Кривенко Л.Т. 1997 – Верховна Рада України
1. ІСТОРИЧНА ЕВОЛЮЦІЯ КОНСТИТУЦІЙНОЇ МОДЕЛІ ВЕРХОВНОЇ РАДИ
Розвиток демократії, свободи й процвітання України невід-дільний від
лінії на забезпечення де-юре і де-факто верховенства народу над
комплексом державних і недержавних суб’єктів у розв’я¬занні доленосних
проблем свого буття. Народний суверенітет є фундаментальною основою
побудови механізму державної влади в цілому і складових структур даного
механізму, а також вирішення питань їх відносин, взаємовідносин і
взаємодії між собою. Необхідно створити таку систему державної влади,
яка б здійснювала якісне управління країною під контролем народу і в
його інтересах.
Зведення такої оптимальної моделі передбачає ясну й чітку визначеність
теоретичних та методологічних підходів вирішення цього масштабного
завдання.
З урахуванням всіх факторів насамперед необхідно обрати прийнятну
доктрину організації державної влади. Такий виключно значущий крок,
такий вибір сам по собі, однак, ніколи не тран¬сформується у бажані
результати. Тут величезне значення мають конституційне оформлення
відповідної доктрини, а також практич¬не втілення її у державно-правову
дійсність.
Досягнення вказаної мети у свою чергу пов’язане з розробкою чіткої
програми, продиктованої внутрішньою логікою та законо¬мірностями
будівництва і життєдіяльності державної структури. Теоретично і
методологічно першочерговим тут має бути точне дотримання системотворчих
вимог. Будь-яка концепція організації державної влади спроможна
забезпечити високий рівень керівництва країною лише у тому випадку, коли
її конституційна й практична трансформація рівною мірою охоплюватиме всю
систему як цілісне утворення і кожну окрему ланку як її органічну
частину.
Прийняття Декларації про державний суверенітет України (16 липня 1990
р.) ознаменувалося відмовою від доктрини гегемонії Верховної Ради над
усіма державними органами і сприйняттям доктрини розподілу єдиної
державної влади на три гілки — зако¬нодавчу, виконавчу і судову.
Враховуючи досвід деяких розвинутих країн світу в умовах організації
державної влади на фундаменті
5
доктрини суверенітету парламенту, його верховенства (Великобри¬танія), а
також власну, хоча й нетривалу практику, яка формується під час
становлення ще незавершеної тріади влади, сьогодні ми аж ніяк не схильні
перебільшувати вигоди, що випливають з принципу розподілу влади не лише
на нинішньому етапі, айв прогностичному плані.
Відзначене не заперечує ідею розподілу влади, оскільки розподіл влад
довів свою міцність, надійність та раціональність, особливо в США.
Поглиблення наукових уявлень обумовлене всебічним осмис¬ленням того, що
принцип розподілу влади може бути оптимально корисним лише за умови його
сприйняття не частково, а тільки в цілому, завершеному вигляді. Поряд з
цим необхідне глибоке усвідомлення неприйнятності автоматичного
запозичення інозем¬ного досвіду і всебічне урахування історичних,
національних, еко¬номічних та інших особливостей розвитку України.
Закріплений Конституцією відповідний еталон системи держав¬ної влади має
формуватися за всіма правилами і вимогами, прита¬манними усталеним
положенням доктрини розподілу влад. Інші підходи призводять до
неузгодженості, суперечностей, конфліктів між владними інститутами, що
неминуче породжує ослаблення усіх гілок влади, спонукає безвладдя,
дестабілізацію суспільства.
Побудова моделі єдиної державної влади за принципом її роз¬поділу на
законодавчу, виконавчу та судову гілки становить нове явище в
конституційній правотворчості України, практиці її дер¬жавотворення та
вітчизняній юридичній науці.
Наукове дослідження цієї багатоаспектної проблеми — одне з найважливіших
і актуальніших завдань українського державознав¬ства. Насамперед
необхідна розробка питань, що окреслюють дер¬жавно-правовий статус
законодавчої влади, її місце в системі держав¬ної влади, взаємовідносини
з виконавчою та судовою гілками влади.
Розв’язання цього завдання органічно пов’язане з історико-теоретичним
дослідженням еволюції конституційно-правового ста¬тусу Верховної Ради
УРСР, її трансформації в єдиний законодавчий орган України залежно від
теоретико-конституційних доктрин організації державної влади. А щоб
здійснити такі наукові розробки, необхідно зрозуміти і глибоко осмислити
коріння величезних труднощів на шляху втілення ідеї розподілу влади і з
цієї точки зору проаналізувати наявні конституційні суперечності та
зробити необхідні висновки стосовно удосконалення еталону законодавчої
влади, закріпленого чинною Конституцією, а також в прогностич¬ному
плані.
6
Як це не дивно, елементи конституційного втілення теорії роз¬поділу влад
були присутні ще в Основному Законі УРСР, ухваленому Надзвичайним XIV
Українським З’їздом Рад ЗО січня 1937 р. В розглядуваному контексті ця
Конституція в порівнянні з пізнішим одноіменним актом — Основним Законом
УРСР 1978 р. визначала певні аспекти “тріади влади” достатньо рельєфно.
Але потім Кон¬ституція УРСР 1978 р. від них відмовилась.
Таким чином, є необхідні конституційні підстави для висновку про те, що
найближчим прообразом нинішньої Верховної Ради є одноіменний орган,
конституційний еталон якого був вибудований Основним Законом УРСР 1937
р.
Відповідно до ст. 20 названого акту Верховна Рада є вищим органом
державної влади. Конституція закріплювала Верховну Раду єдиним
законодавчим органом республіки. Вводилась конституційна заборона
прийняття законів будь-яким іншим державним органом, окрім парламенту.
Специфіка конституційного способу визначення компетенції парламенту
характеризувалась відсутністю спеціального переліку повноважень даного
органу. Рішення цього питання було сфокусо¬вано в ст. 22, яка наділяла
Верховну Раду всіма правами, що при¬своєні УРСР, оскільки вони не
входили до компетенції підзвітних Верховній Раді органів: президії
Верховної Ради, Ради Народних Комісарів і Народних комісарів. Дане
положення доповнює нашу трактовку щодо втілення Конституцією 1937 р.
ідеї розподілу влад. Основний закон формулював пряму заборону вторгнення
парла¬менту в сфери діяльності колегіального глави держави — президії
Верховної Ради та уряду — Ради Народних Комісарів.
В той же час — і це необхідно підкреслити — конституційно Верховна Рада
наділялась важливими і об’ємними повноваженнями.
Місце та роль Верховної Ради у системі державних органів визначались
також тим, що від неї були похідні: колегіальний глава держави —
президія Верховної Ради, яка обиралась на сесії і була підзвітна
Верховній Раді (ст. 28); вищий виконавчий та розпорядчий орган державної
влади (уряд) — Рада Народних Комісарів, яка ство¬рювалась Верховною
Радою і була їй підзвітна, а в період між сесія¬ми — перед президією
Верховної Ради, котрій підзвітна (ст. 38— 40, 45); вищий судовий орган —
Верховний Суд, що обирався Верховною Радою (ст. 105).
В цілому ж конституційний еталон організації державної влади, в тому
числі парламенту, характеризувався суперечностями, на
погляд автора, несумісними. Поруч з наведеним Ради депутатів трудящих
закріплювались політичною основою УРСР; конститую¬валась приналежність
влади трудящим в особі Рад (ст. 2, 3). Останні положення не уявляються
співзвучними ідеї розподілу влад.
Підсумовуючи аналіз державно-правового статусу парламенту, важливо
виділити певні риси, що узгоджуються з доктриною розпо¬ділу влад. Вони
були втілені в тому, що: а) Верховна Рада чітко і ясно проголошувалася
єдиним законодавчим органом; б) формулю¬валася заборона її вторгнення у
компетенцію президії Верховної Ради та уряду; в) президія Верховної Ради
конституційно не мала права вносити зміни і доповнення у чинні закони,
прийняті Верхов¬ною Радою.
Рада Міністрів конституювалася як вищий виконавчий та роз¬порядчий орган
державної влади УРСР (ст. 39).
Конституція УРСР 1978 p., порівняно з попереднім одноймен¬ним актом,
зробила крок назад з точки зору теорії розподілу влади, відмовившись від
тих елементів, котрі закріплювалися попереднім Основним Законом.
Найближчим прообразом нинішньої Верховної Ради є одной¬менний орган,
конституційний еталон якого був побудований Ос¬новним Законом УРСР 1978
р. У первісній редакції він визначав Верховну Раду найвищим органом
державної влади, який правомоч¬ний вирішувати всі питання, віднесені
Конституцією СРСР і Конституцією УРСР 1978 р. до відання Української РСР
(ст. 97). Отже, конституційно компетенція Верховної Ради була тотожня
компетенції республіки. Верховна Рада наділялася правом брати до свого
розгляду і вирішувати будь-яке питання, що знаходилося у віданні інших
державних органів — президії Верховної Ради та Ради Міністрів — уряду.
Викладені характеристики вищого органу державної влади базувалися на
марксистсько-ленінській ідеї повно¬владдя Рад, несумісній з теорією
розподілу влади, яка категорично заперечувалась радянською доктриною.
Процес суверенізації колишніх союзних республік у складі ко¬лишнього
СРСР позначався переглядом основ побудови держав¬ної влади. У
формалізованому вигляді ця лінія вперше здобула відображення у
деклараціях. Декларація про державний суверенітет України, прийнята
Верховною Радою 16 липня 1990 p., містить пряме положення: “Державна
влада у Республіці здійснюється за принципом її розподілу на
законодавчу, виконавчу та судову” (гл. IIІ). Реалізація деклараційної
формули значною мірою транс-
8
формувалася згодом у законодавчі, включаючи конституційні, рішення.
Процес їх втілення в практику державно-правового будів¬ництва найбільш
випукло пов’язувався з введенням Основним Зако¬ном України нових
інститутів, традиційно притаманних доктрині розподілу влад:
конституційного судового контролю і президентури, які раніше механізму
державної влади були зовсім невідомі.
Де-юре в цьому напрямку першість була на боці конституцій¬ного судового
контролю. Через кілька місяців після прийняття Декларації Верховна Рада
реформувала інститут конституційного нагляду. Нагадаємо, що Основний
Закон в первісній редакції (20 квітня 1978 р.) взагалі не закріплював
спеціальної структури такого роду. Реформа головного акту УРСР, що була
здійснена 29 жовтня 1989 p., позначалась введенням нової інституції —
Комітету консти-туційного нагляду, який так і залишився на папері,
оскільки Верхов¬на Рада у своїй практичній діяльності не реалізувала
норму про обрання цього Комітету (ст. 112). Замість зазначеного Комітету
радикально реформованим 24 жовтня 1990 р. Основним Законом був
закріплений Конституційний Суд. Але, на превеликий жаль, Верховна Рада
безпідставно зволікала трансформацію даного но¬вовведення в практику.
Вона обмежилась лише запізнілими і незграбними спробами обрати
Конституційний Суд, так і не вирі¬шивши цієї проблеми, що було грубим
порушенням принципу розподілу влад і проявом конституційного нігілізму
зі сторони загальнодержавного представницького органу народу.
Подальшим кроком у реконструкції державної влади стало
інституціоналізування президентури. В липні 1991 р. Верховна Рада
прийняла Закон про заснування поста Президента Української РСР і
внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української
РСР1.
Окрім конституційного, було створено також законодавче забезпечення
життєдіяльності нових інституцій. Прийнято закони: “Про Президента
Української РСР”, “Про вибори Президента Української РСР” (5 липня 1991
р.)2; “Про Конституційний Суд України” (17 червня 1992 р)3.
Разом з тим вищезазначені новації здійснені у руслі політич¬ного та
правового сприйняття і закріплення принципу розподілу влади; уживалися і
попередні положення, в основі яких — ідея повновладдя Рад.
Суперечливість, недооцінка чи навіть ігнорування системного підходу,
незавершеність курсу на розподіл влади вибу¬довувались мало не в
наскрізну лінію правової регламентації.
Звернемося до Декларації, з якої починається “відлік” формалі¬зованого
визнання принципу розподілу влад. Тут, проте, положення про здійснення
державної влади за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та
судову (гл. 111) співіснує з попереднім положенням іншого характеру.
Суть його в тому, що повновладдя народу України реалізується як
безпосередньо, так і через народних депутатів, обраних у Верховну та
місцеві Ради (гл. II). Отже, декла¬раційне розуміння опосередкованого
народовладдя обмежувалося лише Радами, проводило ідею їх повновладдя, не
згадуючи про інші органи влади. Властива Декларації суперечливість, на
жаль, своєчасно не привернула уваги науковців. Можливо, саме ця
об¬ставина частково послужила причиною того, що конституційні рішення
постдеклараційного часу страждали аналогічними хибами.
Впровадивши нові органи виконавчої та судової влади, Основ¬ний Закон
зберігав первісну редакцію серцевинних положень, які визначали місце і
роль Верховної Ради у державному механізмі, що суперечить принципу
розподілу влади. Хоча побудова консти¬туційних моделей Президента
України та Конституційного Суду і супроводжувалася певним
реконструюванням ст. 97 Основного Закону, присвяченої Верховній Раді,
найважливіші формули, що містилися у частинах першій і другій названої
статті, не були вилу¬чені з її тексту і не зазнали радикальної реформи.
Верховна Рада, як і раніше, визначалася як найвищий орган державної
влади України, правомочний розглядати і вирішувати будь-яке питання
стосовно відання республіки. Іншими словами, парламент зберігав право
необмеженого вторгнення у сферу діяльності кожної гілки влади,
конституційно мав можливість втручатись в компетенцію органів виконавчої
та судової влади.
Нечіткість і суперечливість конституційного оформлення лінії на розподіл
влад рельєфно позначені і з точки зору вирішення питань, що стосуються
структури Конституції. Інституціоналізація Конституційного Суду не
викликала необхідних змін структури Основного Закону. Новий орган було
вписано у главу “Верховна Рада Української РСР” (ст. 112), що формально
давала підстави сприймати його не як третю владу, а складовою частиною
парла¬менту.
Повніший перегляд конституційного статусу Верховної Ради відбувся лише у
лютому 1992 р. 24 серпня 1991 р. Верховна Рада схвалила Акт проголошення
незалежності України, який було під-
10
тверджено першим Всеукраїнським референдумом 1 грудня 1991 р. Того ж дня
шляхом всенародних виборів було обрано першого Президента України. Через
два з половиною місяця, 14 лютого 1992 р., Основний Закон України
суттєво реформувався, зокрема були новелізовані деякі положення, що
характеризують місце і роль Верховної Ради в системі державної влади4.
Відповідно до зміненої редакції частини першої ст. 97 Верховна Рада
стала єдиним органом законодавчої влади України. Відмовившись від
попереднього виз¬начення Верховної Ради як найвищого органу державної
влади, Конституція одночасно внесла деякі коригування в формулу про
правомочність цього органу розглядати і вирішувати будь-яке питання, що
відноситься до відання республіки. У відповідності з новелі-зованою
редакцією частини другої ст. 97 Верховна Рада правомочна розглядати і
вирішувати будь-яке питання, яке не відноситься до компетенції органів
державної, виконавчої чи судової влади, а також не є виключним предметом
всеукраїнського референдуму. З точки зору розподілу влад даний
реформований варіант частини 2-ї ст. 97-ї у зіставленні з первісним,
безперечно, становив певні зрушення. Проте, оцінюючи в принципі
аналізоване положення з позицій еталону конституційного вирішення, воно
було половинчатим, не-гативним.
Конституційний статус Верховної Ради був підкріплений поз¬бавленням
президії Верховної Ради права вносити зміни і доповнен¬ня в діючі
законодавчі акти з представленням їх для утвердження Верховною Радою на
черговій сесії.
Тим самим лише 14 лютого 1992 р. було усунуто серйозну супе¬речність: до
цього часу Верховна Рада закріплювалась найвищим представницьким органом
державної влади, але підзвітна їй колегі¬альна президія у міжсесійний
період мала право видавати укази про внесення змін і доповнень у
прийняті Верховною Радою закони (п. З ст. 106 Конституції), тобто
президія фактично ставала над Верховною Радою, що порушувало примат
вищого представниць¬кого органу народу в державному механізмі.
Раду Міністрів У РСР Конституція 1978 р. у первісній редакції визначала
найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади республіки,
котрий утворювався Верховною Радою, був перед нею відповідальний і їй
був підзвітний. У період між сесіями Вер¬ховної Ради Рада Міністрів була
відповідальна перед президією Верховної Ради, якій і підзвітна (ст. 115,
116, 117).
11
Подальша еволюція Ради Міністрів виглядає так: 3 травня 1991 р. вона
реформувалась в Кабінет Міністрів — вищий орган державного управління
УРСР, що утворюється Верховною Радою (ст. 115, 116 Конституції). Через
місяць зі ст. 117 Основного Закону була вилучена формула про
відповідальність та підзвітність цього органу в міжсесійний період перед
президією Верховної Ради.
Кардинальне реформування Кабінету Міністрів проведене у зв’язку з
впровадженням президентури. Згідно з ст. 115 Конституції (в редакції 14
лютого 1992 р.) Кабінет Міністрів (уряд) став органом державної
виконавчої влади України. Ст. 117 закріпила підпорядко¬ваність Кабінету
Міністрів Президенту і підзвітність і відповідаль¬ність перед Верховною
Радою. Змінилося формування Кабінету Міністрів.
Підеумовуючи розмову, підкреслимо, що конституційний про¬цес
трансплантації Верховної Ради із марксистсько-ленінської док¬трини
повновладдя Рад в доктрину розподілу влад, насичений суперечностями,
помилками, відступами і прямими порушеннями положень і логіки розподілу
влад.
Пошук оптимального і раціонального вирішення складних, важ¬ливих і
актуальних питань досліджуваної проблеми — одне із центральних завдань
нової Конституції України.
2. КОНСТИТУЦІЙНЕ ВИЗНАЧЕННЯ ВЕРХОВНОЇ РАДИ
Новий Основний Закон України закріплює: “Єдиним органом законодавчої
влади в Україні є парламент — Верховна Рада України” (ст. 75).
З наведеної норми видно, що нова Конституція зберегла попе¬редню назву
українського парламенту. Але тут ніякого автоматичного перенесення
найменування із попереднього головного акту в діючий немає.
Щодо назви загальнодержавного представницького органу всьо¬го народу
висувались різні пропозиції. Обмежимось тим, що навіть останній проект
Конституції України, схвалений (із зауваженнями і пропозиціями)
Конституційною комісією України 11 березня 1996 р. (далі — березневий
(1996 р.) проект Конституції), який був
внесений на розгляд парламенту, не визначав загальнодержавний
представницький орган народу Верховною Радою. Він іменувався —
“Національні Збори України”.
В розглядуваному руслі зазначимо, що держави, які виникли на терені
колишнього Союзу РСР, тотожні проблеми в своїх нових основних законах
вирішували по-різному. Поряд із конституюван¬ням парламенту Верховною
Радою (Беларусь), діюча конституційна регламентація закріплює інші назви
парламентів: Олій Мажліс (Уз¬бекистан); Жогорку Кенеш (Киргизстан);
Меджліс (Туркменістан); Сейм (Литва). Наявна різноманітність зовсім не
випадкова. Колишні союзні республіки після набуття незалежності
вирішували питання про назву своїх парламентів з урахуванням своєї
історії, особливо-стей, традицій.
Саме наведені фактори були враховані при визначенні в Ос-новному Законі
назви Українського парламенту. Адже відомо, що “Рада “поселилась” в
українському конституціоналізмі задовго до 1917 р. Вона органічно
притаманна великій історії вітчизняної конституційної правотворчості,
традиціям нашого народу, його правосвідомості. Тому конституювання
парламенту Верховною Радою України віддзеркалює і втілює
історично-конституційні особливості й традиції, що віками складались і
сформувалися на українській землі. Нинішнє найменування
загальнодержавного представницького органу народу є проявом принципу
наступництва української конституційної правотворчості. В цьому нема
нічого спільного з автоматичним перенесенням назви із попереднього
Основного Закону в нову Конституцію України.
Важливим позитивним положенням нової Конституції є визна¬чення
парламенту. В березневому (1996 р.) проекті Основного Закону містився
туманний, двозначний запис: “Законодавчу владу в Україні здійснює
парламент — Національні Збори України” (ст. 71). Ця розпливчата формула
викликала ґрунтовну критику опонентів, вна¬слідок чого була відкинута
Верховною Радою під час парламент¬ського розгляду проекту Конституції.
В цьому зв’язку зазначимо, що порівняльно-правовий аналіз конституцій
світу свідчить про перевагу вітчизняної конституційної правотворчості.
Вона полягає в тому, що якщо більшість головних актів зарубіжних держав,
котрі прийняті в післявоєнні роки, не містять визначень відповідних
парламентів, то в Україні — навпаки, Основний Закон 1978 р. в первісній
редакції конституював Верховну Раду найвищим органом державної влади
УРСР (ст. 97). Відмова
13
від доктрини повновладдя вищого представницького органу і сприй¬няття
доктрини розподілу влад в умовах незалежності позначилась конституційним
реформуванням характеристики парламенту. В лю¬тому 1992 р. конституційно
було закріплено нове визначення Верхов¬ної Ради. Реформована ст. 97
Конституції встановлювала: “Єдиним органом законодавчої влади України є
Верховна Рада України”.
Реалізуючи принцип спадковості української конституційної
правотворчості, новий Основний Закон нашої держави також дає нормативне
визначення парламенту. “Єдиним органом законодавчої влади в Україні є
парламент — Верховна Рада України” — прого¬лошує ст. 75. Наявність
визначення загальнодержавного представ¬ницького органу народу має
важливе значення, є центром конститу¬ційно-правового статусу парламенту.
Воно обумовлює всі інші складові даного статусу, акумулює уявлення щодо
місця і ролі пар¬ламенту в державному механізмі.
Важливо те, що конституційне визначення Верховної Ради містить такий
істотний складник характеристики законодавчого органу як “єдиний”.
Включення до ст. 75 цього слова “єдиний” безпосередньо в конституційному
визначенні парламенту виключає неясності, недомовки, двозначності, а тим
більше припущення і навіть кате¬горичні твердження деяких авторів про
те, що у системі державних органів, крім парламенту, є інші суб’єкти
законодавчої влади.
У такому контексті варто відзначити, що відсутність, наприклад, у
конституційному визначенні Федеральних Зборів Росії (ст. 94) вказівки на
те, що вони — “єдиний” законодавчий орган Російської Федерації,
викликало негативну реакцію. “Чи не означає це, що їх повноваження
зможуть при бажанні відправлять і інші органи?”5 — запитує О. Румянцев.
Запитання містить в собі і відповідь — ствер¬джувальну.
Порівняння підсилює значення характеристики українського парламенту як
“єдиного” законодавчого органу. Слово “єдиний” містить в собі великий
смисл: в Україні немає іншого державного органу, який би мав
конституційне право здійснювати законодавчу функцію.
Дане положення відноситься до серцевинних положень
консти¬туційно-правового статусу Верховної Ради. Всебічне втілення його
в життя — один із головних шляхів підвищення ролі парламенту. Адже
укорінення даної концепції органу народного представництва обумовлюється
тим, що інституціоналізація президента деякими
14
авторами пов’язується із запереченням трактовки парламенту як єдиного
суб’єкту реалізації законодавчої функції і включенням в їх число також
глави держави. Подібна інтерпретація несумісна з принципом розподілу
влад, за яким законодавча функція — функція першої гілки влади.
Необхідність відстоювати визначення парла¬менту як єдиного законодавчого
органу підкреслюється тим, що протилежна позиція, на жаль,— не якась
абстрація.
Узагальнення досвіду посткомуністичного світу підтверджує, що
антидемократична тенденція підвищення виконавчої влади за рахунок
зниження парламентів, екстраполює таких прихильників на вигідні для себе
конституційні записи, відкидаючи демократичні елементи правил основних
законів. Про це переконливо свідчить конституційна реформа Казахстана,
де протягом двох років було створено два основних закони. Конституція
1993 р. давала таке визначення парламенту: “Верховна Рада є єдиним
законодавчим і вищим представницьким органом Республіки Казахстан” (ст.
62). Основний Закон 1995 р. вже відкидає із характеристики парламенту
саме те, що він “єдиний” законодавчий орган і конституює його “вищим
представницьким органом Республіки, який здійснює законодавчі функції”
(ст. 48.1).
Незважаючи на велике і принципове значення конституційного визначення
українського парламенту як єдиного законодавчого органу, воно має
істотний недолік. А саме визначення не має характеристики парламенту,
суть якої в тому, що це також єдиний загальнодержавний представницький
орган всього народу. Дане ж положення — усталене, загальновизнане
положення світової конституційної теорії. Воно одержало також
конституційне втілення. Під таким кутом зору — перевага на боці тих
головних актів, які у нормативному визначенні парламентів відображають
їх представницький характер. Візьмемо Конституцію Росії. “Федеральні
Збори — парламент Російської Федерації — є представницьким і
законодавчим органом Російської Федерації” — проголошує ст. 94. Наведене
визначення в порівнянні з відповідним визначенням Конституції України
відображує обидві, іманентно притаманні парламенту риси: він —
представницький і законодавчий орган. Разом з тим наведена нормативна
характе¬ристика, що міститься в Основному Законі Росії, також не вільна
від недоліків. В ній відсутній обов’язковий елемент, зміст якого в тому,
що парламент — єдиний загальнодержавний представницький і законодавчий
орган.
15
Щодо зазначеної прогалини конституційного визначення Вер¬ховної Ради
України, то ця обставина посилює потребу певного її запонення
розгортанням конструктивної та інтенсивної практич¬ної діяльності
Верховної Ради як єдиного загальнодержавного представницького і
законодавчого органу. Неухильне проведення такої лінії сприятиме
поглибленню, збагаченню та розвиткові представ¬ницької функції Верховної
Ради.
З точки зору прогнозу вдосконалення конституційного поняітя українського
парламенту пов’язується з доповненням ст. 75 Основ¬ного Закону таким
положенням: Верховна Рада — єдиний представ¬ницький і законодавчий орган
України. Таке доповнення ст. 75 обґрунтовується тим, що положення —
парламент є загальнодер¬жавним представницьким органом всього народу
належить до фун¬даментальних загальновизнаних положень світового
конституціо¬налізму. Саме тому воно сприйняте новими головними актами
ряду держав. Крім Конституції Росії, що уже відзначалося, зішлемося на
однойменні акти Республіки Беларусь (ст. 79), Республіки Кир-гизстан
(ст. 49.1). Республіки Узбекистан (ст. 76), Республіки Мол¬дова (ст.
60.1).
Зазначимо, що конституювання парламентів представницькими органами
відбулося в названих та інших країнах уже після відмови від доктрини
повновладдя парламенту і сприйняття принципу роз¬поділу влад та
інституціонування президентури.
В той же час в українській юридичній літературі з’явилися окремі
судження про те, що органами народного представництва в Україні рівною
мірою є Верховна Рада і Президент. Така позиція пояснюється тим, що і
парламент і Президент обираються безпосередньо все¬народним
голосуванням.
Зрозуміло, спосіб легитимації того чи іншого органу — важли¬вий елемент
його конституційно-правового статусу. Він впливає на визначення місця і
ролі конкретного інституту в механізмі держави, зміст його
конституційно-правового статусу в цілому. Дану обставину необхідно
враховувати саме тому, що Президент України одержує владу не шляхом
обрання його Верховною Радою, а безпосередньо від народу (корпусу
виборців), він є однією із ключових фігур у структурі державної влади.
Тотожність способу легитимації парламенту і глави держави — лише один,
хоча і важливий, елемент їх правового статусу, що спів¬падає і вельми
впливає на місце і роль названих інститутів в держав-
16
ній організації. Але даного фактору недостатньо для визнання рівності
парламенту і Президента для того, щоб кожний орган, легитимований
народом, автоматично одержував характеристику представницького органу
народу. Позиція автора даної праці по¬лягає в тому, що трактування
президента представницьким органом народу, рівним парламенту,
безпідставне.
Найважливішим критерієм, що дає підстави для визначення державного
органу представницьким органом народу, слугує його соціальне
призначення, функція в системі функцій єдиної державної влади. Саме з
метою реалізації головної функції єдиної державної влади — законодавчого
регулювання суспільних відносин — народ обирає парламент. Його
призначення — прийняття законів, котрі б виражали волю народу і саме тим
представляли народ і втілювали його інтереси.
Соціальне призначення органів виконавчої влади, включаючи Президента,—
інше. Президент обирається народом для реалізації законів, що
приймаються народом і його представницьким орга¬ном — парламентом.
Звідси — серцевина президентського статусу: він — представник держави.
Саме при обговоренні одного з перших проектів Конституції на
Міжнародному симпозіумі народний депутат В. М. Носов виклав свою думку
абсолютно чітко і визначено: парламент — представник народу, а Президент
— представник держави6.
Суттєвим мотивом, який заперечує правомірність сприйняття Президента
представницьким органом народу, є те, що воно веде до представницького
дуалізму з усіма шкідливими наслідками, що випливають з цього.
Аналізуючи з таких позицій один із проектів Конституції України на
Всесвітньому форумі ще в 1992 p., народний депутат С. П. Головатий
сформулював наступну пропозицію: з метою недопущення представницького
дуалізму необхідно закріпити в Основному Законі, що вищим
представницьким органом народу є парламент, а представником держави і її
главою — Президент7.
Вагомим аргументом, що заперечує статус Президента як пред¬ставницького
органу народу, рівного Верховній Раді, слугує те, що народна воля
виражається в законах, а закони приймаються тільки народом, або
парламентом. Такі акти, що виходять від народу, або парламенту —
обов’язкові для всіх державних органів, включаючи Президента. І добре,
що дане положення одержало конституційне закріплення в новому Основному
Законі України: “Органи законо-
17
давчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у
встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України”
(ст. 6).
На користь представницького характеру Верховної Ради висту¬пає також
співвідношення парламентських і президентських право¬вих форм.
Субординація законів і указів полягає в тому, що закон вищий, ніж Указ.
Указ — підзаконний акт.
Непохитним аргументом в підтвердження представницького характеру єдиної
Верховної Ради є особливість її складу. На відміну від Президента, що є
одноосібним органом, або колегіальних органів виконавчої влади,
парламент України конституційно складається із 450 народних депутатів,
які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права
шляхом таємного голосування строком на чотири роки (ст. 76). Завдяки
широкому складу парламент виступає як орган, що повно, надійно та
всебічно представляє народ і виражає його волю. Конституційна
чисельність народних депутатів, обраних безпосередньо громадянами,
забезпечує ту безумовну перевагу, коли Верховна Рада в процесі
реалізації своїх повноважень узгоджує інтереси різних суспільних груп і
приймає збалансовані, зважені рішення. Безперечно й те, що при такому
колегіальному підході парламент більш вільний від суб’єктивних помилок,
а тим більше різного роду зривів, ніж одна людина, навіть якщо ця людина
— видатна особистість.
Намагання виконавчої влади відтіснити загальнодержавний представницький
орган народу на задвірки державного механізму і займати в ньому
домінантне місце широко поширені у всьому світі. В контексті
досліджуваної проблеми надзвичайно важливо, що подібні дії президентури
і урядів грунтовно відхиляються опонентами саме посиланнями на
представницький характер парламентів. Більш того, як показало вивчення
праць зарубіжних фахівців сучасної державності, саме ця риса парламенту
висувається ними в якості противаги президентам, які на відміну від
деяких авторів країн СНД, зовсім не трактують президентів
загальнонаціональними представницькими органами народу.
Візьмемо США — державу сильного президента, де, як і в Україні та інших
країнах Співдружності, президент похідний не від парламенту, а від
народу (наявні відмінності в способах обрання Президента України і
президента США щодо розглядуваного ас¬пекту проблеми принципового
значення не мають).
18
Цілеспрямована, конструктивна і результативна боротьба амери¬канського
конгресу з президентами в кінці 60 — на початку 70-х років за
відродження першого місця законодавчої гілки в держав¬ному механізмі,
яке кілька десятиліть безперервно утримувалось президентами,
обґрунтовувалась саме тим, що конгрес — загально¬національний
представницький орган всього американського народу. При цьому
американські вчені відкидають поширені твердження, які здебільшого
виходять зі структур виконавчої влади про те, що парламент неоперативне,
неповоротне, непорушливе, негнучке утворення, не спроможне швидко і
динамічно вирішувати питання і приймати рішення. Як пише сучасний
дослідник американської державності, конгрес має продовжувати
відігравати важливу роль у внутрішній і зовнішній політиці не тому, що
він краще пристосований приймати рішення, і не тому, що він завжди
“мудріший”, ніж президент. Одна з його найважливіших функцій — виступати
як стримуюче начало щодо президента і виражати інте¬реси та турботи
виборців, які в іншому разі могли б ігноруватися президентом. Творці
Конституції визнали за краще пожертвувати певною дієвістю заради
попередження зловживання владою.8 Одер¬жавши перемогу понад 20 років
тому, законодавці так міцно і стабільно тримають свій примат в
державному механізмі, що й досі жодному із семи останніх глав держави
(зрозуміло, Р. Рейгану і Б. Клінтону) не вдалось навіть тимчасово
повернути назад еру президентського володарювання.
Доповнюючи мотивацію, яка відкидає трактовку Президента України як
представницького органу, рівного Верховній Раді, що обґрунтовується
тотожністю легитимації обох органів, їх похідністю від народу, необхідно
підкреслити: в контексті світової конститу¬ційної регламентації народна
легитимація президентури не абсолю¬тизується. На жаль, дана обставина
прихильниками піднесення глави держави вільно чи навмисне обминається,
або замовчується. Але в ряді країн похідність президента від народу
співіснує з конститу¬ційною побудовою скромної моделі даного органу, що
в літературі іменується невдалим словосполученням — “слабкий президент”.
Відзначене притаманне деяким парламентським республікам Європи (Австрія,
Ірландія, Ісландія). Обмежимось посиланням на Федеральний конституційний
Закон Австрійської Республіки від 10 листопада 1920 р. (з наступними
змінами). Характеризуючи конституційно-правовий статус Федерального
президента, котрий
19
обирається загальними виборами безпосередньо населенням, важ¬ливо
загострити увагу на тому, що (як у всіх парламентських респуб¬ліках)
президент Австрії не має більш-менш суттєвих повноважень. В структурі
Федерального конституційного закону президент посідає місце в розділі
“Виконавча влада Федерації”. Згідно зі ст. 65.1 президент представляє
Республіку в зовнішніх відносинах і зміст його компетенції окреслено
переважно рамками, що характерні для глави держави у сфері
представництва держави. Всі рішення австрійського президента, якщо інше
не передбачено законодав¬ством, дійсні лише при наявності підпису
Федерального канцлера або відповідного міністра (ст. 67.1).
Особливе значення для осмислення і вирішення проблеми, суть якої в тому,
що Верховна Рада України — єдиний загальнодержавний представницький
орган всього народу, має Декларація про державний суверенітет України.
її виключна важливість обумовлена тим, що досліджувана проблема — об’єкт
даного акту, який вирішує її абсолютно чітко, строго. Декларація не
тільки ясно визначає суб’єкта, який представляє весь народ, а поряд з
цим проголошує заборону іншим суб’єктам виступати від імені народу. “Від
імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада. Ні одна
політична партія, громадська організація, інше угрупування або окрема
особа не можуть виступати від імені всього народу України” — проголошує
гл. II.
Лінія Декларації одержала певне втілення в новій Конституції України. її
преамбула фіксує: “Верховна Рада України від імені українського народу —
громадян України всіх національностей… приймає цю Конституцію —
Основний Закон України”. (Аналіз відповідних визначень виходить за межі
даної праці).
Сумарне врахування висунутих аргументів, вважаю, заперечує трактовку
Президента України представницьким органом народу, рівним Верховній
Раді. Принципово зазначимо, що розроблена теоретична концепція
екстраполювалась на конституційну модель і конституційне визначення
Президента України. Стаття 102 ясно, чітко і строго визначає Президента
в досліджуваному контексті представ-ником держави. Вона закріплює:
“Президент України є главою держави і виступає від її імені”.
Похідність Верховної Ради України від народу в поєднанні з домінантним
соціальним призначенням, її функцією та представ¬ницьким характером
обумовлюють важливість і об’ємність компе¬тенції парламенту, що в
сукупності визначає провідне місце Вер¬ховної Ради в державному
механізмі.
Дане положення має багатоаспектне вираження. Одне з них пов’язується з
місцем парламенту в структурі Конституції.
Конституції розвинутих країн світу характеризуються тим, що
загальнонаціональні представницькі органи народу “відкривають” розділи,
глави або інші подібні структурні частини, що закріплюють систему
державних органів тієї чи іншої країни. Характерно, що примат парламенту
таким чином віддзеркалюється також основними законами держав, що мають
інститут президента. Незалежно від того, яким способом легитимується
останній — громадянами чи представницьким органом — на першому місці
відповідних розділів вибудовується конституційний статус парламенту; на
другому — президента, інших інститутів виконавчої влади (ст. 1—2
Конституції США; розд. 2, 3 Конституційного Закону Австрійської
Республіки 1920 р. з наступними змінами і доповненнями; розд. IV—VI
Основного Закону ФРН 1949 р.; гл. І—III Конституції Італійської
Республіки).
Виняток становить Конституція Французької Республіки 1958 р. Відкинувши
доктрину верховенства парламенту, що втілювалась в Конституції 1946 p.,
Конституція 1958 р. закріпила перевагу вико¬навчої влади над
національним представницьким органом. Черго¬вість відповідних розділів в
тексті основного закону рельєфно віддзеркалювала концепцію де Голля,
який був ідеологом і архітекто¬ром Конституції 1958 р. Перше місце вона
відводить президенту (розд. II), за ним іде уряд (розд. Ill), а потім
вже парламент (розд. IV).
Вельми позитивно, що прогресивні досягнення світового
кон¬ституціоналізму були втілені на початковій стадії конституційної
реформи в Україні. Введення інституту президента гармонувало з
демократичним досвідом світової конституційної теорії і практики.
Законом УРСР від 5 липня 1991 р. про заснування поста Президента УРСР і
внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) УРСР
головний акт було доповнено главою 12і — “Прези¬дент України”. Вона
вбудована в текст Конституції після глави 12 — “Верховна Рада України”.
Отже, на конституційному рівні ясно вирішувалась проблема співвідношення
загальнодержавного пред¬ставницького органу народу і президента, в якому
первинність нале¬жала Верховній Раді.
В цілому аналогічним чином тотожні проблеми вирішувались іншими
республіками після прийняття декларацій про державний суверенітет.
21
Піднесення президентури над парламентами, що швидко сфор¬мувалось як
негативна тенденція організації державної влади в країнах колишнього
СРСР, призвело до запозичення французького варіанту конституційної
архітектоніки. Основний Закон Російської Федерації 1993 р. закріплює
систему вищої державної влади в такій послідовності: президент (гл. 4);
Федеральні Збори (гл. V); уряд (гл. VI); судова влада (гл. VII).
Заслуговує на увагу те, що модель російської Конституції — не повністю
копіює конституційну струк¬туру черговості інститутів влади Франції.
Спільність полягає в тому, що основні закони названих країн перше місце
в механізмі держав¬ної влади відводять президентам. Одначе, якщо
французька консти¬туція друге місце віддає уряду, відсуваючи парламент
на третє місце, то однойменний акт Росії втілює суттєву відмінність
демократичного спрямування. Після глави, присвяченої президенту, чергову
главу посідають Федеральні Збори. Конституційна регламентація уряду
розміщується за вищим представницькім органом народу.
Різні модифікації подібних варіантів притаманні також іншим конституціям
країн СНД.
Тим прогресивніше і вагоміше конституційне рішення розгля¬дуваного
питання новою Конституцією України. З точки зору черго¬вості в структурі
Основного Закону першим є парламент — “Верхов¬на Рада України” (разд.
IV); другим — “Президент України” (розд. V). Наступні розділи посідають:
“Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади” (розд. VI);
“Прокуратура” (розд. VII); “Правосуддя” (розд. VIII).
Незрівнянна перевага конституційного рішення структурної проблеми
Основним Законом України в порівнянні з конституціями Франції, Росії,
Казахстану та інших країн в тому, що конституційний еталон України
відображає серцевинне положення конституційного (державного) права, суть
якого в тому, що провідне місце в держав¬ному механізмі належить
загальнодержавному представницькому органу — народу республіки9.
3. СТРУКТУРА ВЕРХОВНОЇ РАДИ
Верховна Рада України — однопалатний парламент. Закріплю¬ючи парламент
однопалатним органом, нова Конституція реалізує принцип спадкоємності
конституційної регламентації. Попередній Основний Закон також
закріплював однопалатну Верховну Раду.
Як відзначалося вище, конституційний склад Верховної Ради — 450 народних
депутатів України (ст. 76): зберігається та чисельність парламентарів,
яка закріплювалась попереднім головним актом.
Народні депутати України обираються на основі загального, рівного і
прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири
роки. Конституція закріплює умови, яким має відповідати депутат.
Насамперед він — громадянин України, який проживає в Україні протягом
останніх п’яти років. На день виборів депутат має досягти двадцяти
одного року. Депутатом може бути тільки громадянин, що має право голосу.
Конституційно закріплено обмеження: до Верховної Ради не може бути
обраним громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину,
якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом
порядку.
Конституційне вирішення питання про склад і структуру україн¬ського
парламенту супроводжувалось гострими дискусіями. Мабуть, найбільшу увагу
привертала проблема: яким бути парламенту — однопалатним чи двопалатним
(бікамеральним)?
Дана проблема — нова проблема теорії і практики українського
конституціоналізму. її розробка — важливе завдання вітчизняної юридичної
науки.
В сучасних державах використовуються два вида бікамеральних парламентів
— бікамеральні парламенти унітарних і федеративних країн. В останніх
бікамералізм пояснюється бажанням забезпечити в одній палаті
представництво інтересів народу в цілому, а в другій — представництво
інтересів суб’єктів федерації. Двопалатніть унітарних держав ставить за
мету обмеження впливу одної палати на політичне життя з допомогою
механізмів контролю за рішеннями, які вона приймає.
Процес підготовки і прийняття Конституції України позначився наявністю
різних позицій щодо прийнятності для нашої республіки двопалатного
парламенту.
Вичленовуючи структурний аспект конституційних засад побу¬дови Верховної
Ради України, слід позитивно оцінити ту обставину, що на завершальній
стадії конституційного процесу, на час парла¬ментського доопрацювання,
розгляду і прийняття проекту Основ¬ного Закону було відкинуто
бікамералізм, сконструйований прези¬дентським варіантом проекту
Конституції. Гостра боротьба з приводу структури українського парламенту
завершилась побудовою однопа-
23
латної Верховної Ради. З позицій становлення і розвитку парламен¬таризму
в умовах України однопалатний орган народного представ¬ництва є більш
бажаним. У сучасних українських реаліях двопалатна структура цього
інституту могла б виступати потужним знаряддям руйнування парламенту як
цілісного законодавчого органу.
Опонуючи прихильникам бікамералізму, важливо проаналізу¬вати світовий
досвід конституційної правотворчості. Він свідчить, що еволюція
структури парламентів виявила тенденцію до відмови від верхніх палат. У
Новій Зеландії ліквідовано Законодавчу Раду Парламенту (1950 p.);
Конституція Данії інституювала однопалатний фолькетинг (1953 р.); в 1971
p. скасовано верхню палату шведського парламенту; Конституція Португалії
1976 р. передбачила однопа¬латні Збори Республіки; аналогічне явище
характерне для грецьких конституцій 1952 р. та 1975 р.
А що ж країни посткомуністичного світу? Як правило, тут збу¬довані
однопалатні загальнодержавні органи народного представництва. Але в
деяких випадках створені або відроджені — двопалатні (Росія, Польща,
Румунія, Чехія). В цьому контексті, на мій погляд, можна простежити
зв’язок між тенденцією посилення влади президентури і реформуванням
однопалатного парламенту в двопалатний. Він рельєфно відображений в
Республіці Казахстан. Основний Закон 1993 р. конституював однопалатну
Верховну Раду. Стрімке нарощу-вання елементів трансформування інституту
президента у надвладу кардинально змінило організацію державної
структури, що і було оформлено Конституцією 1995 р. Вона відкинула
однопалатну Верховну Раду, а інституювала інший орган — парламент, що
скла¬дається з двох палат.
Прибічники двопалатного парламенту в Україні чомусь не оперують
наведеними та іншими фактичними даними, які розкри¬вають тенденцію
відмови післявоєнних конституцій багатьох країн світу від бікамералізму.
Не згадується, чи замовчується також інша, відносно нова тенденція
світової конституційної законотворчості. Йдеться про чітко окреслену
лінію основних законів на закріплення відкритого підпорядкування верхніх
палат парламентів політиці президентів і урядів (Франція, Німеччина).
Це дуже рельєфно відображає французька конституція 1958 р. Створення
другої палати — Сенату не має традиційних підстав у Франції, яка є
унітарною державою. Воно пояснюється прагненням виконавчої влади
вибудувати в середині парламенту механізм, який би протистояв
Національним Зборам, служив знаряддям боротьби в руках президента та
уряду проти нижньої палати.
B
F(“oe#p&j+n+r+?.^0r2?7¦8Oe
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
