за наслідки рішень. По-третє, виходячи зі змісту
процесу управління, рішення займає в ньому центральне місце. В
літературі зазначається, що всі інші функції управління (планування,
прогнозування, контроль, облік і т. д.) спрямовані на формування і
реалізацію рішень [156, о 58].
3.3.3. Функція організації діяльності
Зміст організаційної функції в державному управлінні
Об’єктивною передумовою здійснення процесу державного управління є
наявність організації, в межах якої здійснюється цей процес. Термін
«організація» вживається в основному у трьох значеннях. По-перше, під
організацією розуміється певний об’єкт, система зі складною внутрішньою
структурою. По-друге,- це стан упорядкованості тієї чи іншої сукупності
предметів та явищ, як внутрішня форма, структура системи. По-третє,- це
діяльність органу, людини щодо створення стану впорядкованості цілісної
системи – це організаційна робота.
У контексті нашого дослідження розглянемо організацію як функцію
державного управління. її сутність полягає у створенні такої мережі
організаційних відносин, яка б забезпечила цілісність управлінської
системи, ефективні взаємовідносини її компонентів, доцільні відносини
координації і субординації між ними. Стосовно державного управління,
наприклад, це означає формування управлінської структури, добір
персоналу, організацію його праці тощо.
Організаційна функція державного управління – це процес створення
управлінської структури, що дає можливість працівникам ефективно
взаємодіяти для досягнення мети організації.
Сучасна система виконавчої влади складається із сукупності окремих
органів, їх структурних підрозділів, територіальних представництв, що
функціонують у всіх регіонах країни. Для ефективного функціонування цих
органів необхідні, перш за все, досконалі внутрішні зв’язки. Об’єднання
складових частин органу в єдине ціле здійснюється за допомогою
організаційної функції. Попередньою умовою для побудови структури органу
є формування стратегії, а основною метою організаційної функції
управління є забезпечення переходу від стратегії до структури
організації.
Системний підхід у державному управлінні розглядає організацію як
множину взаємопов’язаних і певним чином упорядкованих компонентів, які
забезпечують цілісність організації та її стосунки із зовнішнім
середовищем. Організація – один із найважливіших складових елементів
управлінського процесу, без якого неможливо забезпечити послідовність у
вирішенні управлінських завдань.
Поняття «організація» охоплює такі взаємопов’язані елементи:
мету, завдання;
групування завдань для визначення видів діяльності;
групування видів діяльності у відповідних підрозділах згідно з метою
організації;
делегування повноважень, розподіл відповідальності й визначення
кількості рівнів в ієрархії управління;
створення організаційного клімату, який спонукає працівників активно
працювати для досягненя мети організації;
проектування системи комунікацій, здатної забезпечити прийняття
ефективних рішень, їх контроль та координацію;
побудова єдиної організаційної системи, що забезпечує внутрішнє
узгодження всіх елементів організації, адаптацію до змін зовнішнього
середовища [247, с. 188].
Організація – це певна властивість, що полягає в раціональному
сполученні й впорядкуванні всіх елементів певного об’єкта у часі й
просторі таким чином, щоб кожен із них сприяв успіху його діяльності.
Організація -це система свідомо скоординованих дій двох і більше осіб,
що має на меті об’єднання й підкорення собі дій всіх її членів.
Досягнення мети пов’язане з перетворенням ресурсів при застосуванні тієї
чи іншої технології, у результаті чого створюється певний продукт або
послуга.
Склад організаційної функції передбачає такі три основні фази:
фаза почину (ініціювання) бере початок від першого задуму організації до
стадії реального формування апарату організації;
фаза облаштування (координації) триває від початку формування до
поточної діяльності;
фаза розпорядча (адміністрування) здійснюється у сформованому апараті за
визначеними напрямами як поточне керівництво діяльністю організації.
Слід урахувати, що організація, по-перше,- об’єкт, по-друге,-
упорядкування, по-третє,- діяльність. Тому, лише за умови впорядкованої
діяльності можна ефективним шляхом реалізувати визначені перед
організацією цілі, створити умови посилення ефекту індивідуальних дій та
дій структур, пов’язаних між собою. Реагуючи на зміни зовнішнього
середовища, будь-яка організація створює свою структуру, яка дозволяє їй
функціонувати та ефективно розвиватися.
З метою дослідження організації в сфері управління коротко розглянемо
основний закон організації – закон синергії. Система є тоді системою (а
не випадковою сукупністю розрізнених елементів), коли вона організована,
тобто є такою сукупністю, у якій визначені місце, значення та зв’язки
кожного елемента. Організація ж як система є не просто такою, а відносно
відокремленою системою, тобто має необхідний для самостійного існування
набір утворюючих елементів (підсистем, ланок). У добре організованих
системах кожний елемент (як частина) необхідний для підтримування та
функціонування цілого і поза ним (цілим) існувати не може. Іншими
словами, частина необхідна для існування цілого, а ціле необхідне для
існування частини. Отже, закон синергії полягає в тому, що сума
властивостей (потенціалів, енергії, якостей) організованого цілого
перевищує «арифметичну» суму властивостей елементів – складових даного
цілого [247, с. 189]. Ефект синергії виникає на основі взаємної
співучасті, взаємодії елементів, які знаходяться в межах цілого.
Крім закону синергії, при розгляді теорії організації згадуються такі
закони:
закон єдності аналізу-синтезу (процеси спеціалізації, диференціації, з
одного боку, доповнюються протилежними процесами інтеграції,
універсалізації – з іншого);
закон пропорційності (необхідність певного співвідношення між частинами
цілого);
закон композиції (мета діяльності підсистеми одночасно є однією з
підцілей діяльності системи);
закон самозбереження (кожна реальна система прагне зберегти себе як
цілісне утворення).
Головними характеристиками організації структури є:
ефективність, досягнута шляхом суворого розподілу обов’язків між
державними службовцями, що дає можливість використовувати
висококваліфікованих спеціалістів на керівних посадах;
сувора ієрархієзація влади, що дає можливість вищій за рангом посадовій
особі здійснювати контроль за виконанням завдань співробітниками,
нижчими за рангом;
формально встановлена і чітко зафіксована система правил, що забезпечує
однотипність управлінської діяльності і застосування загальних
інструкцій до окремих випадків у найкоротший термін;
безособовість адміністративної діяльності та емоційна нейтральність
відносин, що складаються між функціонерами організації, де кожен з них
виступає не як індивід, а як носій соціальної влади, представник певної
посади [15].
Вирізняють такі аспекти організаційної функції:
взаємостосунки повноважень, що забезпечують розподіл та координацію
завдань між рівнями управління;
створення управлінської системи – суб’єктів та об’єктів управління і
встановлення зв’язків між ними;
3) удосколення управлінської системи.
Організаційний процес поділяють на два аспекти:
поділ організації на підрозділи відповідно до цілей і стратегії, тобто
побудова структури;
організація взаємовідносин і повноважень.
З метою реалізації потенціалу органу управління в організаційну
структуру впроваджується механізм координації та інтеграції всіх
підрозділів.
Інтеграція – це процес досягнення єдності зусиль усіх підсистем
(підрозділів) організації для здійснення її функцій та цілей.
Засіб, за допомогою якого керівництво встановлює відносини між рівнями
повноважень, є делегування. Делегування – це передача завдань і
повноважень особі, яка приймає на себе відповідальність за їх виконання.
Делегування є способом, за допомогою якого керівництво розподіляє між
співробітниками численні завдання, що їх необхідно здійснити для
досягнення мети організації. Якщо керівник не делегував свою роботу
іншим, він змушений виконувати її сам. Оскільки суть управління
зводиться до вміння досягти виконання роботи іншими, то делегування – це
той процес, який перетворює особу в керівника. Але повністю
відповідальність не може делегуватися. Якщо передбачається, що
конкретний службовець бере на себе відповідальність за певне завдання,
то організація повинна надати йому певні ресурси для його виконання,
тобто повноваження.
Відповідальність – це зобов’язання виконувати поставлені завдання та
відповідати за їх позитивне вирішення. Працівник зобов’язується виконати
певні завдання в обмін на отримання визначеної’ винагороди.
Відповідальність означає, що службовець відповідає за результати
виконання завдання перед тим, хто передає йому повноваження. Делегування
реалізується лише у випадку прийняття повноважень, а власне
відповідальність не може бути делегована. Керівник не може розмежувати
відповідальність, передаючи її підлеглим. Хоча особа, на яку покладено
відповідальність за вирішення певного завдання, залишається
відповідальною за якісне завершення роботи, навіть коли не виконувала
його особисто.
Повноваження – це обмежене право використовувати ресурси організації і
направляти зусилля її співробітників на виконання поставлених перед
організацією завдань. Повноваження делегуються посаді, а не особі, яка
займає її в даний час. Повноваження відрізняються від влади.
Повноваження – це делеговане, обмежене, притаманне даній посаді право
використовувати ресурси організації, а влада – реальна здатність діяти
або можливість впливати на ситуацію. В організації межі повноважень
визначаються посадовими інструкціями, процедурами, правилами. Межі
повноважень розширюються в напрямку більш високих управлінських рівнів.
Зрозуміло, що повноваження завжди обмежені, а тому слід розглянути
відносини між рівнями повноважень. Вони проявляються у формі двох
загальних типів; лінійних і штабних (апаратних) повноважень.
Лінійні – це такі повноваження, що передаються безпосередньо від
начальника до підлеглого. Делегування лінійних повноважень створює
ієрархію рівнів управління. Процес створення ієрархії називається
скалярним процесом. Характерною рисою всіх формальних організацій, окрім
найменших, є ланцюг команд, який створюється лінійними повноваженнями.
Лінійні повноваження створюють струнку систему координації, коли є всім
відомі відповідальні особи, а також те, у компетенції якого службовця
перебуває вирішення того чи іншого питання. Існують дві характерні
ознаки координації і лінійних відносин:
єдиноначальність – принцип, згідно з яким підлеглий повинен отримувати
повноваження тільки від одного начальника і відповідати тільки перед
ним. Такий підхід підтвердив свою практичну цінність як координуючий
механізм і знайшов своє широке застосування в управлінській діяльності;
обмеження кількості працівників, які безпосередньо підлеглі одному
керівнику. Дослідження показали, що оптимальна величина так званої норми
керування коливається в межах 7-10 осіб. Але така кількість не є
абсолютною, все залежить від культури управління, характеру виконуваних
функцій, характеристики персоналу і здібностей керівника.
Однак у багатьох ситуаціях лінійні повноваження не можуть забезпечити
потреб організації. Це можна пояснити кількістю та різноманітністю
функцій державного управління. Враховуючи особливості цих функцій,
виділяють також штабні або апаратні повноваження.
Штабні (апаратні) повноваження відповідають певним типам
адміністративного апарату. Вперше поняття штабу було запроваджено О.
Македонським. З метою спрощення управління військами офіцери були
поділені на стройовий і штабний склад. Останні не здійснювали
безпосереднього управління солдатами, а розробляли військову стратегію,
яку втілювали в життя стройові офіцери.
Штабні повноваження класифікуються на такі основні види:
рекомендаційні повноваження (передбачається, що лінійні керівники будуть
звертатися за консультаціями при виникненні потреб до консультативного
апарату; однак вони можуть вирішити проблему на свій розсуд, навіть не
ставлячи апарат до відома);
обов’язкові узгодження (у цьому випадку лінійні керівники повинні
обговорювати відповідні ситуації зі штабним апаратом, перш ніж діяти або
подавати пропозиції вищому керівництву; однак лінійні керівники не
зобов’язані дотримуватися рекомендацій апарату);
3) паралельні повноваження (метою цих повноважень є встановлення
системи контролю для врівноваження влади та попередження грубих
помилок);
функціональні повноваження (усувають різницю між лінійними і штабними
обов’язками для всіх практичних цілей);
лінійні повноваження всередині апарату (адміністративний апарат може
бути підрозділом з більш ніж одним рівнем управління, отже, сам штабний
апарат має лінійну організацію і керівники у цій ієрархії наділені
лінійними повноваженнями стосовно своїх підлеглих) [247, с. 192-193].
Отже, керівництво повинно вирішити, лінійним чи штабним буде певний вид
діяльності, виходячи з доцільності того чи іншого для досягнення
загальної мети. Види діяльності повинні сприяти досягненню мети.
В організації як системі виділяють структури і ланки. Структури слід
розглядати як спосіб організації системи, а ланки – як здатність
керівників та інших посадових осіб здійснювати регулювання і координацію
діяльності декількох структурних підрозділів. При цьому вплив
здійснюється за ступенями управління, які характеризують послідовність
підпорядкування одних ланок управління іншим.
Побудова організаційної структури
Здійснюючи організаційну функцію, суб’єкт управління (керівник)
найсам-перед обирає організаційну структуру, тобто форму організації
системи, яка покликана забезпечити реалізацію її стратегії. Категорія
«структура» відображає будову та внутрішню форму системи [170, с. 67].
Зв’язок елементів у структурі підпорядкований діалектиці
взаємовідношення частини і цілого. Наявність структури – невід’ємний
атрибут усіх реально існуючих систем, бо саме структура надає їм
цілісності [247, с. 193-194]. Структура визначається як розміщення,
визначений взаємозв’язок складових частин, які характеризують побудову,
влаштування чого-небудь. Структура сприяє збереженню стійкого стану
системи. Стосовно системи структура є показником її організованості.
Існує багато визначень організаційної структури державного управління,
які розрізняються за рівнем деталізації досліджуваного предмета.
Розглядаючи організаційну структуру державного управління, слід мати на
увазі, що об’єктом структуризації, наприклад у міністерстві, може
виступати як саме міністерство, так і його окреме управління чи відділ
тощо.
Структура організації – це логічне взаємоспіввідношення рівнів
управління і підрозділів, побудованих у такій формі, яка дозволяє
найбільш ефективно досягати цілей організації [140]. Структура, що
відображає синтез взамозв’язків різних елементів, що функціонують для
досягнення поставленої мети, називається організаційною [170, с. 67]. Як
бачимо, організаційна структура будь-якої системи пов’язана із
досягненням її глобальної мети. Так, фундаментальна ціль функціонування
обласної державної адміністрації визначається призначенням основного
управлінського процесу в регіоні.
Ще одне визначення трактує організаційну структуру як конструкцію
організації, на основі якої здійснюється управління організацією.
Організаційну структуру визначають також як управлінську категорію, яка
відображає організаційний бік відносин управління і становить єдність
рівнів і ланок управління у їх взаємозв’язку [247, с. 194].
У структурі управління організацією виділяють такі елементи: ланки
(відділи), рівні (ступені) управління і зв’язки – горизонтальні й
вертикальні [170, с. 69].
Ланка управління – це відокремлений орган, що здійснює функції
управління і наділений для цього певними правами для їх реалізації,
визначеною відповідальністю за виконання функцій та використання прав.
До ланок управління належать структурні підрозділи, а також окремі
службовці, які виконують відповідні функції управління або їх частину. В
основу утворення ланки управління покладено виконання відділом певної
управлінської функції. Встановлені між відділами зв’язки мають
горизонтальний характер [167, с. 70].
Рівень управління – це сукупність ланок управління, що займають певний
ступінь в ієрархії управління установою. Рівні управління, поєднуючи
різні ланки, характеризують рівень концентрації процесу управління і
послідовність підпорядкування одних ланок іншим зверху донизу.
Ступені управління перебувають у вертикальній залежності і
підпорядковуються один одному за ієрархією. Звідси виникла так звана
пірамідальна структура управління установою (рис. 3.4) [170, с. 69-70].
Організаційна структура управління визначається також як склад,
взаємозв’язки та супідрядність організаційних одиниць (підрозділів)
апарату управління, які виконують різні функції управління організацією.
Згідно з цим визначенням основними елементами організаційної структури
управління є: склад і структура функцій управління; кількість
працівників для реалізації кожної управлінської функції;
професійно-кваліфікаційний склад працівників апарату управління; склад
самостійних структурних підрозділів; кількість рівнів управління та
розподіл працівників; інформаційні зв’язки [247, с. 194-195].
Досконала організаційна структура управління повинна відповідати певним
вимогам: адаптивності; гнучкості, динамізму; адекватності;
спеціалізації; оптимальності; оперативності; надійності; економічності.
Побудова структури організації базується на таких чинниках, як
спеціалізований поділ праці і сфера контролю. Спеціалізований поділ
праці -це закріплення відповідних функцій, спеціалізація завдань та
навичок службовців. У будь-якому органі управління існує горизонтальний
поділ праці. Конкретний поділ праці в організації є одним із
найважливіших управлінських рішень. Горизонтальний поділ – це поділ
залежно від спеціалізації. Вертикальний – це поділ, що створює певну
ієрархію в управлінні. Особи, підлеглі одному керівнику, являють собою
сферу контролю.
Організацію діяльності здійснюють керівники всіх рангів, але рішення про
вибір управлінської структури для реалізації функцій та розвитку
технічних завдань і засобів є прерогативою керівництва вищої ланки.
Найдосконалішою є така структура, яка найкращим чином дозволяє
організації взаємодіяти з навколишнім середовищем, ефективно і
цілеспрямовано розподіляти та спрямовувати зусилля своїх співробітників,
задовольняючи таким чином потреби населення, а, отже, досягати
поставленої мети. Ось чому проектування структури слід базувати на
стратегічних планах.
Умовно можна вирізнити три категорії організаційних проблем:
Проблеми загальної організації та структури – це ті проблеми, що
стосуються конкретного поділу організації по горизонталі на широкі
блоки, які відповідають найважливішим напрямам діяльності, виходячи із
стратегії організації. При цьому слід визначити, які види діяльності
повинні виконувати лінійні підрозділи, а які – штабні.
Проблеми встановлення співвідношення повноважень різних посад. З метою
ефективного використання службовців і уникнення перевантажень
керівництва слід передбачити подальший поділ на більш дрібні структурні
підрозділи.
Проблеми визначення посадових обов’язків та оперативних завдань –
сукупності функцій, закріплених за конкретним службовцем.
Управлінська теорія виділяє два основних види організаційних структур:
бюрократичні та адаптивні.
Бюрократична структура характеризується високим ступенем поділу праці,
розвиненою ієрархією, ланцюгом команд, наявністю численних правил і норм
поведінки персоналу, добором кадрів виключно за діловими та професійними
якостями.
Концепція бюрократії (від франц. bureau – бюро, канцелярія та грецьк.
kratos – влада, панування, буквально – влада канцелярії) була
сформульована М. Вебером на початку XX століття і є однією з
найкорисніших ідей в науці державного управління. Теорія раціональної
бюрократії Вебера не охоплювала опису конкретних організацій і
розглядала бюрократію як деяку нормативну модель, ідеал, до якого мають
прагнути організації. Більшість сучасних організацій є варіантами
бюрократії -природної та необхідної форми будь-якої соціальної
організації [45]. Причина існування цього суспільного явища полягає у
тому, що характеристики бюрократичних структур притаманні більшості
органів виконавчої влади; чіткий поділ праці, наслідком якого є
необхідність використання кваліфікованих спеціалістів за кожною посадою;
ієрархічність управління, у якому об’єкт контролюється з боку суб’єкта
управління; об’єктивність прийняття рішень, що передбачає їх ефективне
ухвалення; просування працівників по службі на основі їх компетентності;
наявність формальних правил і норм, що забезпечують однорідність
виконання управлінцем своїх завдань і обов’язків тощо. Разом з тим їм
притаманні такі негативні риси:
перебільшення важливості стандартизованих правил, процедур і норм, які
призводять до втрати гнучкості поведінки;
несвоєчасне реагування на зовнішні обставини.
Термін «бюрократія» часто асоціюється з канцелярською тяганиною,
безплідною діяльністю, що подекуди трапляється в управлінській практиці.
Однак першопричиною всіх цих негативних явищ є не бюрократія як така, а
недоліки в реалізації правил роботи та цілей організацій, труднощі,
пов’язані з поведінкою окремих державних службовців.
З часом бюрократичні структури почали пристосовуватися до реалій і в
результаті виникла департаменталізація цих структур, тобто поділ
організації на окремі підрозділи (управління, відділи, сектори, служби).
Функціональна департаменталізація – один із видів бюрократ,!, утворений
в результаті процесу поділу організації на окремі елементи, кожен з яких
має своє чітко визначене коло функцій, обов’язків та конкретних завдань.
Утворення функціональної структури зводиться до групування персоналу
відповідно до функцій, які вони здійснюють.
До переваг такої структури можна віднести: стимулювання ділової та
професійної спеціалізації; зменшення дублювання зусиль, матеріальних
ресурсів у функціональних сферах; поліпшення координації функціональних
сфер.
Відповідно до недоліків: структурні підрозділи можуть надавати перевагу
реалізації своїх безпосередніх функцій перед загальними цілями всієї
організації, що збільшує ймовірність конфліктів між функціональними
сферами; у великих організаціях ланцюг команд від керівника до
безпосереднього виконавця є надто довгим, а подекуди заформалізованим та
заплутаним.
Управлінський досвід свідчить, що функціональні структури доцільно
застосовувати у тих організаціях, які здійснюють свою діяльність у
стабільних зовнішніх умовах та потребують стандартних управлінських
рішень. Вони не підходять для організацій, що діють у середовищі із
перманентно змінними чинниками. Для таких організацій більш підходять
адаптивні структури.
Адаптивні (органічні) структури розробляються і впроваджуються з метою
забезпечення можливостей реагувати на зміни зовнішнього середовища та є
ефективними у разі, коли проблеми та адекватні дії на них не можна
поділити на окремі елементи і розподілити між службовцями відповідно до
їх ієрархічних обов’язків. Взаємодія між співробітниками різних рангів у
такому випадку нагадує швидше консультацію двох колег, а не наказ
начальника.
Слід зазначити, що бюрократичні та адаптивні структури – це два
протилежних підходи, а тому в практичній діяльності органи управління
завжди поєднують специфіку обох структур у необхідних для здійснення
управління співвідношеннях.
Теорія і практика управління виробила велику кількість варіантів
побудови бюрократичних організаційних структур державного управління.
Розглянемо найбільш відомі та часто використовувані їх типи, які,
залежно від характеру зв’язків між різними підрозділами організацій,
поділяють на лінійні, функціональні та лінійно-функціональні.
Лінійний тип організаційної структури характеризується лінійними формами
зв’язку між ланками управління і, як наслідок, концентрацією всього
комплексу функцій управління та вироблення управлінських дій в одній
ланці управління [247, с. 198]. Лінійна структура виникла в армії
Давнього Риму понад 2000 років тому. Римська армія поділялася на
легіони, центурії та когорти. Теоретичний опис лінійної структури зробив
пізніше Наполеон.
„
d? ¤Ue1$]„
„
y1$]„
„
dy1$]„
$
dy ¤
&
F
?
?????????????y???
?????????????y???
?????????????y?????
dy1????y?????????y?????????????y?????
????$?????y?????
„
dy ¤+1$]„
„
1$]„
`„‘
n
?
?
???????y???
???????????y??????(???y?????????y???
?????????????y???
???????????y??????(???????y?????
?????????????
?????y???
„
1$]„
?????y?????????y???????????y?????
??&?
??&?
??&?
?
„
d? ¤J1$]„
?????y???
?????????????y?????
?????????????y?????
????(?????y?????????y???
?????y???????????y?????????y???????????y?????
??(?????y???????y???????????y???
&
???????????y?????
???????????y???
ue | e
„
dy1$]„
dy ¤
„
dy1$]„
y ¤
1$
dCy ¤
&
„
dy1$]„
dy ¤
`
TH
&
F
?????????y?????
&
?????????????y?????
?????????????y???
?????????????y?????
„
]„
dy ¤
„
dy ¤+1$]„
dy ¤
?????????????y?????
?????y?????#?????????????y?????
?????????????y?????
???y?????????y???????????y???????????y????????????A??????#?????????????y
???
?
„
1$]„
dy ¤
dy ¤
`„{
?
Ue
???????y???????????y???
???????????y???
dy1$`„?
&
??????$?7???????????(???????y?????
dy ¤
???????y??????????
&
F$
??????$??(???????y?????
???7?????????????(?????y???????????y?????????????y?????
dy?????????y?????????y?????????????y?????
„
dy ¤
1$]„
1$`„v
dy ¤
????(?7????????????????
&
F*
?
dy ¤
dy ¤
„
dy1$]„
а окремі працівники підрозділу безпосередньо підпорядковуються тільки
цьому керівникові. У свою чергу, останній є підзвітним вищому
керівникові. Підлеглі виконують розпорядження лише свого безпосереднього
начальника. Вищий керівник не має права віддавати розпорядження
працівникам, минаючи їх безпосереднього начальника (тобто, діє принцип
єдиноначальності). На цій основі створюється ієрархія даної системи
управління (наприклад, голова облдержадміністрації – заступник голови
облдержадміністрації – начальник управління (відділу)
облдержадміністрації – заступник начальника управління (відділу)
облдержадміністрації). Така схема підпорядкування – основа лінійного
управління.
Перевагами лінійного управління є: підлеглі одержують чіткі і
несупе-речливі завдання і розпорядження, що позитивно впливає на
узгодженість дій виконавців; повна відповідальність кожного керівника за
результати роботи; забезпечення єдності керівництва зверху донизу, тобто
здійснення принципу єдності розпорядчої діяльності, оперативність у
прийнятті рішень.
Суттєвими недоліками лінійного управління є те, що керівник повинен мати
всебічні знання й досвід з усіх функцій та сфер діяльності управлінської
системи (організації), що, у свою чергу, обмежує можливості керівника
ефективно управляти організацією; концентрація влади в управлінській
верхівці. Крім того, існує значне перевантаження інформацією, великий
потік документації та безліч контактів із підлеглими, вищими структурами
та організаціями на горизонтальному рівні. На практиці лінійна
організаційна структура є основною в організаційній побудові органів
виконавчої влади.
Функціональний тип організаційної структури базується на розподілі
управлінських функцій між структурними підрозділами (керівниками), з
підпорядкуванням їм усіх нижчих за рангом підрозділів. Він передбачає
підпорядкування одного працівника (підрозділу) кільком вищим керівникам,
які здійснюють свої функції. Внутрішня структура підрозділів, як
правило, будується за лінійним принципом. Диференціація функцій
управління є основою переходу до функціональної структури управління.
Функціональна структура була розроблена У. Тейлором на початку XX ст. і
сьогодні є характерною для найвищих рівнів державного управління.
Таке управління передбачає, що кожний орган управління (або виконавець)
спеціалізується на виконанні окремих функцій управління (управлінської
діяльності) [247, с. 200]. Виконання вказівок функціонального органу в
межах його компетенції є обов’язковим для підрозділів. Функціональна
організація повністю не виключає лінійного управління. Однак вона звужує
роль останнього внаслідок того, що функціональні ланки безпосередньо
віддають розпорядження низовим лінійним підрозділам, а також формують
аналогічні функціональні підрозділи на низових щаблях або ланках
управління.
Так, поряд з лінійною структурою формується функціональна структура і
рішення передаються за її рівнями. Це створює так зване подвійне
підпорядкування для виконавців: рівні управління в цілому відповідають
структурі лінійного управління, функціональні ж ланки кожного рівня
одночасно підпорядковані керівнику цього рівня управління і відповідній
функціональній ланці вищого рівня управління (наприклад, окремі
управління та відділи облдержадміністрації одночасно підпорядковуються
голові облдержадміністрації та відповідним центральним органам
виконавчої влади). Таке подвійне підпорядкування спрямоване на
ліквідацію суперечності функціональної структури управління, тобто на
поєднання та інтеграцію функцій на кожному щаблі управління і
спеціалізацію функцій за ланками управління.
До переваг функціональних структур слід віднести такі: висока
компетентність спеціалістів, які відповідають за здійснення конкретних
функцій, розширення можливостей лінійних керівників у питаннях
стратегічного управління за допомогою передачі ряду функцій
спеціалізованим ланкам; створює можливість централізованого контролю
стратегічних результатів; відповідність структури до стратегії; підвищує
ефективність управління при вирішенні поточних завдань; легко реагує на
потреби практики, створюючи нові функціональні служби.
Недоліками цього типу є: труднощі у підтриманні постійних взаємозв’язків
між різними функціональними службами; проблеми функціональної
координації, можливість міжфункціонального суперництва, конфліктів;
тривала процедура прийняття рішень. Слід зауважити, що у чистому вигляді
функціональна структура практично не застосовується. Вона
використовується переважно в тісному, органічному поєднанні з лінійною
структурою [170, с. 73].
Лінійно-функціональний (комбінований) тип організаційної структури має
усувати недоліки лінійного та функціонального типів структур управління,
де функціональні ланки позбавлені права безпосереднього впливу на
виконавців; вони готують рішення для лінійного керівника, який здійснює
прямий адміністративний вплив на виконавців [247, с. 201].
Передбачається, що лінійному керівникові в опрацюванні конкретних питань
і підготовці відповідних рішень, планів, програм допомагає спеціальний
апарат (штаб), який складається з функціональних підрозділів (служб,
відділів, управлінь), що, як правило, відповідають за конкретну функцію
управління. Лінійно-функціональна організація потребує створення
спеціальних колегій, рад, де лінійні керівники разом із експертами та
функціональними керівниками (фахівцями) погоджують свої дії і рішення.
Погоджене рішення може бути доведене до нижчого рівня управління тільки
за згодою і від імені вищого лінійного керівника. Функціональні
підрозділи вищого рівня не мають права віддавати розпорядження нижчим
без відома лінійного керівника цього рівня (крім випадків
методологічного характеру, роз’яснень, рекомендацій тощо).
За лінійно-функціональної структури управління переважає лінійна
організація, але чим вищий рівень управління, тим більшу роль відіграє
функціональне управління. Якщо на рівні районних органів виконавчої
влади його роль невелика, то на рівні центральних органів виконавчої
влади роль функціональних органів значно зростає.
Комбіновані структури забезпечують такий поділ праці, за якого лінійні
ланки управління повинні приймати рішення та контролювати їх виконання,
а функціональні – планувати, ініціювати законодавче забезпечення,
консультувати, інформувати, організовувати.
До переваг лінійно-функціональної структури управління можна віднести:
високу компетентність спеціалістів, які відповідають за здійснення
конкретних функцій; відповідність структури до стратегії; поєднання
принципу спеціалізації управління з принципом єдності керівництва.
Недоліками цього типу є: відсутність тісних взаємозв’язків і взаємодії
на горизонтальному рівні; недостатньо чітка відповідальність з причин
розмежування функцій підготовки рішення та його реалізації між різними
виконавцями; надмірна тенденція до централізації взаємодії по вертикалі.
Для лінійно-функціональної організації характерні окремі недоліки,
зокрема штучне розширення апарату управління та збільшення витрат на
управління.
Розглянемо адаптивні організаційні структури- дивізіональний та
матричний типи.
У зв’язку із суттєвим збільшенням розмірів організацій, установ,
ускладненням управлінських та організаційних процесів в умовах
зовнішнього середовища, яке динамічно змінюється, форми організацій,
побудованих за однолінійним типом, стають дедалі менш придатними для
вирішення проблем і завдань, що виникають на сучасному етапі розвитку
суспільства. Тому була знайдена нова форма організації управління
-дивізіоналізація, перші розробки якої сягають 20-х років, а пік
практичного використання припав на 60—70-ті роки XX століття.
Основний задум дивізіонального типу структури полягає у поєднанні
автономності підрозділів з центрально контрольованим процесом розподілу
ресурсів і оцінки результатів [170, с. 76]. Ключовими фігурами в
управлінні організаціями з такою структурою стають не керівники
функціональних підрозділів, а управлінці, що очолюють виробничі відділи.
Тому одним з основних завдань керівництва такою організацією є
гармонізація інтересів усієї організації з інтересами окремих її
дільниць.
Нова ідея, яка відрізняє цю форму організації від розглянутих вище,
полягає у тому, що структурування здійснюється не за функціональною
(виконавською) ознакою, а за об’єктною (предметною) [268, с. 75].
Об’єктом є не що інше, як результат діяльності, тобто управлінська
послуга.
До недоліків може належати те, що дивізіональні структури управління
зумовили зростання ієрархічності, тобто управлінської вертикалі;
формування проміжних рівнів управління для координації роботи окремих
груп, відділів; дублювання функцій управління на різних рівнях, що
спричинило зростання витрат на утримання управлінського апарату [170, с.
76].
В управлінській практиці широко застосовуються проектні організаційні
структури. Під проектною структурою розуміють тимчасову організацію, що
створюється для вирішення конкретного комплексного завдання [170, с.
77]. Після завершення проекту та вирішення поставлених завдань
спеціалісти, що прийшли з різних підрозділів, повертаються на свої
робочі місця на постійну роботу або переходять на роботу для виконання
нового проекту.
Одним з найбільш поширених різновидів проектних організацій є матрична
структура, за якої члени проектної команди підпорядковуються керівникам
тих функціональних підрозділів, у яких вони постійно працюють [170, с.
77].
Матричний тип – сучасний ефективний тип організаційної структури
управління, що створюється шляхом суміщення структур двох типів:
лінійної та програмно-цільової. Типовим для матричної організації є те,
що тут на традиційну, поділену за функціями організацію (вертикальне
структуру-вання), нашаровується орієнтована на проект чи на продукт
організація (горизонтальне структурування). При комбінації структур,
побудованих за об’єктною та функціональною ознаками, пересікаються дві
системи компетенції [268, с. 75]. Основна ідея такої структури –
організація повинна сприяти горизонтальним поперечним комунікаціям
всередині організації і гарантувати сувору відповідальність за
діяльність та проекти в організації’.
До переваг матричних організаційних структур належать: можливість швидко
реагувати, а також адаптуватися до змінних внутрішніх і зовнішніх умов
організації; підвищення творчої активності управлінського персоналу
шляхом формування програмних підрозділів, які активно взаємодіють з
функціональними структурами; раціональне використання кадрів на основі
спеціалізації різних видів трудової діяльності; посилення мотивації
завдяки децентралізації управління і посиленню демократичних принципів
керівництва; посилення контролю за вирішенням окремих завдань проекту;
скорочення навантаження на керівників високого рівня шляхом делегування
певної частини повноважень; підвищення особистої відповідальності за
виконання програми в цілому та її складових елементів [170, с. 78].
До недоліків відповідно належать: порівняно складна система
субпід-леглості; можливість нераціональних витрат часу на комунікації;
проблематичність оперативного вирішення завдань, пов’язана з
необхідністю досягнення спільної думки з багатьма людьми.
Як бачимо, кількість та специфіка діяльності організаційних структур у
сфері державного управління є досить різноманітною, а тому їх
структу-ризація потребує ґрунтовного наукового дослідження. Формування
та вдосконалення нових організаційних структур управління та нових
організаційних відносин в умовах побудови демократичної держави
передбачає врахування динамізму зовнішнього середовища та реалізацію
нових функцій державного управління, а також забезпечення таких умов:
відповідність складу, структури і функцій системи поставленій перед нею
цілі;
здатність управлінської підсистеми виконати всі функції управління;
чіткий розподіл функцій між ланками системи, усунення дублювання, зайвих
ланок;
відповідність структури системи, що управляє, об’єкту управління;
оптимальну кількість ланок системи й службовців у кожній ланці,
раціональну завантаженість ланок і працівників;
чітке визначення і відповідність прав і відповідальності;
раціональну організацію інформаційних процесів між системою в цілому та
середовищем;
– відповідність рівня кваліфікації і ділових якостей працівників,
особливо керівників, функціям, які вони зобов’язані виконувати [20, с.
107-108].
Проектування нових та вдосконалення діючих організаційних структур
державного управління можливе лише на чітко науковій методологічній
основі, якою є система принципів побудови організаційних структур
управління, розглянута у главі 2.5.
3.3.4. Функція мотивації
Мотивація працівників є однією з найважливіших функцій державного
управління. Вона вимагає спеціальних вмінь, наполегливості й розуміння
людської природи. Адже в основі поведінки кожної людини лежать певні
мотиви; внутрішні прагнення, цінності, які зумовлюють спрямованість
їхньої активності та її форми. їх розуміння сприяє поясненню поведінки
кожної особи і можливостей впливу на неї.
Що таке мотивація? Звідки вона походить? Як розвивається і як зникає?
Які сили спонукають людину діяти з максимальною віддачею? Як можна їх
розпізнати і управляти ними? Спробуємо відповісти на ці важливі для
управління питання.
Поняття мотивації
Ефективність державного управління визначається не тільки цілями,
правильно визначеними орієнтирами чи якісно розробленими рішеннями та
обґрунтованими діями з їх реалізації, а й значною мірою залежить від
людей, які втілюють в життя такі цілі та здійснюють управлінські
рішення. Працівників можна примусити виконувати те чи інше завдання,
виконувати певну роботу, однак таке примусове виконання має певні межі,
як правило, визначені системою організації спільної праці та контролем
за її здійсненням.
Сучасна філософія державного управління в основу впливу на людей
покладає не примус, а мотиваційні регулятори, що ґрунтуються на
врахуванні психологічних особливостей людини. У даному контексті вчені
та практики-менеджери розглядають мотивацію з погляду психологічних
закономірностей людини, що можуть бути зіставлені із законами природи.
Мотивація працівників потребує неабиякого вміння, наполегливості та
розуміння людської природи, вона вимагає розвинутих здібностей
керівників спонукати виконавців до максимальних зусиль, досягнення
ефективних результатів праці.
У науці державного управління використовують різні тлумачення цього
терміна. Мотивація – це процес спонукання, стимулювання себе чи інших
(окремої людини чи групи людей) до цілеспрямованої поведінки або
виконання певних дій, спрямованих на досягнення власної мети або мети
організації [247, с. 220]. Під мотивацією розуміється спонукання, що
викликає в людини активність і певну спрямованість його дій. Мотивація –
це процес спонукання людини до діяльності для досягнення цілей.
Мотивація – комплекс, пов’язаний із: 1) спрямуванням поведінки; 2) силою
відгуку (наприклад, зусиллям), як тільки працівник вирішує дотримуватися
обраного курсу дій; 3) наполегливістю або тим, як довго індивід
дотримується обраної поведінки [11, с. 75]. Мотивація – це готовність
докласти максимальних зусиль для досягнення організаційних цілей, що
зумовлена здатністю цих зусиль задовольняти певну індивідуальну потребу
[298].
Підсумовуючи різні формулювання, можна зробити таке визначення:
мотивація – це така рушійна сила, що ґрунтується на задоволенні певних
потреб, примушуючи людину діяти з максимальними зусиллями для досягнення
особистих чи організаційних цілей.
При реалізації і формуванні мотивів слід ураховувати три ключових
складових змісту мотивації: зусилля, організаційні цілі та індивідуальні
потреби. Керівники повинні домагатися від своїх працівників енергійних
зусиль з метою досягнення організаційних цілей. Для цього вони мають
забезпечити потреби індивідів, що становлять основні цілі мотиваційних
зусиль. Виходячи з того, що мотивація вирішує дві проблеми: по-перше,
забезпечує індивідуальні потреби, а, по-друге, досягає організаційних
цілей, слід пам’ятати, що обидві умови можуть і повинні задовольнятись
якомога повніше [215, с. 171-172].
Процес мотивації можна поділити на чотири основних етапи:
Виникнення потреб.
Розробка стратегії та пошук шляхів задоволення потреб.
Визначення тактики діяльності та поетапне здійснення дій.
Задоволення потреб і отримання матеріальної чи духовної винагороди [78,
с. 379].
Важлива роль у формуванні свідомих зусиль належить потребам. їх
усвідомлення, на основі формування уявлень про цінності, властивості
предметів і явищ, породжує індивідуальні, групові, колективні інтереси.
Інтереси проявляються у вигляді концентрації на нових матеріальних і
духовних потребах і намаганні до їх задоволення, що, у свою чергу, є
основою формування мотивів поведінки людей. Знання мотивів дій (чи
бездіяльності) людини сприяє виявленню його відношення до праці та
колективу. Стимулювання до певної діяльності є сукупністю мотивів, з
яких одному чи декільком належить вирішальна роль.
У процесі управління важливо визначити основні засади і взаємозв’язок
мотивів, виділити головні для того, щоб створити необхідні умови для їх
реалізації чи формування нових зусиль до дій.
У літературі вказуються три фактори, за допомогою яких можна визначити
рівень мотивації людини: переконаність, відданість, перетворення [76].
Переконаність з позицій управління можна розглядати в двох аспектах:
по-перше, як погляди, відносини, почуття тощо, які визначають поведінку
і вчинки людей. По-друге,- як процес логічного обґрунтування цих ідей,
поглядів з метою усвідомлення їх цінності, а відповідно – певної
спрямованості дій.
Відданість більш високий ступінь мотивації, який виникає внаслідок
усвідомлення своїх службових обов’язків та можливості бачити результати
власних зусиль. Відданість не з’являється сама по собі. Керівник повинен
створити умови для виникнення цього почуття та постійно його
підтримувати. Працівники повинні відчувати значимість свого внеску у
справу організації, а також почуття задоволення від своєї роботи.
Наявність цих чинників переважить чисто матеріальний інтерес працівника,
який, усвідомлюючи свою певну значимість для організації, набуває
почуття відданості.
Культивування почуття відданості організації є характерним для багатьох
країн Південно-Східної Азії, Наприклад, самовіддана працелюбність і
вірність фірмі, що виходить з конфуціанського принципу відданості своїй
сім’ї, стали однією з національних рис народів даного регіону. Такий
підхід до справи став можливим завдяки значним зусиллям компаній Японії,
Південної Кореї щодо культивування почуття відданості фірмі
Соціально-побутова діяльність останньої спрямована на максимальне
задоволення індивідуальних запитів робітників і службовців’ від
забезпечення їхньої потреби в житлі, медичному обслуговуванні, освіті
дітей – до створення умов для занять спортом, причому надання всіх цих
благ не обумовлене спеціальними вимогами. Водночас обидві сторони чітко
дотримуються неписаного правила, згідно з яким кожна має зробити все, що
від неї залежить для блага іншої.
Найвищим ступенем мотивації є здатність працівника творити. Коли
службовець досягає цього рівня, то повернення до попередніх методів
роботи стає неможливим. Результати діяльності такого працівника є дуже
високими, а зайві витрати ресурсів та часу назавжди відходять у минуле.
З почуттям здатності до перетворень, яке властиве кожній людині,
організація отримує виконавця-новатора, який збагачує її новими ідеями.
Якщо тема потреб та інтересів достатньо висвітлена в педагогічних і
психологічних розвідках та у сфері приватного управління, то в галузі
інституційного аналізу і, особливо, в науці державного управління вона є
досить рідкісною. А тому нашою метою є розгляд можливості застосування
теорії мотивації у контексті державного управління.
Історично склалося дві концепції теорії мотивації: економічна
раціональність і психологічна концепція.
Основоположником першої був Ф. Тейлор – автор теорії наукового
управління. Він розглядав мотиваційну основу виключно з точки зору
економічної раціональності. Тейлор вважав, що мотиваційною силою, на яку
реагує працівник, є виключно економічні стимули. Недоліком даної
концепції є ігнорування інших потреб і мотивів працівників та цілковите
зосередження лише на роботі, без урахування соціальних аспектів людської
поведінки.
Протилежний підхід, випробуваний на заводі Західної електричної компанії
у м. Гавторні (США), показав, що мотивація праці складається з багатьох
чинників, а не лише із заробітної плати. Гавторнські дослідження довели,
що сприятливий моральний клімат у колективі підвищує продуктивність
праці, тому її ефективність залежить не лише від платні та економічних
стимулів. Соціальна взаємодія у групі та неформальні зв’язки здатні
переважити чисто економічні стимули.
До сучасних концепцій мотивації, заснованих на результатах психологічних
досліджень, належать змістовні та процесуальні теорії.
Змістовні теорії мотивації ґрунтуються на внутрішніх спонуканнях
(потребах), які змушують людину діяти саме так, а не інакше, визначають
структуру потреб людини і виявляють серед них такі, що мають пріоритетне
значення. Цей метод пропонує способи аналізу індивідуальних потреб і
їхнього задоволення.
Процесуальні теорії мотивації базуються на факторах поведінки людей з
урахуванням їхнього сприйняття, пізнання та набутого досвіду. Вони
зосереджуються швидше на розумових чинниках індивідів, ніж на їх
потребах. Робиться спроба формувати чи впливати на працівника
мотиваційною дією, а не задовольняти потреби через систему стимулів або
винагород.
Ці теорії не є взаємовиключними, навпаки, вони доповнюють і підсилюють
одна одну. Для кращого розуміння їх змісту розглянемо поняття «потреби»,
«спонукання» і «винагороди» в контексті поняття мотивації.
Потреба – нестаток у чомусь, об’єктивно необхідному для підтримки
життєдіяльності та розвитку організму, особи і соціальної групи.
Загальнолюдські потреби розрізняють на первинні та вторинні. Первинні –
це фізіологічні потреби, як правило, закладені генетично (їжа, вода,
повітря, сон, продовження роду тощо), необхідні для підтримки організму
в нормальному життєздатному стані. Вторинні – соціальні (повага, успіх,
визнання, статус тощо), що усвідомлюються з досвідом. Ці потреби
відрізняються у різних людей більше, ніж первинні. Коли людина відчує
потребу, вона переходить до дій для її задоволення. Потреби перебувають
у динамічному розвитку і мають тенденцію до зростання як для окремої
людини, так і для суспільства в цілому.
Спонукання – це усвідомлене відчуття, потреби у чомусь, що має певну
спрямованість. Спонукання – поведінковий вияв потреби, який
сконцентрований на досягненні мети. Коли мета досягається, потреба може
бути задоволеною, незадоволеною або частково задоволеною. Людям
притаманне прагнення повторення такої поведінки, що асоціюється у них із
задоволенням потреби та уникнення такої, що призводить до недостатнього
її задоволення. Цей фактор відомий як закон результату. У людей різні
потреби, а тому для мотивації через потреби не існує якогось
універсального методу, що, звичайно, ускладнює мотиваційні моделі.
Винагорода – це те, що людина вважає цінним для себе, чого вона прагне
досягти і чим хотіла б володіти. У силу різного поняття цінностей у
різних людей існують різноманітні поняття винагороди.
Існує два основних типи заохочень: внутрішні та зовнішні винагороди.
Внутрішню винагороду дає сам процес роботи (відчуття досягнення
результату, самоповаги, дружби, компетенції, спілкування в процесі
роботи тощо). Найпростіший спосіб забезпечення внутрішніх заохочень –
створення сприятливих умов роботи і конкретне формулювання завдань.
Зовнішня винагорода – це все, що дається працівникові організацією за
виконання службових обов’язків (просування по службі, преміювання,
нагорода тощо).
Змістовні теорії мотивації
Ці теорії прагнуть найперше визначити потреби, що спонукають людей до
дії. Класичними теоріями мотивації цієї групи вважаються такі: теорія
потреб Маслоу; теорія ЖВЗ Алдерфера; теорія двох факторів Герцберга;
теорія потреб МакКлеланда.
Теорія потреб Маслоу
Американський психолог Абрахам Маслоу в 1954 р. розробив теорію ієрархії
(піраміду) потреб різного порядку важливості (від найелементарніших до
найбільш розвинених), що притаманні людині (рис. 3.5) [290].
5. Потреби у само-реалізації
Успіх Зростання Творчість
Потреби
вищого
порядку
Потреби нижчого порядку
їжа
4. Потреби поваги
Визнання Статус Престиж
3. Соціальні потреби
Спілкування Інформація Належність до групи
2. Потреби безпеки
Психологічна Економічна Фізична
1. Фізіологічні потреби
Повітря Сон Вода Статевий потяг
Рис. 3.5. Піраміда потреб Маслоу
Вчений розмістив людські потреби і бажання в ієрархічній послідовності
на п’яти рівнях, що відповідають потребам вищого і нижчого порядку.
Основні припущення Маслоу полягають у тому, що задоволення цих потреб
повинно відбуватися на ієрархічній основі. Тобто, нове прагнення
з’являється лише після того, коли нижчий рівень задоволений і перестає
бути визначальним, домінантним для людини. Якщо фізіологічні потреби не
задоволені, вони залишаються пріоритетними і переважають усі інші.
Задоволення потреб мусить відбуватися за висхідною, відповідно до
вказаної ієрархії. Якщо потреби нижчого рівня не задовольняються, у
індивіда відбувається зміна потреб. Наприклад, з утратою роботи може
з’явитись підвищений інтерес до фізіологічних потреб. У суспільствах з
високим економічним рівнем розвитку, де первинні потреби знайшли своє
оптимальне вирішення, найкращим мотиваційним фактором є потреби вищих
рівнів.
А тепер розглянемо теорію Маслоу в контексті державного управління.
Фізіологічні потреби – заробітна плата.
Потреби безпеки – гарантія місця роботи, безпека умов праці, пенсійне
забезпечення.
Соціальні потреби – належність до єдиної команди в організації.
Потреби поваги – оцінка і стимулювання досягнень службовця.
Потреби самореалізації – реалізація професійного і творчого потенціалу
службовця.
Кожен окремий працівник в організації перебуває на своєму особистому
рівні потреб: когось більше турбують внутрішні потреби – у самовираженні
та повазі з боку колег; когось – можливість мати особливий статус,
тобто, потреби більш високого рівня; а інших – цікавлять потреби,
спрямовані на отримання різноманітних винагород, стабільність становища,
які віднесено до потреб нижчого рівня. Якщо керівник прагне отримати
максимальну віддачу від своїх підлеглих у досягненні певної мети чи при
виконанні певного завдання, він повинен ефективно працювати з усіма
категоріями працівників. Для цього йому слід знати цілі кожного
працівника, щоб забезпечити відповідні мотиваційні стимули [179, с. 37].
Але потреби працівників змінюються і розвиваються залежно від зміни їх
професійного становища. Щоб керівник зміг ефективно здійснювати
управління поведінкою своїх підлеглих, він повинен визначити, які мотиви
керують людиною на даному етапі. Виявивши індивідуальні домінуючі
потреби, керівник повинен прагнути створити такі професійні умови, в
яких працівники змогли б повною мірою задовольнити всі свої прагнення.
Таке цілеспрямоване управління базується на стратегії потреби, що
складається із поєднання двох елементів: а) визначення індивідуальних
потреб; б) створення відповідного робочого середовища для їх
задоволення.
Така мотиваційна стратегія може слугувати ефективним засобом управління
персоналом у сфері державної служби. Разом з тим теорія Маслоу не
позбавлена окремих недоліків, основними з яких є такі: невра-хування
індивідуальних особливостей людини; потреби по-різному виявляються
залежно від багатьох ситуаційних факторів (зміст роботи, статус в
організації, вік, стать тощо); далеко не завжди відбувається послідовний
перехід від однієї групи потреб до іншої, як це зображено в піраміді;
задоволення потреб вищого порядку не обов’язково спричиняє до
послаблення їх впливу на мотивацію. Так, Д. Шермергорн резюмує: «Потреби
людини змінюються відповідно до стадії, на якій перебуває кар’єра особи,
розміру організації і навіть географічного місцезнаходження. Немає
переконливих підстав вважати, що задоволення потреби на одному рівні
зменшуватиме її значення, збільшуючи вагу наступної вищої потреби»
[300].
Теорія ЖВЗ Алдерфера
Виходячи з того, що в реальному житті чіткої п’ятиступеневої ієрархії
потреб просто не існує, теорія Маслоу не знайшла одностайної підтримки
дослідників. На її основі були запропоновані інші теорії.
Модифікуючи теорію п’яти рівнів Маслоу, Клейтон Алдерфер запропонував
теорію трьох рівнів потреб, що отримала назву теорії ЖВЗ. «Ж» означає
життєві потреби (фізіологічні та потреби безпеки), «В» – потреби
взаємин, що пов’язані з міжособовими стосунками (соціальні потреби), і
«З» – потреби зростання (потреби поваги і самореалізації).
На відміну від теорії Маслоу, теорія ЖВЗ обґрунтовує можливість
просування рівнів потреб не обов’язково за вертикальною схемою вгору і
вниз. Тобто Алдерфер припускає, що кожну потребу можна задовольняти
незалежно від інших [215, с. 179]. Крім того, він вказував, що при
неможливості задовольнити потреби вищого рівня, потреби нижчого рівня,
які нібито вже задоволені, можуть виникнути знову.
Дослідження підтвердили реальність теорії ЖВЗ. Потреби і винагороди не
обов’язково повинні бути матеріальними. Повага з боку керівництва може
стати потужним мотиватором у прагненні винагороди, хоча вона майже не
піддається конкретному виміру. Крім того, в різних культурах по-різному
класифікуються категорії потреб. Доказом дієвості теорії ЖВЗ є висновок
С. Робінса: «Дана теорія більше (порівняно з Маслоу) відповідає
індивідуальним відмінностям людей. Такі змінні величини, як виховання,
вплив сім’ї, суспільне походження та культурне оточення можуть змінювати
значення чи рушійну силу певного кола потреб. Факти, що свідчать про
різні підходи до класифікації категорій потреб представниками різних
культур, підтверджують теорію ЖВЗ. Наприклад, японці та іспанці ставлять
соціальні потреби вище від своїх фізіологічних запитів» [215, с. 179].
Теорія двох факторів Герцбереа
У другій половині 50-х років XX ст. Фредерік Герцберг розробив нову
модель мотивації, що базується на потребах. Очолювана ним група
дослідників провела опитування 200 інженерів і службовців однієї великої
фірми щодо причин задоволення і незадоволення, які виникають у їхній
роботі. Виходячи з отриманих відповідей, Герцберг виявив дві групи
чинників, названі ним «факторами умов праці» та «мотиваційними
факторами».
Перший тип – це зарплата, умови роботи, умови безпеки, пільги та інші
фактори робочого оточення, що не мають безпосереднього відношення до
самої роботи, але становлять той контекст, у якому вона здійснюється.
Ведучи мову про несприятливі періоди в їхньому житті, опитувані
вказували саме на ці чинники. Інакше кажучи, фактори необхідних
елементів не заохочують до праці – вони лише задовольняють працівника,
якщо вони є, і не задовольняють його – якщо вони відсутні.
Мотиваційні фактори. Коли опитувані наводили позитивні приклади стосовно
своєї роботи, вони говорили про виконувану роботу: про те, яких зусиль
вона вимагає та про її значимість. Вони вказували на підвищення
відповідальності, досягнення і визнання. Іншими словами, працівники
хочуть, щоб праця чи задоволення від неї були джерелом мотивації.
Наведена нижче таблиця містить перелік факторів моделі Герцберга (табл.
3.1).
Практичне використання цих чинників керівниками передбачає, що мотивація
є двоступеневим процесом. Керівники повинні спочатку зосередити увагу на
факторах, що зумовлюють невдоволення роботою, тобто на умовах праці.
Досягнувши рівня їх задоволення, керівник зосереджується на мотиваційних
факторах. їх наявність у повній мірі викликає задоволення і стимулює
працівників на збільшення ефективності та продуктивності праці.
Недолік цієї теорії полягає у тому, що не завжди існує кореляція між
задоволенням потреб і збільшенням ефективності праці, а також у тому, що
у ній не враховано багато змінних ситуаційних факторів. Виконавці
інстинктивно, на рівні підсвідомого пов’язують сприятливі ситуації з
роллю своєї особистості та об’єкта, який вони контролюють, а
несприятливі – з факторами, що об’єктивно не залежать від опитуваних.
Тобто, всі негаразди прагнуть списати на «об’єктивні причини», а
позитивні результати вважають власною заслугою [247, с. 230-231]. А
тому, незважаючи на те, що теорія Герцберга здобула широку популярність,
вона піддавалася серйозній критиці, здебільшого за методи дослідження, а
не за досягнуті реальні результати. Ця теорія, на нашу думку, найкраще
підходить для керівників органів управління.
Теорія потреб МакКлеланда
У теорії, розробленої ще одним видатним теоретиком у галузі мотиваційних
досліджень Девідом МакКлеландом, розрізняються три основні людські
потреби вищого порядках, бо, на його думку, потреби нижчих рівнів
відіграють дедалі меншу роль. Аналізуючи теорію Маслоу, він розширив її,
закцентувавши увагу на таких нових факторах мотивації: досягнення,
належність і влада, які виникають та усвідомлюються внаслідок взаємодії
людини з оточенням.
Досягнення: працівники з великою потребою в досягненнях намагаються
встановити постійний і дійовий зв’язок щодо результатів своєї
діяльності. їм подобається виконувати складні завдання, що вимагають
максимальної віддачі, їм притаманне прагнення брати на себе
відповідальність за виконання завдань. Такі працівники віддають перевагу
самостійній праці, без нагляду, опіки. Вони, як правило, виявляють
організаторські здібності.
Потреба в належності реалізується у процесі соціальної взаємодії та
спілкуванні. Працівники з потребою у встановленні зв’язків цінують
дружні стосунки з іншими людьми. Вони схильні до спілкування, участі у
різних заходах, відчувають потребу в належності до певної групи,
організації. їм притаманне прагнення до роботи в команді, де вони
відчувають свій внесок у загальну справу, в результаті чого їх можуть
належно оцінити.
Влада: люди з такою потребою прагнуть впливати на поведінку інших
працівників, контролювати їх чи брати відповідальність на себе. Вони
намагаються бути конкурентоспроможними і прагнуть верховенства. У
процесі реалізації потреби у владі ці працівники можуть стати
високоефективними керівниками. Як негатив – можливе виявлення крайніх
якостей: егоїзму, деспотизму, авторитаризму.
Потреби і винагороди не обов’язково повинні бути матеріальними. Повага з
боку керівника, яка може стати потужним мотиватором у прагненні
винагороди, майже ніколи не піддається конкретному визначенню. Виходячи
з індивідуальних особливостей різних людей та їх потреб, теорія
МакКлеланда може застосовуватися у процесі добору державних службовців
на конкретні посади. Зокрема, поєднання сильної потреби влади та
нерозвинутого відчуття незалежності в характері однієї особи дозволяє
людині бути ефективним керівником на вищих організаційних рівнях [247,
с. 229].
Підводячи підсумок розгляду змістовних теорій мотивації, можна визначити
такі їх основні особливості:
ці теорії зосереджуються на визначенні людських потреб для прогнозування
мотивів праці;
у разі забезпечення цих потреб працівники матимуть більше стимулів, у
результаті чого підвищиться ефективність праці;
між цими теоріями існує тісний зв’язок.
Розглянуті змістовні теорії мотивації разом із групами потреб можна
зобразити такою схемою (рис. 3.6):
Теорія Маслоу
Теорія Алдерфера
Теорія Герцберга
Теорія” МакКлеланда
Потреби самореалі-зації
Потреби поваги
Потреби зростання
Фактори мотивації
Досягнення Просування Визнання Відповідальність Зростання
Потреба влади
Потреба досягнення
Соціальні потреби
Потреби безпеки
Фізіологічні потреби
Потреби взаємин
Життєві потреби
Фактори умов праці
Політика організації Умови роботи Оплата праці Взаємовідносини з
керівництвом,
колегами Безпосередній контроль за роботою
Потреба належності
Рис. 3.6. Порівняння змістовних теорій мотивації та груп потреб
Змістовні теорії розглядають людські мотиви без процесу їх усвідомлення
людьми. Іншими словами, вони не пояснюють тих розумових процесів, що
включені у мотивацію працівників. З метою розгляду цього аспекту
розглянемо інший метод мотиваційної теорії.
Процесуальні теорії мотивації
Процесуальні теорії з’ясовують, яким чином працівники визначають
найкращий спосіб задоволення потреб, обираючи його з альтернативних
варіантів своєї поведінки. У процесуальних теоріях аналізується розподіл
людиною зусиль для досягнення цілей і вибір нею конкретного виду
поведінки. Ці теорії, не заперечуючи існування потреб, доводять роль
інших факторів, які визначають поведінку людини. «Процесуальні теорії
описують, як люди здійснюють вибір між альтернативами поведінки» і «як
кожна особа визначає для себе найкращий спосіб задоволення потреби»
[215, с. 184]. Поведінка особи є функцією її сприйняття та очікувань,
пов’язаних з конкретною ситуацією, та можливих наслідків обраного ним
типу поведінки [78, с. 388].
За допомогою процесуальних теорій мотивації керівництво визначає, як
необхідно впливати на поведінку працівників для ефективного виконання
ними службових обов’язків.
Розглянемо три основні процесуальні теорії мотивації: теорію
справедливості, теорію сподівань та модель Портера-Лоулера.
Теорія справедливості
Якщо в теоріях про людські потреби переважають внутрішні, особисті-сні
причини пояснення людських зусиль, спрямованих на отримання винагороди,
то в теорії справедливості обґрунтовується думка: головним моти-ватором
людської поведінки є порівняльний з результатами інших людей фактор.
Працівники порівнюють себе з іншими, визначаючи справедливим чи
несправедливим є ставлення до них керівництва. Вони прагнуть отримати
винагороду лише в тому випадку, якщо вважатимуть, що винагорода буде
розподілена чесно і справедливо.
Службовці, як правило, проводять два порівняння. Вони співвідносять
власну отриману винагороду та затрачені зусилля з такими ж показниками
інших працівників, які виконують аналогічну роботу в одній організації
та працівників схожих професій та посад в інших організаціях чи галузях.
Таким чином, вони визначають ступінь справедливості до них з боку
адміністрації. Коли працівники помічають несправедливість, вони
намагаються пристосувати свою поведінку, виконавський рівень з метою
зменшення виявленої нерівності. Коли почуття справедливості неможливо
відновити, працівник може узагалі змінити місце роботи.
Основний висновок теорії справедливості полягає в тому, що допоки
працівники не вважатимуть отримувану винагороду справедливою, вони
схильні до зменшення інтенсивності та ефективності праці. Згідно з даною
теорією важливими стимулами для встановлення справедливості є винагороди
і заходи заохочення, що є у розпорядженні керівника. Він повинен зважати
на позитивний чи негативний вплив цих факторів з огляду на
справедливість.
Теорія справедливості додає нового виміру розгляду теорії мотивації,
адже у деяких суспільствах, особливо у постсоціалістичних, поняття
справедливості може бути потужною силою і мати велике значення для
соціальних взаємин.
Теорія сподівань
Теорію, яка дістала назву «Теорія сподівань», розробив науковець з
питань менеджменту Віктор Врум. В основі цієї теорії, що користується
широким визнанням, лежить ідея про наявність інших, окрім активної
потреби, факторів мотивації. Відповідно до даної теорії людина має надію
на те, що обраний нею тип поведінки справді приведе до задоволення
потреб Очікування, у даному випадку, розглядаються як оцінка даною
особою ймовірності певної події. У цій моделі наголошується на
важливості трьох взаємопов’язаних елементів, які можна відобразити
рівнянням:
Сподівання + Сприяння -^Вагомість- Мотивація
Сподівання – це розуміння людиною можливості того, що її зусилля
приведуть до позитивних результатів. Якщо службовець вважає, що за
більших зусиль з його боку для виконання певного завдання він отримає
кращі результати,- це означає, що він має високий рівень сподівань. Чим
нижчий рівень сподівань, тим нижчий рівень умотивованості.
Сприяння – це зв’язок, що існує між продуктивністю праці і винагородою.
Наприклад, в організації”, де рівень зарплати, час відпустки, службові
завдання встановлюються не за результатами роботи, а відповідно до
трудового стажу працівника, новий службовець навряд чи побачить
конкретний взаємозв’язок між результатами своєї діяльності і бажаною
винагородою. Такий підхід не сприяє вмотивованості.
Вагомість (валентність) – це цінність, якої надає людина результатам
своїх зусиль. Наприклад, в організації можуть запропонувати підвищення
по службі тому працівникові, який найкраще виконує свої обов’язки. Якщо
службовець відчуває велику потребу в повазі з боку інших людей, то
цінність наслідків такого підвищення буде доволі високою. З іншого боку,
якщо у службовця великою є потреба в належності до певної групи і його
хвилює та обставина, що зміна статусу може спричинити втрату дружніх
стосунків з цими людьми, то цінність просування по службі в очах цього
службовця буде доволі низькою.
Якщо рівень сподівань, сприяння й вагомості перевищує нульову позначку,
можна вважати, що працівник має певний рівень вмотивованості.
Співвідношення цих факторів визначається такою формулою: оскільки
потреби людей є різними, конкретну винагороду вони оцінюють по-різному.
Відповідно, керівництву організації необхідно зіставити запропоновану
винагороду з потребами співробітників та привести їх у відповідність
[247, с. 232].
Теорія сподівань широко використовується у всіх типах організацій
оскільки вона допомагає керівникам робити все від них залежне для того’
щоб посилити зв’язок між рівнем виконання роботи, її результатами і ви^
нагородою. Інакше кажучи, керівник повинен намагатися створити таку
робочу атмосферу, в якій трудові здобутки, слугуючи організаційним поч
требам, водночас оцінювалися б індивідом як шляхи до бажаних особисч тих
результатів чи винагород [215, с. 186].
Модель Портера-Лоулера
Лайман Портер і Едвард Лоулер розробили комплексну процесуальну теорію
мотивації. Ця комплексна модель включає елементи теорії сподіч вань і
теорії справедливості. Модель побудована на основі взаємодії п’ятц
змінних: витрачених зусиль, сприйняття, отриманих результатів, винагород
і відносної міри задоволення. Згідно з моделлю Портера-Лоулера досяі\
нуті результати залежать від затрачених співробітником зусиль, його
зді6ч ностей і характеру, а також усвідомлення ним сеоеї ролі. Рівень
затрачений зусиль буде визначатися цінністю винагороди і ступенем
упевненості в точ му, що даний рівень зусиль справді приведе до певного
рівня винагороди.
Один із найважливіших висновків даної моделі полягає у розумінні точ го,
що не тільки задоволення потреб веде до ефективної праці, але ^
ефективна праця дає задоволення. Подекуди таке твердження прямо су,
перечить поглядом тих управлінців, які перебувають під впливом ранні^
теорій психології, що обґрунтовують тезу: ефективнішою є праця більї^
задоволених працівників. Навпаки, модель Портера-Лоулера стверджуй що
висока продуктивність є причиною повного задоволення, а не йог^
наслідком. У підсумку ця теорія стала вагомим внеском у розуміння моти,
вації. Ця модель також показує, що мотивація – це система взаємо,
пов’язаних факторів, а тому дуже важливо об’єднати такі фактори,
зусилля, здібності, результати, винагорода, задоволення і сприйняття у
єдиній взаємопов’язаній системі.
Знання процесуальних теорій дозволить керівникові більш об’єктиви^
застосовувати метод поєднання результатів діяльності працівників й в^
нагород. Поняття справедливості та сподівань дають змогу з’ясувати по,
гляди службовців на працю Керівник, який усвідомить і визнає цей аспек>
мотивації, зможе ефективно використовувати існуючі в його арсеналі 39,
охочення (винагороди) для досягнення сподівань працівників на засаду
справедливості.
Отже, розглянуто найбільш поширені та досліджені наукою процесу, альні
теорії мотивації. Мотивація – важлива загальна функція управлінню без
якої немислима ефективна діяльність будь-якого керівника, а відпо^
відно, будь-якого органу виконавчої влади. Більшість управлінських
рішену має враховувати як організаційні потреби, пов’язані з показниками
діяль, ності, так і потреби державних службовців.
У багатьох теоріях робиться спроба пояснити суть мотивації. Однак слід
визнати, що універсального філософського підходу до мотивації не існує.
Кожен керівник, розуміючи ці теорії, їхні недоліки та практичну
корисність, зможе застосувати їх у своїй організації, якщо поставить у
центр своєї філософії управління – людину та її прагнення і бажання,
розбудить у ній таланти, здібності та особливості, що в кінцевому
підсумку принесе подвійний ефект – зробить діяльність державного
службовця ефективною, а організації-успішною [179, с. 44].
3.3.5. Контрольна функція управління
Поняття і сутність контролю
У період формування нових адміністративних структур, утворення якісно
нового інституту державної служби виникає потреба в органах, які б
забезпечували з позицій інтересів суспільства, держави і громадян
контроль за діяльністю апарату державного управління.
Функція контролю притаманна переважній більшості держав. Залежно від
завдань, які ставляться перед органами контролю, переважає той чи інший
його вид. Так, наприклад, у США Головне контрольне управління
представляє орган парламентського контролю. Його основним обов’язком є
надання Конгресу різних послуг: проведення ревізій, перевірок та оглядів
реалізації федеральних програм і діяльності федеральних органів.
Масштаби діяльності цього органу охоплюють широке коло питань. У
Конгресі, крім бюджетного управління, діє головне ревізійне управління
зі штатом близько 5 тис. службовців, яке здійснює дуже широкі контрольні
функції. Фінансовий контроль покладений на кілька відомств: державне
казначейство, адміністративно-бюджетне управління адміністрації
президента, головне контрольне управління та інші служби, не рахуючи
податкової. Контролю з боку Головного контрольного управління піддаються
такі важливі галузі, як сільське господарство, енергетика, оборона,
міжнародні відносини, навколишнє середовище, податки, фінанси,
бухгалтерський облік, охорона здоров’я, житлове будівництво тощо.
У Великій Британії немає спеціального органу, який би займався загальним
контролем діяльності органів виконавчої влади. Робота адміністрації на
всіх рівнях є об’єктом постійного нагляду законодавчих органів, судових
властей, громадських організацій. Фінансову діяльність уряду контролює
Національна ревізійна рада, підзвітна безпосередньо парламенту.
У Франції діє Суд рахунків, який здійснює адміністративний контроль і
допомагає парламенту та уряду в перевірці правильного виконання
державного бюджету. При цьому Суд рахунків повністю незалежний від них.
Варто навести такий цікавий факт: виявляється, Рахункова палата у цій
країні існує з … 1303 року, а Генеральна інспекція фінансів – прототип
нашого ГоловКРУ – з 1816 року.
Державна рахункова палата функціонує в Угорщині. Під її контролем
перебуває ведення державного господарства і в цих рамках – обґрунтування
пропозицій щодо державного бюджету, законність, необхідність і
доцільність видатків, кредитування бюджету, використання і погашення цих
кредитів та інші питання. Повчальний досвід державного контролю
накопичений у Німеччині, Японії, Італії, Нідерландах, Бельгії.
Як бачимо, контрольні органи є практично у всіх країнах з ринковою
економікою. Однак функції і структура цих органів можуть і повинні
змінюватися залежно від національних традицій та внутрішньої політики
держави.
Соціальне управління включає в себе контролюючий фактор, без якого
неможлива нормальна життєдіяльність будь-якого соціального організму.
Тому контроль за роботою виконавчих та інших структур державного
управління має бути закріплений як демократичний принцип діяльності цих
органів.
Природа контролю виявляється в його основних проявах як функції різних
інститутів системи управління суспільними процесами. Це стосується
соціального управління та політичного керівництва. Функція соціального
контролю полягає в спрямуванні процесу управління на встановлення
ідеальної моделі коригування поведінки підконтрольного об’єкта. Головною
метою цієї функції’ є блокування відхилень діяльності суб’єкта
управління від заданої управлінської програми, а при виявленні аномалій
– приведення управлінської системи в стійкий стан за допомогою всіх
наявних регуляторів.
Соціальне призначення контролю в тому, що він покликаний служити
джерелом інформації про процеси, які відбуваються, умовою підтримки
законності, порядку й організованості, охорони свободи і дотримання прав
громадян. Контроль використовується як важливий засіб виявлення
правильності поставлених завдань, міри пізнання об’єктивних законів
суспільного розвитку.
Контроль за діяльністю апарату державного управління є однією з форм
соціального контролю, який являє собою сукупність норм, інституцій і
відносин, спрямованих на забезпечення поведінки людей відповідно
інтересів певної соціальної групи, класів чи суспільства в цілому.
Основа соціального контролю – це система цінностей у сферах моралі,
права, релігії, естетики, які віддзеркалюють інтереси певної соціальної
спільноти. Форми соціального контролю є різноманітними на різних рівнях.
На рівні суспільства можна вирізнити дві загальні форми соціального
контролю:
формальний (правоохоронні органи, контрольно-ревізійні органи, державний
примус);
неформальний (контроль засобів масової інформації, громадська думка,
громадські організації).
Контроль є ніби вторинною управлінською функцією, особливістю якої є те,
що, займаючи в управлінському процесі специфічне місце, вона разом з тим
нерозривно пов’язана з реалізацією інших функцій державного управління.
Вторинність, похідність функції контролю виражається в тому, що він
торкається діяльності, яка існує поза і незалежно від його існування.
В. Афанасьєв указує, що завдання контролю полягає в тому, щоб виявити
результати впливу суб’єкта на об’єкт, допущені відхилення від вимог
управлінських рішень, від прийнятих принципів організації та
регулювання, причини цих відхилень, а також визначити шляхи подолання
наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи [19, с.
240] Отже, основним призначенням контролю за діяльністю апарату
державного управління є створення передумов на основі отриманої
інформації “для глибокого знання і корегування управлінських процесів,
подолання відхилень у силу змінних умов чи відношень на шляху
оптимального функціонування системи, служити імпульсом підвищення
ефективності діяльності апарату управління. Отримані за допомогою
контролю інформації про результати управління необхідні для подальшого
розвитку системи. Це дає змогу виробити кібернетичне поняття контролю як
форми зворотного зв’язку, в результаті якої стає відомо, наскільки
правильно додержуються задані параметри і критерії досягнення цілей.
Характеризуючи контрольну функцію управління, окремі науковці акцентують
увагу на здійсненні її у виді нагляду, протиставляючи або поєднуючи
поняття «контроль» і «нагляд». Що ж являють собою ці поняття? Термін
«контроль» (від фр. contrфle – зустрічний, вторинний запис з метою
перевірки першого) часто вживається в розумінні англ. control –
панування, наявність, влада [113]. В українській мові слово «контроль»
має значення перевірки, а також спостереження з метою перевірки
(контроль над звітністю, громадський контроль, державний контроль)
[232].
Термін «нагляд» означає спостереження з метою перевірки, орган для
спостереження за ким-небудь, чим-небудь (технічний, санітарний,
патентний, прокурорський нагляд).
Існує загальноприйнята точка зору, що нагляд вважається видом контролю.
Так, на думку О. Андрійко,- поняття контролю є ширшим від нагляду. Під
час його здійснення перевіряється не лише систематичність виконання
нормативно-правових актів та прийняття рішень, а й, враховуючи
особливість контролю як функції державного управління, контролюючим
органам надане право втручання в оперативну діяльність підконтрольних
об’єктів у формі видання обов’язкових для виконання вказівок. Натомість
завданням нагляду є лише виявлення та попередження правопорушень,
відповідності діяльності підконтрольних об’єктів чітко встановленим
правилам. Органи, що здійснюють нагляд, не мають права втручатися в
оперативну діяльність або змінювати акти органів управління. Отже,
нагляд, порівняно з контролем, є більш вузьким видом діяльності [217, с.
213].
У державно-правовій літературі поняття «контроль» розглядається в цілому
як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного
стану керованого об’єкта з метою оцінки обґрунтованості та ефективності
прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення
відхилень від вимог, сформульованих у цих рішеннях, усунення
несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них
компетентних органів [105].
Отже, контрольна і наглядова діяльність щодо забезпечення законності в
державному управлінні притаманна всім ланкам державного механізму,
оскільки правоохоронна діяльність держави є однією з форм здійснення
функцій останньої. У загальному вигляді контрольна функція полягає в
тому, щоб встановити, чи відповідає діяльність органів влади,
підприємств, установ, організацій тим завданням, що стоять перед ними;
чи виконуються і як саме виконуються покладені на них обов’язки; яким є
практичний результат зробленої роботи; чи є відхилення від поставлених
цілей і якщо так, то які причини і хто в цьому винен, тощо.
Отже, контроль – це процес забезпечення досягнення організацією своєї
мети, що складається зі встановлення критеріїв, визначення фактично
досягнутих результатів і запровадження корективів у тому випадку, якщо
досягнуті результати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв.
Виконувати функцію контролю належить від початку формулювання цілей і
завдань, від самого початку створення організації, установи. Без
дійового контролю значно ускладнюється діяльність будь-якої
управлінської структури, керівника. Реалізація планів, які ставить перед
собою організація, через різні обставини може бути ускладнена, а тому
контроль необхідний з таких причин:
через фактор невизначеності;
для попередження виникнення кризових ситуацій. Ефективний контроль
повинен забезпечувати виявлення проблем і можливість коректування дій до
того, як ці проблеми зможуть перерости в кризу. Тобто, необхідно вчасно
фіксувати помилки і виправляти їх до того, як вони стануть на перешкоді
досягнення цілей організації;
для підтримки успіху. Визначивши, які саме аспекти діяльності
сприятимуть успіху, можна їх потім відповідним чином стимулювати [157, о
116].
Проблема контролю у державному управлінні тісно пов’язана з новими
явищами в самому суспільстві, усвідомленням ролі держави та органів
влади Під час політичних, економічних і соціальних змін, що відбуваються
в Україні, стає очевидною потреба у нових підходах до здійснення
контролю в державному управлінні і його призначення. Він повинен
відігравати не лише відображаючу, фіксуючу роль, а й, безумовно,
регулятивну. Контрольна функція має здійснюватись у поєднанні з іншими
формами та методами державного управління, зумовлюючи їхній зв’язок.
Контроль -не самоціль, він виявляє і створює умови для правового і
виконавчого механізму, що запобігає незаконній діяльності управлінського
апарату.
Державний контроль (нагляд) – одна з форм здійснення державної влади,
забезпечення додержання законів та інших нормативних актів, що видаються
органами держави, система державних органів перевірки [280].
Тією чи іншою мірою контроль здійснюють усі суб’єкти державного
управління, оскільки в межах своєї компетенції контролюють виконання
прийнятих рішень, дотримання законодавства в діяльності всієї системи,
окремої галузі чи структурної управлінської ланки. Такий контроль може
стосуватись як внутрішніх, так і зовнішніх аспектів управлінської
діяльності.
Сьогодні в Україні, за неповними даними, діють близько ста органів
виконавчої влади, що здійснюють функції контролю, нагляду. Державний
спеціалізований контроль (нагляд) здійснюється за додержанням 33-х
основоположних блок-постів чинного законодавства і у п’яти сферах
державного управління (економіка, екологія та охорона навколишнього
природного середовища, соціальна сфера, охорона правопорядку і боротьба
зі злочинністю, оборона і державна безпека) [220].
З переходом до багатопартійності стає звичним явищем прихід до влади
політичних сил різної орієнтації. У цій ситуації влада будь-якого
ідеологічного спрямування не може порушувати чинне законодавство, отже,
функція контролю набуває надзвичайно актуального звучання. Особливо
гостро це питання стоїть в умовах економічної та політичної
нестабільності, для якої характерна системна криза законності. Тому
сьогодні йдеться навіть про формування нової гілки влади – контрольної,
особливістю якої є комплексне здійснення її різними органами,
об’єднаними єдиною цільовою установкою [55, с. 82-85; 272].
Контрольна влада, що представлена вищими державними органами зі
специфічними повноваженнями, має бути незалежною від інших гілок влади.
Отже, контроль – не надзвичайний захід, а неодмінна частина
організаційної роботи, складовими елементами якої є вироблення і
прийняття рішення, технологія і механізм організації його виконання й
перевірка кінцевого результату. Головне призначення контролю, його
дієвість спрямовані на побудову демократичного відкритого суспільства,
сприяння йому. Суспільство має контролювати апарат державного
управління, що підвищує відповідальність останнього перед громадянами за
свої рішення, шляхи їх здійснення та кінцеві результати.
Контрольна діяльність ґрунтується на певних принципах: об’єктивність,
дієвість (оперативність), універсальність, гласність, систематичність
(постійність), ефективність.
Ефективність контролю залежить від повноти виконання суб’єктом контролю
основних вимог, зокрема, контроль має:
здійснюватися безперервно, регулярно та систематично;
бути своєчасним за терміном здійснення, сумлінним і повним в охопленні
об’єкта контролю;
бути оперативним, дійовим і гласним;
мати загальний характер – повинен бути невід’ємною частиною посадових
обов’язків кожного керівника;
форми і методи контролю повинні мати різнобічний характер: перевірки
вищестоящими органами нижчестоящих, письмові звіти, контрольні журнали,
картотеки, наради, засідання тощо [169].
До контрольної діяльності пред’являється цілий ряд вимог – вона має
бути:
підзаконною, тобто контроль повинен здійснюватися тільки в рамках
конкретних нормативних приписів;
всебічною, тобто охоплювати найбільш важливі питання, поширюватися на
всі служби і структури підконтрольних органів;
глибокою, тобто перевірці повинні підлягати не тільки ті підрозділи,
результати діяльності яких недостатні, а й ті, що мають добрі
результати. Ця вимога дозволяє виявляти і поширювати передовий досвід,
запобігати помилкам та упущенням;
об’єктивною, тобто виключати упередженість;
гласною, тобто її результати мають бути відомі підконтрольному об’єкту;
результативною (дійовою). Ця діяльність не може обмежуватися виявленням
фактичного стану справ. Вона повинна супроводжуватися конкретними
заходами з усунення недоліків [99, с. 662-663].
Самостійність контрольної функції дає можливість виокремити її з-поміж
інших функцій державного управління і, залежно від виділення певних її
характеристик, класифікувати на види.
Види контролю
За ознакою об’єктів контрольної діяльності контроль буває зовнішнім і
внутрішнім.
Зовнішній контроль – це контроль надвідомчий з боку виборних органів
державної влади, спеціалізованих органів та громадськості за законністю
в організаційно непідпорядкованих їм об’єктах, який в основному
стосується одного з аспектів їх діяльності. Цей вид контролю
здійснюється у таких формах: конституційний, парламентський, судовий,
фінансовий, громадський та прокурорський нагляд.
Спільними для цих видів контролю є мета та об’єкт – діяльність органів
виконавчої влади, а різниця полягає у завданнях, що стоять перед ними,
формах і методах здійснення, а також кінцевих результатах.
У загальному характері існують відмінності між цими видами контролю.
Якщо судовий контроль спрямований на охорону, захист суб’єктивних прав,
які можуть бути порушені застосуванням незаконного нормативно-правового
акта, то конституційний, парламентський контроль, прокурорський нагляд
мають на меті охорону переважно авторитету закону, об’єктивного
правопорядку. Таким чином, судовий контроль розрахований на силу
заінтересованості кожного окремого громадянина у недопущенні порушень
його законних прав. Контроль конституційний, парламентський,
прокурорський передбачає заінтересованість відповідних органів у
підтриманні правопорядку загалом.
Необхідність надвідомчого контролю виникає при реалізації окремої
функції державного управління або у випадках вирішення питань, що
стосуються декількох галузей управління. Його здійснюють органи,
наділені спеціальною контрольною компетенцією або спеціально утвореними
державними інспекціями. У нашій країні діє складна система контрольних
органів у сфері державного управління. її суб’єкти відрізняються різною
структурно-організаційною формою і правовим статусом у системі органів
виконавчої влади.
Конституційний контроль. Існування конституції ще не гарантує
демократичного розвитку суспільства та правової держави. Для цього
необхідно створити ефективний та стабільний механізм її охорони та
захисту, за допомогою якого можна забезпечити відповідність діяльності
державних інститутів вимогам основного закону. Регулювання діяльності
державних органів конституцією полягає у встановленні обмежень державної
влади як такої; встановленні таких меж, які не могли б бути подолані
ніякими засобами, в тому числі й формально легальними. Тут йдеться про
ті права та свободи людини та громадянина, які в літературі дістали
назву природних [55, с. 82].
У світовій практиці найбільш концентрують та уособлюють у собі
контрольну функцію органи конституційної юстиції. Вони є вищою формою
спеціалізованої контрольної діяльності, мають спеціалізований предмет
контролю та реалізують свою функцію через особливий механізм захисту
конституції.
Основним видом конституційної юстиції є конституційні суди, завданням
яких є здійснення конституційного контролю як самостійного напряму
державно-владної діяльності. Необхідною умовою реалізації цієї важливої
функції є особливий статус цього органу державної влади, який гарантує
всім суддям захист від посягань інших гілок влади, контроль за
діяльністю яких покладений на конституційний суд у цілому. Конституційні
суди включають у себе риси як контрольної, так і судової влади, а тому
мають комплексний характер. Саме тому вони займають своєрідне місце,
відмінне від суто судової влади,- їм притаманна найвища контрольна
державна діяльність. Такий підхід дає підстави виділити конституційні
суди в особливий та самостійний вид – державний орган конституційного
контролю. Ця позиція ґрунтується на таких засадах:
– головне призначення органів конституційної юстиції полягає в
забезпеченні верховенства конституції у всьому правовому просторі
держави;
– спеціалізовані органи конституційної юстиції є суттю ідеї контрольної
влади. Тенденції розвитку значної кількості країн указують на
становлення (а в деяких з них і створення) нової гілки влади –
контрольної з усіма її необхідними атрибутами;
діяльність самого органу конституційної юстиції є також підконтрольною,
але не з боку органу, а нормативного акта – основного закону країни
конституції;
політична функція для спеціалізованого органу конституційної юстиції
неминуча. Діяльність конституційного суду в політичному просторі
залежить від самого суспільного середовища;
з органів конституційної юстиції конституційний суд є найдосконалішою
формою реалізації ідеї конституційного контролю;
з усім цим сама ідея контролю не підриває ідеї парламентаризму та
незалежного функціонування різних гілок влади. Самим існуванням
спеціалізовані органи конституційної юстиції доводять до досконалості
принцип поділу влади в системі стримувань та противаг, відіграючи
найголовнішу функцію в цьому складному механізмі [55, с. 84-85].
Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції,
надійною гарантією забезпечення конституційного контролю в державі
[126]. Його завданням є забезпечення відповідності законів та інших
правових актів Президента України, органів законодавчої та виконавчої
влади Конституції України. Не відміняючи загальносудового захисту
Конституції, конституційного режиму органами правосуддя, він діє за
принципом: немає нікого, хто був би вищий від Основного Закону. Даючи
тлумачення Конституції і закону, Конституційний Суд полегшує діяльність
усіх гілок влади та одночасно створює умови для ефективного
правозастосування.
Висота конституційної юстиції полягає в тому, що жоден із державних
органів не може визнати недійсними прийняті ними акти, але тільки
парламент може змінювати судову практику за допомогою відповідних змін у
законодавстві, тобто в межах статутного права. Закон про Конституційний
Суд України визначив дві основні сфери застосування конституційної
юрисдикції – це перевірка конституційної нормативно-правових актів
(конституційний контроль) і офіційне нормативне тлумачення Конституції
України та законів. Це означає, що сформульовані Конституційним Судом
пояснення змісту положень Основного Закону та законів є обов’язковими
для виконання всіма суб’єктами, незалежно від того, погоджуються вони з
таким розумінням приписів відповідних актів чи ні. Закони, інші правові
акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають
чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх
неконституційність.
Таким чином, відповідно до Закону «Про Конституційний Суд України» від
16 жовтня 1996 р. контрольні функції у сфері державного управління
реалізуються Конституційним Судом при розгляді справ про
конституцій-ність актів вищого органу виконавчої влади – Кабінету
Міністрів (п. 1 ст. 13); розгляді конституційних подань (статті 40-41);
розгляді конституційних звернень (статті 42-43) [99, с. 670].
До конституційних санкцій, тобто несприятливих наслідків для суб’єкта,
належать такі:
скасування або призупинення дії актів державної влади, місцевого
самоврядування;
дострокове припинення повноважень органу державної влади, органу
місцевого самоврядування чи їх посадових осіб;
визнання недійсним юридично значущого результату;
скасування результатів голосування;
процесуальні санкції, зазначені в регламентах;
визнання поведінки неконституційною [164, с. 51].
Отже, підсумовуючи, слід зазначити, що на першому етапі досягнення
конституційної узгодженості правової системи Конституційний Суд виконує
функцію пристосування законів до конституційних основ державного і
суспільного життя. Це зумовлене звичайними недоречностями
правотво-рчості. Крім того, Конституційний Суд вирішує спори про
компетенцію, що свідчить про складність правовідносин, які зумовлюють
потребу в розробці відсутнього в Основному Законі принципу єдності
влади. Конституційний контроль в усіх проявах визначає конституційну
відповідальність і гарантує її.
Парламентський контроль. Особливого значення в правовій демократичній
державі набуває система парламентського контролю за діяльністю
виконавчої влади. Світовий досвід свідчить, що без дійового
парламентського контролю існування правової держави є сумнівним.
Визначена в основних законах контрольна компетенція законодавчих органів
реалізується не тільки безпосередньо парламентами, а й їхніми деякими
внутрішніми структурами. Відповідна діяльність парламентів та їх
структур набуває різноманітних форм залежно від форми державного
правління.
Здійснення парламентського контролю в Україні закріплено в положеннях
Конституції, згідно з якими передбачено відповідні структури та їх
законодавчу регламентацію. Верховна Рада України має низку спеціальних
контрольних органів, що дає змогу тримати руку на пульсі
соціально-політичного життя держави. До її повноважень належить контроль
за діяльністю Кабінету Міністрів, контроль за використанням одержаних
Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових
організацій позик, не передбачених Державним бюджетом, затвердження та
контроль за виконанням Державного бюджету [68, с. 31]. Крім того,
парламент тримає під своїм контролем загальнаціональні програми
економічного, соціально-культурного розвитку та охорони навколишньрго
середовища, затверджуючи їх в установленому порядку.
Контроль парламенту через установчу функцію реалізується під час
формування Кабінету Міністрів, призначення вищих посадових осіб. Відомо,
що під час формування уряду останній має подати програму діяльності, з
якою парламент погоджується, результатом чого є затвердження складу
уряду, чи не погоджується, тоді уряд не затверджується. Крім цього,
парламент періодично заслуховує звіти уряду та вищих посадових осіб
держави. Вотум недовіри – можливий результат контролю самого парламенту.
Стаття 87 Конституції встановлює порядок визначення відповідальності
Кабінету Міністрів України.
Парламентський контроль, незалежно від того, яке місце він посідає в
діяльності того чи іншого парламенту, має давню історію. Його здійснює
передусім сам законодавчий орган на пленарних засіданнях, а також
постійні комітети та депутати. Крім того, парламент може створювати
спеціальні слідчі комісії. В Конституції України ці форми контролю
об’єднано короткою формулою в статті 85: Верховна Рада «здійснює
парламентський контроль у межах, визначених цією Конституцією».
Ефективний систематичний контроль здійснюють комітети Верховної Ради, що
властиво всім демократичним державам. Контрольна діяльність депутатів
виражається у праві звертатися із запитом до Кабінету Міністрів,
керівників інших центральних органів державної влади, а також до
керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від їх
підпорядкування і форм власності. Такі запити можуть бути як усні, так і
письмові. За ними перелічені органи (посадові особи) зобов’язані
повідомити народному депутатові про результати розгляду запиту. У
багатьох парламентах світу щотижня надається час для усних запитань
депутатів членам уряду (т. зв. «час запитань»).
Окремого розгляду потребують існуючі форми парламентського контролю за
витрачанням державних коштів, тобто за виконанням урядом державного
бюджету. У багатьох країнах установлено порядок, за яким інформація про
загальний фінансовий стан передається урядом до постійного комітету з
фінансово-бюджетних питань. Окрім інформації загального характеру, ці
комітети можуть збирати більш конкретні відомості про виконання
державного бюджету.
Водночас майже у всіх країнах перевірка державних витрат та ряд інших
дій у фінансово-бюджетній сфері здійснюється спеціальними органами,
відокремленими від уряду. їх діяльність не тільки доповнює відповідну
роботу самого законодавчого органу та його структур, а й додає їм більш
конкретного змісту. Найчастіше ці органи називаються лічильними
(рахунковими) палатами, і їх склад формується парламентом або за його
участю. Так, в Україні таким органом парламентського контролю за
використанням коштів Державного бюджету є Рахункова палата (ст. 98
Конституції), Голова та члени якої призначаються та звільняються
Верховною Радою. У випадку виявлення порушень або зловживань Верховна
Рада може поставити питання про політичну відповідальність Кабінету
Міністрів у цілому або конкретного члена уряду.
Характерно, що в окремих країнах Східної Європи та тих, що утворилися на
теренах колишнього СРСР, відповідні органи здійснюють контроль не тільки
за виконанням бюджету, а й за управлінням об’єктами державної власності.
Ще однією формою парламентського контролю за урядом можна вважати
діяльність інституту омбудсменів.
Омбудсмен (народний правозахисник) – це спеціальна посадова особа, до
компетенції якої входить вирішення проблем, що виникають у відносинах
між приватними особами та органами державної влади, розгляд скарг на
діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Важливим напрямом роботи омбудсмена є захист прав і свобод людини, з
одного боку, а з іншого – він покликаний контролювати дії всіх гілок
влади та посадових осіб різних рівнів, аби запобігти порушенню ними прав
людини. Найважливіша риса статусу омбудсмена – незалежність у здійсненні
своїх функцій, адже він не належить до жодної з гілок влади, а є органом
sui generis, тобто особливого роду, і діє лише йому притаманними
засобами та методами. Омбудсмен, як правило, за власною ініціативою
здійснює перевірки щодо законності і правильності управлінських актів,
процедур їх прийняття, дій відповідних посадових осіб.
Уперше інститут омбудсмена був запроваджений в 1809 році у Швеції, аби
контролювати з боку суспільства законодавчу, виконавчу і судову владу. А
з часом він знайшов своє місце в державно-правовій практиці більш ніж
п’ятдесяти країн світу, у тому числі й Україні. Введення інституту
Уповноваженого Верховної Ради з прав людини є новацією у
державно-правовій системі захисту прав і свобод людини в нашій країні та
важливим кроком на шляху створення в Україні громадянського суспільства
європейського зразка. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини
здійснює контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і
громадянина (ст. 101 Конституції). Можна сказати, що омбудсмен сьогодні
сприймається як своєрідний посередник між особою та органами державної
влади, який розслідує скарги і запобігає зловживанням з боку останньої.
Судовий контроль. Особливе місце в системі контролю за органами
виконавчої влади належить судовому контролю. Адже залишити без належного
судового контролю сферу адміністративної діяльності державних органів не
можна, оскільки вона зачіпає інтереси всього суспільства, держави і
громадян, і ці інтереси повинні бути збалансовані чинним законодавством
[51, с. 34].
Судовий контроль – це заснована на законі діяльність судів щодо
перевірки правомірності актів і дій органів виконавчої влади, їх
посадових осіб із застосуванням, якщо виникає необхідність, правових
санкцій [99, с. 669].
Конституція України, визначивши головним обов’язком держави утвердження
і забезпечення прав і свобод людини, істотно змінила роль і місце суду в
системі державних органів, поширила його юрисдикцію на всі
правовідносини, що виникають у державі. Основний Закон гарантує широку
систему правового захисту від будь-яких дій чи бездіяльності державних
органів. До Конституції як одне з основних прав громадян було включено
всеохоплюючу гарантію права звертатися до суду. Стаття 55 гарантує право
громадянина на оскарження в суд та захист його порушених прав у суді На
практиці ця конституційна норма реалізується через систему судів та
інстанції апеляційного та касаційного рівнів.
Судовий контроль в Україні має непрямий характер, оскільки контролюється
не законність самих законів, а законність нормативно-правових актів, які
базуються на законах, та законність дій службових осіб, які виконують ці
закони.
Судовий контроль за законністю у сфері виконавчої влади здійснюється у
двох формах. Перша – це діяльність суду щодо вирішення адміністративних
справ, яка пов’язана з перевіркою законності нормативно-правових актів
органів управління на підставі звернень заінтересованих осіб. Судові
рішення при цьому скасовують чи змінюють незаконні акти виконавчої влади
або відмовляють у визнанні юридичної сили за актами, що суперечать
чинному законодавству.
Суть другої форми зводиться до того, що судовий контроль за законністю
актів (дій) органів виконавчої влади має місце у випадках, коли
законність акта чи дії не є спеціальним предметом судового розгляду, а
досліджується, перевіряється у зв’язку з вирішенням віднесених до
компетенції суду кримінальних, інших судових справ, при розгляді яких
судам доводиться оцінювати дії чи бездіяльність органів управління з
точки зору їхньої відповідності законодавству.
Таким чином, судовий контроль має ту особливість, що здійснюється у
сферах, недосяжних деяким іншим видам контрольно-наглядової” діяльності.
Формальним наслідком непрямого контролю, який здійснюється судом, є
окремі ухвали та подання, що приймаються судовими органами (суддею).
Залишення службовою особою без розгляду окремої ухвали суду чи подання
судді або невжиття заходів до усунення вказаних у них порушень закону,
так само як і несвоєчасна відповідь, тягнуть за собою адміністративну
відповідальність. При виявленні судом у діях службової” особи ознак
злочину він повинен повідомити про це прокурора або ж порушити
кримінальну справу.
Важливим призначенням (функцією) судової влади у правовій державі є
захист прав і свобод людини. Судова влада має своїм завданням
контролювати законність дій виконавчої влади, розглядаючи і вирішуючи
претензії (скарги) громадян та їх організацій (юридичних осіб) щодо
актів (дій) органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Вирішуючи
спори про право та юридично значимі конфлікти, що виникають між різними
суб’єктами (фізичними та юридичними особами), вони підтримують і
зміцнюють у суспільстві стан законності, утримують органи виконавчої
влади у визначених Конституцією, іншими законами рамках їх діяльності.
Суддя у розумінні соціальних цінностей, як визначила Конституція
України, має всі можливості сповідувати верховенство права в першу чергу
людини, а потім – державного органу чи посадової особи, оскільки суд все
більше стає частиною соціальної держави. Громадяни мають гарантоване
державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи
бездіяльність будь-якого органу виконавчої влади, місцевого
самоврядування, посадових і службових осіб, якщо вони вважають, що
рішення, дія чи бездіяльність останніх порушують або ущемлюють права і
свободи громадян чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують
правового захисту в суді. Крім того, якщо суд переконався у
невідповідності закону Конституції, він не застосовує такий закон, а
керується Основним Законом і вирішує справу по суті. У випадках, коли
під час застосування закону в конкретній справі виявляються розбіжності
між законом і Конституцією, згідно зі статтею 83 Закону про
Конституційний Суд України, провадження у справі зупиняється,
відкривається конституційне провадження, і справа розглядається
Конституційним Судом невідкладно. Такий стан підтверджує відомий
постулат, що органи виконавчої влади здатні реально функціонувати в
суспільстві на конституційних засадах лише за умов судового контролю.
Отже, зміст судового контролю як способу забезпечення законності
полягає: 1) в оцінці судом правомірності дій органів управління;
правомірності дій їх посадових осіб, правомірності прийнятих нормативних
актів і рішень; 2) у викритті порушень законності, обмеження прав
громадян і організацій, підприємств, установ; установленні причин
порушень; 3) вжитті заходів відносно порушених прав і заходів щодо
притягнення до відповідальності осіб, які припустилися порушення
законності [99, с. 671].
Як показує світовий досвід, звернення громадян до суду з претензіями до
представників державних органів становлять чи не найбільшу частину
конфліктів, які розглядаються в судовому порядку. Враховуючи досвід
багатьох демократичних країн, де вже давно існує адміністративна
юстиція, та для ефективного судового контролю у сфері адміністративної
діяльності державних органів в Україні також необхідно передбачити
створення спеціалізованих судових органів. До компетенції
адміністративного суду слід віднести вирішення питань, які сьогодні не
вирішуються або вирішуються недостатньо. Створення загальних
адміністративних судів України дасть змогу реалізувати ідею незалежного
органу для забезпечення дійового контролю у сфері державного управління
та дасть змогу гармонізувати юридичну практику з європейськими країнами.
Фінансовий контроль. Важливе місце у сфері державного управління посідає
фінансовий контроль. Основними його завданнями є здійснення контролю за
фінансово-господарською діяльністю, цільовим та ефективним використанням
бюджетних коштів та коштів централізованих і децентралізованих фондів,
збереженням державного майна, економним використанням матеріальних і
фінансових ресурсів, за виконанням запла-нових завдань, правильністю
ведення бухгалтерського обліку, а також виявлення відхилень від
прийнятих стандартів управління фінансовими ресурсами та державною
власністю, усунення фактів порушення фінансової дисципліни, заподіяння
збитків, безгосподарності й марнотратства, перекручення звітності на
підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери
управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Об’єктом фінансового контролю є всі господарські операції, які
здійснюються з використанням коштів, цінних паперів та інших
розрахунків. Відповідно до Конституції суб’єкти контролю можна умовно
поділити на дві підсистеми: за ознаками ініціювання та здійснення
контролю [245]. До контролюючих суб’єктів першої підсистеми належать
громадяни України, Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів та інші
органи виконавчої влади, Конституційний та інші суди, органи
прокуратури, органи місцевого самоврядування, політичні та громадські
об’єднання, засоби масової інформації. їх особливістю є те, що зазначені
суб’єкти виступають як ініціатори, так і виконавці контролю.
До контролюючих суб’єктів другої підсистеми можна віднести такі три
групи: керівники, головні бухгалтери та інші посадові особи; ревізійні
комісії та органи відомчого контролю; органи незалежного фінансового
контролю (аудитори та аудиторські фірми) [147, с. 92].
Фінансово-кредитний контроль поширюється на всі галузі державного
управління. Кабінет Міністрів та Міністерство фінансів здійснюють
загальний контроль за фінансово-кредитними відносинами в державі.
Спеціальну функцію контролю також виконують контрольно-ревізійна,
податкова, митна служби, Національний банк України, державне
казначейство, пенсійний фонд. Фінансовий контроль має свої особливості,
оскільки створюється і функціонує у вигляді самостійних в
організаційному і юридичному аспекті органів.
Контрольна фінансова діяльність має загальний для всіх галузей і
секторів управління характер (наприклад, податковий, фінансовий
контроль), або ж здійснюється в складі відповідних державних органів,
скажімо, в галузі економіки чи соціально-культурній сфері. Система
фінансового контролю зосереджена у виконавчій та законодавчій гілках
влади. Парламентський фінансовий контроль здійснює Рахункова палата
Верховної Ради України, яка є постійно діючим вищим органом державного
фінансово-економічного контролю. Фінансовий контроль з боку виконавчої
влади здійснюють: Міністерство фінансів України, Головне
контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство, Державна
податкова адміністрація, Державна митна служба, Фонд державного майна,
відомчі органи фінансового контролю.
Фінансовий контроль є внутрішнім та зовнішнім [36, с. 6]. Внутрішній, що
здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу безпосередніми
розпорядниками бюджетних коштів, повинен забезпечувати:
1) постійну оцінку достатності та відповідності діяльності бюджетної
установи вимогам внутрішнього фінансового контролю;
оцінку діяльності на відповідність результатів установленим завданням та
планам;
інформування безпосереднього керівника установи про результати кожної
перевірки (оцінки, розслідування, вивчення чи ревізії), проведеної
підрозділом внутрішнього фінансового контролю.
За організацію ефективної системи внутрішнього контролю установи
відповідає керівник цієї установи. Внутрішній контроль здійснюється
також через Держказначейство та Головних розпорядників коштів.
Зовнішній контроль та аудит здійснюється Рахунковою палатою – в частині
контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Головним
контрольно-ревізійним управлінням України – відповідно до його
повноважень, визначених законом. Відповідно до Закону України «Про
державну контрольно-ревізійну службу в Україні» її організаційна
структура складається із Головного контрольно-ревізійного управління
(ГловКРУ), контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим,
областях, містах Києві та Севастополі та 604 контрольно-ревізійних
відділів у районах, містах, міських районах [147, с. 94]. Завданням цієї
служби є здійснення державного контролю за цільовим та ефективним
витрачанням державних коштів та державної власності, матеріальних
цінностей, їх збереженням, станом і правильністю бухгалтерського обліку,
достовірністю фінансової звітності в міністерствах, відомствах,
державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на
підприємствах і в організаціях, які одержують кошти всіх рівнів і
державних валютних фондів, розроблення пропозицій щодо усунення
виявлених недоліків та порушень і запобігання їм на майбутнє.
Державний контроль здійснюється у формах перевірок і ревізій грошових і
бухгалтерських документів, звітів, кошторису та інших документів.
Ревізія – це спосіб документального контролю за фінансово-господарською
діяльністю підприємств, установ, організацій, додержанням законодавства
з фінансових питань, вірогідністю обліку і звітності, спосіб
документального виявлення нестач, розтрат, привласнень і крадіжок коштів
і матеріальних цінностей, запобігання фінансовим зловживанням. Ревізії і
перевірки можуть здійснюватись як за власною ініціативою державної
контрольно-ревізійної служби (не частіше одного разу на рік), так і за
дорученням правоохоронних органів (у будь-який час, у випадках,
передбачених законом).
Результати ревізії оформлюються шляхом укладання акта, а перевірки –
довідки або доповідної записки. Органи державної контрольно-ревізійної
служби мають право розглядати справи про адміністративні правопорушення
у сфері фінансової діяльності, а також право безпосереднього обстеження
та з’ясування питань на підприємствах, установах та організаціях, де
проводиться перевірка чи ревізія. У разі потреби всебічного контролю та
отримання додаткових даних про об’єкт, що перевіряється, вони можуть
вимагати проведення інвентаризації основних фондів, товарно-грошових
цінностей, грошових коштів і розрахунків. У випадках, передбачених
законодавством, зазначена служба має право накладати на керівників та
інших посадових осіб підприємств, установ і організацій адміністративні
стягнення, а також застосовувати до них фінансові санкції.
Організація та здійснення фінансового контролю в Україні покладена на
контрольно-ревізійні підрозділи, що створюються і функціонують як
самостійні структурні підрозділи в міністерствах, інших центральних
органах виконавчої влади, а у разі потреби – в органах, що належать до
сфери їх управління і становлять єдину контрольно-ревізійну службу
відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади.
Це – відомчий фінансовий контроль. З метою запобігання дублюванню
численних відомчих перевірок існує практика складання річних планів,
погоджених з Головним контрольно-ревізійним управлінням та його
підрозділами на місцях.
Лише за наказом міністра в окремих випадках можуть проводитися
позапланові ревізії та перевірки.
Рахункова палата відповідно до чинного законодавства здійснює контроль
за законністю, доцільністю та ефективністю використання державних
коштів, аналіз виконання державного бюджету України в цілому, експертизу
проектів нормативних актів, які стосуються державних коштів України
[153]. Про результати контролю Рахункова палата інформує Верховну Раду,
Президента, Кабінет Міністрів, а через засоби масової інформації –
громадян України.
Законом «Про державну податкову адміністрацію України» регулюється
структура і діяльність податкових органів у сфері фінансового контролю.
Державна податкова служба здійснює контроль за правильністю обчислення і
сплати обов’язкових платежів до бюджету, за дотриманням податкового
законодавства, порядком заняття індивідуальною трудовою діяльністю, а
також приймає нормативні та методичні документи з питань оподаткування,
бухгалтерського обліку і звітності на виконання відповідних законодавчих
актів.
Державні податкові адміністрації мають право застосовувати до
підприємств, установ, організацій і громадян фінансові санкції, а також
накладати адміністративні штрафи. У разі виявлення під час здійснення
контрольних функцій неправомірних дій зазначених об’єктів, що свідчать
про злочинну діяльність або створення умов для неї, вони зобов’язані
передати інформацію з цих питань органам з боротьби із організованою
злочинністю.
Необхідно згадати й про контроль у митній справі, який має чітко
окреслену структуру та визначені завдання, а також такі види
функціонального контролю, як контроль за дотриманням антимонопольного
законодавства, контроль у сфері приватизації об’єктів державної
власності, контроль за цінними паперами, де вже склалися відповідні
контрольні структури.
Закон України «Про банки і банківську діяльність» визначає правові
засади діяльності банківської системи, а також контрольну функцію
Національного банку України, який здійснює контроль за додержанням
банками банківського законодавства, економічних нормативів та власних
нормативних актів. На Національний банк покладено функції впровадження
єдиної державної політики в галузі грошового обігу, кредиту, зміцнення
національної грошової одиниці, координації банківської системи в цілому,
тобто здійснення контролю у проведенні цієї політики. Органи банківської
системи здійснюють також контроль у сфері валютного контролю.
Поряд з банками функцію валютного контролю здійснюють податкові та митні
органи, органи зв’язку. Державна податкова інспекція здійснює фінансовий
контроль за валютними операціями, що проводяться на території України, а
Державний комітет зв’язку та інформатизації контролює додержання правил
поштових переказів та пересилання валютних цінностей через митний
контроль держави. Державна Митна служба здійснює контроль за додержанням
правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України.
До державних органів з функціями зовнішнього контролю також належать
спеціалізовані органи контролю, наділені широкими повноваженнями. Ці
органи створюються у галузях промисловості та фінансів, охорони природи
і сільського господарства, будівництва та збереження матеріальних
цінностей тощо.
Суб’єктами цього контролю є такі державні органи; комітет зі
стандартизації, метрології та сертифікації, органи пожежного нагляду,
санітарно-епідеміологічна служба, інспекція контролю за цінами, органи
статистики, органи нагляду за охороною праці, служба зайнятості
населення, служба з карантину рослин, аудиторська служба,
гідрометеорологічна служба, служба безпеки дорожнього руху, племінна
служба, фельд’єгерська служба, служба з питань технічного захисту
інформації, міграційна служба.
Характерною особливістю правового статусу цих спеціалізованих органів
контролю є поєднання наглядових функцій за виконанням юридичних
документів (спеціальних правил, обов’язкових вимог, умов державних
нормативів, стандартів, інструкцій) з контрольними – за діями чи
бездіяльністю працівників щодо виконання загальнообов’язкових правил
(вони мають право давати обов’язкові приписи, застосовувати фінансові та
економічні санкції, порушувати справи в загальних і арбітражних судах,
притягати правопорушників до цивільної, матеріальної та адміністративної
відповідальності, передавати матеріали до правоохоронних органів).
Для ухвалення рішень про укладання договорів, про придбання і продаж
цінних паперів, видачу позик необхідна достовірна інформація, яка
ґрунтується на фінансовій звітності. Такі дані можна отримати за
допомогою аудиту.
Аудит – це системний процес отримання і оцінки об’єктивних даних про
економічні дії та процеси, що відбуваються на об’єкті, їх відповідність
певному критерію та доведення наслідків перевірки до заінтересованих
користувачів.
Як правило, користувачі фінансової інформації не мають доступу до
облікових записів організації, підприємства, тому вони запрошують для
підтвердження реальності фінансово-господарської діяльності аудиторів,
їх свідчення щодо фінансової звітності мінімізують ризик прийняття
неправильних рішень і можливих негативних наслідків.
Аудит буває трьох видів: аудит фінансових звітів; аудит на відповідність
вимогам; аудит господарської діяльності. Отже, аудит можна
охарактеризувати як один із видів незалежного від державних структур
фінансового контролю, який підтверджує реальність оприлюдненої
фінансової звітності, підвищує рівень довіри до підконтрольного об’єкта
та знижує ризик при прийнятті управлінських рішень.
У нашій країні діє закон про аудиторську діяльність, створена
Аудиторська палата, яка розглядає стандарти з аудиторства, здійснює
сертифікацію спеціалістів з аудиту та видає ліцензії на право здійснення
аудиторської діяльності фізичним особам та організаціям.
Підсумовуючи вищевикладене, можна виділити загальні риси, притаманні
фінансовому контролю: він здійснюється з метою захисту інтересів держави
спеціально визначеними державними органами, наділеними державно-владним
повноваженнями, в межах їхньої компетенції; взаємини між органами, які
здійснюють фінансовий контроль, і тими, що перевіряються, мають
субординаційний характер; рішення про застосування відповідного
різновиду контролю приймають компетентні посадові особи контрольного
органу зі своєї ініціативи або за дорученням правоохоронних органів;
органи, що здійснюють контроль (їх посадові особи), у випадках,
передбачених законодавчими актами, можуть накладати адміністративні
стягнення, адміністративні штрафи, застосовувати відповідні фінансові та
інші санкції у випадках, у розмірі і в порядку, передбачених законом;
органи, які здійснюють контроль, співпрацюють (взаємодіють) між собою,
іншими органами, що здійснюють державний контроль, і правоохоронними
органами; користувачами результатів ревізій і перевірок є як самі особи,
так і власники, що перевіряються (органи, уповноважені власником),
правоохоронні органи [35].
Громадський контроль. Важливу контрольну функцію у розвинених
демократіях відіграє громадський контроль. Від рівня його впливу на
суспільно-політичне життя та на органи державної влади зокрема – можна
визначити рівень демократичності тієї чи іншої країни. Світова практика
показала, що громадський контроль є невід’ємною частиною громадянського
суспільства, а його відсутність чи мінімальний вплив указують на
безправність основної маси населення перед свавіллям владних структур
тоталітарної системи.
Згідно зі статтею 38 Конституції України, «Громадяни мають право брати
участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих
референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади
та органів місцевого самоврядування». Така конституційна норма
передбачає як в теоретичному, так і в практичному контексті громадський
контроль за органами виконавчої влади, органами місцевого
самоврядування, за діяльністю управлінського апарату, посадових і
службових осіб.
Суб’єктами такого контролю є громадські об’єднання: політичні партії,
професійні союзи, молодіжні та інші громадські організації, органи
самоорганізації населення, трудові колективи, збори громадян за місцем
проживання, а також окремі громадяни.
Громадський контроль як засіб забезпечення законності в діяльності
виконавчо-розпорядчих органів суттєво відрізняється від “усіх інших
видів контролю. Ця відмінність полягає насамперед у тому, що всі
суб’єкти громадського контролю виступають від імені громадськості, а не
держави. Тому їх контрольні повноваження, як правило, не мають
юридично-владного змісту, а рішення за результатами перевірок носять
рекомендаційний характер [99, с. 674].
Для громадського контролю характерною рисою є попередження порушень у
сфері виконавчої влади за допомогою засобів суспільного впливу. Як і
державний, громадський контроль базується виключно на правових засадах.
Своє право контролю над державними інституціями громадяни реалізують
через різноманітні громадські об’єднання. У різних формах об’єднання
громадян здійснюють громадський контроль за діяльністю органів влади
(вибори, референдуми, громадські обговорення тощо), а також через
структури громадянського суспільства. Так, право висування кандидатів на
місцевих виборах, поряд з іншими суб’єктами виборчого процесу, належить
громадським організаціям. Оскільки обласна, районна рада може висловити
недовіру голові відповідної державної адміністрації, що матиме наслідком
його відставку, то роль депутатів – представників громадськості у цьому
випадку є дуже вагомою. Крім цього, місцеві державні адміністрації
підзвітні й підконтрольні органам місцевого самоврядування у частині
повноважень, делегованих їм відповідними обласними чи районними радами.
Прикладом громадського об’єднання, метою якого є контроль над діями
влади з боку громадськості, можна вважати Всеукраїнську громадську
організацію «Громадський контроль» – першопрохідця у цій сфері в
Україні. Ця структура не обмежується лише суто одним контролем, а, що
вкрай важливо, займається й питаннями громадського волевиявлення.
Громадський контроль також здійснюють профспілки. Він реалізується через
діяльність різноманітних контрольних комісій, рейдових бригад за
використанням суспільних фондів споживання, за дотриманням техніки
безпеки, промислової санітарії. Органи профспілок здійснюють контроль за
дотриманням адміністраціями та власниками підприємств чи їх
уповноваженими законодавства про працю, законодавчих та інших
нормативних актів з питань соціального захисту та розмірів соціальних
виплат.
З цією метою профспілки беруть участь у розробці і перегляді правил,
положень та інших нормативних актів з охорони праці і промислової
санітарії, здійснюють контроль за створенням на підприємствах безпечних
та здорових умов праці; здійснюють контроль за дотриманням суб’єктами
господарської діяльності трудового, пенсійного та житлового
законодавства; контролюють виконання заходів щодо забезпечення
зайнятості працівників при їх звільненні за скороченням штатів,
ліквідації чи реорганізації установи, організації, підприємства.
Адміністрація зобов’язана розглядати приписи з усунення виявлених
порушень законодавства про працю і профспілки та протягом установленого
терміну повідомити профспілку про результати розгляду. За ініціативою
своїх членів та власною ініціативою профспілки мають право звернення до
суду з позовом про захист трудових прав.
Важливою формою безпосередньої участі населення у вирішенні питань
місцевого значення є загальні збори громадян за місцем проживання. Такі
збори проводяться відповідно до ст. 8 Закону «Про місцеве самоврядування
в Україні» та «Положення про загальні збори громадян за місцем
проживання в Україні», затвердженого Верховною Радою 17 грудня 1993
року. Рішення цих зборів ураховуються органами місцевого самоврядування
в їх діяльності.
Одним із напрямів, що забезпечує реформування природних монополій, є
застосування громадського контролю за діяльністю суб’єктів природних
монополій, зокрема, через утворення при них рад споживачів, включення
представників об’єднань громадян у наглядові ради тощо, відповідно до
Указу Президента України «Про заходи щодо реалізації державної політики
у сфері природних монополій» від 10 вересня 1997 року.
В окремих випадках державні органи уповноважують об’єднання громадян
виконувати деякі державно-управлінські функції. Так, свого часу
профспілкам було передано у володіння й оперативно-господарське
управління мережу санаторно-курортних закладів, дитячих таборів
відпочинку та інших лікувально-оздоровчих установ.
Важливим чинником громадянського, демократичного суспільства є існування
на належному рівні «четвертої влади», під якою розуміють усі засоби
масової інформації (ЗМІ). їх роль зводиться не лише до здійснення
комунікативних функцій між державою, суспільно-політичними інституціями
та громадянами. Вони покликані, зокрема, реалізовувати надзвичайно
важливу функцію громадського контролю за діяльністю державних та
суспільних структур [ЗО, о 29]. При цьому необхідною умовою
функціонування мас-медіа є їх незалежність, у першу чергу, від владних
структур. У відкритому суспільстві звичним явищем є конструктивна
опозиційність преси до влади, без чого вона не змогла б виконувати свою
соціальну функцію. Опозиційність не у сенсі крайнього радикалізму, а в
тому, щоб кожну дію владних структур розглядати під таким кутом зору: чи
принесе вона користь пересічному громадянину, чи не порушить його
конституційних прав і свобод. У країнах Заходу державні службовці
користуються набагато меншими, ніж звичайні громадяни, правами захисту
від звинувачень преси. Таке положення допомагає кращому втіленню
принципу відкритості влади, за яким усі питання, що цікавлять
суспільство, повинні розглядатися повно і без побоювання [82]. Це
відповідає функції преси як «сторожового пса демократії», «громадського
контролера за діяльністю уряду». ЗМ! мають забезпечувати можливість для
висвітлення всіх існуючих у суспільстві точок зору, в тому числі, й на
шляхи розвитку держави. Тільки вільна дискусія може гарантувати
становлення правового, демократичного суспільства.
Подібний стан речей в розвинутих демократіях є звичним явищем. Там
вважають, що державні та громадські діячі мають змагатися зі своїми
опонентами на «ринку ідей», а не на судових лавах, і політик чи
держслуж-бовець будь-якого рангу має бути готовим до того, що
перебуватиме під постійним пильним оком громадськості. Для прикладу, в
США не буває судових процесів, де позивачем виступив би державний
чиновник, у Великій Британії для порушення справи проти засобу масової
інформації потрібен дозвіл члена Верховного Суду, а в Швеції закон
забороняє державним службовцям і бізнесовим структурам вимагати від ЗМІ
матеріального відшкодування завданих моральних збитків та відмовляє у
праві на судовий захисту справах про наклеп [132].
Україні ще належить створити дійовий механізм, загальноприйнятий в
цивілізованому світі, за якого преса могла б діяти як джерело
неупере-дженої інформації на вільному ринку ідей. Слушно зауважують з
цього приводу І. Мащенко і Н. Нижник: «Незалежно від стану свободи слова
і друку в демократичних суспільствах саме ЗМІ відіграють головну роль у
формуванні відкритого суспільства і правової держави, створенні
своєрідних каналів впливу на владу» [171, с. 58].
Отже, можна зробити висновок, що громадський контроль, без якого
існування демократії неможливе, є важливим чинником забезпечення
законності в сфері державного управління, механізмом участі громадян в
управлінні державними справами,.
Прокурорський нагляд. Важлива і відповідальна роль у сфері державного
управління, де приймаються рішення, вирішуються спори, оскаржуються дії
посадових осіб, розв’язуються трудові, майнові, соціальні та інші
життєво важливі питання, належить прокурорському нагляду. Прокуратура у
механізмі державного контролю посідає особливе місце. Будучи видом
(частиною) державного контролю в цілому, прокурорський нагляд має широку
сферу застосування, хоча його межі та повноваження весь час були і є
предметом досліджень і суперечок законодавців, учених і практиків. З
початком ринкових перетворень в Україні, а відповідно – зменшенням
втручання держави у суспільні відносини та посилення ролі суду, деякі з
них почали піддавати сумніву доцільність існування цієї функції
прокуратури. Такий підхід частково дістав своє вираження і в Конституції
України (п. 9 розд. XV «Перехідні положення»). Проте реальне життя
показує, що потреба у нагляді за додержанням законів сьогодні не тільки
не зменшилась, а все більше зростає. У юридичній теорії та практиці ця
функція визначається як загальний нагляд прокуратури [99, с. 681].
Загальний нагляд – це нагляд за виконанням законів
виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами,
організаціями, посадовими особами, громадянами.
Предметом загального нагляду є:
відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами,
установами, вимогам Конституції та чинним законам;
додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні,
політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі та
гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;
додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин,
охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної
діяльності [99, с. 682].
Як видно, функція загального нагляду прокуратури до часу утвердження
справді правової держави з високою політичною культурою та відповідними
демократичними традиціями має право на існування.
У наш час прокуратура відіграє важливу роль у процес) здійснення
державного управління. Адже саме в цій сфері часто спостерігаються
прояви корупції, місництва, протидії органам прокуратури під час
усунення ними порушень закону, втручання в їхню діяльність. Сьогодні
з’являються не відомі раніше політичні зловживання окремих посадових
осіб і органів влади, які не тільки потребують невідкладного реагування
органів прокуратури, а й глибоких досліджень юридичної, економічної та
психологічної наук.
Специфіка діяльності прокуратури полягає в тому, що вона не встановлює
загальних правил поведінки, як це робить законодавча влада, не
займається організаційно-розпорядчою діяльністю, що притаманне
виконавчій владі, не розглядає конкретних справ, що належить до сфери
судової влади.
Відповідно до законодавства на прокуратуру покладається завдання
здійснювати загальний нагляд за додержанням і правильним застосуванням
законів органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування,
підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності,
посадовими особами та громадянами.
Останнім часом усе більшої актуальності набуває нагляд за дотриманням
законодавства про власність, сплату податків, приватизацію,
підприємництво, земельну реформу, охорону навколишнього середовища,
зайнятість населення. Працівники прокуратури розглядають і вирішують
тисячі скарг і заяв громадян, надають правову допомогу під час особистих
прийомів. Прокурорське реагування на беззаконня відбувається набагато
оперативніше від судового, адже встановлені законом терміни розгляду
подань і протестів прокурора доволі стислі. Що особливо суттєво,
прокуратура має можливості добитися ліквідації порушень закону не тільки
щодо індивідуального заявителя, але й цілих категорій громадян у порядку
опротестування незаконних актів органів та посадових осіб виконавчої
влади.
На відміну від інших державних органів, яким надано наглядово-контрольні
повноваження, прокурори здійснюють функцію загального нагляду, не будучи
наділені правом застосування прямих заходів впливу щодо усунення
порушень законності у сфері виконавчої влади: не мають права скасовувати
управлінські акти, звільняти чи призначати працівників, накладати на них
дисциплінарні, адміністративні стягнення. Прокурори діють тільки у
властивих цим органам формах. Виявивши в результаті перевірки скарг та
заяв громадян чи іншим шляхом порушення закону (незаконний наказ
керівника, постанова чи розпорядження органу виконавчої влади), прокурор
виносить протест, у якому вимагає скасувати незаконні акти, припинити
незаконні дії керівників, службових осіб і відновити порушені права.
Якщо орган або посадова особа відмовляється задовольнити протест чи
ухиляється від його розгляду, прокурор звертається з відповідною заявою
до суду. Принесення прокурором протесту або заяви в суд зупиняє дію
опротестованого акту до вирішення питання про його законність.
Коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної
шкоди громадянам, організаціям чи державі, прокурор має право внести
вищому стосовно порушника органу чи посадовій особі письмовий припис про
усунення порушень закону, який підлягає виконанню. Залежно від характеру
порушення закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють, а також
наслідків такого порушення, прокурор вправі внести до відповідних
органів чи осіб подання з вимогою усунути допущені порушення. Він також
має право внести постанову про порушення дисциплінарної’,
адміністративної чи навіть кримінальної справи.
Отже, основне завдання прокуратури – не допускати, попереджати порушення
закону, ким би воно не було допущене. Якщо ж порушення все-таке сталося
– вжити передбачених законом заходів для його усунення. При цьому,
залежно від характеру порушення і його наслідків, прокурор може
поставити питання про притягнення винних до відповідальності.
Трансформація органів, наділених функціями позавідомчого контролю, поява
нових контролюючих структур, які беруть участь у виконанні законів,
складність правового регулювання їх діяльності – все це зумовлює
необхідність внесення коректив у практику прокурорського нагляду.
Внутрішній контроль є відомчим контролем для систематичної перевірки
виконання рішень об’єктами управління, що відіграє важливу роль у
зміцненні державної дисципліни, законності при формуванні органів
виконавчої влади, підвищенні їх виконавчої дисципліни. Такий контроль не
виходить за межі самої управлінської системи, органи якої перебувають в
адміністративній підпорядкованості. Він здійснюється всіма органами
виконавчої влади, їх посадовими особами, забезпечується службовцями чи
спеціалізованими структурами і врівноважує діяльність державного
управління. У такому аспекті контроль виступає як функція управління,
будучи однією з важливих складових здійснення керівництва. Кожен
керівник повинен здійснювати нагляд за підлеглими і контролювати
виконання ними його розпоряджень. Коли він не в силі самостійно
здійснювати цю функцію, частково передає її спеціально утвореному
органові.
Внутрішній контроль можна назвати ще адміністративним контролем. Його
завданням є попередження випадків порушення дисципліни, вимог чинного
законодавства, невиконання управлінських рішень, бюрократизму, корупції
тощо. Адміністративний контроль за виконавською дисципліною та
діяльністю в межах наданих повноважень в органах виконавчої влади
здійснюється по управлінській вертикалі, а також за процесом надання
ними управлінських послуг та забезпечення конституційних прав і свобод
громадян.
Ефективність діяльності органів виконавчої влади залежить від рівня
організації виконання та контролю за виконанням законів, рішень,
програм, наказів, розпоряджень тощо. Тому контроль повинен бути
обов’язковою складовою частиною діяльності всіх органів виконавчої
влади.
Такий контроль повинен здійснюватися систематично і системно з
використанням усіх наявних контрольних засобів, а результати та висновки
в обов’язковому порядку мають передаватися до вищого, відносно
підконтрольного, органу. Головною метою адміністративного контролю є
перевірка якості виконання поставлених завдань, своєчасне виявлення
проблем, концентрація зусиль на корегуванні ситуації, оперативне вжиття
заходів щодо забезпечення виконання завдань [217, с. 219].
Контроль з боку Президента України
Будучи главою держави, Президент України наділений правом контролю за
додержанням законності у всіх структурах і сферах функціонування
виконавчо-розпорядчої системи держави [99, о 665], хоча посаду глави
держави не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою державної
влади, зокрема виконавчою. Разом з тим у літературі та практиці глава
держави в країнах зі змішаною республіканською формою правління
розглядається як носій виконавчої влади і найвищий представник у
міжнародних зносинах. Це, на думку В. Авер’янова, випливає із
змістовного характеру виконавчої влади, який «пояснює природну,
органічну єдність статусу Президента з функціями та повноваженнями саме
даної гілки влади» [69, с. 39]. Такої ж думки дотримуються й інші
науковці. Тобто, Президент віднесений до виконавчої влади лише
функціонально, через певний обсяг своїх повноважень (компетенції), але
він не віднесений до неї структурно, як окрема ланка системи органів
виконавчої влади. Тому ми віднесемо контрольні функції з боку Президента
України, який має безпосереднє відношення в силу значних компетеційних
преференцій (насамперед установчих і кадрових) щодо виконавчої влади, до
адміністративного виду контролю.
У разі невідповідності Конституції, чинному законодавству Президент
скасовує акти Кабінету Міністрів України, акти Ради міністрів Автономної
Республіки Крим, розпорядження голів місцевих державних адміністрацій,
приймає рішення про відставку останніх, якщо недовіру їм висловили дві
третини депутатів від складу відповідної ради (ст. 105 Конституції). Для
здійснення своїх функцій, у тому числі й контрольних, Президент може
створювати необхідні консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи та
служби (п.28 ст. 106 Конституції). До таких можна віднести Управління по
роботі правоохоронних органів, яке являє собою важливий елемент у
системі цивільного контролю за діяльністю правоохоронних органів й
насамперед тих, які мають військові формування й спеціальні підрозділи.
Таким органом є також спеціальний відділ забезпечення при Президентові
України, який контролює транспортні витрати, витрати на утримання
будинків, оздоровчо-лікувальних закладів тощо, які належать тим чи іншим
органам виконавчої влади.
З метою посилення взаємодії державних органів, які здійснюють зовнішній
та внутрішній контроль, було створено Головне контрольне управління
Адміністрації Президента України, на яке покладено функцію координації
заходів щодо забезпечення контролю за виконанням актів та доручень
Президента України, доручень Глави Адміністрації Президента України
органами виконавчої влади та їх посадовими особами, органами місцевого
самоврядування в частині делегованих їм повноважень. В апараті Ради
міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і
Севастопольської міських державних адміністрацій діють структурні
підрозділи з контролю за виконанням актів та доручень Президента
України.
Контроль з боку Кабінету Міністрів України
Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади (ст. 113
Конституції) відіграє ключову роль у сучасній системі державного
управління. Уряд реалізує свої контрольні повноваження в процесі: 1)
реалізації програм економічного, соціального, культурного розвитку
країни в цілому та окремих її регіонів; 2) проведення фінансової,
цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці
та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури,
охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 3)
здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної
безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; 4)
організації та забезпечення зовнішньоекономічної діяльності України,
митної справи; 5) спрямування і координації роботи міністерств та інших
органів виконавчої влади.
Згідно з Указом Президента України «Про систему центральних органів
України» від 15 грудня 1999 р., Кабінет Міністрів може утворювати
урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції).
Ці урядові органи здійснюють: управління окремими підгалузями або
сферами діяльності; контрольно-наглядові функції; регулятивні та
дозвільно-реєстраційні функції.
Результати контрольної діяльності Уряду знаходять своє відображення в
постановах і розпорядженнях, які він видає.
Відповідно до статті 35 Конституції Автономної Республіки Крим Кабінет
Міністрів України з питань виконання державних функцій і повноважень
здійснює контроль відносно Ради міністрів Автономної Республіки Крим,
голови уряду АРК, керівників відповідних міністерств і республіканських
комітетів АРК [103].
Кабінет Міністрів здійснює контрольну функцію відносно місцевих
державних адміністрацій та їх голів, які при здійсненні своїх
повноважень відповідальні та підзвітні перед ним.
Контроль з боку центральних органів виконавчої влади
Це – контроль, який здійснюється міністерствами, державними комітетами
(державними службами) та центральними органами виконавчої влади зі
спеціальним статусом. Керівники центральних органів виконавчої влади
відповідно до положень про ці органи, які затверджує Президент України,
організовують і здійснюють контроль виконання в доручених їм сферах
діяльності і несуть відповідальність за стан справ у цих сферах перед
Президентом та Кабінетом Міністрів. Вони визначають ступінь
відповідальності керівників структурних підрозділів міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади.
Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади здійснюють
контроль над відповідними управліннями, відділами та іншими структурними
підрозділами місцевих державних адміністрацій.
Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади контролюють
процес виконання виданих ними актів у підвідомчих установах своєї галузі
(відомства). З метою уніфікації адміністративної діяльності міністри
здійснюють нагляд за функціонуванням управлінських підрозділів та
службових осіб відповідної галузі. Вони наділені правом скасовувати
накази, інструкції, призначати бухгалтерські, інші документальні
ревізії, накладати дисциплінарні стягнення щодо підпорядкованих об’єктів
управління.
Контроль з боку місцевих органів виконавчої влади
Контрольні повноваження обласних, районних, Київської та
Севастопольської міських державних адміністрацій закріплені в Законі
України «Про місцеві державні адміністрації». Коло цих повноважень
досить широке. Так, відповідно до ст. 28 місцеві державні адміністрації
мають право проводити перевірку стану додержання Конституції та законів
України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та
їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій
незалежно від форм власності та підпорядкування. З питань здійснення
повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних
органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади
підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих адміністрацій
(ст. 31). Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень
спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють
контроль за їх діяльністю. Голови обласних державних адміністрацій мають
право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій,
які суперечать Конституції та законам України, рішенням Конституційного
Суду, актам Президента України, Кабінету Міністрів, голів обласних
державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади. Керівники управлінь, відділів та інших структурних,
підрозділів обласних державних адміністрацій мають право скасовувати
накази керівників відповідних управлінь, відділів та інших структурних
підрозділів районних державних адміністрацій, що суперечать
законодавству України та актам органів виконавчої влади вищого рівня
(ст. 33).
Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень
відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України,
підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, їх
рішення, що суперечать Конституції та законам, іншим актам
законодавства, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом
або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Вони
визначають ступінь відповідальності своїх заступників та керівників
структурних підрозділів, які входять до складу адміністрацій,
забезпечують реалізацію інших, наданих державою, а також делегованих
відповідними радами повноважень.
Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні органам
виконавчої влади вищого рівня, а також радам у частині повноважень,
делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. В свою чергу,
органи виконавчої влади уповноважені здійснювати перевірки
фінансово-господарської діяльності суб’єктів підприємницької діяльності
та здійснювати контроль за: діяльністю підприємств (об’єднань) будь-яких
форм власності, транспорту; використанням природних ресурсів; станом
громадського порядку; сплатою обов’язкових платежів до бюджету; станом
обліку, звітності; радіаційним, санітарним станом.
Організація контролю за виконанням документів здійснюється відповідно до
Інструкції з діловодства в центральних і місцевих органах виконавчої
влади і Регламенту роботи відповідного органу. Передумови успішного
контролю закладаються на стадії розробки документів: актів
законодавства, програм, постанов, наказів тощо. Кожен документ повинен
відповідати чинному законодавству України, містити в собі чіткі
установки й завдання, визначати конкретні строки та осіб, відповідальних
за виконання. Безпосередній контроль за виконанням документів
покладається на канцелярію або спеціально створену контрольну службу. У
малочисельних органах, а також у структурних підрозділах апарату такий
контроль здійснюється посадовою особою, відповідальною за діловодство,
що зазначається в її посадовій інструкції.
Проте управлінський контроль не може обмежуватися лише контролем за
виконанням документів. Він повинен бути всеосяжним і здійснюватися у
комплексному порядку. Забезпечення систематичного та дійового
адміністративного контролю може відбуватися тільки у плановому режимі.
Контроль не може бути відокремлений від організації управління в цілому,
керівник органу виконавчої влади всі управлінські дії, у тому числі й
контроль, повинен здійснювати як єдиний процес. Кожен працівник апарату
управління у межах своїх повноважень повинен здійснювати контроль як
частку своїх посадових обов’язків навіть тоді, коли йому це спеціально й
не доручено окремим розпорядженням.
Підсумовуючи, можна зазначити, що існуюча система організації контролю й
перевірки виконання рішень, прийнятих органами виконавчої влади, в
Україні ще остаточно не сформована, а тому потребує вдосконалення в
напрямку створення єдиної системи державного контролю, в межах якої на
правовій основі діятимуть спеціалізовані контрольні органи. В системі
державного управління слід визначити такі напрями контролю, які
стосуються найбільш важливих сфер життєдіяльності держави та прав,
свобод та інтересів громадян і суспільства в цілому. Тільки такий підхід
дасть можливість наблизитися до дійового та ефективного контролю, який
сприятиме підвищенню ефективності державного управління і відповідно
посиленню стабільності в державі.
Методи контролю
У практичній діяльності регламентація процедур контролю має не менш
істотне значення, ніж будь-які інші управлінські механізми. Правове
забезпечення контрольних процедур, які мають значення як для суб’єкта,
так і для об’єкта контролю, повинно відповідати таким основним
принципам:
відкритість процесу контролю для засобів інформації та громадськості,
гласність проведення;
відповідність здійснюваних процедур чинному законодавству;
законність, яка забезпечує здійснення управлінської діяльності на
засадах і відповідно до Конституції та законів України;
демократизм, що передбачає активне залучення громадян до процесу
проведення контролю, інформування населення про результати контролю;
раціональність, яка передбачає науково-практичне обґрунтування
вдосконалення процедур, що унормовуються [12, с. 298].
Процедури проведення контролю можна класифікувати на основі виділення
основних етапів (стадій) контрольного провадження. Серед них найбільш
відповідним до сфери державного управління є такий:
вибір об’єкта контролю, визначення мети і прийомів контролю; визначення
кола контролюючих суб’єктів, що будуть брати участь у здійсненні
перевірки та узгодженні їхніх дій;
прийняття рішення про проведення контролю з остаточним визначенням
органів, що будуть задіяні у проведенні контрольних перевірок;
організаційні дії, пов’язані з ознайомленням із наявною інформацією про
об’єкт контролю, вибір методів контролю, повідомлення про час його
проведення;
аналіз та встановлення фактичного стану об’єкта контролю;
прийняття рішення за результатами контролю, інформування відповідних
органів, підготовка пропозицій та рекомендацій;
– виконання рішень, прийнятих за результатами перевірки [12, с. 299].
Методи контролю у сфері державного управління є такими: контроль
здійснює група фахівців; проводять його планово та позапланово;
перевірці підлягають як окремі ланки (операційний контроль), так і вся
робота в цілому (лінійний контроль); за особою, що перевіряється, майже
завжди зберігається право на пояснення та оскарження; свій висновок
перевіряючий передає керівникові органу, який призначив ревізію чи
перевірку, і, нарешті, принцип, якого дотримуються скрізь і завжди,- це
принцип розмежування контролю та ієрархії – ті, хто здійснюють
перевірку, самі не можуть приймати рішення. Лише керівник, який
призначив ревізію чи перевірку, має право розглядати отримані результати
і вживати заходів, передбачених законом, а також забезпечити контроль за
виконанням рішень, прийнятих за наслідками ревізії або перевірки. У
необхідних випадках матеріали передаються відповідним правоохоронним
органам.
Контролюючий орган повинен бути незалежним як від політичних методів
тиску, так і від адміністрації, де він здійснює свої функції:
перевіряючий не повинен залежати від посадової особи, чию установу він
перевіряє.
Методи контрольної діяльності також включають як відмову в схваленні
нормативно-правового акта, так і скасування його під час перевірки.
За часовими параметрами контроль буває: попередній, поточний і кінцевий.
Попередній (превентивний) контроль – це контроль, що здійснюється до
початку реалізації того чи іншого проекту, до приведення акта до
виконання. Тому контроль на цій стадії має характер оцінки, аналізу
стану чи констатації формального дотримання чинного законодавства. Він
повинен забезпечувати ефективний добір людських, матеріальних і
фінансових ресурсів, необхідних для нормального функціонування органу
виконавчої’ влади в процесі досягнення поставлених цілей [169, с. 27].
Основними засобами попереднього контролю є реалізація (але не створення)
правил, процедур та ліній поведінки, суворе виконання яких є засобом
упевнитися, що робота розвивається у правильному напрямку. Цей контроль
здійснюється за трьома напрямками: щодо трудових, матеріальних та
фінансових ресурсів. Попередній контроль надзвичайно ефективний, адже
контролер може заборонити діяльність, яка не відповідає встановленим
критеріям. Але контроль такого виду має істотний недолік у плані
сповільнення процедури та частково знімає відповідальність з виконавців
проекту у випадку негативного його втілення.
Поточний контроль визначає стан об’єкта в процесі виконання операції і
здійснюється безпосередньо під час самої роботи у вигляді перевірки,
обліку, обстеження, ревізії, інспектування, спостереження. Цей вид
контролю базуться на зіставленні й аналізі показників роботи до її
початку і після отриманих результатів. Для цього застосовується
зворотний зв’язок, який дає можливість повідомити об’єкт управління про
помилки, виявлені у процесі перевірки. Всі системи зі зворотним зв’язком
характеризуються тим, що вони: мають цілі; використовують зовнішні
ресурси; перетворюють зовнішні ресурси для внутрішнього використання;
стежать за значним відхиленням від накреслених результатів; коригують ці
відхилення з метою забезпечення досягнення цілей. Під час поточного
контролю зворотний зв’язок використовується в ході виконання самої
роботи. Цей вид контролю дає можливість проводити систематичну оцінку
стану справ і їх регулювання за допомогою цілеспрямованих заходів, що
розробляються безпосередньо після виявлення відхилень від запланованого
стану.
Кінцевий (підсумковий) контроль запроваджується після завершення
виконавчої процедури, тобто зворотний зв’язок використовується після
того, як робота виконана. Фактично отримані результати порівнюють із
встановленими вимогами (нормативами), ухвалюючи на основі цього висновок
щодо окремої дії чи до цілої системи актів, здійснених протягом певного
періоду. Його переваги і недоліки є протилежними попередньому
(превентивному) контролю. Він не стримує управлінську ініціативу, даючи
оцінку діяльності лише після завершення управлінської процедури. Сам по
собі він не дуже ефективний, оскільки контрольна операція лише констатує
ситуацію, що фактично вже склалася після виконання рішення, тобто з
певним запізненням. Проте, незважаючи на те, що виправити практично вже
нічого неможливо, кінцевий контроль виконує дві важливі функції: 1) дає
інформацію, необхідну для врахування майбутніх ситуацій; 2) сприяє
правильній мотивації (наприклад, з оплати праці для матеріального
стимулювання працівників).
На сучасному етапі державотворення в Україні проблема контролю набуває
виняткового значення, адже він допомагає досягненню стабільності й
сприяє динамічному розвитку громадянського суспільства.
Контроль за діяльністю органів публічної влади, державних чиновників є
неодмінною складовою демократії.
Ефективність системи контролю характеризується такими параметрами:
стратегічна спрямованість контролю;
орієнтація на результати;
орієнтація на суть роботи;
своєчасність контролю;
гнучкість контролю;
простота контролю;
економічність контролю (переваги від контролю повинні бути більшими, ніж
затрати на його здійснення).
Врахувавши ці чинники та розвинувши конституційну та нормативно-правову
базу контрольної діяльності, можна створити ефективну систему контролю в
Україні. Оволодіння контролем як засобом управління, його вміле
використання допомагає правильно застосовувати інші елементи управління.
Постійний, якісний контроль підвищує ефективність державного управління,
а його недостатнє використання чи відсутність– украй негативно
впливають на функціонування апарату державного управління.
Глава 3.4. ДОПОМІЖНІ ФУНКЦІЇ УПРАВЛІННЯ
Крім основних і загальних функцій, органи виконавчої влади здійснюють ще
й конкретну роботу, змістом якої є сприяння ефективному здійсненню
вищезгаданих функцій. Така діяльність отримала назву допоміжних або
забезпечуючих функцій державного управління.
Якщо основні функції мають властивість відрізнятись одна від одної, а
отже, потребують запровадження специфічних методів, то допоміжні мають
іншу відмітну рису – вони є спільними для всіх управлінських структур,
без яких їх діяльність є неможливою. Серед допоміжних можна виділити
такі функції: управління людськими ресурсами, бюджетна юридично-судова
функція, діловодство і документування, зв’язки з громадськістю.
3.4.1. Управління людськими ресурсами
Найбільш досконалі та найсучасніші методики організації праці не дадуть
очікуваних результатів, якщо персонал установи буде недоукомплектований
чи ще гірше – укомплектований службовцями низької кваліфікації. Ось чому
сьогодні надзвичайно серйозна увага приділяється кадровому питанню,
мається на увазі те, що англійською мовою називається personnel
management. До останнього часу самого терміна «управління персоналом» у
нашій управлінській практиці не було, на відміну від інших
високорозвинутих країн світу. Хоча система управління кожною
організацією мала функціональну підсистему управління кадрами та
соціальним розвитком колективу.
Термін «персонал» був уперше вжитий в 1909 р. в офіційних документах
уряду США. Перший підручник з персонал-менеджменту побачив світ у цій
країні в 1920 році. У той час найбільш поширеною концепцією управління
був науковий менеджмент Ф. Тейлора. Персонал-менеджмент пройшов такі
етапи розвитку:
адміністрація персоналу (способи ефективного використання щоденних
технічних операцій: облік, документація, постійний контроль);
класичний «чистий» персонал-менеджмент (удосконалення організаційної
ефективності через взаємодію і чіткий розподіл обов’язків між лінійними
і персонал-менеджерами);
стратегічне управління людськими ресурсами (раціональне й мотиваційне
використання всього потенціалу людських ресурсів для досягнення
організаційної мети).
У сучасних умовах персонал-менеджмент можна вважати складовою управління
людськими ресурсами. Персонал-менеджмент – це комплекс адміністративних
функцій, які є службовими обов’язками кваліфікованих спеціалістів,
аналіз змісту роботи; складання методик добору кадрів; тестування
персоналу; впорядкування класифікації та описів посад; оцінювання
результатів праці персоналу; організація оплати праці; оформлення
процедур найму і звільнення; ведення документації.
Управління людськими ресурсами (далі УЛР) – це не тільки адміністрування
кадрової служби, а й більш широкий обсяг діяльності керівників органів
управління. Воно включає в себе усі функції, пов’язані з: плануванням;
залученням; добором; соціалізацією; професійним розвитком; оцінюванням
показників діяльності; оплатою праці; мотивацією; підтримкою робочих
відносин з метою максимального використання потенціалу людських
ресурсів.
Існує багато визначень цього поняття. Наприклад, таке визначення, яке
передає його багатофункціональність: «Управлінська функція комплектації
кадрами визначається як призначення на посади в організаційній структурі
через визначення вимог до робочої сили, інвентаризації робочої сили,
залучення кандидатів, відбір, призначення, просування по службі,
компетенцію й підготовку людей» [291]. На нашу думку, вдалою і стислою є
дефініція, запропонована американським дослідником Медісоном.
Управління персоналом (людськими ресурсами) – це здійснення всіх функцій
менеджменту, пов’язаних з плануванням, набором, відбором, розвитком,
використанням, винагородою, збільшенням потенціалу людських ресурсів
[125, с. 4].
Отже, діяльність будь-якої організації залежить від конкретних людей.
Людина трактується як основний ресурс і потенціал організації. Люди
встановлюють обсяг функцій, обов’язкових до виконання, пристосовують під
свої можливості структури організації. Завданням управління є
раціональне використання, об’єктивна оцінка, розвиток і мотиваційне
стимулювання цього потенціалу.
Часто виникає дискусія з приводу того, що таке управління персоналом –
наука чи мистецтво. Найбільш правильною буде відповідь – це наука
мистецького управління людьми. Окрім володіння формальними методиками,
знання законодавства, вміння вести облік, документацію, необхідно мати
ще такі здібності: комунікаційні, організаторські, аналітичні, розуміння
людської психології та організаційної поведінки.
Вироблена в організації система УЛР повинна базуватися на таких
передумовах:
орієнтованості на місію організації;
відповідності стану зовнішнього середовища;
відповідності організаційній культурі;
участі керівництва організації;
існуванні кваліфікованих спеціалістів [125, с. 4].
Основною метою УЛР є поєднання ефективного навчання персоналу,
підвищення кваліфікації та трудової мотивації для розвитку здібностей
працівників і стимулювання їх до виконання функцій більш високого рівня.
Основними принципами УЛР є демократичний добір, просування по службі за
діловими якостями, постійне навчання службовців, заохочення їх до
службової кар’єри, систематичне оновлення кадрів та здійснення контролю
за їх діяльністю.
Розглянемо найважливіші складові функції управління людськими ресурсами:
кадрове планування, добір персоналу, кадровий розвиток і, нарешті,
утворення та діяльність служб, які спеціалізуються на роботі з
персоналом.
Кадрове планування
Ефективне функціонування персоналу передбачає наявність чітко
сформульованої та обґрунтованої кадрової політики.
Кадрова політика – це визначення стратегії і тактики, політичного курсу
роботи з кадрами, яка встановлює завдання, пов’язані зі ставленням
організації до зовнішніх факторів (ринку праці, демографічної структури
населення, політичного тиску, змін в організації установи), а також
завдання, пов’язані зі ставленням до персоналу власної організації
(система винагород, вирішення соціальних питань, удосконалення системи
професійного навчання).
Ці чинники набули значного впливу в діяльності органів виконавчої влади.
Концепцію довгострокової, орієнтованої на майбутнє кадрової політики
можна реалізувати з допомогою кадрового планування. Його результати
залежать від внутрішніх і зовнішніх чинників. До внутрішніх належать:
аналіз змісту праці; аналіз відносної цінності праці; класифікація
посад; аналіз результатів праці; продуктивність праці; оплата праці. До
зовнішніх: вікова структура персоналу; проекція звільнення і ротації
кадрів; програмні цілі організації; бюджет організації; зміни в
нормативно-правових актах; ситуація на ринку праці; політичний клімат.
Особливої ваги сьогодні набув останній фактор, бо діяльність персоналу
органів виконавчої влади невіддільна від політичного тиску, лобізму
заінтересованих груп та інших впливів та зовнішніх викликів.
Незалежно від специфіки організації його кадрове планування має дати
відповіді на такі запитання:
Якими специфічними знаннями, здібностями, навичками володіють працівники
в даний час?
Скільки нинішніх працівників будуть працювати в організації у
майбутньому?
Які їх соціальні і демографічні характеристики?
Які види робіт і посад існують в установі?
Які зміни в технології виконання роботи можуть відбутися в майбутньому?
Яким є потенціал персоналу, його здатність підвищувати свою
кваліфікацію?
Які нові знання і навички повинні засвоїти працівники в майбутньому?
Скільки і яких (за професійними та освітніми характеристиками)
працівників потребуватиме організація в майбутньому?
Які нові види робіт і посад утворяться в установі у майбутньому?
Наскільки програмні цілі і напрямки діяльності організації збігаються з
напрямками розвитку людських ресурсів?
Яким чином організація планує отримати необхідні людські ресурси?
Спеціалісти кадрової служби повинні здійснювати постійний моніторинг із
наведених питань. Організація також повинна знати потенційні джерела
людських ресурсів, щоб у випадку створення нових вакансій можна було
швидко заповнити їх кваліфікованими кадрами. Точне визначення потреби
організації в штатних працівниках як у кількісному, так і в якісному
плані – це завдання, яке є домінуючим.
Проблема визначення кількісного складу необхідних працівників виникає
при створенні нової управлінської структури чи реорганізації
попередньої, коли йдеться про збільшення або зменшення обсягу її
завдань. Особливої ваги ця проблема набуває при обговоренні бюджетних
асигнувань, коли керівник повинен обґрунтувати видатки на утримання
штату організації чи пропозиції щодо його збільшення.
Раціональний підрахунок потреби в кадрах повинен розпочинатися з
ототожнення потреб організації, визначення в даний час штатного
становища, а тоді вже переходити до процесу задоволення потреб
організації в людських ресурсах. Необхідно також урахувати загальний
обсяг завдань, які виконує відповідна служба. Для цього кадровій службі
необхідно мати структуровану базу даних з таких питань: вакансії; важко
заповнювані посади; особи, які виконали програми підвищення
кваліфікації; пропозиції керівників щодо просування по службі окремих
працівників; інформація про працівників пенсійного та передпенсійного
віку; інформація про можливу структурну реорганізацію підрозділів
установи. Використання цих даних полегшить завдання аналізу внутрішніх
людських ресурсів. В управлінських установах, як правило, раціонально
використовують внутрішню ротацію кадрів. Наприклад, в американському
персонал-менед-жменті для ефективного використання внутрішніх ресурсів
застосовується модель Маркова. Це матрична система, в якій
проаналізовано і структу-ровано дані про можливі варіанти «драбини»
просування по службі. У ній аналізуються дані про працівника, який
займає певну посаду, пропонують варіанти заміщення цієї посади у
майбутньому, час, необхідний кожному претенденту для здобуття
відповідного кваліфікаційного рівня. Зупинимося на якісному складі
працівників.
Під якісними характеристиками персоналу слід розуміти:
здібності (освітній рівень, обсяг знань, професійні навички, досвід
роботи у певній сфері тощо);
мотивації (коло професійних та особистих інтересів, прагнення зробити
кар’єру тощо);
властивості (особисті якості, що впливають на виконання певної
професійної функції).
На практиці цю важливу проблему розв’язують двома шляхами. Або,
підбираючи на конкретне місце фахівця вузької спеціалізації, здатного
обійняти тільки цю посаду, дають чітке визначення вимог, яким має
відповідати майбутній працівник. Або, навпаки, віддають перевагу
універсальним критеріям відбору. Така система застосовується у Великій
Британії та Франції при доборі на найвищі управлінські посади. У
Сполучених Штатах схиляються до першої з розглянутих концепцій. Чому в
Європі та Америці практикують різні підходи до добору кадрів? Причина
має суто соціологічний характер. В основі системи, запровадженої в США,
переважає прагнення застосування у сфері управління методів наукової
організації праці, небажання сприяти утворенню бюрократичних каст, а
також надзвичайна професійна мобільність кадрів. Навпаки, в Європі, де
панують поняття кар’єри та корпорації, перевага надається протилежній
системі добору кадрів.
Отже, процес планування кадрів складається з трьох етапів:
Оцінка наявних ресурсів, яка передбачає перевірку відповідності
персоналу організації її меті та цінностям.
Розрахунок потреби в різних категоріях працюючих на перспективу.
Вироблення програми забезпечення потреби в персоналі.
Очевидно, що планування людських ресурсів безпосередньо пов’язано з
іншою функцією УЛР – професійним розвитком і підвищенням кваліфікації
кадрів. Дане питання є окремим пунктом розгляду, але у нашому контексті
слід зазначити, що спеціалісти кадрових служб повинні стимулювати
працівників розробляти разом із їхніми лінійними керівниками
індивідуальні плани кар’єри. Це допоможе розробити відрегульовану
стратегічну програму управління людськими ресурсами організації. Слід
наголосити на тому, що від методики й результатів планування людських
ресурсів організації багато в чому залежить ефективність її
функціонування.
Формування кількісного та якісного складу персоналу здійснюється за
допомогою добору та відбору кадрів.
Кадровий розвиток
Ефективне управління персоналом – одна з найважливіших умов досягнення
успіху організації. Керівництво несе відповідальність не лише за
підвищення трудової активності персоналу в даний час, а й за планування
його професійного зростання як резерву на перспективу. Кадровий розвиток
є довготривалим завданням, спрямованим на збереження, поліпшення та
пристосування фахових та соціальних якостей працівників [125, с. 18].
Змістом процесу кадрового розвитку є узгодження організаційних цілей та
потенційних вимог до працівників, їх професійних знань, навичок,
здібностей та особистих якостей. Основними складовими кадрового розвитку
відповідно до конкретних цілей та стратегії організації є такі:
кількісне та якісне визначення потреб у працівниках;
розвиток та прозорість систем оцінок;
планування кар’єри;
організація системи навчання та підвищення кваліфікації працівників
організації відповідно до сучасних та майбутніх завдань;
визначення здібностей та потенціалу працівників та створення можливостей
для їх розвитку [125, с. 18].
Професійний розвиток є процесом підготовки державних службовців до
виконання нових функцій, заміщення нових посад, реалізації нових
завдань. Органи державної влади повинні розробляти спеціальні методики і
системи управління професійним розвитком: формування резерву кадрів,
розвиток кар’єри. Завдання в сфері професійного розвитку повинні
включатися в особисті плани спеціалістів та керівників цих органів.
Професійний розвиток – це капіталовкладення організації в розвиток своїх
службовців, від яких очікується підвищення продуктивності праці, тобто
збільшення внеску кожного співробітника у досягнення організаційних
цілей. Такі капіталовкладення сприяють формуванню сприятливого клімату в
організації, підвищують мотивацію працівників і їх відданість
організації, забезпечують збереження тридицій в управлінні. Професійний
розвиток справляє позитивний вплив на службовців, адже, підвищуючи свою
кваліфікацію, здобуваючи нові знання, навички, уміння, вони отримують
додаткові можливості для професійного зростання як в організації, так і
за її межами, стають більш конкурентоздатними на ринку праці. Важливим
чинником в управлінні професійним розвитком є виявлення невідповідності
між наявними професійними знаннями і навичками персоналу органу
виконавчої влади та тими, якими він повинен володіти для реалізації
завдань та функцій даного органу. Визначення потреб професійного
розвитку окремого державного службовця є спільним завданням кадрової
служби, безпосередньо службовця та його керівника. Роль кожної сторони в
цьому процесі схематично можна зобразити так [125, с. 19]:
Кадрова служба Державний службовець Керівник
– стратегія розвитку персоналу
– професійна оцінка кадрового потенціалу – інтереси професійного
розвитку
– оцінка власного потенціалу – потреби підрозділу
– оцінка потенціалу держ-службовця
Важливим засобом професійного розвитку є професійне навчання-процес
підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних
службовців, тобто загальне систематичне зростання знань, навичок, умінь
працівників, засвоєння ними нових організаційних ролей, підвищення
мотивації, планування їх подальшої кар’єри, комунікаційних здібностей
[190, с. 48]. При цьому все більшої ваги набуває оцінювання якості
підготовки кадрів для державного апарату з точки зору її відповідності
чи невідповідності загальнолюдським цінностям [181]. У процесі
професійного навчання державних службовців особлива увага приділяється
їх підготовці до управлінської діяльності, прийняття рішень,
стратегічного менеджменту тощо. Становлення системи неперервного
професійного навчання державних службовців стало актуальною потребою та
важливим фактором зміцнення інституту державної служби. Для ефективного
функціонування останнього формується державна система підготовки,
перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів. її складовими є:
освітньо-професійні та професійні програми підготовки, перепідготовки та
підвищення кваліфікації державних службовців;
акредитовані навчальні заклади, інститути, центри, які реалізують дані
програми;
органи, що здійснюють управління системою професійного розвитку [190, с.
49].
Професійне навчання складається із таких етапів: визначення потреб;
формування бюджету навчання; визначення завдань навчання; визначення
змісту програми; вибір методів навчання; процес навчання; вироблення
професійних навичок і знань; оцінка ефективності навчання [125, с. 20].
Ефективність професійного навчання оцінюється за допомогою таких
методів: тести, що проводяться до і після навчання; спостереження за
поведінкою осіб на робочому місці після проходження програми
професійного навчання; спостереження за реакцією слухачів під час
програми професійного навчання; оцінка ефективності програми слухачами
за допомогою анкетування або під час відкритого обговорення. Результати
оцінювання професійного навчання повідомляються слухачам, особам, які
проводили навчання, керівникам підрозділів, службовці яких проходили
навчання. За практичну реалізацію професійного навчання відповідають
керівники підрозділів або визначені посадові особи, що займаються в
органах виконавчої влади питаннями кадрового забезпечення, здійснюють
контроль за виконанням планів підвищення кваліфікації персоналу.
Як відомо, загальносвітовою тенденцією підготовки фахівців державного
управління є запровадження більш широкої підготовки на противагу
вузькоспеціалізованій [133]. Такий підхід забезпечує
конкурентоспроможність та мобільність кадрів на ринку праці. Це особливо
важливо для керівних кадрів, які є найбільш рухливою складовою
управлінського апарату [281]. Широкопрофільна підготовка плюс ротація
кадрів забезпечують можливість для керівника управляти державними
справами на належному рівні в умовах розвитку [135, с 54].
Важливою складовою функції управління людськими ресурсами є управління
кар’єрою державного службовця. Під поняттям кар’єри розуміється не
тільки досягнення більш високого посадового статусу, можливість
отримання вищої оплати праці, це також і забезпечення можливостей
самореалізації у відповідній професійній сфері, отримання більш
змістовної й адекватної професійним інтересам роботи і формування
структури неформальних відносин у відповідній сфері та системі влади
[228, с. 101].
Кар’єра – це суб’єктивно усвідомлені власні судження працівника про своє
трудове майбутнє, очікувані шляхи самовираження та задоволення працею.
Тобто, кар’єра – це поступове просування працівника по службових
сходинах, зміна кваліфікаційних можливостей, навиків, здібностей і
розмірів винагород, пов’язаних з його діяльністю [146].
Поняття кар’єри не означає обов’язкове і постійне просування вгору по
організаційній ієрархії. Інакше кажучи, кар’єра – індивідуально
усвідомлена позиція та поведінка, пов’язана з трудовим досвідом і
діяльністю протягом трудового життя людини [247, о 278].
Стосовно державних службовців України вперше термін «службова кар’єра»
з’явився у Законі «Про державну службу», в якому розроблено класифікації
посад та їх категорій, визначені відповідні ранги службовців,
запроваджено конкурсний добір та атестацію, заходи щодо підвищення
кваліфікації державних службовців.
Розрізняють два види кар’єри: професійно-посадова – це посади, які
займає людина протягом свого життя; внутріорганізаційна – охоплює
послідовність посад, які займає працівник у межах однієї організації.
Цей вид кар’єри може розвиватись у вертикальному та горизонтальному
напрямках [247, с. 278]. Важливим чинником кар’єри є поєднання інтересів
службовця (задоволення життєвих потреб, соціальне визнання,
самореа-лізація) та організації (ефективне здійснення функціональних
обов’язків). Тобто, кар’єру можна розуміти не тільки як досягнення більш
високого посадового статусу, можливість отримання вищої оплати праці, це
також і забезпечення можливостей самореалізації в сфері держуправління,
отримання більш змістовної та адекватної професійним інтересам роботи і
формування структури неформальних відносин у сфері державної служби і
системи влади [228, с. 101].
Планування кар’єри – це визначення мети розвитку кар’єри та шляхів, що
ведуть до її досягнення. Шляхами реалізації мети розвитку кар’єри є
послідовність посад, на яких потрібно працювати перед тим, як зайняти
цільову посаду, а також перелік засобів, необхідних для набуття
необхідної кваліфікації – курсів професійного навчання, стажувань,
оволодіння комп’ютерними технологіями, вивчення іноземних мов тощо [125,
с. 27].
Завданням планування кар’єри є ефективне поєднання професійної та
внутріорганізаційної кар’єри. Планування кар’єри передбачає.
забезпечити взаємозв’язок мети організації з метою діяльності
працівника;
-спрямованість планування на конкретного працівника; -забезпечення
відкритості процесу планування кар’єри;
формування доступних, наочних критеріїв службового зростання;
вивчення потенціалу кар’єри кожного працівника;
забезпечення обґрунтованої оцінки потенціалу кар’єри працівників з метою
скорочення нереалістичних очікувань;
визначення шляхів службового зростання.
Планування кар’єри не є гарантією просування по службі або отримання
нового призначення. Однак воно сприяє індивідуальному розвиткові та
професійному зростанню державного службовця, підвищує його значимість
для установи та забезпечує відповідність кваліфікації персоналу новим
можливостям. Планування кар’єри передбачає проведення заходів для
вдосконалення індивідуальної професійної майстерності та виявлення нових
рис у розрахунку не лише на перспективу, а й на поточний час. Хоча
планування кар’єри є обов’язком керівника і підлеглого, основна
відповідальність все-таки покладається на останнього. Керівник лише
стимулює працівника, виявляє йому підтримку та надає необхідну
інформацію.
Варіанти фахового розвитку і посадового переміщення державного службовця
повинні бути представлені у плані кар’єри, який може бути коротко-,
середньо- або довготерміновим [228, с. 103]. При плануванні кар’єри
важливо враховувати терміни, або стадії перебування на посаді.
Оптимальний період перебування спеціаліста на одній посаді, як свідчить
аналіз, може бути в межах 4-5 років [135, с. 51]. Крім того, слід
пам’ятати, що на державній службі, внаслідок її специфіки, темпи росту
кар’єри значно нижчі, ніж у підприємницьких структурах, де за 2-3 роки
рядові співробітники можуть пройти 3-4 рівні у посадовій ієрархії [228,
с. 103]. Тому планомірне, постійне переміщення персоналу (ротація)
позитивно впливає на підвищення ефективності його праці.
План кар’єри можна визначити як план індивідуальної роботи працівника,
який передбачає досягнення особистої мети у своїй сфері діяльності.
Планування кар’єри дозволяє поєднати плани професійного зростання
службовця із завданнями органу виконавчої влади, а також зміцнює
взаємини між керівником і підлеглим. Програма індивідуального розвитку
кар’єри може проводитись у різних формах: неформальна розмова між
службовцем і його керівником; формальні програми; майстерні планування
кар’єри; посібники; поєднання цих форм.
Планування кар’єри дозволяє забезпечити:
Реалізацію потенційних прагнень державного службовця з точки зору
професійного зростання.
Постійне поповнення кадрового резерву кваліфікованими спеціалістами.
Ефективне використання можливостей держслужбовця в даний час і в
майбутньому.
Впевненість службовця у власних силах.
Створення дійового кадрового резерву.
Уважне ставлення керівництва до свого персоналу.
Як бачимо, успішне планування кар’єри вимагає участі трьох
заінтересованих сторін: органу виконавчої влади (кадрової служби),
керівника і самого державного службовця. Кадрова служба відіграє роль
професійного консультанта і одночасно виконує функцію загального
управління процесом розвитку кар’єри в установі. Спеціалісти –
«кадровики» здіснюють навчання співробітників організації основам
планування і розвитку кар’єри, пояснюють принципи партнерства,
відповідальність і можливості всіх учасників процесу.
Дії, які здійснює державний службовець з метою реалізації плану кар’єри,
називають розвитком кар’єри. Під час вироблення плану розвитку кар’єри
службовець повинен визначити власні професійні інтереси та методи їх
реалізації, тобто посади, які він прагне зайняти. Для визначення
реалістичності плану, власних можливостей та недоліків працівнику слід
отримати консультацію у представників кадрової служби та порадитись із
своїм керівником.
В основу планування кар’єри можуть бути покладені такі методики:
а) методика уточнення цінностей дає змогу визначити найважливіші
життєві та трудові інтереси. Такі фактори, як престижність, стимулювання
діяльності, влада, наявність стресових ситуацій розглядаються і класифі-
куються з точки зору їх значущості для людини.
б) методика виявлення рівня задоволення роботою. Розрахована
на подання службовцем інформації про кілька видів діяльності, що дають
йому задоволення. Працівник також відповідає на запитання, мета яких
вияснити, чому той чи інший вид діяльності дає йому задоволення. Кінце-
вий пункт – визначення виду діяльності, якому надається перевага кон-
кретним службовцем.
в) персональний розвиток і значимість роботи. Це серія методик, які
людина може використати для оцінки важливості окремих елементів роботи.
При цьому враховуються такі чинники, як професійне зростання, виникнення
нових проблем, нові можливості, відчуття причетності до важливої справи
[247, с. 280-281].
Засобами реалізації плану розвитку кар’єри є:
успішне виконання посадових обов’язків;
професійний та індивідуальний розвиток;
ефективне партнерство з керівником;
помітний внесок у діяльність організації;
партнерство з кадровою службою.
Слід також зазначити, що окремих державних службовців цілком задовольняє
нинішня посада та вид виконуваної роботи. Тому їх не слід орієнтувати на
професійне зростання та кар’єру. Разом з тим керівник повинен надати їм
інформацію про додаткові можливості, що можуть виникнути у зв’язку з
підвищенням по службі.
У реальному житті не всі держслужбовці проходять усі класичні етапи
кар’єри. В управлінні кар’єрою відома концепція, що отримала назву
«плато кар’єри» [247, с. 281]. Плато – це точка в кар’єрі, коли
ймовірність подальшого просування вгору є мінімальною (незначною). Цією
точкою закінчується висхідна частина кар’єри державного службовця.
Підводячи підсумок, слід зазначити, що вирішення проблеми професійного
розвитку державних службовців повинно завжди поєднуватися з розвитком
органу виконавчої влади в цілому. Керівникам цих органів потрібно
систематично аналізувати показники діяльності, виділяти проблемні сфери
і проектувати програми їх удосконалення. Професійний розвиток окремих
службовців повинен бути структурним елементом цього процесу.
Служба управління кадрами
Формування інституту державних службовців зумовило створення спеціальних
підрозділів – кадрових служб, які займаються виключно кадровими
питаннями у сфері державної служби. Кадрові служби розробляють і
контролюють річні та перспективні плани роботи з персоналом, змістом
яких є конкретні заходи, що передбачають добір, підготовку,
перепідготовку, підвищення кваліфікації, переміщення, стимулювання
праці, персональний облік і контроль за професійною діяльністю державних
службовців. За даними зарубіжної літератури та оцінками фахівців,
загальна чисельність співробітників служби управління персоналом
становить приблизно 1,0-1,2 відсотка від загальної чисельності колективу
[85]. Слід зазначити, що роль та організаційний статус кадрових служб в
органах управління країн Заходу визначаються переважно рівнем
організаційного, фінансового, потенційного розвитку організацій та
позицією її керівництва.
В англосаксонських країнах, зокрема в США, особлива увага приділяється
соціально-психологічним аспектам управління. Тут робиться наголос на
використанні в органах управління психологів і соціологів та підготовці
їх до специфічної діяльності управління кадрами. Служби управління
персоналом виконують такі найважливіші завдання: соціально-психологічна
діагностика; аналіз і регулювання групових та особистісних взаємин,
стосунків керівника і підлеглих; управління виробничими і соціальними
конфліктами, стресами; інформаційне забезпечення системи кадрового
управління; управління зайнятістю; оцінка й добір кандидатів на вакантні
посади; аналіз кадрового потенціалу та потреби в кадрах; кадровий
маркетинг; планування і контроль ділової кар’єри; професійна та
соціально-психологічна адаптація працівників; управління трудовою
мотивацією; регулювання правових питань трудових відносин; дотримання
вимог психофізіології, ергономіки та естетики праці [216].
В Україні управління кадрами в умовах командно-адміністративної системи
розглядалося передусім в юридичному та адміністративному аспектах, а
питання соціально-психологічного характеру займали другорядне місце.
Тому перед сучасними кадровими службами органів виконавчої влади стоїть
актуальне завдання активізації їх ролі у формуванні організаційної
кадрової політики. Адже подекуди робота цих підрозділів зводиться лише
до технічних функцій зарахування на державну службу, просування по
службі, звільнення держслужбовців, а також організації їх навчання,
підвищення кваліфікації та перепідготовки.
Кадрові служби повинні стати повноцінними методичним, інформаційним та
координуючими центрами кадрової роботи. Вони мають бути структурно
об’єднані із іншими підрозділами, що виконують функції управління
персоналом.
Для успішного здійснення функції управління людськими ресурсами слід
виходити з трьох послідовних стадій: стратегічне управління (розробка
кадрової політики, прогнозування й перспективне планування потреби в
кадрах, їх підготовка й підвищення кваліфікації, методичне та нормативне
забезпечення кадрової роботи); оперативне управління (поточна діяльність
кадрових служб, навчальних закладів щодо виконання норм законодавства й
запланованих заходів); контроль (аналіз ефективності управління
державною службою) [266, о 79]. У світлі адміністративної’ реформи
кадрові служби мають зосередитися, в першу чергу, на аналітичній та
організаційній роботі кадрового менеджменту, аналізі ефективності
діяльності органу виконавчої влади, його структурних підрозділів,
професійної діяльності кожного державного службовця, прогнозуванні
розвитку персоналу, плануванні кар’єри держслужбовців, забезпечення
їхнього навчання та моніторингу ефективності роботи [212]. Для
реалізації цих завдань необхідно розробити чітку структуру ієрархічного
розташування відділів кадрової служби органів виконавчої влади,
визначити сферу компетенції кожного підрозділу. Вибір конкретної
структури залежить від масштабів організації та її специфіки. Так, у
великих за кількістю працівників установах бажаною є наявність головної
служби персоналу (головного відділу кадрів) та її підрозділів в окремих
структурних ланках. У цьому випадку важливим є питання щодо розподілу
функцій між головною службою персоналу та її підрозділами. До функцій
головної служби персоналу слід віднести:
формування напрямів персональної політики;
розгляд звернень працівників; -управління соціальними програмами;
координація роботи підрозділів щодо добору кадрів;
вироблення і реалізація програм перепідготовки, підвищення кваліфікації
кадрів;
методична допомога лінійним керівникам;
розроблення стратегії і методик добору кадрів;
контроль за дотриманням законодавства.
До функцій підрозділів служби персоналу можна віднести такі:
визначення кадрових потреб підрозділу;
участь у відборі та організаційній соціалізації нових працівників;
роз’яснення кадрової політики організації працівникам підрозділу;
допомога керівникам у здійсненні управлінських функцій;
початковий розгляд звернень персоналу.
3.4.2. Бюджетна функція
Бюджетна функція притаманна всім, без винятку, органам виконавчої влади.
її серцевиною є бюджетний процес – регламентована нормами права
діяльність, пов’язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів,
їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про
виконання бюджетів, що складають бюджетну систему.
Конституція України передбачає участь у бюджетному процесі різних
суб’єктів влади (Верховна Рада України, Президент України,
Прем’єр-міністр України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада АРК,
Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, органи місцевого
самоврядування). У цьому процесі визначається обсяг фінансових ресурсів,
що необхідні для виконання завдань з розвитку виробничої та невиробничої
сфер народного господарства, встановлюється розподіл цих ресурсів у
галузевому та територіальному розрізах. До завдань бюджетного процесу
відносять:
визначення доходів з кожного джерела;
визначення величини видатків;
контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій,
установ за виконанням ними бюджетних коштів;
створення державних матеріальних і грошових резервів для постійного
фінансування передбачених заходів [242].
Головним призначенням Державного бюджету є розподіл державних коштів між
міністерствами (відомствами) і програмами. З цієї точки зору, бюджет
являє собою внутрішній засіб управління уряду [219, с. 16]. Разом з тим
бюджет відіграє й іншу важливу роль, яка виходить за рамки внутрішніх
урядових відносин – він є основним засобом впливу на стан економіки.
Адже розмір бюджету (особливо бюджетний дефіцит), характер податкової
політики і структура витрат допомагають визначити темпи економічного
зростання, тенденції змін у сфері зайнятості, відсоткові ставки і цінові
зміни. Слід також зазначити, що й економіка впливає на бюджетну
політику: економічний стан визначає бюджетні показники. Тому дуже
важливо, щоб бюджет був реальним, збалансованим, а бюджетний процес
спрощеним, прозорим, ефективним і контрольованим. Запровадження
програмно-цільового методу у бюджетному процесі дасть можливість
встановити безпосередній зв’язок між виділенням бюджетних коштів та
результатами їх використання.
Бюджетним кодексом України визначаються такі стадії бюджетного процесу:
складання проектів бюджетів;
розгляд та прийняття закону про Державний бюджет, рішень про місцеві
бюджети;
4) виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до
закону про Державний бюджет, рішень про місцеві бюджети;
4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення
щодо нього [36, с. 6].
Організаційні етапи, пов’язані з підготовкою, розглядом та затвердженням
Державного бюджету України, розглядаються в таблиці 3.2 (див. о 334.)
Складання проекту бюджету є першим етапом бюджетного процесу, від якого
залежить правильне виконання бюджету, раціональне та ефективне
використання коштів.
Відповідно до Правил складання і виконання Державного бюджету України
перед складанням проектів бюджетів усіх рівнів розробляються основні
прогнозні макроекономічні показники економічного та соціального розвитку
країни:
валовий внутрішній продукт;
національний дохід;
зведений баланс доходів і видатків населення;
платіжний баланс;
валютний план.
Складання бюджету, як правило, включає ряд організаційних етапів, які є
характерними для багатьох країн із перехідною економікою. Кабінет
Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України.
Міністр фінансів України відповідає за складання проекту даного закону,
визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування,
які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення
пропозицій проекту бюджету, відповідно до засад державного регулювання
економічного і соціального розвитку України, міждержавних відносин,
визначених Верховною Радою у бюджетній резолюції.
Розгляд і прийняття бюджетів. Складання проекту бюджету
Верховна Рада розглядає проект Закону про Державний бюджет України в
порядку, передбаченому Регламентом її роботи. Народні депутати
знайомляться з проектом бюджету, потім заслуховують доповідь Міністра
фінансів на пленарному засіданні парламенту. Г олова Комітету Верховної
ради з питань бюджету доповідає про відповідність проекту бюджету
вимогам Бюджетному кодексу України, основним напрямам бюджетної політики
на наступний бюджетний період.
Після прийняття до розгляду представленого проекту закону про Державний
бюджет він не пізніше 1 жовтня розглядається народними депутатами, а
також у комітетах, депутатських фракціях та групах Верховної Ради. В
парламенті проходить перше читання проекту бюджету, після чого від
повертається на доопрацювання Кабінетові Міністрів. Після цього
законопроект проходить друге читання, яке розпочинається з доповіді
Міністра фінансів щодо доопрацювання з урахуванням Бюджетних висновків
Верховної Ради проекту Закону. Голова парламентського Комітету з питань
бюджету доповідає висновки Комітету щодо врахування Кабінетом Міністрів
Бюджетних висновків парламенту при підготовці до другого читання. Друге
читання, яке завершується не пізніше 20 листопада, передбачає, в першу
чергу, затвердження загального обсягу дефіциту (профі-циту), доходів і
видатків бюджету з подальшим постатейним голосуванням проекту Закону.
Комітет Верховної Ради з питань бюджету доопрацьовує проект Закону про
Державний бюджет та вносить його на розгляд парламенту у третьому
читанні не пізн’ше 25 листопада. Третє читання починається з доповіді
Голови Комітету з питань бюджету та співдоповіді Міністра фінансів.
Закон про Державний бюджет України приймається Верховною Радою до 1
грудня року, що передує плановому. Якщо закон не буде прийнятий до
вказаного терміну, Кабінет Міністрів має право здійснювати витрати
Державного бюджету відповідно до ст. 46 Бюджетного кодексу України.
Інформація про бюджет повинна бути оприлюднена. Прийнятий Верховною
Радою Закон про Державний бюджет України з додатками, що є його
невід’ємною частиною, підлягає обов’язковій публікації для загального
відома.
Після розгляду і затвердження бюджетів настає важлива стадія бюджетного
процесу – виконання бюджетів, тобто одержання затверджених доходів і
фінансування видатків бюджету відповідно до затверджених сум. Виконання
бюджету будь-якого рівня здійснюється на основі розпису доходів та
видатків відповідного бюджету, який складається фінансовими органами.
Кабінет Міністрів забезпечує виконання, а Міністерство фінансів здійснює
загальну організацію, а також управління виконанням Державного бюджету
України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань
виконання бюджету.
З метою запровадження дійового контролю за доходами та видатками всіх
бюджетних установ з 1997 року було започатковано їх фінансування на
основі кошторису. У зв’язку з розподілом бюджету на загальний і
спеціальний фонди, Кабінет Міністрів визначив порядок складання,
розгляду, затвердження та основні вимоги щодо виконання кошторисів
доходів і видатків бюджетних установ. Відповідно до нього кошторис
доходів і видатків бюджетної установи є основним плановим документом,
який підтверджує повноваження щодо отримання доходів та здійснення
видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання нею своїх
функцій та досягнення цілей, визначених на рік відповідно до бюджетних
призначень.
Кошторис, який має дві складові – загальний та спеціальний фонди,
затверджується Мінфіном України. Невід’ємною частиною кошторису є план
асигнувань – помісячний розподіл видатків, затверджених у кошторисі для
загального фонду. Бюджетні кошти можуть виділятися установам тільки за
наявності затверджених кошторисів і планів асигнувань. Розпорядники
бюджетних коштів розподілені на головних розпорядників бюджетних коштів
та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня. Кабінет Міністрів
постановою «Про вдосконалення системи головних розпорядників коштів
державного бюджету» від 8 січня 2000 року затвердив перелік головних
розпорядників коштів державного бюджету, схему підпорядкування
розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та їх одержувачів головним
розпорядником коштів. У результаті, число головних розпорядників коштів
бюджетних коштів в Україні значно скоротилося, що відіграло позитивну
роль в ефективному та прозорому виконанні Державного бюджету.
Сьогодні головні розпорядники коштів Державного бюджету визначаються
відповідно до ст. 22 Бюджетного кодексу України та затверджуються
Законом про Державний бюджет шляхом встановлення їм бюджетних
призначень. Так, головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути:
органи, уповноважені відповідно Верховною Радою, Президентом України,
Кабінетом Міністрів забезпечувати їх діяльність, в особі їх керівників,
а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади,
Конституційний Суд, Верховний Суд та інші спеціалізовані суди; установи
та організації, які визначені Конституцією України або входять до складу
Кабінету Міністрів, в особі їх керівників; уповноважені юридичні особи,
що забезпечують діяльність Верховної Ради АРК, Рада міністрів АРК,
міністерства та інші органи влади АРК в особі їх керівників; керівники
місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх
секретаріатів, керівників головних управлінь, управлінь, відділів та
інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій,
виконавчих органів рад.
Для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру
і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету, формується
резервний фонд бюджету. Разом з тим, створення позабюджетних фондів
органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого
самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається.
З метою посилення державного контролю за надходженням в бюджет доходів
та використанням коштів у 1997 році був створений новий орган виконавчої
влади -Державне казначейство України.
Казначейська форма обслуговування Державного бюджету передбачає
здійснення Державним казначейством:
операцій з коштами державного бюджету;
розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;
контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті
зобов’язань та проведенні платежів;
бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання державного
бюджету.
Розпорядник бюджетних коштів не може витрачати бюджетні надходження
безконтрольно, він повинен дотримуватися встановленої процедури, яка
називається бухгалтерським обліком. На всіх стадіях бюджетного процесу
здійснюється внутрішній фінансовий контроль, за організацію якого
відповідає керівник бюджетної установи, а розпорядники бюджетних коштів
несуть відповідальність за організацію і стан внутрішнього фінансового
контролю та аудиту як у своїх закладах, так і у підвідомчих установах.
Для України, яка лише в останні роки почала практичні дії щодо
впорядкування витрачання бюджетних коштів, цьому питанню приділяється
особлива увага. Адже саме від чіткої системи обліку та контролю залежить
реалізація багатьох питань соціально-економічного і культурного розвитку
на всіх рівнях бюджетної системи. На державний облік, як важливий
інструмент державного управління, покладено таю завдання:
дотримання фінансово-бюджетної, кошторисної дисципліни, недопущення
використання бюджетних коштів не за призначенням;
нагляд за відповідністю бюджетних операцій рішенням законодавчих і
представницьких органів влади та забезпечення контролю парламенту над
виконанням державного бюджету;
забезпечення повноти збирання та витрачання бюджетних коштів шляхом
оперативного інформування державних органів про стан державних фінансів;
ведення підрахунків, які використовуються у загальнодержавній
статистиці, та встановлення економічного стану держави;
правильність та достовірність ведення звітності, фінансових, кредитних і
розрахункових операцій, повноти та своєчасності виконання зобов’язань
перед бюджетом;
виявлення резервів збільшення бюджетних надходжень та економії бюджетних
коштів.
Предметом бюджетного обліку є кошти всіх видів бюджетів у розрізі їх
складових частин, а об’єктом – бюджетні установи та організації,
конкретні програми соціально-економічного і культурного розвитку. Облік
бюджетних надходжень здійснюють органи Державного казначейства,
Державної податкової служби, Національного банку України, Міністерство
фінансів та інші. Облік бюджетних асигнувань та контроль за їх
дотриманням здійснюється Державним казначейством України. На місцевому
рівні облік здійснюють місцеві фінансові органи, на рівні підприємств,
установ, організацій – бухгалтерські підрозділи.
Крім того, в Україні запроваджені зовнішній контроль та аудит фінансової
та господарської діяльності бюджетних установ. Стадія аудиторської
перевірки і контроль за виконанням Державного бюджету здійснюється у
порядку, визначеному законодавством. Відповідно до статті 98 Конституції
України контроль за використанням коштів Державного бюджету в цілому від
імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата.
Важлива стадія бюджетного циклу – аудиторська перевірка бюджетних
результатів. її метою є:
забезпечення відповідальності за допомогою перевірки правильності
витрачання бюджетних коштів;
аналіз бюджетної ефективності урядових програм з метою її підвищення;
удосконалення управління через визначення можливостей ефективнішого
розміщення ресурсів;
протистояння корупції за допомогою заходів, які унеможливлюють незаконне
привласнення державних коштів [219, с. 42-43].
Кабінет Міністрів України разом із проектом Закону про Державний бюджет
на наступний рік подає до Верховної Ради України доповідь про хід
виконання Державного бюджету України поточного року. Контролюючі функції
здійснюють також комітет Верховної Ради з питань бюджету, Міністерство
фінансів, Державне казначейство, Державна податкова адміністрація,
Контрольно-ревізійне управління. Міністр фінансів несе персональну
відповідальність перед парламентом за дотримання Закону про Державний
бюджет. Органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого
самоврядування разом із органами Міністерства фінансів України
здійснюють контроль за станом надходження доходів відповідного бюджету
та правильністю використання підприємствами, установами та організаціями
виділених їм з відповідного бюджету асигнувань.
Органи виконавчої влади вищого рівня здійснюють нагляд за ходом
виконання бюджету відповідними органами нижчого рівня, згідно з вимогами
чинного законодавства.
Порушеннями законодавства про бюджетну систему України вважається:
використання бюджетних коштів на цілі, не передбачені законом про
Державний бюджет України або в обсягах, що перевищують відповідно
затверджені межі видатків;
невиконання умов пропорційного скорочення видатків щодо неза-хищених
статей бюджету;
невиконання умов пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх
рівнів;
недотримання термінів щодо бюджетного процесу;
порушення інших правил і процедур, встановлених законодавством щодо
порядку витрачання коштів бюджетів, які призводять до незаконних
видатків;
невжиття заходів до підпорядкованих органів і підлеглих осіб, які
вчинили вищеназвані порушення.
За порушення бюджетного законодавства передбачені щодо посадових осіб
адміністративна, матеріальна та кримінальна види відповідальності.
Звітність про виконання бюджетів
Звітність про виконання Державного бюджету буває оперативною, місячною,
квартальною та річною. Зведення, складання та надання звітності про
виконання Державного бюджету здійснюються Державним казначейством
України. Місячна звітність надається Державним казначейством Верховній
Раді, Кабінету Міністрів, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів не
пізніше 15 числа місяця, наступного за звітним. Квартальний звіт у тому
ж порядку – не пізніше 35 днів після закінчення звітного кварталу.
Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України річний звіт
про виконання Закону про Державний бюджет України не пізніше 1 травня
року, наступного за звітним. Рахункова палата протягом двох тижнів з дня
офіційного подання Урядом річного звіту готує висновки щодо використання
коштів Державного бюджету. Парламент розглядає звіт про виконання Закону
про Державний бюджет у двотижневий термін з дня отримання висновків
Рахункової палати щодо використання бюджетних коштів.
Звіт Кабінету Міністрів перед Верховною Радою про виконання Закону про
Державний бюджет представляє Міністр фінансів. Із співдоповіддю про
виконання Закону про Державний бюджет виступають Голова Комітету
Верховної Ради з питань бюджету та Голова Рахункової палати. За
результатами розгляду Верховна Рада приймає рішення щодо звіту про
виконання Закону про Державний бюджет України. Поданий звіт і постанова
парламенту мають бути оприлюдненими.
Отже, бюджетні питання є важливою частиною діяльності органів виконавчої
влади. Фінансові можливості організації визначають її діяльність, а
проблема опрацювання бюджету є однією з найголовніших для фахівця у
сфері державного управління.
3.4,3. Юридично-судова функція Юридична функція
Суть цієї функції полягає у забезпеченні відповідності рішень,
розпорядчих документів органів виконавчої влади чинному законодавству,
правовим нормам.
При прийнятті рішень управлінські структури користуються послугами
фахівців із питань права, а тому юридична служба є сьогодні необхідною
складовою кваліфікованої діяльності апарату державного управління.
Діяльність будь-якого органу влади реалізується в рішеннях та інших діях
виконавчо-розпорядчого характеру: у складанні законопроектів, постанов,
рішень, розпоряджень, наказів тощо. Всі ці акти потребують юридичної
експертизи для приведення у відповідність до чинного законодавства,
управлінської практики. Така процедура проходження документів відповідає
політико-правовій реальності: дотримання певних формальностей гарантує
індивідові – як об’єкту управління, так і тому, хто управляє
(суб’єкту),- правову захищеність та унеможливлює ущемлення його прав. До
саме такої процедури зобов’язує й технічний аспект управлінської
практики: підготовка, державна реєстрація та облік усіх
нормативно-правових документів органів виконавчої влади повинні
здійснюватися за єдиною формою з дотриманням установлених правил, норм,
вимог, прецедентів, стилю, традицій.
Цей надзвичайно важливий аспект однорідності відіграє важливу роль у
державному управлінні, він дає можливість при прийнятті рішень органами
виконавчої влади зберігати єдність усієї системи. Адже система
управління, за словами Б. Гурне, яка дозволить своїм міністерствам та їх
структурним підрозділам приймати нормативно-правові акти у довільній
формі, дуже швидко втратить свою унітарність, а ділова мова між органами
управління, з одного боку, та з громадськістю – з іншого, ставатиме
дедалі важчою для взаємного розуміння, що в кінцевому підсумку призведе
до некерованості всієї системи [60, с. 58]. Ось чому саме юристам
відведена роль нагляду за дотриманням відповідно встановлених у системі
державного управління законів, правил, норм, вимог.
Основним завданням правових служб є організація правової роботи,
спрямованої на правильне застосування, неухильне дотримання та
запобігання невиконанню вимог актів законодавства, інших нормативних
документів органами виконавчої влади, а також їх керівниками та
працівниками під час виконання покладених на них завдань і
функціональних обов’язків. Юридична служба здійснює такі функції:
організовує і бере участь у забезпеченні реалізації державної правової
політики у відповідній сфері, захисті законних інтересів органу
виконавчої влади;
забезпечує правильне застосування законодавства в органі влади, інформує
керівника про необхідність вжиття заходів щодо скасування актів,
прийнятих з порушенням законодавства;
разом з відповідними структурними підрозділами узагальнює практику
застосування законодавства в галузі, готує пропозиції щодо його
вдосконалення, подає їх на розгляд керівництва для вирішення питання
стосовно необхідності підготовки проекту акта законодавства та внесення
його в установленому порядку до державного органу, уповноваженого
приймати такі акти;
перевіряє відповідність законодавству проектів нормативно-правових
актів, які подаються на підпис керівництва, візує їх за наявності віз
керівників заінтересованих структурних підрозділів;
вносить пропозиції щодо подання нормативного акта до Мін’юсту для
державної реєстрації, якщо цей акт зачіпає права, свободи і законні
інтереси громадян або має міжвідомчий характер;
сприяє правильному застосуванню законодавства про працю, запобіганню
безгосподарності, непродуктивним витратам, бере участь у проведенні
аналізу причин їх виникнення і у підготовці документів про відшкодування
збитків;
аналізує матеріали, що надійшли від правоохоронних і контролюючих
органів, результати претензійної роботи, дані статистичної звітності, що
характеризують стан законності в управлінській діяльності;
бере участь у розгляді матеріалів за наслідками перевірок, ревізій,
інвентаризацій, дає правові висновки за фактами виявлення правопорушень;
здійснює методичне керівництво правовою роботою, бере участь в
організації” і проведенні семінарів, інших занять з правових питань із
службовцями, у підвищенні правових знань керівників і спеціалістів.
Правова служба чи службовці, які виконують юридичні функції, не беруть
безпосередньої участі в прийнятті рішень, а надають рішенню форми, що
відповідає законодавству та чинним адміністративним нормам. Якщо рішення
приймається у формі якогось документа, то йдеться про підготовку проекта
цього документа. Тому функції юридичних служб слід вважати надзвичайно
важливими – здійснюючи консультативну роль, вони можуть запропонувати ті
чи інші зміни, які суттєво впливатимуть на управлінське рішення. Правові
служби можуть також запропонувати зміни певних норм закону з метою
встановлення їх відповідності управлінським рішенням. Безперечно, що і в
першому, і в другому випадках роль юридичних служб залишається суто
дорадчою: остаточне рішення за будь-яких обставин належить не юристові –
прийняття рішення здійснює керівник відповідного рівня компетенції, який
може врахувати поради юриста, а може їх проігнорувати. Для уникнення
таких ситуацій найкраще залучати юридичні служби на початковій стадії
роботи над управлінським рішенням.
Організація правової служби ставить проблему, спільну для всіх
допоміжних функцій: чи слід об’єднувати, а якщо так, то до якого рівня
здійснення юридичних функцій? У деяких управлінських структурах
функціонує єдина правова служба, в інших – кожен орган самостійно
вирішує правовий аспект своєї роботи. Для прикладу, в структурі
Секретаріату Кабінету Міністрів України функціонує юридичний
департамент, завданням якого є: юридична експертиза проектів актів
законодавства, аналіз розвитку законодавства, облік та систематизація
актів законодавства, аналіз розвитку законодавства, редакційна робота.
На міжміністерському рівні повинна існувати певна централізація правових
функцій. В Україні таку діяльність виконує Міністерство юстиції, яке
відповідно до покладених на нього завдань, надає такі правничі послуги:
здійснює правову експертизу щодо відповідності Конституції України та
вимогам законопроектної техніки проектів законів, інших
нормативно-правових актів, що подаються на розгляд відповідно Верховної
Ради, Президента, Кабінету Міністрів, а також проектів міжнародних
договорів України;
розробляє і подає Президентові та Кабінету Міністрів пропозиції щодо
усунення неузгодженостей і суперечностей між актами законодавства та
заповнення прогалин у ньому;
здійснює правову експертизу нормативних актів обласних, Київської та
Севастопольської міських державних адміністрацій, що зачіпають права,
свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер,
веде облік нормативних актів, правову експертизу яких було здійснено;
організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний
контроль за їх реалізацією в межах і порядку, встановлених
законодавством [99, с. 498-499],
З метою підвищення рівня правового забезпечення діяльності органів
державної влади та інших державних органів, поліпшення якості підготовки
проектів нормативно-правових актів, стимулювання залучення до зазначеної
діяльності висококваліфікованих фахівців Указом Президента України від
11 грудня 2001 р. «Про деякі заходи щодо зміцнення юридичних служб
державних органів» підвищено статус і роль правових служб та
соціально-матеріальне забезпечення працівників цих структурних
підрозділів.
Постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2001 р. «Про
вдосконалення організації правової роботи в міністерствах, інших
центральних органах виконавчої влади» центральні органи виконавчої влади
зобов’язано забезпечити належний рівень правової роботи у відповідних
сферах державного управління, у тому числі методичного керівництва
правовою роботою на підприємствах, в установах, організаціях, що
належать до сфери їх управління, вжити заходів до впровадження
ефективних форм і методів діяльності юридичних служб та до реалізації
рекомендацій органів юстиції. У тих центральних органах виконавчої
влади, де відсутні юридичні служби, забезпечити виконання вимог
законодавства щодо їх утворення.
Судово-позовна функція
Судово-позовна функція тісно пов’язана із попередньо розглянутою, а тому
здійснюється за допомогою дій, які можна віднести до допоміжних функцій.
Ця функція, на думку Б. Гурне, «об’єднує в собі всі види діяльності з
розгляду справ, які можуть призвести до судових процесів, а також самих
процесів» [60, с. 61].
Стаття 55 Конституції України гарантує кожному право оскарження в суді
рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, посадових і службових осіб. Конституційне закріплення
зазначеного права викликало помітне зростання кількості звернень
громадян до суду за захистом прав і свобод, що, безумовно, сприяє
зміцненню законності в діяльності органів публічної влади.
Часто судові справи, що зачіпають інтереси органів виконавчої влади,
бувають значними, в силу їх публічного розголосу та матеріальних
від-шкодувань, які доводиться сплачувати державі. Так, наприклад,
починаючи з 1 січня 2000 р., відшкодування шкоди, завданої громадянам
незаконними діями органів виконавчої влади, здійснюється з бюджету за
рахунок коштів на їх утримання.
Звідси виникає необхідність у висококваліфікованих фахівцях з великим
досвідом практичної роботи в суді, які б могли ефективно здійснювати
досудову і судову практику в інтересах державного органу, посадової
особи. Правові служби представляють в установленому законодавством
порядку інтереси органів виконавчої влади в судах та інших органах під
час розгляду правових питань і спорів. За необхідності вони вносять
пропозиції керівництву органу управління (якщо це не віднесено до
компетенції іншого підрозділу) щодо притягнення до відповідальності
працівників, з вини яких заподіяна шкода.
Проблеми, пов’язані з організацією служби, покликаної забезпечувати
судово-позовну функцію, органи виконавчої влади можуть вирішувати двома
способами [60, о 62]. Перший – кожен окремий орган самостійно вирішує
питання, пов’язані з судовими справами. Такий підхід застосовується при
вирішенні вузькотехнічних питань або коли рішення суду стосується
безпосередньо лише цього органу (скарги працівників на керівництво
установи; позови, пов’язані із звільненням працівників тощо).
Другий підхід передбачає створення спеціальної служби, якій доручається
ведення всіх судово-позовних справ (наприклад, такі служби діють у тих
структурних органах, де часто виникають майнові спори). Міністерство
юстиції України, наприклад, виступає як представник Президента України і
Кабінету Міністрів України під час розгляду справ судами України та
судами іноземних держав або міжнародними судовими органами та установами
[99, с. 499].
На практиці найчастіше юридичні та судово-позовні функції, які ми
розділили для зручності викладу, здійснює одна й та сама служба чи
службова особа. Адже вони тісно взаємопов’язані: той, хто бере участь у
підготовці проектів рішень, має враховувати й можливість судових
позовів, викликаних їх застосуванням; він також повинен робити
відповідні висновки із уже прийнятих судових рішень. Крім того,
поєднання цих функцій є логічним, виходячи з однакової юридичної освіти
спеціалістів, які повинні там працювати.
3.4.4. Діловодство і документування
Будь-який орган державної влади у процесі своєї діяльності тією чи іншою
мірою має справу з документами, їх підготовкою, прийняттям, зберіганням,
виконанням тощо. У документах відображається їх багатогранна
управлінська діяльність. Однією з форм роботи з документами є
діловодство.
У літературі діловодство поділяється на теоретичне і практичне.
Теоретичне – це наука, що викладає правила складення ділових паперів,
актів і самих справ, практичне діловодство – це загальний порядок
виробництва справ у службових місцях згідно зі встановленими формами і
за встановленими зразками ділових документів [182, с. 21]. Виходячи з
теоретичного і практичного аспектів даної функції, можна зробити таке
визначення:
Діловодство – це сукупність процесів, що забезпечують документування
управлінської інформації і організацію роботи зі службовими документами
[199].
Необхідність здійснення належного діловодства та його вдосконалення
зумовлені такими чинниками:
ускладнення функцій державного управління підвищує вимоги до складання
документів, їх оформлення та обробки;
раціоналізація роботи з документами – важливий напрям підвищення
ефективнорсті управлінської праці, що дозволяє уникати невиправданих
часових витрат, зосередити зусилля управлінців на оперативному і
якісному вирішенні конкретних управлінських питань;
забезпечення прав та інтересів громадян, які вступають у правовідносини
з державними органами [25, с. 281].
Виділяють такі аспекти діловодства.
По-перше, це юридичний аспект – забезпечення законності та дисципліни у
сфері діловодства, необхідності офіційного закріплення вимог, що
пред’являються до документів відповідними нормативно-правовими актами, і
безумовного їх дотримання.
По-друге, організаційний аспект, який виявляється у налагодженні
різноманітних і досить складних відносин організаційного характеру, що
виникають між органами державної влади, підприємствами, організаціями
щодо створення документів, їх руху, обробки.
По-третє, економічний аспект діловодства пов’язаний з економічною
доцільністю, оптимальністю його здійснення [25, с. 282].
Особливе значення має діловодство у здійсненні дійового контролю за
виконанням управлінських рішень, адже перевірка виконання є головною
ланкою в організаційній роботі будь-якої установи чи організації. Добре
налагоджена організація діловодної служби передбачає відповідний
контроль за виконанням прийнятих рішень. Це дозволяє виявити допущені
помилки, уникнути їх у майбутньому та надає роботі органу державної
влади системності та оперативності.
У діловодстві базовим поняттям є «документ» (від латинського слова
«сіосшпепШт» – свідоцтво, доказ) – зафіксована на матеріальному носії
інформація з реквізитами, що дозволяють її ідентифікувати. Носій – це
матеріальний об’єкт (результат технічних досягнень епохи), що
використовується для закріплення та збереження на ньому мовної, звукової
чи образотворчої інформації, у тому числі у переробленому вигляді. У наш
час найбільш розповсюдженим носієм документної інформації є папір,
одночасно широко використовуються й нові носії’ – магнітні, що
дозволяють використовувати для документування обчислювальну техніку
[182, с. 53].
Закріплена у документах різноманітна інформація про факти, події, явища
об’єктивної дійсності та діяльність людини, оформлена відповідно до
певних вимог, перетворює їх на незамінні довідники, які у подальшому
набувають науково-історичної цінності та стають джерелом знань [131, о
17]. Узагальнюючи, можна сказати, що документи:
мають державне значення, відображаючи суспільні відносини, державний лад
і державну політику в різних її проявах, суть взаємовідносин органів
влади з громадянами;
мають юридичне значення, фіксуючи правові відносини фізичних та
юридичних осіб і регулюючи їх дії;
мають соціально-психологічне значення, відіграючи роль
суспільно-стабілізуючого чинника, закріплюючи в окремої особи розуміння
наявності сталих загальноприйнятих норм суспільної поведінки [16].
Управлінський процес передбачає отримання, обробку інформації та
прийняття управлінських рішень, які здебільшого фіксуються на
матеріальних носіях-документах. Документальне відображення інформації є
невід’ємним елементом управління, тобто, управління неможливе без його
документування.
Документування – це регламентований процес запису інформації на
різноманітних носіях за встановленими правилами, що забезпечує її
юридичну силу, та спрямований на збереження всієї документації, що
стосується основних напрямів і процедур роботи органу державної влади та
прийнятих рішень, протягом такого часу, допоки ця документація становить
цінність.
Документування, яке займає чільне місце у процесі здійснення
управлінської діяльності, полягає у фіксації за встановленими правилами
на паперових або магнітних носіях управлінських дій, тобто у створенні
документів. Підставою для створення документів є необхідність
засвідчення наявності та змісту управлінських дій, передавання,
зберігання і використання інформації протягом певного часу або постійно.
Б. Гурне визначає документування як систему дій, спрямовану на пошук,
збирання і розповсюдження інтелектуальної інформації, яка необхідна
персоналові адміністративної установи для виконання своїх обов’язків
[60, с. 63].
Документування передбачає дотримання встановлених правил запису
інформації, що надає юридичну силу створюваним документам. Юридична сила
– властивість офіційного документа, надана йому чинним законодавством,
компетенцією органу, що його видав, і встановленим порядком його
оформлення [182, с. 53-54].
Кожен документ є часткою системи більш високого рівня і входить у
відповідну систему документації як її елемент.
Під системою документації розуміється сукупність документів,
взаємопов’язаних за ознаками походження, призначення, виду, сфери дії,
єдиних вимог до їх оформлення. Управлінські документи, які є частиною
офіційних документів, забезпечують керованість об’єктів управління.
Зазначені документи утворюють такі види документації'[182, с. 54-55]:
організаційно-правова;
планова;
розпорядча;
інформаційно-довідкова і довідково-аналітична;
звітна;
договірна;
документація із забезпечення кадрами (з особового складу);
документація із забезпечення фінансами (бухгалтерський облік і
звітність),
документація із матеріально-технічного забезпечення;
документація із документаційного та інформаційного забезпечення
діяльності установи;
– документація, що відображає основну діяльність установи. Документи, що
складають єдиний вид документації, характеризуються
єдністю цільового призначення і у комплексі забезпечують документування
тієї чи іншої управлінської функції або виду діяльності. Документаційне
забезпечення документів передбачає не тільки створення документів, але й
організацію роботи з ними – організацію документообігу установи,
зберігання документів та їх використання у поточній роботі.
Документування управлінської діяльності і регламентування порядку роботи
з документами від моменту їх створення або надходження до відправлення
або передачі в архів в органах державної влади України здійснюється
відповідно до Примірної Інструкції з діловодства у міністерствах, інших
центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної
Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої
постановою Кабінету Міністрів України, а також до державних стандартів
на організаційно-розпорядчу документацію. Інструкцією регламентуються
загальні питання документування управлінської діяльності; прийом,
розгляд і реєстрація документів; складання і оформлення службових
документів, у тому числі датування, індексація, узгодження, засвідчення
і адресування документів. Інструкція визначає порядок ведення загального
діловодства. її положення поширюються на всю службову документацію, в
тому числі створювану за допомогою персональних комп’ютерів (ПК).
Комп’ютерні (автоматизовані) технології обробки документної інформації
повинні відповідати вимогам державних стандартів та Інструкції.
Відповідальність за загальний стан роботи з документами покладається на
керівника органу державної влади. Організація роботи з документами в
установі забезпечується діловодними службами. Так, у Секретаріаті
Кабінету Міністрів України функціонує Департамент діловодства та
моніторингу у складі Управління діловодства, Управління моніторингу та
Управління автоматизації діловодства.
Основним завданням діловодної служби є встановлення єдиного порядку
документування і роботи з документами на основі використання сучасної
обчислювальної техніки, автоматизованої технології роботи з документами
та скорочення кількості документів.
Відповідно до основного завдання діловодна служба:
розробляє інструкції з діловодства та номенклатури справ;
організовує за дорученням керівництва підготовку проектів документів,
забезпечує оформлення і випуск документів;
організовує і забезпечує документаційне та організаційно-технічне
обслуговування роботи колегіальних органів, нарад;
організовує друкарське виготовлення, копіювання і тиражування
документів;
уніфікує системи документації та документів з урахуванням можливості їх
машинної обробки, вживає заходів щодо скорочення кількості форм і видів
документів;
здійснює контроль за підготовкою та оформленням документів, за їх
своєчасним виконанням, вживає заходів щодо скорочення термінів
проходження і виконання документів, узагальнює та аналізує дані про хід
і результати цієї роботи;
приймає, реєструє, веде облік, забезпечує зберігання, оперативний
розшук, інформування за документами та доставляє документи;
забезпечує додержання єдиного порядку відбору, обліку, схоронності,
якості оброблення та використання документів, що створюються під час
діяльності державного органу, для передачі на державне зберігання;
удосконалює форми і методи роботи з документами з урахуванням
використання організаційної техніки і ПК;
здійснює організаціно-методичне керівництво роботою з документами у
структурних підрозділах органу управління;
впроваджує державні стандарти, уніфіковані системи документації (УСД),
інші нормативи в установі та Ті структурних підрозділах;
завіряє печаткою документи у випадках, передбачених інструкцією для
роботи з документами.
В умовах ускладнення та збільшення обсягів управлінської діяльності, що
пов’язано з реформуванням економіки, науково-технічним прогресом,
інтенсифікація та поліпшення організації роботи діловодних служб може
сприяти підвищенню ефективності роботи управлінського апарату
інтенсифікація діловодства передбачає:
чітку побудову організаційної структури загальних відділів,
секретаріатів;
відбір та впровадження найбільш раціональної форми технології
діловодства;
оптимальне розмежування функцій та обов’язків працівників даної сфери;
наукове обґрунтування норм праці співробітників діловодних служб;
чітку регламентацію кількісного складу, підвищення особистої
кваліфікації та професійної відповідальності працівників;
раціональну організацію робочих місць [131, с. 32-33].
Діяльність щодо документаційного забезпечення функціонування органів
державної влади регулюється положеннями, посадовими інструкціями,
річними та перспективними планами робіт, іншими нормативними актами.
Розробка цих документів покладається на загальні відділи органів
державної влади.
Діловодний процес має свою специфічну технологію – документообіг
організації. Він є сукупністю взаємопов’язаних процедур, що забезпечують
рух документів в установі з моменту їх створення чи надходження і до
завершення виконання чи відправки [182, с. 56]. Документообіг
організації складається з роботи із вхідною, внутрішньою та вихідною
документацією. Зокрема, його складовими є: попередній розгляд
документів; реєстрація документів; резолюція посадової особи; оформлення
документів; датування документів; індексація документів; узгодження
документів; засвідчення документів; затвердження документів.
Під час проходження документа в установі обов’язково робляться такі
відмітки:
про надходження документа (реєстрація);
про взяття документа на контроль;
про виконання документа і спрямування його у справу.
Кожен документ повинен мати відмітку про безпосереднього виконавця, в
якій вказується його прізвище і номер службового телефону, що
зазначаються на лицьовому чи зворотному боці останньої сторінки
документа. На оригіналах документів, які підлягають поверненню, на
верхньому правому полі першої сторінки ставиться штамп «Підлягає
поверненню». В реєстраційній картці чи журналі вказується номер
вихідного документа, дата реєстрації, заголовок (короткий зміст)
документа і номер справи, у якій буде зберігатись його копія.
Характеристикою документообігу є його обсяг. Під обсягом документообігу
розуміється кількість документів, що надійшли в організацію і створених
нею протягом певного періоду (як правило, року). Обсяг документообігу –
важливий показник, що використовується як критерій у виборі
організаційної форми діловиробництва, організації інформаційно-пошукової
системи документів установи, встановленні структури служби
діловиробництва, її штатного складу тощо [182, о 56].
Важливою складовою діловодства є забезпечення дійового виконавчого
контролю. Контроль виконання – це практична робота щодо здійснення
поточного нагляду за станом виконання призначеними особами тих чи інших
організаційно-розпорядчих документів. Контролю підлягають зареєстровані
документи, в яких встановлене певне завдання. Він необхідний для таких
цілей:
з’ясування фактичного стану в ході поточного виконання конкретного
доручення;
виявлення вузьких місць та вжиття необхідних заходів щодо виправлення
ситуації;
отримання можливості аналізу організації роботи з метою запобігання
виявленим недолікам у майбутній практичній діяльності установи;
4) стимулювання виконавчої дисципліни як стилю роботи [131, с. 38].
Здійснення безпосереднього контролю за виконанням документів в
органах виконавчої влади покладається на спеціально створені контрольні
служби.
Завданням контролю за виконанням документів є забезпечення своєчасного
та якісного їх виконання. Обов’язково контролюється виконання законів
України, постанов Верховної Ради України, указів, розпоряджень та
доручень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів
України, запитів та звернень народних депутатів України.
Відповідальність за виконання документа несуть особи, зазначені у
розпорядчому документі (розпорядженні, рішенні, дорученні тощо),
резолюції керівника та безпосередні виконавці.
Документи можуть бути як із зазначенням, так і без зазначення строку
виконання. Строки виконання можуть бути у самому документі або
встановлені актами законодавства. Документи без зазначення строку
виконання повинні бути виконані не пізніш як за ЗО календарних днів, а
документи з позначкою «терміново» – протягом 7 робочих днів від дати
підписання документа.
Контроль за виконанням документів в установі передбачає:
постановку документів (доручень) на контроль, формування картотеки
контрольованих документів;
перевірку своєчасного доведення документів до виконавців;
попередні перевірки і регулювання ходу виконання;
облік і узагальнення результатів контролю за виконанням документів
(доручень);
інформування керівника про хід та підсумки виконання документів
(доручень);
повідомлення про хід і підсумки виконання документів на оперативних,
апаратних нарадах, засіданнях колегіальних органів;
– зняття документів з контролю; -формування картотеки виконаних
документів.
Документ вважається виконаним тільки у тому випадку, коли зазначені у
ньому питання (проблеми) знайшли своє вирішення і заявник отримав
відповідь по суті. Після виконання документ знімається з контролю,
причому це може зробити лише та особа, яка поставила його на контроль.
В умовах переходу від галузевого до функціонального принципу діяльності
органів виконавчої влади, відповідного зменшення регуляційного
навантаження на них, передачі окремих повноважень регіонам і
господарюючим суб’єктам, різкого скорочення паперотворчості на перший
план виходить не контроль, а моніторинг – поетапне відстеження ходу
виконання завдань, визначених контрольними документами. Колишній
всеосяжний контроль передбачав і всеосяжну реакцію, що торкалася
найменших дрібниць. Нині ж, на часі – аналітичне осмислення подій, явищ,
аналіз того, як виконуються рішення і що потрібно для забезпечення
їхнього позитивного впливу на життя. Тому актуальним є процес
перетворення служб, які виконували суто контрольні функції, на
моніторингові. Виконувані ними завдання є ширшими, порівняно з
контрольними, адже відстеження виконання документів дає можливість не
тільки отримати своєчасну і об’єктивну інформацію, а й виявити при цьому
можливі проблеми і скоригувати дії для оперативного впливу на ситуацію.
У процесі управління створюється велика кількість документів службового
характеру. Система збереження документів, що є частиною організації
роботи з документами,- це сукупність засобів обліку та систематизації
документів з метою їх пошуку і використання у поточній діяльності
установи [182, с. 56]. Документи з часу створення (надходження) і до
передачі їх в архів зберігаються за місцем їх формування у службових
«справах».
Справа – це комплекс належно оформлених і згрупованих закінчених
виробництвом документів службового характеру, що вміщує вичерпну
інформацію стосовно вирішення конкретного питання. Формування справи –
це групування окремих документів відповідно до встановленої
номенклатури. Справи формуються за місцем реєстрації самих документів
або в структурних підрозділах установи, де відповідальні особи групують
виконані документи згідно з профілем свого підрозділу [131, с. 41].
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування визначають
конкретний комплекс документів, необхідний та достатній для
документування їх діяльності. Ці документи групуються за логічною
послідовністю виконання, а їх систематизований перелік справ називається
«номенклатурою справ».
Номенклатура справ – це обов’язковий для кожної юридичної особи
систематизований перелік назв справ, що формуються в її діловодстві,
розміщених у певній послідовності, із зазначенням строків зберігання
справ [199].
Номенклатура справ є обов’язковим для кожної установи документом
постійного зберігання, який складається для створення в установі єдиної
системи формування справ, забезпечення їх обліку, швидкого розшуку
документа за його змістом та видом, відбору документів на державне
зберігання у процесі діловодства. Номенклатура справ органу виконавчої
влади складається з номенклатурних справ окремих структурних
підрозділів. Зведена номенклатура після погодження з архівом
затверджується керівником органу державної влади.
На практиці використовуються три види номенклатури справ: типова,
примїрна та індивідуальна [25, с. 298].
Типова номенклатура справ установлює типовий склад справ для установ,
однорідних за характером діяльності, з єдиною системою індексації, і є
нормативним актом.
Примірна номенклатура встановлює примірний склад справ для установ,
однорідних за характером діяльності, але різних за структурою, і має
рекомендаційний характер.
Індивідуальна номенклатура справ установи складається із номенклатур
справ окремих структурних підрозділів.
Типові та примірні номенклатури справ розробляються органами вищого
рівня для організацій, які належать до сфери управління установи, і
використовуються ними як методичні посібники при складанні
індивідуальних номенклатур справ.
Формування справ – це групування виконаних документів у справі
відповідно до номенклатури справ [25, с. 298]. Документи в справі
групуються у хронологічному чи логічному порядку або в поєднанні цих
компонентів.
Закінчені діловодством справи постійного і тривалого (понад 10 років)
строків зберігання повинні здаватись у архів органу державної влади для
подальшого зберігання та використання. Справи тимчасового зберігання (до
10 років включно) можуть передаватися в архів за погодженням з
керівництвом органу державної влади.
Підготовка документів до передачі в архів включає: експертизу цінності
документів; оформлення справ; складання описів справ; передачу справ до
архівного підрозділу установи і забезпечення схоронності документів.
Експертиза цінності документів полягає у визначенні їх цінності з метою
встановлення строків зберігання документів і відбору їх на державне
зберігання. Для організації та проведення експертизи цінності документів
в установі створюється експертна комісія (ЕК). Схоронність документів
органів державної влади здійснюється згідно із Законом України «Про
Національний архівний фонд і архівні установи».
Функціонально номенклатура справ визначає систему зберігання та
використання документів, виконується в кількох примірниках і
зберігається:
у підрозділі установи, яка веде діловодство, як робочий примірник;
у відомчому архіві як обліковий документ поточного зберігання;
у державному архіві як довідковий матеріал постійного зберігання.
Органи державної влади створюють архівні підрозділи для тимчасового
зберігання архівних документів, що нагромадилися за час їхньої
діяльності, використання відомостей, що містяться в цих документах, для
службових, виробничих, наукових та інших цілей, а також для захисту прав
і законних інтересів громадян.
Архів, архівний підрозділ, архівний відділ – це, відповідно, установа,
що забезпечує облік, зберігання архівних документів, використання
відомостей, що в них містяться, та формування Національного архівного
фонду або здійснює управління, науково-дослідну та інформаційну
діяльність у сфері архівної справи і діловодства [199].
Систему архівних установ державної влади та органів місцевого
самоврядування України становлять:
спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері
архівної справи і діловодства (Державний комітет архівів України);
центральні державні архіви;
галузеві державні архіви;
державний архів Автономної Республіки Крим;
державний архів області, міст Києва і Севастополя;
державний архів району, району у містах Києві та Севастополі;
місцеві архівні установи (архівні установи міських рад міст
республіканського (АРК), обласного значення);
архівні підрозділи органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, державних і комунальних підприємств, установ та
організацій.
Архівний підрозділ є самостійною структурною частиною організації. У
разі недоцільності створення самостійної структурної частини архівний
підрозділ може входити до складу служби діловодства організації
(управління справами, загального відділу, канцелярії тощо).
Основними завданнями архівного підрозділу є:
приймання від структурних підрозділів організації та зберігання архівних
документів з різними видами носіїв інформації;
контроль разом зі службою діловодства стану зберігання та правильності
оформлення документів у структурних підрозділах організації;
участь у складанні та погодженні зведеної номенклатури справ
організації, перевірка відповідності формування документів у справи
затвердженій номенклатурі;
подання на державну реєстрацію документів Національного архівного фонду,
ведення їх державного обліку та подання відомостей про їх кількість за
встановленою формою відповідній державній архівній установі, архівному
відділу міської ради;
проведення попередньої експертизи цінностей документів, що знаходяться
на зберіганні, складання та подання на розгляд експертної комісії
організації проектів описів справ Національного архівного фонду, описів
справ тривалого (понад 10 років) зберігання, описів справ з особового
складу працівників організації та актів про вилучення для знищення
документів, що не віднесені до Національного архівного фонду;
створення та вдосконалення довідкового апарату до архівних документів;
організація в установленому Держкомархівом порядку користування
архівними документами, видача архівних довідок, копій, витягів з
документів юридичним особам і громадянам;
підготовка і передання документів Національного архівного фонду до
відповідної державної архівної установи, архівного відділу міської ради;
участь у заходах з підвищення фахової кваліфікації працівників
організації, які відповідають за роботу з документами [205].
Обов’язковою умовою раціональної організації діловодства, засобом
підвищення продуктивності та здешевлення управлінської праці є
механізація та автоматизація діловодних процесів.
Механізація та автоматизація впроваджується на всіх етапах діловодного
процесу: реєстрація і підготовка документів, їх копіювання, оперативне
зберігання і транспортування, контроль за виконанням тощо. Ці етапи
повинні бути сумісними і передбачати можливість їх об’єднання в єдину
систему. Склад програмного забезпечення і засобів, що використовуються,
залежать від конкретних умов роботи апарату управління з документами,
зокрема, від організаційної структури органу управління, його
розміщення, умов праці співробітників, кількості та змісту документів,
потреб в оперативній і ретроспективній інформації, ступеня централізації
робіт з документами. З метою більш раціонального використання технічних
засобів, ПК в органах державної влади створюються централізовані служби:
сектори діловодства, комп’ютеризації і оргтехніки, друкарські та
копіювальні бюро тощо. Від ефективності роботи таких підрозділів багато
в чому залежить нормальна робота всієї установи. Під час впровадження
нових технологій роботи з документами необхідно враховувати:
доцільність впровадження технічних засобів;
можливість придбання технічних засобів;
наявність придатних приміщень;
можливість підготовки чи залучення спеціалістів до обслуговування
техніки та її ремонту.
До застосування технічних засобів проводиться відповідна підготовка
кадрів, яка передбачає: навчання персоналу роботі з технічними засобами
на робочих місцях, на спеціальних курсах, шляхом проведення семінарських
занять тощо.
Важливим завдання, яке стоїть сьогодні на порядку денному, є
комп’ютеризація та запровадження відповідного програмного забезпечення
всієї системи органів виконавчої влади України, що дозволило б піднести
на якісно новий рівень роботу апарату державного управління.
Для цього слід активно впроваджувати систему електронного документообігу
на вищих рівнях виконавчої влади та централізованого моніторингу
підготовки державно-управлінських рішень, включаючи систему підтримки
процедур їх підготовки та прийняття. Згодом розв’язання проблеми
інформаційно-аналітичного забезпечення органів влади необхідно перенести
на рівень «область-центр». Завершальним етапом даної роботи має стати
ланка «район-область».
3.4-5. Зв’язки з громадськістю
Поняття громадських зв’язків
Сьогодні особливо гостро постає потреба не лише у моніторингу
соціального середовища, а й у впливові на свідомість громадян за
допомогою інформування через налагоджені канали комунікаційного зв’язку.
Набуває гостроти та актуальності проблема встановлення дійових зв’язків
з громадськістю, що передбачають чесні, відкриті, доброзичливі
взаємовідносини між органами публічної влади та населенням. Саме із
цього виникає порівняно нова функція державного управління – зв’язки з
громадськістю, адже влада діє ефективно лише у тому випадку, коли її
підтримує громадськість. Органи державної влади та місцевого
самоврядування зобов’язані інформувати населення про напрями
стратегічного розвитку (політику), програми й послуги, що надаються
ними, звітувати про свою діяльність і нести перед ним відповідальність.
Так, на думку Б. Гурне, «для органів адміністративного управління вкрай
необхідно розробляти і систематично застосовувати політику поліпшення
своїх зв’язків із громадськістю» [60, с. 77].
Термін «паблік рілейшнз» (Public relations), що перекладається з
англійської як зв’язки з громадськістю, є відносно новим для органів
державної влади та місцевого самоврядування України. Його почали
використовувати лише в останні 8-9 років, із початком економічних
перетворень. «Зв’язки з громадськістю» або «громадські зв’язки» (надалі
ГЗ) відіграють дедалі більшу роль у діяльності органів державного
управління, місцевого самоврядування, громадських об’єднань, у сфері
підприємництва. ГЗ, що налічують більш як 90-річну історію існування в
демократичних країнах, усе впевненіше входять у життєвий простір
сучасної України, поступово усвідомлюється важливість і необхідність
цієї функції у процесі здійснення державного управління.
Створення підрозділів зв’язків з громадськістю в органах державної влади
та економічно розвинутих підприємствах України розпочалося на початку
90-х років, як необхідність суспільних зрушень у напрямі формування
економічних і політичних інститутів демократії [151, с. 41]. Але лише з
моменту запровадження інституту президентства (1992 р.), коли в
структурі Адміністрації Президента України була створена прес-служба
глави держави, в Україні розпочався реальний процес налагодження основ
зв’язків з громадськістю в органах державної влади. Саме в той період в
Законі України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року була зафіксована
норма, відповідно до якої право на інформацію забезпечується «створенням
у державних органах спеціальних інформаційних служб або систем, що
забезпечували б у встановленому порядку доступ до інформації» [199, с.
74]. На думку В. Бебика, перший етап формування національного корпусу
служб зв’язків з громадськістю завершився у 1995 році [ЗО, с. 32]. Він
характеризувався кількісним насиченням штатів пресових та інших служб,
що здійснюють функції зв’язків з громадськістю, фахівцями.
Оскільки предметом нашого дослідження є діяльність управлінських
структур, які пов’язані відносинами взаємодії і взаємозалежності з
різними соціальними групами, спробуємо коротко з’ясувати зміст терміна
«громадські зв’язки». У літературі сьогодні налічується близько
півтисячі визначень «паблік рілейшнз». Американський фахівець Рекс
Харлоу на їх основі запропонував таке:
«Зв’язки з громадськістю – це одна із функцій управління, яка сприяє
встановленню та підтримці спілкування, взаєморозуміння і налагодженню
співробітництва між організацією та громадськістю. Вона включає в себе
вирішення різних проблем: забезпечення керівництва інформацією про
громадську думку та надання допомоги у розробці відповідних заходів;
забезпечення їх діяльності в інтересах громадськості; підтримання
управлінців у стані готовності до різних змін шляхом своєчасного
передбачення тенденцій; використання досліджень та відкритого
спілкування як основних засобів діяльності [289].
Як бачимо, ключовими поняттями цього визначення є терміни «організація»
та «громадськість». На взаємозалежність між ними вказують С. Катліп, А.
Сентер, Ф. Брум – автори відомої книги «Ефективні громадські зв’язки»,
яку часто називають «біблією» громадських зв’язків [284]. На їхню думку,
якщо дії якоїсь організації мають вплив на певну групу, то ця група
становить громадськість (публіку) для даної організації, і, навпаки,
якщо якась група може впливати на організацію, то це є громадськість
(публіка) для даної організації.
До організацій у нашому випадку ми відносимо органи виконавчої влади.
Хто ж репрезентує їх громадськість? Під громадськістю в паблік рілейшнз
розуміють ту частину соціального оточення, яка своєю поведінкою може
безпосередньо чи опосередковано впливати на успішну діяльність
організації. Для органу влади істотне значення має його репутація саме у
цих категорій громадськості. Наприклад, для такого органу виконавчої
влади, як обласна державна адміністрація, основною публікою є жителі
відповідної області в цілому, а також організації, установи,
підприємства, громадські об’єднання, які перебувають у відносинах
взаємозалежності з цим органом виконавчої влади. Отже, громадські
зв’язки органу виконавчої влади – це достатньо широка система взаємин,
ядром якої є стосунки між цим органом і громадянами, відносно яких цей
орган здійснює свій управлінський вплив.
Основною метою ГЗ є створення зовнішнього і внутрішнього
політи-ко-соціально-психологічного середовища, сприятливого для успішної
роботи органу державного управління, забезпечення бажаної поведінки
громадськості щодо цього органу влади [227; 151, с. 42]. Державні органи
влади заінтересовані в отриманні публічної підтримки та зменшенні
опозиції своїм діям.
Для того, щоб досягти взаєморозуміння, доброзичливих відносин та
співпраці між органом державної влади і громадськістю, слід
дотримуватися таких вимог:
забезпечити широке, адекватне інформування як усієї громадськості, так і
окремих її соціальних груп;
організувати ефективний «зворотний зв’язок» із громадськістю;
залучити громадськість до участі в процесі обговорення та прийняття
рішень [151, с. 42].
В установах, які дбають про свій позитивний імідж, посередниками між їх
керівництвом та публікою є професіонали високого гатунку у сфері
громадських зв’язків. Адже працювати в умовах цивілізованого політичного
ринку сьогодні надзвичайно важко і відповідально. Ці спеціалісти повинні
бути здатними: по-перше, пояснити громадськості рішення керівництва
організації; по-друге, пояснити громадську думку керівництву
організації. З одного боку, вони зобов’язані надавати представникам ЗМІ
офіційну інформацію (оскільки є державними службовцями), з іншого –
перебувають під постійним пресом журналістів, які намагаються
спровокувати їх на відвертість у коментарях. До цього додається
внутрішня боротьба між тим, що треба сказати широкому загалу, і тим, що
діється насправді. Як бачимо, робота у цій сфері наповнена внутрішнім
драматизмом і зовнішніми складнощами, а тому вимагає від фахівця
особливих знань та умінь. Серед особистих рис, якими повинні бути
наділені спеціалісти ГЗ, виділяють такі: комунікабельність,
інтелігентність, ерудиція, ініціативність, наполегливість,
доброзичливість, відкритість, чесність, почуття гумору. Найбільш
прийнятною базовою освітою для фахівця з ГЗ вважається журналістська,
політологічна, соціологічна, психологічна, педагогічна, філологічна.
Хоча професійна підготовка таких спеціалістів, чиї функції є значно
ширшими від згаданих спеціальностей, повинна отримати самостійне місце у
системі вищої школи України.
Аналізуючи практику, можна відзначити, що через відсутність відповідних
служб, дуже часто найважливішу частину функції зв’язків з громадськістю
виконують керівники організацій. У цьому зв’язку заслуговує на увагу
думка відомого американського фахівця з громадських зв’язків Джеймса Е.
Груніга: «Громадські зв’язки – це, насамперед, взаємини між керівництвом
організації (а не всією організацією) та громадськістю» [183].
На основі такого твердження можна зробити висновок, що ГЗ можуть
охоплювати сферу не лише зовнішньої (за межами організації), а й
внутрішньої (всередині організації) комунікації, крім того, специфіка ГЗ
полягає у тому, що представник цієї професії в ідеалі повинен бути
водночас представником певної організації та посередником між нею і
публікою.
Найпоширеніші моделі громадських зв’язків
Практика зв’язків органів виконавчої влади з тими, на кого вони
здійснюють свій вплив, передбачає насамперед інформування громадськості
з метою надання їй загального уявлення про діяльність, реалізацію планів
та проблеми, які доводиться їм розв’язувати. Для досягнення цієї мети
органи виконавчої влади використовують такі основні види комунікативних
каналів:
безпосереднє спілкування – особисті контакти між громадянами
(об’єднаннями громадян), з одного боку, і посадовими особами органу
влади – з іншого;
спілкування за допомогою засобів зв’язку (телефон, різноманітні форми
особистого листування);
опосередковане спілкування через засоби масової інформації (преса,
телебачення, радіо, комп’ютерні мережі тощо) [225].
Найсильніше враження від того чи іншого органу влади громадяни отримують
завдяки особистому контакту з посадовими особами та державними
службовцями цього органу. Такої думки дотримуються дослідники
громадських зв’язків Ч. Крейг, О. Гріффіз. Британський дослідник ГЗ
Брайєн Гарві наголошує, що функціонування громадських зв’язків влади
починається з «фундаментальних і часто недооцінюваних малих справ».
Тобто, ГЗ «починаються з передніх дверей, з телефону і з листування»
[229, с. 42].
Із повсякденної практики відомо, що зв’язки з громадськістю органів
державної влади базуються саме на враженнях громадян від роботи місцевих
служб та від ефективної роботи державних службовців різного рангу.
Велике значення у контактах з відвідувачами державною органу має
здатність службовців справити приємне враження своєю привітністю.
Протягом робочого дня державні службовці спілкуються з відвідувачами,
які звертаються до них за допомогою при вирішенні тих чи інших проблем.
При цьому можливі такі варіанти, службовець:
а) бере на себе вирішення певної проблеми;
б) інформує громадянина про те, у компетенції якої посадової особи
чи органу є можливість вирішити його проблеми;
в) дає пояснення, чому проблема не може бути вирішена даною установою.
У свою чергу, громадяни повинні цінувати робочий час службовців,
оскільки, будучи заклопотаними своїми справами, люди часто забувають про
це. З іншого боку, посадова особа, якщо вона зневажливо ставиться до
відвідувача, може надовго зіпсувати враження навіть від досить
ефективної діяльності органу управління. Ввічливість, яка нічого не
коштує, але високо оцінюється, може допомогти уникнути зайвих проблем.
Для полегшення спілкування з громадянами органи державної влади
застосовують методи ознайомлення з відомостями практичного характеру,
які б давали можливість відвідувачам логічно обґрунтовувати свої вимоги
до державних служб. Така інформація може поширюватись у друкованому
вигляді (видання брошур, розміщення довідкових матеріалів для
відвідувачів, розклеювання рекламних афіш тощо), через теле-,
радіопередачі, Інтернет, відеофільми, організації виставок тощо. Ці
методи будуть по-справжньому ефективними лише за наявності в
адміністрації’ достатніх фінансових ресурсів та кваліфікованих фахівців
(журналістів, дизайнерів тощо).
Практика свідчить, що позитивні результати досягаються при
безпосередньому спілкуванні посадових та службових осіб з громадянами в
установах чи телефоном. Із цією метою практикуються «гарячі лінії» для
прийому найзлободенніших запитів населення, публікуються телефонні
номери керівників та служб, за якими громадяни можуть отримати необхідну
інформацію. Деякі органи влади та керівники практикують безпосереднє
телефонне спілкування з широкими верствами населення в наперед
визначений час, а також спілкування з телеглядачами, радіослухачами в
прямому ефірі або з читачами друкованих ЗМІ під час телефонних розмов у
редакції Така практика спілкування членів Кабінету Міністрів України,
керівників центральних органів виконавчої влади з громадськістю стала в
Україні вже традиційною.
Важливе значення у регулюванні взаємин між громадянами і органами влади
відіграє прийом громадян відповідними посадовими особами, а також робота
із зверненнями громадян. Це положення закріплене у статті 40 Конституції
України: «Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні
письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади,
органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих
органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану
відповідь у встановлений законом строк». Для забезпечення практичної
реалізації цього конституційного права 2 жовтня 1996 року вступив у дію
Закон України «Про звернення громадян». Виконання зазначеного Закону
центральними і місцевими органами виконавчої влади здійснюється
відповідно до Указу Президента України від 19.03.97 «Про заходи щодо
забезпечення конституційних прав громадян на звернення».
Поліпшенню взаємин між органами державної влади і громадськістю також
сприяє спрощення адміністративних формальностей: зведення до мінімуму
кількості документів, які повинна подавати в державну установу особа, що
домагається якогось адміністративно-управлінського рішення; скорочення
числа відвідувань на прийоми і відомостей, які необхідно представити
прохачеві; скорочення тривалості обробітку заявних матеріалів;
обладнання спеціальних приміщень для прийому відвідувачів; добір і
навчання державних службовців, які здійснюють ці функції.
Узагальнюючи вищесказане, можна зробити висновок, що управлінські
документи значно виграють, якщо їх краще пристосувати до потреб
громадськості. Це стосується як їх зовнішнього вигляду, так і ділового
стилю – звертаючись до широкої аудиторії, посадова особа, орган
управління повинні уникати канцеляризмів та чиновницьких штампів,
говорячи мовою, зрозумілою широким верствам населення.
Інформування населення про ооботу органів державної влади та органів
місцевого самоврядування здійснюється відповідно до Конституції України,
законів України «Пре інформацію», «Про порядок висвітлення діяльності
органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні
засобами масової інформації», указів Президента України «Про
удосконалення діяльності органів виконавчої влади з питань інформування
населення», «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у
діяльності органів державної влади» та іншими нормативно-правовими
актами. У цих законодавчих актах закріплено форми й порядок
інформування, висвітлення роботи органів впади аудіовізуальними,
друкованими ЗМ1, відповідальність за порушення.
Враховуючи особливе значення інформації у стосунках між органами влади
та громадянами, розглянемо окремі положення Закону України «Про
інформацію». Відповідно до цього Закону органи влади зобов’язані
інформувати про свою діяльність та прийняті рішення. Стаття 10 гарантує
«створення механізму здійснення права на інформацію» і встановлює
відповідальність «за порушення законодавства про інформацію», стаття 21
визначає основні джерела інформації про діяльність органів влади, стаття
28 встановлює режим доступу до інформації.
У контексті проблеми зв’язків з громадськістю важливе значення має
стаття 34 Закону України «Про друковані засоби масової інформації
(пресу) в Україні». Вона передбачає право громадян одержувати публічно
поширювану інформацію органів влади та їх посадових осіб. Закон України
«Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів
місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації»
передбачає акредитацію журналістів і технічних працівників ЗМІ при
органах державної влади і органах місцевого самоврядування шляхом їх
реєстрації на підставі офіційного подання заяв (стаття 3). У свою чергу,
органи влади повинні заздалегідь інформувати акредитованих журналістів
про важливі заходи, плани та допомагати в організації їх діяльності.
Існують різні типи взаємин органів влади з незалежними від них засобами
інформації. Ці стосунки здебільшого залежать від спрямованості
конкретного органу інформації і можуть бути прихильними до органу влади,
підтримуючи його діяльність, або займати переважно критичну позицію.
Оскільки засоби масової інформації орієнтуються на різні політичні сили
чи угруповання, спираються на певні бізнесові структури, нерідко
спостерігається протистояння представників органів влади і преси. При
цьому важливо наголосити, що аргіогі преса має бути в конструктивній
опозиції до влади – залежність преси від влади, за світовими
стандартами, є нонсенсом, ненормальним явищем. У будь-якому
демократичному суспільстві існують відверто опозиційні до влади засоби
інформації, що відповідає функції преси як «громадського контролера
уряду». А тому, незважаючи на позицію засобів масової інформації щодо
органу влади, останній не повинен нехтувати співпрацею з ними, беручи до
уваги переважаючий вплив мас-медіа на формування громадської думки.
Кожен орган державної влади, кожен керівник, які дбають про свій
позитивний імідж в очах громадськості, намагаються оптимально
використати можливості поширення відомостей про свою діяльність за
допомогою ЗМІ. Враховуючи, що саме через ЗМ1 найефективніше передається
інформація, слід використовувати різні форми її підготовки та отримання:
випуск і поширення інформаційних бюлетенів, прес-релізів, оглядів,
фото-, відеоматеріалів, інформаційних збірників, експрес-інформації;
проведення прес-конференцій, брифінгів, політичних діалогів,
телевізійних дебатів, «круглих столів», прес-клубів, організація
інтерв’ю з керівниками органів влади, посадовими особами для працівників
ЗМІ;
підготовка й проведення теле- і радіопередач;
забезпечення публікацій (виступів) у ЗМІ керівників або інших
відповідальних працівників органів влади;
створення архівів інформації про діяльність органу влади;
розміщення веб-сторінок в інтернеті про орган влади та його діяльність;
інші форми поширення офіційної інформації, що не суперечать чинному
законодавству.
З метою створення потужної системи інформаційного забезпечення органів
виконавчої влади, системи інформування громадськості про свою діяльність
та досягнення прозорості в роботі в Україні створено Єдиний веб-портал
органів виконавчої влади – центральна частина електронної інформаційної
системи «Електронний уряд», яка призначена для інтеграції веб-сайтів,
інших електронних інформаційних систем органів виконавчої влади та
надання послуг громадянам та юридичним особам через мережу Інтернет.
«Електронний уряд» у різних країнах – це віртуальний інформаційний
простір взаємодії уряду та громадян, що ґрунтується на синтезі
інформаційно-комунікативних технологій, нормативно-правовій та
інормаційно-ресурсній базах [127]. Склад інформації, яка надається
органами виконавчої влади на власних веб-сайтах, її структура та
оформлення визначаються вимогами постанови КМУ від 04.01.2002 № 3 «Про
Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів
виконавчої влади» та Порядком інформаційного наповнення та технічного
забезпечення Єдиного веб-порталу органів виконавчої влади.
Оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів
виконавчої влади здійснюється шляхом впровадження та використання
сучасних інформаційних технологій для надання інформаційних та інших
послуг громадськості, забезпечення її впливу на процеси, що відбуваються
у державі.
Прикладом нових підходів щодо інформування громадськості та забезпечення
прозорості політики уряду стало офіційне публікування на веб-сторінці
Кабінету Міністрів ( HYPERLINK “http://www.kmu.gov.ua” www.kmu.gov.ua )
матеріалів до засідань урядових комітетів, порядків денних засідань
уряду та всіх прийнятих постанов і розпоряджень уряду.
Інтернет – це засіб модернізації, оскільки дає можливість віртуального
надання послуг з меншою витратою коштів і часу. Завдяки швидкому
інформуванню він сприяє діалогу держави з громадянами, відкриває нові
можливості безпосереднього залучення останніх до політичного життя.
Досвід інших країн показує, що комп’ютерні технології «Електронного
уряду» значно поліпшують взаємодію органів виконавчої влади та їх
структурних підрозділів, зменшують непродуктивну їх роботу. Підвищується
ефективність державно-управлінських рішень, оскільки проекти їх
попередньо виставляються на веб-сторінки «Електронного уряду» для
громадського обговорення. Підприємці, промисловці, вчені, інші громадяни
подають при цьому цінні пропозиції та оригінальні ідеї, що дають значний
економічний та соціальний ефект.
Так, у Німеччині з 1999 року розпочалася програма «Сучасна держава –
сучасна адміністрація», метою якої є прозоріша, оперативніша, економніша
діяльність органів державної влади. Інтеренет та електронна пошта стали
основними джерелами діалогу держави з громадянами та залучення останніх
до суспільних процесів, а також засобом надання громадських послуг.
Запровадження розрахунків витрат і надходжень в електронному варіанті,
якими вже охоплено 89% державних органів, сприяло скороченню до 92 з 654
федеральних установ [294]. Тепер у цій країні здати податкову
декларацію, статистичний звіт, подати заяву на кредит для навчання можна
просто натиснувши на мишку комп’ютера. За посередництвом Інтернету
громадяни Німеччини можуть звернутися до будь-якого федерального
міністерства з порадою, пропозицією чи зауваженням. Через портал послуг
відкритий доступ до електронних сторінок 1300 інституцій і служб. А
запровадження у травні 2001 року юридично чинного електронного підпису
значно спростило формальні процедури у розрахунках у сфері
підприємницької діяльності. За підрахунками федерального уряду, після
повної реалізації проекту «Е-ОоуегптепЬ> щорічні заощадження у цій
країні становитимуть 400 мільйонів евро.
Розуміння важливості функції зв’язків із громадськістю у демократичному
суспільстві привело до створення спеціальних підрозділів, на які
покладається здійснення відповідної діяльності. Якщо на початку
становлення інституту державної служби в Україні зв’язки з громадськістю
здебільшого обмежувалися роботою прес-секретаря керівника органу влади,
то на сучасному етапі відповідні функції здійснюють цілі структурні
підрозділи – інформаційні служби. Відповідно до статті 1 Закону «Про
порядок висвітлення…» інформаційні служби органів державного
управління – це структурні підрозділи цих органів, що виконують
інформаційно-аналітичні функції та забезпечують зв’язки із засобами
масової інформації та громадськістю. До них належать: інформаційні
управління, управління внутрішньої політики, інформаційно-аналітичні
підрозділи, прес-служби, прес-центри, управління і центри громадських
зв’язків, прес-бюро, прес-секретарі та прес-аташе з відповідним
апаратом. Ці служби відповідають за розробку та реалізацію
комунікативних планів, підготовку прес-релізів, текстів для доповідей,
публікацій, кореспонденцію, організацію доступу до державної інформації
тощо. Крім того, певна частина структурних підрозділів органів
виконавчої влади спеціально зорієнтована на постійну роботу з окремими
групами громадськості – це служби: кадрової роботи, розгляду звернень
громадян, соціального захисту населення, у справах захисту населення від
наслідків аварії на ЧАЕС, міграції, у справах релігій тощо.
Відповідальним напрямом діяльності служб ГЗ є збереження, обробка та
аналіз інформації, підбір статей у пресі з певних питань. Спеціалісти
зв’язків з громадськістю щоденно проводять моніторинг матеріалів ЗМІ, що
дає можливість виявити суспільні проблеми та настрої, визначити
альтернативи управлінським рішенням, з’ясувати сили, що заінтересовані в
певних подіях, тощо. Відібрані матеріали обробляються та заносяться на
спеціальні картки за певними тематичними розділами, таким чином
формується банк даних. Збираються також матеріали для спеціальної
бібліотеки з питань державного управління, місцевого самоврядування,
політології, соціології тощо.
У цілому банк інформації включає такі види матеріалів:
управлінська інформація, нормативно-правові акти, рішення сесій, нарад,
колегій;
доповіді керівників;
– статистичні дані; -довідкова інформація;
відбір матеріалів про орган влади та роботу його структурних
підрозділів, організацій, установ, підприємств;
банк поліграфічної продукції.
Систематизована інформація допомагає в роботі не тільки службі ГЗ, а й
всього органу виконавчої влади та його структурних підрозділів.
Необхідним напрямом діяльності є дослідження громадської думки, аналіз
статистичних даних, узагальнення результатів опитувань.
Поширеним явищем у нашій країні є інформування громадськості про
діяльність органів влади через їх власні друковані й електронні засоби
інформації. Це можуть бути як газети і журнали, засновниками чи
співза-сновниками яких є органи влади, так і аудіовізуальні ЗМІ. Цей
метод є надзвичайно ефективним, враховуючи те, що майже всі матеріали,
що подаються в цих ЗМІ, мають переважно позитивне забарвлення стосовно
органів влади. А негативом може бути не надто цікавий, через
перевантаження офіціозом, зміст цих мас-медіа і, відповідно,- невеликі
тиражі та обмежена аудиторія глядачів чи радіослухачів порівняно з
незалежними засобами масової інформації.
У нашій країні прикладами такого методу інформування можуть бути
друковані видання – газета «Урядовий кур’єр», журнал «Вісник державної
служби України», інші центральні та регіональні газети.
Отже, функція зв’язків з громадськістю є надзвичайно важливою і
відповідальною сферою діяльності органів публічної влади, яка передбачає
різноманітні технології та шляхи реалізації інформаційної взаємодії.
Адже ефективна робота будь-якого адміністративного органу без чесних,
відкритих, доброзичливих відносин між ним і населенням стає
проблематичною.
Тому сьогодні вкрай важливо, щоб керівники владних інституцій усвідомили
всю значущість функціонування спеціальних підрозділів – інформаційних
служб. Тільки тоді, коли буде розроблена стратегія і тактика роботи з
громадськістю, коли з’являться висококваліфіковані кадри у цій галузі,
стане можливим підняття престижу органів влади й поступове повернення
довіри до держави в цілому.
Розвиток системи зв’язків із громадськістю в органах влади дасть
можливість створити дійовий механізм вирішення багатьох проблем, що
виникають у стосунках між інститутами держави та громадянського
суспільства, і, насамперед, подолати відчуженість між громадськістю та
державою, забезпечити баланс стратегічних і особистих інтересів,
соціальну злагоду.
PAGE 2
PAGE 1
PAGE 200
PAGE 200
PAGE 26
PAGE 25
PAGE 210
PAGE 210
PAGE 210
PAGE 210
PAGE 48
PAGE 49
PAGE 258
PAGE 258
PAGE 258
PAGE 258
PAGE 258
PAGE 258
PAGE 258
PAGE 258
PAGE 258
PAGE 258
PAGE 92
PAGE 91
PAGE 281
PAGE 281
PAGE 98
PAGE 99
PAGE 138
PAGE 166
PAGE 165
р 0 S D CO R В
планування організація укомплектування штату керівництво координація
звітність складання бюджету
planning organizing staffing directing coordinating reporting budgeting
Рис. 3.1. Акронім Гулика
Формування вимог до інформації
2Е
Збір та опрацювання інформації
2. Підготовка необхідної інформації
Оцінка інформації
Визначення альтернативних варіантів рішень
Аналіз можливих наслідків
ж:
Рис. 3.4. Типова пірамідальна структура управління міністерством
Фактори умов праці Мотиваційні фактори (характер роботи)
Політика організації Успіх, досягнення
Умови роботи Просування по службі
Заробітна плата Визнання і схвалення результатів роботи
Міжособистісні відносини з керівниками, колегами і підлеглими Високий
ступінь відповідальності
Ступінь безпосереднього контролю за роботою Можливість творчого та
службового зростання
Таблиця 3.1
Фактори моделі Герцберга
Календар бюджетного процесу
Основні види діяльності Виконавці Термін виконання
1. Парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний
бюджетний період Верховна Рада Кабінет Міністрів На пізніше 1 червня
2. Підготовка інструкцій щодо підготовки бюджетних запитів на наступний
бюджетний рік. Міністерство фінансів Березень – квітень
3. Розроблення бюджетних запитів головними розпорядниками бюджетних
коштів на наступний рік Головні розпорядники бюджетних коштів Травень
4. Аналіз бюджетних запитів і розробка пропозицій проекту Державного
бюджету Міністерство фінансів Травень-червень
5. Схвалення Кабінетом Міністрів проекту закону про Державний бюджет
Кабінет Міністрів Міністерство фінансів Не пізніше 15 вересня
6. Представлення проекту закону про Державний бюджет Верховній Раді
Міністр фінансів Не пізніше як через п’ять днів після подання КМУ
проекту закону
7. Підготовка Верховною Радою проекту закону про Державний бюджет до
першого читання Верховна Рада Не пізніше 1 жовтня
8. Розгляд проекту закону про Державний бюджет у першому читанні
Верховна Рада Не пізніше 20 жовтня
9. Підготовка проекту закону про Державний бюджет на друге читання
Кабінет Міністрів Не пізніше 3 листопада
10 Розгляд проекту закону про Державний бюджет у другому читанні
Верховна Рада Не пізніше 20 листопада
11. Розгляд проекту закону про Державний бюджет у третьому читанні
Комітет Верховної Ради з питань бюджету Не пізніше 25 листопада
12. Прийняття рішення про затвердження Закону про Державний бюджет
України 1 подання його на підпис Президентові Верховна Рада України До 1
грудня
13. Підписання Закону про Держаний бюджет України Президент України У
двотижневий термін після отримання
Таблиця 3 2
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
