Курінний Є.В. 2002 – Предмет адміністративного права України. Тенденції
трансформації в умовах реформування
HYPERLINK “http://www.info-library.com.ua/books-text-566.html” Вступ
3
HYPERLINK “http://www.info-library.com.ua/books-text-567.html” 1. Етапи
становлення адміністративного права України 5
HYPERLINK “http://www.info-library.com.ua/books-text-568.html” 2.
Загальні питання аксіології адміністративного права України 13
HYPERLINK “http://www.info-library.com.ua/books-text-569.html” 3. Межі
та поняття предмета адміністративного права України 23
HYPERLINK “http://www.info-library.com.ua/books-text-570.html” 4.
Об’єкт та інші елементи складу адміністративних правовідносин 34
HYPERLINK “http://www.info-library.com.ua/books-text-571.html” 5.
Головні риси відносин адміністративного права 45
HYPERLINK “http://www.info-library.com.ua/books-text-572.html” 6.
Основні види адміністративно-правових відносин 61
HYPERLINK “http://www.info-library.com.ua/books-text-573.html” 7.
Вектори подальшого розвитку предмета адміністративного права 76
Вступ
В основу еволюції суспільства покладено процес реалізації системи
публічних потреб та інтересів. Чим повніше та своєчасніше вони,
втілюються у життя, тим кращих характеристик набуває загальна оцінка
розвитку того чи іншого суспільно-політичного утворення під назвою
“держава”.
Одним з головних правових регуляторів зазначених процесів є
адміністративне право – основоположна галузь публічного права. Постійні
корекції, доповнення та зміни системи загальних інтересів і потреб,
спричиняють безперервний розвиток відносин у владно-управлінській сфері,
преважна більшість з яких підпадає під дію тих же
адміністративно-правових норм. Така перманентність робить
адміністративне право однією з найбільш динамічних та нестабільних
галузей вітчизняного права, значно ускладнюючи вивчення її предмета,
зміст якого з часом піддягає суттєвим трансформаціям.
Основною працею, в якій докладно, на монографічному рівні розглядалися
проблеми предмета вітчизняного адміністративного права, була і
залишається роботи радянського науковця Ю.М. Козлова “Предмет советского
административного права”, що побачила світ у далекому 1967 р. та певним
чином підсумувала дискусії щодо визначення поняття предмета
адміністративного права та його змісту.
З того часу минуло понад третини століття, протягом якого наше
суспільство пережило декілька складних етапів своєї історії. Ними можна
вважати і часи побудови “розвинутого соціалізму”, і часи перебудови з
намаганням надати соціалізму “людського обличчя” і, нарешті, сучасний
період – реалізація українським народом чергової спроби створення
власного демократичного державного утворення.
Нині Україна продовжує знаходитись на перехідному етапі свого розвитку,
який розпочався у 1991 р. після проголошення її незалежності та
характеризується кардинальними змінами, що властиві усім державам, де
відбувається процес зміни соціально-економічної формації.
В нашій країні вже закладено основи сучасної демократичної держави, а
саме: багатопартійність, організація державної влади на засадах її
розподілу, ринкові відносини, пріоритетність забезпечення прав та свобод
людини і громадянина та ін. На жаль, разом із переліченими позитивами
перед Україною постали малознайомі до недавнього часу соціальні
проблеми, пов?язані з “ліквідацією” широкого прошарку населення, який за
радянських часів вважався середнім класом, з виникненням ускладнень щодо
отримання кваліфікованої безоплатної медичної допомоги, здобуттям
освіти, з подальшим поширенням різноманітних фонових явищ та багато
інших. Усе це потребує свого розв?язання, в першу чергу вжиття владними
виконавчими структурами відповідних ефективних заходів.
Значні зміни у змісті системи зальних потреб та інтересів останнім часом
викликали такі ж зміни в частині владно-управлінських відносин, що
врегульовані нормами адміністративного права.
Процес трансформації управлінських відносин, що відбувається в Україні,
поступово збагачує зміст предмета вітчизняного адміністративного права.
Це зумовлено першочерговим забезпеченням пріоритету прав та свобод
людини і громадянина, впровадженням в Україні ринкових відносин та засад
місцевого самоврядування.
На сучасному етапі функції владного управління в нашій країні
здійснюються як державними органами виконавчої влади, так і органами
місцевого самоврядування, причому як державному управлінню, так і
управлінню з боку місцевого самоврядування притаманні такі ознаки, як
публічність, визначеність у законі меж діяльності. Ці види управління
відрізняються один від одного лише за суб?єктами та характером джерел їх
регулювання. У той же час вони стосуються інтересів громадян,
спрямованих на реалізацію та захист їхніх прав і свобод, створення умов
для виконання ними своїх обов?язків.
В умовах проведення в Україні адміністративної реформи відбуваються
інтенсивні зміни форм, методів та принципів управлінської діяльності.
Державне управління як вид соціального управління з об?єктивних причин
продовжує свою подальшу трансформацію. У зв?язку з цим все більш
нагальною стає потреба додаткового вивчення питань, пов?язаних з
поняттям предмета адміністративного права та визначенням його меж,
окремих елементів складу адміністративно-правових відносин, їх видами та
властивостями. Саме ці та деякі споріднені з ними проблеми розглядаються
в даному посібнику.
1. Етапи становлення адміністративного права України
Зародження управлінських відносин у людському суспільстві відбулося
задовго до виникнення держави. Будь-яка спільнота людей – плем?я, рід
або фракція існували в певних організаційних рамках, які забезпечували
процеси життєдіяльності та керівництва цими первісними структурами
людської цивілізації.
Неписані норми – звичаї з питань суспільного управління були тим першим
квазіправовим матеріалом, з якого почали формуватися майбутні правові
системи державних утворень Стародавнього світу.
Важко переоцінити значення адміністративного права у функціонуванні
будь-якої країни. За допомогою правових регуляторів управлінського
характеру здійснюється робота виконавчо-владного механізму,
безпосередньо реалізуються публічні потреби та інтереси членів
суспільства. Кожен з нас декілька разів на день може стати учасником
адміністративно-правових відносин, причому в більшості випадків не
підозрюючи про це. Пересуваючись на транспортному засобі чи переходячи
дорогу, дивлячись виставу в театрі або полюючи на качку в плавнях,
отримуючи грошовий переказ чи здійснюючи оплату комунальних послуг, ми
виступаємо в ролі одного з суб?єктів управлінських відносин, що
регулюються нормами адміністративного права.
Кожне суспільне явище, у тому числі й сучасне адміністративне право
України, виникло не на порожньому місці. У його історичному багажі
міститься досвід становлення і функціонування в умовах щонайменше двох
правових систем – царської Росії та СРСР.
Результати ретроспективного погляду в далеке минуле дозволяють
стверджувати, що такі законодавчі старожитності, як Закони Ману, кодекс
Хамурапі містили правові норми, що регулювали державно-управлінські
відносини. Особливе місце серед правових пам?яток Стародавнього світу
займає Закон XII таблиць, кодифіковані правила якого поділялися на норми
приватного й публічного права і діяли на території Римської імперії,
починаючи з середини V віку до нашої ери [6, с. 11 -32].
Однак, процеси кількісного і якісного зростання управлінських норм , їх
систематизація та об?єднання в окрему галузь права пов?язуються не з
античним часом, а з періодом бурхливого зародження й розвитку відносин
капіталізму протягом XVH-XIX століть. Паралельно з впровадженням нових
економічних стосунків, значним промисловим зростанням формувалися нові
державні інституції виконавчо-розпорядчої компетенції (уряди,
міністерства, генерал-губернаторства, національні банки тощо),
керівництво яких поступово зосереджувало у своїх руках реальну владу в
державі.
Заміна феодальної суспільно-економічної формації на капіталістичну
призвела до інтенсифікації соціальних процесів: суттєво зросло міське
населення, змінилась соціальна структура суспільства, поступово
впроваджувались нові елементи у схемі державно-владного механізму, які
більш відповідали потребам того часу і сприяли подальшій модифікації
функцій державного управління.
Як відзначає професор К.С. Бєльський, появу і розвиток галузі
адміністративного права обумовили три фактори:
1) необхідність регламентувати охорону громадського порядку у
великих містах;
2) потреба в реалізації державного управління;
3) забезпечення реалізації суб?єктивних прав громадян [1, с 15].
Праобразом сучасного адміністративного права слід вважати поліцейське
право. На території сучасної України перші поліцейські структури були
утворені Петром І, і протягом XVIII ст. їх діяльністю були охоплені всі
міста країни. Нормативні акти, що видавались державною адміністрацією та
поліцією, були об?єднані в поліцейське законодавство [8, с 15]. На
основі цього законодавства з?явилися перші праці з поліцейського права,
норми якого мали завдання регулювати суспільні відносини щодо
забезпечення публічного і громадського порядку, майнових та особистих
благ [3, с 16].
Однак, зважаючи на специфічність та певну вузькість кола суспільних
відносин, поліцейське право як самостійна галузь було приречене на
об?єднання з “правом управління” – поняттям, запровадженим у Німеччині у
другій половині XIX століття. Це право встановлювало основні принципи
управління, правовий статус таких важливих структур виконавчої влади, як
уряд, армія, також регламентувала роботу державних службовців та їх
дисциплінарну відповідальність [9, с 6-44].
Невдовзі поняття “право управління”, зміст якого не охоплював усіх
відносин пов?язаних з діяльністю виконавчої влади, було замінене на
більш точне і вдале поняття “адміністративне право”. Воно мало риси
родового поняття і мало розповсюджуватися на обидві основні частини
адміністративно-правової діяльності: управлінську та поліцейську. Крім
цього, зазначене поняття охоплювало ще одну важливу частину
адміністративно-правової реальності, а саме: відносини, пов?язані з
захистом прав і свобод громадян [1, с 16].
Таким чином, були окреслені контурні межі предмета нової галузі права,
який складався з двох рівновеликих груп відносин, – відносин державного
управління та відносин щодо забезпечення прав і свобод громадян під час
владно-управлінської діяльності. Така структурна схема побудови предмета
адміністративного права повніше охоплювала влад-но-управлінські
відносини, що виникають у демократичному суспільстві, підкреслювала
значну вагомість соціального призначення цієї правової галузі в ньому.
Наприкінці XIX століття розпочався перший етап розвитку вітчизняного
права як самостійної правової галузі та юридичної науки. Різні погляди
серед вітчизняних правників на наукові обґрунтування адміністративного
права у якості самостійної правової галузі, призвели до появи на початку
XX століття двох вітчизняних шкіл, представники яких мали різні погляди
на місце і роль поліцейського права у структурі адміністративної
правової галузі.
Перша група вчених (Тарасов І.Т., Гессен В.М., Івановський В.В.)
відстоювали позицію, за якою поліцейська діяльність у силу своєї
специфіки не може охоплюватись поняттям “державне управління”, і тому
поліцію слід визнати самостійною частиною адміністрації, а поліцейське
право – частиною адміністративного права [5, с. 1-15].
Інші вчені-адміністративісти (В.Д. Дерожинський, А.І. Єлістратов, Т.К.
Сухоплюєв) розглядали поліцейське право тільки в історичному аспекті,
вважаючи, що “вчення про управління замінило собою поліцейське право”
[3, с.41].
Еволюційний розвиток вітчизняного адміністративного права був фактично
згорнутий після відомих подій 1917 року. Саме з часу встановлення
радянської влади розпочинається новий етап в історії цієї правової
галузі. У перші двадцять років з 1917 по 1937 рік, адміністративне право
на “легальному положенні” існувало лише з 1922 по 1928 рік, весь інший
час воно було під забороною, у першу чергу за свій колишній зв?язок з
поліцейським правом. Ідеологи з ЦК ВКП(б) та ортодокси – правники типу
П.І. Стучки – постійно стверджували, що поліцейське право можливе лише в
буржуазному суспільстві, де є поліцейські відносин та існують протиріччя
між владою і населенням [1, с 17].
Крім суто ідеологічних мотивів, відсутність офіційної потреби в
адміністративному праві з боку держави також пояснювалась
“оригінальністю” конструкції державно-владної моделі, в якій раднаркоми
належали до законодавчих органів і поєднували функції державного
управління із законотворчою діяльністю.
Певна відлига у ставленні до адміністративного права розпочалась після
прийняття у 1936 році так званої сталінської Конституції СРСР, норми
якої закріплювали положення про органи державного управління, їх
компетенцію, основи адміністративно-правового статусу громадян тощо.
Остаточна реабілітація цієї правової галузі відбулася у 1938 році за
допомогою сумнозвісного А.Я. Вишинського, на Першій нараді з питань
науки і держави, в його доповіді, зокрема, відмічалося, що Радянське
адміністративне право повинно зайняти одне з найважливіших місць у силу
того виняткового значення, яке належить питанням адміністрації
(управління) у справі соціалістичного будівництва [2, с.34].
Якщо брати за точку відліку зазначену подію, то можна стверджувати, що
історія реального становлення радянського адміністративного права
налічує не менше як 53 роки. Адміністративні норми за часів СРСР
відігравали важливу роль соціального регулятора управлінських відносин у
державі, керівництвом якої було задеклароване будівництво нового, більш
справедливого на його думку соціалістичного суспільства.
Максимально обмеживши більшість прав і свобод своїх громадян, Радянський
Союз в умовах фактичної політичної та економічної ізоляції, наприкінці
30-років XX століття утворив оригінальну, потужну, але занадто жорстку
державно-управлінську модель, правові відносини в якій будувались за
схемою “влада -суспільство”, ігноруючи перевірену тривалою суспільною
практикою демократичну конструкцію “влада – громадяни”.
Дана схема правовідносин була однією з головних ознак, що
характеризували тоталітарність радянської держави, в якій проста людина
майже не мала реальних можливостей впливати на управлінські процеси,
була звичайним “гвинтиком” соціального механізму, факт поломки або
втрати якого байдуже сприймався державою і в багатьох випадках наставав
як наслідок реалізації окремих заходів державної політики.
У країні існувала однопартійна система, що призводило до монополії
комуністичної ідеї в радянському суспільстві. Побудована за принципом
“демократичного централізму”, система Рад виключала діючу в усьому
демократичному світі конструкцію поділу державної влади та
функціонування органів місцевого самоврядування. Партійні осередки діяли
майже на всіх підприємствах, установах та організаціях. Система керівних
партійних структур будувалась за багаторівневою схемою, механізм якої
працював паралельно з відповідними державно-управлінськими утвореннями
(урядами, виконкомами Рад), вона зосереджувала у своїх руках реальну
владу, визначаючи на своїх партійних форумах п?ятирічні плани
соціально-економічного розвитку країни.
Функція державного управління в колишньому СРСР набула свого
неповторного змісту, який суттєво різнився від аналогічної діяльності
країн , що не були обтяжені проблемами побудови комуністичного
суспільства. Оригінальність змісту радянського державного управління
визначали дві особливості – значна заідеологізованість завдань
державного управління та фактичне панування однієї державної форми
власності в економічній сфері країни. Ці особливості випливали з
панівного положення комуністичної партії, яка відповідно до статті 6
Конституції СРСР 1977 року було керівною і спрямовуючою силою
суспільства [4, с.583].
Після згортання нової економічної політики наприкінці 20-х років XX
століття і майже до завершення ери перебудови (початок 90-х років XX
століття), такі поняття, як “місцеве самоврядування”, “приватна
власність”, “підприємницька діяльність”, “ринкова економіка” в силу
того, що були природними атрибутами конкуруючого капіталістичного
суспільства, не мали права на існування в країні з панівною
комуністичною ідеологією, де потужні державні важелі використовувалися в
першу чергу для задоволення інтересів партійної владної верхівки, а
потім для іншої частини суспільства, яка не дивлячись на свою значну
чисельну перевагу, існувала за нормами знижених соціальних стандартів,
далеких від їх реальних потреб.
Жорстка державна регламентація суспільних відносин за часів СРСР
відіграла суперечливу роль. З одного боку, за допомогою її важелів
Радянському Союзу вдалося закласти підвалини вітчизняної економіки,
потужності якої дозволили вирішити проблему зайнятості населення,
забезпечити перемогу у другій світовій війні, підкорити атомну енергію,
стати піонерами на шляху освоєння космосу, а також досягти високих
здобутків у соціально-культурній сфері, особливо в галузях науки,
освіти, культури. З іншого боку, екстенсивний спосіб економічного
розвитку не дозволяв розкрити весь економічний потенціал країни,
відчувався дефіцит продовольства та товарів широкого вжитку. Зрівнялівка
на виробництві сковувала ініціативу, гасила іскру творчості у працюючих,
позбавляла особистих мотивацій до продуктивної праці.
Забезпечення закритості радянського суспільства, боротьба із
злочинністю, реагування на прояви інакомислення і критику функціонуючого
політичного режиму, відстоювання інтересів наддержави, у тому числі і
військовими засобами, потребували численного апарату силових структур,
діяльність якого теж відбувалася в жорстких ідеологічних рамках.
Процес втілення в життя гасла класової боротьби, який особливо
інтенсивно здійснювався у перші тридцять п?ять років радянської влади,
призвів до масових репресій цілих прошарків населення. Заниження
суспільної цінності звичайної людини спостерігалось на всіх етапах
розвитку СРСР, більшість політичних прав і свобод громадян, закріплених
у Конституціях 1936 і 1977 років, залишались лише гучними деклараціями.
Проста людина в переважній більшості була приречена на поразку у пошуках
правди в лабіринтах партій-но-державного апарату. Дуже символічним є те,
що тільки у 1970 році в СРСР було утворене Міністерство юстиції, а в
жовтні того ж року відповідне міністерство та відділи юстиції були
утворені також в УРСР [4, с.583].
Адміністративне право в СРСР недаремно називалося радянським, бо на
відміну від аналогічних правових галузей демократичних країн, його роль
зводилася до регулятора суспільних відносин і процесів, найважливішого
знаряддя втілення в життя політики КПРС, постійного зростання добробуту
народу, захисту інтересів держав й особи, подальшого планомірного і
всебічного вдосконалення соціалізму [7,с.12].
Обслуговуючи владно-управлінські процеси в межах радянської системи,
вітчизняне адміністративне право існувало в жорстких ідеологічних
рамках, що зумовлювало штучне звуження змісту предмета правового
регулювання цієї галузі, який обмежувався лише відносинами державного
управління [7, с.3].
Шестирічний період суперечливих перебудовчих реформ тільки прискорив
стагнацію паралізованого системною кризою радянського суспільства.
Владна криза, в основі якої лежала спотворена державно-управлінська
модель була, однією з головних причин швидкого розпаду Радянського
Союзу.
З грудня 1991 року починається новий (третій) етап в історії
вітчизняного адміністративного права, який має декілька суттєвих
відмінностей від двох попередніх. По-перше, адміністративне право
України з набуттям державою незалежності почало розвиватися переважно на
базі власних наукових шкіл. По-друге, змінився вектор стратегічного
розвитку цієї важливої правової галузі, сутність якого чітко викладено в
нормах статті 3 Конституції України. Вони проголошують, що людина, її
життя і здоров?я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються
найвищою соціальною цінністю. Держава відповідає перед людиною за свою
діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним
обов?язком держави.
На сучасному етапі становлення адміністративного права України проблема
структури його змісту, що так і не була належним чином розв?язана на
початку минулого століття, знову стає актуальною. її позитивне вирішення
залежить від успіху адміністративної реформи та реформи
адміністративного права України, які не так давно розпочаті в нашій
молодій державі.
Використана література
1.Вельский КС. К вопросу о предмете административного права //
Государство и право. – 1997. -№11.
2. Вышинский А.Я. Доклад на Первом совещании по вопросам науки
советского права и государства. – Сов. государство., 1938, №4,С34.
3. Елистратов А.И. Основные начала административного права. -М., 1914.
4. Історія держави і права України. Навчальний посібник. – К., 2000.
5. Новицкий И.Б. Римское право. – М, 1993.
6. Советское административное право. – К., 1986.
7. Тарасов ИЛ. Лекции по полицейскому (административному) праву.
-Т.2.-М, 1908.
8.Шпилевский ММ. Полицейское право как самостоятельная отрасль
правоведения. – Одесса, 1875.
9. Штейн Л. Учение об управлении и право управления. – Спб., 1874.
2. Загальні питання аксіології адміністративного права України
Проблему суспільної цінності сучасного адміністративного права України
(аксіологічний аспект) можна розглядати з двох визначальних позицій.
Перша – пов?язана з місцем і роллю адміністративного права у вітчизняній
правовій системі, друга позиція характеризується змістом основних
завдань, що покладаються на цю правову галузь як на один із головних
правових інструментаріїв регулювання соціально-управлінських процесів у
суспільстві.
Алгоритм розгляду питання про місце адміністративного права у правовій
системі України, має будуватися за схемою, у ролі основних елементів
якої виступають поняття: фундаментальна галузь права; галузь публічного
права; метропольна галузь права у сфері державного управління.
Не викликає сумніву правильність тези професора В.Б. Авер?янова про те,
що адміністративне право – це класичний зразок фундаментальної галузі
так званого публічного права [1, с. 9].
Зупинимось докладніше на кожній зі складових цієї характеристики.
Фундаментальність адміністративного права означає, що воно є невід?ємною
складовою підвалин вітчизняної правової системи разом з іншими
профілюючими галузями права, такими, як конституційне право, цивільне
право, кримінальне право, а також процесуальними галузями утворює, з
юридичного боку, провідну частину розвинутої правової системи, її
непорушне ядро [2, с 247].
Структурно-фундаментальні галузі української системи права складаються з
трьох функціональних поясів (в основу поділу системи фундаментальних
галузей права на функціональні пояси покладене функціональне призначення
цих галузей, воно може бути регулятивне, охоронне або змішане).
Перший пояс утворює конституційне право, норми якого є відправними у
формуванні змісту інших фундаментальних правових галузей. Первинність
конституційного права за відношенням до інших фундаментальних галузей
права не потребує додаткових доказів і роз?яснень. Згадаймо лише те, що
його норми мають вищу юридичну силу та відіграють роль своєрідних
першооснов, за допомогою яких будуються інші фундаментальні галузі
права, визначається їх функціональне призначення та орієнтири
стратегічного розвитку.
Другий функціональний пояс утворюють норми адміністративного і
цивільного права, за допомогою яких в основному втілюються у життя
базові конституційні принципи, що присвячені таким важливим питанням,
як: правовий статус людини і громадянина, власність, організація та
функціонування виконавчих і розпорядчих органів влади тощо.
Третій функціональний пояс системи фундаментальних галузей права,
складає кримінальне право, функціональне призначення якого має яскраво
виражену охоронну спрямованість, захист суспільства від найбільш
небезпечних правопорушень – злочинів.
Адміністративне право займає центральне місце в системі фундаментальних
галузей права. Пов?язуючись якнайтісніше з конституційним правом, воно
забезпечує процес повної та своєчасної реалізації значної частини
конституційних положень у сфері прав, свобод та обов?язків людини і
громадянина, діяльності Президента України та інших органів виконавчої
влади, територіального устрою України, відправлення певних видів
правосуддя, функціонування виконавчих органів місцевого самоврядування
та їх взаємодії зі структурами державної виконавчої влади.
Також тісно адміністративне прав переплітається з іншими
фундаментальними правовими галузями. Так, норми адміністративного права,
як і норми цивільного права, регулюють майнові відносини. Однак перші це
здійснюють у межах публічного права, другі в рамках так званого
приватного права, норми якого регулюють відносини між суб?єктами, котрі
відстоюють свої власні (приватні) інтереси.
З кримінальним правом адміністративне право зближують завдання щодо
виконання охоронних функцій та спільна приналежність до системи
публічного права. Також у багатьох випадках можуть збігатися родові й
видові об?єкти адміністративних та кримінальних правопорушень. Різниця
між цими фундаментальними галузями зводиться до двох моментів: по-перше,
адміністративне право на відміну від кримінального є
багатофункціональним, ним здійснюються як регулятивні, так і охоронні
функції; по-друге, кримінальні заходи правового захисту порівняно з
адміністративними характеризуються значно більшою суворістю, тому що
застосовуються до осіб, які скоїли злочини.
Щоб наша уява про місце адміністративного права в підвалинах правової
системи України була більш повною, слід навести загальні характеристики
фундаментальних галузей права, що пропонуються професором С.С.
Алексєєвим. На його думку, фундаментальні галузі: 1) вичерпно
конкретизують генеральні юридичні режими, групові методи правового
регулювання; 2) відрізняються юридичною “чистотою”, яскравою
контрастністю, юридичною несумісністю і тим самим виключають можливість
взаємного субсидіарного застосування норм, що входять у дані галузі; 3)
юридично первинні, тобто містять вихідний правовий матеріал, який потім
так чи інакше використовується під час формування правових режимів інших
галузей; 4) у своїй сукупності, як ядро цілісної системи, вони мають
струнку завершену архітектоніку, спаяні чіткими закономірними
залежностями, ієрархічними зв?язками [2, с. 248].
Без сумніву, перелік цих характеристик не є вичерпним, і його можна
доповнити окремими положеннями, що стосуються практичної ролі, яку
відіграють фундаментальні галузі в суспільному житті. Кожна з цих
правових галузей: 1) виконує окреме стратегічне завдання в процесі
регулювання суспільних відносин; 2) маючи особливі характеристики
галузевої правосуб?єктності, відіграє одну з вирішальних ролей у
реалізації прав, свобод та обов?язків людини і громадянина; 3) здійснює
безпосереднє правове супроводження функціонування всіх або окремих гілок
влади; 4) у власній структурі обов?язково містить норми правової
відповідальності; 5) обслуговується відповідною процесуальною галуззю
або підгалуззю, як це відбувається в адміністративному праві.
Наступним аспектом, який характеризує місце адміністративного права в
правовій системі України, є його публічність. Раніше вже наголошувалось,
що адміністративне право є класичним представником так званого
публічного права.
Публічне право – це одна з частин правової системи держави, яка об?єднує
галузі права, що регулюють суспільні відносини, які забезпечують
загальний, сукупний (публічний) інтерес. До галузей публічного права
відносять: міжнародне публічне право, конституційне право,
адміністративне право, фінансове, земельне право, кримінальне та
кримінально-процесуальне право та ряд інших.
Потрібно відмітити, що норми галузей, які об?єднані в публічне право,
обслуговують суспільні відносини, обов?язковою з сторін яких мають
виступати владні структури, що наділені правом відстоювати публічні
(загальні) інтереси. Зазначені владні структури можуть представляти як
державні, так і недержавні інститути (наприклад, органи місцевого
самоврядування).
Основною сферою застосування адміністративного права є
владно-управлінська діяльність, зазначена діяльність, яка
характеризується значними масштабами і видовою різноманітністю. Як одна
з ключових галузей публічного права, адміністративне право покликано
реалізовувати публічні потреби й інтереси у процесі здійснення
покладених на нього регулятивних і охоронних функцій.
У науковій і навчальній літературі можна зустріти думки про доцільність
поділу адміністративного права на публічне та приватне [3, с. 5-6].
Прихильники цієї точки зору вважають, що адміністративне приватне право
має охоплювати норми, які регулюють відносини управлінського характеру,
що виникають між державою та фізичними особами на підставі юридичних
актів (наприклад, питання паспортного режиму, порядку пересування
іноземних громадян у межах країни, організації та проведення
демонстрацій, мітингів, реєстрації релігійної громади тощо) [там же, с
6].
На мою думку, під час вирішення цієї проблеми слід спиратись на
висновки, зроблені професором Авер?яновим, котрий стверджує, що
вирішальним критерієм віднесення конкретної галузі до публічного чи
приватного права є не характер суб?єктів суспільних відносин, що
регулюються, а характер самого регулювання даних відносин, який
проявляється у специфічній меті регулювання та його юридичних наслідках
[1, с. 9].
Виходячи з цього можна констатувати, що немає принципового значення,
коли в ролі одного із суб?єктів адміністративно-правових відносин
виступає приватна (фізична або юридична) особа, тому що характер
регулювання цих відносин і його кінцева мета спрямовані на відстоювання
загальних (публічних) потреб.
При цьому мають бути також задоволені й потреби цієї приватної особи,
але за умов, що вони не протиставляються загальним інтересам, які
репрезентує відповідна владна структура.
Слід зауважити, що сучасний розвиток ключових управлінських галузей
вітчизняного публічного права гальмується через недостатнє вивчення
проблем формування і реалізації публічних інтересів, вироблення
оптимальної формули їх співвідношення з інтересами та потребами
конкретної людини. З огляду на це, перед адміністративним правом
постають реальні перспективи еволюції як галузі публічного права, що
неминуче буде сприяти подальшому збагаченню змісту його аксіологічних
характеристик.
Займаючи ключове положення у фундаменті правової системи України,
виконуючи провідну роль у процесах регулювання владно-управлінських
відносин, адміністративне право небезпідставно вважається визначальним
для таких управлінських правових галузей, як: фінансове право, земельне
право, екологічне право, господарське право та ін. Саме завдяки
адміністративному праву, у першу чергу, перелічені правові галузі
зобов?язані своїм сучасним самостійним функціонуванням. їхній зв?язок з
адміністративним правом можна порівняти зі зв?язком сателітів із
метрополією. Маючи для порівняння з адміністративно-правовою галуззю
достатньо обмежений за обсягом предмет правового регулювання,
“сателітні” галузі не можуть повністю забезпечити власний автономний
розвиток, вони знаходяться у відчутній залежності від адміністративного
права – “метропольної” управлінської галузі. Ними широко
використовується метод адміністративно-правового регулювання, у багатьох
випадках також збігаються і форми управлінської діяльності. Крім цього,
похідні від адміністративного права управлінські галузі для забезпечення
власних процедурних відносин використовують адміністративно-процесуальні
приписи. Вони мають також відчутну залежність від “метрополії”” з питань
здійснення охоронних функцій. З цією метою ними використовуються норми,
що складають інститут адміністративної відповідальності. Такі “родинні”
зв?язки тільки ще раз підтверджують домінуюче положення
адміністративного права серед інших управлінських галузей права.
Фундаментальна галузь публічного права забезпечує виконання всього
комплексу правових функцій (регулювання, охорони та виховання) у
владно-управлінській сфері. Цими високими і незаперечними
характеристиками можна завершити розгляд питання про роль і місце
адміністративного права у правовій системі України.
Наступний компонент, без якого наведені характеристики суспільної
цінності адміністративного права будуть відчутно неповними, складають
основні завдання, що покладаються на цю правову галузь.
Адміністративне право є найбільш динамічним і в нормативному плані
нестабільним правовим інструментарієм регулювання суспільних відносин.
Це пояснюється як його багатофункціональністю, так і швидкими змінами
тактичних завдань, що коригуються поточними суспільними інтересами в
конкретних соціальних сферах.
Зміни, що почали відбуватися в українському суспільстві в 90-х роках
минулого століття, не могли не спричинити процеси трансформації теорії
та практики вітчизняного адміністративного права. Потреба побудови нової
незалежної країни, становлення її основних владно-управлінських
інституцій, фактична зміна суспільно-політичної формації, проблеми
впровадження елементів ринкової економіки в народному господарстві,
перегляд і підвищення правового статусу людини та громадянина, заходи
щодо практичного втілення задекларованих намірів побудови демократичного
суспільства – ось неповний перелік факторів, що радикальним чином
вплинули на процес подальшого розвитку адміністративного права в
Україні.
За часів радянської влади адміністративно-правова галузь відігравала
роль потужного і надійного правового важеля, за допомогою якого на всіх
владних рівнях реалізовувалася політика незмінно правлячої Комуністичної
партії Радянського Союзу. В умовах жорстких адміністративно-правових
режимів за допомогою фактично монопольної функції державного управління
за перші 50-60 років існування СРСР вдалося досягти відчутних позитивних
результатів у більшості галузей соціального життя.
Однак владно-управлінська модель, в основі якої були тотальна державна
регламентація, пріоритетність колективізму над інтересами конкретної
людини, жорсткий державний примус, не могла розраховувати на тривале
успішне функціонування.
Можливості радянського адміністративного права були штучно звужені, а
вектори його розвитку обмежувалися лише двома основними напрямками –
державним управлінням і адміністративним примусом.
Саме з цих позицій, переважно оцінювалось і продовжує оцінюватись
суспільне призначення адміністративного права. За твердженням професора
Б.В. Авер?янова, принципова зміна поглядів на суспільне призначення
адміністративного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі
держави у взаємовідносинах із громадянами, а саме: не владарювання над
людиною, служіння їй, адміністративне право за своїм глибинним
призначенням має визначатись не як “право державного управління”, а як
“право забезпечення і захисту прав людини” [1, с 10].
У цілому підтримуючи цю концептуально вірну позицію, слід дещо її
розвинути та зробити при цьому необхідні акценти. Поза всяким сумнівом,
після покладання на державу нових обов?язків, передбачених нормами
статті 3 Конституції України, а саме: утвердження та забезпечення прав і
свобод людини й відповідальності перед нею за свою діяльність, мають
змінитись стосунки між цими головними суспільними фігурантами, у тому
числі й у сфері відносин, що регулюються адміністративним правом.
Проаналізувавши зазначені вище конституційні положення, можна дійти
висновку, що вони в цілому є визначальними для всіх галузей правової
системи України, особливо це стосується представників так званого
публічного права. Інша річ, що для реалізації цих високих декларацій
кожна галузь використовуватиме власний набір правового інструментарію,
який складають тільки характерні для неї правові риси, форми, методи,
функції, режими тощо.
Тому, на наш погляд, викладена професором А.В. Авер?яновим сутність
суспільного призначення адміністративного права України має бути
доповнена трьома важливими моментами і трансформована в його стратегічну
мету, зміст якої полягає в забезпеченні захисту прав і свобод людини,
сприянні особі у виконанні обов?язків перед суспільством під час
реалізації публічних інтересів у межах владно-управлінської діяльності.
Обґрунтовуючи це розширення характеристик суспільного призначення
адміністративного права, необхідно виходити з таких положень: 1) норми
адміністративного права повинні забезпечувати належне правове
обслуговування відносин, пов?язаних з адміністративно-правовим статусом
людини, виходячи з того, що серед його загальновизнаних елементів правам
і обов?язкам належить головне місце (норми ст.З Конституції, безумовно,
є вирішальними у визначенні високого правового статусу людини і
громадянина в нашій країні, але не менш вирішальними щодо цього
правового статусу є норми ст. 23, 68 Основного Закону України, які
покладають на кожну людину й загальні обов?язки мати зобов?язання перед
суспільством і неухильно додержуватися Конституції України та Законів
України, не посягаючи на права і свободи, честь і гідність інших людей);
2) адміністративне право – це важлива складова публічного права, яка
покликана відстоювати рівною мірою як публічні потреби, так і потреби
конкретної людини, якщо вони кореспондуються із загальними інтересами і
не протиставляються їм; 3) основною формою, у рамках якої реалізуються
норми адміністративного права, є владно-управлінська діяльність, тобто
виконавчо-розпорядча діяльність органів виконавчої влади та інших
державних і недержавних структур, наділених владною компетенцією
(наприклад, НБУ, виконкоми місцевих рад, окремі громадські організації).
Якщо забезпечення і захист прав людини, а також сприяння виконанню нею
обов?язків перед суспільством можна розглядати як загальні ознаки
суспільної цінності адміністративного права, то публічність і
владно-управлінська діяльність – це безпосередньо родові ознаки цієї
галузі.
Стратегічна мета адміністративного права досягається шляхом виконання
його головних завдань, формування яких відбувається згідно з двома
основними функціями цієї галузі права і відповідно до двох родових
ознак, що характеризують його суспільну цінність.
Першим таким завданням можна вважати здійснення правового регулювання
суспільних відносин щодо забезпечення прав і обов?язків людини під час
реалізації публічних потреб у рамках владно-управлінської діяльності, що
охоплюється предметом адміністративного права. Другим головним завданням
адміністративного права є здійснення правової охорони вказаних вище
відносин.
У реалізації першого завдання вирішальна роль відводиться органам
виконавчої влади держави, аналогічні проблеми також покликані вирішувати
також і виконавчі структури місцевого самоврядування, державні
інституції, які не входять до системи виконавчої влади. Регулятивні
функції внутрішньо-організаційного характеру також використовують в
апаратах парламенту, судів, державних установ, підприємств тощо.
Втілення в життя другого головного завдання адміністративного права в
сучасних умовах здійснюють загальні суди (у перспективі –
адміністративні суди), органи виконавчої влади, Нацбанк, виконавчі
органи місцевого самоврядування.
Не маючи за мету детально розкривати зміст владно-управлінської
діяльності та її вплив на загальну оцінку цінності адміністративного
права, хотілося б відмітити, що більшість причин, які лежать в основі
таких загрозливих для суспільства явищ, як корупція, широкий сектор
тіньової економіки, безробіття, дитяча безпритульність, епідемії СНІДу
та туберкульозу тощо, можна локалізувати і з часом усунути тільки за
умов умілого й оптимального владного управління, здійснення якого
регламентується в основному за рахунок норм адміністративного права.
Чи можливо за теперішнім рівнем розвитку вітчизняної
адміністративно-правової галузі виконати такі складні завдання? Думаю,
що ні: рецидиви радянської системи державного управління виступають
своєрідним гальмом і не дозволяють зробити це повною мірою.
Ключовою проблемою, розв?язання якої відкриє шлях до всебічного втілення
завдань сучасного адміністративного права, на мій погляд, є пошук нових
схем формування і реалізації публічних інтересів під час управлінської
діяльності, зміст яких за часів СРСР часто підмінявся інтересами
держави, а точніше керівництва КПРС, вони часто не співпадали з
інтересами суспільного загалу. У сучасній Україні ця ситуація повністю
не викоренилась, і досі в деяких випадках за “державними інтересами”
можна вгледіти інтереси наближених до влади окремих кланових угруповань.
Завершуючи розгляд питань аксіології сучасного адміністративного права,
потрібно ще раз зазначити, що воно відіграє вирішальну роль в управлінні
суспільними процесами. Саме за допомогою адміністративно-правових
норм можна утворити найсприятливіший режим для всебічної і повної
самореалізації особистості, демократичного розвитку суспільства,
поширення процесів свободи слова, творчості, духовного та культурного
зростання громадян, або, навпаки, – вибудувати штучний “управлінський
мур”, об який будуть розбиватись численні потенційні таланти, і за яким
пануватиме сваволя поліцейської держави.
Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан зазначав, що немає таких
секторів суспільного життя, які б цілком випадали зі сфери
адміністративно-правового контролю, оскільки адміністративне право є
правом живим, вкоріненим у суспільстві, що увійшло в побут і свідомість
сучасної людини [4, с.21].
Також значну роль адміністративне право відіграє у правовій системі
нашої країни, займаючи центральне місце у фундаменті цієї системи. Воно
утворює розгалужену управлінську підсистему, здатну на автономне
функціонування і саморозвиток. Оперативно реагуючи на зміни суспільних
потреб, адміністративне право генерує подальшу еволюцію всієї правової
системи України.
Не так давно розпочався черговий етап розвитку вітчизняного
адміністративного права, позитивні результати якого повинні наповнити
новими характеристиками суспільне призначення і збагатити оцінки
соціального феномену цієї фундаментальної галузі публічного права.
Використана література
1. Авер?янов В.Б. Адміністративне право України: доктринальні
аспекти реформування // Право України. – 1998. – №8.
2. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. – Т.1. -М., 1981.
3. Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів
юрид. вузів та факультетів. – К., 1996.
4. Бренбан Г. Французское административное право. -М., 1988.
3. Межі та поняття предмета адміністративного права України
Кожна правова галузь обслуговує коло суспільних відносин, які складають
предмет її правового регулювання. Адміністративне право не є винятком і
теж має власний предмет, детальне ознайомлення з яким дозволяє отримати
більш чітке уявлення про суспільне призначення і суспільну цієї галузі,
визначити ті межі, що відокремлюють її від інших галузей права, у тому
числі норм, які теж використовуються для регулювання відносин в
управлінській сфері.
Як зазначає професор С.С. Алексеев, предмет правового регулювання – це
різноманітні суспільні відносини, які об?єктивно, за своєю природою
можуть “піддаватися” нормативно-організаційному впливу і в даних
соціально-політичних умовах потребують такого впливу, що здійснюється за
допомогою юридичних норм, усіх інших юридичних засобів, які утворюють
механізм правового регулювання [4, с. 292].
Характеристики предмета адміністративного права мають тісний зв?язок із
тими головними завданнями, які постають перед ним на тому чи іншому
етапі його розвитку. Процес реалізації цих завдань може спричинити
відповідні кількісні і якісні зміни у структурі предмета правового
регулювання, скоригувати вектори подальшого розвитку окремих видів
суспільних відносин, змінити ідеологію управлінських стосунків та ін.
Дослідження предмета адміністративного права, зважаючи на масштабність і
різноманітність державно-управлінських відносин, завжди було непростою
справою. На сучасному етапі ця робота ускладнюється процесом
реформування вітчизняного адміністративного права, під час якого
зміщуються акценти у владно-управлінських відносинах на користь потреб
та інтересів звичайної людини, адміністративно-правовий статус якої
суттєво зростає.
Крім цього, із запровадженням в Україні загальновизнаного принципу
поділу державної влади революційним змінам була піддана
державно-управлінська діяльність, головними репрезентантами якої стали
структури виконавчої влади. Термін “державне управління” майже не
використовується в нормах чинного вітчизняного законодавства як це було
за часів СРСР, а в деяких наукових джерелах можна зустріти суперечливі
думки щодо його подальшої долі [12, с. 14-22].
Адміністративне право не є монофункціональною галуззю права, його норми
можуть мати як регулятивне, так і охоронне призначення. Відносини, що
виникають під час реалізації цих норм, характеризуються значною
різноманітністю та широкою географією функціонування. Першою і, на жаль,
поки що останньою спробою монографічного дослідження проблем предмета
адміністративного права можна вважати роботу професора Ю.М. Козлова, яка
була видана в 1967 р. і мала назву “Предмет советского административного
права”. У даній роботі під предметом радянського адміністративного права
розумілися суспільні відносини управлінського характеру. Головними
умовами віднесення суспільних відносин до даної групи були: по-перше,
одна з їх сторін – відповідний орган державного управління; по-друге, ці
відносини безпосередньо пов?язані зі здійсненням цим органом конкретних
завдань виконавчо-розпорядчої діяльності, тобто повсякденного і
безпосереднього керівництва господарським і культурно-політичним
будівництвом [9, с 29].
Використовуючи зазначені положення, Ю.М. Козлов сформулював визначення
цієї галузі права, а саме: радянським адміністративним правом
визначалась галузь соціалістичного права (сукупність правових норм), яка
покликана регулювати суспільні відносини, що складаються у сфері
виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, тобто у
сфері радянського державного управління, а також відносин управлінського
характеру, які мають місце у внутрішньо-організаційній діяльності
органів державної влади, суду і прокуратури [9, с. 30].
Запропоновані визначення адміністративного права та його предмета
пройшли випробування часом і майже до середини 90-х років минулого
століття широко використовувалися під час характеристик вже
пострадянського адміністративного права. Однак поява в юридичній
термінології законодавчо закріпленого поняття “виконавча влада”,
фактична трансформація функцій державного управління в окремих
соціальних сферах змушують до критичного перегляду варіанта визначення
предмета адміністративного права, що було запропоновано професором Ю.М.
Козловим.
Головною проблемою, яку потрібно вирішувати при цьому, є доцільність
використання в новому визначенні предмета адміністративного права такого
поняття, як “державне управління”.
Існує декілька позицій з цього приводу. Перша – обмежує державне
управління рамками “державно-апаратного середовища” [6, с 14-21].
Друга позиція зводиться до фактичного ототожнення державного управління
і виконавчої влади, при цьому предметом адміністративного права
визнається сукупність суспільних відносин, які складаються у процесі
організації діяльності виконавчої влади [5, с. 1].
І, нарешті, третя позиція спрямована на таке наукове визначення
співвідношення між поняттями “державне управління” та “виконавча влада”,
яке відповідає існуючим реаліям адміністративно-правового регулювання
[10, с. 3].
На мій погляд, найбільш прийнятною і перспективною є третя позиція, яка
дає право на життя і розвиток обом цим правовим категоріям, не збіднює,
а навпаки, зберігає і збагачує арсенал ключових термінів
адміністративного права, відкриває реальну можливість наповнення їх
новим, досконалішим змістом.
Як відмічає професор В.Б. Авер?янов, щодо проблеми предмета
адміністративного права найбільш дискусійними залишаються два
принципових питання. Перше стосується співвідношення понять “державне
управління” та “виконавча влада”, друге – пов?язане з суб?єктами, що
виконують функції виконавчої влади [1, с 10-11].
Поняття “державне управління” як за радянських часів, так і зараз
використовується для характеристики виконавчо-розпорядчої діяльності
(владно-управлінської діяльності) владних державних органів.
За Конституцією СРСР, органи держави поділялися на такі основні види:
органи державної влади (представницькі органи – ради народних
депутатів), органи державного управління (виконавчо-розпорядчі органи),
органи правосуддя і прокурорського нагляду.
Органами державного управління визнавалися державні органи, які
здійснювали виконавчо-розпорядчу діяльність. Вони були відповідальні
перед представницькими органами та підзвітні їм.
Систему органів державного управління складали: а) вищі (рада Міністрів
СРСР, ради Міністрів союзних і автономних республік), б) центральні
(міністерства, держкомітети та інші центральні відомства СРСР і союзних
республік), в) місцеві (виконавчі комітети місцевих рад). Також органи
державного управління поділялися на органи загальної компетенції (рада
Міністрів СРСР, ради Міністрів союзних і автономних республік, виконкоми
місцевих рад народних депутатів) і органи спеціальної компетенції
(міністерства, держкомітети, інші центральні відомства, управління,
відділи виконкомів місцевих рад).
Також відповідно до Конституції СРСР, найважливіші питання державного
управління могли вирішувати: З?їзд народних депутатів СРСР, Верховна
Рада СРСР та її Президія, Президент СРСР і ради народних депутатів.
Радянським державним управлінням визнавалася організуюча,
виконавчо-розпорядча діяльність органів радянської держави, яка
здійснюється на підставі законів і складається в повсякденному
практичному виконанні функцій держави [13, с 14].
Із реалізацією в Україні конституційного принципу поділу влад державне
управління як різновид державної діяльності позбулося конституційного
закріплення – важливої формальної ознаки, яка гарантувала його легітимне
функціонування. Цей термін також майже не використовується і в нормах
інших законодавчих актів, які мають відповідати чинній Конституції
України.
Термін “виконавча влада” щодо здійснення відповідної державної
діяльності можна вважати правонаступником поняття “органи державного
управління”. Однак не слід думати, що відбулася автоматична заміна
однієї правової категорії на іншу. Парадокс ситуації полягає в тому, що
державне управління, втративши статус виду державної діяльності,
залишається самостійною формою цієї діяльності [2, с.8], функції якої
використовуються як під час здійснення виконавчої влади, так і під час
роботи інших державних структур, що не входять до системи органів
виконавчої влади, але наділені виконавчо-розпорядчою компетенцією
(наприклад, Нацбанк України).
Крім того, окремий різновид державного управління –
внутрішньо-організаційне управління – застосовується всередині апарату
не тільки органів виконавчої, а й інших гілок державної влади
(наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури та ін.),
також у середині адміністрації (апарату) державних підприємств, установ
і організацій [1, с 10-11].
Зважаючи на викладене, можна припустити, що такі категорії, як
“виконавча влада” і “органи державного управління” не є тотожними,
остання є ширшою за змістом, тому що включає в себе державні структури,
які не входять до складу виконавчої влади. Відповідно до цього, слід
зауважити, що термін “державне управління” за своїм змістом більш
місткий за термін “здійснення виконавчої влади”, який можна розглядати
як його основну складову частину.
Наступним проблемним питанням, розв?язання якого дозволить отримати
правильне уявлення про предмет сучасного адміністративного права
України, є питання системи суб?єктів, які здійснюють виконавчу владу.
Із запровадженням в Україні інституту місцевого самоврядування, функції
здійснення виконавчої влади на місцях реалізуються місцевими державними
адміністраціями (передусім у масштабах області і самостійних районів, а
також у містах Києві і Севастополі) та виконкомами місцевих рад, що не
входять до структур державної влади (наприклад, виконкоми селищних рад,
сільських, міських, районних у місті).
Одні, репрезентуючи державні виконавчі інститути, інші – не державні,
але також владні структури, разом здійснюють владно-управлінські
функції, які за своїми змістовними ознаками є однорідними [1, с 11].
За цілком слушним твердженням професора І.П. Голосніченка, як державному
управлінню, так і управлінню з боку органів місцевого самоврядування
притаманні такі ознаки, як публічність, визначеність у законі меж
діяльності. Ці види управління відрізняються один від одного лише за
суб?єктами та характером джерел їх регулювання. У той же час вони
стосуються інтересів громадян, спрямованих на реалізацію та захист їхніх
прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх обов?язків [8, с
21].
Узагальнюючи думки цих двох провідних вітчизняних
вчених-адміністративістів, можна дійти висновку, що на місцевому рівні
обсяги функцій державного управління відчутно звузилися, виконавчу
діяльність, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, не дивлячись
на значну схожість її характеристик, вже не можна ототожнювати з
державним управлінням і розглядати як його складову. Це, скоріше,
комунальне управління, яке відрізняється від державного не тільки колом
суб?єктів, правомочних на його здійснення, та джерелами нормативного
забезпечення діяльності, а і звуженою сферою функціонування, яка
обмежується місцевим рівнем.
З появою зародків комунального управління така форма владної діяльності,
як державне управління втратила своє монопольне положення на місцевому
рівні. Враховуючи, що ці форми реалізації виконавчої влади переслідують
майже однакові цілі, покликані відстоювати інтереси та потреби одних і
тих самих громадян, використовують арсенал однакових функцій
(планування, регулювання, контроль тощо), на мою думку, буде цілком
доцільно розглядати їх спільно, в рамках владно-управлінської
діяльності, яка здійснюється за допомогою двох споріднених форм:
державного управління та комунального управління.
Надання широких повноважень у сфері здійснення виконавчої влади
недержавним інституціям (органам місцевого самоврядування,
муніципалітетам, комунам тощо) – це не данина міжнародній “управлінській
моді”, а обов?язкова ознака демократичного суспільства, де органи
виконавчої влади в поєднанні з виконавчими структурами місцевого
самоврядування виконують стратегічне завдання служіння народові через
відповідні схеми й механізми, формуючи і реалізуючи загальні (публічні)
потреби та інтереси в рамках спільної владно-управлінської діяльності.
Завершуючи розгляд питання системи суб?єктів, які здійснюють виконавчу
владу, слід нагадати, що крім органів місцевого самоврядування, окремі
функції виконавчої влади можуть бути делеговані деяким іншим невладним
та недержавним структурам (наприклад, громадським організаціям).
Наступною, не менш принциповою проблемою, що стоїть на шляху вироблення
визначення оновленого предмета адміністративного права, є проблема
окреслення його меж.
Хоча ця проблема розглядається із суто теоретичних позицій, але навіть
часткове її розв?язання буде мати вагоме практичне значення. Насамперед,
це стосується так званих суб?єктів владно-управлінської діяльності, які,
виконуючи управлінські функції, застосовують норми інших управлінських
галузей права (земельного, фінансового, екологічного тощо).
Особливо важкою проблема окреслення меж адміністративного права,
виглядає після ознайомлення з висловлюваннями окремих
вчених-адміністративістів. Гак, відомий вітчизняний вчений А.Н.
Одарченко вважав, що суспільні відносини, які регулюються даною галуззю,
настільки широкі й різноманітні, що не піддаються обліку [11, с.48].
Англійський адміністративіст Д. Гарпер, майже продовжуючи думку
Одарченка, стверджує, що для адміністративного права важко встановити
межі [7, с 22].
У деяких підручниках з адміністративного права можна зустріти окремі
спроби розв?язання цього питання. Так, професор Д.ІЇ. Бахрах стверджує,
що адміністративне право регулює всі управлінські відносини, за винятком
тих, котрі регламентовані іншими галузями права [5, с.3]. Інша позиція
викладена професором Ю.П. Битяком, котрий наголошує, що
адміністративному праву притаманні певні межі правового регулювання – не
сфера діяльності виконавчих та розпорядчих органів і суспільні відносини
управлінського характеру, що складаються в цій сфері [2, с. 19].
На мою думку, наведені погляди мають певні недоліки, зокрема, будучи
слушною, перша позиція не конкретизує ні управлінські відносини, ні
галузі права, які регламентують їх коза предметом адміністративного
права. Основною вадою другої точки зору є. неврахування того факту, що
управлінські відносиш;, які складаються у сфері діяльності виконавчих та
розпорядчих органів, можуть регулюватися нормами інших управлінських
галузей права.
Вирішуючи цю, без усякого сумніву, складну проблему, на мою думку,
потрібно враховувати те високе місце, яке займає адміністративне право в
системі вітчизняного права. Слід нагадати, що адміністративне право – це
фундаментальна (основна) галузь публічного права. Воно займає найвище
місце в ієрархії так званих управлінських галузей права. На щабель нижче
від адміністративного права знаходяться дві спеціальні галузі права:
земельне і фінансове право, ще нижче положення займають комплексні
галузі, які складають вторинні утворення у структурі права, до них можна
віднести господарське, екологічне, банківське, морське, мигне, податкове
право та ін.
Норми, що складають майже всі комплексні галузі, не пов?язані єдиним
методом і механізмом регулювання та мають ??прописку” в основних
галузях. [4, с.254].
Якщо такі спеціальні галузі права, як земельне або фінансове право,
своїм самостійним функціонуванням мають бути зобов?язані, у першу чергу,
адміністративному праву, то такі комплексні галузі права, як банківське,
екологічне, митне, господарське право та ін., існують завдяки
адміністративному та вказаним вище спеціальним галузям права.
Без сумніву, вирішальне місце в управлінській галузево-правовій ієрархії
належить адміністративному праву. Саме його норми визначають головні
вектори владно-управлінської політики в державі, закріплюють питання
правосуб?єктності, організаційно-системні та організаційно-структурні
відносини в управлінській сфері, регламентують відносини
адміністративної відповідальності іі адміністративної юстиції. Норми
двох інших управлінських галузей, фінансового і земельного права, на
перший погляд, регулюють менш масштабні суспільні відносини, але
вагомість значення їх для держави є визначальною тому, їдо об?єктами цих
відносин виступають публічні потребй?у сфер?фінансів та земельних
ресурсів.
Продовжуючи розгляд особливостей комплексних галузей права, необхідно ще
раз звернутися до думки професора С.С. Алексеева, котрий наголошував, що
юридичні норми, які входять до комплексних утворень, залишаються за
своїми вихідними моментами в головній структурі, в основних галузях, і
на них розповсюджуються загальні положення відповідних основних галузей.
У вторинну структуру вони входять, весь час залишаючись нормами
цивільного, кримінального, адміністративного, трудового та ін. права [4,
с 254].
Розвиваючи цю думку, можна припустити, що управлінські норми в
комплексних управлінських галузях мають співпадати з аналогічними
нормами основних галузей – адміністративного, фінансового або земельного
права, а тоді мають співпадати і відповідні управлінські відносини у
перелічених галузях. Пам?ятаючи, що процесуальні відносини і відносини
відповідальності у владно-управлінській сфері, беззаперечно, входять до
кола предмета адміністративного права, проблема визначення меж цього
предмета виглядає не такою вже й недосяжною метою.
Враховуючи викладене, межі предмета адміністративного права у
владно-управлінській сфері мають проходити на рівні регулятивних
матеріальних суспільних відносин, об?єкт яких складають публічні
інтереси у сфері земельних або фінансових ресурсів. Іншими словами, дія
предмета адміністративного права завершується там, де починають виникати
регулятивні матеріальні (організаційно-функціональні) відносини однієї з
двох інших управлінських правових галузей – фінансового або земельного
права, що мають специфічні та надзвичайно цінні об?єкти регулювання,
відповідно, публічні інтереси у сфері фінансів або земельних ресурсів.
Причому, якщо зазначені об?єкти фігурують у регулятивних відносинах, які
виникають за участю норм, похідних до земельного або фінансового права,
у таких комплексних галузях, як екологічне, аграрне, банківське та ін.
право, то ці суспільні відносини також потрібно розглядати поза межами
предмета адміністративного права
Без усякого сумніву, викладена позиція щодо визначення меж предмета
адміністративного права повинна сприйматися тільки як своєрідний пролог
до більш докладного дослідження цієї складної проблеми.
Таким чином, розглянувши загальні питання співвідношення понять
“виконавча влада” і “державне управління”, тенденції щодо звуження
функцій державного управління на місцевому рівні і, навпаки, розширення
кола суб?єктів, які здійснюють владно-управлінську діяльність,
з?ясувавши межи предмета адміністративного права, пропонується
наступний, оновлений варіант його визначення.
Предмет адміністративного права України – це сукупність груп однорідних
суспільних відносин регулятивного або охоронного, матеріального чи
процесуального характеру, в яких реалізуються права, свободи й обов?язки
учасників владно-управлінської діяльності.
Поза межами предмета адміністративного права виникають і функціонують
регулятивні, матеріальні суспільні відносини, об?єкт яких пов?язаний із
земельними або фінансовими ресурсами.
Використання у наведеному визначенні тези про групи однорідних
суспільних відносин підкреслює різноманітність та різноплановість
відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами. Як відомо,
це можуть бути відносини позитивно-регулятивного і деліктного характеру,
матеріального та процесуального призначення, внутрішньо системні й
позасистемні тощо.
Більш докладного пояснення потребує положення, що стосується учасників
владно-управлінської діяльності. Відомо, що зміст терміну
“владно-управлінська діяльність” складається з двох форм – державного й
комунального управління. У ролі їх учасників можуть виступати, з одного
боку, органи (посадові особи), що здійснюють функції
владно-управлінської діяльності, з іншого – фізичні або юридичні особи,
які не наділені владними повноваженнями, але реалізують свою
правосуб?єктність за допомогою владно-управлінської діяльності.
Останнім часом, у навчальних і наукових джерелах можна зустріти декілька
нових редакцій визначення предмета адміністративного права.
Наприклад, професор Є.В. Кубко вважає, що “предмет адміністративного
права – це трансформовані в нових умовах державного управління суспільні
відносини, що виникають та змінюються (або припиняються) у процесі
практичної реалізації державними органами, насамперед, органами
виконавчої влади, повноважень державно-владного характеру відповідно до
закріпленої за ними компетенції по здійсненню функцій державного
управління” [10, с 6].
Інший варіант пропонується професором Ю.П. Битяком, котрий наголошує, що
предмет адміністративного права складає комплекс суспільних відносин,
які виникають у зв?язку з реалізацією функцій державного управління, з
приводу здійснення широкої та різноманітної виконавчої і розпорядчої
діяльності [2, с 19].
Наступна редакція зустрічається в навчальному посібнику доцента С.Т.
Гончарука, де предметом правового регулювання адміністративного права
України виступають суспільні відносини управлінського характеру, що
складаються переважно у сфері державного управління у процесі здійснення
завдань і функцій виконавчої влади, а також пов?язаних із внутрішньою
організацією діяльності державних органів, інших державних організацій
та органів місцевого самоврядування, застосування заходів
адміністративного примусу, реалізація й захист прав і свобод громадян у
сфері виконавчої влади та здійснення окремими недержавними формуваннями
делегованих їм повноважень і функцій виконавчої влади [13, с.7-8].
Такий широкий діапазон думок щодо змісту оновленого предмета
адміністративного права України свідчить про актуальність та складність
порушеної теми, процес дослідження якої має бути продовженим під час
подальшої реалізації завдань реформи адміністративного права України.
Використана література
1. Авер?янов В.Б. Адміністративне право України: доктринальні
аспекти реформування // Право України. – 1998. – №8.
2. Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. – X., 2001.
3. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. – Т. 1. – М., 1981.
4. Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. для вузов. – М., 1996.
5. Вельский КС К вопросу о предмете алминистративного права //
Гос-во и право. – 1997. – №11.
6. ГарнерД. Великобритания: центральное и местное управление. -М,
1984.
7. Голосніченко І.П. Значення адміністративного права в умовах
демократичних перетворень суспільства // Право України. -1998. -№11.
8. Гончарук С.Т. Адміністративне право України: Навч. посіб. – К.,
2000.
9. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. – М,
1967.
10.Кубко Е. Про предмет адміністративного права // Право
України.-2000.-№5.
11.Одарченко А.Н. Проблема систематики административного права // Право
и жизнь. – 1925. – №6.
12.Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Гос-во и
право.-1999.-№2. 13.Советское административное право: Учебник / Под ред.
П.Т. Василенкова. – М., 1990.
4. Об’єкт та інші елементи складу адміністративних правовідносин
Відносини, що складають предмет адміністративного права,
характеризуються значним динамізмом і нестабільністю правової
регламентації. Обслуговуючи різноманітні соціальні процеси, окремі групи
цих відносин з часом втрачають свою актуальність та суспільне
призначення. Вони можуть відмирати поступово або відразу, залежно від
причин, що лежать в основі цих явищ. Так, наприклад, канули у небуття
адміністративно-правові відносини народного й партійного контролю, майже
не застосовуються норми ст. 157 КУАП, які регламентують деліктні
відносини, пов?язані зі скоєнням дрібної спекуляції тощо.
Постійно змінюючись і коригуючись, система публічних потреб спричиняє до
змін і коригування адміністративно-правових норм. Це породжує нові або
оновлені суспільні відносини у владно-управлінській сфері, які можуть
мати інші ознаки та властивості.
“Модернізація” правового масиву адміністративного права – це постійний,
майже безперервний процес. Те саме характерно і для його відносин,
практика здійснення яких змушує до продовження нормотворчості у сфері
владно-управлінської діяльності. Цей своєрідний кругообіг з часом може
суттєво змінити характеристики адміністративно-правових відносин, які
набувають нових якісних ознак і властивостей. Особливо ці зміни є
відчутними під час проведення кардинальних оновлень владно-управлінської
моделі, нормативне забезпечення роботи якої здійснюється переважно за
рахунок норм адміністративного права.
Розгляд характеристик будь-яких правовідносин, у тому числі й
адміністративно-правових, потрібно проводити, виходячи з двох ключових
позицій. Перша – стосується системи обов?язкових елементів, з яких
складається зміст цих відносин, тобто об?єкта, суб?єктів та юридичних
фактів. Друга – пов?язана із загальними особливостями відносин
адміністративного права (насамперед це стосується їх властивостей і
видових ознак).
Вітчизняними вченими-адміністративістами у різних наукових та навчальних
джерелах наводяться різноманітні визначення адміністративно-правових
відносин. Так, у підручнику з адміністративного права України за
редакцією професора Ю.П. Битяка адміністративно-правові відносини
визначено як суспільні відносини у сфері державного управління, учасники
яких є носіями прав і свобод, урегульованих нормами адміністративного
права [1, с.40].
В іншому навчальному джерелі – підручнику доцента В.К. Колпакова під
адміністративно-правовими відносинами розуміється результат впливу
адміністративно-правових норм на поведінку сфери державного управління,
внаслідок якого між ними виникають сталі правові зв?язки
державно-владного характеру [6, с 80].
На думку професора І.П. Голосніченка, адміністративно-правові відносини
– це система прав та обов?язків органів виконавчої влади, посадових осіб
і службовців, громадян та інших суб?єктів, а також взаємозв?язок між
ними в результаті здійснення державної виконавчої влади та
відповідальності у сфері державного управління [3, сі7].
Стислий аналіз цих варіантів визначення адміністративно-правових
відносин свідчить про існування двох підходів до його формулювання.
Перший має стисле (загальне) викладення, що пропонується в підручнику за
редакцією професора Ю.П. Битяка, а другий – розширене, яке
використовують професор І.П. Голосніченко і доцент В.К. Колпаков. Кожен
з них має свої переваги та недоліки. Наприклад, у першому викладається
лише сутність цих відносин – їх державно-управлінський характер та
адміністративно-правова регламентація правосуб?єктності їх учасників. І
навпаки, за другого підходу його прихильники намагаються максимально
повно викласти ознаки цих відносин.
Зважаючи на особливості перехідного періоду розвитку українського
адміністративного права, який характеризується значними змінами
властивостей його відносин, вважаємо за доцільне використання стислого
варіанту викладення визначення адміністративно-правових відносин, під
якими, на нашу думку, слід розуміти суспільні відносини, учасники яких
мають достатній рівень адміністративно-правової правосуб?єктності.
Відповідно до раніше запропонованої схеми перший блок питань, що
стосуються характеристики відносин адміністративного права, – це питання
його складу.
Структурно склад адміністративно-правових відносин утворюють такі
елементи: об?єкт, суб?єкти та юридичні факти. Крім цих складових, деякі
вчені виділяють ще такий елемент, як юридична основа, у ролі якої
виступають адміністративно-правові норми, що опосередковують зміст
адміністративно-правових відносин, визначають права, обов?язки, а також
поведінку учасників таких відносин, впливають на їх характер і мету [4,
с.31].
На наш погляд, даний елемент слід розглядати тільки як факультативний,
оскільки суб?єкти та об?єкт конкретних адміністративних правовідносин
вже мають закріплену нормами адміністративного права відповідну юридичну
основу.
Першим елементом складу відносин адміністративного права є його об?єкт.
Без сумніву, він відіграє роль ключового у цих відносинах. Від того,
наскільки повно і правильно буде визначено об?єкт, залежить не тільки
поведінка суб?єктів адміністративно-правових відносин, а й досягнення
кінцевої мети цих відносин.
З приводу об?єкта адміністративно-правових відносин у наукових колах
існує кілька думок. Більшість авторів вважають, що об?єктом відносин
адміністративного права є дії, поведінка людей – учасників управлінських
відносин [5, с.102-103]. Інші вчені поділяють об?єкт на два види: перший
– це предмети і матеріальні речі, другий – немайнові відносини (дії,
поведінка людей) [8, с 85-86].
Зі змісту останніх підручників з адміністративного права України, можна
зробити висновок, що їх автори в розв?язанні цього питання схиляються на
бік професора Ю.М. Козлова.
Так, у підручнику, за редакцією Ю.П. Битяка, об?єкт
адміністративно-правових відносин – це те, заради чого виникають
правовідносини (дії, утримання від дій) [1, с.41].
На думку доцента С.Т. Гончарука, об?єктом адміністративно-правових
відносин є те, відносно чого вони виникають, розвиваються і
припиняються. Передусім це суспільні відносини, що уособлюють характер
діяльності окремих суб?єктів права (їхніх дій чи бездіяльності ),
юридичні наслідки їх поведінки, певні правові інтереси, у тому числі
майнового чи немайнового характеру та ін. [4, с.32].
На наш погляд, наведені позиції потребують суттєвого уточнення.
По-перше, ми згодні, що об?єктом адміністративно-правових відносин є те,
заради чого (відповідно до чого) вони виникають. По-друге, також
підтримуємо тезу, що в основу дій (бездіяльності) учасників
правовідносин покладено певні інтереси. По-третє, не можна погодитись з
тим, що об?єкт адміністративно-правових відносин – це дія
(бездіяльність), поведінка суб?єктів адміністративних відносин. Якщо це
так, то що тоді покладено в основу іншого обов?язкового елементу
відносин адміністративного права – юридичних фактів?
Як відомо, юридичні факти – це певні події, які служать підставою для
виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин.
Юридичні факти – це своєрідний імпульс, який може надавати відносинам
адміністративного права динамічних властивостей. Він поєднує в собі як
внутрішнє ставлення суб?єктів до певної дії або події, так і зовнішній
вираз їхнього діяння або події, на яку вони вже не в змозі об?єктивно
вплинути після настання відповідного результату.
Об?єкт адміністративно-правових відносин не може перебувати в динаміці –
навпаки, він знаходиться у статичному стані, навколо нього відбуваються
дії або події, що стосуються конкретних суб?єктів. Не слід плутати
об?єкт адміністративно-правових відносин з об?єктом адміністративного
правопорушення. Якщо останній – це суспільні відносини, які охороняються
нормами законодавства про адміністративні правопорушення, то об?єкт
відносин адміністративного права – це частина загальних (публічних)
потреб та інтересів, що реалізуються за допомогою норм адміністративного
права.
Пропонуючи такий варіант визначення об?єкта адміністративно правових
відносин, необхідно враховувати, що:
1) адміністративне право – це правова галузь, яка є класичним
представником публічного права;
2) головним завданням адміністративного права є забезпечення
загальних (публічних) потреб та інтересів у процесі владно-управлінської
діяльності;
3) владна сторона (або сторона з більшою правосуб?єктністю)
адміністративно-правових відносин у першу чергу має керувати не
поведінкою інших суб?єктів (у горизонтальних відносинах вона фактично не
може цього робити), а процесами, які пов?язані з реалізацією конкретних
публічних потреб у визначеній частині управлінської сфери.
Колективний або індивідуальний суб?єкт відносин адміністративного права
(громадянин, юридична особа та ін.), реалізуючі свої права за допомогою
функцій владно-управлінської діяльності, у першу чергу стикається з
публічними потребами та інтересами, які репрезентує владний суб?єкт.
Відбувається своєрідне зіставлення одних інтересів (приватних або вузько
публічних) з іншими (вже тільки публічними), значно більшими за обсягом
і значущими для суспільства. Якщо ці інтереси не вступають між собою у
протиріччя, відповідно до нормативно визначених процедур, відбувається
реалізація згаданих вище потреб у межах владно-управлінської діяльності
або в інших формах державної діяльності, пов?язаних з нею (наприклад,
адміністративна юстиція), здійснення яких регламентовано нормами
адміністративного права. І навпаки, коли зазначені вище групи інтересів
не збігаються, вступають між собою в певні протиріччя, процес їх
реалізації або взагалі припиняється, або відкладається до усунення
причин, що лежать в основі цих протиріч (наприклад, спроба 20-річним
громадянином отримати дозвіл на придбання мисливської вогнепальної
нарізної зброї).
У відносинах адміністративного права публічні потреби та інтереси
домінують над інтересами індивідуального суб?єкта, і нічого
дискримінаційного тут немає. Якщо громадянин є законослухняним і його
відносини з владою відбуваються у звичайному управлінському режимі, то
він, реалізуючи власні потреби, обов?язково з повагою і відповідальністю
буде ставитись до потреб та інтересів інших членів суспільства.
Крім того, у громадянина є передбачене нормами ст. 38 Конституції
України право брати участь в управлінні державними справами, вільно
обирати і бути обраним до органів державної влади та місцевого
самоврядування, тобто громадянин має можливість брати участь у процесі
формування системи публічних потреб та інтересів.
Закріплення в ролі об?єкта адміністративно-правових відносин публічних
потреб та інтересів утворює реальну можливість здійснити класифікацію
цих об?єктів. Першочерговим критерієм при цьому виступатиме рівень
узагальнення або обсяг (масштаб) публічних інтересів, що реалізуються за
допомогою норм адміністративного права.
Використовуючи зазначений критерій, об?єкт відносин адміністративного
права пропонується поділити на загальний, родовий, видовий та
безпосередній.
Загальний об?єкт адміністративно-правових відносин утворюють сукупні
публічні потреби та інтереси, які реалізуються нормами адміністративного
права.
Родовий об?єкт – це групи публічних потреб та інтересів, що втілюються в
життя однаковими за функціональним призначенням нормами
адміністративного права. За цією ознакою родовий об?єкт поділяється на
дві складові частини: 1) сукупність публічних потреб, що забезпечуються
сферою владно-управлінської діяльності; 2) система публічних інтересів у
сфері адміністративно-правового захисту.
Видовий об?єкт є похідним від родового. Це відокремлена група публічних
потреб, що реалізується в рамках однотипових адміністративно-правових
відносин – державного управління, комунального управління,
адміністративної відповідальності, адміністративної юстиції та ін.
Безпосереднім об?єктом виступають частини видового об?єкта, окремі
публічні потреби та інтереси, які забезпечуються або захищаються на
конкретних ділянках владно-управлінської діяльності або сфери
адміністративно-правового захисту (наприклад, паспортна система,
адміністративно-юрисдикційна діяльність загальних судів тощо).
З об?єктом адміністративно-правових відносин тісно пов?язаний їхній
предмет, додатковий елемент складу цих відносин, у ролі якого можуть
виступати конкретні речі, матеріальні, грошові цінності, майно та ін.
Наявність або відсутність предмета визначається особливостями змісту
безпосереднього об?єкта відносин адміністративного права. Так,
безпосередній об?єкт відносин паспортної системи має прямий зв?язок з
предметом цих відносин – паспортом громадянина України, а вже процес
реалізації безпосереднього об?єкта адміністративно-правових відносин у
сфері управління культурою не обов?язково повинен пов?язуватися з
матеріалізованим предметом.
Завершуючи розгляд питання об?єкта адміністративно-правових відносин,
потрібно ще раз нагадати, що в його ролі мають виступати публічні
потреби та інтереси, які впроваджуються в життя за допомогою норм
адміністративного права в конкретній галузі владно-управлінської
діяльності або адміністративно-правового захисту. Така новація за умов
її подальшого серйозного вивчення дозволить виробити узагальнені ознаки,
які відрізнятимуть об?єкти адміністративно-правових відносин від
об?єктів інших управлінських галузей права, а також значно
конкретизувати об?єкти адміністративно-правових відносин, упорядкувати
їхню систему за допомогою відповідної класифікації, виробити дієві схеми
повної та своєчасної реалізації публічних потреб та інтересів у тій
частині правового поля, у якому складаються і відбуваються відносини
адміністративного права.
Наступним обов?язковим елементом складу адміністративно-правових
відносин є їх суб?єкти, під якими розуміються конкретні учасники
(сторони) цих відносин, що наділені законодавчо (нормативно)
закріпленими правами й обов?язками, які вони реалізують у сфері
владно-управлінської діяльності або в галузі адміністративно-правового
захисту.
Необхідною передумовою для вступу цих суб?єктів у відносини
адміністративного права виступає наявність у них адміністративної
правосуб?єктності, складовими якої є адміністративна правоздатність та
адміністративна дієздатність.
Адміністративною правосуб?єктністю володіє дуже широкий загал учасників
суспільних відносин. Це пояснюється у першу чергу надзвичайною
багатоманітністю управлінських схем, владними суб?єктами яких можуть
бути не тільки державні управлінські структури, а й недержавні
інституції, наділені владною компетенцією у сфері управління (наприклад,
органи місцевого самоврядування, окремі громадські організації). Крім
того, владно-управлінські повноваження мають інституції, що
репрезентують законодавчу та судову владу, а також органи прокуратури
(із суб?єктами законодавчої влади і прокуратури пов?язані так звані
внутрішньоапаратні управлінські відносини).
Під адміністративною правоздатністю розуміється здатність суб?єкта
відносин адміністративного права мати права та виконувати юридичні
обов?язки у сфері застосування адміністративно-правових норм.
Адміністративна правоздатність державних і недержавних владних органів
(їх посадових осіб) визначається колом їх компетенції, яка закріплена в
законодавчих або інших нормативно-правових актах.
Адміністративна правоздатність цих структур може бути загальною і
спеціальною. Загальна правоздатність притаманна всім органам. Спеціальна
правоздатність є додатком до загальної і полягає в можливості
здійснювати окремі завдання, пов?язані з державним управлінням або
адміністративно-правовим захистом (наприклад, виконання контрольних
функцій, юрисдикційна діяльність та ін.).
Адміністративна правоздатність владних суб?єктів виникає в більшості
випадків з часу видання акта про їх утворення, а припиняється з їх
реорганізацією або ліквідацією.
Адміністративна правоздатність громадян (індивідуальних суб?єктів)
розглядається як сукупність прав, свобод і обов?язків, зафіксованих у
Конституції та інших законодавчих (нормативно-правових) актах.
Адміністративна правоздатність громадян (індивідуальних суб?єктів)
частково виникає з моменту їх народження (наприклад, право на медичну
допомогу) і припиняється з їх смертю. У деяких випадках адміністративна
правоздатність громадянина залежить від його віку (наприклад, реалізація
права на освіту).
З адміністративною правоздатністю тісно пов?язана адміністративна
дієздатність – спроможність суб?єкта своїми діями реалізовувати права,
виконувати обов?язки, передбачені нормами адміністративного права, і
нести відповідальність згідно з цими нормами.
У владних і колективних суб?єктів адміністративна правоздатність і
дієздатність настають одночасно, тобто з моменту їх утворення
(реєстрації).
У громадян України адміністративна дієздатність виникає пізніше їх
правоздатності. Вік її остаточного настання для фізичних осіб чинним
законодавством регламентується нечітко (виняток становить 16-річний вік,
з якого настає адміністративна відповідальність).
Адміністративна правосуб?єктність як громадян, так і колективних
суб?єктів може бути загальною та спеціальною. Кожна особа може одночасно
мати як загальну, так і спеціальну правосуб’єктність (наприклад,
іноземний громадянин, студент, громадянин, який знаходиться під
адміністративним наглядом міліції, та ін.)
У зв?язку з цим виникає проблема класифікації суб?єктів
адміністративно-правових відносин. У загальній теорії права вироблена
чітка позиція щодо поділу всіх суб?єктів права на дві групи: громадяни й
організації [7, с 269]
Використання такої класифікації в науці адміністративного права є не
зовсім вдалим. Намагаючись розв?язати дану проблему, професор Д.Н.
Бахрах пропонує замість поняття “громадянин” використовувати поняття
“індивідуальний суб?єкт “, а замість поняття “організації”” –
“колективні суб?єкти”[2, с.22].
Враховуючи поділ адміністративної правосуб?єктності на загальну і
спеціальну, а також структурні характеристики окремих організацій,
наведений варіант класифікації Д.Н. Бахраха заслуговує на увагу, однак і
він має окремі недоліки. Так. досить проблематичним виглядає віднесення
юридичної особи або посадової особи до конкретної групи суб?єктів.
Юридична особа в більшості випадків є колективом осіб, а в деяких
випадках за її діяльністю може стояти лише один індивід, тому в першому
випадку юридична особа має розлягатися як колективний суб?єкт, а у
другому – як індивідуальний суб?єкт.
Що стосується посадової особи, то, виконуючи свої повноваження, вона діє
як представник органу, організації, установи, тобто колективного
суб?єкта. її дії тягнуть за собою юридичні наслідки для організації,
тому вони повинні бути визнані діями організації. Суб?єктом
правовідносин тут виступає саме організація, а не посадова особа, що діє
від її імені [2, с.22].
У разі, якщо особа за скоєння посадового правопорушення притягується до
адміністративної відповідальності, то вона стає індивідуальним суб?єктом
адміністративного правопорушення [2, с.23].
Наступним, найбільш розповсюдженим способом поділу учасників відносин
адміністративного права є їх градація на владні та невладні суб?єкти.
Останнім часом в Україні суттєво зросла кількість владних суб?єктів
адміністративно-правових відносин. Насамперед це Президент України,
Адміністрація Президента України, Конституційний Суд України
(внутрішньоапаратні відносини), Національний банк України, Рада
національної безпеки й оборони, Рахункова палата, Вища рада юстиції,
Фонд державного майна України, місцеві державні адміністрації, структури
місцевого самоврядування та ш.
До суб?єктів адміністративно-правових відносин, які наділені владною
компетенцією, можна віднести:
а) державні структури та їх посадові особи: Президент України;
органи виконавчої, законодавчої, судової влади; Нацбанк України та інші
державні органи;
б) недержавні владні органи – органи місцевого самоврядування та їх
посадові особи;
в) громадські організації, що мають делеговані державою владні
повноваження (об?єднання громадян, народні дружини, різноманітні спілки
та ін.)
Існує тенденція щодо підвищення адміністративно-правового статусу
невладних суб?єктів. У першу чергу це стосується фізичних осіб –
громадян. Поясненням цьому служить процес подальшої оптимізації
співвідношення їх прав та обов?язків у сфері владно-управлінської
діяльності, а також впровадження більш ефективних засобів
адміністративно-правового захисту їхніх інтересів та потреб (наприклад,
адміністративна юстиція).
Систему невладних суб?єктів відносин адміністративного права утворюють:
а) громадяни України, підприємства, установи, організації
недержавних форм власності, їхні підрозділи, власники, менеджери та інші
об?єднання громадян, кооперативи, самодіяльні організації тощо;
б) іноземні громадяни та особи без громадянства, їхні підприємства,
установи й організації та ін.
Останнім обов?язковим елементом складу адміністративно-правових відносин
є юридичні факти – певні життєві обставини, які є підставою для
виникнення, зміни та припинення правових відносин.
Зазначені обставини недаремно називають юридичними фактами, їх настання
тягне за собою юридичні наслідки – початок, продовження або завершення
правовідносин.
За ознакою характеру юридичного наслідку юридичні факти поділяються на:
а) правоутворюючі, тобто ті, що породжують адміністративні
правовідносини (отримання в органах внутрішніх справ технічного паспорта
на придбаний автомобіль);
б) правозмінюючі фактори, які викликають зміну правовідносин
(наприклад, передача на баланс державної установи майна іншої державної
установи);
в) провозастосовуючі (наприклад, лікування в державному закладі
охорони здоров?я).
Другим критерієм поділу юридичних фактів є вольова ознака, за якою вони
поділяються на події та дії.
Події – це юридичні факти, явища, настання яких не залежить від волі
учасників правовідносин (наприклад, землетруси, самозаймання, епідемії,
епізоотії, припинення певного строку, нещасний випадок з людиною,
технічні катастрофи тощо).
Дії – це результат активного волевиявлення людей, зовнішній вираз їхньої
волі та свідомості. Дії можуть поділятися на правомірні й неправомірні.
Правомірні дії – це такі дії людей, які відповідають вимогам
адміністративно-правових приписів. Правомірні дії можуть здійснюватися
шляхом видання актів управління, складання індивідуальних актів,
укладання адміністративних угод, написання заяв тощо. Крім цього,
правомірні дії можуть чинитися у вигляді юридичних проступків, тобто
таких правомірних дій, які відповідають вимогам адміністративно-правових
норм (наприклад, дотримання правил дорожнього руху, вчасна сплата
комунальних послуг, оплата проїзду в громадському транспорті тощо).
Неправомірні дії – це передусім порушення адміністративно-правових норм
або норм інших управлінських правових галузей (земельного, фінансового
права), за які чинним законодавством передбачена адміністративна
відповідальність. Неправомірні дії можуть утворювати склад
адміністративних або кримінальних правопорушень. До осіб, які своїми
діями (бездіяльністю) спричинили виникнення деліктних
адміністративно-правових відносин, можуть застосовуватися дисциплінарні
стягнення.
Розглядом юридичних фактів – останнього обов?язкового елемента складу
адміністративно-правових відносин – завершується перший етап
ознайомлення з характеристиками їхнього змісту. Необхідно відзначити
кілька важливих моментів: по-перше, елементи, які складають структуру
зазначених відносин, тісно пов?язані з нормами адміністративного права;
по-друге, вдосконалення механізмів визначення їхніх родових, видових та
безпосередніх об?єктів спонукає до подальшого поліпшення якості
нормативного середовища, яке забезпечує здійснення
адміністративно-правових відносин; по-третє, у перспективі слід змінити
деформовані пропорції адміністративно-правового масиву у бік зростання в
ньому питомої ваги законодавчих норм і, навпаки, зменшення маси
підзаконних, відомчих нормативно-правових актів, які повинні відігравати
допоміжні функції щодо відповідних законів.
Використана література
1. Адміністративне право України: Підруч. для юрид. вузів і фак-в /
За ред. Ю.П. Битяка. – X., 2001.
2. БахрахД.Н. Административное право. Учеб. для вузов. – М., 1999.
3. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні
категорії і поняття): Посіб. – Ірпінь., 1998.
4. Гончарук С. Т. Адміністративне право України: Навч. посіб.
-К.,2000.
5. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. -М,
1967.
6. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підруч. – К., 1999.
7. Общая теория советского права. -М., 1966.
8. Петров Г.М. Советское административное право. Часть общая. -Л.,
1961.
5. Головні риси відносин адміністративного права
Дослідження відносин адміністративного права завжди було непростим
завдання. Воно ускладнюється ще більше, коли в державі відбувається
фактична зміна суспільно-політичного ладу. Руйнуються суспільні устої,
які існували десятки років, піддаються ревізії непорушні в недалекому
минулому ідеологічні постулати, формуються нові управлінські схеми
відносин, за допомогою яких втілюються в життя узагальнені потреби
суспільства.
h
( h
h
4 h
h
+ h
h
yt
gd
h
p
r
yt
gd
yt
d
f
p
r
t
?
o
hjtvxooev
x
‚
„
†
aUA3/4U·UaUA3/4U·UaUA3/4U·UaUA3/4U·UaUA3/4U·UaUA3/4?«©«c h
h
h
h
( h
h
4 h
h
,tvz
‚
„
yt
gd
yt
yt
gd
yt
gd
gd
gd
yt
gd
gd
gd
gd
gd
gd
gd
gd
gd
gd
b d i
gd
gd
gd
gd
gd
gd
gd
gd
мий вітчизняний адміністративіст Г.І. Петров наголошував, що
адміністративне право – одна з найбільш складних галузей права, що
випливає з багатоманітності суспільних відносин, які вона регулює [12,
с. 18]. Дійсно, непросто визначити контури кола відносин
адміністративного права та знайти ефективні прийоми для їх повного та
всебічного вивчення.
Для проведення ґрунтовного дослідження відносин адміністративного права
потрібно у першу чергу ознайомитись з їх характерними властивостями. Це
допоможе визначити ті специфічні загальні ознаки, які притаманні всім
суспільним відносинам, що складають предмет адміністративного права
Завдяки чіткому окресленню особливостей адміністративно-правових
відносин вдається окреслити ту умовну межу, яка відрізняє їх від інших
галузей права.
Перед тим як безпосередньо розглядати питання особливостей відносин
адміністративного права, хотілося б нагадати, що вони характеризуються і
загальними ознаками, які властиві всім видам правовідносин, а саме:
1) вони виникають на підставі норм права та юридичних фактів,
2) їхні сторони наділені юридичними правами й обов?язками;
3) вони мають власний конкретизований об?єкт;
4) здійснення цих правовідносин забезпечується можливістю
застосування державного примусу.
Вперше найповніше проблема особливостей відносин адміністративного права
була розглянута професором Ю.М. Козловим у 1967 р. і стосувалася
суспільних відносин, що складали предмет радянського адміністративного
права [9].
Цим відомим радянським вченим були визначені сім характерних рис
адміністративно-правових відносин:
1) вони виникають у специфічній галузі, тобто в галузі
виконавчо-розпорядчої діяльності органів радянського державного
управління;
2) їхніми учасниками можуть бути різноманітні суб?єкти (органи
управління, підприємства, установи, посадові особи, громадські
організації і громадяни), чиї інтереси пов?язані зі здійсненням
виконавчо-розпорядчої діяльності;
3) неможливість їх виникнення без участі органів державного
управління (посадової особи) або у визначених законом випадках
громадської організації, яка наділена зовнішньо-владними повноваженнями;
4) орган державного управління (посадова особа), що є обов?язковою
стороною даних правовідносин, завжди діє владно, реалізуючи власні
повноваження державно-владного характеру;
5) вони можуть виникати з ініціативи будь-якої зі сторін, але згода
другої сторони не є обов?язковою умовою їх виникнення;
6) спори між їхніми учасниками вирішуються в адміністративному
(позасудовому) порядку, тобто шляхом безпосереднього юридично-владного
розпорядження уповноваженого на те органу державного управління;
7) у випадку порушення однією зі сторін адміністративно-правових
норм, ця сторона несе передбачену відповідальність перед державою в
особі її органів, що є, як правило, органами державного управління [9,
с. 104-120].
Зазначені особливості адміністративно-правових відносин були взяті за
основу і використовувались у більшості вітчизняних навчальних і наукових
джерел з адміністративного права до 90-х pp. минулого століття. Навіть
після інтенсифікації процесу трансформації предмета цієї правової галузі
в останніх підручниках характеристики відносин адміністративного права
не зазнали суттєвих змін.
Так, професором Д.М. Бахрахом наводяться такі особливості
адміністративно-правових відносин:
1) обов?язки та права сторін даних відносин асиметричні. Вони
пов?язані з діяльністю виконавчих органів держави та інших суб?єктів
органів виконавчої влади;
2) однією зі сторін у цих відносинах завжди виступає суб?єкт
адміністративної влади (орган, посадова особа, недержавна організація,
наділені державно-владними повноваженнями);
3) зазначені відносини найчастіше виникають з ініціативи однієї зі
сторін;
4) у разі порушення адміністративно-правової норми порушник несе
відповідальність перед державою;
5) розв?язання спорів між сторонами, як правило, здійснюється в
адміністративному порядку [3, с.20].
У підручнику доцента В.К. Колпакова адміністративно-правові відносини
характеризуються такими особливостями:
1) адміністративно-правові відносини складаються переважно в особливій
сфері суспільного життя – у сфері державного управління. Вони виникають
у зв?язку зі здійсненням органами державного управління своїх
управлінських функцій, тобто у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності;
2) вони виникають у разі обов?язкової участі відповідного органу
державного управління або іншого носія повноважень державно-владного
характеру;
3) адміністративно-правові відносини можуть виникати з ініціативи
будь-якої зі сторін без згоди іншої;
4) суперечки, що виникають між сторонами адміністративно-правових
відносин, як правило, вирішуються у позасудовому порядку, тобто шляхом
прямого юридично-владного розпорядження правомочного органу;
5) якщо учасник адміністративно-правових відносин порушує вимоги
норм адміністративного права, то він має відповісти за це перед державою
в особі її органу [10, с. 84-85].
В одному з останніх українських підручників з адміністративного права,
підготовленому авторським колективом на чолі з професором Ю.П. Битяком,
можна зустріти вже дев?ять особливостей, що є характерними для
адміністративно-правових відносин, а саме:
1) адміністративно-правові відносини складаються у сфері
управління, тобто у повсякденній практичній реалізації завдань і функцій
держави;
2) в усіх відносинах однією зі сторін обов?язково є орган
виконавчої влади (державного управління) або громадська організація,
наділена державно-владними повноваженнями;
3) адміністративно-правові відносини – це особливий зв?язок між
їхніми учасниками, один з яких за даних обставин має право вимагати від
іншого такої поведінки, яка передбачена адміністративно-правовою нормою;
4) орган управління зобов?язаний реалізовувати свої
матеріально-правові та процесуальні права, тобто право одночасно є
обов?язком суб?єкта адміністративно-правових відносин;
5) адміністративно-правові відносини можуть виникнути з ініціативи
будь-якого суб?єкта адміністративного права, але згода іншої сторони не
є обов?язковою умовою для їх виникнення;
6) порушення однією зі сторін своїх обов?язків зумовлює її
відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її
компетентних органів;
7) адміністративно-правові відносини можуть реалізовуватися на
засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна
сторона зобов?язана виконувати вимоги конкретної правової норми;
8) санкції, що застосовуються до сторін адміністративно-правових
відносин за порушення ними своїх прав та обов?язків, -це, як правило,
заходи адміністративного примусу, адміністративної та дисциплінарної
відповідальності. Може настати також матеріальна або кримінальна
відповідальність;
9) спори, що виникають між сторонами цих відносин, вирішуються як в
адміністративному (більшість спорів), так і в судовому порядку [2, с
43-44]
Зміст наведених варіантів, що характеризують особливості відносин
адміністративного права, свідчить про їх беззаперечний, органічний
зв?язок. Вони мають єдину концептуальну основу, запропоновану ще
професором Ю.М. Козловим. Каркас його відповідної схеми складають шість
визначальних рис [9, с 104]. Перша – стосується сфери, в якій виникають
(складаються) відносини адміністративного права. Друга – визначає
обов?язкову присутність у ролі однієї зі сторін органу, наділеного
владно-управлінськими повноваженнями. Третя – вказує на умови виникнення
зазначених відносин. Четверта риса визначає характер стосунків між
учасниками цих відносин. П?ята – стосується проблем відповідальності
перед державою за порушення вимог норм адміністративного права Шоста
-визначає порядок розв?язання спорів між учасниками
адміністративно-правових відносин.
За сучасних умов розвитку адміністративного права України не є винятком,
що перелік критеріїв, які визначають особливості його відносин,
поступово збільшуватиметься, що спричинить відповідну корекцію змісту
характерних властивостей цих відносин. Саме цю тенденцію можна помітити,
аналізуючи особливості адміністративних правовідносин, наведених в
останніх підручниках з адміністративного права. Даний процес
ускладнюється багатьма факторами, головним з яких є продовження
перебування українського адміністративного права на перехідному етапі
свого розвитку, який характеризується критичним переглядом значної
частини теоретичних положень радянського адміністративного права,
зокрема, тих, що стосуються його предмета.
Вирішальними моментами, що зумовлюють необхідність певної ревізії
адміністративно-правових відносин, є:
1) запровадження нової системи організації державної влади в
Україні;
2) продовження відповідно до Конституції України процесу наповнення
новим, більш вагомим змістом правового статусу людини та громадянина;
3) значна трансформація державного управління та змісту його
функцій.
На наш погляд, під час викладення головних рис сучасних
адміністративно-правових відносин необхідно використовувати ряд нових
критеріїв визначення властивостей даних відносин, насамперед таких, як:
особливість об?єкта відносин адміністративного права, їх функціональна
спрямованість, ступінь інтегрованості адміністративно-правових відносин
з іншими управлінськими правовідносинами, а також особливості змісту
динамічних властивостей відносин адміністративного права.
Обґрунтовуючи необхідність кожної з таких новацій, слід відмітити, що
відносини, які регулюються нормами відповідної галузі права, мають свій
власний, характерний тільки для неї об?єкт. У даному випадку мова йде
про загальний об?єкт адміністративних правовідносин, який складають
узагальнені публічні потреби та інтереси, реалізація яких регламентована
чинними нормами адміністративного права. Серед головних особливостей
об?єкта відносин адміністративного права можна виділити:
1) його формування на підставі загальних публічних потреб.
Адміністративне право як характерний представник публічного права,
регулюючи різноманітні суспільні відносини, надає пріоритет загальним
інтересам. Однак це не означає, що за допомогою його норм не можна
реалізовувати інтереси конкретного індивіда – навпаки, вони без зайвих
зволікань мають втілюватись у життя, якщо не суперечать публічним
інтересам (наприклад, під час складання вступних іспитів до вищих
закладів освіти для осіб, які з відзнакою закінчили середню
загальноосвітню школу, передбачені відповідні пільги);
2) публічні потреби, що складають об?єкт адміністративно-правових
відносин, за своїм характером, змістом суттєвим чином відрізняються від
узагальнених потреб, які формують об?єкти відносин інших
публічно-правових галузей;
3) за обсягом масиву правової регламентації, порівняно з іншими
управлінськими галузями права, об?єкту адміністративного права відведено
безальтернативне перше місце;
4) багаторівнева структура формування, яку складають місцеві,
регіональні та загальнодержавні публічні потреби, інтереси й запити.
5) його значний динамізм, який спричиняється оперативним
реагуванням на зміни в політичному та соціально-економічному середовищі
суспільства.
Таким чином, сутність першої нової головної риси
адміністративно-правових відносин полягає в тому, що відносини
адміністративного права мають власний, характерний тільки для них об?єкт
– публічні потреби (інтереси, запити), втілення яких регламентується
чинними нормами адміністративного права.
Наступним додатковим критерієм, який пропонується використовувати для
визначення нової властивості адміністративно-правових відносин, є їх
функціональна спрямованість. Як відомо, спеціальні юридичні функції
поділяються на регулятивні та охоронні [1, с 192]. Зазначені функції
перед усім характеризуються спрямуванням правового впливу. Перша –
забезпечує належну організацію суспільних відносин, їх відповідність
соціальним завданням в окремих суспільних галузях. Друга – повинна
гарантувати високу ступінь правової охорони об?єкта правовідносин від
імовірних протиправних посягань.
Як правило, у переважній більшості галузей права може домінувати лише
одна із зазначених функцій (наприклад, у конституційному праві домінує
застосування регулятивної функції, те саме характерне і для фінансового
або земельного права, і навпаки, норми кримінального права забезпечують
виконання охоронної функції).
Для адміністративного права однаковою мірою властиві як регулятивна, так
і охоронна функції, що разом з виховною визнаються його головними
функціями [8, с. 104-114].
Така особливість пояснюється феноменом архітектоніки адміністративного
права, відносини якого формуються з двох основних складових: блоку
державного й комунального управління (владно-управлінської діяльності)
та блоку адміністративно-правового захисту. Відносини адміністративного
права можуть реалізовуватись у рамках власного повноцінного
функціонального циклу, який поєднує регулятивний та охоронний етапи. Це
дозволяє забезпечувати значну автономність адміністративного права, його
тривале функціонування без відчутної залежності від норм інших галузей
права.
Підсумовуючи, можна сказати, що другою новою рисою відносин
адміністративного права є їх багатовекторне функціональне призначення –
регулятивне та охоронне.
Третім новим критерієм характеристики ознак відносин адміністративного
права є ступінь їх інтегрованості з іншими управлінськими
правовідносинами. На ієрархічних сходах управлінських галузей права
відносини адміністративного права небезпідставно посідають найвище
місце. Це пояснюється, по-перше, тим, що адміністративне право у
владно-управлінському правовому середовищі виступає в ролі єдиного
репрезентанта фундаментальної галузі права, що формує її потенційні
зв?язки з іншими управлінськими галузями права за схемою
“метрополія-сателіт”. По-друге, адміністративно-правові відносини на
відміну від інших управлінських правових відносин, яким притаманна лише
монофункціональність, забезпечують повний управлінський цикл
(організації та охорони). По-третє, для виконання контрольно-наглядових
функцій, а також функцій правового захисту, монофункціональні відносини
сателітних галузей права доповнюються відповідними охоронними
адміністративно-правовими відносинами. По-четверте, для забезпечення
відносин процедури в інших управлінських галузях права використовуються
процесуальні адміністративно-правові норми. По-п?яте, переважна
більшість згаданих вище сателітних галузей права є похідними від
адміністративного права, і свої основоположні витоки вони беруть з
широкого русла цієї правової галузі. По-шосте, відносини
адміністративного права і похідних від нього правових галузей
відбуваються на одному “владно-управлінському полі”, використовуючи
однакові методи правового регулювання, причому переважна більшість
ділянок згаданого “поля” зайнята відносинами адміністративного права,
поза межами якого залишається незначна частина управлінських
регулятивних відносин, що виникають на підставі характеристик їх
предмета – фінансових або земельних ресурсів.
Досліджуючи третю додаткову рису відносин адміністративного права, можна
відмітити, що для них характерна висока ступінь інтеграції з відносинами
інших управлінських галузей права. Покриваючи більшість відносин
владно-управлінської сфери, вони забезпечують повноцінне функціонування
споріднених з ними суспільних відносин, що регулюються нормами
фінансового, земельного, екологічного, податкового та інших галузей
права.
Четвертим, і останнім додатковим критерієм, який слід використати для
доповнення існуючої схеми характеристик відносин адміністративного
права, є особливості змісту їхніх динамічних властивостей.
Норми адміністративного права не мають чіткого, закріпленого відповідною
кодифікацією, поділу на матеріальне та процесуальне адміністративне
право. Ці майже безмежні за своїми розмірами правові масиви співіснують
в рамках одного предмета – предмета адміністративно-правового
регулювання. їх поділ поки що залишається умовним, про що свідчить,
наприклад, поєднання матеріальних та процесуальних адміністративних норм
у Кодексі України про адміністративні правопорушення. Основними
перешкодами на шляху розв?язання проблеми відокремлення процесуальних
норм адміністративного права в самостійну процесуальну правову галузь є
недостатнє теоретичне обґрунтування доцільності такого кроку та значна
складність його практичної реалізації, бо одразу ж після відокремлення
постане не менш складна проблема нового поділу
адміністративно-процесуального права на деліктне та організаційне.
Сутність четвертої нової риси відносин адміністративного права полягає в
тому, що особливості змісту їхніх динамічних властивостей
характеризуються присутністю як матеріальних, так і процесуальних
правових відносин, що утворюють єдине ціле – предмет адміністративного
права.
Крім використання нових критеріїв характеристики властивостей
адміністративно-правових відносин необхідно пам?ятати про їх традиційні
ознаки, зміст яких потребує подальшого коригування, змін та доповнень.
Перша така ознака стосується сфери виникнення відносин адміністративного
права. У різних джерелах можна зустріти різні думки з приводу цього
питання. Так, Ю.М. Козлов пише, що це “сфера виконавчо-розпорядчої
діяльності”, а, на думку В.К. Колпакова, дана сфера є сферою державного
управління. Найбільш радикальне вирішення пропонується у підручнику за
редакцією Ю.П. Битяка, де говориться про “сферу управління”.
На наш погляд, виходячи із сучасних шляхів реформування
адміністративного права, сфера його відносин має визначатись “як сфера
владно-управлінської діяльності органів виконавчої влади, інших органів
державного управління, виконавчих органів місцевого самоврядування та
окремих громадських організацій, що наділені функціями державного
управління”. Також у рамках зазначеної сфери діють відносини, що мають
опосередковане похідне відношення до владно-управлінської діяльності –
так звані внутрішньоапаратні відносини та захисні правові відносини, що
регулюються нормами адміністративного права.
Поняттям “владно-управлінська діяльність” охоплюються всі регулятивні
відносини адміністративного права та окремий вид цих відносин –
організаційно-функціональні відносини, що регулюються нормами
фінансового та земельного права. Поза межами зазначеного поняття
знаходяться деліктні адміністративно-правові відносини. Зважаючи на це,
остаточний варіант змісту, що характеризує першу традиційну властивість
відносин адміністративного права, має отримати таку редакцію:
“Адміністративно-правові відносини виникають у сфері, безпосередньо
пов?язаній з владно-управлінською діяльністю, крім її окремих ділянок,
врегульованих нормами фінансового та земельного права”.
Другою, найбільш уживаною рисою є така, що вказує на обов?язкову участь
як однієї зі сторін органу, наділеного відповідними владними
повноваженнями. Останнім часом система таких органів значно розширилась:
це і традиційні органи державного управління, до яких належать структури
нової гілки державної влади – виконавчої влади, це також органи та
посадові особи структур місцевого самоврядування. У ролі
владно-управлінських структур можуть виступати також громадські
організації, яким надані владні виконавчо-розпорядчі повноваження.
До обов?язкових суб?єктів можна віднести судові органи, що виконують
правозахисні функції за допомогою норм адміністративного права.
Також у цій ролі можуть виступати посадові особи всіх державних і
недержавних владно-управлінських структур, які є учасниками так званих
внутрішньоапаратних відносин.
Характеристики риси, що розглядається, порівняно з радянським періодом,
збагатилися у першу чергу за рахунок появи таких нових суб?єктів
адміністративно-правових відносин, як органів та посадових осіб
державної виконавчої влади і структур місцевого самоврядування.
Кінцевий варіант визначення зазначено властивості пропонується викласти
таким чином: “У відносинах адміністративного права однією зі сторін
обов?язково виступає структура (посадова особа), наділена
повноваженнями, що стосуються функціонування владно-управлінської
сфери”. Вживання слова “стосуються” є невипадковим, зважаючи на
контрольні та правозахисні функції загальних судів у сфері застосування
норм адміністративного права, а також внутрішньоапаратних відносин, які
є невід?ємною складовою поняття “владно-управлінська діяльність”.
Третя, класична риса адміністративно-правових відносин стосується
особливостей умов їх виникнення. Ознайомлення з існуючими варіантами її
редакції спонукає до більш детального вивчення даного питання.
В основу цієї риси покладені два моменти. Перший – стосується ініціативи
виникнення відносин адміністративного права, другий – пов?язаний зі
згодою сторін на їх виникнення. Ініціатором початку відносин
адміністративного права може бути будь-яка сторона, владна або невладна
– усе залежить від конкретних життєвих обставин і виду
адміністративно-правових відносин. Якщо це регулятивні відносини, то
вони можуть виникати з ініціативи будь кого з учасників (владних чи
невладних).
Інші тенденції спостерігаються під час виникнення відносин
адміністративно-правової охорони, ініціатором яких переважно виступає
владна сторона, за винятком повідомлення громадян про факт порушення
норм адміністративного права.
Поширена теза про виникнення відносин адміністративного права з
ініціативи будь-якої зі сторін без згоди іншої бере свій початок з
характеристик суспільних відносин, що регулюються нормами радянського
адміністративного права, оскільки договірних відносин
адміністративно-правового характеру, як стверджував у той час Ю.М.
Козлов, не існує [9, с 115].
Пострадянський розвиток адміністративного права, прийняття ряду
законодавчих актів (наприклад, Закону України від 7 лютого 1991 р. “Про
власність” [5, с249] або Закону від 16 липня 1999 р. “Про концесії” [4,
с.379]) практично підтвердили існування адміністративно-договірних
відносин [11, с.53].
Однак, чи то за інерцією, чи то з інших причин майже в кожному науковому
чи навчальному джерелі з адміністративного права можна зустріти тезу про
необов?язковість згоди сторін на виникнення окремих видів
адміністративно-правових відносин.
Практичний досвід свідчить про інше. Насамперед це стосується
різноманітних адміністративних угод (наприклад, тарифні угоди, контракти
з державними службовцями тощо).
Враховуючи викладене, третя традиційна риса адміністративно-правових
відносин повинна бути сформульована таким чином: “відносини
адміністративного права можуть ініціюватись будь-яким їхнім суб?єктом,
згода на їх виникнення є обов?язковою лише під час укладання
адміністративних угод”.
Четверта із загальновизнаних рис адміністративно-правових відносин
розкриває особливість характеру стосунків між їх учасниками.
Адміністративне право як публічна галузь права покликана реалізовувати
загальні (публічні) потреби та інтереси. Донедавна, виходячи з цього
твердження, характер відносин між суб?єктами адміністративного права
визначався як владний, тобто передбачав нерівність сторін, стосунки яких
будувались за схемою “влада – підпорядкування”.
У сучасних умовах, коли чинними є норми ст. 3 Конституції України, коли
вдосконалюються форми адміністративної діяльності, владними структурами
надаються населенню різноманітні управлінські послуги, характер відносин
між суб?єктами адміністративного права все більше набуває ознак
партнерства. Насамперед це стосується так званих горизонтальних
регулятивних відносин. Елементи партнерства також не повинні виключатись
і у вертикальних відносинах. Без сумніву, на зміст їхнього характеру
суттєво впливає суб?єктивний фактор. І все ж набагато краще, коли такі
відносини у першу чергу будуються на взаємній повазі та усвідомленні
відповідальності за своєчасне і якісне виконання підлеглим покладених на
нього обов?язків. Принцип “влада – підпорядкування” не повинен
домінувати в горизонтальних відносинах адміністративного права – він
використовується переважно за особливих адміністративно-правових режимів
або коли інтереси індивіда протиставляють загальним інтересам, що
закріплені в чинних нормах адміністративного права. Також владний
принцип має переважати у відносинах адміністративно-правової охорони.
Без сумніву, сторони адміністративно-правових відносин за обсягом їхніх
прав та обов?язків не можна називати рівними. Якщо у відповідних
джерелах і згадується про “рівність” сторін горизонтальних відносин, то
це є певною мірою умовним, оскільки подібна “рівність” не підкріплена їх
рівновеликими повноваженнями у сфері владно-управлінської діяльності.
Тому подібні відносини швидше за все слід вважати партнерськими,
характер яких спонукає суб?єктів до обопільної поваги.
Отже, четверта, традиційна риса визначає адміністративно-правові
відносини як владно-партнерські. Це означає, що крім ознак владності в
регулятивних відносинах у певному обсязі можуть бути присутні елементи
партнерства, а у відносинах адміністративно-правової охорони мають
перевагу владні чинники.
П?ята, головна риса адміністративно-правових відносин передбачає
відповідальність перед державою у разі порушення вимог норм
адміністративного права. Необхідно зауважити, що існують норми правової
охорони – відносин адміністративного права, передбачені насамперед
адміністративним та кримінальним правом. Правова відповідальність настає
за порушення норм правової охорони, тобто забороняючих норм. Суттєвою
особливістю є те, що не всі норми адміністративної відповідальності
зосереджуються в єдиному кодифікованому законодавчому акті. Окрім КУпАП
значна частина складів адміністративних правопорушень передбачена у
профілюючих законах (наприклад, Закон України від 5 грудня 1996р.”Про
відповідальність підприємств, установ і організацій за порушення
законодавства про ветеринарну медицину” [7, с. 58], або Закон України
від 5 жовтня 1995р. “Про боротьбу з корупцією” [6, с.266]). Існує широка
система органів адміністративної юрисдикції (органи правосуддя, міліція,
структури виконавчої влади, Нацбанк України та ін.). Зазначені функції
виконують також виконавчі утворення органів місцевого самоврядування,
які є недержавними інституціями).
З деякими уточненнями п?ята риса адміністративно-правових відносин
набуває такого змісту: “У разі порушення норм правової охорони
адміністративно-правових відносин винна особа несе відповідальність
перед державою, від імені якої виступають як державні, так і недержавні
виконавчі структури органів місцевого самоврядування”.
Шоста, одна з найбільш розповсюджених особливостей стосується порядку
розв?язання спорів між учасниками відносин адміністративного права.
Існують два різновиди вирішення даної проблеми.
Перший – це адміністративний порядок, коли сторона, чиї права порушені,
звертається до вищої владно-управлінської інстанції, яка має
повноваження на скасування неправомірного рішення підпорядкованої їй
структури. Цей порядок є найбільш розповсюдженим, однак він має окремі
недоліки, пов?язані з високою ймовірністю виникнення бюрократичних
перепон і певної упередженості щодо заявника.
Другий різновид – це судовий порядок. З позиції забезпечення
об?єктивності та всебічності розв?язання спору він має беззаперечні
переваги, але відсутність в Україні системи спеціалізованих
(адміністративних) судів вказує на те, що існують об?єктивні причини,
які гальмують процес його подальшого поширення.
Донедавна часу важливу роль у розв?язанні адміністративних спорів
відігравали органи прокуратури, однак за чинною Конституцією України
здійснення функцій так званого загального нагляду вже не є компетенцією
цієї правоохоронної структури. У перспективі судовий порядок вирішення
спорів між учасниками адміністративно-правових відносин має стати
основним видом. Це цілком реально за умови подальшого розвитку гілки
судової влади, у структурі якої функціонуватимуть адміністративні суди,
наділені широкими повноваженнями у виконанні функцій адміністративної
юстиції.
Виходячи з вищевикладеного, останню рису адміністративно-правових
відносин можна звести до такого: “спори між сторонами адміністративних
правовідносин можуть вирішуватись як у судовому, так і в позасудовому
(адміністративному) порядку”.
Таким чином, система основних властивостей сучасних відносин
адміністративного права України повинна складатися з десяти рис:
1) відносини адміністративного права мають власний, характерний
тільки для них об?єкт – публічні потреби та інтереси, реалізація яких
регламентована чинними адміністративно-правовими нормами;
2) для зазначених відносин характерне багатовекторне функціональне
призначення – регулятивне та охоронне;
3) адміністративно-правові відносини мають високий ступінь
інтеграції з відносинами інших управлінських галузей права, посідаючи
основне місце на “владно-управлінському полі”. Вони забезпечують
повноцінне функціонування споріднених з ними суспільних відносин, що
регулюються нормами фінансового, земельного, екологічного, господарчого,
податкового та інших галузей права;
4) особливості змісту їхніх динамічних властивостей
характеризуються наявністю як матеріальних, так і процесуальних правових
відносин, які складають єдине ціле – предмет адміністративного права;
5) адміністративно-правові відносини виникають у сфері,
безпосередньо пов?язаній з владно-управлінською діяльністю, крім окремих
її ділянок, врегульованих нормами фінансового і земельного права;
6) у відносинах адміністративного права однією зі сторін
обов?язково виступає структура (посадова особа), наділена
повноваженнями, що стосуються функціонування владно-управлінської сфери;
7) адміністративні правовідносини можуть ініціюватися будь-яким їх
суб?єктом. Згода на їх виникнення є обов?язковою під час укладання
адміністративних угод;
8) характер відносин адміністративного права є владно-партнерським.
Це означає, що крім ознак владності в регулятивних відносинах у певному
обсязі можуть бути присутні елементи партнерства, а у відносинах
адміністративно-правової охорони переважають владні чинники;
9) спори між сторонами адміністративно-правових відносин можуть
вирішуватись як у судовому, так і позасудовому (адміністративному)
порядку;
10) у разі порушення норми правової охорони відносин адміністративного
права винна особа несе відповідальність перед державою, від імені якої
виступають як державні структури, так і виконавчі органи місцевого
самоврядування.
Завершуючи розгляд питань головних рис адміністративно-правових
відносин, можна з упевненістю стверджувати, що наведені вище
характеристики стосуються відносин так званого перехідного періоду
розвитку України. Це означає, що у процесі оновлення вітчизняного
адміністративного права зміст характеристик розглянутих рис може набути
нових ознак, які віддзеркалюватимуть результати подальшого реформування
адміністративно-правових відносин.
Використана література
1. Адміністративне право України: Підруч. / За ред. Ю.П. Битяка.
-Х.,2001.
2. Алексеев С.С. Общая теория права. – Т.1. – М., 1981.
3. Вохрах Д.Н. Административное право: Учеб. для вузов. – М., 1996.
4. Відомості Верховної Ради України. – 1991. – №20.
5. Відомості Верховної Ради України. – 1995. – №34.
6. Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №7.
7. Відомості Верховної Ради У країни. – 1999. -№41.
8. Голосніченко І.П. Попередження корисливих проступків засобами
адміністративного права. – К.51991.
9. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права – М.,
1976.
10. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підруч. – К., 1999.
11. Курашвили Б.П. О понятии административного договора // Договорные
формы управления: постановка проблемы и пути решения. -М., 1981.
12. Петров Г.И. Советское административное право: Учеб. – М., 1960.
6. Основні види адміністративно-правових відносин
Суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративного права,
мають багато властивостей, які дозволяють відрізняти їх від
правовідносин, що регулюються іншими галузями права. Крім характерних
рис, за якими адміністративно-правові відносини розпізнаються зовні,
зсередини ці відносини мають широку типологією. Умовно зроблений розріз
показує нам їх багаторівневу структуру, на горизонтах якої функціонують
численні елементи, об?єднані між собою різноманітними за спрямованістю,
складністю та міццю соціальними зв?язками.
Проведення видової класифікації адміністративно-правових відносин є
одним з найпоширеніших прийомів, до якого вдаються під час дослідження
предмета адміністративного права. У наукових і навчальних джерелах можна
зустріти найрізноманітніші за назвою та змістом критерії визначення
типових відносин адміністративного права – у середньому їх кількість
коливається в межах чотирьох-шести видів. На відміну від прийому, що
вивчає властивості цих відносин, їх класифікація не зазнала великих
змін, критерії залишаються стабільними, зміст видових характеристик
адміністративно-правових відносин також майже не змінився.
Про що може свідчити такий консерватизм? Однозначну відповідь на це
запитання дати не можна. Подібний стан речей може свідчити або про
нехарактерну для адміністративно-правових відносин стабільність, яка
стосується лише незначної частини характеристик їх теоретичних засад,
або про своєрідну законсервованість цього питання, яке відіграє одну із
вирішальних ролей під час дослідження відносин адміністративного права.
Особливо це актуально в сучасних умовах збагачення їх характеристик. За
допомогою здійснення ґрунтовної видової класифікації можна визначити
контури ієрархічної побудови адміністративно-правових відносин. У свою
чергу це допоможе впритул підійти до розв?язання проблеми складових
архітектоніки адміністративного права. Крім того, належним чином
проведена класифікація зазначених відносин, що сприяє подальшому
систематичному вивченню процесів розвитку інститутів, формуванню і
становленню нових підгалузей адміністративного права, докладному
ознайомленню з еволюцією цієї правової галузі.
Як вже зазначалося, вченими-адміністративістами наводиться неоднакова
кількість видових груп відносин адміністративного права. Так, професор
Д.Н. Бахрах обмежується лише трьома видами [4, с.20-21], а доцент В.К.
Колпаков називає вже шість [8, с.86-89], про п?ять видів
адміністративно-правових відносин згадується в підручнику
“Адміністративне право” за редакцією професора Ю.П. Битяка [3, с.44-46].
Під час вивчення питання класифікації відносин адміністративного права
можливо використовувати два шляхи: перший – спробувати визначити
максимальну кількість кваліфікаційних ознак поділу цих відносин і другий
– окреслити групу основних критеріїв, характеристика яких допоможе
виробити достатньо повну уяву про типологію адміністративно-правових
відносин.
З використанням першого шляху виникає висока ймовірність отримання
непередбаченого результату, в якому за кількістю може загубитися якісне
значення основоположних критеріїв. Другий підхід є більш раціональним,
головне при цьому – правильне визначення основних кваліфікаційних ознак,
що складають типологічний каркас відносин адміністративного права.
Зважаючи на це, доречним виглядає вибір другого шляху. Серед численних
критеріїв класифікації адміністративно-правових відносин найбільш
характерними, на наш погляд, є три: перший визначає функціональне
призначення окремих груп адміністративно-правових відносин, другий –
особливості змісту динамічних властивостей, третій – характер зв?язків
між їхніми сторонами.
На відміну від інших перелічені критерії характеризують первинний поділ
адміністративно-правових відносин. їх не можна розглядати як результат
вторинного поділу (наприклад, внутрішньо-системні та позасистемні види
виникають у результаті поділу регулятивних відносин адміністративного
права, а регулятивні – це частина всіх адміністративно-правових
відносин, тобто результат їх первинного поділу).
Класифікація адміністративно-правових відносин за функціональним
призначенням є першим з основних критеріїв їх поділу. На думку деяких
вчених, цей критерій визначає не функціональне, а цільове призначення
[4, с. 20]. Інші науковці вважають, що він залежить від елемента
юридичної норми (диспозиції або санкції) [3, C.44]. На нашу думку, такі
підходи мають деякі вади. По-перше, цілі, які покладаються на ту чи іншу
галузь права, у тому числі и адміністративного, можуть бути
найрізноманітними: стратегічними, перспективними, поточними, локальними
тощо. По-друге, таку ж невизначеність можна спостерігати в разі поділу
відносин залежно від елемента юридичної норми, оскільки і в деяких
нормах правової охорони може бути відсутня санкція (наприклад, норми ст.
9 КУАП, в якій викладено визначення адміністративного правопорушення, не
мають санкції). Зважаючи на це, пропонується використовувати критерій,
який поділяє відносини адміністративного права за функціональним
призначенням на два види – регулятивні та охоронні, ,3а своїм обсягом
кожен з цих видів набагато перебільшує кількісні показники відносин, що
виникають в разі використання норм інших галузей публічного права.
Кожна з частин адміністративно-правових відносин, регулятивна або
охоронна, прямо чи опосередковано пов?язана з основоположною для
адміністративного права формою державної діяльності – державним
управлінням. Крім того, подібний зв?язок існує також і з комунальним
управлінням – зовсім новою формою владної діяльності, суб?єкти якої не
належать до органів держав» ної влади.
Регулятивні відносини адміністративного права складають переважну
більшість відносин владно-управлінської сфери. У даній сфері виникають
організаційно-системні, організаційно-структурні та
організаційно-функціональні відносини.
Особливістю охоронних відносин адміністративного права є те, що їхня дія
охоплює всю владно-управлінську сферу, у тому числі й ті її частини, що
обслуговуються регулятивними нормами інших управлінських правових
галузей.
Охоронні адміністративні правовідносини складають перший рубіж правової
охорони регулятивних відносин управлінського характеру, другий рубіж
забезпечують норми кримінального права. Однак масштаби дії охоронних
адміністративно-правових відносин не обмежуються лише
владно-управлінською сферою, про Що красномовно свідчать назви окремих
глав Особливої частини КУпАП (наприклад, глава 5 “Адміністративні
правопорушення в галузі охорони праці і здоров?я населення”, глава 6
“Адміністративні правопорушення, що посягають на власність” або глава 11
“Адміністративні правопорушення в галузі житлово-комунального
господарства та благоустрою”). Крім того, відносини
адміністративно-правової охорони можуть виникати також у сфері дій норм
Конституційного права. Підтвердженням цьому є норми ст. 186″ КУпАП
“Порушення законодавства про вибори Президента України і народних
депутатів”.
Структурно-охоронні адміністративно-правові відносини поділяються на дві
групи: перша – це відносини адміністративно-правового попередження
(профілактики) і друга – відносини адміністративно-правового захисту. В
основу першої групи покладено здійснення контрольно-наглядових функцій,
які спрямовані на перевірку повноти, своєчасності, правильності
виконання вимог регулятивних норм, виявлення недоліків, помилок,
зловживань та інших порушень закону. У разі, якщо в результаті
контрольно-наглядової діяльності або в будь-який спосіб виявляється
порушення, що містить склад адміністративного проступку, виникає іншій
різновид охоронних відносин -• правові відносини адміністративного
захисту, і в основу юридичних фактів, що породжують їх, покладено
неправомірні дії.
Як бачимо, охоронні відносини адміністративного права теж підлягають
поділу, який характеризує другу (похідну) фазу видової класифікації цих
відносин. У свою чергу відносини адміністративно-правового попередження
можуть поділятися на відносини контролю та відносин адміністративного
нагляду, що свідчить про можливість існування третьої фази видової
класифікації. Аналогічна ситуація спостерігається і у відносинах
адміністративно-правового захисту, які також підлягають подальшій
градації. (наприклад, за способом захисту вони поділяються на захищені в
судовому порядку та захищені в адміністративному (відомчому) порядку).
Переважна більшість відносин адміністративно-правової охорони формується
на базі норм, що складають такі інститути, як адміністративна
відповідальність та адміністративна юстиція. У відносинах
адміністративно-правової охорони широко застосовуються заходи
адміністративного примусу, які структурно складаються з трьох
традиційних груп: заходів попередження, заходів адміністративного
припинення та адміністративних стягнень.
Попереджувальні заходи використовуються у профілактичних
адміністративно-правових відносинах, а дві останні групи заходів – у
відносинах адміністративно-правового захисту.
Охоронні адміністративно-правові відносини органічно пов?язані з
регулятивними адміністративно-правовими відносинами. Інколи
організаційно-функціональні та профілактичні відносини мають спільні,
інтегровані одна в одну частини. Насамперед це стосується виконання
контрольної функції державного управління, відносини якої можна
одночасно вважати організаційно-функціональними та профілактичними.
Переходячи до розгляду іншої видової групи – регулятивних
адміністративно-правових відносин, також необхідно зазначити на
особливостях їхніх структурних характеристик. Як зазначалося вище, цей
вид відносин складається з трьох підгруп. Перша – організаційно-системні
регулятивні адміністративно-правові відносини, що виникають і
відбуваються у зв?язку з функціонуванням окремих складових загальної
управлінської системи. Вони реалізують нормативно закріплені
внутрішньосистемні та міжсистемні зв?язки даних утворень, мають
принциповий характер, визначаючи рівень і місце тієї чи іншої
управлінської підсистеми. Наприклад, організаційні відносини між
Кабінетом Міністрів України та Міністерством освіти і науки України
(вищий рівень), між Міністерством фінансів та Міністерством оборони
України (центральний рівень). Прикладом організаційно-системних відносин
місцевого рівня є відносини, які визначають і забезпечують
функціонування існуючої системи місцевих державних адміністрацій.
Організаційно-системні адміністративно-правові відносини також можуть
поділятися на відносини субординаційного та несубординаційного характеру
(останні виникають між суб?єктами, які знаходяться на однаковому
організаційному рівні в межах однієї управлінської системи або
представляють різні організаційні системи).
Окремо хотілося б зупинитися на особливості організаційно-системних
відносин, пов?язаних з діяльністю органів місцевого самоврядування. Вони
мають специфічний характер, який визначають місцеві масштаби діяльності
цих структур і такі особливі принципи їх функціонування, як поєднання
місцевих і державних інтересів, а також правова, організаційна та
матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених
законом [5, с. 170].
Друга підгрупа регулятивних адміністративно-правових відносин –
організаційно-структурні відносини, що стосуються організаційної
структури органу державної влади або місцевого самоврядування та
підпорядкованих їм установ, підприємств, організацій, підрозділів. Дані
відносини закріплюють внутрішні управлінські зв?язки між структурними
утвореннями окремого об?єкта (інституції), вказують на місце і роль
структурних підрозділів (управлінь, відділів, відділень, груп).
Організаційно-структурні адміністративно-правові відносини складають
першу частину так званих внутрішньоапаратних відносин.
Третя підгрупа адміністративно-правових відносин регулятивного типу –
організаційно-функціональні відносини, пов?язані з процесом реалізації
компетенційних завдань владної інституції. Ці відносини можуть виникати
на внутрішньому і зовнішньому рівнях. Внутрішній рівень віддзеркалює
відносини управлінського впливу керівника на підлеглих; дані відносини
формують другу групу внутрішньо-апаратних відносин. Зовнішній рівень
організаційно-функціональних відносин характеризує діяльність наділених
відповідною компетенцією владно-управлінських органів.
Зовнішні організаційно-функціональні відносини можуть відбуватися на
основі одного з різновидів регулятивної функції – правозабезпечувальної
функції [5, с.8], яка пов?язана із забезпеченням реалізації прав та
свобод людини. Насамперед це стосується так званих горизонтальних
відносин, учасники яких не підпорядковані один одному.
Організаційно-функціональні відносини забезпечують динаміку
владно-управлінської діяльності, її постійність та необхідний алгоритм.
Ще однією характерною особливістю регулятивних адміністративно-правових
відносин є те, що в інших управлінських галузях права (спеціальних та
комплексних) відповідні регулятивні відносини мають досить вузьку сферу
дії – зовнішній рівень організаційно-функціональних відносин. Також поза
межами предмета цих галузей права знаходяться відповідні охоронні
адміністративно-правові відносини.
Другим, основним критерієм поділу адміністративно-правових відносин є
критерій, що розкриває особливість змісту динамічних властивостей цих
відносин. Відповідно до нього відносини адміністративного права
поділяються на матеріальні та процесуальні. Іноді такий поділ
кваліфікується залежно від галузевої приналежності [8, с.85-86] або за
змістом [3, с.45]. На наш погляд, це теж не зовсім точно, оскільки як
матеріальні, так і процесуальні адміністративно-правові відносини
виникають у межах однієї правової галузі, яка хоча й поділяється на
матеріальну та процесуальну частини, однак ці частини не утворюють
окремих правових галузей (їх організаційний рівень умовно можна
визначити як підгалузь). Поділ за змістом, на нашу думку, є занадто
загальним критерієм, оскільки він може охоплювати різноманітні
характеристики змісту вказаних відносин. Це може бути їхня функціональна
спрямованість або характер зв?язків між сторонами та ін.
В основі матеріальних та процесуальних адміністративно-правових відносин
лежать відповідні матеріальні та процесуальні норми. За допомогою перших
закріплюється адміністративно-правовий статус різноманітних учасників
суспільних відносин, система, структура державних та інших владних
структур, правові режими владно-управлінської діяльності, підстави та
межі відповідальності за адміністративні правопорушення. Для цих норм
досить поширеним є визначення “статичні норми”.
Протилежністю матеріальним адміністративно-правовим нормам є
процесуальні адміністративно-правові норми. Вони закріплюють процедурні
форми (порядок) здійснення матеріальних норм та їх захисту. Ними
визначаються різноманітні управлінські провадження позаделіктного та
деліктного характеру. Вони забезпечують динаміку владно-управлінської
діяльності.
На відміну від першого критерію класифікації адміністративно-правових
відносин, який здійснює їх горизонтальний поділ, де нижній шар складають
регулятивні, а верхній – охоронні відносини, які виступають у ролі
своєрідної захисної оболонки. За змістом динамічних властивостей
відносини адміністративного права поділяються вертикально: ліворуч
концентрується група матеріальних відносин, праворуч – процесуальних.
Зазначені відносини мають велику взаємозалежність, яка полягає в тому,
що матеріальні відносини – це свого роду потенційні відносини, які
знаходяться в “законсервованому” або абстрактному, готовому до
реалізації стані, коли виникає потреба в їх практичному втіленні,
матеріальні відносини входять у сферу процедурних, на певний час
трансформуючись у них, і забезпечують настання бажаного для учасників
відносин результату. Після чого відносини повертаються у статичний стан,
тобто знову стають матеріальними.
Матеріальні правовідносини є презентантами статичної функції права,
процесуальні – навпаки, динамічної. Дані відносини можна порівняти з
протилежними зарядами електричного поля, у результаті взаємодії яких
з?являється струм, а у випадку з цими видами адміністративно-правових
відносин – цілеспрямована владно-управлінська діяльність.
Матеріальні адміністративно-правові відносини складаються на підставі
уповноважуючих та забороняючих матеріальних норм. Потенційними
учасниками цих відносин можуть бути різноманітні суб?єкти
адміністративного права, починаючи з найвищих владних інституцій і
завершуючи пересічними громадянами. У реальному житті “чистих”
матеріальних адміністративних правовідносин не існує – вони завжди мають
функціональну спрямованість, тобто є або регулятивними, або охоронними
матеріальними відносинами. Беручи до уваги статичність цих відносин,
досить цікавим і водночас проблематичним є визначення початку їх
виникнення. Ознаки матеріальних адміністративних відносин у вигляді
одного з їх елементів – суспільних зв?язків з?являються з моменту
виникнення адміністративної правоздатності. Для громадян це факт
народження, для юридичних осіб – реєстрація у правомочній
владно-управлінській структурі. Кількість таких суспільних зв?язків
зростає пропорційно підвищенню рівня правосуб?єктності. Зміст
матеріальних адміністративно-правових відносин може набути нових
спеціальних характеристик зі зміною правового статусу окремих їх
суб?єктів (наприклад, зарахування на навчання в заклад освіти,
призначення на посаду державного службовця, призов на строкову військову
службу тощо).
Матеріальні адміністративно-правові відносини здійснюються в два етапи.
Під час першого, абстрактного етапу, у результаті набутого рівня
правосуб?єктності конкретна фізична або юридична особа має реальну,
нормативно закріплену можливість стати учасником вже існуючих
матеріальних адміністративно-правових відносин. На другому етапі
відбувається персоніфікація цих відносин шляхом ініціювання суб?єктом
адміністративного права намірів щодо реалізації окремої частини своєї
правосуб?єктності. Вона може відбуватися в різних формах: самостійного
ознайомлення з діючим порядком реалізації свого права, отримання
юридичних консультацій та ін. У разі реалізації суб?єктивного обов?язку
ініціатива у більшості випадків належить владно-управлінським структурам
(наприклад, підготовка списків призовників, визначення термінів
перевірки підконтрольного об?єкта та ін. ). Цей етап є своєрідною
підготовкою до безпосереднього виникнення процесуальних відносин
адміністративного права, які розпочинаються з моменту безпосередньої
реалізації суб?єктивного права, коли відбувається контакт двох суб?єктів
адміністративно-правових відносин з приводу безпосереднього об?єкта цих
відносин.
Для охоронних матеріальних адміністративних правовідносин підставою для
початку другого етапу буде виявлення факту реальної загрози публічним
інтересам або скоєння протиправного проступку, за яке передбачена
адміністративна відповідальність.
Реалізація матеріальних норм через регулятивні адміністративні
відносини, як правило, призводить до збагачення характеристик
правосуб?єктності окремої сторони. І навпаки, у результаті застосування
матеріальних норм в охоронних відносинах адміністративного права
позитивна правосуб?єктність винного може зменшитися.
Матеріальні адміністративно-правові відносини не можуть самостійно
забезпечити реалізацію адміністративної правосуб’єктності. У цьому
процесі важлива роль відводиться процесуальним відносинам, які є
невід?ємною складовою поняття відносин адміністративного права.
Процесуальні відносини починаються з офіційної фіксації намірів щодо
реалізації адміністративних прав та обов?язків. Для невладного суб?єкта
це може бути подача відповідної письмової заяви, заповнення квитанції
про сплату комунальних послуг, початок переходу проїзної частини вулиці.
Для владної сторони характерна офіційна фіксація реалізації своєї
правосуб?єктності у відповідному офіційному документі (наприклад, наказ
про проведення комплексної перевірки на підконтрольному об?єкті).
Охоронні процесуальні відносини адміністративного права розпочинаються
також з офіційної фіксації факту порушення чинного законодавства або
реальної загрози настання таких порушень (наприклад, складання протоколу
про адміністративне правопорушення, офіційне повідомлення про виявлені
зловживання та ін.).
Під час своєї реалізації матеріальні адміністративні правовідносини на
деякий час перетворюються у процесуальні. Об?єкт у цих правовідносин
залишається незмінним, кількість владних суб?єктів може коригуватися
залежно від складності існуючих управлінських процедур. Відрізнятися між
собою матеріальні та процесуальні відносини будуть не тільки за
властивою для останніх динамікою, а за різним змістом юридичних фактів,
що спричиняють їх настання, причому юридичні факти, які лежать в основі
процесуальних відносин, є похідними від матеріальних адміністративних
правовідносин (наприклад, матеріальні відносини скоєння
адміністративного проступку фіксуються у відповідному протоколі,
складання якого є підставою для початку адміністративного деліктного
провадження).
Процесуальні адміністративно-правові відносини виникають на базі окремих
проваджень, які умовно можна поділити на два блоки. Перший зосереджує
управлінські провадження і складається з двох видів: а) провадження
організаційно-нормативного характеру (провадження щодо відпрацювання та
прийняття нормативних актів і провадження щодо прийняття індивідуальних
актів управління); б) провадження організаційно-функціонального
характеру (за позаделіктними зверненнями громадян, контрольно-наглядове
провадження, установче провадження, діловодство, розподільче
провадження, приватизаційне провадження, провадження комплектації та
ін.).
Другий блок утворюють адміністративно-юрисдикційні провадження:
дисциплінарне провадження щодо застосування окремих заходів
адміністративного примусу, провадження у справах про адміністративні
правопорушення.
За допомогою адміністративних проваджень реалізуються
організаційно-функціональні відносини інших управлінських галузей права.
Здійснення адміністративних проваджень може регламентуватися як на
законодавчому рівні (наприклад, порядок розгляду звернень громадян
зафіксований у другому розділі Закону України “Про звернення громадян”
від 2 жовтня 1996 р.) [6, с.256], так і на підзаконному або відомчому
рівні.
Поділ адміністративних проваджень на управлінські та
адміністративно-юрисдикційні пояснюється суттєвою відмінністю між цілями
та завданнями цих проваджень. Така диференційованість сприяє подальшому
становленню окремих адміністративно-правових інститутів на базі двох
блоків адміністративних процесуальних норм. У перспективі не
виключається утворення на їх основі окремих процесуальних підгалузей
адміністративного права.
Перспективи відокремлення процесуальних норм у самостійну
адміністративну процесуальну галузь, на нашу думку, є малоймовірними. Це
пояснюється високим ступенем інтеграції та взаємообумовленості різних
видів адміністративно-правових відносин, кожен з яких виконує свої
окремі функції, має характерні властивості, реалізує специфічні
завдання.
Такий стан речей суттєво ускладнює процес формування повноцінної системи
принципів адміністративного права, які й досі фактично підмінюються
принципами державного управління. На наш погляд, для вирішення проблеми
принципів адміністративного права необхідно чітко визначити археологічну
структуру адміністративно-правових відносин, а вже після цього
спробувати формувати відповідну систему принципів, яка, напевне, повинна
складатися з двох рівнів: верхній рівень – це загальні (конституційні)
принципи адміністративного права, а нижній – групи принципів головних
структурних складових предмета адміністративно-правової галузі.
Останнім з основних критеріїв видового поділу адміністративно-правових
відносин, є критерій, що визначає характер зв?язків між їхніми
сторонами. Він тісно пов?язаний з методом адміністративного права, зміст
якого до недавнього часу мав суто імперативні характеристики. Однак
процес зміни та збагачення відносин адміністративного права спонукає до
ускладнення конфігурацій відносин між суб?єктами адміністративного
права. Спрощена система імперативних засобів досягнення цілей у
владно-управлінській діяльності поступово ускладнюється, доповнюється
новими, більш ліберальними схемами.
Якісні зміни у змісті методу адміністративного права допомагають
прискорити процес формування його нових інститутів, функціонування яких
спрямовується насамперед на реалізацію правозабезпечувальних і захисних
функцій оновленого адміністративного права. Це стосується інституту
управлінських послуг, адміністративної юстиції та ін. Виникають нові і
реформуються вже існуючі адміністративно-правові режими. Відносини
звичайної людини (у першу чергу законослухняної) з державою в особі її
владних структур поступово набувають ознак партнерства; рівень правого
захисту людини від управлінських помилок також має тенденцію, хоча і до
повільного, але зростання.
Традиційно адміністративно-правові відносини за ознакою зв?язків між їх
учасниками поділяються на вертикальні та горизонтальні. Крім того, в
окремих роботах з теорії адміністративного права згадуються так звані
діагональні адміністративні правовідносини [9, с.70-71].
У свою чергу зазначені типи відносин за результатами вторинної
класифікації можна поділити на відносини між владними суб?єктами та
відносини між владним суб?єктами і фізичною (юридичною) особою, яка не
наділена владною компетенцією.
Найбільш вивченими вважаються зв?язки між суб?єктами
адміністративно-правових відносин першої групи і навпаки, залишаються
переважно нереалізованими перспективи дослідження відносин другої групи.
Ще одна особливість, яку потрібно обов?язково враховувати під час
викладення характеристики зв?язків між суб?єктами
адміністративно-правових відносин, – це особливість змісту
адміністративно-правових режимів, в яких вони виникають.
Адміністративно-правовий режим складається із сукупності правових
засобів впливу на відносини адміністративного права, вектор дії яких
визначається показником кута імперативного методу регулювання. За
ступенем реалізації правосуб?єктності адміністративно-правові режими
бувають: звичайні, спеціальні та надзвичайні.
В умовах звичайного режиму показник кута застосування імперативного
методу є найменшим; разом з ним можуть застосовуватися окремі елементи
диспозитивного методу правового регулювання (наприклад, укладання
адміністративного договору). Немає підстав для зменшення існуючого рівня
прав і свобод громадян та застосування окремих елементів
адміністративно-правового впливу, що позначається на звичній схемі
соціальних зв?язків у сфері владно-управлінської діяльності.
У відносинах, що відбуваються у спеціальних адміністративно-правових
режимах, використання імперативного методу є безальтернативним у
режимах, що обмежують (дозвільна система, режим державного кордону та
ін.). І навпаки, зміст пільгових спеціальних режимів збільшує
правосуб?єктність окремих категорій громадян та суб?єктів підприємництва
(режим пільг для багатодітної родини, функціонування спеціальних
економічних зон), що свідчить про пріоритетну присутність елементів так
званого диспозитивного методу правового регулювання.
За умов надзвичайного стану адміністративно-правового режиму характер
зв?язків між відповідними сторонами визначається виключно за схемою
“влада – підпорядкування”. Тут враховується винятковість ситуації і
обмеження адміністративної правосуб?єктності має тимчасовий характер.
Вертикальні адміністративно-правові відносини можуть виникати тільки між
підпорядкованими суб?єктами владно-управлінської діяльності. Це так
звані субординаційні відносини, що утворюються в межах однієї
управлінської системи. Характерними прикладами таких відносин слугують
адміністративно-правові відносини між міністерством та його регіональним
управлінням або керівником державного підприємства, установи,
організації та державним службовцем, який працює (служить) на ньому.
Характерними рисами таких відносин є тривалість та обов?язковість.
Горизонтальні адміністративно-правові відносини виникають на базі
регулятивних норм і мають два різновиди: 1) ті, що складаються між
різнорівневими владними суб?єктами різних підсистем; 2) ті, що виникають
між владною структурою та громадянином або іншим суб?єктом, не наділеним
владно-управлінською компетенцією. У першому варіанті прикладом
горизонтальних відносин є стосунки між двома центральними органами
виконавчої влади. Така схема цілком відповідає двом ознакам
горизонта-льних відносин, названих Ю.М. Козловим [7, с 172]. Але цій
схемі не відповідає другий вид горизонтальних відносин адміністративного
права.
На нашу думку, подібні відносини мають розглядатися як відносини між
однорівневими суб?єктами (мається на увазі неоднаковий рівень владної
ієрархії або адміністративної правосуб?єктності). Це, без сумніву, не
так: на однаковий соціальний рівень з владними структурами громадянин
потрапляє завдяки високому рівню своєї соціальної цінності, який
закріплюється нормами ст. З Конституції України. Рівність у таких
стосунках передусім означає рівні можливості вимагати належну поведінку
як з боку органів влади, так і з боку громадян, а також рівного
юридичного захисту прав і свобод у разі їх порушення [1, с. 11].
Стосовно інших невладних утворень – учасників горизонтальних відносин,
слід сказати, що їх діяльність, передусім, визначають колективні
інтереси, в яких акумулюються права та свободи окремої людини – члена
цього колективного утворення (наприклад, надання управлінських послуг).
В окремих випадках відносини адміністративного права не можна однозначно
віднести ні до вертикальних, ні до горизонтальних. Маючи окремі, близькі
до згаданих типів ознаки, ці відносини утворюють третю за характером
зв?язків групу діагональних адміністративно-правових відносин. До них
можна віднести відносини, які виникають: 1) між різнорівневими і не
підпорядкованими один одному органами владно-управлінської компетенції
(наприклад, відносини між органом виконавчої влади і структурами
місцевого самоврядування); 2) між державними контрольно-наглядовими
інституціями і громадянином або підприємством, установою, які
організаційно їм не підпорядковані, а лише підконтрольні з окремих
питань; 3) між владним органом і особою, яка скоїла адміністративне
правопорушення.
Дані відносини, на відміну від горизонтальних, які утворюються на
підставі тільки адміністративних регулятивних норм, можуть бути як
регулятивними, так і охоронними. Регулятивна частка діагональних
відносин, як і горизонтальні відносини, може утворюватись на підставі
адміністративних угод. В іншій, охоронній частині діагональних відносин
у разі потреби може широко застосовуватися імперативний метод
адміністративно-правового регулювання (в основному це відбувається під
час застосування заходів адміністративного примусу).
Наведені характеристики вертикальних, горизонтальних і діагональних
відносин адміністративного права є прийнятними за умов функціонування
звичайного або спеціального адміністративно-правових режимів. У разі
впровадження одного з різновидів надзвичайного режиму, сфера
горизонтальних відносин суттєво згортається, зокрема відповідні
відносини між владними структурами і громадянами залежно від ситуації
можуть трансформуватися у діагональні або вертикальні. Зі зміною
правового режиму спрацьовує правило зміни кута імперативності,
найбільший показник якого відповідає вертикальним відносинам, а
найнижчий -горизонтальним.
Підсумовуючи розгляд питання видової класифікації відносин
адміністративного права, необхідно зазначити, що основними критеріями
такого поділу є: функціональне призначення, зміст динамічних
властивостей та характер зв?язків між їхніми сторонами. Саме за
допомогою використання цих кваліфікаційних ознак можна отримати найбільш
повну уяву про масштаби, різноманітність та змінність характеристик
деяких груп відносин адміністративного права, визначити можливі напрямки
подальшого збагачення їх змісту в умовах перехідного періоду розвитку
вітчизняного адміністративного права.
Використана література
1. Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. – X., 2001.
2. Авер ?янов В.Б. Реформування українського адміністративного
права: черговий етап // Право України. – 2000. -№ 7.
3. Авер?янов В.Б. Актуальні завдання реформування адміністративного
права //Право України. – 1998. – № 8.
4. БахрахД.Н. Аминистративное право. – М., 1996.
5. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підруч. -К., 1999.
6. Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №47.
7. Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24.
8. Козлов ЮМ. Административные правоотношения. -М., 1976.
9. Юсупов В.А. Теория административного права. – М., 1985.
7. Вектори подальшого розвитку предмета адміністративного права
Відносини, що регулюються адміністративним правом України,
характеризуються значним динамізмом. Цей процес є особливо інтенсивним в
умовах трансформаційних змін, які продовжують відбуватися в українському
суспільстві. У різноманітних соціальних сферах зароджуються нові
управлінські відносини, які потребують належного правового забезпечення.
Враховуючи те, що адміністративне право є опорною галуззю в системі
публічного права [7, с.2], з часом більшість згаданих відносин
поповнюють зміст предмета його правового регулювання.
До середини 90-х pp. минулого століття, внаслідок приниження суспільної
ролі адміністративного права і навпаки, переоцінки саморегулюючих
можливостей ринкових механізмів процес оновлення предмету цієї правової
галузі відбувався в умовах незадовільного нормативного забезпечення. Як
результат – ряд гучних приватизаційних скандалів, десятки тисяч
потерпілих від афер фінансових пірамід і найголовніше – невдалі спроби
подолання тривалої системної кризи в державі, що підриває довіру до
влади з боку значної частини українського суспільства.
Початок реальних змін у ставленні до адміністративного права можна
пов?язати з 7 липня 1997 p., коли Президентом України було підписано
Указ “Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної
реформи ” [12], а через рік, 22 липня 1998 р. також Указом Президента
України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи
в Україні” було затверджено Концепцію адміністративної реформи в Україні
[10, с.943].
У положеннях даного документа зазначено, що зміст адміністративної
реформи зводиться до перебудови існуючої системи державного управління в
Україні та становлення деяких нових інститутів державного управління,
яких ще не створено в Україні.
Метою адміністративної реформи визнається поетапне створення нової
системи державного управління, що забезпечить становлення України як
високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим
рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії. її метою
також є формування системи державного управління, що повинно наблизитись
до потреб і запитів людей, головним пріоритетом її діяльності буде
служіння народові та національним інтересам.
Адміністративна реформа як комплексний, обумовлений стратегічними
завданнями захід, повинна здійснюватись у п?яти напрямках, чотири з яких
безпосередньо охоплюються відносинами предмета адміністративного права.
Це насамперед створення нової правової бази, що регламентує державне
управління, формування нових інститутів, організаційних структур та
інструментів здійснення нової системи державного управління, кадрове
забезпечення нової системи державного управління, а також наукове та
інформаційне забезпечення моніторингу її функціонування [10, с 943].
Практична реалізація заходів адміністративної реформи потребувала
відповідного науково-теоретичного супроводження, тому майже одночасно з
початком адміністративної реформи у 1998 р. провідними вітчизняними
науковцями було розроблено Концепцію реформи адміністративного права
[6].
Вона небезпідставно визначалася як складова частина адміністративної
реформи і мала на меті: по-перше, переосмислити принципові
науково-методологічні засади цієї фундаментальної галузі українського
права з урахуванням наслідків руйнування колишньої тоталітарно-державної
системи, утвердження нових політико-ідеологічних та
соціально-економічних орієнтирів історичного розвитку українського
суспільства; по-друге, трансформувати зміст і систему чинного
адміністративного законодавства відповідно до потреб якісної зміни ролі
адміністративного права в регулюванні взаємовідносин між державою і
людиною, а також більш ефективного здійснення державного управління в
різних сферах суспільного життя; по-третє, сприяти більш ефективному
використанню адміністративного законодавства як основи правового
супроводження адміністративної реформи [6, с.4-5].
З прийняттям зазначених вище документів розпочалася друга стадія
перехідного періоду розвитку адміністративного права України, на якій
подолано хаотичність, що характеризувала цей процес протягом 1991-1997
pp. Він отримав необхідне науково-теоретичне підґрунтя і два чітких
орієнтири: перший стосується здійснення заходів адміністративної
реформи, другий – пов’язаний з реалізацією Концепції реформи
адміністративного права, тобто має теоретичну спрямованість.
Вказані напрями, практичний і теоретичний, мають значний ступінь
взаємозалежності: досвід практичного застосування
адміністративно-правових норм використовується під час теоретичних
досліджень проблем адміністративного права і навпаки, нові результати
адміністративно-правової науки повинні враховуватися і впроваджуватися
під час адміністративної реформи. Така обопільність гарантує подальший
наступальний розвиток адміністративного права.
Щоб реформа адміністративного права відбувалася у межах визначеного
русла, необхідно у першу чергу приділити належну увагу предмету його
правового регулювання – одному із ключових і відправних понять науки
адміністративного права.
Питання збагачення предмета адміністративного права України не
залишились поза увагою розробників Концепції реформи адміністративного
права. Вони цілком слушно вважають, що його сучасний зміст складають
такі однорідні групи суспільних відносин:
1) відносини державного управління у сфері економіки,
соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності;
2) управлінські відносини в системі та структурі державних органів
виконавчої влади й органів місцевого самоврядування (включаючи відносини
державної та муніципальної служби);
3) управлінські відносини, що складаються у процесі внутрішньої
організації та діяльності апарату інших державних органів (апарату
прокуратури, апарату судів, Секретаріату Верховної Ради України,
Адміністрації Президента України тощо), а також в адміністрації
державних підприємств, установ, організацій;
4) управлінські відносини, пов?язані з реалізацією функцій і
повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого
самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавним
інституціям;
5) відносини у зв?язку із забезпеченням органами виконавчої влади
та місцевого самоврядування реалізації та захисту прав і свобод
громадян, а також надання їм різноманітних управлінських послуг;
6) відносини у зв?язку з організацією та діяльністю
адміністративних судів (тобто у сфері адміністративної юстиції);
7) відносини у зв?язку із застосуванням заходів адміністративної
відповідальності фізичних і юридичних осіб [6, с 10-11].
Виходячи з того, що перехідний етап розвитку українського
адміністративного права ще не завершився, наведений перелік видів
суспільних відносин, без сумніву, буде уточнюватися та доповнюватися.
Подальше вивчення предмета адміністративного права не може обмежуватися
лише уточненням його визначення або переглядом властивостей та видів
суспільних відносин, що становлять його зміст. Необхідно знаходити нові
перспективні та актуальні напрямки дослідження. На нашу думку, вектор
внутрішньо-організаційної проблематики предмета адміністративного права
має бути спрямований на досі недостатньо розв?язані питання
архітектоніки адміністративного права та об?єкта його відносин.
Головним об?єднуючим фактором адміністративно-правових відносин є їхній
зв?язок з владно-управлінською діяльністю, яка складається з двох форм –
державного і комунального управління. Зазначений зв?язок може бути
безпосереднім, коли відносини адміністративного права виникають у
результаті виконання функцій адміністративно-правового регулювання (або
правозабезпечувальної функції), і опосередкованим, коли
адміністративно-правові відносини складаються внаслідок застосування
функцій адміністративно-правового захисту.
Маючи однорідну сферу виникнення – сферу владно-управлінської
діяльності, відносини адміністративного права характеризуються
різноманітними видовими ознаками зв?язку між їх суб?єктами, структурних
особливостей управлінських систем, динамічних властивостей,
функціональної спрямованості та ін. Таке розмаїття властивостей відносин
предмета адміністративного права породжує суттєві труднощі під час його
дослідження як цілісного поняття. Переважну більшість наукових праць
присвячено лише певним складовим частинам або часткам предмета
адміністративного права. Це цілком нормально і правильно, коли існують
чіткі, майже канонічні теоретичні положення про його природу, коли
детально вивчені тенденції щодо подальшого розвитку його основоположних
складових. Особливо вагомість та значення цих умов зростає зараз, у
перехідний період, коли відбуваються процеси формування і оновлення
адміністративного права України.
За час, що минув після виходу у світ праці професора Ю.М. Козлова
“Предмет советского административного права” [5], гострішою стала
потреба в дотриманні вказаних вище умов, зросла вірогідність прикрих
помилок, збільшилась невідповідність між змістом сучасної
владно-управлінської діяльності і теоретичними засадами
адміністративно-правової науки. Саме ці обставини роблять актуальною
потребу проведення нового комплексного дослідження, пов?язаного з
питаннями предмета вітчизняного адміністративного права. І перший крок у
цьому напрямку має починатися з вивчення архітектоніки відносин
адміністративного права.
Проблема архітектоніки або гармонійного сполучення частин у єдине ціле
[9, с. 58] є актуальною для багатьох явищ соціального життя. Передусім
вона залишається нагальною для всього українського суспільства, яке як
ніколи потребує єдності та гармонії. Також питання архітектоніки
залишається невирішеним і для адміністративного права України. Усі, хто
знайомий з цією правовою галуззю, усвідомлюють її складність і
багатогранність. Правильно визначена архітектонічна схема предмета
дозволить розробити чіткі, більш конкретизовані орієнтири розвитку
окремих інститутів і видів відносин адміністративного права, які
допоможуть скоріше виявити та оперативно усунути їх системні, структурні
або функціональні недоліки, якісніше та повніше реалізувати цілі й
завдання адміністративного права, що випливають зі змісту його
суспільного призначення.
Необхідно визнати, що питанням архітектоніки в сучасній науці
адміністративного права приділяється недостатня увага. Пояснюється це
тим, що адміністративне право вважається правовою галуззю, яка
регламентує відносини державного управління. В одному з найкращих
українських підручників з адміністративного права за редакцією професора
Ю.П. Битяка предмет цієї правової галузі визначається як широкий
комплекс суспільних відносин, які виникають у зв?язку з реалізацією
функцій державного управління, з приводу широкої та різноманітної
виконавчої і розпорядчої діяльності [2, с 19].
Така обмеженість сприйняття предмета адміністративного права була
зафіксована у згаданій вище роботі Ю.М. Козлова, котрий закріпив
концепцію однорівневої структурної побудови предмета адміністративного
права, яку склали суспільні відносини одного виду державної діяльності –
державного управління [5, с.5-31]. У часи радянського адміністративного
права подібний підхід майже точно віддзеркалював особливості
адміністративно-правових відносин, коли в усіх соціальних сферах
соціалістичного суспільства домінували функції державного управління.
У пострадянський період державне управління як форма владної діяльності
зазнало значних змін, зменшились масштаби сфери його застосування,
змінився зміст деяких його функцій (наприклад, контроль та планування).
На місцевому рівні відбувся перерозподіл правосуб?єктності між
державними органами виконавчої влади і виконавчими органами місцевого
самоврядування. Зросла роль у забезпеченні законності під час здійснення
адміністративної діяльності загальних судів, окремий напрямок роботи
яких складають відносини адміністративної юстиції.
Сучасні владно-управлінські реалії дозволяють з упевненістю стверджувати
про відчутне скорочення питомої ваги відносин державного управління у
структурі предмета адміністративного права за рахунок відносин
комунального управління та адміністративної юстиції.
Дані структурні зміни змушують переглянути потреби вживання такого
поширеного терміна, як “державне управління” під час формування
визначення предмета адміністративного права. Ці зміни також сприяють
продовженню подальших досліджень, пов?язаних з питаннями архітектоніки
адміністративного права.
Так, на думку російського професора К.С. Бєльського, коло суспільних
відносин, що складають предмет адміністративно-правового регулювання, є
широким, різноманітним, поліфонічним. Він не обмежується сферою
державно-управлінських відносин і охоплює поліцейські відносини та
відносини у сфері адміністративної юстиції [3, с 19]. У запропонованому
варіанті проглядається трьохрівнева структура побудови предмета
адміністративного права. Ключовим критерієм для даного поділу К.С.
Бєльським обрані види державної діяльності, втілені в таких поняттях, як
“адміністрація, “поліція” та “юстиція” [там же, с.21].
Якщо повернутись до концепції визначення предмета Ю.М. Козловим, то
можна помітити, що в її основі лежить функціональний критерій. Вчений
ставить на перше, головне місце регулятивну функцію адміністративного
права, яка в радянські часи реалізовувалася виключно через
державно-управлінську діяльність. Охоронна функція адміністративного
права, мабуть, завдяки її близькості до так званого поліцейського права,
Ю.М. Козловим під час визначення предмета адміністративного права не
використовувалась.
Переважна більшість українських адміністративістів і досі продовжує
дотримуватися згаданої вище концепції Ю.М. Козлова. Однак у визначенні
поняття адміністративного права, яке пропонує професор І.П.
Голосніченко, можна помітити важливі новації. На його думку,
адміністративне право – це галузь права, яка регулює з метою реалізації
завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру
та відповідальності, що формуються у сфері виконавчої влади, у
внутрішній організаційній діяльності деяких органів державної влади, а
також у процесі здійснення органами місцевого самоврядування зовнішніх
делегованих державою юридично-владних повноважень [4, с.7].
Як бачимо, професор І.П. Голосніченко чітко виділяє дві групи
адміністративно-правових відносин, які відповідають двом основним
функціям адміністративного права – регулятивній та охоронній.
Отже, існує два підходи щодо визначення контурів архітектоніки предмета
адміністративного права. Перший передбачає відокремлення його складових
за трьома видами державної діяльності, другий – за функціональним
призначенням.
Під час вирішення цієї проблеми потрібно виходити з того, що сутність
правових архітектонічних утворень полягає в їх широкій автономності,
тобто вони щонайменше повинні мати статус підгалузі права, яка
функціонує на підставі окремої нормативно-правової бази конкретного
функціонального спрямування.
Виходячи з цього, відносини поліцейського права не можуть забезпечити
власну автономність. Погоджуючись з тим, що поліцейське право у свій час
відіграло важливу роль у становленні сучасного адміністративного права,
зараз воно не може претендувати на статус його підгалузі, тому що є
комплексною галуззю права. Предмет правового регулювання поліцейського
права, крім адміністративно-правових відносин, складають суспільні
відносин, які регулюються нормами кримінального,
кримінально-процесуального, кримінально-виконавчого права. Навіть якщо
припустити вузьке тлумачення поняття “поліцейське право”, його правову
базу складатимуть як регулятивні, так і охоронні адміністративно-правові
норми, які є невід?ємною частиною окремих адміністративно-правових
інститутів (державної служби, адміністративної відповідальності та ін.)
і у своїй сукупності не можуть утворювати окрему підгалузь
адміністративного права.
Майже аналогічна ситуація спостерігається і з відносинами
адміністративної юстиції, які виникають на базі одноіменного,
перспективного адміністративно-правового інституту, що має органічний
зв?язок з іншим інститутом адміністративного права – інститутом
адміністративної відповідальності. Роль відносин адміністративної
юстиції в державі, що претендує на статус демократичної, є визначальною,
адже вони спрямовані на забезпечення законності у владно-управлінській
діяльності та стосуються роботи спеціальних структур судової гілки влади
(адміністративних судів). Однак адміністративна юстиція в Україні – це
лише перспектива, хоча близька і дуже потрібна.
Остання група адміністративно-правових відносин, які К.С. Бєльський
пропонує розглядати як архітектонічну складову предмета
адміністративного права, – це державно-управлінські відносини. На нашу
думку, до них також слід додати відносини комунального управління, які
разом з державно-управлінськими відносинами складатимуть окремий
структурний рівень відносин адміністративного права – відносини
владно-управлінської діяльності.
Беручи до уваги викладене, на наш погляд, під час дослідження питань
архітектоніки предмета адміністративного права необхідно обрати другий
шлях, в основу якого покладено поділ адміністративно-правових відносин
за функціональним призначенням. Відповідно до нього архітектонічна
конструкція предмета адміністративного права складатиметься з двох
рівнів.
Перший рівень формують відносини владно-управлінської діяльності, другий
– відносини адміністративно-правового захисту. Кожна з даних груп
суспільних відносин утворюється на підставі адміністративно-правових
норм, що складають окремі підгалузі адміністративного права. Спільною
характерною особливістю відносин обох складових предмета
адміністративного права є те, що вони перебувають в умовах процесу
інтенсивного формування, спричиненого перехідним етапом розвитку
адміністративного права України.
У відносинах владно-управлінської діяльності роль інтегруючого центру
належить державно-управлінським відносинам, які останнім часом хоча і
скоротилися за масштабами, але набули нових якісних характеристик, саме
через них значною мірою продовжують реалізовуватися засади внутрішньої
політики держави.
Відносини комунального управління в багатьох випадках кореспондуються з
відносинами державного управління. Вони виникають на місцевому рівні і
забезпечують втілення в життя потреб та запитів місцевих громад у межах
окремих адміністративно-територіальних одиниць. Актуальними залишаються
питання співвідношення владно-управлінських повноважень між місцевими
органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, які
необхідно вирішувати в рамках проведення адміністративної реформи в
Україні шляхом формування нової владно-управлінської моделі.
За допомогою відносин першого структурного рівня предмета
адміністративного права переважно реалізується забезпечувальна функція
цієї правової галузі [1, с.8], яку можна вважати одним із різновидів
регулятивної функції адміністративного права, що забезпечує реалізацію
прав і свобод людини за допомогою владно-управлінської діяльності.
Другою опорною складовою предмета адміністративного права є група
відносин адміністративно-правового захисту. Чому захисту, а не охорони?
Це пояснюється тим, що охоронні відносини адміністративного права
поділяються на два види: відносини попереджувального характеру
(матеріально-профілактичні або процесуально-профілактичні) і відносини
захисного характеру (матеріально-захисні або процесуально-захисні).
Адміністративно-правові відносини попереджувального характеру виникають
під час реалізації контрольно-наглядових функцій державного управління і
мають двовекторну функціональну спрямованість – регулятивну й охоронну,
виконуючи роль своєрідного містка між групами владно-управлінських
відносин і відносинами адміністративно-правового захисту. Останні
виникають, коли є факт порушення адміністративної правосуб’єктності
однієї зі сторін адміністративно-правових відносин, і вона потребує
відповідного захисту та поновлення порушених прав і свобод.
Основу другої складової предмета адміністративного права утворюють два
інститути – адміністративної відповідальності та адміністративної
юстиції. Відносини, що виникають на базі норм першого інституту, мають
переважно каральну спрямованість, закріплюючи специфічну форму
реагування держави в особі її компетентних органів на факт вчинення
адміністративних правопорушень.
Адміністративна юстиція – це зовсім новий напрямок виконання
правозахисної функції адміністративного права. Відносини
адміністративної юстиції за рівнем соціальної ваги стоять вище, ніж
відносини адміністративної відповідальності, вони мають набагато ширшу
сферу застосування. Забезпечуючи реалізацію принципу справедливості у
сфері, пов?язаній з владно-управлінською діяльністю, відносини
адміністративної юстиції реалізуються через адміністративно-юрисдикційну
діяльність загальних судів (у перспективі не виключається утворення
адміністративних судів).
Проект Адміністративно-процесуального кодексу України передбачає, що
завданнями адміністративного судочинства є захист законних прав і свобод
громадян, прав та законних інтересів підприємств, установ, організацій
усіх форм власності у відносинах з органами державної влади, органами
місцевого самоврядування, посадовими та службовими особами.
Адміністративному СУДУ підвідомчі справи, що виникають через
публічно-правові спори у сфері конституційних та
адміністративно-правових відносин фізичних ї юридичних осіб з указаними
вище суб?єктами владної компетенції [ 11, с 16].
На прикладі відносин адміністративної юстиції можна ще раз
пересвідчитись у незавершеності процесу формування змісту предмета
адміністративного права України зокрема і всієї системи цієї правової
галузі взагалі.
В умовах проведення адміністративної реформи і реформи адміністративного
права відкриваються реальні перспективи подальшого вдосконалення
функціонуючої владно-управлінської моделі. Цей захід повинен мати
комплексний характер і належне науково-теоретичне обґрунтування, в якому
повинен враховуватись кращий позитивний досвід зарубіжних демократичних
країн.
В Україні, як і в більшості держав Європи, діє континентальна система
права. Характерними особливостями даної системи є її побудова з
дедуктивним підходом (від загального до окремого). Система вітчизняного
адміністративного права є яскравим прикладом використання зазначеного
підходу, під час якого спочатку визначаються поняття, принципи,
структура галузі, її інститути та правові норми. На першому плані
знаходяться питання функціонування владного апарату, субординаційні
зв?язки між його елементами та ін. Тільки після складання схеми
структури адміністрації визначається “доля” “найдрібнішого” суб?єкта –
громадянина [8, с.24].
У країнах з англосаксонською системою права, зокрема у США, в основі
системи адміністративного права полягає протилежний дедуктивному
індуктивний підхід (від окремого до загального). За традицією, що
склалася, предметом науки адміністративного права США і, відповідно,
об?єктами регулювання цієї галузі права є три сфери діяльності
адміністративних установ: 1) адміністративна нормотворчість; 2)
адміністративна квазісудова діяльність або адміністративна юстиція; 3)
контроль судів над адміністрацією [5, с.21-22].
На наш погляд, структурні складові предмета адміністративного права
України – владно-управлінська діяльність та адміністративно-правовий
захист не можуть мати будь-якої переваги одна перед одною. Це
урівнюватиме значущість регулятивної та охоронної функцій
адміністративного права, не надаючи пріоритету жодній з них, як це можна
спостерігати на прикладі континентальної або англосаксонської системи
адміністративного права.
Завершуючи розгляд питання архітектоніки адміністративного права,
необхідно зауважити, що відбулася лише спроба окреслення контурів його
основних структурних складових. Не виключено, що будь-хто з часом зможе
запропонувати кращий варіант розв?язання цієї непростої проблеми. Це
буде доброю ознакою, оскільки свідчитиме про подальший еволюційний
розвиток вітчизняного адміністративного права.
Крім визначення архітектонічної моделі адміністративного права дуже
перспективним і важливим внутрішнім напрямком дослідження проблем
предмета адміністративного права є подальше поглиблене вивчення питань
об?єкта адміністративно-правових відносин, тому що існуючі погляди на
його сутність викликають більше запитань, ніж відповідей [2, с.41-42].
Виходячи з традиційних поглядів на об?єкт та предмет
адміністративно-правових відносин, їх дуже важко розмежувати. Також з
відчутними труднощами здійснюється видова класифікація об?єктів відносин
адміністративного права. Новий, більш реалістичний погляд на сутність
змісту об?єкта адміністративно-правових відносин допоможе полегшити
подальше дослідження соціальної природи, особливості структурних
складових предмета адміністративного права.
Крім так званого внутрішнього, існує і зовнішній вектор розвитку
предмета адміністративного права, що пов?язаний з дедуктивним методом
дослідження. Виходячи з нього, все більше закрадається думка про
вторинне, похідне значення предмета адміністративного права. Суспільні
відносини, що складають його, лежать немовби на поверхні, а що слугує
першопричиною їх виникнення, які схеми і механізми при цьому
використовуються, чи не підлягають вони вдосконаленню? На всі ці
питання, обмежуючись лише дослідженням внутрішніх властивостей предмета
адміністративного права, отримати ґрунтовні відповіді неможливо.
Необхідно спробувати знайти ту єдину першооснову, від якої походить
предмет правового регулювання цієї галузі. Вона допоможе сформулювати
концепцію нового адміністративного права України, у системі якого людина
більше не виконуватиме роль суб?єкта Другого ешелону
адміністративно-правових відносин, а владно-управлінська діяльність
набуде нових характерних ознак і властивостей, що кореспондуватимуться з
головним завданням суспільного призначення сучасного адміністративного
права – забезпеченням та захистом правосуб?єктності окремого індивіда
через реалізацію публічних потреб, інтересів та запитів.
Використана література:
Авер?янов В.Б. Реформування адміністративного права: черговий етап //
Право України. – 2000. – № 7.
Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. – X., 2001.
Вельский КС К вопросу о предмете административного права // Гос-во и
право. – 1997. -№11.
Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і
поняття): Посібник. – Ірпінь, 1998.
Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. – М, 1967.
Концепція реформи адміністративного права України. – К.,1998.
Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. -М, 1998.
Никеров Г.И. Административное право США. -М., 1977.
Новий тлумачний словник української мови: У 4-х т. – К., 1998.-Т.1.
Офіційний вісник України. – 1999. – № 21
Стефанюк В. Адміністративно-процесуальний кодекс України. Яким йому
бути? // Право України. – 1999. -№ 12
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
