Малиновський В.Я. 2003 – Державне управління 1 частина (книга)

Малиновський В.Я. 2003 – Державне управління 1 частина

Передмова

Стан будь-якого суспільства залежить від рівня державного управління,
тому, на думку багатьох політиків, науковців і державних діячів, у XXI
столітті на перший план виходить проблема його ефективності. Особливо
актуальним є дане твердження для України, адже переважна більшість
прорахунків, допущених за роки Незалежності, є результатом недосконалої
організації влади та непрофесійного, слабкого
політико-адміністра-тивного управління. Саме неефективна діяльність
влади є визначальною причиною нинішнього стану Української держави.
Розв’язання даної проблеми – запорука й необхідна передумова вирішення
всіх інших проблем українського суспільства, яке переживає системну
кризу управління. Світовий досвід переконливо свідчить, що країни, які
прагнуть наздогнати високорозвинуті держави, потребують більш сильного
політико-адмініст-ративного управління, але й водночас більш
ефективного, прозорого, доступного для громадян.

Збудувати ефективний владний механізм можна лише шляхом активного і
широкого використання наукових підходів у формуванні принципово нової
моделі публічної влади та модернізації її інститутів. Адже держава дуже
часто має проблеми, пов’язані з відсутністю наукових розробок сто-совно
суспільно важливих питань. У зв’язку з цим особливої ваги набуває
наукове осмислення суспільно-політичних реалій, правильний вибір
стратегії подальшого розвитку основних інститутів державної влади,
подолання притаманних їм недоліків з метою створення ефективно
функціонуючого державного механізму.

Важливим завданням сучасного етапу українського державотворення є
становлення такої системи органів виконавчої влади, яка б забезпечувала
істотне підвищення ефективності державного управління та якості
управлінських послуг. Основоположне значення має суттєве поглиблення
фундаментальних теоретико-методологічних досліджень проблематики
державного управління, створення розвиненої теоретичної бази, що
реалізована в наукових теоріях, концепціях, проектах.

Відповідно останні роки позначені посиленою увагою до проблем державного
управління як наукової галузі та практичної діяльності. Адже сучасний
етап політичного та соціально-економічного розвитку, який нерозривно
пов’язаний із тенденціями світового розвитку, приєднанням нашої держави
до загальноєвропейських інтеграційних процесів, вимагає принципово нових
підходів в управлінні державними справами. Сьогодні цілком очевидним
фактом стало існування об’єктивних засад ефективного функціонування
виконавчої влади, зумовлених характером політичної системи,
соціально-економічними факторами та культурним рівнем суспіль-

ства. їх дослідження та вироблення сучасної теорії є важливим
завданням, що стоїть перед наукою державного управління і набуває вкрай
актуального значення для динамічного розвитку України.

Тому вивчення історичного світового досвіду, передусім високорозви-нених
країн, з метою втілення в практику державного будівництва найкращих
здобутків минулого та запобігання помилкам у майбутньому, є актуальним
завданням, що стоїть перед сучасною адміністративно-управлінською
наукою. Одночасно неприпустимо механічно впроваджувати досягнення
світової науки, їх потрібно розглядати крізь призму власних національних
традицій, політичної культури і менталітету.

Перше видання книги «Державне управління» 2000-го року перевершило всі
сподівання автора. Адже її поява викликала жваву реакцію в наукових
колах, переважно позитивні відгуки та доброзичливі побажання
спеціалістів і читачів. Усього за декілька місяців книга розійшлася по
всіх куточках України, а невеликий наклад не в змозі був задовольнити
всіх потреб у ній. Книга знайшла своє місце, стала потрібною, корисною,
що є найвищою її оцінкою. Тому підготовка та вихід нового видання
перетворилися на гостру потребу, необхідність. До змісту книги були
внесені суттєві зміни, викликані інтенсивним розвитком науки державного
управління, переосмисленням автором окремих наукових підходів, понять,
категорій, визначень, та змінами, що відбулися в системі органів
виконавчої влади України за означений період.

При підготовці книги використано досить значний науково-теоретичний
матеріал, що стосується, насамперед, суперечливих реалій
державотворення. Певні труднощі при написанні посібника були пов’язані
із незавершеністю процесу формування апарату державного управління через
проведення адміністративної реформи та недостатністю законодавчої бази,
яка регулює функціонування системи органів виконавчої влади України.

Навчальний матеріал подається з метою: сприяти якісній підготовці
професійних управлінців у системі вищої школи України – особливого
напряму в розвитку науки і практики. При цьому враховується багатий
міжнародний досвід вивчення навчальної дисципліни «державне управління».
Відповідно до поставленої мети структура книги складається з двох
послідовно взаємопов’язаних частин: 1 – «Історія державного управління»;
II – «Теорія державного управління», які і є основними складовими науки
державного управління. їх вивчення дає можливість цілісно розглянути
предмет наукової дисципліни – через теорію та історію державного
управління до оволодіння управлінськими принципами, методами, формами, а
також допоможе оволодіти іншими навичками управління, що є необхідною
умовою для опанування фаху управлінця та роботи в органах державної
влади та органах місцевого самоврядування.

Сподіваємося, що запропонована праця, як і попередня, буде також
корисною та бажаною в студентських аудиторіях, бібліотеках, органах
публічної влади, стане у пригоді для управлінців та всіх, хто цікавиться
проблемами державотворення, дасть поштовх новим науковим розвідкам у
галузі державного управління.

Частина перша

ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

• Історичний досвід державного управління України

Розділ 1

ІСТОРИЧНИЙ ДОСВІД ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ

Глава 1.1. ДЕРЖАВА І УПРАВЛІННЯ КИЇВСЬКОЇ РУСІ

Головними ознаками існування державності у ранньосередньовічному
суспільстві сучасні історики вважають наявність влади, відчуженої від
народу, розселення населення за територіальним (а не племінним)
принципом і стягнення данини для утримання влади [ЗО, с. 39; 29, с. 44].
Відповідно до наведених складових державності початок державного життя в
Україні датується IX століттям. З Новгородського літопису відомо про
князювання в Києві у цей період Аскольда і Діра. Саме Київська земля
стала етнокультурним, політичним і соціальним державним організмом,
навколо якого наприкінці IX ст. почала формуватися величезна імперія –
Київська Русь-Україна. Період її становлення тривав протягом ІХ-Х
століть У 862 р. для подолання внутрішніх чвар у Славії (північ Руської
землі) на місцевий престол було запрошено князя Рюрика, який прибув зі
своїми братами Синеусом і Трувором у супроводі військової дружини.
Державна влада у цей період мала військовий характер – ключові пости в
державному управлінні зайняли варязькі дружинники. Соціально-економічний
розвиток у IX ст. зумовив значне піднесення могутності князівської
влади. Авторитет влади утримувався військовою силою, на відміну від
того, коли керівництво здійснювалося старшинами родів і племен.

Тогочасна Київська Русь не була державою в сучасному розумінні цього
поняття: вона не мала ні централізованого управління, ні всеохоп-люючої
та розгалуженої бюрократичної системи. Відносини між представниками
влади й народом, особливо в ранній період розвитку Київської держави,
виявлялися переважно у формі збору данини. Політичні конфлікти, що
виникали внаслідок недосконалості цих взаємин, нерідко розв’язувалися за
допомогою політики сили. Еволюція тогочасної держави йшла у напрямку
розгалуження системи намісників та їхніх гарнізонів, а пізніше сюди
долучалося й виконання різних адміністративних та судових функцій.
Управління й суд стають джерелом прибутків, атому розширюються їхні
функції та зростає кількість службовців, що їх виконують [43, с. 7].

За князювання Олега Віщого (882-912) здійснюється політика об’єднання
всіх давньоруських земель в єдину Руську державу. Утвердження Олега в
Києві, що його він оголосив стольним градом новоствореної держави,
знаменувало собою створення загальноруської держави – Київської Русі.

Князь розумів, що лише зброєю можна об’єднати різні слов’янські і
неслов’янські племена і втримувати їх у покорі. Сила потрібна була не
лише для ведення війн, захисту завоювань, але й для організації
внутрішнього життя. Князі зі своєю військовою дружиною цілу зиму збирали
данину у підвладних слов’янських землях, а весною збиралися у Києві і
звідти вирушали каравани торгівців у різні країни світу. Як зазначав
Михайло Грушевський, «русские князья и бояре – одновременно
правительство и негоцианты; киевская правительственная политика состоит
на службе у торговли, как, в свою очередь, торговля составляет ту
экономическую основу, на которую опираются князья и правительство» [15,
с. 49]. Силові методи дали можливість завоювати численні племена,
об’єднати величез* ні території від Дніпра до Волги в єдине державне
утворення під владою Києва – головного осередку військових сил. Водночас
давньоруська держава часів Олега була не досить консолідованою через
слабкість влади київського князя в землях племінних княжінь та
примітивність системи управління, стягнення данини й судочинства.

Справу будівництва держави продовжив наступник Олега князь Ігор
(912-945). Він, як і його попередник, вів боротьбу проти хозарів і
Візантії-за Чорне море і прилеглі до нього землі. Походи на Візантію
завершилися укладенням русько-візантійських договорів, що сприяли
розвитку торгівлі для руських купців. Але занадто велике розширення
Київської Русі спричинило ресурсне напруження держави, що неминуче вело
до її розпаду. Відповідно до теорії конфліктів американського фахівця Р.
Коллінза, чим далі військова держава виходить за межі своєї «стартової
бази», тим вищі її втрати на утримання військових контингентів [25].
Занадто стрімке просування територіальних меж Київської держави
створювало небезпеку недостатнього контролю за своїми окраїнами, які
могли або відділитися, або стати легкою здобиччю ворогів.

Розуміючи, що постійні війни, відриваючи багато людей від роботи у
мирний час, послаблюють економіку держави, а стягнення данини для
утримання військової дружини ставало непосильним тягарем для підлеглих
земель, велика київська княгиня Ольга (945-964), як мудрий та
далекоглядний державний діяч, зосередила увагу на мирній праці.
Відповідно до державних нововведень було запроваджено регламентування
повинностей залежного населення, створено статути для збирачів данини та
виконання адміністративних та судових функцій. Княгиня заснувала базові
пункти центральної влади на місцях, адміністративна та судова системи
були поширені на всі підвладні Києву княжіння. Княжий двір стає
уособленням політичної влади, державного управління, суду, економічної
потуги. У цей період збільшуються слов’янські впливи на політику княжого
двору – представники слов’ян усе більше почали залучатися до державного
управління.

Характеризуючи правління Ольги, М. Грушевський зазначив, що княгиня
«держала сильною та зручною рукою державну систему й не дала їй
ослабнути ні розвалитися» [16], налагодила дипломатичні відносини з
наймогутнішими імперіями Європи. Охрещення Ольги дало підстави назвати
її «наймудрішою серед чоловіків» [66, с. 105].

Зазначений період – епоха найбільшої експансії Київської держави
-завершився правлінням Святослава Хороброго (964-972), який продовжив
будівництво держави, започаткованої Олегом та Ігорем. Не маючи потреби у
завоюванні слов’янських племен, він зосередився на боротьбі із
суперниками Києва над Волгою і Чорним морем. Як зазначив І.
Крип’я-кевич, «це була епоха великих здобутків і тріумфів, епоха
морського володіння» [41, с. 46]. Водночас постійні далекі княжі походи
таїли у собі велику небезпеку, адже виснажували природні та людські
ресурси держави, що спрямовувалися на колонізацію нових земель. Виникла
потреба у розбудові країни, яку започаткував син Святослава Володимир.

Історики визначають форму тогочасної Давньоруської держави як дружинну
[29, с. 51]. На чолі держави стояв великий князь Київський, який
здійснював державне управління спільно із старшими дружинниками
(радниками князя). Місцеві князі перебували у васальній залежності від
Києва, сплачуючи йому данину і беручи участь у походах. Панівним
прошарком держави була верхівка княжої дружини, за допомогою якої князь
зміцнював свою владу над населенням. Дружина, стягуючи данину та чинячи
суд на місцях, протягом тривалого часу являла собою примітивний
адміністративний апарат.

Існування дружинної форми державності завершується добою Володимира
Великого (980-1015). Політичний устрій Руської держави часів Володимира
можна охарактеризувати як ранньофеодальна монархія [ЗО, с. 40, 29, с.
54]. Прагнучи консолідувати державу, князь у 988 р. здійснив
адміністративну реформу. її суть полягала у приєднанні до Києва основних
союзів давньоруських племен. Реформа ліквідувала місцеві «племінні»
княжіння і замість цього запровадила новий адміністративний поділ
держави на уділи – землі довкола найбільших міст. Туди київський князь
почав призначати на врядування намісників та посадників – своїх синів
або довірених осіб. Звідси бере початок династичний принцип, який згодом
став пануючим. Усього таких уділів було вісім: Новгород, Полоцьк, Турів,
Володимир, Тмутаракань, Ростов, Муром та Деревська земля з центром у
Пінську. Київ, Чернігів і Переяслав становили великокнязівський домен
[45, с. 47]. У результаті адміністративної реформи родоплемінний поділ
суспільства поступився місцем територіальному.

Усунувши від влади племінних князів та представників могутніх боярських
кланів, Володимир зміцнив на місцях панування династії Рюрикови-чів, що,
у свою чергу, сприяло зміцненню Київської Русі як єдиної держави.
Відносини між сюзереном і васалами регулювалися двосторонніми договорами
(«рядами»), що базувалися на наданні васалам землі та певних прав за
умови їх служби великому князеві. Удільні князі виконували функції,
аналогічні функціям великого київського князя, але у межах підвладної їм
території, де поступово здійснювався перехід від дружинної організації
управління до двірсько-вотчинної. Все управління у межах князівства
зосереджувалось у княж-дворі, а в кордонах боярської вотчини – у руках
службовців князя, які разом становили боярську раду, яка у межах
сучасних українських земель набувала винятково важливого значення.
Органи місцевого управління, котрі виникли ще в додержавний
період,-тисяцькі, соцькі, десяцькі – поступово перетворювалися на княжих
урядовців. У системі управління, що склалася, зникає різниця між
місцевим державним управлінням і управлінням особистих маєтків князя
(великого чи удільного) або боярина.

Розвиток держави вимагав збільшення апарату управління на всіх рівнях і
більш чіткого розподілу функцій посадових осіб. Першочерговою функцією
урядовців стає забезпечення держави прибутками. Фінансові надходження
складалися, в основному, з податків – натуральної ренти (данини).
Спочатку данина була виключно натуральною, а пізніше – частково
грошовою. Розкладом збору данини по господарствах займався верв-ний
староста. Іншим джерелом прибутків було мито («пошлина»), яке брали на
ринках, мостах, перевозах тощо. Певну1 частину надходжень давали судові
платежі і штрафи, про що засвідчує «Руська правда».

Важливим фактором, що сприяв як об’єднанню Київської Русі і перетворенню
її на могутню феодальну державу, так і посиленню політичної влади
Володимира, було, безперечно, введення у 988 році християнства на Русі –
релігії, яку сповідувала на той час абсолютна більшість народів Європи
та Близького Сходу. Християнська церква стала суттєвим елементом
державної структури. Поряд зі своїми церковними функціями вона
виконувала тепер ще й функцію політичної ідеології. Зміцнюючи авторитет
державної влади, вона стала постійною опорою князя. Той, у свою чергу,
призначав духовних осіб на державну службу, залучав служителів культу до
управління державою. Політичний аспект християнства виражався і в тому,
що своє хрещення Володимир поєднав з важливим політичним актом –
одруженням з візантійською царівною.

Про значення християнізації Русі М. Грушевський писав, що вона сприяла
зародженню «единства политико-общественного уклада, общественных
отношений и права», а також від цієї події почався процес еволюції
Київської держави від збивання держави шляхом збройної сили до
легітимних державотворчих процесів, від панування князів-наїзників до
панування князів-правителів [15, с. 57].

Християнізація дала можливість володареві провести, крім
адміністративної, ще й військову та судову реформи. Суть військової
реформи полягала в ліквідації «племінних» військових об’єднань і злитті
військової системи із системою феодального землеволодіння. Князь
роздавав землі із зобов’язанням військової служби та організації оборони
цих земель. Це дало змогу досить швидко забезпечити охорону рубежів
Київської держави, створити надійне військо не лише проти зовнішніх, але
й внутрішніх ворогів. Система бенефіцій сприяла створенню навколо князя
Володимира прошарку особисто відданої йому знаті. Стрижнем війська була
дружина великого князя. Місцеві князі та інші бояри мали свої дружини. У
разі необхідності організовувалися також народні ополчення, залучалися
найманці. У військовій справі великий князь спирався на тисяцьких,
соцьких, десяцьких, які, окрім командування гарнізонами, виконували ще й
цілий ряд адміністративно-управлінських функцій.

Судова реформа зводилася до розмежування судів єпископського та
градського. Судова влада належала до основних прерогатив князя: він
здійснював суд сам чи доручав цю справу своїм урядовцям. Княжий суд було
віднесено до публічних (державних) судів. До цієї групи належали також
вічовий і вервний (громадський) суди. Судові та адміністративні функції
здійснювали одні й ті ж самі урядовці, що засвідчує нерозвиненість
державних і судових інституцій тогочасної держави. Існували також і
приватні (панські, домініальні) суди, яким підпорядковувалися всі
невільні люди. Це був суд землевласників над залежним населенням, що
здійснювався на засадах наданих князем імунітетних грамот.

У прийнятому «Уставі святого князя Володимира, крестившаго руськую
землю, о церковних судех» було визначено місце церкви в державі, джерела
її матеріального існування, сфери юрисдикції. Зміст статей 4 і 5
фактично проголошував відмову князя від втручання у справи церкви,
закріплювався поділ церковної і світської судової компетенції.
Відповідно до традицій Візантії визнавався патронат князівської влади
над церквою, саме тому церковний статут був виданий від імені князя.
Церковному суду підпорядковувалися всі духовні особи, їхня родина,
церковна прислуга, утриманці церкви, люди, які мешкали на монастирських
і церковних землях.

Подальший розвиток Київської держави продовжив наступник Володимира –
Ярослав Мудрий (1015-1054). Після укладення в 1026 р. мирного договору
між Ярославом та його братом Мстиславом зародилася колегіальна форма
управління державою – дуумвірат. Держава була поділена між ними на дві
частини, але така децентралізація влади в цілому позитивно вплинула на
внутрішній розвиток країни. Особливо вона сприяла зростанню політичного
впливу міст, що знайшло свій вираз у діяльності міських вічевих зборів.
Бурхливий розвиток міст (а у ХІІ ст. їх було понад 70) зміцнював
Київську державу та привів у органи управління велику кількість
місцевого населення. Це вплинуло на те, що варязька знать, яка до цього
панувала в управлінні, залишилася лише у війську, а державними мужами
ставали місцеві люди. Тогочасна Київська Русь набирає могутності і стає
однією з «найбільших, найкультурніших, найрозвинутіших економічно й
політично держав середньовіччя» [28], зайнявши чільне місце серед
найбільших країн тієї доби – Візантії та Германської імперії.

В історію князь Ярослав увійшов як державний діяч, за якого було зібрано
закони у збірник «Руська правда» та видано важливий правовий акт –
«Устав князя Ярослава про церковні суди». Крім звичаєвого права, у
«Руській правді» зібрані й «Княжі устави», які за змістом та формою
все-таки ближчі до звичаєвого права, ніж до писаного закону. Власне,
законотворча діяльність органів державної влади була незначною і дуже
обмеженою звичаєвим правом. З політичної точки зору цей документ мав
непересічне значення, оскільки утверджував Київську Русь як цілісне
суспільство й державу. До найдавніших документів належать також княжі
договори, які мають форму писаного закону.

Тогочасне віче – орган прямого народовладдя, функціонувало у виді зборів
повноправних громадян міста і пригородів, землі (князівства). Віче
розглядало та виносило ухвали у справах, що стосувалися цих територій.
Віче – історично давній інститут, який вирішував усі публічні справи
громади шляхом зібрання старших громадян міста і рішення якого були
обов’язковими для всіх. Оскільки в ньому брали участь князі і бояри,
віче стало найвищим органом державної влади. Саме на них обиралися князі
та укладалися договори з ними (так званий ряд). Разом з тим, значним
недоліком вічевих зібрань була їх нерегулярність (окрім Новгорода і
Пскова), вони не мали чіткого статусу, окресленої компетенції, порядку
скликання.

Ще однією тогочасною формою управління була боярська рада – збори бояр
за участю князя для вирішення важливих державних справ. Бояри
відігравали значну роль у житті держави: впливали на політику князя,
спрямовували віче на ухвалення відповідних рішень. Особливо сильним було
боярство в Галичині, де відчувався великий вплив західних сусідів, у
яких багата шляхта володіла значними привілеями та правами. До боярської
ради входили старші дружинники-землевласники та вищі церковні ієрархи.
Проте вона як орган державної влади не мала чітко встановлених форм
функціонування, що дало підстави історикам вважати боярську раду лише
дорадчим органом при князеві. Хоча при збереженні державності вона
цілком могла розвинутися в представницький орган державної влади. Однак
цього не сталося через зміну політичної ситуації.

Аналізуючи діяльність віча і боярської ради, Н. Полонська-Василенко
робить висновок, «що за час X—XIIІ вони не набули парламентарних форм,
не перетворилися на певні інституції і залишилися випадковими
зібраннями» [66, с. 218].

Найвищим органом місцевого самоврядування на селі став верв – чи то
родова, чи то територіальна община. Він об’єднував кілька сусідніх сіл,
мав землю у колективній власності, виступав захисником своїх мешканців у
відносинах із сусідніми общинами, боярами чи державними урядовцями.
Виникнувши ще у доісторичні часи, община виявилася надзвичайно стійкою
структурою, проіснувавши, хоча й з великими втратами повноважень, аж до
XX ст.

Князь Ярослав з метою запобігання міжусобній боротьбі, яка після смерті
Святослава стала хронічною хворобою держави, запровадив принцип
старшинства у розподілі влади між синами відповідно до їхнього віку,
вони отримували міста з більшим або меншим політичним значенням.
Найстаршим – Київ чи Новгород, найменшому – Володимир. Як тільки в
якомусь із цих князівств звільнявся престол, кожен брат підіймався на
щабель вище, доки не досягав київського престолу. Щоправда, ця ідея
Ярослава суперечила іншому глибоко вкоріненому принципу – успадкуванню
влади від батька до сина та не пішла на користь ні державі, ні її
окремим землям. Фактично такий спосіб управління підсилював
сепаратистські настрої місцевих князів та бояр, які домагалися окремої
влади «свого» князя. Після смерті Ярослава це призвело до запеклої
боротьби між племінниками і дядьками князя.

У ці смутні часи на політичній арені з’являється ще одна видатна постать
– Володимир Мономах (1113-1125) – останній київський князь, який
намагався зберегти єдність і могутність держави. Мономах енергійно
здійснював об’єднання роздробленої чварами території держави. Завдяки
величезному авторитету йому вдалось об’єднати більшість розпорошених
земель. Мономах досяг найвизначніших успіхів у справі державного
будівництва, відновивши єдиновладну монархію часів Ярослава Мудрого.
Князь скасував принцип сеньйорату (влада найстаршого сина в роді),
ліквідувавши, таким чином, братовбивчі конфлікти. При його правлінні
впроваджувалося пошанування права, законів, підвищилася роль княжого
суду.

ВажлиЕшм документом управлінської думки того часу стало укладене
Володимиром «Поученіє дітям», у якому викладено поради щодо здійснення
державного управління. Мономах застерігав своїх синів-князів не тільки
не чинити самим, а й заборонити «служивим» творити беззаконня. Князь, як
державний муж, є носієм закону і законності, на цьому має ґрунтуватись
уся його діяльність, у цьому сила його князівської влади. Князь, як
воєначальник, мусить володіти військовою ситуацією і добре знати
військову справу. Поряд з моральними, в «Поученії» містилися політичні
норми, давались практичні настанови щодо керівництва державою і
управління підданими, ведення війни, самовідданої державницької праці.

Отже, систему державного управління Київської держави можна
охарактеризувати так:

Носієм верховної (монаршої) влади вважався великий київський князь,
хоча, не будучи абсолютним володарем, він певною мірою поділяв цю владу
(в найважливіших державних справах) з народним віче або з боярською
радою. У компетенції князя перебували: охорона кордонів; керівництво
військом; збір данини; судочинство щодо васалів, дружинників, вищих
посадових осіб; дипломатична діяльність; охорона торговельних шляхів;
придушення рухів опору; поширення християнства; скликання княжих
з’їздів; призначення на вищі посади; видання уставів, уставних грамот та
інших законодавчих актів; будівництво шляхів.

Таким чином, «князь був носієм і виконавцем усіх функцій державної
влади: законодавчої, судової, адміністративної, він стояв на чолі
власної дружини й війська цілої держави та правив державою через своїх
функціонерів» [92]. Як зазначає Д. Дорошенко, княжий двір, який на
початках виконував функції приватного характеру господарської управи,
поступово перебрав на себе функції державного органу, як це було скрізь
у початкових примітивних формах державної організації в середній і
західній Європі [23, о 70].

Великі князі були повноправними володарями тільки в Київській землі, а в
інших землях управляли місцеві князі. Всі державні органи тогочасної
держави можна умовно поділити на центральні та місцеві. У перших
працювали княжі і земські урядовці. Княжі урядовці знаходилися в Києві і
залежали від князя при виконанні функцій державної влади. До них були
віднесені: тіун (огнищний), який відав княжим двором, його слугами і
господарством. У підпорядкуванні тіуна були ключники, які доглядали
княже майно, митники, котрі збирали данину і мито, конюшені, що
завідували княжою стайнею, забезпечували кіньми збройні сили. Ці
урядовці здійснювали фінансові функції – це було здобуття коштів для
утримання родини князя, його двору, війська, адміністрації, судів.

Земські урядовці обиралися громадою і, відповідно, залежали від неї.
Пізніше їх призначав князь, але за погодженням з народом. Вони
називалися тисяцький, соцький, десяцький, що вказувало на кількість
людей у громаді. Тисяцькі, які носили титул воєводи, під час війни
командували своєю земською «тисячею» і сиділи переважно у Києві,
Чернігові, Переяславі, Турові, Володимирі, Галичі, Перемишлі. Тисяцькі,
будучи найвищими урядовцями князя, були фактично його заступниками [79].

У сфері державного управління княжу владу на місцях здійснювали
волостелі, мечники, дітські, отроки, ябедники, які, у свою чергу, окрім
адміністративного управління, виконували ще й окремі військові функції.
Великого князя оточували «думці» – члени княжої ради з числа княжих
мужів, тобто великих бояр. Судову владу здійснювали княжі посадники.
Нижчі судові урядовці звалися вирниками, метальниками.

З часом влада місцевих князів почала посилюватись, а великого князя
-зменшуватися. Саме це викликало необхідність періодичного скликання
сне-мів – княжих з’їздів, які збирали не тільки князів, а й найбільш
впливових бояр, представників церкви. На з’їзді, яким керував великий
київський князь, обговорювались і розглядалися лише загальнодержавні
справи: питання війни і миру, відносини між князівствами, проблеми
державного устрою, розподіл ленних володінь. Так, Вишгородський з’їзд
(1072 р.) прийняв «Правду Ярославичів», Любецький (1097 р.) затвердив
автономність князівств, Іве-тицький (1100 р.) розподілив ленні землі,
Золочівський (1101 р.) і Долобський (1103 р.) обговорювали питання
відносин із половцями. Проте ці з’їзди були малоефективними через
нерегулярність проведення. На жаль, вони так і не стали, як у
європейських країнах, зачатками парламентських інституцій. Однією з
причин цього став процес занепаду Київської держави.

Починаючи з середини XII ст., Руська держава вступає в період
розвиненого феодалізму, який характеризується відцентровими тенденціями,
викликаними зростанням продуктивних сил у сільському господарстві та
ремісництві, пануванням феодальної власності на землю та інші засоби
виробництва, великого вотчинного землеволодіння.

На початку другої половини XII ст. унаслідок розвитку об’єктивних
процесів – феодальних відносин і зміцнення місцевих феодальних центрів,
при слабких загальнодержавних економічних зв’язках, відбувається
поліцентризація Київської Русі – політичне розмежування окремих
князівств і земель [9, с. 108]. На політичній карті величезної імперії
з’являється понад півтора десятка суверенних князівств, у тому числі
шість на території сучасної України: Володимир-Волинське, Галицьке,
Київське, Переяславське, Чернігівське та Турово-Пінське. Однак політичне
роздроблення не зупинило економічного, соціального і культурного
розвитку окремих князівств. Навпаки, вони знайшли нові форми свого
подальшого розвитку. Це стосується і процесів еволюції інститутів
державного управління та місцевого самоврядування.

У XIII ст. влада великого київського князя стає цілком номінальною. Доба
розквіту княжої імперії завершується, вона перетворюється у «державу
державок», яку одні дослідники вважають чи то федерацією, чи то
конфедерацією, а інші – просто відносинами васальної залежності, де на
вершині піраміди перебував «князь-отець» -лише формальний володар
Київської Русі.

Величезні простори держави створюють умови для зростання впливу місцевих
органів управління. Зароджуються причини падіння величезної монархії,
втрачають значення торгові шляхи через Київ, накочується
та-таро-монгольська навала.

Глава 1.2. ГАЛИЦЬКО-ВОЛИНСЬКА ДЕРЖАВА ТА ФОРМИ її УПРАВЛІННЯ

Як зазначав С. Рудницький, «монгольська хуртовина XIII віку, що
руйнувала так багато могутніх народів і держав, не змогла знищити
українського народу» [72]. Після розпаду Київської держави на кілька
окремих князівств на межі XII—XIII ст. естафету національного
державотворення переймають західноукраїнські землі, де постала друга
велика українська держава – Галицько-Волинське князівство (королівство).
Півтора століття її існування допомогли зберегти державницькі та
культурно-національні традиції Київської Русі-України й одночасно
розвинути їх під потужним впливом європейських соціально-політичних
відносин.

Об’єднання у 1199 році в єдину державу волинським князем Романом
Мстиславовичем Волинського і Галицького князівств було важливою подією в
історії України, яка, на думку історика С. Томашівського, стала
«епохальним фактом в історії України, першим втіленням
загальноукраїнської державної ідеї». На Заході утворився новий сильний
політичний організм, що перейняв на себе спадщину занепадаючого Києва,
охоплюючи землі від Карпат до Дніпра, включно з Києвом – територію,
рівну «Священній Римській імперії» Фрідріха Барбароси [73].

Князь Роман, якого західноєвропейські хроністи нарекли іменем короля
русинів – Romanus Rex Ruthenorum, доклав багато зусиль для зміцнення
верховної влади, створення власної моделі державного управління [54]. Як
і в інших країнах Європи, князь спирався не лише на свою військову
дружину, а й на міську верхівку, так званих «громадських мужів»,,надаючи
їм різні пільги. У внутрішній політиці князь зосередив увагу на
зміцненні княжої влади як гаранта стабільності державності, тобто
обмеженні сваволі світських і духовних феодалів (бояр). Пов’язані
спільними інтересами (збереження своєї влади, землеволодіння, придушення
опору народних мас), князь і боярська верхівка перебували у стані
постійного протиборства за владу. Роман Мстиславович намагався
зосередити в своїх руках усю державну владу і стати абсолютним монархом
(«самодержцем»), а бояри – обмежити князівську владу. Через цю боротьбу
князь увійшов у конфлікт з боярами, який набрав дуже гострих форм.
Протистояння князя і боярської олігархії, яке завдало багато лиха
державі, тривало і після смерті князя Романа.

Для забезпечення переваги над боярами князь Данило Галицький, як і його
батько, прагнув заручитися підтримкою селян і міщанства. Він укріпив
багато існуючих міст, а також заснував нові, у тому числі у 1256 р.
Львів, названий в честь його сина Лева – «Львовим градом». Для захисту
смердів від сваволі бояр по селах призначалися спеціальні урядники,
формувалися військові загони із селян. Понад сорок років боровся князь
Данило з боярською опозицією і переміг її, тим самим зміцнив верховну
князівську владу, забезпечивши усталений тип управління на наступне
століття.

Князь уособлював законодавчу, виконавчу і судову владу. Однак він був
залежним від соціальної верхівки – боярської олігархії, яка вважала себе
представником усього населення. Князь був змушений залучати бояр до
управління державними справами.

Хоча віче, остання згадка про яке датується 1146 роком, у той період
втратило своє значення, ще згадується віче, скликане самим Данилом у
1232 р., перед військовим походом. Навпаки, суттєво зросла роль
боярської думи: князь був змушений діставати згоду боярства при
вирішенні будь-яких державних справ. У перші десятиліття XIII ст., у
період найбільшого впливу боярської думи, бояри обирали князів,
намагаючись зробити їх повністю залежними від себе. Такий стан
підтримували й іноземні володарі, які прагнули добитися влади в
Галичині, використовуючи впливових бояр. Боярська рада як постійний
орган влади функціонував і в першій половині XIV ст., тоді бояри
називаються в князівських грамотах як радники князя.

Державно-правовий устрій Галицько-Волинської землі у головному зберігав
риси, притаманні Руській імперії. Поряд з назвами «Галичина»,
«Володимирія» (Волинь) тут вживається назва «Русь», «Руська земля».
Верховна влада зосереджувалася в руках великого князя, який
використовував титули руського короля, принцепаса, князя Руської землі
тощо. Він ухвалював законодавчі акти, мав судові повноваження, давав
згоду на призначення єпископів, очолював військо, здійснював збір
податків, карбування грошей, визначав розмір і порядок стягнення
поборів, керував скарбницею, зовнішніми стосунками. Проте досить міцним
залишалося місцеве боярство, особливо галицьке. Інтереси боярської
олігархії втілювались у діяльності боярської ради.

Разом з тим, в адмініструванні Галицько-Волинського князівства був
відчутним вплив Заходу. Хоча західноєвропейські хроніки називали
Галиць-ко-Волинське князівство королівством ще задовго до коронації
Данила, саме подія 1253 р. у Дорогичині на Підляшші де-факто ствердила
цю державу у колі європейських країн. Коронація Данила Галицького на
короля Русі, здійснена послом папи Інокентія IV, мала зміцнити церковні
та політичні зв’язки Русі з латинським Заходом і забезпечити військову
допомогу в боротьбі проти Золотої Орди. Запроваджувались і відповідні
ознаки королівської влади: вінець (корона), герб, печатка, прапор.
Існували також і родові князівські знаки.

Незважаючи на те, що відносини з Римом пізніше були розірвані, галицькі
літописці продовжували іменувати Данила королем, що, по-перше, підносило
його статус серед інших князів, а по-друге, допомагало при встановленні
дипломатичних відносин з європейськими державами. Цей титул
використовував також його онук Юрій Львович.

Однією з найважливіших функцій князівської влади було налагодження
зовнішньополітичних зв’язків. Дипломатичні відносини
Галицько-Волинського князівства існували не тільки з іншими руськими
князівствами, а й з Угорщиною, Литвою, Польщею, Візантією, Золотою
Ордою, Тевтонським орденом, Римом, князівствами Німеччини та іншими
країнами. Міжнародні контакти підсилювалися шлюбними зв’язками династії
Романовичів – галицької гілки Мономаховичів зі знатними іноземними
родами. Активність міждержавного листування засвідчують листи
галицько-волинських князів до великих магістрів Тевтонського ордену, що
збереглися до наших днів.

Князеві належала вища виконавча влада. Адміністративні справи князь
доручав своїм урядовцям, посади яких мали різне походження: одні брали
свій початок від попередніх часів як органи самоврядування, інші були
створені для виконання певних функцій управління князівської влади.

Встановлюється і поширюється характерна для того періоду
двірсько-вотчинна система управління. Двірсько-вотчинні слуги князя
одночасно виконували і роль державних урядовців, які за дорученням князя
здійснювали управління і суд у межах всієї держави.

Якщо за найдавніших часів перше місце в урядовій ієрархії займав
тисяцький (начальник округи), якого призначали з найвпливовіших бояр, то
за часів короля Данила провідне місце серед урядовців займає двірський
або дворецький. Цей чин виник у Галицько-Волинському князівстві під
впливом державного устрою Угорщини, оскільки в інших руських князівствах
у цей період він не трапляється. Двірський очолював увесь апарат
управління князівського двору і в разі необхідності заступав князя в
управлінні, війську, суді («судця княжого двору»).

Канцелярією князя керував печатник, тобто канцлер. Ця посада була
поширена в західноєвропейських країнах. Печатник зберігав печатку і
прикладав її до княжих документів, зберігав документи і розсилав їх за
призначенням. Він також міг виконувати за дорученням князя й інші
адміністративні функції.

Впливовою посадовою особою того часу вважався стольник, який займався
фінансовими справами та управляв княжими землями-маєтками. Військове
керівництво здійснював збройник, судовими справами відали дитячі,
охороною князя – отроки. Особисті доручення князя виконував сідельний.
Зразки урядових документів писалися латиною, печатки володарів вживалися
західного взірця.

На князівському дворі були ще особливі двірські урядовці: покладник,
ключник, які охороняли княже майно та виконували різні адміністративні
доручення. Нижчі функції виконували биричі, городники, мостники,
митники, осмники та інші. Різні посади свідчать про те, що тогочасний
апарат управління був добре розвинутий і диференційований.

Територія Галицько-Волинської держави поділялася на волості, які раніше
були окремими князівствами (Галицька, Луцька, Холмська, Перемишльська,
Белзька, Теребовлянська, Коломийська та ін.). Управляли цими
територіальними одиницями за дорученням князя великі землевласники-
волостелі. Вони володіли адміністративними, воєнними та судовими
повноваженнями.

Наприкінці ХНІ ст. у Галицько-Волинському князівстві налічувалося понад
80 міст. їхній устрій продовжував традиції княжої доби. Але в першій
чверті XIV ст. у Галицько-Волинському князівстві виникають колонії
чужоземців, яким було дозволено після спустошливих татарських набігів на
українські землі жити і порядкувати за їхніми власними традиціями й
звичаями. Оскільки серед переселенців переважали німці й поляки, то
місцеве самоврядування ґрунтувалося, в основному, на німецькому праві,
яке застосовувалося в управлінні містами у країнах середньої Європи. Так
було закладено у містах Галицько-Волинського князівства принципи
місцевого самоврядування, запроваджені у німецькому місті Магдебурзі. На
етнічних західноукраїнських землях першим містом, що отримало
магдебурзьке право у 1339 році, був Сянок [23, с. 13].

Важлива роль у Галицько-Волинській державі відводилась організації
війська, яке не відрізнялося від військових сил інших сусідніх земель.

Збройні сили Галицько-Волинської держави складалися з княжої дружини,
боярських загонів та народного ополчення («воїв»). Бояри брали участь у
воєнних походах не лише особисто, а й приводили свої власні збройні
загони. Не бажаючи бути залежним від військової сили бояр, Данило
Галицький значно посилив організацію власного війська – створив
регулярну піхоту, що складалася з важкоозброєних «оружників» і
легкоозброєних «стрільців», удосконалив кінноту. Частково цю проблему
вирішували запрошені іноземні загони та закордонні найманці, із селян і
дрібних бояр він організував нове військо на основі народного ополчення.
Таким чином, Данило Галицький шукав опору в боротьбі з боярською
олігархією. У цей період з’явилися великі фортифікаційні споруди, в тому
числі кам’яні «вежі», які зміцнювали безпеку держави та посилювали вплив
і авторитет князя.

Окремим правом і судом користувалася церква, значення якої в
Галиць-ко-Волинському князівстві було досить значним. Тут навіть
існувала з 1303 по 1347 роки Галицька митрополія. Князі активно впливали
на церковну організацію, використовуючи її в своїх інтересах. Церковний
суд діяв на підставі церковних уставів київських великих князів.

Отже, ХІІІ-ХІ\/ століття української історії пов’язані з існуванням
Галицько-волинського князівства або королівства. Процеси
децентралізації, падіння впливу влади князя уповільнюються, проявляються
тенденції формування абсолютної монархії, що втілюється в особі короля
Данила Галицького. Світська королівська влада поступово починає
підпорядковувати собі церковну владу.

Державно-політичний устрій Галицько-Волинської держави був «цілком
європейським і нагадував механізм олігархічного правління» [9, с. 109],
а модель державного управління не поступалася кращим тогочасним
європейським інститутам. Галицько-Волинська держава стала могутньою
європейською державою, що забезпечувала безперервність державотворчого
процесу як історичного чинника національного самовизначення українського
народу [65].

Але у результаті іноземної навали та егоїстичної політики боярської
олігархії у 1340 році еволюційний розвиток автономної української
державності припиняється [43, с. 14]. Останнім Галицько-Волинським
князем був Юрій-Болеслав (1325-1340), після смерті якого самостійна
держава перестає існувати. З 1349 р. більша частина цієї української
етнічної території на шість століть була відірвана від материнської
землі, ставши занедбаною околицею сусідніх держав.

Глава 1.3. УКРАЇНА ПІД ВЛАДОЮ ЛИТВИ І ПОЛЬЩІ

У XIV ст. історичні події розвивались у несприятливому для України
напрямі: Галичина потрапила до складу Польської держави, а Волинь і
Наддніпрянщина перейшли під владу Великого князівства Литовського.

Литовське панування внесло ґрунтовні зміни в устрій України. Вся влада у
ньому була сконцентрована в руках великого князя, який користувався
майже необмеженою владою (він володів законодавчою, виконавчою,
військовою і судовою владами). Молоді князі не були його співре-гентами,
а тільки радниками і виконавцями волі князя. Це дало змогу Литві оминути
ту небезпеку, що стала причиною занепаду Києва: вона не розпалася на
окремі князівства, а залишилася єдиною державою. Великий князь управляв
усіма військовими силами, оголошував війну і мир, розглядав судові
справи, здійснював дипломатичні зносини і розпоряджався матеріальними
засобами держави. Він також був верховним власником землі на умовах
помісного землеволодіння. Його власні маєтності не були чітко
розділеними з державними.

При великому князеві функціонувала рада (пани-рада, господарська рада),
яка складалася з найвпливовіших васалів князя. Згодом до неї стали
входити впливові державні особи (достойники), а також католицькі
ієрархи. Будучи дорадчим органом при князеві, рада значно обмежувала
владні повноваження князя, який залежав від військової та фінансової
допомоги членів цієї ради. У ситуації, коли великий князь був одночасно
і королем польським, рада взагалі ставала вищим державним органом
держави.

Наприкінці XV ст. у Великому князівстві Литовському з’являється ще один
вищий орган влади представницького типу – сейм. У цьому органі
парламентського типу головну роль відігравала шляхта, яка прагнула
досягти рівня польської шляхетської демократії. У загальних («вільних»)
сеймах, де, як правило, обговорювалися фінансові питання, брали участь
великий князь, члени ради, вище духовенство і по два шляхтичі від
повіту, обрані на повітових шляхетських сеймиках. Поступове зростання
політичної ролі сейму проходило паралельно з оформленням шляхетського
стану.

Центральна адміністрація Великого князівства Литовського формувалася
поступово протягом XV століття. Найвищу державну посаду обіймав маршалок
земський, який головував на засіданнях ради у відсутності князя. Він
відповідав за проведення церемоній засідань панів-ради, прийомів послів
іноземних держав тощо. Його заступником був маршалок двірський, посада
котрого походить від колишнього придворного урядовця великого князя.
Державна канцелярія підпорядковувалася канцлеру, який мав заступника –
підканцлера. Фінансами держави та князя відав земський підскарбій та
його заступник – двірський підскарбій. Військове командування
здійснювали гетьман земський та гетьман двірський. При гетьманах були
земські та двірські хорунжі, які оберігали і носили хоругви.

У цілому можна сказати, що великий князь поділяв верховну владу з княжим
родом, потім панами-радою, згодом – із сеймом. Під польським впливом у
другій половині XV ст. у Литві запроваджується адміністративний поділ на
воєводства і повіти, що згодом перейшов і в Україну. На чолі воєводства
стояв воєвода, котрого призначав великий князь на необмежений строк.
Його помічником був каштелян.

Провінційні землі мали своє самоуправління, яке обмежувалося
господарськими справами, опікою над церквою та іншими місцевими
питаннями, не підриваючи компетенції центральної влади. За такої системи
державного управління велика роль належала місцевим урядовцям,
намісникам, воєводам, старостам.

Цю централізовану систему управління Литва запровадила і в Україні.
Верховна влада з рук українських князів перейшла до литовських
намісників, здебільшого синів та родичів великого князя з династії
Гедимінови-чів, які здійснювали державне управління від імені князя.
Українська титулована знать становила численний і неоднорідний прошарок
боярства з магнатами і панами у верхівці, які володіли спадщинними
землями («вотчинами») та імунітетними правами. Втративши становище
державних володарів, до цієї групи влилися і княжата. Всі вони стали
васалами великого князя Литовського і брали участь у військових
кампаніях зі своїми озброєними загонами.

Незважаючи на те, що Литовська держава не була державою українською, все
ж литовське панування було прийнятнішим, ніж жорстоке іго Золотої Орди.
Відсутність достатньої кількості урядовців для управління своїми
величезними володіннями змушувала литовців залучати місцеву українську
знать до управління. Останні обіймали високі адміністративні посади в
центральних державних установах і урядах. Українські князі і пани
належали до великокняжої ради, маючи таким чином вплив на всі державні
справи. Вони посідали навіть посади міністрів і гетьманів, тобто мали
рівноправне становище з корінними литовцями. Руська (українська,
білоруська) мова стала офіційною мовою уряду, а православна церква
займала привілейоване становище. Ось чому українська аристократія
почувала себе співгосподарем у великій Литовській державі, будучи
глибоко прив’язаною до неї, патріотично служачи їй та дбаючи про її
розквіт та могутність.

Отже, двохсотлітній період (із середини XIV ст. до Люблінської унії 1569
р.), який довелося прожити у Великому князівстві Литовському, мав
позитивне значення в розвитку українського державотворення. Адже
фактично влада в українських землях належала місцевій знаті, яка займала
майже всі вищі посади – намісників, воєвод, каштелянів, старост як у
центральних органах управління, так і на місцевому рівні.

Міста, які за князівських часів жили в тісному господарському зв’язку з
селом, в XІV-XV ст. відокремилися від останнього і стали самостійними
організмами. Причиною виділення міст був ріст населення, яке займалося
виключно ремеслами і торгівлею. Для забезпечення свободи дій німецькі
колоністи, кількість яких в українських містах у ХІІІ ст. різко зросла,
запроваджували норми магдебурзького права, яке інколи називали
Шродським, або Хелминським [34, с. 82-83]. Основними юридичними
кодексами, що використовувалися міськими судовими установами України,
були твори польських юристів XVI ст. Павла Щербича «Право міське
магдебурзьке» і Бартоша Троїцького «Порядок судів міських». Магдебурзьке
право – це один із видів прав вільних міських общин у середньовіччі.
Міста отримували самоврядування, податковий та судовий імунітет
(незалежність), право власності на землю (зазначену у привілеї), пільги
ремісникам і торгівцям, право проводити ярмарки, а також звільнення від
деяких повинно-стей на користь держави. Протягом Х^-^І ст. магдебурзьке
право отримало близько 400 міст і містечок Галичини, зокрема Коломия – у
1370 р., Судова Вишня – у 1375 р., Перемишль і Теребовля – у 1389 р.,
Самбір -у 1390 р., Дрогобич – у 1422 р., Галич – у 1437 р. [97], а також
Волині: Кременець (1431), Луцьк (1432), Житомир (1444) [34, с. 83].

Отримавши магдебурзьке право, місто з усією своєю територією виходило
з-під управління й суду королівських чи великокнязівських намісників,
одержуючи самоврядування з власним управлінням і судом. Уся влада в
місті належала магістрату (у малих містах управляла ратуша) під
керівництвом війта, який спочатку призначався князем, а потім обирався,
та його помічників (бургомістрів). Магістрат складався з двох колегій –
лави (лавники, засідателі), яку обирало міське населення (відала
‘судовими справами), та ради (райці, ратмани, радники), яка займалась
адміністративно-господарськими справами. Від цього пішли назви урядовців
магістрату – лавники і райці.

Магістрат керував справами міської адміністрації, суду, господарства,
фінансів, поліції тощо. Магістратською канцелярією відав міський писар.
Місця в магістратах посідала найзаможніша верхівка міста. Ремісники й
торгівці вели боротьбу з міською верхівкою за право участі в міському
самоврядуванні. Унаслідок тривалої боротьби виник новий контрольний
орган – «Колегія сорока мужів» (від лат. Оиасігадіпіа уігі –
квадрагінтавірат -40 мужів). Цей орган виконував в основному
фінансово-господарські функції в місті. Очолював колегію регент, який
входив до складу магістрату.

Місто сплачувало в державну казну визначену державою суму грошей.
Частина натуральних повинностей міщан ліквідовувалася, встановлювалися
єдині податки з ремесел і торгівлі.

Магдебурзьке право надавалося передусім іноземним громадам: польським,
німецьким, вірменським, що підсилювало соціальний гніт
національно-релігійним. Були міста (наприклад, Львів,
Кам’янець-Поділь-ський), в яких існувало по три міських общини
(польська, українська, вірменська) і кожна – зі своїм самоврядуванням.
Тодішнє економічне становище міщан було надзвичайно складним та
обмеженим різними заборонами, що сковували міських жителів у замкнутих
мурах свого міста. Крім того, над православними жителями тяжів
католицизм, який сповідували поляки та німці.

Міста за належністю поділялися на державні і приватні, а за юридичним
статусом – на привілейовані і непривілейовані. Відповідно до цього
здійснювалось управління містом. Міста зберегли український характер, а
великі міста, такі, як Київ, Луцьк, отримали привілеї, які забезпечували
їм розвиток ремесел і торгівлі. Міський патриціат (міські багатирі)
складалися з місцевих людей. Магдебурзьке право, яке отримали чимало
українських міст, сприяло розвитку місцевого самоврядування.

Окремі прояви європеїзації торкнулися й тогочасних сіл. Сільське місцеве
самоврядування також ґрунтувалося на німецькому праві, але у дещо
спрощеній формі. Найменшою адміністративною одиницею в повіті було село.
Сільські уряди були виборними і самоврядними. Очолював громаду отаман,
або старшина, який здійснював управління разом із громадською радою.
Отаман і рада обиралися щороку на зборах громади. Представником від
сільської громади в сільській владі був війт, який, по суті, виступав
посередником між селом і польським чи німецьким паном. Окремі галицькі
села управлялися на основі волоського права, яке діяло у сусідніх
Угорщині та Молдавії.

Різниця між німецькою та волоською моделлю самоврядування полягала у
тому, що згідно з останньою – селами управляли українські пани, оскільки
волоське право виключало якісь конфесійні обмеження, на відміну від
німецького, що ґрунтувалося на католицизмі [14, с. 58].

Литовський статут, кодекс Великого князівства спиралися на законодавчу
традицію Київської держави. Урядування в органах державного управління і
судочинстві велося «руською» мовою, цією мовою складено всі без винятку
документи, акти, урядові книги. Канцелярії створили свій окремий,
місцевий стиль, своєрідну мову діловодства того часу.

У Великому князівстві Литовському існували адміністративно-територіальні
одиниці, які займали особливе місце в структурі
адміністративно-правового підпорядкування держави. Це, насамперед,
Запорозька Січ, яка виникла на дніпровському острові Хортиця в середині
XVI ст. Саме тут зароджувався визвольний козацький рух, який привів до
відновлення української державності.

Ці надбання часів Великого князівства Литовського стали для українського
народу політичним капіталом на пізніші часи. Розвиток політичної
ідеології козаччини не можна зрозуміти без традицій державного життя,
які Наддніпрянщина прожила у складі Литовської держави.

З Люблінською унією 1569 року закінчується перехідна литовсько-руська
доба в історії України – перехідна між княжим періодом і майбутньою
козацькою добою.

Політичне об’єднання Польщі та Литви у Річ Посполиту (букв, республіка)
не залишало надій на відновлення української державності. Адже, як
свідчила доля Східної Галичини, котра першою потрапила під польське
панування, з переходом українських земель від Литви до Польщі було
поставлено під сумнів саме існування українців як окремої етнічної
спільноти.

У складі Польського королівства опинилися всі українські землі, за
винятком Північної Буковини (Молдавське князівство), Закарпаття
(Угорщина), Чернігівщини та Сіверщини (Московське царство) Вони складали
основну частину Речі Посполитої, яка перетворилась у найбільшу державу в
Європі Із загальної кількості населення (7,5 млн чол ) українці
становили майже 2 млн, тобто 28 відсотків

Після 1569 р були ліквідовані залишки адміністративної системи давніх
руських князівств, що зберігалися у Великому князівстві Литовському
Українські землі Речі Посполитої було поділено на шість воєводств
Галицьке (Руське), Волинське, Подільське, Брацлавське, Київське та
Белзьке На чолі воєводств стояли воєводи, на чолі повітів – старости і
каштеляни (коменданти) фортець Власне, змін в інших адміністративних
одиницях не відбулося, оскільки польські порядки ще раніше були
впроваджені у Великому князівстві Литовському

Політична єдність Польщі та Литви грунтувалась, як і більшість подібних
союзів, на компромісах Зокрема, була досягнута єдність щодо державної
влади у федеративній польсько-литовській державі мав бути спільний
монарх, який обирався на єдиних виборах (елекци) та коронувався
одночасно королем польським і великим князем литовським, запроваджувався
спільний законодавчий орган – сейм, до якого входили магнати, шляхта та
верхівка католицького духовенства, проводилась єдина зовнішня політика,
вводилася спільна монета і податки Окремими залишалися лише державний
герб і печатка, адміністрація і місцеве управління, законодавство,
фінанси та військо

Одночасно було утворено подвійну виконавчу владу – окремі уряди зі
своїми міністрами 3 метою уникнення польського чи литовського
сепаратизму виконавчих влад утворювався єдиний контрольний орган у
спільному сеймі У волостях і повітах існували волосні і повітові сеймики
в яких шляхта обирала своїх представників до спільного сейму Речі
Посполитої та до Трибуналу й судових і фінансових урядів у своєму повіті

Українська шляхта за Волинським привілеєм зрівнювалась у правах з
польською і могла обіймати всі посади, до сенаторської включно
Представники волинської влади (духовної і світської) мали виключне право
на участь у виконавчій владі на Волині (це було зроблено як поступка для
відомих шляхетських родів – князів Чорторийських, Острозьких,
Корець-ких, Вишневецьких) Брацлавщина була прилучена до Волинського
привілею, Київщина отримала окремий привілей, ідентичний за змістом з
Волинським У результаті українська знать, формально нічого не втрачаючи,
отримала доступ до влади у великій централізованій державі, прилучаючись
до багатої європейської культури

З іншої сторони, український народ, про якого не було особливої згадки у
статтях, став об’єктом широкої польської полонізації Польські магнати
Замойські, Тарнавські, Потоцькі, Конецпольські, Калиновські, Жолкевські
та інші займали величезні українські території, творячи справжні
польські колони, до яких належали сотні сіл, десятки містечок і замків –
цілі провінції Ці «короленята» були необмеженими володарями своїх
областей, займаючи найвищі посади в органах державного управління –
воєвод, каштелянів (сановник, котрий засідав у сенаті), старостів,
безжально експлуатуючи природні багатства України Дрібні землевласники
були проти них безсилими, адже всі скарги до влади чи судові процеси не
давали жодного результату, оскільки магнати тримали в своїх руках усю
виконавчу владу Польська шляхта вороже ставилася до всього чужого
поступово польська мова, католицизм поширилися на зразок Галичини Все це
викликало посилення соціального та національного гноблення та несло в
собі передумови майбутньої визвольної боротьби українського народу проти
полонізації

З уведенням магдебурзького права поліпшилося становище міщан але з нього
скористалися, насамперед польські колоністи Самоврядування українського
міщанства обмежувалося тоді як управління містами віддавалося польському
міщанству, українцям діставався лише невеликий квартал для помешкання
Українське населення було обмежене у міських правах -його не допускали
до цехів, не дозволяли вести торгівлю, будувати церкви тощо Але
найбільше потерпіло від уни українське селянство, яке втратило право на
землю та зазнало обмеження своїх прав

Таким чином, українські землі з XIV до середини XVII ст пройшли кілька
якісно відмінних етапів свого розвитку від подолання феодальної
роздробленості при відсутності своєї держави через автономність і
розвиток місцевих владних органів управління до повного підпорядкування
польській державній структурі управління, від консолідації народності,
через злет національної свідомості і духовної культури до боротьби за
збереження українського народу як етнічної єдності в умовах ополячення і
покатоличення, від окремих козацьких ватаг на Подніпров’ї до могутньої
Запорозької Січі, яка взяла на себе роль захисника українських земель
від татарсько-турецької агресії та очолила визвольні зусилля народу за
національне визволення і створення власної держави [91]

Глава 1.4, ДЕРЖАВНИЙ ЛАД І УПРАВЛІННЯ В ЧАСИ УКРАЇНСЬКОЇ НАЦІОНАЛЬНОЇ
РЕВОЛЮЦІЇ (1648-1654)

Козацько-гетьманська держава, що постала у ході національно-визвольної
війни 1648-1654 років, яку ще називають «українською національною
революцією» [49, с 5, 76], була, з одного боку, результатом виникнення
українського козацтва, яке, перетворившись на самодостатню соціальну
верству, стало визначальним державотворчим чинником Революція стала
могутнім імпульсом для формування української нації й розвитку
національної самосвідомості [32] 3 іншого боку – це була цілеспрямована,
свідома діяльність Б Хмельницького та його соратників щодо створення
нових форм суспільних і державних відносин, координації їх, певної
ієрархи владних відносин, перетворення українського уряду в суб’єкт
міжнародних відносин. Як стверджує В. Смолій, Українська козацька
держава «була стійким політичним органом», а її існування, «як цілком
самостійної політичної сили de facto було визнано в міжнародному світі»
[77].

З перших років свого гетьманування Богдан Хмельницький, маючи широку
програму становлення української державності, порушує проблеми
врегулювання стосунків із сусідніми державами. Зборівська угода 1649
року з Польщею дала йому можливість відновити втрачену автономність у
межах Речі Посполитої. Козаки здійснювали управління на території трьох
воєводств Київського, Брацлавського та Чернігівського, на які
поширювалася виключно влада гетьмана. Державні посади могла обіймати
лише православна шляхта, а київський митрополит мав увійти до складу
сенату. Договір означав фактичне визнання на міжнародному рівнгста-тусу
України як держави. Гетьман, таким чином, отримав у підпорядкування
територію та армію.

У середині XVII ст. геополітична ситуація була дуже несприятливою для
України. Жодна із сусідніх держав не була заінтересована у зміцненні
молодої української держави. Загострення відносин з Польщею – однією з
наймогутніших європейських держав – якій Військо Запорозьке не могло
самостійно протистояти, змусило Хмельницького активно шукати союзників.
Гетьман веде переговори з Кримським ханом, Туреччиною, Москвою,
Волощиною, Семигородом, Швецією. Врешті вибір упав на Московщину.
Блискучий полководець, мудрий дипломат, Хмельницький не планував
тривалих зв’язків з Москвою. В його плани входило лише досягнення
тактичної мети – втягнення Московщини у війну з Польщею. Важке становище
України було дуже вигідним для московського царя Олексія Михайловича,
який намагався якнайшвидше укласти з нею угоду, усвідомлюючи, що
отримані економічні ресурси і геополітична позиція дозволять стати
Московії великою державою [18].

Історія українсько-російського договору веде початок із Переяслава, а
остаточний текст договору обмежувався 11 статтями та жалуваними
грамотами в редакції 27 березня 1654 року. Ця угода гарантувала Війську
Запорозькому такі права: самостійність у діяльності адміністрації та
судочинстві, стосунках з іноземними державами, збиранні податків для
українського скарбу, утримання 60-тисячного війська. Але при цьому
московський уряд принципово залишив за собою право безпосередньо
управляти в Україні. За своїм змістом Переяславсько-московський договір
передбачав не входження козацької України до складу Московської держави,
а створення своєрідної конфедерації під егідою царя, спрямованої на
розгром Речі Посполитої й протистояння агресії Кримського ханства.

Отже, козацька визвольна боротьба, що привела до короткочасного
відновлення державності України, завершилася так званими «Статтями Б.
Хмельницького», які визнали зверхність Москви над Україною,- своєрідним
сюзеренітетом або протекторатом. Важливо наголосити, що після 1654 р. за
життя Б. Хмельницького Україна зберігала багато рис незалежної держави
(у тому числі право зносин з іншими держава), а права і функції
царського уряду в Українській державі були настільки незначними, що дає
підстави вбачати саме гетьмана главою Української держави, а
Переяславську угоду як міжнародний союз, а не державоправне об’єднання.
Отже, Україна в 1654-1656 роках, залишаючись незалежною державою,
утворювала з Москвою лише військовий союз, перебуваючи під військовим
протекторатом московського царя [69, с. 118-119].

Увесь суспільний лад України – з його принципами вільного обрання,
суверенності народу і відповідальності перед ним – був протилежний
політичному режиму Московської держави, який дістав назву
самодержавства. Вся подальша більш як столітня історія – це, власне,
боротьба українського політичного керівництва за збереження автономії,
проти зростання царського абсолютизму.

Проаналізуємо державний лад та систему державного управління, дії
державних органів, традиції, тобто управлінську практику того часу.

Козацько-гетьманська держава – унікальний феномен XVII ст.-явище, що не
мало прецеденту в Європі як оригінальна, створена українським народом,
його думкою, спроба відновлення в нових історичних умовах втраченої
державності. Ця спроба поєднала в собі традиціоналізм, що спирався на
народні звичаї, традиції, що донесла історія, та новаторство політичної
думки тих часів. Саме під час визвольної боротьби XVII ст. український
народ зумів по-новому підійти до конкретної історичної ситуації та
створити новітню форму державного правління – гетьманську державу.

Фактично влада перейшла до нового державного інституту – Війська
Запорозького. Військовий штаб гетьмана, генеральна старшина набули
функцій уряду і займалися організацією держави. Для означення нової
держави вживалася давня назва – «Русь» або «Руська земля», інколи
вживалися назви «Запорожжя», «Військо Запорозьке». Проте поступово
утверджувалася народна назва – «Україна». Після Переяславської ради
московський уряд називав Україну «Малою Росією» або «Малоросією»,
включаючи її до свого царського титулу. Державною емблемою України був
герб Війська Запорозького – козак із шаблею при боці й рушницею на
лівому плечі. Щодо прапора, то точних даних про його кольори немає, і
остаточно він тоді не утвердився. Держава мала свої чітко визначені
кордони («козацьку лінію»), які укріплювалися військовими заставами.

Оскільки йшла війна, кордони змінювалися в міру визволення земель від
польсько-шляхетського панування. Адміністративно територія була поділена
на полки та сотні. У 1649 р. налічувалося 16 полків та 272 сотні, потім
їх кількість збільшувалася. Полки поділялися на 10-20 сотень з центрами
в містах і містечках. Полки і сотні не були однаковими за територією і
кількістю жителів. Це було територіальне ядро української національної
держави на лівому й правому берегах Дніпра з територією близько 250 тис.
кв. км. [14, с. 60], у якому проживало 1,4-1,6 млн населення [45, с.
171].

Повноваження публічної влади належали органам управління козацтва.
Система державного управління складалась із трьох рівнів: генерального,
полкового, сотенного (див. рис. 1.1).

ГЕТЬМАН

ГЕНЕРАЛЬНА СТАРШИНА

х л

Ц >^ со б: о_ х ш со х о ш ю

1_ о

X

_а с; со

0- о_

о со

X о

1— с

X

_а с; со

О- о;

5:5

СО О-О- со

5.3

X

с; ^

0- X

ш >,

х а_

а) о

1— х

х >:F -а 5; п; х

0) т X X 0)

І— ю

X

л а

со |—•

О- >ч

Ф са

х со

0) о

1__ о

«О-

ПОЛКИ

ПОЛКОВНИК

ПОЛКОВІ

X

со О

ю О о. со о ос

о

X

>, о. о X ю со о О

Вищим органом влади був Генеральний уряд, повноваження якого
поширювалися на всю територію Війська Запорозького. Він був головним
розпорядчим, виконавчим та судовим органом держави. Генеральний уряд
очолював гетьман з його найближчими помічниками, які складали раду
генеральної старшини при гетьманові. Гетьман був главою держави,
наділений широкими державними повноваженнями для виконання політичних,
військових та фінансових функцій.

Генеральна старшина здійснювала керівництво окремими сферами державного
життя. Вище за неї були лише збори всього війська – Військова, або
Генеральна рада, яка вирішувала найважливіші військові та політичні
справи. Та оскільки вона не була постійно діючим органом (її скликали
тільки для вирішення найважливіших справ), то поступово зростала роль
Старшинської ради як більш оперативного органу державного управління. До
неї входили посадові особи, люди переважно освічені та досвідчені в
політиці. Старшинська рада вирішувала політичні, економічні, військові
та інші важливі питання державного життя, а її ухвали були обов’язковими
для гетьмана.

Генеральний обозний та генеральний осавул виконували в основному
військові функції. Гетьманську канцелярію очолював генеральний
писар-генеральний урядовець, який виконував лише адміністративні
функції.

Основним видом документа законодавчого характеру за гетьманування Б.
Хмельницького був гетьманський універсал. За функціональним призначенням
універсали можна систематизувати у такі групи:

спрямовані на створення правової основи державних структур, принципів
управління, адміністративного поділу, формування персонального складу
вищих військово-державних кадрів;

з регулювання земельних відносин;

з регулювання соціальних питань;

що визначали права міського населення у сфері промислів і торгівлі [53,
с. 93].

На території полків уся адміністративна, військова та судова влада
належала полковникам і сотникам, а в окремих населених пунктах
-отаманам.

Головною силою Козацької республіки було Низове Військо Запорозьке, яке
являло собою рівноправну общину. Управління общиною здійснювала Загальна
рада, котра вирішувала всі найважливіші питання зовнішнього та
внутрішнього життя: про мир і війну, про зносини з іншими державами, про
поділ землі, про покарання винних у злочинах тощо. Рада обов’язково
проводилася тричі на рік, а також у випадку нагальної потреби, причому,
зажадати скликання ради міг будь-який козак. На раді мали бути
присутніми всі козаки, незалежно від того, рядовий козак чи посадова
особа, всі мали рівне право голосу. Голосували вигуками й підкиданням
шапок угору, рішення приймалося простою більшістю голосів, після його
прийняття воно ставало обов’язковим для всіх. Рада обирала адміністрацію
– козацьку старшину.

Вищою посадовою особою Низового Війська Запорозького був кошовий отаман.
Поділу влади не існувало, бо кошовий отаман поєднував у своїх руках
військову, адміністративну, судову та духовну влади, а в час війни він
мав абсолютну владу над усіма учасниками війни. Крім цього, кошовий
отаман затверджував вибраних на раді нижчих чинів, узаконював поділ
угідь, ділив військову здобич, прибутки, приймав на Січ, виганяв з неї,
входив у дипломатичні відносини з іншими державами, приймав акредитацію
іноземних володарів. Проте його величезна влада була обмежена часом,
радою і звітами. Щорічно, 1 січня, під час вибору козацької’ старшини
отаман звітував про свої вчинки. Загальна рада завжди могла скинути його
з посади. На раді також обирали суддю, писаря, осавула, довбиша, пушкаря
та інших, нижчого рангу старшинських чинів. Курінні отамани та курінна
старшина обиралися козаками відповідного куреня.

Всі суди діяли на засадах козацьких традицій. Як у виборах, так і в
судах, покараннях запорожці керувалися не писаними законами, а
стародавнім військовим звичаєм, словесним правом і здоровим глуздом.
Причому козацтво, що проживало на Січі, проводило судові покарання за
Литовським статутом і магдебурзьким правом. Вищим суддею був кошовий
отаман, решта військової старшини теж була суддями, однак офіційним
суддею був лише військовий суддя.

Державний апарат управління створювався під безпосереднім керівництвом
Б. Хмельницького з вихідців із української шляхти та заможних козаків –
людей освічених і енергійних. У воєнних умовах складається становий
державний устрій – усі адміністративні функції після ліквідації
польсько-шляхетського державного апарату виконувала козацька старшина.
Спочатку старшина піклувалася лише проблемами та інтересами козацтва.
Але невдовзі військово-старшинське управління охопило всю цивільну
адміністрацію, судочинство, земельну власність, фінанси.

Створення державного апарату вимагало великих фінансових затрат,
відповідно було організовано державне управління фінансами. Державна
скарбниця поповнювалася з трьох джерел: із земельного фонду, доходів від
промислів і торгівлі та податків. Прямі податки сплачували міщани і
селяни, адже козаки як військові люди підлягали лише невеликим
податковим зборам, а то й узагалі їх не сплачували. Значні прибутки
давали платежі промислових підприємств: млини, рудні, горілчані,
тютюнові промисли. Основою прибутків були мита від сировини, що
вивозилася з України. До державного скарбу належали рангові маєтності,
давні королівщини, державні землі, які служили для утримання державних
установ та урядовців. Фінансові прибутки держави того часу сягали
мільйонів злотих щорічно.

Молода держава користувалася різними грошовими одиницями: польськими
(злоті, таляри, червоні злоті), російськими (рублі, єфимки), турецькими
(леви, левки). Була навіть спроба карбувати власну монету – чех. Головні
видатки йшли на утримання органів державного управління, найманого
війська та озброєння.

Тогочасне військо було надзвичайно численним: під час воєнних походів
воно сягало 200-300 тисяч – таких армій не знала Західна Європа.
Постійне військо – реєстрові козаки становило 40-60 тисяч вояків. У його
обов’язки входило бути завжди готовим до війни і на заклик гетьмана йти
у похід із власною зброєю, амуніцією і запасами.

Всі інші соціальні стани та групи визнали державне керівництво старшини,
маючи самоврядування в межах своїх громад – сільських і міських
(сільські громади, магістрати й ратуші в містах та містечках, церковне
управління). У містах діяло самоврядування, на чолі якого стояли обрані
війти, хоча козацька адміністрація подекуди усувала міську владу,
замінюючи її військовою.

Таким чином, процес реалізації влади спирався на таку собі первісну
форму демократичного централізму: підпорядкування нижчих вищим,
обов’язковість прийнятих рішень для всіх, підзвітність вищих органів
влади перед загалом (хоча й один раз у рік).

У відроджених формах української державності з’явилися нові риси: зникла
польська адміністрація, замість якої почала правити козацька, що теж
модернізувалась із локальної у загальнодержавну. Козацькі гетьмани та їх
старшина, що була тимчасовим суб’єктом влади, перетворювалась у
постійний уряд. Генеральна старшина поволі стає за своїми функціями
радою міністрів при голові уряду. Держава була поділена на полки, які
здійснюють управління на відповідній адміністративній території.
Полковник, крім військової влади, стає правителем приписаної до полку
адміністративної одиниці, замінивши польського старосту. Військовій
владі підпорядковувалось і сільське населення, яке не служило у війську,
а також міщанство.

Новостворена держава потребувала значної кількості управлінців, яких
висували козацькі старшини. Нагородою за управління було виділення
земельних наділів з осілим поселенням. Інститут полкової влади став
основою нового державного ладу. З часом він суттєво зміцнився за рахунок
зменшення ваги елементів народовладдя у внутрішніх відносинах полку. При
цьому зростала і влада полковників серед військової старшини.

Принцип одноосібної влади – військової диктатури, що виправдовувався
небезпечними, критичними умовами військового життя, постійно суперечив
принципам козацького народовладдя. Республіканські принципи, вироблені в
козацьких полках майже столітнім життям козацької республіки, були
перенесені на нове військово-народне управління. Вважалося, що вони мали
зберегтися в цілості, але вийшло по-іншому: Військова рада (як
безпосередній законодавчий орган) поступово втратила своє значення, а
обговорення та прийняття поточних рішень стає прерогативою ради
старшини.

За Військовою радою залишається вирішення кардинальних питань – вибори
або усунення гетьмана. Все частіше рішення цих рад породжували
конфліктні ситуації, а суперечності переростали у відкриту боротьбу
козацького демосу зі старшинською олігархією. Усе це розхитувало основи
державного устрою, який тільки формувався. Цьому сприяла й спроба
поєднати республіканські форми з чисто військовим характером державного
устрою, який вимагав дисципліни, ієрархії підпорядкування, сильної,
навіть диктаторської влади гетьмана.

Такою, власне, владою і користувався Б. Хмельницький. Авторитаризм
самого гетьмана проявився насамперед у прагненні перетворити козацьке
самоуправління в загальнодержавне, центром рішень якого був глава
держави. Хмельницький почав тримати себе як глава держави, і українське
населення поступово сприйняло його як такого. Згодом і генеральна
старшина, і старшинська рада перетворились у вищі органи держави. Сам
гетьман перетворився вже не у виборного гетьмана, а «Землі нашої
Володаря і Начальника», якого поблагословив патріарх, з яким листувалися
монархи інших держав.

Посадові особи призначалися і змінювалися самодержавною владою гетьмана.
Нарешті, запроваджується династичний шлюб (одруження сина Хмельницького
з дочкою молдавського володаря) та династичне правління (молодший син
Юрій стає спадкоємцем гетьмана). Фактично монархічна ідея
протиставлялася принципу республіканізму, що проявилося також у
суперечності між загальнодержавним управлінням і козацьким. Це,
безумовно, послаблювало державу і використовувалось її ворогами.

Таким чином, сформоване в XV1-XVII ст. козацьке республіканське державне
утворення спиралося на організаційні військові принципи, що поєднували в
собі демократизм з авторитаризмом. Це утворення спиралося на звичаєве
право, народні традиції. Новостворена українська держава, що
сформувалася протягом Визвольної війни під проводом Б. Хмельницького,-
це нова форма державного ладу, яка була зумовлена тим, що:

не спиралася безпосередньо на стару державну традицію Київської Русі,
адже державний розвиток України був перерваний у середині XIV ст.;

народившись з повстання козацького війська проти Польщі, вона зберегла
елементи мілітаристської організації державного управління.

Гетьман і генеральна старшина, старшини стали, насамперед, носіями і
органами державної влади. Характер гетьманату зумовлювався боротьбою
двох тенденцій: республіканської і монархічної. Перевагу в другій
половині XVII ст. здобула остання, яка знайшла свій вираз в особі самого
Б. Хмельницького, у правничих документах, т. зв. «Гетьманських
статутах», що заклали основи виборної монархії.

Слід визнати виняткову роль Богдана Хмельницького у створенні
самостійної Козацької держави, яка розвивалася в контексті європейських
традицій [1]. Все, що він зробив як державний діяч європейського виміру,
дипломат, воєначальник, є неоціненним внеском в українську традицію
державотворення.

Глава 1.5. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В ПЕРІОД РУЇНИ

Дуже складний і важкий період в історії України розпочався після смерті
Богдана Хмельницького. Наприкінці XVII ст. він завершився сумною подією
– поділом України між Польщею, Росією та Туреччиною. З цього часу
розпочався більш як столітній процес поглинання Козацько-гетьманської
держави, яка потрапила у політичну залежність від Москви після
Переяславської ради.

Після усунення з гетьманського престолу юного Ю. Хмельницького, на
Корсунській розширеній старшинській раді 1657 р. гетьманом обирається
Іван Виговський. Це рішення скасувало принцип спадковості гетьманства,
запроваджений Б. Хмельницьким, що відкрило шлях до старшинських
міжусобиць – однієї з причин Руїни.

Антиукраїнська спрямованість московської політики змусила Виговсь-кого
розірвати стосунки з Москвою, офіційно сповістивши про це інші держави.
Добившись визнання самостійності України, Виговський через низку
обставин змушений був у 1658 р. укласти Гадяцький трактат про об’єднання
України з Польщею. За його умовами Україна прилучалася до
польсько-литовської Речі Посполитої під назвою Велике князівство Руське.
Зміст Гадяцької угоди зводився до утворення федеративної держави у
складі Польщі, Литви та України. Законодавча влада в останній належить
Національним зборам, гетьман обирається пожиттєво, армія – 60 тисяч
козаків, релігії – рівноправні, засновуються два університети, друкарні,
школи тощо [75, с. 19-24].

Підписання Гадяцької угоди призвело до московсько-козацької війни 1659
року. В Україну вирушила стотисячна російська армія, яка 28-29 червня
під Конотопом була цілком знищена. Гетьман Виговський був готовий
повторити похід П. Сагайдачного на Москву 1618 р., але цей намір не був
реалізований у зв’язку з початком громадянської війни в Україні.
Незадоволення пропольською політикою гетьмана переважної більшості
суспільства, яке продовжувало розглядати Річ Посполиту як свого
основного ворога, та невдала соціальна політика активізували внутрішню
опозицію. Збройний виступ частини козацьких полковників, зокрема І.
Богуна, І. Сірка, І. Безпалого, змусив І. Виговського у 1659 р. зректися
гетьманства. Цією обставиною відразу скористалася Московська держава і
направила свої війська з метою окупації Лівобережжя.

Зовнішня інтервенція та внутрішні чвари серед козацької старшини,
загострення соціальних протиріч призвели у 1663 р. до Чорної ради, що
скликалася рядовим козацтвом і рішення якої були обов’язковими для
старшини. У результаті зініційованої І. Брюховецьким Чорної ради
відбулося розчленування України на дві окремі держави – Правобережну і
Лівобережну. На обох берегах Дніпра стали обирати власного гетьмана та
владу. Розпочалася трагічна доба вітчизняної історії, яку історики
закономірно назвали РУЇНОЮ – період занепаду Української гетьманської
держави.

Відтепер центр основних подій української історії остаточно перемістився
у Лівобережну Україну – Гетьманщину, яка була автономним утворенням у
складі Московської держави. Правобережжя стало об’єктом жорстокого
соціально-економічного та релігійного гноблення з боку Польщі.

До складу Гетьманщини входили десять полків: Стародубський,
Чернігівський, Ніжинський, Прилуцький, Київський, Гадяцький,
Переяславський, Лубенський, Миргородський та Полтавський – це приблизно
одна шоста площі сучасної України. Адміністративна столиця і резиденція
гетьмана знаходилась у Батурині.

У системі козацького управління Гетьманщини функції влади були
розподілені на основі звичаєвого права. Щоправда, зросла роль
генерального писаря, який був канцлером держави і стояв на чолі
Генеральної військової канцелярії- колегіальної адміністративної
установи. На думку І. Крип’якевича, Генеральна канцелярія була
своєрідним міністерством внутрішніх і закордонних справ [41, с. 243], до
якого входило шість генеральних старшин на чолі з писарем. Генеральні
писарі були фахівцями, які проходили відповідну практику в
адміністративних установах і володіли умінням керувати урядом на досить
високому рівні. Цей орган був школою не тільки канцелярського
діловодства, але й державного управління взагалі. До нього приймалась
освічена молодь, нерідко випускники Києво-Могилянської академії, що мали
перспективи стати висококваліфікованими управлінцями і державниками.
Таку систему можна вважати своєрідним зразком підготовки і зародження
української бюрократії.

Якщо структура козацького врядування зазнала лише незначних змін, то
соціально-економічний устрій Гетьманщини змінився суттєво. Старшина
фактично витіснила рядове козацтво з високих посад та усунула його від
участі у прийнятті важливих рішень. Царські повинності, утиски власної
старшини зумовили виникнення кризової ситуації, що загрожувала вибухом
народних мас проти царського уряду та його союзника в особі гетьмана.

У середині 1660-х років Українська держава опинилася перед повною
катастрофою, зупинити яку могла патріотично налаштована особистість. В
Україні була така людина – гетьман Петро Дорошенко. Прагнучи об’єднання
всіх українських земель в єдину незалежну державу, гетьман провів ряд
важливих реформ: 1) відновив скликання козацьких рад; 2) створив
регулярне 20-тисячне наймане військо; 3) для зміцнення фінансової
системи встановив на кордоні нову митну лінію і почав карбувати власну
монету; 4) утверджував у державі козацький тип господарства та не
допускав до маєтків польських панів та урядовців; 5) проводив енергійну
колонізацію спустошливих окраїн Правобережжя, створив з цією метою новий
Торговицький полк на степовому прикордонні [45, с. 199]. Дорошенко
активно підтримував заходи митрополита Й. Тукальського, спрямовані на
створення окремого Українського патріархату – важливого політичного
чинника утвердження незалежної держави. У результаті активної
зовнішньополітичної діяльності гетьмана та його підтримки практично всім
українським суспільством, у середині 1668 р. козацька рада обирає П.
Дорошенка гетьманом возз’єднаної Козацької України. Але зовнішня агресія
поляків та промосковська політика козацької старшини Лівобережжя
перекреслюють усі попередні здобутки – держава знову розпадається на два
гетьманства. Провівши десять років у постійних виснажливих битвах і
протистоянні з сусідами та розчарувавшись у політиці Туреччини, гетьман
вирішив зректися влади. У вересні 1676 р. завершилася політична кар’єра
великого українського патріота, так обставини змусили Петра Дорошенка
зректися гетьманської булави.

Справу П. Дорошенка продовжив Іван Мазепа – один із найвидатні-ших і
найбільш суперечливих державних діячів України. Йому вдалося значно
зміцнити авторитет гетьманської влади й бути справжнім господарем
України впродовж 22 років – найдовше серед усіх українських гетьманів.
За цей період гетьманом зроблено чимало корисного, зокрема у сфері
культури, освіти і науки.

Будучи палким прихильником Б. Хмельницького і його прагнення створити
самостійну українську державу, І. Мазепа прагнув співіснувати з
Московським царством насамперед на засадах Переяславської угоди – у дусі
європейських традицій, адже державна форма автономії у тогочасній Європі
була звичним явищем. Але: свавілля царських воєвод та служивих людей в
Україні; тяжкі економічні та людські втрати: десятки тисяч українців
гинули та калічились у численних військових кампаніях імперії (за
1678-1701 рр. козаки брали участь у 20 військових походах), гинули на
будівництві заснованого у 1703 р. Санкт-Петербурга; масове вивезення з
України продовольства, худоби й фуражу; утримання московських військ;
наступ царя Петра І на українські автономні права (зокрема, вимога
віддати Правобережжя Польщі) змусили гетьмана шукати союзників у
боротьбі з Московією. !. Мазепа, як мудрий і досвідчений політик,
усвідомлював майбутнє Козацької держави у складі Московського царства, а
саме: швидке перетворення України у Малоросію – звичайну провінцію
імперії, економічний занепад, русифікація, культурна відсталість.

Під час Північної війни у 1708 році, в надії на відновлення
самостійності України, він вступив у союз зі шведським королем Карлом
XII. Але поразка 1709 р. об’єднаної шведської армії та українських
військ від армії Петра І під Полтавою поклала кінець намаганням
українців відокремитися від Росії. Тепер остаточне поглинання
Гетьманщини міцніючою Російською державою було лише питанням часу. Петро
І жорстоко помстився І. Мазепі – була повністю знищена гетьманська
столиця Батурин з усіма її мешканцями.

Після поразки частина української старшини та запорожці, що
супроводжували І. Мазепу до Молдови, склали першу українську еміграцію.
Після смерті гетьмана 22 вересня 1709 р. у Бендерах, у 1710 р. було
обрано гетьманом у вигнанні Пилипа Орлика, який був генеральним писарем.
Як високоосвічений державник, П. Орлик визначив причини поразки
української справи. На його думку, однією з них була недосконалість
гетьманської форми правління, за якої концентрація всієї влади в єдиному
суб’єкті, порушила природне право й рівність української громади. Через
узурпування влади виникли численні порушення законів і вольностей,
громадські утиски, зневажливе ставлення до старшини, полковників та
знатних козаків. Тому Орлик вважав за необхідне встановити такий закон в
Україні, який би забезпечив життя та діяльність усіх громадян у правових
рамках, починаючи від гетьмана аж до низового козацтва.

Саме таким основним законом держави стали «Пакти й Конституції законів
та вольностей Війська Запорозького» – перша європейська конституція в
сучасному її розумінні, складена як договір між новообраним гетьманом
Пилипом Орликом та Військом Запорозьким у Бендерах 5 квітня 1710 року,
що було характерно для західної традиції.

Конституція складається з преамбули та 16 параграфів, у яких
сформульовані головні принципи побудови державної влади.

Надзвичайно важливим для розвитку управлінської думки був шостий
параграф, у якому закладені принципи державного управління та діяльності
органів державної влади. Конституція певною мірою ґрунтувалася на ідеї
поділу державної влади. Законодавча влада належить Генеральній раді,
членами якої є полковники зі своїми урядниками і сотниками, генеральні
радники від усіх полків та посли від Низового Війська Запорозького «для
служіння і обговорення справ, щоб взяти активну участь». Рада повинна
збиратися у гетьманській резиденції тричі на рік – Різдво Христове,
Свято Великодня та Покрови, а також за рішенням гетьмана.

Усі важливі державні справи гетьман має попередньо узгоджувати, «на
власний розсуд нічого не повинне ні починатися, ні вирішуватися, ні
здійснюватися» [75, с. ЗО]. При гетьманові функціонує постійно діючий
орган державної виконавчої влади – Генеральна старшина, до складу якої
входять: генеральний писар (він же керував дипломатичними зносинами),
генеральний обозний (керував військовими справами), два генеральних
судді (відали «привілейованими» судовими справами), генеральний
підскарбій (завідував фінансами держави), генеральний осавул (людина для
особливих доручень гетьмана, йому ж були підпорядковані всі полковники),
генеральний хорунжий, генеральний бунчужний (охоронці прапора й
бунчука), генеральний арматний отаман (начальник артилерії). Генеральна
старшина (за посадою) і бунчукові товариші (за дорученням гетьмана)
виконували військові, адміністративні, дипломатичні та судові функції.

У сьомому параграфі викладені повноваження судової влади. Суд також мав
діяти незалежно, оскільки гетьман «не повинен карати сам… Із власної
ініціативи і помсти, але таке правопорушення – і умисне, й випадкове –
має підлягати розгляду Генерального Суду, який і повинен винести
рішення», яке буде остаточним [75, с. 31].

У десятому параграфі закладені моральні принципи, на яких ґрунтується
державне управління. Для запобігання зловживанням старшини своїми
службовими посадами (становищем), корупції та кар’єризму всі посадові
особи, особливо полковники, «повинні обиратися вільним волевиявленням і
голосуванням». Такий же порядок запроваджувався при призначенні сотників
та інших урядників. Для більшої відповідальності та довіри всі вищі
посадові особи держави, вступаючи на посаду, повинні скласти затверджену
присягу на вірність батьківщині. Гетьман має стежити, щоб на козаків і
посполитих людей не накладали надзвичайних данин і робіт. Воля гетьмана
обмежувалася судовою владою: у випадку конфлікту між ним і членами Ради
проблему вирішував Генеральний Суд.

Стаття вісім запроваджувала апарат державних службовців, «які належно
резидують при гетьманському боці». Державні службовці повинні були
замінити приватних домових слуг гетьмана [81].

Параграф IX обґрунтовував фінансову систему держави. Державний скарб
відділяється від гетьманського і передається у відання Генерального
Скарбника, який забезпечує фінансову та податкову діяльність державних
органів. Для управління місцевими фінансами у кожному полку обираються
два присяжних скарбники (від обох станів: козаків і простого люду),
підпорядковані Генеральному Скарбникові. Вони відповідали за здійснення
видатків, мали опікуватися прибутками і податками на території полку,
зобов’язувалися щорічно звітувати про своє управління.

XIII параграф утверджував права місцевого самоврядування: окремо
підтверджуються права та привілеї столичного міста Києва та інших
українських міст.

Отже, конституція П. Орлика являє собою непересічний державно-правовий
документ, у якому були втілені досягнення тогочасної управлінської
думки, поєдналися національний традиціоналізм із новими підходами,
результатами практичної реалізації української державності, відновленої
у середині XVII століття. Сполучені Штати Америки і Франція ще близько
80 років чекатимуть своїх конституційних актів, тоді як козацька
старшина вже в 1710 р. витворила унікальний державний документ, який
сфокусував політичні та соціально-економічні уявлення та устремління
українського народу.

Вперше в історії України на юридичному грунті зафіксовано норми, які
заклали основу державного устрою, тобто українська державна ідея знайшла
своє втілення в конституції, яка одночасно показала, в якому напрямі
повинні здійснюватися державні реформи в Україні. Конституція
проголошувала створення своєрідної козацької – військової демократичної
парламентської республіки. У ній обмежувалася гетьманська влада
«постійною участю в управлінні генеральної старшини і генеральною
радою». Характерним для цього закону було те, що він фактично
продовжував традиції Запорозької Січі – козацької республіки, а тому
козацтво тут ставилося над усіма іншими станами українського
суспільства. Козацтво уособлювало реальну збройну силу, адміністративний
устрій та виконавчу владу.

«Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького» досить
чітко сформували засади представницького, парламентсько-президентського
ладу, що ґрунтувався на демократичних принципах та республіканській
формі правління, у якому взаємодіють законодавча (широка Генеральна
рада), виконавча (гетьманська, обмежена у своїх діях законом) і судова
(підзвітна та контрольована, однак, незалежна від гетьмана) гілки влади.
Конституція заклала програмні засади державного правління в Україні,
багато з яких і сьогодні є актуальними для її розвитку.

Хоча першу українську Конституцію і не було втілено в життя, все ж вона
залишилась однією з найвидатніших пам’яток державницької думки, зайнявши
належне місце у національній та європейській історії.

Важливим джерелом управлінської думки тих часів були також конституційні
хартії, започатковані так званими «Гетьманськими статтями» Б.
Хмельницького. Вони мали подвійний характер, бо виступали як міжнародні
трактати України, а також були конституційними хартіями, що
поновлювалися при обранні нового гетьмана. У цьому зв’язку можна згадати
й таку форму державних актів, як гетьманські універсали – акти і накази,
що видавалися гетьманською владою у сфері державного управління.
Універсалам центральної влади відповідали управлінські акти місцевої
влади – так звані полковницькі «листи». За гетьмана К. Розумовського
замість універсалів почали видаватися «гетьманські ордери».

Поразка І. Мазепи у боротьбі за незалежність позначилася важким
політичним становищем України. Цар Петро 1, який до цього часу принаймні
на словах визнавав українську автономію, тепер вважав себе позбавленим
від будь-яких зобов’язань і відкрито перейшов до остаточного поглинання
України. Як зазначає професор О. Субтельний, російська централізаторська
політика в Україні передбачала три основні цілі:

цілковито підкорити українську верхівку, простий люд;

підпорядкувати державне управління України, економіку, культуру;

максимально користуватися людськими й господарськими ресурсами України
[78, с. 152].

Найбільш показовим стало ставлення російської адміністрації до інституту
гетьманства – вищої державної та військової влади у Війську
Запорозькому. При обранні гетьмана Івана Скоропадського Петро І не
погодився підтвердити окремі пункти договору 1654 р., як цього вимагала
традиція, що відкривало шлях російському самодержавству до подальшого
підкорення України. Гетьманську столицю Батурин за наказом царя було
зруйновано і новою резиденцією гетьмана став Глухів, розташований ближче
до російського кордону. Влада в Гетьманщині поступово переходила до рук
російських чиновників. Істотних змін зазнав гетьманський статус. Цар
заснував при гетьманові посаду царського резидента, з правом контролю
над гетьманом і адміністрацією України. Ним став стольник А. Ізмайлов,
який керувався у своїх діях двома інструкціями Петра І – явною і
таємною. У таємній інструкції йому наказувалося стежити за гетьманом і
старшиною та уточнювати справжні прибутки Гетьманщини.

У першій чверті XVIII ст. Петром І було здійснено реформування
центральних і місцевих органів влади й управління. Його суттю було
формування дворянсько-чиновницького централізованого апарату
абсолютизму.

Боярська дума поступово втрачала свій вплив і практично перестала
функціонувати. З 1708 р. розпочалася заміна старих органів влади новими.

У результаті вся повнота законодавчої, виконавчої і судової влади була
сконцентрована в руках Петра, який після закінчення Північної війни
отримав титул імператора. У результаті адміністративних реформ Петра І
були створені установи бюрократичного типу і сфорувалася нова система
органів державної влади: Сенат, Синод, Кабінет і колегії (в центрі),
губернатор, воєвода, комісари та інші органи (на місцях). Новий вищий
орган виконавчої і судової влади Сенат очолював генерал-губернатор, який
володів і значними законодавчими функціями. Цей орган принципово
відрізнявся від свого попередника – Боярської думи, адже члени Сенату
призначалися царем. З метою здійснення виконавчої влади Сенат видавав
укази, які мали силу закону. В 17^2 р. на чолі Сенату був поставлений
генерал-прокурор, на якого покладалася функція контролю за діяльністю
всіх урядових установ. Цей контроль здійснювався через прокурорів, які
призначались у всі державні органи. До них була приєднана система
фіскалів, очолювана обер-фіскалом. її обов’язком було виявлення всіх
зловживань посадових осіб, які порушували «казенний інтерес».

Для управління окремими великими сферами державного і суспільного життя
замість застарілої системи приказів у 1718-1720 рр. було запроваджено 12
колегій, що підпорядковувалися Сенату: іноземних справ, військова,
адміралтейська, юстиц-колегія, вотчинна, камер-колегія,
штатс-контор-колегія, ревізіон-колегія, комерц-колегія, берг-колегія,
мануфактур-колегія, головний магістрат [61, с. 9], а також колегії, що
відали певними територіями: камчатська експедиція, колегії у справах
Ліфляндії, Естляндії, Виборга [53, с 165]. У 1742 р. колегії були
поділені на три експедиції: обер-секретарську, що об’єднувала перші
п’ять колегій, та на другу і третю експедиції. Друга спрямовувала
діяльність господарсько-фінансових колегій, третя – колегій для
управління територіями. В 1764 р. пройшла ще одна реорганізація колегій,
коли їх розділили між чотирма департаментами в Петербурзі та двома у
Москві. Колегії як центральні органи державної влади проіснували до 1802
року. Крім колегій, функціонували контори, канцелярії, департаменти,
функції яких також були чітко регламентовані.

У системі державного управління України цар почав поступово
запроваджувати безпосереднє призначення полковників, минаючи гетьмана і
порушуючи українські права і традиції. Російський уряд призначав на
старшинські, а передусім полковничі, посади росіян та інших чужоземців.
Цим Петро І прагнув створити незалежну від гетьмана, але безпосередньо
залежну від імператора вищу адміністрацію краю і вбити клин між
гетьманом і вищою старшиною.

У 1720 р. сенаторським указом було фактично заборонено друкувати книжки
українською мовою.

У 1722 р. управління українськими справами з колегії іноземних справ
було передано до Сенату, що означало відмову Петра І визнавати Україну
окремим державним суб’єктом та віднесення її до рівня звичайної
провінції Росії. Фінанси Гетьманщини були передані у підпорядкування
царського уряду. Вперше росіяни отримали в Україні великі
землеволодіння, значно посилилась експлуатація українських трудових і
матеріальних ресурсів.

Проте найбільшим ударом для української системи державного управління
стало запровадження у квітні 1722 р. нової установи – т. зв.
Малоросійської колегії – імперського урядового органу, що наполовину
складався з російських урядовців на чолі з генералом. Вона дістала право
вищої судової апеляційної інстанції й деякі важливі контрольні права над
адміністрацією та фінансами Гетьманщини, що фактично означало
встановлення російського контролю над українським урядом. Створення
колегії офіційно було вмотивоване нібито необхідністю навести порядок у
судах та адміністрації України. Насправді ж колегія мала наказ знищити
усі «давнини» Гетьманщини і запровадити російські адміністративні
порядки, включивши Україну до системи державного управління Російської
імперії.

Користуючись відсутністю після смерті Скоропадського виборного гетьмана
(П. Полуботок був наказним гетьманом), Малоросійська колегія поводилася
в Україні як найвища адміністративна, судова і скарбова установа. В 1723
р. Петро І надав колегії ще більших прав, перетворивши її у повновладний
державний орган у Гетьманщині. Відтепер колегія володіла правом видавати
накази полковникам без згоди гетьмана, керування українськими фінансами
та іншими важливими функціями державного управління. Український уряд з
його головним адміністративним органом Генеральною військовою
канцелярією був підпорядкований Малоросійській колегії.

Зрозуміло, що введення Малоросійської колегії було відчутним ударом по
всій системі державного управління Гетьманщини, адже реальна влада
перейшла до рук російського уряду та голови колегії Вельямінова.
Принизивши владу гетьмана і старшини, цар, крім того, розколов
українське суспільство, пообіцявши суд і управу на кривди козацької
верхівки щодо простого люду.

Після смерті у 1724 р. гетьмана Павла Полуботка, який намагався зменшити
вплив царської влади в Україні та провів деякі реформи, Малоросійська
колегія ще більше посилила свій вплив у Гетьманщині. Вона запровадила
пряме оподаткування, що стало нестерпним як для українців, так і для
російських землевласників Лівобережжя. Це й послужило причиною того, що
в 1727 р. імперська рада, за наполяганням великого землевласника в
Україні О. Меншикова, розпустила першу Малоросійську колегію й видала
декрет про дозвіл на обрання гетьмана.

За погодженням з російським урядом, у 1727 р. гетьманом був обраний
миргородський полковник Данило Апостол. Вибори мали формальний характер,
оскільки претендент був визначений царським урядом. Після ліквідації
Малоросійської колегії всі українські справи знову було передано з
Сенату до Колегії іноземних справ. Гетьман Д. Апостол зробив багато
корисного для України, здобувши навіть декілька політичних перемог:
продовжив реформу судочинства й заснував скарбницю; упорядкував земельні
та господарські справи, відновивши велику частину втрачених земель;
ефективно відстоював інтереси української торгівлі. Гетьман значно
зменшив кількість росіян та інших чужинців в органах державного
управління, відновивши право призначати Генеральну канцелярію та
полковників. Нарешті, Апостолу вдалося повернути в 1734 р. під
гетьманську владу запорожців, які з 1708 р. жили у вигнанні на території
кримських татар і заснували т. зв. Нову Січ над р. Підпільною.

Проте така діяльність гетьманського уряду викликала побоювання в Росії,
і цариця Анна Іоанівна повернулася до петровських методів знищення
автономії України. Вона заборонила вибори гетьмана й запровадила ще одну
колегію під назвою «Правління гетьманського уряду», яка складалася з
трьох росіян і трьох українців на чолі з російським князем О.
Шаховським. Йому було велено правити на основі «Решительных пунктов»,
але князь мав таємні інструкції поширювати чутки про непотрібність
посади гетьмана, заохочувати шлюби між українцями і росіянами і не
допускати шлюбів української старшини з польською чи білоруською знаттю.
Царська влада, не зважаючи на місцеві закони і звичаї, намагалася
ліквідувати місцеве самоврядування, самобутність українців, втручалася в
різні сфери місцевого життя, впроваджуючи режим страху, підозрілості та
доносу, який насаджувала Санкт-Петербурзька Таємна канцелярія через
Тайну експедицію, створену в Україні [27, с. 296]. Особливого лиха
Лівобережжю завдала російсько-турецька війна 1737-1738 рр., після якої
Україна остаточно знекровилась і занепала.

З 1722 р. до 1749 р. справами України займався Сенат. Уряд цариці
Єлизавети востаннє дозволив обрати гетьмана України. У 1750 р. в
Глу-хові відбувся урочистий акт виборів гетьмана Кирила Розумовського,
який одержав також звання генерал-фельдмаршала. Знову Гетьманщина
отримала свої автономні права – російські інституції залишили її
територію. Була проведена судова реформа й запроваджено земські,
підкоморські і гродські суди, в яких суддями були виборні з місцевого
шляхетства. Завідування справами Гетьманщини і зносинами з нею були
передані з Сенату до Колегії закордонних справ. Київ був знову
підпорядкований гетьманові, але встановлювався царський контроль над
фінансами України: скасовувалося мито на ввіз і вивіз товарів (прибутки
від нього йшли до українського скарбу) і митний кордон між Гетьманщиною
й Росією. Край було поділено на 20 повітів, кожен з яких мав власний
суд. У містах функціонували свої окремі суди. Козацька верхівка,
користуючись тривалою відсутністю гетьмана, який часто перебував у
столиці імперії, на власний розсуд управляла країною. Саме за правління
Розумовського старшина перетворилася з корпусного офіцерства на типове
дворянство (шляхту).

Коли у 1762 р. на російський престол зійшла цариця Катерина II, гетьман
повертається на Гетьманщину та разом зі старшиною намагається відновити
втрачені вольності та створити шляхетський парламент, а посаду гетьмана
зробити спадковою у його родині. Але українська знать прорахувалася –
Катерина 11 т рішуча прихильниця політики централізації й русифікації
всіх земель, набутих Росією, вирішує остаточно скасувати автономію
України. Вона вважала, що найбільш ефективним є уряд, заснований на
абсолютистських засадах та позбавлений таких феодальних пережитків, як
особливий статус окремих земель. А тому, коли дізналася про проект
спадкового гетьманства Розумовського, то примусила його «добровільно»
зректися гетьманської булави.

10 листопада 1764 р. указом Катерини і І гетьманство в Україні було
остаточно ліквідовано. Замість гетьмана і гетьманського правління вдруге
запроваджено Малоросійську колегію на чолі з графом П. Рум’янцевйм. Цей
орган складався з чотирьох російських урядовців і чотирьох довірених
представників старшини. В інструкції, з метою ліквідації рештків
автономії, генерал-губернаторові наказувалось усувати всілякі
відмінності українського устрою, протидіяти автономістським прагненням
старшини, а прихильність народу завойовувати кращою організацією
державного управління та судочинства. Прагнучи показати освіченість
російського апарату управління, Катерина II у 1767 р. засновує «Комиссию
для сочинения нового уложения», що мала зайнятися складанням нового
кодексу. Українська сторона, скориставшись нагодою, заявила про наміри
відновити гетьманство та повернути давні українські вольності. Все це
викликало значне занепокоєння імперського уряду, і засідання комісії
були назавжди «відкладені».

Після російсько-турецької війни 1768-1775 рр. Катерина II 3 серпня 1775
р. оголосила «Манифест об уничтожении Запорожской Сечи и о причислении
оной к Новороссийской губернии». 16 вересня 1781 р. вийшов указ про
зміну полкового територіально-адміністративного поділу Гетьманщини. У
результаті адміністративної реорганізації, замість традиційних 10
полків, створено три намісництва: Київське, Чернігівське та
Новгород-Сіверське, що разом утворили Малоросійське
генерал-губернаторство. За територією та організацією вони були
ідентичними іншим ЗО губерніям імперії. Одночасно українські органи
державного управління, суди замінялися відповідними структурами
імперської бюрократичної системи. В 1782 р. Малоросійська колегія
поступилася місцем звичайним російським органам державного управління.
Указом 27 липня того року в містах скасовувалися посади возних, а їхні
функції передавалися відповідно «Учреждениям о губерниях», земським
судам, земським «исправникам и городничим».

У 1783 р. остаточно скасовано традиційний український полково-сотенний
військовий устрій – козацькі полки переформовано на десять регулярних
карабінерних полків російської армії. В 1795 р. в Україні запроваджено
російський порядок рекрутського набору з шестирічним терміном служби. В
цивільному управлінні були введені повіти. Щодо селянства, то в 1783 р.
указом Катерини II в Україні поширювалося кріпосне законодавство Росії –
було введено заборону переходу селян.

Зате українська верхівка в результаті цих трагічних для
України-Гетьманщини змін тільки виграла. На підставі «Жалуваної грамоти
дворянству» 1785 р. малоросійська знать урівнювалась у правах з
російським дворянством, після чого верхівка колишньої Гетьманщини без
будь-якого супротиву погодилася з остаточною ліквідацією автономії. У
1786 р. указом Сенату інтеграція України в російську адміністративну
систему завершилася ліквідацією Другої Малоросійської колегії.
Завершальними актами зазначеного процесу стали припинення дії місцевого
права, ліквідація шляхетських судів – гродських, земських й
підкоморських та організація всієї діяльності судів України виключно на
засадах загальноросійських законів. Козацькі військові прапори, полкові
печатки й грамоти наказом Катерини II були відправлені до
Санкт-Петербурга.

Так у кінці XVIII ст., унаслідок політики російського царизму, було
остаточно ліквідовано автономію України-Гетьманщини, її права, вольності
та привілеї, не один раз гарантовані царським словом і договорами.
Україна перестала існувати як окремий державний організм і на її
території насильно запроваджувались органи державної влади Російської
імперії, а згодом – і загальноросійське право і законодавство.
Розпочався найтрагічні-ший період історії України.

Більш ніж через півстоліття після ліквідації Гетьманщини Тарас Шевченко
писав:

Була колись Гетьманщина,

Та вже не вернеться!

Було колись панували,

Та більше не будем.

Тії слави козацької

Повік не забудем.

Підсумовуючи, можна так схематично охарактеризувати систему державного
управління в Гетьманщині. Влада ділилася на виконавчу і судову. Першу
представляла Генеральна військова канцелярія, другу – Генеральний Суд.
Військова канцелярія, очолювана військовим (генеральним) писарем,
завідувала справами військовими і загальними. Генеральний Суд очолював
генеральний суддя, згодом цей орган став колегіальним (складався з трьох
українців та трьох росіян) і засідав під керівництвом Гетьмана, який, як
голова судової влади, затверджував присуди генерального і полкових судів
з найважливіших справ.

Вища влада в державі належала Гетьманові (за винятком періодів, коли
гетьманство скасовувалося). Гетьман був головнокомандувачем усього
козацького війська, керував роботою Військової ради, головував на
старшинських зібраннях, очолював верховне законодавство, адміністративне
управління й суд, від його імені здійснювалися міжнародні зносини.

Усі важливі справи вирішувала Рада старшини – колегіальний орган,
скликаний Гетьманом, своєрідний зародок станового парламенту. Однак цей
процес був невдовзі перерваний – після !. Скоропадського старшинська
рада перетворилася на дорадчий орган при гетьманові. Повсякденні справи
вирішувала гетьманська рада з генеральною старшиною і полковниками.
Територія Гетьманщини адміністративно була поділена на 10 полків, якими
управляли полковники, що мали надзвичайно великі повноваження. Вони
призначали своєю владою сотників, що означало повну ліквідацію
козацького самоврядування. Справи, що виходили за межі громади,
вирішували старшинські ради, які утворили привілейовану верству –
шляхетство.

Отже, у XVIII ст. в Україні в умовах її автономії у складі Російської
імперії утвердилося гетьманство – самобутня національна форма
організації вищої державної влади, яке мало аристократичний
(старшинський), панський характер і, за словами М. Грушевського,
«руйнувало до решти останки старого демократичного ладу» [17, с. 386].

Основою гетьманської влади була система військово-адміністративного
управління. Вищі військові органи – гетьман, військова рада, рада
генеральної старшини і гетьманський уряд були водночас і вищими органами
державної влади і управління [84, с. 101].

Самоврядування міст не існувало, тому громади міст перебували у повній
залежності від полкової чи навіть сотенної управи. А стихійна козацька
демократія так і не переросла в представницьку структуровану. Значне
переважання виконавчої влади значно відрізняло гетьманську форму
правління від традиційного козацького республіканського ладу.

Якщо Лівобережжя, поступово втрачаючи автономію, все ж залишалось
українським, то Західна Україна була безпорадною перед жорстоким
соціально-економічним й релігійним гнобленням Польщі. Спустошливі війни
доби Руїни перетворили Правобережжя на безлюдний край, а жваві колись
культурні центри занепали. Польсько-російський кордон у 1677 р. поділив
українську землю на дві частини, відділивши Західну Україну від Східної.
Незважаючи на сильний супротив українців, у 1713 р. на Правобережжі були
запроваджені польсько-шляхетські порядки. Край був поділений на чотири
воєводства: Волинське, Подільське, Брацлавське та Київське (без Києва).
Розпочався процес поділу українських земель між польськими магнатськими
родами.

Глава 1.6. УПРАВЛІННЯ І ДЕРЖАВНИЙ ЛАД В УКРАЇНІ

XIX – поч. XX ст.

Протягом майже 150-ти років від кінця XVIII до початку XX ст. українські
землі перебували під владою двох імперій – Російської та Австрійської.
Як і більшість імперій, держави Романових та Габсбургів являли собою
величезні території, населення яких складалося з етнічно та культурно
різноманітних народів. Під владою Російської імперії перебували:
Лівобережна Україна – Гетьманщина; Слобідська Україна; Південна Україна
– Причорномор’я;

Правобережна Україна – Київщина, Брацлавщина, Волинь, Поділля. До складу
Австрійської імперії ввійшли землі Західної України – Галичина, Буковина
і Закарпаття. Так на початку Новітньої доби українці опинились у складі
відмінної від традиційного устрою політичної системи.

В особі імператора (царя, цісара) символізувалася надмірно
централізована державна влада, яка здебільшого ігнорувала погляди та
бажання своїх підданих. Владні структури вимагали від останніх
абсолютної покори й вірності, за що імператор і його урядовці обіцяли
підлеглим безпеку, стабільність і порядок. Цей устрій багатьма
сприймався як розумний та навіть привабливий.

Головною опорою імперської влади в управлінні численними, розкиданими на
великій території підданими були армія та бюрократія. Армія, крім
функції воєнної безпеки та оборони, забезпечувала внутрішній порядок у
державі. Бюрократія прагнула організувати суспільне життя в інтересах
імперії та займалася збором податків, левова частка яких йшла на
утримання її самої та армії. На відміну від шляхти, що панувала в
Україні у XVIII ст. й діяла за принципом «чим менше втручання уряду, тим
краще», імперська бюрократія XIX ст. вважала, що лише чітке
регламентування всіх сторін суспільного життя може поліпшити
функціонування державного механізму. І хоча місцева верхівка й надалі
зберігала свій вплив, проте важливі державні рішення, що визначали життя
українців, все частіше приймались у далеких від України столицях –
Санкт-Петербурзі та Відні.

1.6.1. Державне управління в Російській імперії

Російська імперія відрізнялася від інших європейських держав необмеженою
владою царів-імператорів. У жодній країні континенту бюрократія не була
такою деспотичною, поліція – такою жорстокою, а народ таким безправним,
як у Росії. Імперія Романових володіла величезною армією, чиновництвом,
що невпинно розросталось, і дворянською елітою.

Процес упровадження імперських структур влади в Україні почався ще в
1770-х роках, а остаточної форми набув у 1830-х роках. Результатом
губернської реформи Катерини II став виданий у 1775 р. документ, що мав
назву «Керівництво для управління губерній Всеросійської імперії» – один
із найважливіших законодавчих актів XVIII століття. Він установлював
однаковість устрою губерній, регулював питання діяльності губернаторів і
губернських управлінь. «Керівництво…» визначало структуру управління в
губерніях і повітах, штати, чини, права й обов’язки, розмежувавши
адміністративні, судові та фінансові установи. Його основні положення
діяли до буржуазних реформ XIX ст., а багато з них зберегли силу до 1917
року.

Наприкінці 1796 – початку 1797 рр. російська
адміністративно-територіальна система, відкинувши поділ території на
намісництва, повернулася до губерній. Було утворено 50 губерній з
приблизно рівною кількістю населення в кожній – 200-300 тис. осіб
чоловічої статі. В Україні на місці відповідних намісництв створено
губернії: Новоросійська з центром у Катеринославі, Малоросійська з
центром у Чернігові, Київська – з центром у Києві, Слободсько-Українська
– з центром у Харкові, Волинська – з центром у Новограді-Волинському (з
1804 р. у Житомирі), Подільська – з центром у Кам’янці-Подільському.

У 1802 р. пройшло ще одне реформування – Україну було поділено на
дев’ять губерній, які складали три окремі регіони: до Лівобережжя
входили Чернігівська, Полтавська і Українсько-Слободська (у 1838 р.
перейменовано на Харківську) губернії; Правобережжя складалось із
Волинської, Подільської та Київської губерній; Новоросія поділялася на
Катеринославську, Таврійську та Миколаївську губернії (через рік останню
названо Херсонською). Губернії об’єднувалися у генерал-губернаторства на
чолі з генерал-губернаторами. На території України існували чотири
генерал-губернаторства: Київське (Волинська, Подільська та Київська
губернії); Чернігівське (Чернігівська і Полтавська губернії); Харківське
(Харківська і Воронезька губернії); Новоросійське (Катеринославська,
Таврійська, Херсонська, а з 1828 р – Бессарабська губернії). Такий
російський поділ України залишався незмінним аж до 1917 року, за
винятком східної частини Люблінської і Сід-лецької губерній Царства
Польського, які у 1912 р. були виділені в окрему Холмську губернію з
прямим підпорядкуванням Петербургу.

Кожна губернія поділялася на 10-12 повітів по 20-30 тис. осіб чоловічої
статі. Повіти поділялися на волості, у кожній з яких налічувалося кілька
десятків сіл та інших населених пунктів. Губернські та повітові центри,
як правило, були містами, волосні центри знаходились у містечках.

Структура ієрархії урядників, які управляли цими адміністративними
одиницями, була однаковою у всій імперії. На чолі губерній стояли
губернатори, які призначалися на посаду імператором і йому безпосередньо
підпорядковувалися. Губернські установи вперше були засновані на поділі
адміністративних, судових і фінансових функцій.

Головним органом державного управління в губернії стало губернське
правління, очолюване губернатором. Йому належала вся повнота виконавчої
влади, контроль за діяльністю всіх установ і посадових осіб губернії,
практична реалізація урядових указів і розпоряджень, забезпечення
порядку в губернії. Для виконання зазначених функцій губернаторові були
підпорядковані всі військові частини і команди, що знаходилися на
території губернії.

Фінансовими питаннями (збором податків, митних, кабацьких та інших
зборів і платежів, їх витрачанням тощо) відала Казенна палата, яку
очолював помічник губернатора – віце-губернатор.

Система освіти спрямовувалася кураторами (попечителями) освітніх
округів, до яких входило кілька губерній. В губерніях освіта
підпорядковувалась єпархіальним учительним радам. Приказ громадської
опіки відав школами, лікарнями, притулками, тюрмами тощо. Але, на
відміну від

інших установ, цей орган не отримав ні постійних штатів, ні необхідних
засобів для виконання своїх функцій і повинен був існувати за рахунок
штрафів і добровільних пожертв, більшість з яких йшла на утримання
тюремних закладів.

Поліцейську службу в губернських містах очолював поліцмейстер, у
повітових – городничий, міських кварталах – пристави і надзирателі.

За структурою і функціями повітові установи мало чим відрізнялися від
губернських, але комплектувалися по-іншому. Фактично вся виконавча влада
в повіті належала становій організації дворянства – повітовому
дворянському зібранню. Воно обирало повітового предводителя дворянства,
який мав величезний вплив на дії повітових властей. Дворяни повіту
обирали зі свого середовища на 3 роки капітана-справника та засідателів
нижнього земського суду, функції та обов’язки яких у повіті відповідали
функціям губернатора і губернського правління в губернії (рис. 1.2).

ЄПИСКОП

Духовна консисторія

Отже, вищий рівень адміністративного апарату складався переважно з
професійних державних службовців. На повітовому рівні й нижче багато
чиновників обиралися місцевими дворянами зі свого середовища. Державі
просто не вистачало професійних чиновників для здійснення управлінських
функцій.

За соціальним походженням службовці державних органів були, головним
чином, бюрократизованими дворянами. Найвищі посади обіймали члени
впливових аристократичних родів, середнього рівня – середні дворяни.
Нижчі посади писарів і діловодів були сферою міщан та синів священників.
Селяни майже ніколи не досягали навіть найнезначніших посад.
Імператорське чиновництво було організоване на військовий зразок зі
своїми чинами та мундирами. У 1722 р. був прийнятий «Табель про ранги»
всіх чинів військових, статських і придворних. «Табель» установлював
обов’язковість служби дворян, причому вони повинні були починати її з
найнижчих чинів службової драбини, яка складалася із 14 ступенів: 6
нижніх обер-офіцерських чинів – від прапорщика до капітана в армії та
від колезького регістратора до титулярного радника в цивільній службі; 5
штаб-офіцерських – від майора до бригадира в армії і від колезького
асесора до статського радника в цивільній службі; 3 генеральських – від
генерал-майора до фельдмаршала в армії та від дійсного статського
радника до дійсного тайного радника в цивільній службі. Аналогічна
драбина з 14 ступенями чинів запроваджувалась у флоті та придворній
службі. Хоча «Табель про ранги» певною мірою заміняв принцип родовитості
принципом службової придатності, більшість вищих чинів продовжували
займати представники старовинних княжих, боярських і дворянських родів.
Тому введення «Табеля» не послабило позиції вищих класів у апараті влади
і управління.

За відсутності конституції, яка б захищала права особи, російський
бюрократ міг без перешкод втручатись у приватне життя людини. Ситуація
дещо пом’якшувалася порівняно невеликою чисельністю чиновництва в Росії
– на кожні 10 тисяч населення – лише близько 12 державних службовців. У
Європі це співвідношення було у три – чотири рази більшим. Це
пояснювалося відносною бідністю Російської імперії, яка була
неспроможною утримувати достатній апарат службовців на величезній
території. Нездатність російського уряду забезпечувати належною платнею
своїх державних службовців породжувала корупцію, на яку уряд закривав
очі, особливо на місцевому рівні. Микола Гоголь у відомій комедії
«Ревізор» (1836) блискуче у сатиричній формі показав усю сутність
тогочасної імперської бюрократії.

Нова система державного управління імперії негативно впливала на місцеве
самоврядування. Більшість українських міст, втративши магдебурзьке
право, перейшла у підпорядкування губернської адміністрації. У 1835 р.
Київ останнім серед міст України втратив свій самоврядний статус. На
найнижчому рівні – селі за дотримання законопорядку відповідало місцеве
дворянство. У 1782 р. був прийнятий «Устав благочиния» (статут), що
визначав форму правління у губернських і повітових містах. Орган
управління мав назву «Управа благочиния», яку в губернських містах
очолював поліцмейстер, у повітових – городничий-

Повсюдною ознакою російської присутності в Україні була армія. Особливо
мілітаристською політикою відзначався імператор Олександр І та його
відданий міністр О. Аракчеєв. З метою підпорядкування цивільного життя
військовій дисципліні в Україні у період з 1816 по 1821 рр. почали
будуватися військові поселення, яких було зведено близько двадцяти.
Проте ці задушливі порядки не принесли очікуваного результату, і до 1857
р. більшість військових таборів було розформовано.

На початку XIX ст. розпочато нову реформу державного управління, яка
головним чином торкнулася вищого рівня управління – центральних органів
влади. Замість громіздкої та важко керованої застарілої системи колегій
у 1802 р. утворено вісім міністерств на чолі з міністрами: внутрішніх
справ, юстиції, фінансів, комерції, народної освіти,
військово-сухопутних сил, військово-морських сил, іноземних справ – і
(на правах міністерства) державне казначейство [61, с. 15].

Створення міністерств на засадах єдиноначальності міністрів було
викликане необхідністю підвищення оперативності управлінської системи.
Разом з тим, колегіальний принцип прийняття рішень мав місце у новій
системі: спочатку колегії були введені у склад новостворених
міністерств, а згодом -при міністрах функціонували ради, що набули
статусу колегіального органу.

Робота міністрів, які користувалися правом особистої доповіді цареві,
спрямовувалася Комітетом Міністрів – вищим адміністративним органом,
який функціонував на колегіальних засадах і розглядав справи, що
виходили за межі компетенції окремого міністра і вимагали спільно
узгодженого рішення.

Відповідно до плану державних реформ, запропонованих М. Сперан-ським, у
1810 р. утворено Державну Раду – вищий законорадчий орган, який
складався з міністрів, під головуванням імператора. Цей колегіальний
орган при імператорові виконував дорадчі функції. З 1861 р. органом, що
спрямовував роботу міністерств, стала Рада Міністрів, очолювана царем.
Правда, цей орган мав формальний характер, адже його засідання не
проводилися. Тому Комітет Міністрів не ліквідовувався аж до 1906 року.
Створення Комітету Міністрів і міністерств, які здійснювали виконавчі
функції держави, внесло певні корективи до повноважень Сенату, який
трансформувався у вищу судово-апеляційну інстанцію, що виконувала також
функцію нагляду за урядовим апаратом.

Прийнятий 28 січня 1811 р. законадавчий акт «Загальне заснування
міністерств» визначив систему організації міністерств. Відповідно
збільшувалася кількість міністерств і відбулися деякі зміни і
перерозподіл між ними. Міністри призначалися імператором і несли
відповідальність тільки перед ним. Принцип єдиноначальності став основою
діяльності міністерств: директори департаментів підпорядковувалися
безпосередньо міністрові, начальники відділів – директорам
департаментів, столоначальники – начальникам відділів. Дорадчий орган
при міністерстві – рада міністра -складався із керівників основних
підрозділів і мав значення органу для розгляду справ, що вимагали
колегіального обговорення.

Царювання Миколи І пройшло під знаком зростаючої централізації,
бюрократизації і подальшої мілітаризації вищих органів влади, зміцнення
особистої влади імператора та панування нової державної ідеології, яка
виражалася формулою «православ’я, самодержавство, народність».
Самовпевненість та самолюбування дедалі заводили імперію в глухий кут.
Цар продовжує впроваджувати у суспільному житті армійську дисципліну та
порядки. Для цього він збільшив адміністративний апарат і в 1826 р.
заснував Третій відділ імператорської канцелярії – першу російську
таємну поліцію. Він також утворив жандармерію, тобто регулярну поліцію,
і значно посилив цензуру. Зокрема, діяли комітети, що ретельно
перевіряли всю друковану продукцію.

Намагання імператора поставити під контроль опозиційні та вільнодумні
ідеї дуже влучно у поетичній формі висловив Тарас Шевченко: «від
молдаванина до фінна на всіх язиках все мовчить, бо благоденствує».
Російська імперія під час царювання Миколи І вступила в період, який
російський історик В. Ключевський назвав «ерою найбільшого бюрократизму
в нашій історії».

У 1840 р. у судочинстві був скасований Литовський Статут і введено
російські закони, що разом із раніше ліквідованим магдебурзьким правом
ознаменувало кінець застосування європейської за своєю суттю юридичної
практики на українських землях у складі Російської імперії.

Лівобережжя почали називати «Малоросією», Правобережжя – «Юго-Западним
Краєм», а Південь України – «Новоросією». У державних установах вже з
другої половини XVIII ст. офіційною урядовою мовою стає російська, всі
школи та книгодрукування переведено на «великоруський язик».

Після поразки у Кримській війні 1854-1855 рр., яка вкрай загострила й
без того напружені соціально-економічні відносини в державі, Олександр
II вирішив провести кардинальні реформи, насамперед спрямовані на
скасування кріпацтва. Адже кріпацька праця – неефективна та малоякісна,
значно поступаючись перед європейською продуктивністю праці, не
виправдовувала себе економічно. Розуміючи всю відповідальність у зв’язку
із звільненням кріпаків, цар у 1857 р. призначив таємну комісію (Головну
комісію), з метою всебічного вивчення цього питання. Для виявлення
настроїв на місцях уряд утворив у кожній губернії дворянські комісії. В
Україні у роботі цих комісій взяли участь 323 представники з усіх
регіонів. Після опрацювання результатів роботи Головної комісії, 19
лютого 1861 р. Олександр II видав маніфест, що скасовував кріпосне
право. Цей надзвичайно важливий документ являв собою досить заплутану за
своєю суттю заяву, яка не справдила всіх сподівань селян на швидке
визволення. Хоча реформою запроваджувалось для селянських громад
самоврядування, все ж функції нагляду залишалися за урядовими
чиновниками, які призначалися з місцевих дворян. Узагалі реформа
розчарувала селян і особливо колишніх кріпаків – замість права володіння
своїми наділами селяни одержували землю значно урізаною, нав’язувався
обтяжливий фінансовий тягар. Поміщики України – навпаки – тільки
виграли, привласнивши собі ліси, луки та водойми, що раніше вважалися
загальною власністю.

Скасування кріпосного права спричинило й інші реформи. Негайного
вдосконалення в системі імперського устрою вимагало місцеве управління.
Зі зміною структури суспільства та з наданням кріпакам громадянських
прав виникла необхідність у запровадженні місцевої адміністрації. Проте
для організації цієї структури в уряду не було ні підготовлених кадрів,
ні коштів. Тому в 1866 р. було дозволено общинам обирати на повітовому
та губернському рівнях власних представників, які б здійснювали нагляд
за освітою, охороною здоров’я, утриманням шляхів, поштовими послугами,
накопиченням продуктових запасів та збором статистичних даних. Для
фінансування цих служб земствам надавалося право обкладати населення
земськими податками.

Реформи стосувалися також системи органів державної влади.
Адміністративно-територіальний поділ в Україні, в основному, не зазнав
змін. Структура управлінського апарату шести губерній мала такий вигляд:
адміністрація губернська – повітова – дільнична (з 1889) /’ волосна –
сільська. Три губернії – Київська, Волинська і Подільська – мали ще одну
загальну надбудову у вигляді генерал-губернаторської влади.
Генерал-губернатори представляли вищу верховну владу на підвладних
територіях і були наділені значними повноваженнями, які здійснювали
через підпорядкованих їм губернаторів або через власний невеликий
апарат, що складався з канцелярії та кількох урядовців для особливих
доручень. Закон надавав генерал-губернаторам право скасовувати,
ревізувати, доповнювати постанови та дії підлеглих губернаторів. Крім
цього, на них покладалися завдання нагляду за діяльністю
римо-католицької церкви, забезпечення домінуючих позицій російського
дворянства в Україні, впровадження русифікаторської політики.

Діяв адміністративний апарат також у повітах, волостях та селах. У
кожному з 85 повітів України адміністративну структуру очолював справник
якого призначав губернатор з дворян. Справникові підпорядковувалося
повітове поліцейське управління.

Важливе місце у місцевому адміністративному апараті належало земським
дільничим начальникам, посади яких вводилися законом 1889 р. Вони
призначалися губернаторами за погодженням із предводителем дворянства та
подальшим затвердженням міністром внутрішніх справ. Від кандидатів на цю
посаду вимагалося здійснення політики захисту інтересів самодержавства,
причому, жорсткими методами.

Одним із заходів уряду, спрямованих на вдосконалення системи управління,
стала земська реформа 1864 року. В результаті її впровадження в ряді
губерній утворено земства – органи самоврядування. Суттєвим відступом
від імперської практики державного управління, яка базувалася виключно
на призначенні «згори» всіх урядових чиновників, стало обрання членів
земств. Останні обиралися з числа виборців, поділених на три категорії:
великих поміщиків, міщан і селян. Вплив виборців залежав від кількості
належної їм землі. Звідси перевага у земствах дворян, які в Україні
становили понад 75% усіх членів земств, тоді як селяни мали менше 10%.
Земства виконували важливу позитивну функцію: крім сприяння піднесенню
загального рівня життя, вони виховували у місцевого населення почуття
господаря у справах громади, привчали його до самоврядування.

Розвиток капіталізму, зростання міст змусили царат піти на певні
поступки в галузі міського самоврядування. Згідно з Міським положенням,
затвердженим царем 16 червня 1870 р., міську реформу спочатку було
проведено в Києві, Катеринославі, Миколаєві, Полтаві, Харкові та
Херсоні.

Протягом 70-х років закон було поширено на інші міста України. За
міською реформою в містах утворювалися міські думи як розпорядчі органи
й міські управи як виконавчі. Члени думи (гласні) обиралися всіма
платниками податків міста за безстановим принципом. Міські думи обирали
управи у складі міського голови та кількох членів. Органи міського
управління займалися питаннями благоустрою, торгівлі, промисловості,
охорони здоров’я та ін.

В Україні земства функціонували лише в шести лі зобережних та південних
губерніях. На Правобережжі через повстання польської шляхти 1863 р. їх
не вводили аж до 1911 року. За міською реформою 1870 р. міські думи вже
не були органами станового самоврядування, а обирались усім населенням
на 4 роки. Як представницький орган міського самоврядування дума
призначала управу – виконавчий орган, яку очолював обраний думою міський
голова. Він, крім того, затверджувався губернатором, а міський голова
губернського міста – міністром внутрішніх справ.

Незважаючи на те, що земства офіційно мали суворо обмежені функції, вони
перетворювалися в ліберальні, а подекуди – в українофільські осередки,
що залучали населення до самоврядування. Зрозуміло, що зазначені
тенденції не могли подобатися імперському центру і царський уряд
розгорнув проти них боротьбу. Обмежувалися матеріальні можливості
земств, поступово зменшувались їхні фінансові ресурси. Контррефор-мою
1890 р. (Положення про земства) внесено зміни у виборчу систему земств,
у результаті чого їх поставлено під контроль і нагляд державної
адміністрації. Усі постанови земських управ мали затверджуватися
губернаторами або міністром внутрішніх справ, які були наділені правом
їх скасовувати; виборні земські службовці були включені до
загальноадмініст-ративної службової системи.

Дуже гострою була необхідність удосконалення системи судочинства. Адже
права особи в Росії не мали ніякого значення перед переважанням
інтересів держави. Судові процеси проводилися таємно, процвітало
хабарництво, вироки виносилися з урахуванням класової належності. Судова
реформа 1864 р. заклала основи судочинства, за якими встановлювався
незалежний від адміністрації суд. її проведення було оформлено судовими
статутами про заснування судових установ, про кримінальне та цивільне
судочинство, про покарання, які накладалися мировими суддями. Вони діяли
окремо від загальної системи законодавства і тому не були включені до
складу зводу законів Російської імперії. Відповідно до цих статутів було
утворено загальний та формально рівний для всіх суд: суди загальної
юстиції та суди мирової юстиції. Також запроваджено інститут присяжних
засідателів.

Судова реформа встановила ряд важливих принципів: виборність,
незалежність і незмінюваність суддів, рівноправність сторін,
змагальність сторін, гласність і усність судочинства. Судові засідання
стали відкритими, з’явилася нова група юридичних фахівців – адвокати.
Станові суди ліквідовувалися.

Прогресивні елементи судової реформи, зокрема створення мирової юстиції,
стали об’єктами нападок реакційних кіл царської Росії, які ініціювали
здійснення судової контрреформи. Вже у кінці 1866 р. відбулися перші
вилучення справ з ведення суду присяжних. У більшості губерній мирова
юстиція ліквідовувалась і замість неї створювалася нова, складна система
судових органів, що призначалася «зверху»: земський начальник, міський
суддя, повітовий член окружного суду.

Суттєві зміни відбулись і в інших сферах: реформа в системі освіти 1869
р. відкрила доступ до школи для нижчих верств населення. Згідно з
«Положенням про початкові народні училища від 14 липня 1864 року»
засновувалась єдина система початкової освіти – як державної, так і
приватної з обмеженою програмою навчання.

Гостра фінансова криза викликала необхідність здійснення перетворень у
галузі фінансово-кредитної системи. Фінансові реформи, проведені в
1860-1864 рр., стосувались як податкової та кредитної системи, так і
бюджету та державного фінансового контролю. Зокрема, в 1860 р. утворено
Державний банк, розширено мережу приватних комерційних акціонерних
банків, введено акцизне обкладання спиртних напоїв, збільшено податки на
товари широкого споживання, створено державні каси, єдиний державний
ревізійний центр тощо.

Зміни торкнулися також організації та побудови збройних сил країни. В
1863-1888 роках проведено військово-судову реформу. її складовою стала
реорганізація місцевого військового управління: у 1864 р. створено 15
військових округів, у тому числі в Україні – Київський, Одеський,
Харківський. На чолі кожного округу стояв головний начальник –
командувач округу, який очолював управління військового начальника.

У 1874 р. прийнято новий військовий статут, за яким у країні вводилася
загальна військова повинність. Уведено зміни до правил військової
служби, згідно з якими термін служби в армії скорочувався з 25 до 6
років, на флоті – 7 років, і ряд правил звільнення від неї. Слід
зазначити, що саме військова реформа була проведена найбільш повно і
швидко, тоді як інші реформи розтятися до 90-х років.

Зазначені реформи спричинили важливі зміни у суспільно-політичному житті
Російської імперії, яка прагнула пристосувати свій устрій до потреб
капіталістичного ладу. Кріпаки отримали особисту свободу, нового
розвитку набула земська система самоврядування, підвищилася роль закону
і права, вдосконалювалася система освіти. Певні зміни за цей період
відбулися і в системі державної служби. Серед вищої бюрократії знизився
відсоток земельних власників і дворян-урядовців, з’явився новий прошарок
чиновників – вільнонайманий персонал органів самоврядування (лікарі,
вчителі, статистики тощо). Із 60-х років у державному апараті почали
працювати жінки.

Незважаючи на серйозні недоліки та непослідовність проведених реформ,
особливо в організації державного управління, вони, проте, серйозно
вплинули на подальшу соціально-економічну модернізацію Російської
імперії. Хоча, з іншого боку, імперія так і залишилась абсолютною
монархією із самодержавним монархом на чолі. Коливання уряду і його
вагання між прогресивними перетвореннями і реакційними заходами
розширювали опозиційні настрої щодо старого ладу та сприяли зростанню
конфронтаційних тенденцій в державі.

1.6,2- Державне управління та самоврядування в Австрійській імперії

У XIX ст. до Австрійської’ імперії входили 11 народів та ряд невеликих
етнічних груп, що населяли більшу частину Східної Європи. Монарх
зосереджував у своїх руках усю законодавчу, виконавчу і судову владу.
Поширюючи свою владу на нових підданих, династія Габсбургів кардинально
не міняла традиційних форм управління новоприєднаних територій. Це
пояснювалося не тільки бажаннями Габсбургів уникнути опору, а й тим, що
державі бракувало сильного централізованого державного апарату,
необхідного для уніфікації державного управління на зразок російського.
Відтак, аж до середини XVIII ст. імперія була децентралізованим
державним утворенням, яке час від часу охоплювали кризи як внутрішнього,
так і зовнішнього характеру.

У 1740 р. імператриця Марія Терезія розпочинає адміністративну реформу,
спрямовану на зміцнення центральних і місцевих органів державного
управління. Долаючи опір місцевого дворянства, вона здійснює ряд заходів
для зміцнення органів центральної влади, а також створює канцелярії
місцевої влади. Значно зростає апарат управління, утворюється військове
відомство.

Син Марії Терезії цісар Йосиф II продовжив реформаторську діяльність
матері. Прибічник тогочасних європейських теорій мудрого правління, він
вирішив присвятити свою діяльність впровадженню ідей освіченого
абсолютизму. Своєю метою імператор ставить полегшити долю селян, оживити
занепалу економіку, підвищити ефективність державного управління і
вдосконалити освіту. Керуючись абсолютистськими принципами, він
намагається скасувати особливі права і привілеї окремих земель, що
ускладнювали, на його думку, державне управління та проведення реформ.
Згадані зміни мали величезне значення для українців, оскільки
проводилися в час приєднання у 1772 р. до Австрійської імперії
західноукраїнських земель. За Конвенцією про частковий поділ Польщі до
Австрії відійшло Руське воєводство з містами Львів, Перемишль, Галич,
Броди, Жовква та інші, більша частина Белзького воєводства з містами
Белз, Буськ, Сокаль, Стоянів та інші, незначна частина Волинського
воєводства, південна частина Краківського воєводства.

Новоприєднані землі отримали офіційну назву Королівство Галичини і
Волині (Володимири) – скорочена назва Галичина. «Королівство» було
поділено на чотири воєводства: Краківське, Сандомирське, Руське і
Подільське. Воєводства складалися із 24 дистриктів. У 1774 р. до Австрії
відійшла Буковина, з якої у 1787 р. утворено окремий округ. Воєводський
поділ, проіснувавши три роки, у результаті реорганізації
адміністративного устрою у 1775 р. був замінений на окружний. Край був
поділений на такі округи: Львівський, Сандомирський, Бєлецький,
Пильзенський, Величків-ський та м. Львів. Округи складалися з 19
дистриктів. За Третім поділом Польщі 1795 p., Австрія отримала дуже
великі території, зокрема міста Прага, Мацевиче, Люблін, Холм, Сандомир.
Нова територія отримала назву Нова Західна Галичина, що поділялася на 13
округів.

Цісар Иосиф II був особливо заінтересований у західноукраїнських землях,
прагнучи провести адміністративні перетворення. На першому етапі Відень
мав щодо Галичини подвійну мету: по-перше, демонтувати стару систему
державного управління, в якій панувала шляхта, та замінити її
дисциплінованими державними службовцями, підпорядкованими центральним
органам; по-друге, поліпшити становище простого населення.
Адміністративну реформу в Галичині було проведено швидко та ефективно.
До 1786 р. польське законодавство замінено австрійським, а шляхетські
асамблеї розпущено. У 1782 р. кількість округів збільшено до 18, а
дистрикти взагалі ліквідовано.

Для управління Галичиною у Відні в 1774 р. створено Галицьку надвірну
канцелярію на чолі з канцлером, який виконував функції голови уряду.
Провінцію очолював губернатор, якого призначав сам імператор виключно з
австрійців. Адміністративним центром провінції був Львів, де знаходилась
адміністрація губернатора та суд провінції. Регіонами керували урядники,
призначені центральним урядом. Виконавчим органом була німецькомовна
канцелярія.

З метою підготовки освічених державних службовців і священиків Иосиф II
у 1784 р. на місці єзуїтської колегії відкриває Львівський університет.
В університеті діяло чотири факультети: філософський, юридичний,
медичний і богословський. Це – перший вищий навчальний заклад такого
типу на українській землі.

Цісарський патент 1817 р. надав Галичині так звану Станову Конституцію
зі своїм власним Становим Сеймом, який складався із 100-143 членів. До
нього належали чотири стани: стан духовенства, стан магнатів, лицарський
стан і королівські міста (Львів). Але реальна влада зосереджувалась у
руках цісарських чиновників, оскільки компетенція Сейму була обмеженою
та зводилася лише до можливості звернень із петиціями до імператора, а
регламент його скликання не був чітко встановленим. Головою Станового
Сейму був цісарський намісник. Останнє засідання Сейму відбулось у 1845
р. (через повстання у 1846 році польської шляхти в західній частині
Галичини).

При Сеймі утворювався Крайовий виділ, до складу якого входили по два
асесори кожного стану і один представник міста Львова. Його функціями
було: збір податків, різноманітні бюджетні виплати тощо.

У 1849 р. замість губернського правління в Галичині запроваджено
намісництва на чолі з намісником, а в Буковині – крайове управління,
очолюване крайовим президентом. Ці адміністративні одиниці, у свою
чергу, складалися з повітів, які поділялися на зміни. Повітову
адміністрацію очолював староста, гмінну – війт.

Різниця між цими видами правління полягала в тому, що в губернському
зберігався деякий елемент колегіальності. Намісник і крайовий президент
були єдиноначальними посадовими особами, підпорядкованими лише
вищестоящим органам.

Закарпаття в складі Угорщини не було виділено в окремий коронний край.
Уся територія Угорщини поділялася на 71 жупу (область). Закарпатські
землі складалися з чотирьох жуп: Ужанської (центр м. Чоп), Берез&кої
(центр м. Берегово), Угочанської (центр Севлюш) та Мармароської (центр
м. Хуст), владу в яких здійснювали наджупани і піджупани. В жупах
скликалися дворянські збори, у комітетах керували начальники місцевих
управлінь, які підпорядковувалися тільки жупному керівництву.

До 1848 р. самоврядування в Австрії було відсутнім і тільки окремі міста
мали свої власні статути. Влада на місцях зосереджувалась у руках
ставлеників корони та місцевого дворянства.

Революція 1848 р., що охопила більшу частину Європи, внесла корінні
зміни у майбутній устрій Австрійської імперії. «Весна народів»
започаткувала не лише політичні та соціально-економічні реформи, але й
процеси національного відродження, що завдало нищівного удару
консервативній багатонаціональній імперії.

З вибухом революції у Львові 2 травня 1848 року сформувалася Головна
Руська Рада – перша українська політична організація. Одночасно в
кордонах церковних деканатів було утворено 50 місцевих і 13 регіональних
філій Ради та видано перший український тижневик «Зоря Галицька».
Головна Руська Рада звернулась із маніфестом до народу, висуваючи ідею
єдності українців на всіх етнічних територіях, і в цьому була велика
роль початку відродження Галичини як національної твердині українства. З
ініціативи секретаря Головної Руської Ради о. Михайла Малиновського 9
червня було висунуто офіційну петицію до цісаря Австрії з вимогою
створення на українських землях окремого автономного краю імперії, «щоби
часть Галичини, заселена русинами (українцями), творила для себе
провінцію з осідком крайової політичної управи у Львові… і щоби часть
краю, заселена мазурами (поляками), була відділена від руської
провінції» [53, с. 172]. Ідея національного розмежування Галичини на дві
окремі автономні провінції: Східну (українську) з центром у Львові й
Західну (польську) з центром у Тарнові чи Кракові знайшла потужну
підтримку в українського населення і гострий супротив польської сторони,
яка сприймала таке розмежування як черговий поділ Речі Посполитої.

Але цю пропозицію, підтриману цісарем Фердінандом, польська верхівка в
Галичині, на боці якої виявилася віденська бюрократія, заблокувала.

У результаті Галичина так і залишилася неподіленою австрійською
адміністративною провінцією, у якій влада перебувала в руках поляків.

Хоча національне відродження галицьких українців виявило великі
потенційні сили народу, йому не вистачило політичних провідників, що
незламно повели б народ до здобуття своїх суверенних домагань.
Незважаючи на невикористану нагоду самовиразитись як суверенна нація,
українці отримали деякі досягнення – скасування панщини та утворення
представницьких органів: крайових і повітових сеймів. Вони обиралися на
основі «Громадського закону для Галичини» 1866 p., що функціонував майже
у незмінному вигляді аж до 1933 року. Окрім суто виборчих питань він
регламентував обов’язки сільських громадських «урядів», принципи ведення
громадського маєтку, організації служби правопорядку, оплати податків,
дорожніх робіт, діяльності школи, соціального забезпечення тощо.

Децентралізаційні перетворення в Австрійській імперії 60-х років XIX ст.
передбачали створення крайових представницьких органів. Згідно з
лютневим патентом 1861 р. імператора Франца-Йосифа І створювалися
крайові сейми Галичини і Буковини. Вони формувалися за класовим
принципом на основі куріальної виборчої системи.

Галицький крайовий сейм, що обирався строком на 6 років, складався із
150 послів: 141 вибраного і 9 вірилістів (7 єпископів і ректорів
Львівського та Краківського університетів) [58]. У національному
відношенні депутати сейму були переважно поляками – українці становили
всього 27,2 відсотка. Сейм мав свій виконавчий орган – Крайовий Виділ
(Lande-sausschuss), що складався із восьми урядовців. Виділ, у якому
було два українці, відав справами у сфері освіти, науки, медицини,
соціальної допомоги, культури тощо.

За угодою 1866 р. між Австрією та Угорщиною, Австрійська держава
перетворилася в дуалістичну (двоїсту) Австро-Угорську імперію. Прийняття
грудневої конституції 1867 року, яка на півстоліття визначила політичний
статус держави як конституційної монархії, відкрило нові можливості для
українського населення у піднесенні політичної активності. До Державної
Ради (двопалатного парламенту) у 1907 р. українці змогли провести 27
депутатів, була надана широка компетенція крайовим сеймам. В імперії
впроваджувався демократичний централізм. Новий устрій відкрив певні
можливості для активізації громадської діяльності, яка супроводжувалася
гострою конкуренцією з поляками. Ігноруючи інтереси українського
населення, Галичина була віддана Віднем у повне управління польської
верхівки, в руках якої перебував майже весь управлінський апарат.
Польська аристократія, в обмін на підтримку австрійської державної
політики, отримала від династії Габсбургів необмежену владу у Галичині –
право безконтрольно розпоряджатись усіма ресурсами краю. Польська шляхта
поставила собі за мету створити у Галичині базу для майбутньої польської
держави. Після відкликання у 1848 р. з поста губернатора німця Ф.
Стаді-она, до 1916 р. лише поляки отримали право обіймати посаду
намісника краю. У центральному уряді міністром у справах Галичини
призначався теж лише поляк. З 1869 р. польська мова стала офіційною в
суді, управлінні та освіті провінції. Все це сприяло зростанню польських
впливів у краї, погіршивши соціально-економічне та політичне становище
українців. Для прикладу, у Відні на посадах у центральних органах
державної влади 1907 р. було таке співвідношення: в міністерстві
фінансів – 21 поляк і один українець, у міністерстві внутрішніх справ
вісім поляків та один українець, у міністерстві сільського господарства
шість поляків – жодного українця, у міністерстві справедливості – 24
поляки і три українці, усіх суддів (5 рангів): 686 поляків і 215
українців.

В адміністрації намісника у Львові не було жодного українського
урядовця. Всі вищі посади в державі були недоступними для українців
Польська адміністрація в Галичині, бажаючи скомпрометувати український
політичний рух, добивається нечуваних обмежень щодо українців. У
результаті виборів 1879 р. було обрано лише трьох українських послів до
парламенту, а решта мандатів дісталася полякам.

Поляки використали цей період для утвердження своїх позицій у всіх
ланках крайової автономії. Натомість українці не змогли реалізувати на
практиці гарантовані конституцією права. Виборчі кампанії
продемонстрували неготовність старої генерації українських політиків,
які очолювали політичний провід, діяти за законами нового часу. Така
ситуація тривала в Галичині до початку Першої світової війни.

Отже, суспільно-політичний устрій в Західній Україні у другій половині
XIX – поч. XX століть розвивався під впливом утвердження і розвитку тут
капіталізму. З’являлися нові елементи і в державному управлінні,
посилювалися буржуазні тенденції в розвитку права. Однак
державно-адміністративний механізм зберігав цілий ряд феодальних
пережитків. Австро-Угорська монархія повністю ігнорувала прагнення
українського народу до національного самовизначення і самостійності,
результатом чого була обмеженість участі українців у системі державного
управління краю.

1.6.3. Державний лад Російської імперії (поч. XX ст.-1917 р.)

Початок XX ст. характеризувався вступом Росії у монополістичну стадію
розвитку капіталізму. Однак, на відміну від інших високорозвинутих країн
світу, в російській економіці продовжували зберігатися докапіталістичні
відносини. Значні наслідки на соціально-економічні та політичні процеси
справила економічна криза 1901-1903 років. У країні зростають масові
виступи трудящих, активізується рух студентства, інтелігенції та
буржуазії, національно-визвольний рух, у тому числі в Україні.

Зважаючи на загострення соціально-політичної ситуації, влада змушена
була йти на деяку лібералізацію політичних і соціально-економічних
відносин. Маніфестом від 17 жовтня 1905 року в Росії вперше
проголошується обрання законодавчого органу – Державної Думи. Вона стала
нижньою палатою російського парламенту, а верхньою палатою –
реорганізована Державна Рада. Була також розроблена нова редакція
Основних державних законів, які набули значення конституції держави.
Вона закріпила неможливий раніше для самодержавного ладу Росії принцип
поділу влади, норми про права підданих. Хоча насправді виконавча влада й
надалі була сконцентрована в руках імператора та царської бюрократії.

Зіткнувшись із численною політичною опозицією в першій Державній Думі, у
якій було створено українську парламентську громаду з 45 послів, котрі
обстоювали ідею автономної України, імператорська влада всіма засобами,
навіть зміною виборчого законодавства, старалася забезпечити проурядову
більшість у новому складі парламенту. Перші дві спроби сформувати
слухняний царю та уряду законодавчий орган були невдалими, тому перша
Дума проіснувала лише 72 дні, а друга – 103 дні. А проведені в цей
період реформи мали вимушений, а звідси – непослідовний та суперечливий
характер.

Історики назвали режим, що існував у Росії до початку червня 1907 року –
часу розпуску другої Думи,- «конституційним самодержавством». Цей термін
означав, що самодержавство, яке зберігало свої позиції, особливо в сфері
виконавчої влади, було замасковане парламентськими нормами і
конституційними ілюзіями.

Ситуація змінилася у сприятливому для царату напрямі після виборів до
третьої Державної Думи. Внаслідок зміни Закону про Думу у 1907 р.
більшість у ній належала чорносотенцям – виразникам інтересів
кріпосни-ків-поміщиків і шовіністам за своїми політичними поглядами. У
четвертій Думі, що обиралася за ще більш недемократичними законами
(селяни взагалі не були представлені у законодавчому органі), українська
парламентська фракція взагалі була відсутньою. Російському
самодержавству таким чином вдалося зберегти свою монополію на владу і
зупинити революційну хвилю 1905-1907 років. Однак воно було вже
неспроможне заспокоїти народне невдоволення і попередити нове піднесення
революційного руху в державі.

Нові виступи, що розпочалися в 1912 р., були призупинені початком Першої
світової війни. Під час війни значно зростає роль держави у всіх сферах
суспільного та економічного життя. Цей останній період існування
самодержавства в Російській імперії проходив в умовах
державно-монополістичного капіталізму. Він характеризувався прискореними
процесами зрощування фінансового капіталу з державним апаратом.
Буржуазія, очікуючи надприбутки від військових замовлень, намагалася
зайняти найвищі державні посади. В цей період законодавчі і розпорядчі
повноваження були максимально зосереджені в руках уряду. Особливо зросла
роль голови уряду, військового міністра, міністра фінансів, внутрішніх
справ. 24 липня 1914 року Раді міністрів були надані надзвичайні
повноваження: право самостійного вирішення важливих державних справ від
імені імператора, затвердження найважливіших державних рішень та інше.
Таке поєднання великого капіталу і необмеженої влади спричинило небачене
до цього хабарництво і корупцію в державному апараті, що остаточно
скомпрометувало владу імператора в очах народу.

Неспроможність ефективно управляти країною та вести воєнні дії змусили
самодержавство і царську бюрократію передати частину управлінських
повноважень органам самоврядування, зокрема земствам, а також більш
широко спиратися на буржуазію. Для цього були створені всеросійські
земський і міський союзи, які в 1915 р. об’єдналися в Головний комітет
Всеросійського земського і міського союзів («Земгор»).

У цей же час розпочалося формування воєнно-промислових комітетів –
виразників інтересів монополістичної буржуазії. Така активність останніх
змусила уряд вдатися до формування державно-монополістичних органів –
Особливих нарад, що створювалися за галузевим військово-промисловим
принципом. Головною серед них була Особлива нарада з оборони під
керівництвом військового міністра. До неї входили голови і члени
Державної Ради і Державної Думи, вищі царські чиновники, представники
впливової буржуазії. Ці органи державної влади отримали великі
повноваження: право здійснювати нагляд за заводами і фабриками,
розподіляти державні замовлення і контролювати хід їх виконання тощо.

Проте всі ці заходи владних інституцій Російської імперії вже не змогли
врятувати режим, який вичерпав свій потенціал у нових історичних умовах.
На основі аналізу ходу та результатів змін у державному ладі початку XX
століття можна зробити висновок про те, що існуюча державно-політична
система вже не підлягала будь-яким реформам, а лише її повний демонтаж
відповідав прагненням переважної більшості населення імперії, що й
підтвердилося подальшим ходом історії.

Глава 1.7. УКРАЇНСЬКА ДЕРЖАВНІСТЬ У ПЕРІОД ВИЗВОЛЬНИХ ЗМАГАНЬ 1917-1920
років

1.7,1. Українська республіка в часи Центральної Ради

Перша світова війна значно загострила політичні, соціально-економічні
суперечності в Росії, радикалізувала настрої народних мас. Все це та ще
й військові невдачі на фронті прискорили вибух революції у лютому 1917
року. Соціально-політичні обставини докорінно змінилися, самодержавний
режим був знищений, влада в російській державі перейшла до Тимчасового
уряду.

Питання державного самовизначення України з перших днів Лютневої
революції привело до започаткування національним конгресом, що відбувся
6-8 квітня 1917 р., загальноукраїнського громадсько-політичного центру –
Центральної Ради. До неї ввійшли представники всіх українських партій, а
провідну роль у ній відігравали помірковані ліберали з Товариства
українських прогресистів та соціал-демократи. Головою Центральної Ради
було обрано Михайла Грушевського – видатного історика та авторитетного
вченого, котрий повернувся із заслання. Центральна Рада ініціювала
переговорний процес з Тимчасовим урядом стосовно автономії України.
Однак останній відмовився визнавати автономний статус України та вносити
будь-які суттєві зміни в її адміністративно-територіальний статус.
Більше того, було поставлено під сумнів саму правочинність Центральної
Ради як виразниці волі українців, оскільки вона не була обрана
всенародним голосуванням.

Така позиція російського уряду значною мірою спонукала українських
державників до більш рішучих дій. В умовах загальнонаціонального
піднесення і безпорадності Тимчасового уряду 23 червня Центральна Рада
видала І Універсал, в якому проголосила прагнення України до
національно-територіальної автономії у складі Росії. Універсал
репрезентував Центральну Раду як вищий представницький орган
українського народу. Незважаючи на обережність самостійницьких
устремлінь тогочасного революційного руху України, проголошення І
Універсалу можна вважати важливим етапом у творенні української
автономії.

Реалізацію висунутих у І Універсалі положень було покладено на перший
уряд автономної України – Генеральний Секретаріат, утворений 29 червня
1917 року. Його очолив Володимир Винниченко, який одночасно виконував
обов’язки генерального секретаря внутрішніх справ. До Генерального
Секретаріату входили такі генеральні секретарі: генеральний писар П.
Христюк, секретар військових справ С. Петлюра, міжнаціональних справ С.
Єфремов, фінансових справ X. Барановський, земельних справ Б. Мартос,
судових справ В. Садовський, харчових справ М. Стасюк, освітніх справ І.
Стешенко, пошт і телеграфів М. Шаповал. Крім безпартійного
Барановського, всі інші секретарі належали до соціалістичної орієнтації.

Зрозумівши, що кроки України до набуття державності є серйозними,
Тимчасовий уряд почав шукати порозуміння з Центральною Радою. У
результаті тривалих переговорів було досягнуто певних поступок з боку
Росії – Тимчасовий уряд погоджувався визнати найвищим органом виконавчої
влади України Генеральний Секретаріат, влада якого поширювалася на п’ять
із дев’яти губерній краю – Київську, Полтавську, Волинську, Подільську
та Чернігівську. Як передбачалося, уряд мав, з одного боку, звітувати
перед Центральною Радою, а з другого – затверджуватися Тимчасовим
урядом. Центральній Раді також було дозволено розробити автономний
статус України, який згодом мали затвердити Всеросійські установчі
збори. Тобто йшлося лише про досить примарну автономію України, яка не
розглядалася російським урядом як самостійна держава.

Дана угода знайшла своє втілення у двох документах – Заяві Тимчасового
уряду і II Універсалі Центральної Ради, проголошеному 16 липня 1917
року. 29 липня Генеральним Секретаріатом був підготовлений Статут Вищого
Управління України, що мав унормувати стосунки між двома урядами, а
також стати правовою основою діяльності українських органів влади. На
думку М. Грушевського, Статут мав стати першою Конституцією України.
Проте цей державно-правовий документ був відхилений Тимчасовим урядом,
натомість 17 серпня з’явилася видана Петроградом «Тимчасова інструкція
Генеральному Секретаріатові Тимчасового уряду на Україні». Вже сама
назва цього документа підкреслює, а подальші статті стверджують, що
Генеральний Секретаріат є органом Тимчасового уряду, а не Центральної
Ради – вищого органу народного представництва України. Відповідно
остання фактично перетворювалася на якийсь дорадчий, приватний орган при
Генеральному Секретаріатові, позбавлений законодавчих прав. Тимчасовий
уряд також «визначив» територіальні межі української автономії, яка
позбавлялася своїх споконвічних територій -Харківщини, Катеринославщини,
Херсонщини, Таврії і Бессарабії.

Згідно з Інструкцією майже вдвічі скорочувалася чисельність генеральних
секретарів, новий уряд позбавлявся найважливіших сфер державної
діяльності – військової, продовольчої, судової, транспортної, поштової.
Як видно, російський уряд на чолі з О. Керенським не збирався визнавати
автономію України, а продовжував вважати її звичним царським
генерал-губернаторством, адже параграфи Інструкції фактично скасовували
українську автономію [59]. Проте, незважаючи на такий дискримінаційний
характер зазначеного документа, Центральна Рада все ж ухвалює, за
словами Винниченка, «першу дійсну і дійову Конституцію України».

Досягнувши угоди з Тимчасовим урядом, Центральна Рада могла тепер
братися за управління країною. Однак дуже швидко виявилося, що
українському уряду гостро бракує волі, вміння управляти державою.
Замість швидкого вирішення нагальних проблем, таких, як: відновлення
правопорядку, створення дієздатної армії, забезпечення міст продуктами,
організація роботи залізниць, ефективного розв’язання земельного
питання, київські урядовці гаяли час у безкінечних суперечках про межі
своєї влади.

Захоплені власною революційною риторикою, молоді та недосвідчені
українські політики намагалися відмежуватися від старого ладу. Особливо
промовистим у цьому відношенні було їх ставлення до військових та
чиновників. Ідеологи Центральної Ради, відкинувши готовність прекрасно
дисциплінованих і споряджених військових формувань заприсягти на
вірність Центральній Раді, доводили, що революція усувала необхідність
регулярної армії. Аналогічним було їхнє ставлення до державних
службовців, які були для них уособленням старої гнобительської
буржуазної держави, а голова уряду Винниченко назвав їх «найгіршими і
найшкідли-вішими людьми». Проте вже незабаром стало зрозумілим, що
управляти країною без армії та чиновників неможливо. По Україні ширилась
анархія й безладдя.

Більшовицьке збройне повстання 7 листопада 1917 р. у Петрограді змінило
хід подій, які набули кардинально революційного характеру. Російський
Тимчасовий уряд було повалено. Жовтневий переворот привів до влади
більшовицьку партію на чолі з Володимиром Леніним, яка ставила собі за
мету перебудову соціально-економічного життя країни на комуністичних
засадах. Утвердження радянської влади в Україні почалося відразу після
перевороту в Петрограді. Більшовики зосередилися, в основному, в східних
промислових районах (Донбас, Харків). У великих містах Донбасу та на
короткий час ще майже в десяти містах України більшовики взяли владу без
збройної боротьби. В інших регіонах країни соціальна база більшовиків
була слабкою, авторитет – незначним.

Позбавлена будь-яких зобов’язань щодо Росії та рятуючи край від анархії,
Центральна Рада 22 листопада проголосила III Універсал, яким
оголошувалося створення Української Народної Республіки (УНР) як
автономної державної одиниці, але в складі Російської республіки, яка
«має стати демократичною федерацією». Вперте обстоювання федерації з
Росією, у якій вже посилювалася влада більшовиків з їх негативним
ставленням до автономії України, стало черговою помилкою провідників
Центральної Ради.

Юрисдикція УНР поширювалася на дев’ять українських губерній: Київську,
Подільську, Волинську, Чернігівську, Полтавську, Харківську,
Катеринославську, Херсонську, Таврійську (без Криму), а долю Курщини,
Холм-щини, Вороніжчини та інших територій з українською більшістю
населення мала вирішити організована воля самого народу [7, с. 109].

III Універсал став насправді першим самостійним державно-правовим
документом України у новітній історії, для якого характерна
конституційна спрямованість. Він відзначався демократичними засадами,
прагненням розв’язати національне питання. Універсал проголошував
націоналізацію землі, що лише поглибило анархію та невдоволення селян,
землевласників та духовенства. Генеральний Секретаріат був перетворений
на Раду Міністрів.

Про значення Універсалу один з його творців В. Винниченко писав так:
«Тепер ми мали засоби для того, щоб розпоряджатися всіма справами
власної держави. Всі державні апарати переходили до рук Генерального
Секретаріату, всі фінансові засоби були до його розпорядимості, вся
військова сила підлягала його наказам» [11]. Водночас у ньому не йдеться
про відокремлення від Російської республіки, а навпаки стверджується
потреба у збереженні єдності, прагнення стати «федерацією рівних і
вільних народів». Сама Центральна Рада, хоча й проголошує себе вищим
органом державної влади в Україні, все ж таки вважається тимчасовим
органом – до скликання Установчих Зборів України.

Отже, державність України у той період виникла не як безпосередній
наслідок широкого національного руху, а як природна реакція на розпад
централізованої влади Російської імперії, як засіб запобігти
внутрішньому занепаду і хаосу. В цьому суть і драматизм того історичного
моменту, що багато в чому визначило подальший перебіг подій та їх
трагічний фінал

Сподіваючись, що Центральна Рада стане стабілізуючим чинником в анархії,
що поширювалась, владу українського уряду визнали й неукраїнські партії,
більшість рад і навіть більшовики (хоча для останніх це був вимушений і
тимчасовий крок). На той час Центральна Рада ще користувалася підтримкою
значної частини населення, що довели результати виборів до Всеросійських
Установчих зборів, на яких українські партії одержали понад 70 відсотків
голосів, тоді як більшовики лише десять. Ще відчутнішою була поразка
останніх на Всеукраїнському з’їзді Рад, який вони самі скликали в грудні
1917 року. Оскільки більшість делегатів представляла українське село,
більшовицьким представникам довелося покинути з’їзд та виїхати до
Харкова. Там, на організованому ними Всеукраїнському з’їзді Рад було
оголошено Центральну Раду поза законом і проголошено створення
Радянської Української Республіки як федеративної частини Російської
радянської республіки. Влада переходила до Центрального Виконавчого
Комітету рад робітничих, солдатських та селянських депутатів. Створений
на з’їзді більшовицький уряд оголосив себе у стані війни з Центральною
Радою. Одночасно на Україну з Росії почався наступ більшовицьких військ.
Подальший перебіг подій, зокрема загроза окупації та необхідність
самостійницького статусу на мирних переговорах у Бресті, зумовили
прийняття радикальнішого у незалежницькому аспекті документа.

З перспективи часу можна визнати, що Центральна Рада своєю впертою
політикою федерації з Москвою втратила дорогоцінних вісім місяців та
велике піднесення українського народу творити свою власну державу. З цих
причин III Універсал не справив на людей більшого враження, ніж два
попередні, хоча з політичного боку він був значнішим.

Навіть несміливі державницькі намагання Центральної Ради суперечили
політиці більшовицького Раднаркому в Росії, який після ультиматиму 17
грудня 1917 р. розпочав агресію проти УНР. Напередодні вирішальних боїв
за Київ 22 січня 1918 року Центральна Рада ухвалила свій IV Універсал,
яким проголошувалося, що УНР «стає самостійною, ні від кого не залежною,
вільною, суверенною Державою Українського Народу» [75, с. 76]. Джерелом
влади за IV Універсалом є народ України (принцип народного
суверенітету). До виборів Українських Установчих Зборів найвищим
представницьким органом залишається Центральна Рада та її виконавчий
орган -Рада Народних Міністрів. Така організація державної влади, що
покликана вирішувати проблеми становлення нової держави у вкрай складних
умовах, мала перехідний характер. Замість постійної армії передбачалося
створення народної міліції. Важливим моментом цього документа є
прагнення якнайшвидшого прийняття Конституції УНР.

В Універсалі передбачалося переобрання волосних, повітових та міських
дум, а до того часу уряд мав співпрацювати з органами місцевого
самоврядування, «вибраних із місцевої людності». Проблема взаємовідносин
державного управління і місцевого самоврядування у той історичний період
була надзвичайно актуальною, а тому її вирішення, на думку М.
Грушевського, було важливою умовою успішного державницького поступу
України.

Отже, ухвалення IV Універсалу ознаменувало відновлення державності
України. Були прийняті державні символи, закон про українське
громадянство та про адміністративний поділ краю на землі, яких мало бути
тридцять, схвалений закон про грошову систему, за яким вводилася
національна грошова одиниця гривня, була проведена календарна реформа,
впроваджувався західноєвропейський час. Україна була визнана незалежною
державою, правоспроможною вступати у міжнародні відносини. Так, у лютому
1918 р. між УНР, з одного боку, та Німеччиною, Австро-Угорщиною,
Болгарією і Туреччиною – з іншого, було підписано Брестську угоду.

До важливих державотворчих і правових документів Центральної Ради слід
віднести й схвалений 28 квітня 1918 року проект Конституції Української
Народної Республіки, який, однак, не набрав правової чинності та не був
реалізований, залишившись лише історико-правовим документом доби
Української держави 1917-1918 років. Його поява стала закономірним
підсумком розвитку політичного процесу в Україні, започаткованого в
березні 1917 року. Конституція юридично оформила відродження державності
України і створила політико-правові основи становлення демократичного
суспільства.

IV Універсал і Конституція УНР були останніми державно-правовими актами
Центральної Ради. Підсумовуючи, можна зазначити, що протягом року
Центральна Рада виступала основним політичним і державотворчим чинником
в Україні, досягнувши окремих успіхів, але й зазнавши трагічних помилок.
До найважливіших причин невдач можна віднести ігнорування провідниками
УНР двох основ державності – боєздатної армії та апарату державного
управління. Не маючи дієздатного управлінського апарату, Центральна Рада
не могла налагодити і підтримувати дійові зв’язки з губерніями та
сільською місцевістю, де зосереджувалося найбільше її прихильників. Не
меншої шкоди для становлення державності завдала й відсутність єдності
щодо напрямів державного будівництва, яка з усією драматичністю
виявилась у гострій ворожнечі двох провідних міністрів уряду –
Винниченка і Петлюри. Якщо останній вважав, що основні зусилля слід
спрямовувати на утвердження державних інститутів, то перший наполягав на
проведенні негайних і радикальних соціальних перетворень з метою
виправдання сподівань мас.

Однак головну причину поразки Центральної Ради слід шукати у
нерозвиненості українського національного руху. За словами І. Мазепи,
голови уряду УНР: «Особливість українського руху під час революції 1917
р. була в тому, що гасла українського національного самовизначення, які
революція висувала на порядок денний, фактично падали на ґрунт ще зовсім
непідготовленого й неорганізованого українського життя» [52, с. 56].

Центральна Рада змушена була розпочинати будівництво держави ще до
завершення процесу формування нації, який в Україні проходив з помітним
запізненням порівняно з іншими східноєвропейськими націями (поляками,
чехами, фінами). Більш як двохсотлітній період бездержавності та
панування царського режиму в Україні майже знищили вияви державницьких
устремлінь у ментальності народу, і, що особливо трагічно,- в його
політичної еліти, яка виявилася неспроможною здійснити високу місію
утворення власної держави. Тому, коли випала сприятлива історична нагода
для здобуття свободи, в Україні фактично не знайшлося харизма-тичних
політичних лідерів, які б відповідали виклику доби, здатних до
організації державного життя. За справу державотворення взялися молоді
та недосвідчені політики, для яких партійні інтереси подекуди переважали
над державними. Це дало підстави згодом Винниченку визнати: «Воістину,
ми за тих часів були богами, які бралися з нічого творити цілий новий
світ» [47, с. 12], а В. Липинському зауважити: «українська інтелігенція,
будучи відірвана від управління, була позбавлена обов’язку мишлення про
те, як реально здійснюється влада і хто її здійснює… До політичної
праці ця інтелігенція показала себе абсолютно нездатною» [62].

1.7.2. Українська гетьманська держава

Помилки Центральної Ради, наступ більшовиків у кінцевому підсумку
спричинили її падіння. 29 квітня 1918 р. у Києві на Всеукраїнському
з’їзді хліборобів-землевласників, який зібрав 6432 делегати від 8
українських губерній, було вирішено встановити монархічну форму
державного правління і проголосити Гетьманат з відновленням приватної
власності. Делегати з’їзду одноголосно обрали гетьманом України
почесного отамана Вільного козацтва генерала Павла Скоропадського.
Перший республіканський етап української державності закінчився, на
зміну йому прийшов другий – монархічний.

Гетьман зіткнувся з великими труднощами, що залишилися у спадок від
соціалістичної Центральної Ради, яка так і не спромоглася створити
дієздатний державний механізм. Серед перших рішень Гетьманату було
встановлення Української Держави замість Української Народної
Республіки, проголошеної Центральною Радою. Оприпюднені «Грамота до
всього Українського Народу» та «Закони про тимчасовий державний устрій
України про гетьманську владу» стали правовими основами діяльності
гетьманської держави. Згідно з цими актами скасовувалися починання
Центральної Ради і встановлювався режим особистої влади Гетьмана. Йому
належало виняткове право видавати закони, призначати і звільняти голову
виконавчої влади – Отамана Ради Міністрів та затвердження складу уряду.
Гетьман здійснював зовнішню політику, управляв військовими справами, був
верховним суддею країни.

До позитиву можна віднести прагнення Української Держави до
впорядкування законодавчого процесу і законності як форм державного
управління. З цією метою у «Законі про тимчасовий державний устрій
України» вписано спеціальний розділ «Про закони». У ньому передбачено
процедуру законодавчого процесу і верховенство закону в державному
житті. Всі накази та розпорядження гетьмана вступали в законну силу лише
після відповідного підтвердження головою уряду або відповідним міністром
(контрасигнації).

Голова уряду (Отаман Ради Міністрів) та міністри відповідали перед
Гетьманом за загальний стан державного управління, за свою діяльність,
особисті розпорядження. Члени уряду були наділені значними владними
повноваженнями. Так, для оперативного вирішення важливих державних
питань міністрам надавалося право не тільки тлумачення законів, а й
видання підзаконних актів (розпоряджень) після попереднього їх схвалення
Радою Міністрів. їх повноваження передбачали розробку законодавчих актів
у відповідній сфері державного управління. Це було зумовлено прагненням
якнайшвидшого створення правового поля для забезпечення життєдіяльності
держави у нелегких тогочасних умовах. Закон, що отримав підтримку уряду,
мав бути скріплений підписом Гетьмана.

Необхідно відзначити створення нового спеціального органу – Фінансової
Ради – для ведення справ державного кредиту і фінансової політики. Рада
Міністрів визначалася як орган законодавчої ініціативи та «вищого
державного управління». Було створено 13 міністерств, у структурі Ради
Міністрів для управління справами функціонувала Державна Генеральна
Канцелярія, яку очолював Генеральний Секретар, та службу державного
контролю. Зокрема, діяли міністерства як галузевого, так і
функціонального спрямування: внутрішніх справ, військових справ,
закордонних справ, фінансів, юстиції, промисловості й торгу, шляхів,
народного здоров’я та опікування, земельних справ, народної освіти та
мистецтва, праці, харчових справ, сповідань. Велику роль у
державотворчому процесі відігравала Державна Генеральна Канцелярія,
головними функціями якої були забезпечення законотворчої діяльності
держави та здійснення політики з питань державної служби. Крім
Генерального Секретаря, до цього органу державної влади входили його
товариші, юридична рада, департамент законодавчих справ, включаючи архів
та бібліотеку, загальний департамент, секретаріат Ради Міністрів,
окремий відділ кодифікації законів, державна друкарня.

Забезпеченням та проведенням державної політики в сфері державної служби
займався загальний департамент. Основними напрямами його роботи були:
оформлення та оголошення наказів про призначення на посади, ведення
формулярних списків державних службовців центральних та місцевих
державних установ, ведення реєстру всіх державних та місцевих органів з
обов’язковим розписом компетенцій та повноважень, затверджених у
статутах.

Обговоренням законопроектів у першому читанні та поточних урядових
питань за законом від 18 травня 1918 року займалася новостворена Мала
рада міністрів, до якої входили товариші міністрів і особи, які їх
заступали. Головою цього органу призначався один із міністрів або їх
товаришів за призначенням Ради Міністрів. Міністри були наділені правом
ініціативи розгляду тих чи інших питань, вони у будь-який час могли
брати участь у засіданнях Малої ради й користуватися правом вирішального
голосу.

Аналіз повноважень гетьмана дає підстави вважати їх такими, що поєднують
в собі елементи законодавчої та виконавчої влади. Крім цього, і
Генеральний Суд призначався гетьманом. Пояснити встановлення такої
авторитарної влади можна бажанням Гетьманату якнайшвидше покінчити з
безладдям, хаосом та навести елементарний порядок у державі. Саме така
процедура здійснення владних повноважень запроваджувалася тимчасово на
період до обрання парламенту – Сойму. З іншого боку, запроваджена
практика «скріплення» правових актів членами уряду, яку можна вважати
своєрідним делегуванням вищих управлінських повноважень та
відповідальності з боку глави держави, підтверджує наявність елементів
демократичності у здійсненні влади в Українській державі.

Прагнення створити законодавче забезпечення наступності вищої державної
влади та нормативно визначити відповідний порядок й процедури
простежуються у документі – «Тимчасовому законі про верховне управління
державою на випадок смерти, тяжкої хвороби і перебування поза межами
держави ясновельможного пана Гетьмана всієї України».

Як очікувалося, українські політики, більшість з яких були соціалістами
й членами Центральної Ради, різко негативно поставалися до гетьманської
держави. Тому майже всі відомі українські діячі відмовилися від
запрошення взяти участь у формуванні уряду. Це змусило гетьмана
звернутися до політиків, не пов’язаних з українським рухом, тим самим
даючи підстави для звинувачень опозиції у «неукраїнськості» уряду. Лише
відомий український історик Дмитро Дорошенко погодився зайняти посаду
міністра закордонних справ у новому кабінеті, очолюваному Федором
Ли-зогубом – нащадком старого козацького роду. Всі інші посади міністрів
зайняли висококваліфіковані професійні чиновники – переважно росіяни чи
зрусифіковані українці.

Досить швидко це дало свої результати: за якихось декілька місяців в
Україні запрацював дійовий адміністративний апарат, який почав наводити
порядок у суспільному житті. На місцях службовці Центральної Ради
заміщалися досвідченими управлінцями – старостами, які призначалися із
земельних власників, народних діячів, військових. Багато з них
виконували управлінську роботу ще у царські часи.

Гетьманський уряд узявся до розробки низки законів, без яких не могла
існувати держава. Упродовж п’яти місяців було ухвалено близько трьохсот
законів, які унормовували життя громадян України. З-поміж інших важливих
законодавчих актів на особливу увагу заслуговує закон щодо встановлення
Сенату Української держави, який мав бути Найвищим Судом України. Він
складався з трьох генеральних судів: адміністративного, цивільного і
карного.

Переформовано військові частини для створення боєздатної армії, зроблено
спробу відновлення українського козацтва – резерву збройних сил. Почала
діяти поліція і державна безпека, функції яких виконувала Державна
варта.

Заслуговують на увагу зовнішньополітичні успіхи Української держави
завдяки міністру закордонних справ Д. Дорошенку. У стислі терміни вперше
в історії нашого державотворення на правовій основі був створений
центральний апарат зовнішньополітичного відомства, а 14 червня 1918 р.
Рада Міністрів ухвалила Закон «Про посольства і місії Української
держави», який створив організаційно-правову базу для формування мережі
дипломатичних установ країни. Якщо Центральна Рада мала офіційні
дипломатичні стосунки лише з чотирма державами, то Українська держава у
1918 р. була визнана тридцятьма державами та обмінялася посольствами з
дванадцятьма країнами, у тому числі з Російською Федерацією. На основі
Закону «Про заклад генеральних консульств і консульських агентств за
кордоном» було відкрито консульства у Петрограді та Москві з
уповноваженими у Калузі, Ржеві, Рязані, Тамбові, Ярославлі, консульські
агентства у Мінську, Гельсингфорсі, Новочеркаську, Тифлісі, Батумі,
П’ятигорську, Самарі, Омську, Ташкенті, Новомиколаївську та ще двадцять
– у місцях компактного проживання українців у Центрально-Чорноземній
області, Поволжі, Сибіру, Уралі, Далекому Сході, Кавказі, Туркестані,
Середній Азії [24].

Було ратифіковано Брестський мирний договір, укладено ряд договорів та
союзів з Грузією, Доном, Кубанню. Гетьманському уряду вдалося здійснити
необхідні дипломатичні та політичні дії для приєднання Криму до України
на правах автономного краю. Однак висадка на півострів десанту Антанти
та підрозділів Добровольчої армії Денікіна перешкодила здійсненню цих
державотворчих намірів. До України було приєднано українські землі
Мінської, Могилівської, Курської, Воронезької губерній.

Вдалі кроки зроблено у формуванні власної банківської мережі та
встановленні української грошової системи. Відновився залізничний рух,
для чого були налагоджені занедбані залізниці і мости, відремонтовано
локомотиви.

Унаслідок судової реформи та ухвалення нових законів поліпшилася
діяльність судів Але особливо вражаючими були досягнення уряду в
гуманітарній сфері випущено кілька мільйонів примірників україномовних
підручників, у більшості шкіл запроваджено українську мову навчання Для
державних службовців та вчителів Генеральна Канцелярія наказала
влаштувати курси українознавства Міністерства оборони, шляхів, пошт і
телеграфів видали накази про переведення всього діловодства на
українську мову Було засновано близько 150 нових україномовних гімназій,
у тому числі в сільських районах У Києві та Кам’янці-Подільсь-кому
відкрилися два нових університети, засновано національний архів та
бібліотеку Кульмінацією державотворчої діяльності гетьманської держави
стало створення 24 листопада 1918 р Української Академії наук Так за
якихось декілька місяців Українська Держава досягла таких успіхів у
царині культури, про які мріяли багато поколінь української інтелігенції

Однак поряд із названими здобутками, існували й фатальні для Гетьманату
політичні прорахунки Всі вони виходили, насамперед, із кола союзників
гетьмана По-перше, його компрометувала залежність від німців, очевидна
мета яких зводилася до економічної експлуатації України По-друге,
однобічна орієнтація уряду на великих землевласників і буржуазію
поступово відштовхнула від нього селянство, робітництво, національну
інтелігенцію По-третє, багато хто вважав, що Скоропадський занадто
прихильний до росіян, які займали більшість урядових портфелів та
адміністративно-управлінських посад Зважаючи на все це, гетьманській
владі не вдалося досягти необхідного компромісу між різними соціальними
групами тогочасної держави А кардинальна зміна зовнішньополітичного
курсу держави, яка оформилася грамотою П Скоропадського від 14 листопада
1918 р про федеративне об’єднання з небільшовицькою Росією та зміна
складу уряду, з відставкою нечисленних проукраінських урядовців,
остаточно підштовхнула всі антигетьманські сили до активізації своїх дій
За цих умов наростала антигетьманська боротьба, формувалася потужна
опозиція, яка влітку оформилася в Український Національний Союз Згодом
було створено опозиційний уряд – Директорію у складі п’ятьох осіб (В
Винниченко, С Петлюра, Ф Швець, А Макаренко, О Андрієвський) [52, с 91]

Отже, державотворчий досвід Української держави гетьмана Павла
Скоропадського становить значний інтерес для сучасної України. Говорячи
про цілий ряд прорахунків гетьманського уряду, все ж слід наголосити на
позитивних зрушеннях у створенні дійових механізмів функціонування
державної влади, відзначити успіхи у культурно-освітній сфері,
міжнародному утвердженні держави. Цей досвід заслуговує не тільки на
увагу, а й на детальне вивчення та запозичення всього корисного для
сучасної практики українського державотворення.

1.7.3. Директорія Української Народної Республіки

Під тиском військ Директори 14 грудня 1918 року гетьман Скоропадський
зрікся престолу (його уряд проіснував менш як вісім місяців) Так
перестала існувати гетьманська Українська Держава У Києві проголошено
відновлення Української Народної Республіки Рада Міністрів передала
владу Директори, яку очолив Володимир Винниченко

Під час збройної боротьби з гетьманатом Скоропадського та певний час
після Гі закінчення Директорія УНР була революційним органом, наділеним
диктаторськими повноваженнями поєднувала законодавчу виконавчу і судову
влади Державне управління третьої форми української державності
започаткувала Декларація Української Директори, проголошена після вступу
П військ до Києва У цьому програмному документі конституційного
характеру визначався порядок формування вищих органів державної влади
Відповідно до політичної ситуації Директорія визнає себе як «тимчасову
верховну влацу революційного часу» і поділяє свою діяльність на два
етапи Перший – відновлення демократичних принципів, проголошених в
Універсалах Центральної Ради, другий – це «творення нових, справедливих,
відповідних до реального відношення сил у державі, соціальних і
політичних форм» Поновлювався також принцип народного суверенітету,
планувалось обрання делегатів трудящих на Конгрес Трудового Народу
України Цей орган вищої влади розглядався як тимчасовий але зі значно
більшими повноваженнями ніж Директорія, і в перспективі мав бути
замінений Установчими Зборами – представницьким і законодавчим органом
держави

Уряд Директори оприлюднив ряд відозв – проти поміщиків і буржуазії Була
прийнята постанова про негайне звільнення всіх призначених при
гетьманові державних службовців, частину з яких притягнули до судової
відповідальності Уряд також планував установити в Україні національний
варіант радянської влади, вибивши, таким чином з рук більшовиків один з
їхніх найголовніших пропагандистських козирів

Важливе політичне значення мав Акт Злуки, урочисто проголошений
Директорією УНР у Києві під дзвони Святої Софи 22 січня 1919 року
«Однині воєдино зливаються століттями одірвані одна від одної частини
єдиної України – Західноукраїнська Народна Республіка (Галичина,
Буковина і Угорська Русь) і Наддніпрянська Велика Україна

Здійснилися віковічні мри, якими жили і за які умирали кращі сини
України Однині є єдина незалежна Українська Народна Республіка» [74]

Наступного дня Трудовий конгрес, як вищий представницький орган
українського народу, майже одноголосно ратифікував документ про
об’єднання двох державних утворень Остаточне ухвалення конституційних
документів покладалося на Українські Установчі Збори об’єднаної України,
до скликання яких справа так і не дійшла Універсал, підписаний
представниками Директори УНР і ЗУНР визначав територію держави

ЗУНР отримала назву Західна область Української Народної Республіки (ЗО
УНР) і повну автономію. Такий союз можна визначити як конфедеративне
утворення, адже ЗО УНР зберегла свої органи законодавчої та виконавчої
влади, сферу та обсяг їх компетенції: УНРада і Державний Секретаріат
виконували цивільну та військову владу на території ЗО УНР. Певним чином
координувалися лише військова та зовнішньополітична діяльність:
узгоджено командування на фронтах, визначено спільну делегацію на
світову конференцію. Короткий час членом Директорії був Є. Пе-трушевич –
голова УНРади ЗО УНР.

Були проведені вибори до Конгресу, який 22 січня 1919 року ухвалив
принципово важливі державно-правові документи – «Універсал Трудового
Конгресу України» та «Закон про формування влади в Україні», які
не-бу-ли розвинуті у конституційні акти. В Універсалі зазначається, що
внаслідок тривалих воєнних дій на різних фронтах, Конгрес не може
здійснювати свою діяльність на постійних засадах, а уповноважує «вести
державну роботу Директорії», яка «доповнюється представником од
Наддністрянської України (Галичини, Буковини, Угорської України)».

Для продовження законотворчого процесу Конгрес утворив комісії з
головних напрямів державного будівництва: оборони, земельну, освітню,
бюджетну, закордонних справ і харчування. Таким чином, вища державна (у
тому числі й законодавча) влада на час перерви у засіданнях конгресу
делегувалася Директорії. До Директорії входили С. Петлюра (голова) та
два члени – Ф. Швець та А. Макаренко [63, с. 162].

Виконавча влада через Директорію доручалася Раді Народних Міністрів, яка
була відповідальною за свою роботу перед Трудовим Конгресом. До уряду,
очолюваному Ісааком Мазепою, входило дванадцять міністрів і Державний
Секретар.

Визначалася також структура місцевих органів влади. Враховуючи помилки
часів Центральної Ради, тепер місцеві владні повноваження мали
здійснювати «представники правительства Республіки, які мають працювати
в тісному контакті і під контрольом повітових і губерніальних Трудових
Рад, які складаються пропорціально з представників селянства і
робітництва» [75, с. 94]. До речі, подібна система місцевої влади
функціонує сьогодні в Україні.

З метою закріплення демократичного ладу планувалася підготовка закону
про вибори «Всенародного Парляменту Незалежної Соборної Української
Республіки».

Проте, небагато з поставлених цілей вдалося здійснити новому уряду, який
працював у надзвичайно важких внутрішніх і зовнішніх умовах. Ключове
питання внутрішнього життя, через яке між українськими партіями відбувся
розкол, зводився до того, якою має бути нова влада – парламентською
демократією чи українським різновидом системи рад. Цей конфлікт
поширився і на зовнішню попітику Директорії. Помірковані соціалісти на
чолі з С. Петлюрою наполягали на співробітництві з Антантою, а ліві
радикали, очолювані В. Винниченком, схилялися до союзу з Москвою. Так,
міжпартійні та міжособистісні суперечності лідерів держави призвели до
розколу Директорії. Після від’їзду Винниченка за кордон, з 11 лютого
1919 р. влада перейшла виключно до Симона Петлюри, який, вийшовши з
рядів УСДРП, став головою Директорії.

Здійснюючи революційну перебудову всіх структур гетьманської держави,
діячі Директорії не мали чіткого уявлення, чим їх замінити. Революційна
стихія селянства, яка змела гетьманську владу, виявилася неспроможною
протистояти наступові регулярних радянських військ і почала дуже швидко
перероджуватись у руйнівну анархію. Через свій непродуманий радикалізм
Директорія залишилася без підтримки переважної більшості спеціалістів,
промисловців, державних чиновників – усіх, без кого нормальне
функціонування державного механізму неможливе. Відставка та еміграція
найвідоміших керівників українського руху – Грушевського, Винниченка,
Чехівського, Шаповала та інших – справили негативне враження на армію та
державний апарат.

За цих умов 11 січня 1919 р. виникла Всеукраїнська Національна Рада
(ВНР), яка поставила за мету скликати Державний Сейм (передпарламент) і
оголосити тимчасову Конституцію УНР. Відповідно до постанови Ради
Міністрів розпочала роботу спільна комісія, але проект основного закону
так і не був затверджений урядом УНР. Натомість 12 листопада 1920 р. С.
Петлюра затвердив два юридичних акти конституційного значення: «Закон
про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській
Народній Республіці» та «Закон про Державну Народну Раду УНР». Ці
документи мали авторитарний характер і були відвертим відходом від
демократичних соціалістичних гасел, започаткованих навесні 1917 року.
Хоча в них і проголошувалися народний суверенітет, верховенство влади
народу, принцип поділу влад та ін., але деформація демократії режимом
особистої влади Голови Директорії була очевидною.

Перший із зазначених законів – досить лаконічний документ, що
регламентував діяльність тільки вищих державних органів. Розподіл
повноважень державних органів влади у ньому виписаний не зовсім чітко.
Так, Рада Народних Міністрів набуває законодавчих функцій нарівні з
Державною Народною Радою. Більш детальним є другий закон, який
регламентував діяльність законодавчого органу УНР – Державної Народної
Ради, яка діятиме до скликання парламенту УНР.

Наступ у другій половині 1919 р. Червоної, Добровольчої та польської
армій зумовив катастрофічні військові невдачі військ Директорії. Після
ряду поразок був залишений Київ, уряд переїхав до Вінниці, а згодом під
його контролем залишилася лише невеличка територія подільської землі
навколо Кам’янця-Подільського – так званий «чотирикутник смерті». З
метою врятування становища частина армії УНР перейшла кордон Польщі, а
інша – на чолі з генералом М. Омеляновичем-Павленком – вирушила у перший
Зимовий Похід (6 грудня 1919-6 травня 1920 р.) оперативними тилами
більшовицької та денікінської армій.

Опинившись в оточенні ворожих сил, будучи у безвихідному становищі, С.
Петлюра змушений шукати союзника проти Червоної Армії. Так у квітні 1920
р. визрів союз із Ю. Пілсудським, що втілився в угоду -«Варшавський
договір». Він містив підписані 21 і 24 квітня політичну та воєнну
конвенції. Згідно з цим документом в обмін на визнання незалежної
Української Народної Республіки та військову допомогу поляків до Польщі
відходила Східна Галичина територією 162 тис. кв. км і населенням 11 млн
осіб (кордон Польської держави 1772 р.) [29, с. 31]. Укладаючи договір з
Польщею, С. Петлюра вважав союз з поляками тимчасовим, тактичним кроком,
спрямованим проти Радянської Росії. Однак в українському і польському
суспільствах договір викликав неоднозначну реакцію, адже фактично він
перекреслив Січневу 1919 року злуку між УНР та ЗУНР і був сприйнятий
галичанами як зрада букві й духу Акту злуки. Майже всі українські партії
виступили проти Варшавського договору, навіть члени Директорії’
відмежувалися від нього, визнавши незаконним та таким, що не відповідає
українським національним інтересам. Прем’єр-міністр уряду УНР І. Мазепа
на знак протесту подав у відставку, що спричинило урядову кризу.

Такий вимушений крок С. Петлюри був показовим, адже він означав те, що
Україна вже не мала достатньої військово-політичної та економічної
потуги самотужки вирішувати свою долю і бути самостійним гравцем на
політичній карті тогочасної Європи. Тому для збереження державності
змушена була шукати ситуаційних союзників, виходячи не з їх любові до
нашої Батьківщини, а із спільності інтересів та тих компромісів, на які
вони були здатні заради своїх амбіційних планів стосовно східних
територій. Але й союз із Польщею вже не міг допомогти зберегти
українську державність. Відступом 21 листопада 1920 р. військ УНР за
межі України завершилися національно-визвольні змагання 1917-1920 років.

Слід зазначити, що для подальшої боротьби за незалежність важливим
фактором є те, що Уряд УНР з його державним апаратом не капітулював і не
підписав з ворогом жодної мирової угоди, а «під тиском ворожих сил та з
огляду на несприятливу міжнародну ситуацію відійшов на другу лінію наших
бойових позицій» [20]. Як зазначив С. Петлюра: «…наша боротьба в
історії українського народу буде записана золотими буквами. Ми виступили
на арену історії тоді, коли весь світ не знав, що таке Україна. Ніхто не
хотів її визнати, як самостійну державу, ніхто не вважав нашого народу
за окрему націю. Єдиною боротьбою, упертою і безкомпромісовою, ми
показали світові, що Україна є, що її народ живе і бореться за своє
право, за свою свободу й державну незалежність… За час двохлітньої
нашої боротьби ми створили українську націю, яка й надалі активно
боротиметься за свої права, за право самостійно й ні від кого незалежно
порядкувати на своїй землі» [64].

1.7.4. Західноукраїнська Народна Республіка

Після нищівної поразки в жовтні 1918 р. Австро-Угорської імперії у війні
підвладні їй народи, у тому числі українці Західної України, розпочали
підготовку до створення власних незалежних держав. Державне відродження
на західноукраїнських землях хоч і відбувалося під значним впливом подій
на Наддніпрянщині, проте майже у всіх аспектах намагання західних
українців створити державу докорінно відрізнялися від спроб східних
українців.

Коли стало очевидним, що імперія приречена, 18 жовтня 1918 р. українські
парламентарі, керівники політичних партій, церковні ієрархи східної
Галичини та Буковини – всього 150 чоловік – утворили Українську
Національну Раду, що мала діяти як представницький орган. До її складу
ввійшли українські депутати обох палат імператорського парламенту,
галицького та буковинського сеймів, а також по три представники керівних
органів провідних партій Західної України. Очолив новий орган влади
голова парламентського представництва Євген Петрушевич. Рада, спираючись
на право самовизначення народів, проголосила Українську державу на
території Галичини, Північної Буковини та Закарпаття. Нове державне
утворення відразу ж опинилось у гострому конфлікті з поляками, які також
претендували на територію Східної Галичини і готувалися захопити Львів.
У цей критичний момент група молодих українських офіцерів, очолюваних
Дмитром Вітовським, не задовольняючись повільним легалістич-ним
намаганням Ради добитися визнання Української держави, вдалася до
рішучих дій. У ніч з 31 жовтня на 1 листопада українські військові
з’єднання заволоділи Львовом та іншими містами Східної Галичини. Хоча
значну частину Буковини зайняли румунські війська, а Закарпаття
залишилося під владою Чехословаччини, все ж велика частина Галичини була
в руках українців.

9 листопада Українська Національна Рада сформувала уряд – Державний
Секретаріат (згодом – Рада Державних Секретарів ЗУНР) на чолі з
досвідченим парламентарієм, адвокатом Костем Левицьким. Уряд складався
із державних секретарств, очолюваних державними секретарями: К.
Левицький (голова Державного Секретаріату і секретар фінансів), Д.
Вітовський (військові справи), С. Голубович (судівництво), Я.
Литвино-вич (торгівля і промисловість), О. Барвінський (віросповідання і
тимчасово -освіта), І. Мирон (шляхи), О. П’ясецький (пошта і телеграф),
І. Макух (публічні роботи), С. Баран (земельні справи), І. Куровець
(охорона здоров’я), А. Чарнецький (суспільна опіка і праця). Начальником
Харчового уряду став С. Федак [86].

10 листопада уряд склав присягу, тоді ж було прийнято назву нової

держави – Західноукраїнська Народна Республіка (ЗУНР). Нова рес-

публіка за площею 70 тис. кв. км майже не відрізнялася від інших серед-

ніх країн Європи – Австрії, Угорщини, Греції. За кількістю населення –

6,2 млн чол. – вона переважала Швецію, Норвегію, Фінляндію, Голландію,
Данію. 71 відсоток населення становили українці, 14 – поляки, 13 –
євреї, 2 – інші, в основному німці [88].

22 листопада, не зумівши придушити повстання поляків, українці залишили
столицю Львів, уряд переїхав до Тернополя, а з січня 1919 р. новою
резиденцією Державного Секретаріату став Станіслав. У результаті
урядової кризи, було сформовано новий урядовий кабінет на чолі з юристом
Сидором Голубовичем.

Саме у Станіславі було здійснено перші послідовні спроби створити діючу
систему державного управління. Завдяки тому, що конституційна практика
Австрії навчила західних українців цінувати адміністративну систему та
брати у ній участь, в Західно-Українській Народній Республіці,”на
відміну від УНР, за короткий час удалося створити досить ефективну
систему державного управління.

«Тимчасовий основний закон про державну самостійність українських земель
колишньої Австро-Угорської монархії», ухвалений Українською Національною
Радою 13 листопада 1918 р., став конституційним актом, хоча й дуже
обмеженим за змістом – усього 5 артикулів: назва, границі, державна
суверенність, заступництво, герб і прапор. У ньому окреслено головні
засади і принципи державного ладу: внутрішня суверенність ЗУНР належала
народові, який мав її виконувати через посередництво, обране рівним,
безпосереднім, таємним та пропорційним голосуванням. До обрання на таких
засадах парламенту (Установчих Зборів) ці функції здійснює Українська
Національна Рада і Державний Секретаріат.

22-26 листопада відбулися вибори до УНРади, наділеної представницькими і
законодавчими функціями, до якої ввійшло 150 депутатів. Переважна
більшість з них стояла на національно-ліберальних позиціях, не була
схмльна до радикальних соціально-економічних перетворень, віддаючи
перевагу в своїй діяльності державному будівництву. До парламенту
потрапили знакові фігури краю – письменники В. Стефаник, А.
Крушель-ницький, О. Попович, науковці К. Студинський, М. Кордуба, С.
Дністрянський, О. Барвінський, митрополит А. Шептицький, священики А.
Бандера, С. Онишкевич, правники С. Голубович, К. Левицький, Р.
Перфецький [51, с. 81].

Природно, що для ефективного функціонування державного механізму в
умовах війни постала необхідність у створенні оперативного державного
органу. Оскільки УНРада у її повному складі за складних історичних умов
була надто громіздкою для оперативного виконання своїх функцій щодо
конституювання державності (призначення членів уряду та інших вищих
державних чиновників, скасування законів тощо), то для розв’язання цих
проблем 4 січня 1919 р. її членами було обрано спеціальний державшії
орган – Виділ Української Національної Ради. Виділ обирався на час
каденції УНРади – аж до сформування нового Виділу [36, с. 97]. Згідно із
«Законом про Виділ УНРади» до нього входили 10 членів на чолі з
Президентом УНРади Є. Петрушевичем. Верховна влада належала УНРаді, а
Виділ здійснював призначення і звільнення членів Державного
Секретаріату, вищих посадових осіб, а також виконував привілеї,
амністії, перевіряв і оголошував закони тощо. Рішення приймалися
більшістю присутніх (але не менше 6 членів). Певною мірою (за способом
утворення та повноваженнями) цей орган був своєрідною президентською
радою.

Виконавча влада належала Державному Секретаріату, який складався з
президента Ради, державних секретарів і окремих державних секретарів і
був відповідальний перед УНРадою. Президентом республіки став голова
УНРади Є. Петрушевич.

На місце тимчасової влади ЗУНР швидко поставила цілком сформований
державний апарат. Згідно з розпорядженнями УНРади, на всій території
держави належало ліквідувати всі старі органи місцевої влади й
управління. Замість них шляхом виборів мали бути утворені нові,
українські. Зокрема, у сільських і містечкових громадах ними могли стати
громадські й міські комісари та їх дорадчі органи – т. зв. прибічні
ради, а у повітах – державні повітові комісари та повітові національні
ради. Вони фактично керували всіма цивільними організаціями і справами
повіту, окрім суду, війська, залізниць, пошти і телеграфу. Ці функції
здійснювали спеціальні повітові та окружні коменданти.

У всіх повітах належало загальними виборами обрати повітові національні
ради, а у громадах та містах – громадянські та міські ради. На виконання
цього закону Державний Секретаріат видав розпорядження «Про державну
адміністрацію». У перших числах листопада на всій території ЗУНР
відбулися вибори до місцевих органів влади й управління.

16 листопада 1918 р. видано закон «Про адміністрацію Західно-Української
Народної Республіки», який регламентував порядок утворення, структуру та
функції місцевих органів влади та управління. На відміну від
східноукраїнських урядів, ЗУНР незабаром уже створила досить розгалужену
та добре організовану систему органів місцевої влади, авторитетної серед
населення. Місцеве управління спиралося на старі австрійські моделі та
базувалося на попередньому австрійському законодавстві, коли воно не
суперечило інтересам і цілям Української держави. Це пояснювалося тим,
що за короткий час існування ЗУНР неможливо було видати нові закони у
всіх сферах функціонування держави.

Для охорони громадського порядку у багатьох повітах і громадах обирали
народну міліцію, у деяких – зберігали, оновивши її склад, державну
жандармерію, яка виконувала функції охорони державного порядку. У Львові
сформовано Команду державної жандармерії ЗУНР, підпорядковану Державному
Секретаріатові внутрішніх справ. Усього територія республіки була
поділена на 23 відділи жандармерії [51, с. 90]. Цікаво, що поряд з
українцями у жандармерії служили поляки, німці та євреї [94]. Надалі
повітових комісарів призначатиме і звільнятиме Державний Секретаріат
внутрішніх справ. їм підпорядковувалися повітові військові коменданти і
коменданти жандармерії, а повітові комісари, у свою чергу, призначали
громадських і міських комісарів. У законі зазначалося, що там, де
населення вже обрало комісарів, ці особи підлягали затвердженню вищими
державними органами.

Суди згідно із законом від 21 листопада 1918 р. були незалежні від інших
гілок державної влади. Судочинство ґрунтувалося на австрійських зразках
і передбачало верховну інстанцію – найвищий Державний суд у Львові.

Незважаючи на війну, ЗУНР вдалося забезпечити на своїй території
стабільність і порядок, навіть прийняти Закон про землю від 14 квітня
1919 р. та запровадити до обігу свою валюту – гривню і карбованці.
Надзвичайно швидке та ефективне створення апарату державного управління
являло собою унікальне досягнення у всій Східній Європі. Як слушно
зазначив М. Косів: «Політичний устрій ЗУНР становив собою ідеальну
модель сучасної європейської демократичної правової держави. Нині ми
тільки можемо уявляти (з аналогією до інших розвинених європейських
держав), яких верховин економічного добробуту, національно-політичних
свобод ми досягли б, якби ця держава не була анексована іноземними
інтервентами» [38]. Великою мірою цей феномен став результатом
схильності галичан до суспільної організованості, що дуже розвинулась у
довоєнні десятиліття.

Вражаючим організаційним досягненням ЗУНР було створення Української
Галицької Армії (УГА). Знову ж таки, на відміну від Східної України,
галичани швидко зрозуміли необхідність формування сильної боєздатної
армії, спроможної відстояти незалежність республіки. Загальна
мобілізація і формування нових військових частин відбувалися швидко та
організовано, і до весни 1919 р. у складі УГА було понад 100 тис.
вояків.

У зв’язку з погіршенням воєнної ситуації 9 червня 1919 р. Президія
Виділу УНРади та Державний Секретаріат здійснили реорганізацію
державного управління. Було прийняте рішення скасувати посаду президента
та Державний Секретаріат і «надати право виконувати всю військову і
цивільну державну владу, яку досі на основі Конституції виконував Виділ
УНРади і Державний Секретаріат, уповноваженому Диктаторові Євгенові
Петрушевичу» [52, о 277], до скликання Пленуму УНРади. Отже, диктатор
отримав представницькі та виконавчі повноваження, а законодавча та
судова влада належали Українській Національній Раді. Для здійснення
покладених на нього урядових функцій Є. Петрушевич утворив державний
інститут Головноуповноважених – своєрідний Державний Комітет Оборони,
який у практичній роботі керувався виключно вказівками диктатора. Слід
зазначити, що проголошення диктатури Петрушевича викликало незадоволення
лідерів галицьких і буковинських соціал-демократів (О. Без-палко, С.
Вітик), підтриманих С. Петлюрою. Директорія вважала його незаконним,
розглядаючи як державний переворот.

У зв’язку з розбіжностями урядів УНР і ЗО УНР та вкрай несприятливою
міжнародною ситуацією наприкінці 1919 р., делегація ЗО УНР у Парижі
відмовилася від спільних дій з УНР і проводила цілком незалежну
політику. А на початку 1920 р. уряд ЗО УНР повернувся до попередньої
назви -ЗУНР, розірвавши Акт Злуки. Таким чином, це об’єднання мало більш
політичний та ідеологічний характер, ніж державно-юридичний, бо не були
вироблені його правові засади та не відбулося ратифікації відповідними
органами обох держав. Разом з тим, як зазначає історик В. Литвин, Акт
Соборності став могутнім виявом волі українців до етнічної й
територіальної консолідації, свідченням їх динамічної самоідентифікації,
становлення політичної нації [48].

26 червня 1919 р. Рада послів Антанти визнала за Польщею право на
окупацію Східної Галичини з метою «захистити ці території від
більшовизму». Діставши дозвіл на використання переведеної з Франції
армії генерала Ю. Галлера (організованої на американські кошти,
забезпеченої зброєю, офіцерами та інструкторами країн Антанти) для
окупації Східної Галичини, уряд Ю. Пілсудського 28 червня розпочав
наступ проти українців по всьому фронту. Звернення урядів ЗОУНР і УНР до
Верховної Ради Паризької мирної конференції з вимогами зупинити
агресорів верховодами Антанти не сприймалися. Вони, не вірячи у
можливість українців створити власну державу, остаточно вирішили долю
Східної Галичини і Західної Волині на користь Польщі.

Частини Галицької армії героїчно билися за кожен клаптик своєї землі,
але не встояли перед переважаючими силами польських військ. 16-17 липня
після запеклих боїв на рубежі Збруча галицькі війська були змушені
відійти за кордони Батьківщини. Так поразкою українців завершилась
українсько-польська війна. Перейшовши Збруч у районі
Кам’янця-Подільсь-кого, УГА з’єдналася з частинами Дієвої Армії
Директорії, які воювали водночас і з червоноармійцями, і з
білогвардійцями. На терені УНР розпочався новий етап у
галицько-наддніпрянських державних стосунках, який відкривав ще одну
реальну можливість для співпраці. Значною подією тих років був спільний
похід об’єднаної української армії на Київ 1919 року. Невелика ЗУНР
виставила армію чисельністю 45 тис. бійців, армія ж УНР -35 тисяч.
З’єднана армія здобула кілька блискучих перемог, зокрема влітку 1919 р.
було взято Київ. Однак наступ військ Денікіна і неузгодженість дій
Петлюри та Петрушевича змусили українців відійти до Житомира, де вони
опинилися в квадраті смерті: зі сходу атакували білогвардійці, з півночі
– червоні, а з заходу й півдня на них очікували польська і румунська
армії. Ситуацію ускладнила жахлива епідемія тифу, що спалахнула в армії.
Осінні поразки на фронті, вкрай несприятлива міжнародна ситуація та
неочікуваний перехід УГА на бік Денікіна змусили Петлюру з рештками
своїх військ перейти Збруч, на контрольовану Польщею територію. Саме ця
трагічна ситуація призвела до союзу С. Петлюра-Ю. Пілсудський, який і
досі неоднозначно оцінюється.

На жаль, успіх тоді не прийшов до України, справжньої інтеграції двох
українських держав не відбулося. Розпочавши боротьбу, галичани мали
надію на допомогу українських військ Східної України, що б значно
підняло шанси на перемогу. Але сталося так, що східні українці не
вберегли своєї держави, не кажучи вже про допомогу ЗУНР. Трагічну
поразку можна пояснити також тим, що між двома українськими урядами
розбіжності були більші, ніж здатність їх розв’язувати. По-перше, між
керівництвом обох утворень з питань стратегії і тактики, вибору
союзників, використання військових сил існували серйозні розходження,
які призвели до напружених стосунків між Директорією Петлюри й
диктаторством Петрушевича. Теоретично Директорія була всеукраїнським
урядом і тому претендувала на верховенство, проте на практиці саме уряд
ЗО УНР мав сильнішу армію, ефективніший апарат державного управління й
тому не бажав цілковитого підпорядкування. По-друге, обидва уряди
розходилися в ідейних переконаннях: Директорія складалася майже виключно
з представників лівих партій, а праві – були в опозиції, тоді як
західноукраїнський уряд спирався на праві партії на чолі з Петрушевичем,
який вважав політику соціал-демократів і С. Петлюри майже більшовицькою
[85]. По-третє, різно-векторність зовнішньополітичних орієнтацій обох
українських проводів, унаслідок якої Петлюра та його оточення були
готові до переговорів з поляками та не виключали можливості спільних дій
з радянським урядом

Леніна для спільної боротьби з Денікіним, у той час як Петрушевич і його
уряд орієнтувалися на військову боротьбу з Польщею та Радянською Росією,
не заперечуючи укладення угоди з білогвардійцями. Тобто два уряди шукали
союзу з ворогами один одного. Така політика дезорганізувала спільні
дипломатичні зусилля, що врешті-решт обернулося розчленуванням території
України між кількома державами.

Ситуація в стосунках УНР – ЗО УНР загострювалась у міру дедалі більшого
зосередження влади в цих державних утвореннях в одних руках.

Петлюра не бажав ділити владу з Є. Петрушевичем, не визнавав його
диктаторської посади і всіляко прагнув повністю підпорядкувати Галичину.
Це, звичайно, викликало відповідну реакцію, що приводило до обопільних
актів зради. Такі розбіжності особливо проявилися під час об’єднавчого
наступу українців проти більшовиків на початку серпня 1919 року. Невдала
спроба визволення Києва прискорила остаточну поразку українських армій,
які опинилися між чотирма ворожими силами: більшовиками,
білогвардійцями, поляками і румунами. У квітні 1920 р. завершила свою
півторарічну збройну боротьбу за державність Українська Галицька Армія
[51, с. 306].

Спочатку Петрушевич виїхав до Відня, де сформував уряд у вигнанні, а
згодом Петлюра знайшов притулок у Польщі, а їхні війська перейшли до
партизанської боротьби – єдиної можливої в тих умовах форми опору. У
трагічному фіналі залишки двох українських урядів і армій опинилися в
таборах своїх взаємних ворогів. Так завершилася доба УНР. За Ризьким
мирним договором між РСФРР, УСРР і Польщею 1921 p., українські землі
були поділені між чотирма державами: Радянською Росією, Польщею,
Румунією та Чехословаччиною.

В історії української державності настав найтяжчий багаторічний період,
який характеризують як «держава ідеї, але без державної території» [60].
Впродовж багатьох років уряд УНР, який офіційно називався «урядом УНР в
екзилі», міняв місце осідку в Польщі, Франції, Чехії, Німеччині, США,
Канаді.

Причини невдач державного будівництва в Україні у 1917-1920 pp. Я.
Пеленський пояснює такими основними факторами: проблема національної
еліти, брак політичної консолідації всіх національних сил у справі
побудови самостійної держави, антидержавний спосіб мислення населення,
інтервенція радянської Росії [69, с. 105-106].

Аналізуючи причини поразки української революції та державності, варто
навести слова В. Липинського, який стверджував, що «боротьба за
створення Української Держави – тобто за здобуття повної волі для
української нації – була ведена людьми, які в державну незалежність
України не тільки перед тим ніколи не вірили, а навіть до самої ідеї
державної незалежності ставилися з погордою й вороже» [46].

Розглядаючи цей складний період української історії, варто погодитися зі
словами І. Дзюби, який зауважив: «Впад УНР не можна вважати цілковитою
поразкою українського руху, оскільки визвольні змагання окреслили
історичну перспективу, дали могутній імпульс пробудженню національних
сил і змусили більшовицьку владу змінити свою українську політику,
визнати право українського народу на бодай формальну державність у
вигляді соціалістичної республіки» [22]. А Лисяк-Рудницький наголошує,
що «самостійницька ідея, утверджена збройною боротьбою, що тривала до
1921 p., а також безупинними зусиллями та жертвами наступних десятиліть,
стала спільним надбанням усіх українських патріотів, без різниці
політичних переконань» [47, с. 19].

Глава 1.8. УКРАЇНА ПІД ВЛАДОЮ ТОТАЛІТАРНОЇ СИСТЕМИ (1920-1991)

1.8.1. Становлення радянської влади в Україні

у 20-ті роки

Радянські республіки, які утворилися на території колишньої Російської
імперії на початку 20-х років, були формально самостійними, але фактично
– були частинами однієї держави без назви, але з пануючими у кожній з
них єдиної більшовицької партії. Радянська Україна мала територію 452
тис. кв. км, її населення становило 25,5 млн чоловік [42].

Радянська влада, що встановилася на українських землях, прагнула
юридично підтвердити своє панування. З цією метою на ill Всеукраїнському
з’їзді Рад, що відбувся у березні 1919 р., була прийнята «Конституция
Украинской Социалистической Советской Республики». Остаточно її редакція
прийнята Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом 14 березня 1919
р. Цей основний закон, в основу проекту якого було покладено конституцію
РСФРР, ґрунтувався на марксистсько-ленінському вченні про соціалістичну
революцію та диктатуру пролетаріату. Тому він більшою мірою був
політичним, ніж правовим документом. Державною формою диктатури
пролетаріату Конституція визначала Республіку Рад, у якій вся повнота
державної влади належить трудящим у формі Рад робітничих, селянських і
червоноармійських депутатів. Це означало, що Радянська Республіка
проголошена класовою організацією. Зрозуміло, що як у всякій диктатурі,
тут не було поділу влади, вся повнота влади формально належала Радам.
Водночас реальна влада була зосереджена в руках ЦК КП(б)У і РНК, які
були виконавцями волі ЦК РКП(б). Про судову владу навіть не згадувалося.
Центральним органом влади визначалися Всеукраїнський з’їзд робітничих,
селянських та червоноармійських депутатів, Всеукраїнський Центральний
Виконавчий Комітет (ВУЦВК) і Рада Народних Комісарів (РНК), у
компетенції яких перебували всі питання загальнодержавного значення.
З’їзди мали скликатися не рідше, ніж двічі на рік.

До виключної компетенції ВУЦВК належало формування РНК, питання про
кордони, зовнішні стосунки, збройні сили, визначення напрямів розвитку
народного господарства та деякі інші. РНК складалася з голови та
народних комісарів – завідувачів особливих відділів ВУЦВК та деяких
інших осіб, призначених ВУЦВК, і діяла за повноваженнями, наданими їй
ВУЦВК. На місцях органами радянської влади вважалися з’їзди губернських,
повітових та волосних рад, міські та сільські ради й обрані ними
виконавчі комітети (виконкоми). Зовсім не було визначено регламенту
діяльності законодавчої влади, не означено термінів виборів до неї.

Політичний курс щодо України розроблявся в Москві й враховував передусім
інтереси центру. А вони диктували необхідність уніфікації всіх сфер
життя України відповідно до норм, що складалися в Російській Федерації.
Так, початок 1920 р. ознаменувався посиленням «воєнно-комуністичної
економічної» політики. її втіленням стало рішення раднаркому РРФСР від
29 січня 1920 р. про введення в країні обов’язкової трудової повинності.
Органи влади наділялися повноваженнями на свій розсуд залучати громадян
до праці, спрямовувати їх туди, куди вважалося доцільним. Тих, хто
ухилявся від виконання розпоряджень, переслідували за законами воєнного
часу. Політика воєнного комунізму включала також націоналізацію всієї
землі та промислових підприємств, раціонування урядом продуктів і
товарів та найбільш ненависний захід – експропріацію зерна у селян
(продрозверстку).

Одночасно керівництво РКП(б) прагнуло створити в Україні органи
державної влади, підконтрольні партії більшовиків. Це було першочерговим
завданням, і керівництво більшовицької партії, не чекаючи виборів до

Рад, рішенням «згори» утворювало надзвичайні органи влади – революційні
комітети (ревкоми). Верховна законодавча і виконавча влада передавалася
Всеукраїнському революційному комітету, утвореному 11 грудня 1919 р. на
спільному засіданні ВУЦВК і РНК УСРР, яке відбулось у Москві. Головою
нового органу став Григорій Петровський, раднарком очолив Християн
Раковський.

ЦК РКП(б) доклав чимало зусиль для формування місцевих більшовицьких
органів. У березні 1920 р. IV конференція КП(б)У прийняла рішення про
створення комітетів незаможних селян (КНС). їхнім завданням було
втілення політики більшовиків на селі і, особливо, боротьба із заможним
селянством з метою поступової ліквідації його політичного та
економічного впливу. Через півроку в республіці налічувалося вже 10 799
комітетів. Будучи фактично наділеними функціями органів влади, вони
майже повністю обмежили права сільських рад.

Проте політика воєнного комунізму не дала очікуваних результатів,
навпаки, становище в економіці різко погіршилося, що призвело до різкого
невдоволення більшовиками та вилилось у військові заколоти, великі
робітничі страйки та селянські повстання, які після червоного терору
1920 р. та голоду 1921-1922 років охопили всі радянські республіки, у
тому числі й Україну. Зіткнувшись з масовим опором політиці
комуністичного будівництва, В. Ленін був змушений визнати провал
політики воєнного комунізму й необхідність поступок, особливо селянам.
21 березня 1921 р. на X з’їзді партії було прийняте рішення про перехід
до нової економічної політики (НЕП). Суть непу зводилася до того, щоб
заспокоїти селянство і забезпечити йому стимули до підвищення
виробництва продуктів харчування. Замість реквізицій зерна уряд обклав
селян продовольчим податком, сплативши який, селянини міг продавати
надлишки зерна за будь-якими ринковими цінами. Це створило стимул для
розвитку сільського господарства.

Для підвищення ефективності інших секторів економіки був скасований
урядовий контроль над внутрішньою торгівлею, знову передані у приватне
господарювання або в оренду колишнім власникам невеликі заводи і фабрики
й навіть заохочувались іноземні інвестиції. Також здійснено перехід від
обов’язкової праці до вільного найму, від карткової системи до ринкової
торгівлі, проведено грошову реформу, децентралізацію управлінням
промисловістю – скасовано главки, а підприємства об’єднано в
госпрозрахункові трести («Донвугілля», «Південсталь», «Цукротрест» і т.
п.). Услід за трестами почали виникати організації для закупівлі
сировини, планування торговельних операцій і збуту продукції –
синдикати. Проте така лібералізація економічних відносин була лише
тимчасовою політикою компромісів, вимушеним кроком відходу від негайного
будівництва комунізму за Марксом. Ленін і його партія не збиралися
відмовлятися від побудови соціалістичної економіки.

Нова економічна політика почала швидко приносити позитивні результати у
народному господарстві, особливо поліпшилася ситуація в сільському
господарстві України, яке у 1925-1926 рр. за обсягами виробництва зерна
вийшло на довоєнний рівень. Водночас не слід ідеалізувати і
перебільшувати значення непу. Він не означав повного повернення до
ринкової економіки, а був лише тимчасовим тактичним відступом партії
більшовиків від своїх принципів державного будівництва. Система
управління економікою за своєю суттю залишалася
командно-адміністративною.

Неп в Україні мав свої особливості, адаптовані до місцевих умов. Це
позначилося на збереженні окремих ознак автономності, насамперед, у
зовнішній політиці: аж до 1923 р. радянський уряд України підтримував
закордонні зносини, уклавши 48 міждержавних угод; а також у державному
будівництві; політиці так званої українізації; зовнішній торгівлі й
навіть існуванні окремої української радянської армії.

Проте межі компетенції загальнодержавних і республіканських органів не
мали чіткого юридичного розмежування, все більше центр проводив політику
втручання у поточні справи республік. Не сприяла автономізації й
організаційна побудова більшовицької партії, коли КП(б)У розглядалась як
звичайна обласна організація. Домінування РКП(б) у країні привело до
підміни представницьких та виконавчих органів республік партійними
органами, в яких більшість становили комуністи – провідники політики ЦК
РКП(б).

Договір між РСФРР і УСРР прискорив подальшу уніфікацію державних органів
двох республік. 28 грудня 1920 р. Голова раднаркому РСФРР В. Ленін і
нарком закордонних справ Г. Чичерін підписали у Москві з X. Ра-ковським
договір про воєнний і господарський союз, який отримав назву «Договірної
федерації» [ЗО, с. 273\. Для практичної реалізації проголошених спільних
завдань уряди обох держав об’єднували сім наркоматів: військових і
морських справ, зовнішньої торгівлі, фінансів, праці, шляхів, пошт і
телеграфу та вищі ради народного господарства [42]. Об’єднані наркомати
входили до складу Раднаркому РСФРР і мали уповноважених при РНК УСРР на
правах народних комісарів. Це означало, що державне управління
найважливішими сферами життя України здійснювалося з Москви вищими
загальнофедеральними органами влади та управління РСФРР. Така обставина
нерідко викликала напруженість у стосунках між Росією та іншими
радянськими республіками, особливо, коли центральні відомства РСФРР
приймали дискримінаційні щодо цих республік рішення, в основному з
господарських і бюджетних питань. Були спроби втручання також у сфери
життя України, які все ще залишились у виключному віданні уряду
республіки. Наприклад, наркомат соціального забезпечення РСФРР без
погодження з урядом УСРР провів об’єднання органів соцзабезу двох
республік. Такі приклади були непоодинокими. Ніякого правового
механізму, здатного нейтралізувати централістські тенденції відомств
РСФРР, не існувало. Численна армія чиновників центральних установ Росії
розглядала сукупність радянських республік як єдину державу і прагнула
управляти ними як звичайними адміністративно-територіальними одиницями
цієї держави. Обговорювалося навіть питання про економічне районування –
поділ України на дві економічні області – Південну з центром у Харкові
та Південно-Західну з центром у Києві та керівним центром ВНРГ РСФРР у
Москві. Прийняття такої пропозиції означало б ліквідацію економічної
цілісності України.

У 1920 р. був здійснений перерозподіл України на 12 губерній, замість 9,
які існували за часів Російської імперії: Волинську, Донецьку,
Катеринославську, Київську, Кременчуцьку, Миколаївську, Одеську,
Олександрійську (з 1921 p.-Запорізьку), Подільську, Полтавську,
Харківську, Чернігівську.

Для координації діяльності економічних наркоматів було створено Раду
Праці та Оборони, при якій діяв єдиний плановий центр – Державна планова
комісія. Головним її завданням стало розроблення єдиного
загальнодержавного господарського плану та шляхів його виконання.
Перебудовано також діяльність економічних наркоматів, для спрямування
роботи їх місцевих органів при губернських виконкомах створено
економічні ради.

З метою посилення партійного чинника у керівництві народним
господарством в апарат ЦК набрано цілий ряд спеціалістів-господарників,
введено інститут відповідальних працівників для виїздів у регіони. Були
посилені партійні осередки на підприємствах – на «партійно-господарську
роботу» партія направила тисячі комуністів з Червоної Армії.

І з’їзд Рад ЗО грудня 1922 р. прийняв пропозицію про затвердження
Декларації про утворення Союзу PCP і Союзний договір. Так було утворено
Союз Радянських Соціалістичних Республік, до якого ввійшли Російська
Федерація, Українська СРР, Білоруська СРР, Закавказька Федерація
(Грузія, Вірменія, Азербайджан). Цей договір проголошував, що незалежні
радянські республіки добровільно і на рівноправних засадах вступають у
державний союз і передають низку своїх повноважень органам центральної
влади.

У виключному віданні союзного уряду перебували:

– зовнішня торгівля; 1 – армія і флот;

іноземні справи;

транспорт;

поштово-телеграфний зв’язок.

Для виконання цих функцій створювалися загальносоюзні наркомати.

Фінанси, промисловість, робочі ресурси, виробництво продуктів харчування
були у компетенції союзно-республіканських наркоматів, хоча їхню
політику визначав центр.

До сфери державного управління республіканських урядів було віднесено:

внутрішні справи;

освіту;

юстицію;

-землеробство;

соціальне забезпечення;

охорону здоров’я.

Завершенням юридичного оформлення нового державного утворення стало
прийняття Конституції СРСР на II з’їзді Рад у січні 1924 року. Вона
складалася з двох частин: Декларації і Договору про утворення СРСР.
Конституція передбачала декларативне право виходу республік із спільного
державного утворення та встановила, що територія республік не може бути
змінена без їхньої згоди. На основі цього IX Всеукраїнський з’їзд Рад у
травні 1925 р. прийняв новий текст Конституції УСРР, яка законодавчо
закріпила входження України до складу СРСР. Республіка остаточно
втратила всі ознаки незалежності.

Українська СРР була другою за чисельністю населення та територією
республікою Радянського Союзу. В 1925 р. вона займала територію 450 тис.
кв. км і мала населення 28 млн чоловік. Столицею України став Харків.
Згідно з урядовою постановою від 1922 року «Про
адміністративно-територіальний поділ УСРР і про спрощення радянського
апарату» замість існуючої чотириступеневої системи територіальної
організації влади (губернія-повіт-волость-село) запроваджувалася нова
трирів-нева система врядування: округ-район-село з ліквідацією губерній.
Ці зміни були започатковані у 1923 р. і станом на 01.08.1925 р.
територія республіки складалася з 41 округу, 680 районів, 10314 сільрад,
70 міських і 155 селищних рад.

Входження Української СРР до складу СРСР, псевдофедеративної єдиної
багатонаціональної держави з сильними централізаторськими тенденціями,
ще більше звузило суверенні права України, на багато десятиліть
поставило долю українського народу в залежність від політики центру,
який уособлювався з ЦК ВКП(б), союзним урядом, союзними відомствами.

У результаті прийнятої у 1925 р. постанови ЦВК СРСР «Про врегулювання
кордонів УСРР з РСФРР і БСРР» поза межами республіки залишилася значна
кількість українців. Спираючись на дані перепису населення 1926 p., ЦК
КП(б)У зазначив, що «на безпосередньо прилеглій до УСРР території РСФРР
залишилося українське населення понад 2 млн, яке розташоване компактними
масами в Курській і Воронезькій губерніях та Пів-нічнокавказькому краї»
[ЗО, с. 276].

Отже, входження України до СРСР та прийняття конституцій СРСР і УСРР
юридично оформили обмежений суверенітет республіки з подальшим її
перетворенням в звичайну адміністративну одиницю радянської унітарної
держави з декларативним федералізмом. Проте сам факт існування
Української Соціалістичної Радянської Республіки з чітко визначеними
територіальними межами, власним державним апаратом, із можливістю
розвивати національну культуру, науку, мову, створювали певні можливості
для збереження української самоідентичності.

1.8-2, Радянська модернізація України у 30-ті роки

Наприкінці 20-х років у партійно-державному керівництві СРСР перемогли
сили, що перебували на позиціях посилення диктатури та адміністрування в
політичній та економічній сферах та готових до посилення курсу
радикальних перемін. Під керівництвом Йосипа Сталіна, який вийшов
переможцем у запеклій боротьбі за владу, було скасовано неп і почато
перехід до силових, адміністративно-командних методів управління
економікою та суспільними процесами. Радянський Союз поставив завданням
за якесь десятиліття «наздогнати й перегнати капіталістичний світ» в
економічному відношенні та перетворити СРСР у сучасну велику державу.

Розпочалося «розгорнуте будівництво соціалізму по всьому фронту». Для
цього передбачалося за небувало короткий час здійснити величезні
економічні перетворення, передусім у важкій промисловості. Проект
грандіозних змін, ухвалений XV з’їздом ВКП(б) у грудні 1927 р.,
називався п’ятирічним планом. В його основі лежала форсована
індустріалізація країни, згортання непу, пріоритет державного планування
над ринком, проведення рішучих і швидких реформ. Старий
госпрозрахунковий народногосподарський механізм, сформований в умовах
непу, для реалізації гігантських сталінських планів був непридатний. З
початку п’ятирічки здійснювалася заміна трестівського госпрозрахунку
господарським розрахунком на рівні підприємств. Згідно з постановою ЦК
ВКП(б) «Про реорганізацію управління промисловістю» саме підприємства, а
не трести стали головними ланками управління. Разом з тим, вони були
позбавлені економічної самостійності, яку мали трести. Тому важка
промисловість УСРР – основа індустріальної республіки – перейшла в
підпорядкування загальносоюзних наркоматів. Республіканські наркомати
керували лише місцевою промисловістю. Це значно зменшило і так незначні
владні повноваження республіканського партійно-державного керівництва.
Україна, як і всі інші радянські республіки, остаточно втратила
економічну самостійність.

У 30-ті роки в СРСР формується і закріплюється жорстка централізована
командна система управління з адміністративно-директивними методами
управління, суворою регламентацією та посиленим зрощенням правлячої
партії з державним апаратом. На відповідальні посади в органах державної
влади у переважній більшості призначалися комуністи, які мали проводити
політику партії в життя. Наприклад, у 1934 р. в Україні серед керівників
і спеціалістів важкої промисловості комуністи становили четверту
частину; серед директорів підприємств – майже 70%, серед начальників
цехів та їх заступників – 40% [ЗО, с. 289\. Утворений таким чином
партійно-державний апарат, який в СРСР отримав монополію на владу,
зводив нанівець роль державних органів, що цілковито підпорядковувалися
правлячій комуністичній партії. У результаті утворилася
адміністративно-командна система як форма організації суспільства із
відповідним типом суспільства. Така система охоплювала суб’єкт
державно-політичних рішень (політичну владу), механізм забезпечення
виконання цих рішень (управлінський апарат) і об’єкт, на який спрямовано
ці рішення (суспільство, клас, соціальну групу, індивід). Слід
зазначати, що незважаючи на періодичні чистки, в СРСР адміністративний
апарат завжди був громіздким. Так, у 1928 р. в Україні у народному
господарстві було зайнято 242 тис. осіб, що працювали в апаратах органів
державного і господарського управління, в органах управління
кооперативних і громадських організацій – тобто кожен 8-й з працюючих
був апаратником [ЗО, с. 289-290].

У цілому за роки перших п’ятирічок у надзвичайно складних умовах
тоталітарного режиму вдалося створити потужну індустріальну базу, що
перетворила Україну з аграрно відсталої в економічно розвинуту країну
Європи. Проте з утратою економічного та політичного суверенітету,
керівних функцій над промисловістю, якою розпоряджалися союзні
відомства, населення республіки не відчуло поліпшення життя. Навпаки,
було знову введено розподільні картки споживача, обмежено реальну
заробітну плату робітників і службовців, а заощаджені на трудящих кошти
пішли на індустріалізацію країни.

Подальші процеси централізації знайшли своє відображення в другій
Конституції УСРР, яка була затверджена на XI Всеукраїнському з’їзді Рад
15 травня 1929 року. В ній були вилучені положення Конституції 1919 р.,
що давали права зносин УСРР з іноземними державами та встановлення основ
організації збройних сил. Внесено зміни до
адміністративно-територіального устрою – замість округів була
зафіксована нова система управління: центр-район-сільрада (міська,
селищна). Згідно з постановою 1930 року «Про ліквідацію округів і
перехід на двоступеневу систему управління» на території України було
створено 484 райони і 18 міст, що підпорядковувалися безпосередньо
центру. До складу УСРР увійшла Молдавська Автономна Соціалістична
Радянська Республіка. Життя дуже швидко показало неефективність районів
як найвищої ланки адміністративного поділу, тому вже на початку 1932 р.
запроваджується трирівнева система управління: центр-област-район. На
території України було створено перші п’ять областей: Харківську,
Київську, Вінницьку, Дніпропетровську, Одеську, згодом ще дві: Донецьку
та Чернігівську. Такий адміністративно-територіальний поділ УРСР був
закріплений Конституцією СРСР 1936 року і Конституцією УРСР 1937 року.

Протягом наступних років йшло поступове укрупнення районної ланки та
утворення нових міст, що безпосередньо підпорядковувалися обласним
органам. У 1937 р. були утворені нові області – Полтавська, Житомирська,
Кам’янець-Подільська, Миколаївська, в 1938 р. Донецька область була
поділена на Сталінську і Ворошиловградську, у 1939 р. утворено
Запорізьку, Сумську та Кіровоградську області.

Детальніше було розроблено положення про центральні органи влади з
перевагою виконавчої влади, подальшу централізацію. Центральними
органами влади УСРР, як і за попередньою Конституцією, залишалися
Всеукраїнський з’їзд Рад робітничих, селянських та червоноармійських
депутатів, ВУЦВКта РНК. Якщо за Конституцією 1919 р. з’їзди скликалися
двічі на рік, то тепер – один раз на два роки. Сесії ВУЦВК повинні були
скликатися тричі на рік. Новацією була поява серед вищих органів влади
Президії ВУЦВК, до компетенції якої входило видання декретів, постанов
та розпоряджень і затвердження декретів, постанов Раднаркому УСРР.
Президії надавалося право законодавчої ініціативи у вищих органах влади
СРСР, скасування будь-яких рішень РНК і наркоматів УСРР та окружних
виконкомів.

Місцевими органами влади вважались окружні та районні з’їзди Рад
робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, які збиралися
один раз на рік, та їх виконкоми, які теж утворювали президії. Проблема
національної безпеки була покладена на Державне Політичне Управління
(ДПУ) УСРР, на чолі якого стояв «уповноважений ОДП Союзу PCP». Тобто
право розв’язувати всі важливі питання в Україні належало чиновникам із
Москви.

Ще більш драматичними й радикальними були перетворення на селі.
Зосередивши увагу на індустріалізації, радянське керівництво, очевидно,
вирішило спочатку не брати на себе величезний тягар, пов’язаний з
докорінними реформами сільського господарства. Проте незабаром стало
ясно, що індустріалізація, як її уявляли керівники ВКП(б), вимагала
широкої колективізації. Кризу хлібозаготівель 1927-1928 pp. Сталін
вбачав у підступах проти радянської влади «класових ворогів», передусім
зміцнілого в умовах непу селянства. Для забезпечення хлібом зростаючої
робочої сили в містах і продажу його за кордон державі необхідне було
дешеве зерно. Проте запропоновані державою ціни селяни вважали надто
низькими й відмовлялися продавати збіжжя. Розлючений непокорою селянства
– «головного ворога радянської влади» – Сталін вирішує встановити над
селом економічний та політичний контроль. Для цього він наказує без
усякої попередньої підготовки розпочати рішучу кампанію суцільної
колективізації на селі.

Найбільш зручною формою викачування ресурсів у бюджет були колгоспи, а
тому керівництво ВКП(б) у 1929 р. ставить завдання протягом року
завершити суцільну колективізацію. Резолюція пленуму ЦК ВКП(б) «Про
сільське господарство України і про роботу на селі» відводить УСРР
авангардну роль у цьому процесі. Вишколений в дусі бездумного виконання
рішень Москви, партійно-державний апарат республіки на чолі з П.
Постишевим і М. Хрущовим з надзвичайним завзяттям та власними
ініціативами взявся за втілення рішень партії. Колективізація з її
спустошливими наслідками стала однією з найжахливіших трагедій в історії
України: було експропрійовано близько 200 тис. селянських господарств,
разом із усіма членами сім’ї це становило близько 1,2-1,4 млн осіб.
Понад половину з них – приблизно 860 тис. чол.- виселили на Північ і до
Сибіру. Сталінський «великий перелом» (тобто прискорена індустріалізація
та форсовано-примусова колективізація) викликав невдоволення і спротив
найширших верств суспільства Документи і факти підтверджують, що відступ
від оголошеної 1921 р нової економічної політики створив на селі
ситуацію громадянської війни [89, с 38]

Створивши колгоспи, держава встановила над ними всеохоплюючий контроль
Поставки державі не залишали селянам майже нічого, колгоспники
покладалися, в основному, на свою присадибну ділянку Вони були
перетворені на людей «нижчого гатунку» Введення 1932 р паспортної
системи в містах фактично прикріплювало селян до землі, перетворивши їх
у державних кріпаків, об’єктів середньовічної експлуатації

Однак цього сталінському режиму було недостатньо Для цілковитого
підкорення українського селянства, знищення індивідуального селянського
господарства в 1932-1933 рр в Україні організовується штучний голод
Москва відрядила в Україну 112 тис російських більшовиків, які мали
слідкувати за хлібозаготівлею їх метою було послаблення біологічної сили
українського народу і створення заляканої, підпорядкованої верстви
населення Цей найжахлив/ший злочин Сталіна та його поплїчниюв Молотова
Кагановича, Постишева що кваліфікується як інтернаціонально-культурний
геноцид [71], був наслідком насильно впровадженої колгоспної системи,
яку українське село відмовилося прийняти з самого початку колективізації
Це був політичний голод – «обдумане творіння бюрократичного розуму» [95]
радянського комунізму Трагедія, що забрала, за різними підрахунками, від
7 до 9 мільйонів життів українців, остаточно зламала їх опір
колгоспно-феодальній системі, суттєво підірвала сили у відстоюванні
споконвічних національних прав Тоталітарний режим святкував перемогу —
у 1937 р колгоспи в Україні об’єднували 96,1% селянських господарств і
99,7% посівних площ Селянство поступово звикало до нової системи, яка до
Другої світової війни налічувала майже ЗО тис колгоспів і близько тисячі
радгоспів

Одночасно зі зміною політичного, соціально-економічного курсу почав
різко зростати наказово-адміністративний стиль політичного керівництва
що спиралося на примус, страх, покарання Тоталітарний режим, що
утвердився в СРСР у 30-х роках, ґрунтувався на насиллі та репресіях Уся
середина 30-х років перетворилась у масовий психоз політичних процесів
над шкідниками, агентами, шпигунами та іншими «ворогами народу» Виходячи
із заяви Сталіна на XVI з’їзді ВКП(б) про те, що чим більшого розмаху
набуватиме соціалістичне будівництво, тим більшою мірою зростатиме опір
і протидія з боку ворожих сил, у ті роки було вичищено, як тоді
називали, армію, освіту та навіть український радянський уряд і саму
більшовицьку партію «Ми будемо знищувати кожного ворога, хоч би він був
і старим більшовиком, ми знищимо його рід, сім’ю, кожного, хто своїми
діями і думками замахується на єдність соціалістичної держави Знищувати
будемо безжалісно» – ці вислови тирана були закликом до ди каральної
радянської машини Протягом 1937-1939 рр був фізично винищений практично
весь керівний склад КП(б)У, Раднаркому УРСР, Президії Верховної Ради
УРСР, апарати Центрального та обласних комітетів КП(б)У, значною мірою
апарати Раднаркому УРСР, наркоматів республіки і керівники всіх
облвиконкомів України, значна частина керівників обласних управлінь і
райвиконкомів У 1937-1938 рр підряд загинули голови Раднаркому УРСР П
Любченко та М Бондаренко, жертвами терору стали всі заступники голови
Раднаркому УРСР і народні комісари [40, с 385] Заарештовано X
Раковського (розстріляно в 1941 р) У ході репресій були знищені такі
видатні державні і політичні діячі радянської влади, як В За-тонський, Е
Квірінг, В Чубар, Н Попов, П Постишев, С Косюр, К Сухо-млин, М Хитаєвич,
С Кудрявцев, І Шелехес, С Саркісов, А Хвиля, І Клименко, В Порайко та
багато інших 3 січня 1934 по травень 1938 рр партія втратила приблизно
167708 своїх членів, або 37 відсотків від загальної кількості партійців
[39, с 192]

Трилітня репресивна кампанія практично повністю винищила весь склад
адміністративно-управлінського корпусу республіки господарських
керівників На місце знищеного кадрового потенціалу прийшли слабкіші та
менш компетентні керівники, які не мали практичного досвіду роботи вище
від районної ланки Це вкрай негативно вплинуло на економічний та
соціально-культурний розвиток республіки М Хрущов, який очолив
парт-організацію України в січні 1938 р , відзначав «Керівництво було
майже повністю знищене на всіх рівнях Нам довелося розпочинати з нуля»
[6]

Так, поступове формування тоталітарного політичного режиму в умовах СРСР
трансформувалося в сталінізм. Підтвердилися на практиці висновки Ш.
Монтеск’є, що для великих імперій найбільш придатною формою правління є
монархія з деспотичною владою. Й. Сталін перетворився на фактичного
диктатора країни, якому в ході масових репресій вдалося повністю
підкорити керівництво УРСР, знищивши більшість адміністративного і
партійного апарату.

Сталін був майстром поєднання драконівської політики та
пропагандистських поступок Так, у 1934 р, коли йшла кампанія
централізації, за рішенням XII з’їзду КП(б)У столицю України було
перенесено з Харкова до її традиційного центру – Києва, у 1936 році
напередодні «великої чистки» була затверджена нова, як Гі називали,
«сталінська Конституція СРСР» Вона декларувала права, притаманні
демократичним державам, які насправді ніколи не виконувалися Конституція
суттєво змінила політичну систему, ієрархію і повноваження вищих органів
влади Найвищим органом державної влади проголошувалася Верховна Рада
СРСР, такого статусу позбавилися З’їзд Рад СРСР, ЦВК СРСР і його
Президія, РНК СРСР Кількість республік зросла з 4 до 11,
підтверджувалось їх право на вихід із Радянського Союзу Було проголошено
тезу про перемогу соціалізму в Країні Рад

На основі союзної Конституції XIV Всеукраїнський з’їзд Рад ЗО січня 1937
року затвердив третю Конституцію республіки, яка тепер офіційно
називалась Українська Радянська Соціалістична Республіка (УРСР)

Найвищим органом державної влади УРСР стала Верховна Рада, до
компетенції якої належали: затвердження народногосподарських планів і
державного бюджету, керівництво всіма галузями народного господарства і
соціально-культурного розвитку, встановлення відповідності до
законодавства СРСР місцевих податків, зборів і неподаткових доходів,
законодавство про працю, організація суду, надання прав громадянства
УРСР тощо. У період між сесіями – Президія Верховної Ради, яка видавала
накази, тлумачила закони республіки, контролювала роботу уряду,
скасовувала рішення обласних Рад у разі їх невідповідності законам,
скликала сесії Верховної Ради, могла проводити референдуми та ін.

Верховна Рада створювала уряд республіки – Раду Народних Комісарів (РНК)
як вищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади. РНК здійснювала
керівництво комісарами республіки та іншими підпорядкованими їй
інституціями, об’єднувала та спрямовувала діяльність уповноважених
загальносоюзних наркоматів, вживала заходів щодо виконання
народногосподарських планів, державних і місцевих бюджетів, контролювала
дії РНК Молдавської АРСР та обласних виконкомів.

На місцях функції державного управління повинні були виконувати обласні,
міські, районні, сільські та селищні ради народних депутатів та їх
виконкоми. У 1934 р. за рішенням XVII з’їзду КПРС функціональна система
побудови всіх радянсько-господарських апаратів ліквідовувалася,
перебудовуючись за виробничо-територіальною ознакою.

Що ж до самого типу політичного режиму, то суть його залишалася
незмінною – відносна єдність законодавчої, виконавчої та судової влади з
формальною перевагою законодавчої у формі рад народних депутатів.
Реальна ж влада була цілковито зосереджена в руках більшовицької партії
в особі її диктатора. Конституція вперше визначала порядок утворення
судових і прокурорських органів і головні принципи їхньої діяльності, що
було ширмою в умовах безпрецедентного розгулу беззаконня та масових
репресій. Це ж саме можна сказати і щодо статей, які проголошували
на-йширші демократичні права і свободи людини. У Конституції 1937 р. вже
з’явився натяк на монопольне становище більшовицької партії.

При виконанні положень Основного Закону проблема виникала, у зв’язку з
існуванням непідсудних органів НКВС, позаконституційною діяльністю
партії, яка монополізувала законодавчу діяльність, взяла на себе
розпорядчі функції та функції державного контролю. Партія злилася з
апаратом державного управління, перетворившись у деспотичну
надструк-туру з необмеженими повноваженнями, яка контролювала армію та
органи державної безпеки.

Злиття державного апарату з партійним, яке відбулося в СРСР, призвело до
підміни керівних функцій держави управлінськими, коли держава замість
того, щоб керувати народногосподарськими процесами, починає управляти
ними. Це й зрозуміло, бо при тоталітарній системі вона – колективний
власник і колективний організатор, а тому мусить займатися не властивими
їй функціями – управляти економікою, аж до дрібних галузей та
підприємств. Лише за тоталітаризму де ржава-партія стає патерналістською
державою, державою-общиною.

У такому середовищі формується духовна, ідейна спільність суспільства,
людина-колективіст. Для тоталітарного суспільства характерне безправ’я
громадян, обвинувачувально-забороняючий характер законодавства, повний
контроль влади над життям громадян. Сталінізм нівелював національні
особливості народів, продовжуючи великодержавну русифікаторську політику
царизму. В 1939 р. були ліквідовані національні райони, національні
сільські та містечкові ради. Настав кінець українізації в республіці, а
надалі цей процес почав розглядатись як буржуазно-націоналістичний, з
яким слід вести непримиренну боротьбу.

h«

h«

h«

?????????y???

dy ¤

„

1$]„

1$`„‹

„

1$]„

„

1$]„

„

dy1$]„

1$`„v

„

????$?????y???????????y???

?????????y???

„

dy1$]„

dy ¤

dy ¤

¤

„

1$]„

„o ¤81$^„o

¤

¦

¶

TH

a

e

??????o

oe

o

th

”??¶Aeo

,

6

:

B

P

\

f

oeieYE3/4¶®?F “?

????????????w??????????????1/4AEIIOOeOTHaaeeiioth

&

,

.

0

6

:

>

B

B

F

H

L

P

\

`

f

h

j

p

v

z

‚

?

°

A

AE

I

?

TH

0Jh f

p

z

†

?

?

°

A

A

AE

?

i

?

o

????????y???????y???????y????????????????????????????\???????????

????TH

ae

ae

i

?

oe

u

#o

u

1/4

?

„

dy1$]„

dy ¤

„

1$]„

1$`„{

???y?????????y?????????y???????????y????????????y???????y???????=???????
??y????o?=?????????y??????o???????y?????

„

1$]„

?????????y?????????y?????????????y?????

dy ¤

dy ¤

?????y?????????y???????????y?????????????y???

?

dy ¤

?????????y?????

„

1$]„

„

dy ¤11$]„

dy ¤

dy ¤

dy1$`„?

dy ¤

„

dy1$]„

dy ¤

„

dy1$]„

„

dy1$]„

„

dy ¤e1$]„

„

1$]„

dy ¤

dy ¤

dy1$`„†

„

1$]„

dy ¤

dy ¤

1$`„?

„

1$]„

M

M

`„‘

„

1$]„

dy ¤

„

¤31$^„

„

y1$^„

`„?

&

„

1$]„

&

dy ¤

„

dy ¤11$]„

??o???y?????????y?????

„

dy1$]„

dy ¤

dy ¤

dy ¤

dy ¤

„

1$]„

dy ¤

„

dy1$]„

dy ¤

dy ¤

1$`„?

менклатурні працівники партії пройшли у 1940 р. атестацію на присвоєння
їм військових звань. Усе це перетворило номенклатуру партії ще й у
військову організацію, а партійного вождя – у верховного правителя
країни. «Комуністична партія,- писав Сталін,- це своєрідний орден
мечоносців усередині країни Рад, який спрямовує органи останньої,
одухотворює їх діяльність». Такі ідеї вождя поставили партійні та силові
державні структури над народом та органами державної влади.

Радянський Союз став жорстко централізованою унітарною державою, а
союзні республіки остаточно втратили залишки автономії. Союзний центр
здійснював управління практично всіма сферами політичного, економічного
й соціального життя України, а демократичні статті Конституції УРСР в
умовах однопартійної диктатури залишалися лише пропагандистськими
деклараціями.

1.8.3. Україна в роки Другої світової війни (1939-1945)

Для України початком Другої світової війни можна вважати 15 березня 1939
року, коли після проголошення 14 березня незалежності Карпатської
України угорські війська перейшли кордон з метою повалення нової
української держави, очолюваної президентом Августином Волошином. На той
час держава мала 552 тисячі жителів, з них 70 відсотків – українці.
Організація самозахисту «Карпатська Січ», що налічувала 10-12 тисяч
вояків, не змогла вчинити гідний опір добре оснащеній 100-тисячній
угорській армії [55]. Заклики до Німеччини та Франції нічого не дали,
європейські держави вже віддали Східну Європу Птлеру в надії на
втихомирення його апетиту Після запеклих боїв хортистська Угорщина
окупувала територію Карпато-украінської держави Слід зазначити, що
збройний спротив невеличкої Карпатської України тривав довше, як спротив
Голландії [31, с 17] Ця війна коштувала угорцям 5 тисяч загиблих солдат
Опір «Карпатської Січі» показав, що український народ готовий до
боротьби навіть за умови значної переваги ворога

Дозволивши Угорщині окупувати Карпатську Україну, Птлер дав чітко
зрозуміти, що він не збирається займатися розв’язанням українського
питання Така позиція Німеччини цілком влаштовувала й Москву 3 квітня
Гітлер віддав таємний наказ вермахту готуватися до нападу на Польщу на
початку вересня У ніч з 23 на 24 серпня після кількагодинних переговорів
у Кремлі Молотов і Ріббентроп у присутності Сталіна підписали договір
про ненапад між СРСР і Німеччиною строком на 10 років Обидві сторони
брали на себе зобов’язання утримуватися від агресивних дій стосовно одна
одної [96] Разом із договором був підписаний таємний протокол У ньому є,
зокрема, положення, що стосується українських земель – більшість
тодішньої території Західної України згідно з умовами протоколу мала
відійти до Радянського Союзу

Компроміс між СРСР і Німеччиною, досягнутий внаслідок складного
політичного та дипломатичного протиборства, визначив подальшу долю
Західної України Будучи неспроможною вести війну на два фронти,
фашистське керівництво тимчасово не лише публічно зреклося своїх
анти-радянських завойовницьких планів, а й фактично відмовлялося від
використання «української карти» в інтересах своєї зовнішньої політики

Заручившись підтримкою свого східного партнера, вранці 1 вересня 1939 р
частини вермахту перейшли кордон і розпочали воєнні дії проти Польщі 17
вересня радянські війська розпочали свій «визвольний похід» у Західну
Україну та Західну Білорусію, при цьому СРСР офіційно не оголошував
війни Польщі

27 вересня німецько-польська війна фактично завершилась Як і передбачали
її організатори, Друга Річ Поспопита перестала існувати Сталін офіційно
привітав Птлера з блискучою перемогою, а неофіційно подякував за
бездоганне дотримання умов угоди 28 вересня 1939 р було укладено
радянсько-німецький договір про дружбу і кордони На карті, підписаній
Сталіним і Ріббентропом як додатку до тексту договору, було нанесено
лінію кордону, яка включала в межі СРСР переважну більшість території
Західної України Кордон пройшов по так званій «лінії Керзона»,
визначеній Верховною радою Антанти в 1919 році При цьому, етнічний
чинник не брався до уваги, адже до Німеччини відійшли давні українські
землі Холмщина, Підляшшя, Посяння, Лемківщина В результаті анексії
західних земель України і Білоруси Радянський Союз отримав додаткову
зону безпеки, яку він почав інтенсивно зміцнювати

Керівництво СРСР у спішному порядку розпочало юридичне оформлення нового
державно-політичного і територіального статусу Західної

України Вже 22 жовтня 1939 відбулися вибори до Народних Зборів Західної
України, які мали вирішити питання включення західноукраїнських земель
до складу Радянського Союзу Згідно з офіційними даними у виборах узяло
участь 4 мільйони 433 тисячі 997 осіб, або 92,83 відсотка всіх виборців
За кандидатів, заздалегідь підібраних органами влади, було подано 4
мільйони 32 тисячі 154 голоси (90, 93 відсотка) [90] 26 жовтня 1939 р у
Великому театрі Львова зібралися Народні Збори Західної України, тобто
своєрідний «парламент», якому належало проголосити на західноукраїнських
землях радянську владу та просити Москву прийняти ці землі до складу
СРСР Наступного дня Народні Збори прийняли Декларацію про возз’єднання
Західної України з УРСР та оголосили про націоналізацію банків та
великої промисловості, конфіскацію земель у поміщиків, церкви та великих
державних урядовців Відповідно до прийнятих законів Верховної Ради СРСР
від 1 листопада 1939 р і Верховної Ради УРСР від 15 листопада Західна
Україна стала складовою частиною Радянської України, і відповідно –
Радянського Союзу

Отже, розвиток подій показав усю складність і суперечливість процесів
вересня 1939 року 3 одного боку, з’єднання українських земель об’єктивно
відповідало одвічному прагненню народу до соборності Формально і
фактично був зроблений крок на шляху об’єднання насильно роз’єднаних
українських земель Тому факт об’єднання Наддніпрянської і
Наддністрянської України в одній, навіть квазщержавній структурі був із
задоволенням сприйнятий більшістю українців, які давно чекали цього
історичного моменту

З іншого – такі глобальні перетворення відбувалися практично без участі
українського населення Оцінюючи процес возз’єднання двох частин України
восени 1939 р, Олександр Довженко, безпосередній учасник тих подій,
слушно зазначав, що «народ український фактично був тут ні при чім »,
«доля народу була вирішена без нього самого» Такий хід подій був
обумовлений тієї обставиною, що доля України в той час вирішувалася
двома наймогутнішими державами континенту – нацистською Німеччиною та
більшовицьким Радянським Союзом, виходячи лише з їхніх геополітич-них
інтересів, без урахування інтересів українського народу Знайдений між
ними компроміс – ліквідація Польської держави – і визначив подальшу долю
Західної України, яка, будучи окупованою в 1919 р Польщею, в 1939 р була
анексована СРСР Український народ став об’єктом змови двох диктаторських
режимів, для яких його національні інтереси служили лише зручною завісою
їх далекосяжних імперських розрахунків

Ведучи торг із Птлером за території у Східній Європі, Сталін мав на меті
свої політичні плани Західна Україна цікавила його передусім як нове
володіння імперії і «зона безпеки» на Гі західних рубежах Водночас
сталінський режим прагнув якомога швидше покласти край
національно-визвольному рухові Галичини та Волині, що були йому так
ненависні Гасла возз’єднання українських земель були використані при
цьому як прикриття таких злочинних намірів. Включивши західноукраїнські
землі до складу СРСР, сталінське керівництво розгорнуло політику їх
радянізації апробованими на Східній Україні методами. Була ліквідована
стара система управління й впроваджувалася нова – радянська.
Поляки-чиновники були звільнені, а на їх місце прибували нові службовці:
або «перевірені місцеві партійці», або направлені з Радянського Союзу
працівники партійного, державного чи господарського апарату, нерідко
малоосвічені виконавці, які не мали відповідної освіти, досвіду,
кваліфікації, часто не знали української мови, місцевих звичаїв.
Красномовними, наприклад, є такі дані: в 1939 р. серед місцевих міських
та районних секретарів партійних комітетів 71,4% не мали навіть
середньої освіти [26].

Поряд з позитивними змінами, особливо у сфері освіти, культури, на
Західну Україну була перенесена й репресивна практика, вдосконалена в
УРСР. У краї розгорнувся жорстокий терор, було ліквідовано політичні,
соціально-економічні та інші інституції, створені у попередні роки.
Згодом режим, знявши маску демократичності, розпочав широкомасштабні
репресії, найбільш поширеним різновидом яких стала депортація населення.
Для її організації в західні області УРСР було направлено 4278
оперативних працівників НКВС, залучено 3330 працівників міліції,
державного апарату, військовослужбовців Червоної Армії і 2032 сільських
активісти. Для укомплектування органів НКВС новоутворених областей і
повітів протягом першої декади листопада 1939 р. надіслано 400 осіб –
випускників Ленінградського, Саратовського, Смоленського, Рязанського,
Новочеркаського та інших училищ НКВС [26]. Як свідчать документи, з
осені 1939 до осені 1940 рр. репресовано за політичними ознаками і
депортовано без суду і слідства майже 10 відсотків населення Західної
України [93, с. 55].

Усе це зумовило суперечливу радянську політику в Західній Україні. З
одного боку, створювалися нові українські школи, вузи, лікарні, заклади
культури, а паралельно насаджувалася система тотального контролю за
населенням, розпочалися масові депортації населення на Північ і в райони
Сибіру, арешти і розстріли. Радянські методи управління, принесені на
Західну Україну, викликали появу досі небачених явищ – марнотратства,
приписок, низької ефективності виробництва і крадіжок.

У червні 1940 р. уряд СРСР змусив Румунію віддати Бессарабію та Північну
Буковину, де проживало переважно українське населення. Таким чином, до
УРСР було приєднано понад 8,8 млн мешканців Західної України, Північної
Буковини, та Південної Бессарабії, а територія республіки розширилася до
565 тис. кв. км [ЗО, с. 323]. На нових землях було утворено Волинську,
Дрогобицьку, Львівську, Ровенську, Станіславську, Тернопільську,
Чернівецьку та Акерманську (пізніше – ізмаїльську) області. У серпні
1940 р. була перетворена у союзну республіку і вийшла зі складу України
Молдавська АРСР.

Необхідно наголосити, що включення споконвічних західноукраїнських
земель до складу Української PCP, без сумніву, було подією великої
історичної ваги, актом історичної справедливості. Вперше за кілька
століть своєї історії українці опинилися в межах однієї держави, що
стало важливим етапом у боротьбі українського народу за соборність.
Разом з тим, суто механічне з’єднання земель, яке слугувало ширмою для
експансіоністських планів Радянського Союзу, без існування власної
держави не могло розв’язати української національної проблеми.

22 червня 1941 р. гітлерівська Німеччина напала на СРСР. Початковий етап
війни був украй несприятливий і трагічний для Радянського Союзу,
гітлерівські війська швидко просувалися на Схід. Прагнучи утримати
країну під контролем, радянське керівництво запровадило в ряді районів
воєнний стан, згідно з яким військові власті одержали надзвичайні
повноваження. Майже всі справи, в тому числі й ті, що не стосувалися
питань оборони, громадського порядку і державної безпеки, передавалися
до воєнних трибуналів. Порядок і організацію в тилу влада прагнула
забезпечити за допомогою сили і жорсткого терору, що відповідало
традиціям тоталітарного режиму.

ЗО червня 1941 р. був створений Державний комітет оборони (ДКО), який
зосередив усю повноту влади в СРСР. Відповідно до його директив протягом
перших трьох місяців війни з України до лав Червоної Армії було
мобілізовано 2,5 млн чоловік, понад 2 млн працювало на будівництві
оборонних споруд.

Розуміючи, що окупація України стане неминучою, Комітет розпочав масову
евакуацію важливих заводів, кваліфікованої робочої сили та
вче-них-спеціалістів у східні райони РРФСР та республіки Середньої Азії.
Те, що не можна було вивезти, підлягало знищенню. Місцем перебування
українського радянського уряду стала столиця Башкирської автономної
республіки Уфа. Евакуація промислових підприємств і населення значно
посилила здатність Радянського Союзу продовжувати війну.

ЗО червня 1941 р. усупереч волі німецьких окупантів, у плани яких не
входило відновлення самостійних держав на Сході, у Львові ОУН під
керівництвом Степана Бандери проголосила Акт відновлення Української
Держави і тимчасове державне управління на чолі з головою уряду
Ярославом Стецьком. Після відмови відкликання Акта нацистська влада
ув’язнила в концентраційні табори верхівку ОУН, заборонивши самочинну
організацію українського державного правління і власної адміністрації на
місцях. Уже 5 липня фашисти заарештували Бандеру і кинули до концтабору
Заксенгаузен, де він перебував до кінця 1944 року. Така доля спіткала
Стецька та 300 активістів ОУН, багатьох з яких розстріляли. Уже в серпні
були роззброєні і фактично припинили своє існування батальйони
«Нахтігаль» і «Роланд», сформовані перед початком війни з українців. У
такий спосіб німці намагались задушити на окупованих землях України
будь-які прояви національного свідомого життя. Після цього український
націоналістичний рух перейшов до підпільних дій проти німецьких
загарбників. Налякані широкою антифашистською підпільною діяльністю ОУН,
уже у вересні 1941 р. гітлерівці почали масові репресії проти членів
цієї організації [87].

Як зазначив професор В. Косик, захопивши Україну, німецькі окупанти
передусім широко використали радянські методи управління, що проявилось
у таких напрямах:

цілеспрямована політика формування адміністративних структур за
територіальними, а не національними ознаками;

збереження колгоспів і державної промисловості для максимальної
експлуатації населення, експропріації сільськогосподарської та
промислової продукції;

формування концентраційних таборів для ізоляції та знищенні активних і
потенційних ворогів системи;

депортація працездатного населення як резерву робочої сили на
підприємства і будови Німеччини;

подібно до 1932-1933 рр. використання організованого голоду як
інструменту етноциду в Україні [37].

Україна була поділена на декілька частин, які підпорядковувалися різним
державам і різним адміністративним органам. У такий спосіб Гітлер
повністю знехтував національну цілісність України, розглядаючи її не як
етнічну чи національну одиницю, а лише як країну необмежених економічних
ресурсів в інтересах Райху. Найбільша українська територія під назвою
Райхскомісаріат Україна, що обіймала Правобережжя і більшу частину
Лівобережжя з центром у місті Рівне, була передана до рук жорстокого
адміністратора Еріка Коха. Райхскомісаріат поділявся на шість
генеральних округів – Дніпропетровськ, Крим, Миколаїв, Київ, Житомир,
Во-линь-Поділля, які не були тотожними з обласним поділом. Вони, у свою
чергу, були поділені на 114 територій. На чолі кожного генерального
округу стояв генеральний комісар, якого призначав Гітлер. Територіями
керували гебіткомісари, які призначалися міністром окупованих територій
Сходу -Розенбергом. Той факт, що Райхскомісаріат підпорядковувся
німецькому міністерству для східних окупованих областей, свідчив про те,
що Україна мала статус внутрішньої території Німеччини (Райхскомісаріати
в Норвегії та Голландії підпорядковувалися міністерству закордонних
справ) [31, с. 26].

Галичина була від’єднана від решти України та включена на правах
окремого дистрикту (округу) до складу генерал-губернаторства, яке
охоплювало польські землі з центром у Кракові. Буковина й частина
Південно-Західної України, включаючи Одесу, були передані союзникові
Німеччини Румунії під назвою Трансністрія. Наближені до лінії фронту
східні області (Донецька, Харківська, Сумська і Чернігівська) були
передані під юрисдикцію безпосередньо німецького військового
командування. Що ж до Закарпатської України, то вона ще з 1939 р.
залишилась у складі Угорщини -сателіта Німеччини.

Гітлерівський план «Ост» передбачав перетворення України на колоніальну
країну, аграрно-сировинний придаток Райху, «життєвий простір» для
колонізації представниками «вищої раси». Передбачалося за ЗО років
знищити, переселити або германізувати 31 млн. чоловік. За цей час мали
зникнути 65 відсотків українців [50, с. 6]. Відповідно до плану сюди
прибула велика кількість чиновників німецької цивільної адміністрації з
метою забезпечити цілковитий німецький контроль. Проте, оскільки Україна
була однією з останніх завойованих Німеччиною країн, сюди прибули гірші,
малоосвічені представники німецького чиновництва (колишні перукарі,
ковбасники, ремісники і комерсанти), які мало що розуміли в питаннях
державного управління чи політики. Вони грубо і несправедливо поводились
із місцевим населенням, поступово перетворюючи його на переконаних і
розлючених ворогів Німеччини. Непорушним принципом нацистських властей
було те, що на всі важливі адміністративні та господарські посади аж до
повітового рівня призначалися німці. Українцям дозволялося займати лише
найнижчі адміністративні посади – такі, як сільський староста, мер
невеликого міста, дрібний поліцай.

Політика фашистів в Україні була безжалісною й необачною. Крім жорсткої
економічної експлуатації, в результаті якої українська земля стала
головним постачальником продуктів (з шести мільйонів тонн зерна,
реквізованих райхом з СРСР у період між 1941-1944 рр., п’ять мільйонів
надійшли з України) [39, с. 213], нацисти вирішили використати
українське населення як джерело примусової праці для недостатньо
забезпеченої робітниками промисловості та сільського господарства
Німеччини. За короткий час такої окупаційної політики, що ґрунтувалася
на теорії расової вищості арійської нації, українці стали вороже
ставитися до фашистських загарбників, усе виразніше стверджувалася їх
національна ідентичність.

У таких умовах на Волині та Поліссі почали створюватися самооборонні
боївки, що стали на захист українського населення від загарбників. У
ході подальших подій на їхній основі виникла Українська Повстанська
Армія (УПА), основним завданням якої була оборона місцевого населення.
Для цього майже кожний відділ УПА був зв’язаний з певною територією –
основу її організаційної побудови становив принцип територіаль-ності
[57].

Остаточно національний рух Опору оформився у військові формування у
жовтні 1942 р., коли постала УПА, у лавах якої, за підрахунками історика
М. Коваля, за весь період існування перебувало не менш як 400 тис.
чоловік [50, с. 5]. Сила УПА була в тому, що вона мала широку підтримку
місцевого населення. Таке поєднання народу і армії давало можливість
контролювати величезні території – своєрідні «повстанські республіки»,
вільні від будь-якого контролю німецької адміністрації, на яких УПА була
повноправним господарем. На цих територіях запроваджувалось українське
державне управління з метою вирішення проблем місцевого населення.

Українська Повстанська Армія – явище феноменальне в історії
національно-визвольних воєн усіх часів і народів. За своєю жертовністю,
масовістю, високою організованістю і героїзмом вона не має собі рівних
серед такого роду військових формувань у світі. Це підтверджують слова
генерала Шарля де Голя; «Якби я мав таку армію, як УПА, то німецький
чобіт не топтав би французької землі» [3].

Кінець грудня 1942 р. став початком вигнання німців з території України,
який тривав до осені 1944 року. Українське населення з радістю
зустрічало радянські війська, вбачаючи в них визволителів від кривавого
фашистського гніту. Але досить швидко сподівання на краще стали
розвіюватися. Відчуваючи слабкість своєї позиції в Україні, Сталін
особливу увагу на завершальному етапі війни зосередив на відновленні
всіх структур тоталітарної системи. Одночасно ЦК ВКП(б) і ЦК КП(б)У
добирали кадри на всі керівні посади у центральних відомствах, армії,
тилових районах республіки. Партійно-державне керівництво УРСР очолював
Микита Хрущов, який обіймав одночасно посади першого секретаря ЦК КП(б)У
і голови Уряду України.

Відновлюючи контроль над усіма сферами життя України, керівництво СРСР
використовувало випробувані раніше пропагандистські засоби. Було
створено українські комісаріати закордонних справ та оборони. Разом з
іншими радянськими республіками УРСР отримала право (проте не реальну
можливість) на дипломатичні зносини з іноземними державами. Як і
очікувалося, ці заходи були суто декларативними, адже власної армії
Українська PCP не мала, незабаром припинив своє символічне та фіктивне
існування наркомат оборони, а дипломатичних стосунків так і не було
встановлено з жодною країною.

Зазнавши в Другій світовій війні величезних людських втрат і руйнувань,
Україна зробила гідний внесок у перемогу над фашистською Німеччиною та
її союзниками, ставши як складова Радянського Союзу однією з переможниць
у війні.

1.8.4. Післявоєнна відбудова України (1945-1956)

Післявоєнна УРСР у багатьох важливих аспектах виявилася відмінною від
довоєнної. Значно розширилися кордони, зросла її політична й економічна
вага в СРСР, докорінно змінився етнічний склад населення.

Україна, яка зазнала найбільших втрат у війні, стала однією з
держав-засновниць ООН та членом багатьох міжнародних організацій.

Проте, маючи всі зовнішні атрибути суверенної республіки, котра на
федеративних засадах входила до Радянського Союзу, вона фактично
залишалася частиною унітарної надцентралізованої держави. Всі основні
питання життя республіки вирішувалися у Москві сталінським керівництвом,
a державна політика реалізовувалася через Комуністичну партію
(більшовиків).

Указом Президії Верховної Ради СРСР від 4 вересня 1945 р. було припинено
функціонування Державного Комітету Оборони, натомість проголошувалося
повне відновлення повноважень рад депутатів трудящих та їхніх виконавчих
комітетів. Істотних змін зазнав ряд республіканських наркоматів та
місцевих органів влади. Верховна Рада УРСР першого скликання у 1946 р.
затвердила Указ Президії Верховної Ради про перетворення Ради Народних
Комісарів на Раду Міністрів і народних комісаріатів на відповідні
республіканські міністерства, які поділялися на три групи:
загальносоюзні, союзно-республіканські і республіканські. На 60 тис.
працівників було скорочено штати адміністративно-управлінського апарату.

Важливою складовою переходу до мирного життя стало відновлення
радянських органів державної влади на місцях. Цей процес проходив двома
шляхами. Перший – призначення керівних працівників місцевих органів
влади спеціально уповноваженими республіканськими та обласними
структурами. Другий – шляхом залучення до управлінської діяльності
депутатів, обраних ще до війни.

Сталінський режим, забезпечуючи схвалення радами політичної лінії
ВКП(б), використовував їх для узаконення своєї, по суті, необмеженої
влади. Функціонування місцевих рад ускладнювалося відсутністю належної
кількості кваліфікованих кадрів та постійною їх плинністю. Так, у 1945
р. й першій половині 1946 р. змінилося 69,9 відсотка голів виконкомів
міських і районних рад [82, с. 44].

У перші повоєнні роки зазнав певних змін обласний поділ УРСР. Було
утворено Херсонську область, а на возз’єднаних з Україною землях
Закарпаття – Закарпатську область. На 01.09.1946 р. кількість
адміністративних одиниць в Українській PCP була такою: 25 областей, 81
місто республіканського та обласного підпорядкування, 750 районів, 13
округ (у Закарпатті).

У листопаді 1949 р. були внесені зміни до державних символів республіки,
які, однак, не відображали історичних традицій українського народу.

Найважливішим завданням того періоду була відбудова народного
господарства, для чого був прийнятий четвертий п’ятирічний план
(1946-1950). Передбачалося за п’ять років перевершити довоєнний рівень
валового випуску продукції та відновити виробничі потужності. Сталін
запропонував ряд грандіозних проектів «перетворення природи», які
передбачали будівництво в Україні величезної греблі на Дніпрі, створення
великих лісосмуг у степах для боротьби з посухами.

План і надалі базувався на довоєнній моделі розвитку народного
господарства з її традиційними радянсько-плановими компонентами,
орієнтацією на важку промисловість, на кількісні показники, «вал».
Абсолютно виключалися ринкові елементи, приватна власність, конкуренція,
співпраця та інтеграція з розвинутими країнами світу. Натомість
передбачалися планово-командний тиск держави на трудящих, різниця цін на
промислову та сільськогосподарську продукцію (як завжди, не на користь
останньої) Всі вказівки диктувалися, доводилися зверху, ставилася вимога
їх безумовного виконання, а невиконання завдань підлягало осуду та
суворій відповідальності

Найважча ситуація склалась у сільському господарстві – цій хронічно
хворій галузі радянської економіки Значні втрати під час війни,
другорядне місце у соціалістичному плануванні, згубна сталінська
політика, несприятливі погодні умови – все це призвело до надзвичайно
тяжкого явища – голоду 1946-1947 років, який охопив усю територію
республіки, крім західних областей За неповними даними, за ці роки у 16
східних областях України померли від голоду майже 800 тис людей [ЗО, с
372] Водночас у період голоду з Радянського Союзу було вивезено 1,7 млн
пудів хліба як безплатну допомогу Польщі, Чехословаччині, Болгари та
іншим країнам «народної демократи» Радянське керівництво всіляко
замовчувало масштаби трагедії, звинувачуючи у труднощах «саботажників»
Незважаючи на явні хронічні проблеми колгоспної системи, була відновлена
та активізована державна політика примусової колективізації,
«розкуркулення» і масової депортації середняків Західної України
(1948-1953) її результатом стало створення 7190 колгоспів, які об’єднали
98% селянських господарств, та виселення у східні райони понад 65 906
родин Такі дії радянської влади викликали обурення й опір та ще більше
загострили братовбивчу війну на західноукраїнських землях

У 1947 р проведено грошову реформу, результатами якої стало вилучення
грошей у тих, хто заощадив певні їх суми Особливо боляче реформа вдарила
по селянству, сільській інтелігенції В умовах відсутності установ
Ощадбанку в сільській місцевості, обмін грошей, що зберігались у
населення, здійснювався з розрахунку 1 10

Скасування карткової системи у 1947 р призвело до значного зростання цін
на продукти Нові ціни більше ніж у три рази перевищили довоєнний рівень,
тоді як зарплата загалом збільшилася лише наполовину

У цілому четверта п’ятирічка, позначена потужною індустріалізацією, дала
дивовижні та неоднозначні результати У 1946-1950 рр на розвиток важкої
промисловості спрямовано 88% державних капіталовкладень, що дало до 1950
р збільшення на 15% промислового виробництва порівняно з 1940 роком У
Західній Україні, де до війни важкої промисловості практично не
існувало, прогрес у цій галузі особливо вражав до 1950 р промислове
виробництво зросло на 230% У 50-х роках Україна знову стала однією з
провідних індустріальних країн Свропи

Проте таке стрімке зростання промисловості відбувалося за рахунок
нехтування випуску товарів народного споживання і не привело до
підвищення життєвого рівня населення На 1950 р легка промисловість ледве
досягла 80% довоєнного рівня Купити у той час пару взуття, одяг чи
навіть буханець хліба було проблемою

Важливе значення надавалося керівництвом СРСР інтенсивній радя-нізацм
всіх сторін соціально-економічного і культурного життя Західної України
У грудні 1945 року ЦК КП(б)У створив спеціальний відділ по західних
областях, згодом підрозділи такої спрямованості були організовані в
галузевих наркоматах, інших органах влади республіки Питаннями західних
областей відав один із заступників голови Уряду, а в наркоматах -один із
заступників наркома Ця проблема постійно перебувала на контролі владних
структур Плани розміщення відповідних галузей, розвитку продуктивних сил
краю розглядались і вирішувалися в Уряді, Держплані, різних наркоматах

Кадрова політика радянського уряду в Західній Україні відзначалася тим,
що майже всі ключові посади займала нова еліта – радянська номенклатура,
надіслана з інших республік СРСР та східних областей УРСР

Для здійснення соціалістичних перетворень сюди прибули 86 тисяч
партійних радянських працівників спеціалістів, робітників, які були
далекими від проблем регіону, не знали і не хотіли знати особливостей і
традицій західноукраїнських земель, адже головне їх завдання полягало у
передачі «досвіду соціалістичного будівництва» При цьому здійснювалася
відверта дискримінація місцевих кадрів, яким у той час не довіряли
Станом на 1 січня 1947 р із загальної кількості працюючих на
номенклатурних посадах обкомів, міськкомів і райкомів парти (63 060
осіб) вихідців із Західної України було 30 443, або 49 відсотків до
загальної кількості [93, с 50]

Надзвичайно швидка індустріалізація Західної України мала на меті не
лише створення нового промислового центру України, а й зміну традиційної
структури населення краю, її етнічного складу, збільшення у ній питомої
ваги тих елементів, які б могли служити надійною соціальною базою
радянської влади Зокрема, до західних областей переселилася значна
кількість росіян, які внаслідок цілеспрямованої державної політики стали
значним етнічним чинником Як результат, чисельність росіян, яких до
Другої світової війни в Західній Україні майже не було, у 1959 р
становила 330 тисяч осіб, або 5 відсотків населення [78, с 421]

Смерть Сталіна відкрила нову добу в радянській історії Виснажливий,
марнотратний, нераціональний метод правління за допомогою терору та
примусу не можна було застосовувати протягом необмеженого часу До змін
прагнула навіть верхівка парти Існувала очевидна й нагальна необхідність
загального послаблення жорсткого сталінського тотального контролю

Першою, хоча й тимчасовою, ознакою змін стало запровадження
«колективного керівництва», яке змінило одноосібне правління диктатора
Період функціонування цього органу державного управління, що складався з
вищих партійних і урядових функціонерів, був лише перехідним етапом
перед правлінням нового сильного партійного лідера Жорстока боротьба за
владу завершилася перемогою Микити Хрущова, політична кар’єра якого була
тісно пов’язана з Україною.

У Радянському Союзі почалася своєрідна «відлига», що торкнулася всіх
сфер громадсько-політичного життя, в тому числі державно-управлінської.
Були дещо розширені права республік в економічному й культурному житті,
у відання республік центр передав низку підприємств союзного
підпорядкування. У 1954-1956 pp. в УРСР створювалися нові
союзно-республіканські міністерства: чорної металургії, вугільної,
паперової та деревообробної, легкої, текстильної промисловості, вищої
освіти, зв’язку; республіканські міністерства: автомобільного
транспорту, юстиції. Українському уряду надаються додаткові права у
плануванні виробництва і розподілу продукції промислової кооперації,
колгоспів і радгоспів. Питома вага республіканської промисловості в
Україні підвищилася з 36% у 1953 р. до 76% у 1956 році. Були дещо
розширені можливості в справі ппануван-ня, бюджетні права УРСР. Однак ці
позитивні тенденції державного будівництва не набули подальшого розвитку
та відповідного законодавчого закріплення, центр і надалі зберігав свій
командно-унітарний статус. Вказівка будь-якого союзного відомства була
законом для уряду УРСР, не кажучи вже про інші управлінські структури
республіки.

На початку 1954 р. ЦК КПРС прийняв рішення про зменшення чисельності
адміністративно-управлінського апарату міністерств і відомств. У жовтні
цього ж року у прийнятій спеціальній постанові ЦК КПРС і Ради Міністрів
СРСР викривалися недоліки в структурі міністерств і відомств та
визначалися заходи щодо поліпшення роботи державного апарату. В
результаті за 1954-1955 pp. у республіці було звільнено з посад понад 61
тис. чиновників [5, с. 34]. В одне міністерство об’єднано міністерства
місцевої і паливної промисловості України.

Значний економічний спад, занепад соціально-культурної інфраструктури
Криму у післявоєнний період, різке зменшенння кількості населення
внаслідок насильницького виселення корінних мешканців – кримських татар,
змусили московську владу вдатися до оптимального в тих умовах кроку –
передачі Кримської області РРФСР у підпорядкування Українській PCP. 26
квітня 1954 р. Верховною Радою СРСР після детального обговорення та
погодження на всіх рівнях та за участю всіх заінтересованих сторін, був
прийнятий відповідний закон «Про передачу Кримської області із складу
РРФСР до складу Української PCP». При його прийнятті були дотримані всі
необхідні конституційні процедури та вимоги. Процес передачі відбувся не
тільки за обопільною згодою двох республік, а, що важливо, за
ініціативою Російської Федерації. Слід також зазначити, що в жодних
офіційних документах немає й згадки про «дарунок з нагоди 300-річчя
возз’єднанння України з Росією».

Одержавши занедбаний регіон, Україна відразу спрямувала значні кошти на
відбудову і піднесення економіки та соціально-культурної сфери Криму. Це
сприяло швидкому зростанню промислового і сільськогосподарського
виробництва, підвищенню добробуту населення півострова. Тому можна
стверджувати, що повернення у 1954 році Криму Україні було цілком
виправданим кроком, правильність якого підтверджена логікою подальших
подій. Цю подію слід трактувати як акт історичної справедливості.

Цього ж року було ліквідовано Ізмаїльську область та утворено Черкаську.

1.8.5. Україна в період десталінізації (1956-1964)

Переломною подією в житті Радянського Союзу став XX з’їзд КПРС, який
відбувся у лютому 1956 року. Вперше на такому високому рівні була
засуджена репресивна практика тоталітарного режиму, охарактеризована як
«культ особи Й. Сталіна». Незважаючи на неповне, половинчасте засудження
сталінізму, з’їзд поклав початок важливим змінам у суспільстві. Боротьба
за утвердження демократичних засад у всіх сферах життя, ліквідація
жахливих наслідків сталінізму були оголошені стратегічною політикою
партії.

У другій половині 50-х років керівництво КПРС вдалося до організаційних
змін у системі державного управління. М. Хрущов посилив наступ на
урядову бюрократію. Була зроблена спроба докорінної реорганізації
органів управління промисловістю та будівництвом. Ліквідовувалися союзні
та республіканські галузеві міністерства, що контролювали найважливіші
галузі промисловості та економіки. Замість них створювалися
територіальні органи управління – ради народного господарства. В УРСР
після прийняття 31 травня 1957 р. Верховною Радою УРСР (четвертого
скликання) закону «Про дальше вдосконалення організації управління
промисловістю і будівництвом в Українській PCP» ліквідовувалася стара
система галузевого, вертикального централізованого управління. На її
місці постала система рад народного господарства – раднаргоспів, що
діяла у рамках відповідних економічних адміністративних районів, яких на
території України було створено 11. Ці органи державного управління
здійснювали територіальне планування та управління промисловістю і
будівництвом.

У зв’язку з перебудовою управління промисловістю за територіальним
принципом у 1957 р. ліквідовано 11 союзно-республіканських і два
республіканських міністерства, а також Державний комітет у справах
будівництва та архітектури. Союзно-республіканські міністерства
промисловості, будматеріалів і будівництва, торгівлі трансформовано в
республіканські. Створено Державний науково-технічний комітет Ради
Міністрів УРСР, до обов’язків якого входило вивчення й поширення
передового досвіду виробництва, видання науково-технічної літератури.

Метою реформи було: 1) подолання недоліків існуючої системи державного
управління, що базувалася на галузевому принципі управління, створюючи
відомчі бар’єри між підприємствами різних міністерств; 2) переміщення
центру планування економіки від союзних міністерств до обласних органів
управління; 3) подолання всевладдя центрального чиновництва. Реформа
значно зменшувала існуючий тотальний контроль центру над економікою
республіки. Відтепер усі підприємства в регіонах підпорядковувалися
раднаргоспам, під контроль яких в Україні було передано понад 10 тис.
заводів, а під кінець 1957 р. ця цифра досягла 97% (порівняно з 34% у
1953 р.). Перехід від галузевої (через міністерства) до територіальної
(через раднаргоспи) системи державного управління став однією з
найбільших раціональних модернізацій хрущовського періоду і певним чином
відповідав інтересам України. Адже тепер майже вся промисловість
республіки перебувала у підпорядкуванні Ради Міністрів УРСР, у тому
числі, раднаргоспів і місцевих рад депутатів трудящих. Дещо розширилися
права республіки в адміністративно-правовій сфері. До республіканської
компетенції передавалися питання обласного
адміністративно-територіального устрою, районування, віднесення міст до
обласного, республіканського підпорядкування. Республіка приймала
цивільний, кримінальний та процесуальний кодекси, встановлювала основи
законодавства про судоустрій та судочинство.

Збільшилися права республік у формуванні свого бюджету, у питаннях
матеріально-технічного постачання, збуту продукції. В Україні створено
ряд нових союзно-республіканських міністерств. На початку 60-х років
Україна та інші республіки проводили виразно незалежну економічну
політику. Це занепокоїло центр, який поступово почав звужувати
республіканські повноваження.

Незважаючи на те, що реформи Хрущова не були доведені до логічного
завершення і не виправдали пов’язаних із ними сподівань, все ж відбулося
значне зростання валового національного продукту СРСР, що аж до 70-х
років перевищував відповідний показник США. У такій обстановці вище
партійне керівництво Радянського Союзу поступово втратило відчуття
реальності та здатності адекватно оцінювати перспективу. Саме цим
значною мірою пояснюється оголошення ХХІІ з’їздом КПРС, який відбувся в
1961 році, курсу на розгорнуте будівництво в СРСР комуністичного
суспільства. Створення матеріально-технічної бази комунізму планувалося
здійснити за двадцять років, протягом яких промислове виробництво мало
збільшитись у шість разів і залишити далеко позаду тодішній загальний
обсяг виробництва продукції Спопучених Штатів Америки. Відповідно був
висунутий лозунг: «Нинішнє покоління радянських людей житиме при
комунізмі».

Не менш грандіозні проекти були у сільському господарстві.
Передбачалося, що у першому десятиріччі СРСР пережене США з виробництва
основних сільськогосподарських продуктів на душу населення. При
постановці зазначених цілей виходили з того факту, що Радянський Союз
володів на той час перевагою, яка вважалася вирішальною,- більш високими
темпами розвитку. На початок вісімдесятих років очікувалася побудова
основ комунізму. Але все це виявилось абсолютно необґрунтованими
прожектами, які так і залишилися на папері, та незабаром були піддані
критиці як нереальні. Радянська система державного управління народним
господарством виявилася непридатною до нових історичних реалій.
Дріб’язкова опіка підприємств, перманентні експерименти, постійне
коригування планів, концентрація в міністерських кабінетах більшості
оперативних функцій – все це гальмувало оновлювальні процеси в
економіці.

Реформи зачепили й партійно-управлінський апарат. Нове положення статуту
КПРС 1961 р. обмежило повновладдя партійних функціонерів, викликавши у
них незадоволення та опозиційні настрої. Проведено також заходи щодо
скорочення та здешевлення адміністративно-управлінського персоналу. В
республіці у 1957-1959 рр. шляхом укрупнення та об’єднання ліквідовано
Дрогобицьку область, 184 райони, а також близько 13 тис, господарських
організацій, установ, майже 4 тис. колгоспів. За три роки штати
управлінського апарату скоротилися на 130 тис. осіб, що дало річну
економію понад 1 млрд крб.

З метою наближення керівництва до конкретних виробничих справ у
1962-1963 рр. здійснено поділ партійних, радянських, профспілкових і
комсомольських організацій за виробничим принципом – на промислові та
сільські. У 19-ти областях України (крім Волинської, Закарпатської,
Івано-Франківської, Ровенської, Тернопільської, Чернівецької) створено
по дві обласні ради депутатів трудящих (промислові та сільські).
Промислові райони разом з містами обласного підпорядкування віднесено до
компетенції промислових (обласних) рад, сільські райони
підпорядковувалися сільським (обласним) радам. Проведено укрупнення
районів, як правило, до меж виробничих колгоспно-радгоспних управлінь,
запроваджених ще у 1961 році. Таким чином кількість районів скоротилася
на 460.

Зменшення армії чиновників, розмови про демократизацію спричинили
незадоволення Хрущовим у середовищі партійно-державної еліти, яка
торпедувала нові статутні норми партії, які згодом були зняті. Це й
надалі зберігало реальні права партійного апарату, який сприйняв лише
зміни, що не загрожували його необмеженій владі. Відгородившись від
народу, компартійна номенклатура й надалі користувалася різними
пільгами, що розрослися до неймовірних масштабів. У підсумку,
запроваджені реформи не принесли бажаних результатів.

У суспільстві наростало розчарування, особливо в зв’язку з невдачею
домогтись істотного підвищення життєвого рівня народу. Замість цього
уряд був змушений провести у 1961 р. грошову реформу, зменшити
асигнування на виробництво предметів народного споживання. Були
підвищені ціни на продукти першої необхідності, що викликало масові
протести населення. Загроза продовольчих труднощів змусила уряд вперше
вдатися до значних закупок зерна за кордоном.

Через ряд невдач у внутрішній та зовнішній політиці склалося становище,
яке спричинило усунення у жовтні 1964 р. М. Хрущова від обов’язків
першого секретаря ЦК КПРС і голови Ради Міністрів СРСР. Його дії були
кваліфіковані як волюнтаристські, що заперечували принцип колективного
керівництва.

У 1964 році було поновлено єдині обласні ради, ліквідовано поділ
територій на промислові та сільські зони, ліквідовано промислові райони,
переглянуто адміністративну підпорядкованість багатьох міських поселень.
Великі зміни були проведені щодо районів, частину з яких було
відновлено, інші розукрупнено. Як наслідок, мережа
адміністративно-територіальних одиниць України набула такого вигляду: 25
областей, 2 міста республіканського підпорядкування, 475 районів, 111
міст обласного підпорядкування, 8555 сільських, 762 селищних, 273
міських ради.

1.8.6. Україна в часи застою та загострення кризи радянської системи
(1965-1985)

Невтішне становище народного господарства в середині 60-х років вимагало
негайних і глибоких економічних та соціально-політичних реформ. Пленум
ЦК КПРС, що відбувся у вересні 1965 р., прийняв постанову «Про
покращення управління промисловістю, вдосконалення планування та
посилення економічного стимулювання промислового виробництва».

Пленум визнав за необхідне ліквідувати ради народного господарства і
повністю підпорядкувати підприємства загальносоюзним і
союзно-республіканським міністерствам, побудованим за галузевим
принципом. Це означало втрату контролю республіканських урядів над
більшістю заводів і фабрик, що знаходилися на територіях союзних
республік. Після реорганізації абсолютна більшість українських
підприємств була підпорядкована центральним міністерствам і відомствам.

Отже, ліквідація раднаргоспів зміцнювала централістські тенденції у
системі державного управління, посилювала державний монополізм, що стало
додатковим чинником занепаду економіки Радянського Союзу. Ситуація
ускладнювалася відсутністю політичних перетворень, демократизації
суспільного життя. Навпаки, невдовзі розпочалася повзуча реакція,
повернення до адміністрування, побоювання будь-яких новацій. Реформа
1965 р. засвідчила: економічне реформування неможливе без політичного,
без демократизації органів влади і управління, без реального державного
суверенітету республік [4].

Очевидність зриву міфу «про побудову комунізму» через низькі економічні
показники змусила партійно-державні структури вдатися до нової
теоретичної концепції, яка б пояснила народним масам нинішній стан
розвитку суспільства. Так, XXIV з’їздом КПРС був висунутий новий вислів
«розвинутий соціалізм» – як нібито вищий тип людської цивілізації,
досягнутий лише в СРСР. Для більшої доступності пояснювалося, що такий
соціалізм – це не що інше, як передбачений самим В. Леніним «перехідний
етап до комунізму», який волюнтарист М. Хрущов хотів перескочити.

Лише всебічне вдосконалення трансформує його в комунізм, побудова якого
тепер відкладається на невизначений час. Як виявилося, цей перехід
супроводжується ще й посиленням держави, всупереч ученню Маркса і Леніна
про поступове «відмирання держави». У відповідності з даною ідеологемою
значно зростала роль партії як «керівної та спрямовуючої сили
суспільства». На всі більш-менш політичні посади, починаючи з сільського
рівня, рекомендувалися лише комуністи. Хоча згідно з чинним
законодавством ради залишалися вищими органами державної влади, 60-80-ті
роки позначені посиленням впливу саме партійних структур. Фактично
партійні комітети дуже часто виступали як органи управління, що
дублювали (і підміняли) радянські та господарські органи. Сама структура
партійних органів допускала поєднання їх політичних і господарських
функцій. Починаючи з нижчих ланок аж до Верховної Ради, перші особи
відповідних партійних комітетів обиралися до виконавчих органів
відповідних рад. І навпаки, їх керівники, будучи членами КПРС, постійно
обиралися до складу керівних ланок парторганів. Партійні комітети,
особливо обласні, республіканські, у першу чергу займались економічними
проблемами.

За таких підходів вибори до рад мали другорядне значення, оскільки
реальна влада зосереджувалася в руках партії. її лідери від першого
секретаря ЦК до секретаря райкому були фактичними господарями на своїх
територіях. Саме вони, ігноруючи принципи народовладдя, зосередили у
своїх руках усі важелі управління. Виконкоми рад перетворились у владу
«нижчого» рангу, підпорядковану партійним органам у вирішенні всіх,
навіть простих питань. Райкоми партії давали прямі вказівки керівникам
підприємств, служб, головам райвиконкомів. Згодом така практика була
узаконена затвердженою Верховною Радою УРСР 20 квітня 1978 р. новою
Конституцією республіки. До неї вперше у конституційній практиці було
внесено положення про компартію як «керівну і спрямовуючу силу
суспільства, ядро її політичної системи». Саме вона визначає генеральну
перспективу розвитку суспільства, лінію внутрішньої та зовнішньої
політики, «надає плановий, науково обґрунтований характер його боротьбі
за перемогу комунізму». Тепер усі, хто висловлювався проти визнання
виключної політичної ролі КПРС в УРСР, вступав у суперечність з Основним
Законом, з усією партійно-державною репресивною машиною.

Після обрання у 1972 р. першим секретарем ЦК КПУ Володимира Щербицького
вище керівництво УРСР перетворилось у провінційну адміністрацію, яка
одностайно схвалювала й повністю підтримувала політику союзного центру.
Опинившись перед складними суспільними проблемами, партійно-державна
верхівка почала знаходити їх вирішення в поверненні до адміністративних
методів управління, у зміцненні командної системи, у подальшому
догматичному протиставленні плану і ринку. А це був шлях у безвихідь.

70-80-ті роки позначилися подальшим наступом центру на національні
інтереси республік, посиленням централістських тенденцій у сфері
державного управління. Швидко зростав бюрократичний апарат, а стан справ
у народному господарстві погіршувався. У ці роки так званого «застою»
-період правління Генерального секретаря ЦК КПРС Леоніда Брежнєва,
управлінський апарат – цей бюрократичний Левіафан – досяг у Радянському
Союзі гігантських масштабів – майже 100 союзних і 800 республіканських
міністерств і відомств! Бюрократичний апарат почав відігравати
гі-пертрофовану роль, не зважаючи фактично ні на що і ні на кого, окрім
своїх відомчих інтересів. Партійні та радянські органи виявилися
неспроможними дійово контролювати діяльність управлінських структур.
Більше того, ці структури почали диктувати свою волю економіці,
політиці, не несучи при цьому ні матеріальної, ні юридичної
відповідальності. Номінально планова економіка за багатьма параметрами
тепер функціонує стихійно, виявилася погано керованою чи зовсім
некерованою. Байдужість, зни-* ження соціальної активності мас,
відчуженість трудящих від суспільної власності та управління – такою
виявилася плата за бюрократично-волюнтаристські методи керівництва того
часу.

Централізована система планування і розподілу матеріальних ресурсів
часто не спрацьовувала, що призводило до перебоїв у забезпеченні
ресурсами, товарами та до інших стихійних бід бюрократичного ведення
господарства. Результатом такої економічної політики було значне
погіршення фінансового стану, тотальний дефіцит товарів, продуктів
народного споживання і послуг, невілрішеною залишалася також житлова
проблема.

З метою виправлення кризових явищ у сільському господарстві у травні
1982 р. пленум ЦК КПРС висунув Продовольчу програму, реалізація якої
мала протягом 8 років забезпечити населення країни основними видами
продовольчої продукції. Аналогічна програма, оголошена всенародною
справою, була запроваджена і в Україні. Відповідно були збільшені
капіталовкладення у сільське господарство, але затратна
колгоспно-радгоспна система не змогла ефективно використати надані
державою кошти. У цей період відбувається значний відтік сільського
населення в міста, що призвело до дефіциту робочої сили в аграрному
секторі, і, навпаки, надзвичайно швидко зростав управлінський апарат
усіх рівнів – від керівників колгоспів до службовців центральних
відомств. Для прикладу, на районному рівні апарат управління сільським
господарством у структурі райвиконкомів у 60-х роках налічував у
середньому 20 осіб. У середині 80-х, після чергової реорганізації, були
створені районні агропромислові об’єднання (РАПО), у кожному з них
працювало в середньому 60 осіб. Таке чиновницьке зростання в умовах
застою у сільському виробництві свідчило про тотальне посилення
бюрократичних тенденцій в управлінні аграрним сектором економіки.
Численні управлінські структури все більше відривалися від села, з його
реальними проблемами, керуючись у своїй діяльності насамперед власними
інтересами. Система директивного управління органічно не сприймала
будь-якої ініціативи низових ланок виробництва, самостійності з їх боку.
В таких умовах широко розрекламована Продовольча програма практично
залишилася невиконаною.

У 70-80-ті роки Україна стала ареною безконтрольних дій союзних
відомств, які на свій розсуд використовували її багатства і трудові
ресурси. Де, що, скільки і коли будувати в Україні – вирішували в
Москві. Нехтуючи інтересами і потребами республіки та її народу,
закріплювалася стара структура промислового виробництва, закладена ще у
довоєнні роки, яка ґрунтувалася на наявних природних і людських
ресурсах. Першочергова увага надавалася важким галузям машинобудування з
цілковитим ігноруванням виробництва товарів народного споживання.

Нечуваних масштабів набуло невиправдане поглинання українських
чорноземів. Штучні моря і водойми затопили близько 1 млн. гектарів
чудових родючих земель. Заперечення (і протести) українських учених,
інтелігенції, місцевих жителів були повністю відкинуті центральними
відомствами та їх безвідмовними виконавцями в республіці. Внаслідок
концепції т. зв. «малоперспективних» населених пунктів у 1972-1986 роках
в Україні зникло 1502 села. Це призвело до запущення, руїни квітучих
наддніпрянських сіл з їх ошатними присадибними ділянками у самому серці
України.

Протягом короткого часу без належного обґрунтування, розрахунків в
Україні було споруджено або будувалося вісім атомних електростанцій.
Така концентрація небезпечних об’єктів украй загострила екологічну
ситуацію в республіці.

Військово-промисловий комплекс (ВПК), сформований в СРСР, був додатковим
чинником централізації радянської економіки. ВПК не знав ні національних
меж, ні республіканських кордонів, ні місцевих особливостей і мав
тенденцію до необмеженого зростання, розширення політичного впливу,
підпорядкування своїм інтересам цивільних структур. Розростання
радянського військового сектора економіки, що «змагався» за першість зі
США, до гіпертрофованих розмірів поставило інші сфери виробництва,
особливо ті, що випускали товари народного споживання, у кризове
становище.

В умовах тотального дефіциту, всевладдя і безконтрольності номенклатури
посилювався несправедливий розподіл благ у суспільстві. Верхи,
відгородившись високою стіною привілеїв від реального життя і пекучих
проблем своїх громадян, утворили власну, закриту систему постачання
продовольства і промислових товарів, що не знала дефіцитів і
спекулятивних цін, систему спеціальних лікарень, клінік, санаторіїв,
пансіонатів, будинків відпочинку, мисливських угідь, сімейних дач,
будинків тощо. Виявивши повну неспроможність забезпечити до 1980 р.
«комуністичний рай» всім, комуністична номенклатура швидкими темпами
творила його для себе.

Отже, в 70-80-ті ,роки народне господарство УРСР вступило в смугу
глибокої кризи, в основі якої було прагнення партійно-державного
керівництва будь-що зберегти у недоторканному вигляді стару систему
державного управління, обмежитись лише «косметичними» змінами. Криза
породжувала опозиційний, десидентський рух у суспільстві, який
пропонував альтернативні шляхи подальшого суспільного розвитку та
способи розв’язання проблем.

Тогочасній системі державного управління були притаманні такі риси:

надмірна концентрація влади центру;

поєднання функцій партійних і державних органів;

зосередження господарсько-управлінських функцій в руках
партійно-політичного керівництва;

гіпертрофована роль виконавчого апарату;

надмірне одержавлення суспільного життя;

обюрокрачення державних структур, фактичне усунення населення від
реальної участі у вирішенні державних і суспільних справ;

низький рівень соціальної активності й творчості мас;

пристосування політичної системи не до організації суспільного життя в
рамках законів, а передусім – до виконання вольових розпоряджень та
вказівок керівних осіб;

неспроможність запобігти зростанню стагнаційних явищ у господарській та
соціальній сферах [80].

1.8.7. Україна у період перебудови і розпаду Радянського Союзу
(1985-1991)

Недосконалість і архаїзм політичної та економічної систем СРСР призвели
до глибокої кризи, яка особливо проявилась у 1982-1985 рр. Партійне
керівництво почало пошук шляхів виходу з такого стану. Була розроблена
концепція оновлення – «якісного вдосконалення соціалізму», висунута
квітневим (1985) Пленумом ЦК КПРС. Новий Генеральний секретар
комуністичної партії Михайло Горбачов виступив із пропозицією прискорити
науково-технічний прогрес, а на основі цього – форсувати
соціально-економічний розвиток країни. Термін «перебудова» в його
доповіді вживався лише в контексті вдосконалення управління
господарським механізмом, але поступово наповнювався новим змістом,
означаючи оновлення всіх сфер життя, та міцно ввійшов у словниковий фонд
багатьох мов світу. Ініціатори перетворень вважали, що варто лише
надолужити відставання в науково-технічній сфері, дещо поліпшити
управління народним господарством, зміцнити виконавську дисципліну, і
швидкі темпи розвитку будуть забезпечені без кардинальних змін у
політичному та економічному житті, в рамках існуючого суспільного
устрою.

З ініціативи партійних верхів розпочалось оновлення державного апарату,
який очищався від корумпованих елементів і найконсервативніших
представників застійних часів. Поступово входять у практику вибори
партійних керівників таємним голосуванням з кількох альтернативних
кандидатур. Одночасно відбувається скорочення управлінського апарату,
яке найбільше торкнулось управлінських структур у республіках.
Результатом цієї кампанії, що здійснювалася у момент проголошеного
Москвою курсу на піднесення самостійності союзних республік, передачу до
їх компетенції найважливіших питань усіх сфер життя, стала ліквідація
республіканських органів управління, які відали чорною металургією,
вугільною та цементною промисловістю, геологією. Усе це робилося під
гаслом скорочення і здешевлення апарату управління, послаблення контролю
бюрократії над виробництвом з метою сприяння розширенню рамок
самодіяльності підприємств в Україні.

Водночас союзні міністерства та відомства зміцнювали свої позиції,
нехтуючи при цьому потребами та інтересами республік. У СРСР
управлінський апарат зростав щорічно на 300-500 тис. чол., досягнувши в
кінці 80-х близько 18 млн службовців [5, с. 109]. За період з 1975 по
1985 рр. кількість союзно-республіканських і союзних міністерств,
відомств і державних комітетів в УРСР збільшилася приблизно на 20
відсотків [67]. Усе це призводило до вузькопрофільності центральних
органів державного управління, виконання ними невластивих функцій
оперативного керівництва підприємствами та установами, породжувало
прийняття неефективних державно-управлінських рішень, збільшення
кількості неузгоджених та непідготовлених нормативно-правових
документів. Так, за вісім місяців 1986 р. міністерства та відомства
республіки видали 666 тис. письмових розпоряджень, постанов та інших
директив, що викликало обурення В. Щер-бицького, який на засіданні
політбюро ЦК Компартії України заявив: «Товариші, це вже межа, це ж
фабрика по виданню декретів» [2, с. 17].

Як наслідок, повзуча криза все глибше охоплювала господарський організм
держави. Ставало цілком очевидним, що забезпечити економічне зростання
традиційними, тобто директивними, методами – неможливо. Черговою спробою
оживити «командну економіку» став червневий (1987) Пленум ЦК КПРС, на
якому було поставлене питання про радикальну економічну реформу. Пленум
відзначив, що головне в цій реформі – перехід від адміністративних
методів управління до нового господарського механізму, який ґрунтується
на наданні більш широких прав та певної свободи господарюючим суб’єктам
на місцях, широкому використанні економічних методів і демократичних
засад управління. Однак суть реформи базувалася на комуністичній
доктрині із збереженням засад командної економіки. Про кардинальну зміну
директивного управління ринковим механізмом не йшлося.

Проте й такому обережному реформуванню апарат почав чинити витончений і
потужний опір. Не маючи змоги відкрито відкинути реформи, консервативні
представники апарату розпочали пошук компромісних варіантів, які б дещо
розв’язали ініціативу підприємств і заспокоїли народ, але разом з тим
зберегли командні позиції центральних міністерств і відомств. Така
непослідовність і половинчастість реформ внесла дезорганізованість у
командно-централізовану, напрацьовану десятиліттями і по-своєму логічну,
систему державного управління економікою.

Разом з тим, у результаті перебудови управління економікою в Україні
було ліквідовано 103 республіканських органи управління, здійснено
передачу багатьох управлінських функцій місцевим органам влади,
ліквідовано 14 міністерств і відомств, 83 організації середньої ланки.
Управлінський апарат скоротився майже на 80 тис. чоловік з річним фондом
зарплати 227 млн крб. [2, с. 20-21].

В аграрному секторі економіки була утворена додаткова управлінська
структура Держагропром – своєрідна бюрократична надбудова над
виробниками сільськогосподарської продукції. Деякі господарства,
прагнучи вийти з-під жорсткої опіки районних агропромів, створювали
більш прогресивні форми управління. На кінець 1988 р. у 46 районах УРСР
були створені об’єднання, усі справи в яких вирішували ради, утворені
виробничими партнерами, а управлінський апарат перетворився з керівного
на виконавчий.

Гострота продовольчої проблеми у Радянському Союзі спонукала до
активізації пошуку нових підходів у аграрній політиці. Березневий (1989)
пленум ЦК КПРС визнав за можливе розвиток на селі альтернативних форм
господарювання: селянських (фермерських) господарств, поширення різних
форм оренди, створення кооперативних колективів. Однак
колгоспно-радгоспне керівництво чинило опір впровадженню нових
господарських форм на селі і разом з партійними консервативними
елементами відкинуло пропозицію визнати приватну власність на землю. Без
цього реальних позитивних зрушень у сільськогосподарському виробництві
так і не відбулося.

Головним питанням економічної реформи стала можливість співіснування
ринку і соціалізму. У травні 1990 р. опубліковано урядову програму, яка
передбачала перехід до ринку при жорсткому державному контролі. Програма
була підготовлена під керівництвом відомого радянського економіста
академіка Л. Абалкіна, але Верховна Рада СРСР її відкинула через
запропоноване підвищення цін. Було вирішено переробити запропоновану
програму з подальшим її винесенням на розгляд вищого законодавчого
органу восени 1990 року. Групою економістів під керівництвом академіка
С. Шаталіна паралельно була розроблена значно радикальніша програма
переходу до ринку, що одержала назву «500 днів». Але знову, після
двотижневого її обговорення у Верховній Раді СРСР, остаточного вибору
так і не було зроблено. Натомість вирішено прийняти «Основні напрямки
стабілізації народного господарства і переходу до ринкової економіки».

Це було нежиттєздатне поєднання двох варіантів з помітним акцентом на
старі директивні методи управління. Таким чином, радикальна економічна
реформа в Радянському Союзі зупинилася перед могутньою
командно-адміністративною системою, не змігши подолати її опір. Це
призвело до стрімкого погіршення економічного становища в країні:
наростала інфляція, поглибився дефіцит державного бюджету, вперше за
повоєнні роки зменшився національний дохід. Економічна ситуація все
більше виходила з-під контролю центральних відомств, партійних верхів.
Безсистемна, сумбурна перебудова вела до незворотного розвалу народного
господарства. Кооперативний сектор, у якому на початок 1990 р. в Україні
було зайнято всього 700 тис. чол., був не в змозі істотно вплинути на
поліпшення ситуації на ринку.

Постала необхідність глибокої і радикальної реформи системи управління
народним господарством, а її здійснення без кардинальних змін усієї
політичної системи стало неможливим. «Політична реформа – це своєрідний
кисень, необхідний для життєдіяльності суспільного організму»,-заявив М.
Горбачов на сесії Верховної Ради СРСР 29 листопада 1988 р., яка
узаконила перший етап реформи політичної системи. Було вирішено
ґрунтовно змінити структуру, порядок формування, зміст роботи вищих
органів державної влади та управління. Головним завданням стало
розмежування функцій партійних і державних органів та відродження
повновладдя рад на всіх рівнях знизу доверху. Були прийняті відповідні
закони, внесені зміни й доповнення до Конституції СРСР. Вищим органом
державної влади став З’їзд народних депутат/в СРСР. Верховна Рада СРСР
перетворювалась у постійно діючий законодавчий, розпорядчий і
контролюючий орган державної влади, який складається з двох палат: Ради
Союзу і Ради Національностей. По суті, країна отримала перший в її
історії законодавчий орган, що функціонував на постійній основі.
Робилася також спроба поділу функцій і відповідальності між
законодавчою, виконавчою та судовою владами, хоча із значним
переважанням першої. Так, депутатами не могли бути міністри та інші
посадові особи, підконтрольні вищим радянським органам влади. Двома
термінами обмежувався період перебування на посадах, які затверджувалися
Верховною Радою. Фактично, такі кроки мали забезпечити перехід влади на
всіх рівнях від партапарату до конституційних органів – рад народних
депутатів. Це був потужний удар по основах тоталітарної політичної
системи Радянського Союзу.

Посилення відцентрових тенденцій, особливо після проголошення
незалежності в республіках Прибалтики, змусили центр удатися до
зміцнення виконавчої влади. У березні 1990 р. запроваджується посада
Президента СРСР, на яку був обраний М. Горбачов, залишаючись при цьому
керівником КПРС.

В Україні навесні 1990 року пройшли перші більш-менш демократичні вибори
Верховної Ради УРСР. До законодавчого органу республіки вперше потрапили
представники опозиції – політики, безмежно віддані ідеї незалежності
України, готові відстоювати її у гострій парламентській боротьбі. Хоча
більшість депутатського корпусу – 378 осіб, або 84 відсотки, належали до
Комуністичної партії.

Важливим кроком на шляху до повної самостійності стало прийняття 16
липня 1990 року Верховною Радою історичної ваги документа – Декларації
про державний суверенітет України. Суверенітет визначався як
«верховенство, самостійність, повнота і неподільність влади республіки в
межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх
зносинах» [19].

Це засадниче положення започаткувало кардинальну зміну відносин України
із союзним центром і передбачало верховенство республіканських законів
на своїй території. Але, разом з тим, Декларації не було надано статусу
конституційного акта, що вимагало прийняття окремих законів для
реального наповнення її положень. Важливими кроками у цьому напрямку
було внесення до Конституції УРСР статті, що проголошувала верховенство
законів УРСР на її території над союзними законами, а також прийняття 3
серпня Закону «Про економічну самостійність Української PCP». Прийняття
цих документів засвідчило незворотне наростання децентралгстських
тенденцій в Радянському Союзі, швидке наближення його розпаду.

Проведений 17 березня 1991 р. загальносоюзний референдум щодо збереження
СРСР «як оновленої федерації рівноправних суверенних республік» не дав
бажаних для його ініціаторів результатів. Тому М. Горбачов наполягає на
підписанні нового союзного договору, яке було зірване спробою державного
перевороту 19-21 серпня 1991 року. Антиконститу-ційний заколот – остання
потуга зберегти СРСР – був здійснений напередодні підписання союзного
договору 9 республік, призначеного на 20 серпня. Так званий Державний
комітет з надзвичайного стану (ДКНС), до якого ввійшли найвищі керівники
могутніх сил – КДБ, армії, міліції, центральних державних і
господарських органів, очолюваний віце-президентом СРСР Г. Янаєвим,
поставив за мету ліквідувати демократичні завоювання, відновити
всевладну тоталітарну комуністичну систему, унітарний характер
Радянського Союзу. Умови нового союзного договору, що передбачали
серйозні поступки республікам з боку центру, не влаштовували путчистів.
Проте могутній виступ демократичних сил, особливо у Москві, де рішучі
дії російського президента Б. Єльцина, на відміну від очікувальної
позиції голови українського парламенту Л. Кравчука, викликали широкий
народний супротив, та нерішучість заколотників, спричинили провал
перевороту.

На третій день заколоту 21 серпня путчисти визнали свою поразку. Реакція
в країні була придушена, тотапітаризм повапений, унітарні союзні
структури впали. Так безславно закінчилася понад семидесятирічна епоха
величезної імперії під назвою СРСР. Республіки, що були фактично
по-пишені на себе, почали брати владу в свої руки. Подальша доля України
вирішилася несподівано з точки зору поточного історичного моменту, але
закономірно з огляду на багатовікову історію українського
державотворення та постійне прагнення її народу до свободи і
незалежності.

Позачергова сесія Верховної Ради УРСР 24 серпня 1991 року прийняла
історичний документ-Акт проголошення незалежності України («за» -346,
«проти» – 1), який мав бути підтверджений референдумом 1 грудня 1991
року. На політичній карті світу, в центрі Європи, з’явилася самостійна
Держава Україна – торжество історичної справедливості. Відповідно до
Акта почалось утворення Збройних Сил, Національної гвардії незалежної
України, відбувалося підпорядкування інших силових структур Києву.
Дискредитована діями ДКНС, деморалізована розвалом союзного центру,
Компартія почала стрімко згасати. ЗО серпня Президія Верховної Ради
України, виходячи з того, що керівництво Компартії України своїми діями
підтримало заколот, на законодавчому рівні припинила діяльність КПУ.

Всеукраїнський референдум, проведений 1 грудня 1991 року, майже
одностайно підтвердив проголошення Незалежності України. 90,32% голосів
виборців недвозначно ствердили непохитну волю українського народу мати
власну державу.

У цей день був обраний і перший Президент України. Серед шести
кандидатів (В. Гриньов, Л. Кравчук, Л. Лук’яненко, Л. Табурянський, В.
Чор-новіл, і. Юхновський) перемогу отримав Леонід Кравчук, за якого
проголосувало 61,6 відсотків виборців. Всеукраїнський референдум не лише
остаточно оформив існування на карті світу незалежної Української
держави, а й став визначальним фактором припинення існування Радянського
Союзу.

7-8 грудня у Біловезькій пущі біля Бреста Президент України Л. Кравчук,
Президент Російської Федерації Б. Єльцин і Голова Верховно) Ради
Республіки Білорусь С. Шушкевич констатували остаточний розпад
Радянського Союзу і підписали Декларацію про створення Співдружності
Незалежних Держав (СНД). 21 грудня в Алма-Аті до неї приєдналися ще
вісім суверенних республік колишнього Союзу – Азербайджан, Вірменія,
Казахстан, Киргизстан, Молдова, Таджикистан, Туркменістан, Узбекистан, а
в 1993 р.- Грузія. «З утворенням СНД,- зазначалося в Декларації-Союз
Радянських Соціалістичних Республік припиняє своє існування». Засновники
Співдружності чітко визначили, що кожна з республік, що входить у СНД, є
цілком незалежною в своїй внутрішній і зовнішній політиці держава, а
нове міждержавне утворення не передбачає існування центру, жодних
вертикальних управлінських структур.

25 грудня 1991 р. М. Горбачов склав повноваження Президента СРСР.

Незалежність України стала фактом, визнаним усіма державами колишнього
СРСР, а згодом усією світовою спільнотою. Ця подія, без перебільшення,
набула всесвітньо-історичного значення.

Глава 1.9. ОРГАНІЗАЦІЯ ВЛАДИ ТА ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В УМОВАХ НЕЗАЛЕЖНОЇ
УКРАЇНИ

1.9.1. Система державного управління на початковому етапі Незалежності
(1991-1994)

Епоху 1991-1994 років дуже часто називають епохою політичного романтизму
– час, коли закладалися основи державних і демократичних інститутів
нової Української держави. Саме в цей період наша країна дістала
визнання у світі, зробила перші кроки на шляху будівництва ринкової
економіки та громадянського суспільства. Разом з тим, перші роки
Незалежності ввійшли в історію і як період утрачених можливостей,
суттєвих прора-хунків, помилок та недосконалих державно-управлінських
рішень.

Акт проголошення незалежності України 1991 року став початком
кардинальних змін у системі державної влади. Після розпаду Радянського
Союзу та зміни суспільно-політичної системи перед молодою державою
відразу постало нелегке завдання пошуку оптимальної системи організації
влади у принципово нових історично-політичних умовах. Після проведення
Всеукраїнського референдуму та виборів Президента України настає потреба
у корінній зміні існуючої системи державного управління і створення
нової національної моделі державної влади та її організаційних структур.
Йде пошук щодо організації влади по горизонталі, виконавчій вертикалі та
стосовно її територіального аспекту. Вносяться зміни й доповнення до
чинної Конституції, за якими розмежовуються повноваження між Президентом
і Верховною Радою. Державна влада відповідно до положень Декларації про
державний суверенітет України зазнала суттєвих змін: започатковано її
поділ на законодавчу, виконавчу та судову. Приймається цілий ряд
необхідних для функціонування державного механізму законів: Про
правонаступництво України, Про громадянство України, Про державний
кордон України, Про національну гвардію України, Про Прикордонні війська
України, Про оборону України, Про прокуратуру, Про Збройні Сили України,
Про Службу безпеки України, Про загальний військовий обов’язок і
військову службу та інші.

Актуальною проблемою того часу було питання організації виконавчої влади
в центрі та створення її дійової вертикалі на місцях. Указ Президії
Верховної Ради України від 26 серпня 1991 р. «Про тимчасове припинення
діяльності Компартії України» вніс суттєві зміни у суспільно-політичне
життя України. Голови рад народних депутатів були звільнені від
обов’язків перших секретарів комітетів компартії, після чого вони були
поновлені на посадах голів виконкомів. Тобто місцева влада у цей
початковий період державотворення концентрувалася в особі єдиного
керівника, який обіймав дві посади – голови ради і голови виконкому.

Після обрання Президентом України Л. Кравчука постає гостра необхідність
у створенні дійової вертикалі виконавчої влади, підпорядкованої главі
держави. Адже молода країна отримала у спадок радянську модель влади,
обрану в 1990 році. Зрозуміло, що така бюрократично-адміністративна
система не могла задовольняти новообраного Президента, не відповідала
суспільно-політичним реаліям та не сприяла динамічному розвитку
державотворчих процесів.

26 березня 1992 р. після тривалих і гострих дискусій Верховна Рада
прийняла нову редакцію Закону «Про місцеві Ради народних депутатів та
місцеве і регіональне самоврядування». Його прийняття мало закласти
правові умови для роздержавлення місцевих рад усіх рівнів, поступово
перетворити їх на органи місцевого і регіонального самоврядування (у
районах і областях) та звільнити від виконання не властивих їм функцій
державного управління. Останні повинні були перейти до новосформова-них
органів державної виконавчої влади. З метою вирішення даного питання та
зміцнення виконавчої вертикалі 5 березня 1992 року Верховна Рада приймає
Закон України «Про представника Президента України».

Таким чином глава держави, який уособлював виконавчу владу, отримав
виконавчу вертикаль, яку на місцях (в областях та районах) очолили
представники Президента України. Вони стали найвищими посадовими особами
державної виконавчої влади на відповідних територіях та очолили
новостворені органи виконавчої влади – місцеві державні адміністрації в
областях, містах Києві та Севастополі, районах. Представники Президента
України – глави місцевих держадміністрацій, строк повноважень яких
збігався із президентським, призначалися та звільнялися з посади главою
держави і лише йому підпорядковувалися. Цим посадовим особам були надані
великі повноваження, зокрема, вони здійснювали державну виконавчу владу,
забезпечували виконання бюджету, програм економічного і соціального
розвитку відповідних територій; контролювали органи місцевого та
регіонального самоврядування, а також підприємства, організації,
установи, незалежно від їх підпорядкування та форм власності з питань
додержання Конституції, законів, указів Президента; мали право
звертатися до суду з позовом про визнання недійсними актів органів
самоврядування, що суперечать законодавству, і зупиняти дію оскаржуваних
ними актів до прийняття рішення судом; координували діяльність
відповідних органів внутрішніх справ, національної безпеки, оборони,
статистики та інших органів, що підпорядковувалися центральним органам
державної виконавчої влади; мали право зупиняти дії будь-яких посадових
осіб, що суперечать законодавству; зупиняти дію актів адміністрацій
підприємств, організацій, установ, інших юридичних осіб, що суперечать
Конституції та законам, указам Президента, та звертатися до суду з
позовом про визнання їх недійсними. Одночасно з держадміністраціями на
обласному та районному рівнях функціонували представницькі органи влади
– обласні та районні ради. При цьому виконавчі органи цих рад були
ліквідовані.

Така структура владної побудови була не зовсім ефективною в силу
одночасного існування нової інституції – представництва Президента
України та рад народних депутатів, обраних ще в період існування іншої
держави. Ситуація ускладнювалася ще й тим, що під запровадження нового
інституту не була підведена достатня законодавча база, а здійснені
політичні реформи не забезпечувалися активним конституційним процесом.
Наприклад, інститут представників Президента був введений у 1992 році, а
його підпорядкування Кабінету Міністрів відбулося лише через рік. У
результаті, настав так званий «період двовладдя» – в областях та
районах, де дві керівні посади займали представники чи прихильники
протилежних політичних сил, виникало протистояння, яке нерідко набирало
форм відфи-тої боротьби за верховенство на відповідних територіях, що
вкрай негативно позначалося на соціально-економічному розвитку останніх.

З метою посилення керівництва всіма структурами державної виконавчої
влади в центрі та на місцях, оперативного розв’язання завдань
економічних реформ, утвердження ринкових відносин, досягнення
стабільності в усіх сферах суспільного життя Указом Президента України
від 27 вересня 1993 р. Кабінет Міністрів України був підпорядкований
главі держави, який здійснював безпосереднє керівництво урядом.

Важко переоцінити для процесу державотворення прийнятий 15 грудня 1992
року Закон України «Про статус суддів», яким суддів уперше визнано
носіями судової влади, котрі здійснюють правосуддя незалежно від
законодавчої та виконавчої влади. Таким чином, зазначений Закон
започаткував становлення окремої від інших судової гілки влади в
новітній Україні.

До позитивів того нелегкого періоду державотворення слід віднести
заходи, спрямовані на становлення системи державної служби в Україні.
Важливим кроком у цьому напрямі стало прийняття 16 грудня 1993 р. Закону
України «Про державну службу», який визначив загальні засади діяльності,
а також статус державних службовців, установив умови реалізації
громадянами України права на державну службу, заклав основи формування
ефективного інституту державної служби – професійної діяльності осіб,
які працюють у державних органах. Згодом було створене Голоене
управління державної служби при Кабінеті Міністрів – центральний орган
виконавчої влади, покликаний забезпечити проведення єдиної державної
політики у сфері державної служби та здійснювати функціональне
управління цим інститутом.

Разом з тим зазначений період був позначений різким посиленням
сепаратистських дій з боку тогочасних кримських політиків. Так, прийнята
6 травня 1992 р. Верховною Радою Криму Конституція Респубпіки Крим
фактично проголошувала півострів незалежною державою. Зокрема, за 1 і 9
статтями цього закону Республіка Крим визначалася як «правова,
демократична держава, яка здійснює на своїй території суверенні права та
всю повноту влади, будуючи відносини з Україною на основі договору та
угод». У 1991-1992 роках навіть існував проект подібної широкомасштабної
угоди. Верховна Рада України скасувала вказані положення, адже вони
суперечили Конституції України. Однак кримським сепаратистам у січні
1994 р. на виборах президента Криму вдалося привести до перемоги лідера
Республіканської партії Криму Юрія Мєшкова, який відразу взяв курс на
рішучу конфронтацію з Києвом. Після виборів до Верховної Ради Криму, на
яких більшість місць здобули проросійськи налаштовані депутати, політика
кримської влади набула відверто антиукраїнського характеру. Стимульована
провокаційними діями Москви щодо проблем Чорноморського флоту і міста
Севастополя, особливо після прийняття у травні 1992 р. парламентом
Російської Федерації Постанови і Заяви про російський статус
Севастополя, Верховна Рада Криму знову відновила дію скасованої
Конституції, а у травні 1994 р. прийняла закон про відродження
державності Республіки Крим. Лише виважена та напрочуд гнучка політика
Києва щодо автономії дала можливість з честю вийти з цієї вкрай
небезпечної для всієї державності України політичної кризи. Важливу роль
відіграла й підтримка позиції України з боку ООН та західних демократій.

Напружена політична ситуація того періоду посилювалася тривожними
соціально-економічними тенденціями. Кабінет Міністрів України,
очолюваний В. Фокіном, виявився неспроможним здійснювати ефективне
управління в умовах незалежної держави в силу того, що його основу
становили представники старої радянсько-партійної номенклатури, нездатні
гідно відстоювати національні інтереси, розробляти і реалізовувати
адекватні соціально-політичній ситуації економічні програми та приймати
ефективні державно-управлінські рішення без вказівок «зверху». У
результаті, економічні реформи в Україні з самого початку пішли хибним
шляхом, що призвело до стрімкого росту цін, дефіциту товарів і послуг,
безконтрольної «прихва-тизації» державної власності, корумпованості
держчиновників, початку тінізації економіки. Головними прорахунками
уряду Фокіна стало допущення некерованості державного сектора економіки
та відсутність реальних ринкових реформ. Ситуація у той період новітньої
історії України в сфері державного управління багато в чому була схожою
з часами Центральної Ради 1917 року. У середині 1992 р. ситуація набрала
найбільш небезпечних для існування держави форм, що призвело до логічної
відставки уряду В. Фокіна 1 жовтня цього ж року.

13 жовтня 1992 р. Верховна Рада затвердила склад нового уряду на чолі з
Л. Кучмою, якому належало діяти в більш складних політичних та
соціально-економічних умовах, ніж попередньому. Виходячи з тяжкого
економічного становища та недостатнього законодавчого забезпечення, за
ініціативою нового Прем’єр-міністра 18 листопада 1992 р. Верховна Рада
прийняла Закон України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів
України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання».
Зазначеним Законом передбачалося тимчасово делегувати Уряду (терміном до
21 травня 1993 р.) повноваження видавати декрети з питань відносин
власності, кредитно-фінансової системи, підприємницької діяльності,
оподаткування, державної політики оплати праці та ціноутворення,
соціально-культурного розвитку, державної митної, науково-технічної
політики.

Завдяки діям нового уряду, насамперед лібералізації економіки, вдалося
досягти деякого скорочення темпів спаду виробництва, знизити рівень
інфляції. Але позитивні тенденції економічної стабілізації були
перекреслені діями консервативних, антиреформаторських сил у парламенті,
які розгорнули кампанію дискредитації економічної політики уряду Кучми.
Спровоковані ними шахтарські страйки викликали ріст інфляції, негативно
позначилися на роботі народного господарства країни, а Указ Президента
про надання безлімітних кредитів для потреб сільського господарства,
виданий влітку 1993 р., як поступка колгоспно-радгоспному лобі,
остаточно поховав надії на економічний підйом. Таким чином, з другої
половини 1993 р. реформи фактично зупинилися, більше того, відбулася
невиправдана реанімація адміністративних важелів управління [12, с. 28].
Все це неминуче призвело до небезпечних соціально-економічних наслідків,
про що свідчили значний спад виробництва, стрімкий ріст роздрібних цін і
тарифів на товари народного споживання та платні послуги населенню,
збільшення кількості безробітних, загострення криміногенної обстановки.

У 1992-1994 роках дефіцит бюджету сягнув 10-17 відсотків, спад
виробництва за 1993 р. склав 20 відсотків, інфляція на кінець 1993 р.
становила 90 відсотків, ціни за цей рік зросли більш ніж у 100 разів –
своєрідний світовий рекорд [10]. За даними Світового банку, рівень
інфляції в Україні у другій половині 1993 р. був найвищим у світі. Якщо
в 1992 р. її рівень зріс у 21 раз, то за 1993 р – у 103 рази! [40, с.
502]. Народне господарство було поставлене на межу катастрофи, влада
стрімко втрачала довіру народу, якому ставало все важче жити. У той
період економічна ситуація в Україні була чи не найскладнішою серед усіх
постсоціалістичних країн, за винятком тих, де точилися міжнаціональні
конфлікти [12, с. 29].

Системна криза актуалізувала потребу в проведенні дострокових виборів
органів влади усіх рівнів. Під тиском багатьох політичних партій,
громадських організацій, парламентаріїв, страйкарів у червні 1993 р.
було прийняте рішення про проведення 26 вересня цього ж року референдуму
з питань довіри чи недовіри Президенту та Верховній Раді.

1.9.2. Управління державою у перехідний період

(1994-1996)

Політична криза, що набрала особливо небезпечного характеру у 1993 році,
спричинила 21 вересня цього року відставку Прем’єр-міністра Л. Кучми та
змусила Президента Л. Кравчука для зняття політичної напруги в країні
погодитися на призначення дострокових виборів Президента

України в 1994 році. Всю повноту виконавчої влади за рішенням Верховної
Ради взяв на себе глава держави. 22 вересня 1993 р. виконуючим обов’язки
Прем’єр-міністра було призначено голову Донецької міської ради Юхима
Звягільського, який став відомим на політичній арені після врегулювання
страйків шахтарів Донбасу. Оцінюючи сьогодні діяльність цього уряду,
можна констатувати, що він не виправдав покладених на нього надій. Про
це свідчило згортання економічної лібералізації і тенденції переважання
директивних, адміністративно-бюрократичних методів державного
управління. Й так доволі несміливі ринкові перетворення фактично
зупинились і як результат – Україна стала світовим лідером за дефіцитом
державного бюджету.

У цей час Президентом ініціюється Закон «Про організацію влади в
Україні». Проте ця конструктивна ідея не доводиться до кінця через
блокування Верховною Радою, яка З лютого 1994 р. приймає Закон України
«Про формування місцевих органів влади і самоврядування» та Постанову
про проведення 26 червня 1994 р. виборів до місцевих Рад одночасно з
виборами Президента України. Закон скасував існуючу систему
територіальної організації влади та повернув її до «радянської моделі».
Його прийняття було очевидним кроком назад у державотворчих процесах,
поступкою ослабленої президентської влади лівій більшості парламенту.

Відповідно до зазначеного закону виконавча вертикаль на місцевому рівні
в особі державних адміністрацій ліквідовувалася, натомість функції
органів державної виконавчої влади покладалися на обласні, Київську та
Севастопольську міські, районні ради, які були одночасно й органами
місцевого самоврядування. Відновлювалися виконавчі комітети цих рад, які
виконували функції органів виконавчої влади. Голови рад обиралися
безпосередньо населенням відповідних територій і за посадою одночасно
очолювали виконавчі комітети цих рад. Персональний склад виконавчого
комітету пропонувався головою відповідної ради і затверджувався радою.
Знову було запроваджено поняття «вищестояща рада» – релікт радянської
владної системи.

27 березня 1994 р. пройшли вибори до Верховної Ради України другого
скликання, які показали високий рівень політичної активності населення.
Головою парламенту став лідер Соціалістичної партії Олександр Мороз.
Найбільшою фракцією стала «Комуністи України за соціальну справедливість
і народовладдя», що об’єднувала 84 депутати. Для порівняння, фракція
Народного Руху України налічувала 27 депутатів.

16 червня 1994 р. Прем’єр-міністром України був затверджений Віталій
Масол, який в 1987-1990 рр. вже обіймав посаду Голови Ради Міністрів
УРСР і під тиском голодуючих студентів був відправлений у відставку.
Такий крок Президента Л. Кравчука, що запропонував дану кандидатуру,
викликав негативну реакцію національно-демократичних партій і свідчив
про намагання глави держави піти на серйозні поступки лівим силам у
розрахунку на їх лояльність під час президентських виборів. Адже цілком
логічно виглядало призначення нового голови уряду вже після проведення
виборів, які мали відбутися незабаром.

Виходячи із ситуації, що склалася після обрання нового складу
парламенту, Президент Л. Кравчук у своєму Посланні до Верховної Ради
запропонував «розглянути в першочерговому порядку питання про
перенесення червневих виборів до підведення відповідної законодавчої
бази, керуючись при цьому здоровим глуздом і відчуттям відповідальності
за долю народу і держави» та зосередитися на завершенні роботи над новою
Конституцією України [68]. Парламент не прислухався до аргументів глави
держави, і 26 червня 1994 р. дострокові вибори Президента України були
проведені. Жоден із семи кандидатів (В. Бабич, Л. Кравчук, Л. Кучма, В.
Лановий, О. Мороз, і. Плющ, П. Таланчук) не зумів набрати необхідної для
перемоги кількості голосів виборців, а тому до другого туру вийшли
Кравчук і Кучма, що набрали найбільшу кількість голосів. Повторне
голосування 10 липня принесло перемогу Леоніду Кучмі, який, набравши
понад 14 мільйонів голосів, був обраний Президентом України. Церемонія
передачі влади у Марийському палаці Президентом, який сходив зі сцени,
новообраному Президентові, показала всьому світові громадянську мудрість
народу та політичної еліти України, адже вперше на теренах СНД відбулася
мирна передача найвищої державної влади.

Одночасно з виборами Президента України вперше за роки Незалежності на
основі загального, рівного, прямого виборчого права пройшли вибори голів
обласних і районних рад.

Тогочасна модель державної влади не могла бути ефективною в силу того,
що не задовольняла новообраного Президента України та не відповідала
потребам часу, становленню реального місцевого самоврядування в Україні.
Крім того, склалася ситуація, коли законодавчі акти, що регулювали
відносини в державі, принципово не узгоджувалися між собою. Так, Закон
«Про Президента України» визначав Президента як главу держави і главу
виконавчої влади, що передбачало президентську або
президентсько-парламентську форму правління. Закон «Про формування
місцевих органів влади і самоврядування» передбачав, по суті,
перетворення України на парламентську державу, в якій главі держави
відводилися суто представницькі функції. Крім того, Л. Кучма,
проголосивши курс на радикальні економічні реформи, фактично залишився
без виконавчої вертикалі, через яку мав проводити задекларовану політику
в життя.

Виходячи із ситуації та з метою відновлення вертикалі виконавчої влади,
Указом Президента від 6 серпня 1994 р. «Про забезпечення керівництва
структурами державної виконавчої влади на місцях» главі держави було
підпорядковано голів районних і обласних рад. З метою проведення
скоординованої економічної та соціально-культурної політики та
вироблення узгоджених проектів рішень з питань, що виникають у
відносинах між центром і місцевими органами державної виконавчої влади
та органами місцевого самоврядування, 20 вересня 1994 р. при
Президентові України був утворений консультативно-дорадчий орган – Рада
регіонів. До її складу ввійшли: Прем’єр-міністр України, голови
обласних, Київської та Севастопольської міських рад, віце-прем’єр уряду
Республіки Крим. Очолив Раду глава держави, його заступником був
Прем’єр-міністр України. Згідно з Положенням про Раду регіонів рішення
цього органу, що підписувалися Президентом, мали рекомендаційний
характер. Разом з тим, вони були обов’язковими для розгляду органами
державної виконавчої влади, яким вони адресувались, а також органами
місцевого самоврядування з питань делегованих повноважень державної
виконавчої влади. Таким чином Президент України намагався забезпечити
створення дійової вертикалі виконавчої влади для проведення в життя
радикальних економічних реформ.

Конституційно-правова недосконалість тогочасної моделі влади, її
суперечливі моменти змушують главу держави ставити питання про прийняття
Закону «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» як
конституційного на перехідний період. У такий спосіб, на думку
Президента, даний закон, у якому запропоновано механізм поділу влади,
зміцнення її виконавчої гілки у напрямі президентсько-парламентської
форми правління, виконував би функції малої конституції держави.
Основною його метою було повернення до існуючої раніше моделі
територіальної організації влади, але вже без її роздвоєння на обласному
та районному рівнях [70, с. 71]. Однак цей задум не був реалізований.
Піврічні дебати та гострі дискусії у Верховній Раді навколо даного
Закону завершилися безрезультатно. Відсутність детального, конституційно
визначеного розмежування повноважень Президента і Прем’єр-міністра стали
причиною відставки 4 квітня 1995 р. В. Масола з посади голови Уряду.
Парламент визнав роботу Кабміну незадовільною, висловивши йому недовіру.
Обов’язки голови Кабінету Міністрів було покладено на Є. Марчука.

Врешті-решт, боротьба за прийняття Закону «Про державну владу і місцеве
самоврядування в Україні» під загрозою проведення всеукраїнського
опитування громадської думки щодо довіри громадян до Президента України
чи Верховної Ради України, призводить до нестандартного політичного
кроку – укладення 8 червня 1995 року Конституційного Договору між
Верховною Радою України і Президентом України про основні засади
організації та функціонування державної влади та місцевого
самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції
України протягом 1995-1996 років [36]. Таким чином, до прийняття нового
Основного Закону держави було знято протистояння між главою держави і
парламентом.

Відповідно до цього документа було створено жорстку вертикаль державної
виконавчої влади. Президент України став главою держави і главою
державної виконавчої влади, яку здійснював через очолювані ним Уряд –
Кабінет Міністрів та систему центральних і місцевих органів виконавчої
влади. Статтею 24 Договору за Президентом закріплювалися такі
повноваження щодо інших органів виконавчої влади: створення,
реорганізація і ліквідація міністерств, відомств, інших центральних та
місцевих органів державної виконавчої влади; призначення та звільнення з
посад керівників цих органів; скасування актів центральних і місцевих
органів державної виконавчої влади, а також актів органів виконавчої
влади Автономної Республіки Крим у разі їх невідповідності Конституції,
законам України, а також указам і розпорядженням Президента України. Для
проведення реформ главі держави було надано право видавати укази з
питань економічної реформи, не врегульовані чинним законодавством, які
мали діяти до прийняття відповідних законів.

Кабінет Міністрів визначався як центральний колегіальний орган державної
влади, підпорядкований Президентові України і відповідальний перед ним
(стаття 29 Договору). Щодо повноважень Прем’єр-міністра України, то вони
зводилися до тези: «організовує і координує роботу Уряду, діючи в межах,
визначених Президентом України». 8 червня 1995 р. Прем’єр-міністром
України було призначено Є. Марчука.

Обласні та районні ради позбавлялися виконавчих органів, натомість,
знову було відновлено інститут обласних та районних державних
адміністрацій. У серпні глава держави затверджує Положення про обласну,
Київську, Севастопольську міські державні адміністрації та Положення про
районну, районну в містах Києві та Севастополі державну адміністрацію.
Голови державних адміністрацій та їх заступники призначалися на посади і
звільнялися з посад Президентом України. Відповідно до статті 46
Конституційного Договору головами місцевих державних адміністрацій
призначалися обрані голови обласних і районних рад.

Зважаючи на повноваження Президента, встановлені Договором, Україна
стала фактично президентською республікою. Однак Конституційний Договір,
який певним чином дозволив зберегти керованість державного механізму,
започаткувати цілісність державної політики на основі принципу поділу
влади, стимулювати конституційний процес [83], все ж остаточно не
розв’язав проблем у стосунках між законодавчою владою та главою держави
(виконавчою владою). Тобто, існуюча модель державної влади була не
оптимальною для проведення політичних та соціально-економічних реформ.
Таким чином, на період до прийняття нового Основного Закону держави
Конституційний Договір став своєрідним вектором переходу України до
президентсько-парламентської форми правління.

На жаль, у період осені 1994 р. значного загострення знову набуло
кримське питання. На півострові на той час існувала специфічна владна
побудова, вершину якої очолював президент Ю. Мєшков. Він, а також
більшість у Верховній Раді Криму були представниками проросійського
блоку «Росія». Основним завданням цієї політичної сили, що не
приховувала своїх антиукраїнських настроїв, було відокремлення Криму від
України. Реалізація даного плану переросла у відкриту конфронтацію між
українським парламентом та Верховною Радою Криму, а згодом набула
загрозливих політичних форм. Слід віддати належне Президентові та
Верховній Раді України, які зробили все можливе для того, щоб не
допустити силового розвитку подій на півострові. Врешті-решт,
протистояння перейшло на внутрішньокримський рівень – між виконавчою та
представницькою владою автономії. Верховна Рада Криму, яка уникла
розгону, внесла зміни до Конституції та позбавила Мешкова влади.
Невдовзі було скасовано й сам пост президента Криму, а кандидатура
кримського прем’єра мала проходити обов’язкове погодження з Києвом.
Скориставшись сприятливою політичною ситуацією, Верховна Рада України
законом від 17 березня 1995 р. скасувала Конституцію Республіки Крим
1992 р.

Таким чином, з кримської кризи центральна влада вийшла з честю,
погасивши сепаратистські устремління окремих проросійськи налаштованих
політиків та посиливши владу Києва на півострові.

Як слушно зазначив Л. Кучма: «…ще більш серйозним випробуванням
кримська криза стала для української держави і суспільства, для
громадянської стабільності в країні, для її цілісності та єдності. Нам
вдалося врегулювати ситуацію виключно політичними механізмами, показавши
всьому світові, що Українська держава дієздатна» [44, с. 109].

Важливим зовнішньополітичним досягненням того періоду було прийняття
України у вересні 1995 р. до Ради Європи.

1.9-3- Конституційна модель організації влади та державного управління
(1996-2002)

Новітній етап еволюції державного механізму пов’язаний з прийняттям 28
червня 1996 р. Конституції України. Вона стала об’єктивним, закономірним
результатом становлення та розвитку державності України, логічним
продовженням української політико-правової думки від «Руської правди»
Ярослава Мудрого, юридичного кодексу «Правда Ярославичів», Конституції
Пилипа Орлика, Конституції УНР і Декларації про державний суверенітет.
Конституція заклала засади державного устрою України, утвердження
реальної демократії, багатоукладності, ідейного плюралізму, піднесла
міжнародний авторитет нашої держави. З прийняттям Основного Закону і
реалізацією його норм державне будівництво перейшло в якісно нову фазу –
від оформлення засад національної державності та утвердження її
зовнішніх атрибутів до поглиблення структурної та функціональної реформи
державного управління [56].

Правда, до суттєвого недоліку можна віднести процедуру прийняття
Конституції. Адже загальноприйнятою демократичною практикою є всенародне
обговорення проектів конституцій та їх затвердження спеціально обраними
конституційними зборами або референдумом. Всенародне прийняття Основного
Закону означало б надання українському народу реальної можливості обрати
свій шлях посередництвом усвідомленого вибору того суспільного устрою,
який влаштовує більшість [13]. Саме такий шлях прийняття Конституції і
був запропонований Президентом Л. Кучмою, який оголосив свій намір
призначити Всеукраїнський референдум з питання затвердження Основного
Закону України на 25 вересня 1996 р. Відповідний Указ главою держави був
підписаний 26 червня. Саме він змусив Верховну Раду шукати компроміс і
прискорив конституційний процес. Після двох діб напруженої безперервної
роботи, в тому числі бурхливої ночі без сну, під ранок 28 червня 1996 р.
парламент нарешті прийняв Конституцію України -Основний Закон суверенної
держави.

Згідно зі ст. 102 Конституції Президент України є главою держави й
виступає від її імені. Він є гарантом державного суверенітету,
територіальної цілісності держави, дотримання Конституції, прав і свобод
людини і громадянина. Але на відміну від Конституційного Договору він не
є главою виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої
влади (ст.113). Його роботою керує Прем’єр-міністр, який спрямовує її на
виконання Програми діяльності уряду, схваленої парламентом. Уряд
відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний
Верховній Раді України. Кабінет Міністрів за новою Конституцією отримав
значно більше функцій та повноважень. Вони пов’язані із забезпеченням
державного суверенітету та економічної самостійності України,
здійсненням внутрішньої та зовнішньої політики держави, формуванням та
виконанням державного бюджету, забезпеченням рівних умов розвитку всіх
форм власності, здійсненням управління об’єктами державної власності,
забезпеченням обороноздатності, національної безпеки та громадського
порядку в державі.

Відповідно до Основного Закону виконавчу владу в областях і районах
здійснюють місцеві державні адміністрації (ст. 118), тобто, виконавча
вертикаль залишилася незмінною, натомість, представницькі органи –
обласні, районні ради віднесено до органів місцевого самоврядування (ст.
140). їх голови обираються відповідною радою і очолюють виконавчий
апарат ради. Тобто, знову відбувалося розмежування влад на місцевому
рівні. Суттєвою відмінністю нинішніх рад від радянських була відсутність
у них виконавчих органів. Здійснення виконавчо-розпорядчих функцій на
місцевому рівні покладається на місцеві державні адміністрації (районні,
обласні).

На жаль, Конституція не позбавлена окремих недоліків, що стали наслідком
процедури її прийняття. Політичні компроміси, що відкрили шлях до
ухвалення Конституції, та поспіх спричинили низку серйозних
суперечностей і помилок, які вплинули на недосконалість деяких положень
Основного Закону та заклали передумови потенційного конфлікту між
головними суб’єктами політичної влади України. Зазначені вади взаємодії
інститутів державної влади негативно впливали й на економічні показники.

Протягом 1995-1996 рр. спостерігалося стабільне падіння виробництва та
рівня життя населення. Так, на початок 1996 р. валовий внутрішній
продукт склав усього близько 43 відсотків рівня 1990 р. Все це змусило

Президента піти на рішучі кадрові зміни. 27 травня 1996 р. Є. Марчук був
звільнений з посади Прем’єр-міністра України. Наступного дня новим
Прем’єром став Павло Лазаренко, який до цього займав посаду Першого
віце-прем’єр-міністра України.

До позитивів того непростого періоду слід віднести певні успіхи у сфері
фінансів. Протягом 1995-1996 рр. завдяки енергійним зусиллям
Національного банку України, очолюваного В. Ющенком, удалося зупинити
постійне падіння купоно-карбованця, що було необхідною передумовою для
здійснення грошової реформи. У вересні 1996 р. було запроваджено
національну грошову одиницю гривню, що стала важливим атрибутом
державності та кроком до оздоровлення і стабілізації фінансової системи
держави. Створилися передумови виходу з економічної кризи, хоча ці
позитивні тенденції Кабінет Міністрів так і не зумів закріпити та
розвинути, допустивши в своїй роботі суттєві прорахунки. Саме це
констатував глава держави при оголошенні свого щорічного Послання
Верховній Раді в березні 1997 р.

Врешті, під впливом зазначених процесів та прямих звинувачень
Прем’єр-міністра П. Лазаренка в корупційних діях Президент своїм Указом
від 2 липня 1997 р. звільняє його із займаної посади. Новим
Прем’єр-міністром 16 липня цього ж року призначається Валерій
Пустовойтенко. Надзвичайно серйозним випробуванням для нового уряду
стала світова фінансова криза 1997-1998 рр., яка за оцінками фахівців
набула ознак глобальної катастрофи. Спільними зусиллями Президента,
Кабінету Міністрів, Національно банку Україні вдалося вийти з неї із
значно меншими втратами, ніж Росії, Білорусі та іншим країнам СНД.

Спроби зміцнення виконавчої влади і пристосування діючої управлінської
системи до потреб суспільних трансформацій у перехідний період
вітчизняної історії, що виявилися невдалими, викликали потребу в
радикальній зміні неефективної системи державного управління через
проведення широкомасштабної адміністративної реформи. У 1997 р. Указом
Президента України була створена Державна комісія з проведення в Україні
адміністративної реформи, яку очолив Л. Кравчук. Комісія підготувала
Концепцію адміністративної реформи, яка була схвалена в березні 1998 р.
Головною метою даної реформи є поетапне створення такої системи
державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної
правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою. Вона має
бути прозорою для суспільства, науково обґрунтованою і адекватною за
витратами фінансово-економічному стану держави.

із прийняттям Основного Закону конституційний статус отримало місцеве
самоврядування, яке стало однією із засад конституційного ладу України.
У розвиток конституційних положень 21 травня 1997 р. був прийнятий Закон
України «Про місцеве самоврядування в Україні», який визначив систему та
гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та
діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових
осіб місцевого самоврядування.

Зважаючи на специфіку Києва як столиці України та з метою визначення
його спеціального статусу, особливостей здійснення у місті виконавчої
влади та місцевого самоврядування, 15 січня 1999 р. був прийнятий Закон
України «Про столицю України – місто-герой Київ». Особливістю здійснення
виконавчої влади у місті Києві є те, що міська та районні державні
адміністрації паралельно виконують функції державної виконавчої влади та
виконавчих органів місцевого самоврядування. При цьому голови цих
держадміністрацій призначаються на посади і звільняються з посад
Президентом України. Особливим правовим статусом наділений Київський
міський голова, який обирається шляхом прямих виборів відповідно до
Закону «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних,
міських голів», і займає посаду голови Київської міської державшої
адміністрації – органу державної виконавчої влади.

14 січня 1998 р. вступив у силу Закон України «Про вибори депутатів
місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Уперше у виборчій
практиці України була прийнята нова виборча система виборів депутатів
районної та обласної ради – мажоритарна система відносної більшості по
багатомандатних виборчих округах.

29 березня 1998 р. відбулися вибори до Верховної Ради України та до
місцевих рад, міських, селищних і сільських голів. Відповідно до нового
Закону «Про вибори народних депутатів України» вперше в сучасній історії
нашої держави парламентські вибори проходили за принципово новою
змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою. Це дозволило громадянам
України обирати не тільки між окремими кандидатами в депутати, а й між
політичними партіями та їх блоками. З 450 депутатів парламенту 225 було
обрано в одномандатних виборчих округах, а 225 – за списками від
політичних партій та виборчих партійних блоків у багатомандатному
загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного
представництва. Вперше було застосоване так зване «позитивне»
голосування та правило відносної більшості. Таким чином, новий виборчий
закон став суттєвим кроком у напрямку політичного структурування
українського суспільства і становлення багатопартійної системи –
важливих чинників демократизації політичної системи та розвитку
громадянського суспільства. Хоча, об’єктивно, повної структуризації
парламенту після проведення перших на нових засадах виборів не могло
статися. Обрання Верховної Ради на основі змішаної системи було лише
першим кроком на цьому шляху та заклало основу для розвитку зазначених
політичних процесів.

Відповідно до Конституції України 21 жовтня 1998 р. Верховною Радою
Автономної Республіки Крим була прийнята Конституція Автономної
Республіки Крим, затверджена парламентом України 23 грудня того ж року,
яка юридично закріпила статус і повноваження автономії – невід’ємної
складової частини України. Представницьким органом АРК визначена
Верховна Раба АРК, а виконавчим – Рада міністрів АРК. З метою сприяння
виконанню в АРК повноважень, покладених на Президента

України, відповідно до Закону України «Про Представництво Президента
України в Автономній Республіці Крим» функціонує державний орган
-Представництво Президента України в цій республіці. Представництво
створюється главою держави і безпосередньо йому підпорядковується.

У розвиток конституційних положень 9 квітня 1999 р. був прийнятий Закон
України «Про місцеві державні адміністрації», який остаточно розмежував
повноваження між органами виконавчої влади і органами місцевого
самоврядування на місцевому рівні. Після прийняття цього законодавчого
акта організація влади на місцевому рівні отримала остаточне оформлення.
Так, голови місцевих держадміністрацій призначаються на посаду
Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк
повноважень Президента України. Обласні державні адміністрації в межах
своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних
адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Отже, можна зробити висновок, що в Україні закладені конституційні
основи територіальної організації влади на місцевому рівні та
законодавчо закріплено функціонування органів виконавчої влади та
місцевого самоврядування, хоча, безумовно, пошук оптимальної форми
організації влади ще триватиме. Адміністративна реформа покликана
остаточно врегулювати питання територіальної організації влади.

Важливою подією політичного життя держави стали вибори Президента
України в жовтні 1999 р. Перший тур, у якому брали участь тринадцять
кандидатів (О. Базилюк, Н. Вітренко, М. Габер, Ю. Кармазін, В. Кононов,
Ю. Костенко, Л. Кучма, Є. Марчук, О. Мороз, В. Онопенко, О. Ржавський,
П. Симо-ненко, Г. Удовенко), не виявив переможця. 14 листопада 1999 р. у
результаті повторного голосування Президентом України на повторний строк
обрано Леоніда Кучму, який, одержавши 15 870 722 голоси виборців, що
взяли участь у голосуванні, переміг кандидата від КПУ П. Симоненка.

Після того як Верховна Рада відхилила кандидатуру В. Пустовойтенка на
посаду Прем’єр-міністра України, 22 грудня 1999 р. новим Прем’єром став
Віктор Ющенко. У грудні цього ж року були прийняті важливі рішення,
спрямовані на запровадження нової концепції державного управління,
створення більш ефективної системи виконавчої влади, підвищення
керованості суспільно важливих процесів, реформування державної служби,
зменшення чисельності управлінського апарату. Початок 2000 року був
ознаменований неординарною політичною подією – парламентською
«оксамитовою революцією», яка завершилася зміною керівництва Верховної
Ради України та створенням нової правоцентристської парламентської
більшості. Ліві сили вперше за всі роки української Незалежності стали у
Верховній Раді меншістю. Представників усіх лівих фракцій було
відсторонено від керівних парламентських посад, а їх місця зайняли
народні депутати, які підтримували курс на поглиблення ринкових реформ.
Така політична трансформація політичних сил усередині українського
парламенту відразу дала суттєві позитивні результати. Найперше,
налагодилася конструктивна співпраця Верховної Ради із Кабінетом
Міністрів. Це дало змогу без зволікань і політичної конфронтації, що
було неодмінним атрибутом процесу проходження майже всіх законопроектів
під час попереднього лівого керівництва парламенту, прийняти цілий ряд
законів, необхідних для реформування соціально-економічних відносин.

Як результат, у 2000 р., вперше за останнє дисятиліття в Україні
спостерігався економічний прогрес. Відбулося реальне зростання валового
внутрішнього продукту, що зріс на 5,8 відсотка. Такі успіхи, що набули
системного характеру, пов’язані з роботою уряду, очолюваного
Прем’єр-міністром України В. Ющенком з грудня 1999 р. по травень 2001 р.
Зазначимо, що за роки економічної кризи (1991-1999) ВВП України
скоротився в 2,5 рази; обсяги промислової продукції – майже в 1,9;
сільського господарства – у 2,1; грошові доходи населення впали в 3,7;
інвестиції в основний капітал -4,5 раза [21].

Слід також відзначити позитивні тенденції, характерні для першого етапу
адміністративної реформи (1997-2001). За цей період було структурно
реорганізовано та оптимізовано систему центральних органів виконавчої
влади, змінено субординацію, впорядковано функції та повноваження її
органів. Кабінет Міністрів приступив до виконання лише йому властивих
функцій: виробляти та організовувати реалізацію державної політики.
Відповідно до цього було реформовано його склад, реорганізовано апарат,
запроваджено нові форми, процедури та стандарти роботи. Важливим кроком
щодо оптимізації діяльності Кабінету Міністрів стало створення урядових
комітетів. Запровадження цих робочих органів підвищило ефективність
роботи уряду, якість проектів законодавчих актів, прийнятих урядових
рішень, сприяло попітичній узгодженості рішень, поліпшило координацію
зусиль центральних органів виконавчої влади у формуванні та здійсненні
державної політики. Посилилася провідна роль міністерств як головних
суб’єктів вироблення і реалізації державної політики у відповідних
галузях і сферах діяльності та міністрів – у формуванні державної
попітики, вони набули статусу політичних діячів. Інші центральні органи
виконавчої влади зосередили свою роботу на аналізі, плануванні та
організації соціально-економічного розвитку у сферах, що входять до
їхньої компетенції. Запровадження інституту державних секретарів заклало
основи для чіткого розмежування політичних та адміністративних функцій
найвищих посадових осіб держави.

Важливим чинником забезпечення верховенства Основного Закону у всіх
сферах життєдіяльності держави стало прийняття 16 жовтня 1996 р. Закону
«Про Конституційний Суд України». Відповідно до нього Конституційний Суд
України розпочав свою діяльність 1 січня 1997 р. До повноважень цього
єдиного в державі органу конституційної юрисдикції належить вирішення
питань про відповідність законів та інших правових актів Конституції
(конституційність) та офіційне тлумачення Основного Закону та законів
України. Конституційний Суд складається з вісімнадцяти суддів, яких у
пропорційній кількості (по шість) призначають Президент, Верховна Рада
та з’їзд суддів України. Рішення, ухвалені Конституційним Судом, є
обов’язковими до виконання, остаточними [ не можуть бути оскаржені.

Суттєві кроки були здійснені у проведенні широкомасштабної судової
реформи. Прийняті у 2001 р. відповідно до Конституції нові Кримінальний,
Земельний, Цивільний кодекси України стали основою реформування всієї
судової системи і судочинства. При цьому, розширення повноважень судів
здійснюється, в першу чергу, щодо забезпечення охорони прав і свобод
громадян. У лютому 2002 р. Верховна Рада України здійснила вирішальні
кроки на складному шляху судово-правової реформи, прийнявши
довгоочікуваний Закон «Про судоустрій України». З прийняттям цього
закону вирішено цілу низку питань щодо організації судової влади як
самостійної гілки державної влади, забезпечення діяльності судів,
здійснення суддівського самоврядування, як однієї з найважливіших
гарантій забезпечення незалежності судів і суддів [33]. В Україні
створено єдину судову систему судів загальної юрисдикції у складі
місцевих, апеляційних, вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду
України. Визначено дволанкову систему касаційних судів шляхом утворення
Касаційного суду України і залишено право на звернення з повторною
касацією до Верховного суду України.

Передбачається створення ще однієї ланки спеціалізованих судів –
адміністративних судів на чолі з Вищим адміністративним судом. Вони
мають забезпечити розгляд претензій громадян щодо діяльності
(бездіяльності) державних органів влади, органів місцевого
самоврядування, їх посадових і службових осіб. Важливим завданням, яке
стоїть перед судовою системою нашої держави з точки зору інтересів
суспільства, є реальне втілення в судочинство основних засад, визначених
ст. 129 Конституції України, його реформування шляхом законодавчого
забезпечення принципу рівності всіх учасників процесу перед законом і
суспільством [8].

Щодо кадрової політики, то слід зауважити, що її загальна
незбалан-сованість у роки Незалежності була чи не головним чинником
соціально-економічної кризи в державі. Так за останні одинадцять років
Віктор Яну-кович став десятим Прем’єр-міністром України. Протягом
1991-2001 рр. змінилося 15 перших віце-прем’єрів, 47 віце-прем’єрів, по
6-8 разів змінювалися керівники багатьох міністерств і відомств [56].

Звичайно, конституційний процес в Україні з прийняттям нової Конституції
не завершився. Адже, хоча Основний Закон й закріпив нову модель
організації державної влади, засновану на класичних засадах її поділу на
три гілки, все ж за межами конституційного вирішення ще залишилося
багато питань організації діяльності органів державної влади щодо
здійснення ними державних функцій.

Ініціатива щодо порушених питань виходила з боку політичних партій та
Президента України, на думку якого, державний устрій, затверджений
Конституцією, є недосконалим [44, с. 119]. Це стосується ідеї
запровадження в Україні двопалатного парламенту. На думку глави держави,
його функціонування на основі верхньої палати – представників регіонів,
обраних від усіх територій за принципом рівного представництва,
підвищило б роль регіонів, зменшило кількість непродуманих,
популістських рішень, притаманних однопалатному парламенту. На вирішення
цього та інших державної ваги питань був спрямований Всеукраїнський
референдум за народною ініціативою, що пройшов 16 квітня 2000 року.
Прагнучи до рішучих і глибоких змін у суспільстві та сподіваючись на
посилення дієздатності державної влади, більшість громадян України
підтримала запропоновані референдумом питання. За його результатами
Верховній Раді необхідно було внести зміни до Конституції щодо
запровадження двопалатного парламенту. Передбачається, що він
складатиметься з двох палат -Палати регіонів і Державних зборів,
формуватиметься за європейською моделлю: в нижній палаті має бути 300
народних депутатів, обраних на пропорційній основі; у верхній – по три
представники від адміністративно-територіальних одиниць (Автономної
Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя). Президент матиме
право дострокового припинення повноважень Державних зборів у разі, якщо
протягом місяця не сформовано постійно діючу парламентську більшість, до
1 грудня не затверджено підготовлений і поданий Кабінетом Міністрів у
встановлені строки Державний бюджет на наступний календарний рік,
протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не
сформовано персональний склад нового КМУ.

Імплементація питань, винесених на референдум, стала, по суті,
епіцентром нового політичного протистояння у Верховній Раді, лінія якого
вже не проходила відповідно до недавно сформованої парламентської
більшості та меншості, а визначалася народними депутатами, лідерами
політичних партій з точки зору політичних перспектив нової системи
стримувань і противаг та дієздатності гілок державної влади. Побоюючись
звуження повноважень парламенту та посилення президентської влади,
Верховна Рада так і не вирішила питання щодо втілення в життя
результатів референдуму.

Узагальнюючи одинадцятилітній період становлення, розвитку,
трансформації та функціонування інститутів публічної влади України,
можна зробити такі висновки. Здобуття Незалежності радикально змінило їх
функції, методи та форми діяльності. В минуле відійшла система
радянської влади з домінуванням і всевладдям компартійного апарату.
Натомість перед молодою державою постала необхідність: заново формувати
переважну більшість державних інститутів, які були просто відсутніми в
УРСР як частині тоталітарного імперського утворення; реформувати
адміністративно-командну, жорстко планову економіку, керовану з єдиного
центру, в багатоукладну ринкову, зорієнтовану на потреби людей. Вказані
процеси визначали новітній етап української історії державного
управління, що розпочався 24 серпня 1991 року.

Першочерговим і найважливішим серед завдань, що постали перед молодою
державою, стало державотворення. Отримавши статус незалежної держави,
Україна взялася за творення ефективно діючих законодавчої, виконавчої та
судової влади. Перешкодами на цьому шляху були: відсутність у владної
верхівки політичної волі до проведення радикальних політичних,
економічних та соціальних реформ; несконсолідованість української нації;
гострі політичні конфронтації, що стали, на жаль, неодмінним атрибутом
політичного життя країни; зволікання консервативною більшістю парламенту
прийняття Конституції та інших базових для державотворчих процесів
законів. Зрозуміло, що ці фактори вкрай негативно позначилися на
соціально-економічному розвитку держави, особливо в роки економічної
кризи.

Прийняття Конституції України стало важливою віхою української історії,
її прийняття остаточно оформило Україну як суверенну державу –
невід’ємну складову європейської спільноти, закріпило демократичний
вектор її розвитку. На засадах конституційних положень було сформовано
механізм державної влади на основі її поділу на три гілки, закріплено
інститут місцевого самоврядування як невід’ємну складову публічної влади
і громадянського суспільства, розпочато адміністративну реформу.

Поступово, зберігаючи громадянський мир, уникаючи відкритих
соціально-політичних конфліктів, активізується здійснення економічних
реформ. Як результат, у 2000 році, вперше у новітній історії України,
відбулося реальне зростання валового внутрішнього продукту, а в
наступному році Україна за темпами економічного розвитку випередила не
тільки всі країни СНД, а й Європи.

Все сказане дає підстави для висновку про те, що найважчий період
історії в умовах незалежної Української держави залишився позаду. В
найближчі роки за умов консолідованих дій всіх членів суспільства наша
Вітчизна має передумови для стрімкого поступу в напрямі побудови міцної,
заможної, демократичної держави, де гарантуватиметься незалежність
країни, а на її основі гармонійно поєднуватимуться права і суспільні
інтереси всіх громадян. Саме про таку державу мріяли українці протягом
усієї трагічної історії України.

Список використаної літератури

Абліцов В Гетьманат Актуальні роздуми над статтями з новітніх
українських історичних словників та малої енциклопедії «Українське
козацтво» // Голос України – 2002 -ЗО лист-С 7

Алексеев Ю М, Кульчицький С В, Слюсаренко А Г Україна на зламі
історичних епох (Державотворчий процес 1985-1999 рр ) Навч посібн – К
ЕксОб, 2000 – 296 с

Андрусяк М Феноменальне явище//Голос України-2003 – 14 січн – С 19

Баран В К, Даниленко В М Україна в умовах системної кризи (1946-1980 рр
) // Україна крізь віки В15т-К Альтернативи, 1999-Т 13-С 165

Баран В К Україна після Сталіна Нарис історії 1953-1985 рр – Львів
Свобода 1992-124 с

Бачинский П П ТабачникД В А П Любченко политический портрет//Вопросы
истории – 1990 – № 12 – С 75-76

Боєчко В, Ганжа О Захарчук Б Кордони України Історична ретроспектива т$
сучасний стан – К Основи, 1994 – 168 с

Бойко В Несвяткові проблеми правосуддя напередодні річниці // Голос
України -2001 -14 груд-С 10

Василенко С Геополітичні традиції Київської Русі і Галицько-Волинської
держа ви // Людина і політика – 2002 – № 5 – С 102-111

Визначна подія всесвітньої історії Доповідь Президента України Леоніда
Кучми на урочистих зборах присвячених Дню незалежності України 24 серпня
1995 року // Голос України – 1995 – 28 серп – С З

Винниченко В Відродження наци У трьох частинах – Ч 1-К 1990-С 81

Гальчинський А С Обраним шляхом – К Либідь 1999-64 с

Гладко В Коабітація по-українськи//Людина і влада – 2001 -№ 3-4-С 90

Грицяк І Місцеве самоврядування України в історії та сучасності //
Вісник УАДУ -1996-№ 1 -С 53-67

Грушевский М С Очерки истории украинского народа / Сост и ист-биогр
очерк Ф П Шевченко, В А Смолия Примем В М Рычки, А И Гуржия – К 1990

Грушевський М Історія Украіни-Руси-Львів 1913 -Т 1-С 458

Гоушевський М С ілюстрована історія України – К Наукова думка, 1992 –
544 с

ДейвісН Європа історія – К 1991-С 189

Декларація про державний суверенітет України Прийнята Верховною Радою
України // Радянська Волинь – 1990 – 17 липн – С 1

Державний Центр Української Народної Республіки в екзилі Статті і
матеріяли / За ред Л Винар Н Пазуняк-Філядельфія, Київ, Вашингтон
Фундація їм С Петлюри в США Веселка Фундація Родини Фещенко-Чопівських
1993-С 65

Десять років – дев’ять прем’єрів // Голос України – 2001 – 29 трав – С 6

Дзюба І Україна перед Сфінксом майбутнього // Урядовий кур’єр-
2002-18січн-С 6

Дорошенко Д І Історія України В 2-х томах-К Глобус 1991-Т 1 -238 с

Дорошенко Д Історія України 1917-1923 рр Українська гетьманська держава
1918-Ужгород, 1930-Т II — С 155

Жеребецький Є Кінець імперії’? // Дзеркало тижня – 2003 – 11 січн – С З

З’єдналося серце навіки, що віками роздерте було // Голос України –
1999-11 вер – С 9

Історія Русів Пер І Драча-К Радянський письменник 1991-318 с

Історія України І В Ф Верстюк, О В Гарань, 01 Гуржій та ін / За ред В А
Смолія-К Альтернативи 1997-С 22

Історія України нове бачення У 2 т / О / Гуржій, Я Д Ісаєвич М Ф Котляр
та ін / За ред В А Смолія-К Україна, 1995 -Т 1 -350 с

Історія України Посібник / За ред Г Д Темка, Л С Тупчієнка- К Академія
2001 – 480 с

Історія українського війська – 2-е доп вид – К Панорама, 1991 – 192 с

Кириченко В Українська та великоруська національні ідеї співставлення
витоків та сенсу // Розбудова держави – 1994 – № 2 – С 38-39

Ківалов С Судова реформа Крок за фоком // Урядовий кур’єр – 2003 – 23
січн – С 6

Кюеличник В Про надання українським містам у XIV—XVIІ ст Магдебурзького
права // Право України – 1996 – № 9 – С 82-84

Конституційні акти України 1917-1920 Невідомі конституції України – К
Філософська і соціологічна думка, 1992 – 272 с

Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом
України про основні засади організації та функціонування державної влади
і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової
Конституції України // Урядовий кур єр-1995- 10 черв-С 5-6

Косик В Україна і Німеччина у Другій світовій війні-Львів НТШ, 1993-С 9

Косів М В Про Україну Публіцистичні статті та нариси – Львів УПІ їм І
Федорова Фенікс ЛТД, 1992-С 26

Кравченко Б Соціальні зміни і національна свідомість в Україні XX ст Пер
з англ – К Основи, 1997 – 423 с

Кремень В Г, Табачник Д В, Ткаченко В М Україна альтернативи поступу
(критика історичного досвіду) – К ARC-UKRAINE, 1996 – 793 с

Крип’якевич І П Історія України – Львів Світ, 1990 – 520 с

Кульчицький С В Україна між двома війнами (1921-1939 рр ) // Україна
крізь віки В 15 т-К Альтернативи, 1999-Т 11-С 8

Кухта Б Л 3 історії української політичної думки Текст лекцій Навчальний
посібник – К Генеза, 1994 – 368 с

Кучма Л Д Про найголовніше – К , 1999 – 352 с

ЛановикБ Д, Назарович М В Історія України Навчальний посібник-К
Знання-Прес, 2001 – 698 с

Липинський В Листи до братів-хліборобів – Відень, 1926-С XII

Лисяк-Рудницький І Історичні есе Пер з англ У Гавришків, Я Грицака В2т-К
Основи, 1994 – Т 2 – 573 с

Литвин В Державотворчий потенціал української соборності // Голос
України-2003-22 січн-С 4

Литвин В Тисяча років сусідства і взаємодії // Голос України – 2002- 8
лист-С 4-6

Литвин В Тисяча років сусідства і взаємодії // Голос України – 2002 – 12
лист -С 4-6

Литвин М, Науменко К Історія ЗУНР- Львів Інститут українознавства НАНУ
ОЛІР, 1995-368 с

Мазепа І П Україна в огні й бурі революції 1917-1921 І Центральна Рада –
Гетьманщина-Директорія II Кам’янецька доба – Дніпропетровськ Січ, 2001
-415 с

МакарчукС Писемні джерела з історії України Курс лекцій – Львів Світ,
1999-352 с

Малиновський В Галицько-Волинська держава та форми її управління (до
800-річчя з часу утворення) // Командор – 2000 – № 2-3 – С 35

Малиновський В Події 1939-го року про що свідчать факти // Волинь у
новітній історії української державності Збірник наукових праць / За ред
Б О Яроша- Луцьк Волинь, 1999-С 174

Медведчук В Вертикаль управління пошук оптимальної моделі //
Президентський вісник – 2001 – 1 верес – С 6

Мірчук П Українська Повстанська Армія 1942-1952 рр- К Народна газета,
1991 – С 41

Мудрий M Виборчі кампанії до Галицького сейму суспільство, політика та
міжнаціональні взаємини (60-70-v рр XIX ст) // Республіканець – 1995 – №
1-2 – С 35

Нагаєвськии I Історія української держави XX століття – К , 1994 – С 79

Нагороди України історія, факти, документи У 3 т – К Українознавство,
ARS-Uk-raine, 1996-Т 1-С 126

Организация работы с документами Учебник / Под ред В А Кудрявцева – 2-е
изд , перераб и доп – М ИНФРА-М, 2001 – 592 с

Перші та другі читання пам’яті В’ячеслава Липинського Українська
національна еліта – Луцьк – Львів, 1996 – С 23

Петлюра С Вибрані твори та документи / Уклад Л В Голота-К Довіра,
1994-271 с

Петлюра С В Статті / Упоряд О Климчук-К Дніпро, 1993-С 188-189

Політологія / За ред О / Семківа- Львів Світ, 1993-С 82

Полонська-Василенко Н Історія України У 2 т-К Либідь, 1992-Т 1-640 с

Попов В, Проблеми вдосконалення планування і управління народним
господарством // Економіка Радянської України – 1986 – № 3.- С. 5.

Послання Президента України Верховній Раді України // Голос України –
1994-13трав-С. 4.

Потульницький В. А. Теорія української політології. Курс лекцій- К.:
ЛибІдь, 1993.-192 с.

Пухтинський М. Система місцевого самоврядування в Україні // Вісник
УАДУ.-1996.- № 1.-С. 68-89.

Рожик М. Трагедія України в 30-х pp. і зовнішній світ // Республіканець
– 1995-№ 1-2.-С. 29.

Рудницький С. Чому ми хочемо самостійної України? / Улоряд., перед. О.
/. Шаб-л/я-Львів, 1994-С. 123.

Рыбаков Б. А. Мир истории. Начальные века русской истории – 2-е изд.-
М.: Молодая гвардия, 1987.- С. 262.

Сергійчук В. І. Українська соборність. Відродження українства в
1917-1920-роках- К.: Українська Видавнича Спілка, 1999 – С. 407.

Слюсаренко А. Г., Томенко М. В. Історія української конституції.- К/
Т-во «Знання» України, 1993 – 192 с.

Смолій В. А., Степанков В С. Українська національна революція XVII ст.
(1648-1676 рр ) // Україна крізь віки – К/ Альтернативи, 1999.-Т. 7.- С.
90-94.

Смолій В. А. Українська козацька держава // Український історичний
журнал -1991.- №5-С. 66.

Субтельний О. Україна: історія: Пер. з англ Ю. І. Шевчука- К.: Либідь,
1991 -512 с.

Тихомиров M. H. Древнерусские города – M., 1956 – С. 227-230.

Три дні вересня вісімдесят дев’ятого: Матеріали Установчого з’їзду
Народного руху України за перебудову.- К.: Український Народний Рух,
2000 – С. 72.

Угода та Конституція Пилипа Орлика // Мазепа; Збірник – К.: Мистецтво,
1993-С. 232.

Україна: друга половина XX століття: Нариси історії / П. П. Панченко, M
Р. Плющ, Л. А. Шевченко та ін.- К.: Либідь, 1997 – 352 с.

Україна є. Україна – буде! Доповідь Президента України Леоніда Кучми на
урочистих зборах з нагоди 5-ї річниці незалежності України 23 серпня
1996 року // Урядовий кур’єр.- 1996 – 29 серп – С. 4.

Українське державотворення: невитребуваний потенціал: Словник-довідник /
За ред. О. М. Мироненка – К.: Либідь, 1997.-560 с.

Христюк П. Українська революція.-Нью-Йорк, 1922-Т. 4-С. 161.

ЦДІА України у Львові. Ф. 309, оп. 1, спр. 125, арк. 13-17.

Див,: Цілком таємно…: секретні документи Рейху про діяльність ОУН
1941-1944 рр // Літературна Україна – 1991 – 19 груд,- С. 6.

Чубатий М, Державний лад на Західній области Української Народної
Республіки//Календар «Просвіти» 1921.-Львів, 1920.-С. 100-101.

Шаповал Ю., Пристайко В., Золотарьов В. ЧК-ГПУ-НКВД в Україні: особи,
факти, документи – К.: Абрис, 1997- 608 с.

Швагуляк М. «Українська карта» // Дзвін – 1990 – № 7- С. 94.

Швидько Г. К., Романов В. Є. Державне управління і самоврядування в
Україні: Іст. нарис- К.: Вид-во УАДУ, 1997.- Ч. 1.- С. 50.

Яковлів А. Українське право // Антонович Д. Українська культура.-
Мюнхен, 1988.- С. 237.

Ярош Б. О. Сторінки політичної історії західноукраїнських земель
(30-50-ті pp. XX ст.): Монографія.- Луцьк: Вежа, 1999.- 184 с.

AAN. Polska і Ukraina. Sygn. 55.- К. 9,13, 18, 20. 24, 67.

Dolot M. Execution by Hunger. The Hidden Holocoust – London: N. Y.,
1985.- P.15.

Dokument zur deutschen Geschichte, 1936-1939 – Berlin, 1977 – S. 124,

Kaindl R-F. Beitrade zur Geshicte des deutshen Rechts in Galizien
(archiv fur Osteuropaische Geschichte}.- Bd 100, RH Heft.- Wien, 1910 –
S. 400, 417, 429, 441, 449-450.

Частина друга

ТЕОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Теоретико-методологічні засади державного управління

Функції державного управління

Методи державного управління

Акти та процедури управлінської діяльності

Виконавча влада і державне управління

Апарат державного управління

Розділ 2

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Глава 2.1. ПРО ПРИРОДУ І ЗМІСТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Проблема становлення і розвитку науки державного управління – певного
комплексу знань про функціонування апарату державного упраління
-особливо вирізняється із багатьох проблем суспільних наук. Ось чому
проблеми державного будівництва, організації та здійснення державної
влади та управління протягом багатьох століть були і нині є спеціальним
напрямом у фундаментальних і прикладних суспільних науках. При цьому
залежно від різних соціальних умов і у різні історичні періоди вони
набували своїх невід’ємних особливостей. Однак незалежно від
національно-історичних традицій перед теорією і практикою державного
управління завжди стоять завдання забезпечення відповідності структури і
функцій державної’ влади, форм і методів управління, цілям і вимогам
розвитку різних сфер життя суспільства, наповнених відповідним
соціально-економічним змістом [217, с. 68]. Без ґрунтовних, детальних
наукових досліджень і рекомендацій у цій галузі важко уявити успішне
здійснення державного курсу, послідовне проведення демократичних
перетворень, створення ринково} Інфраструктури.

Новітній історичний етап переходу України від тоталітарної системи до
відкритого громадянського суспільства, від командно-адміністративної
системи до ринкової економіки, від ідеологічного диктату однієї парти’
до політичного плюралізму характеризується кризовими явищами в
економіці, політичній, соціальній та духовній сферах. Це свідчить про
неефективність здійснюваних протягом останніх років спроб трансформувати
існуючу в Україні систему державного управління відповідно до нових
суспільно-політичних та економічних реалій. За роки незалежності не
вдалося досягти такої організації виконавчої влади, яка властива
функціонально ефективній і структурно злагодженій суспільній системі
[69, с. 406]. Діяльність апарату державного управління, його вплив на
суспільно-політичні процеси не задовольняє потреби динамічного розвитку
українського суспільства, утвердження громадянського суспільства,
ринкового середовища.

Руйнація старої системи відбулася без достатньо осмисленої
доктри-нальної моделі, яка б відповідала потребам сьогодення. Існували
навіть переконання про послаблення взагалі управлінсько-регулятивної
функції держави у зв’язку зі вступом у дію ринкових механізмів. Як
наслідок, держава поступово втрачала важелі впливу у багатьох ключових
сферах суспільного життя, що вкрай негативно позначилося на
соціально-політичних та економічних перетвореннях. Це підтверджують
слова Президента України Л. Кучми: «…нині той
адміністративно-управлінський гібрид, що витворився, вступає у дедалі
гостріше протиріччя з практикою і завданнями демократизації державного
та суспільного життя, утвердження ринкових відносин» [84].

Виправити таке становище можна лише шляхом активного і широкого
використання наукових підходів до формування принципово нової системи
виконавчої влади та реформування її органів, утворення розвиненої
теоретичної бази, реалізованої в наукових концепціях, моделях, проектах.
Адже держава дуже часто стикається з майже повним науковим вакуумом у
наукових розробках стосовно суспільно важливих питань. У зв’язку з цим
особливої ваги набуває наукове осмислення суспільно-політичних реалій,
правильний вибір стратегії подальшого розвитку основних інститутів
державного управління, подолання притаманних їм недоліків з метою
створення ефективно функціонуючого механізму виконавчої влади. У даному
контексті важливим завданням є створення в Україні такої системи органів
виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення ефективності
державного управління. Основоположне значення має суттєве поглиблення
фундаментальних теоретико-методологічних досліджень проблематики
державного управління. Однією з найбільш актуальних наукових проблем, що
потребує системного аналізу та невідкладного вирішення, є якісне
поліпшення організації та діяльності системи органів виконавчої влади
(апарату державного управління).

Цілком очевидно, що більшість управлінських помилок, яких зазнало і
продовжує зазнавати наше суспільство, є результатом некомпетентності й
байдужості державних службовців, передусім відповідальних посадових
осіб. їх можна було б уникнути чи звести до мінімуму, якби окремі
управлінці менше керувалися лише власним емпіричним досвідом, політичною
кон’юнктурою, роблячи ставку на експеримент, а більше використовували
світовий та національний досвід, глибокі та різноманітні знання,
вироблені управлінською наукою. Сьогодні, на початку третього
тисячоліття, з усією очевидністю на чільне місце виходить проблема
управління, а тому від її розв’язання залежить успіх державного
розвитку.

Набутий за роки Незалежності досвід показав, що неможливо досягти
кардинальних змін у реформуванні економіки без суттєвих змін у сфері
політики, насамперед у сфері політичного управління суспільними
процесами.

Цей досвід також переконливо свідчить, що однією з головних причин
кризових суспільних явищ, несприятливого розвитку країни є не тільки
криза економіки, а й низька ефективність управлінського апарату, криза
державного управління.

Недостатня послідовність у здійсненні реформ, ряд помилок та
про-рахунків пояснюються, за словами глави держави, тим, що «не вдалося
сформувати дієздатну систему державного управління ринковими
перетвореннями, докорінно змінити стиль, методи та традиції, успадковані
від адміністративної системи. В результаті утворилася глибока
суперечність між новими (значною мірою ринковими) відносинами і діючою
системою управління. Зазначена суперечність виступає чи не
найсерйознішим гальмом соціально-економічного прогресу» [122, с. 6].

З іншого боку, серед великої кількості населення здавна панує думка, що
для керування державою не потрібно мати багато знань, а достатньо лише
життєвого досвіду на рівні звичайного обивателя. Не замислюючись над
вадами такої позиції, громадяни відповідно формують державну владу,
переважно за критеріями обіцянок претендентів, їхніх ораторських
здібностей та фінансових можливостей. Такий стан, урешті-решт
повертається до виборців у вигляді недосконалого законодавства,
соціально напруженого державного життя, дезорганізації суспільства.
Сьогодні стало очевидним, що без озброєння управлінського персоналу
концептуальними поглядами на динаміку і статику демократичного
суспільства, передовими науково-дослідними технологіями управління
неможливо розробити та реалізувати перспективні загальнодержавні,
регіональні та самоврядні соціально-економічні, культурні програми
розвитку.

Якщо у радянський період державне управління розглядалося не як окрема
галузь діяльності, навчання та досліджень, а як вузька спеціальність у
межах адміністративного права, то в сучасних умовах державотворення
управлінська діяльність стає основним засобом здійснення соціальних
змін, а державне управління виокремлюється у відносно самостійну,
предметно, функціонально і структурно визначену сферу діяльності, що
регламентується окремою нормативно-правовою базою і потребує
відповідного кадрового і наукового потенціалу [134].

Аналіз світового досвіду показує, що в розвинутих країнах «Державне
управління» (Public administration) уже давно визнано як самостійну
галузь професійної діяльності, академічної підготовки і наукових
досліджень. Наприклад, у міжнародній Універсальній десятковій
класифікації (УДК) «Державне управління» виділене в окремий напрям. У
багатьох західних університетах поряд із наданням ступеня магістра
державного управління (M. P. A – Master of Public Administration)
присуджується науковий ступінь доктора державного управління (D. P. A.-
Doctor of Public Administration). Для прикладу, в 1997 p. у Сполучених
Штатах налічувалося 219 вищих навчальних закладів, які присуджують
ступінь M. Р. А., ступінь D. Р. А.- 17, у Великій Британії – три вищі
заклади освіти надають ступінь D. Р, А., у Канаді присуджується науковий
ступінь доктора філософії в державному управлінні (Ph. D. in Public
Administration).

Професіоналізацію державного управління і державної служби сьогодні слід
визнати глобальною світовою тенденцією. Зокрема, Міжнародною стандартною
класифікацією всіх видів економічної діяльності та Міжнародною
стандартною класифікацією освіти Організації Об’єднаних Націй державне
управління розглядається як окремий напрям професійної діяльності зі
своїм специфічним освітнім супроводом [154] Відповідно у системі ООН у
грудні 2001 р був утворений новий орган – Комітет експертів з питань
державного управління, до складу якого ввійшов представник України

Переосмислення сутності держави, Гі основних функцій і ролі в сучасному
суспільстві логічно привело до визнання «Державного управління» як
самостійного виду діяльності Так, з 1 липня 1997 р в Класифікаторі видів
економічної діяльності (КВЕД), складеному з використанням світового
досвіду стандартизації, «Державне управління» зафіксоване як один з
двадцяти основних видів діяльності (секція 1_, розділ 75), що охоплює
державне управління загального характеру в економічній та соціальній
галузі (75 11 – державне управління загального характеру, 75 12 –
керування діяльності в соціальній сфері, 75 13 – керування діяльності у
сф§рі економіки, 75 14 – допоміжна діяльність у сфері державного
управління), а також діяльність, віднесену до компетенції держави (75 21
– міжнародні відносини, 75 22 – оборона, 75 23 – юстиція, 75 24 –
охорона та забезпечення громадського порядку) [63] Починаючи з січня
2002 р, дані з питань статистики праці стосовно галузей економіки
здійснюються за КВЕД, у якому «Державне управління» визначається як
«управління на державному рівні, рівні державних автономій, областей та
міст загальнодержавного підпорядкування, районів, сіл і селищ,
міжнародні відносини, оборона, юстиція, охорона та забезпечення
громадського порядку й безпеки, обов’язкове соціальне страхування» [244]
Таким чином, робота в державних органах визнана професійним видом
діяльності

Неможливість охоплення державного управління жодною іншою галуззю
зумовила також уведення постановою Кабінету Міністрів України від

травня 1997 р до Переліку напрямів та спеціальностей підготовки фахівців
у вищих навчальних закладах за відповідними освітньо-кваліфікаційними
рівнями окремої галузі підготовки – «Державне управління» Ця нова
академічна галузь не може бути зведена окремо до правової, економічної
чи політологічної, або іншої традиційної гуманітарної освіти, а стає
повноцінним напрямом освітньої підготовки 3 метою офіційного визнання
наукової галузі «Державне управління» в Україні вже зроблені відповідні
заходи

Так, наказом ВАК від 13 березня 1997 р за погодженням з Міносвіти та
Міннауки введено зареєстрований в Мін’юсті Перелік спеціальностей
наукових працівників, яким запроваджено нову галузь науки за шифром

«Державне управління» [37] В Українській Академії державного управління
при Президентові України здійснюється підготовка докторантів, аспірантів
та здобувачів наукових ступенів з цієї галузі науки, функціонує
спеціалізована вчена рада з присудження наукового ступеня доктора
(кандидата) наук із державного управління зі спеціальностей 25 00 01 –
теорія та історія державного управління, 25 00 02 – механізми державного
управління, 25 00 03 – державна служба, 25 00 04 – місцеве
самоврядування [38] Ведуться фундаментальні та прикладні дослідження за
комплексною науковою програмою «Державне управління та місцеве
самоврядування», яка охоплює 22 напрями

Таким чином, державне управління в Україні здобуло офіційне визнання як
галузь науки, що є вимогою часу і відповідає міжнародній практиці, де
«Public administration» як науковий напрям зайняв належне місце та існує
вже тривалий час.

Необхідно зазначити, що, незважаючи на суперечливий процес становлення в
Україні цієї порівняно молодої для нас науки, вже зроблено чимало для її
розвитку Окреслено предметне поле державного управління, визначено
проблематику і методи досліджень, ґрунтовніше вивчаються світова та
українська історія державних органів влади та управління в них,
управлінські погляди і теорії діячів минулого Дослідження українських
учених свідчать про розвиток науки державного управління в Україні і
дають підстави сподіватися на успішне розв’язання п наукових проблем

З’явилися монографічні праці, статті, присвячені цій галузі, почали
видаватися наукові журнали управлінського профілю «Вісник Української
Академії державного управління при Президентові України», «Вісник
державної служби України» «Командор Вісник державного службовця України»
Заявили про себе науково-освітні установи, що досліджують
адміністративно-управлінські проблеми та готують висококваліфіковані
кадри державних службовців У 1992 р розпочав свою діяльність Інститут
державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України,
який вперше у нашій державі започаткував підготовку професійних
державних службовців за магістерською програмою На його базі ЗО травня
1995 р створена Українська Академія державного управління при
Президентові України – головний вищий навчальний заклад у системі
підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних
службовців в Україні

Провідна роль Академії полягає у тому що вона виступила ініціатором і
практично запровадила академічну й наукову галузь – «Державне
управління», якої в Україні раніше не існувало У вересні 2001 р з метою
забезпечення дальшого розвитку загальнонаціональної системи підготовки
перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців,
формування нової генерації фіхівців у сфері державного управління
Дніпропетровський, Львівський, Одеський та Харківський філіали Академії
реорганізовано у регіональні інститути державного управління УАДУ
Відкрито Донецьку державну академію управління

Врегульоване питання ліцензування та акредитації програм підготовки
магістрів у галузі «Державне управління», до якої залучено ряд провідних
вищих навчальних закладів України Підготовку магістрів державного
управління на конкурсній основі здійснюють десять вищих навчальних
закладів університетського рівня в Києві, Дніпропетровську,
Дніпродзер-жинську, Донецьку, Луганську, Тернополі, Івано-Франківську,
Одесі, Харкові, які визначені рішенням Науково-методичної ради при
Головдерж-службі з переліку закладів, затвердженим постановою Кабінету
Міністрів

України від 28 липня 1995 р. № 560. Постановою Кабінету Міністрів
України від 9 липня 1997 р. № 725 утворено Академію муніципального
управління, яка здійснює підготовку, перепідготовку та підвищення
кваліфікації кадрів для органів місцевого самоврядування і місцевих
державних адміністрацій та проводить наукові дослідження щодо
вдосконалення державного управління та місцевого самоврядування.

Про зростаючий інтерес до цієї науки свідчить і те, що з ключових питань
розвитку державного управління тривалий час точилися і не стихають
сьогодні гострі дискусії: обговорюються концептуальні ідеї, погляди, йде
усвідомлення світового та національного досвіду, закладаються засади
законодавчого регулювання управлінської діяльності тощо. Адже створити
ефективне державне управління в Україні можна лише за умови:

поєднання наукових досліджень у сфері державного будівництва;

законотворчої та нормативної діяльності;

організаційної управлінської практики;

вдосконалення державного апарату;

матеріально-технічного забезпечення його функціонування.

Глава 2.2. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ЯК СОЦІАЛЬНЕ ЯВИЩЕ

2.2.1. Суспільна сутність державного управління

Вихідною категорією адміністративно-управлінської теорії є «управління».
Що ж таке управління? У чому полягає сутність цього явища? Якою є і має
бути роль управління у суспільних процесах? Як свідчить історія
управлінської думки, ці питання завжди перебували у центрі уваги
мислителів минулого. Без перебільшення можна сказати, що ця категорія
протягом усієї історії людської цивілізації постійно розвивалася,
наповнювалася новим змістом.

Управління є складним і універсальним суспільним феноменом, необхідною
функцією суспільного життя. Наука трактує управління як функцію
організованих систем, що забезпечує збереження їх структури, підтримку
режиму діяльності, досягнення поставленої мети.

Метою управління є організація спільної діяльності людей, їх окремих
груп та організацій, забезпечення координації взаємодії між ними, а його
суттю – здійснення керуючого впливу на відповідні об’єкти.

Необхідність здійснювати управління з’являється там, де потрібно
об’єднати і скоординувати зусилля двох і більше людей. Саме тоді, коли в
первісному суспільстві з’явилися перші елементи суспільної організації і
суспільної праці (наприклад, необхідність полювання чи спільного захисту
від ворога), з’явилася особлива функція управління, яка виникає в
результаті певних суспільних потреб і самої природи суспільної праці.
Тому держава, яка на засадах громадянства об’єднує велику кількість
людей, відчуває об’єктивну потребу у здійсненні діяльності з управління
різноманітними питаннями, які виникають у процесі життя та становлять
загальний інтерес для всієї спільноти: сприяння розвитку економіки,
забезпечення збору податків та обороноздатності країни, розвитку науки,
освіти, культури, надання соціальної допомоги тощо.

Потужний імпульс філософському осмисленню державного управління дав
розвиток античної демократії, яка зародилась у Давній Греції. Пізніше
управлінська думка пережила період застою. Однак у XVII-XVIII століттях
активізація суспільного життя в Європі та Північній Америці, розвиток
демократичних інститутів дали новий поштовх для розвитку теорії
управління. В XIX ст. управлінські теорії і концепції отримують
подальший розвиток і вдосконалення.

Щодо розуміння такого явища, як управління, існує багато точок зору.
Згідно з тією, яка йде від Платона та Арістотеля, управління як частина
політичного процесу ототожнюється із суспільним способом існування.
Тобто, жити у суспільстві означає жити за певними правилами, а мистецтво
управління суспільством виступає як усезагальна форма соціальних
зв’язків. Сама ж соціальність ґрунтується на розумінні суспільства як
конгломерату атомізованих індивідів, а їх відносини – як свідомо
встановлені договірні відносини на засадах державності.

Ще один підхід – марксистський. Згідно з ним, суспільство формується у
процесі спільної діяльності людей. А тому соціальність створюється не
державним об’єднанням, а спільною участю людей у праці. Звідси, первісні
форми життя – відсутність політичного суспільства, оскільки воно було
соціально однорідним. Після утворення різноманітних соціальних груп зі
своїми специфічними цілями приватні інтереси відокремлюються від
спільного інтересу, починають протистояти йому. Поляризованість такого
суспільства набуває проблемного характеру, вирішення якого вимагає
особливого виду людської діяльності – політико-адміністративного
управління як конкретного виду щодо здійснення державної влади.

Зважаючи на низький рівень життя людей того часу, розвиток суспільного
суб’єкта та соціальних відносин зумовлює переважання позаекономічних,
примусових методів управління, спрямованих на здійснення загального
інтересу, досягнення спільної вигоди. Таким чином, фізичний примус,
насилля стали початковою формою здійснення управління у відносинах
«панування – підкорення». Водночас уже в рабовласницькому суспільстві
виникає власне «державне управління» – управління спільними справами,
задоволення часткових (групових) інтересів. Отже, управління як вид
суспільної діяльності виникло в результаті необхідності узгодження,
підпорядкування приватних, часткових (групових) інтересів більш
загальному інтересу – спільному. А інтерес є визначальною, вихідною
основою влади і управління.

Незважаючи на соціальну диференціацію, розмаїття інтересів та уподобань,
у суспільстві завжди існує те, що вигідне всім: забезпечення порядку і
безпеки, дотримання правил взаємодії, прийнятне й можливе за певних умов
вирішення соціальних суперечностей, здобуття знань про навколишній світ,
удосконалення умов життя людини тощо.

Отже, спільний, загальний інтерес, який є найвищим і найважливішим,
порівняно з приватним та груповим, вимагав утворення механізму його
забезпечення. Якщо спочатку здійснення загальних справ було спільною
турботою і не виділялось у якусь окрему галузь суспільної практики, а за
його здійснення відповідали всі члени роду, то внаслідок соціальної
диференціації, розшарування первісного суспільства на соціально значущі
спільноти відбувається зосередження людей на суто власних, часткових
інтересах. Проте це не означає втрати загального інтересу, його
реалізація набуває дещо іншої форми – форми влади. У родоплемінній
спільноті функції суспільного управління зосереджуються в руках
племінної верхівки. Поступово формується спеціальний апарат управління
як один із чинників відчуження індивідів від участі у вирішенні спільних
справ.

Розвиток машинного виробництва і товарного обміну, зростання соціальних
протиріч спричинили послаблення безпосереднього панування господаря над
виробником, подальшу регламентацію політичних стосунків нормами права
замість вирішення проблем силовими методами. В умовах антагоністичних
інтересів класів, верств і соціальних груп суспільство мало життєву
потребу в інституції, яка здатна забезпечити необхідний мінімум їх
консолідації. Таким утворенням й стає держава – основне знаряддя
політичної влади у класовому суспільстві, покликане улагоджувати
різ-новекторні інтереси протилежних класів, соціальних прошарків, груп.

У сучасному світі єдиною інституцією, за якою визнається беззастережне
право запровадження законів, нормативно-правових актів, обов’язкових для
всіх громадян, стає держава. Без держави та її діяльності суспільство як
система і організована спільнота функціонувати не може.

Отже, ключовим поняттям для державного управління та основою
по-літико-адміністративної науки є знання про державу – центральний та
основний інститут політичної організації суспільства. Поняття «держава»
виникло близько трьох тисячоліть тому (стародавня держава Урарту
існувала в IX—VI ст. до н. е.), а термін «держава» вперше вжив
італійський філософ Н. Макіавеллі у своїй праці (трактаті) «Іль
прінчіпе» («Монарх») 1532 p., аналізуючи «державну рацію» («regione di
stato»). Вислів «держава» – «stato», «l’etat», «Staat», «State» – набув
подальшого розповсюдження і став загальновизнаним у світовій практиці.

Держава посідає особливе місце в політичній системі, надаючи їй
цілісності та стійкості, зорієнтованості на важливі суспільні справи
[196, с. 260]. Саме держава є основним знаряддям влади, носій
суверенітету, верховної політичної влади [267, с. 481].

Держава – це засіб суб’єктивного вирішення об’єктивних суперечностей,
які розв’язуються, як правило, насильницькими методами і переважно в
інтересах того соціального суб’єкта – економічно організованого та
інтелектуально пануючого класу, представники якого володіють державною
владою. З’явившись ще в рабовласницькому суспільстві, держава постійно
змінювала свою форму, проте й сьогодні її суть залишається незмінною:
вона завжди була механізмом здійснення політичної влади, забезпечення
потреб політичної еліти, соціальних груп і громадян. У суспільстві
держава виконує низку функцій, які здійснює спеціально сформований
державний апарат.

Ще античними мислителями (Платон, Арістотель) осмислювались основні
ознаки держави:

наявність так званої «публічної влади» (з апаратом управління і
примусу);

-територіальний принцип організації населення;

податки з населення для утримання публічної влади.

Головним питанням політичного буття суспільства (держави) вважалося
питання про владу: організаційні засади влади, динаміка і ефективність
її функціонування тощо (згадаймо «Державу» Платона).

Отже, як регулятивний механізм функціонування та розвитку соціуму,
держава відрізняється від інших суспільних інститутів такими ознаками:

наявність публічної влади, що здійснюється певною групою людей (державні
службовці), зайнятою виключно управлінням суспільством як цілісною
системою;

монополія на владу щодо всього населення, тобто незбіг публічної влади з
владою народу;

право здійснювати внутрішню та зовнішню політику від імені всієї нації;

суверенне право видання законів, обов’язкових для всіх груп населення і
кожного громадянина;

організація влади за певним територіальним принципом –
адміністративно-територіальним поділом;

монопольне право збору податків, формування національного бюджету.

Державність є загальною формою вираження інтересів суспільства через
державну публічну владу та її матеріальні ресурси. Держава являє собою
механізм управління, апарат організації, що володіє засобами заохочення,
примусу, контролю і насильства.

Державно-політична і філософська думка завжди надавала значної ваги
питанням теоретичного обґрунтування проблем походження, сутності,
головних ознак та функцій держави. Були спроби побудови ідеальних
моделей державного устрою, поради володареві (правителю) щодо
організації державного управління й ведення державних справ, утопічні й
реалістичні прогнози державного будівництва тощо. Арістотель –
представник патріархальної теорії походження держави, вважав, що держава
– це результат історичного розвитку сім’ї, коли виникає «спілкування»,
зв’язок між сім’ями і родами «задля благого життя та самоцінного
існування» [14]. Представники теологічної теорії (ідеологи релігій, Фома
Аквінський) обґрунтовували її зумовленість Божою волею, божественними
законами. Н. Макіавеллі в основу державного будівництва поклав
матеріальний інтерес (приватну власність) особистості. Договірна теорія
(Гоббс, Руссо, Кант) вбачає джерело виникнення держави в суспільному
договорі. Ге-гель, у свою чергу, наголошував, що держава є виразником
усезагальне-них інтересів, усезагальненої волі [54]. Психологічна теорія
(Петражиць-кий, Фрейзер, Тард) пояснює державу особливими властивостями
людської психіки, зокрема потребою людей у підпорядкуванні. К. Каутський
вперше в історії філософської думки висловив припущення про можливість
формування держави як надкласового інституту. Цю ідею підтримав Ю.
Хабермас. X. Джонс відстоював концепцію держави загального благоденства,
що забезпечує оптимальну регуляцію людських стосунків та приватного
господарювання. У Маркса знаходимо не лише визначення держави як
організованого насильства одного класу над іншим, а й міркування щодо
виконання державою спільних справ, таких, приміром, як будівництво
шляхів сполучення, забезпечення порядку, захист кордонів тощо.

Сучасні уявлення про правову державу базуються на романо-германських та
англосаксонських традиціях, а їх теоретичним підґрунтям вважаються
вчення англійського філософа Д. Локка та німецького філософа І. Канта.
Термін «правова держава» вперше з’явився на початку ХІХ ст. у німецькій
літературі, а подальший розвиток ця концепція отримала в середині цього
ж століття. У XX ст. правова держава отримує додаткові визначення,
виступаючи як «соціальна правова демократична держава».

У сучасній літературі існує понад 140 визначень держави і різноманітні
її типології. Однак усі вони зводяться до двох підходів розуміння
сутності держави. Перший розглядає державу як систему владних відносин,
а інший – більш широкий, вбачає в ній політичний режим. Вдалим, на нашу
думку, є таке визначення:

Держава – це соціально-політичний механізм, що виникає в класовому
суспільстві з метою організації і впорядкування соціально неоднорідного
суспільства, вирішення конфліктних ситуацій, забезпечення відповідного
рівня соціальної стабільності системи, її цілісності та безпеки.

Якщо визнати, що держава є носієм загальної функції – публічної влади,
яка є необхідною для дотримання цілісності суспільства, забезпечення
його існування, то апарат державного управління – механізм здійснення
цієї функції. Саме з метою виконання загальної функції пов’язують
виникнення держави та запровадження спеціалізованої людської діяльності
– соціального управління. Держава у цьому випадку уявляється як
політична організація, наділена повноваженнями правочинного здійснення
загальної волі переважної більшості громадян. Тобто, держава як
полі-тико-правовий інститут виступає засобом реалізації мети суспільного
розвитку. Таким чином, суспільство вище від держави, оскільки остання є
лише органом суспільства, яке через суспільні організації виробляє
категоричні імперативи для держави як керуючої системи, які, в свою
чергу, й визначають мету та засоби функціонування системи державного
управління [46, с. 295]. Головне призначення держави полягає в тому, щоб
керувати суспільними справами. Будь-яка держава, як організація
політичної влади в суспільстві, як соціальний і політичний інститут,
проявляє себе у «зовнішніх» стосунках саме через практичне здійснення
цієї влади. Державна влада втілюється в діяльності державних органів,
які у своїй сукупності утворюють механізм держави.

Центральним поняттям держави є влада, яка означає відносини залежності
між людьми, в яких одні можуть здійснювати свою волю, нав’язувати її
оточуючим [110]. Проблеми влади хвилювали ще древніх мислителів.
Відносини влади були предметом уваги таких філософів і політичних
теоретиків Середньовіччя і Нового часу, як Н. Макіавеллі, Т. Гоббс, Дж.
Локк, і. Кант та ін. Суттєвий внесок у розробку теорії влади внесли М.
Вебер, В. Парето, Г. Моска, Р. Міхельс, Г. Моргентау, Н. Пулантцас, Т.
Парсонса.

За своєю суттю влада – явище соціальне. Вона являє собою форму
соціальних відносин, що характеризується можливістю впливати на характер
і спрямування діяльності та поведінки людей через економічні,
ідеологічні та організаційно-правові механізми, а також за допомогою
авторитету, традицій, насилля [112, с. 29]. Відоме визначення влади
належить М. Веберу, який зазначав: «Влада означає будь-яку можливість
проводити всередині певних соціальних відносин власну волю навіть
усупереч супротиву, незалежно від того, на чому така можливість
ґрунтується» [44]. Г. Моргентау визначає владу як здійснюваний людиною
контроль над свідомістю та діями інших людей. Н. Пулантцас вважає владу
як спроможність соціального класу реалізовувати свої специфічні
об’єктивні інтереси. Для Т. Парсонса влада – це система ресурсів, за
допомогою яких досягаються спільні цілі, це здатність виконувати певні
функції на користь соціальної системи, взятої в її цілісності. Цілком
прийнятним є визначення влади як реальної можливості здійснювати свою
волю в соціальному житті, нав’язуючи її, якщо необхідно, іншим людям
[196, с. 139]. Сутністю влади є відносини керівництва, панування і
підпорядкування.

Отже, влада може існувати і на основі примусу, підкорення, насильства
тощо. Виникаючи разом із появою суспільства, там, де є людські
відносини, вона супроводжує всю його історію, будучи невід’ємною
складовою існування людських спільнот. Такою є об’єктивна соціальна
природа цього явища, загальновизнаного в науковій літературі.

Влада – це здатність і можливість для окремих людей, груп, верств,
класів здійснювати визначальний вплив на діяльність інших людей,
людських спільнот за допомогою політичних, економічних та моральних
засобів.

Соціальний аспект влади проявляється в тому, що вона виступає
організуючим центром цілеспрямованої діяльності людей, колективів та
суспільства в цілому. З’явившись у результаті розвитку суспільства,
держава виступає стосовно нього політичною управлінською системою, а
управлінський вплив, здійснюваний нею, набуває політико-правового
характеру, зумовленого державною владою. Пануюча воля, що виражається у
формі загальноприйнятих соціальних норм (правил поведінки), виконує
регулюючу, а відповідно, і організуючу роль у житті суспільства [175, с.
144]. Влада проявляється через управління, а управління ґрунтується на
владі. Вони – однаково необхідні явища соціального життя, що виступають
атрибутом існування суспільства [223, с. 263]. Як зазначає Г. Щокін, у
відносинах понять «влада» та «управління» простежується певна
підпорядкованість і взаємозалежність: влада передбачає управління
об’єктом, а управління – здійснення над ним влади. Іншими словами,
поняття «влада» є первинним щодо поняття «управління», оскільки не кожен
працівник управління (наприклад, спеціалісти, технічні виконавці, окремі
функціональні керівники) володіє реальною владою, але кожен працівник,
який наділений владними повноваженнями, виконує цілком визначені функції
управління [279, с. 139].

Соціальне управління не може здійснюватись ізольовано від діючої системи
державного управління [46, с. 302]. Тому соціальна структура
безпосередньо становить підвалини державного управління, визначаючи його
суб’єкти, інтереси, характер і спрямування управлінських процесів.
Залежно від соціальної структури суспільства формуються політичні сили,
які впливають на здійснення державного управління.

Характеризуючи владу, слід відзначити її політичний аспект. У будь-якому
суспільстві існують і пребувають у взаємодії кілька видів влади
-політична, економічна, духовна, сімейна тощо. Політична влада, як один
із найважливіших виявів влади, визначається як реальна здатність певної
соціальної групи (нації, класу, організації, іншої спільноти) чи
особистості втілювати свою волю за допомогою політики та правових норм,
здійснювати організований вплив на суспільство. Політична влада
характеризується такими ознаками:

здатністю, готовністю суб’єкта влади виявити політичну волю;

охопленням усього політичного простору взаємодією різних політичних
суб’єктів;

наявністю політичних організацій, через які суб’єкт політичного
во-левиявленння здійснює політичну діяльність;

осмисленням політичного інтересу і політичних потреб;

– забезпеченням соціального панування в суспільстві суб’єкта політичної
влади [223, с. 264].

Отже, влада – це поєднання інтересу і волі, в якому воля виступає
засобом вираження інтересів. Вони реалізуються у формі влади через
політичне управління. Ґрунтуючись на цих міркуваннях, можна визначити
зміст політичної влади – вольового вираження інтересів панівного класу
або більшості народу в діяльності державних інституцій, посадових осіб.
Влада, таким чином, перебирає на себе не тільки функції насильства, а й
соціального управління у напрямку її перетворення з такої, що стоїть над
суспільством, у владу, яка обслуговує суспільство, шляхом надання
громадянам управлінських послуг, здійснення відповідних функцій
державного управління, що забезпечують реалізацію загальновизнаних
суспільних інтересів. Використання влади як засобу реалізації спільних
інтересів найхарактерніше простежується під час здійснення державної
влади в процесі діяльності держави.

Однією з форм політичної влади є державна влада – державна організація
політичного управління суспільством [110] Вона домінує у суспільстві і є
основним об’єктом політичної боротьби, адже є вищою владою відносно
інших видів влади у всіх громадських утвореннях як за обсягом, так і за
засобами впливу [279, с. 314]. Державна влада здійснюється за допомогою
встановлення законів, виконання функцій державного управління та
забезпечення дотримання чинних законів усіма членами суспільства. У
демократичному суспільстві вона повинна бути функціонально поділена на
законодавчу, виконавчу та судову гілки на засадах системи стримувань та
противаг.

Незважаючи на існування різних форм і видів влади, лише державна влада
спроможна надати суспільству цілісності, сконсолідувати його в умовах
плюралізму та діяльності політичних партій, громадських об’єднань, що
виражають інтереси різноманітних соціальних груп.

Отже, державна влада – це інструмент забезпечення існування держави та
досягнення її цілей через систему повноважень і засобів, що
застосовуються від імені суспільства для захисту і реалізації спільного
інтересу, забезпечення загальних і часткових потреб, реалізації функцій
регулювання та вирішення конфліктів у суспільстві.

Вона наділена таким рівнем повноважень і норм, які дозволяють утвореним
нею суб’єктам здійснювати мобілізацію ресурсів, розподіляти поміж
різними групами людей та індивідами суспільні цінності в межах
досягнення загальних цілей та інтересів. Завданням будь-якої державної
влади є забезпечення наявними засобами стабільності в суспільстві,
збереження суспільного спокою та удосконалення суспільних відносин.

Однак держава сама по собі не є першоджерелом владних повноважень.
Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ, соціум. Народ
здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого
самоврядування. Тобто держава – це громадяни з їхніми інтересами,
прагненнями, об’єднаннями, самоорганізацією і самоуправлінням.
Легітимність влади, таким чином, виходить від народу, який через вибори
виявляє свою волю владним структурам і через вибори контролює їхню
діяльність. А головною функцією держави є впорядкування співжиття
громадян, координації діяльності всіх членів суспільства для того, щоб
існувати і розвиватися. Для виконання своєї функції держава запроваджує
державний апарат, без якого неможливе її існування.

Управлінню притаманні свої об’єкти і суб’єкти управління. Об’єктами
управління можуть бути поведінка окремих людей та груп, суспільна праця
і виробництво, технічні засоби (верстати, машини, агрегати), тварини і
рослини. Відповідно до цього (до об’єкта) управління прийнято поділити
на три основних класи: управління технічними системами (керівництво
технічними процесами, управління механізмами, агрегатами), управління
біологічними системами (регулювання розмноженням та розвитком тварин і
рослин) та управління соціальними системами (управління людьми,
управління в суспільстві).

Нас цікавить передусім соціальне управління, яке відрізняється від двох
попередніх видів вольовим впливом одних суб’єктів управлінського впливу
на свідомість і волю інших, а його об’єктами є соціальна організація
суспільства з притаманними їй соціальною структурою й соціальними
процесами.

Соціальне управління має своє суб’єктно-об’єктне поле, до якого можна
віднести діяльність політико-громадських об’єднань, поведінку окремих
людей та груп, суспільну працю та економічну діяльність тощо. Вони
утворюють декілька видів управління, які органічно виходять з влади:
політичне, судове, економічне, духовне, корпоративне, сімейне. Кожен з
цих видів має свій власний окремий об’єкт управлінського впливу,
специфічну правову базу, організаційний порядок функціонування,
відповідальність і т. ін. Соціальне управління розглядається науковцями
як вищий вид управління, що передбачає активні діяльнісні зусилля
соціальних суб’єктів (індивідуальних і колективних), які спрямовуються
на упорядкування та організацію процесів спільної колективної діяльності
людей, на приведення їх у запланований стан відповідно до об’єктивних
законів [50, с. 136].

Ключовим видом соціального управління є політичне управління, яке
відрізняється від інших основних класів впливом одних суб’єктів
управлінського впливу на свідомість і волю інших, а його об’єктами є
політична організація суспільства з притаманними їй політичною
структурою та соціальними процесами. Політичне управління – це явище,
яке характеризує внутрішню властивість суспільства, що випливає з його
системної природи, суспільного характеру праці, процесу спілкування
людей в процесі праці та в житті. Його зміст полягає у цілеспрямованому
впливі на суспільство і його підсистеми, з метою його впорядкування,
вдосконалення і розвитку.

Політичне управління – це процес узгодження інтересів і установок
держави з інтересами громадянського суспільства, різних соціальних
верств, прошарків і груп, суспільних об’єднань і організацій на основі
пізнання та використання об’єктивних потреб розвитку соціуму [50, с.
138].

Політичне управління розуміють як реалізацію організаційних функцій, які
створюють необхідні умови для досягнення в процесі спільної діяльності
людей поставленої мети. Система політичного управління є широкою і
багатоплановою, що базується на існуванні та функціонуванні інститутів
громадянського суспільства і держави – політичних партій, недержавних
організацій, органів місцевого самоврядування та органів державної
влади.

Для політичного управління характерна численність об’єктів, які
утворюють такі основні види: партійне управління, де суб’єктом
виступають політичні партії; законотворчість, де суб’єктом є
законодавчий орган держави; державне управління, де суб’єктом виступає
система органів виконавчої влади; муніципальне, де суб’єктом виступають
територіальні громади; громадське управління, де суб’єктом є недержавний
сектор (рис. 2.1).

Духовне

Партійне

Громадське

Законотворчість

Державне

Муніципальне

Рис. 2.1. Види управління

Тобто, без політичного управління неможливе системне функціонування
суспільства, саме тому його важливою складовою є державне управління,
яке співвідноситься з першим як часткове і загальне. Державне управління
входить до політичного управління, тобто останнє є значно ширшим.
Доказом цього є те, що політико-управлінські відносини виходять за межі
державного управління, торкаючись відносин підпорядкування в інших
організаційних структурах громадянського суспільства, що включені до
політичного процесу [50, с. 105]. Якщо в цілому управління в суспільстві
є загальною політичною функцією, що реалізується через
владно-організуючу діяльність з метою узгодженості суспільних інтересів
для досягнення суспільно значимих завдань, то державне управління можна
віднести до однієї з функцій держави, яка вносить у цю діяльність
організуюче начало відповідно до визначених політичних орієнтирів,
принципів, цілей, інтересів і врегульованих правовими нормами.

Отже, державне управління буде розглядатися нами як соціальне явище,
передусім як складова політичного управління. (Інші види управління
мають свій окремий предмет дослідження, групу наук і фахівців, які їх
вивчають, а тому нами розглядатися не будуть).

Державне управління – це політична функція, що реалізується через
владно-організуючу діяльність, яка узгоджує спільну працю і побут людей
з метою досягнення поставлених загальносуспільних цілей та завдань.
Відповідно, державне управління виступає як політичне явище, адже воно є
керівництвом кимось або чимось, атрибутом суспільного життя, якому
притаманні ознаки суспільного життя, і проявляється там, де є спільна
діяльність людей.

Будучи конкретно-історичною формою політичного управління, державне
управління являє собою виконавчо-розпорядчу діяльність, основними
складовими якої є виконання законодавчих актів, організаційно-розпорядчі
дії та надання державних (управлінських) послуг. їх реалізація
досягається за допомогою використання необхідних владно-юридичних
повноважень. Державне управління є також специфічним засобом
спрямовуючого впливу управлінської діяльності на процеси функціонування
та розвитку держави.

Державне управління має підзаконний характер: він йде від законодавчої
влади з гарантованою обов’язковістю, нормативністю, що забезпечені
примусовою силою держави. Політичне ж управління базується, окрім
зазначеного фактора, ще й на недержавних організаційних чинниках,
морально-етичних нормах. Прикладом може слугувати громадське управління,
яке розглядається як організований вплив об’єднань громадян, «третього
сектору» на реалізацію окремих функцій і завдань управління, їх участь в
управлінні, роботі самоврядних органів.

Спільні суспільні цілі зумовлюють певний взаємозв’язок видів управління,
що передбачає впорядкування, організацію політико-адміністративних,
соціально-економічних, духовних процесів. Окрім того, цей взаємозв’язок
обумовлений існуванням єдиного спільного суб’єкта управління – держави.

Отже, єдність державного і соціального управління визначається спільною
метою забезпечення функціонування держави, але за посередництвом різних
форм та методів. Головне полягає у встановленні взаємодії системи
державного управління та соціального управління, відповідно до чого має
забезпечуватися взаємозв’язок суб’єктів при реалізації функцій
управління суспільством [46, с. 302].

Методологічно правильним підходом до розуміння сутності державного
управління є окреслення його як складової політичного управління і
визначення як процесу реалізації державної виконавчої влади, яка є
засобом функціонування будь-якої соціальної спільноти.

2.2.2. Основні особливості державного управління

Розглядаючи специфічні особливості державного управління, слід виходити
з розуміння його природної і безпосередньої єдності зі сферою здійснення
виконавчої влади держави [69, с. 36]. Як зазначають Ю. Шем-шученко і В.
Авер’янов: «Змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення
виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, який
зумовлений головним її призначенням, а саме – виконанням законів та
інших правових актів державних органів» [250].

Спрямованість державного управління обумовлена динамічною
взаємозалежністю комплексу рис і факторів управлінської діяльності.
Зокрема, виділяють такі риси державного управління, що розкривають його
сутність:

Державне управління завжди являє собою певну організуючу діяльність, у
результаті якої виникають конкретні, управлінські за змістом відносини.

Необхідною умовою їх виникнення є наявність суб’єкта, наділеного
владними повноваженнями для здійснення управлінських функцій.

Для виникнення управлінських відносин, крім суб’єкта, у них повинен
брати участь також і об’єкт (об’єкти), на діяльність якого спрямовується
управлінський вплив суб’єкта.

Характер відносин, які виникають між ними, завжди є владним, а в умовах
державного управління – державно-владним, причому цими повноваженнями
наділена завжди одна сторона – суб’єкт управління, а об’єкт управління є
лише виконавцем вказівок і директив, що надходять від суб’єкта.

Організуюча діяльність державно-владного характеру полягає у виконанні
та розпорядництві згідно з вимогами закону, тобто є підзаконною,
ґрунтується на чинному законодавстві.

Управлінський вплив, який виникає під час цієї організуючої діяльності і
налагодження управлінських відносин, може мати різний за своїми
параметрами характер: це і державне регулювання, і централізоване
керівництво, і оперативне управління.

Цю діяльність можна певним чином поділити на етапи (цикли, фази), в
основі класифікації якої є її функціональна природа і організація,
робота з кадрами, керівництво, координація, звітність, складання та
виконання бюджету.

Державне управління, функціонуючи у правовому полі чинного
законодавства, у випадку його порушення, тягне за собою юридичну
відповідальність [56, с. 17].

Це – головні характерні риси державного управління, хоча окремі
дослідники називають їх більшу або меншу кількість. Так, наприклад,
виділяють цілеспрямованість управлінської діяльності. За формулюванням
П. Друкера, управління – особливий вид діяльності, що перетворює
неорганізований натовп у ефективну цілеспрямовану та продуктивну групу
[158, с. 39]. Також виділяють наукову обґрунтованість, універсальність,
економічність, суспільну активність, різноманітність організаційних форм
здійснення державного управління [175, с. 21].

Політичний аспект державного управління визначається тим, що воно здатне
впливати на процеси економічного, соціального, духовного та іншого
розвитку суспільства. Державне управління є діяльністю держави, що
здатна забезпечити владарювання. Так, знаряддям здійснення владних
повноважень є виконавча влада як вид єдиної державної влади, що здійснює
владно-політичні та владно-адміністративні функції.

Отже, головною характерною рисою державного управління є його владний
характер, який дає змогу органам виконавчої влади здійснювати управління
відповідними об’єктами у визначених сферах і галузях діяльності.

Можна вважати, що державне управління – це вид діяльності держави, суттю
якого є здійснення управлінського організуючого впливу шляхом
використання повноважень виконавчої влади через організацію виконання
законів, здійснення управлінських функцій з метою комплексного
соціально-економічного та культурного розвитку держави, її окремих
територій, а також забезпечення реалізації державної політики у
відповідних сферах суспільного життя, створення умов для реалізації
громадянами їх прав і свобод.

Оскільки державне управління – це діяльність, вона органічно включає
сукупність політичних суб’єктів. Отже, якщо вважати державу
політи-ко-організаційним інститутом, що являє собою систему взаємодії
численних соціальних спільнот та апарату, то державне управління є
конкретно-історичною формою політичного адміністрування.

Таким чином, можна виокремити такі найхарактерніші ознаки державного
управління: 1) виконавчо-розпорядчий характер; 2) підзаконність; 3)
масштабність та універсальність; 4) ієрархічність; 5) організуючий
характер.

Виконавчо-розпорядчий характер означає, що державне управління
становлять два взаємопов’язаних аспекти, виконавча та розпорядча
діяльність. Органи, які здійснюють державне управління,- це виконавчі
структури, що й відображено в їх назві (органи виконавчої влади).
Основним їх призначенням є організація виконання законодавчих актів,
прийнятих парламентом, та актів глави держави. Тому виконавча функція є
парадигмою їхнього функціонування.

Разом з тим, реалізація даної функції є неможливою без здійснення
?певних розпорядчих дій: прийняття управлінських рішень, розподіл
фінансових та матеріальних ресурсів, контроль за виконанням рішень тощо.
Для цього органи виконавчої влади наділяються повноваженнями владного
характеру, тобто одержують від держави право здійснювати розпорядчу
(державно-владну) діяльність, діючи від її імені з метою реалізації
державної політики у відповідних секторах державного управління.
Розпорядча діяльність реалізується: по-перше, через видання
загальнообов’язкових нормативно-правових актів (постанов, положень,
наказів, розпоряджень тощо); по-друге, в організації виконання
зазначених приписів; по-третє, в здійсненні контролю за їх виконанням.

Підзаконність державного управління розуміється як здійснення
виконавчо-розпорядчої діяльності на основі правових норм, головне місце
серед яких належить Конституції, законам, актам глави держави. Саме вони
створюють правову базу для здійснення державного управління і визначають
межі його виконавчого спрямування, головні засоби досягнення цілей.

Масштабність державного управління означає, що ця державно-управлінська
діяльність є найоб’ємнішою в державі. Вона розповсюджується на всю її
територію та величезну кількість об’єктів управління. До сфери його
безпосереднього відання належать величезні правові, інформаційні,
економічні, фінансові, технічні, організаційні, людські та інші ресурси,
що є в наявності у держави.

Універсальність державного управління виражається через діяльність
органів виконавчої влади, яка є безперервною, тобто вона неможлива без
повсякденного і постійного управлінського впливу на суспільні відносини,
охоплюючи всі, без винятку сфери суспільного життя та здійснюється на
всіх рівнях управління – від центру до регіонів та конкретних територій.

Ієрархічність полягає в тому, що система органів виконавчої влади
побудована на засадах чіткої підпорядкованості та субординації
нижчестоящих органів вищестоящим. Саме така організаційна структура
дозволяє ефективно функціонувати управлінській системі та досягати
поставлених цілей.

Організуючий характер державного управління виражається через його
управлінський вплив, що виникає в процесі виконавчо-розпорядчої
діяльності, спрямований на організацію спільної праці членів
суспільства, соціальних колективів, організацій з метою забезпечення
життєдіяльності держави та забезпечення добробуту її громадян із
застосуванням для цього засобів виробництва, природних ресурсів,
матеріальних та інших цінностей.

Наведені ознаки окреслюють підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер
державного управління як специфічної форми здійснення державної влади
органами виконавчої влади.

Підсумовуючи, підкреслимо, що державне управління – найбільш динамічна
сфера діяльності держави, що виникає з потреби самого суспільства,
здійснюється відповідними суб’єктами та у відповідних формах,
відповідними методами. Адже виконавча влада, яка є найбільш оперативною,
повсякчасно повинна адекватно відповідати викликам часу, відчувати
інтереси соціальних груп та індивідів, заохочувати державну політику, що
виходить з потреб суспільства, запроваджувати ефективне управління з
метою найоптимальнішого задоволення людських потреб, створення умов для
реалізації громадянами їх прав і свобод, вільного політичного,
економічного, соціального, духовного життя людей.

2.2.3. Суб’єкти та об’єкти державного управління

Як відомо, будь-яка система, у тому числі й управлінська, розглядається
в сукупності двох невід’ємних складових – суб’єкта та об’єкта.
Розглядаючи організаційну структуру державного управління, можна
зазначити, що його здійснюють суб’єкти державного управління.
Управлінський вплив суб’єктів здійснюється відносно об’єктів державного
управління. У системі державного управління об’єктом управління виступає
суспільство, суспільна діяльність, а суб’єктом – органи виконавчої влади
[40, с. 70].

Що ж являють собою поняття «суб’єкт» і «об’єкт» державного управління? У
літературі немає однозначного трактування цих категорій, а тому для
усвідомлення їх сутності розглянемо декілька теоретичних підходів з
даної проблематики.

А. Петров визначає суб’єкт управління як спеціальні групи людей, які за
допомогою різних форм організаційної практики здійснюють необхідні рухи
об’єкта [189]. А. Годунов зазначає, що суб’єктом управління в суспільних
процесах виступають люди [57]. Ю. Тихомиров указує, що суб’єкти, які
управляють суспільством,- це або народ у цілому, або окремі його
верстви, об’єднання, колективи, оформлені відповідним чином у
політико-правових формах через систему державних і громадських
організацій, інститути безпосередньої демократії [164, с. 159; 255]. В.
Афанасьєв наголошує, що суб’єктом управління є складна система державних
і недержавних організацій [166]. В. Бакуменко вважає, що «суб’єктом
державного управління є система державної влади у вигляді спеціально
утворених органів влади, що взаємодіють, між якими розподілені певні
функції державного управління» [22, с. 13].

На нашу думку, таке розуміння поняття «суб’єкта державного управління»,
що виключає можливість виконання ролі суб’єкта посадовими особами, є
неповним. Адже політичні діячі (члени Кабінету Міністрів України),
посадові і службові особи (керівники органів виконавчої влади) наділені
відповідними владними повноваженнями, а тому об’єктивно не можуть бути
виключені з переліку суб’єктів державного управління. Тому суб’єктами
управління однозначно є не лише органи виконавчої влади, а й їх керівний
склад.

Головною рисою суб’єкта державного управління є наявність у нього певної
компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у
формі управлінських рішень, керівних команд, обов’язкових до виконання.
Владний вплив, що виходить від суб’єкта до об’єкта управління, дозволяє
підпорядковувати волю і діяльність останнього волі першого, що є
необхідною умовою досягнення цілей і вирішення завдань, визначених
суб’єктом управління. Відповідно об’єкт державного управління
зобов’язаний підкорятися владній волі суб’єкта і в обов’язковому порядку
виконувати його рішення.

Отже, суб’єкт управління – система, наділена певною компетенцією і
державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю у
форму керівних команд чи рішень, обов’язкових для виконання, тобто, це
система, що управляє.

У державному управлінні до суб’єктів управління належать: органи
виконавчої влади (уряд, міністерства, державні комітети, інші центральні
органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації); керівники і
керівний склад цих органів (політичні діячі; посадові особи; службові
особи, які наділені державно-владними повноваженнями).

З точки зору системного підходу, об’єктом соціального управління є все
суспільство, яке не може існувати поза ним, для якого управління є
іманентним елементом [217, с. 26]. Разом з тим, на нашу думку, погляди
науковців, які до об’єкта державного управління відносять «усе
суспільство в цілому, всі варіанти суспільних відносин, що розвиваються
в ньому» [10, с. 7], не є достатньо обґрунтованими. Адже у суспільстві є
фізичні та юридичні особи, недержавні організації, які не підлягають
прямому державному регулюванню та управлінню з боку структур державної
влади. Тому основними об’єктами державного управління слід вважати
підпорядковані об’єктам органи виконавчої влади [116, с. 36], сектори
державного управління, галузі промисловості, державні установи,
організації і підприємства, підвідомчі органам виконавчої влади.

Відповідно можна зробити висновок, що об’єктами державного управління є
система, на яку спрямовується владний вплив суб’єктів управління.
Безпосередніми об’єктами, на які справляє вплив той чи інший конкретний
суб’єкт, є підпорядковані йому сектори (галузі) державного управління.

Отже, об’єкт управління – це система, яка підпорядковується владній волі
суб’єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою
управляють.

Слід зазначити, що між суб’єктом і об’єктом державного управління не
існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб’єктом відносно
того чи іншого об’єкта, сама, в свою чергу, може бути об’єктом
управління з боку іншого суб’єкта. Так, наприклад, обласна державна
адміністрація, що здійснює виконавчу владу у межах області, є суб’єктом
управління щодо районних державних адміністрацій даної області,
одночасно будучи об’єктом управління відносно уряду, останній, в свою
чергу, є об’єктом управління з боку глави держави і парламенту.

Суб’єкти управління мають суттєві ознаки, які характеризують їх сутність
як найважливіших елементів державного управління. Слушно зауважує у
цьому зв’язку Ю. Тихомиров, що суб’єкт управління забезпечує реалізацію
інтересів певної соціальної спільноти – народу, певної верстви
суспільства, нації, професії тощо, існує певна ієрархія інтересів, яка
відображає структурованість суспільства, що закріплена Конституцією та
іншими правовими актами. Механізм погодження та гармонізації інтересів
розрахований на подолання суперечностей з метою досягнення загальних
соціальних цілей. Такий механізм, звичайно, спирається на діючі
структури державного управління [253].

Кожному суб’єкту управління притаманні певні функції, які відображають
загальносистемний поділ праці щодо їхнього виконання, у зв’язку з чим
функції характеризують основний зміст та напрями діяльності суб’єкта
управління. Суб’єкт є системно організованим, і в цій якості має
властиві ознаки будь-якої соціальної системи. Суб’єктам управління
притаманні загальні функції і цілі, єдність принципів їх утворення,
побудови та діяльності, структурна єдність та інші ієрархічні зв’язки та
відносини, прийняття суворо обумовлених управлінських рішень, узгодження
їх між собою.

Суб’єкт і об’єкт управління перебувають у постійній динамічній
взаємодії, в процесі якої виникають управлінські відносини. Взаємодіючи,
суб’єкт і об’єкт утворюють процес управління. Як зазначає В. Афанасьєв:
«Важливе місце в системі суспільних відносин займають управлінські
відносини – відносини людей стосовно здійснення функцій управління. Це
відносини людських колективів – об’єктів і суб’єктів управління як
суспільством у цілому, так і притаманними йому конкретними власними
підсистемами» [27]. Таким чином, функції державного управління
реалізуються через управлінські (державно-управлінські) відносини, тобто
у процесі цілеспрямованого впливу суб’єкта управління, наділеного
розпорядчими правами, на об’єкт управління, що має переважно виконавчі
обов’язки. В суб’єкт-об’єктному аспекті державне управління є
«неперервним процесом реалізації відповідних функцій, у зв’язку з чим
для нього також можна застосувати визначення через функції» [34, с. 70].

Завдяки тому, що суб’єкти наділені відносно об’єктів владними
повноваженнями, це дає змогу їм здійснювати свій управлінський вплив.

Державно-управлінські відносини – це особливий вид суспільних відносин,
які виникають у процесі державного управління, діяльності
свідомо-вольового та організаційного характеру, що встановлюються в ході
взаємної діяльності, в яких їхні учасники відчувають на собі
державно-управлінську дію, що відповідає меті держави, визначається
економічними та політичними основами суспільного устрою [174].

Ці відносини типу «влада – підпорядкування» можуть мати різний характер
залежно від повноважень суб’єкта, ступеня самостійності об’єкта
управління та багатьох інших факторів. Вони можуть бути формальними
(субординації) і неформальними (координації), галузевими, міжгалузевими,
територіальними та ін. Відносини управління формуються на основі
закономірностей, принципів, функцій і методів державного управління.
Найчастіше ці відносини виникають за ініціативою одного з учасників, а у
разі порушення адміністративно-правових норм порушник несе
відповідальність перед державою.

Змістом управлінських відносин є особлива діяльність людей, що виступає
у вигляді взаємодії суб’єктів та об’єктів управління. Сторони цих
відносин, вступаючи у взаємне спілкування, формують тим самим зміст
управлінських відносин. Між ними існує тісна взаємодія, що здійснюється
за допомогою прямих (від суб’єкта до об’єкта) і зворотних (від об’єкта
до суб’єкта) зв’язків. Практична реалізація цих зв’язків забезпечується
завдяки руху інформації. Наявність прямого та зворотного зв’язку є
необхідною умовою нормального функціонування й розвитку будь-якої
соціально-економічної системи. Прямий зв’язок сприяє процесу ухвалення
рішень і забезпечує їх доведення до виконавця – об’єкта управління.
Зворотний зв’язок, який надає інформацію про стан об’єкта і його
діяльність щодо виконання рішень, є базою формування відповідних впливів
на об’єкт управління. Зворотний зв’язок, таким чином, дає можливість
знаходити найбільш оптимальні шляхи і засоби організації процесу
регулювання діяльності об’єкта управління. Він синтезує дії внутрішнього
та зовнішнього середовищ (стосовно певного об’єкта управління), що
відображають численні причиново-наслідкові зв’язки. Спеціаліст з обміну
інформацією Ф. Льюїс так характеризує значення зворотного зв’язку:
«Керівник, який не налагодить зворотний зв’язок для отримувача
інформації, виявить, що ефективність його управлінських дій значно
знижена, аналогічним чином, якщо зворотний зв’язок із працівниками
заблокований, керівник, у кінцевому підсумку, виявиться ізольованим або
ошуканим» [296]. Отже, зворотний зв’язок сприяє підвищенню ефективності
обміну управлінською інформацією.

Відносини між суб’єктами і об’єктами можуть мати субординаційний та
координаційний характер. Деякі автори виділяють «формальні» (офіційні) і
«неофіційні», а також відносини «організації» та «дезорганізації». Крім
того, державно-управлінські відносини можна класифікувати таким чином:
галузеві (відносини в межах однієї галузі); територіальні (у межах
одного регіону); міжгалузеві (між органами різних галузей);
міжрегіональні (між органами різних регіонів); територіально-галузеві.

Узгодження (упорядкування) управлінських дій приводить до встановлення
між ними вертикальних зв’язків – субординації, тобто підпорядкування
одного інтересам іншого. Субординаційні відносини розрізняються за
певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне
підпорядкування, ієрархічне підпорядкування. Всі ці види субординації
мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління
залежно від методів, які використовуються у відносинах «суб’єкт –
об’єкт».

Встановлення між ними горизонтальних зв’язків має назву координації,
тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного
критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату.
Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження,
предметно-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія.
Субординацію і координацію можна розглядати як двоєдине виявлення
сутності управлінської діяльності, а також, як її базові форми. У
процесі цієї діяльності вони доповнюють одна одну, причому, залежно від
конкретної ситуації, переважає та чи інша. Ці зв’язки мають діалектичний
характер, об’єкт, яким управляють, не є пасивним учасником управлінських
відносин. Оскільки реалізація функцій управління є не лише одностороннім
управлінським впливом суб’єкта на об’єкт управління, а активною
взаємодією сторін [17; 254, с. 45; 234, с. 201], то, відповідно, об’єкт
управління повинен мати можливості для участі у формуванні владного
волевиявлення суб’єкта. Це означає, наприклад, що орган виконавчої
влади, окрім власних прав щодо керованого об’єкта, має й певні обов’язки
перед ним. Як зазначає І. Бачило, в управлінні об’єкт не тільки
підпорядковується, еін і розраховує на апарат управління, він «вимагає»
від нього відповідної поведінки не менше, ніж вищестоящий орган
управляючої системи [29, с. 42].

Оскільки об’єкт має свої власні потреби та інтереси, що випливають із
закономірностей його існування та розвитку, то суб’єкт управління
зобов’язаний їх ураховувати. Коли ж об’єкт не наділений відповідними
правами для задоволення своїх потреб, з одного боку, і з іншого – за
відсутності в суб’єкта обов’язків ураховувати ці інтереси та потреби,
управління може набути характеру сваволі, а його функції можуть
перетворитись у фактор дезорганізації. Як пише В. Авер’янов: «Функції
управління не повинні мати виключно одностороннього, дискреційного
характеру» [5, с. 36].

Тобто, особливістю сучасного державного управління є те, що об’єкт не
тільки підпорядковується, але й відповідним чином впливає на органи
влади, вимагає від них певних дій. Високий рівень соціальної активності
об’єктів управління підкреслює також Г. Атаманчук. Така активність
об’єктів, на його думку, визначає «специфічний характер їх впливу на
суб’єкти управління, які значно ширші впливу за принципом «зворотного
зв’язку». Об’єкт управління не тільки реагує на управлінські впливи
суб’єкта, не тільки сигналізує про їх наслідки та результати, а часто –
незалежно від бажання суб’єкта прямо спонукає його до певної перебудови
управлінських впливів, зміни їх характеру та змісту» [17]. Ю. Тихомиров
указує на вирішальний вплив об’єктів на побудову суб’єктів, визначення
їхніх функцій, структури і системних зв’язків. Недооцінка цього «веде до
перебільшення ролі суб’єктивного фактора і послаблення його залежностей
від об’єктивних умов економічного, соціального, політичного характеру»
[254, с. 45]. Відповідно до вказаних підходів була висунута ідея
реординації -особливого виду державного управління, здійснюваного
об’єктом відносно суб’єкта [175, с. 28]. її суть можна розкрити за
допомогою такої схеми: «Ти управляєш мною, але і я в певних аспектах
управляю тобою» [118, с. 229].

З метою реалізації активності об’єкта управління необхідно не лише
вдосконалювати механізм управлінського зв’язку суб’єкта і об’єкта, але й
підвищувати ефективність участі в управлінні громадян, громадського
контролю за діяльністю органів влади. Для цього слід подолати
стереотипи, що були притаманні колишньому тоталітарному суспільству з
ідеєю домінування держави над людиною, де останній відводилася лише роль
керованого об’єкта, на який спрямовувалися владно-розпорядчий вплив і
адміністративний примус з боку органів держави. Сьогодні вкрай важливо
запровадити принципово нову парадигму у відносинах «громадянин
-держава». її стрижнем є служіння держави людині. Державна влада у цьому
сенсі – це не тільки здійснення повноважень, що зобов’язують
громадянина, але й виконання певних обов’язків перед ним. У процесі
демократичного розвитку обсяг таких обов’язків з боку держави
зростатиме.

З іншого боку, слід оптимізувати управлінські можливості суб’єктів
державного управління за умов зниження при цьому ресурсних витрат, тобто
домогтися підвищення ефективності органу виконавчої влади. Слушно
зауважує в цьому зв’язку Н. Нижник: «Чим вищий ступінь відповідності
суб’єктів об’єкту, тим ефективніше здійснюється державне управління тією
чи іншою системою» [175, с. 29]. Підтвердженням цього є й думка В
Селіванова: «Якщо органи управління, їх структура, принципи і методи
діяльності відповідають об’єктивним закономірностям
соціально-економічного розвитку керованого об’єкта, то вся система
управління набуває наукового характеру і її розвиток прискорюється. Якщо
ж управлінський вплив здійснюється без всебічного, повного врахування
соціально-економічних закономірностей розвитку об’єкта, то суб’єкт
управління, його структура та й в цілому вся система починають
формуватись і функціонувати лише відповідно до своїх внутрішніх потреб
та інтересів. Механізм управління стає неефективним» [234, с. 171].

Виходячи із закону необхідної різноманітності, зазначимо, що суттєвою
проблемою системи виконавчої влади є забезпечення охоплення суб’єктами
управління різноманітності об’єктів управління. Головним критерієм має
слугувати зміст і масштаб конкретного керованого об’єкта. Як справедливо
наголошує В. Авер’янов, «принципова орієнтація діяльності апарату
управління на керовані об’єкти, їх життєво важливі потреби виступає
кардинальною умовою правильного визначення його функцій» [234, с. 92].

Структура органів виконавчої влади залежно від міри передбачення
управлінських процесів може набувати різних форм: від
вузькоспеціалізо-ваної (жорсткої) – до універсальної. Як зазначає П.
Лебєдєв: «…чим складніша і вірогідніша поведінка об’єкта управління,
тим «вільнішою» та уні-версальнішою повинна бути структура органу
управління» [123, с. 101]. Змінюючи гнучкість структури, враховуючи міру
невизначеності поведінки керованих об’єктів, можна досягти
співвідносності конкретної управлінської системи тим процесам, які вона
покликана впорядковувати. Чим вищий ступінь відповідності керуючої
системи керованій, тим ефективніше здійснюється управління тієї чи іншої
системи.

Слід наголосити на визначальному значенні об’єкта в системі управління і
пов’язаного з цим трактування цільового призначення самого державного
управління. В умовах демократичної, правової, соціально орієнтованої
держави адміністративне управління спрямоване на забезпечення прав і
свобод людини, високої якості життя громадян, безпеки їх існування.
Звідси походить така суттєва особливість функцій управління, як постійна
спрямованість на життєво важливі потреби об’єкта, тобто діяльність
кожного конкретного суб’єкта повинна аналізуватися з точки зору
реального забезпечення насамперед цих, а не якихось інших внутрішніх
потреб самого суб’єкта. У цьому сенсі справедливою є думка і. Бачило про
те, що кінцевою ціллю суб’єкта управління є не його власна діяльність, а
організація та забезпечення певного стану об’єкта управління [29, с 14]
На думку В. Авер’янова, новий стандарт взаємовідносин громадян з
органами виконавчої влади, їх посадовими особами «має ґрунтуватися на
визнанні статусу особи як такого суб’єкта, перед яким виконавча влада
відповідальна за свою діяльність» [6, с. ЗО].

Виходячи з того, що мета діяльності будь-якої соціальної системи
детермінована об’єктивними потребами зовнішнього середовища, можна
стверджувати, що цілі діяльності суб’єкта управління детерміновані
об’єктивними потребами відповідної соціальної системи управління, в тому
числі життєво важливими потребами адекватного об’єкта управління [5, с.
48-49]. Тому забезпечення цих потреб є метою управлінської діяльності,
тобто забезпечення оптимального існування і розвитку об’єкта і системи
управління в цілому – досягнення максимально корисного ефекту при
найменших зусиллях і затратах [19, с. 32]. Саму ж фактичну діяльність
суб’єкта управління щодо забезпечення життєво необхідних потреб об’єкта
управління правомірно розглядати як об’єктивно необхідну єдність функцій
державного управління. Потреби об’єкта управління, будучи різноманітними
і багато-численними, зумовлюють цілі управлінської діяльності.

Таким чином, державне управління характеризується наявністю цілісної
системи, керуючою і керованою її частинами, причиново-наслідковими
зв’язками між ними, динамізмом розвитку. Воно являє собою сплановану
діяльність системи, яка управляє, спрямовану на забезпечення
оптимального функціонування і розвиток об’єктів управління, забезпечення
їх потреб.

Глава 2.3. ЕВОЛЮЦІЯ НАУКИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ЇЇ ОСОБЛИВОСТІ

2.3.1. Становлення науки державного управління

Як самостійна галузь знань, управління бере свій початок з сивої
давнини. Так, вагомий внесок у становлення теорії державного управління
внесли Арістотель, Платон, Сократ, Каутилья, Шан Ян та інші мислителі. У
Давній Греції існувала наука про управління державою, яка визначала
правила управління, ідеальні завдання держави. «Природність» управління
для багатьох античних мислителів була очевидною, але питання про те, хто
повинен управляти державою, про форми і механізми цього управління та
інші проблеми державного адміністрування, вирішувалися по-різному.
Управління здавна було інтегроване у життя суспільства, тому воно як
універсальна теорія існувало завжди, здійснюючи пошук своєї оптимальної
форми.

Перші спроби наукового обґрунтування державного управління були зроблені
камералістами Австрії та Німеччини у XVI! ст. (kameralien у перекладі з
німецької означає «наука державного управління»). Курс із даної науки
читався у тогочасних університетах. Перша публікація з камеральних наук
датується 1707 роком, коли вийшла книга «Трактат про поліцію» Ніколаса
де ля Маре. У Німеччині протягом 1758-1764 років опубліковано кілька
робіт з проблем державного управління А. Юсті, який разом з Ж. Пютером
заклав основи камеральних наук. Але найвідомішим уче-ним-камералістом
вважається Лоренц Штейн – професор університету у Кіллі, праця якого
«Теорія державного управління» у 8-ми томах побачила світ у 1866-1884
роках. Штейн та його учні, зокрема Людвіг Гумп-лович, не обмежувалися
лише теоретичними узагальненнями в сфері державного управління, їхні
праці стали основою практичних дій з перетворення колегіальних установ у
міністерства, організації роботи зі службовцями. У 1898 р. вийшла книга
«Теорія державного управління» американського вченого Р. Бентлі.

Значний вплив на управлінську науку справили погляди Макіавеллі,
Монтеск’є, Гоббса, Локка, Дідро, Руссо, Канта, Гегеля, Токвіля.
Класиками теорії управління стали такі дослідники новітнього часу, як В.
Вільсон, М. Вебер, А. Файоль, Ф. Тейлор, Л. Гулик, Ч. Барнард, Л. Байт,
Д. Валдо, П. Друкер, Г. Саймон, У. Ешбі, О. Майєр, М. Фоллет, Д.
Форестер. У наш час продовжують наукові пошуки Г. Райт, Б. Гурне, Н.
Лінн, Ф Нігроу, Р. Стільман, Ю. Немец, К. Коніг, Б. Беккер та інші.

При дослідженні предмета і методу державного управління як науки автор
керується двома засадничими моментами: по-перше, державне управління як
наукова дисципліна, її предмет і метод у зарубіжній науці остаточно
визначилися лише у другій половині XX ст., ay національній -ще тільки
визначаються; по-друге, українські дослідники державного управління
широко використовують наукові здобутки і методологію зарубіжних учених,
яких сучасна управлінська наука відносить до основоположників цієї
наукової дисципліни, а також праці учених радянського періоду. Тому ця
тема не тільки з’ясовує предмет державного управління як сфери людської
діяльності, але й наводить визначення і розкриває зміст основних
парадигм світової політико-управлінської науки.

Незважаючи на давню історію, державне управління в сучасному розумінні –
це здобуток новітнього часу. Термін політико-управлінські науки (policy
sciences) був уведений в 1930-1940 роках одним із засновників

Чикагської школи політичного біхевіоризму Г. Лассуеллом. Нова галузь
знань виникла в час становлення індустріального демократичного
суспільства, коли зародилися нові відносини між людьми. У цих умовах
демократія стає адекватною формою організації суспільно-політичного
життя і вимагає наукового обґрунтування світових досягнень управлінської
думки. Саме конкурентне суспільство породжує попит на управлінську
науку, створюючи оптимальні умови для її розвитку. Адже досвіду і
навиків, логіки і мистецтва керівництва вже недостатньо для ефективного
управління соціально-економічними процесами і явищами. Потрібен науковий
підхід до організації роботи апарату державного управління. За словами
Д. Валдо: «Управління вивчалося від початку історії, але рідко коли
цьому вивченню була властива самосвідомість, і ніколи воно не
досліджувалося в такому масштабі і з такою наполегливістю, як тепер»
[305, с. 15].

Крім того, виникла нагальна потреба в інтеграції і подоланні традиційних
існуючих бар’єрів у середовищі суспільних наук, що дозволило б не тільки
усунути дублювання проблематик і заповнити «білі плями» на стиках
дисциплін, а й спрямувати наукові результати на практичне розв’язання
проблем державотворення. У результаті, у другій половині XX ст. у США
сформувалася нова галузь знання – політичне управління, що утворилося на
стиках предметних полів трьох блоків соціально-гуманітарних дисциплін;
1) соціально-політичного (політична, соціологічна, економічна науки); 2)
когнітивно-епістемологічного (філософія, психологія,
інформаційно-комунікативні дослідження); 3) менеджерського (державне
адміністрування, організаційна теорія, загальний менеджмент, військова
наука) [61, с. 115]. Піонерами цього міждисциплінарного синтезу кінця
40-х – початку 50-х років стали Г. Лассуелл і Г. Саймон. Перший (спільно
з Д. Лернером) у 1951 р. опублікував новаторську працю
«Політи-ко-управлінські науки», другий – у 1947 р. видав монографію
«Адміністративна поведінка: дослідження процесів прийняття рішень в
адміністративних органах», яка принесла авторові Нобелівську премію. Г.
Саймон у своїх працях послідовно обґрунтовував ідею створення
адміністративної науки (administrative science) як
універсально-загальної теорії державного управління. Визначаючи місце і
роль управлінської науки, вчений охарактеризував її «як частину
акумульованого і визнаного знання, що систематизоване й сформульоване
відповідно до встановлених загальних істин та закономірностей і є не
тільки поєднанням багатьох дисциплін, але й новою самостійною наукою у
сфері соціології. Це всеохоплююче, глибоке та філософське знання» [53,
с. 161].

Згодом, у 1980-1990-х роках широке розповсюдження в країнах Заходу
отримала концепція так званого нового державного управління (new public
management), прихильники якої виходили з ідеї Саймона щодо впровадження
в діяльність державних органів передових технологій біз-нес-менеджменту.

Суттєвий вплив на становлення теорії державного управління справила
організаційна наука, що досліджувала теоретичні, соціологічні та
психологічні проблеми організацій.

Учені виділяють три етапи у невеликій історії становлення сучасної науки
державного управління:

формування вихідних підходів і концептів (кінець 30-х – друга половина
50-х років);

інституціоналізація напряму як університетської навчальної і
науково/дисципліни (кінець 50-х- 70-ті роки);

розвиток теоретичних та емпіричних напрямів науки, диференціація і
спеціалізація напрямів і підгалузей (80—90-ті роки) [61, с. 116].

На першому етапі Лассуелл ставить питання про необхідність виокремлення
політико-управлінських наук в самостійну галузь соціального знання.
Розпочинається дискусія відомих учених (Саймон, Ліндблом, Дрор, А.
Етціоні та ін.), відбувається розроблення підходів і обговорення
теоретичних концептів. У 1939 р. з метою розвитку досліджень, процесів,
майстерності в державному управлінні була утворена Американська
асоціація державного управління (ASPA), яка у 1940 р. заснувала фаховий
журнал «Огляд державного управління» (Public Administration Review) для
вчених, практиків, студентів, що став провідним у США. Згодом
утворюється Академія державного і місцевого управління (ASLG) та
видається науково-теоретичний журнал «Journal of Public Administration
Research and Theory».

У ході другого і третього періодів отримує офіційне визнання ряд
політико-управлінських дисциплін, які включаються у програми більшості
політологічних факультетів і вивчаються в школах державного
адміністрування. У 1958 р. утворюється Рада вищої освіти з державного
управління (CGEPA). У 1960 році в США запроваджується навчальна програма
М. Р. А. (магістр державного управління). З даної проблематики
захищаються дисертації, публікується велика кількість наукових праць,
формується коло учених даної спеціалізації. У 1967 р. розпочинає
діяльність Національна академія державного управління (NAPA) і в 1969
p.- Національна асоціація шкіл державних справ і управління (NASPAA),
яка утворилася на базі CGEPA. Вона видає журнал з освіти у державних
справах «Journal of Public Affairs Education». 3 1972 p. функціонує
Організація політико-управлінських досліджень, а з 1979 p.- Асоціація
політичного аналізу і менеджменту.

Поступово завершується практично повна монополія США у зазначеній сфері.
Створюються європейські дослідницькі центри, наука управління посідає
офіційне місце у програмах правничих факультетів та інститутів
політології багатьох країн Європи (Франція, Німеччина, Велика Британія,
Нідерланди, Скандинавські країни). Починають діяльність Європейська
асоціація з державного управління (EPAN) та Асоціація інститутів і шкіл
державного управління в Центральній та Східній Європі (NISPASEE).
Виходять журнали з указаної проблематики («Journal of European Public
Роїісу», «Journal of Public Роїісу»). Сьогодні управлінські дисципліни
викладаються у вищих навчальних закладах Азії, Австралії, Латинської
Америки і Африки. Поступово вони стають повноправними предметами в
університетах Східної Європи, у тому числі України, де вже введено курси
«Державне управління», «Державна служба» та інші.

З метою інтернаціоналізації та стандартизації державного управління у
1999 р. утворено Європейську асоціацію з акредитації державного
управління (ЕАРАА). Сьогодні ідентифіковано понад 140 журналів, що є
фаховими з державного управління. Накопичений досвід у сфері державного
управління в Північній Америці дав підстави для видання серії книг під
загальною назвою «Класики державного управління».

Оглядаючи етапи еволюції управлінської науки, можна сказати, що вона
набуває стрімкого глобального поширення, виразного виокремлення,
становлення власної категоріальної бази. На нинішньому етапі її розвитку
під науковими основами державного управління розуміється система
наукових знань про управління державним механізмом, яка складає
теоретичну і методологічну базу практики адміністрування. Це – комплекс
знань про принципи, структуру, органи, функції, методи, форми, техніку,
культуру управління та їх закономірності. Кожна із складових державного
управління прямо чи опосередковано є предметом суспільних наук, оскільки
практична реалізація висновків цих наук, їх розвиток в умовах
цивілізованого соціуму зумовлені саме соціальними потребами, так чи
інакше пов’язаними з управлінням державою. Щодо політичних, юридичних,
історичних, економічних наук, філософії людського буття, соціальної
психології та деяких інших, то їхній предмет безпосередньо пов’язаний з
управлінням. У цьому плані державне управління є феномен, що інтегрує
всі суспільні науки в певну цілісну систему.

Американський професор Глен Райт розрізняє два підходи у визначенні
предмета державного управління; американський та європейський [215, с.
5-18]. Перший – менш чіткий, але відкриває шлях для
багатодис-циплінарного методу вивчення державного управління (економіки,
організації, системології, кібернетики, психології, соціології та ін.),
сфокусованого на процесах і функціях управління. Це пояснюється історією
розвитку цього методу в США, яка охоплює сто останніх років.
Американська модель ґрунтується на перевазі методів бізнесового
управління, де основою ухвалення управлінських рішень є раціональність і
економічна доцільність. В американському розумінні державне управління
традиційно вважають виконавчим аспектом урядування. «Воно нібито
складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення
курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з
розвитком цих курсів» [215, с. 10]. Термін «державне управління» означав
активне та ефективне управління в державних органах.

Ґрунтуючись на таких засадах, навчальний курс базується на застосуванні
теорії до практики, причому основна увага зосереджується на діях
державного управління в реальних ситуаціях. Цей досвід застосовується у
навчальному процесі за допомогою предметного методу навчання та інших
методик, таких, як: ділові ігри, групові проекти та моделювання
ситуацій. За такого підходу лекції викладача займають лише незначну
частину навчального часу, а переважає методика розв’язання проблемних
ситуацій.

Теоретичну розробку питань державного управління в Америці започаткувала
праця «Дослідження управління» майбутнього президента США Вудро
Вільсона, написана у 1887 році. В ній дається визначення й окреслюється
сфера галузі державного управління. Вільсон зауважив, що «наука
адміністрування буде шукати засоби поліпшення діяльності уряду, зробить
його працю менш трудомісткою, впорядкує організацію управління» [308].
Дослідник вважав управління продовженням науки політики, розмежувавши
все-таки політику і управління, зосередив увагу на визначенні основних
функцій державних органів і службовців. Так, Вільсон підкреслює, що
«державне управління лежить поза сферою політики. Адміністративні
питання, на думку вченого, аж ніяк не можуть бути політичними. Хоча
політика ставить завдання органам управління, їй не можна дозволяти
втручатися в їхню діяльність» [308, с. 204]. Політологія має розкривати
завдання держави, а наука управління – засоби виконання цих завдань.

У кінці XIX ст. перед професією управлінця стояло завдання максимального
збільшення прибутків, а також управління людськими і фінансовими
ресурсами в найбільш ефективний та продуктивний спосіб. Фактично
економія та ефективність стали головними напрямами діяльності уряду США
на початку XX століття. Це змусило Вільсона розробити модель
«адміністрації ефективності», суттю якої є можливість використання в
державному управлінні методів бізнесового управління. Вчений також
обґрунтував необхідність високого професіоналізму в системі державної
служби, тобто добору державних службовців за їхнім фаховим рівнем.
Підсумовуючи ідеї В. Вільсона, можна зробити висновок, що він уявляв
собі державне управління як розвинену науку, відмежовану від політики, з
наголосом на економічності та ефективності управління.

Концепція управлінської науки Вільсона у подальшому зазнала певних змін.
З’явились альтернативні ідеї, які зрештою призвели до заперечення деяких
вільсонівських тверджень. Як, наприклад, розмежування політики й
управління. У підручнику «Вступ до вивчення державного управління»
Леонарда Байта (1955 р.) з’являється розділ «Політика й управління», у
якому спростовується вільсонівська позиція щодо розмежування політики та
управління. Ця аргументація ґрунтується на еволюції держави і,
відповідно, на фундаментальній зміні призначення уряду та його ролі у
суспільстві. Якщо перші сто років американський уряд був обмежений у
своїх діях, то з початку XX ст. унаслідок посилення ролі держави
відповідно розширилися і його функції. Активність політичних і
соціальних груп вимагала адекватної управлінської реакції на їх виклики
та врахування їхніх інтересів урядовими структурами. Поступово уряд стає
головним центром інтересів різних політичних і соціальних груп. Звідси
випливає безпосередній зв’язок управління з політикою. Підсумовуючи,
Байт робить висновок: «Отож твердження, що політика й управління – це
окремі й автономні структури чи процеси в американській системі,
очевидно хибне» [306, с. 8].

Такої ж позиції дотримуються американські дослідники Д. Ребін і Д.
Бауман, зокрема зазначаючи, що «розмежування політики і управління
виявилося катастрофічним як у науковому, так і в політичному аспектах…
Криза в американському публічному управлінні є, врешті-решт, проблемою
політичної теорії; а теорія управління – це фактично теорія політики.
Пошуки автентичної теорії публічного управління вже завершено, і ми
повинні подолати розбіжності, спираючись на роль політики в управлінні»
[195].

Взагалі політика (грецьке poiitika – мистецтво управління державою) і
державне управління є надзвичайно близькі і пов’язані між собою явища.
Більше того, державне управління є однією з найважливіших частин
внутрішньої політики держави. Політика є державно-правовим вираженням
відносин перебуваючого при владі класу, соціальної групи, нації до інших
класів, соціальних груп, націй з приводу утримання і використання влади.
А державне управління є засобом упорядкування взаємовідносин між
класами, соціальними групами, націями за допомогою якого реалізується
політика. Саме політичним шляхом визначається система органів виконавчої
влади, її керівний склад, установлюються головні засади (принципи) та
характерні риси управління. Ось чому переважна більшість учених
підкреслює тісний зв’язок політики і державного управління.

Так, С. Алексєєв зазначає, що питання державного управління – це завжди
питання політичної влади, політики, функціонування політичної системи
[9]. На думку О. Луньова, в теорії державного управління не викликає
сумніву положення про те, що «державне управління носить політичний
характер» [136, с. 7-8]. Навіть ті вчені, які не поділяють такої точки
зору, вважаючи її однобічною, через те, що держава виконує як політичні,
так і неполітичні функції, схиляються до того, що останні набувають
політичного характеру. Аналізуючи вищезазначене, можна дійти
однозначного висновку про нерозривність і діалектичний взаємозв’язок
політики і управління та розглядати дану тезу як парадигму дослідження
державного управління.

Європейський підхід ґрунтується на більш давній традиції, заснованій на
праві, яка визначає державне управління як галузь юридичної науки. Так,
німецькі юристи, аналізуючи державне управління, традиційно розуміють
його як адміністративну діяльність, що чітко регламентована законом.
Один із засновників і класик німецького адміністративного права Отто
Майєр у своїх працях обґрунтував теорію правової держави (гесЬІззІаа^,
тобто держави, в якій править закон, яка визнає ідею верховенства права,
і в якій належним чином існує впорядковане адміністративне право, що
визначає зміст і межі державного управління.

У Франції одним з перших, хто вжив термін «державне управління», був
Олександр Вів’єн, праця якого «Нариси про адміністрацію» вийшла друком у
1845 році. Вчений протиставив науку державного управління
адміністративному праву, вичленивши її з останнього, що стало новим
словом на той час. На думку Вів’єна, наука державного управління
покликана вивчати адміністрацію у її взаємозв’язках з державою, а
адміністративне право повинне вивчати адміністрацію у її взаємозв’язках
з приватними особами.

В європейському розумінні дається точне визначення предмета державного
управління. Це пояснюється тривалим асоціюванням адміністративної служби
в Європі зі здійсненням законів та невтручанням чиновників у політичні
процеси. Державні службовці європейських країн дотримуються жорсткішого
розмежування управлінської діяльності та політики. Навчальний метод тут
ґрунтується на традиційному лекційному підході, а основний акцент
робиться на засвоєнні правових знань. Саме знання закону та застосування
юридичних норм створює основу прийняття управлінських рішень державними
службовцями європейських країн.

Отже, якщо у європейському підході перевага надається теоретичному
навчанню перед практичними методами з наголосом на юридичному аспекті,
то в американському, навпаки – переважає підхід розв’язання проблем,
заснований на багатодисциплінарній основі. Слід зазначити, що
американський та європейський підходи є досить умовними, вони обидва
пристосовані до політичних, економічних і соціальних умов відповідних
держав.

Комплексне вивчення проблем державного управління в Україні до
недавнього часу майже не здійснювалось. Правовий аспект управління був
монополією юридичної науки, яка торкалася лише нормативних аспектів
роботи адміністративних органів та проблем судової практики, не ставлячи
за мету дослідження конкретної діяльності апарату державного управління.
Так, Г. Туманов стверджував, що «ядром предмета теорії державного
управління є його правовий аспект і відповідно врегульовані… переважно
адміністративним правом управлінські відносини» [260]. У науці
радянського адміністративного права колишнього СРСР, яка значною мірою
монополізувала в той період дослідження проблематики державного
управління і навіть включила їх у свій предмет, останнє розумілося як
«підзаконна виконавча і розпорядча діяльність підконтрольних Радам
народних депутатів органів державного управління, яка полягає в
практичному виконанні радянських законів у процесі повсякденного і
безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним і
адміністративно-політичним будівництвом» [237, с. 16].

Діяльність політичних інститутів (вивчення урядових структур,
центральних і місцевих органів державної влади, аналіз притаманних їм
функцій, а також соціальних сил, які утворюють ці інститути) була
цариною політичних наук. Власне управлінська наука в радянський період
здебільшого зводилася лише до «управління соціалістичним виробництвом» з
явно переважаючим економічним наголосом чи до «наукового управління» як
підпорядкованого явища, що витікає із наукового партійного керівництва.
Так, радянський спеціаліст управління О. Бєлих наголошував” «Ніяк не
можна погодитися з ідеєю створення управління «всіма сферами суспільного
життя» у той час, коли існує ціла система марксистсько-ленінських
наук… Марксизм-ленінізм – єдина справжня наукова теорія суспільства і
загальна наука управління суспільними процесами» [148, с. 19].
Марксистсько-ленінське вчення трактувало державне управління як функцію
класового панування і придушення. «Радянське державне управління,-
наголошував академік А. Вишинський,- це здійснення завдань диктатури
пролетаріату, це реалізація волі радянського народу» [48]. На основі
таких тверджень робився відповідний висновок – «партія здійснює
керівництво, а держава і всі згадані і незгадані органи та організіції
управляють, перебуваючи під партійним керівництвом… Роль Комуністичної
партії полягає в тому, що вона керує державою, громадськими
організаціями і через них – усіма процесами будівництва соціалізму і
комунізму» [148, с. 9] Поняття «державне управління» згідно з
визначенням класиків марксизму-ленінізму було замінено більш широким
поняттям – «соціальне управління» [172, с. 57].

Разом з тим, слід відзначити праці радянських учених А. Гастєва, П.
Керженцева, Н. Вітке, Є. Розміровича, навколо яких у 20-ті роки
формувалися перші школи управління. Вже в той час вони перейшли від
критичного аналізу праць зарубіжних учених до власних позитивних
узагальнень, передбачивши деякі сучасні тенденції розвитку науки
управління. В одній з перших ґрунтовних монографій, присвячених науковим
основам державного управління, яка була написана великим колективом
провідних радянських учених, державне управління визначалось як
«організуюча робота державних органів, скерована на об’єднання зусиль
громадян, державних органів, установ, підприємств і організацій для
вирішення завдань економічного, соціально-культурного і
адміністративно-політичного характеру» [167, с. 18]. Професор О. Луньов,
який значну частину своїх наукових досліджень присвятив питанням
державного управління в Радянському Союзі, під «державним управлінням»
розумів «організаторську виконавчо-розпорядчу діяльність державних
органів» [136, с. 8].

Саме таке розуміння змісту державного управління, яке стало в радянській
науці традиційним і загальноприйнятим, простежується від першого
підручника з адміністративного права, виданого у Москві у 1938 році,
практично усіх авторських та колективних монографій аж до останнього
підручника, виданого за часів колишнього СРСР у 1990 році. Саме так, у
загальних рисах, розуміли зміст адміністративно-правових відносин про-

Відні вчені-адміністратори радянського періоду (В. Афанасьев, М. Байтін,
д. Бахрах, І. Бачило, В. Вишняков, А. Вітченко, Д. Гвішіані, О. Годунов,
В. Дубонос, Ю. Козлов, В. Корельський, Б. Курашвілі, Б. Лазарев, Б.
Лит-вак, А. Лук’янов, О. Луньов, К. Ойнер, Г. Петров, М. Піскотін, Г.
Попов, В. Радукін, Ф. Семяшкін, М, Сєтров, Г. Слезінгер, Г. Таукач, Ю.
Тихомиров, Г. Туманов, Н. Черноголовкін, В. Юсупов, Ц. Ямпольська та
інші), які у своїх працях розвинули теорію радянського державного
управління, в основі якої лежала модель адміністративно-командної
системи управління.

Лише в останні роки становище у цій сфері кардинально змінилося.
З’явилось усвідомлення розгляду проблем адміністративного управління у
межах нової галузі суспільної науки «Державне управління», відмінної від
публічного права, політології, політекономії. Подібна трансформація є
новим явищем для України, як і для переважаючої більшості країн
колишнього соціалістичного табору, на відміну від Сполучених Штатів
Америки та країн Західної Європи, де державне управління давно стало
повноцінною науковою галуззю.

2.3,2- Особливості поняття «державне управління»

У вітчизняній літературі ще не сформовано остаточного й
загальновизнаного поняття «державного управління», існують декілька
точок зору на цю проблему: одна трактує це явище за його суттю та
реальним змістом, інша – за формами, у яких воно існує та функціонує.
Так, за широко розповсюдженим підходом державне управління розглядається
як діяльність держави із здійснення законодавчої, виконавчої та судової
влади. Прикладом такого трактування є визначення, дане американським
вченим Ф. Нігроу:

Це спільні зусилля певної групи в контексті держави.

Охоплює всі три гілки влади – виконавчу, законодавчу й судову, а також
їхній взаємозв’язок.

Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною
політичного процесу.

Істотно різниться від приватного управління.

Тісно пов’язане з численними приватними групами й окремими індивідами в
забезпеченні громадських лослуг» [215, с. 10].

Іншим, на нашу думку, правомірним підходом до його визначення є
віднесення до державного управління діяльності держави, яка не входить у
компетенцію законодавчої та судової гілок державної влади. Інакше
кажучи, державне управління розглядається як підзаконна та несудова
діяльність держави, що здійснюється через систему органів виконавчої
влади. Саме на таких засадах ґрунтується адміністративне право, яке
визначає державне управління як підзаконну виконавчо-розпорядчу
діяльність органів державної влади.

Складність та багатовимірність поняття «державне управління» зумовило
існування різних підходів до його обґрунтування. Найчастіше під
державним управлінням розуміють специфічну діяльність держави, що
виражається через функціонування її органів. Термін «державне
управління» використовується в законодавчих актах, у науковій та
навчальній літературі. Будучи частиною політичного управління, воно
зберігає його характеристики, водночас володіючи численними
особливостями, які відображають його специфіку і дозволяють
детермінувати як самостійний вид управління.

Варто навести у цьому зв’язку визначення державного управління, яке дав
Г. Райт: по-перше, теорія державного управління є частиною державного
процесу і може бути розглянута з урахуванням деяких теоретичних
концепцій у сфері політичної науки; по-друге, сферою теорії державного
управління є аналіз організаційного середовища, в якому функціонує
державне управління; по-третє, воно є сферою професійної діяльності
[215, с. 1].

Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління
так визначає це поняття: «Державне управління – широке й аморфне
поєднання теорії і практики, покликане сприяти кращому розумінню уряду
та зміцненню його зв’язку з суспільством, яким він править, а також
заохочувати державну політику, чутливішу до соціальних потреб, і
запроваджувати таку адміністративну практику державних бюрократій, що
спрямована головно на ефективність, продуктивність і дедалі більшою
мірою на задоволення людських потреб. За матір державному управлінню
править політологія; за батька – керування» [11, с. 95].

Як загальне визначення цього поняття у західній літературі можна навести
те, яке подає всесвітньо відома енциклопедія Britanika: «Державне
управління – це діяльність, яка включає здійснення політики та програм
урядів (виконавчої влади). Сучасне державне управління включає
діяльність у визначенні політики уряду, але, в основному, має справу з
плануванням, організацією, спрямуванням, координацією та контролем за
урядовими діями» [303].

Н. Нижник і О. Машков, характеризуючи державне управління, зазначають,
що це «підзаконна діяльність органів виконавчої влади, спрямована на
практичну організацію нормального життя суспільства і забезпечення
особистої безпеки громадян, створення умов їх матеріального, культурного
та духовного розвитку» [170, с. 6].

В. Цвєтков стверджує, що державне управління – це форма практичної
реалізації виконавчої влади [217, с. 17-37].

У сучасних дослідженнях російських учених державне управління
розуміється як організаційна діяльність відповідних державних органів на
основі законів до більш гнучких і демократичних його форм, зокрема, як
організованого процесу керівництва, регулювання і контролю державних
органів за розвитком сфер економіки і культури, інших сфер державного
життя.

Як видно, на даному етапі розвитку управлінської науки існують різні
підходи до розуміння поняття державного управління. Серед їх
різноманіття виділимо основні;

державне управління як уся діяльність держави в цілому;

державне управління як одна з головних функцій держави в цілому;

державне управління як неполітичне (позаполітичне) підґрунтя діяльності
виконавчих органів або ж неполітизованої частини апарату іншої гілки
державної влади, а також управління державними та напівдержав-ними
організаціями;

державне управління як діяльність виконавчої влади в цілому [256, с.
23].

На нашу думку, саме останній із наведених підходів найбільш адекватно
відображає сутність державного управління, а тому становить парадигму
розгляду феномену даного суспільного явища.

Отже, державне управління – явище універсальне і певною мірою притаманне
всім, без винятку, країнам. Однак, як видно з вище-наведеного, його
розуміння в різних країнах є неоднаковим і значною мірою різниться.

На його зміст впливають історичний та політичний досвід нації, рівень
його економічного й суспільно-політичного розвитку, національні
традиції, культура, ментальність та багато інших факторів. Разом з тим,
у всіх наведених визначеннях державного управління є те спільне, що
відзначається всіма науковцями і практиками, незалежно від їх
громадянства, національності чи країни перебування, і що, властиво,
становить його суть. Найголовніше – це те, що воно являє собою владну,
організуючу діяльність держави та її органів, у результаті якої
виникають управлінські відносини.

Вищевикладене дає підстави вирізнити найхарактерніші ознаки державного
управління:

державне управління – це, передусім, соціальне, політичне явище;

державне управління і органи, що здійснюють його функції, є складовою
єдиного механізму державної влади;

державне управління – це процес реалізації державної влади, її зовнішнє,
матеріалізоване вираження, і поза цим не існує. Зміст влади найяскравіше
виявляється в державному управлінні [217, с. 35].

Аналіз характерних ознак державного управління дозволяє визначити його
як: багатогранна організуюча діяльність держави, спрямована на виконання
її завдань та функцій, що здійснюється через практичну діяльність
органів виконавчої влади. Управлінська діяльність органів виконавчої
влади, яку ми називаємо виконавчо-розпорядчою, полягає у: 1) діяльності
щодо виконання законів; 2) діяльності з використання владних
повноважень, наданих органу виконавчої влади чи посадовій особі.
Організовуючи виконання законів, суб’єкти управління розпоряджаються –
видають владні акти управління, які набирають форми нормативно-правових
актів.

Часто в науці і на практиці як рівноцінний замінник до терміна
«управління» вживається слово «адміністрація», при цьому мається на
увазі не назва керівництва якогось органу чи організації, а сам процес
здійснення управління (адміністрування). Цей термін походить від
латинського «ad ministrum», що означає підпорядкування, служба. Він
набув значного поширення в усіх країнах і мовах світу, широко
використовуючись в управлінській та правовій термінології. Зокрема,
англійською – public administration, французькою – administration
publique, іспанською – administration publica. В інших мовах є свої
особливості. Так, німецькою цей термін перекладається staats leitung,
італійською – direzione statale. Певні особливості є у слов’янських
мовах – польською sprawowanie administracji, чеською – statni rizeni,
словацькою – statne riadenie. Саме, виходячи з терміна «адміністрація»,
галузь права, норми якої регулюють відносини у сфері державного
управління, називається адміністративним правом.

Як уже зазначалось, у радянських умовах державне управління як наука
розвивалося значною мірою в рамках науки адміністративного права, і це
наклало на його розуміння і сприйняття специфічний,
адміністративно-правовий відбиток. Тому в наших умовах, особливо в
науковій літературі, часто можна побачити ототожнення управлінських
відносин з адміністративно-правовими. А це далеко не одне й те ж. Тому
слід погодитися з думкою Н. Нижник, що «адміністративні правовідносини –
це лише юридична «оболонка» управлінських відносин… Врегульовані
правом управлінські відносини – категорія більш містка і багата, ніж
адміністративні правовідносини. Управлінські відносини – об’єкт
правового регулювання, а адміністративні правовідносини – регулятори
перших, їх правова форма» [175, с. 15].

Що ж все-таки вміщує у собі поняття «державне управління»? В 1955 р. у
книзі «Дослідження державного управління» Д. Валдо писав: «Що таке
державне управління? Насправді немає доброго визначення державного
управління. Чи, мабуть, є короткі визначення, але немає добрих коротких
пояснень» [305, с. 2]. По суті, державне управління є поєднанням
політики, права, бізнесу й економіки, а якщо розглядати весь спектр
складових його змісту, то він охоплює також історію, соціологію,
психологію і навіть деякі точні науки, коли йдеться про математичні
методи. У широкому розумінні державне управління базується на двох
першоосновах – політології та праві, а міжнародна практика, як вже
зазначалося, виокремлює адміністративно-управлінську науку у спеціальну
галузь знань про державу і суспільство.

Слід наголосити, що «державне управління» за змістом відрізняється від
«менеджменту» (Management). Управління в бізнесі, зосереджуючись у сфері
підприємницької діяльності, спрямоване на отримання прибутку, тоді як
державне управління – на вирішення завдань, пов’язаних із забезпеченням
потреб усього суспільства. Тобто, менеджмент і державне управління є
різними формами соціально-економічного управління, які не можна
ототожнювати. Разом з тим, існує багато спільного у змісті форм цих двох
видів управління Більшість ефективних і дійових управлінських методів,
технологій, способів, інструментів народилися та пройшли апробацію саме
у бізнесі і лише згодом інтегрувалися в сферу урядового (державного)
управління.

Доцільність та раціональність застосування напрацювань менеджменту в
державному управлінні ґрунтується на таких засадах. По-перше, і
менеджмент, і державне управління функціонують у соціальних системах
(організаціях), людина в яких майже завжди є не лише обов’язковим
ресурсом, а й головним елементом. По-друге, функціональне навантаження,
тобто управлінські функції, що здійснюються в межах обох форм, є в
основному схожими, а нерідко і повністю ідентичними. По-третє, виходячи
з необхідності двосторонньої інтеграції досягнень, менеджмент сприяє
досягненню ефективності державного управління [270].

Отже, державне управління – складне багатогранне явище, що охоплює
фундаментальні та прикладні галузі наук: політичні, юридичні
(адміністративне право), філософські, економічні (макро- та
мікроекономіка, статистика, економетрія), соціологічні, технічні
(прикладна математика, інформатика, технічна кібернетика,
системо-техніка), історичні (історія держави і права), психологічні.
Такий міждисциплінарний характер державного управління тривалий час був
однією з причин стримування процесу виокремлення його в самостійну
наукову та освітню галузь. Історичний розвиток та практика підтвердили
хибність даної позиції. Процес відокремлення управлінської науки від уже
існуючих наук визначався цілою низкою об’єктивних факторів, що
відображали світовий досвід структурування наукової сфери. Останні в
сукупності й визначили специфічні об’єкт і предмет, зміст, принципи,
методи, закони, закономірності й тенденції нової галузі науки, яка
здобула у XX столітті широке визнання як самостійна галузь наукових
досліджень.

Отже, можна зробити висновок: Державне управління – це загальна
міждисциплінарна самостійна галузь науки, що перебуває на перетині
кількох суспільних наук, зосереджених на процесах і функціях управління
у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави.

2.3.2. Мистецтво управління

Різноманітність підходів до вивчення державного управління зумовлена
«двоїстим» характером цього явища. Управління, оскільки воно ґрунтується
на законах суспільного розвитку – це наука. Отже, вимагає відповідного
ставлення, тобто обов’язкового розуміння об’єктивної логіки її законів.
Разом з тим – це мистецтво, яке Демокріт характеризував як найвище із
мистецтв. Він рекомендував докладно вивчати мистецтво управління і
допускати до керівництва лише тих, хто знає справу, має відповідні
знання, якості.

Таким чином, до складу науки державного управління входять дві
взаємопов’язані частини: теорія управління і мистецтво управління. Вони
відрізняються одна від одної. Якщо теорія управління орієнтована, в
основному, на відображення раціонального аспекта реальних систем
управління, їх загальних закономірностей і моделей, то мистецтво
управління визначається навичками, інтуїцією, здібностями людей, їх
умінням творчо застосовувати управлінську науку в практиці з урахуванням
конкретних особливостей функціонування об’єкта і суб’єкта державного
управління [279, с. 363]. Адже у практичній діяльності управлінці
постійно мають справу із нестандартними, незапрограмованими ситуаціями,
вирішення яких є неможливим на основі застосування готових моделей чи
шаблонних рішень. В умовах дефіциту часу, недостатнього інформаційного
забезпечення і обмежених ресурсів не завжди можуть допомогти стандартні
знання і навички, тому на перший план виходять креативні та інтуїтивні
якості керівника. Невипадково американські вчені А. Болман і Т, Діл,
поряд із поняттям професіоналізму, вводять категорію «артистизм», під
якою розуміються якості творчої уяви, чутливості і багатоплановості в
оцінці проблем, що постають перед адміністраторами [283]. Як слушно
зазначає А. Вілдавський, керівник управлінської структури в
обов’язковому порядку повинен володіти відповідною уявою, що дозволяє
йому здійснювати інтелектуальні операції з проектування рішень та їх
наслідків, тобто своєрідні «розумові експерименти» [307].

Хоча державне управління базується на об’єктивних законах і принципах,
індивідуальні особливості особи, зумовлені її культурно-освітнім рівнем,
знаннями, життєвим досвідом, мають безпосередній вплив на управління.
Тому можна сказати, що мистецтво управління у кожному конкретному
випадку вносить свої суттєві корективи до системи раціональних знань у
сфері державного управління, що пояснюється багаточис-ленністю та
непередбачливістю конкретних ситуацій, що виникають у практиці
управління. Крім того, узагальнений матеріал, що відображає окремі
аспекти мистецтва управління, відповідним чином впливає на формування
принципів, методів, процедур управлінської діяльності, які стають
частиною теорії управління.

У 1948 р. Леонард Байт у своїй праці «Вступ до вивчення державного
управління» виокремив розділ «Мистецтво управління». Аналізуючи
специфіку управлінського процесу, вчений дає таке визначення: «Мистецтво
управління – це керівництво, координування й контроль, які здійснюються
над багатьма людьми для досягнення певної мети. Це мистецтво пронизує
всі рівні організації, зв’язуючи між собою багато професій, ремесел та
спеціальностей…» [306, с. 4]. Таким чином, Байт відводить мистецтву в
здійсненні управління надзвичайно велику роль, своєрідно
феноменологі-зуючи його. Мистецтво управління, здатність творчо
підходити до постановки і реалізації цілей тією чи іншою системою
набувається на основі особистого життєвого досвіду чи шляхом
спеціального навчання керівників.

Однією з найважливіших умов досягнення високого управлінського мистецтва
є оволодіння теоретичними засадами державного управління.

Адже, як слушно зазначає М. Піскотін, у сфері мистецтва досягає успіху
лише той, хто спирається не тільки на природжений талант, але й на міцні
знання відповідної теорії [167, с. 33].

Підсумовуючи, можна сказати, що державне управління – це наука і
мистецтво, позаяк у ньому поєднується об’єктивне та індивідуальне [251
,с. 36]. Адже у процесі управління відбувається своєрідне злиття знань
(наука), навичок (професійне ремесло) і творчості (мистецтва).

Тому, як зауважує А. Дегтя державне управління об’єднує в собі
науково-пізнавальну, інтуїтивне чу та рутинно-професійну діяльність,
тобто передбачає поєднання і^у .-^«ментальних знань із творчою уявою та
інтуїцією, а прикладних принципів і технологій – з виключно практичними
навичками та вміннями [61, с. 124].

Процес оволодіння мистецтвом управління значно складніший за оволодіння
професійним ремеслом. Адже в процесі державного управління не можна
керуватися лише однозначними правилами, підготовленими рекомендаціями,
готовими схемами, які можна засвоїти і застосовувати при вирішенні
будь-яких управлінських завдань. При виникненні нестандартних ситуацій,
що вимагають неординарних підходів, такі схеми стають непридатними. Саме
вони вимагають творчого, гнучкого, діалектичного мислення, генерування
різних альтернатив, вибір серед них оптимальних і застосування
адекватних методів державного управління.

2.3.3. Категорії державного управління

Як і кожна наука, державне управління оперує певним набором категорій –
найбільш істотними і фундаментальними у межах даної теорії поняттями, що
відображають найбільш суттєві, закономірні управлінські зв’язки та
відносини. Однією з головних особливостей категорій є те, що саме вони є
основою побудови нової галузі науки державного управління, визначають
рівень управлінської думки, будучи логічними складовими пізнання системи
державного управління в історичному аспекті. Слід зазначити, що побудова
системи категорій державного управління, як і суто наукова інтерпретація
їх змісту, на сьогоднішній день перебуває в процесі формування. Хоча й
зроблені певні кроки у цьому напрямі, проте відсутні словникові та
енциклопедичні видання, в яких би повною мірою у вигляді термінологічної
ієрархії відображалися теоретичні результати розвитку галузі науки
«Державне управління» на даному етапі її розвитку, з урахуванням її
міждисциплінарного характеру та специфіки даної сфери діяльності [21].

Перш ніж назвати основні категорії державного управління, зробимо
декілька загальних застережень:

категорії державного управління мають об’єктивний характер, їх зміст
відображає суспільні відносини в соціальному управлінні, що існують
незалежно від волі та свідомості суб’єктів управління;

вони мають історичний характер, бо розроблялися протягом усієї історії
розвитку управлінської думки і, безумовно, їхній зміст збагачується
новими надбаннями цивілізації;

кожен новий період розвитку державності збагачує категоріальний каркас
державного управління відповідними надбаннями;

система категорій державного управління відображає основні проблеми його
дослідження, структуру його предмета;

категорії розрізняються за змістом тих управлінських процесіє і явищ,
які в них відображаються.

Умовно всі категорії державного управління можна систематизувати так:

загальні категцрії, що розкривають процес державного управління:
завдання державного управління, функції державного управління,
повноваження органу виконавчої влади, суб’єкти та об’єкти державного
управління, управлінські (державно-управлінські) відносини, прямі та
зворотні управлінські зв’язки, управлінські (державно-управлінські)
рішення, відповідальність у сфері державного управління, проходження
державної служби;

категорії систематизуючого характеру: виконавча влада, апарат державного
управління (система органів виконавчої влади), орган виконавчої влади,
структурний підрозділ, державна служба, службова кар’єра, державна
посада, політичний діяч, посадова особа, службова особа, державний
службовець, правові акти управління;

категорії, що розкривають специфіку управлінської діяльності: механізми
державного управління, управлінські технології, методи державного
управління, форми управлінської діяльності, принципи державного
управління, принципи державної служби, культура управління, етика
державного службовця.

Як бачимо, сучасна управлінська наука має розгалужений категоріальний
каркас – своєрідний кістяк, навколо якого концентрується відповідна
проблематика. Інтерпретація базових категорій та їх систематизація
потребують подальших наукових досліджень. Дана проблема є надзвичайно
актуальною для становлення державного управління як науки, адже, як
відомо, будь-яка наукова теорія отримує статус науки лише тоді, коли
вона розпочинає вивчення своїх засад – тієї категоріальної основи, за
допомогою якої вона освоює дійсність і одержує нові знання. Таке
осмислення має еволюційний характер. Отже, головною проблемою осягнення
предмета державного управління є пізнання його розвитку – генези
предмета в контексті загальноцивілізаційної світової управлінської
практики та українського державотворення.

PAGE 2

PAGE 4

PAGE 5

PAGE 6

PAGE 5

PAGE 24

PAGE 28

PAGE 28

PAGE 28

PAGE 28

PAGE 44

PAGE 45

PAGE 47

PAGE 47

PAGE 132

PAGE 131

PAGE 134

PAGE 150

PAGE 155

PAGE 155

PAGE 166

PAGE 165

СОТНІ

а. неї ул і

X

со

ш >^

о СО (0 о. >^

з: н о о з;

С О О

СОТНИК

СОТЕННІ

Рис. 1.1. Система управління України другої половини XVII ст.

Казенна палата

ГУБЕРНАТОР

ПРЕДВОДИТЕЛЬ ДВОРЯНСТВА

Губернське правління Приказ громадської опіки Губернське дворянське
зібрання

>

Капітан-справник

Предводитель дворянства

Нижній земський суд

Повітове дворянське зібрання

ВІЦЕ-ГУБЕРНАТОР

Рис. 1.2. Органи влади й управління губернії та повіту

Повітовий підскарбій

Біологічне

Політичне Корпоративне Сімейне Судове

Економічне

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter